L'anvur nella governance del sistema universitario

Opinioni Università Anvur L’ANVUR nella governance del sistema universitario di Giulio Vesperini L’analisi normativa fornisce evidenza della espansione delle funzioni assegnate all’ANVUR negli anni trascorsi dalla sua istituzione. L’espansione riguarda la tipologia dei poteri, le materie sulle quali gli stessi vertono, gli effetti ad essi connessi, i rapporti dell’agenzia con il MIUR. La disciplina di base dell’ANVUR (*) Per discutere della posizione dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca-ANVUR nella governance del sistema universitario, propongo di seguito una sommaria ricostruzione delle funzioni assegnate dalle norme all’agenzia stessa. La trattazione è divisa in tre parti. La prima esamina la disciplina di base; la seconda analizza le tante discipline che a quella si sono variamente sovrapposte nel corso degli anni; la terza, la più breve, svolge alcune rapide considerazioni conclusive. Si tratta, quindi, solo del disegno normativo, non della conformazione reale che a esso ha dato l’ANVUR, né di discute delle critiche che all’agenzia sono mosse di operare in modo centralistico, con frequenti forzature delle norme e un significativo appesantimento burocratico del sistema nel suo complesso. L’art. 2, comma 138, D.L. 3 ottobre 2006, n. 162, assegnava alla neo istituita ANVUR tre tipi di funzioni. La valutazione esterna della qualità delle attività dell’università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, sulla base di un programma annuale approvato dal ministro dell’università e della ricerca; l’indirizzo, il coordinamento, la vigilanza delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca; la valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione. Un nucleo omogeneo di funzioni, quindi, concentrato sulla valutazione. La norma del (*) Il presente testo riproduce, con qualche integrazione, quello preparato per l’intervento al seminario su “Università e Giornale di diritto amministrativo 4/2017 2006, appena menzionata, consta di 145 parole e di 1046 caratteri. Quasi quattro anni più tardi, il regolamento sulla struttura e il funzionamento dell’ANVUR, adottato con decreto del presidente della Repubblica 1° febbraio 2010, n. 76, dedica un apposito articolo, il 3, ad “attività, criteri e metodi”. I primi due commi disciplinano le funzioni dell’ANVUR articolando e arricchendo in modo significativo le disposizioni dettate con la normativa primaria del 2006. Per avere una idea dell’arricchimento, basti pensare che queste norme occupano uno spazio di circa cinque volte superiori a quelle del 2006: le parole adoperate, infatti, sono 733, i caratteri 5127. Dal confronto dei contenuti delle rispettive disposizioni emergono due importanti aspetti. Innanzitutto, quello della estensione, per via regolamentare, delle attribuzioni dell’ANVUR. Faccio due esempi. La lett. b) del comma 1 dell’art. 3 assegna all’ANVUR il compito di definire “criteri e metodologie per la valutazione, in base a parametri oggettivi e certificabili, delle strutture delle università e degli enti di ricerca e dei corsi di studio universitari, ivi compresi i dottorati di ricerca, i master universitari e le scuole di specializzazione, ai fini dell’accreditamento periodico degli stessi da parte del Ministro”. Quindi, le funzioni dell’ANVUR si estendono dalle attività alle strutture. La lett. d) dello stesso comma prevede, poi, che l’ANVUR debba predisporre, in collaborazione con i nuclei di valutazione interna delle Università, procedure uniformi per la valutazione dei corsi da parte degli studenti; fissare i requisiti minimi cui le valutazione”, organizzato dall’Osservatorio sull’Università il 9 giugno 2017 a Milano. 