Grèce, rapport national

Grèce, rapport national THÉODORE ARAVANIS Conseiller d’Etat OLGA PAPADOPOULOU Maître des requêtes au Conseil d’Etat, docteur en droit I - QUELQUES REMARQUES PRÉLIMINAIRES 1 - Les dispositions constitutionnelles L’article 24 de la Constitution de 1975 est consacré à la protection de l’environnement, à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. En vertu de cet article, la protection de l’environnement naturel et du patrimoine culturel est une obligation pour l’Etat, qui est tenu de prendre à cette fin des mesures spéciales, préventives ou répressives (1). L’aménagement du territoire et l’urbanisme (fondation, développement et extension des villes et des sites urbains en général) relèvent du pouvoir réglementaire de l’Etat, qui doit aussi contrôler la mise en œuvre et l’application de la réglementation, en vue d’assurer les meilleures conditions de vie possibles et le fonctionnement effectif des sites urbains (2). La contribution des propriétaires à la création de l’infrastructure urbaine est obligatoire : aux termes de la Constitution, pour la définition d’une zone à urbaniser et la mise en œuvre de son plan d’urbanisme, les propriétaires du périmètre concerné mettent à disposition, obligatoirement et sans indemnité, les terrains nécessaires à création de la voirie et des espaces libres et contribuent également au financement de l’infrastructure nécessaire, conformément aux dispositions légales. La loi peut par ailleurs prévoir la participation des propriétaires d’une zone à son aménagement, à partir d’un plan organisé et dûment approuvé ; elle peut notamment prévoir que les propriétaires reçoivent, en échange de leur prestation foncière, des immeubles ou des étages dans 228 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME des immeubles, de valeur égale à leur prestation ; ces dispositions sont également applicables en cas de réaménagement de sites urbains existants (2.1). Les monuments, ainsi que les sites urbains et autres éléments faisant partie de la tradition populaire, sont protégés, le législateur étant habilité à définir les mesures restrictives de la propriété nécessaires à rendre cette protection effective (2.2). 2 - La réglementation générale sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme 2.1 - La loi 360/1976, votée en vertu de l’article 24 de la Constitution pour l’encadrement juridique des procédures d’aménagement du territoire, est pratiquement devenue lettre morte peu après son adoption. Elle a été remplacée par la loi 2742/1999, qui prévoit des principes généraux, des procédures, des organes et des moyens techniques et juridiques pour l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement du territoire. Cette loi institue une Commission de coordination de la politique gouvernementale dans le domaine de l’aménagement du territoire et du développement durable, qui est un organe politique composé de ministres, et un Conseil national pour l’aménagement du territoire et le développement durable, qui est composé d’experts et de représentants des collectivités territoriales, de groupes d’intérêts divers et d’organisations non gouvernementales. Les ONG qui participent au Conseil national sont sélectionnées par le Ministre compétent pour la protection de l’environnement, l’aménagement et l’urbanisme, en fonction de leur représentativité. Le plan général d’aménagement et de développement durable est un ensemble de rapports et de documents graphiques qui définissent sur le plan national les orientations principales pour l’organisation de l’espace. Il est élaboré par le Ministère de l’environnement en coopération avec les autres ministères et les organismes du secteur public et reçoit l’approbation de la Chambre Plénière du Parlement, en vertu de l’article 79 de la Constitution relatif à l’approbation des programmes de développement économique et social. Les plans spéciaux d’aménagement et de développement durable sont des rapports et des documents graphiques qui précisent et complètent les orientations du plan général, soit pour certains secteurs d’activités, soit pour les infrastructures, soit pour certaines régions spécifiques (le littoral, les îles, les montagnes, les régions soumises à un régime de protection spécial en vertu de règles communautaires ou internationales). Ils sont également élaborés par le Ministère de l’environnement et sont approuvés par la Commission de coordination interministérielle, après avis du Conseil national pour l’aménagement du territoire et le développement durable. Les plans régionaux d’aménagement et de développement durable sont des rapports et des documents graphiques qui définissent, pour chacune des régions du pays des orientations concernant le développement et l’organisation des infrastructures, des activités productrices des secteurs primaire, secondaire et tertiaire, des sites urbains GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 229 ainsi que des orientations pour la protection, la préservation et la mise en valeur de l’environnement naturel et du patrimoine culturel ; ils sont approuvés par le Ministre de l’environnement. En vertu de la loi 2742/1999 ont été adoptés le plan général d’aménagement du territoire à l’échelle nationale, les plans périphériques d’aménagement du territoire, ainsi que certains plans spéciaux d’aménagement et de développement durable. 