Los recursos ordinarios y

extraordinarios en el Proceso
Contencioso Administrativo
(Ley 1437 de 2011)

Vctor Hernando Alvarado Ardila

Magistrado de la Seccin Segunda del Consejo de Estado

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a existencia de medios de impugnacin en lo contencioso administrativo se enmarca en el mbito de un proceso, entendido aqu como el
conjunto de etapas encaminadas a la resolucin justa de una controversia judicial para hacer, de este modo, efectivos los derechos de las partes.
Todo proceso se desarrolla con sujecin a las disposiciones que establecen
su trmite, y a las que regulan las relaciones entre los distintos sujetos procesales, las facultades del juez y las providencias que puede dictar ste en
ejercicio de su potestad jurisdiccional.
En ese contexto el debido proceso se considera -a la luz de la
Constitucin Poltica de 1991-, una garanta y derecho fundamental1 que
paulatinamente se consign no slo en esa normativa sino tambin en disposiciones de inferior jerarqua que buscan hacerlo efectivo en sus distintas
expresiones.
Una de ellas es, justamente, la posibilidad de impugnar las decisiones
judiciales segn las reglas previamente establecidas, si se considera que las
providencias dictadas por el Juez, como toda obra humana, pueden contener equivocaciones. Con todo, y as aquellas estn plenamente ajustadas a la
  
  
 

  
 



   
   





    
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

legalidad, con la interposicin de los recursos y la resolucin de los mismos,

las partes de un proceso o los terceros habilitados pueden, de algn modo,
tener la confianza de que la decisin es la correcta o zanjar las dudas o la
incertidumbre que, eventualmente, les pueda generar la providencia judicial.
De este modo, el derecho al debido proceso abarca un conjunto
complejo de circunstancias (por ejemplo, la definicin del status de las personas,
o la consagracin de actos, etapas, oportunidades e intercambios), sealadas
por la Constitucin y la ley que protegen al ciudadano sometido a cualquier
proceso, asegurndole a lo largo del mismo la posibilidad de defender sus intereses mediante el sealamiento expreso de los requisitos y obligaciones que debe
cumplir y de los recursos con los que cuenta para impugnar las decisiones de la
autoridad. Pero tambin la existencia de un principio de esta naturaleza refiere la necesidad de dar cumplimiento a una secuencia de actos, relacionados
entre s de manera directa o indirecta, que persiguen un objetivo adicional: la
racionalizacin del ejercicio del poder de tal manera que se reconozca en la ley,
y no en la voluntad, en la fuerza, o en la arbitrariedad, la forma de resolucin
de las contenciones de derecho2 .
Al ser una de las expresiones del derecho al debido proceso, los recursos son de meridiana importancia no solo en el mbito de un proceso judicial sino tambin al interior de la organizacin sociopoltica de un pas por
cuanto permiten a los jueces no hacer efectivas decisiones contrarias a derecho
pues se caracterizan salvo algunas excepciones- por impedir que lo ordenado en la providencia impugnada se cumpla, mientras no sean resueltos3.
Adicionalmente, los medios de impugnacin se asocian con la idea
de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicacin del
derecho, toda vez que aseguran la posibilidad de corregir los errores en que
pueda incurrir el juez en la adopcin de una decisin, y permiten enmendar
la aplicacin indebida de la Constitucin o la Ley. Con este propsito, la
existencia de recursos constituye una garanta contra la arbitrariedad, y un
mecanismo principal, idneo y eficaz para la correccin de los yerros en que
pueda incurrir una autoridad judicial4.
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188

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Algunos de los recursos como el de apelacin, estn directamente

asociados con la garanta de la segunda instancia prevista no solo en los artculos 31 y 29 de la Constitucin Poltica, segn los cuales toda sentencia
podr ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; y toda
persona tiene derecho a ... impugnar la sentencia condenatoria...; respectivamente; sino tambin en las disposiciones de derecho internacional, concretamente, en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto
de San Jos) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, los
cuales le otorgan el carcter de garanta judicial y de mecanismo de proteccin, destinado a hacer efectivos los derechos reconocidos en el ordenamiento
jurdico y a velar por la recta actuacin de la administracin.
En materia de lo contencioso administrativo, el procedimiento judicial que ha de seguirse se encuentra previsto en la Ley 1437 de 2011 que,
frente a los medios de impugnacin conserva la clsica distincin entre los
recursos ordinarios y extraordinarios, que vena de antao. Dentro de stos
ltimos, estableci uno nuevo: el de unificacin de jurisprudencia, el cual
se analizar ms adelante.
Aclarando que en este escrito se abordarn los aspectos ms importantes de cada uno de los recursos previstos para impugnar las decisiones
judiciales a la luz de la referida normativa, en este acpite basta con sealar
que la idea del respeto al precedente judicial es transversal en la nueva codificacin y se encuentra latente en las disposiciones que regulan los recursos.
En efecto, sta inspir la creacin del extraordinario de unificacin de jurisprudencia y el trmite de la extensin de la jurisprudencia del Consejo de
Estado, los cuales se establecieron con el fin de brindar seguridad jurdica al
ciudadano, as como una justicia oportuna y eficaz que proteja sus derechos
y libertades y, en especial la igualdad de trato. No obstante, a pesar de lo
bien intencionado de la regulacin de esas figuras, de no establecerse algunos lmites por la jurisprudencia, se podra llegar a abusar de las mismas.

 

 



Los recursos son los instrumentos que tienen las partes y los terceros habilitados para intervenir dentro de un proceso, para solicitar la reforma o revocatoria total o parcial de una providencia o decisin judicial proferida por la
Sala, Seccin o magistrado ponente del Consejo de Estado o del Tribunal,
o por el Juez Administrativo; cuando consideran que afectan sus derechos.

189

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

Cabe precisar que por naturaleza los recursos son actos procesales de
parte pues no se puede concebir su existencia sin que hayan sido interpuestos
por alguien (distinto del juez). Esta caracterstica permite diferenciar el recurso de la consulta que se surte de manera oficiosa. Esta ltima desapareci
en el texto de la Ley 1437 de 2011.
Comoquiera que a travs los medios de impugnacin se controvierten
providencias judiciales, resulta necesaria la referencia a los tipos de stas,
aspecto que contribuir a determinar la procedencia de uno u otro recurso.



 
 
  

   
administrativo
Se infiere de lo previsto en el artculo 125 de la Ley 1437 de 2011, que las providencias en la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo se clasifican
en: Autos, los que a su vez se subdividen en interlocutorios y de trmite. Y,
Sentencias, las que pueden clasificarse en5:
t
Declarativas. que se dirigen nicamente al reconocimiento
judicial de la existencia o inexistencia de una relacin jurdica
trascendente o a la constatacin de un hecho jurdico de importancia (v.gr. las que se limitan a declarar la nulidad de un acto
administrativo). De este modo, estas providencias hacen cesar
el estado de incertidumbre en que se encontraba el demandante
frente a la existencia o inexistencia de la relacin jurdica, pero
en ningn caso le dan a ste el derecho de exigir el cumplimiento
de la sentencia por va ejecutiva.
t
Constitutivas. Son aquellas que introducen una estructura jurdica nueva en una situacin anterior, o en otros trminos como
afirma Betancur Jaramillo, vienen a crear, modificar o extinguir
un estado jurdico. Por ejemplo la sentencia que declara la nulidad de la eleccin de un concejal. Extingue un estado jurdico
anterior, esto es, el ser concejal.
t
De condena. Es decir, las que declaran o reconocen el derecho
invocado por el actor e imponen al demandado una obligacin
de dar, hacer o no hacer algo. Ejemplo las sentencias dictadas en
procesos de reparacin directa.
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190

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Con relacin a las providencias, el citado artculo 125 del nuevo

cdigo prev que es competencia del Juez o Magistrado Ponente dictar los
autos interlocutorios y de trmite. En el caso de los jueces colegiados deben
proferirse en Sala i) el auto que rechace la demanda, ii) auto el que decrete
una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y
desacato en ese mismo trmite, iii) el auto que ponga fin al proceso, y iv) el
que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. De los anteriores se
exceptan los autos dictados en procesos de nica instancia.
A su turno, las sentencias son proferidas por los jueces, las salas,
secciones y subsecciones de decisin de los Tribunales Administrativos y
del Consejo de Estado, segn el caso.
Los autos que resuelvan los recursos de splica sern dictados por
las salas, secciones y subsecciones de decisin con exclusin del Magistrado
que hubiere proferido el auto objeto de la splica.

