PROMOVENDO A JUSTIÇA

TRANSICIONAL EM SOCIEDADES
PÓS-CONFLITO*
Paul van Zyl

1. Introdução

Pode-se definir a justiça transicional como o esforço para a

construção da paz sustentável após um período de conflito, violência em
massa ou violação sistemática dos direitos humanos.
O objetivo da justiça transicional implica em processar os
perpetradores, revelar a verdade sobre crimes passados, fornecer
reparações às vítimas, reformar as instituições perpetradoras de abuso e
promover a reconciliação. O que foi mencionado anteriormente exige um
conjunto inclusivo de estratégias formuladas para enfrentar o passado
assim como para olhar o futuro a fim de evitar o reaparecimento do
conflito e das violações. Considerando que, com frequência, as estratégias
da justiça transicional são arquitetadas em contextos nos quais a paz é
frágil ou os perpetradores conservam um poder real, deve-se equilibrar
cuidadosamente as exigências da justiça e a realidade do que pode ser
efetuado a curto, médio e longo prazo.
No decorrer da última década, o campo da justiça transicional se
ampliou e se desenvolveu em dois sentidos importantes. Em primeiro
lugar, os elementos da justiça transicional passaram de uma aspiração

* Artigo publicado originalmente em Van Zyl, Paul. “Promoting Transitional Justice

in Post-Conflict Societies”. Security Governance in Post-Conflict Peacebuilding, Alan
Bryden e Heiner Hänggi (eds.), DCAF, Genebra, 2005. A versão em português foi
traduzida e publicada pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça no “Dossiê: o
que é justiça de transição?” da Revista Anistia Política e Justiça de Transição, nº. 01.
© 2005 Lit-Verlag. Traduzido e publicado com permissão.

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

do imaginário à expressão de obrigações legais vinculantes. O direito

internacional, particularmente na aplicação a ele dada em organismos
como o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, a Corte Interamericana
de Direitos Humanos e o Comitê de Direitos Humanos, evoluiu com o
passar dos últimos vinte anos até o ponto em que atualmente existem
padrões claros relativos às obrigações dos Estados a respeito da forma de
enfrentar as violações dos direitos humanos, bem como proibições, como
no caso das anistias gerais quando se trata de crimes internacionais. Isso
foi amparado pela ratificação por mais de cem países da criação da Corte
Penal Internacional (ICC, na sigla em inglês), que reforçou as obrigações
existentes e criou novos padrões, já que se exige que cada signatário
responda de maneira adequada às violações dos direitos humanos, sob
pena de defrontar-se com uma ação legal por parte da Corte. Em outubro
de 2000, quando o Secretário Geral da ONU apresentou ao Conselho de
Segurança um relatório em que se expunha pela primeira vez o foco
das Nações Unidas sobre as questões da justiça transicional, criou-se
um acordo importante. É um desenvolvimento extremamente relevante
tanto em termos operativos quanto normativos. Em segundo lugar, o
fortalecimento da democracia em muitos lugares do mundo, em especial
na América Latina, Ásia e África e o surgimento de organizações cada
vez mais sofisticadas da sociedade civil têm contribuído para fundar as
instituições e a vontade política necessária para confrontar um legado de
violações dos direitos humanos e conseguir que as políticas se traduzam
em ações.
A atenção que se tem prestado às questões da justiça transicional,
assim como o comprometimento com esses assuntos, se vê refletida
na atribuição de mais recursos e na preocupação internacional pela
construção da paz pós-conflito. Isso requer intervenções continuadas
por parte de atores nacionais e internacionais, em diferentes níveis. É
necessário coordenar, integrar e ajustar diligentemente cada elemento
ao adequado apoio político, operativo e econômico dado por uma série
de partes interessadas. As estratégias da justiça transicional devem ser
consideradas como parte importante da construção da paz, na medida em
que abordam as necessidades e as reclamações das vítimas, promovem a
reconciliação, reformam as instituições estatais e restabelecem o Estado
de Direito.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

Este estudo explorará mais profundamente as múltiplas formas

em que a justiça transicional pode contribuir à construção da paz pós-
conflito. O texto começará com um esboço dos elementos-chave da justiça
transicional e uma discussão de seus objetivos e impactos. Depois disso
serão explicadas as formas em que a justiça transicional pode contribuir
na construção da paz. Vale ressaltar ainda que as estratégias da justiça
transicional quase sempre terão um impacto significativo sobre estes
esforços, a relação entre estes dois propósitos tem sido incrivelmente
pouco investigada, tanto na teoria como na prática. É impossível tratar
dessas questões detalhadamente neste espaço, mas indicaremos várias
formas em que a construção da paz pós-conflito e a justiça transicional
se inter-relacionam, na esperança de estabelecer uma agenda para
pesquisas posteriores. Nesse sentido, o texto irá articular importantes
lições extraídas de diversos exemplos práticos de implementação de
estratégias da justiça transicional, e com base neles serão feitas sugestões
para os formuladores de políticas a respeito da forma de desenvolver
mecanismos mais efetivos da justiça transicional que, por sua vez,
contribuam criativamente na construção da paz pós-conflito.

2. Os elementos-chave da justiça transicional

Como apontado anteriormente, a justiça transicional implica em

processar os perpetradores, revelar a verdade sobre crimes passados,
conceder reparações às vítimas, reformar as instituições perpetradoras
de abuso e promover a reconciliação1. Nesta seção se analisará cada um
desses elementos em maior detalhe.

2.1. Justiça

Julgar os perpetradores que cometeram graves violações dos direitos

humanos é uma parte crítica de qualquer esforço para confrontar um
legado de abuso. Os julgamentos podem servir para evitar futuros crimes,
dar consolo às vítimas, pensar um novo grupo de normas e dar impulso
ao processo de reformar as instituições governamentais, agregando-lhes

1 Essa definição da justiça transicional deriva em grande parte da articulação por

parte da Corte Interamericana de Direitos Humanos das obrigações legais de um
Estado após um período de graves violações dos direitos humanos, no Caso Velázquez
Rodriguez, Corte Interamericana de Direitos Humanos, Série C, 988. Este documento
foi referendado em grande parte pelo Relatório do Secretário sobre o Estado de
Direito e a justiça transicional nas sociedades pós-conflito (3 de Agosto de 2004).

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

confiança2. No entanto, é importante reconhecer que os sistemas da justiça

penal estão desenhados para sociedades em que a violação da lei constitui
a exceção e não a regra. Quando se trata de violações generalizadas e
sistemáticas que envolvem dezenas ou centenas de crimes, os sistemas
da justiça penal simplesmente não são suficientes. Isso se deve ao fato de
que o processo da justiça penal deve demonstrar um comprometimento
minucioso com a equidade e o devido processo legal com a necessária
implicação de uma designação significativa de tempo e recursos3.
Também é importante destacar que o reconhecimento da
incapacidade estrutural dos sistemas da justiça penal para enfrentar
as atrocidades em massa não deve ser interpretado como uma
deslegitimação do papel do julgamento ou da pena no processo de
encarregar-se dos crimes do passado. Apesar dos seus altos custos e
progresso lento, os dois tribunais ad hoc para a antiga Iugoslávia e Ruanda
têm feito contribuições importantes ao desenvolvimento progressivo
do direito penal internacional. O estabelecimento da Corte Penal
Internacional (ICC) teria sido mais complicado, senão impossível sem
eles4. A importância dos julgamentos de Nuremberg ou do julgamento
de Slobodan Milosevic não deve ser diminuída pela ideia de que os
processados representarem apenas uma pequena fração do número
total de indivíduos penalmente responsáveis. Os julgamentos não devem
ser vistos somente como expressões de um anseio social de retribuição,
dado que também desempenham uma função vital quando reafirmam

