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ESPECIALIZACION EN DERECHO TRIBUTARIO, ADUANERO Y CAMBIARIO
HACIENDA PBLICA
ENSAYO SISTEMA O REGIMEN TRIBUTARIO
OCTUBRE DE 2009
Colombia se rige por un sistema o un rgimen tributario?
Es necesario antes de abordar el tema, entrar a definir de forma genrica sistema
y rgimen:
El diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia en su vigsima
segunda edicin (2!", pagina 2#$ define %sistema& ('el lat& (ystma y del
griego)"& m& *on+unto de reglas o principios sobre una materia racionalmente
enla,ados entre s-& .. 2)/&
'e igual forma define %rgimen& ('el lat& Reg0men"& m& *on+unto de normas 1ue
gobiernan o rigen una cosa o una actividad& .. 2)/
'entro de la organi,acin del Estado, los tributos constituyen la fuente de
financiacin por e2celencia de los distintos proyectos de inversin p3blica adem4s
de garanti,ar el funcionamiento del Estado, y por ello, la nueva *arta dispuso en el
numeral 5 del art-culo 56 %La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros
de la comunidad nacional) 7oda persona est4 obligada a cumplir la *onstitucin
y las leyes) (on deberes de la persona y del ciudadano: 5o" *ontribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
+usticia y e1uidad&/
En palabras del profesor 8acobo 9re, escobar, el Estado para cumplir sus fines
%:a de e+ercer funciones y prestar servicios, los cuales deben redundar en
beneficio de la comunidad y sus miembros& El e+ercicio de estas funciones y la
prestacin de los servicios re1ueridos por la comunidad slo pueden llevarse a
cabo :aciendo uso de bienes y de los recursos :umanos, los cuales deben ser
costeados por los miembros de la respectiva comunidad mediante una
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contribucin sealada por el Estado o bien mediante la e2plotacin de los bienes
pertenecientes a la colectividad o al Estado)/
!
El principio de convocar a cada integrante de una sociedad a participar en las
necesidades p3blicas en ra,n de su presumible potencia econmica se remonta
en su esencia a las ideas de +usticia distributiva pregonada por los filsofos
griegos& Lo anterior permite comprender 1ue es primordial para el Estado moderno
construir un sistema econmico 1ue le permita llegar a cumplir con sus fines
esenciales, y para ello se debe apoyar ora en un sistema tributario acorde con sus
necesidades macro y micro econmicas y de la mano de la cultura 1ue sus
asociados :an desarrollado en torno a su participacin en el sostenimiento del
Estado, como tambin y muy primordial la clase o sistema de rgimen de gobierno
adoptado&
;<u se entiende por sistema tributario=
'e la mano de la definicin arriba citada, 1ue de sistema, nos brinda el diccionario
de la Lengua Espaola, y retomando conceptos de diversos autores, se puede
afirmar 1ue un sistema tributario es un con+unto co:erente de tributos coordinados
entre s- y vigentes en el ordenamiento +ur-dico de un pa-s en un determinado
momento :istrico, 1ue atienden a una serie de principios generales y al logro de
finalidades fiscales y parafiscales&

9or tal motivo, cual1uier acumulacin de tributos no es sistema tributario, a1u- :ay
1ue :acer :incapi en el :ec:o de 1ue la coherencia resulta fundamental para 1ue
esa acumulacin de tributos pueda denominarse sistema&
1
Pr! E"#$%&r, '&#$%$, Dr#($ #$)"*+*,#+$)&- #$-$.%+&)$, /0 E12, E1+*2 T.+", B$3$*4,
2005, 6432 7/52
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La co:erencia supone la actitud lgica y consecuente de ese colectivo tributario y
su adecuacin a unos principios, criterios u ob+etivos> la finalidad financiadora de
los tributos no deber-a atentar contra su racionalidad&
Entonces, los impuestos deben disearse de forma 1ue cumplan finalidades de
redistribucin de la ri1ue,a, con criterios de progresividad en funcin de la
capacidad econmica de los contribuyentes, 1ue sean suficientes para reali,ar las
obras de infraestructura y beneficio social y 1ue simult4neamente incentiven la
productividad en el sector privado y sirvan tambin a los propsitos de estabilidad
econmica dentro del marco macroeconmico nacional y regional&
Aun1ue el ob+etivo primordial de los impuestos es el cubrir los gastos p3blicos,
tambin se pueden utili,ar para otros propsitos, tales como desalentar la
produccin de determinados bienes, estableciendo impuestos adicionales 1ue
elevan el precio de un producto> o para modificar la distribucin de la renta,
:aciendo 1ue por e+emplo, los colectivos con niveles de ingreso m4s elevados
paguen proporcionalmente una mayor cantidad de impuestos> los tributos, el gasto
p3blico y las transferencias son las :erramientas con 1ue cuenta el Estado para
llevar a cabo una pol-tica de redistribucin del ingreso&
En consecuencia, los impuestos pueden ser proporcionales, progresivos o
regresivos, seg3n 1ue las rentas altas absorban una fraccin igual, mayor o menor
1ue las rentas ba+as&
Los trminos progresivos o regresivos se refieren e2clusivamente a las
proporciones en 1ue los impuestos recaen sobre rentas diferentes&