 

  
Quien interponga un recurso debe tener en cuenta los siguientes requisitos
generales:
t
Legitimidad, esto es, debe tener la calidad de parte en el proceso.
t
El recurrente debe invocar un perjuicio o gravamen.
t
El medio de impugnacin debe interponerse dentro de la oportunidad legal.
t
El recurso debe ser procedente. La misma ley la que determina
en qu casos y frente a qu providencias procede determinado
recurso.
t
El medio de impugnacin debe interponerse ante la autoridad o
funcionario que seala la Ley.
t
El interesado debe sustentar el recurso, es decir, exponer las
razones de inconformidad con la providencia que se impugna.



  
La anterior codificacin (Decreto Ley 01 de 1984), en el ttulo XXIII, modificado por el artculo 57 de la ley 446 de 1.998, clasific los recursos en dos
grandes grupos: a) Ordinarios. Dentro de este grupo estn los recursos de
reposicin, apelacin, queja y splica. Y b) Extraordinarios. En el Decreto
Ley 01 de 1.984, aparece en el artculo 185 como recurso extraordinario el de

191

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

revisin, ya que el extraordinario de splica que se consagraba en el artculo

194 fue derogado por la ley 954 de 2.005.
Como ya se anticip, la consulta -en estricto rigor- no es un recurso
dado su carcter oficioso. No obstante, haremos referencia a ella en tanto
guarda relacin con el tema que en esta oportunidad se estudia. El artculo
184 de la anterior codificacin, prevea que esta figura proceda en tres casos:
1. Tratndose de las sentencias de condena en concreto, dictadas
en primera instancia a cargo de cualquier entidad pblica que
exceda de 300 salarios mnimos legales mensuales.
2. En el caso de las sentencias proferidas en contra de quien estuvo
representado por curador ad litem, cuando no fueren apeladas.
3. En los asuntos contenciosos de carcter laboral, las sentencias
dictadas en primera instancia que impongan condenas a cargo
de una entidad pblica, cuando de la actuacin se evidencie que
la entidad demandada no ejercit defensa alguna de sus intereses.
En el Nuevo Cdigo, la consulta desapareci y los recursos ordinarios antes mencionados continuaron vigentes. Para el trmite de stos hubo
remisin al Cdigo de Procedimiento Civil exceptundose algunos como
el recurso de apelacin.
Al amparo de la ley 1437 de 2011, los medios de impugnacin son:
a) Ordinarios. Dentro de estos se encuentran los recursos de: i) reposicin,
ii) apelacin iii) queja y iv) de splica. Y b). Extraordinarios. Comprenden
el de revisin y el de unificacin de Jurisprudencia.

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Procedencia. Prev el artculo 242 de la ley1437 de 2.011 que salvo
norma legal en contrario, este recurso procede contra los autos
que no sean susceptibles de apelacin o de splica.
Oportunidad y trmite. Con relacin a la oportunidad y trmite del
recurso, el segundo inciso del mencionado artculo 242, remite
como lo hace el artculo 180 del Decreto ley 01 de 1.984, al Cdigo
de Procedimiento Civil, por lo que se debe tener en cuenta lo
previsto en los artculos 348 incisos 2 y 3, y 349 de dicho Cdigo
procedimental.
En lo que tiene que ver con la oportunidad, el artculo 348 del C.P.C.,
seala que el recurso deber interponerse y sustentarse por escrito dentro

192

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

de los tres (3) das siguientes a la notificacin del auto, excepto cuando haya
sido dictado en audiencia pblica, caso en el cual deber interponerse en
forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
El auto que decide la reposicin no es susceptible de recurso alguno,
salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrn
interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
En relacin con el trmite, si el recurso se formula por escrito, ste
se mantendr en la secretara por dos (2) das en traslado a la parte contraria
sin necesidad de que el juez o Magistrado ponente lo ordene (es un trmite
secretarial).
Surtido el traslado, se decidir el recurso.
La reposicin interpuesta en audiencia o diligencia pblica, se decidir all mismo una vez oda la parte contraria si estuviere presente, para lo
cual cada parte podr hacer uso de la palabra hasta por quince (15) minutos.
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Doctrinariamente se afirma que el recurso de apelacin es el medio procesal
encaminado a lograr que un rgano judicial jerrquicamente superior (Ad
quem), con respecto al que dict la providencia (A quo) que se estima injusta,
la revoque o la reforme.
Objeto
El artculo 243 del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo seala que son apelables:
a. Las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
b. Los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces
administrativos:
t
El que rechaza la demanda.
t
El auto que decreta una medida cautelar y el que resuelve los
incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trmite.
t
El auto que ponga fin al proceso
t
El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso
que solo podr ser interpuesto por el Ministerio Pblico.
t
El que resuelva la liquidacin de la condena o de los perjuicios
t
El que decreta las nulidades procesales.
t
El que niega la intervencin de terceros.
t
El que prescinda de la audiencia de pruebas.

193

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

t
El que deniegue el decreto o prctica de alguna prueba pedida

oportunamente.
Precisa el artculo 243 en comento que los autos a que se refieren los
numerales 1, 2, 3, y 4, antes mencionados, sern apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.
Efecto en que se concede el recurso de apelacin
Segn el referido artculo 243, el recurso de apelacin se conceder
en efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6,
7 y 9 del artculo en mencin que se concedern en efecto devolutivo.
Precisa el pargrafo nico del aludido artculo 243, que la apelacin solo proceder de conformidad con las normas del Nuevo Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incluso
en aquellos trmites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.
Apropsito de los efectos en que se conceden los recursos, es oportuno recordar las caractersticas de tales efectos.
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El Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo seala el trmite del recurso de apelacin
contra autos y el trmite del recurso de apelacin contra sentencias.
Trmite del recurso de apelacin contra autos
Seala al respecto el artculo 244 de la ley 1437 de 2.011, que la interposicin y decisin del recurso de apelacin contra autos se sujetar a las
siguientes reglas:
t
Si el auto se profiere en audiencia, la apelacin deber interponerse
y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.
De inmediato el juez dar traslado del recurso a los dems sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuacin

