Acórdão 1.481 2022

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.
731/2022-5
GRUPO tagGrupo – CLASSE VII – Plenário

TC 008.731/2022-5
Apenso: TC 000.562/2022-0
Natureza: Contas do Presidente da República.
Órgão/Entidade: Presidência da República.
Representação legal: não há.
RELATÓRIO
1. INTRODUÇÃO
Pela 87ª vez, o Tribunal de Contas da União desempenha a primeira das competências
que lhe são atribuídas pela Constituição Federal: apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas
prestadas pelo Presidente da República. A análise realizada pelo Tribunal subsidia o órgão de
cúpula do Poder Legislativo com elementos técnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a
sociedade, no seu justo anseio por transparência e correção na gestão dos recursos públicos.
Consoante a Lei 8.443/1992, as contas incluem os balanços gerais da União e o relatório
do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos
orçamentos de que trata o § 5° do art. 165 da Constituição Federal.
Encaminhadas pelo Excelentíssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador
Rodrigo Pacheco, no dia 5/5/2022, as contas ora analisadas referem-se ao período de 1º/1/2021 a
31/12/2021, no qual ocupou o cargo de Presidente da República o Excelentíssimo Senhor Jair
Messias Bolsonaro.
Registra-se, ainda, que o TCU emite parecer prévio apenas sobre as contas prestadas
pelo Presidente da República, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judiciário e ao
Ministério Público não são objeto de pareceres prévios individuais, mas efetivamente julgadas por
esta Corte de Contas, em consonância com a decisão do Supremo Tribunal Federal, publicada no
Diário da Justiça de 21/8/2007, ao deferir medida cautelar no âmbito da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 2.238-5/DF, confirmada em decisão de mérito de 24/6/2020, publicada
no Diário da Justiça Eletrônico (DJE) 228, de 15/9/2020.
O exame das contas do Presidente da República constitui a mais nobre, complexa e
abrangente tarefa atribuída a esta Corte pela Constituição Federal e legislação correlata, seja por sua
singular relevância, por permitir à sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo
federal, seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das análises realizadas por este
Tribunal.
A primeira opinião se refere à fidedignidade das demonstrações contábeis consolidadas,
devendo exprimir se as contas prestadas pelo Presidente da República “representam adequadamente
as posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial, em 31 de dezembro”, conforme
estabelecido no art. 228 do Regimento Interno do Tribunal (RITCU).
A segunda opinião diz respeito à observância dos princípios constitucionais e legais que
regem a administração pública federal na execução dos orçamentos da União e nas demais
operações realizadas com recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
orçamentária anual (art. 228, caput e § 1º, do RITCU).
Destarte, considerando a materialidade, a gravidade e a repercussão negativa sobre a
gestão governamental associadas às irregularidades ou distorções que venham a ser detectadas no
âmbito das análises efetuadas, o TCU registra no parecer prévio sua conclusão quanto à aprovação
ou rejeição das contas prestadas pelo Presidente da República (art. 11 da Resolução-TCU
291/2017).
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 71273400.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.731/2022-5
Efetivados os trabalhos e concluído o Relatório, apresenta-se a seguir o conteúdo

resumido de cada uma das suas seções.
Além desta introdução, o Relatório contém outros seis capítulos. No capítulo 2, consta
um panorama sobre a conjuntura econômica, financeira e orçamentária da União ao longo do
exercício de 2021. Nesse sentido, são apresentados os principais indicadores macroeconômicos e os
instrumentos de política monetária e creditícia utilizados pelo governo durante o exercício. Além
disso, o capítulo contém informações sobre a política fiscal e os principais indicadores da dívida
pública, bem como dados gerais da execução orçamentária.
O capítulo 3 representa o esforço do TCU no sentido de avaliar os resultados da atuação
do governo federal em 2021 no que se refere à execução dos seus programas finalísticos. A análise
apresenta um panorama com indicadores de desenvolvimento econômico e social, permitindo
comparar o Brasil com outros países. Além disso, foram analisados 19 programas finalísticos do
PPA, com o objetivo aferir se os instrumentos de medição de desempenho (metas e resultados
intermediários) possuem qualidade e confiabilidade para demonstrar os resultados das intervenções
governamentais. Em cada programa, foram feitas considerações acerca do andamento do alcance
das metas.
No capítulo 4, são registrados os resultados dos exames realizados pelo Tribunal de
Contas da União a respeito da conformidade da gestão orçamentária e financeira no exercício de
2021 às regras insculpidas na Constituição Federal, na Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária
Anual (LOA), com o intuito de fundamentar o parecer do TCU quanto à observância dos princípios
constitucionais e legais que regem a administração pública federal. Também foram analisadas
questões relativas às emendas de relator-geral e seus reflexos na LOA 2021 (seções 4.2.1 e 4.2.2).
O capítulo 5, por sua vez, apresenta o embasamento para a opinião do TCU sobre o
Balanço Geral da União (BGU). Dessa forma, são relatados os resultados e as conclusões da
auditoria financeira realizada, exprimindo se as demonstrações contábeis examinadas refletem, em
todos os aspectos relevantes, as posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial da União
em 31/12/2021 e os resultados financeiro, orçamentário e patrimonial do exercício encerrado.
Em seguida, no capítulo 6, registra-se a análise sobre o cumprimento de recomendações
e a observância de alertas exarados nos Relatórios sobre as Contas Presidenciais referentes aos
exercícios de 2015 a 2020.
Por fim, no capítulo 7, apresenta-se a conclusão deste Relatório.
Submeto, assim, à apreciação deste Egrégio Plenário, na forma prevista no Regimento
Interno desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatório e o projeto de pareceres prévios
sobre as contas prestadas pelo Presidente da República relativas ao exercício de 2021, o
Excelentíssimo Senhor Jair Messias Bolsonaro.

2. CONJUNTURA ECONÔMICO, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

2.1. Indicadores Macroeconômicos
2.1.1. Taxas de Inflação
Em reunião de 26/6/2018, através da Resolução 4.671, foi estabelecida pelo Conselho
Monetário Nacional (CMN) a meta de inflação para 2021 em 3,75% a.a., com intervalo de
tolerância de 1,5 p.p. para menos ou para mais. A meta foi reduzida em 0,25% a.a. em relação ao
ano de 2020 e redução similar deve prosseguir até 2023. O monitoramento da meta é realizado pelo
Banco Central do Brasil (Bacen) com base no IPCA anual de final de exercício, calculado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que mede o consumo das famílias com renda
de até quarenta salários mínimos.
A taxa de inflação registrada em 2021 foi de 10,06%, muito acima do limite superior da
meta – de 5,25%, estabelecido pelo CMN. A variação acumulada do IPCA em 2021 foi também
mais elevada do que a registrada em 2020, de 4,52%, e a maior desde o ano de 2015, quando foi
registrada variação de 10,67%.
Entre os diversos grupos de produtos e serviços que compõe o IPCA, a maior variação,
e o maior impacto no índice, foi no grupo de Transportes. A expressiva aceleração dos preços ao
longo do exercício de 2021 pode ser explicada, principalmente, pela variação dos preços dos
combustíveis, que tiveram uma elevação de 49,02%. O grupo Transportes, do qual faz parte o item
combustível, não só teve uma enorme variação, de 21,03%, mas também experimentou um impacto
muito forte, de 4,19 p.p., quase a metade do impacto observado no índice geral do IPCA, de 10,06
p.p., sabendo-se que o índice é composto de outros sete grupos, além do de transportes.
Entre os combustíveis, a gasolina e o etanol subiram 47,49% e 62,23%,
respectivamente. Automóveis novos, usados, passagens aéreas e transportes por aplicativo também
tiveram sensíveis aumentos, de 16,16%, 15,05%, 17,59% e 33,75%, respectivamente, em 2021.
Logo a seguir, com contribuição também expressiva para a elevação dos preços medida
pelo IPCA, temos o grupo Habitação, com alta de 13,05% e impacto de 2,05 p.p. O item energia
elétrica (aumento de 21,21%) teve a incidência de sucessivos valores correspondentes às bandeiras
tarifárias de cobrança de energia elétrica, passando de R$ 1,343 (Amarela) para R$ 4,169, R$ 6,243,
R$ 9,492 (Vermelha 1, 2 e 2 corrigida, em função do agravamento da crise hídrica), finalizando em
R$ 14,20 (Escassez Hídrica – valor da nova bandeira tarifária criada especificamente para custear as
elevações ocorridas na contratação para produção de energia elétrica, válida nos meses de setembro
a dezembro de 2021), e o item botijão de gás (aumento de 36,99%) teve variação positiva em todos
os meses de 2021.
O item com a maior variação dentro do grupo Alimentação e Bebidas em 2021 –
variação de 7,94% e impacto de 1,68 p.p. foi registrado em alimentação no domicílio – 8,24%, com
as maiores altas sendo observadas nos subitens café moído – 50,24%, mandioca – 48,08%, e açúcar
refinado – 47,87%.
Outras causas sobre a variação observada da taxa de inflação encontram-se no item 2.2
sobre Política Monetária.
As taxas mensais de inflação do IPCA, para o período de 2017 a 2021, estão no gráfico
a seguir.

IPCA mensal
em %
1.6
1.35
1.4 1.26 1.25
1.15
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
-0.2
-0.4
17
18
19
20
21
t
ju
ju
ju
ju
ju
ou
ou
ou
ou
ou
ab
ab
ab
ab
ab
n/
n/
n/
n/
n/
ja
ja
ja
ja
ja
Fonte: IBGE.
O INPC, que mede a variação do custo de vida das famílias com renda mensal entre 1 e
5 salários mínimos, teve alta de 10,16% em 2021. De forma semelhante ao verificado com o IPCA,
as maiores variações e impactos ocorreram com os itens de Transportes – 19,29% e 3,70 p.p., e
Habitação – 13,85% e 2,43 p.p. O item Alimentação e Bebidas registrou alta de 7,71%, com
impacto de 1,86 p.p.
2.1.2. Nível de Emprego e Salários
A taxa de desocupação média anual entre 2014 e 2017 mostra uma trajetória de forte
alta ao longo do período, de 6,9% em 2014 para 12,9% em 2017. Observa-se, entretanto, redução da
taxa de desocupação média para 12,4% em 2018 e 12,1% em 2019, conforme gráfico apresentado
adiante. No biênio 2020-2021 a taxa de desocupação média alcançou 13,5%, uma estabilização em
relação ao exercício do advento da pandemia propagada em 2020.
Evolução da taxa de desocupação média anual – 2013 a 2021
Em %
16
13,5 13,5
12,9
12,4 12,1
11,4
12
8,4
7,3 6,9
8
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: IBGE.

Ao se examinar a evolução da taxa de desocupação mensal no exercício de 2021,

constata-se que houve um aumento das taxas de desocupação entre janeiro (14,5%) e março
(14,9%). A partir desse mês houve redução contínua na taxa de desocupação mensal que alcançou
11,1% em dezembro de 2021, o número mais favorável da série anual.
Evolução da taxa de desocupação mensal – 2021
Em %
16 14,5 14,6 14,9 14,8 14,7
14,2
13,7
13,1
14 12,6
12,1
11,6
11,1
12
10
0
jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez
Fonte: IBGE.
A evolução do rendimento real médio do trabalho principal, efetivamente recebido por

mês no período de 2015 a 2020, apresentada no gráfico que se segue, mostra uma elevação
contínua. Por outro lado, mesmo com melhores níveis de atividade econômica no período seguinte,
observa-se queda acentuada da renda real de 2020 para 2021.
Evolução do rendimento médio real anual – 2013 a 2021
Em R$
2.800
2.763
2.744
2.729
2.692
2.700
2.670 2.666
2.659
2.649
2.615
2.600
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: IBGE/IPEA.
Em análise mais detalhada do exercício financeiro de 2021, nota-se que os meses de

janeiro, fevereiro e março apresentaram rendimentos mais elevados que os demais meses do ano, o
que possivelmente reflete o comportamento sazonal no mercado de trabalho. Os valores do
rendimento de abril a novembro declinam continuamente, com uma pequena recuperação em
dezembro de 2021, que apresentou rendimento médio real de R$ 2.512, valor abaixo da média anual
apresentada no gráfico anterior:

Evolução do rendimento médio real mensal – 2021

Em R$
3.000 2.943 2.932
2.879
2.800
2.664 2.652
2.623 2.614
2.587
2.600 2.538
2.498 2.512
2.467
2.400
2.200
Fonte: IBGE/IPEA.
O gráfico seguinte mostra a evolução média anual do emprego para pessoas ocupadas
no setor privado com carteira de trabalho assinada (emprego formal) no período de 2013 a 2021.
Nota-se que o ápice do emprego formal no período ocorreu em 2014, com aproximadamente 37,5
milhões de pessoas ocupadas. A partir de 2015, o indicador passou para trajetória de queda até o
exercício de 2018, quando contou aproximadamente 34 milhões de empregos, com uma suave
recuperação em 2019 (34,4 milhões). Como esperado, devido à pandemia de Covid-19, houve uma
forte queda do nível de emprego formal registrando 32,4 milhões de pessoas ocupadas em 2020,
sendo o menor patamar de emprego formal no período analisado. O exercício de 2021 apresenta
recuperação, com 32,6 milhões de pessoas formalmente ocupadas.
Evolução do nível de emprego formal médio anual – 2013 a 2021
Em milhares de pessoas ocupadas
37.488
38.000
36.824
36.278
36.000 35.270
34.214 34.402
33.990
34.000
32.645
32.362
32.000
30.000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: IBGE/IPEA.
A avaliação do nível de emprego formal mensal de 2021 mostra que o indicador teve
seu menor valor em março, com aproximadamente 31,5 milhões de pessoas ocupadas, e o maior
valor em dezembro, com aproximadamente 34,5 milhões de trabalhadores ativos. Observa-se uma
elevação do nível de emprego desde abril até dezembro, com valor substancialmente acima da
média anual (32.645 mil) mostrada no gráfico anterior.

Evolução do nível de emprego formal mensal – 2021 Pessoas ocupadas

Em milhares de pessoas ocupadas
35.000
34.495
34.224
33.876
34.000
33.508
32.894
33.000 32.552
32.098
32.000 31.630
31.515
31.000
30.000
Fonte: IBGE/IPEA.
2.1.3. Produto Interno Bruto

Ao final do exercício de 2021, o Produto Interno Bruto (PIB), indicador de fluxo de
bens e serviços finais produzidos durante o período de um ano, registrou o valor de R$ 8.679.490
milhões, com uma variação positiva de 4,62%, em termos reais, em relação ao PIB produzido em
2020, cujo valor, também em moeda constante, foi de R$ 8.296.251 milhões.
Ao se comparar o crescimento do PIB nos últimos anos, verifica-se que devido às fortes
taxas negativas observadas nos anos de 2015, 2016 e 2020, o PIB brasileiro retrocedeu aos anos de
2013 ou 2014, quando o valor do PIB registrado, em termos reais, foi de R$ 8,8 bilhões.
O gráfico a seguir apresenta a evolução da taxa de crescimento do PIB entre os anos de
2002 e 2021.
Taxa de crescimento do PIB em termos reais – 2002 a 2021
em %
10,0
7,5
7,5
5,8 6,1
5,1
4,6
5,0 4,0 4,0
3,0
3,1
2,5 3,2 1,8
1,3 1,2
1,9 0,5
1,1
0,0
-0,1
-2,5
-3,3
-3,5 -3,9
-5,0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Fontes: Bacen e IBGE.
O gráfico seguinte mostra a evolução da variação percentual real do PIB per capita. O
PIB per capita equivale à razão entre o PIB real e a população brasileira, sendo um dos indicadores
considerados ao se analisar o bem-estar da população.

Taxa de crescimento do PIB real per capita – 2012 a 2021

em %
4 3,9
2,1
2 1,0 1,0
0,5 0,4
0,3
0
-2
-4
4,1
4,4 4,6
-6
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: IBGE.
O PIB per capita em 2021 registrou o valor de R$ 40.688,10, uma variação de 3,9% em
relação ao valor registrado em 2020. Apesar de em 2021 ter se obtido uma variação positiva no
crescimento do indicador, nesta última década o Brasil registrou valores cada vez menores, sendo os
valores de 2012 e 2013 de R$ 43.167,29 e R$ 44.088,84, respectivamente.
A variação do PIB é resultado do aumento do Valor Adicionado a Preços Básicos e do
volume do Imposto sobre Produtos líquidos de Subsídios. As variações do Valor Adicionado nas
atividades de Agropecuária, Indústria e Serviços foram, em 2021, de -0,2%, 4,5%, e de 4,7%. Na
Agropecuária o desempenho negativo ocorreu em virtude da baixa produtividade da lavoura e da
pecuária, decorrente de um período de estiagem prolongada, além de geadas. Na lavoura foi
destaque a queda na produção de cana de açúcar, milho e café (-10,1%, -15,0%, e -21,1%), embora
a produção de soja tenha apresentado variação positiva (11,0%). Na pecuária a baixa produtividade
foi resultado da queda nas estimativas de produção de bovinos e leite.
Na Indústria o subsetor Construção teve desempenho de 9,7% em 2021, como resultado
da maior ocupação da atividade. Indústria de Transformação, da mesma forma, experimentou
expansão positiva (4,5%), com aumento na fabricação de máquinas e equipamentos, metalurgia,
fabricação de outros equipamentos de transporte, de produtos minerais não metálicos, e indústria
automotiva.
As Indústrias Extrativas apresentaram variação positiva de 3,0% em decorrência da alta
na extração de minério de ferro.
A atividade de Eletricidade e Gás, Água, Esgoto, Atividades de Gestão de Resíduos
apresentou variação próxima da estabilidade (-0,1%) em 2021. As atividades que compõem os
Serviços apresentaram desempenho positivo: Informação e Comunicação (12,3%), Transporte,
Armazenagem e Correio (11,4%), Outras Atividades de Serviços – serviços prestados às famílias
(7,6%), Comércio (5,5%), Atividades Imobiliárias (2,2%), Administração, Defesa, Saúde e
Educação Públicas e Seguridade Social (1,5%), e Atividades Financeiras, de Seguros e Serviços
Relacionados (0,7%).

PIB e subsetores – taxa acumulada no ano - 2021

%
-2 0 2 4 6 8 10 12 14
Informação e comunicação 12,3

Transporte, armazenagem 11,4
e correio
Construção 9,7
Outras atividades 7,6
de serviços
Comércio 5,5
PIB a preços de mercado 4,6
Indústrias de transformação 4,5
Indústrias extrativas 3,0
Atividades imobiliárias 2,2
Administração, saúde e 1,5
educação públicas e...
Atividades financeiras, 0,7
de seguros e...
Eletricidade e gás, -0,1
água, esgoto, atividades...
Agropecuária - total -0,2
Fonte: IBGE.
A taxa acumulada ao longo do ano para o PIB e para os componentes da demanda

agregada entre 2016 e 2021 é apresentada no gráfico a seguir.
Componentes da Demanda Agregada – taxa acumulada ao longo do ano – 2016 a 2021
em %
17,2
15 12,4
10
5,8
4,6
3,6
5 2,0
0
-0.5
-1.8
-5 -3.9 -4.5
-5.4
-10
-9.8
-15
PIB a preços Despesa de Despesa de Formação bruta de Exportação de bens Importação de bens
de mercado consumo consumo da capital fixo e serviços e serviços (-)
das famílias administração
2016 pública 2018
2017 2019 2020 2021
Fonte: IBGE. Demanda agregada: consumo das famílias, consumo da administração pública, formação bruta de capital fixo, exportações e
importações de bens e serviços.
Em 2021, a Despesa de Consumo das Famílias foi responsável por 61,0% do valor do
PIB, tendo sofrido um acréscimo de 3,6% se comparado ao ano de 2020. A despesa de Consumo do
Governo, correspondente a 19,1% do PIB em 2021, registrou variação positiva de 2,0% em relação
à 2020. A Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF), inclusas as variações de estoque, registrou
aumento de 17,2% se comparado a 2020, com participação de 18,9% no PIB. As Exportações de
Bens e Serviços e as Importações de Bens e Serviços tiveram acréscimo de 5,8% e 12,4%,
respectivamente, em relação ao ano de 2020.

2.1.4. Poupança Nacional Bruta e Formação Bruta de Capital Fixo

A poupança nacional bruta pode ser entendida como a parte da renda nacional bruta não
consumida pelas famílias e pelo governo e que pode servir para financiar os investimentos de um
país. Equivale ao valor obtido em decorrência da poupança bruta do setor privado acrescido do
saldo do governo em conta corrente. A taxa de poupança nacional bruta apresentou variação
positiva em 2021, passando a 17,4% do PIB.
O investimento compreende a formação bruta de capital fixo (FBCF) mais variações de
estoques. A taxa de investimento (FBCF) manteve sua trajetória de elevação, aumentando sua
participação no PIB em 2021 para 19,2%, como apresentado no gráfico a seguir.
Poupança Nacional Bruta e Formação Bruta de Capital Fixo – 2011 a 2021
% do PIB
22 20,6 20,7 20,9
19,9
19,2
17,8
18 18,6 16.6
18,1
17,7 15,5 15,5 17,4
15,1
14,6
16,1
14 14,7
14,5
13,4 13,6
12,7
12,2
10
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Capital fixo - Taxa de Poupança

formação bruta Nacional Bruta
em % do PIB em % do PIB
Fonte IBGE.
2.1.5. Carga Tributária Nacional

A estimativa da carga tributária brasileira corresponde à razão entre o total dos tributos
arrecadados e o Produto Interno Bruto.
Os tributos totalizam o que foi arrecadado pelas três esferas de governo (União, estados,
Distrito Federal e municípios), bem como pelas entidades do Sistema S (Sesi, Senai, Sebrae, Senac,
dentre outras) e pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).
O PIB usado nesta análise correspondeu ao calculado pelo IBGE de acordo com o
Sistema de Contas Nacionais (SCN 2010) e publicado em março de 2022. Os dados da arrecadação
foram encaminhados pelo Ministério da Economia e obtidos de diversas fontes (TC 000.560/2022-
7, peça 39).
A tabela a seguir apresenta a evolução da arrecadação em valores correntes e a carga
tributária como percentual do PIB no período 2017-2021, considerando os tributos diretamente
arrecadados por cada esfera de governo. A carga tributária brasileira em 2021, de 33,90%, foi a
maior do período analisado, superior em 2,14 p.p. à de 2020, que foi de 31,77%.
Carga Tributária Bruta em valores correntes e em % PIB – 2017 a 2021
R$ bilhões
2017 2018 2019 2020 2021
Esferas de Governo
Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB
Governo Federal 1.447 21,97% 1.546 22,08% 1.619 21,91% 1.564 20,95% 1.951 22,48%

2017 2018 2019 2020 2021

Esferas de Governo
Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB
Governos Estaduais 544 8,25% 585 8,36% 622 8,42% 638 8,55% 789 9,09%
Governos Municipais 133 2,02% 149 2,13% 167 2,26% 170 2,27% 202 2,33%
Carga Total 2.124 32,25% 2.281 32,57% 2.408 32,59% 2.372 31,77% 2.942 33,90%
PIB 6.585 7.004 7.389 7.468 8.679
Fonte: STN.
A tabela a seguir mostra a variação dos tributos arrecadados em 2020 e 2021. As três
primeiras colunas contêm valores correntes e as três últimas, valores corrigidos para 2021. Os
valores de 2020 foram corrigidos pelo deflator implícito do PIB (11,096%).
Arrecadação Tributária Bruta – variação entre 2020 e 2021 em valores correntes e corrigidos
R$ bilhões
Valores correntes Valores corrigidos
Esferas de Governo 2020 2021 Var % 2020 2021 Var %
Governo Federal 1.564 1.951 24,71% 1.738 1.951 12,26%
Governos Estaduais 638 789 23,65% 709 789 11,30%
Governos Municipais 170 202 19,37% 188 202 7,45%
Carga Total 2.372 2.942 24,04% 2.635 2.942 11,65%
Fonte: STN.
As três esferas governamentais apresentaram aumento real de receitas tributárias. A

arrecadação tributária bruta total em 2021 aumentou, em termos reais, 11,65% em comparação com
2020.
Para fins de análise comparativa da carga tributária da União com a do conjunto dos
estados e municípios, foram redistribuídos os valores das receitas tributárias de forma a evidenciar a
carga tributária disponível a cada esfera, conforme descrito a seguir:
a carga tributária disponível à União corresponde à sua carga tributária bruta sem os valores das
transferências a estados e municípios e sem os valores dos benefícios pagos pelo Regime
Geral de Previdência Social (RGPS);
a carga tributária disponível aos estados e municípios corresponde à carga tributária bruta dos
estados somada à dos municípios e às transferências da União a estados e municípios.
A tabela e o gráfico seguintes mostram a evolução desses valores entre 2017 e 2021
como proporção do PIB. Entre 2020 e 2021, a carga disponível para a União cresceu 1,70 p.p. e a
para estados e municípios 1,15 p.p. Depois de dois sucessivos aumentos da receita disponível para o
RGPS, houve queda de 0,72 p.p. em 2021, refletindo os efeitos da reforma realizada em 2019.
Carga Tributária Disponível como proporção do PIB – 2017 a 2021
Receitas Disponíveis 2017 2018 2019 2020 2021 Var 2020-2021
União - transf - RGPS 10,04% 10,04% 9,53% 8,53% 10,23% 1,70 p.p.
Est+Mun+Transf 13,75% 14,16% 14,58% 14,35% 15,50% 1,15 p.p.
RGPS 8,46% 8,37% 8,48% 8,89% 8,18% -0,72 p.p.
Totais 32,25% 32,57% 32,59% 31,77% 33,90% 2,14 p.p.
Fonte: STN.
Nota: os valores dos benefícios pagos pelo RGPS e das transferências tributárias da União a estados e municípios foram obtidos na
tabela 2.1 do relatório Resultado do Tesouro Nacional de fevereiro de 2022, publicado pela STN. As transferências consistem nos
Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (FPE e FPM), IPI-Exportação, Fundos Constitucionais, Contribuição do
Salário-Educação, Compensações Financeiras, Cide-Combustíveis, ITR e IOF-Ouro.
Pelo gráfico a seguir, pode-se notar certa estabilidade na carga tributária total até 2019.
A ligeira queda observada em 2020 foi mais do que compensada pelo aumento em 2021. A
tendência de crescimento para estados e municípios continuou e a tendência de crescimento do
RGPS foi revertida pela primeira vez em 2021. O reverso ocorreu com a receita disponível para a
União que vinha caindo até 2020 e se recuperou em 2021.

Carga Tributária Disponível como proporção do PIB – 2010 a 2021

33,9%
35% 31,8%
30%
25%
20%
15,5%
14,3%
15%
10,2%
8,5%
10%
8,9% 8,2%
5%
0%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
União - transf - RGPS Est+Mun+Transf RGPS Totais
Fonte: STN.
O gráfico a seguir relaciona a carga tributária de alguns países, segundo dados do Fundo
Monetário Internacional – FMI (IMF Data – Government Finance Statistics – GFS – Revenue –
General Government – abril de 2021). A primeira coluna classifica o país segundo as regiões:
Europa Ocidental (EO), América Latina (AL) e América do Norte fora México (AN).
Observa-se que a carga tributária do Brasil se encontra em posição intermediária, mas
muito abaixo dos países da Europa Ocidental e pouco abaixo dos países da América do Norte. Entre
os países da América Latina, fica atrás apenas do Equador e da Argentina.
Carga Tributária Comparada
% do PIB
60
52,5 51,8
47,9
50 46,1
43,5
41,7 40,1
40 35,7
32,9 32,8
30,0 28,6 28,2
27,1 27,0
30 24,9 23,3
18,3 18,0
20 14,7
10
0
ça
lia
ha
dá
do
il
ia
ile
ico
ru
ca
ga
ua
a
do
do
as
eg
nh
in
bi
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Un
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ua
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Pa
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Co
e
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Co
in
Al
do
Re
ta
Es
Fonte: FMI.
Nota: Os dados são referentes às estimativas para 2021, com exceção da Argentina que foi a de 2020, por falta de informação para
2021. O valor do Brasil foi o informado pelo FMI e não o que consta nos dados do ME para manter a compatibilidade com os
demais países.
2.1.6. Relações Econômico-Financeiras com o Exterior

As exportações dos produtos brasileiros em 2021, no total de US$ 280,6 bilhões,
tiveram sensível aumento de 34,2% quando comparadas a 2020. A variação dos valores exportados
e das quantidades em 2021 em relação a 2020 dos principais produtos são apresentados a seguir.

Exportações em 2021
US$ bilhões FOB
Variação dos Valores Variação das Participação no total
em 2021 Quantidades em 2021 exportado - valores
Descrição CUCI Item
em relação à 2020 em relação à 2020 FOB (US$) -
(%) (%) em 2021 (%)
Minério de ferro e seus concentrados, não aglomerado 67,6 3,7 14,5

Soja 35,3 3,8 13,8
Óleos de petróleo ou de minerais betuminosos, crus 55,3 -3,2 10,9
Açúcar de cana, em bruto 7,7 -10,0 2,8
Bagaços e outros resíduos sólidos da extração de gorduras ou óleos de soja 24,7 1,6 2,6
Óleos de petróleo ou de minerais betuminosos (exceto óleos brutos) 43,6 -9,8 2,6
Carne de gado bovino congelada, desossada 4,4 -11,2 2,5
Pastas químicas de madeira, exceto pastas para dissolução, não-coníferas 11,8 0,5 2,2
Café não torrado, não descafeinado 16,7 -3,8 2,1
Produtos semiacabados de ferro ou aço não ligado 116,6 10,9 1,9
Cortes de aves ou outros despojos, congelados 27,2 11,6 1,9
Ouro (incluindo o ouro platinado), não monetário, em formas brutas etc. 8,0 5,6 1,9
Milho (exceto milho doce), não moído, outros -28,5 -40,7 1,5
Minério de ferro aglomerado (sinters, pellets, briquetes, etc.) 159,4 30,0 1,4
Algodão (exceto fios), não cardado nem penteado 5,5 -5,1 1,2
Minérios de cobre e seus concentrados 39,8 3,4 1,2
Veículos automóveis para transporte de pessoas, n.e.p. 20,8 19,2 1,2
Fonte: http://comexstat.mdic.gov.br/pt/geral.
A participação dos produtos exportados pelo Brasil ao bloco de países da Ásia manteve-
se em patamar semelhante ao do ano de 2020, com 46,4% em 2021 e 47,4% naquele ano. O bloco
econômico da América do Norte, de forma parecida, apresentou pequena variação positiva em suas
compras do Brasil, passando de 14,1% em 2020 para 14,8% em 2021. A Europa, o Oriente Médio, a
América Central e Caribe e a Oceania também mantiveram praticamente inalterada sua participação
na aquisição dos produtos exportados pelo Brasil. O bloco formado pela América do Sul registrou
pequena elevação em suas compras, passando de 10,8% em 2020 para 12,1% em 2021.
Se, por um lado, a participação de cada bloco econômico no total exportado pelo Brasil
se manteve em 2021 em patamar semelhante ao verificado em 2020, as variações positivas entre
2020 e 2021 no total exportado podem ser consideradas excepcionais, tanto em relação aos blocos
econômicos quanto em relação aos principais países compradores. Os países com participação mais
expressiva na aquisição de produtos brasileiros em 2021 foram: China, com US$ 87,9 bilhões
(aumento de 29,7%), equivalente a 31,3% do total exportado pelo Brasil; Estados Unidos, com
US$ 31,1 bilhões (aumento de 45,1%), representando 11,1% do total; e Argentina, com US$ 11,9
bilhões (aumento de 39,9%), correspondendo a 4,2% do total exportado.
Exportações Brasileiras – Principais Blocos Econômicos – 2020 e 2019
US$ bilhões FOB
Var (%) Parti (%) Partic (%)
Blocos Econômicos e Países 2021 2020
2021 / 2020 2021 2020
Ásia (Exclusive Oriente Médio) 130.335.942.856 99.253.288.714 31,3 46,4 47,4
China 87.907.887.856 67.788.075.211 29,7 31,3 32,4
Europa 48.295.379.373 37.317.176.007 29,4 17,2 17,8
União Europeia - UE 36.533.049.938 27.641.550.057 32,2 13,0 13,2
América do Norte 41.628.026.353 29.530.362.393 41,0 14,8 14,1
Estados Unidos 31.145.209.269 21.471.033.994 45,1 11,1 10,3
América do Sul 34.052.280.135 22.658.977.282 50,3 12,1 10,8
Mercado Comum do Sul - Mercosul 16.990.077.517 12.402.971.268 37,0 6,1 5,9

Var (%) Parti (%) Partic (%)

Blocos Econômicos e Países 2021 2020
2021 / 2020 2021 2020
Argentina 11.878.463.042 8.488.738.068 39,9 4,2 4,1
Associação de Nações do Sudeste Asiático - ASEAN 19.330.237.197 14.183.222.665 36,3 6,9 6,8
Oriente Médio 12.073.938.831 8.796.662.897 37,3 4,3 4,2
África 9.478.970.704 7.864.713.330 20,5 3,4 3,8
Comunidade Andina das Nações - CAN 8.838.639.191 5.575.242.419 58,5 3,1 2,7
América Central e Caribe 3.978.893.035 2.937.067.314 35,5 1,4 1,4
Oceania 968.788.470 812.223.055 19,3 0,3 0,4
Total das Exportações 280.814.577.460 209.180.241.655 34,2 100,0 100,0
Fonte: banco de dados em http://comexstat.mdic.gov.br/pt/geral.
Os valores totais incluem países não declarados ou sem informação.
As exportações, tendo como critério a classificação por setor de atividade econômica,

como demonstrado na tabela a seguir, registram que os produtos exportados em 2021, provenientes
da indústria de transformação, com participação de 51,3% do total exportado, tiveram uma variação
positiva de 26,3% em relação a 2020. Os da indústria extrativa, com participação de 28,5% em
2021, aumentaram seu valor em 63,2% quando comparado ao ano de 2020. A atividade
agropecuária contribuiu com 19,6% do total exportado em 2021, tendo uma elevação de 22,1% em
relação ao ano de 2020.
Exportações Brasileiras – setores da atividade econômica – 2021 e 2020
US$ FOB
Classificação por setores de
Variação (%) Part. (%) Part. (%)
atividade econômica 2021 2020
2021 / 2020 2021 2020
(ISIC Seção)
Agropecuária 55.140.716.868 45.154.555.683 22,1 19,6 21,6

Indústria Extrativa 80.046.481.990 49.051.827.140 63,2 28,5 23,4
Indústria de Transformação 144.126.776.466 114.072.603.433 26,3 51,3 54,5
Outros Produtos 1.500.602.136 901.255.399 66,5 0,5 0,4
Total das Exportações 280.814.577.460 209.180.241.655 34,2 100,0 100,0
Fonte: banco de dados em http://comexstat.mdic.gov.br/pt/geral.
Obs.: em fevereiro de 2020 a Secretaria Especial de Comércio Exterior do Ministério da Economia (nova denominação do Ministério da Indústria,
Comércio Exterior e Serviços) descontinuou a elaboração da tabela com os dados das exportações brasileiras classificados segundo o Fator Agregado
– Básicos, Industrializados Manufaturados e Semimanufaturados, Consumo de Bordo, Reexportação e Transações Especiais, passando a utilizar
classificações de uso internacional, recomendadas pelas Nações Unidas. Atualmente a organização das informações segue a classificação como
apresentado na tabela acima, que apresenta nova classificação de produtos quanto ao setor de atividade econômica. Esta nova discriminação da
Classificação por Setores de Atividade Econômica, que obedece metodologia denominada Classificação Industrial Padrão Internacional – ISIC(¹),
para todas as Atividades Econômicas contempladas, segundo a nomenclatura ISIC Seção(²), pode ainda ser detalhada de acordo com subposições da
Classificação Uniforme para o Comércio Internacional (CUCI)(³)
(¹) Nota Metodológica ISIC – Classificação Internacional de Todas Atividades Econômicas -
https://balanca.economia.gov.br/balanca/metodologia/Nota_ISIC-CUCI.pdf
(²) Dados obtidos utilizando o filtro “ISIC seção”, quando da elaboração da tabela em http://comexstat.mdic.gov.br/pt/geral.
(³) Ver esclarecimentos sobre a nova metodologia em http://siscomex.gov.br/balanca-comercial-traz-agora-classificacao-de-produtos-por-setor-de-
atividade-economica/
Quanto às importações dos diversos produtos feitos pelo Brasil, verificou-se que no ano
de 2021 foi registrado o valor global de US$ 219,4 bilhões (FOB), um crescimento de 38,2% em
relação ao ano de 2020.
A categoria econômica “bens intermediários”, de maior participação na pauta de
importações, atingiu 66,0% do total importado em 2021, com um montante de US$ 144,8 bilhões
FOB, um crescimento de 45,7% em relação ao ano de 2020. “Combustíveis e Lubrificantes”
tiveram um aumento, em valores, de 87,3% em 2021 em relação à 2020. Este aumento foi bastante
expressivo em razão do aumento do dólar e do valor unitário do barril do petróleo, mas também em
função do aumento das quantidades de combustíveis e de lubrificantes importadas, que sofreram
elevação de 28,7% em 2021. Esta categoria havia experimentado uma redução, em valores, de
37,1% em 2020, em virtude da redução, em quantidades (quilogramas), de 16,2%, resultado do
menor deslocamento de pessoas e de cargas, em meio a eclosão da pandemia. A categoria
econômica “Bens de Capital” teve variação de apenas 0,8% em relação à 2020, registrando em 2021
o valor de US$ 24,4 bilhões FOB.