431 Opinioni Università università si devono attenere per le procedure di valutazione dell’efficacia della didattica e dell’efficienza dei servizi effettuate dagli studenti; curarne l’analisi e la pubblicazione soprattutto con modalità informatiche. Pertanto, alle funzioni di indirizzo, coordinamento e vigilanza dei nuclei di valutazione, previste dalla legge istitutiva, si aggiungono compiti di regolamentazione delle funzioni assegnate ai nuclei medesimi e delle relative procedure di esercizio. Un secondo aspetto rilevante sta in ciò, che il regolamento del 2010 assegna all’ANVUR una serie di compiti strumentali nei riguardi del MIUR. Per esempio, l’ANVUR deve adottare criteri e metodologie in funzione del decreto ministeriale di accreditamento periodico dei corsi di studio universitari. In altri due casi, poi, l’ANVUR svolge compiti su richiesta del ministro. Il primo, previsto dalla lettera f, riguarda l’elaborazione dei parametri di riferimento per l’allocazione dei finanziamenti statali; il secondo, regolato dalla lettera i, il quale, con una sorta di clausola generale, prescrive che, con il solo limite della compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, il ministro possa chiedere all’agenzia “ulteriori attività di valutazione, nonché di definizione di standard, di parametri e di normativa tecnica”. Nella disciplina di base, pertanto, l’ampiezza e la tipologia delle attribuzioni dell’ANVUR dipendono in parte dalla legge; in parte più ampia dal regolamento che, pure, secondo la legge, avrebbe dovuto limitarsi a regolare la struttura e il funzionamento dell’agenzia e la selezione dei componenti dell’organo direttivo. Dipendono, in parte, da norme, per altra parte, da provvedimenti del ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. La disciplina successiva al 2010 Su questo disegno di base, nei sette anni che trascorrono dal regolamento del 2010, si innesta una varietà numerosa e disordinata di altre misure che, in parte, sviluppano l’impostazione iniziale e, per altra e importante parte, invece, accrescono in direzioni ulteriori le attribuzioni dell’ANVUR e ne dilatano, quindi, il ruolo nella governance del sistema universitario. Comincio con qualche dato. Gli atti più importanti in materia di questo periodo sono una ventina, sostanzialmente, quindi, tre all’anno. Poco meno di un terzo di essi sono leggi o decreti legislativi; quasi due terzi sono atti del MIUR; si aggiungono due decreti del Presidente della Repubblica e uno del 432 Presidente del Consiglio. Gli indicatori quantitativi, quindi, segnalano che la conformazione e l’espansione delle funzioni dell’ANVUR sono dovuti più al governo e all’amministrazione, che non al parlamento. Indicazioni ancora più interessanti derivano dall’analisi di merito di questi provvedimenti. Questa consente, infatti, di identificare sette diversi tipi di compiti assegnati all’agenzia. Innanzitutto, quelli che, coerentemente con le previsioni del D.L. n. 162 del 2006, assegnano all’agenzia compiti di valutazione sui prodotti di ricerche finanziate dallo Stato. Provvedimenti adottati con decreto del ministro e con i quali, caso per caso, ha seguito l’indicazione generale circa la valutazione dell’efficacia e dell’efficienza dei programmi statali di finanziamento delle attività di ricerca. Ci sono poi i provvedimenti che, in conformità con la clausola generale della lettera i, comma 1, del regolamento, assegnano all’agenzia una serie di altri compiti di valutazione, monitoraggio, verifica, eccentrici, quanto all’oggetto, rispetto al nucleo originario. Per esempio, il D.M. 21 febbraio 2014, che autorizza l’attivazione, nell’anno accademico 2013-2014, dei corsi di perfezionamento per l’insegnamento di una disciplina non linguistica in lingua straniera nelle scuole secondarie di primo e secondo grado, assegna a una pluralità di uffici, tra i quali anche l’ANVUR, i compiti di costante verifica, monitoraggio e valutazione di tali corsi. Il D.Lgs. 16 gennaio 2013, n. 13 prevede che le amministrazioni pubbliche, incaricate del monitoraggio e della valutazione del sistema nazionale di certificazione delle competenze, possano avvalersi della