2 Veja, por exemplo, Roht-Arriaza, N. (ed.). Impunity and Human Rights in International
Law and Practice. Oxford University Press: Oxford, 1995.
3 A Corte Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia emprega mais de 1100 pessoas e
tem gasto mais de 500 milhões de dólares desde a sua criação em 1991. Desde essa data
conseguiu menos de 20 condenações definitivas. A Corte Penal Internacional para
Ruanda tem funcionado durante aproximadamente 7 anos, conta com um orçamento
de 100 milhões de dólares por ano e conseguiu menos de 10 condenações definitivas.
Parece pouco provável que a Corte Especial de Serra Leoa possa condenar mais de
30 pessoas no decorrer de seus primeiros três anos de funcionamento. Os Painéis
para Crimes Sérios em Timor-Leste têm condenado indivíduos (antes das apelações)
até a data e não é provável que dobrem essa cifra ao longo do tempo restante de
funcionamento. Ver Van Zyl, P., “Unfinished business: South Africa’s Truth and
Reconciliation Commission”, Bassiouni, C. (ed.), Post-Conflict Justice (2004).
4 Ver Dieng, A., “International criminal justice: from paper to practice – A contribution
from the International Criminal Tribunal for Rwanda to the establishment of
the International Criminal Court”, Fordham International Law Journal, vol. 25,
no. 3 (Março 2002), pp. 688-707; Hulthuis, H., “Operational Aspects of Setting Up
the International Criminal Court: Building on the Experience of the International
Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia”, Fordham International Law Journal,
vol. 25, no. 3 (Março 2002), pp. 708-716.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

publicamente normas e valores essenciais cuja violação implica em

sanções. Os processos também podem auxiliar a restabelecer a confiança
entre os cidadãos e o Estado demonstrando àqueles cujos direitos foram
violados que as instituições estatais buscam proteger e não violar seus
direitos. Isso pode ajudar a reerguer a dignidade das vítimas e diminuir
seus sentimentos de raiva, marginalização e afronta.
No entanto, é importante reconhecer e aceitar que o julgamento só
pode, em todos os casos, ser uma resposta parcial no processo de enfrentar
a violação sistemática dos direitos humanos. A esmagadora maioria das
vítimas e dos perpetradores de crimes em massa jamais encontrarão a
justiça em um tribunal e, por isso, faz-se necessário complementar os
julgamentos com outras estratégias.

2.2. A busca da verdade

É importante não somente dar amplo conhecimento ao fato de que

ocorreram violações dos direitos humanos, mas também que os governos,
os cidadãos e os perpetradores reconheçam a injustiça de tais abusos. O
estabelecimento de uma verdade oficial sobre um passado brutal pode
ajudar a sensibilizar as futuras gerações contra o revisionismo e dar
poder aos cidadãos para que reconheçam e oponham resistência a um
retorno às práticas abusivas.
As comissões de verdade dão voz no espaço público às vítimas e
seus testemunhos podem contribuir para contestar as mentiras oficiais e
os mitos relacionados às violações dos direitos humanos. O testemunho
das vítimas na África do Sul tornou impossível negar que a tortura era
tolerada oficialmente e que se deu de forma estendida e sistemática. As
comissões do Chile e da Argentina refutaram a mentira segundo a qual os
opositores ao regime militar tinham fugido desses países ou se escondido,
e conseguiram estabelecer que os opositores “desapareceram” e foram
assassinados por membros das forças militares em desenvolvimento de
uma política oficial5. Dar voz oficial às vítimas também pode ajudar a
reduzir seus sentimentos de indignação e raiva. Ainda que seja importante
não exagerar a respeito dos benefícios psicológicos do poder de se
expressar, e de saber-se ser inexato afirmar que o testemunho sobre os

5 CONADEP (Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas), Nunca Más: Informe

de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas de Argentina (Farrar Straus
& Giroux: Nova Iorque, 1986); Informe de la Comisión de Verdad y Reconciliación de
Chile, tradução de Berryman, P. E. (University of Notre Dame Press: Notre Dame,
1993).

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

abusos é sempre catártico, o fato de reconhecer oficialmente o sofrimento

das vítimas melhorará as possibilidades de confrontar os fatos históricos
de maneira construtiva.
As comissões da verdade também ajudam a proporcionar e dar
ímpeto à transformação das instituições estatais. Ao demonstrar que as
violações dos direitos humanos no passado não constituíram um fenômeno
isolado ou atípico, as comissões podem melhorar as opções daqueles que,
dentro ou fora de um novo governo, desejam implementar reformas
reais para assegurar o fomento e a proteção dos direitos humanos. Por
outro lado, não examinar ou identificar as instituições perpetradoras
de abuso pode permitir-lhes continuar com as práticas do passado e,
ao mesmo tempo, consolidar seu poder e aumentar a desconfiança e o
desapontamento entre os cidadãos comuns.

2.3. Reparação

Conforme o direito internacional, os estados têm o dever de fornecer

reparações às vítimas de graves violações dos direitos humanos. Essa
reparação pode assumir diferentes formas, entre as quais se encontram
a ajuda material (p.ex. pagamentos compensatórios, pensões, bolsas de
estudos e bolsas), assistência psicológica (p.ex. aconselhamento para
lidar com o trauma) e medidas simbólicas (p.ex. monumentos, memoriais
e dias de comemoração nacionais). Frequentemente, a formulação de
uma política integral de reparações é um tanto complexa, do ponto de
vista técnico, como delicada, da perspectiva política. Os incumbidos de
formular uma política de reparação justa e equitativa terão que decidir
se é necessário estabelecer diferentes categorias de vítimas, e se convém
fazer distinções entre uma vítima e outra. Por exemplo, terão de resolver
se é possível ou desejável proporcionar distintas formas e quantidades de
reparação às vítimas que padeceram diferentes tipos e graus de tortura,
e se será utilizada a avaliação de meios socioeconômicos para diferenciar
entre vítimas ricas e pobres. Cada decisão tomada tem significativas
implicações morais, políticas e econômicas6.
A definição do status de vítima é uma questão central na concessão
de reparações. É necessário decidir se as reparações serão direcionadas
somente às vítimas de violações graves dos direitos humanos, tais como
torturas, assassinatos e desaparições, ou se também devem ser dadas

6 Ver Gibney, M., “When Sorry Isn’t Enough: The Controversy Over Apologies and
Reparations for Human Injustice”, Human Rights Quarterly (2001), p. 1.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

reparações a uma classe mais ampla de vítimas, como, por exemplo,

aqueles que sofreram uma discriminação racial sistemática ou que
perderam suas terras e propriedades. Uma política de reparações justa
e sustentável não deve gerar nem perpetuar divisões entre as várias
categorias de vítimas. Ao mesmo tempo, deve ser factível e realista desde
a perspectiva econômica7.