As aquisições de “bens de consumo duráveis” – “automóveis para passageiros” tiveram

um aumento de 67,7% em 2021, comparadas ao ano de 2020.
A balança comercial brasileira apresentou superávit de US$ 61,4 bilhões em 2021, com
exportações de US$ 280,8 bilhões e importações de US$ 219,4 bilhões, de acordo com
demonstrativos do MDIC. O aumento de 33,8% nas exportações entre o ano de 2021 e 2020 sofreu
maior influência dos preços, que aumentaram 29,3%, enquanto o volume evoluiu somente 3,2%. Já
no caso das importações, a elevação de 38,1% foi causada principalmente em função do volume,
que cresceu 21,9%, enquanto os preços tiveram aumento de apenas 13,1%. As commodities
agrícolas e minerais participaram com 67,7% do total das exportações, demonstrando a dependência
das exportações deste tipo de produto.
Balança Comercial – 2010 a 2021
US$ bilhões FOB
290
280,8
229,2
240 219,4
209,9
225,1
190 158,9
140
90 61,4
50,9
40
-10 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
EXPORTAÇÃO
-4,1 IMPORTAÇÃO SALDO
Fonte: http://comexstat.mdic.gov.br/pt/geral.
Balanço de Pagamentos e Reservas Internacionais

O déficit na conta “Transações Correntes” no ano de 2021 atingiu o valor de US$ 28,1
bilhões, superior em 14,8% ao valor verificado em 2020 de US$ 24,5 bilhões. A elevação deste
déficit, no montante de US$ 3,6 bilhões em relação ao verificado em 2020, foi resultante de um
significativo aumento no déficit de Renda Primária em US$ 12,2 bilhões (32% do déficit registrado
em 2020), contrabalançado, ao menos em parte, por uma redução no déficit em Serviços, de US$
3,8 bilhões, somado a variações positivas tanto no superávit comercial (exportações – importações),
no valor de US$ 3,8 bilhões, quanto no superávit da renda secundária, no montante de US$ 1,0
bilhão.
O aumento do déficit nas contas de Renda Primária ocorreu pois o valor desta rubrica,
que já era deficitário em US$ 38,3 bilhões em 2020, passou a um valor de US$ 50,5 bilhões em
2021. As principais contas que compõem a Renda Primária, as denominadas Renda de
Investimento Direto e a Renda de Investimento em Carteira, registraram variação em seus valores,
também já deficitários, de US$ 4,9 bilhões e US$ 7,9 bilhões, respectivamente, na comparação
entre 2020 e 2021.
A redução no déficit na conta de Serviços, no valor de US$3,8 bilhões, foi provocada,
principalmente, pela diminuição do valor das despesas em US$ 5,1 bilhões (42,6%), em 2021
comparado ao ano de 2020, decorrentes do aluguel de equipamentos devido à nacionalização de
equipamentos no âmbito do Repetro. Essa redução no déficit da conta de Serviços poderia ter sido
ainda maior não fossem as contas de Transportes, Seguros, e Serviços de Propriedade Intelectual

terem aumentado seu déficit em US$ 2,4 bilhões, excluídos, neste caso, valores de rubricas de
menor monta que mantiveram seus valores praticamente iguais em 2021 e 2020.
Na conta Investimento Direto no Exterior, registraram-se aplicações líquidas no valor
de US$ 19,2 bilhões no acumulado de 2021, comparados a retiradas, ou desinvestimentos líquidos
de recursos, no montante de US$ 3,5 bilhões em 2020.
Os Investimentos Diretos no País atingiram o valor de US$ 46,4 bilhões ao final de
2021, comparados a US$ 37,8 bilhões registrados no acumulado de 2020. Os lucros reinvestidos
sofreram variação positiva em 2021, passando de US$ 5,5 bilhões em 2020 para US$ 14,2 bilhões
em 2021. O mesmo ocorreu com a participação no capital, já deduzidos os lucros reinvestidos, que
passaram de US$ 28,1 bilhões em 2020 para US$ 32,2 bilhões em 2021.
Evolução do Balanço de Pagamentos – 2020 e 2021
US$ milhões
Discriminação 2021
Transações Correntes 2020
-24.492 -28.110
Balança Comercial (FOB) 32.370 36.181
(+) Exportação de Bens * 210.707 283.830
(-) Importação de Bens * 178.337 247.649
Serviços -20.941 -17.114
Renda Primária -38.264 -50.471
Renda Secundária (Transferências Unilaterais)¹ 2.344 3.294
Conta Capital e Financeira
Conta Capital 4.141 225
Conta Financeira: fluxos de invest. ativos – fluxos de invest. passivos -12.473 -32.617
Investimentos Direto
No exterior -3.467 19 157
No país 37.786 46.441
Erros e Omissões 7.878 -4.733

Fonte: Bacen.
* Diferença de metodologia entre os valores de exportação e de importação consideradas pelo Bacen e os divulgados pelo MDIC.
Exclui mercadorias deixando o (para exportações) ou ingressando no (para importações) território nacional sem mudança de
proprietário. Inclui mercadorias entregues no território nacional (exportação ficta), encomendas postais (para exportações), ou fora
do território nacional (importação ficta), e importação de energia elétrica sem cobertura cambial, além de outros ajustes.
¹ A conta Renda Secundária na metodologia BPM6 utilizada atualmente teve sua nomenclatura anterior ajustada, pois era
denominada Transferências Unilaterais na metodologia BPM5 utilizada pelo Bacen até abril de 2015 - http://www.bcb.gov.br/pt-
br/#!/n/6MANBALPGTO.
Obs.: dados preliminares.
O saldo das reservas internacionais atingiu US$ 362,2 bilhões em 2021, um acréscimo
de US$ 6,6 bilhões (1,9%) em relação ao valor registrado no encerramento do ano de 2020, de
US$ 355,6 bilhões.
Em agosto de 2021, o FMI transferiu ao Brasil US$ 15 bilhões como Alocações de
Direitos Especiais de Saque (DES) a título de ajuda aos países-membros do fundo para superação
da pandemia de Covid-19. Este montante alocado nas reservas internacionais tem contrapartida na
dívida externa e deverá ser quitado junto ao organismo internacional mediante pagamento do
principal e juros. Se o valor de US$ 15 bilhões, transferido pelo FMI como DES, for deduzido do
aumento de US$ 6,6 bilhões das reservas internacionais registrado ao final de 2021, comparado ao
valor registrado em 2020, tem-se um valor a menor, neste saldo para 2021, de US$ 8,4 bilhões.

Reservas Internacionais – 2010 a 2021

US$ bilhões
373 374 375

380,000
364 365
362
359 356 357 356
360,000 352
340,000
320,000
300,000
289
280,000
2010
Fonte: Bacen.
Posição declarada nas notas para a imprensa do BACEN: Variação positiva das reservas: US$ 24,9 bilhões
- transferência através de DES – FMI: US$15,0 bilhões;
- receita de juros: US$5,0 bilhões;
- retorno líquido de linhas com recompra: US$4,9 bilhões.
Variação negativa das reservas: US$ 19,4 bilhões
- liquidação de vendas à vista: US$12,0 bilhões;
- perdas por preço: US$4,1 bilhões;
- perdas por paridade: US$3,3 bilhões.
Saldo da variação: positiva em US$ 5,5 bilhões
Taxa de Câmbio Real

A taxa de câmbio efetiva real é interpretada como uma medida da competitividade das
exportações brasileiras. Denomina-se taxa de câmbio real o resultado do quociente entre a taxa de
câmbio nominal e a relação decorrente do índice de preços no atacado de cada país parceiro do
Brasil e do Índice de Preços ao Consumidor do Brasil (INPC). O quociente obtido é ponderado pela
participação de cada país no total das exportações brasileiras, obtendo-se assim a taxa cambial
efetiva. As ponderações utilizadas variam a cada ano, sendo obtidas pelas participações de cada
parceiro no total das exportações brasileiras para os países considerados nos dois anos
imediatamente anteriores. A elevação do índice significa desvalorização da taxa de câmbio efetiva
real, indicando melhoria da competitividade internacional dos produtos exportados originados do
país.
A competitividade das exportações brasileiras voltou a melhorar a partir de 2011,
conforme se observa pelo gráfico a seguir.

Taxa de Câmbio Efetiva Real – 2003 a 2021
200 188
184 184
180
160
142
140
120
122
100
96
80
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Ipeadata.
Risco-País
A taxa de risco-país, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond
Index Plus ou Índice dos Bônus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan,
compara a diferença entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para títulos públicos de
um conjunto de países emergentes, em relação à taxa de juros dos papeis dos Estados Unidos da
América (EUA). O risco-país indica ao investidor que o preço de se arriscar a fazer negócios em um
determinado país é mais ou menos elevado: quanto menor o número, menor o risco; quanto menor
for o risco, maior será a capacidade do país de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso
tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os títulos representativos da sua dívida.
O indicador EMBI+ encerrou o ano de 2020 em 260 pontos. Ao final de dezembro, o
indicador EMBI+ encerrou o exercício de 2021 em 326 pontos, portanto com um aumento de 66
pontos entre os dois finais de período. Durante o exercício de 2021 o mínimo e máximo registrados
foram, respectivamente, de 254 e 375 pontos, com uma média de 307.

Taxa de Risco-País - Brasil – janeiro de 2016 a dezembro de 2021
800
700
600
500
375
400
300
200 254
100
0
29 4/2 6
23 6/2 6
19 9/2 6
13 2/2 6
06 3/2 6
30 6/2 7
22 8/2 7
16 1/2 7
15 2/2 7
07 5/2 8
30 8/2 8
24 0/2 8
18 1/2 8
11 4/2 9
03 7/2 9
27 0/2 9
23 2/2 9
16 3/2 9
08 6/2 0
27 9/2 0
04 1/2 0
05 2/2 0
04 4/2 1
03 6/2 1
02 8/2 1
01 0/2 1
2/ 1
21
/0 01
/0 01
/0 01
/1 01
/0 01
/0 01
/0 01
/1 01
/0 01
/0 01
/0 01
/1 01
/0 01
/0 01
/0 01
/1 01
/1 01
/0 01
/0 02
/0 02
/1 02
/0 02
/0 02
/0 02
/0 02
/1 02
/1 02
20
05 1/2
/0
04
Fonte: Ipeadata.
2.2. Política Monetária

A condução da política monetária segue o regime de metas para a inflação, definidas
pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) com trinta meses de antecedência. Em sua missão de
assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda, o Banco Central do Brasil (Bacen) deve
cumprir os parâmetros estabelecidos pelo Conselho. Em 2021 essa meta, fixada pela Resolução
4.671, de 26/6/2018, de variação em doze meses do IPCA (Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE) ao final do exercício,
deveria situar-se em 3,75% ao ano, com limite inferior da banda (p.p.) de 2,25% a superior de
4,25%.
Um conjunto de medidas de capital, de liquidez e de crédito havia sido adotado pelo
Bacen em 2020 para evitar o empoçamento da liquidez decorrente dos efeitos da pandemia de
Covid-19 sobre a economia. Uma dessas medidas foi a redução da taxa Selic previamente
estabelecida de 4,25% para 2% em 2020. A taxa permaneceu nesse valor até meados de março de
2021, quando foi elevada para 2,75%, com aumentos sucessivos em maio para 3,5%, em meados de
junho para 4,25%, em agosto para 5,25% e em meados de setembro para 6,25%. No fim de outubro
a taxa foi elevada para 7,75% e somente em dezembro chegou a 9,25%. A política permitiu a
recuperação vigorosa da atividade econômica de 4,6% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2021.
No entanto, teve como consequência um aumento de preços de 10,06% a.a. em 2021,
em vista das taxas reais (ex-post) negativas em 2020 e 2021, dos choques que se abateram sobre a
economia brasileira e dos efeitos defasados da política monetária sobre a inflação. Foi ultrapassado
o limite superior do intervalo de tolerância preconizado pela Resolução 4.671/2018, o que exige o
encaminhamento pelo Bacen de carta aberta ao Ministério da Economia explicitando as causas do
descumprimento, as providências para assegurar o retorno da inflação aos limites estabelecidos e o
prazo esperado para que essas providências produzam efeito.
Os principais fatores explicativos da extrapolação do limite superior da meta de inflação
em 2021 apontados na carta foram “a forte elevação dos preços de bens transacionáveis, a bandeira
de energia elétrica decorrente da escassez hídrica, e desequilíbrios entre demanda e oferta de

insumos”. Entre as providências, a Autoridade Monetária informou que, na reunião de janeiro de

2021 foi retirada a prescrição futura (forward guidance) e na de março tiveram início os ajustes de
taxas de juros, que resultaram em aumento de 7,25% acima dos 2% vigentes, resultando em taxa de
9,25% ao final de 2021. Por último, o prazo esperado para o retorno da inflação à faixa de
tolerância da meta seria ainda em 2022.
De acordo com os dados do IBGE o IPCA acumulado em doze meses de março de 2022
é de 11,30%. Até essa data o Comitê de Política Monetária (Copom) havia elevado a taxa básica de
juros em duas vezes. Na primeira com um aumento de 150 pontos base e na segunda de 100 pontos
base. Na reunião de maio de 2022, houve mais um aumento de 100 pontos base, alcançando uma
taxa de 12,75%. Vale ressaltar nesta seção a importância da política monetária, com destaque para a
taxa de juros, a base monetária e a política creditícia.
2.2.1. Taxa de Juros
A política monetária executada pelo Banco Central do Brasil utiliza a taxa básica de
juros Over/Selic como o principal instrumento para o controle do IPCA. A figura a seguir mostra a
evolução da taxa Selic anualizada base 252 dias (série 1178 do Bacen) para o período de 2008 a
2021. Pode-se observar queda da taxa básica média de juros de 14,15% a.a. em 2015 para 1,9% a.a.
em 2020 e o crescimento para 9,15% a. a. em 2021, em vista dos ajustes efetuados pelo Copom no
exercício.
Evolução anual da taxa de juros Over/Selic 2008-2021
% a.a.
16 14.15
13.67 13.65
11.65
10.67 10.91
12
9.9
9.15
8.65
7.29 6.9
8 6.4
4.4
4
1.9
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Bacen.
A taxa de juros real (ex-post), é definida como r = {[(1 + i)/(1 + π)] -1}*100, em que i é
a taxa de juros nominal (taxa Selic anualizada base 252), π é a taxa de inflação anual com base no
IPCA. Segundo se nota no gráfico a seguir, houve forte queda da taxa de juros real média anual
depois de 2016, quando atingiu 6,93%, mantendo-se a tendência de redução, uma vez que essa taxa
foi de 3,84% em 2017, 2,56% em 2018, 0,09% em 2019 e -2,51% em 2020, com inversão da
tendência para -0,83% em 2021.

Evolução anual da taxa de juros real ex-post 2008-2021

% a.a.
7,33
8 6,93
4,93
4,50
4,16 4,14
3,77 3,84
4 3,14
2,56
1,37
0,09
-0,83
0
-2,51
-4
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Bacen.
O Bacen trabalha, entretanto, com a taxa de juros real ex-ante, calculada pela diferença
entre a taxa Over/Selic e as expectativas inflacionárias. Em outras palavras, se houver tendência de
elevação das expectativas inflacionárias, o Bacen responde com incremento da taxa básica de juros
e vice-versa. Dessa forma, na ausência de choques substantivos, em decorrência da redução das
expectativas inflacionárias, a autoridade monetária tem condições de diminuir de forma direta a taxa
Over/Selic, assim como de reduzir de forma indireta a taxa de juros real.
De acordo com o Bacen, “a taxa Selic acumulada quatro trimestres à frente, descontada
das expectativas de inflação, ambas extraídas da pesquisa Focus e medidas em termos de médias
trimestrais”, aponta aumento considerável da taxa real de juros de -1,3% para 4,4% entre o último
trimestre de 2020 e o de 2021. De forma que, na suposição de uma taxa real de juros neutra de 3,5%
a.a., teria ocorrido nesse período a passagem de uma política monetária expansionista para uma
contracionista.
2.2.2. Base Monetária
Com base nos balancetes do Banco Central referentes ao sistema monetário, pode-se
avaliar se há variação da base monetária. Os balancetes são formados pelas contas de ativo e
passivo. A conta do passivo divide-se em dois grupos: a base monetária e os recursos não
monetários, o que inclui, por exemplo, a Conta Única do Tesouro Nacional. Ela funciona como uma
conta de caixa, a qual centraliza o recebimento das receitas depositadas, assim como os pagamentos
das despesas orçamentárias. Dado que o valor total do ativo deve ser igual ao total das contas do
passivo, calcula-se a base monetária pela diferença entre o total de ativos e o total do passivo não
monetário. Então, se há uma variação positiva do montante das contas do ativo em relação às contas
do passivo não monetário, tem-se uma expansão da base monetária, e vice-versa no caso de uma
retração ou contração.
Os saldos da base monetária em final de período em 2021, 2020 e 2019 foram,
respectivamente, de R$ 409.184 milhões, R$ 431.537 milhões e R$ 316.587 milhões. No exercício
de 2021, a base monetária teve diminuição de R$ 22.353 milhões em relação ao saldo do ano
anterior, enquanto em 2020 houve incremento de R$ 114.950 milhões em relação a 2019.
A tabela a seguir mostra os fatores condicionantes de retração e expansão da base
monetária. Entre esses fatores, destacam-se a contração dada pela variação da conta do Tesouro
Nacional, que é uma conta de caixa na qual se registram entradas e saídas de recursos financeiros do
governo federal, no valor de R$ 81.290 milhões, e a expansão dada pela variação do estoque de
títulos públicos federais, no valor de R$ 182.431 milhões. Vale destacar também a contração do

setor externo no valor de R$ 36.631 milhões, o que significa uma redução do saldo das reservas
internacionais em relação ao ano anterior. Dessa forma, considerando-se todos os fatores
condicionantes da base monetária, observa-se contração da base em 2021 em relação ao ano
anterior, fenômeno oposto ao ocorrido em 2020 quando houve uma expansão maior do que a
ocorrida em 2019, o que sugere uma política monetária contracionista em 2021 em oposição à
expansionista de 2020.
Fatores Condicionantes da Base Monetária – 2010 a 2020
R$ milhões
Tesouro Títulos Setor Depósito Derivativos Outras Var. Base

Período Públicos Instituições e Ajustes Contas e Monetária
Nacional Externo
Federais Financeiras Ajustes
2010 -51.204 249.513 75.553 -236.911 -1 3.830 40.780
2011 -125.633 70.196 85.157 -24.388 -707 2.757 7.382
2012 -121.649 5.653 25.897 118.729 -1.101 -8.393 19.136
2013 -127.555 198.327 -22.429 -19.903 1.315 -13.619 16.136
2014 -688 -48.879 16.275 56.163 17.329 -26.201 14.019
2015 59.666 -124.016 -15.038 -24.740 89.657 6.231 -8.240
2016 12.284 32.268 32.533 6.086 -75.562 7.421 15.029
2017 52.133 -26.793 1.397 868 -7.033 5.897 26.468
2018 -44.486 35.093 -17.349 13.988 15.125 2.923 5.294
2019 -89.301 227.325 -141.168 16.691 7.640 -6.649 14.537
2020 704.195 -630.037 -117.734 69.829 40.801 47.897 114.950
2021 -81.290 182.431 -36.631 -26.060 22.324 -83.127 -22.353
Fontes: Bacen. Nota: (+) Expansão da Base Monetária / ( - ) Retração da Base Monetária.
2.2.3. Política Creditícia

Em 2020, o saldo das operações de crédito do sistema financeiro alcançou R$ 4.016,9
bilhões, equivalentes a 53,8 % do PIB. Em 2021, o volume foi de R$ 4.672,7 bilhões,
correspondente a 53,8% do PIB. Pode-se observar que os saldos totais de crédito como proporção
do PIB são idênticos nos exercícios de 2020 e 2021. Levando-se em conta todo o período desde
2012, houve inicialmente período de expansão do crédito entre aquele ano e 2015, seguido por
contração creditícia em 2016, 2017 e 2018. Pode-se observar, com base no gráfico a seguir, relativa
estabilidade do volume de operações de crédito como proporção do PIB entre 2017 e 2019 em torno
de 47% do PIB. Entretanto em 2020 e 2021 houve um forte aumento dos saldos totais das operações
de crédito, próximos a 54% do PIB, devido principalmente à pandemia de Covid-19, valores esses
similares a expansão creditícia total em 2015.

Saldo total das Operações de Crédito – 2012 a 2021

% PIB
56
53,9 53,8 53,8
52,2
52 50,9
49,7
49,2
48 47,2 47,0
46,6
44
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Bacen.
O gráfico a seguir mostra o saldo das operações de crédito às pessoas jurídicas (PJ) e físicas (PF) no
período de 2012 a 2021. Observa-se que, no período de 2012 a 2015, houve crescimento tanto do
saldo das operações de crédito às pessoas jurídicas quanto às pessoas físicas. Nesse mesmo período,
a proporção de crédito em relação ao PIB destinado às PJ foi superior à proporção referente às PF.
Destaque-se que, considerando o período de 2015 a 2019, houve queda na proporção de crédito
concedido às PJ, que passou de 28,5% do PIB em 2015 para 19,7% do PIB em 2019.
No entanto, desde 2016, quando obteve 25,0% de crédito às PF, houve relativa
estabilidade nas proporções de crédito concedido às PF em proporção do PIB, com leve tendência
de alta até 2019, no qual obteve 27,3%. Com o advento da Covid-19, no exercício financeiro de
2020, o crédito de PF alcançou 30% do PIB e o crédito para PJ alcançou 23,8%. No exercício
seguinte, observa-se uma pequena queda dos saldos de PJ em proporção do PIB em relação a 2020,
ao apresentar um crédito (22,6%), enquanto o crédito para as PF obteve um pequeno aumento no
valor de 31,2%.
Saldo das Operações de Crédito às Pessoas Jurídicas e Físicas – 2012 a 2021
% PIB
60
24,5 25,3
40 22,4 23,4 30,0 31,2
25,0
25,2 25,7 27,3
20
26,8 27,4 27,7 28,5
24,7 21,9 23,8 22,6
20,9 19,7
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
PJ PF
Fonte: Bacen.

Já o gráfico seguinte demonstra a evolução dos saldos das operações de crédito para os
setores público e privado como proporção do PIB de 2012 a 2021. O saldo do crédito ao setor
público inclui os governos federal, estaduais e municipais. O saldo do setor público como proporção
do PIB passou de 2,5%, em 2012, para 4,4%, em 2015, mostrando trajetória crescente no período.
Em 2016, 2017, 2018 e 2019 houve reduções para 3,8%, 3,4%, 3,1% e 2,6%, respectivamente. Em
2020, o montante em valores nominais foi de R$ 223,5 bilhões, enquanto em 2021 houve redução
para R$ 202,3 bilhões. Pode-se notar queda consistente dos percentuais de crédito para o setor
público (% PIB) de 4,4% em 2015 para 2,6% em 2019. Embora em 2020 o crédito público tenha
aumentado para 3% do PIB, em 2021 caiu para 2,3%.
A participação do crédito do setor privado no PIB passou de 46,7%, em 2012, para
49,5%, em 2015, mostrando trajetória de alta, a qual foi revertida nos anos seguintes, com a redução
da participação para 45,9% do PIB em 2016, 43,8% em 2017 e 43,5% em 2018. Verifica-se
pequeno acréscimos em 2019, com 44,4% do PIB, e um incremento em 2020 e 2021 nos valores
respectivos de 50,8% e 51,5% do PIB em 2020 e 2021.
Saldo das operações de crédito aos setores público e privado – 2012 a 2021
% PIB
60
50,8 51,5
48,0 48,6 49,5
46,7 45,9
43,8 43,5 44,4
40
20
2,8 3,6 4,4 3,8 3,4 3,1 2,6 3,0

2,5 2,3
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Credito Publico Credito Privado
Fonte: Bacen.
Por fim, os saldos das operações de crédito livre e direcionado são evidenciados no
gráfico a seguir. Houve redução do saldo da carteira de crédito com recursos livres como proporção
do PIB no período de 2012 a 2017. O crédito livre correspondeu a 29% do PIB, em 2012, e atingiu
24,2% em 2017. De 2018 a 2021, observa-se uma elevação do crédito livre, quando se obteve
25,2% do PIB em 2018, 27,2% em 2019, 31,1% em 2020 e 32,2% do PIB em 2021. Os saldos das
operações de crédito livre foram de R$ 2.319,2 bilhões em 2020, equivalente a 23,8% do PIB, e de
R$ 2.790,3 bilhões em 2021, representando 22,6% do PIB.
Por sua vez, o saldo da carteira de crédito com recursos direcionados como proporção
do PIB, passou de 20,2% em 2012 para 26,5% em 2015. Nos exercícios financeiros de 2016 a 2019
houve reduções do crédito direcionado para 24,8%, 23,0%, 21,4 e 19,8%, respectivamente. Em
2020 e 2021, os saldos das operações de créditos direcionados foram de aproximadamente nos
valores de R$ 1.697,6 e R$ 1.882,4 bilhões, respectivamente, mostrando um incremento em termos
do PIB para 22,7% em 2020 e 21,7%.

Saldo das operações de crédito livre e direcionado - 2012 a 2021

% PIB
60
22,7 21,7
40 20,2 22,6 25,0 26,5
24,8 21,4 19,8
23,0
20
29,0 31,1 32,2
28,2 27,3 27,4 25,2 27,2
24,9 24,2
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Credito Livre Credito Direcionado
Fonte: Bacen.
2.3. Política Fiscal

A política fiscal tem como objetivo a promoção da gestão financeira equilibrada dos
recursos públicos visando assegurar a estabilidade econômica, o crescimento sustentado e o
financiamento das políticas públicas. O enfoque fiscal (não orçamentário) classifica as receitas e
despesas em primárias e financeiras. O principal critério usado é o da sustentabilidade da Dívida
Líquida do Setor Público (DLSP) e a principal meta estabelecida é a do Resultado Primário,
devendo-se observar ainda o Teto de Gastos e a Regra de Ouro.
As receitas primárias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributária e pela
prestação de serviços por parte do Estado e correspondem ao total da receita orçamentária
deduzidas as operações de crédito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicações
financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações), os recebimentos de recursos
oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas relativas a superávits
financeiros. Do total de receitas primárias arrecadadas são retiradas, ainda, as transferências
constitucionais e legais por repartição da receita, de modo a serem consideradas, para efeito de
cálculo do resultado primário, as receitas primárias líquidas de transferências. As despesas
primárias, por seu turno, são resultantes do somatório das despesas com pessoal, benefícios da
previdência, outras despesas obrigatórias e discricionárias, excluídos os montantes destinados à
concessão de empréstimos, ao pagamento de juros, encargos e amortizações da dívida. As receitas e
despesas primárias são aquelas que afetam o endividamento líquido do Governo (setor público não
financeiro).
Já as receitas financeiras não alteram o endividamento líquido do Governo (setor
público não financeiro) no exercício correspondente, uma vez que criam uma obrigação ou
extinguem um direito, ambos de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
São recursos obtidos junto ao mercado financeiro, decorrentes de emissão de títulos, contratação de
operações de crédito por organismos oficiais, rendimentos de aplicações financeiras da União e
outras.
Cabe esclarecer que a Dívida Líquida (DL) varia em função do resultado primário e dos
juros líquidos devidos a cada período. O lançamento dos juros devidos é feito por competência em
operação extra caixa, que aumenta a DL. Quando do efetivo pagamento dos juros, que corresponde
a uma despesa financeira, a DL não varia porque o pagamento reduz o caixa e a dívida bruta em
igual valor, mantendo a DL inalterada.

Nesse sentido, esta seção contempla análise das contas públicas sob o enfoque fiscal,
demonstrando-se o resultado primário, representado pela diferença entre receitas primárias e
despesas primárias, bem como os principais atos de gestão da programação orçamentária e
financeira do governo federal. O resultado primário corresponde, portanto, à variação na DL e é o
instrumento disponível para garantir a sua sustentabilidade.
Importante observar, para efeito de apuração das despesas primárias, que o critério para
sua consideração em determinado exercício é o efetivo pagamento no mesmo exercício,
independentemente do ano em que houve o empenho, ao passo que as despesas consideradas no
critério orçamentário, de forma geral, são aquelas empenhadas no exercício. No caso das receitas,
não existe essa diferenciação, de modo que, tanto pelo critério orçamentário quanto pelo fiscal, as
receitas são consideradas quando efetivamente arrecadadas.
O resultado primário, assim, surge do confronto desse conjunto de receitas e despesas
primárias (não financeiras) e sua apuração fornece uma melhor avaliação do impacto da política
fiscal sobre a demanda agregada da economia, de modo que superávits primários contribuem para a
redução do estoque total da dívida líquida. Em contrapartida, déficits primários indicam a parcela
do aumento da dívida líquida resultante do financiamento de gastos primários (não financeiros) que
ultrapassam as receitas primárias (não financeiras).
Em razão da importância desse indicador no controle do endividamento público, a Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece, por determinação do art. 165, § 2°, da Constituição
Federal e do art. 4°, § 1° e § 2°, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as metas de resultado
primário para o exercício a que se referem e para os dois seguintes.
Importante salientar que, além do cálculo do resultado primário apurado em razão do
confronto de receitas e despesas primárias (“acima da linha”), sob responsabilidade da Secretaria do
Tesouro Nacional, o resultado primário é apurado pelo Banco Central do Brasil segundo o método
denominado “abaixo da linha”, que decorre da variação da dívida pública no período do cálculo e
que é considerado como resultado oficial para fins de LDO.
Os tópicos seguintes destinam-se, assim, à análise das receitas e despesas primárias, do
eventual contingenciamento da despesa, do resultado primário e dos impactos fiscais decorrentes da
concessão de benefícios tributários, financeiros e creditícios.
2.3.1. Receitas Primárias
A Lei Orçamentária Anual de 2021 – LOA 2021, Lei 14.144/2021, estimou a
arrecadação de receitas primárias em R$ 1.595,4 bilhões, ao passo que a arrecadação efetiva total
foi de R$ 1.932,4 bilhões. Assim, conforme consta da tabela a seguir, a arrecadação de receitas
primárias em 2021 superou a previsão da LOA em R$ 336,9 bilhões.
Nesse contexto, a arrecadação de Receitas Administradas pela Secretaria Especial da
Receita Federal do Brasil (RFB) e a arrecadação líquida para o Regime Geral de Previdência Social
(RGPS), grupos diretamente relacionados às receitas tributárias da União, apresentaram,
respectivamente, variação de R$ 186,8 bilhões (19%) e de R$ 43,6 bilhões (10%) em relação à
previsão contida na LOA 2021.
De outra parte, as receitas pertencentes ao grupo Receitas Não Arrecadadas pela RFB,
que, embora não sejam diretamente sensibilizadas pela atividade tributária do Estado, apresentaram
substancial crescimento de R$ 106,6 bilhões (64%) com respeito à estimativa da LOA 2021,
alcançando a cifra de R$ 274,6 bilhões, como apresentado na tabela a seguir:

Receita Primária Prevista na LOA 2021 X Receita Realizada

R$ milhões
LOA
Realizado
Discriminação 2021 B-A B/A-1
(B)
(A)
I. Receita Total 1.595.422 1.932.370 336.949 21%
I.1. Receitas Administradas pela RFB, exceto
1.008.879 1.195.712 186.833 19%
RGPS
Imposto de Importação 43.983 61.970 17.988 41%
IPI 61.594 71.286 9.692 16%
Imposto sobre a Renda 426.459 518.525 92.066 22%
IOF 47.425 49.128 1.704 4%
Cofins 247.402 274.581 27.179 11%
PIS/Pasep 72.073 76.089 4.016 6%
CSLL 88.690 114.530 25.840 29%
Cide - Combustíveis 1.993 1.928 -65 -3%
Outras Administradas pela RFB 19.261 27.674 8.413 44%
I.2. Incentivos Fiscais -2 -160 -159 -
I.3. Arrecadação Líquida para o RGPS 418.621 462.244 43.623 10%
I.4. Receitas Não Administradas pela RFB 167.923 274.574 106.651 64%
Concessões e Permissões 5.240 9.866 4.626 88%
Complemento do FGTS 73 32 -41 -56%
Cont. Plano de Seg. do Servidor 17.856 17.945 89 0%
Contribuição do Salário-Educação 21.384 24.022 2.638 12%
Exploração de Recursos Naturais 59.439 94.064 34.625 58%
Dividendos e Participações 9.737 43.484 33.748 347%
Receita Própria e de Convênios (fontes 50 e
15.181 16.666 1.485 10%
81)
Demais Receitas 39.014 68.496 29.482 76%
II. Transferências por Repartição de Receita 293.286 353.547 60.261 21%
III. Receita Líquida (I - II) 1.302.136 1.578.824 276.688 21%
Fontes: Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias de dezembro de 2021 e Resultado do Tesouro Nacional de fevereiro
de 2022.
De forma segregada, o grupo Receitas Administradas pela RFB foi significativamente

influenciado pela arrecadação do Imposto sobre a Renda (IR), da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL).
A arrecadação em valores correntes de Imposto sobre a Renda em 2021 foi superior à
previsão da LOA em R$ 92,1 bilhões e excedeu o valor arrecadado no ano anterior em R$ 134,0
bilhões. Já a arrecadação da Cofins superou em R$ 27,2 bilhões as projeções contidas na peça
orçamentária anual. O excesso deveu-se, sobretudo, ao aumento nos volumes de vendas e de
serviços e ao aumento real da arrecadação do setor não financeiro.
A previsão de Arrecadação Líquida para o RGPS de R$ 418,6 bilhões discrepou da
arrecadação efetiva em R$ 43,6 bilhões, a qual atingiu R$ 462,2 bilhões, superando a arrecadação
efetiva líquida do ano anterior em R$ 57,5 bilhões.
No rol de Receitas Não Arrecadadas pela RFB, merecem destaque as receitas de
Exploração de Recursos Naturais e de Dividendos e Participações, cujas arrecadações superaram as
previsões da LOA 2021, respectivamente, em R$ 34,6 bilhões e R$ 33,7 bilhões. A variação da
arrecadação do primeiro grupo decorreu do efeito combinado de aumento de preços de petróleo,
desvalorização cambial e aumento de produção. Já o desvio observado na arrecadação de

dividendos adveio primordialmente do aumento de recebimento de dividendos do Banco Nacional

de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e da Petrobras.
Apresenta-se no gráfico a seguir a receita primária liquida em valores correntes e em
percentual do PIB, de 2016 a 2021. O gráfico incorpora, ainda, a evolução da receita primária
líquida em valores correntes em relação ao PIB, para demonstrar a participação dessas receitas no
total de riquezas geradas pelo país em cada um dos anos.
Receita Primária Líquida – Valores Correntes e em Percentual do PIB
R$ bilhões 1.579
% Anual
1.600 100%
1.347
1.232 1.204
1.155
1.200 1.089 75%
800 50%
400 17,37% 17,54% 17,59% 18,23% 18,19% 25%

16,13%
0 0%
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rec. Primária Líquida/2021 Rec. Primária em % do PIB
Fonte: STN. Resultado do Tesouro Nacional – Série Histórica de fevereiro de 2022.
Com base na série histórica do Resultado do Tesouro Nacional de dezembro de 2021, o

gráfico mostra tanto o crescimento da receita primária líquida em valores correntes quanto em
percentual do PIB de 2016 a 2019, quando atingiu o montante de R$ 1.347 bilhões (18,23%). Já em
2020 ocorreu redução para R$ 1.204 bilhões (16,13%). Em 2021, a receita primária líquida em
valores correntes apresentou majoração de R$ 375 bilhões em relação ao ano anterior e atingiu
R$1.579 bilhões (18,20%), praticamente igualando o percentual de PIB obtido em 2019.
Registre-se que o crescimento na arrecadação de Receitas Administradas pela RFB
ensejou elevação das Transferências por Repartição de Receitas, cuja previsão na LOA 2021
indicava R$ 293,3 bilhões, ao passo que o valor realizado alcançou R$ 353,5 bilhões. Com efeito, a
receita primária total (R$ 1.932,4 bilhões) deduzida das transferências por repartição de receitas (R$
353,5 bilhões) resultou em Receita Primária Líquida (RPL) de R$ 1.578,8 bilhões em 2021.
Destaque-se que o valor efetivamente utilizado pela União para fazer face a suas
obrigações é a RPL, ou seja, a receita primária total deduzida das transferências constitucionais. O
gráfico a seguir apresenta a evolução no período de 2016 a 2021 da Receita Primária Liquida em
valores correntes e em valores constantes referenciados ao IPCA de dezembro de 2021.