194

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

proceder a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual dejar

constancia en el acta.
t
Si el auto se notifica por estado, el recurso deber interponerse y
sustentarse por escrito dentro de los tres (3) das siguientes ante
el juez que lo profiri.
De la sustentacin se dar traslado por secretara a los dems
sujetos procesales por igual trmino, sin necesidad de auto que
as lo ordene.
Si ambas partes apelaron, los trminos sern comunes.
El juez debe conceder el recurso en el caso de que se procedente
y haya sido sustentado.
t
Concedido el recurso, se remitir el expediente al superior para
que lo decida de plano.
t
Contra el auto que decide la apelacin no procede ningn
recurso.
Trmite del recurso de apelacin contra sentencias
El artculo 247 del nuevo cdigo indica que el recurso de apelacin
contra sentencias proferidas en primera instancia se tramitar de acuerdo
con el siguiente procedimiento:
El recurso deber interponerse y sustentarse ante la autoridad
que profiri la providencia, dentro de los diez (10) das siguientes a su
notificacin.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y rene los dems requisitos legales, se conceder mediante auto que dispondr remitir el expediente al superior, quien decidir de plano si o se hubiese pedido la prctica
de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidir si se decretan
segn los parmetros del nuevo cdigo.
Recibido el expediente por el superior, si se encuentran reunidos los
requisitos, decidir sobre su admisin.
t
Admitido el recurso o vencido el trmino probatorio si a l
hubiere lugar, el superior sealar fecha y hora para audiencia
de alegaciones y juzgamiento, que deber llevarse a cabo en un
trmino no mayor a veinte (20) das.
t
Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebracin
de audiencia, ordenar, mediante auto que no admite recurso
alguno, la presentacin de los alegatos por escrito dentro de los

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

diez (10) das siguientes, caso en el cual dictar sentencia en el

trmino de los veinte (20) das siguientes.
En las mismas oportunidades concedidas a las partes para alegar,
podr el Ministerio Pblico presentar el concepto si a bien lo tiene.
t
En la audiencia de alegaciones y juzgamiento se aplicarn las mismas reglas establecidas para esa audiencia en primera instancia.
t
En la sentencia se ordenar devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento.
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Este recurso est previsto en el artculo 182 del Decreto ley 01 de 1.984 y al
tenor del artculo 245 del nuevo cdigo, procede ante el superior cuando se
niegue la apelacin o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda
si fuere procedente, o corrija tal equivocacin, segn el caso.
Igualmente procede cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisin y de unificacin de jurisprudencia previstos en la Ley 1437.
Trmite e interposicin del recurso
Para estos efectos el nuevo cdigo sremite al artculo 378 del Cdigo
de Procedimiento civil que prev el siguiente trmite:
El recurrente deber pedir reposicin del auto que neg el recurso
de apelacin y subsidiariamente debe solicitar que se le expidan copias de
la providencia recurrida.
El auto que niegue la reposicin ordenar las copias solicitadas por el
recurrente quien deber suministrar lo necesario para que sean compulsadas
en el trmino de cinco (5) das.
Si las copias no se compulsan por culpa del recurrente, el juez declarar precluido el trmino para expedirlas, previo informe secretarial.
Proceder la misma declaracin cuando las copias no se retiren dentro de
los tres (3) das siguientes al aviso de su expedicin.
Dentro de los cinco (5) das siguientes al recibo de las copias, deber
formularse el recurso ante el superior, expresando los fundamentos que se
invoquen para que se conceda el recurso denegado.
El escrito se mantendr en secretara por dos (2) das a disposicin
de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno.
Surtido el traslado de los dos (2) das, se decidir el recurso.
Si el recurso de queja no se presenta dentro de los cinco (5) das siguientes al recibo de las copias, precluye el trmino de procedencia del recurso.

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Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Facultades del superior

El superior podr ordenar al inferior que le remita copia de otras
piezas del expediente, debiendo el recurrente suministrar lo necesario para
su expedicin, para lo cual dispone de cinco (5) das. Si no lo hace en este
lapso, precluye igualmente el trmino de procedencia del recurso, lo cual se
le comunicar al superior.
Si el superior concede la apelacin, determinar el efecto en que
debe concederse y comunicar su decisin al a quo quien deber enviar el
expediente u ordenar la expedicin de las copias.
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 J
  
El artculo 246 del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra
autos que por su naturaleza seran apelables, dictados por el Magistrado
Ponente en el curso de la segunda instancia o nica instancia, o durante el
trmite de la apelacin de un asunto.
Tambin procede contra el auto que rechaza o declara desierta la
apelacin o el recurso extraordinario.
El recurso deber interponerse dentro de los tres (3) das siguientes
a la notificacin del auto, en escrito dirigido a la Sala de la cual forma parte
el ponente, expresando las razones en que se funda.
El escrito debe agregarse al expediente se mantendr en secretara
por dos (2) das a disposicin de la parte contraria.
Vencido el traslado, el secretario pasar el expediente al Despacho
del Magistrado que sigue en turno al que dict la providencia, quien ser el
ponente para resolverlo ante la Sala, Seccin o Subseccin. Contra lo decidido no procede recurso alguno.
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En la nueva codificacin son recursos extraordinarios el de revisin (que
tambin estaba previsto en el Decreto Ley 01 de 1984) y el de unificacin de
jurisprudencia, que es nuevo en nuestro ordenamiento.
Recurso Extraordinario de Revisin
De conformidad con lo establecido en el prembulo y en los artculos
1 y 2 de la Constitucin Poltica, Colombia es un Estado Social de Derecho,
instituido con el objeto de garantizar y proteger, entre otros valores e ideales

197

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

supremos, la paz, la convivencia, la vigencia de un orden justo, la efectividad

de los derechos y la prevalencia del inters general.
Estos principios, dotados de igual fuerza normativa, sin embargo,
pueden entrar en colisin, de tal forma que la realizacin de alguno de
ellos implique el sacrificio, en menor o mayor grado, de otro. Tal es el caso, v. gr. de la seguridad jurdica, la cual se encuentra fundada en razones
de inters general, convivencia y paz social, pero cuya eficacia plena, en
ocasiones, puede implicar la vulneracin de la vigencia de un orden con
justicia y equidad.
Como respuesta a este tipo de conflictos en nuestro ordenamiento
jurdico existe la posibilidad de reabrir la discusin sobre un proceso cuya
sentencia est ejecutoriada, bajo el uso del conocido Recurso Extraordinario
de Revisin6, lo que constituye una limitante a la cosa juzgada, en tanto
permite volver sobre asuntos respecto de los cuales ya se ha extinguido la
jurisdiccin del Estado mediante la expedicin de un pronunciamiento
judicial intangible que escapa al control de los recursos ordinarios y que
por lo mismo resulta perentorio y obligado para todos. La cosa juzgada es
entonces uno de los principios esenciales, no slo del proceso, sino de todo el
Derecho, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminacin llegue hasta negar la seguridad
que el Derecho debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los
derechos se cierne cuando ellos han sido conculcados o puestos en peligro.
Por tanto, se ha decantado que por la importancia de la cosa juzgada, ella no se puede desconocer de cualquier modo, sino acudiendo a las
herramientas especficamente concebidas por el legislador, y desarrolladas
por la jurisprudencia, ms precisamente el recurso de revisin concebido
con ese deliberado propsito.
En suma, el recurso de revisin es un medio extraordinario de impugnacin en contra de las sentencias ejecutoriadas, que le otorga la potestad
de invalidar un fallo que ha producido plenos efectos jurdicos, por ello, procura quebrar el principio de la cosa juzgada, y por lo mismo, las decisiones
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198

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

sobre este tpico son de carcter excepcional, restrictivo y sometidas a las

causales taxativamente previstas por el artculo 188 del Cdigo Contencioso
Administrativo, y as evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir
el Tribunal por obra suya o de una de las partes.
El anterior rigor, como ya se indic, se sustenta en la inmutabilidad
que debe prevalecer respecto de las sentencias ejecutoriadas con el fin de
hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurdica que gobiernan
un estado de derecho y especialmente la administracin de justicia, con el
nico propsito de mantener la paz y el orden social.
Ahora bien, respecto de la procedencia de este recurso extraordinario, requisitos, causales de revisin y trmite ante la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo, se destacan los siguientes aspectos:
I.

Procedencia
Con relacin a la procedencia de este recurso extraordinario, el
artculo 248 de la ley 1437 de 2.011 establece que procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales
Administrativos, y por los jueces administrativos.
II.