2.4. Reformas institucionais

Para confrontar as atrocidades em massa é preciso —ainda que às

vezes esse processo não seja suficiente para punir os perpetradores—
estabelecer a verdade sobre as violações e reparar as vítimas. Nesse
sentido, é imperioso mudar radicalmente, e em alguns casos dissolver,
as instituições responsáveis pelas violações dos direitos humanos8.
Nesse sentido, os governos recém estabelecidos são responsáveis, mas
as comissões da verdade também têm um papel importante. No geral,
as comissões da verdade estão habilitadas para fazer sugestões em
seus relatórios finais a respeito das medidas legais, administrativas e
institucionais que devem ser tomadas para evitar o ressurgimento dos
crimes sistemáticos do passado.
Os governos também devem considerar a possibilidade de adotar
programas de depuração e saneamento administrativo visando assegurar
que as pessoas responsáveis pelas violações dos direitos humanos sejam

7 Ver Pasqualucci, J. M., “Victim Reparations in the Inter-American Human Rights

System: A Critical Assessment of Current Practice and Procedure”, Michigan Journal
of International Law (Outono de 1996), pp. 1-58; Roth-Arriaza, N., “Reparations,
Decisions and Dilemmas”, Hastings International and Comparative Law Review, vol.
27, no. 2 (Inverno de 2004), pp. 157-219; Roth-Arriaza, N., “Victims on Transitional
Justice: Lessons from the Reparation of Human Rights Abuses in the Czech Republic”,
Human Rights Quarterly, vol. 27, no. 2 (Maio 2005 ), pp. 392-495; Mazrui, A. A., “The
Truth Between Reparation And Reconciliation: The Pretoria-Nairobi Axis”, Buffalo
Human Rights Law Review, vol. 10 (2004), pp. 3-14; Magarrell, L., “Reparations for
Massive or Widespread Human Rights Violations: Sorting Out Claims for Reparations
and the Struggle for Social Justice”, The Windsor Yearbook of Access to Justice, vol. 22
(2003), pp. 85-98.
8 Aolain e Campbell referem-se à necessidade de uma certa mudança institucional:
‘No contexto pós-transição, as violações dos direitos humanos que antes eram
negadas podem ser reconhecidas (um processo que pode ser fomentado se os
atores não estatais, anteriormente dedicados à violência, reconhecem sua culpa).
Pode-se descrever esse processo como uma antinomia entre o reconhecimento e a
negação. O reconhecimento dessas falências prepara o caminho para uma mudança
institucional significativa ou “transformativa”’. Aolain, F. N., Campbell, C., “The
Paradox of Transition in Conflicted Democracies”, Human Rights Quaterly, vol. 27,
no. 1 (Fevereiro de 2005), pp. 172-213.

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Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

retiradas dos cargos públicos, além de evitar que voltem a empregadas

em instituições governamentais. A remoção das pessoas que violaram os
direitos humanos de cargos que implicam confiança e responsabilidade
constitui uma parte importante do processo para estabelecer ou restaurar
a integridade das instituições estatais. Esses programas também podem
contribuir para estabelecer a responsabilidade não penal por violações
dos direitos humanos, particularmente em contextos nos quais resulta
impossível processar todos os responsáveis9. Devem também ser
cuidadosos na proteção do processo das pessoas investigadas. Ainda, estes
processos devem ser dirigidos somente aos responsáveis de violações dos
direitos humanos, e não aos opositores do novo regime ou a quem tenha
pontos de vista e crenças diferentes.

2.5. Reconciliação

O conceito de reconciliação é importante e seu histórico é

relativamente controverso. Em alguns contextos, as vítimas se opõem
à reconciliação porque a relacionam com o perdão obrigatório, a
impunidade e o esquecimento. Em muitos países da América Latina, os
responsáveis de violações dos direitos humanos, especialmente os líderes
militares associados aos regimes ditatoriais, invocaram, de forma cínica,
o conceito de reconciliação para evadir a responsabilidade por seus
crimes. Se a reconciliação for compreendida dessa forma, então deve
rejeitar-se com justa causa.
Entretanto, é importante considerar outra concepção de
reconciliação. Nas sociedades que superam períodos de atrocidades em
massa e conflito generalizado, são frequentes as profundas suspeitas, os
ressentimentos e as inimizades. Quase sempre essas divisões continuam
na etapa pós-conflito e geram o potencial para o retorno da violência e o
ressurgimento das violações dos direitos humanos. Isso é particularmente
verdade nos casos em que os conflitos assumem uma dimensão de
identidade na qual categorias tais como religião, língua, raça ou etnicidade
são utilizadas para semear a divisão e justificar as violações dos direitos

9 Ver Szczerbiak, A., “Dealing with the Communist Past or the Politics of the
Present? Lustration in Post-Communist Poland”, Europe-Asia Studies, vol. 54, no. 4
(Junho de 2002), pp. 553-572; Flournoy, M. A., “Dealing with Demons: Justice and
Reconciliation”, The Washington Quarterly, vol. 25, no. 4 (Outono de 2002), pp. 111-
123. Para exemplos de depuração, ver Kritz, N. J., “Coming to Terms with Atrocities:
A Review of Accountability Mechanisms for Mass Violations of Human Rights”, Law
and Contemporary Problems, vol. 59, no. 4 (Outono de 1996), p. 139.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

humanos. Essas divisões não desaparecem magicamente sob uma nova

ordem democrática nem sanam necessariamente com o passar do tempo.
Em alguns casos, a aritmética eleitoral da democracia pode exacerbar as
divisões apontadas quando concedem todo o poder político a um grupo
étnico majoritário e assim deixam vulnerável e marginado um grupo
minoritário. Para superar as divisões se requer um acordo constitucional
que ofereça proteção e segurança adequadas aos grupos vulneráveis. Os
líderes, dentro e fora do governo, terão de tomar medidas proativas para
demonstrar que a democracia está a serviço de todos os cidadãos, que a
paz atribui dividendos substanciais a todos, e que a diversidade pode ser
uma fonte de fortaleza mais do que de conflito10. Se a reconciliação deve
ser aceita, não pode reduzir-se a ignorar o passado, negando o sofrimento
das vítimas ou subordinando a exigência da prestação de contas e a
reparação a uma noção artificial de unidade nacional.

3. Justiça transicional na construção da paz pós-conflito

É surpreendente que se tenha dedicado tão pouca análise à

interseção entre a justiça transicional e a construção da paz pós-conflito.
Quando apropriadamente compreendida, a justiça transicional olha
tanto para o futuro quanto para o passado. Uma das razões críticas
pelas quais enfrentamos os abusos do passado é a de garantir que não
se repitam, tal como se reflete no título do relatório final da comissão
da verdade argentina: “Nunca Mais”. Entretanto, o compromisso com a
prevenção não é a única justificativa para confrontar esse passado, dado
que um foco instrumental das atrocidades sempre estaria submetido à
reivindicação dos direitos das vítimas e põe sob julgamento se dito foco
poria em perigo as perspectivas de paz. O que foi anteriormente ressaltado
não se pode definir em termos de direito e de ética, mas também serviria
de incentivo para que os perpetradores e tiranos interessados em evadir
sua responsabilidade obstaculizassem os processos de paz até que lhes
fossem outorgadas as garantias necessárias.
É importante aceitar que há tensões entre paz e justiça no curto
prazo e que em alguns casos difíceis é prudente e justificável adiar as

10 Ver Boraine, A., A Country Unmasked (2000), pp. 340-378; Feher, M., “Terms of
Reconciliation”, Hesse, C., Post, R. (eds.), Human Rights in Political Transitions:
Gettysburg to Bosnia (1999), pp. 325-328; Huyse, L., Reconciliation After Violent
Conflict: A Handbook (International Institute for Democracy and Electoral Assistance,
(2003), pp. 10-33; Huyse, L., “Justice after Transition: On the Choices Successor Elites
Make in Dealing with the Past”, Law & Social Inquiry, no. 20 (1995), pp. 51-78.