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?tra funcin 1ue le otorgan los gobiernos a los impuestos, es la de estabili,ador
de los ciclos econmicos> as-, si la actividad econmica se :a reducido
fuertemente, como lo vemos en la actual crisis nacional y mundial, las autoridades,
pueden optar por reducir impuestos, o aumentar el gasto p3blico para aminorar el
efecto del ciclo&
En la medida en 1ue aparecen uno o varios :ilos conductores de la ordenacin de
los tributos, estamos en presencia de un sistema tributario& Resulta imposible la
e2istencia de un con+unto co:erente de tributos sin contradicciones&
La contradiccin principal surge entre los ob+etivos o principios inspiradores, la
cual puede deberse al refle+o de una realidad social: los distintos grupos sociales
compiten en el intento de disminuir la carga 1ue gravita sobre ellos, es una luc:a
abierta pero no leal, concluyendo la confrontacin en compromisos 1ue implican
contradicciones&
'esde un punto de vista normativo (el deber ser", un sistema tributario es un
con+unto ad:erente, sistem4tico e interrelacionado de impuestos 1ue rige en un
pa-s en un momento determinado en el 1ue debe cumplir ciertos re1uisitos para
ser una estructura tributaria idnea& As- las cosas, un sistema tributario debe estar
diseado para:
9ermitir alcan,ar los ob+etivos de la pol-tica fiscal (m42ima e1uidad
en la asignacin de los recursos de la econom-a y promover la estabilidad y
el crecimiento econmico"&
@inimi,ar los costos del sistema, ya sean los 1ue incurre el
contribuyente como los de la administracin fiscal (la organi,acin estatal
dedicada a la percepcin y el control impositivo"
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Lograr un rendimiento fiscal adecuado, lo 1ue implica alcan,ar una
recaudacin en funcin de los ob+etivos propuestos, tanto desde el punto de
vista del financiamiento del gasto p3blico como de incidir en la econom-a&
An sistema tributario para 1ue sea tal, debe cumplir con las siguientes
caracter-sticas:
*ontar con m4s de un tributo
Los tributos deben ser directos e indirectos
(e debe contar con un cdigo organi,ado
'ebe e2istir una Administracin 7ributaria tecnolgicamente
organi,ada&
(e debe dar en un pa-s con una buena cultura tributaria&
Beamos brevemente cada uno de estos aspectos&
!& *ontar con m4s de un tributo&
En *olombia, los tributos e impuestos tienen como fundamento el numeral
5 del art-culo 56 de La *onstitucin Cacional, a travs del cual se establece
como responsabilidad de los miembros de la comunidad nacional, contribuir
a los gastos e inversiones del estado dentro de los conceptos de +usticia y
e1uidad&
Cuestro es1uema tributario se encuentra formado primordialmente por:
Impuestos y tributas nacionales:
.mpuesto a la renta y complementarios
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.mpuesto sobre las ventas
.mpuesto de timbre nacional
Dravamen .mpuestos a los movimientos financieros
.mpuesto al patrimonio
7ributos aduaneros
Impuestos departamentales:
.mpuesto de A,ar y Espect4culos
.mpuesto a las loter-as Eor4neas y sobre permiso de loter-as
.mpuesto al consumo de cerve,as, sifones y refa+os
.mpuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de
procedencia e2tran+era
.mpuesto de pobres
.mpuesto a la publicidad e2terior visual
.mpuesto con destino al 'eporte
.mpuesto al degFello de ganado
.mpuesto de Registro
.mpuesto al consumo de gasolina
Impuestos Distritales y Municipales:
.mpuesto 9redial
.mpuesto sobre ve:-culos automotores
.mpuesto de delineacin urbana
.mpuesto de .ndustria y comercio Avisos y tableros
9articipacin en 9lusval-a
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La anterior clasificacin permite ver 1ue en *olombia contamos efectivamente con
m4s de un tributo&
2& 7ributos directos e indirectos&
(e definen como impuestos directos los 1ue recaen sobre los ingresos de
traba+o y de la propiedad de la misma persona a 1uien se grava, es decir
1ue el impuesto afecta directamente los ingresos de 1uien debe cumplir
con la obligacin sustancial de pagarlo, siendo un elemento esencial
la capacidad de pago de la misma& E+emplo el de renta y
complementarios (patrimonio, remesas, ganancias ocasionales,
coti,aciones a la (eguridad (ocial, etc&"&
Los tributos indirectos son los 1ue deben ser pagados por una persona
diferente a la 1ue efectivamente afecta el pago del mismo> se considera 1ue
en los tributos indirectos opera el traspaso de la obligacin tributaria del
responsable ante el Estado a un tercero cuyos ingresos son
afectados por el pago del tributo, por tanto son tributos 1ue gravan
una actividad y no consultan la capacidad de pago del contribuyente& (e
imponen sobre el gasto o consumo de las mercanc-as o servicios>
entre los 1ue encontramos el .BA, sobretasa a la gasolina, timbre, aduanas
y recargos&
An atributo m4s 1ue vemos se cumple en el caso colombiano&
$& *ontar con un cdigo organi,ado
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El diccionario de la Lengua Espaola define cdigo como: %('el lat&
*odicus, der& Regres& 'e codicGlus, codicilo"& m& *on+unto de normas
legales sistem4ticas 1ue regulan unitariamente una materia determinada& ..