2.2 - Adoptée quelques années après la mise en vigueur de la Constitution de 1975, la loi 947/1979 avait mis en place un nouveau système de planification en matière d’urbanisme, fondé sur une programmation à long terme en fonction des données démographiques, économiques et sociales et marqué d’un net interventionnisme étatique, dans l’objectif de faire face au développement anarchique des sites urbains, d’assurer l’utilisation rationnelle des sols et la protection de l’environnement et de valoriser les dispositions novatrices de la Constitution. En vertu de cette loi, la planification en matière d’urbanisme était mise en oeuvre a) par les zones d’urbanisme actif(1), b) par les zones de remembrement urbain(2) et c) par l’édiction des règles générales relatives à la détermination des parcelles destinées à la construction ainsi qu’aux conditions et restrictions applicables aux constructions. Cependant, comme la réglementation complémentaire indispensable à la mise en œuvre de ces mécanismes n’a pas été achevée, le système prévu par la loi 947/1979 n’a pas pu fonctionner et il a été largement remplacé par les mécanismes de la loi 1337/1983(3). Actuellement, les lois 1337/1983 et 2508/1997 définissent les règles générales, les règles de droit commun pour le développement des régions urbaines. Les principaux instruments de planification urbaine sont les schémas directeurs d’urbanisme et les plans d’occupation des sols. Les schémas directeurs d’urbanisme (Γενικα′ Πολεοδομικα′ Σχε′δια -ΓΠΣ) fixent les orientations fondamentales pour la planification urbanistique des terrains qu’ils couvrent ; ils déterminent la destination générale des sols, la nature et le tracé des grands équipements d’infrastructure, les zones d’extension des agglomérations et les secteurs de restructuration et de rénovation, les espaces agricoles et forestiers ainsi que les espaces libres ou boisés à maintenir ou à créer, les principaux sites urbains ou naturels à protéger, la localisation des principales activités et équipements publics ou d’intérêt général, l’organisation générale des moyens de transport, le tracé des principales infrastructures de voirie, les éléments essentiels des réseaux d’eau, (1) V. infra. (2) V. infra. (3) V. CEH 2149/1986 arrêt d’Assemblée. 230 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME d’électricité, d’assainissement (centres d’épuration etc). Ils sont en principe approuvés par le Ministre de l’environnement. La loi prévoit des procédures de publicité pour assurer la participation des intéressés à l’élaboration de ces documents qui, avant leur approbation, sont de surcroît soumis, dans le cadre d’une procédure de consultation, aux autres autorités publiques ainsi qu’aux organismes du secteur public concernés. La loi prévoit en particulier la consultation des collectivités territoriales lors de l’élaboration des schémas directeurs. Les schémas directeurs d’urbanisme (aussi bien le texte que les documents graphiques) sont publiés au Journal Officiel après leur approbation. Les plans d’occupation des sols (σχε′δια πóλεων/πολεοδομικα′ σχε′δια/πολεοδομικε′ς μελε′τες) sont des documents qui précisent les orientations définies dans les schémas directeurs. Ils définissent les zones urbaines, les règles et les servitudes qui régissent l’occupation des sols et notamment la construction. Une procédure de consultation des autorités concernées et notamment des collectivités territoriales est par la loi ; par ailleurs, les plans d’occupation des sols sont rendus publics, avant leur approbation pour permettre aux intéressés de prendre connaissance de la réglementation projetée et de formuler des objections. Dans un arrêt récent(4) le Conseil d’Etat a jugé, à la majorité, que l’approbation initiale des plans d’occupation des sols ou leur modification ultérieure relèvent de la compétence du Président de la République ; sauf s’il s’agit d’une modification mineure, ces documents sont donc ratifiés par décrets pris après avis du Conseil d’Etat. Aux termes de l’arrêt, la planification en matière d’urbanisme, l’organisation et le développement des sites urbains ont des incidences sur l’ensemble du pays, puisque l’organisation de chaque site urbain affecte, par définition, l’environnement naturel et le patrimoine culturel ainsi que l’organisation et le développement des autres agglomérations ; par conséquent, la réglementation de cette matière, qui est d’intérêt général et non pas d’intérêt local, relève, en vertu de la Constitution, de la compétence de l’administration centrale de l’Etat, et non pas de la compétence des instances étatiques décentralisées ni a fortiori de la compétence des collectivités territoriales ; les dispositions de la loi 3044/2002, qui attribuait des compétences aux organes de la périphérie et aux collectivités territoriales, ont été jugées inconstitutionnelles(5). (4) CEH 3661/2005, Assemblée. (5) En Grèce, la Constitution, les lois et les actes réglementaires constituent un système hiérarchisé. Les lois sont votées par la Chambre des Députés et promulguées par le Président de la République, les actes réglementaires sont édictés sur habilitation législative ; aux termes de l’article 43 par. 2 de la Constitution, en vertu d’une délégation législative, qui définit spécialement les