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

demandas da justiça visando obter o término das hostilidades ou a

transição a uma ordem democrática. No entanto, esses reclamos da
justiça não devem diferir indefinidamente, não só pelo efeito corrosivo
que isso poderia ter sobre os esforços por construir uma paz sustentável,
mas também porque fazê-lo significaria aumentar a grave injustiça que as
vítimas já padeceram. As estratégias da justiça transicional devem fazer
parte integral de qualquer esforço por construir uma paz sustentável,
mas em algumas circunstâncias, é possível que a paz e a justiça não sejam
completamente compatíveis em curto prazo. No caso em que a justiça
difira, devem fazer-se grandes esforços para assegurar que se mantenha
a possibilidade de conseguir uma prestação de contas em médio ou longo
prazo e que se implemente grande parte da agenda da justiça transicional
em curto prazo.
Na seguinte seção são expostas algumas formas em que a justiça
transicional e a construção da paz pós-conflito se cruzam. Centra-se nas
formas em que as estratégias da justiça transicional possam ampliar
os esforços de construção da paz, reconhecendo, não obstante, que em
algumas circunstâncias esse esforço não é perfeitamente complementar.

3.1. Diagnóstico do problema

O desenvolvimento de uma estratégia de construção da paz pós-

conflito deve estar alicerçado em um rigoroso exame das causas, da
natureza e dos efeitos do conflito prévio. Frequentemente, as comissões
da verdade se encontram em uma posição vantajosa para empreender
esse tipo de estudo, pois prestam especial atenção ao testemunho e às
circunstâncias atuais das vítimas das violações, examinando os indivíduos
e as instituições responsáveis pelas violações dos direitos humanos.
Grande parte das comissões coletou volumosa evidência de milhares de
fontes diferentes. Sobre essa base conseguem gerar um retrato exaustivo
das violações durante o período que foram encarregadas de investigar.
As comissões da verdade também analisam as causas sociais, estruturais
e institucionais do conflito e as violações dos direitos humanos. Por sua
vez, elas têm capacidade de esclarecer o que aconteceu, não só em casos
individuais, mas também no contexto mais amplo que possibilitou essas
violações. Essa função diagnóstica pode ajudar a identificar as causas
fundamentais do conflito e a examinar o papel que os atores externos
e não governamentais têm cumprido em exacerbar e manter o conflito.
Nessa base, podem fazer sugestões mais efetivas e alicerçadas a respeito
das medidas que podem ser tomadas para atacar essas causas ou reduzir

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

a capacidade dos atores opressores para perpetuar o conflito. Essas

recomendações podem ser extraordinariamente úteis para os indivíduos
envolvidos na criação e na execução de estratégias de construção da paz
pós-conflito.

3.2. Construção do Estado e reforma institucional

Os conflitos têm efeitos desastrosos sobre as instituições estatais e

por isso é preciso um cuidadoso processo de reconstrução e reforma uma
vez cessadas as hostilidades. As comissões da verdade e os programas de
depuração podem dar uma contribuição importante para a construção
do Estado e para a reforma institucional mediante sugestão das seguintes
medidas:
- Identificação das instituições que devem ser reformadas ou
eliminadas;
- Apresentação de propostas para assegurar que sejam reformados
o mandato, a capacitação, a dotação de pessoal e as operações das
instituições específicas a fim de garantir sua operação efetiva e de
promover e proteger os direitos humanos;
- Saneamento de órgãos, removendo os responsáveis de corrupção
ou de violações dos direitos humanos das instituições estatais. Por
meio de audiências públicas, as comissões da verdade também
podem direcionar a atenção governamental e pública a instituições
específicas, tais como os meios de comunicação, as prisões, as
instituições prestadoras de serviços de saúde e as instituições
judiciais, servindo assim de catalisador do debate sobre a função
que essas instituições cumpriram no passado e as medidas que
devem ser tomadas no futuro para incrementar sua efetividade e
sua capacidade para promover e proteger os direitos humanos.

3.3. 
Remoção dos violadores dos direitos humanos dos
cargos políticos

O empenho da justiça transicional permite aos cidadãos

compreender melhor as causas, a natureza e os efeitos das violações
dos direitos humanos. Além disso, esclarecem e elucidam a questão da
responsabilidade a respeito dessas violações. A presença em altos cargos
governamentais de pessoas direta ou indiretamente responsáveis das
violações generalizadas ou sistemáticas dos direitos humanos constitui
um fator de predição a respeito do ressurgimento ou a continuação

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

do conflito. Ao contrário, a remoção das mencionadas pessoas de seus

cargos pode ser um aporte vital para a construção da paz pós-conflito. No
Afeganistão, o relatório intitulado ‘Um chamado à justiça’ elaborado pela
Comissão Independente Afegã para os Direitos Humanos, baseado na
opinião de mais de seis mil afegãos residentes no país ou em comunidade
de refugiados, reconheceu como uma séria ameaça à proteção dos direitos
humanos o fato de que os perpetradores de graves violações continuassem
ocupando cargos importantes no governo central e nos governos locais11.
Esse relatório exige uma iniciativa propensa à investigação das nomeações
presidenciais a fim de garantir a competência e integridade desses
indivíduos. A investigação de antecedentes para verificar a integridade
determinaria se o candidato a um cargo foi responsável por atos de
corrupção ou por violação dos direitos humanos. Ainda que seja muito
cedo para determinar se esse empenho terá sucesso, sabe-se que ele nem
sequer constaria na agenda se não houvesse sido realizado um processo
de pesquisas direcionadas a identificar as atitudes das pessoas a respeito
das violações passadas dos diretos humanos. Assim, uma iniciativa da
justiça transicional conseguiu incorporar questões de reforma política
à agenda nacional de uma maneira que aumentou as possibilidades de
uma exitosa construção da paz pós-conflito.

3.4. F
 ormas de tratar os danos às vítimas e forçar a
reconciliação

Segundo Bigombe, Collier e Sambanis12, os danos consequentes do

conflito são um motivo significativo do retorno aos desentendimentos
nas sociedades pós-conflito. Portanto, as estratégias de construção da
paz devem procurar a implementação de um conjunto de políticas de
destensionamento imediatamente após o conflito com vistas a diminuir o
sentimento de raiva e afronta. O julgamento dos responsáveis de violações
dos direitos humanos pode reduzir o desejo de vingança das vítimas,
sempre e quando seja justo e cumpra com os padrões internacionais.
As comissões da verdade podem proporcionar às vítimas um lugar
seguro para expressar a raiva, oferecendo-lhes, concomitantemente, um

11 Comissão Independente Afegã para os Direitos Humanos, “Um chamado à justiça:

Consulta nacional sobre as violações dos direitos humanos no Afeganistão” (2005),
URL <www.aihrc.org.af>.
12 Bigombe, B., Collier, P., Sambanis, N., “Policies for Building Post-Conflict Peace”,
Journal of African Economies, vol. 9, no. 3, p. 336.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

reconhecimento oficial do sofrimento delas13. Os programas de reparação

podem fornecer recursos e serviços muito necessários às vítimas que
sofreram perda, direta ou indiretamente, como consequência das
violações dos direitos humanos. A junção dessas políticas pode auxiliar
a combater os sentimentos de raiva, abandono e marginalização que
experimentam as vítimas e as comunidades nas quais habitam.
Os julgamentos e as comissões da verdade também podem ajudar
a dissolver os mitos perigosos que servem para prolongar a sensação
de dano e a alimentação de futuros conflitos. Em muitas situações pós-
conflito, líderes sem escrúpulos tentam criar e disseminar ‘mitos sobre as
vítimas e os perpetradores’ em que se alega que os membros de seu grupo
(étnico/linguístico/religioso etc.) são vítimas inocentes e que os membros
de outros grupos são todos culpáveis dos atos os quais são acusados.
Esses mitos são sempre inexatos, de maneira histórica, e perpetuam as
relações conflituosas entre grupos. Os tribunais podem demonstrar, por
exemplo, que nem todos os sérvios apoiavam a Milosevic ou que alguns
hutus salvaram muitos tutsis na época do genocídio em Ruanda. Isso
pode ajudar a destruir os estereótipos explorados pelos políticos étnico-
nacionalistas para obter apoio, o que quase sempre conduz ao conflito.