collaborazione di una serie di strutture tra le quali ANVUR, oltre a ISFOL, INDIRE, INVALSI. Il decreto del Presidente del Consiglio 26 gennaio 2011 attribuisce all’ANVUR, di intesa con la CIVIT, il compito di individuare specifici obiettivi, indicatori e standard, nonché le modalità per assicurare il ciclo di gestione della performance dei docenti delle AFAM. Il decreto ministeriale 10 settembre 2010, n. 249 abilita il MIUR ad avvalersi dell’assistenza tecnica di ANVUR, INVALSI e ANSAS per il costante monitoraggio e valutazione dei percorsi formativi preordinati all’insegnamento nelle scuole. In altri casi, poi, l’ANVUR concorre alla formazione di organismi aventi compiti in materia di valutazione della ricerca e di assegnazione dei fondi. La L. 30 dicembre 2010, n. 240, per esempio, stabilisce che il presidente dell’ANVUR concorra alla designazione dei componenti del comitato nazionale dei garanti Giornale di diritto amministrativo 4/2017 Opinioni Università della ricerca-CNGR. In base all’ultima legge di bilancio (L. 11 dicembre 2016, n. 232), l’ANVUR deve designare una rosa di tre membri all’interno della quale il ministro sceglie un componente della commissione incaricata di valutare i progetti presentati dai cd dipartimenti di eccellenza. Rappresentanti dell’ANVUR, infine, sono presenti, assieme a rappresentanti del MIUR, nel comitato di valutazione che deve decidere sulla quota dei fondi di programmazione triennale da assegnare alle università sulla base di progetti presentati. A quelle appena indicate, si aggiungono i quattro blocchi di funzioni più importanti. Esse, rispettivamente, riguardano il finanziamento delle università, degli enti pubblici di ricerca, dei dipartimenti e di singoli studiosi; le procedure di abilitazione per professori di prima e seconda fascia; la struttura del sistema universitario; la valutazione e l’assicurazione della qualità. Si procede anche qui, caso per caso, con qualche esempio. Il finanziamento L’ANVUR incide sulle decisioni finanziarie secondo tre differenti meccanismi. Un primo è il seguente. La distribuzione dei fondi ordinari che il MIUR destina, rispettivamente, alle università e agli enti pubblici di ricerca avviene anche tenendo conto dei risultati delle valutazioni dell’ANVUR sulla qualità della ricerca scientifica. Gli stessi risultati della VQR, inoltre, concorrono, in misura largamente prevalente, all’individuazione dei dipartimenti di eccellenza che, ai sensi della legge n. 232 del 2016, concorrono per la distribuzione di un apposito fondo premiale. In entrambi i casi, il meccanismo è lo stesso: alla valutazione dell’ANVUR seguono effetti diretti sulle decisioni di distribuzione dei fondi. Il peso di questa valutazione sulle decisioni finanziarie muta a seconda dei casi: ad esempio, è del 70% al fine della selezione dei dipartimenti di eccellenza; copre l’85% della quota premiale del fondo di finanziamento ordinario-FFO (pari a sua volta al 20% del totale). Ma tende, comunque, a crescere nel corso del tempo. Il secondo modello di intervento è quello che prevede un parere dell’ANVUR al MIUR per l’adozione di misure finanziarie. Per esempio, (D.Lgs. 29 marzo 2012, n. 49) il MIUR deve acquisire il parere dell’ANVUR ai fini della determinazione del costo standard per studente al quale, a sua volta, è legata l’assegnazione di una quota molto elevata del FFO per gli atenei. Il parere dell’ANVUR, inoltre, è richiesto anche (D.M. 8 febbraio 2013, n. 45) per la Giornale di diritto amministrativo 4/2017 ripartizione annuale del finanziamento ministeriale ai dottorati. C’è, poi, un terzo tipo di funzioni dell’ANVUR in materia. L’agenzia, infatti, elabora parametri e indicatori di riferimento per l’allocazione di fondi statali agli enti pubblici di ricerca, nonché per l’eventuale assegnazione di specifici fondi premiali a strutture degli enti medesimi che abbiano conseguito risultati molto significativi. Quindi, l’agenzia fa valutazioni, dà