Receita Primária Líquida em Valores Correntes e Constantes

R$ bilhões
3.500 1.656
1.579
3.000 1.500
1.457 1.367
1.423
2.500
2.000 1.579
1.347
1.500 1.155 1.232 1.204
1.089
1.000
500
0
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Rec. Primária Líquida Valores Correntes Rec. Primária Líquida Val. Constantes
Fonte: RTN – Série Histórica de fevereiro de 2022.
Em valores correntes, a Receita Primária Líquida apresentou crescimento de 2016 até

2019, quando atingiu R$ 1.347 bilhões, reduzindo-se em 2020 para R$ 1.204 bilhões, com
decréscimo de R$ 143 bilhões. Contudo, após a queda, a receita primária líquida experimentou
acentuado crescimento e alcançou R$ 1.579 bilhões em 2021.
De modo análogo, houve incremento da receita primária líquida em valores constantes
de 2016 a 2019, quando alcançou R$ 1.579 bilhões. Já no ano seguinte registrou-se redução de R$
212 bilhões. Todavia, houve recuperação em 2021, atingindo o montante real de R$ 1.656 bilhões.
2.3.2. Despesas Primárias
As despesas primárias correspondem ao total de despesas, deduzidos os montantes
destinados ao pagamento de juros, encargos e amortizações da dívida (despesas financeiras). Nesse
sentido, os gastos primários são aqueles dispêndios que possibilitam a oferta de serviços e a
realização de políticas públicas em favor da sociedade.
Segregando-se as despesas primárias, têm-se os gastos obrigatórios e os discricionários.
As despesas primárias obrigatórias, em regra, são aquelas que por determinação legal ou
constitucional o gestor público não possui discricionariedade quanto à sua execução, determinação
do seu montante, bem como ao momento de sua realização, excetuadas as obrigatórias como
controle de fluxo. Já as despesas primárias discricionárias são aquelas em que o gestor público pode
avaliar a conveniência e a oportunidade da sua realização, bem como o montante a ser executado
dentro dos limites estabelecidos. Em razão dessa discricionariedade, podem ser objeto de limitação
de empenho e movimentação financeira.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece em seu art. 9°, § 2°, que “não serão objeto
de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive
aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
orçamentárias”. Nesse rumo, a Lei 14.116/2020 (LDO 2021), previu em seu Anexo III o rol de
despesas que não seriam objeto de limitação de empenho, em razão das obrigações constitucionais e
legais da União. Por possuírem tais características, essas despesas são consideradas de execução
obrigatória e têm prioridade em relação às demais, tanto na elaboração do orçamento, quanto na sua
execução.
No comparativo entre as despesas primárias realizadas em 2021 e aquelas fixadas na
LOA desse mesmo exercício, é possível observar que, em termos absolutos, a execução

(pagamentos) superou as despesas inicialmente fixadas na peça orçamentária em R$ 116,9 bilhões

(8%):
Despesa Primária Fixada na LOA 2021 X Despesa Primária Executada (paga) em 2021
R$ milhões
LOA
Realizado
Discriminação 2021 B - A B/A-1
(B)
(A)
Despesa Total 1.497.032 1.613.891 116.859 8%
Benefícios da Previdência 690.908 709.583 18.675 3%
Pessoal e Encargos Sociais 337.345 329.347 -7.998 -2%
Outras Desp. Obrigatórias 194.567 305.985 111.419 57%
Abono e Seguro Desemprego 48.931 45.895 -3.037 -6%
Anistiados 174 158 -16 -9%
Apoio Fin. Municípios/Estados 0 0 0 -
Benefícios de Leg. Especial e Indenizações 806 631 -175 -22%
Benefícios de Prestação Continuada da LOAS / RMV 66.123 67.668 1.545 2%
Complemento para o FGTS 68 32 -36 -53%
Créditos Extraordinários 0 117.176 117.176 -
Compensação ao RGPS pela Desoneração da Folha 3.705 7.271 3.566 96%
Fabricação de Cédulas e Moedas 1.004 999 -5 0%
Fundef / Fundeb - Complementação 19.604 22.033 2.429 12%
Fundo Constitucional do DF (Custeio e Capital) 2.170 2.148 -22 -1%
Legislativo/Judiciário/MPU/DPU (Custeio e Capital) 13.910 11.011 -2.899 -21%
ADO 25/DF 4.000 4.856 856 21%
Reserva de Contingência 0 0 0 -
Sentenças Judiciais e Precatórios (Custeio e Capital) 20.646 18.763 -1.883 -9%
Subsídios, Subvenções e Proagro 10.783 7.327 -3.456 -32%
Transf. ANA-Receitas Uso Recursos Hídricos 82 154 72 87%
Transferência Multas ANEEL 1.050 1.197 148 14%
Impacto Primário do Fies 1.510 -1.335 -2.845 -188%
Financiamento de Campanha Eleitoral 0 0 0 -
Desp. do Poder Executivo Sujeitas à Prog. Financeira 274.212 268.977 -5.236 98%
Obrigatórias com Controle de Fluxo 154.838 145.196 -9.642 94%
Discricionárias 119.374 123.780 4.407 104%
Fontes: Anexo NFGC do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias referente a dezembro de 2021 e Resultado do
Tesouro Nacional de fevereiro de 2022.
A expansão da execução das despesas em 2021 foi viabilizada por meio de

excepcionalidades de determinados gastos da aferição do cumprimento da meta de resultado
primário do Governo Federal em 2021. Deveras, os ajustes da meta envolveram as seguintes
despesas: saúde no enfrentamento à pandemia; Programa Nacional de Apoio às Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte (Pronampe); Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da
Renda (BEm), todas nos termos da Lei 14.143/2021; e despesas com o Auxílio Emergencial até o
limite de R$ 44 bilhões, nos termos da Emenda Constitucional 109/2021.
De acordo com o Relatório de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais do 3º
Quadrimestre de 2021, os gastos com essas finalidades totalizaram R$ 95,0 bilhões, assim
distribuídos: saúde no enfrentamento da pandemia (R$ 23,4 bilhões), Pronampe (R$ 5,0 bilhões),
BEm (R$ 7,0 bilhões) e Auxílio Emergencial (R$ 59,7 bilhões.)
A maior parte da variação da execução de despesas primárias com relação à despesa
estabelecida na LOA 2021 ocorreu no grupo Outras Despesas Obrigatórias, por meio da abertura de
créditos extraordinários no montante de R$ 117,2 bilhões.

A seguir, apresentam-se as despesas primárias, decompostas em obrigatórias e

discricionárias, de 2012 a 2021, atualizadas mensalmente pelo IPCA a valores de dezembro de
2021, expurgando-se os efeitos inflacionários.
Despesas Primárias (acumulado doze meses) – 2012 a 2021 – em Valores de 2021
R$ bilhões
2.500 2.216
2.000
1.649 1.645 1.690 1.694
1.619 1.630 1.614
1.522
1.425
1.500
2.093
1.000
1.469 1.446 1.467 1.489 1.499 1.566
1.319 1.392
1.237
500 227
189 203 180 184 147 156 191
123 128
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Despesas Primárias Total Despesas Obrigatórias Despesas Discricionárias
Fonte: STN - Série histórica do RTN de dezembro de 2021.
O gráfico demonstra evolução das despesas obrigatórias em valores constantes com

base no IPCA de dezembro de 2021 com viés de alta continuamente de 2012 a 2019, passando de
R$ 1.236,6 bilhões para R$ 1.499,0 bilhões. Em 2020 registrou-se elevação acentuada da despesa
primária obrigatória de aproximadamente 40%, atingindo R$ 2.093,4 bilhões, notadamente em
razão da abertura de créditos extraordinários, visando ao combate à pandemia de Covid-19. Em
2021, houve reversão desses dispêndios para R$ 1.565,5 bilhões.
As despesas discricionárias apresentaram crescimento de 2012 a 2014, partindo de
R$ 188,8 bilhões para R$ 227,0 bilhões. No entanto, a partir de 2015, essa trajetória alternou
crescimento e redução até 2021, quando alcançou R$ 128,2 bilhões (variação de 4,6% com relação
a 2020).
A evolução das despesas primárias com relação ao PIB é mostrada no gráfico seguinte.
Despesas Primárias – 2012 a 2021
% do PIB

30% 26,1%
19,4% 19,9% 19,4% 19,3% 19,5%

18,1% 24,6% 18,6%
20% 16,9% 17,3%
17,3% 17,7% 17,6% 17,5% 17,3% 17,2%

14,7% 15,0% 15,6%
10%
2,2% 2,3% 2,5% 2,1% 2,3% 1,8% 1,8% 2,2% 1,4% 1,4%
0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Despesa Primária Total % PIB Despesas Obrigatórias % PIB Despesas Discricionárias % PIB
O percentual das despesas primárias obrigatórias com relação ao PIB mostra majoração
de 2012 a 2016, passando de 14,7% para 17,7%. Posteriormente, esse percentual de 2017 a 2019
reduziu-se, alcançando 17,3% do PIB. Houve forte inflexão em 2020, quando o percentual dos
gastos obrigatórios com respeito ao PIB alcançou 24,6%, e houve reversão em 2021 para 17,2% do
PIB.
A seu turno, o percentual das despesas primárias discricionárias com relação ao PIB
evoluiu de 2,2% em 2012 para 2,5% em 2015. A partir de 2015, esse percentual reduziu-se até
alcançar 1,4% em 2020, mantendo-se nesse nível em 2021.
Note-se que as despesas obrigatórias ao longo do período de 2012 a 2021 apresentaram
crescimento de 14,7% para 17,2% do PIB, enquanto as despesas discricionárias decresceram de
2,2% para 1,4% do PIB. Esse fenômeno evidencia aumento da participação das despesas
obrigatórias em detrimento das despesas discricionárias no espaço fiscal disponível. Nesse período,
as participações das despesas obrigatórias e das despesas discricionárias no total de despesas
primárias oscilaram em torno da média, respectivamente, de 89% e 11%. Todavia, em 2021, as
despesas obrigatórias e discricionárias representaram, do total das despesas primárias,
respectivamente 92% e 8%.
O gráfico a seguir apresenta a despesa primária total decomposta em quatro
componentes em valores constantes com base no IPCA de dezembro de 2021.
Despesa Primária Total e seus componentes de 2012 a 2021
R$ trilhões

2,5 2,22
2,0
1,69
1,5
0,97
1,0
0,76 0,75
0,47
0,5 0,37
0,35
0,12 0,13
0,0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Despesas Primárias Total Benefícios Previdenciários
Pessoal e Encargos Sociais Outras Desp. Obrig. e Obrigatórias com Contr. de Fluxo
Despesas Discricionárias
Observa-se que as despesas incluídas no grupo Outras Obrigatórias e Obrigatórias com

Controle de Fluxo apresentaram grande elevação no exercício de 2020, atingindo R$ 972,4 bilhões
ante R$ 396,8 bilhões em 2019. Como assinalado, essa elevação se deveu à realização de despesas
primárias visando ao combate da pandemia. Já em 2021, esse componente mostrou reversão e
alcançou R$ 473,9 bilhões.
De outro lado, os gastos com Benefícios Previdenciários cresceram continuamente de
2012 a 2020, passando de R$ 552,9 bilhões para R$ 755,8 bilhões. Já em 2021, apresentou pequena
redução para R$ 746,0 bilhões. No período de 2012 a 2021, houve incremento de 35%.
As despesas com Pessoal e Encargos Sociais mostraram elevação de 2012 a 2019,
saindo de R$ 329,2 bilhões para R$ 367,3 bilhões. A partir de 2020, registrou-se pequena redução e
atingiu em 2021 R$ 345,6 bilhões. No período de 2012 a 2021, a despesa com Pessoal e Encargos
Sociais apresentou crescimento real da ordem de 5%.
Como já salientado, em direção oposta à da evolução das despesas obrigatórias, os
gastos discricionários passaram de 2012 a 2021 de R$ 188,8 bilhões para 128,2 bilhões, o que
corresponde a uma variação percentual negativa de 32%.
Frise-se que, não obstante a redução de despesas ser positiva para as finanças públicas,
especialmente em cenário de sucessivos déficits fiscais, o grupo de discricionárias abrange despesas
com investimentos, com custeio de órgãos/entidades da Administração e com políticas públicas de
alta relevância para o Estado. Assim, a compressão de despesas discricionárias pode impactar a
prestação de serviços públicos essenciais e inviabilizar a execução de determinadas políticas
públicas.
2.3.3. Programação Orçamentária e Financeira
Os arts. 47 e 48 da Lei 4.320/1964 dispõem que, imediatamente após a promulgação da
lei orçamentária e com base em seus limites, o Poder Executivo fixará cotas de despesa que cada
unidade orçamentária fica autorizada a utilizar, visando atender dois objetivos: assegurar a essas
unidades, em tempo útil, recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa
anual de trabalho; e manter no exercício financeiro, na medida do possível, o equilíbrio entre a
receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de
tesouraria.

Nesse sentido, os arts. 8º e 13 da LRF determinam que, até trinta dias após a publicação
dos orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de
execução mensal de desembolso, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, e
desdobrará as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação. Por seu turno, o art. 9º da LRF
dispõe que, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar
o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários,
nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira
(contingenciamento), segundo os critérios fixados pela LDO. Na Lei 14.116, de 31/12/2020 (LDO
2021), tais regras constaram do art. 63. Entretanto, prevendo-se que a LOA 2021 poderia não ser
publicada até 31/12/2020, constaram do art. 65 da LDO 2021 regras para execução orçamentária
provisória.
Iniciado o exercício de 2021 sem que houvesse publicação da lei orçamentária, editou-
se o Decreto 10.625, de 11/2/2021, por meio do qual estabeleceram-se regras de execução
orçamentário-financeira provisória, com alterações promovidas pelos Decretos 10.637, de
26/2/2021, 10.649, de 16/3/2021, 10.663, de 30/3/2021, e 10.682, de 20/4/2021. Com a publicação
da LOA 2021, a Lei 14.144, de 22/4/2021, editou-se, para fins de cumprimento do art. 8º da LRF,
c/c o arts. 62, § 3º, e 63, da LDO 2021, o Decreto 10.699, de 14/5/2021, alterado pelos Decretos
10.709, de 29/5/2021, 10.760, 30/7/2021, Decreto 10.794, de 13/9/2021, 10.826, de 30/9/2021, e
10.874, de 30/11/2021. O Decreto 10.699/2021 estabeleceu para os Órgãos Superiores e entidades
do Poder Executivo que correspondem a órgãos setoriais – casos do Conselho Administrativo de
Defesa Econômica e das agências reguladoras – dois conjuntos de limites: i) os limites de
movimentação e empenho para todo o exercício, constantes do Anexo I, e ii) os limites de
pagamento e os cronogramas de execução mensal de desembolso, constantes dos Anexos II a XIV.
Tendo em vista o objetivo de compatibilizar a execução da despesa com a arrecadação
da receita e, em especial, o enfoque no cumprimento da meta de resultado primário (art. 2º da
LDO 2021) e do Teto de Gastos (EC 95/2016), bem como o fato de que estariam assegurados os
pagamentos da quase totalidade das despesas primárias obrigatórias, o art. 1º, § 1º, e o art. 2º, § 1º,
do Decreto 10.699/2021 excluíram dessa programação as dotações relativas ao grupo de natureza de
despesa “1 - Pessoal e Encargos Sociais” e as despesas primárias que constituem obrigações
constitucionais ou legais da União, relacionadas na Seção I do Anexo III da LDO 2021, sem
prejuízo da seleção, dentre as últimas, daquelas que, por suas características opostas, estariam
sujeitas a controle de fluxo, conforme disciplina o art. 63, § 2º, da LDO 2021, de modo que para
essas foram estabelecidos os cronogramas de pagamento constantes dos Anexos XIII e XIV do
Decreto 10.699/2021. São excluídas, ainda, uma vez que não integram o conjunto das despesas
primárias, as dotações relativas a despesas financeiras dos grupos de natureza de despesa “2 - Juros
e Encargos da Dívida” e “6 - Amortização da Dívida”, e as despesas financeiras relacionadas
no Anexo XVI do mesmo decreto.
Enfim, a Programação Financeira se refere aos pagamentos de despesas dos grupos de
natureza de despesa “3 - Outras Despesas Correntes”, “4 - Investimentos” e “5 - Inversões
Financeiras” relativas aos créditos orçamentários iniciais, suplementares e especiais, abertos e
reabertos, e de restos a pagar, porém não integram os cronogramas as dotações relativas aos créditos
extraordinários abertos e reabertos no exercício de 2021. A demonstração da compatibilidade entre
os limites autorizados para movimentação e empenho e as despesas primárias discricionárias e
obrigatórias sujeitas a controle de fluxo do Poder Executivo, constantes dos Relatórios de Avaliação
das Receitas e Despesas Primárias de que trata o art. 64, § 4º, da LDO 2021, consta do Anexo
XXVI do Decreto 10.699/2021.
Nos termos da delegação estabelecida no art. 10, incisos I, II, III e V, do Decreto
10.699/2021, o secretário especial do Tesouro e Orçamento do Ministério da Economia estava
autorizado, quanto aos limites de movimentação e de empenho, a remanejá-los ou adequá-los às
dotações de despesas primárias discricionárias aprovadas para o exercício de 2021, bem assim,

quanto aos limites de pagamento, alterá-los ou remanejá-los. Com base nessas competências, os
limites finais de empenho (R$ 137,2 bilhões) e de pagamento (R$ 285,0 bilhões) foram ajustados
por meio da Portaria Seto/ME 107, de 5/1/2022, e da Portaria Seto/ME 15.151, de 28/12/2021,
respectivamente.
Não obstante obrigatória a execução das programações referentes às emendas
individuais (RP 6) e de iniciativa de bancada (RP 7), com exceção de eventuais impedimentos de
ordem técnica, conforme disciplinam os §§ 9º, e 11 a 13 do art. 166 da Constituição Federal, seus
montantes constam dos citados limites globais, uma vez que estão sujeitas a contingenciamento, de
forma que poderiam ser reduzidas em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o
conjunto das demais despesas discricionárias, segundo o § 18 do mesmo dispositivo constitucional.
Limitação de empenho e movimentação financeira
Apresenta-se na tabela seguinte a evolução da programação dos OFSS ao longo do
exercício de 2021 no âmbito do Poder Executivo, destacando-se os limites globais de
movimentação financeira e empenho constantes do Anexo I do Decreto 10.699/2021 e suas
alterações.
Programação Orçamentário-financeira: Resultado Fiscal e Contingenciamento em 2021
R$ bilhões
Agosto Março Março Abril Abril Maio Julho Setembro Novembro Dezembro
2020 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021
Realizado
Normativo Autógrafo Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação
LOA 2021
PLOA 2021 (31/3/2021) 1º Bimestre Extemporânea 2º Bimestre 3º Bimestre 4º Bimestre 5º Bimestre Extemporânea
2021
(22/3/2021) (22/4/2021) (21/5/2021) (22/7/2021) (22/9/2021) (22/11/2021) (20/12/2021)
I. Receita Líquida 1.283,2 1.302,1 1.345,0 1.345,0 1.302,1 1.433,3 1.476,4 1.507,9 1.555,5 1.565,9 1.578.8
II. Despesas 1.516,8 1.516,8 1.571,3 1.631,1 1.497,0 1.621,0 1.631,8 1.647,3 1.651,4 1.655,7 1.613.9
II.1 Obrigatórias 1.420,7 1.377,7 1.475,2 1.491,9 1.377,7 1.501,6 1.512,5 1.522,8 1.522,3 1.521,3 1.490,1
II.2. Discricionárias 96,1 139,1 96,1 139,1 119,4 119,3 119,3 124,5 129,0 134,4 123,8
III. Fundo Soberano 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
IV. Resultado Primário Acima da
-194,9 -214,7 -226,2 -286,0 -194,9 -187,7 -155,4 -139,4 -95,8 -89,8 -35,1
Linha (I - II + III)
V. Compensação Estatais Federais¹ 0 0 -0 0 0 -0 0 0 0 0 0
VI. Ajustes Metodológicos e
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -0,8
Discrepância Estatística
VII. Resultado Primário Abaixo
-233,6 -214,7 -226,2 -286,0 -194,9 -187,7 -155,4 -139,4 -95,8 -89,8 -35,9
da Linha
Contingenciamento indicado2 0,0 32,5 20,9 3,7 52,2 128,4 167,1 192,1 235,8 241,8 -
Contingenciamento indicado
- - - - - 127,1 165,4 190,2 233,4 239,3 -
(Poder Executivo)
Contingenciamento indicado
- - - - - 1,3 1,7 1,9 2,4 2,4 -
(Demais Poderes)
Ajuste devido ao Teto de Gastos - - -17,6 -29,1 - -4,5 2,8 0,33 6,04 3,0 -
Contingenciamento realizado x
- - - - - - - - - - -
LOA 20215
10.625 10.682 10.663 10.699 10.709 10.760 10.826 10.874 107/2022 -
Decreto/Portaria6
(11/2/2021) (20/4/2021) (30/3/2021) (14/5/2021) (29/5/2021) (30/7/2021) (30/9/2021) (30/11/2021) (5/1/2022)
Despesas do Poder Executivo
- - - - - 274,2 264,9 270,4 276,4 282,0 270,0
sujeitas à programação financeira7
Obrigatórias com
- - - - - 154,9 145,6 145,9 147,3 147,6 145,2
Controle de Fluxo
Discricionárias - - - - - 119,3 119,3 124,5 129,0 134,4 123,8
Fontes: LOA 2021; Decretos de Programação Orçamentária e Financeira; Relatórios de Avaliação das Receitas e Despesas Primárias e Resultado do
Tesouro Nacional.
Nota: De acordo com o art. 2º, caput, da LDO 2021, a elaboração e a aprovação do PLOA 2021 e a execução da respectiva LOA deverão ser
compatíveis com a obtenção da meta de déficit primário de R$ 247.118.225.000,00.
1. O art. 3º, § 2º, da LDO 2021, estabelece que poderá haver, durante a execução da LOA 2021, compensação entre as metas estabelecidas para os
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e para o Programa de Dispêndios Globais.
2. Montante indicado no Relatório de Avaliação das Receitas e Despesas Primárias para cumprimento da meta. O valor positivo implica possibilidade
de ampliação dos limites de empenho e de movimentação financeira, caso contrário, a necessidade de limitação. Não está ajustado para fins de
cumprimento do limite estabelecido no Novo Regime Fiscal – NRF (Teto de Gastos).
3. Este Tribunal decidiu, por meio do Acórdão 1532/2021-TCU-Plenário, ratificado pelo Acórdão 1.931/2021-TCU-Plenário, que R$ 9.496,3 milhões
relativos à economia gerada no Programa Bolsa Família, em razão de sua intersecção com o Auxílio Emergencial, devem ser direcionados
exclusivamente ao custeio de despesas com o enfrentamento da pandemia de Covid-19 na função “Assistência Social”, a função na qual foi
classificado o programa, de modo que houve excesso de R$ 288,4 milhões em relação ao referido limite do Teto de Gastos.
4. A Lei 14.212, de 5/10/2021, incluiu o parágrafo único ao art. 45 da LDO 2021, o que permitiu que a citada economia de R$ 9.496,3 milhões
pudesse ser utilizada para quaisquer despesas sujeitas ao Teto de Gastos, conforme também interpretado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
(PGFN), por meio do Parecer 16446/2021/ME.
5. Não houve necessidade de contingenciamento no exercício.
6. Decretos de programação editados com o fim de operacionalizar as indicações constantes do correspondente relatório bimestral. Portarias
publicadas com amparo no art. 10, incisos V e VI, do Decreto 10.699/2021.
7. Compatibilidade dos Decretos de Programação Orçamentária e Financeira com os Relatórios de Avaliação das Receitas e Despesas Primárias.
De forma geral, verifica-se que, a partir da publicação da LOA 2021, as reavaliações

bimestrais de receitas e despesas primárias, realizadas com base na execução orçamentário-
financeira e nos parâmetros macroeconômicos atualizados, sistematicamente indicaram
possibilidade de ampliação das despesas discricionárias em expressiva margem. Registrou-se, já no

Relatório de Avaliação do 2º Bimestre, déficit primário projetado, acima da linha, de R$ 187,7

bilhões, ou seja, significativamente inferior à meta de déficit de R$ 247,1 bilhões. E no Relatório de
Avaliação do 5º Bimestre, estimou-se déficit primário de R$ 95,8 bilhões, o que possibilitaria
ampliar os limites de despesas primárias discricionárias em R$ 235,8 bilhões.
No entanto, registrou-se, reiteradamente, a necessidade de se respeitar o limite, mais
restritivo, estabelecido no Novo Regime Fiscal (Teto de Gastos), indicando-se – nesse quinto
relatório e no Relatório de Avaliação das Receitas e Despesas Primárias Extemporâneo de 2021 – as
possibilidades de ajustes a maior nos montantes de R$ 6.008,8 milhões e R$ 3.043,9 milhões,
respectivamente. Por fim, as últimas três linhas da tabela informam que, ao longo da execução sob a
vigência da LOA 2021, a programação das despesas obrigatórias com controle de fluxo e das
despesas discricionárias estabelecidas nos Decretos de Programação Orçamentária e Financeira
eram compatíveis com as despesas projetadas apresentadas nos correspondentes Relatórios de
Avaliação das Receitas e Despesas Primárias.
Limites de pagamento
Apresenta-se na tabela seguinte os derradeiros limites de pagamentos estabelecidos para
o Poder Executivo consoante Portaria Seto/ME 15.151, de 28/12/2021, no montante global R$ 285
bilhões. Com efeito, os arts. 9º a 12 da Lei 10.180/2001 dispõem que, assim como a STN, os órgãos
setoriais integram o Sistema de Administração Financeira federal, que tem por objetivo o equilíbrio
financeiro do Governo Federal, competindo-lhes, dentre outras atividades, elaborar a programação
financeira do Tesouro Nacional. A partir do 2º quadrimestre de 2018, incorporou-se como objeto de
controle da programação e execução financeira no Relatório de Avaliação do Cumprimento das
Metas Fiscais o tópico relativo ao “Empoçamento de Recursos”, então definido como o resultado da
diferença entre pagamentos efetuados e limites autorizados aos órgãos e entidades, conforme
estabelecido no Decreto de Programação Orçamentária e Financeira exigido pelo art. 8º da LRF.
A esse respeito, complementando este tópico, consta da seção “4.1.2.2 Conformidade da
Programação Orçamentária e Financeira” uma síntese sobre as opiniões técnicas e deliberações
deste Tribunal relacionadas ao tema, bem como sobre os processos de acompanhamento da
programação orçamentário-financeira.
Limite final dos Cronogramas Mensais de Desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2021
R$ milhões
VIII1 VIII1
Órgão/Anexo II III IV V VI VII IX X XI XIa XII XIIa XIII XIV Total
(RP6) (RP7)
PR 396 0 49 0 0 0 0 0 7 0 7 0 0 0 40 0 499
Mapa 3.112 112 307 6 0 34 223 510 23 0 608 24 5 9 701 0 5.674
MCTI 1.983 1.122 245 575 0 0 25 54 0 30 75 5 0 0 78 0 4.192
Anatel 157 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 8 170
ME 12.993 89 4.485 0 3.817 0 2.054 0 12 5 350 8 0 0 1.286 7 25.107
MEC 17.447 0 1.242 0 0 0 319 614 23 0 626 0 18 0 10.146 30 30.465
MJ 1.103 1.250 50 36 0 0 128 316 2 0 287 0 14 0 2.143 155 5.484
Cade 2 0 28 0 0 0 0 0 0 0 2 0 6 0 1 0 39
MME 329 0 877 0 4.000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 130 2 5.339
ANP 4 0 144 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 0 155
Aneel 132 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 0 138
ANM 71 0 4 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 14 0 92
MRE 1.873 0 7 0 0 0 4 0 1 0 0 0 0 0 749 0 2.635
MS 16.078 184 102 2 0 0 5.318 3.043 14 4 7.376 52 0 0 94.426 178 126.777
Anvisa 155 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 16 0 171
ANS 95 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 0 102
MTFC 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 19 0 120
MI 7.973 0 143 0 171 0 18 468 26 0 368 0 17 0 82 5 9.270
ANTT 185 0 118 0 0 0 0 0 0 0 7 0 4 0 9 1 324
Antaq 39 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 43
Anac 46 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 14 0 133
MCom 722 0 447 0 0 0 16 41 0 0 0 0 0 0 78 0 1.304
MMA 519 0 216 0 0 18 46 0 6 0 17 0 9 0 52 0 883
MD 4.754 4.150 1.778 0 0 227 106 180 1 8 70 1 0 0 5.823 4.240 21.339
MDR 6.274 2 341 0 0 0 637 1.782 20 0 1.794 0 59 0 167 0 11.075
ANA 147 55 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 205
MTur 850 0 3 0 0 0 177 91 3 0 93 0 0 0 31 0 1.248
MC 3.922 0 52 0 0 0 477 152 21 0 460 0 0 0 25.887 50 31.020
Ancine 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 35
GAB-PR 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7
AGU 445 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 98 0 543
MMFDH 147 0 8 0 0 67 120 49 18 0 42 0 5 0 4 0 460
Total 82.094 6.965 10.718 619 7.988 345 9.670 7.302 178 46 12.184 91 136 9 142.028 4.676 285.050
Fonte: STN (Adaptada).
1. Os montantes correspondem às dotações atualizadas, haja vista que as emendas individuais (RP6) e de iniciativa de bancada
(RP7) são de execução obrigatória, conforme estabelecem os §§ 9º, 11 e 12 do art. 166 da Constituição Federal, de forma que no

Anexo VIII do Decreto 10.699/2021 não são estabelecidos limites mensais, mas apenas o anual, no montante da dotação inicial ou
atualizada.
2.3.4. Resultado Primário e Nominal da União em 2021

Apresenta-se nesta seção a evolução do resultado primário do Governo Federal no
exercício de 2021, abrangendo os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o Programa
de Dispêndios Globais (PDG) das empresas estatais federais, bem como do resultado nominal. A
análise de conformidade do cumprimento da meta fiscal é explicitada no item 4.1.2.1 deste
Relatório.
A LDO 2021 estabeleceu em seu art. 2º, para o Governo Central, meta de déficit
primário dos OFSS de R$ 247,1 bilhões (-3,16% do PIB). Já o art. 3º da LDO 2021 preceituou que
o PDG deveria ser compatível com a obtenção da meta de déficit primário de R$ 4,0 bilhões (-
0,05% do PIB). Assim, para o Governo Federal, a meta de resultado primário para o exercício de
2021 foi de déficit de R$ 251,1 bilhões (-3,21% do PIB). Ademais, nos termos do § 2º do art. 3º da
LDO 2021, poderia haver, durante a execução orçamentária, com demonstração nos relatórios de
avaliação bimestrais, compensação entre as metas dos OFSS e do PDG.
Convém registrar que a Lei 14.143/2021, que alterou a LDO 2021, ainda possibilitou a
exclusão de determinadas despesas do cômputo da meta de resultado primário. Com efeito, nos
termos do art. 2º, § 2º, da LDO 2021, não seriam contabilizadas para efeitos de cumprimento da
referida meta despesas com saúde no enfrentamento à pandemia, com o Programa Nacional de
Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe) e com Programa Emergencial
de Manutenção do Emprego e da Renda (BEm), além das despesas com o auxílio emergencial até o
limite de R$ 44 bilhões, nos termos da Emenda Constitucional 109/2021.
Resultado Primário “Abaixo da Linha”
Encerrado o exercício, verificou-se que o Governo Federal atingiu déficit primário de
R$ 32,8 bilhões, composto de déficit do Governo Central de R$ 35,9 bilhões e de superávit das
empresas estatais federais de R$ 3,0 bilhões, ante os respectivos valores deficitários de metas de
R$ 251,1bilhões, R$ 247,1 bilhões e R$ 4,0 bilhões o que demonstra o cumprimento da meta de
resultado primário do Governo Federal.
Registre-se que, na apuração do resultado deficitário de R$ 35,9 bilhões, o Poder
Executivo federal não se valeu das permissões contidas no art. 2º, § 2º, da LDO 2021 e na EC
109/2021, as quais autorizaram a exclusão de algumas despesas primárias da meta de resultado
fiscal.
O déficit primário “abaixo da linha” do Governo Central, apurado pelo Banco Central
do Brasil (Bacen), decresceu substancialmente em 2021 se comparado a 2020, passando de R$
745,3 bilhões para R$ 35,9 bilhões. Em relação ao PIB, o déficit passou de -9,98% para -0,41%, o
que mostra sensível melhora do resultado no período.
A arrecadação efetiva da receita primária líquida atingiu R$ 1.578,8 bilhões, ou seja,
R$ 23,3 bilhões (1,50%) superior às estimativas do Decreto 10.874/2021. Por outro lado, a despesa
primária total foi de R$ 1.613,9 bilhões, isto é, R$ 43,5 bilhões (-2,62%) inferior às projeções
contidas no mesmo decreto. Já comparando-se o resultado primário obtido com as estimativas que
compuseram a meta fiscal indicada no mencionado decreto de alteração da programação
orçamentária e financeira do exercício, observa-se: i) desvio substancial do resultado primário do
Governo Central, incluído o Bacen, com diferença de R$ 65,9 bilhões (-65,0%); ii) transferências a
estados e municípios inferiores ao estimado em R$ 4,2 bilhões (desvio de -1,16%); e iii) déficit
observado do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) inferior em R$ 5,1 bilhões (desvio de -
2,03%) àquele esperado.
Resultado Primário “Acima da Linha”

O déficit primário do Governo Central de 2021, segundo o critério “acima da linha”

apurado pela STN, alcançou R$ 35,1 bilhões. A diferença entre os resultados “abaixo da linha” e
“acima da linha” de R$ 800 milhões decorre de ajustes metodológicos e de discrepâncias
estatísticas, conforme explicado no item 4.1.2.1 deste Relatório.
A variação do resultado primário, em valores correntes de 2021, comparativamente ao
ano anterior, decorreu do aumento da receita total de 31,7%, atingindo R$ 1.932,6 bilhões, frente à
redução da despesa total (17,1%), alcançando R$ 1.614,2 bilhões, o que acarretou crescimento da
receita líquida deduzida de transferências a estados e municípios (31,2%), que somou R$ 1.579,1
bilhões.
Apresenta-se a seguir a evolução das estimativas, em confronto com a realização, de
receitas e despesas primárias no exercício de 2021.
Projeção, Realização e Resultado Primário do Governo Central – 2021
R$ milhões
Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação
LOA Avaliação
Discriminação do 1º do 2º do 3º do 4º do 5º Realizado
2021 Extemporânea
Bimestre Bimestre Bimestre Bimestre Bimestre
I. Receita Total 1.643.640 1.595.422 1.752.083 1.816.281 1.855.550 1.913.255 1.924.743 1.932.370
I.1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 1.025.335 1.008.879 1.110.809 1.156.184 1.165.813 1.187.650 1.191.647 1.195.712
I.2. Incentivos Fiscais -30 -2 -87 -83 -96 -86 -86 -160
I.3. Arrecadação Líquida para o RGPS 431.626 418.621 441.237 440.006 450.158 457.460 461.730 462.244
I.4. Receitas não Administradas pela RFB 186.709 167.923 200.123 220.173 239.674 268.231 271.451 274.854
II. Transferências por Repartição de Receita 298.595 293.286 318.812 339.898 347.673 357.706 358.885 353.547
III. Receita Líquida (I - II) 1.345.045 1.302.136 1.433.271 1.476.384 1.507.877 1.555.549 1.565.857 1.579.103
IV. Despesas 1.571.283 1.497.032 1.620.954 1.631.802 1.647.312 1.651.372 1.655.681 1.614.171
IV.1. Benefícios da Previdência 712.915 690.908 706.839 705.948 709.865 709.924 709.959 709.583
IV.2. Pessoal e Encargos Sociais 335.350 337.345 335.397 332.355 330.809 330.608 330.219 329.347
IV.3. Outras Desp. Obrigatórias 272.127 194.567 304.487 328.560 336.234 334.442 333.496 306.127
IV.4 Despesas do Poder Executivo Sujeitas à Programação Financeira 250.891 274.212 274.232 264.939 270.405 276.398 282.006 269.114
IV.4.1 Obrigatórias com Controle de Fluxo 154.838 154.838 154.886 145.593 145.936 147.355 147.588 145.196
IV.4 .2 Discricionárias 96.053 119.374 119.346 119.346 124.468 129.042 134.418 123.917
V. Primário Governo Central (III - IV) -226.238 -194.897 -187.683 -155.418 -139.436 -95.823 -89.824 -35.068
V.1 Resultado do Tesouro 55.051 77.391 77.918 110.523 120.271 156.641 158.406 212.270
V.2 Resultado da Previdência Social -281.289 -272.287 -265.602 -265.941 -259.707 -252.464 -248.229 -247.338
VI. Ajuste Metodológico 0 0 0 0 0 0 0 -456
VII. Discrepância Estatística 0 0 0 0 0 0 0 -348
VIII. Primário Abaixo da Linha (V + VI+ VII) -226.238 -194.897 -187.683 -155.418 -139.436 -95.823 -89.824 -35.872
Fontes: RFB, SOF e STN.
Destaque-se que a projeção da avaliação extemporânea de dezembro de 2021 de

resultado primário deficitário da ordem de R$ 89,8 bilhões superou o déficit primário obtido no
exercício de R$ 35,9 bilhões.
Observa-se arrecadação total das receitas primárias superior à previsão da Lei
Orçamentária Anual (LOA) de 21,1%, enquanto a execução das despesas primárias excedeu em
7,8% o montante fixado na LOA, sobretudo em face da abertura de créditos adicionais, conforme
registrado na seção 2.3.2 deste Relatório.
Resultado Nominal
O resultado nominal inclui o resultado primário e os juros nominais apropriados.
Ressalte-se que o resultado nominal é apenas uma meta indicativa, consoante já discutido no âmbito
do Acórdão 296/2007-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Ubiratan Aguiar.
Destaca-se a seguir a trajetória do resultado primário e do resultado nominal do
Governo Central, em percentual do PIB, de 2008 a 2021. O resultado primário involuiu de superávit
de R$ 71,3 bilhões (2,3%) em 2008 para déficit de R$ 159,5 bilhões (-2,5%) em 2016, iniciando
trajetória de redução do déficit até 2019, R$ 88,9 bilhões (-1,2%). Já em 2020 essa trajetória
apresentou forte inflexão, atingindo déficit de R$ 745,3 bilhões (-10,0%), o maior da série histórica
desde 1997, e em 2021, o déficit reduziu-se substancialmente para R$ 35,9 bilhões (-0,4%).
Já o resultado nominal do Governo Central em proporção do PIB passou de déficit de
R$ 24,9 bilhões (-0,8%) em 2008 para déficit de R$ 513,9 bilhões (-8,6%) em 2015,
experimentando redução daí por diante até alcançar em 2019 déficit de R$ 399,0 bilhões (-5,4%).
Entretanto, em 2020 o déficit nominal apresentou grande elevação e alcançou R$ 1.011,9 bilhões (-
13,6%). Já em 2021, o déficit nominal decresceu significativamente para R$ 443,2 bilhões (-5,1%).