3.5. Direção do domínio de grupos

Outro fator de risco significativo, que serve como começo ou retomada

do conflito, se dá quando um grupo homogêneo, étnico, linguístico ou
religioso, opere com competência no sentido de monopolizar o poder
político e econômico. Essas situações podem exacerbar-se ainda por
determinados sistemas eleitorais que outorgam o poder às maiorias sem
um sistema apropriado de freios e contrapesos. Um programa de sucesso
na construção da paz pós-conflito terá de incluir medidas políticas, legais
e sociais que protejam contra a minoria das maiorias14. As comissões da
verdade podem auxiliar na criação de uma consciência nacional a respeito
das inseguranças, da marginalização e da vitimização das minorias,

13 Ver Stahn, C., “Accommodating Individual Criminal Responsibility and National

Reconciliation: The UM Truth and Commission for East Timor”, American Journal of
International Law (2001), pp. 952-966.
14 Para um debate interessante do consenso entre comunidades e as relações entre
Etnias na reconstrução das democracias, ver: Hislope, R., “Ethnic Confl ict and the
‘Generosity Moment”’, Journal of Democracy (1998), pp. 140-153. Ver, por exemplo,
Horowitz, D. L., Ethnic Groups in Conflict (University of California Press: 1985). Ver
também Price, R., “Race and Reconciliation in the New South Africa”, Politics and
Society (1997), pp. 149-178.

59
 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

bem como fornecer propostas de políticas para assegurar que os seus

direitos estejam devidamente protegidos. A provisão de reparações para
os membros de grupos minoritários que sofreram violações de direitos
humanos pode lhes dar a segurança de que a maioria os reconhece como
cidadãos portadores de direitos. De maneira similar, o julgamento dos
perpetradores responsáveis de crimes contra as minorias pode colaborar
com o aumento da confiança nas instituições estatais. As propostas de
reformas institucionais apresentadas pelas comissões da verdade podem
fazer referência à importância de uma adequada representação das
minorias em instituições tais como a polícia, o exército e o judiciário, a
fim de gerar a confiança nessas instituições por parte das minorias.

3.6. Reforma do setor de segurança

As junções dos julgamentos daqueles que carregam a maior

responsabilidade pelas violações dos direitos humanos, com um
programa de depuração diligentemente desenhado e uma comissão da
verdade que documente de forma robusta e minuciosa as violações dos
direitos humanos, podem contribuir significativamente com a reforma
dos serviços da polícia, exército e inteligência. O processo de reforma do
setor de segurança na África do Sul viu-se imensamente fortalecido pelas
revelações de violações diante da Comissão da Verdade e Reconciliação
e pela remoção de cargos de muitos funcionários importantes cujos
crimes foram desvendados. A saída desses indivíduos foi decisiva para a
transformação do ethos nessas instituições e a restauração da confiança
nelas. O processo de transformação do setor de segurança, que passou de
fonte opressora e de conflito a uma série de instituições de proteção aos
indivíduos e defesa de seus direitos, recebeu um ímpeto adicional com o
estabelecimento de instituições da justiça transicional após o Apartheid15.
Em evidente contraste, os militares da Indonésia (e, em menor
grau, integrantes da polícia) conseguiram evadir-se de qualquer tipo de
investigação ou prestação de contas pelas violações dos direitos humanos
cometidos entre 1965 e 1966 que continuam ainda hoje. O véu de silêncio
que rodeia o assassinato de centenas de milhares de supostos comunistas
na década de 1960, a ausência de qualquer tipo significativo de prestação

15 Ver, por exemplo, Vale P., Security and Politics in South Africa. The Regional Dimension
(Lynne Rienner: Boulder, 2002). Ver também Jackson, T., Kotze, E., “Management
and Change in the South African National Defence Force: A Cross-Cultural Study”,
Administration and Society (2005), pp. 168-198.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

de contas a respeito de crimes ocorridos em Timor Leste (desde 1975 até a

culminação em 1999) e as violações continuadas no restante de Indonésia
se relacionam com o fato de que as Forças Armadas de Indonésia (TNI)16
não foram responsabilizadas. Enquanto não se iniciar um processo
genuíno de acerto de contas e busca da verdade, as Forças Armadas da
Indonésia continuarão sendo fonte de conflito e instabilidade nesse país.
No Haiti, parte vital da construção da paz pós-conflito é o
estabelecimento de uma força de polícia efetiva, confiável e legítima. A
extinção do exército haitiano fez com que a polícia seja indispensável
para combater o crime, manter a ordem pública e proteger os direitos
humanos. Infelizmente, há bases para a suspeita de que antigos membros
do exército, muitos deles responsáveis por corrupção e violações de
direitos humanos, se infiltraram na Polícia Nacional do Haiti (HNP). Se
essa situação não for corrigida, deteriorará tanto a eficiência operacional
da polícia quanto a sua credibilidade e legitimidade17. O mandado da
Missão de Estabilização das Nações Unidas em Haiti tem autoridade
para investigar os membros da Polícia Nacional a fim de garantir que os
responsáveis de corrupção, violações dos direitos humanos e outros tipos
de má conduta sejam demitidos. No entanto, a organização de qualquer
programa de depuração e saneamento administrativo não pode centrar-
se exclusivamente na forma de excluir os responsáveis de violações dos
direitos humanos. Os incumbidos de arquitetar um sistema para remover
indivíduos de instituições críticas também têm de considerar o mandato,
a composição e a estrutura de governo dessas instituições. No Haiti,
revelou-se que há uma grande incerteza a respeito do tamanho real da
HNP, em parte por causa do fato de que os oficiais da polícia não são
registrados como devem nem são fornecidas a eles identificações oficiais.
Nesse sentido, remarca-se a necessidade de estabelecer códigos internos
de conduta e mecanismos de supervisão eficazes. Assim, a depuração
serviu como a ponta da lança do programa de reforma institucional. Um
processo de depuração eficaz pode servir de catalisador para uma série
fundamental de reformas que não se centrem exclusivamente na conduta

16 Ver, por exemplo, Honna, J., Military Politics and Democratization in Indonesia
(Routledge: 2000); Chandra, S., Kammen, D., “Generating Reforms and Reforming
Generations Military Politics in Indonesia’s Democratic Transition and Consolidation”,
World Politics (2002), pp. 96-136.
17 Ver Lane C., “Cop Land [Haitian Police Remain Vulnerable to Influence of Corrupt
Leaders]”, The New Republic (1997).

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

passada dos atuais oficiais da polícia, mas que contribua para assegurar
que a polícia participe de forma adequada na construção da paz pós-
conflito18.