Competencia
El artculo 249 del nuevo cdigo determina la competencia para
conocer del recurso extraordinario de revisin as:
t
De los recursos de revisin contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocer la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo sin exclusin de la seccin que
profiri la decisin.
t
De los recursos de revisin contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocern las secciones y
subsecciones del Consejo de Estado segn la materia.
t
De los recursos de revisin contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocern los Tribunales
Administrativos.
III. Causales de revisin
Establece el artculo 250 del nuevo cdigo, como causales de revisin, sin perjuicio de lo previsto en el artculo 20 de la Ley 797 de 2003,
las siguientes: 1). Haberse encontrado o recobrado despus de dictada

199

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido

proferir una decisin diferente, y que el recurrente no pudo aportarlos
al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2). Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos
falsos o adulterados. 3). Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilcitos cometidos en su
expedicin. 4). Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo
violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5). Existir
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelacin. 6). Aparecer, despus de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7). No tener la persona en cuyo favor se decret una prestacin peridica, al tiempo del reconoci miento, la aptitud legal necesaria, o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su prdida. Y 8). Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habr lugar a revisin si en el segundo proceso se propuso la excepcin de cosa juzgada y fue rechazada.
En torno a cada una de las referidas causales de revisin, es oportuno referenciar los lineamientos interpretativos trazados por el Consejo de
Estado, para lo cual se atender el orden previsto por el artculo 250 de la
Ley 1437 de 2011:
Haberse encontrado o recobrado despus de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisin diferente
y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito
o por obra de la parte contraria7.
Esta causal de revisin, se presenta cuando aparecen documentos
desconocidos para el Juez, que de haber estado presentes en el momento en
que se dict la sentencia, hubiesen cambiado el curso de la decisin.
La caracterstica esencial de esos documentos, no es tan solo la de
tener alguna relacin con la controversia o que revelen una nueva perspectiva del debate, sino que ellos una vez descubiertos o recobrados, hagan que
la decisin preexistente resulte insostenible, de modo que no se trata de la
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200

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

aparicin de un documento cualquiera sino de uno determinante para la

suerte del litigio.
De otro lado, el principio de la carga de la prueba impone al accionante el deber de acreditar los hechos que sirven de soporte a las pretensiones
de la demanda. Para cumplir esa tarea, se otorga al demandante la potestad
de aportar al proceso toda la prueba a su disposicin y adems toda aquella
que pueda conseguir mediante el derecho de peticin. Pero si ello no fuese
suficiente, est autorizado para reclamar la exhibicin de libros y papeles en
poder de la parte contraria o de un tercero y el acceso a todos los documentos
pblicos. Igualmente est a su disposicin pedir el decreto de una inspeccin
judicial como instrumento para examinar y acopiar documentos. De todo
ello se sigue que el demandante tiene a su haber instrumentos suficientes
para lograr que lleguen al proceso las pruebas documentales que pretenda
hacer valer, y debe hacerlo en las oportunidades que el proceso seala para
ello, pues de no ser as, sorprendera a la parte contraria con documentos
guardados deliberadamente o hallados a ltima hora, cuya aparicin causara
la ruptura de las sentencias ejecutoriadas y la inseguridad jurdica. Por lo
anterior, el legislador puso como condicin del recurso de revisin, acreditar
que el demandante en revisin estuvo imposibilitado para aportar los documentos por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria,
y no por el simple olvido, incuria o abandono de la parte.
Sobre este particular, a travs de la sentencia de 18 de junio de 1993,
expediente 5614, M.P. Dr. lvaro Lecompte Luna, se expres:
En cuanto a la causal segunda de revisin invocada, es viable hablar de prueba
recobrada cuando sta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego
se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al
proceso. El verbo recobrar implica que se hubiere perdido algo que ms tarde se
recupera. As las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros
requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el
proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso
fortuito o por obra de la parte contraria. ()..

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o

adulterados
Respecto del documento falso sobre el cual se edifica esta causal del
recurso extraordinario de revisin, el Consejo de Estado ha precisado que
la declaratoria de falsedad debe encontrarse acreditada dentro del proceso

201

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

y, adems, tal situacin debi tener un papel decisivo en la sentencia cuya

revisin se solicita8.
En similares trminos, la Seccin Quinta de la misma Corporacin
expres9 que adems de la cualificacin de falsedad o adulteracin que
padezca el documento o la prueba de que se trate, no se trata de cualquier
medio de conviccin sino de aquel que sirvi de pilar fundante a la decisin.
En efecto, debe tratarse de una falsedad inherente a la prueba documental
producida y considerada en el proceso y que haya formado parte del proceso
con carcter tan decisivo, que l haya sido la causa nica para que la sentencia
resulte de ese contenido10.
Igualmente, el Consejo de Estado ha aclarado, sobre la condicin
de falsedad o adulteracin del documento en esta causal de revisin, que
no es necesariamente aqulla proveniente de la declaratoria de un juez penal, a diferencia de la exigencia que en ese sentido determina el Cdigo de
Procedimiento Civil para su homlogo, sino de la llamada falsedad civil
que proviene de la tacha de falsedad para distinguirla de la derivada del
hecho punible.
Sin embargo, en materia electoral, en la precitada Sentencia de la
Seccin Quinta, se realiz la siguiente aclaracin en orden a no desnaturalizar el recurso extraordinario de revisin en ese especfico caso, as:
Por otro lado, pero ya en materia electoral debe tenerse claro el lmite entre el supuesto fctico previsto en la causal 1 del recurso extraordinario
de revisin y los hechos constitutivos de nulidad electoral relacionados con
los documentos electorales falsos, adulterados o apcrifos. Lo cierto es que
las expresiones son las mismas, y ello lleva a significados idnticos dentro
de lo que se entiende como contrario a la verdad o manifestacin fabulada
de los hechos.
Sin embargo, la falsedad o adulteracin del documento que trae el recurso extraordinario no puede equipararse al contenido falaz que caracteriza a la
causal de nulidad electoral, porque ello llevara a que toda sentencia que dirima la
controversia electoral per se sera cuestionable mediante el recurso extraordinario
y ms an ello implicara que toda sentencia en la cual el juez de lo Contencioso
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202

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Electoral hubiera encontrado un mnimo nmero de irregularidades derivadas

de falsedades en los documentos electorales fuera quebrada indefectiblemente
mediante este mecanismo extraordinario. Adems, la accin de nulidad electoral
se fundamenta precisamente en la contradiccin de la verdad de la voluntad
electoral, en la tergiversacin de la realidad que en reiteradas oportunidades se
traduce en la alteracin de los datos y resultados de los registros electorales y no
por ello siempre se concluye en la nulidad del acto de eleccin..
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilcitos cometidos en su expedicin
En trminos generales, la Corte Constitucional ha indicado que las
causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artculo 188
del Cdigo Contencioso Administrativo, que corresponden a los numerales
2, 1, 4 y 3, respectivamente, del artculo 250 del C.P.A.C.A., se fundan en la
necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos, a saber: la deteccin de documentos
falsos o adulterados o de peritazgos fraudulentos, que fueron decisivos en la
adopcin de la sentencia que se busca dejar sin efectos, la aparicin de documentos que no pudieron ser conocidos porque la contraparte los ocult, o el
sealamiento penal de que la sentencia fue producto de cohecho o violencia11.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia
En torno a la procedencia de esta causal el Consejo de Estado ha
expresado que el interesado debe allegar la sentencia penal sobre la cual
edifica sus pretensiones, pues sta constituye elemento indispensable para
la prosperidad del recuso12.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra
la que no procede recurso de apelacin
En lo que tiene que ver con esta causal de revisin, el Consejo de
Estado ha indicado13 que constituye la excepcin a la regla segn la cual
mediante el Recurso Extraordinario de Revisin no se atacan los errores en
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203