Apesar da melhora do resultado fiscal em 2021 com relação ao ano anterior, os juros
nominais passaram de R$ 266,7 bilhões em 2020 (-3,6% do PIB) para R$ 407,3 bilhões em 2021
(-4,7%), devido à elevação das taxas de juros.
Resultados Primário e Nominal do Governo Central – 2008 a 2021
R$ bilhões
200 71,3 78,7 93,0 86,1 75,3
42,4
0
-24,9 -45,8 -20,5 -35,9
-87,5 -61,2 -88,9
-200 -107,4 -110,6 -116,7 -118,4 -116,2
-159,5
-271,5
-400
-426,5 -399,0 -443,2
-477,8 -459,3
-600 -513,9
-800 -745,3
-1.000
-1011,9
-1.200
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Resultado Primário Resultado Nominal
Fontes: STN e Bacen.
Resultados Primário e Nominal do Governo Central – 2008 a 2021

% do PIB
4% 2,3% 2,0% 2,1% 1,8% 1,4%

1,3%
2%
-0,4% -0,4%
-1,2%
0% -2,0% -1,8% -1,7%
-2,5%
-2% -0,8% -1,2% -1,3%
-2,0% -2,1%
-4% -3,2%
-6% -4,7% -5,1%
-5,4%
-6,2%
-8% -7,0% -10,0%
-7,6%
-10% -8,6%
-12%
-14%
-13,6%
-16%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Resultado Primário/PIB Resultado Nominal/PIB
Fontes: STN e Bacen.
2.3.5. Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios

O resultado primário é afetado de forma direta ou indireta por diversos outros fatores
além das receitas e despesas primárias, tais como os benefícios tributários, financeiros e creditícios.
A presente seção analisa esses diversos fatores.
O art. 165, § 6º, da Constituição Federal dispõe que o projeto de lei orçamentária será
acompanhado de demonstrativo do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente dos benefícios de
natureza tributária, financeira e creditícia.

Essa exigência constitucional expressa a aplicação do princípio da transparência

orçamentária, propiciando um debate mais amplo sobre a alocação de recursos públicos no âmbito
do Congresso Nacional por ocasião da elaboração do orçamento anual.
Em 2021, estes benefícios atingiram o montante projetado de R$ 329,4 bilhões,
correspondendo a 20,9% da receita primária líquida e a 3,8% do PIB. Foram R$ 276,8 bilhões de
benefícios tributários e R$ 52,6 bilhões de benefícios financeiros e creditícios.
O gráfico a seguir apresenta a evolução dos benefícios em percentual do PIB, que
passaram de 4,53% em 2017 para 3,80% em 2021. Em 2018, ocorreu situação atípica em
decorrência do valor negativo do benefício creditício do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
da ordem de R$ 26,7 bilhões. Conforme a metodologia adotada para o cálculo dos benefícios
creditícios, essa atipicidade ocorre quando os rendimentos efetivos do fundo são superiores ao que
este receberia com base no custo de oportunidade do Tesouro Nacional. Nos demais anos, os
benefícios totais experimentaram relativa estabilidade.
Os benefícios financeiros e creditícios apresentaram alta em 2021 como decorrência do
aumento do custo de oportunidade, que passou de 5,42% em 2020 para 6,16% em 2021. Este
aumento se deu em face do aperto monetário que resultou em substancial elevação das taxas de
juros.
Já em relação aos benefícios tributários, observou-se discreta redução como proporção
do PIB, tanto no período 2017-2021 (de 3,25% para 3,19%), quanto entre 2020 e 2021 (de 3,21%
para 3,19%). Ademais, houve mudança normativa relevante no exercício de 2021 no sentido de
excluir os regimes tributários do Simples Nacional e do MEI do conjunto de gastos tributários,
consoante a Lei 14.194/2021 (LDO 2022).
Evolução dos Benefícios
% do PIB
5%
4%
3%
2%
1%
0%
2017 2018 2019 2020 2021
Totais Financeiros e Creditícios Tributários
Fontes: Secap e RFB.
Os benefícios tributários, apesar de sua importância, volume e impacto no resultado

primário, não são explicitados no orçamento como despesa ou deduções da estimativa de receita –
embora constem no demonstrativo de subsídios que acompanha o projeto de lei orçamentária anual.
Os benefícios financeiros e creditícios são decorrentes de operações de crédito
realizadas por instituições financeiras com recursos próprios ou do Tesouro, com taxas e prazos
mais favoráveis do que os praticados pelo mercado, e são direcionados para setores específicos com
o intuito de incentivar seu desenvolvimento. As despesas decorrem das diferenças de taxas ou
preços entre estas operações e as praticadas pelo mercado e seguem metodologia própria.

Além dessas análises, esta seção apresenta aspectos específicos em atendimento a leis e
acórdãos do TCU, a saber:
● Benefícios relacionados ao BNDES (Acórdão 3.071/2012-TCU-Plenário, ministro-
relator Aroldo Cedraz);
● Avaliação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico –
FNDCT (Acórdão 3.071/2012-TCU-Plenário, ministro-relator Aroldo Cedraz);
● Impactos fiscais relacionados a empréstimos e financiamentos concedidos com
recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (parágrafo único do art. 49 da Lei
Complementar 101/2000).
Destaca-se que os benefícios tributários, financeiros e creditícios objetivam o
desenvolvimento econômico de diversas áreas do país, bem como a redução das desigualdades
regionais e sociais. Por outro lado, em geral, representam distorções ao livre mercado e resultam, de
forma indireta, em sobrecarga fiscal maior para os setores não beneficiados. Além disso, em um
contexto de restrição fiscal, como o enfrentado pela União em 2021, os valores associados a esses
benefícios devem ser considerados com maior atenção em virtude do seu impacto nas contas
públicas.
2.3.5.1. Benefícios Tributários
Em 2021, foram instituídas desonerações tributárias cuja estimativa de impacto na
arrecadação do exercício, conforme cálculos da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil
(RFB), alcançou R$ 4,8 bilhões. Para os exercícios subsequentes, as projeções dos valores desses
novos benefícios são: R$ 22,0 bilhões em 2022, R$ 17,8 bilhões em 2023 e R$ 9,4 bilhões em 2024.
Parte dessas desonerações é enquadrada pela RFB no conceito de “gasto tributário” e,
assim, incluída no Demonstrativo de Gastos Tributários (DGT), documento produzido por aquela
secretaria em atendimento ao § 6º do art. 165 da Constituição Federal. Esclarece-se que nesta seção
são objeto de análise apenas esses gastos.
O DGT 2021 apresenta valor total de renúncia tributária projetada para 2021 da ordem
de R$ 276,8 bilhões. Cabe ressaltar que, para esse exercício, a RFB deixou de considerar, no âmbito
das projeções dos gastos tributários, os valores concernentes ao Regime Especial Unificado de
Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno
Porte (Simples Nacional) e ao Microempreendedor Individual (MEI), em obediência ao disposto no
§ 2º do art. 136, c/c o art. 176 da Lei 14.194, de 20/8/2021 (LDO 2022), in verbis:
Art. 136. (...)
§ 2º Não serão considerados benefícios tributários os regimes diferenciados de que trata a alínea
‘d’ do inciso III do art. 146 da Constituição.
(...)
Art. 176. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Com efeito, o Simples Nacional e o MEI têm assento constitucional e representam a
materialização do tratamento tributário diferenciado e favorecido para as microempresas e empresas
de pequeno porte. A exclusão desses regimes de tributação do universo dos gastos tributários teve
origem em emenda parlamentar ao Projeto de LDO para 2022 e foi alvo de veto por parte do
Presidente da República nos seguintes termos:
§ 2º do art. 136 do Projeto de Lei
“§ 2º Não serão considerados benefícios tributários os regimes diferenciados de que trata a
alínea ‘d’ do inciso III do art. 146 da Constituição.”

Razões do veto
“A proposição legislativa determina que não seriam considerados benefícios tributários os
regimes diferenciados de que trata a alínea ‘d’ do inciso III do art. 146 da Constituição, o qual
dispõe que cabe à lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação
tributária, especialmente sobre a definição de tratamento diferenciado e favorecido para as
microempresas e para as empresas de pequeno porte.
Apesar da boa intenção do legislador, a proposição legislativa contraria o interesse público,
tendo em vista que adota definição inadequada para benefícios tributários que, segundo a
Instrução de Procedimentos Contábeis nº 16, de 2020, conceituam-se como ‘disposições
preferenciais da legislação que fornecem vantagens tributárias a certos contribuintes e que não
estão disponíveis a outros’, de forma a abranger os regimes diferenciados para microempresas e
empresas de pequeno porte, de que trata o referido dispositivo constitucional.
Nesse sentido, além de afastar a incidência do disposto no art. 136 do Projeto de Lei, que
consiste em uma regra fiscal importante para evitar a extensão de benefícios tributários por
prazo indeterminado e garantir a governança e a avaliação desses benefícios, a proposição
legislativa causaria dúvidas quanto à aplicação do disposto no art. 14 da Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que requer a apresentação de
estimativa de impacto orçamentário e financeiro e de medida compensatória para aquelas
medidas que concedam ou ampliem benefícios tributários que correspondam a tratamento
diferenciado.” (grifos no original)
Não obstante, referido veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional e essa parte vetada
foi promulgada em 20/12/2021. Historicamente, o Simples Nacional constituiu o gasto tributário
mais significativo, representando quase 1/4 do total das renúncias em comento (23,14% em 2020).
Consequentemente, por conta dessa alteração normativa, em comparação com o volume de
benefícios projetados para 2020 (R$ 312,4 bilhões), o montante de 2021 evidencia redução nominal
de 11,4%, bem como redução real de 20,25% (deflator do PIB de 11,096%).
Para melhor avaliar a evolução dos gastos tributários ao longo dos anos, em percentuais
da arrecadação e do PIB dos respectivos exercícios, o gráfico a seguir foi elaborado considerando o
efeito das exclusões do Simples Nacional e do MEI nos últimos cinco anos.
Observa-se, no período 2017-2021, que os percentuais em relação ao PIB têm
apresentado tendência de discreta diminuição (3,25% para 3,19%) Já em cotejo com a arrecadação,
houve declínio mais acentuado nos percentuais: de 16,83% para 15,81% no referido período.
Gastos Tributários (sem Simples Nacional e MEI), em percentual da arrecadação e do PIB

20% 4%
17,3% 17,3%
16,8% 16,7%
15,8%
15% 3%
10% 2%
3,3% 3,4% 3,3% 3,2% 3,2%
5% 1%
0% 0%
2017 2018 2019 2020 2021
GT/PIB GT/Arrecadação
Fonte: RFB.
A tabela seguinte apresenta a distribuição dos gastos tributários e previdenciários por

tributo. Em destaque, os benefícios referentes à Cofins (24,5%), ao IRPF (20,9%) e ao IRPJ
(14,9%).
Gastos Tributários por Tributo – 2021
Seq Tributo Valor (R$) % % acum.
1 Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins 67.830.185.505 24,50% 24,50%
2 Imposto sobre a Renda Pessoa Física - IRPF 57.982.636.647 20,94% 45,45%
3 Imposto sobre a Renda Pessoa Jurídica - IRPJ 41.390.824.384 14,95% 60,40%
4 Contribuição para a Previdência Social 30.113.724.055 10,88% 71,28%
5 Imposto sobre Produtos Industrializados - Operações Internas - IPI-Interno 29.099.485.280 10,51% 81,79%
6 Contribuição Social para o PIS-Pasep 13.583.105.595 4,91% 86,69%
7 Imposto sobre a Renda Retido na Fonte - IRRF 9.608.944.291 3,47% 90,17%
8 Demais (8 tributos) 27.224.217.348 9,83% 100,00%
Total 276.833.123.104
Fonte: RFB.
A tabela a seguir apresenta as renúncias tributárias mais significativas, conforme

projeções para 2021. As quatorze maiores representam mais de 90% do total para o exercício. Com
a exclusão do Simples Nacional e do MEI, a Zona Franca de Manaus assumiu a liderança, seguida
pelos benefícios relacionados à Agricultura e Agroindústria, que juntos representaram cerca de 1/3
do montante.

Ranking Gastos Tributários – Projeção para 2021

R$ milhões
Posição Gasto Tributário Valor Participação Acumulado
1 Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio 45.945 16,6% 16,6%
2 Agricultura e Agroindústria 45.480 16,4% 33,0%
3 Rendimentos Isentos e Não Tributáveis - IRPF 34.748 12,6% 45,6%
4 Entidades Sem Fins Lucrativos - Imunes / Isentas 26.355 9,5% 55,1%
5 Deduções do Rendimento Tributável - IRPF 22.997 8,3% 63,4%
6 Benefícios do Trabalhador 13.148 4,7% 68,2%
7 Medicamentos, Produtos Farmacêuticos e Equipamentos Médicos 12.408 4,5% 72,6%
8 Desenvolvimento Regional 11.091 4,0% 76,6%
9 Poupança e Títulos de Crédito - Setor Imobiliário e do Agronegócio
8.506 3,1% 79,7%
10 Desoneração da Folha de Salários 7.490 2,7% 82,4%
11 Informática e Automação 7.145 2,6% 85,0%
12 Setor Automotivo 6.111 2,2% 87,2%
13 Pesquisas Científicas e Inovação Tecnológica 5.836 2,1% 89,3%
14 Embarcações e Aeronaves 4.867 1,8% 91,1%
15 Outros (43 gastos tributários) 24.706 8,9% 100,0%
Total 276.833 100,0%
Fonte: RFB.
Especificamente com relação aos benefícios incidentes sobre a contribuição

previdenciária, projetou-se, em termos nominais, conforme a tabela seguinte, incremento de 3,4%
entre 2020 e 2021, assim como redução de 8,2%, no período 2017-2021, já levando em conta as
exclusões do Simples Nacional e do MEI na série histórica. O maior crescimento em 2021, em
comparação com 2020, foi observado em “Exportação da Produção Rural”, com 9,5%, seguido de
“Dona de Casa”, “Entidades Filantrópicas” e “Funrural”, todas com aumento de 5,3%. Por outro
lado, houve diminuição de 9,2% em relação à “Desoneração da Folha de Salários”. A modalidade
“TEF – Tributação Específica do Futebol” surgiu em 2021, com R$ 257,4 milhões.
Renúncias Previdenciárias – 2017 a 2021
R$ milhões
Bases efetivas Projeções Variação
2017 2018 2019 2020 2021 2021/2020 2021/2017
Desoneração da Folha de Salários 13.704,1 12.362,3 9.774,4 8.248,2 7.490,1 -9,2% -45,3%
Dona de Casa 205,4 201,8 208,5 217,1 228,7 5,3% 11,3%
Entidades Filantrópicas 12.347,8 12.230,5 12.217,8 9.796,8 10.320,8 5,3% -16,4%
Exportação da Produção Rural 6.557,6 7.500,3 7.201,4 9.046,4 9.903,4 9,5% 51,0%
Funrural - 2.273,4 1.844,3 1.816,3 1.913,4 5,3%
Olimpíada 3,7 - - - -
TEF - Tributação Específica do Futebol - - - - 257,4
Total 32.818,6 34.568,2 31.246,3 29.124,8 30.113,7 3,4% -8,2%
Fonte: RFB.
Cabe consignar que o art. 4º da Emenda Constitucional 109/2021 impôs o

encaminhamento de plano de redução gradual dos benefícios tributário prevendo, entre outras
metas, que o montante total renunciado não ultrapasse o patamar de 2% do PIB em oito anos.
Assim, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, em 15/9/2021, o Projeto de Lei PL
3.203/2021. A análise das proposições apresentadas no Plano está contida no item 4.1.2.9.1 deste
Relatório.
Registre-se, por fim, que o exame da conformidade da instituição ou ampliação de
renúncias de receitas tributárias em 2021, tendo em vista o disposto no art. 14 da Lei Complementar
101/2000 e legislação correlata, consta do item 4.1.2.9 do Relatório.

2.3.5.1.1 Avaliação da operacionalização do incentivo fiscal decorrente da Lei de Incentivo à

Cultura
Em seu art. 20, § 3º, a Lei 8.313/1991, Lei de Incentivo à Cultura (LIC), também
conhecida como Lei Rouanet, atribuiu ao TCU o dever de analisar, no âmbito do Parecer Prévio
sobre as Contas do Presidente da República, as ações de fomento indireto instituídas por aquela Lei.
Tal dispositivo se coaduna com o art. 70 da Constituição Federal, que inclui no escopo do controle
externo a fiscalização das renúncias de receitas da União.
A LIC instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), com a finalidade de
captar e canalizar recursos para o setor cultural. O principal mecanismo de fomento criado pela Lei
consiste no aporte de recursos por pessoas físicas ou jurídicas, a título de doação ou patrocínio, a
projetos culturais previamente autorizados pelo governo, ou ainda ao Fundo Nacional da Cultura
(FNC). Tal aporte é deduzido posteriormente do Imposto de Renda (IR) devido pelo doador ou
patrocinador. Portanto, trata-se de fomento indireto, mediante renúncia fiscal (gasto tributário).
O art. 18 da LIC possibilita ao contribuinte, pessoa física ou jurídica, o abatimento
integral, no IR, do incentivo realizado em segmentos culturais predeterminados, nos limites e nas
condições estabelecidos na legislação vigente do IR (art. 18, § 1º). Nos termos do § 3º do mesmo
artigo, apenas projetos de oito segmentos culturais podem ser contemplados por este benefício
fiscal.
Por sua vez, o art. 26 da lei autoriza – sem restrição em relação aos segmentos culturais
beneficiados – a dedução parcial do IR devido. No caso das pessoas jurídicas, pode ser deduzido
30% do valor do patrocínio ou 40% do valor da doação realizada. Para pessoas físicas, esses
percentuais são duplicados.
Além do incentivo fiscal criado pela LIC, a Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) prevê
mecanismos de fomento semelhantes, mas destinados especificamente ao setor audiovisual e que
não serão analisados neste documento. O art. 4º, § 5º, desse último diploma estipula que não há
óbice à utilização dos benefícios da Lei 8.685/1993 conjuntamente com recursos decorrentes da Lei
de Incentivo à Cultura, desde que o total dos incentivos para o projeto não ultrapasse 95% do
orçamento total aprovado pela Agência Nacional do Cinema (Ancine). No caso de fomentos
realizados ao setor audiovisual no escopo da LIC, a gestão e o acompanhamento são feitos pela
Secretaria Nacional do Audiovisual (SNAv/Secult). Já no escopo da Lei do Audiovisual, tais tarefas
cabem à Ancine.
Em 2021, a captação de recursos com base na LIC alcançou o valor de
R$ 2.000.905.587,25, conforme dados obtidos no Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura
(Salic), em consulta realizada em 24/3/2022 (http://aplicacoes.cultura.gov.br/comparar/salicnet/). O
valor representou um importante aumento em relação aos exercícios anteriores, como mostra o
comparativo constante do gráfico seguinte. Tal desempenho das captações é visto como
extremamente positivo, principalmente considerando as dificuldades econômicas que marcaram o
setor cultural, no ano de 2021, em grande medida ainda em decorrência da pandemia de Covid-19.

Captação de recursos com base no incentivo fiscal à cultura

R$ bilhões
2,5
2,00
2,0
1,48 1,50
1,5 1,30
1,19
1,0
0,5
0,0
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Salic. Acesso por meio de: http://aplicacoes.cultura.gov.br/comparar/salicnet/, em 24/3/2022.
Isso posto, importante destacar que os objetivos de política pública que amparam os
incentivos previstos na LIC não se concretizam com a mera captação de recursos e sim com a
fruição dos produtos culturais decorrentes da execução dos projetos apoiados, tendo em vista que
uma série de requisitos precisam ser observados para que o projeto cultural seja de fato
implementado. Porém, a Secult não disponibiliza o valor efetivamente executado pelos projetos
incentivados pela LIC em um dado período, haja vista que informações consolidadas de execução
financeira não são geradas pelo Salic. Para obter esse tipo de informação, há que ser feita uma
consulta projeto a projeto, o que representa uma importante limitação quanto ao desempenho da
política pública cultural.
De qualquer forma, há que se ter em vista, ainda, que: i) os valores executados pelos
projetos não estão necessariamente atrelados aos valores captados no exercício, uma vez que, em
parte, correspondem a projetos que iniciaram o processo de captação em exercícios anteriores e ii)
parte dos recursos captados em 2021 estão vinculados a projetos que ainda não atingiram todos os
requisitos que autorizam a movimentação de recursos, nos termos do Capítulo VI da Instrução
Normativa do Ministério da Cidadania 2/2019, normativo que disciplinou os procedimentos de
aprovação dos projetos culturais financiados pelo mecanismo de incentivo fiscal do Pronac, até o
início de fevereiro de 2022 (foi revogada pela IN Secult/MTur 1, de 4/2/2022).
Regionalização da captação de recursos via leis de incentivo à cultura
Segundo o art. 1º, inciso II, da Lei 8.313/1991, uma das finalidades do Pronac é
“promover e estimular a regionalização da produção cultural e artística brasileira, com valorização
de recursos humanos e conteúdos locais”. Dessa forma, cabe ao programa estimular a
desconcentração da produção cultural e promover a distribuição regional equitativa dos recursos,
em consonância, inclusive, com um dos objetivos fundamentais da República, que é o de reduzir as
desigualdades sociais e regionais, conforme prescreve o art. 3º, III, da Constituição Federal.
No entanto, historicamente se verifica grande concentração de recursos aplicados na
região Sudeste do país, como se pode observar no gráfico a seguir:

Valores captados na LIC por região do proponente

R$ bilhões
1,6 1,57
1,16 1,17
1,2 1,06
0,90 0,92
0,8
0,4 0,26
0,21 0,22
0,13
0,08
0,06
0,0
0,02
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Apesar da inegável concentração, deve-se ter cuidado com as conclusões decorrentes

dos dados acima. Primeiro, porque os dados de regionalização têm por referência o local da sede do
proponente cultural, e não refletem necessariamente o local onde os recursos foram investidos.
Segundo, porque as políticas de fomento à cultura se baseiam na demanda espontânea de
proponentes e investidores, de modo que o Sudeste, por ser a região economicamente mais pujante
do país, figura naturalmente como concentradora dos projetos e recursos. Tais aspectos ficam
bastante evidentes quando se detalha na informação os dados referentes à cidade de São Paulo e à
cidade do Rio de Janeiro:
Comparativo de captação de recursos por região, com destaque para as cidades São Paulo e Rio de
Janeiro (2019-2021)
45%
38,9%
35,2%
30% 24,5%
22,0%
18,7%
16,7%
14,9%
15%
13,9%
3,7% 3,9%
2,5% 2,9%
1,2% 0,8%
0%
Cidade RJ Cidade SP CO NE NO Restante SE S
2019 2020 2021
De toda forma, os artigos 4º e 5º da Instrução Normativa – MC 2/2019 trouxeram

medidas com vistas a atenuar tal concentração. Conquanto a IN faça menção ao art. 19, § 8º, da Lei
8.313/1991, que estabelece o “princípio da não-concentração por segmento e por beneficiário”, um
dos resultados da nova normatização poderia ter sido o de estimular a produção cultural fora do
Sudeste, por meio da limitação da quantidade de projetos ativos, por proponente, e dos valores de

captação autorizados, por projeto. Tal tendência, no entanto, não pode ser identificada nos gráficos
anteriores.
Este fato reforça a ponderação anterior de que a concentração decorre, ao menos em
parte, da demanda espontânea gerada pela localização dos proponentes de projetos e dos
investidores de recursos. Assim, não se pode asseverar que a concentração regional resulte
necessariamente de falhas de gestão da política pública, a despeito da importância de se reforçar ao
gestor a necessidade de continuar atuando com vistas a fomentar a desconcentração regional, em
observância ao art. 1º, II, da Lei 8.313/1991 e do art. 3º, III, da Constituição Federal.
Além disso, cabe destacar que, como os dados sobre concentração regional não refletem
necessariamente o local da aplicação dos recursos executados, o TCU recomendou ao extinto
Ministério da Cultura, por meio do Acórdão 3.232/2017-TCU-2ª Câmara, que o Salic fosse
aperfeiçoado a fim de registrar, além da localidade do proponente cultural, os “locais em que se
efetivam a produção, a distribuição e o acesso aos produtos culturais” incentivados, “de modo a
conferir maior fidedignidade às informações quanto à distribuição regional” do incentivo fiscal à
cultura no Brasil.
A medida foi considerada cumprida pelo Acórdão 11.720/2019-TCU-2ª Câmara. De
fato, o Salic incorporou, no detalhamento de cada projeto, informações sobre o local de realização
do projeto, os deslocamentos para o local de produção e o registro do local da distribuição dos
produtos culturais (peça 12, p. 5-10, TC 002.514/2018-4). Porém, o Salic ainda não produz
relatórios consolidadores da localidade de execução dos gastos. Dessa forma, de maneira agregada,
somente é possível analisar as localidades dos proponentes culturais cujos projetos tiveram recursos
captados, conforme apresentados nos gráficos anteriores, o que representa uma limitação
informacional do sistema.
Passivo de prestações de contas
Historicamente, a situação de atraso na análise das prestações de contas dos projetos
culturais chama atenção. O exame intempestivo e a formação de estoques de cerca de 19.000
processos de prestações de contas pendentes de análise constituem problema crônico na Secretaria
Especial da Cultura, na condição de sucessora do extinto Ministério da Cultura. Este problema vem
sendo tratado pelo TCU destacadamente no TC 008.379/2017-3.
A falta de análise quanto à regular aplicação dos recursos públicos captados via leis de
incentivo faz com que a LIC padeça de ausência de retroalimentação, essencial no contexto do ciclo
de gestão, ou, dito de outra forma, faz com que se gaste sem saber, na verdade, como o recurso
público está sendo aplicado. Esta situação se arrasta há sucessivas gestões, o que não diminui a
importância de insistir-se na adoção de medidas efetivas com vistas à sua solução. Tendo isto em
conta, o TCU expediu diversas deliberações para induzir a análise das prestações de contas da
Cultura, das quais se destacam os itens 9.4 do Acórdão 3.232/2017-TCU-2ª Câmara; 9.1.1 do
Acórdão 12.157/2018-TCU-2ª Câmara e 1.8 do Acórdão 7.725/2020-TCU-2ª Câmara.
Assim, com a justificativa de evitar a formação de novos passivos, a Secult editou a
Portaria-Secult 24/2020, que havia instituído metas de análise de propostas culturais para o controle
do passivo de prestação de contas e adotado o princípio do equilíbrio entre a admissão de novas
propostas culturais e a capacidade operacional da Secult em analisar as prestações de contas de seu
passivo.
No entanto, considerando que a medida prejudicava a efetiva execução da política
pública de incentivos fiscais ao setor cultural, o Acórdão 2.288/2021-TCU-Plenário determinou a
sustação liminar da Portaria-Secult 24/2020. A decisão foi confirmada pelo Acórdão 3.174/2021-
TCU-Plenário que negou provimento a recurso apresentado pelo MTur.

Com isso, foi editada a Portaria SECULT/MTur 54, de 25/1/2022, cujo art. 1º revogou a
Portaria 24, de 22/12/2020, “tendo em vista a decisão proferida no Acórdão 3.174/2021-TCU-
Plenário”.
A Portaria 24/2020 havia estipulado o limite de aprovação de 120 projetos mensais, ou
seis homologações diárias e, assim, durante o período em que esteve vigente, reduziu de forma
expressiva a quantidade de propostas que eram homologadas e recebiam autorização para iniciar o
processo de captação de patrocínios e/ou doações junto aos incentivadores privados. Conforme
dados apresentados pela Secult à peça 432, p. 133-134, do TC 008.379/2017-3, a quantidade de
projetos cuja portaria de homologação foi publicada em 2021 foi cerca de 45% menor do que a
média de publicações anuais do período de 2017 a 2020.
Ademais, destaca-se que o mês de dezembro de 2021 foi responsável por cerca de 34%
das publicações do ano (882 de um total de 2.605 projetos), indicando que a quantidade de
publicações foi significativamente elevada ao final do ano, em decorrência da decisão materializada
pelo Acórdão 3.174/2021-TCU-Plenário, de 15/12/2021. De fato, os gráficos seguintes, elaborados
a partir de dados encaminhados pela Secult, nos processos TC 008.379/2017-3 e TC 040.520/2021-
8, demonstram os efeitos da Portaria 24, de 22/12/2020, bem como do fim de sua aplicação:
Quantidade de Portarias de Homologação publicadas ao dia (18/9/2020 a 18/1/2022)
120
100
80
60
40
20
0
/9 0
/3 20
/2 20
/1 20
1/ 020
22 1
12 1
3/ 021
26 1
16 1
5/ 021
28 1
18 1
7/ 021
30 1
20 1
10 1
/1 1
/2 21
/1 21
/3 1
/2 21
14 1
2
10 202
1/ 202
2/ 202
3/ 202
4/ 202
5/ 202
6/ 202
7/ 202
8/ 202
9/ 202
10 202
12 202
1/ 202
02
10 /20
11 /20
12 /20
10 /20
11 /20
12 /20
2
/2
/2
/2
/2
/
1/
1/
5/
7/
9/
2/
4/
18
2
9/
Fonte: elaboração própria com base nos dados encaminhados pela Secult (Projetos_Portaria_Captacao_Publciada, SEI 1355097,
referência à peça 432, p. 77, TC 008.379/2017-3).

Média de Portarias de Homologação publicadas no mês (jan 2018-dez 2021)
42 40,1
36
28,7 28,5
30
24
18,2
5,4 5,5 5,2 4,1 5,1 6,7
18 15,1
13,2
4,6 5,2 5,1 4,1 5,7
12 8,5 9,5
6
0,6
0
18
m 8
8
8
no 8
ja 8
m 9
m 9
9
9
no 9
ja 9
m 0
m 0
0
0
no 0
ja 0
m 1
m 1
1
1
no 1
21
-1
-1
l-1
t-1
1
1
-1
-1
l-1
t-1
1
2
-2
-2
l-2
t-2
2
2
-2
-2
l-2
t-2
n-
v-
n-
v-
n-
v-
n-
v-
ar
ai
ar
ai
ar
ai
ar
ai
ju
se
ju
se
ju
se
ju
se
ja
m
Média diária de Portarias de Captação publicadas, no mês Limite da Portaria 24/2020
Fonte: TC 040.520/2021-8, com base em dados fornecidos pela Secult.
Por fim, destaca-se que a Portaria 24/2020 representou a principal inciativa da Secult
para controle do passivo em 2021, haja vista que quando se observam os esforços voltados à efetiva
análise das prestações de contas que já se encontram pendentes de apreciação, o que se observou foi
uma redução expressiva do ritmo de análise de processos no segundo semestre do referido ano:
Quantidade total de processos de prestação de contas analisados no semestre*
Final 1º Final 2º Final 1º Final 2º
semestre semestre semestre semestre
2020 2020 2021 2021
Quantidade total de processos de
prestação de contas analisados no 641 622 677 389
semestre
*processos com análise técnica concluída, cuja análise financeira foi concluída pela SGFT (peça 438, p. 2, TC 008.379/2017-3).
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados informados nos seguintes documentos: Nota Informativa AECI 1/2021 (peça 276, p.
4, TC 008.379/2017-3); Nota informativa SE 2/2021 (peça 438, p. 18, TC 008.379/2017-3); Nota Informativa SE 7/2021 (peça 438,
p. 25, TC 008.379/2017-3); Nota Informativa SE 01/2022 (peça 438, p. 5, TC 008.379/2017-3).
Assim, a despeito do fundamento da referida Portaria ter sido o controle do passivo,

entende-se que tal objetivo deveria ter sido perseguido por meio da concentração de esforços na
análise das prestações de contas já pendentes no estoque, o que não ocorreu no exercício de 2021.
Como apresentado acima, não foi apenas o ritmo de aprovação de novas propostas culturais que foi
diminuído: durante o segundo semestre do ano, também se diminuiu o ritmo de análise das
prestações de contas do passivo.
Atuação da Comissão Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC)
A Comissão Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC) é a instância de participação social
de representantes do setor cultural e do empresariado nacional nas decisões referentes a projetos
culturais incentivados pela Lei Rouanet. A Comissão esteve inativa desde 18/3/2021 até
22/12/2021, quando foi publicada a portaria de designação de novos membros do colegiado.
A Comissão é formada por membros selecionados via edital, pelo período de um biênio.
A despeito da proximidade do fim da vigência dos mandatos dos membros anteriores, a Secult não
atuou de forma tempestiva para providenciar a recomposição da comissão. Tal situação gerou
grande centralização decisória pelo Secretário Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura, que
deliberou ad referendum da CNIC durante a sua ausência.