2)/
2

El *digo 7ributario es un con+unto org4nico y sistem4tico de disposiciones
1ue regulan la materia en general&
$
7oda norma integrante del ordenamiento +ur-dico debe ser concebida para
1ue su comprensin por parte de los destinatarios sea lo m4s sencilla
posible de forma 1ue facilite el cumplimiento de los derec:os, deberes y
obligaciones contenidos en la misma& 'ada la e2tensin y comple+idad 1ue
necesariamente acompaa a una ley general tributaria con vocacin
codificadora, se entiende oportuno la inclusin de un -ndice de art-culos 1ue
permita la r4pida locali,acin y ubicacin sistem4tica de los preceptos de la
ley&
sin embargo el art-culo segundo del decreto H2I de !5J5 dice: % las normas
reglamentarias de las disposiciones incorporadas al estatuto tributario, se
entender4n referidas a las 1ue les correspondan en el nuevo articulado,
mientras no sean e2pedidos los reglamentos 1ue las sustituyan, modifi1uen
o deroguen& % y el art-culo tercero dice: % el estatuto tributario sustituye las
normas con fuer,a de ley relativas a los impuestos 1ue administra la
direccin general de impuestos nacionales, en l comprendidos, vigentes a
la fec:a de e2pedicin de este decreto y entrar4 en vigencia dos (2" meses
despus de la publicacin de este decreto& Lo transcrito lleva a concluir 1ue
2
D+##+$)&r+$ 1 -& L)3,& E"6&8$-&, V+3"+.& "3,)1& 1+#+9), 2001, 632 :/9
;
R$")1$ H,&.&)< C,=&
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el estatuto 7ributario colombiano, m4s 1ue un cdigo, es una compilacin
de normas pree2istentes, a la 1ue con el paso del tiempo se :an venido
adicionando unas y retirando otras, pero 1ue en su con+unto no guarda
armon-a y 1ue trata de disimiles temas en desorden y con pluralidad de
normas 1ue llevan a una interpretacin e1uivoca&
I& Administracin tecnolgicamente organi,ada
La administracin tributaria nacional :a venido evolucionando con el firme
propsito de consolidar un sistema tributario 1ue mediante procedimientos
1ue :an permitido me+orar notoriamente su relacin con los contribuyentes,
pero su mayor proceso de transformacin lo :a enfocado en lograr una
adecuada capacidad para desarrollar con eficiencia las tareas de
fiscali,acin y cobro, por lo 1ue :a venido traba+ando en el desarrollo y
diseo de una aplicacin 1ue le permita tener en una sola :erramienta un
es1uema de planeacin y control de la gestin y unos recursos :umanos y
tcnicos suficientes para administrar la gran masa de contribuyentes y
tributos 1ue administra&
9ara ello contrato el desarrollo de un modelo al 1ue se :a denominado
@A.(*A, el modelo permite a la '.AC, adem4s de llevar un control eficiente
sobre el sector tributario y aduanero en el pa-s, entregar un me+or servicio a
los ciudadanos al momento de :acer consultas sobre sus obligaciones
fiscales o de e2igir derec:os&
(in embargo, no por 1ue cuente 1ue un sistema tan sofisticado, se puede
afirmar 1ue contamos con una administracin tributaria tecnolgicamente
organi,ada, pues la e2periencia diaria del contribuyente del com3n,
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demuestra 1ue aun :oy la '.AC carece de funcionarios idneos y
comprometidos con su calidad de servidores p3blicos, y al interior de la
misma se dibu+an f4cilmente islas independientes 1ue rompen cual1uier
posibilidad de :ablar de sistema y de desarrollo tecnolgico&

6& 9a-s con buena cultura tributaria
El ciudadano colombiano :a sido por tradicin poco cumplidor de sus
obligaciones tributarias, en *olombia no e2iste esta cultura, ni tampoco
conciencia clara sobre el dao 1ue produce el contrabando o la evasin
aduanera&
@uc:os empresarios o ciudadanos manifiestan 1ue resulta m4s rentable no
tributar, no pagar aportes fiscales o parafiscales, no declarar lo realmente
recaudado, no presentar documentos en los procesos de introduccin de
mercanc-as al pa-s o simplemente no reportar al Estado ning3n tipo de
transaccin 1ue estos realicen, no solamente con el fin de evadir los
impuestos sino de no someterse a los diferentes tr4mites, a veces algo