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

que pudo incurrir el Juez al momento de fallar la sentencia recurrida. En

efecto, en Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 7
de abril de 2006, se consider que Este recurso no se dirige sobre la actividad
del fallador (asunto de Derecho) sino sobre los hechos y su prueba, salvo en el
caso de nulidad originada en la sentencia.14 .
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo15, indic
que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan
en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando se dan
los motivos consagrados taxativamente en el artculo 140 del Cdigo de
Procedimiento Civil, las segundas deben interpretarse restrictivamente con
unos determinados supuestos fcticos que esta Corporacin ha precisado y
que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede
ocurrir en los siguientes eventos:
a) Cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece
de jurisdiccin o competencia;
b) cuando, sin ninguna actuacin, se dicta nuevo fallo en proceso
que termin normalmente por sentencia en firme;
c) cuando sin ms actuacin, se dicta sentencia despus de ejecutoriado el auto por el cual se acept el desistimiento, aprob la
transaccin, o, declar la perencin del proceso, pues ello equivale
a revivir un proceso legalmente concluido;
d) cuando se dicta sentencia como nica actuacin, sin el trmite
previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisin
ntegra de la instancia;
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204

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

e)

cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o

por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa
diferente de la invocada en sta;
f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque
con ello tambin se pretermite ntegramente la instancia;
g) cuando, sin ms actuacin, se profiere sentencia despus de
ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupcin o de
suspensin o, en stos casos, antes de la oportunidad debida.
En la misma lnea argumentativa, la misma Sala se pronunci en los
siguientes trminos16:
Sobre la causal sexta de revisin ha precisado la Sala que no se trata de controvertir la correccin o incorreccin del juzgamiento, ni de corregir los errores
de apreciacin de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldra a convertir el recurso en
un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya
dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas
propias de la sentencia, que vician su validez.
La Sala observa que las razones planteadas en el recurso interpuesto sugieren
un cuestionamiento a la apreciacin de los hechos y valoracin de las pruebas,
y una errada interpretacin de las normas constitucionales que le permitieron
al fallador configurar la causal de prdida de investidura decretada en la sentencia impugnada, lo cual no corresponde a ninguno de los eventos,que segn
el criterio expuesto, permiten tipificar la causal de nulidad originada en la
sentencia invocada en la demanda de revisin..

Aparecer, despus de dictada la sentencia a favor de una persona, otra

con mejor derecho para reclamar17.
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-520 de 2009 expres
que las causales consagradas en los numerales 2 (parcial), 3, y 4 del artculo
188 del C.C.A., que corresponden a los numerales 1, 6 y 7, respectivamente,
del artculo 250 del C.P.A.C.A., permiten corregir errores por circunstancias
no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber
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205

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

sido conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta, tales como:
la aparicin de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por
fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho
que el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparicin, al momento
del reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera
decretado una prestacin peridica.
Ahora bien, la causal de revisin objeto de anlisis (contenida en el
numeral 6 del artculo 250 del C.P.A.C.A.) se refiere al mejor derecho que
pueda asistirle a una persona respecto de otra que fungi como parte en un
proceso que culmin con una sentencia favorable debidamente ejecutoriada
y que hizo trnsito a cosa juzgada.
De este modo, quien incoa el Recurso Extraordinario de Revisin debe
ser una persona distinta de quien actu como demandante en el proceso que
culmin con la sentencia favorable a sus pretensiones y que es objeto de revisin.
No tener la persona en cuyo favor se decret una prestacin peridica, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su prdida.
Mediante Sentencia de 21 de abril de 2005, la Seccin Segunda,
Subseccin A del Consejo de Estado estudi esta causal arribando a la conclusin que para su prosperidad era necesario que mediante sentencia se
haya: (i) reconocido una pensin sin que se renan los requisitos legales para
ello o (ii) con posterioridad a su reconocimiento se presenta causal cierta de
extincin o (iii) cuando no se tena aptitud legal necesaria para percibirla.
En cuanto a la aptitud legal, en el mencionado provedo se expres
que ello tiene que ver con la idoneidad para adquirir y ejercer un derecho
cierto e indiscutible y que adems se encuentra amparado por la ley, esto es,
que se halla ajustado a derecho.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habr lugar a revisin si en el segundo proceso se propuso la excepcin de cosa juzgada y fue rechazada
Mediante Sentencia de 1 de diciembre de 2010, proferida por la Sala
Plena del Consejo de Estado, se precis que esta causal de revisin requiere
para su prosperidad la concurrencia de los siguientes presupuestos18:
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206

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

a. Que existan dos decisiones judiciales.

b. Que, con anterioridad a la providencia que se impugna haya
existido una decisin que constituya cosa juzgada entre las partes
del proceso. Esto implica que haya coincidencia entre las partes.
c. Que, en el segundo proceso no haya habido rechazo de la excepcin de cosa juzgada.
La cosa juzgada se encuentra regulada por los artculos 332 del C.
de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos formales
y materiales para su configuracin.
Entre tanto, la figura en referencia se encamina a efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurdica, pues se erige
en garanta de que una determinada controversia decidida en sede judicial
no ser objeto de un proceso posterior. De esta manera, se impide que los
debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura por la eficiencia en
la administracin de justicia.
Igualmente, el Consejo de Estado ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno al concepto y alcance de la figura de la cosa juzgada arribando
a las siguientes conclusiones19:
A la cosa juzgada o res judicata se le ha asimilado al principio del non bis
in idem, y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas
a travs de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes,
porque lo antes decidido tiene carcter vinculante y obligatorio y, por lo tanto,
es inmutable al tener plena eficacia jurdica.
Desde un punto de vista genrico, la cosa juzgada est regulada por los artculos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos
formales y materiales para su configuracin.
El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisin tomada en
providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la
misma causa petendi y fundamentos jurdicos; lo anterior, para garantizar estabilidad y seguridad del orden jurdico.
Por su parte, el material, hace alusin a la intangibilidad de la sentencia en
firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocup plena19?$
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207

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

mente de la relacin objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio..

En este orden de ideas, para que se configure la cosa juzgada se requiere coincidencia en la causa petendi, identidad de partes; y, que el proceso
recaiga sobre el mismo objeto. As, bajo este contexto, el primer pronunciamiento con efectos inter partes impide una nueva decisin en relacin con
aspectos previamente definidos20.
Examinado el alcance que la jurisprudencia le ha dado a cada una de
las causales del recurso extraordinario de revisin, procede el examen de los
dems aspectos que tienen que ver con el referido medio de impugnacin.
Trmino para interponer el recurso
Seala el artculo 251 del Nuevo Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que el recurso podr interponerse dentro del ao siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.
Precisa la norma en mencin que en los casos contemplados en los
numerales 3 y 4 del artculo 250 antes transcrito, deber interponerse el recurso dentro del ao siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que as
lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deber presentarse dentro del ao
siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
En los casos previstos en el artculo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deber presentarse dentro de los cinco (5) aos siguientes a la ejecutoria
de la providencia judicial, o en los casos de que ella no se requiera, dentro
del mismo trmino contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo
transaccional o conciliatorio.
Requisitos del recurso
Indica el artculo 252 del nuevo cdigo que el recurso debe interponerse mediante escrito que deber contener lo siguiente:
t
La designacin de las partes y sus representantes.
t
Nombre y domicilio del recurrente.
t
Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento.
t
La indicacin precisa y razonada de la causal invocada.
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208

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Con el recurso se debe acompaar poder para su interposicin, y las

pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitar las
que pretenda hacer valer.
Esto ltimo significa que para interponer este recurso extraordinario,
se debe ejercer el derecho de postulacin.
Trmite
Prev en artculo 253 del aludido cdigo, que admitido el recurso, ese
auto se notificar personalmente a la contraparte y al Ministerio Pblico,
para que lo contesten, si a bien tienen, y pidan pruebas, dentro del trmino
de diez (10) das.
Periodo probatorio. Conforme a lo previsto en el artculo 254 del
nuevo cdigo, si se decretaren pruebas de oficio o a solicitud de parte, se
sealar un trmino mximo de treinta (30) das para practicarlas.
Sentencia. Seala el artculo 255 que vencido el perodo probatorio
se dictar sentencia.