Ademais, em 26/6/2021 foi publicado o Decreto 10.755, que trouxe diversas alterações
no que tange à CNIC. A primeira delas foi a alteração do âmbito de atuação da Comissão. Antes, a
CNIC participava da etapa de análise técnica, emitindo opinião sobre o enquadramento das
propostas culturais no art. 18 ou no art. 26 da Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet). Agora, a CNIC se
tornou uma instância recursal, cabendo a ela apenas emitir parecer técnico de projetos de incentivo
fiscal indeferidos pelos pareceristas habilitados (art. 6º, § 5º do Decreto 10.755/2021). Tal mudança
fundamenta-se na busca por maior agilidade na tramitação dos processos e, em princípio, parece
não trazer prejuízos à política pública.
Outra questão é que o Decreto 10.755/2021 atribuiu à Secult a competência para editar
as normas internas e regimentais acerca do funcionamento da CNIC. Até a sua publicação, tal
competência era da própria CNIC. Este dispositivo representa, em certa medida, uma perda de
independência para o colegiado.
Por fim, o decreto alterou a composição da CNIC, que passou a ser formada a partir da
indicação de representantes de entidades associativas de setores culturais e artísticos de âmbito
nacional, com base nas seguintes áreas culturais: I – Arte Sacra - conjunto formado por arquitetura,
pintura, escultura, música, dança, teatro e literatura; II - Belas Artes - conjunto formado por
arquitetura, pintura, escultura, música, dança, teatro e literatura; III - Arte Contemporânea -
conjunto formado por arquitetura, pintura, escultura, música, dança, teatro e literatura; IV -
Audiovisual - refere-se ao conjunto de filmes, documentários e jogos eletrônicos; V – Patrimônio
Cultural Material e Imaterial; e VI - Museus e Memória. Sobre este último ponto, a falta de clareza
das áreas estabelecidas trouxe muitas incertezas quanto ao funcionamento da Comissão. Assim,
mostra-se necessário acompanhar sua atuação, de forma que as recentes mudanças não levem à
perda de legitimidade de sua atuação.
Inconsistências Salic e desenvolvimento do SIC
A operacionalização das atividades afetas à Lei 8.313/1991, são realizadas por meio do
Sistema de Apoio à Lei de Incentivo à Cultura (Salic), implantado em 1994 e que, gradativamente,
passou a funcionar como um sistema unificado para o envio das propostas, transformação e
acompanhamento dos projetos, em todas as suas fases. O sistema, que se tornou o principal
repositório de informações sobre ações culturais executadas por meio de incentivos fiscais, sofreu
diversas inconsistências no ano de 2021, levando a divergências de informações relatadas e
documentadas tanto por proponentes quanto pelos gestores da Secult e MTur.
Exemplos das referidas inconsistências são: alterações indevidas nas datas de mudança
das situações dos projetos; alterações indevidas nas situações dos projetos; desaparecimento
temporário de projetos nas unidades responsáveis por seus andamentos, dentre outros.
No âmbito da auditoria do TC 040.520/2021-8 foram evidenciadas diversas falhas de
governança e de segurança da informação no Salic, tais como: falhas nos registros dos logs de
acesso, backup das informações por tempo insuficiente (cinco dias); alteração de informações
diretamente no banco de dados do sistema, falhas na segurança das senhas de acesso ao sistema,
dentre outros.
Nesse contexto, está sendo desenvolvido o Sistema Integrado de Cultura (SIC), no
âmbito da Plataforma +Brasil, com vistas a permitir um acompanhamento concomitante dos
projetos e automatizar parte da avaliação de sua conformidade financeira. O sistema tende a
apresentar ganhos em termos processuais e pode contribuir para o adequado acompanhamento dos
projetos culturais, oferecendo elementos avaliativos que permitam a tão necessária retroalimentação
da política cultural. Também deve fornecer ganhos em termos de informações gerenciais faltantes
no Salic.
No entanto, o novo sistema, cuja data de implantação ainda não está confirmada, não irá
absorver os projetos aprovados antes de sua implantação. Estes vão continuar sendo geridos no
Salic, o que demonstra a necessidade imperiosa de se investir no aprimoramento e na segurança

deste sistema. Também se mostra crucial a formalização do planejamento de implantação do novo

sistema, além de maior envolvimento dos diversos atores interessados no seu desenvolvimento –
destacadamente as entidades vinculadas à Secult, que irão operá-lo, e representantes do setor
cultural, enquanto público-alvo da política pública em questão.
2.3.5.2. Benefícios Financeiros e Creditícios
Os benefícios financeiros e creditícios são recursos destinados ao financiamento de
atividades produtivas voltadas ao incremento do desenvolvimento regional e social, bem como para
suporte a diversos setores da economia.
Os benefícios financeiros, conforme definição e metodologia constantes da Portaria-MF
379/2006, alterada pela Portaria-MF 57/2013, são desembolsos realizados por meio de equalizações
de juros e preços, bem como assunção de dívidas decorrentes de saldos de obrigações de
responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores figuram no orçamento da União.
Já os benefícios creditícios, conforme o citado normativo, provêm de dispêndios
originados de programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou programas
em instituições financeiras federais, a taxas de juros inferiores ao custo de captação ou de
oportunidade do governo federal, não figurando no orçamento da União.
Cumpre destacar que, por determinação do Decreto 9.745/2019, que aprovou a estrutura
regimental do Ministério da Economia, a atribuição de elaborar o Demonstrativo de Benefícios
Financeiros e Creditícios (DBF) era da Subsecretaria de Avaliação de Subsídio da União (Sasu),
integrante da Secretaria de Avaliação de Políticas Públicas, Planejamento, Energia e Loteria
(Secap). Essa atribuição, a partir do Decreto 11.036, de 7/4/2022, passou a ser da Secretaria
Especial do Tesouro e Orçamento. Outros instrumentos de divulgação são o Orçamento de
Subsídios da União (OSU), que contém dados consolidados, e o Boletim Mensal sobre os Subsídios
da União, que contempla avaliações de políticas públicas financiadas por subsídios, subvenções e
gastos tributários em geral.
No que concerne ao cálculo dos subsídios implícitos da União, a metodologia aplicada
faz com que a estimativa do patrimônio líquido (PL) do ano seja calculada mensalmente a partir da
estimativa do PL do mês anterior. Assim, a curva do PL estimado segue trajetória definida somente
pelo PL inicial, pelas taxas de juros correspondentes ao custo de oportunidade do Tesouro Nacional
em cada mês e pelos eventos que afetam o PL que não decorrem das taxas de juros das operações. O
cálculo do subsídio implícito se baseia na diferença entre a valorização que o PL estimado dos
fundos e programas teria alcançado caso fosse remunerado pelo custo de oportunidade do Tesouro e
a evolução do PL efetivamente ocorrida.
Destaca-se que a definição do custo de oportunidade do Tesouro Nacional refere-se ao
custo médio das emissões em oferta pública da dívida pública mobiliária federal interna verificado
nos últimos doze meses. Em 2021, esse custo foi de 6,16%, superior em 0,74 p.p. ao de 2020, em
linha com o aperto monetário feito para combater o processo inflacionário que afetou a maioria das
economias mundiais em face da pandemia. Esta interrupção na queda do custo de oportunidade em
2021 foi um dos principais fatores responsáveis pela reversão da queda nos totais de benefícios
financeiros e creditícios. Este aumento, por sua vez, afetou o PL estimado dos fundos e programas
avaliados por subsídios creditícios e, por consequência, aumentou o benefício creditício calculado.
O gráfico a seguir apresenta a evolução dos benefícios financeiros e creditícios desde
2016. A redução observada em 2017 se deveu à redução tanto do custo de oportunidade do Tesouro
Nacional como do volume de benefícios concedidos. Apesar da redução em 2017, o valor
concedido foi quase o dobro do concedido em 2014.
Em 2018, o total de benefícios financeiros e creditícios ficou muito abaixo do observado
em 2017, principalmente devido ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que apresentou valor
negativo de -R$ 26,7 bilhões. Estes benefícios podem ficar negativos como decorrência da

metodologia utilizada, quando os desembolsos com novos subsídios forem inferiores aos valores
recebidos pela amortização dos empréstimos vigentes.
Desconsiderando a atipicidade ocorrida em 2018, os benefícios apresentaram tendência
de diminuição entre 2016 e 2020. O valor referente a 2021 interrompeu esta tendência,
apresentando crescimento de 103,2% em relação a 2020.
Evolução dos benefícios financeiros e creditícios
R$ bilhões
160 14,2% 16%
11,5%
120 12%
8,4%
7,2%
80 6,2% 8%
5,4%
115,3
84,2
40 4%
52,6
38,1
21,5 25,9
- 0%
2016 2017 2018 2019 2020 2021
BFC Custo de oportunidade
Fonte: Secap.
Como pode-se observar no gráfico a seguir, todos os segmentos apresentaram

crescimento em 2021.
Evolução dos benefícios financeiros e creditícios por segmento
R$ bilhões
115,3
120
100 84,2
80
52,6
60
38,1
40 25,9
21,5
20
-20
2016 2017 2018 2019 2020 2021
AGROPECUÁRIOS SETOR PRODUTIVO SOCIAIS TOTAIS

Fonte: Secap.
A tabela a seguir detalha os dados do gráfico anterior.

Evolução dos benefícios financeiros e creditícios por segmento
R$ milhões

Setor Econômico 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2021 / 2020
Agropecuário 13.398 10.827 9.328 7.323 5.224 7.743 48,2%
Produtivo 60.345 43.809 25.181 16.135 13.234 20.823 57,3%
Social 41.565 29.541 -13.048 14.682 7.431 24.046 223,6%
Total 115.307 84.177 21.461 38.140 25.889 52.611 103,2%
Fonte: Secap.
Em 2021, foram beneficiados 44 fundos ou programas. A tabela a seguir apresenta os

oito fundos ou programas beneficiados com os maiores valores, correspondentes a 95,2% do total.
Em 2018, o segmento produtivo foi responsável pela metade dos fundos ou programas mais
beneficiados. Em 2019 houve mais equilíbrio com os fundos ou programas sociais. Em 2020, a
maior prioridade ao setor social foi intensificada, com quatro deles entre os seis mais beneficiados.
Em 2021, o equilíbrio foi grande entre os oito maiores programas ou fundos, com três sociais, três
do setor produtivo e dois do setor agropecuário.
O Fies, apesar de sempre figurar entre os maiores fundos ou programas, em 2021
atingiu o primeiro lugar. O Programa Minha Casa Minha Vida caiu para a metade do realizado em
2020. O destaque foi o Fundo da Marinha Mercante, que não aparecia entre os maiores e, em 2021,
ficou em segundo lugar. O BNDES, que em 2018 chegou a receber 23,5% do total dos benefícios,
caiu para 5,5% em 2019, 5,8% em 2020 e 3,8% em 2021, como decorrência da aplicação da TLP no
lugar da TJLP e das sucessivas devoluções dos valores anteriormente repassados pelo Tesouro
Nacional. A TLP reduziu a diferença entre as taxas pagas pelo Tesouro e as cobradas nos
empréstimos, reduzindo o benefício creditício ao BNDES. As devoluções resultaram em redução
dos volumes emprestados. Estas duas medidas tiveram duplo impacto na redução dos benefícios
concedidos ao BNDES.
Principais Fundos e Programas Beneficiados
R$ milhares
Fundo ou Programa Benefícios % s/total % acum Segmento
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - Fies 14.993.891 28,5% 28,5% Social
Fundo da Marinha Mercante - FMM 8.386.532 15,9% 44,4% Produtivo
Fundos Constitucionais de Financiamento - FNE, FNO e FCO 8.360.593 15,9% 60,3% Produtivo
Fundo de Compensação das Variações Salariais - FCVS 7.683.216 14,6% 74,9% Social
Subvenção a Consumidores de Energia Elétrica da Subclasse Baixa Renda 3.636.379 6,9% 81,8% Social
Pronaf - Equalização 2.701.122 5,1% 87,0% Agropecuário
Operações de Investimento Rural e Agroindustrial 2.339.273 4,4% 91,4% Agropecuário
Empréstimos da União ao BNDES 1.995.542 3,8% 95,2% Produtivo
Demais 2.514.729 4,8% 100,0%
Total 52.611.277
Fonte: Secap.
2.3.5.2.1. Avaliação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(FNDCT)
O TCU determinou à Secretaria de Política Econômica (SPE), por meio do Acórdão
3.071/2012-TCU-Plenário, ministro-relator Aroldo Cedraz, que informe, até 31 de outubro de cada
ano, o programa a ser avaliado no exercício seguinte (item 9.1.8 do referido acórdão) quanto aos
benefícios financeiros e creditícios concedidos.
Em consonância com essa deliberação, foi encaminhado ao TCU o Ofício SEI
276209/2020/ME (peça 8 do TC 000.560/2022-7), informando que seriam objeto de avaliação pelo
Ministério da Economia (ME) em 2021 os subsídios do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (FNDCT). Posteriormente, foi encaminhado ao TCU o Ofício SEI
341366/2021/ME (peça 6 do TC 000.560/2022-7), apresentando a avaliação feita (peça 9 do TC
000.560/2022-7).

Esta seção analisa os principais aspectos apresentados na avaliação do ME.

Inicialmente, são apresentadas a descrição e as justificativas para a criação do FNDCT. Em seguida,
são apresentados o histórico dos subsídios concedidos e os custos de oportunidade, bem como os
impactos resultantes da atuação do Fundo. Por fim, são apresentadas as considerações finais e
recomendações para a evolução do FNDCT.
Esclarecimentos iniciais
Os valores relativos ao FNDCT estão incluídos entre os benefícios creditícios
analisados na seção 2.3.5.2 deste Relatório. Em 2020, último ano disponível quando da análise do
ME, entre os programas e fundos que concederam benefícios, o FNDCT ficou na oitava colocação
em volume de benefícios concedidos, correspondendo a 4,1% do total.
De acordo com o ME, além dos benefícios creditícios, o FNDCT apresenta modalidades
de apoio que possuem características de benefício financeiro, embora não estejam explicitadas no
rol de subsídios pertinentes ao Demonstrativo de Benefícios Financeiros e Creditícios (DBFC). Em
primeiro lugar, a equalização de taxas de juros em operações de crédito é financiada por despesas
primárias. Em segundo lugar, a subvenção econômica também se trata de benefício financeiro, pois
configura equalização de preços, considerando que o benefício concede uma redução nos preços
observados pela empresa na aquisição de bens, serviços ou mão-de-obra de determinado projeto
inovativo.
Apesar da modesta participação em termos do volume de recursos envolvidos, o
objetivo do FNDCT é estratégico por incentivar a competitividade do país. Portanto, a análise a
seguir apresentada foca a eficiência com que os recursos são distribuídos, e não o volume de gastos
ou a própria existência do Fundo.
Descrição e justificativas
O FNDCT é um fundo de natureza contábil e financeira, criado em 1969, por meio do
Decreto-Lei 719/1969, atualmente regido pela Lei 11.540/2007 e regulamentado pelo Decreto
6.938/2009. Tem como objetivo financiar a inovação e o desenvolvimento científico e tecnológico,
com vistas a promover o desenvolvimento econômico e social do país.
Considerando esse objetivo, é possível inferir que o problema que está sendo atacado é
o nível de recursos para financiamento à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico,
abaixo do socialmente ótimo, o que exige, assim, a intervenção do Estado.
Histórico dos benefícios concedidos e dos custos de oportunidade
A análise dos valores acumulados no tempo, conforme a tabela a seguir, ajuda a
entender melhor o custo total e as eventuais oscilações nos valores dos subsídios. De 2008 a 2020,
os benefícios creditícios acumulados somaram R$ 3,9 bilhões a valores de dezembro de 2020, o que
significa que, apesar de períodos de altas e baixas no valor do benefício, a política tende a implicar,
de fato, subsídios implícitos para a União. Os benefícios resultam, basicamente, da diferença entre o
custo de oportunidade incorrido pelo Tesouro Nacional ao pagar juros dos títulos emitidos e as
taxas cobradas dos beneficiários (inicialmente a Taxa de Juros de Longo Prazo – TJLP e atualmente
a Taxa de Longo Prazo – TLP).
Os valores dos benefícios creditícios do FNDCT apresentam oscilação significativa de
2014 em diante. Análise pormenorizada realizada pela Secretaria de Avaliação, Planejamento,
Energia e Loteria (Secap) e enviada anualmente ao TCU revela, entretanto, que as grandes
variações tendem a ser fruto de eventos contábeis, como reconhecimentos de prejuízos e de receitas.
Por exemplo, em 2014, uma mudança no plano de contas instituído pelo Tesouro Nacional levou à
contabilização de uma grande parte de ativos associados a empréstimos, o que elevou o patrimônio
líquido efetivo do Fundo e, por consequência, diminuiu o valor do benefício creditício. O
desempenho do Fundo pode ser tão alto que o benefício creditício estimado se torna negativo, ou
seja, o crescimento do patrimônio líquido supera o custo de oportunidade.

Benefícios Creditícios do FNDCT

R$ milhões de dezembro de 2020
Ano Valor Valor
2008 674,2 Acumulado
674,2
2009 421,2 1.095,4
2010 256,6 1.352,0
2011 529,7 1.881,7
2012 560,0 2.441,7
2013 1.440,4 3.882,1
2014 - - 1.742,9
2015 5.625,0
1.982,9 240,0
2016 433,9 673,9
2017 5.474,8 6.148,7
2018 22,9 6.171,6
2019 - 2.834,9
2020 3.336,7
1.056,5 3.891,4
Fonte: DBFC. Elaboração: Secap/ME.
Em 2020, o valor do benefício correspondente ao FNDCT, de R$ 1.056,5 milhões, foi

relativamente baixo em comparação com os demais programas e fundos, que totalizaram R$ 25.962
milhões no mesmo ano. A participação do FNDCT representou 4,1% deste total.
Com relação aos resultados reportados para os benefícios creditícios, cabe ressaltar que
sua origem se dá nas despesas financeiras operacionalizadas mediante a ação orçamentária ‘0A37 -
Financiamento de projetos de desenvolvimento tecnológico de empresas’, sob a forma de
empréstimo à Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), que assume o risco integral das operações
de crédito. Conforme o § 2º do art. 12 da Lei 11.540/2007, destacam-se, entre as condições
financeiras determinadas, os juros remuneratórios equivalentes à TJLP, recolhidos semestralmente,
sendo as demais condições especificadas em regulamento. Comparado com o custo de oportunidade
do Tesouro Nacional, medido pelo Custo Médio de Emissão da Dívida Pública Mobiliária Federal
Interna (acumulada em doze meses), a TJLP passou a maior parte do histórico abaixo desse nível,
conforme demonstrado no gráfico a seguir.
Remuneração dos empréstimos à Finep contra custo de oportunidade do TN (acumulado em doze
meses)
Fonte: BNDES e Tesouro Nacional. Elaboração: Secap/ME
Pelo gráfico anterior, verifica-se que o custo de oportunidade se situou acima dos 10%
a.a. pela maior parte do período entre 2010 e 2017, apresentando queda a partir de 2016, chegando

ao nível de 5% a.a. ao final de 2020, seguindo a direção das taxas de juros da economia. A TJLP,
por sua vez, que se situava ao redor de 6% a.a. até 2015, se elevou para 7,5% a.a. e permaneceu
relativamente estável até diminuir a partir de 2020.
Ressalta-se que o diferencial entre as duas taxas oscilou em torno de 4 p.p. a 7 p.p. até o
ano de 2017, quando iniciou-se um processo de convergência, fruto da alteração metodológica na
determinação da TJLP, por meio da Resolução-CMN 4.645/2018, que passou a ser mais aderente
aos prêmios de risco cobrados nos títulos públicos atrelados à inflação, em particular a NTN-B. O
diferencial de remuneração do Fundo nas operações de empréstimos concedidos à Finep (que, por
sua vez, financia o mutuário final ou repassa os recursos a outros agentes financeiros) é uma forma
de medir um subsídio implícito diretamente relacionado com as operações reembolsáveis, pois
indica o “prejuízo econômico” incorrido pelo Fundo, em prol da consecução da política pública nos
parâmetros previstos, tendo em mente o custo econômico dos recursos públicos aplicados.
A tabela a seguir apresenta a distribuição geográfica em termos percentuais dos
benefícios creditícios e da equalização financeira.
O art. 165, § 6º, da Constituição Federal exige a demonstração dos efeitos decorrentes
dos benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia sobre receitas e despesas, considerando
os impactos nas regiões brasileiras, uma vez que são instrumentos também expressamente previstos
no art. 43, § 2º, c/c o art. 3º, inciso III, da Carta Magna, para redução das desigualdades regionais.
Assim, no que concerne à regionalização dos benefícios concedidos pelo FNDCT, os
números demonstram que a distribuição seguiu o mesmo padrão dos demais benefícios, com maior
participação da região Sudeste, concentrando 56,2% do total dos benefícios, seguida da região Sul,
com 33,5%, enquanto as regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte tiveram participações bem
inferiores, respectivamente, de 2,7%, 6,6% e 1,0%.
Distribuição geográfica dos benefícios creditícios e da equalização financeira
Ano Centro- Nordest Norte Sul Sudeste Total
Oeste e
2010 0,0% 16,1% 2,9% 34,2% 46,9% 100%
2011 0,6% 15,4% 3,6% 37,1% 43,4% 100%
2012 0,3% 9,6% 0,0% 35,6% 54,5% 100%
2013 5,3% 6,5% 0,0% 16,1% 72,0% 100%
2014 2,8% 6,0% 0,3% 23,1% 67,8% 100%
2015 3,6% 3,5% 0,0% 29,7% 63,2% 100%
2016 2,6% 7,4% 0,2% 33,9% 56,0% 100%
2017 3,0% 4,1% 0,0% 26,8% 66,1% 100%
2018 3,1% 7,5% 0,0% 31,5% 57,9% 100%
2019 3,5% 6,8% 1,9% 50,8% 37,0% 100%
2020 2,5% 3,9% 0,7% 57,2% 35,7% 100%
2021 0,0% 3,3% 6,9% 43,1% 46,8% 100%
Total 2,7% 6,6% 1,0% 33,5% 56,2% 100%
Fonte: Secap/ME
Impactos
Os resultados encontrados para o impacto do FNDCT sobre os esforços inovativos
foram mistos, com tendência à frequência maior de resultados positivos (entre 60% e 80%).
Frente aos resultados mistos encontrados pelos estudos que avaliam o efeito de
incentivos públicos sobre o gasto em P&D privado, no Brasil e no mundo, a avaliação do ME
apresenta alguns pontos a serem investigados em futuras avaliações de impacto ou no Modelo de
Avaliação Global (MAG) do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), de acordo com
a disponibilidade de dados, de forma a obter evidências sobre quais características ou circunstâncias
favorecem o efeito adicionalidade entre gastos em P&D públicos e privados. Desta forma, pode-se

aprimorar o desenho e direcionamento dos incentivos voltados ao desenvolvimento da ciência,

tecnologia e inovação.
Considerações finais e recomendações
Como nos demais fundos e programas, a distribuição dos recursos do FNDCT privilegia
as regiões Sudeste e Sul e as médias e grandes empresas. No entanto, o objetivo constitucional de
que os benefícios ajudem na melhoria da desigualdade regional é conflitante com a busca de
eficiência na alocação dos recursos.
Ademais, o Ministério da Economia ressaltou que a atuação dos órgãos de controle, em
especial TCU e CGU, indicou ações voltadas à melhoria do desenho e à implementação das
políticas financiadas por recursos do Fundo, com destaque para:
• a elaboração de uma estratégia nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação de
longo prazo;
• o estabelecimento de critérios de priorização de programas e projetos apoiados
pelo Fundo;
• que os recursos recebidos do FNDCT, enquanto não repassados aos tomadores
finais no prazo de trinta dias, ou os recursos da Finep decorrentes das
amortizações antecipadas efetuadas pelas empresas beneficiárias dos empréstimos
sejam remunerados ao Fundo pela Taxa Selic;
• a avaliação da pertinência do atual modelo de concentração de recursos em ações
transversais em detrimento das ações verticais associadas aos fundos setoriais;
• a existência de limites proporcionais e isonômicos de contribuição dos fundos
setoriais para as ações transversais e para o pagamento de despesas operacionais;
• a avaliação da pertinência de manutenção da TJLP como taxa de remuneração do
FNDCT à Finep;
• a manutenção de um valor de spread condizente com as médias do mercado de
crédito direcionado.
Enfim, espera-se que o FNDCT evolua de forma a melhorar o impacto gerado por seus
gastos. Apesar de depender de mais estudos para se estimar e aprimorar seus benefícios, em geral,
os dados observados indicam um desempenho satisfatório do Fundo.
2.3.5.3. Regionalização dos Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios
O art. 165, § 6º, da Constituição Federal exige a demonstração dos efeitos decorrentes
dos benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia sobre receitas e despesas, considerando
os impactos nas regiões brasileiras, uma vez que são instrumentos também expressamente previstos
no art. 43, § 2º, c/c o art. 3º, inciso III, da Carta Magna, para redução das desigualdades regionais.
No que concerne à regionalização das renúncias de receitas federais em 2021, conforme
a tabela a seguir, os números estimados demonstram, assim como em anos anteriores, a maior
participação da região Sudeste, concentrando 43,9% do total desses benefícios, enquanto as regiões
Sul e Centro-Oeste tiveram os menores percentuais – 13,6% e 10,1%, respectivamente.
Merece destaque o percentual da Região Norte, que historicamente apresenta reduzida
participação no volume total das renúncias, mas que em 2021 alcançou 18,6% do montante global,
abaixo apenas do Sudeste. O motivo decorreu do crescimento das projeções dos benefícios
tributários referentes à Zona Franca de Manaus, tendo em vista, principalmente, a elevação da taxa
de câmbio.
Renúncias de Receitas Federais – Regionalização – 2021
R$ milhões

Benefícios Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil

Valores absolutos 56.911 33.456 28.223 121.366 36.878 276.833
Tributários
Valores relativos 20,6% 12,1% 10,2% 43,8% 13,3% 100,0%
Financeiros e Creditícios
Totais
Fontes: Secap e RFB.
Para fins de análise mais acurada, convém considerar os quantitativos populacionais das
regiões brasileiras. O gráfico seguinte apresenta os valores per capita para cada região e a média do
Brasil. Os números concernentes aos benefícios financeiros e creditícios, que envolvem
financiamento direcionado pelas agências oficiais, demonstram distribuição relativamente
equilibrada entre as regiões. Em relação aos gastos tributários, o menor valor coube ao Nordeste,
ficando abaixo da metade da média nacional. Por sua vez, a Região Norte se destacou como maior
beneficiada em termos per capita (2,31 vezes o valor médio nacional).
Comparativo dos Benefícios per capita – Regionalização – 2021
R$ 1,00
3.500
3.010
3.000
2.500
2.000 1.689
1.354 1.298
1.500 1.213
1.000 580
223 212 301 258 263 247
500
0
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil
Tributários Financeiros e Creditícios
Fontes: Secap, RFB e IBGE.
Considerando-se exclusivamente os benefícios tributários de natureza social, ou seja,

associados às funções Assistência Social, Cultura, Desporto e Lazer, Direitos da Cidadania,
Educação, Habitação, Saneamento e Saúde, as regiões Norte e Nordeste ficaram com os menores
gastos per capita. Os respectivos valores observados em 2021 foram, em ordem decrescente:
Sudeste, R$ 994; Centro-Oeste, R$ 767; Sul, R$ 663; Nordeste, R$ 270; e Norte, R$ 213. Assim,
verifica-se forte concentração desses gastos indiretos no Sudeste e no Centro-Oeste, em detrimento
das regiões Norte e Nordeste, que historicamente apresentam os piores indicadores econômicos e
sociais do país.
Dessa forma, a distribuição por natureza social dos benefícios tributários indica efeito
contrário dessas renúncias fiscais na redução das disparidades regionais e sociais. Além disso,
considerando todas as naturezas de gastos tributários, incluindo-se a econômica, a região Nordeste,
detentora dos piores indicadores socioeconômicos, ainda recebe o menor valor per capita do país.
2.3.5.4. Empréstimos e Financiamentos com recursos do Orçamento da União
A Lei Complementar 101/2000 prescreve no parágrafo único do art. 49 que a prestação
de contas da União deverá conter demonstrativos do Tesouro e das agências financeiras oficiais de
fomento com a especificação dos empréstimos e financiamentos concedidos com recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social e avaliação do impacto fiscal das suas atividades.

Para efeito desta seção, a Instrução Normativa-TCU 79/2018, em seu art. 5º, inciso II,
parágrafo único, considera impacto fiscal:
(...) o montante líquido entre os valores repassados pelo Tesouro Nacional para fundos e
programas para o custeio de empréstimos e financiamentos concedidos com recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social, realizados por Instituições Financeiras Oficiais de
Fomento, e os valores restituídos ao Tesouro no exercício decorrentes dessas operações, sob o
regime de caixa.
Os valores aqui apresentados diferem dos benefícios creditícios (implícitos) contidos na
seção “2.3.5.2 Benefícios Financeiros e Creditícios”, que seguem metodologia descrita na Portaria-
MF 379/2006, alterada pela Portaria-MF 57/2013, que usa o critério de custo de oportunidade.
Em 2021, o Tesouro Nacional repassou às agências financeiras um total de
R$ 25.309,67 milhões e recebeu R$ 8.290,82 milhões, resultando na despesa líquida de
R$ 17.018,85 milhões.
A tabela a seguir apresenta os valores repassados pelo Tesouro Nacional às instituições
financeiras e os respectivos reembolsos dos empréstimos/financiamentos discriminados por
fundo/programa com recursos do Orçamento da União em 2021, com base no regime de caixa.
Despesas com recursos do Tesouro Nacional em 2021
R$ milhões
Montante
Agê ncia de Re pas s e s Re s tituiçõe s
Fundo/Programa Líquido
Fome nto (A) (B)
(A – B)
Basa FNO 3.244,00 0,00 3.244,00
BB FCO 3.244,26 0,00 3.244,26
BB FDA 187,83 54,64 133,19
BB FDCO 0,00 63,02 -63,02
BB FDNE 502,83 299,81 203,02
BB FMM 0,00 1.426,87 -1.426,87
BB FTRA 100,00 105,88 -5,88
BB Funcafé 194,97 150,79 44,18
BB Proex 896,71 651,50 245,21
BB Pronaf 32,50 50,93 -18,43
BNB FNE 9.732,75 0,00 9.732,75
BNDES Progamas Agro 1.056,52 2,61 1.053,91
BNDES Pronaf 456,61 0,00 456,61
BNDES PSI 302,54 0,98 301,56
BNDES Pronamp 5,95 0,00 5,95
BNDES Revitaliza 0,02 0,00 0,02
BNDES PGA 152,24 0,00 152,24
BNDES Cerealistas 0,33 0,00 0,33
Caixa PNAFM 47,36 0,00 47,36
Finep FNDCT 800,00 884,22 -84,22
Finep Funttel 184,29 109,55 74,74
FNDE Fies 4.167,96 4.490,02 -322,06
Total 25.309,67 8.290,82 17.018,85
Fonte: PCPR 2021 – Seção 2.4.
Estes empréstimos e financiamentos são custeados com recursos do Orçamento da

União, geridos pelo Tesouro Nacional e administrados pelas seguintes agências: Banco da
Amazônia S/A (Basa); Banco do Brasil S/A (BB); Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB); Banco
Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Caixa Econômica Federal (Caixa);
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE).

Estas agências administram diversos programas e fundos:

• Programa Cerealistas;
• FCO – Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste;
• FDA – Fundo de Desenvolvimento da Amazônia;
• FDCO - Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste;
• FDNE – Fundo de Desenvolvimento do Nordeste;
• Fies – Fundo de Financiamento Estudantil;
• FMM – Fundo da Marinha Mercante;
• FNDCT – Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico;
• FNE – Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste;
• FNO – Fundo Constitucional de Financiamento do Norte;
• FTRA – Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Banco da Terra;
• Funcafé – Fundo de Defesa da Economia Cafeeira;
• Funttel – Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações;
• PGA – Programa para construção e ampliação de armazéns;
• PNAFM – Programa Nacional de Apoio à Modernização Administrativa e Fiscal
dos Municípios Brasileiros;
• FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador;
• Proex – Programa de Financiamento às Exportações;
• Programas de apoio à agropecuária;
• Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar;
• Pronamp – Financiamento dos médios produtores rurais;
• PSI – Programa de Sustentação do Investimento;
• Revitaliza – Financia ações voltadas para a revitalização de empresas.
Para efeito de comparação, o valor líquido de R$ 17.018,85 milhões do impacto fiscal
em 2021 corresponde a 1,08% do total de R$ 1.579.102,84 milhões da receita primária líquida da
União em 2021. Este impacto foi inferior em 34,55% ao de 2020, que foi de R$ 26.004,24 milhões.
Em 2021, os três fundos constitucionais, FNE, FCO e FNO, corresponderam a 95,3%
do total dos subsídios. O Fies, que costumava ficar entre os maiores desembolsos, em 2021 restituiu
ao Tesouro mais do que recebeu, gerando não uma despesa, mas uma receita de R$ 322,06 milhões
como resultado da existência de mais contratos antigos que se encontram na fase de pagamento em
comparação com os contratos novos que estão na fase de desembolso.
Os dados constam da Prestação de Contas do Presidente da República – PCPR 2021,
seção 2.4 – Agências Oficiais de Fomento. Nas Contas de 2021, após diversos alertas em 2019 e
2020, os dados relativos ao Fies foram incluídos na seção 2.4.
2.3.5.5. Benefícios creditícios concedidos pela União ao BNDES
Esta seção analisa a parte dos benefícios creditícios relacionados na seção 2.3.5.2 que
foram decorrentes das operações financeiras realizadas com o BNDES. Dada a relevância dessas
operações, o Acórdão 3.071/2012-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz,
determinou que na Prestação de Contas do Presidente da República sejam destacados, para os
benefícios concedidos, os valores relativos ao exercício analisado e as projeções para os quatro
exercícios seguintes.
Os benefícios decorrentes dessas operações resultam da diferença entre o custo
incorrido pelo Tesouro Nacional na captação dos recursos repassados ao BNDES e o rendimento
que o Tesouro obtém em face dos empréstimos concedidos ao BNDES. Isso ocorre em razão de as
taxas de remuneração dos contratos de empréstimos do Tesouro para o BNDES serem inferiores às
praticadas pelo mercado para a aquisição dos títulos do Tesouro Nacional.

Os benefícios creditícios decorrentes das operações realizadas por meio dos

empréstimos da União ao BNDES, conforme apresentados na seção 2.3.5.2 deste Relatório,
totalizaram R$ 1.996 milhões em 2021, correspondendo a 3,8% do total de R$ 52.611 milhões dos
benefícios financeiros e creditícios referentes a todas as agências de fomento em 2021, apurados
segundo o critério do custo de oportunidade. Em termos absolutos, estes subsídios apresentaram
elevação como decorrência do aumento do custo da emissão dos títulos do Tesouro, seguindo a
política monetária de combate à inflação. A tabela a seguir apresenta a comparação entre 2020 e
2021.
Benefícios administrados pelo BNDES
R$ milhões
Ano Subsídio
2020 1.504
2021 1.996
Var 2020-2021 33%
Fonte: Secap.
A tabela a seguir apresenta as estimativas dos benefícios futuros relativos aos contratos
ativos ao longo de toda a sua duração, destacando os quatro anos seguintes. A tabela apresenta as
projeções feitas entre 2018 e 2021. Como as projeções se referem a vários anos futuros, os
montantes apresentados somam os valores presentes de cada parcela, utilizando as taxas de juros
projetadas para os anos seguintes às datas de cada projeção. Com o aperto da política monetária
para combater a inflação, a queda nas projeções observada até 2020 foi revertida em 2021.
Valor presente dos benefícios concedidos por meio do BNDES
R$ milhões
Variação
2018 2019 2020 2021
2020-2021
Total 32.172 16.216 11.391 13.445 18,0%
Próximos quatro anos 10.963 6.898 3.082 8.630 180,0%
Fonte: Nota Técnica SEI 9599/2022/ME.
A tabela a seguir detalha estes valores e acrescenta as projeções dos saldos iniciais dos
totais emprestados. Os montantes são projetados em valores correntes. Os totais dos subsídios dos
quatro anos são ligeiramente superiores aos da tabela anterior, que apresenta totais deflacionados.
Os saldos iniciais projetados caíram sucessivamente ao longo dos anos. As projeções elaboradas
para o total dos benefícios reduziram-se até 2020, tanto pela redução nas estimativas de valores a
serem emprestados quanto pela redução da diferença entre as taxas de captação do Tesouro
Nacional e as dos empréstimos concedidos pelo BNDES.
As projeções feitas em 2021 mantêm a redução dos saldos iniciais dos empréstimos,
mas aumentam as projeções dos subsídios em função de aumento nas projeções dos custos
financeiros como decorrência do aperto monetário para combater a inflação.

