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Direito Administrativo – Alexandre Medeiros

Aula 7 | Órgãos Públicos

SUMÁRIO

1. ÓRGÃOS PÚBLICOS ......................................................................................................... 2


1.1. CONTEXTUALIZAÇÃO ................................................................................................. 2
1.2. TEORIA DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ............................................................................ 2
1.2.1. CONCEITO..................................................................................................................... 2
1.2.2. CLASSIFICAÇÃO ......................................................................................................... 5
2. RESOLUÇÃO DE EXERCÍCIO ....................................................................................... 6

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Direito Administrativo – Alexandre Medeiros
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1. ÓRGÃOS PÚBLICOS
1.1. CONTEXTUALIZAÇÃO
Na aula anterior se estudou a diferença entre desconcentração e descentralização,
criação de órgão, que é uma repartição interna de competência e envolve hierarquia,
subordinação, órgãos inferiores, órgãos superiores. Na descentralização há a repartição de
uma pessoa para outra pessoa, sem hierarquia, sem subordinação. Logo, passo seguinte é
estudar a teoria dos órgãos públicos e depois se estudará cada uma das entidades. Quando se
fala em criação de uma autarquia, fundação pública, empresa pública e sociedade de
economia mista, pensa-se na descentralização. Quando se fala na criação de um órgão
público, tem-se a desconcentração.
Por exemplo, se em uma prova disser que "Foi criada a Escola Municipal São Judas
Tadeu (...)”, isso envolveria desconcentração ou descentralização? Quando a questão diz "Foi
criada uma escola na estrutura da Secretaria de Educação", por exemplo, já se sabe que está
sendo criada uma coisa dentro de outra coisa. E se uma coisa está dentro de outra, isso
configura um órgão, pois a entidade é a própria pessoa e, dentro dela, há órgãos. Quando se
fala "na estrutura de outra coisa", há de se saber que se está falando de desconcentração,
porque é um órgão público.

1.2. TEORIA DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS


1.2.1. CONCEITO
Doutrinariamente, os órgãos públicos são círculos, são esferas de competência. Do
ponto de vista do direito positivo, a Lei 9.784 conceitua também órgão público em seu art. 1º,
em que diz que órgão público é uma unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração Direta e da estrutura da Administração Indireta. Dentro das entidades
administrativas que compõem a Administração Direta há órgãos que estão tanto na estrutura
da Administração Direta quanto na estrutura da Administração Indireta. Há a atuação de
agentes públicas e órgãos públicos que será imputada à pessoa jurídica que eles integram.
A grande característica do órgão público, em verdade, é algo que ele não tem. Os órgãos
públicos não têm personalidade jurídica. As entidades têm porque são pessoas.

 Quem tem personalidade jurídica?


A pessoa.

 A pessoa física ou pessoa jurídica?


As duas pessoas.

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 Qual é a consequência de dizer que algo é pessoa, que algo tem personalidade jurídica?
É dizer que esse algo é sujeito de direitos e obrigações.

 Por exemplo, um pincel atômico seria sujeito de direito?


Não, pois ele não é titular de direitos e obrigações. O pincel atômico é objeto de direito,
é objeto do direito de propriedade do Curso Ênfase. Contudo, o Curso Ênfase é titular desse
direito, sendo uma pessoa jurídica.
Os órgãos públicos não são pessoas, eles não têm personalidade jurídica, assim como
plantas, animais e coisas inanimadas. O órgão público está dentro de uma pessoa e esta, sim,
tem personalidade jurídica.

 Por exemplo, se uma pessoa que está indo fazer uma prova e cai em um buraco que estava
em uma via municipal. Existe, nesse caso, responsabilidade do Estado? Caberia uma ação
contra a prefeitura, considerando que é uma via municipal?
A prefeitura faz parte da Administração Pública Direta, dentro do Município, de modo
que ela é um órgão. Logo, ajuizar uma ação contra a prefeitura, que é um órgão, não seria
cabível, devendo ser ajuizada contra o Município, que é uma pessoa. Essa possibilidade de
ingressar com uma ação judicial e ser parte em uma relação jurídico-processual é o que se
chama de capacidade processual, capacidade de ser parte no processo. Como o órgão público
não é uma pessoa, então, em regra, o órgão público não tem capacidade processual,
capacidade de ser parte. Excepcionalmente se reconhece a determinadas categorias de órgãos
públicos essa capacidade processual ou capacidade judiciária, mas isso não os transforma em
pessoas jurídicas. Eles continuam não sendo pessoas jurídicas, continuando entes ou unidades
despersonalizadas, mas excepcionalmente o órgão público pode ter capacidade processual ou
judiciária.