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Antes de referirnos al recurso extraordinario de unificacin, resulta necesario
plantear algunas ideas relacionadas con el respeto al precedente y con los
mecanismos que trae el nuevo cdigo de procedimiento administrativo y
de lo contencioso administrativo, para que ello sea efectivo.
Como se advirti en las lneas anteriores, uno de los propsitos de
la nueva codificacin, tal y como se desprende de la lectura sistemtica
sus disposiciones, es la de la garantizar la igualdad de quienes acuden a la
administracin pblica y al Juez Contencioso Administrativo, proporcionndoles la garanta de que sus casos sern resueltos como se han decidido
otros similares. Lo anterior, en sede judicial, est directamente asociado con
la idea del respeto al precedente, trada del derecho anglosajn, y para cuya
implementacin la Ley 1437 de 2011, prev mecanismos como la extensin
y unificacin de la Jurisprudencia del Consejo de Estado (ttulo VII del
Nuevo Cdigo). Se trata de un trmite novedoso que tiene una etapa en
sede administrativa (art. 102), en la que el interesado puede solicitar que
se le extiendan los efectos de una sentencia de unificacin del Consejo de
Estado; y otra ante esta ltima Corporacin (art. 269), cuando la entidad
pblica haya negado la solicitud o hubiese guardado silencio dentro de los
30 das siguientes a la recepcin de la misma.

209

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

La extensin de la jurisprudencia se estableci con el fin de brindar

seguridad jurdica al ciudadano, as como una justicia oportuna y eficaz
que proteja sus derechos y libertades y, en especial la igualdad de trato. No
obstante, a pesar de lo bien intencionado de la regulacin, de no establecerse
algunos lmites por la jurisprudencia, se podra llegar a abusar de la figura y
llegar a Congestionar a la administracin y al Consejo de Estado.
Adicionalmente, al revisar la normativa que regula la materia, surgen
no pocas dudas frente a su aplicacin prctica que solo se resolvern cuando
el mecanismo empiece a emplearse.
De otro lado, la regulacin de la extensin de la jurisprudencia parte
de lo dispuesto en el artculo 10 de la Ley 1437 de 2011 que, como deber de las
autoridades, establece que stas al resolver los asuntos de su competencia, aplicarn las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera
uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fcticos y jurdicos.
Agrega la disposicin que con ese objeto, las entidades pblicas en sus decisiones debern tener en cuenta las sentencias de unificacin jurisprudencial del
Consejo de Estado en las que interpreten y apliquen dichas normas.
Cabe precisar en este punto que la Corte Constitucional declar
condicionalmente el precitado artculo en la sentencia, C-634-1121 en el
entendido que las autoridades tendrn en cuenta, junto con las sentencias de
unificacin jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera
preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolucin de los asuntos de su competencia. Esto
sin perjuicio del carcter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectan
el control abstracto de constitucionalidad.
De esa providencia, se evidencia una primera dificultad, asociada con
la muy discutible prevalencia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
en casos tpicamente Contencioso administrativos, cuyo Tribunal de cierre
(y por dems. juez especializado y, por qu no, natural) es el Consejo de
Estado.
Pero sin ahondar en esa problemtica, el anterior deber de la administracin est encaminado a garantizar la igualdad de los ciudadanos y busca
generar la cultura del respeto al precedente, tan arraigada en la tradicin
jurdica anglosajona.

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210

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Es por ello que la previsin normativa contenida en el precitado artculo 10, obliga a replantear nuestra cultura alrededor del concepto tradicional
de las fuentes formales del derecho: Fuerza vinculante del precedente judicial.
En desarrollo de esa disposicin, los artculos 102 y 269 a 270 de la
Ley 1437 de 2011 regulan, como ya se seal, la extensin de la jurisprudencia
del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades, y un procedimiento para hacer exigible dicho mecanismo por parte de los interesados.
Aunado a ello, los artculos 256 y siguientes establecen el recurso extraordinario
de unificacin de jurisprudencia. Este ltimo, nos permite referirnos a la idea
del respeto al precedente.
Pese a que la finalidad de las normas mencionadas es bastante loable,
pues con las mismas se busca que tanto las autoridades administrativas como los Jueces que integran la jurisdiccin de lo contencioso administrativo,
den estricto cumplimiento a los lineamientos jurisprudenciales trazados
por el Consejo de Estado; de las disposiciones en comento surgen algunas
inquietudes como las relacionadas con i) la diversidad de pronunciamientos
que, sobre un mismo tema, existen al interior de algunas de las secciones del
Consejo de Estado (inexistencia, en algunos casos, de sentencias de unificacin), ii) las consecuencias (penales disciplinarias y/o fiscales) que acarreara
para las funcionarios de las entidades pblicas Magistrados o Jueces desconocer el precedente, o iii) el impacto jurdico o econmico del reconocimiento
del error administrativo o del desconocimiento del precedente en el proceso
que se dict (esto ltimo en relacin con las providencias impugnadas va
recurso extraordinario de unificacin); y permite cuestionarnos, entre otras
cosas sobre qu pasara si proferida una sentencia de unificacin y extendida
la mima, ms adelante el Consejo de Estado cambia su precedente.
Las anteriores inquietudes, as como el contenido de la regulacin
que, sobre el tema que estamos abordando, est previsto en la Ley 1437 de
2011, generan no pocas expectativas frente a la vigencia de la nueva normativa.
Ahora bien, ya entrando en materia, y considerando que el Recurso
extraordinario de Unificacin de la jurisprudencia, es un medio de impugnacin novedoso en nuestro medio en el contexto de la idea del respeto
al precedente judicial -a la que muchos resistan con apoyo en el artculo
230 de la Constitucin-; al tenor de lo dispuesto en el artculo 256 de la ley
1437 de 2.011, la finalidad de este recurso es la de asegurar la unidad de la
interpretacin del derecho, su aplicacin uniforme, garantizar los derechos
de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia

211

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
Como ya se advirti Sin duda que con este ltimo recurso extraordinario, busca el legislador la implementacin del rgimen y de prcticas de
precedente, en contraposicin a un sistema libre de jurisprudencia meramente indicativa que se apoy, como afirma Diego Lpez, Medina, en la ley 4
de 1.896.22 Resulta oportuno recordar los objetivos interpretativos que de la
tcnica del precedente, as, seala en precitado autor que son:
1.Lograr que los jueces de instancia tengan una comprensin finalista y sistemtica de la Constitucin, por oposicin a lecturas literalistas del sistema
jurdico.
2. Lograr que los jueces de instancia apliquen, no solo las reglas constitucionales, sino igualmente las sub-reglas jurisprudenciales en que dichas reglas se
especifican. Por esta razn es claro que la tcnica del precedente no es, en realidad, una metodologa independiente de interpretacin. Se trata estrictamente
de una fuente de derecho donde los jueces pueden identificar la existencia de
sub-reglas constitucionales y los procesos interpretativos mediante los cuales se
ha llegado a la determinacin de tales sub-reglas.23