matières à régler et dans les limites de celle-ci, le Président de la République, sur proposition du ministre compétent, peut édicter des décrets réglementaires ; il est également possible d’habiliter les autres organes de l’administration (le Conseil des ministres, les ministres, les autres autorités étatiques ou les autorités GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 231 Outre ce régime général, il existe certaines procédures spéciales de planification qui font participer le secteur privé à la préparation et à l’aménagement de l’opération d’urbanisme formellement et de façon plus active(6). II - RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE 1 - Contractualisation et droit de l’urbanisme 1.1 - Le principe de légalité régit non seulement l’action unilatérale de l’Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public, mais aussi leur action contractuelle. Un fondement légal, à savoir soit une loi votée par le Parlement soit un acte réglementaire pris sur habilitation législative, est toujours nécessaire pour la passation d’un contrat. D’après la jurisprudence, un contrat est qualifié de contrat administratif si les conditions suivantes sont réunies : a) une des parties contractantes est l’Etat ou une personne morale de droit public et b) la passation du contrat vise à satisfaire un objectif qualifié d’intérêt public par la loi et c) dans ce but d’intérêt public, l’Etat ou la personne morale de droit public ont une position dominante dans le rapport contractuel, soit en vertu de la législation qui régit le contrat soit en vertu de clauses exorbitantes inscrites dans le contrat lui-même. Cette distinction est d’une importance capitale surtout pour la définition de la juridiction compétente : les litiges concernant les contrats privés de l’administration relèvent de la compétence des cours judiciaires ; les litiges concernant les contrats administratifs relèvent de la compétence des cours administratives (un recours pour excès de pouvoir est prévu pour les «actes détachables» ; un recours de pleine juridiction est prévue pour le contentieux de l’interprétation et de l’application du contrat). Comme nous l’avons évoqué, en vertu de la Constitution, l’aménagement du territoire, ainsi que la planification urbaine, sont réglementés et contrôlés par l’Etat dans le but d’assurer des bonnes conditions de vie aux habitants. Les opérations d’urbanisme et d’aménagement du territoire sont donc, par disposition expresse de la Constitution, qualifiées d’intérêt public ; par conséquent, vu les critères jurisprudentiels susmentionnés, les contrats passés par l’Etat, les collectivités territoriales et les autres des collectivités locales) à édicter des actes réglementaires à condition toutefois que les matières concernées soient d’intérêt local ou de caractère particulier (et non général), technique ou détaillé (6) V. infra. 232 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME personnes morales de droit public en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme, lorsqu’ils ont un fondement légal qui met en évidence la position dominante des entités publiques ou lorsqu’ils prévoient des clauses exorbitantes, seront des contrats administratifs, soumis au régime particulier de ces contrats. 1.2 - En droit hellénique il n’y a pas de réglementation générale concernant spécifiquement les contrats en matière d’urbanisme. Il faut signaler que, en l’état actuel de la jurisprudence, le recours à la voie contractuelle est exclu pour l’approbation de la planification, à savoir pour la ratification des plans d’aménagement du territoire ou de plans d’urbanisme (schémas directeurs d’urbanisme, plans d’occupation des sols ou autres instruments similaires), pour la définition des règles, conditions et restrictions générales concernant l’affectation des sols ou la construction des immeubles, ainsi que pour l’octroi de l’autorisation de construire : dans ces cas, l’Etat dispose d’une prérogative de puissance publique et l’exerce par action unilatérale. Par contre, l’élaboration des études et des documents de planification qui seront ratifiés unilatéralement par les autorités publiques peut être confiée, par voie contractuelle, soit à des entités spécialisées du secteur public soit au secteur privé, en fonction des règles du droit commun qui régissent cette catégorie de contrats et qui prévoient un régime dérogatoire par rapport au droit privé pour assurer aux entités publiques une position dominante. De même, la mise en œuvre des plans d’urbanisme, notamment l’aménagement foncier et l’exécution des travaux pour les infrastructures nécessaires, peut aussi être confiée par contrat au secteur privé, en vertu des règles sur les travaux publics qui constituent également un régime dérogatoire. Toutefois, certaines procédures spéciales de planification associent plus étroitement et de manière institutionnalisée le secteur privé à l’opération d’urbanisme : on peut citer à titre d’exemple le régime des zones d’urbanisme actif, des zones de remembrement et de lotissement urbain, des zones aménagées pour l’installation des activités industrielles ou des entreprises du secteur tertiaire, des zones pour le développement organisé des activités de tourisme, ainsi que le régime pour la restructuration et la réhabilitation des zones urbaines dégradées(7). 