pareri, stabilisce parametri e indicatori. Le procedure di abilitazione La disciplina delle procedure di abilitazione assegna compiti molto importanti all’ANVUR. Ne menziono alcuni. L’agenzia classifica le riviste scientifiche e, tra queste, di quelle di fascia A: come è noto, il raggiungimento di un certo numero di pubblicazioni, nelle une e nelle altre, è condizione che legittima la partecipazione alle procedure medesime. L’agenzia, inoltre, accerta il possesso dei requisiti richiesti per gli aspiranti commissari. Dà un parere al ministro per la definizione dei criteri, parametri, indicatori di attività scientifica e propone allo stesso i valori soglia degli indicatori da raggiungere per l’abilitazione. Fornisce, assieme al CUN, un parere al Ministro sui criteri e parametri per la valutazione preliminare dei candidati ai posti di ricercatore a tempo determinato, ecc. Anche in questo caso, pertanto, l’ANVUR compie valutazioni, fa accertamenti, dà pareri, concorre alla definizione delle regole. L’ANVUR, poi, incide sullo status giuridico dei professori anche in altro modo. La L. n. 240 del 2010, infatti, assegna ad essa il compito di stabilire criteri oggettivi di verifica dei risultati dell’attività di ricerca individuale. Se negativa, la valutazione comporta l’esclusione dei professori dalle commissioni di abilitazione, selezione e progressione di carriera, e dagli organi di valutazione dei progetti di ricerca. In questo caso, quindi, il nesso tra la valutazione dell’ANVUR e gli effetti giuridici ad essa connessi è ancora più penetrante e immediato. La struttura del sistema universitario L’ANVUR è titolare anche di molte competenze sulla struttura del sistema universitario. Tra le più importanti, le seguenti cinque. Quelle riguardanti la concessione, il diniego, la revoca, l’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi. L’ANVUR, da un lato, stabilisce ex ante gli indicatori per misurare e verificare i requisiti 433 Opinioni Università didattici, strutturali, organizzativi delle sedi e dei corsi. Dall’altro lato, poi, per poter adottare il decreto di concessione, diniego ecc. il ministro ha bisogno del parere “conforme” dell’agenzia. Quindi, l’agenzia, prima, definisce le regole e poi interviene nel procedimento per la loro concreta applicazione, con un potere che, al di là della terminologia adoperata per la sua qualificazione, è di codecisione. Si legga, infatti, la disciplina sulla procedura di accreditamento: il MIUR trasmette la richiesta all’ANVUR; questo, a sua volta, si esprime con parere motivato circa la sussistenza di presupposti per l’accreditamento delle sedi e dei corsi di studio; il MIUR può chiedere il riesame del parere; in questo caso, l’ANVUR dà il parere definitivo entro i trenta giorni successivi; il Ministro, infine, con proprio decreto concede o nega l’accreditamento. Si deve aggiungere che, nell’esercizio delle attribuzioni ad essa assegnate per l’accreditamento, l’ANVUR interviene anche sull’offerta formativa. L’art. 2, comma 3, D.M. 30 gennaio 2013, n. 47, infatti, prevede che, in fase di accreditamento e di attivazione del corso di studio, l’ANVUR debba verificare anche “la rispondenza degli obiettivi formativi ai risultati di apprendimento attesi e agli sbocchi occupazionali individuati, nell’ambito dei percorsi formativi di cui si richiede l’attivazione”. L’ANVUR ha anche il compito di svolgere il monitoraggio sull’applicazione degli indicatori per l’accreditamento. In secondo luogo, l’ANVUR può proporre la federazione o la fusione delle sedi universitarie. Ancora (D.M. 23 dicembre 2010, n. 50), le proposte di istituzione di nuove università sono oggetto di una relazione tecnica dell’ANVUR, volta ad accertare il possesso di risorse adeguate e la possibilità dell’avvio e del corretto funzionamento, nel tempo, dei corsi di studio. L’accertamento avviene sulla base di standard, quantitativi e qualitativi, definiti dalla stessa ANVUR. L’ANVUR