Saldos e benefícios nominais projetados para os próximos quatro anos

R$ milhões
2018 2019 2020 2021
Ano Saldo inicial Subsídio Saldo inicial Subsídio Saldo inicial Subsídio Saldo Subsídio
2019 266.635 2.328
2020 259.017 3.162 158.626 2.084
2021 250.915 3.808 150.598 1.562 151.378 529
2022 242.548 4.130 143.071 2.173 142.727 521 95.937 3.924
2023 135.556 2.188 135.130 946 90.477 2.963
2024 127.582 1.509 85.432 1.873
2025 80.403 1.699
Fonte: Nota Técnica SEI 9599/2022/ME e Contas dos anos anteriores.
Entre 2008 e 2014, o Tesouro Nacional repassou ao BNDES R$ 440,8 bilhões, a valores
correntes. Desde 2015, foram devolvidos R$ 472 bilhões, sendo R$ 67,5 bilhões em 2021. Com os
juros devidos, ainda faltam R$ 130 bilhões a serem devolvidos.
2.3.6. Resultado dos Regimes de Previdência Pública
A presente seção refere-se aos resultados dos regimes de previdência mantidos pela
União. Trata-se do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que atende aos trabalhadores
urbanos e rurais do setor privado; o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), relativo aos
servidores federais civis; e o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas
(SPSMFA).
A União também é responsável pela previdência dos servidores da Polícia Civil, da
Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, por intermédio do fundo de
natureza federal (Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF) previsto no rol de
competências materiais exclusivas da União (art. 21, inciso XIV, da Constituição Federal), assim
como da previdência dos servidores dos ex-Territórios dos Estados do Amapá e Roraima, por força
do art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998. A EC 98/2017 promoveu alterações no dispositivo,
no sentido de prever a inclusão, em quadro em extinção da administração pública federal, de
servidor público, de integrante da carreira de policial, civil ou militar, e de pessoa que haja mantido
relação ou vínculo funcional, empregatício, estatutário ou de trabalho com a administração pública
dos ex-Territórios mencionados, inclusive suas prefeituras, na fase de instalação dessas unidades
federadas.
A análise dos regimes de previdência e de proteção social das Forças Armadas justifica-
se por seu elevado montante financeiro, tendo apresentado, conjuntamente, déficit de R$ 350,05
bilhões em 2021. Esse valor equivale à diferença entre as receitas arrecadadas, de R$ 511,6 bilhões,
e as despesas empenhadas, que chegaram a R$ 861,7 bilhões, o que representa um déficit 12%
menor que o observado em 2020. O gráfico a seguir indica a composição do déficit previdenciário
em 2021.

Composição do resultado previdenciário em 2021

R$ bilhões
0
-6,05
-48,21 -45,67
-100
-200
-250,13
-300
RGPS-trabalhadores RPPS SPSMFA FCDF
do setor privado servidores civis da militares da União policiais e bombeiros
União do Distrito Federal
Fonte: RREO (dez/2021).
Pela distribuição, 71,5% do déficit previdenciário (R$ 250,13 bilhões) concentra-se no

RGPS, enquanto 28,5% do déficit (R$ 99,93 bilhões) se refere a benefícios previdenciários do setor
público a cargo da União, assim distribuídos: i) 48%, ao RPPS-civil federal e previdência dos ex-
Territórios de Amapá e Roraima); ii) 46%, ao SPSMFA; e iii) 6%, ao FCDF.
O resultado previdenciário de 2021 corresponde ao primeiro ano em que as contas da
previdência apresentam melhora, em relação ao ano anterior, após nove anos de aumentos
sucessivos do déficit da Previdência. O déficit em 2011 era de R$ 138,6 bilhões, já em números
atualizados pelo IPCA, e subiu ininterruptamente, a uma taxa média de 14,5% ao ano, até atingir o
ápice de R$ 399,5 bilhões em 2020.
Mesmo com o relativo alívio do saldo negativo em 2021, nota-se que, nos dez últimos
exercícios (de 2012 a 2021), o déficit previdenciário cresceu a uma média anual de 7,1%. No
mesmo período, a despesa não previdenciária da União apresentou crescimento bem menos
acentuado, de 1,1% ao ano (ressalvando-se as despesas extraordinárias de combate à pandemia em
2020), ao passo que o PIB brasileiro teve incremento médio de 0,2% ao ano. Nesse cenário, o
déficit previdenciário constitui quantia cada vez mais vultosa, quando comparada com as demais
obrigações governamentais.
Em particular, o melhor resultado em 2021 decorreu do controle das despesas
previdenciárias, que tiveram queda real, conjugado com o bom desempenho das receitas
previdenciárias. As despesas caíram 4,0% na comparação com o ano anterior, e a receita elevou-se
em 2,7% no mesmo período. Decompondo-se os regimes em seus elementos constitutivos, verifica-
se que o crescimento dos gastos foi maior nos regimes de previdência dos servidores civis da União
(aumento de 3,5%) e dos trabalhadores urbanos (alta de 2,9%). Além disso, em 2021, 53,4% de
todas as despesas primárias do governo central destinaram-se aos regimes públicos de previdência
(R$ 767,8 bilhões de um total de R$ 1.441,8 bilhões).
Os números apurados em 2021 já refletem, em alguma medida, as novas regras
aprovadas em virtude da EC 103/2019 (Reforma da Previdência), que alterou os parâmetros para a
obtenção e fruição de benefícios previdenciários, e da Lei 13.954/2019, que incidiu sobre o regime
jurídico das pensões militares. A arrecadação do sistema de proteção social dos militares
(SPSMFA) atingiu em 2021 o valor mais alto registrado nos últimos dez anos, ao passo que as
despesas do sistema de proteção social dos militares, assim como as despesas do regime próprio dos
servidores civis, apresentaram queda.

De qualquer forma, os efeitos positivos para as contas públicas advindos da reforma

serão auferidos crescentemente nos próximos anos, sendo certo que, como assinalou o ministro
Bruno Dantas no voto condutor do Acórdão 2.451/2019-TCU-Plenário, “o assunto previdência será,
por anos, por décadas, objeto de discussão e debates na busca de sua sustentabilidade financeira em
equilíbrio com a proteção aos beneficiários”.
Metodologia
A Constituição Federal de 1988 (CF/1988) elenca a previdência social como um dos
direitos sociais assegurados. Em capítulo próprio, o texto constitucional dispõe que a previdência,
juntamente com a saúde e a assistência, será provida mediante um conjunto integrado de ações,
denominado de seguridade social, a qual se fundamenta em princípios como a universalidade, a
equidade e a equivalência de benefícios a populações urbanas e rurais. Ademais, a previdência
social possui caráter contributivo e é de filiação obrigatória, devendo ser preservados o equilíbrio
financeiro e o atuarial.
As análises a seguir diferenciam, no RGPS, as condições dos trabalhadores urbanos das
dos rurais, considerando que a aposentadoria rural tem regras próprias de concessão. Da mesma
forma, os resultados dos servidores civis da União, no RPPS, são distinguidos dos apurados no
Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas, e dos servidores da segurança
pública do Distrito Federal atendidos pelo FCDF.
Os dados informados nesta seção foram obtidos dos Relatórios Resumidos de Execução
Orçamentária (RREO), dos Relatórios do Tesouro Nacional (RTN), dos Boletins Estatísticos da
Previdência Social (BEPS) e das projeções presentes no Anexo V à Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) de 2022. Especificamente quanto ao resultado dos regimes previdenciários, os dados foram
obtidos do RREO; adotou-se o critério das receitas e despesas executadas – no caso das despesas,
essa variável equivale à soma das despesas liquidadas com os restos a pagar não processados. A
única exceção são os subtotais das modalidades urbana e rural – nesse caso, os números
apresentados foram obtidos no RTN, que utiliza o critério de caixa. Portanto, os valores
apresentados para a aposentadoria urbana e rural não são comparáveis com os demais dados, já que
sua apuração se deu de forma distinta. Todos os valores anteriores a 2021 foram corrigidos pelo
Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Resultados e impacto nas contas públicas
O gráfico seguinte apresenta a trajetória das despesas previdenciárias, comparadas à
evolução de todos os gastos primários do governo. Ressalte-se que, no total das despesas primárias
da União em 2020, já se encontra subtraído o montante de R$ 540,2 bilhões, relativo aos gastos
incorridos no combate ao Coronavírus. Trata-se de evento não recorrente que ensejou despesa
vultosa, excluída dos dados a seguir para que não haja distorção do peso dos gastos previdenciários
na despesa governamental ao longo da série histórica.

Proporção das despesas previdenciárias em relação às despesas primárias do Governo Central

R$ bilhões
1.800 90%
1.600 80%
1.400 70%
1.200 60%
1.000 50%
800 40%
600 30%
400 20%
200 10%
- 0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* 2021
Despesas do Regime Geral Despesas prev. servidores civis

Despesas inativ. e pensões militares Despesas previdenciárias do FCDF
Total de despesas primárias do governo central Participação da previdência nas despesas primárias
Fonte: RREO (dez/2021) e RTN (dez/2021).

*Nota: nos dados do total de despesas primárias do Governo Central e participação da previdência nas despesas primárias de
2020, foi subtraído do total o montante de R$ 540,2 bilhões, relativo à despesa empenhada no combate ao Coronavírus.
O gráfico revela que a despesa primária total da União em 2021 manteve-se próxima ao
nível registrado nos últimos oito anos – a despesa total em 2021 foi inferior, por exemplo, à de
2018. Quanto aos regimes de previdência da União, as despesas com a previdência de servidores
civis e militares tiveram queda real em 2021. Os gastos do RGPS, com trabalhadores do setor
privado, também tiveram um decréscimo em 2021, com variação de -3,4% em relação ao exercício
de 2020. Como resultado, a participação da despesa previdenciária no total das despesas primárias
também caiu, chegando a 53,4% do total das despesas – com isso, a proporção das despesas com
Previdência convergiu para o nível observado desde 2017, embora ainda se mantenha em patamar
mais elevado que o do período 2012-2016.
Nota-se que, desde 2017, mais da metade de todos os gastos primários do governo
federal teve como destino os regimes de previdência.
Levando-se em conta a restrição imposta pelo Novo Regime Fiscal, que limita a despesa
total ao patamar do ano anterior corrigida pela taxa de inflação (IPCA), e o crescimento projetado
dos gastos previdenciários, conclui-se que a tendência é de se manter o achatamento das demais
despesas públicas, com potenciais consequências negativas para a qualidade e extensão dos serviços
públicos prestados pela União.
Essa dinâmica é reforçada pelas projeções do Anexo de Riscos Fiscais, apresentadas no
Anexo V à LDO de 2022. Com fulcro nas dinâmicas demográficas esperadas, e caso seja mantido o
salário-mínimo como parâmetro básico dos benefícios, espera-se que os gastos previdenciários
continuem a responder por cerca de 50% da despesa primária da União nos próximos três anos.
Infere-se que a expansão das demais políticas públicas depende de maior controle dos gastos
previdenciários, a exemplo das medidas previstas na Emenda Constitucional 103/2019 (Reforma da
Previdência) e na Lei 13.846/2019.
A análise gráfica também permite concluir que o crescimento das despesas do RGPS
tem sido mais acelerado que o do RPPS. De fato, em termos reais, os gastos do RPPS tiveram
variação de -0,78% (ou seja, queda real das despesas) desde 2012, enquanto o RGPS cresceu
34,56% nesse período.

Os três gráficos abaixo contemplam a distribuição de receitas e despesas e o resultado

dos regimes previdenciários mantidos pela União, em 2021. No que diz respeito às receitas, a fatia
do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas (SPSMFA) e do FCDF (servidores
da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal)
praticamente não pode ser identificada graficamente, devido à baixa arrecadação proveniente desses
regimes.
Distribuição de receitas, despesas e resultado dos regimes previdenciários federais em 2021
R$ bilhões
Receitas Despesas Resultado
40,7 8,4 0,6 54,1 6,7 -6,1

-45,7
88,9
-48,2
461,9 712,0 -250,1
RGPS RPPS Militares FCDF RGPS RPPS Militares FCDF RGPS RPPS Militares FCDF
Fonte: RREO (dez/2021) e BEPS (dez/2021).
O gráfico seguinte aborda o resultado financeiro (diferença entre receitas e despesas)

dos regimes previdenciários, corrigido pela inflação, e seu impacto nas contas do Governo Central,
excluída a despesa de R$ 540,2 bilhões para o combate ao Coronavírus em 2020:
Resultado dos sistemas previdenciários públicos federais
R$ bilhões
500
400
300
200
100
(100)
(200)
(300)
(400)
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* 2021
Resultado do Regime Geral Resultado do Regime Próprio - civis
Resultado com militares inativos e pensionistas militares Resultado com despesas previdenciárias do FCDF
Total do resultado primário do governo central Resultado primário não previdenciário
Fonte: RREO (dez/2021), BEPS (dez/2021) e RTN (dez/2021).

Nota: nos dados do resultado primário não previdenciário de 2020, foi subtraído o montante de R$ 540,2 bilhões, relativo à
despesa empenhada no combate ao Coronavírus.
O resultado primário do Governo Central, que foi positivo de 2009 a 2013, passou a
apresentar déficits sucessivos desde 2014. É de se registrar que o resultado de 2021 foi o melhor
desde 2013 – o déficit primário de 2021 foi 85% menor que a média do período 2014-2020. Não
obstante, os seguidos déficits primários possuem impacto direto no aumento da dívida pública
federal e no agravamento das condições de financiamento e do ambiente macroeconômico.

A curva contínua do gráfico demonstra o resultado primário do Governo Central sem

considerar os regimes de previdência. Nota-se que esse resultado primário não previdenciário foi
positivo em todo o período. Ou seja, o Governo Central tem conduzido, nos últimos anos, estratégia
geral de contenção dos gastos não previdenciários. Esse esforço, no entanto, não foi suficiente para
impedir que o resultado primário global fosse negativo, influenciado pelo agravamento das contas
da Previdência.
Resultado do Regime Próprio de Previdência Social e do Sistema de Proteção Social das Forças
Armadas
O RPPS-Civil compreende benefícios pagos a servidores civis da União e a seus
dependentes, de forma similar ao Sistema de Proteção Social das Forças Armadas e seus benefícios,
direcionados a militares inativos, pensionistas e dependentes.
Nos últimos anos, foram alterados os dispositivos constitucionais e legais que regem
ambos os regimes, afetando as regras de aposentadoria, pensão e proventos da inatividade de
servidores civis e militares, com o fito de buscar melhores resultados financeiros no futuro.
A diferença entre os regimes é que o RPPS-civil é mantido por contribuições
previdenciárias dos servidores ativos, inativos e pensionistas, com alíquotas incidentes sobre a
remuneração bruta que variam de 8% a 22%, contribuição patronal da União correspondente ao
dobro da contribuição do servidor ativo e, enquanto houver, cobertura do déficit previdenciário
mediante aporte financeiro do Tesouro Nacional, podendo a União instituir alíquota extraordinária
para cobertura do déficit atuarial consoante o art. 149 da Constituição.
Já o SPSMFA conta com regras de inatividade próprias, oriundas de uma concepção
administrativa de aposentadoria, financiada pela União, em decorrência de seu estatuto jurídico
(Leis 3.765/1960 e 6.880/1980), além do regime específico de pensões militares.
O gráfico a seguir apresenta os resultados financeiros, corrigidos pela inflação, do
RPPS-civis e do SPSMFA (militares da União), desde 2012:
Resultados do RPPS e do SPSMFA
R$ bilhões
120 0
100 (10)
Receitas e despesas
(20)
80
Resultado
(30)
60
(40)
40
(50)
20 (60)
0 (70)
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Receita prev. civil Despesa prev. civil Receita prev. militar

Despesa prev. militar Resultado prev. civil Resultado prev. militar
Fonte: BEPS (dez/2021) e RREO (dez/2021).
Os dados de 2021 revelam que as receitas próprias do sistema, provenientes de

contribuição patronal e dos servidores, financiam 45,8% dos benefícios no RPPS-civis (aumento de
1 p.p. em relação ao ano anterior).

Em duas décadas, o RPPS-civil federal passou por cinco reformas constitucionais de

densa relevância. Deve-se considerar, ainda, que, com a criação do regime de previdência
complementar pela Lei 12.618/2012, parte significativa das contribuições dos servidores civis
federais passou a ser recolhida para a previdência complementar com redução substancial da
contribuição patronal ao regime, com impacto negativo na arrecadação do RPPS-civil. A União
possui cerca de 658 mil servidores civis ativos, sendo que aproximadamente 105 mil são vinculados
à previdência complementar do setor público federal (Funpresp-EXE, Funpresp-LEG e Funpresp-
JUD).
Apesar do impacto negativo da previdência complementar, cujo custo de transição
produzirá efeito negativo sobre o resultado do RPPS-civil por longo prazo, com a EC 103/2019, a
taxa de cobertura interna das despesas do referido regime subiu de 38% para 46% no período 2019-
2021, resultado do aumento substancial da alíquota previdenciária dos servidores civis (de 11% para
até 22%) incidente sobre a remuneração bruta de ativos, inativos e pensionistas.
Além disso, as despesas do RPPS-civil apresentaram queda, em termos reais, de 8,2%
em 2021, em relação ao ano anterior. Por seu turno, as receitas desse regime tiveram queda real de
6,3%. O resultado do RPPS-civil foi um déficit de R$ 48,2 bilhões, equivalente a 0,56% do PIB e
4,52% da receita corrente líquida da União (o resultado negativo do RPPS-civil foi 9,8% menor que
o de 2020).
O SPSMFA, dos militares da União, caracteriza-se por uma baixa geração de receitas,
decorrente do modelo legal adotado. Como as despesas alcançaram patamares significativos (R$
54,1 bilhões em 2021, o que representa 6% da despesa previdenciária total da União), tem-se uma
reduzida capacidade interna de cobertura: apenas 15,6% das despesas foram custeadas por
contribuições de militares. O déficit do regime de previdência militar atingiu R$ 45,7 bilhões em
2021 (0,5% do PIB e 4,3% da receita corrente líquida da União); o resultado negativo foi 7,5%
menor que o do ano anterior, descontada a inflação.
Esse resultado já reflete, em parte, a aplicação das novas regras contributivas para a
pensão militar aprovadas pela Lei 13.954/2019. Com as alterações introduzidas pela Lei em
questão, a taxa de cobertura interna das despesas do SPSMFA subiu de 5% em 2019 para 16% em
2021. As receitas arrecadadas para o custeio das pensões militares passaram de R$ 2,7 bilhões para
R$ 8,4 bilhões no mesmo período, um aumento de 213%. Enquanto isso, as despesas com pensões
cresceram 7%.
Segundo dados do Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo federal de 2021, as
despesas com aposentadorias, reformas e pensões dos servidores do ex-Território do Amapá
custaram à União R$ 558,13 milhões, sendo R$ 173,20 milhões pagos com recursos provenientes
das contribuições (taxa de cobertura de 31%), enquanto as despesas do ex-Território de Roraima
somaram R$ 414,95 milhões, dos quais R$ 187,69 milhões foram pagos com recursos das
contribuições previdenciárias (taxa de cobertura de 45%). O gasto da União com a previdência dos
dois ex-Territórios somou R$ 611,69 milhões. Apesar da alteração promovida pela EC 98/2017, as
taxas de cobertura previdenciárias dos ex-Territórios em 2021 apresentaram melhora em relação ao
final de 2017, quando atingiram o patamar de 22% e 25% respectivamente.
No que tange ao regime de previdência dos servidores da segurança pública do Distrito
Federal, organizados e mantidos pela União por imperativo constitucional que determina o rol de
competências materiais exclusivas da União (art. 21, inciso XIV), o FCDF apresentou déficit
previdenciário de 90%, resultado que compromete, cada vez mais, a margem de expansão da
despesa com pessoal do setor, tendo em vista o art. 20, inciso I, alínea ‘c’ da LRF.
Convém ressaltar que a União permanece sem recolher a contribuição patronal dos
agentes de segurança pública do Distrito Federal - em especial dos agentes civis -, em descompasso
com as regras constitucionais (art. 40, caput), o princípio da prudência e os princípios de gestão
fiscal voltados para o equilíbrio das contas públicas, com vistas a alcançar não apenas a estabilidade

do sistema, mas, sobretudo, não comprometer os limites de despesa com pessoal do referido setor a
cargo da União.
As disfunções do regime de previdência do FCDF e seus reflexos fiscais foram tratados
pela primeira vez no Acórdão 1.573/2006-TCU-Plenário (rel. Min. Valmir Campelo), quando se
apontou a necessidade de instituir e recolher ao FCDF a contribuição patronal (item 9.4),
determinação reiterada pelo item 9.2 do Acórdão 1.316/2009-TCU-Plenário (rel. Min. Walton
Alencar Rodrigues).
A questão foi amplamente discutida na sucessão de embargos de declaração e recursos
apreciados pelos Acórdãos 1.633/2016-TCU-Plenário e 2189/2016-TCU-Plenário (rel. Min. Walton
Alencar Rodrigues), Acórdãos 1224/2017-TCU-Plenário e 1890/2017-TCU-Plenáriohttps://conecta-
tcu.apps.tcu.gov.br/tvp/42617992 (rel. Min. Aroldo Cedraz). Por último, o Acórdão 1244/2020-
TCU-Plenário (rel. Min Walton Alencar Rodrigues) determinou que o Ministério da Economia e a
Advocacia-Geral da União adotassem as providências administrativas e judiciais necessárias a fim
de ultimar o ressarcimento ao FCDF, pelo Governo do Distrito Federal, dos valores das
contribuições previdenciárias dos servidores civis e militares da segurança pública distrital, com
medidas a serem implementadas no prazo de 90 (noventa) dias a partir do término do quadro de
crise provocada pela pandemia do coronavírus no âmbito do Distrito Federal.
Resultado do Regime Geral de Previdência Social
O RGPS compõe-se de pagamento de benefícios previdenciários como aposentadoria
urbana e rural, aposentadoria por invalidez, pensão por morte e auxílio-doença, proteção à
maternidade, dentre outros benefícios previstos no art. 201 da Constituição, sendo de adesão
obrigatória para todos os trabalhadores formais do setor privado e para os servidores dos municípios
que não possuam regime próprio de previdência. Em dezembro de 2021, foram emitidos 36.356.594
benefícios previdenciários, segundo dados do Boletim Estatístico da Previdência Social, dos quais
26,7% foram beneficiários rurais. De outra parte, o último dado disponível, de 2018, informa que
52.365.738 pessoas contribuem para o regime geral.
O RGPS possui regras de contribuição e cálculo de benefícios específicas para
trabalhadores rurais. A principal distinção dá-se quanto à contribuição, bastando ao trabalhador
rural comprovar exercício de atividade para obter a aposentadoria por idade, sem necessidade de
realizar contribuições à previdência. Com efeito, o Brasil possuía, em 2015, 9,3 milhões de
aposentados rurais, para uma população de 6,2 milhões de pessoas acima de 55 anos vivendo em
áreas rurais. Ressalte-se que, a partir de 1º/1/2023, a comprovação da atividade rural exigirá
inscrição no Cadastro Nacional de Informações Sociais-CNIS (art. 38-B, § 2º, da Lei 8.213/1991), o
que poderá inibir fraudes.
Cabe destacar que os dados específicos sobre a previdência urbana e rural foram obtidos
pelo regime de caixa, em modalidade de apuração distinta da dos demais dados previdenciários
(aferidos pelo critério de receitas e despesas executadas). Essa forma de totalização específica
ocasiona divergências contábeis. Dessa forma, os números de arrecadação e gastos com a
aposentadoria urbana e rural não são diretamente comparáveis com os demais montantes citados
neste tópico.
O gráfico abaixo contém resultados do RGPS por modalidade, em termos reais:

Resultados do RGPS segregados pelas modalidades urbana e rural

R$ bilhões
700 100
600 50
500
Receitas e despesas
Resultado
400
(50)
300
(100)
200
100 (150)
0 (200)
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Receita prev. urbano Despesa prev. urbana Receita prev. rural

Despesa prev. rural Resultado prev. urbano Resultado prev. rural
Fonte: BEPS (dez/2021) e RTN (dez/2021).
Os dados mostram que as modalidades urbana e rural possuem trajetórias distintas. De

2012 a 2015, a previdência urbana teve superavit, favorecida pelo mercado de trabalho aquecido no
período. Porém, em 2015, ocorreu queda de receitas, da ordem de 2,4% em relação ao ano anterior,
em valores corrigidos pela inflação, e a arrecadação não retornou, desde então, aos níveis de 2014.
Quanto à despesa, observa-se tendência de alta ao longo da década. Contudo, em 2021,
pela primeira vez desde 2012, houve queda real dos gastos anuais com previdência dos
trabalhadores urbanos.
O resultado, representado pela linha contínua, conjuga essas duas variáveis, traduzindo-
se em agravamento significativo desde 2014. Após atingir o resultado negativo mais acentuado da
série, em 2020, houve melhora de 23,4% do resultado em 2021. Com isso, a previdência urbana,
que apresentava equilíbrio financeiro em período recente, gerou, em 2021, déficit de R$ 112,2
bilhões.
A previdência rural possui características de programa assistencial, por não exigir
histórico de contribuição da maior parte dos segurados e por atender a amplo número de pessoas. O
provento pago à maior parte dos inativos rurais é indexado ao valor de um salário-mínimo, de modo
que a valorização do salário-mínimo aumenta as despesas e o déficit da previdência rural. Em 2021,
o montante arrecadado (R$ 10,4 bilhões) equivaleu a apenas 7,1% do valor desembolsado pela
União em benefícios (R$ 145,5 bilhões).
O resultado negativo da previdência rural, em 2021, de R$ 135,2 bilhões, representou
1,6% do PIB e 12,72% da receita corrente líquida da União. A previdência rural, que responde por
somente 26,7% dos benefícios previdenciários do setor privado, teve resultado negativo mais
acentuado que o regime previdenciário dos trabalhadores urbanos.
Em desfecho, sem enfrentar, de forma conclusiva e abrangente, teses sobre o regime
orçamentário que rege o setor público brasileiro (se de competência, de caixa ou, como expressa a
literatura, de base modificada), no TC 012.649/2021-0 (rel. Min. Aroldo Cedraz) foi analisado o
grau de irrealismo que permeou a proposta orçamentária de 2021 e sua conversão na Lei
14.144/2021, a qual deixou de prever, de forma ordinária, dotações necessárias e suficientes para as
obrigações de índole constitucional e legal, com destaque para as despesas da seguridade social, nas
quais se incluem os benefícios previdenciários do RGPS.

2.4. Dívida Pública

Dívida pública é o montante captado pelo governo junto ao setor privado ou às agências
multilaterais para financiar as ações governamentais (inclusive pretéritas), a cobertura parcial do
déficit e a honra de garantias relacionadas ao Regime de Recuperação Fiscal do exercício. Para
tanto, o governo assume contratos de empréstimos e financiamentos e emite títulos em leilões
durante o exercício que variam em denominação, em maturidade, no modo como são vendidos e na
forma como seus pagamentos são estruturados.
A mensuração da dívida pública varia de acordo com a metodologia empregada, os
entes da federação abrangidos, a perspectiva bruta ou líquida, bem como com a exclusão ou não de
algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras, no caso da União. Quatro importantes
indicadores de estoque da dívida oficialmente divulgados pelo governo federal são: a Dívida Bruta
do Governo Geral (DBGG), a Dívida Líquida do Governo Geral (DLGG), a Dívida Líquida do
Setor Público (DLSP) e a Dívida Pública Federal (DPF).
A DBGG abrange o total das dívidas de responsabilidade dos governos federal,
estaduais e municipais, tanto com o setor privado quanto com o setor público financeiro. As dívidas
de responsabilidade das empresas estatais das três esferas de governo não são abrangidas pelo
conceito. Igualmente, a quase totalidade dos passivos do Banco Central não constam desse
indicador. A exceção fica por conta das operações compromissadas com o setor financeiro que são
registradas como dívida do governo geral. São deduzidos da dívida bruta os passivos de um ente
cujo credor seja outro ente abrangido pela DBGG. Nesse sentido, são desconsiderados, por
exemplo, créditos representados por títulos públicos que se encontram em poder de seus órgãos da
administração direta e indireta, de fundos públicos federais e dos demais entes da Federação.
A Dívida Líquida do Governo Geral corresponde ao endividamento líquido do Governo
Federal (inclusive Previdência Social) e dos governos das outras esferas junto aos sistemas
financeiros público e privado, junto ao setor privado não financeiro e ao resto do mundo. A
estrutura da DLGG é similar à estrutura da DLSP, exceto pela exclusão dos ativos e dos passivos do
Banco Central e das empresas estatais das três esferas.
O indicador mais abrangente é a Dívida Líquida do Setor Público que mensura, pela
ótica do financiamento, o impacto das operações do setor público sobre a demanda agregada. Essa
medida alcança, além do Governo Federal, as empresas estatais não financeiras e o Banco Central
do Brasil, que a publica em base mensal a partir dos dados fornecidos pelos detentores das dívidas
do setor público registrados na contabilidade do sistema financeiro, das informações gerenciais dos
sistemas de liquidação e custódia de títulos públicos e dos dados oriundos do balanço de
pagamentos. De acordo com o Manual de Estatísticas Fiscais, as informações são compiladas por
segmento do setor público não financeiro, assim como de forma consolidada, de modo a permitir
uma ampla visão da situação fiscal do país.
A Dívida Pública Federal, com menor abrangência que a DBGG, corresponde à soma da
dívida mobiliária pública federal interna e da dívida pública federal externa (mobiliária e
contratual). Tem por objetivo suprir as necessidades de financiamento do governo federal, presente
e pretérita. É usada, adicionalmente, para desenvolver uma estrutura a termo da taxa de juros interna
e externa, em reais, em dólares e em euros. Abrange os títulos em mercado, inclusive os encargos
do Banco Central, não contabiliza ativos e seu estoque é apurado pela taxa interna de retorno das
emissões como taxa de desconto para a determinação do valor presente dos títulos.
Esta seção contém quatro análises. A primeira examina a DBGG e a DLSP, uma vez
que são indicadores amplamente utilizados para efeito de comparabilidade das condições de
endividamento público. A segunda comenta sobre a Dívida Pública Federal e verifica sua aderência
ao Plano Anual de Financiamento para 2020. Por fim, a terceira e quarta análises tratam
respectivamente do Custo Médio da Dívida Pública Federal e do Propósito e Utilidade do
Endividamento.

2.4.1. Dívida Bruta do Governo Geral e Dívida Líquida do Setor Público

Em dezembro de 2021, a DBGG diminuiu 4,32% em relação ao saldo atualizado do ano
anterior. Da mesma maneira, para o mesmo período, houve uma queda de 8,30% na relação da
DBGG com o PIB, saindo da proporção de 88,59% para 80,29%.
DBGG – Dívida Bruta do Governo Geral – DBGG (inflac.) e DBGG/PIB
Fonte: Banco Central do Brasil.
Os principais itens que justificaram esse comportamento – diminuição da DBGG –

foram o aumento do PIB nominal (redução de 12,3%), os resgates líquidos de dívida (redução de
2,1%), a diminuição das operações compromissadas (redução de 0,27%), a incorporação de juros
nominais (aumento de 5,8%) e a desvalorização cambial (aumento de 0,4%). Em termos nominais, a
redução da DBGG foi causada pelo aumento da dívida mobiliária em mercado e pela diminuição
das operações compromissadas do Bacen.
Além disso, a figura demonstra ainda que a DBGG teve seu crescimento, ao longo dos
anos, fortemente impactado pela dívida mobiliária em mercado, pelo volume de operações
compromissadas e pela dívida externa federal. Esses três componentes somados representam 94%
da DBGG e caracterizam o peso do endividamento federal nesse indicador.
Ao longo dos últimos anos, as operações compromissadas cresceram tanto em volume
quanto em representatividade da DBGG, com exceção de 2013, 2019 e 2021. Em dezembro de
2010, elas somavam R$ 552,79 bilhões (valores inflacionados pelo IPCA a dezembro de 2021) e
representavam 14,35% da DBGG. Em dezembro de 2021, elas somaram R$ 981,44 bilhões e
representaram 14,08% da DBGG.

Composição da DBGG
Operações Compromissadas
Segundo o glossário do Banco Central, operações compromissadas são operações de
venda (ou compra) de títulos com compromisso de recompra (ou revenda) dos mesmos títulos em
uma data futura, anterior ou igual à data de vencimento dos títulos. Essas operações são realizadas
pelas instituições financeiras entre si, ou entre as instituições financeiras e o Banco Central ou entre
as instituições financeiras e pessoas físicas e jurídicas em geral.
As operações compromissadas realizadas pelo Bacen, assim, são operações de venda de
títulos com compromisso de recompra, que tem como garantia um título do Tesouro Nacional.
Trata-se de um empréstimo com garantia, de curtíssimo prazo, com remuneração geralmente
prefixada e vinculada à taxa Selic. As operações são utilizadas pelo Bacen para controlar,
juntamente com outros instrumentos, o excesso de liquidez na economia.
Esse controle, por sua vez, está relacionado à execução da política monetária. No Brasil,
a política monetária segue o regime de meta para inflação, definida anualmente pelo Conselho
Monetário Nacional. O principal instrumento de que dispõe o Bacen para alcançar a meta de
inflação é a taxa de juros básica da economia que, no caso do Brasil, é a taxa Selic.
As operações compromissadas com títulos públicos, por seu turno, são o principal
instrumento utilizado pelo Banco Central para controlar essa liquidez. Quando a liquidez da
economia está baixa o Bacen realiza operações de compra de títulos públicos com compromisso de
revenda, junto às instituições financeiras. De outro lado, se a liquidez da economia for considerada
excessiva, a autoridade monetária realiza operações de venda de títulos com compromisso de
recompra. Faz-se necessário observar que as ações do governo que resultam em ingresso de
recursos junto ao mercado ocasionam aumento de liquidez que, posteriormente, deve ser eliminado
para evitar prejuízos ao alcance da meta de inflação.

Conforme pode ser visto no gráfico a seguir, em relação ao PIB, as operações

compromissadas representavam 7,43% em dezembro 2010, ao passo que, em dezembro de 2021,
representavam 11,31%.
Operações compromissadas do Bacen (inflac.) e Operações compromissadas do Bacen/PIB
1.800 18%
1.500 15%
Valores (R$ bilhões)
1.200 12%
Valores/PIB
900 9%
600 6%
300 3%
0 0%
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1
01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 02 02
z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2 z/2
De De De De De De De De De De De De
Operações compromissadas do Bacen (Inflac.) Operações compromissadas do Bacen/PIB
Dívida Líquida do Setor Público

A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) contempla o setor público não financeiro,
mais o Banco Central. Considera-se como setor público não financeiro, para fins desse indicador, as
administrações diretas federal, estaduais e municipais, as administrações indiretas, o sistema
público de previdência social e as empresas estatais não financeiras federais, estaduais e municipais.
Incluem-se também no conceito de setor público não financeiro os fundos públicos que não
possuem característica de intermediários financeiros, isto é, aqueles cuja fonte de recursos é
constituída de contribuições fiscais.
Em termos de principais passivos que compõem a DLSP, temos as dívidas interna e
externa do governo federal, a base monetária e as operações compromissadas, estas duas últimas do
Banco Central. Quanto aos ativos, os principais são as reservas internacionais do Banco Central e os
fundos públicos, tal como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Conforme apresentado na figura a seguir, ao longo dos últimos oito anos, a DLSP
cresceu tanto em volume quanto em representatividade do PIB. Em dezembro de 2013 (ponto mais
baixo da série analisada), ela somava R$ 2.608,71 bilhões (valores inflacionados pelo IPCA a
dezembro/2021) e representava 30,50% do PIB, ao passo que, em dezembro de 2021, ela chegou a
R$ 4.966,92 bilhões e representa 57,24% do PIB.