1.3 - Bien qu’il soit difficile d’établir une distinction très rigoureuse entre aménagement du territoire et urbanisme au sens strict, on peut affirmer, avec une relative certitude, que les opérations de planification ayant institutionnalisé l’action contractuelle relèvent plutôt de l’urbanisme au sens strict. Les exemples les plus caractéristiques seront cités plus loin(8). (7) V. infra. (8) V. infra ch. 3. GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 233 Les contrats dits “de programme” (προγραμματικε′ς συμβα′σεις) prévus actuellement à l’article 100 de la loi 3852/2010 pourraient permettre aux collectivités territoriales de mener une activité contractuelle en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. En vertu de cet article, les collectivités territoriales et leurs établissements peuvent passer des contrats pour l’étude et l’exécution des travaux concernant le développement d’une région, ainsi que des contrats de prestation de services. 1.4 - La ratification de la planification en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme reste en Grèce essentiellement une attribution de l’Etat. Les collectivités territoriales participent toutefois à l’élaboration du plan, en confiant le plus souvent les études nécessaires à des personnes privées. Elles participent aussi à l’exécution du plan et passent à ce propos des contrats avec le secteur privé. Le régime de passation de contrats est essentiellement le même pour l’Etat, les collectivités territoriales et les autres entités publiques. Lorsqu’il s’agit d’une modification ponctuelle d’un plan d’occupation des sols, ce sont souvent les particuliers intéressés qui prennent l’initiative de la démarche : dans ce cas, les intéressés passent un contrat de droit privé avec un entrepreneur ou un bureau d’études pour l’élaboration d’une proposition qu’ils soumettent ensuite à l’administration avec leur demande ; l’administration n’est pas formellement liée par la proposition des particuliers, mais en pratique cette proposition constitue le point de départ pour la procédure qui suit. 1.5 - Comme nous l’avons déjà noté, il existe en droit hellénique certaines procédures spéciales de planification qui associent formellement le secteur privé à l’opération d’urbanisme ; cependant, ces procédures sont rarement utilisées en pratique. Plusieurs facteurs expliquent ce phénomène. La propriété foncière est en effet très divisée en Grèce et les propriétaires ont une vision très individualiste de l’exploitation de leurs parcelles ; souvent, les opérations de planification interviennent non pas à l’avance, mais a posteriori pour valider et légaliser des sites urbains arbitrairement ou quasi arbitrairement formés : dans ces cas, les réactions et les protestations des intéressés qui veulent préserver le statu quo l’emportent sur la planification rationnelle, fondée sur des impératifs d’intérêt général ; les autorités publiques et notamment les élus des collectivités territoriales partagent la vision individualiste des particuliers et favorisent des solutions qui sont proches de cette vision. 1.6 - Les procédures spéciales de planification qui font place au contrat prévoient généralement l’arbitrage pour le règlement des litiges(9). (9) V. infra ch. 3. 234 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME 1.7 - Pour les raisons évoquées au premier point de ce questionnaire, les contrats en matière de planification passés par les entités publiques sont des contrats de droit public, puisqu’une des parties contractantes est l’Etat ou une personne morale de droit public, le but à satisfaire est un but d’intérêt général et le régime applicable est un régime dérogatoire par rapport aux dispositions du code civil et aux autres règles du droit privé. Toutefois, si toutes les conditions requises pour qualifier un tel contrat de contrat administratif ne sont pas réunies, il s’agira d’un contrat de droit privé. De même, quand des particuliers prennent l’initiative de proposer à l’administration un plan d’urbanisme, les contrats passés entre ces particuliers et les entités du secteur privé pour l’élaboration d’une planification sont par définition des contrats de droit privé. 2 - Concurrence et contrats en matière d’urbanisme En ce qui concerne le respect des règles de la concurrence, il faut distinguer entre, d’une part, les contrats passés pour l’élaboration des études qui servent de fondement aux plans d’urbanisme et les contrats passés pour l’exécution des travaux publics nécessaires à la mise en œuvre des plans d’urbanisme, et d’autre part les contrats prévus dans certaines procédures particulières de planification. La première catégorie de contrats est régie par le droit commun et donc les règles de la concurrence prévues par les directives communautaires sont pleinement applicables. En ce qui concerne les procédures spéciales, il faut interpréter leur régime juridique à la lumière du droit communautaire pour éviter toute éventuelle transgression de ce droit. Il faut enfin mentionner les dispositions de la loi 3389/2005 «sur la coopération du secteur public et du secteur privé»(10), qui énoncent les principes généraux applicables aux procédures de sélection de partenaires privés : principe de l’égalité de traitement, principe de la transparence, principe de la proportionnalité, principe de la reconnaissance mutuelle, principe de la protection de l’intérêt général, principe de la protection de la liberté de concurrence. Ces principes sont de valeur constitutionnelle et lors d’un litige les juridictions compétentes seront en mesure de les invoquer et les appliquer, même en l’absence d’une stipulation expresse de la législation spécifique au contrat concerné. 