3.7. I mplementação de programas de desarmamento,

desmobilização e reintegração

Os programas de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração

(DDR) constituem parte essencial de muitas estratégias para a construção
da paz pós-conflito. As instituições da justiça transicional, de maneira
especial os tribunais e os esquemas de depuração, terão um impacto
significativo sobre a maioria dos programas de DDR. O fato de um tribunal
com jurisdição sobre as pessoas responsáveis por violações de direitos
humanos manifestar que tenciona julgar energicamente a todos os
perpetradores, incluindo os participantes em programas de DDR, poderia
desanimar significativamente as pessoas que consideram entregar as
armas. Por outro lado, se a todos os participantes em programas de DDR
é oferecida imunidade jurídica absoluta, então a probabilidade de que
participem aumentaria (se não existir intervenção de outros fatores).
Ambos os cenários são indesejáveis por distintas razões. Um tribunal não
pode julgar a todos os responsáveis de violações generalizadas dos direitos
humanos e, por tal motivo, não é conveniente dissuadi-los a parar sua
movimentação com base em ameaças de julgamento pouco realista. De
outra forma, outorgar uma anistia geral nos casos de graves violações dos
direitos humanos a fim de promover a desmobilização vai contra o direito
internacional e gerará ressentimento considerável nas comunidades
de vítimas. Também promoverá a ideia de impunidade, o que poderia
contribuir com o reinicio das hostilidades19. Obviamente há formas mais
sutis de estruturar a relação entre os programas de DDR e os tribunais. Por
exemplo, a Comissão para a Recepção, a Verdade e a Reconciliação (CRTR,
na sigla em inglês) em Timor-Leste utilizou um enfoque especialmente
inovador para promover a reintegração de perpetradores de crimes
mais leves permitindo a eles apresentar-se, revelarem seus crimes e
acordarem o início de um ato de reconciliação (que frequentemente

18 Ver Ahmed, S., “No Size Fits All: Lessons in Making Peace and Rebuilding States”,
Foreign Affairs (2005), pp. 162-169; Galleguillos, N., “Re-establishing Civilian
Supremacy Over Police Institutions: An Analysis of Recent Attempted Reforms of the
Security Sector in Chile”, Journal of Third World Studies (2004), pp. 57-77.
19 Young, G. K., “Amnesty and Accountability”, U. C. Davis Law Review (Janeiro, 2002),
pp. 427-482.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

incluía o serviço comunitário) como condição prévia para afastarem-se da

responsabilidade dos seus crimes20. Na promoção da reintegração, a CRTR
não só reduzia a possibilidade do conflito, mas poupava ao novo Estado
do Timor o custo e o esforço de julgar e aprisionar milhares de criminosos
de baixo nível. Melhor ainda, esses indivíduos permaneceram em suas
comunidades e economicamente ativos. Em alguns casos, conseguiram
reparar o dano causado. O programa de Desarmamento, Desmobilização
e Reintegração limita-se de forma explícita àqueles que cometem crimes
mais brandos, já que os indivíduos responsáveis de crimes graves,
como assassinato ou estupro, estão sujeitos a julgamento. Dessa forma,
consegue-se um equilíbrio entre a promoção da reintegração daqueles
indivíduos responsáveis de determinados delitos e o acerto de contas por
parte dos que têm a maior responsabilidade.
A relação entre os recursos fornecidos aos combatentes
desmobilizados e as reparações oferecidas às vítimas de violações dos
direitos humanos deve ser considerada cuidadosamente. Em muitos
casos, são oferecidos pacotes de desmobilização aos ex-combatentes (dos
quais pode haver um percentual responsável de violações dos direitos
humanos) que são substancialmente mais generosos que as reparações
fornecidas às vítimas de violações dos direitos humanos. Isso não só
resulta em uma consequência moralmente assimétrica, mas com toda
certeza gerará uma grande sensação de injustiça entre as vítimas e as
fará menos receptivas à reintegração dos antigos combatentes.
Os programas de depuração também se cruzam com os programas
de DDR e podem produzir resultados não previstos. Por exemplo, alguns
programas de DDR fornecem ações de treinamento desenhadas para
facilitar o ingresso a determinados tipos de trabalho no governo. É
provável que os programas de depuração submetam esses indivíduos a
uma investigação para verificar sua participação nas violações e se for
detectada a responsabilidade poderiam ser excluídos de um posto no
governo. Isso causa uma situação em que um programa investe parte dos
poucos recursos para treinar um individuo para um tipo de trabalho que
outro programa o impede de ser aceito.

20 Ver Smith, C., op. cit.; Burgess, P., “Justice and Reconciliation in East Timor. The
Relationship between the Commission for Reception Truth and Reconciliation and
the Courts”, Criminal Law Forum, vol. 15, no. 1/2 (2004), pp. 135-158.

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

3.8. A restauração do Estado de Direito e a necessidade de

confrontar uma cultura da impunidade

O fato de que as autoridades nacionais da República Federal de

Iugoslávia (e até pouco tempo de seu Estado sucessor, Sérvia e Montenegro)
não tenham assumido responsabilidade pelas violações dos direitos
humanos ocorridas durante a década de 90 permitiu aos criminosos de
guerra exercer uma influência considerável sobre os serviços de segurança
do país. Esse caso, por exemplo, permitiu que forças como os ‘Boinas
Vermelhas’ atuassem em conivência com os sindicatos responsáveis pelo
tráfico de drogas, o tráfico de pessoas e o crime organizado. As atividades
dessa rede de conduta criminosa resultaram no assassinato do primeiro
ministro sérvio, Zoran Djindjic, um acontecimento que abalou o país
inteiro. A lição aparenta ser evidente: o fato de não confrontar os abusos
do passado permite aos perpetradores cometer crimes, gerando assim a
possibilidade do conflito e a instabilidade contínuos. O trabalho proativo
a favor da prestação de contas e a reconciliação auxiliará na erosão de
uma cultura da impunidade e no envio de uma mensagem relativa à
importância do Estado de Direito.

3.9. A restauração da confiança nas instituições estatais

Após um período de conflito generalizado e violações em massa é

de vital importância tomar medidas para reformar as instituições estatais
a fim de restaurar a confiança dos cidadãos nelas e no governo em seu
conjunto. A restauração da confiança no Estado é indispensável se ele
deve cumprir com muitas de suas funções em um nível adequado. Não
é possível tratar apropriadamente o crime se os cidadãos não confiam
na polícia, como tampouco é possível arrecadar a quantia necessária de
impostos se não existe um mínimo de confiança na decência e eficiência
do governo. De forma similar, não será possível atrair o capital estrangeiro
ou nacional se os investidores não estiverem certos de que o novo regime
se compromete com o bom governo e o Estado de Direito.

3.10. A consolidação da democracia

A consolidação da democracia é um componente vital de qualquer

projeto de construção da paz pós-conflito. Sabe-se que o restabelecimento
das instituições democráticas e a realização de eleições livres não
garantem que o país não volte a entrar em conflito, porém, sabe-se que
as democracias estão em melhor posição para distribuição de recursos

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

e confrontação de problemas internos de uma forma tal que funcionam

melhor para evitar o conflito e a violação dos direitos humanos.
As comissões da verdade e os tribunais podem cumprir um papel
decisivo no fomento da democracia. As comissões podem demonstrar os
resultados do governo repressor e não democrático e criar um registro
oficial do custo humano da ditadura e da guerra. Ao tornar públicos os
abusos ocultos e documentar a magnitude total do sofrimento causado
pelo conflito, as comissões da verdade podem fortalecer o apoio público
à democracia. O julgamento dos responsáveis por genocídio, crimes de
lesa-humanidade, crimes de guerra e outras violações sistêmicas podem
auxiliar no estabelecimento não só das responsabilidades individuais, mas
também na ruína das instituições antidemocráticas que possibilitaram
esses abusos. Esses processos podem diminuir o apoio às práticas e às
formas de governo não democráticas e proporcionar aos cidadãos sinais
de alerta que permitam opor resistência ao retorno do conflito ou a um
regime opressor.