A continuacin, los aspectos procesales ms relevantes del recurso

en comento:
Procedencia
Seala el artculo 257 del nuevo cdigo que el recurso extraordinario
de unificacin de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en
nica y segunda instancia por los Tribunales Administrativos.
Agrega el citado artculo que tratndose de sentencias de contenido
patrimonial o econmico, el recurso proceder siempre que la cuanta de la
condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda
los siguientes montos vigentes al momento de la interposicin del recurso:
t
Noventa (90) salarios mnimos mensuales legales vigentes, en los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carcter
laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales
se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.
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212

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

t
Doscientos cincuenta (250) salarios mnimos mensuales legales

vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier
autoridad.
t
Doscientos cincuenta (250) salarios mnimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto,
distribucin o asignacin de impuestos, contribuciones y tasas
nacionales, departamentales, municipales o distritales.
t
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes,
en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus
distintos rdenes.
t
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mnimos mensuales legales
vigentes, en los procesos de reparacin directa y en las acciones
de repeticin que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores pblicos y personas privadas que de conformidad con la
ley cumplan funciones pblicas.
El recurso de unificacin de jurisprudencia no procede para los asuntos previstos en los artculos 86, 87 y 88 de la Constitucin Poltica, es decir,
en su respectivo orden, para los casos de la accin de tutela, de la accin de
cumplimiento y las acciones populares y de grupo.
Causal
Establece el artculo 258 del nuevo cdigo como causal para interponer el recurso de unificacin de jurisprudencia, el evento en la sentencia
impugnada contrare o se oponga a una sentencia de unificacin del Consejo
de Estado.
Si bien la Ley 1437 de 2011 no contiene una definicin de sentencia de
unificacin jurisprudencial, puede afirmarse que es aqulla que tiene por finalidad garantizar la aplicacin de la Constitucin, la Ley y el reglamento, de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fcticos y jurdicos.
La nueva codificacin, enunci cules sentencias tienen el carcter
de unificacin jurisprudencial, que al tenor del artculo 270, son las que
profiera o haya proferido el Consejo de Estado por:
t
Importancia jurdica
t
Trascendencia social o econmica
t
Necesidad de unificar jurisprudencia
t
Las proferidas al decidir recursos extraordinarios
t
Las relativas al mecanismo de revisin eventual

213

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

Se precisa adems, que las Secciones de la Sala de lo Contencioso

Administrativo dictarn sentencias de unificacin en esos mismos eventos en
relacin con los asuntos que provengan de las subsecciones de la Corporacin
o de los tribunales, segn el caso.
Cabe anotar que el citado artculo 270 del nuevo cdigo, fue objeto
de control de constitucionalidad. As en sentencia C-588 de 25 de julio de
2012, la Corte Constitucional lo declar exequible en relacin con los cargos
propuestos por el demandante, consistentes en la presunta vulneracin de
los artculos 230, 241 y 243 de la Constitucin.
Competencia. El medio de impugnacin se interpone ante el Tribunal
Administrativo que profiri la sentencia y lo conoce la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, segn la materia.
Legitimacin en la causa por activa. Estn facultados para interponer
el recurso, quienes hayan resultado agraviados por la providencia (partes o
terceros procesales), quienes debern actuar por intermedio de apoderado
a quien se haya otorgado un poder suficiente (no se requiere otorgar un
nuevo poder).
No puede interponer el recurso: quien no apel la sentencia de primer
grado ni se adhiri a la apelacin de la otra parte, cuando el fallo de segundo
grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella.
Oportunidad. El recurso debe interponerse por escrito dentro de
los 5 das siguientes a la ejecutoria de la providencia ante el Tribunal
Administrativo que expidi la providencia.
Requisitos del recurso. Segn el artculo 262 del cdigo en mencin,
el recurso extraordinario de unificacin de jurisprudencia deber contener:
t
La designacin de las partes.
t
La indicacin de la providencia impugnada.
t
La relacin concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio.
t
La indicacin precisa de la sentencia de unificacin jurisprudencial
que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Cuanta del inters para recurrir. Seala el artculo 263 de la ley 1437 de
2.011 que cuando sea necesario tener en cuenta el valor del inters para recurrir
y ste no aparezca determinado, antes de resolver sobre la concesin del recurso,

214

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

el ponente, en el Tribunal Administrativo, dispondr que aquel se justiprecie

por un perito, dentro del trmino que le seale y a costa del recurrente.
Precisa el artculo antes citado que si por culpa del recurrente no se
practica el dictamen, se declarar desierto el recurso, sealando adems que
el dictamen no es objetable.
Denegado el recurso por el Tribunal Administrativo o declarado
desierto, el interesado podr recurrir en queja ante el Consejo de Estado.
Trmite:
Concesin del recurso. Interpuesto el recurso, el Tribunal lo conceder
y, en el mismo auto, ordenar dar traslado por veinte (20) das al recurrente
o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este trmino, si el recurso se
sustent, dentro de los cinco (5) das siguientes remitir el expediente a la
respectiva seccin del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del trmino de traslado el recurso se declarar desierto.
La concesin del recurso no impide la ejecucin de la sentencia, salvo
cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros
reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende
todas las decisiones, se cumplir lo no recurrido.
Una vez concedido el recurso y remitido el expediente al Consejo
de Estado, sta ltima Corporacin proceder a resolver sobre su admisin.
Si el recurso rene los requisitos legales, el ponente lo admitir.
Admisin del recurso. Si el recurso carece de los requisitos previstos
en el artculo 262, el ponente los sealar para que el recurrente los subsane
en el trmino de cinco (5) das, y si no lo hiciere, lo inadmitir y ordenar
devolver el expediente al Tribunal de origen.
El recurso ser inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones:
t
Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no rena los requisitos previstos en el artculo 262.
t
Cuando por cuanta, la providencia no fuere objeto de recurso
extraordinario de unificacin de jurisprudencia.
Si el recurso es admitido, en el auto que as lo disponga, se ordenar correr traslado por quince das al opositor y opositores y al Ministerio
Pblico, si este no fuere recurrente. Vencido ese trmino, el ponente, dentro
de los 10 das siguientes, podr citar a las partes a audiencia que se llevar a

215

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

cabo dentro de los 30 das contados a partir del auto que la seale para or a
cada parte. Celebrada la audiencia o fallida esta por la no comparecencia de
las partes, el ponente registrar el proyecto de la decisin, si fuere sentencia,
dentro de los 40 das siguientes.
Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso total o parcialmente, la
Sala anular en lo pertinente la providencia recurrida y dictar la que deba
remplazarla o adoptar las decisiones que correspondan. Si el recurso es
desestimado, se condenar en costas al recurrente.
Agrega el artculo 267 del nuevo cdigo, que cuando el Consejo de
Estado anule una providencia que se cumpli en forma total o parcial, declarar sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondr que
el juez de primera instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas
a que hubiere lugar.
Adems, el Consejo de Estado ordenar al tribunal que en el auto de
obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caucin de que trata
el artculo 264 del nuevo cdigo.
Si el recurso de unificacin de jurisprudencia no prospera, la caucin
seguir respondiendo por los perjuicios causados, los cuales se liquidarn y
aprobarn ante el juez de primera instancia mediante incidente. ste, deber
proponerse dentro de los sesenta (60) das siguientes a la notificacin del
auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.
Suspensin de la sentencia recurrida. Cuando el recurrente fuere nico, este podr solicitar que se suspenda el cumplimiento de la providencia
recurrida, para lo cual deber prestar caucin dentro de los 10 das siguientes
a la notificacin del auto que la ordene, a fin de responder por los perjuicios
que se llegaren a causar. La naturaleza y el monto para prestarla sern fijados por el ponente en el Tribunal. Si el recurrente no otorga la caucin en la
forma y en los trminos ordenados, continuar el trmite del recurso pero
no se suspender la ejecucin de la sentencia.
wsLa naturaleza y monto para prestar la caucin sern fijados por el
ponente en el tribunal. El tribunal calificar la caucin prestada, si la considera suficiente decretar en el mismo auto la suspensin del cumplimiento
de la sentencia, en caso contrario la denegar.
Desistimiento. El recurrente puede desistir del recurso mientras no se
haya dictado resolucin judicial que ponga fin al mismo. Si el desistimiento

216

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

solo proviene de alguno de los recurrentes, el recurso continuar respecto

de las personas no comprendidas en el mismo.
En ese orden, El desistimiento debe ser incondicional salvo acuerdo
de las partes, y solo perjudica a los solicitantes y a sus causahabientes.
El escrito de desistimiento deber presentarse personalmente, y cuando se acepte se condenar en costas a quine desisti, salvo que se interponga
ante el Tribunal aos de haberse enviado al Consejo de Estado.