3 - La contractualisation dans la planification et dans les autorisations Cette question est traitée avec la question 4 ci-après. (10) V. infra ch. 6. GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 44.1 - 235 La contractualisation dans l’aménagement de l’urbanisme Seront mentionnées certaines procédures spéciales qui présentent un intérêt particulier pour la contractualisation dans le droit de l’urbanisme tant à l’étape de la planification qu’à l’étape ultérieure de la mise en œuvre des plans d’urbanisme. 4.1.1 - Les zones d’urbanisme actif (Ζω′νες ενεργου′ πολεοδομι′ας- ΖΕΑ) : loi 947/1979 Prévues initialement par la loi 947/1979, qui a été adoptée quelques années après la mise en vigueur de la Constitution de 1975 et a été modifiée par la suite à plusieurs reprises, les zones d’urbanisme actif sont un instrument intéressant de planification qui fait appel à des techniques de contractualisation ; cependant, cet instrument a été très peu utilisé dans la pratique ; il faut noter que même les très rares décrets ayant institués des zones d’urbanisme actif ont été abrogés par la suite, puisque les opérations nécessaires à la mise en œuvre de ce procédé de planification n’ont pas été effectuées dans les délais prévus. L’urbanisme actif est défini comme une opération qui vise soit au développement de nouveaux quartiers urbains soit à la rénovation et à la restructuration de quartiers existants, à partir d’une planification intégrale et organisée, avec l’intervention de l’Etat ou d’un établissement habilité par l’Etat. Le ministre compétent, la collectivité territoriale intéressée, l’Entreprise publique d’urbanisme et de logement (Δημóσια Επιχει′ρηση Πολεοδομι′ας και Στε′γασης-ΔΕΠΟΣ), une société d’économie mixte ou toute autre personne morale, de droit public ou de droit privé, peuvent prendre l’initiative de la qualification d’une région en zone d’urbanisme actif ; si l’initiative provient d’une personne morale autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou l’entreprise publique susmentionnée, la demande de qualification est accompagnée d’une déclaration de la majorité de tous les propriétaires de la région concernée disposant des ¾ de sa superficie. Une région est qualifiée de zone d’urbanisme actif par décret présidentiel, pris sur proposition du ministre compétent et après avis de la collectivité territoriale concernée. Le décret est publié au Journal Officiel et dûment notifié aux autorités du cadastre. Après la publication du décret, les terrains de la zone sont inscrits sur un registre foncier pour la détermination du nombre, de l’étendue et des limites de chaque propriété. L’étude de la planification, l’exécution des travaux pour les infrastructures, la construction des immeubles, ainsi que toute opération nécessaire au développement et au fonctionnement de la zone, sont qualifiées par la loi d’activités d’intérêt général et peuvent soit être effectuées directement par l’Etat ou l’Entreprise publique 236 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME d’urbanisme et de logement (ΔΕΠΟΣ) ou un autre établissement public spécialisé, soit être confiées à une collectivité territoriale ou à une autre personne morale de droit public dont l’objectif est en rapport avec les études et les travaux à exécuter ou à une société d’économie mixte constituée à ce propos, à la suite «de négociations libres». La loi prévoit en effet la constitution de sociétés d’économie mixte dont l’objectif exclusif est l’étude et la mise en œuvre des travaux nécessaires au développement ou à la restructuration de la zone d’urbanisme actif et, éventuellement, l’achat, la vente ou l’exploitation des immeubles de la zone ; les entités qui peuvent participer à ces sociétés d’économie mixte sont l’Etat, les collectivités territoriales, l’Entreprise publique d’urbanisme et de logement, d’autres personnes morales de droit public, les établissements et organismes du secteur public, les établissements bancaires en général, certaines associations, ainsi que des personnes privées propriétaires d’immeubles dans la zone concernée ; ces sociétés d’économie mixte sont des personnes morales de droit privé, mais l’Etat, les personnes morales de droit public et les organismes ou établissements du secteur public doivent impérativement détenir 34% au moins des actions de la société. Un appel d’offres, précisant de manière concrète les conditions que doit remplir l’étude préliminaire générale pour le développement de la zone, définit un délai pour les propositions à soumettre. Après l’évaluation des propositions d’étude préliminaire et la sélection de celle jugée la plus appropriée, en fonction de critères économiques et techniques, un accord préalable est signé entre le ministère et l’entité choisie pour l’exécution des travaux ; cet accord préalable est fondé sur l’étude préliminaire sélectionnée et définit, entre autres, les conditions générales pour l’élaboration