ha, poi, il compito di effettuare una valutazione complessiva dei risultati conseguiti dalle università non statali nelle attività didattiche e di ricerca. Se la valutazione è negativa, l’università viene soppressa con decreto ministeriale. Infine, l’ANVUR interviene, con una proposta al MIUR, nelle procedure di accreditamento delle scuole universitarie di alta formazione a carattere residenziale, che servono a fornire servizi aggiuntivi rispetto ai corsi di studio e, soprattutto, dei dottorati di ricerca. Il D.M. n. 45 del 2013, infatti, prevede che i corsi di dottorato siano attivati, previo accreditamento concesso dal MIUR, su conforme parere 434 dell’ANVUR, in coerenza con le linee guida condivise a livello europeo. Secondo il modello previsto per le università, poi, l’ANVUR svolge l’attività di monitoraggio per verificare il rispetto dei requisiti richiesti per l’accreditamento. In sintesi, quindi, l’ANVUR è titolare di poteri di regolamentazione generale, ai quali sono connessi poteri di intervento nelle procedure puntuali di applicazione delle regole e di monitoraggio complessivo sull’attuazione delle stesse; poteri di valutazione; poteri di proposta. La valutazione e l’assicurazione della qualità Un ultimo blocco di misure arricchisce e sviluppa il nucleo originario delle competenze dell’ANVUR, quelle sulla valutazione e l’assicurazione della qualità. Il D.Lgs. n. 49 del 2012, per esempio, attribuisce all’agenzia il compito di definire criteri e indicatori per la valutazione periodica dell’efficienza, della sostenibilità economico-finanziaria dell’attività e dei risultati conseguiti dalle singole università nell’ambito della didattica e della ricerca e per l’assicurazione della qualità degli atenei. Gli indicatori sono comunicati al ministro che, poi, li adotta entro i trenta giorni successivi. All’ANVUR spetta il monitoraggio sull’applicazione dei criteri e degli indicatori, secondo metodologie previamente stabilite. L’ANVUR, inoltre, deve dare indicazioni ai nuclei di valutazione circa il modo in cui redigere la relazione annuale e, per conto del MIUR, verificare e valutare i risultati ottenuti dal sistema universitario secondo criteri di qualità, trasparenza e promozione del merito. Qualche conclusione Provo a tirare qualche sommaria conclusione. Una analisi di assieme delle principali norme regolatrici delle funzioni dell’ANVUR consente di concludere che: a. Muovendo dal nucleo originario dei compiti di valutazione delle attività delle Università e degli enti di ricerca, le attribuzioni dell’ANVUR hanno subito una espansione consistente per la tipologia dei poteri, le materie direttamente o indirettamente toccate, gli effetti che le norme connettono alle attribuzioni assegnate, i rapporti dell’agenzia con il MIUR. b. L’ANVUR non compie solo valutazioni, ma stabilisce regole, ne verifica l’attuazione caso per caso e in termini generali, formula proposte, rilascia pareri. c. L’ANVUR non si occupa solo delle attività delle università, ma anche delle strutture, del Giornale di diritto amministrativo 4/2017 Opinioni Università finanziamento, della carriera dei professori e dei ricercatori, delle riviste scientifiche. Si occupa in prevalenza di università, ma estende il proprio campo di azione anche agli enti pubblici di ricerca, alle AFAM, alle scuole. d. L’Agenzia dispone, come si è detto, in larga misura, di poteri di proposta e di parere, ma se si guarda con attenzione alla relativa disciplina regolatrice si può concludere che in molti casi Giornale di diritto amministrativo 4/2017 essa concorra attivamente alle determinazioni del MIUR. e. Di conseguenza, i rapporti con il MIUR sono connotati da una ambivalenza strutturale. Da un lato, l’agenzia opera in funzione servente del ministero e delle sue attribuzioni; dall’altro lato, però, in un numero crescente di casi parti importanti delle attribuzioni del ministero sono cedute all’agenzia stessa o con essa condivise. 435