 Quais são os requisitos necessários para se ter capacidade processual?


Que seja um órgão público ou da cúpula da organização administrativa. São os órgãos
independentes, como Presidência, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Ministério
Público. O segundo requisito é que o órgão esteja na defesa de suas prerrogativas
institucionais ou constitucionais. Não é o Senado em uma questão qualquer de batida de
veículo, mas é o caso de, por exemplo, a Câmara dos Deputados estar usurpando uma
competência que, de acordo com a CRFB/88 é do Senado. Nesse caso, o Senado pode propor
uma medida judicial. É possível, então, um órgão público ter capacidade processual no polo
ativo, e não no polo passivo. É a capacidade de ser autor, e não de ser réu.
Para ter capacidade judiciária, então, é preciso que o órgão seja independente (alguns
autores pensam que o órgão autônomo, que é aquele que vem logo abaixo do independente,

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também poderia ter essa capacidade processual) e que esteja na defesa de suas prerrogativas
constitucionais ou institucionais.
Não há que se confundir também CNPJ (Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica) com
personalidade jurídica. CNPJ é o que substitui o antigo CGC. Pode-se dizer que, em regra,
quem tem CNPJ tem personalidade jurídica, mas nem sempre. A própria legislação pertinente
ao CNPJ prevê que alguns entes, mesmo sem personalidade, podem ter o CNPJ. Por exemplo,
a Câmara dos Vereadores tem recursos recebidos do Poder Executivo e que serão colocados
no banco, de modo que é necessário ter CNPJ. Alguns órgãos independentes, então, podem ter
CNPJ, no caso de possuírem dotação orçamentária, mas isso não lhes confere personalidade
jurídica. No direito privado, por exemplo, condomínios não têm personalidade jurídica.
A doutrina, assim, estuda as relações entre o órgão público e o Estado.

 Por que a conduta praticada pelo órgão público ou pelo agente deve ser imputada ao
Estado?

 Quando se estuda o princípio da impessoalidade, tem-se que o ato praticado pelo agente
público deverá ser imputado ao órgão ou entidade do qual ele faça parte, mas por quê?
Algumas teorias surgiram para explicar essa relação entre o agente público, o órgão e o
Estado. Pode-se sintetizar em 3 teorias: teoria do mandato, teoria da representação e teoria do
órgão. Não são adotadas as duas primeiras. Adota-se, atualmente, a teoria do órgão.
Pela teoria do mandato, o agente público seria um mandatário da pessoa jurídica, do
órgão da pessoa jurídica do Estado. É como se houvesse entre o agente público e o Estado
uma relação de mandato, que é um contrato previsto na legislação civil, que se materializa por
meio de uma procuração.
A teoria do mandato não serve para explicar a relação jurídica entre o agente e o Estado,
porque quando o agente público age com excesso de poder, o Estado responde, mesmo que
pela teoria do mandato é entendido que o Estado não responderia, pois quando se passa uma
procuração para alguém, se essa pessoa extrapolar os limites da procuração que foi assinada,
quem responde pelo excesso é aquela pessoa, e não quem concedeu a procuração.
A aplicação da teoria do mandato para explicar a relação entre o agente público e o
Estado implicaria em isentar o Estado de responsabilidade quando o agente público agisse
com excesso de poder, mas não é assim que ocorre, então a teoria do mandato não serve para
explicar essa relação do agente público com o Estado. Além disso, o mandato é um ato de
vontade psicológica e o Estado não tem vontade própria para outorgar procuração a quem
quer que seja, de modo que essa teoria não se ajusta.
Em razão disso, surgiu a teoria da representação. Por exemplo, um analista de tribunal
que, em seu final de semana vai à praia, ele não está representando o poder público. Quando
estiver dentro do tribunal exercendo suas funções também não estará representando o poder
público.
Um menino de 4 anos de idade é pessoa, é sujeito de direitos e obrigações, ainda que
incapaz. Se esse menino der um chute em uma bola de futebol e essa bola quebrar uma
vidraça, será que há algum tipo de responsabilidade? Isso irá gerar alguma responsabilidade a