du plan d’urbanisme et le délai pour la signature de l’accord définitif. L’accord définitif prévoit les éléments suivants : les travaux pour l’aménagement de l’espace et les infrastructures, ainsi que les études nécessaires pour l’exécution de chaque catégorie de travaux ; les travaux pour la construction des immeubles, les études et la surveillance technique pour l’exécution de ces travaux ; la mise à la disposition du concessionnaire des terrains nécessaires au développement de la zone ; les délais pour l’exécution des travaux ; la nature et le montant des contreparties prévues pour le concessionnaire ; les garanties que doit offrir le concessionnaire ainsi que les sanctions à son égard s’il ne respecte pas ses obligations contractuelles. Le contrat peut prévoir que le concessionnaire reçoit en contrepartie de ses travaux la propriété de terrains à construire dans la zone d’urbanisme ou le droit d’exploiter ces terrains par leur vente ou leur location, ainsi que par la vente, la location ou l’usage des immeubles construits. Le contrat peut toutefois prévoir aussi des limites à l’exploitation des immeubles par le concessionnaire et notamment des limites concernant le prix de vente des habitations, des conditions concernant l’ordre de priorité à respecter à l’égard des acheteurs intéressés, l’obli- GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 237 gation de location de certains immeubles ou appartements à des prix déterminés et pour une durée déterminée ou des restrictions concernant le taux du profit dans les prix de vente etc. Le contrat de concession pour le développement d’une zone d’urbanisme actif est publié au JO. Le plan d’urbanisme de la zone est élaboré soit par le ministère ou un autre organisme public soit par le concessionnaire et est approuvé par décret pris sur proposition du ministre et après avis du conseil d’aménagement et d’urbanisme de ce ministère. Les litiges concernant la validité, l’interprétation et l’exécution des clauses du contrat signé avec le concessionnaire peuvent faire l’objet d’un arbitrage, suivant les clauses du contrat. 4.1.2 - Les zones de remembrement urbain [Ζω′νες αστικου′ αναδασμου′-ΖΑΑ] : loi 947 /1979 Le remembrement urbain est défini comme l’ensemble des procédures qui visent à rendre opérationnelle une zone d’urbanisme par un mécanisme particulier, qui prévoit l’acquisition des terrains des propriétaires de la zone concernée et l’octroi à ces propriétaires, en échange de leur contribution, de parcelles destinées à la construction. Les zones de remembrement urbain sont établies par décret. Les propriétaires forment de plein droit une association dont l’objectif est de promouvoir et d’accomplir toute procédure nécessaire à l’enregistrement des biens fonciers, à l’élaboration et à l’approbation du plan d’urbanisme et à la formation des parcelles qui seront distribuées. Cette association, qualifiée par la loi de personne morale de droit privé, peut confier l’accomplissement de ces tâches à un concessionnaire, qui peut être soit une société d’aménagement actif, soit une société de but similaire ; le contrat est approuvé par le ministre. Le plan d’urbanisme est toutefois ratifié par décret. 4.1.3 - La restructuration et la réformation des zones urbaines dégradées [Περιοχε′ς αναπλα′σεων] : loi 2508/1997 La restructuration d’une zone urbaine est l’ensemble des mesures, procédures et interventions qui visent à améliorer l’environnement urbain et les conditions de vie des habitants, à protéger et à mettre en valeur l’intérêt esthétique, historique et culturel d’un site urbain dégradé. Sont qualifiées de zones à restructurer les quartiers et sites urbains dégradés dont la réhabilitation ne peut être assurée par les mécanismes ordinaires de planification. La loi prévoit l’élaboration d’une proposition préliminaire de restructuration, qui contient un document graphique présentant les limites de la zone à restructurer, les conditions concrètes qui permettent de qualifier cette zone 238 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME comme zone à restructurer, les modalités de la restructuration avec présentation des solutions alternatives et des incidences de l’opération, des éléments préliminaires pour le programme de restructuration, l’entité qui aura la charge de l’opération. Cette proposition préliminaire est approuvée par la collectivité territoriale concernée. L’entité chargée de mettre en œuvre les démarches nécessaires est soit la collectivité territoriale soit une entreprise instituée par cette collectivité soit l’Entreprise publique d’urbanisme et de logement (ΔΕΠΟΣ), soit une société d’économie mixte ou une autre entité prévue par le régime sur les zones d’urbanisme actif et les zones de remembrement urbain. 