Dívida Líquida do Setor Público – DLSP (inflac.) e DLSP/PIB
2.4.2. Operações da DPF e comportamento dos indicadores do PAF

Plano Anual de Financiamento
De acordo com o PAF 2021, o exercício de médio prazo consiste em projetar estratégias
de emissões de títulos para os dez anos seguintes, supondo diferentes cenários. Essas estratégias
resultam em projeções da trajetória da composição e da estrutura de vencimentos da DPF no médio
prazo. O planejamento de médio prazo é essencial para verificar a aderência das estratégias de curto
prazo aos objetivos de longo prazo.
As condições de incerteza da economia brasileira e de demanda dos títulos públicos
ainda impõem uma composição e estrutura de vencimentos de curto prazo, ou de final de exercício,
distantes daqueles objetivos mais alongados. A composição ideal para a DPF no longo prazo, que
havia sido publicada no “Quadro 6 Composição desejada para a DPF no longo prazo”, no PAF2021
(disponível em https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:37048)
foi republicada no Quadro 5 do PAF2022 sem alterações.
Com relação ao curto prazo, os intervalos indicativos especificados no PAF 2021
(originais e após a revisão feita em 26/5/2021), com alguns dados acrescentados com base no
Relatório Anual da Dívida (RAD2021), constam da tabela a seguir:
Indicadores Originais e Revisados do PAF2021 e Indicadores do RAD2021
Em R$ bilhões
31/12/2021 Limites do PAF/2021 Revisões do PAF/2021

Indicadores DPF dez/20 Mínimo Máximo
(A)
Mínimo (B) Máximo (C) (B) (C)
Estoque (R$ bilhões) 5.009,6 5.613,7 5.600,0 5.900,0 5.500,0 5.800,0
Composição (% da DPF)
Prefixado 34,78 28,90 38,00 42,00 31,00 35,00
Índice de preços 25,30 29,30 24,00 28,00 26,00 30,00
Taxa flutuante 34,81 36,80 28,00 32,00 33,00 37,00
Câmbio 5,11 4,96 3,00 7,00 3,00 7,00
Estrutura de Vencimentos
% vincendo em 12 meses 27,60 21,00 24,00 29,00 22,00 27,00
Prazo médio (anos) 3,57 3,84 3,20 3,60 3,40 3,80
Vida Média (anos) 4,83 5,15

Custo Médio (%)

Est acum últ 12 meses (DPF) 8,37 8,90 - - - -
Das emissões em of pública 4,44 8,49 - - - -
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (PAF/2021; RAD 2021 e RMD 12/2021).
Os objetivos de curto prazo explicitados no PAF são o elo entre o planejamento de

médio e de longo prazo, dadas as condições de mercado. Nesse sentido, importa apresentar uma
métrica ingênua de risco/custo para o Tesouro Nacional, representados pelo risco de
refinanciamento (vida média) e custo acumulado em 12 meses da DPF. Elas permitem conectar
diretamente a política de emissões do gestor da dívida, dadas as condições de mercado e as
disponibilidades da reserva de liquidez da dívida, ao desfecho de longo prazo alcançado nos quinze
anos findos no ano de 2021. O adjetivo usado na métrica tem o propósito de esclarecer que não foi
usado o conceito predominante na literatura (weighted average maturity).
Custo médio acumulado em 12 meses x Vida média da DPF
Fonte: Elaboração própria a partir de dados publicados pela STN.
É possível observar na figura acima um comportamento errático das métricas, mas com
duas linhas de tendência, antes e depois de dezembro de 2015, período crítico de recessão
econômica. A média e o desvio-padrão do custo médio anualizado em doze meses nos dois períodos
(2007-2014 e 2015-2021) são, respectivamente, de 12,03% e 1,83%; e de 10,60% e 2,71%. Esses
valores mostram uma diminuição de custo de 143 pontos base no período mais recente, mesmo com
o choque na economia propiciado pela pandemia. As médias da vida média em anos dos dois
períodos são iguais a 5,93 e 5,71, e os desvios padrão são iguais a 0,56 e 0,64.
Segundo o RAD 2021, o estoque da DPF cresceu R$ 604,0 bilhões, ou seja,
aproximadamente 12,1% em relação a 2020. A variação incorporou tanto as emissões líquidas de
R$ 154,9 bilhões quanto a apropriação de juros no valor de R$ 449,1 bilhões, como aponta a tabela
seguinte.
No resultado consolidado do ano para a DPMFi, as emissões superaram os resgates em
R$ 163,1 bilhões, considerando apenas as emissões e resgates com impacto na liquidez, o que
corresponde a uma redução na taxa anual de refinanciamento de 111%, em 2021. Essa taxa havia
sido de 143%, no ano anterior.
Destaca-se ainda que em 2021 foram recebidos do BNDES R$ 75,8 bilhões, dos quais,
R$ 12,8 bilhões referentes ao fluxo ordinário de pagamentos devido (já previstos no PAF 2021) e
R$ 63,0 bilhões referentes ao pagamento antecipado dos contratos. Os recursos provenientes dos
pagamentos antecipados do BNDES são exclusivos para o pagamento da dívida pública. Em 2021,

tais recursos não foram utilizados, principalmente em razão do direcionamento da desvinculação de

recursos de fundos públicos para pagamento da DPF.
Fatores de variação da DPF em 2021
Em bilhões R$
Fatores de Variação
Estoque
dez/2020 Juros Total
Indicadores Emissões Resgates dez/21
(a) apropriados (e)=(a)+(b)+(c)
(b) (d) (f)=(e)-(d)
(c)
DPF 5.009,6 1.656,7 449,1 1.501,8 7.115,4 5.613,7

DPMFi 4.766,2 1.628,1 419,7 1.465,0 6.814,0 5.348,9
DPFe 243,5 28,6 29,50 36,8 301,6 264,7
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.
De acordo com informação do RAD/2021, as emissões líquidas da DPMFi (emissões –

resgates) no valor de R$ 163,1 bilhões, contribuíram para a cobertura de despesas primárias, em
especial, a renovação do auxílio emergencial, voltado ao enfrentamento da pandemia, no primeiro
trimestre de 2021.
No caso da DPFe, a apropriação de juros refletiu o efeito de oscilações cambiais sobre
seu estoque. Conforme a tabela acima, a DPFe equivalia a R$ 243,5 bilhões em dezembro de 2020,
mas subiu para R$ 264,7, em dezembro de 2021.
Indicadores de Desempenho da Dívida Pública Federal
O Grupo de Trabalho sobre Dívida Pública da Intosai desenvolveu um conjunto de
indicadores para avaliar os riscos relacionados à dívida pública. Esses indicadores estão divididos
em três tipos:
a) Indicadores financeiros da dívida – mostram o desempenho da dívida pública no
mercado;
b) Indicadores de vulnerabilidade – medem o risco que as condições econômicas atuais
geram sobre a dívida pública;
c) Indicadores de sustentabilidade – avaliam a capacidade do governo de enfrentar
contingências futuras, considerando certas circunstâncias esperadas.
Indicadores Financeiros da Dívida Pública
O PAF utiliza alguns desses indicadores para estabelecer as metas indicativas para a
DPF. Um indicador financeiro apresentado no PAF se refere aos limites mínimo e máximo para o
estoque da DPF. Pela programação do PAF revisado, o estoque da DPF ao final de 2021, deveria
crescer para um intervalo entre R$ 5.500,0 bilhões e R$ 5.800,0 bilhões. Os resultados apresentados
a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 604,1 bilhões em 2021, alcançando R$ 5.613,7 bilhões,
dentro do intervalo previsto no PAF 2021 revisado.
Limites revisados PAF 2021 X Valores realizados do estoque da DPF
Mínimo (B) Máximo (C) Mínimo (B) Máximo (C)
Estoque (R$ bilhões) 5.009,6 5.613,7 5.600,0 5.900,0 5.500,0 5.800,0
Composição (% da DPF)
Prefixado 34,78 28,90 38,00 42,00 31,00 35,00
Índice de preços 25,30 29,30 24,00 28,00 26,00 30,00
Taxa flutuante 34,81 36,80 28,00 32,00 33,00 37,00
Câmbio 5,11 4,96 3,00 7,00 3,00 7,00
Estrutura de Vencimentos
% vincendo em 12 meses 27,60 21,00 24,00 29,00 22,00 27,00

Prazo médio (anos) 3,57 3,84 3,20 3,60 3,40 3,80

Vida Média (anos) 4,83 5,15
Custo Médio (%)
Est acum últ 12 meses (DPF) 8,37 8,90 - - - -
Das emissões em of pública 4,44 8,49 - - - -
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (PAF/2021; RAD 2021 e RMD 12/2021).
Indicadores de Vulnerabilidade da Dívida Pública

O indicador de vulnerabilidade mais utilizado é a razão dívida/PIB, que diminuiu de
67,1% para 64,7% entre janeiro e dezembro de 2021. O gráfico a seguir demonstra a evolução da
DPF em razão do PIB nos últimos onze anos, com base nos valores acumulados de 12 meses
encerrados nos meses de dezembro de cada ano. A redução de 2,4% nesse indicador decorre, em
boa medida, da recuperação da economia brasileira em 2021, que resultou numa variação nominal
positiva do PIB. A razão dívida pública federal líquida/PIB, ou seja, aquela que considera o colchão
de liquidez mantido pelo Tesouro Nacional na conta única do Bacen, diminuiu em 4,3 p.p. do PIB
entre os dois exercícios, alcançando 51,0% em dezembro de 2021.
Razão DPF/ PIB
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional e IBGE.
Outros indicadores de vulnerabilidade, tais como composição e custo são exibidos na

tabela a seguir, que apresenta os vários indicadores da DPF.
Indicadores da Dívida Pública Federal
Fonte: Plano Anual de Financiamento e Relatório Mensal da Dívida Pública 12/2021/STN.
A tabela acima apresenta o comportamento do principal componente da DPF: a DPMFi

(Prazo médio das emissões e Prazo médio do estoque). Relativamente ao Prazo médio de estoque da
DPF, as mudanças na composição da DPF em 2021 resultaram de emissões que privilegiaram
títulos com prazos mais longos. O aumento do prazo médio de estoque da DPF em 2021

interrompeu tendência de diminuição dos prazos desde 2015. Conforme o RAD 2021, essa mudança
foi possível graças a melhoras nas condições de mercado em 2021, que possibilitou ao Tesouro
Nacional reduzir as emissões de prefixados curtos em relação ao planejamento inicial.
Conforme abaixo, o prazo médio do estoque da DPMFi subiu de 3,39 anos (2020) para
3,65 anos em 2021. O Prazo médio das emissões da DPMFi em ofertas públicas, dando a mesma
virada, subiu de 3,07 anos (2020) para 4,48 anos (2021).
Prazo médio das emissões da DPMFi em ofertas públicas X Prazo médio do estoque da DPMFi
Fonte: Sistema Integrado da Dívida Pública (SID).
2.4.3. Custo Médio da Dívida Pública Federal

O Custo médio do estoque acumulado em 2021 majorou-se em 50 pontos base, de 8,4%
para 8,9%, acompanhando o movimento da taxa básica de juros Selic e seus reflexos na curva de
juros doméstica mais alto do que a estatística da dívida interna devido ao efeito das variações
cambiais sobre a dívida externa.
O Custo médio de emissão da DPMFi, segundo o RAD/2021, também apresentou
elevação ao longo do ano, passando da mínima histórica de 4,44% (2020) para 8,5% em 2021. Esse
indicador refere-se apenas ao custo das emissões de títulos efetuadas no exercício em análise. Vê-se
que, em face do período sob exame, as variações da taxa de juros Selic provocaram uma reação
mais rápida no custo, demonstrando a sensibilidade da DPF a oscilações nas taxas de juros de curto
prazo.
Custo médio acumulado em 12 meses da DPF, DPMFi e DPFe

Fonte: Sistema Integrado da Dívida Pública (SID).
Indicador de Sustentabilidade da Dívida Pública

O Indicador de resultado primário se propõe a avaliar a sustentabilidade da DPF no
curto prazo, ao apontar qual deve ser o resultado primário necessário para estabilizar a razão
Dívida/PIB. Para tanto, deve-se aplicar a fórmula que segue (Appendix 1: Debt Indicators, in Guid
5250 Guidance on the Audit of Public Debt):
Onde:
– é o resultado primário necessário para estabilizar a razão da dívida/PIB;
rt – é a taxa real de juros sobre a dívida no período t;
nt – é a taxa de crescimento real da economia no período t;
bt – é a razãodívida pública federal/PIB no período t.
Considerando que a taxa de juros sobre a dívida nos doze meses findos em 2021 foi de
0,0891, que o IPCA foi de 0,1006 (será necessário subtrair a taxa de inflação da taxa de juros, para
que se encontre a taxa real de juros ex-post), que a taxa de variação real da economia no período foi
de 0,046 e a dívida/PIB em dezembro de 2021 era de 0,647, tem-se que o resultado primário
necessário para estabilizar a razão dívida/ PIB deveria ser:
= (0,0891 – 0,1006 – (0,046)) * 0,647 = -0,0372 do PIB.
Para estabilizar a relação dívida/PIB, tendo-se em conta o acréscimo real da economia
em 0,046% entre janeiro e dezembro de 2021, a razão dívida/PIB de 0,647, a inflação e a taxa de
juros, seria possível um deficit de 3,72% do PIB. O resultado primário prevalente, entendido como a
média dos últimos dez anos foi de -1,67% do PIB, mesmo contando com o exercício de 2020 em
que os gastos para enfrentamento da pandemia alcançaram quase 10% do PIB. Uma vez que o
resultado primário permanente é menor do que o resultado primário corrente (Guid 5250 –
Guidance on the Audit of the Public Debt, pg. 39/40), “a política fiscal tende a reduzir a razão
dívida/PB.”
2.4.4. Propósitos e utilidade da dívida pública
As receitas obtidas por meio do endividamento público originam-se da emissão de
títulos públicos (Fontes de recursos 43 e 44) e da contratação de operações de crédito pela União
(Fontes de recursos 46 a 49). Em 2021, a previsão do governo era arrecadar R$ 2.432,29 bilhões por
meio da emissão de títulos públicos e contratação de operações de crédito. Contudo, ao final do
exercício, foram arrecadados R$ 2.050,56 bilhões, valor R$ 381,73 bilhões inferior ao previsto.
O quadro seguinte demonstra, em 2021, os valores planejados para obtenção de receita
por meio de endividamento e os valores arrecadados.
Arrecadação das receitas de endividamento no ano de 2021
Em R$ bilhões
Prev. Receita
Cod. Fonte Fonte - Nome
Atualizada realizada
Emissão de títulos (refinanciamento
43 1.603.52 1.652,38
da dívida mobiliária)
44 Emissão de títulos (outras aplicações) 825.99 381,33
46 Operaç. Crédito externa (em moeda) 0,66 14,86
Operaç. Crédito externa
49 2,12 1,99
(bens/serviços)
Total 2.432,29 2.050,56
Fonte: Tesouro Gerencial.

Pelos valores previstos e arrecadados, verifica-se que a grande maioria das receitas
obtidas por meio do endividamento público em 2021 teve origem na emissão de títulos públicos
(dívida mobiliária federal), Fontes 43 e 44.
Apesar de as duas fontes receberem recursos da emissão de títulos públicos, as receitas
classificadas como fonte 43 são vinculadas exclusivamente ao refinanciamento da dívida mobiliária
federal, ou seja, o governo federal contrai dívida para refinanciar sua própria dívida.
Já a fonte 44, além de ser utilizada para o pagamento de dívida, pode ter seus recursos
destinados à cobertura de “deficit explícitos do orçamento” (art. 1º, inciso I, da Lei 10.179/2001).
Mais adiante, quando da análise das aplicações desses recursos, o conceito de déficit orçamentários
explícitos será aprofundado. O gráfico seguinte mostra essa dinâmica decendial de alocação das
receitas de emissão de títulos nas respectivas fontes de recursos:
Alocação por fonte e trajetória das receitas de emissão de títulos públicos
90% 83% 81% 2.500
Billions
76%
80% 72%
69% 67% 69%
70% 61% 2.000
58%
55%
60%
45% 1.500
50% 42%
39%
40% 31% 33% 31%
28% 1.000
24%
30%
17% 19%
20% 500
10%
0% 0
eral eral eral eral eral eral eral eral eral eral
Fonte 43 Fonte 44 Emissões Totais R$
É possível verificar que, historicamente, a fonte 43 sempre recebeu mais recursos do

que a fonte 44, já que a principal finalidade da receita de emissão de títulos é custear o
refinanciamento da dívida pública mobiliária federal. Contudo, nos anos de 2019 e 2020 houve a
inversão da forma de alocação, com a fonte 44 recebendo mais recursos do que a fonte 43.
Em 2020, a fonte 44 recebeu 69,2% das receitas de emissões, enquanto a fonte 43
recebeu 30,8%. Já em 2021 a situação se inverteu e a fonte 43 foi contemplada com 81,2% das
receitas e a fonte 44 com 18,8%. Sobre a inversão nas alocações ocorrida nos anos de 2019, 2020 e
2021, a Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Ofício SEI 88952/2022/ME (peça 39 do TC
002.088/2022-3), informou o seguinte:
a) A classificação entre as fontes 43 e 44, dos recursos arrecadados por meio de emissão de
títulos, é realizada discricionariamente pela CODIV/SUDIP/STN, com o objetivo de gerir o
volume de recursos financeiros destinados aos pagamentos das obrigações da dívida pública
federal e, ainda, da cobertura de déficit primários de outras despesas custeadas com a fonte 44;
b) Em 2019 e principalmente em 2020, os valores referentes à cobertura de déficit foram
maiores do que em anos anteriores, o que justificou a necessidade de aumento de recursos
arrecadados e classificados na fonte 44 em detrimento da fonte 43;
c) Em 2020, elevou-se a demanda precaucional por liquidez, gerando forte migração para ativos
mais líquidos e menos voláteis, como as operações compromissadas e os títulos públicos de
curto prazo (até um ano). Como consequência, o principal instrumento de financiamento do
Tesouro Nacional passou a ser a Letra do Tesouro Nacional (LTN), com destaque para as

emissões de títulos de curto prazo. Nesse contexto, houve um encurtamento do prazo da Dívida
Pública Federal (DPF) e a consequente elevação dos valores de vencimentos de títulos em 2021,
o que justificou a necessidade do aumento de recursos arrecadados e alocados na fonte 143
neste exercício, para refinanciamento dos vencimentos da dívida.
O RAD 2021 também informou que a desvinculação de recursos de fundos (R$ 162,0
bilhões), por meio da Emenda Constitucional 109/2021, os pagamentos antecipados do BNDES (R$
63,0 bilhões) e uma menor necessidade de financiamento do governo, fez com que a alocação de
recursos na fonte 44, para cobrir déficit orçamentários, fosse reduzida.
Contudo, é possível observar que, mesmo com essas receitas extras e com a menor
necessidade de financiar déficit primário com dívida, houve um maior volume de emissões de títulos
em 2021 em comparação a 2020 (ano de financiamento de várias políticas de enfrentamento à
pandemia). Segundo consta do RAD 2021, aquele exercício financeiro se encerrou com captação
total de R$ 1,63 trilhão, maior volume da série histórica. É possível concluir que a taxa de
refinanciamento superior a 100% em 2021 está relacionada à necessidade de mitigar riscos de
refinanciamento da dívida por meio do reforço da reserva de liquidez, principalmente diante de
momentos de volatilidade do mercado.
A execução orçamentária das despesas relacionadas ao endividamento público está
restrita a dois Grupos Natureza de Despesa (GND): GND 2 – Juros e encargos da dívida e GND 6 –
Amortização da dívida. A LOA 2021 autorizou o montante de R$ 2.236,4 bilhões em despesas
orçamentárias para esses dois grupos de despesa. Desse valor, foram empenhados cerca de R$
1.966,3 bilhões (87,9%) e deixaram de ser empenhados R$ 270,1 bilhões (12,1%). O gráfico
seguinte demonstra o histórico de não execução das dotações dos GNDs 2 e 6 nos últimos 5 anos.
Dotação não executada - GNDs 2 e 6
Em R$ bilhões
800 736,10
712,89
600
387,22
400
270,12
219,74
200
0
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop.
A maior parte das dotações não executadas em 2021 estava lastreada por receitas de
emissão de títulos públicos (R$ 187,3 bilhões, Fontes 43 e 44), do resultado do Bacen (R$ 50,8
bilhões, Fonte 52) e de operações de crédito externa em moeda
(R$ 14,3 bilhões, Fonte 48). Por serem despesas financeiras, a não execução de despesas da dívida
não impacta o limite de despesas primárias definido pela regra do Teto de Gastos.
A execução financeira (pagamentos) da dívida nos GNDs 2 e 6 alcançou o montante de
R$ 1.962,1 bilhões, enquanto o RAD 2021 divulgou o valor de R$ 1.572,8 bilhões para os
pagamentos da dívida. A diferença entre os dois valores chega a R$ 389,3 bilhões. Isso ocorre por
quê, segundo consta do PAF 2021, a sua finalidade é apresentar apenas a estratégia anual para a
dívida pública federal em mercado. Portanto, as despesas com dívida que não são pagas com a

emissão de títulos em mercado não são consideradas como necessidade de financiamento e,

portanto, não constam na realização do PAF que é divulgada por meio do RAD 2021.
Do total de R$ 389,3 bilhões, cerca de R$ 381,2 bilhões são pagamentos do principal da
dívida junto ao Bacen, custeados por outras fontes (Fonte 52), no valor de R$ 360,2 bilhões, e
emissão direta de títulos ao Banco Central (Fonte 43), no valor de R$ 21,0 bilhões. A emissão direta
de títulos para pagar o principal do Bacen, uma espécie de permuta, é autorizada pelo art. 1º, inciso
VI, da Lei 10.179/2001.
Outra parte da diferença apresentada diz respeito ao pagamento de R$ 7,6 bilhões de
assunção e novação de dívidas do Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS).
Segundo a STN, o impacto, em termos de despesa na dívida pública, se dará no momento da
amortização dos títulos entregues aos credores e será feito com orçamento da UG 170600 (peça 43
do TC 002.088/2022-3)
Por fim, outros valores que não compõem a necessidade de financiamento divulgada no
RAD 2021 são despesas que, apesar de serem classificadas como dívida pública, não são pagas com
recursos de emissão de títulos. O quadro seguinte detalha alguns desses valores.
Outras despesas da dívida não consideradas no RAD
Em R$ milhões
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA VALOR PAGO
CAIXA DE CONST.DE CASAS DO PESSOAL DA MARINHA 19,32
CAIXA DE FINANC. IMOBILIARIO DA AERONAUTICA 0,18
COMPANHIA BRASILEIRA DE TRENS URBANOS - CBTU 17,45
REC.SOB SUPERV. DO ME - DIVIDA PUB FED 113,10
RECURSOS SOB SUPERV. DO MIN. DA ECON.- OOC/ME 185,40
TELECOMUNICACOES BRASILEIRAS S.A -TELEBRAS 63,60
Fonte: Tesouro Gerencial. TOTAL 399,05
Como colocado anteriormente, as receitas obtidas por meio de endividamento têm

origem na emissão de títulos públicos (Fontes 43 e 44) ou na realização de operações de crédito
(Fontes 46 a 49). Juntas, essas fontes arrecadaram em 2021 cerca de R$ 2.050,56 bilhões. Além
desse valor, o governo federal possuía em caixa cerca de R$ 920,21 bilhões referentes ao superavit
financeiro dessas mesmas fontes de receitas, conforme demonstrativo de superávit financeiro de
2021 divulgado pelo Tesouro Nacional.
Em 2021, a Lei Orçamentária Anual autorizou despesas no montante de R$ 1.972,3
bilhões, a serem executadas com fontes de recursos de endividamento. No decorrer do exercício,
foram empenhados R$ 1.749,9 bilhões e pagos R$ 1.786,6 bilhões, sendo R$ 1.723,6 de despesas
do exercício e R$ 62,9 bilhões de restos a pagar.
Repita-se, esses valores se limitam às despesas custeadas com fontes de endividamento,
não coincidindo, necessariamente, com os valores totais da dívida e que são divulgados no Relatório
Anual da Dívida 2021. Além disso, esses montantes incluem despesas com a dívida pública e outras
despesas.
O gráfico seguinte demonstra quais foram as principais naturezas de despesas custeadas
com as receitas de endividamento em 2021, incluindo os restos a pagar.

Despesas pagas em 2021 com receitas de endividamento - Por GND

Em R$ bilhões
0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600
6 - Amortização da Dívida 1.415,11
2 - Juros e Encargos da Dívida 255,86
3 - Outras Despesas Correntes 98,55
1 - Pessoal e Encargos Sociais 9,05
4 - Investimentos 4,52
5 - Inversões Financeiras 3,50

Fonte: Siop.
É possível observar que a maior parte das receitas obtidas com o endividamento público
é destinada ao pagamento da própria dívida e seus juros e encargos, somando cerca de R$ 1.670,96
bilhões (93,5%) das receitas de endividamento aplicadas em 2021.
O valor de amortização da dívida corresponde ao pagamento e/ou refinanciamento do
principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou
mobiliária. Já os juros e encargos da dívida são despesas com pagamento de juros, comissões e
outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida
pública mobiliária.
O quadro seguinte, com dados extraídos do Siop 2021, detalha os valores pagos nesses
dois grupos de despesas, por ação orçamentária.
Detalhamento dos pagamentos da dívida em 2021
Em R$ bilhões
Fonte: Siop.
As outras despesas pagas com receitas de endividamento representam R$ 115,63

bilhões, ou seja, 6,5% das receitas de endividamento aplicadas em 2021. Esse percentual, como
pode ser observado no gráfico seguinte, nem sempre foi tão baixo.

Destinação das receitas de endividamento - 2012 a 2021

120% 2.500
Billions
00% 00% 02% 05% 07% 15% 11% 25% 40% 06%
100%
2.000
80%
1.500
60%
100% 100% 98% 95% 93% 89% 94% 1.000
85%
40% 75%
60%
500
20%
0% 0
% Dívida % Outras despesas Emissão de títulos
Fonte: Siop.
De 2015 a 2020, ocorreram aumentos consideráveis no financiamento de despesas

orçamentárias por meio de endividamento público, acompanhado também pela elevação das
emissões de títulos públicos. Essa situação é característica do período de recorrentes déficits
primários do governo federal e foi agravada ainda mais em 2020, pelos financiamentos de políticas
de enfrentamento à pandemia de Covid-19.
Já em 2021, o percentual de financiamento de outras despesas orçamentárias foi o
menor alcançado nos últimos cinco anos. O PAF 2021 previa o pagamento de R$ 468,2 bilhões com
receitas de emissões de títulos. Contudo, segundo consta do Relatório Anual da Dívida (RAD
2021), o desempenho das receitas primárias ao longo de 2021 favoreceu a menor utilização de
recursos de emissão de dívida para o financiamento de despesas orçamentárias.
Do total de R$ 115,63 bilhões de outras despesas pagas, R$ 43,8 bilhões foram
destinados às despesas relacionadas às medidas de enfrentamento à pandemia de Covid-19,
notadamente ao Auxílio Emergencial 2021, que recebeu a quantia de R$ 41,5 bilhões. O gráfico
seguinte expõe como se deu a distribuição dos R$ 115,63 bilhões.
Despesas não relacionadas à dívida, pagas com fontes de endividamento em 2021
Em R$ bilhões
0 10 20 30 40 50
Covid 19 43,80468
Previdência Urbana 32,47673
Previdência Rural 5,26721
Aposentados e pensionistas civis 3,32121
Fies 2,72930
Pessoal Ativo Civil 1,91868
Compensação ao FRGPS 1,85246
Ativos Militares das Forças Armadas 1,66002
Outras despesas 22,59820

Fonte: Siop.

Essas despesas não relacionadas à dívida foram custeadas por receitas de emissão de
títulos públicos (R$ 113,56 bilhões, 98,2%) e por receitas de operações de crédito externo (R$ 2,06
bilhões, 1,8%).
O valor total dos pagamentos da dívida e dos juros e encargos em 2021 (GNDs 2 e 6),
foi de R$ 1.962,1 bilhões, sendo que 85,2% desse valor (R$ 1.670,9 bilhões) foram custeados com
recursos da emissão de títulos e operações de crédito, como já detalhado anteriormente, e o restante
(14,8% ou R$ 291,1 bilhões) foi custeado por outras receitas. Lembrando que esses valores não
coincidem com aqueles divulgados no RAD 2021, pelos motivos já explicitados.
Extraindo os dados do Siop, foi possível verificar que 22 fontes que tem origem em
receitas não relacionadas ao endividamento foram utilizadas para pagar a dívida pública, sendo que
85,6% dos valores se concentraram em apenas cinco delas. Veja o detalhamento no quadro
seguinte.
Pagamentos da dívida com outras fontes
Em R$ milhões
Fontes Utilizadas Valor Pago
Fonte exclusiva da dívida 124.377,66
173 - Recursos das Operações Oficiais de Crédito - Retorno de Operações de Crédito - Estados e Municípios 113,10
197 - Dividendos da União 2.816,14
352 - Resultado do Banco Central 121.448,41
Fonte desvinculada pela EC 109/2021 166.217,10
308 - Fundo Social – Parcela Destinada à Educação Pública e à Saúde 3.267,08
320 - Contribuições sobre a Arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais 88,18
329 - Recursos de Concessões e Permissões 16.587,89
330 - Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional 2.307,28
334 - Compensações Financeiras pela Utilização de Recursos Hídricos 549,48
335 - Cota-Parte do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante 8.063,24
341 - Compensações Financeiras pela Exploração de Recursos Minerais 197,77
342 - Compensações Financeiras pela Produção de Petróleo, Gás Natural e Outros Hidrocarbonetos Fluidos 41.410,74
350 - Recursos Próprios Primários de Livre Aplicação 6.632,73
366 - Recursos Financeiros de Aplicação Vinculada 427,03
372 - Outras Contribuições Econômicas 22.582,12
374 - Taxas e Multas pelo Exercício do Poder de Polícia e Multas Provenientes de Processos Judiciais 7.140,82
376 - Outras Contribuições Sociais 400,99
378 - Fundo de Fiscalização das Telecomunicações 1.620,81
380 - Recursos Próprios Financeiros 47.090,88
386 - Recursos Vinculados a Aplicações em Políticas Públicas Específicas 7.850,07
Outras fontes 559,56
100 - Recursos Primários de Livre Aplicação 543,32
150 - Recursos Próprios Primários de Livre Aplicação 0,18
180 - Recursos Próprios Financeiros 16,06
Total Geral 291.154,31
Fonte: Siop.
A Emenda Constitucional 109/2021 prevê em seu art. 5º que até final do segundo
exercício financeiro subsequente à data da promulgação desta Emenda Constitucional, o superavit
financeiro das fontes de recursos dos fundos públicos do Poder Executivo, apurados ao final de cada
exercício, poderá ser destinado à amortização da dívida pública do respectivo ente.
Haja vista essa autorização constitucional, foram destinados cerca de R$ 166.217,1
milhões de fontes desvinculadas para o pagamento da dívida pública federal. Além disso, foram
pagos R$ 124.377,66 milhões com fontes que não possuem origem no endividamento público, mas
são vinculadas ao pagamento da dívida.
Com isso, é possível verificar que os pagamentos da dívida com outras fontes superaram
em R$ 175,53 bilhões os pagamentos de outras despesas realizadas com receitas de endividamento.
Portanto, na prática, não existe financiamento de outras despesas públicas com recursos da dívida
em 2021.
Esse financiamento da dívida por meio de fontes desvinculadas contribuiu para a
preservação da reserva de liquidez e, consequentemente, para a mitigação dos riscos de
refinanciamento da dívida pública, notadamente em momento de volatilidade dos mercados, como
foi o caso de 2021.

2.5. Orçamento Público

Consoante disposto no § 5º do art. 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamentária
Anual (LOA) compreende: i) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público; ii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta; e iii) o orçamento de investimento das empresas
não dependentes em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
Nesta seção, serão analisados os resultados da execução dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social (OFSS) e do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI). Contudo, o
OFSS é analisado separadamente do OI, dadas as peculiaridades e critérios específicos deste (tópico
2.5.2). A análise do OI limita-se às despesas incluídas na LOA, isto é, às classificadas como
investimentos realizados pelas empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto, conforme disposto na Constituição Federal.
A LOA, proposta pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo, destina-se a
estimar a receita e fixar as despesas da União, sendo o crédito orçamentário alocado a determinada
despesa (dotação orçamentária) o limite máximo autorizado para empenho no respectivo exercício.
Porém, durante a execução do orçamento, os créditos autorizados na LOA podem sofrer
incrementos, por meio de créditos adicionais, que podem ser classificados em: suplementares,
especiais ou extraordinários.
Conforme dispõe a Lei 4.320/1964, considera-se como receita realizada em determinado
exercício a nele arrecadada e, quanto à despesa, considera-se como pertencente ao exercício a nele
empenhada, ainda que não tenha havido a liquidação e o pagamento. O empenho, de acordo com a
definição legal, é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento, pendente ou não de implemento de condição. Já a liquidação é a verificação do direito
adquirido pelo credor.
São intitulados restos a pagar processados do exercício as despesas empenhadas e
liquidadas, mas ainda não pagas, e restos a pagar não-processados as despesas que, não obstante
empenhadas, ainda não foram liquidadas.
Os valores das tabelas e gráficos apresentados nesta seção obedecem às definições
mencionadas e, ainda, à classificação de receitas e despesas segundo a categoria econômica, que
assim se subdivide:
● correntes: alteram as disponibilidades financeiras do Estado, afetam o Patrimônio
Líquido e não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital;
● de capital: alteram as disponibilidades financeiras do Estado, não afetam o
Patrimônio Líquido e contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.
Compete ainda mencionar que, de modo a facilitar o acompanhamento e apuração do
resultado fiscal do exercício, as despesas são gravadas com um indicador, o denominado
Identificador de Resultado Primário (RP).
2.5.1. Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
A tabela a seguir traz a previsão da receita e a dotação da despesa agregadas por
categoria econômica, conforme sancionado na Lei 14.144/2021 (LOA 2021).