4. Lições dos processos da justiça transicional

Várias lições surgem do exame das diferentes experiências da justiça

transicional assim como de sua interseção com os esforços de construção
da paz durante o pós-conflito. Em primeiro lugar, é indispensável que
as estratégias da justiça transicional partam de um extenso processo de
consulta local e que estejam fundamentados nas condições domésticas.
Em segundo lugar, o compromisso de estabelecer mecanismos da justiça
transicional somente deve ser incorporado a um processo de paz se refletir
o desejo genuíno de todas as partes em enfrentar o passado. Os processos
de paz não devem determinar excessivamente a forma exata e a natureza
dos processos da justiça transicional. Em terceiro lugar, os mecanismos
da justiça transicional devem considerar o fortalecimento da capacidade
como parte central de seu mandato. Dessa forma, o indicador de seu
êxito deve ser a consequência e não o que fazem durante seu período de
operação. Em quarto lugar, as estratégias da justiça transicional devem
ter a maior abrangência possível e não se centrar somente em uma das
partes da justiça transicional como a verdade, a justiça, a reparação,
a reforma institucional ou a reconciliação. Por último, os governos
posteriores devem eleger seus projetos de maneira sábia e não embarcar
naqueles que não possuem a capacidade de implementar. A seguir serão
discutidas essas lições com maior detalhe.

65
 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

4.1. Apropriação local e consulta

Não há dúvida de que a apropriação local e a consulta são

indispensáveis para que as instituições da justiça transicional sejam
efetivas e conduzam a resultados sustentáveis. A ampliação do campo
da justiça transicional, junto à proliferação dos tribunais, as comissões
da verdade e os programas de reparação, têm gerado oportunidades e
riscos significativos. O risco mais óbvio é que o estabelecimento dessas
instituições seja visto como um esforço operacional e tecnocrático,
separado de um cuidadoso processo de avaliação do clima político e
de consulta às partes interessadas. Como regra geral, nem a comissão
da verdade mais diligentemente desenhada será efetiva se não se criou
suficiente apoio político e popular antes de seu estabelecimento. Assim, o
impacto de um tribunal que funcione bem e forneça uma justiça equitativa
em cada caso será reduzido se ele é considerado como uma imposição
externa que não se baseia nas concepções nacionais da justiça ou não
responde a elas. As comissões da verdade estabelecidas na África do Sul e
em Timor-Leste foram produto de um longo processo de consulta e debate
local, e sua estrutura e mandato estavam fortemente influenciados pelas
opiniões das partes interessadas em nível local. Ainda que a apropriação
local não seja por si só uma condição suficiente para o sucesso, fornece
às instituições da justiça transicional uma vantagem de vital importância
que pode ser utilizada para produzir resultados reais.
O compromisso com a apropriação local deve ser diferenciado do
apoio político ou governamental. O fato de que o governo cambojano
tenha decidido de forma tardia e ambivalente apoiar o chamado Tribunal
Khmer Rouge não significa que o tribunal seja produto de uma extensa
consulta local ou que goze do apoio popular. Em alguns casos pode ser
necessário evitar intervenção direta de governos com um histórico
negativo em termos de direitos humanos. É preferível procurar o apoio e
a legitimidade em outras fontes tais como as organizações da sociedade
civil ou os grupos de vítimas. Não devem ser subestimadas as dificuldades
para estabelecer instituições da justiça transicional em locais onde os
governos são indiferentes ou hostis. Entretanto, jamais deve ser permitido
aos governos exercer o veto nesse sentido.
As comissões da verdade estabelecidas em El Salvador e Guatemala
não foram produto de uma longa consulta local e em graus diferentes
estavam distanciadas da apropriação e do controle nacionais. No entanto,
conseguiram importantes efeitos porque operaram com independência

66
 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

e integridade e souberam chegar aos grupos de direitos humanos e de

vítimas.
Em anos recentes, estabeleceram-se comissões da verdade em mais
países e cenários, como parte de uma estratégia que procura desvendar
a verdade. Ainda que exista muito a aprender das experiências de outras
comissões da verdade, cada uma deve basear-se na consulta local e
ser desenhada conforme as necessidades domésticas. O transplante de
modelos de um contexto a outro, sem crítica alguma, simplesmente não
funciona. Também não devem se estabelecer comissões da verdade com
segundas intenções, como tratar de difamar os opositores políticos ou
cumprir com as condições exigidas por receber apoio de financiadores,
sem que na verdade haja uma tentativa de fazer justiça ou esclarecer a
verdade. As comissões da verdade não devem substituir a justiça nem ser
acordos convenientes entre a responsabilidade e a impunidade.

4.2. A justiça transicional e os processos de paz

Frequentemente os processos de paz fornecem amplas possibilidades

para introduzir compromissos de incluir a justiça transicional no acordo
nacional. Ainda que não seja verdade em todos os casos, naqueles onde as
partes em conflito e o subsequente processo de paz estiveram envolvidos
por violações dos direitos humanos é quando menos essas circunstâncias
são cumpridas. Nesses casos, todos os atores podem estar de acordo em
que não lhes convém pensar demais nas violações dos direitos humanos
passadas e nesse sentido o acordo de paz pode acabar no esquecimento
e na impunidade. Nessas ocasiões em que as partes decidem introduzir
questões da justiça transicional no acordo, é preciso evitar uma série de
perigos.
Primeiro, os mecanismos, como as comissões da verdade, não devem
ser introduzidos para contrariar as decisões de conceder anistias ou como
tentativas para garantir um determinado grau de aceitabilidade superficial
em um acordo que principalmente pretende soterrar o passado e negar às
vítimas seu direito à justiça, à verdade e à reparação. Esse foi o caso do
Acordo de Paz de Lomé que procurou colocar um ponto final no conflito
armado interno em Serra Leoa. Que a comissão da verdade de Serra Leoa
tenha conseguido alguns efeitos pode atribuir-se em parte ao fato de que
não se tenha respeitado a anistia geral incluída no acordo e a que se tenha
criado a Corte Especial de Serra Leoa para julgar os que carregavam a
maior culpa pelas violações dos direitos humanos. Se isso não tivesse

67
 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

acontecido, a Comissão teria operado num clima de absoluta impunidade

e seria vista como uma tentativa inútil de disfarçar ou compensar esse
fato, por parte dos subscritores do Acordo de Paz de Lomé.
Segundo, há o perigo de que as disposições de um acordo de
paz tentem estabelecer em demasia a forma e a natureza de uma
futura justiça transicional. Na Libéria e na República Democrática do
Congo (DRC) os acordos de paz forneciam detalhes demais relativos à
composição das comissões da verdade estabelecidas em ambos os países.
A proposta relativa aos integrantes das comissões refletia a composição
das partes nos diálogos de paz, submetendo assim esses organismos a
uma fragmentação política na qual a decisão da participação não era
baseada na integridade, na independência ou no compromisso com os
direitos humanos, mas na lealdade a um partido político em especial. Os
diálogos de paz podem ser indispensáveis para dar fim a um conflito e
criar um programa para a paz sustentável, mas poucas vezes são idôneos
para decidir sobre os detalhes dos processos que confrontam o passado,
exatamente porque esses processos não devem ser politizados.

4.3. O fortalecimento da competência

Uma tentativa para desenvolver e colocar em prática uma estratégia

da justiça transicional deve enfatizar o fortalecimento da capacidade
dos atores e das instituições locais. Os financiadores internacionais
contribuíram com 10 milhões de dólares por ano durante cinco anos
(1997-2002) após o genocídio em Ruanda a fim de apoiar os julgamentos
nacionais. Nesse período, o governo realizou quase sete mil julgamentos21.
A credibilidade desses julgamentos diminuiu pela proteção inadequada
do devido processo, pela politização e pelas condições pobres de detenção.
Alguns desses problemas poderiam ser remediados ou aliviados com
recursos adicionais ou com uma distribuição adequada deles. Em um
período similar, a ICTR recebeu cerca de 400 milhões de dólares para que
realizasse seus processos, que resultaram em menos de 10 condenações
finais e contribuíram muito pouco para o fortalecimento da competência
judiciária e política em Ruanda22.