4.1.4 - Les zones pour l’installation des activités industrielles ou des entreprises du secteur tertiaire (Βιομηχανικε′ς και Επιχειρηματικε′ς Περιοχε′ς-ΒΕΠΕ) - Les zones pour le développement organisé des activités de tourisme (Περιοχε′ς Ολοκληρωμε′νης Τουριστικη′ς Ανα′πτυξης-ΠΟΤΑ) : loi 2545/1997 Les particuliers ou les personnes morales de droit privé, les personnes morales de droit public ainsi que les entités du secteur public en général, les collectivités territoriales, les chambres d’industrie et de commerce, les chambres de métiers ainsi que leurs groupements peuvent constituer une entité, sous forme de société anonyme, et prendre l’initiative de la formation d’une zone industrielle ou d’une zone destinée aux activités du secteur tertiaire. Pour la constitution de cette société une demande est soumise au Ministère du développement économique, accompagnée d’une étude de viabilité et d’une étude d’impact sur l’environnement. La société susmentionnée est chargée a) de l’élaboration des études nécessaires pour le plan d’urbanisme, des autres études à caractère technique concernant les infrastructures et les installations d’accompagnement, b) de la mise en œuvre effective du plan d’urbanisme notamment par l’aménagement foncier des terrains, c) de l’exécution des travaux nécessaires pour les infrastructures et les installations d’accompagnement, d) de l’administration de la zone. La formation de la zone et la constitution de la société de gestion sont approuvées par décision ministérielle. Le plan d’urbanisme est approuvé par décret. Un régime similaire est prévu pour les zones destinées au développement des activités de tourisme. 4.2 - L’autorisation de construire ou permis de construire est, tout comme l’approbation du plan d’urbanisme, une prérogative de puissance publique réservée à l’Etat, aux collectivités territoriales et sous certaines conditions à d’autres personnes morales de droit public. L’Etat et les autres collectivités publiques agissent par voie unilatérale ; GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 239 la voie contractuelle est donc formellement exclue. Un arrêt du Conseil d’Etat(11) est significatif à cet égard. L’Organisme pour les établissements scolaires (Οργανισμóς Σχολικω′ν Κτηρι′ων-ΟΣΚ) était initialement une personne morale de droit public dont le but principal consistait à assurer la construction et l’équipement des écoles ; il était donc compétent pour accorder les permis de construire des établissements scolaires. Suite à une vague de privatisations, cet organisme a été transformé en société anonyme. Un recours pour excès de pouvoir a été exercé contre un permis de construire édicté par cet organisme après sa transformation en société anonyme. Il a été jugé que l’organisme en question, malgré sa transformation en personne morale de droit privé, a conservé l’attribution d’accorder des permis de construire ; toutefois, dans l’exercice de cette attribution, l’organisme agit, par dédoublement fonctionnel en qualité de personne morale de droit public ; en effet, aux termes de l’arrêt du CEH, cette activité relève du contrôle et de la surveillance de la réglementation sur l’urbanisme : donc, en vertu de l’article 24 de la Constitution, il s’agit d’une activité de puissance publique qui doit être exercée par une autorité publique. Il faut cependant signaler qu’en pratique, notamment pour certains grands projets adoptés sur l’initiative du secteur public, les autorités publiques ratifient simplement les documents préparés par les investisseurs et n’exercent aucun contrôle sur le contenu de ce document ; un exemple très caractéristique est l’autorisation accordée pour la construction du centre commercial THE MALL à Athènes. 5 - Les aspects financiers Les personnes privées qui participent aux opérations d’urbanisme soit pour la préparation de la planification, soit pour sa mise en œuvre effective après l’approbation du plan par l’Etat, peuvent recevoir en contrepartie de leur prestation des avantages fiscaux, bénéficier d’un statut privilégié dans leurs rapports avec l’administration lors de l’octroi de diverses autorisations requises pour mener à bien leur projet, acquérir la propriété ou le droit d’exploitation d’un terrain ou d’un immeuble. La question se pose de savoir si ces partenaires de collectivités publiques peuvent être récompensés par des autorisations dérogatoires, concernant par exemple les conditions de la constructibilité d’un terrain, le coefficient des sols ou la hauteur du bâtiment. La réglementation de la loi 3481/2006 concernant les installations sportives d’une équipe très connue et très populaire (l’équipe «Παναθηναϊκóς») est intéressante à ce sujet. Pour assurer l’acquisition des terrains nécessaires au développement du plan urbain sans payer d’indemnisation au propriétaire des terrains, la loi avait prévu (11) CEH 2676/2001. 240 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME un régime dérogatoire pour la construction d’un centre commercial par le propriétaire intéressé. En vertu de la loi, si le propriétaire accepte de céder une grande partie de son terrain à la commune d’Athènes sans compensation pécuniaire, il est autorisé à construire un centre commercial à proximité du nouveau stade, par dérogation aux règles d’utilisation des sols en vigueur et avec doublement du coefficient (1,6 au lieu de 0,8). Vu la jurisprudence actuelle du Conseil d’Etat, selon laquelle les règles d’urbanisme doivent être fondées sur des considérations d’intérêt général en rapport avec les conditions de vie des habitants et le fonctionnement convenable des villes, cette réglementation fondée essentiellement sur des critères financiers paraît d’une constitutionnalité douteuse. Comme les dispositions susmentionnées de la loi 3481/2006 ont été jugées non conformes à la Constitution sur un autre grief(12), le juge n’a pas statué sur cette question particulière. 