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Finalmente, cabe resaltar que si bien es cierto el mecanismo de eventual revisin no es un recurso, en este escrito resulta pertinente la referencia al mismo
en tanto que en el contexto de las acciones populares o de grupo persigue
la unificacin de la jurisprudencia, fin similar al del recurso extraordinario
que se acaba de estudiar.
Por la forma en que la ley 472 de 1.998 de las acciones populares o
de grupo conocen en primera instancia los jueces administrativos cuando el
peligro o la amenaza (en la populares) o el dao (en las de grupo), provenga
de una entidad pblica o de un particular con funciones administrativas,
correspondindole la segunda instancia a los Tribunales Administrativos.
Si el peligro o la amenaza (en las populares) o el dao (en las de grupo), provenga de un particular sin funciones administrativas, en primera
instancia conoce el respectivo Juez Civil del Circuito y en segunda instancia
la Sala Civil del respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial.
No previ la ley recurso extraordinario alguno para las mencionadas
acciones populares y de grupo, por lo cual no haba un organismo de cierre
en las altas Cortes que permitiera unificar la jurisprudencia, de tal manera
que sobre un caso similar, uno era el criterio del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca y otro diferente el del Tribunal Administrativo del Valle.
Para evitar lo anterior y buscar unificar la jurisprudencia en relacin
con tales acciones, la ley 1285 de 2.009 en su artculo 11, estableci para las
mismas el mecanismo de la eventual revisin, sealando que en su condicin
de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a peticin de parte
o del Ministerio Pblico, el Consejo de Estado, a travs de sus Secciones,
en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podr
seleccionar, para su eventual revisin, las sentencias o las dems providencias
que determinen la finalizacin o el archivo del respectivo proceso, proferidas
por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

217

Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

En la bsqueda de la solucin al problema planteado, la solucin

dada por la ley 1285 de 2.009 fue a medias, porque en virtud del mencionado mecanismo de la eventual revisin, se puede llegar al Consejo de Estado
como supremo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y as unificar
la jurisprudencia en las aludidas acciones populares y de grupo, cuando el
peligro o la amenaza (en las populares) o el dao (en las de grupo), provienen de autoridades pblicas, particulares con funciones administrativas.
Pero no ocurre lo mismo cuando el peligro, la amenaza, o el dao
proviene de particulares sin funciones administrativas, caso en el cual como
se dijo, conoce en primera instancia el Juez Civil de Circuito y en segunda
la Sala Administrativa del Tribunal Superior, sin que en este evento proceda
el mecanismo de la eventual revisin.
No obstante, como el tema que nos interesa es el de lo Contencioso
Administrativo, continuemos con los otros aspectos del Nuevo Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Finalidad de la revisin eventual en las acciones populares y de grupo. Precisa el
artculo 272 del nuevo cdigo que la finalidad de la revisin eventual establecida en el artculo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administracin
de Justicia, adicionado por artculo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar
la jurisprudencia en tratndose de los procesos promovidos para la proteccin de los derechos e intereses colectivos y la reparacin de daos causados
a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicacin de la ley en condiciones
iguales frente a la misma situacin fctica y jurdica.
Procedencia. Segn el artculo 273, de la ley 1437 de 2,011, la revisin eventual
proceder, a peticin de parte o del Ministerio Pblico, contra las sentencias o providencias que determinen la finalizacin o archivo de los procesos
promovidos para la proteccin de los derechos e intereses colectivos y la
reparacin de daos causados a un grupo, proferidas por los Tribunales
Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelacin ante el
Consejo de Estado, en los siguientes casos:
t
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisin presente
contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance
de la ley aplicada entre tribunales.
t
Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los
mismos trminos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificacin del Consejo de Estado o a jurisprudencia
reiterada de esta Corporacin.

218

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

Competencia y trmite. Prev el artculo 274 de nuevo cdigo en comento, que de la revisin eventual conocer la seccin que el
reglamento determine segn su especialidad y para su trmite se
observarn las siguientes reglas:
t
La peticin deber formularse dentro de los ocho (8) das siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se
ponga fin al respectivo proceso.
t
En la peticin deber hacerse una exposicin razonada sobre
las circunstancias que imponen la revisin, y acompaarse a la
misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud.
t
Los Tribunales Administrativos, dentro del trmino de ocho (8)
das contados a partir de la radicacin de la peticin, debern remitir, con destino a la correspondiente seccin que el reglamento
determine, el expediente, para que dentro del trmino mximo
de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante
auto motivado, sobre la peticin de revisin.
t
Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia,
cualquiera de las partes o el Ministerio Pblico podr insistir en
su peticin, dentro de los cinco (5) das siguientes a la notificacin de dicha decisin. La decisin de seleccin o no seleccin y
la resolucin de la insistencia sern motivadas.
t
La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisin
ser proferida, con el carcter de Sentencia de Unificacin por
la seccin que el reglamento determine segn su especialidad,
dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su seleccin.
t
Si prospera la revisin, total o parcialmente, se invalidar, en lo
pertinente, la sentencia o el auto, y se dictar la providencia de
reemplazo o se adoptarn las disposiciones que correspondan,
segn el caso. Si la sentencia impugnada se cumpli en forma
total o parcial, la Sentencia de Unificacin dejar sin efectos
los actos procesales realizados y dispondr que el juez inferior
ejecute las rdenes sobre las restituciones y adopte las medidas
a que haya lugar.
Seala el pargrafo nico del citado artculo 274 que la presentacin
de la solicitud y el trmite de la revisin eventual, no suspende la ejecucin
de la providencia objeto del mismo.

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

Conclusiones
En materia contenciosa administrativa, como en todo el derecho procesal,
los recursos constituyen una expresin muy importante del derecho al debido proceso, en tanto permiten controvertir los pronunciamientos judiciales
que, como toda obra humana, pueden contener yerros que posiblemente
afectan los derechos de las partes. Con la nueva codificacin existen no
pocos cambios en relacin con los medios de impugnacin, dentro de los
que se destacan i) desapareci la consulta (que en estricto sentido no es un
recurso), y, ii) se estableci por primera vez en nuestro ordenamiento, el
recurso extraordinario: el de unificacin de la jurisprudencia, el cual est
asociado con una idea transversal en la Ley 1437 de 2011: el respeto al precedente judicial. En lo que tiene que ver con los recursos ordinarios continuaron vigentes los de reposicin, apelacin, queja y splica, con algunas
diferencias en relacin con la regulacin prevista en la anterior codificacin.
Y como ya se vio, entratndose de los recursos extraordinarios, adems del
de revisin (que vena desde el Decreto 01 de 1984) se previ el de unificacin
de jurisprudencia. Habr que esperar al desarrollo de ste ltimo para que
se pueda analizar su eficacia de cara al cometido para el cual se cre y que
qued explicado en precedencia.

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