21 Para um relato da preparação e da estrutura dos processos judiciais domésticos

em Ruanda, ver Sennett, P. H. et al., “Working with Rwanda Toward the Domestic
Prosecution of Genocide Crimes”, St. John’s Journal of Legal Commentary, vol. 12, no.
2 (Primavera de 1997), pp. 425-447.
22 Ver Schabas, W. A., “The Rwanda Case: Sometimes It’s Impossible”, Bassinouni, M.
(ed.), Post Conflict Justice (2002), pp. 499-522.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

4.4. Estratégias compreensivas

Cinco anos atrás reinava a concepção errada de que somente podia

ou devia ser gerada uma iniciativa institucional em resposta às atrocidades
em massa. Hoje em dia é reconhecido, de forma quase unânime, que
os julgamentos, as comissões da verdade, os programas de depuração
e aqueles de reparação são quase sempre complementares e que, por
consequência, podem ser estabelecidos concomitantemente. Portanto,
é importante examinar se essas instituições podem interagir e em que
forma poderia fazê-lo. As comissões da verdade devem proporcionar
informação aos tribunais para auxiliar nos julgamentos? Os programas
de depuração devem fornecer informação às comissões da verdade para
ajudá-las a gerar um quadro geral de causas, natureza e magnitude das
violações dos direitos humanos? Como devem se relacionar os programas
de reparação com as demandas civis? Esse é um campo de estudo
imensamente importante23.

4.5. Alto capital moral, baixa capacidade burocrática

Ackerman cunhou a frase segundo a qual as democracias emergentes

têm um “alto capital moral, mas uma baixa capacidade burocrática”.
Isso quer dizer que os regimes pós-conflito muitas vezes passam por um
período caracterizado por altos níveis de apoio popular e de confiança,
logo após a transição. Frequentemente, isso lhes fornece suficiente capital
para empreender iniciativas importantes para confrontar um passado
de abusos. Entretanto, ao formular e por em prática essas estratégias, os
regimes devem levar em conta a diferenciação entre o que é desejável e o
que é possível. É possível que os novos regimes careçam da competência
humana e econômica para tornar realidade esses admiráveis objetivos
consignados nas políticas (julgamentos fortes, reparações completas,
depuração rigorosa). O capital moral pode desaparecer rapidamente e
a velha guarda pode retomar a iniciativa se os novos regimes prometem
mais do que podem cumprir.

23 Como mencionado anteriormente, a relação entre a Comissão da Verdade e a Corte

Especial em Serra Leoa apresenta um caso de estudo interessante sobre a potencial
tensão entre a Comissão da Verdade e outras reações às atrocidades do passado.
Para uma discussão interessante sobre este tópico ver, Schabas, W. A., “Amnesty, the
Sierra Leone Truth and Reconciliation Commission and the Special Court for Sierra
Leone”, U. C. Davis Journal of International Law & Policy, vol. 11, no. 1 (2004), pp.
145-169; Schabas, W. A., “A Synergistic Relationship: the Sierra Leone Truth and
Reconciliation Commission and the Special Court for Sierra Leone”, Criminal Law
Forum, vol. 15, no. 1/2 (2004), pp. 3-54.

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 Paul Van Zyl
Promovendo A justiça TRANSICIONAL
em sociedades pós-conflito

5. Conclusão e sugestões de políticas

Partindo do estudo de campo da justiça transicional e da análise

das tentativas pela construção da paz no pós-conflito, podemos extrair as
seguintes conclusões e sugestões de políticas:
- Existem alguns pontos de distanciamento entre os mecanismos
da justiça transicional e outros aspectos da construção da paz
pós-conflito. A relação entre os programas de DDR e a justiça
transicional requerem uma análise mais rigorosa, principalmente
porque esses programas têm o potencial de se complementar ou
de se arruinar mutuamente, dependendo da forma em que se
organizem.
- No passado, os ativistas focavam suas forças em convencer os
governos que estavam despreparados a iniciar ações para a
implantação de políticas da justiça transicional. Hoje é muito mais
factível que os governos se antecipem ou respondam à pressão
e adotem medidas pela metade (tais como tribunais politizados
ou comissões da verdade frágeis) que podem parecer legítimas
na superfície mas que são na realidade tentativas cínicas de
evadir a responsabilidade de confrontar o passado. Isso significa
que os ativistas, os governos, assim como os financiadores,
devem fazer uma análise minuciosa dos esforços e empreender
refinadas defesas de seus projetos a fim de garantir que somente
se respaldem ou promovam as tentativas genuínas.
- Em geral, o fortalecimento das obrigações legais internacionais e o
crescente consenso normativo segundo o qual as violações graves
dos direitos humanos devem se resolver têm feito com que não se
dê ênfase à questão de confrontar ou não o passado, mas sim sobre
como confrontá-lo. Isso cria possibilidades extraordinárias para
examinar a intersecção entre a justiça transicional e a construção
da paz pós-conflito em uma série de contextos diferentes, assim
como para estabelecer boas práticas com base em uma análise
comparativa de políticas. Esse processo não pode limitar-se a
transplantar um modelo bem sucedido de um entorno a outro,
mas deve explorar os fatores que fizeram com que o modelo
funcionasse e verificar se eles se aplicam em outras situações.

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 PARTE I: CONCEITOS E DEBATES SOBRE JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO
JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO: MANUAL PARA A AMÉRICA LATINA

- As comissões da verdade devem dedicar mais energia a assegurar

que suas recomendações sejam detalhadas e específicas na
maior medida do possível. Com muita frequência os relatórios
das comissões envolvem sugestões gerais que são extremamente
amplas e óbvias e possuem pouco impacto prático. As comissões
devem fazer sugestões que fortaleçam o vínculo entre confrontar
o passado e a tarefa de construir uma paz sustentável. As
estratégias da justiça transicional devem ser formuladas de forma
tal que incorporem ímpeto e força às tentativas pela construção
da paz em um período de pós-conflito.
- Os financiadores devem compreender as estratégias da justiça
transicional e a construção da paz pós-conflito como esforços
complementares. Ambos exigem financiamento sustentável e
coordenado. Alguns financiadores consideram que a construção
da paz é uma iniciativa mais segura e com menos controvérsias
que as iniciativas da justiça transicional e, por isso, estão menos
propensos a respaldar as últimas. Esse é um foco contraproducente
dado que as estratégias da justiça transicional tendem a reforçar
a construção da paz pós-conflito.
- Os enfoques da justiça transicional e de construção da paz pós-
conflito devem ser holísticos e integrados na maior medida do
possível. Enfatizar demais qualquer dos aspectos de cada uma
dessas estratégias ou, pelo contrário, deixar algum de lado, fará
com que o esforço global se torne menos efetivo.
- Os mecanismos da justiça transicional devem ser incorporados
aos acordos de paz somente se refletirem um desejo genuíno
de confrontar o passado, opondo-se a uma tentativa superficial
para evadir a responsabilidade. Os acordos de paz que implicam
um verdadeiro compromisso de confrontar o passado devem
conseguir um equilíbrio entre explicitar esse compromisso dentro
de seu acordo escrito e não especificar detalhes, que surgirão de
um processo posterior de consulta nacional.

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