6 - Les partenariats publics-privés Les nombreux contrats de concession qui ont été passés pour la réalisation des grands travaux publics, notamment en vue de la préparation des Jeux Olympiques de 2004 –aéroport d’Athènes, boulevard périphérique d’Athènes, pont de Rio/Antirio – contrats qui ont été d’ailleurs ratifiés par des lois spéciales votées par le Parlement, comme leur fondement et leurs clauses paraissaient souvent d’une légalité contestable eu égard au droit commun, ainsi que l’expansion des PPP dans plusieurs pays européens sont à l’origine de la loi 3389/2005 «sur la coopération du secteur public et du secteur privé». Les contrats de «coopération PP» permettent au secteur public, à savoir à l’Etat, aux collectivités territoriales, aux autres personnes morales de droit public et aux sociétés anonymes dont le capital est détenu entièrement par l’Etat, les collectivités territoriales ou les personnes morales de droit public, de conclure un contrat à titre onéreux, dans les domaines qui relèvent de leur compétence respective, avec des personnes morales de droit privé pour l’exécution de travaux ou la prestation de services. Les personnes morales de droit privé qui souhaitent participer à un contrat de PPP doivent constituer une société anonyme à but spécialisé, dont le siège est en Grèce, qui est régie par la législation hellénique sur les sociétés anonymes et qui a comme objectif exclusif ce partenariat. Un contrat est qualifié de coopération PP si les conditions suivantes sont réunies : a) l’objet du contrat est l’exécution de travaux ou la prestation de services relevant de la compétence du partenaire public concerné ; b) le contrat prévoit qu’une partie essentielle des risques liés au financement, à la construction, à la disponibilité ou à la demande par les usagers de l’objet du contrat est prise en charge par le partenaire privé, qui reçoit en échange (12) CEH 3059/2009 Assemblée. GRÈCE, RAPPORT NATIONAL / 241 une contrepartie versée soit par le partenaire public soit par les usagers ; c) le contrat prévoit que le financement, en tout ou en partie, de l’exécution de travaux ou la prestation de services est pris en charge par le partenaire privé ; d) le coût estimé pour la réalisation de l’objet du contrat ne dépasse pas le somme de 200.000.000 euros, TVA non comprise. Ces conditions sont cumulatives ; le comité interministériel qui est compétent pour la ratification du contrat est toutefois habilité, dans des circonstances exceptionnelles, à autoriser la conclusion d’un contrat PPP même si toutes les conditions ne sont pas réunies. En vertu d’une disposition expresse de la loi 3389/2005, les activités réservées par la Constitution à la compétence exclusive de l’Etat et notamment la défense nationale, l’activité judiciaire et l’exécution des sanctions pénales ne peuvent faire l’objet d’un contrat PPP. Tout litige concernant la validité, l’interprétation ou l’application d’un contrat de coopération PP est résolu par voie d’arbitrage. Le contrat PPP définit les règles concernant la désignation des arbitres, les règles applicables à l’arbitrage, le siège de l’organe d’arbitrage, la langue de la procédure et la rémunération des arbitres, par dérogation au régime de droit commun applicable aux autres procédures d’arbitrage. La loi 3389/2005 prévoit toutefois que le droit matériel applicable est le droit hellénique. Il résulte de la loi 3389/2005 que si l’approbation de la planification concernant l’aménagement du territoire ou l’urbanisme – prérogative de puissance publique relevant de la compétence exclusive de l’Etat – doit être réservée, formellement, à l’acte administratif unilatéral, peuvent par contre rentrer dans le champ d’application de PPP à la fois l’élaboration des études nécessaires à la préparation des documents de planification et l’exécution des travaux pour la mise en œuvre de la planification après son approbation. 7 - La maîtrise foncière L’Etat, les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public sont propriétaires de biens fonciers dont la valeur est souvent considérable. Cependant, ils conduisent rarement de véritables politiques publiques et notamment des politiques en matière d’urbanisme à l’aide de leur maîtrise foncière. Le cas le plus caractéristique est la cession des biens fonciers appartenant à l’Etat ou aux collectivités territoriales pour l’installation, dans des régions non urbanisées et notamment dans des régions agricoles aux abords des villes ou des villages, soit de logements sociaux soit de bâtiments destinés aux établissements d’utilité publique : dans ce cas, un plan d’urbanisme à échelle restreinte doit être approuvé. Le contrat de vente 242 / LA CONTRACTUALISATION DANS LE DROIT DE L’URBANISME ou de location ou de cession de l’usage du terrain est soit un contrat administratif, si les critères jurisprudentiels sont réunis(13), soit un contrat de droit privé si les clauses stipulées sont des clauses de droit civil. On peut imposer à l’acquéreur des charges d’intérêt général. La loi 3894/2010 sur les investissements à caractère stratégique, produit de l’intensité de la crise économique actuelle en Grèce, pourrait constituer un instrument juridique intéressant pour la valorisation de la maîtrise foncière de l’Etat et des collectivités publiques. (13) V. supra.