Remedios Constitucionais

Direito Constitucional
Remédios Constitucionais
Ação Popular
Sergio Alfieri
1. Previsão Constitucional
Ø A ação popular foi prevista pela primeira vez na história das constituições
brasileiras na Constituição de 1934, em que pese a Carta de 1824 fizesse certa
menção ao instituto, mas aparentemente o vinculava apenas à seara penal. Seu
artigo 157 dizia: “Por suborno, peita, peculato, e concussão haverá contra eles ação
popular, que poderá ser intentada dentro de ano e dia pelo próprio queixoso, ou
por qualquer do Povo, guardada a ordem do Processo estabelecida na Lei”.
Ø Fazendo uma breve retrospectiva histórica, a ação popular surge pela primeira vez
como a conhecemos na Constituição de 1934, mas é suprimida pela Constituição
ditatorial de 1937 (Ditadura Vargas), voltando ao texto constitucional em 1946 e
permanecendo até os dias atuais. Curioso mencionar que mesmo os textos de 1967
e 1969 com sua natureza autoritária mantiveram o instrumento em suas redações.
Ø Atualmente, a ação popular está prevista pelo artigo 5º, LXXIII, CF:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;
Ø No mais, ao lado do voto, da iniciativa popular, do plebiscito e do referendo, a ação

popular é um instrumento da democracia direta, corroborando a previsão
constante do artigo 1º, parágrafo único, da Lei Maior, no sentido de que todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente.
Ø Embora seja também considerada como um remédio constitucional (garantia com

índole processual), a ação popular tem características bastante próprias. Seu objeto
é mais restrito, uma vez que se limita a determinadas espécies de direitos difusos.
Ø Ao contrário do mandado de segurança, não é requisito para seu manejo a

existência de direito líquido e certo.
Ø Além disso, talvez sua peculiaridade mais patente seja aquela relacionada à
legitimidade. Isso porque, ela só poderá ser ajuizada por cidadão. Nas palavras de
Pedro Lenza: somente poderá ser autor da ação popular o cidadão, assim
considerado o brasileiro nato ou naturalizado, desde que esteja no pleno gozo de
seus direitos políticos, provada tal situação (e como requisito essencial da inicial)
pelo título de eleitor, ou documento que a ele corresponda.
Ø No plano infraconstitucional, a medida foi regulamentada pela antiga Lei 4.717/65,

conhecida como Lei da Ação Popular (LAP).
2. Lei da Ação Popular
Ø Começando pela legitimidade ativa, conforme já foi mencionado acima, cabe

apenas ao cidadão o ingresso da ação popular.
Ø Logo, ficam excluídos da legitimidade ativa os estrangeiros, apátridas (sem

nacionalidade), pessoas jurídicas e os brasileiros que estiverem com seus direitos
políticos perdidos ou suspensos, nos termos do artigo 15 CF.
Ø No tocante às pessoas jurídicas, a Súmula 365 do STF confirma a impossibilidade de

ajuizamento de ação popular por elas.
Ø No que diz respeito aos menores com 16 ou 17 anos, entende-se que eles também
podem ajuizar a ação, desde que tenham título de eleitor, não havendo a
necessidade de que sejam assistidos pelos pais ou outros responsáveis.
Ø Não obstante, na ação popular é sempre exigida capacidade postulatória, devendo

o autor sempre contar com a representação por advogado, salvo se ele mesmo
ostentar essa qualidade.
Ø Ponto extremamente controvertido diz respeito à natureza jurídica da legitimidade

ativa do cidadão, tendo surgido duas correntes sobre o tema:
Ø A) Legitimidade Extraordinária: o professor Cândido Dinamarco entende que o

autor da ação popular não pleiteia direito próprio, mas sim da Administração ou da
coletividade. Assim, ele age enquanto substituto processual defendendo direito
alheio em nome próprio. Trata-se da posição majoritária da doutrina e da
jurisprudência.
Ø B) Legitimidade Ordinária: José Afonso da Silva explica que o cidadão que ingressa
com a ação popular o faz em nome próprio por direito próprio, na defesa de direito
próprio, que é o de sua participação na vida política do Estado, fiscalizando a
gestão do patrimônio público, a fim de que esta se conforme com os princípios da
legalidade e da moralidade. Diretamente, é certo, o interesse defendido não é do
cidadão, mas da entidade pública ou particular sindicável e da coletividade, por
consequência. Mas é seu também, como membro da coletividade.
Ø Independentemente da corrente adotada, é certo que a legitimidade ativa é

concorrente e disjuntiva. Fala-se concorrente porque existem várias pessoas aptas
a ingressar com a medida (a legitimidade não é conferida unicamente a uma
pessoa); disjuntiva porque não é preciso que todos os legitimados atuem
conjuntamente, de modo que cada cidadão pode propor a ação individualmente ou
em conjunto, formando neste último caso um litisconsórcio facultativo.
Ø Passando para o estudo da legitimidade passiva, seu estudo deve começar com a
transcrição do artigo 6º da Lei da Ação Popular:
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades

referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que
houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por
omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do
mesmo.
§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou

desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste
artigo.
§ 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem
for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou
privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata
e os beneficiários da mesma.
Ø Há um ponto que merece comentário. Lembrando que a Lei da Ação Popular é

anterior à atual Constituição Federal, os artigos 1º e 6º da LAP devem ser
interpretados à luz do artigo 5º, LXXIII, CF. Isso porque aqueles dispositivos (arts. 1º
e 6º) mencionam apenas os atos lesivos ao patrimônio público, mas o dispositivo
constitucional prevê que a ação popular pode ser ajuizada para anular ato lesivo ao
patrimônio público e, também, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural. De certa forma, pode-se concluir que a Constituição
de 1988 ampliou o objeto de tutela da ação popular.
Ø Avançando no presente estudo, façamos um aprofundamento. Nitidamente o artigo