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alguém? Isso será cobrado ao responsável pela criança, ao representante por se tratar de um
incapaz.
Assim, quando um agente público diz que está representando o Estado, quer se dizer
que o Estado é incapaz. Portanto, como o Estado não é incapaz, ele não precisa de
representação e essa teoria não se adéqua.
O agente público presenteara o Estado. Ele será o próprio Estado. O agente é o Estado
presente na relação, não sendo assim um mero representante. A vontade do Estado vai se
materializar nas condutas e nos atos dos seus agentes públicos. É isso o que diz a teoria do
órgão.
A teoria do órgão diz que aquilo que o Estado quer ou faz é aquilo o que o agente
público faz. A ideia não é de representação ou mandato, mas de imputação volitiva, de
vontade.

1.2.2. CLASSIFICAÇÃO
São quatro os critérios:

a) Quanto à esfera de ação


O órgão central é aquele que exerce ação em todo o seu território, como o órgão federal
que tem ação em todo o território federal, assim como o órgão municipal que tem ação em
todo o território municipal e com o órgão estadual, que tem ação em todo o território estadual,
configurando um órgão central. Contudo, se ele tem ação apenas em parte do território, então
é um órgão regional ou local.
A Secretaria de Saúde do Estado tem atuação em todo o Estado, de modo que é um
órgão central, mas uma delegacia que atua naquela circunscrição policial que abrange alguns
bairros, nesse caso é um órgão local.

b) Quanto à posição estatal ou hierarquia


Há 4 grupos:

• Órgãos independentes: são aqueles que estão na cúpula da organização


administrativa, não subordinados a qualquer outro órgão. São derivados da CRFB, como
Presidência da República, órgãos do Legislativo, Judiciário, MP, Tribunal de Contas (Hely
Lopes Meirelles). Podem ter a capacidade processual quando estiverem na defesa de suas
prerrogativas.
• Órgãos autônomos: possuem autonomia técnica, financeira, orçamentária, como por
exemplo, os Ministérios. Também as procuradorias, a AGU, as secretarias dos Estados,
Municipais.
• Órgãos superiores: não possuem autonomia técnica, financeira, embora sejam órgãos
de direção, como as coordenadorias, os departamentos, as divisões.
• Órgãos subordinados: não são órgãos de direção, mas de execução, como as
portarias, as zeladorias, as sessões de expediente.

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c) Quanto ao critério da estrutura


Há o órgão simples ou unitário, que não tem dentro dele nenhum outro órgão agregado
e o órgão composto, que tem dentro de sua estrutura vários outros órgãos, como por exemplo,
as secretarias de estado, como a Secretaria de Educação, posto que cada escola pública que
integra a estrutura da Secretaria de Educação, sendo essa um órgão composto. Por sua vez,
um hospital público é um órgão simples, pois não há dentro dele outros órgãos.

d) Quanto à composição ou atuação funcional


Há o órgão singular unipessoal, que tem um único titular, como a Presidência da
República, um Ministério e há também o órgão pluripessoal, colegiado ou coletivo, como os
órgãos do Legislativo, os tribunais do Judiciário.
Por exemplo, um conselho de contribuintes é um órgão colegiado.

2. RESOLUÇÃO DE EXERCÍCIO
ANO: 2017 BANCA: FCC ÓRGÃO: 24ª R-MS PROVA: Analista Judiciário
Quanto à estrutura, os órgãos públicos podem ser classificados em simples, também denominados de
unitários, e compostos. Acerca do tema, considere:
I. São constituídos por um único centro de atribuições.
II. Possuem subdivisões internas.
III. São exemplos de tais órgãos, as Secretarias de Estado.
IV. São exemplos de tais órgãos, os Ministérios.
No que concerne às características e exemplos de órgãos simples ou unitários, está correto o que se afirma
APENAS em
a) I e IV.
b) I e II.
c) II e III.
d) IV.
e) I.

 COMENTÁRIOS DA QUESTÃO:
I. Correto. Trata-se do simples ou unitário.
II. Errado. Quem possui subdivisões internas são os órgãos compostos.
III. Errado. As Secretarias de Estado são órgãos compostos.
IV. Errado. Os Ministérios são órgãos compostos.

Alternativa correta: E

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