engorrosos y complicados&
En documento de la Aniversidad E2ternado de *olombia y la 'ireccin de
.mpuestos y aduanas nacionales K'ian Logot4M de 2#, se lee %El reto
1ue corresponde al Estado es traba+ar en la cultura ciudadana, la cultura de
pagar los tributos por el reconocimiento social, como un comportamiento
1ue cada 1uien apropia, no por reatos de conciencia individual, no
simplemente por temor al castigo 1ue la ley impone a los incumplidos, sino
por1ue constituye un comportamiento admirable, por el cual los ciudadanos
se sientan orgullosos de su condicin de contribuyentes&
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Este proceso no puede agotarse en el pago de los tributos, sino 1ue e2ige
la participacin de los ciudadanos y la utili,acin de los distintos
instrumentos 1ue contiene la *onstitucin, de modo 1ue con su conducta
los ciudadanos contribuyan a me+orar la eficiencia en la focali,acin del
gasto p3blico :acia los sectores m4s vulnerables de la sociedad, mediante
la vigilancia sobre la gestin y la asignacin del gasto, la rendicin de
cuentas por parte de los servidores&
Es necesario 1ue una de las :erramientas culturales m4s poderosas, como
es la educacin formal, se incorpore a este proceso& 9arte de propiciar un
cambio cultural en los contribuyentes es incorporar en la educacin de
nios y +venes la importancia y las venta+as de actuar con arreglo a las
leyes 1ue aprobamos en la sociedad y respetando los valores c-vicos&
En cual1uier caso, la ley debe servir como un instrumento 1ue deber4
aplicarse a los incumplidos& (iempre ser4 imprescindible 1ue el Estado
tenga la posibilidad de actuar de forma coercitiva y 1ue lo :aga
efectivamente cuando corresponda, como parte del proceso de comprender
1ue el incumplimiento no es impune y 1ue el Estado tiene la capacidad de
actuar, en un refuer,o cultural importante, m4s a3n trat4ndose de la evasin
de los tributos&
La entidad 1ue debe abanderar este tipo de procesos es la '.AC, de
manera 1ue se redu,ca esa abstraccin 1ue es el Estado y se tenga un
referente concreto& Esta entidad es la encargada de apropiarse de esta
misin y encaminar sus tareas en el propsito de construir, mantener y
elevar la cultura de la contribucin&
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La idea de la contribucin como un gesto digno de orgullo, no slo por1ue
se cumple con un deber constitucional y c-vico sino por1ue tambin e2presa
nuestro sentido de solidaridad en un Estado con la urgente necesidad de
me+orar la ignominiosa desigualdad entre sus ciudadanos formalmente
e1uiparados&
An concepto como ste no puede ser el resultado de an4lisis tericos, sino
1ue debe estar respaldado por una voluntad pol-tica decidida a
comprometerse con pol-ticas reales 1ue persigan: alcan,ar mayor
legitimidad en el uso de los recursos, combatir la evasin, la corrupcin la
ineficiencia, y 1ue tales pol-ticas se tradu,can en signos visibles 1ue en
realidad puedan cambiar la percepcin de los ciudadanos&/
El citado documento refle+a la preocupacin de la '.AC por la poca cultura
tributaria 1ue acompaa a los colombianos en general y esa preocupacin
permite concluir 1ue esta es otra caracter-stica 1ue no se cumple en
*olombia&
Retomando las definiciones con 1ue inicia este documento, se observa 1ue
el 'iccionario de la Lengua define rgimen de la siguiente manera:
%rgimen& ('el lat& Reg0men"& m& *on+unto de normas 1ue gobiernan o
rigen una cosa o una actividad& .. 2)/
'e conformidad con esta definicin y visto 1ue no se cumple en *olombia
con todas las caracter-sticas para :ablar de sistema tributario, es v4lido
concluir 1ue nos encontramos ante un rgimen tributario, motivo por el cual
fuer,a aceptar 1ue los males 1ue nos a1ue+an en materia de ingresos
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p3blicos se encostran en parte en el inadecuado mane+o y administracin
de los tributos y por dem4s, en lo inepto del rgimen 1ue nos cobi+a&
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