6º da LAP abriu a possibilidade de formação de um litisconsórcio passivo entre as
pessoas por ele mencionadas. A questão é: seria esse litisconsórcio facultativo ou
necessário? Seria, ainda, unitário ou simples?
Ø Apenas a título de recordação, litisconsórcio facultativo é aquele não obrigatório

(opcional), ficando sua formação à escolha do autor, normalmente. Já o necessário é
aquele de formação obrigatória, sendo irrelevante a vontade do autor. Sua falta
implica nulidade. Por sua vez, unitário é aquele litisconsórcio no qual a decisão
judicial obrigatoriamente deve ser igual para todos os litisconsortes (é o famoso “ou
todos ganham, ou todos perdem”). Simples será o litisconsórcio em que a decisão
pode ser distinta para as partes envolvidas, podendo um litisconsorte ser
condenado e o outro absolvido, por exemplo.
Ø OBS: no litisconsórcio simples a decisão judicial até pode ser igual para todos, mas
não é obrigatório.
Ø Superada essa singela explicação acerca desse importante fenômeno processual,

voltemos à pergunta: qual a natureza do litisconsórcio referido no artigo 6º da Lei
da Ação Popular?
Ø Bom, a resposta varia de acordo com a natureza do(s) pedido(s). Vejamos o artigo 11
da LAP:
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do
ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua
prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários
causadores de dano, quando incorrerem em culpa.
Ø Pois bem. Toda e qualquer ação popular conta com ao menos um pedido de
invalidação do ato, buscando-se um provimento de natureza desconstitutiva. A
depender das circunstâncias do caso concreto, também poderá ser formulado um
outro pedido, este com natureza condenatória, seja para reparar o dano causado,
ou afastar o risco de dano.
Ø Para descobrirmos a natureza do litisconsórcio, é preciso distinguir:
Ø A) Pedido de invalidação do ato: a validade da ação popular dependerá da inclusão

no polo passivo de todos os que atuaram na formação do ato impugnado. Assim,
nesta situação o litisconsórcio será necessário e unitário.
Ø OBS: a invalidação do ato terá como efeito a recondução de todas as partes que
nele figuraram ao estado anterior (statu quo ante).
Ø B) Pedido condenatório: havendo pedido condenatório, o litisconsórcio será

facultativo (opcional), pois como se trata de responsabilidade por ato ilícito, os
sujeitos serão solidariamente responsáveis, cabendo ao autor da ação escolher
contra quem a demanda será proposta (geralmente a escolha recairá sobre aquele
com melhores condições financeiras).
Ø Ainda sobre o pedido condenatório, o litisconsórcio será simples, o que significa

que a sentença não será necessariamente igual para todos os réus, podendo alguns
serem condenados e outros não.

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Ø No mais, ao lado do voto, da iniciativa popular, do plebiscito e do referendo, a ação

Ø Embora seja também considerada como um remédio constitucional (garantia com

Ø Ao contrário do mandado de segurança, não é requisito para seu manejo a

Ø No plano infraconstitucional, a medida foi regulamentada pela antiga Lei 4.717/65,

2. Lei da Ação Popular

Ø Começando pela legitimidade ativa, conforme já foi mencionado acima, cabe

Ø Logo, ﬁcam excluídos da legitimidade ativa os estrangeiros, apátridas (sem

Ø No tocante às pessoas jurídicas, a Súmula 365 do STF conﬁrma a impossibilidade de

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Ø Não obstante, na ação popular é sempre exigida capacidade postulatória, devendo

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Ø Ponto extremamente controvertido diz respeito à natureza jurídica da legitimidade

Ø A) Legitimidade Extraordinária: o professor Cândido Dinamarco entende que o

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Ø Independentemente da corrente adotada, é certo que a legitimidade ativa é

2. Lei da Ação Popular

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades

2. Lei da Ação Popular

§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou

2. Lei da Ação Popular

Ø Há um ponto que merece comentário. Lembrando que a Lei da Ação Popular é

2. Lei da Ação Popular

Ø Avançando no presente estudo, façamos um aprofundamento. Nitidamente o artigo

2. Lei da Ação Popular

Ø Apenas a título de recordação, litisconsórcio facultativo é aquele não obrigatório

2. Lei da Ação Popular

Ø Superada essa singela explicação acerca desse importante fenômeno processual,

2. Lei da Ação Popular

2. Lei da Ação Popular

Ø Para descobrirmos a natureza do litisconsórcio, é preciso distinguir:

Ø A) Pedido de invalidação do ato: a validade da ação popular dependerá da inclusão

2. Lei da Ação Popular

Ø B) Pedido condenatório: havendo pedido condenatório, o litisconsórcio será

Ø Ainda sobre o pedido condenatório, o litisconsórcio será simples, o que signiﬁca

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