Previsão da receita X dotação da despesa – 2021

R$ 1,00
RECEITA DESPESA
Especificação Valor Especificação Valor
Receitas Correntes 1.632.820.120.566 Despesas Correntes 2.126.945.544.486
Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria (1) 589.494.683.221 Pessoal e Encargos Sociais 363.651.590.074
Contribuições 884.493.099.653 Juros e Encargos da Dívida 362.618.215.092
Receita Patrimonial 91.079.246.822 Outras despesas Correntes 1.400.675.739.320
Receita Agropecuária 23.008.380
Receita Industrial 2.060.501.928
Receita de Serviços 45.670.055.242
Transferências Correntes 459.747.933
Outras Receitas Correntes 19.539.777.387
Receitas Correntes - Operações Intraorçamentárias 31.381.828.490
Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria - Operações
990.745
Intraorçamentárias
Contribuições - Operações Intraorçamentárias 22.787.197.275
Receita Patrimonial - Operações Intraorçamentárias 754.002
Receita Industrial - Operações Intraorçamentárias 49.534.181
Receita de Serviços - Operações Intraorçamentárias 396.733.450
Outras Receitas Correntes Operações Intraorçamentárias 8.146.618.837
Déficit do Orçamento Corrente 462.743.595.430
Total 2.126.945.544.486 Total 2.126.945.544.486
Déficit do Orçamento Corrente - Fiscal 462.743.595.430
Receitas de Capital 2.516.802.219.944 Despesas de Capital 1.993.070.327.696
Operações de Crédito 2.432.292.442.301 Investimentos 38.128.879.947
Alienação de Bens 1.852.197.079 Inversões Financeiras 81.156.637.607
Amortização de Empréstimos 40.079.406.855 Amortização da Dívida 1.873.784.810.142
Transferências de Capital 77.970.943 Reservas 41.220.676.978
Outras Receitas de Capital 42.500.202.766 Contingência 41.220.676.978
Receitas de Capital - Operações Intraorçamentárias 0 Outras 0
Total 2.516.802.219.944 Total 2.497.034.600.104
Resumo
Receitas Correntes 1.632.820.120.566 Despesas Correntes 2.126.945.544.486
Receitas Correntes Intraorçamentárias 31.381.828.490 Despesas de Capital 1.993.070.327.696
Receitas de Capital 2.516.802.219.944 Reservas 41.220.676.978
Receitas de Capital - Operações Intraorçamentárias 0
Total 4.181.004.169.000 Total 4.161.236.549.160
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (Siop).
Observa-se que a LOA 2021 sancionada continha receitas estimadas em montante

R$ 19,77 bilhões superior às despesas fixadas. Isto ocorreu em virtude dos vetos apostos à lei
orçamentária (Mensagem 156/2021), com a supressão deste montante em despesas que foram
inseridas quando da tramitação do PLOA no Congresso Nacional.
De fato, o relatório final ao PLOA foi apresentado em 22/3/2021 na Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), nele contendo R$ 3,03 bilhões em emendas do
relator-geral.
Entretanto, em 25/3/2021, o relator-geral do PLOA apresentou na CMO
complementação de voto ao relatório final. Neste documento, dentre outros ajustes nas
programações orçamentárias, foram propostos cancelamentos de despesas da ordem de R$ 26,47
bilhões, sendo

R$ 26,01 bilhões referentes a despesas obrigatórias (RP 1) e R$ 457 milhões relativos a despesas
discricionárias (RP 2).
Os recursos liberados com o cancelamento destas programações foram destinados a
emendas do relator-geral (RP 9): R$ 26,13 bilhões; emendas de comissões permanentes da Câmara
ou Senado (RP 8): R$ 198 milhões; e gastos discricionários (RP 2): R$ 135,94 milhões
Desse modo, considerando que do relatório final já constavam R$ 3,03 bilhões em
despesas grafadas como RP 9, o total de despesas alocadas por meio de emendas do relator-geral
atingiu R$ 29,03 bilhões no PLOA 2021. Assim foi aprovada a lei orçamentária, tendo os
autógrafos sido encaminhados à sanção presidencial em 31/3/2021.
Em 22/4/2021 a LOA 2021 foi sancionada com vetos, Lei 14.144/2021, sendo que os
vetos foram justificados sob o argumento de que havia necessidade de se recompor despesas
obrigatórias, que se encontravam em descompasso com a real estimativa, e, ao mesmo tempo,
cumprir com a regra instituída pelo Novo Regime Fiscal (Teto de Gastos – Emenda Constitucional
95/2016).
Neste cenário, foram vetados na LOA R$ 19,77 bilhões em dispêndios discricionários
(RP 2), emendas do relator-geral (RP 9) e emendas de comissões (RP 8). Além disso, R$ 9,29
bilhões em despesas discricionárias foram posteriormente bloqueadas, quando da publicação da
programação financeira, por meio do Decreto 10.699, de 14/5/2021.
Na mesma data da sanção com vetos da LOA (22/4), foi remetido ao Congresso
Nacional projeto de lei de crédito suplementar (PLN 4/2021 – Mensagem 157) com o objetivo de
recompor parte da despesa obrigatória cancelada no curso da tramitação do PLOA 2021. Assim, em
10/6/2021, foi sancionada a Lei 14.167, restaurando ao orçamento o valor de R$ 19,77 bilhões em
despesas obrigatórias, conforme explicitado na tabela a seguir.
Recomposição despesas obrigatórias na LOA 2021 - Lei 14.167
R$ 1,00
Despesas Recomposição
Benefícios Previdenciários Urbanos e Rurais 6.648.818.853
Compensação ao Fundo do Regime Geral de Previdência Social -
4.798.394.059
FRGPS
Subvenções Econômicas 4.256.729.882
Seguro Desemprego 2.629.646.402
Benefícios de Prestação Continuada (BPC) à Pessoa com Deficiência 967.485.799
e da Renda Mensal Vitalícia (RMV) por Invalidez
Remuneração a Agentes Financeiros 423.400.736
TOTAL 19.767.619.840
Fonte: Lei 14.167/2021.
Com a suplementação feita por meio da Lei 14.167/2021, restaurou-se o equilíbrio

orçamentário, com as receitas previstas equivalendo às despesas fixadas.
2.5.1.1. Receitas Orçamentárias

A LOA 2021 estimou receitas de R$ 4.181,00 bilhões para o OFSS, sendo R$ 1.664,20
bilhões (39,8%) referentes a receitas correntes, orçamentárias e intraorçamentárias, e R$ 2.516,80
(60,20%) relativos a receitas de capital.
No decorrer do exercício, foram efetivamente arrecadados R$ 4.280,21 bilhões, portanto
2,37% acima da previsão orçamentária original, sendo R$ 2.016,69 bilhões em receitas correntes e
R$ 2.263,52 bilhões em receitas de capital.

Observa-se, pois, que as receitas correntes arrecadadas superaram em 21,18% as

estimativas, enquanto as receitas de capital ficaram 10,06% abaixo das previsões, estando tal
decréscimo concentrado principalmente nas operações de crédito, que ficaram 53,69% (R$ 444,99
bilhões) abaixo do inicialmente previsto.
A tabela a seguir detalha a execução da receita em 2021, segregada por categoria
econômica.
Previsão e realização das receitas orçamentárias – 2021
R$ milhares
% sobre o
Previsão Previsão Receitas
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS total Saldo Variação %
Inicial Atualizada Realizadas
arrecadado
(a) (b) (c) (d) = (c-b) (d) / (b)
Receitas Correntes (I) 1.664.201.949 1.664.201.949 2.016.692.949 47,12% 352.491.000 21,18%
Receita Tributária 589.495.674 589.495.674 710.744.542 16,61% 121.248.868 20,57%
Receita de Contribuições 907.280.297 907.280.297 1.024.286.198 23,93% 117.005.901 12,90%
Receita Patrimonial 91.080.001 91.080.001 174.091.092 4,07% 83.011.092 91,14%
Receita Agropecuária 23.008 23.008 28.116 0,00% 5.108 22,20%
Receita Industrial 2.110.036 2.110.036 2.103.987 0,05% -6.049 -0,29%
Receita de Serviços 46.066.789 46.066.789 48.473.284 1,13% 2.406.496 5,22%
Transferências Correntes 459.748 459.748 791.195 0,02% 331.447 72,09%
Outras Receitas Correntes 27.686.396 27.686.396 56.174.534 1,31% 28.488.138 102,90%
Receitas Correntes a classificar - - - - - -
Receitas de Capital (II) 913.280.509 913.280.509 616.026.898 14,39% -297.253.611 -32,55%

Operações de Crédito 828.770.731 828.770.731 383.780.344 8,97% -444.990.387 -53,69%
Alienação de Bens 1.852.197 1.852.197 8.313.564 0,19% 6.461.367 348,85%
Amortizações de Empréstimos 40.079.407 40.079.407 106.451.667 2,49% 66.372.260 165,60%
Transferências de Capital 77.971 77.971 3.703 0,00% -74.268 -95,25%
Outras Receitas de Capital 42.500.203 42.500.203 117.477.620 2,74% 74.977.417 176,42%
Recursos Arrecadados em
- - - - - -
Exercícios Anteriores (III)
SUBTOTAL DAS RECEITAS
2.577.482.458 2.577.482.458 2.632.719.847 61,51% 55.237.389 2,14%
(IV) = (I + II + III)
Operações de Crédito /
1.603.521.711 1.603.521.711 1.647.492.679 38,49% 43.970.968 2,74%
Refinanciamento (V)
Operações de Crédito Internas 1.603.521.711 1.603.521.711 1.644.343.833 38,42% 40.822.122 2,55%

Operações de Crédito Externas 0 0 3.148.846 0,07% 3.148.846 -
SUBTOTAL COM
REFINANCIAMENTO (VI) = 4.181.004.169 4.181.004.169 4.280.212.526 100,00% 99.208.357 2,37%
(IV + V)
Ajuste na Previsão Atualizada
245.273.613 -245.273.613 -100,00%
(VI)
Déficit (VII) - - - - - -
TOTAL (VIII) = (VI + VII) 4.181.004.169 4.426.277.782 4.280.212.526 100,00% -146.065.256 -3,30%
RECEITAS DE CAPITAL
2.516.802.220 2.516.802.220 2.263.519.577 52,88% -253.282.643 -10,06%
TOTAIS (IX) = (II + V)
DETALHAMENTO DOS
AJUSTES NA PREVISÃO 245.273.613
ATUALIZADA
Créditos Adicionais Abertos com
53.244.822
Superávit Financeiro
Créditos Adicionais Abertos com
193.100.828
Excesso de Arrecadação
Créditos cancelados líquidos -1.072.037
Fonte: Tesouro Gerencial e RREO Dez/2021, Balanço Orçamentário, págs. 8-11.

Em 2021, o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou crescimento de 4,62% em relação a

2020, representando, portanto, recuperação em relação à retração de 3,88% havida em 2020 em
relação a 2019. Esta melhora no desempenho econômico teve reflexos diretos na arrecadação das
receitas correntes da União, que, como observado, ficaram 21,18% acima do previsto.
De fato, as principais receitas correntes apresentaram expansão na arrecadação: receita
tributária, + R$ 121,25 bilhões (20,57%); receita de contribuições, + R$ 117,01 bilhões (12,90%);
receita patrimonial, + R$ 83,01 bilhões (91,14%) e outras receitas correntes, + R$ 28,49 bilhões
(102,90%). Os gráficos a seguir trazem o desempenho arrecadatório destas receitas ao longo do
exercício de 2021.
Comportamento das principais receitas correntes ao longo do exercício de 2021
R$ milhões
Receitas Tributárias Receita de Contribuições
80.000 120.000
110.000
70.000
100.000
60.000
90.000
50.000 80.000
70.000
40.000
60.000
30.000
50.000
20.000 40.000
N
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JU
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JU
AG
NO
JA
FE
JU
O
M
D
A
O
M
Receita Patrimonial Outras Receitas Correntes
25.000 12.000
20.000 10.000
8.000
15.000
6.000
10.000
4.000
5.000 2.000
0 0
N V R R I N UL GO ET UT OV EZ
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JU
SE
OU
DE
D
AB
JA
FE
JU
AG
NO
A O N
M
M
A receita patrimonial foi favorecida com o aumento da arrecadação oriunda da

exploração de recursos naturais, notadamente petróleo e minérios, que apresentaram, em 2021,
tendência de aumento de preços em nível global. Houve, ainda, recebimento de dividendos e juros
sobre o capital próprio em montante superior ao inicialmente previsto. A tabela a seguir detalha a
execução da receita patrimonial.
Previsão e realização das receitas patrimoniais – 2021
R$ milhares
RECEITAS Previsão Previsão Receitas % sobre o Variação
Saldo
ORÇAMENTÁRIAS Inicial Atualizada Realizadas saldo %
(a) (b) (c) (d) = (c-b) (d) / (b)
Receitas Patrimonial 91.080.001 91.080.001 174.091.092 83.011.092 100,00% 91,14%
Dividendos 6.431.746 6.431.746 25.815.294 19.383.548 23,35% 301,37%
Juros Sobre o Capital Próprio 3.322.811 3.322.811 17.493.692 14.170.880 17,07% 426,47%
Remuneração de Depósitos
9.256.545 9.256.545 13.899.339 4.642.794 5,59% 50,16%
Bancários

RECEITAS Previsão Previsão Receitas % sobre o Variação

Saldo
ORÇAMENTÁRIAS Inicial Atualizada Realizadas saldo %
(a) (b) (c) (d) = (c-b) (d) / (b)
Receitas Patrimonial 91.080.001 91.080.001 174.091.092 83.011.092 100,00% 91,14%
Juros de Títulos de Renda 290.329 290.329 3.424.076 3.133.747 3,78% 1079,38%
Participação Especial pela
Produção de Petróleo - Regime 23.142.505 23.142.505 39.669.560 16.527.054 19,91% 71,41%
de Concessão
Royalties Mínimos pela
de Concessão
Royalties sobre o Excedente da
de Concessão
Compensação Financeira pela
Exploração de Recursos 5.282.342 5.282.342 10.286.834 5.004.492 6,03% 94,74%
Minerais
Demais 18.022.458 18.022.458 26.374.779 8.352.320 10,06% 46,34%
No tocante às receitas de capital, as operações de crédito, exclusive às destinadas ao

refinanciamento da dívida, ficaram R$ 444,99 bilhões (53,69%) abaixo da previsão inicial. Por sua
vez, as operações de crédito com finalidade de refinanciamento da dívida foram em linha com as
estimativas, atingindo R$ 1.647,49 bilhões, apenas 2,74% acima do previsto inicialmente.
Nota-se, pois, que o aumento na arrecadação de receitas correntes levou à diminuição na
necessidade de novas operações de crédito para o custeio das obrigações assumidas e das políticas
públicas desenvolvidas pela União.
No que concerne às operações de crédito destinadas ao refinanciamento da dívida
pública, em 2021 houve grande volume de vencimentos nos meses de abril, setembro e outubro,
conforme Relatório Mensal da Dívida. Entretanto, os lançamentos de títulos que ocorreram ao
longo do ano foram suficientes para cobrir todos os vencimentos.
De fato, as emissões líquidas (lançamentos menos resgates) da Dívida Pública Federal
Mobiliária Interna (DPFMi) apresentaram saldo acumulado positivo em todos os meses do ano, com
exceção ao mês de abril. A tabela a seguir apresenta os valores mensais e acumulados das emissões
líquidas ao longo de 2021.
Dívida Pública Federal Mobiliária Interna – emissões líquidas – 2021
R$ milhões
Dívida Pública Federal Mobiliária
Jan Fev Mar Abr Mai Jun
Interna
Emissões Líquidas 25.409,94 104.870,92 1.111,93 (159.455,03) 58.301,39 133.425,43
Valor Acumulado 25.409,94 130.280,86 131.392,79 (28.062,25) 30.239,14 163.664,57
Dívida Pública Federal Mobiliária
Jul Ago Set Out Nov Dez
Interna
Emissões Líquidas 16.140,60 44.871,06 (90.256,01) (124.999,50) 84.999,08 68.910,07
Valor Acumulado 179.805,17 224.586,23 134.330,22 9.330,71 94.329,79 163.239,86
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – Relatório Mensal da Dívida - dezembro 2021.
Como pode ser observado, após os vencimentos do mês de outubro, as emissões

líquidas acumuladas totalizavam R$ 9,33 bilhões, segundo menor valor do ano. Nos meses de
novembro e dezembro, as emissões líquidas somaram R$ 153,91 bilhões, representando 94,28% do
valor final do ano de R$ 163,24 bilhões. Em 2020, o saldo final das emissões líquidas foi de R$
390,20 bilhões, o que denota maior necessidade de operações de crédito naquele exercício.
Com a arrecadação das receitas correntes acima das previsões, associada à regular
emissão de títulos e refinanciamento da dívida pública, os saldos verificados na Conta Única do

Tesouro Nacional apresentaram comportamento distinto do observado em 2020. O gráfico a seguir

apresenta a trajetória dos saldos da Conta Única ao final de cada mês.
Evolução do saldo da Conta Única do Tesouro Nacional ao longo do exercício – 2020 e 2021
R$ bilhões
1900,000 1736,493
1640,133 1648,9431618,4281682,462
1583,568 1592,602 1609,292
1561,384
1508,663 1490,921
1600,000 1452,6111435,260
1438,757 1394,944 1452,611

1300,000 1355,559
1289,653
1234,864
1117,890 1158,814
1000,000 1080,394
997,448 1068,3201070,711
790,889
700,000
Dez/x0 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
2020 2021
Fonte: Banco Central do Brasil – Estatísticas Fiscais.
Em 2021, os saldos da Conta Única ficaram relativamente estáveis, apresentando

crescimento nos meses de novembro e dezembro, em consonância com as maiores emissões
líquidas da DPMFi naqueles meses.
Tal comportamento destoa do observado em 2020, quando, para fazer frente às despesas
necessárias no exercício, ante à queda na arrecadação e uma maior dificuldade para emissão e
refinanciamento de dívida, a União recorreu aos recursos existentes da Conta Única.
Em 2020, no período entre fevereiro e julho, o saldo da Conta Única foi reduzido em
R$ 604,01 bilhões (43,30%). Convém ressaltar que, em agosto de 2020, houve transferência
extraordinária de resultado do Banco Central ao Tesouro Nacional, no montante de R$ 325 bilhões,
conforme autorizado pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), mediante o que faculta o art. 5º da
Lei 13.820/2019.
Estabelece o mencionado artigo que os recursos existentes na reserva de resultados do
Banco Central poderão ser destinados ao pagamento da DPMFi, quando severas restrições nas
condições de liquidez afetarem de forma significativa o seu refinanciamento, situação que o CMN
considerou ter ocorrido em 2020, tendo em vista os efeitos da calamidade pública nacional em razão
da pandemia da Covid-19.
Em 2021, o aumento da taxa média referencial do Sistema Especial de Liquidação e
Custódia (Selic), combinado com a manutenção de volumosos saldos na Conta Única, favoreceu o
Tesouro na obtenção de receitas oriundas da remuneração de tais disponibilidades. Conforme
estatui o art. 5º da Lei 7.862/1989, no último dia útil de cada decênio, o Banco Central deve
recolher ao Tesouro Nacional o valor da remuneração incidente sobre os saldos diários da Conta
Única verificados nos últimos dez dias, sendo tal remuneração atrelada à taxa média referencial do
Selic.
Como resultado, em 2021, o Banco Central transferiu ao Tesouro Nacional, a título de
remuneração das disponibilidades existentes na Conta Única, o montante de R$ 117,48 bilhões,
valor 176,42% (R$ 74,98 bilhões) acima do estimado, estando registrado como categoria econômica
em Outras Receitas de Capital. Em 2020, o montante transferido pelo Banco Central a mesmo título
foi de R$ 66,23 bilhões.

Ainda com relação às receitas, outro aspecto relevante é sua trajetória em relação ao
PIB. O gráfico a seguir apresenta a evolução das receitas efetivamente arrecadadas, segregadas por
categoria econômica, em percentual do PIB no período de 2001 a 2020.
Evolução receitas orçamentárias em percentual do PIB – 2000 a 2021
Em % do PIB
28%
30%
26%
25%
23%
20%
21%
15%
10%
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
eral
Receitas correntes Receitas de capital
Fonte: Tesouro Gerencial e Banco Central do Brasil (Sistema Gerenciador de Séries Temporais).
Verifica-se, pois, que as receitas correntes arrecadadas permaneceram relativamente

estáveis, enquanto proporção do PIB, ao longo do período analisado. Em 2021, foram arrecadados
valores equivalentes a 23% do PIB, dois pontos percentuais (p.p.) acima do atingido em 2020 e a
mesma proporção observada em 2019.
Em valores nominais, as receitas correntes arrecadadas em 2021 (R$ 2.016,69 bilhões)
ficaram R$ 471,07 bilhões acima dos valores arrecadados em 2020 (R$ 1.545,62 bilhões), sendo
também R$ 295,83 bilhões superiores aos valores recolhidos em 2019 (R$ 1.720,86 bilhões).
Como pode ser observado no gráfico, as receitas de capital possuem maior volatilidade
em relação às receitas correntes, comportamento intrínseco a essa natureza de receita, que possui
uma complexa gama de fatores que podem influenciar o seu desempenho.
No período abrangido, a maior proporção de receitas de capital em relação ao PIB foi
verificada em 2000, quando atingiu 33% e a menor em 2013, quando foi de 12%. Em 2021, a
proporção das receitas de capital foi de 26% do PIB, dois p.p. abaixo do observado em 2020,
quando foi de 28%, mas nove p.p. acima do verificado em 2019, quando foi de 17%. Tal
comportamento está relacionado notadamente com as operações de crédito realizadas.
Ainda em relação a 2021, as novas operações de crédito totalizaram, em valores
nominais, R$ 383,78 bilhões ante a R$ 1.140,84 bilhões em 2020 (redução de 197,26%) e a R$
589,98 bilhões em 2019 (redução de 56,07%). Por sua vez, as operações de crédito destinadas ao
refinanciamento da dívida pública totalizaram R$ 1.647,49 bilhões em 2021 ante a R$ 507,55
bilhões em 2020, aumento de 224,59%, e a R$ 374,94 bilhões em 2019, aumento de 77,24%.
Portanto, observa-se que, tanto em 2021 (R$ 2.031,27 bilhões) quanto em 2020
(R$ 1.648,39 bilhões), o volume de operações de crédito realizadas foi em muito superior ao de
2019 (R$ 973,92 bilhões). Esse comportamento fez com que houvesse crescimento das receitas de
capital como proporção do PIB, considerando que a maior parcela de tais receitas é oriunda das

operações de crédito. Em 2021, 89,74% das receitas de capital tiveram como origem operações de
crédito.
De se notar que, apesar de o volume de operações de crédito de 2021 superar, em
valores nominais, o de 2020, o crescimento do PIB verificado em 2021 acarretou o decréscimo das
receitas de capital como proporção deste, que passaram de 28% para 26% do PIB.
Ainda com relação às despesas de capital, o gráfico a seguir apresenta a evolução dos
valores previstos e arrecadados ao longo do período de 2000 a 2021.
Evolução das receitas de capital – 2000 a 2021
R$ bilhões
2750,000
2500,000
2250,000
2000,000
1750,000
1500,000
1250,000
1000,000
750,000
500,000
250,000
-
eral
Previsto Realizado
Observa-se que a receita arrecadada tem permanecido abaixo da receita prevista, com
exceção dos exercícios de 2002, 2009 e 2020. Em 2002 e 2009, os valores arrecadados superaram
levemente os estimados, em 5,0% e 1,5%, respectivamente. Já em 2020 as receitas de capital
arrecadadas ficaram 15,4% acima dos valores previstos, em virtude da necessidade de realização de
maior volume de operações de crédito, diante da queda de arrecadação nas receitas correntes.
Conforme já relatado, com a melhora da arrecadação das receitas correntes em 2021,
houve redução na realização de novas operações de crédito, contribuindo para que as receitas de
capital permanecessem abaixo do valor previsto em R$ 253,28 bilhões (10,1%).
Tal discrepância entre os valores estimados e arrecadados seria ainda maior não fosse o
desempenho acima do previsto das receitas oriundas dos subgrupos de “amortização de
empréstimos” e de “outras receitas de capital”.
Em “outras receitas de capital” houve, consoante já registrado, desempenho superior ao
estimado na rentabilidade das disponibilidades existentes na Conta Única, que atingiu o montante
de R$ 117,48 bilhões, valor 176,42% acima do previsto.
Em “amortização de empréstimos”, houve, em 2021, liquidações antecipadas de
R$ 63,00 bilhões de empréstimos concedidos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES). Além disso, houve o recebimento de R$ 12,76 bilhões do BNDES a título de
amortizações ordinárias e juros. Tais fatos contribuíram para que o valor arrecadado como
“amortização de empréstimos” atingisse R$ 106,45 bilhões, montante R$ 66,37 bilhões (165,60%)
superior ao estimado. Em 2020, não houve amortizações extraordinárias (liquidações antecipadas)
de empréstimos concedidos ao BNDES e os repasses a título de amortizações ordinárias e juros
somaram R$ 16,04 bilhões.

Com relação aos períodos anteriores, de 2014 a 2016, verifica-se o crescimento das
receitas de capital, com maior proximidade entre os valores previstos e arrecadados. Tal período
coincide com a fase mais aguda da crise econômica no Brasil, caracterizada por desequilíbrio fiscal
e baixo crescimento do PIB. Esse quadro, ao passo que gerou decréscimo real na arrecadação das
receitas correntes, levou à necessidade de elevação das receitas de capital, por meio do aumento das
receitas de operações de crédito.
No triênio 2017-2019, o descolamento entre as receitas de capital previstas e as
realizadas voltou a ocorrer. Em 2017 e 2018, o valor arrecadado ficou 41,6% e 29,9% abaixo do
estimado, respectivamente, tendo como causa principal a realização de operações destinadas ao
refinanciamento da dívida em patamares inferiores aos estimados na LOA. Em 2019, o
descolamento entre as receitas de capital previstas e as arrecadadas diminuiu para 20,8%, devido,
em grande parte, à redução do valor previsto para essas receitas em comparação com 2018.
Analisa-se, agora, a trajetória das receitas correntes previstas e efetivamente arrecadadas
ao longo do período de 2000 a 2021, conforme apresentado no gráfico a seguir.
Evolução das receitas correntes - 2001 a 2021
R$ bilhões
2250,000
2000,000
1750,000
1500,000
1250,000
1000,000
750,000
500,000
250,000
-
eral
Previsto Realizado
O comportamento mais estável das receitas correntes tende a contribuir para um menor
descolamento entre a previsão e a realização de tais receitas. Não obstante, em 2021, as receitas
efetivamente arrecadadas ficaram 21,18% acima das estimadas na LOA. No período representado
no gráfico, de 2000 a 2021, em nenhum exercício houve descolamento desta ordem, com a
arrecadação superando a previsão de receitas. O maior percentual anterior a 2021 havia sido
verificado em 2003, quando as receitas arrecadadas superaram as estimadas em 3,97%.
Observa-se, pois, recuperação das receitas correntes em relação ao exercício de 2020,
em que as receitas arrecadadas ficaram 10,39% abaixo das estimadas. Neste sentido, cabe
mencionar, uma vez mais, que em 2021 o PIB apresentou crescimento de 4,62% e, em 2020,
contração de 3,88%.
No exercício de 2015, as receitas arrecadadas ficaram 12,7% abaixo das receitas
estimadas, tendo havido retração do PIB em 3,55%. Em 2016, quando também houve contração do
PIB, que foi de 3,16%, as receitas arrecadadas foram 6,98% inferiores às estimativas.
No período entre 2009 e 2017, em todos os anos a receita arrecadada ficou abaixo das
estimativas, havendo reversão, receitas arrecadadas superiores às estimativas, nos exercícios de
2018 e 2019, nos patamares de 1,24% e 3,76%, respectivamente.

Comportamento da Arrecadação de Receitas Correntes

Como percebido, devido à sua natureza, as receitas correntes são mais suscetíveis ao
desempenho da economia, tendendo a diminuir na ocorrência de frustração no crescimento
econômico ou de eventual recessão e a crescer com o aumento do PIB, como ocorreu em 2021. A
tabela a seguir apresenta o comparativo das receitas correntes arrecadadas no exercício de 2020,
atualizadas pelo IPCA, com as do exercício de 2021.
Comparativo receitas correntes realizadas em 2020 e 2021
R$ milhares
2020 2021
%
Valor corrigido (B) % % Variação
Valor Valor
sobre sobre real
corrente (A) (B) = (A) x (1 + IPCA) (C)
total total
Receitas Correntes 1.545.624.796 1.701.131.652 100,00% 2.016.692.949 100,00% 18,55%
Receita tributária 516.807.784 568.804.332 33,44% 710.744.542 35,24% 24,95%
Receita de contribuições 847.833.364 933.134.727 54,85% 1.024.286.198 50,79% 9,77%
Receita patrimonial 94.502.297 104.010.268 6,11% 174.091.092 8,63% 67,38%
Receita agropecuária 21.494 23.656 0,00% 28.116 0,00% 18,85%
Receita industrial 1.649.367 1.815.312 0,11% 2.103.987 0,10% 15,90%
Receita de serviços 36.516.143 40.190.069 2,36% 48.473.284 2,40% 20,61%
Transferências correntes 573.569 631.276 0,04% 791.195 0,04% 25,33%
Outras receitas correntes 47.720.683 52.521.909 3,09% 56.174.534 2,79% 6,95%
Receitas correntes a classificar 94 104 0,00% 0 0,00% -
Nota-se que houve, em termos reais, aumento de 18,55% no montante de receitas

correntes arrecadadas em 2021 em relação a 2020. Houve crescimento real na arrecadação de todos
os subgrupos de receitas correntes, com destaque para as receitas patrimoniais, com elevação de
67,38%.
Consoante já explanado, as receitas patrimoniais foram favorecidas com a recuperação
global dos preços do petróleo e de minérios, além do recebimento de dividendos e juros sobre o
capital de empresas que a União possui participação societária (vide tabela que detalha as receitas
patrimoniais).
No grupo das receitas tributárias, o crescimento foi, em termos reais, de R$ 141,94
bilhões (24,95%). Os maiores aumentos de arrecadação ocorreram no Imposto de Renda Pessoa
Jurídica (IRPJ), elevação de R$ 75,05 bilhões (53,89%); Imposto sobre Operações Financeiras
(IOF), aumento de R$ 24,85 bilhões (102,71%); Imposto sobre a Importação (II), acréscimo de R$
11,62 bilhões (23,09%) e Imposto sobre a Renda de Pessoa Física (IRPF), incremento de R$ 10,36
bilhões (22,39%).
No que concerne às receitas de contribuição, houve, em 2021, majoração real de
R$ 91,15 bilhões (9,77%) na arrecadação. Como destaque dos aumentos tem-se a Cofins sobre o
faturamento, elevação de R$ 30,21 bilhões (12,52%); Contribuição Social sobre o Lucro Líquido de
empresas não optantes do Simples Nacional, aumento de R$ 25,70 bilhões (32,06%); Contribuição
Previdenciária do Empregador de empresas optantes do Simples Nacional, acréscimo de R$ 8,50
bilhões (17,51%) e Cota-parte do adicional ao frete para a renovação da Marinha Mercante,
incremento de R$ 7,34 bilhões (128,01%).
Por fim, há que se destacar ainda o crescimento verificado no grupo das receitas de
serviços, no qual houve aumento real de R$ 8,28 bilhões (20,61%) na arrecadação. O maior
crescimento na arrecadação ocorreu nas receitas vinculadas aos serviços e atividades financeiras,
mais especificamente o retorno de operações, juros e encargos financeiros, com acréscimo de R$
6,56 bilhões (35,65%).

2.5.1.2. Despesas Orçamentárias

Para o exercício de 2021, a LOA sancionada (Lei 14.144/2021) fixou despesas no
montante de R$ 4.161,24 bilhões. Ao longo do exercício, por meio da abertura de créditos
adicionais (suplementares, especiais ou extraordinários), a autorização para a realização de despesas
atingiu R$ 4.406,51 bilhões, representando acréscimo de R$ 245,27 bilhões (5,89%) em relação ao
inicialmente fixado na LOA.
Cumpre esclarecer que, conforme já mencionado, houve veto de R$ 19,77 bilhões em
despesas quando da sanção da LOA 2021, tendo sido este montante utilizado como fonte para
abertura de créditos suplementares (Lei 14.167/2021) para recomposição de despesas obrigatórias
que haviam sido suprimidas pelo relator-geral do PLOA durante a tramitação da proposta no
Congresso Nacional.
Não obstante, o montante de créditos adicionais abertos em 2021 ficou abaixo dos
valores de 2020, quando a diferença entre o inicialmente fixado na LOA e o total autorizado foi de
R$ 632,97 bilhões (17,75%), o que denota forte impacto causado pela pandemia de Covid-19
naquele exercício, o que exigiu a revisão do montante de despesas autorizadas, ante aos gastos
extraordinários surgidos. A tabela a seguir apresenta os valores das despesas no exercício de 2021.
Despesa orçamentária por grupo de natureza de despesa – 2021
R$ milhões
Dotação Dotação Despesas
Grupo Despesa % % %
Inicial Atualizada Empenhadas
Pessoal e Encargos Sociais 363.651,59 8,74% 357.735,16 8,12% 352.185,18 8,70%
Juros e Encargos da Dívida 362.618,22 8,71% 362.617,89 8,23% 256.298,01 6,33%
Outras Despesas Correntes 1.400.675,74 33,66% 1.626.154,08 36,90% 1.606.200,05 39,69%
Investimentos 38.128,88 0,92% 49.014,95 1,11% 46.126,85 1,14%
Inversões Financeiras 81.156,64 1,95% 98.457,27 2,23% 76.197,80 1,88%
Amortização/Refinanciamento da Dívida 1.873.784,81 45,03% 1.873.802,22 42,52% 1.710.005,89 42,25%
Reserva de Contingência 41.220,68 0,99% 38.728,60 0,88% - 0,00%
TOTAL 4.161.236,55 100,00% 4.406.510,16 100,00% 4.047.014,38 100,00%
Fonte: Siafi, Tesouro Gerencial.
O montante efetivamente empenhado em 2021 atingiu R$ 4.047,01 bilhões, o que

representou 91,84% da despesa autorizada. A despesa empenhada ficou, portanto, R$ 359,50
bilhões abaixo do montante autorizado. Os grupos de despesa com maior defasagem entre o valor
empenhado e autorizado foram: amortização e refinanciamento da dívida, R$ 163,80 bilhões
(8,74%); juros e encargos da dívida, R$ 106,32 bilhões (29,32%) e inversões financeiras, R$ 22,26
bilhões (22,61%).
No grupo amortização e refinanciamento da dívida, os maiores volumes de recursos
autorizados e não-empenhados foram verificados nas ações: “0455 – Serviços da Dívida Pública
Federal Interna”, R$ 70,59 bilhões; “0365 – Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal
Interna”, R$ 36,10 bilhões e “0243 – Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal
Externa”, R$ 35,61 bilhões e “00Q3 – Assunção e Novação de Dívidas do Fundo de Compensação
das Variações Salariais”, R$ 13,08 bilhões.
Quanto ao grupo juros e encargos da dívida, os maiores volumes de recursos não-
empenhados frente ao montante autorizado ocorreram nas ações: “0455 – Serviços da Dívida
Pública Federal Interna”, R$ 86,47 bilhões; e “0284 – Serviços da Dívida Pública Federal Externa”,
R$ 19,44 bilhões.
No grupo referente às inversões financeiras, os maiores montantes de recursos
autorizados e não-empenhados no exercício foram nas ações: “00JJ – Promoção de Investimentos
no Brasil e no Exterior: Fundo Social”, R$ 8,68 bilhões; “0118 – Financiamentos a marinha
Mercante e à Indústria de Construção Naval”, R$ 5,40 bilhões; e “0A37 – Financiamento de
Projetos de Desenvolvimento Tecnológico de Empresas”, R$ 2,87 bilhões.

O gráfico a seguir apresenta a variação da dotação orçamentária atualizada e da despesa

empenhada nos exercícios de 2006 a 2021, em valores atualizados pelo IPCA do período.
Dotação orçamentária autorizada e empenho da despesa – variação real – 2006 a 2021¹
R$ bilhões
5000,000 4620,904
4406,510
4251,996
4232,448 4092,231
4049,620
3932,471 4003,038 4047,014
3834,357 3778,851 3849,355 3812,516
4000,000
3621,212 3480,125
3504,690 3458,760 3411,111
3283,633 3265,754 3308,671 3274,831
3245,007 3216,577
3125,971 3096,894
3015,467
2872,956
3000,000 2770,573 2742,103
2663,500 2712,639
2000,000
1000,000
,000
eral
Dotação Autorizada Empenho

¹ Valores atualizados pelo IPCA do período.
Verifica-se que as despesas do exercício de 2021 ficaram levemente abaixo dos

dispêndios de 2020. Houve decréscimo de 4,64% na despesa autorizada e de 1,10% na despesa
empenhada. Este nível de despesa ainda é elevado em comparação aos demais anos da série
apresentada, estando a despesa empenhada, em 2021, 16,09% acima dos valores observados em
2014, que representa, em termos reais, o maior dispêndio antes de 2020.
Embora em patamares semelhantes, os dispêndios de 2020 e 2021 possuem perfis
diferentes quando observados pela ótica do impacto fiscal. De fato, 60,39% da despesa empenhada
em 2020 foi referente a dispêndios primários, enquanto em 2021 essa proporção foi de 49,46%.
Tal fato pode ser explicado pelo menor volume de gastos extraordinários em 2021. Em
2020, o impacto da pandemia de Covid-19 exigiu a abertura de créditos extraordinários, em valores
nominais, de R$ 635,16 bilhões, dos quais R$ 539,46 bilhões foram empenhados. Em 2021, os
créditos extraordinários somaram R$ 141,50 bilhões, dos quais R$ 126,16 bilhões foram
empenhados. As despesas primárias do exercício são abordadas ainda em seção própria deste texto.
Por outro lado, as despesas financeiras se elevaram em 2021, em função do maior
refinanciamento da dívida pública ocorrido neste exercício, com valores empenhados de
R$ 1.363,13 bilhões, ante R$ 708,68 bilhões em 2020, variação de R$ 654,45 bilhões, em termos
nominais.
Despesas por Função de Governo
A função de governo é o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do
setor público e está relacionada com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura,
educação e saúde. A análise da execução da despesa pública agregada por função permite verificar
em quais áreas se concentram os maiores gastos governamentais. A tabela a seguir apresenta a
distribuição da despesa empenhada e paga no exercício, em valores nominais, entre as diferentes
áreas de atuação governamental em 2020 e 2021.

Empenho e pagamento da despesa por função – 2020 e 2021¹

R$ milhões
Despesa
Despesa Desp. Despesa
Despesa Despesa Despesas Paga/
Emp./ Despesa Paga/ Emp./ Despesas
Função de Governo Emp.a Empenhada Liquidadas Despesa
Dotação Paga 2020 Desp. Dotação Pagas 2021
2020 2021 2021 Emp.
2020 Emp. 2020 2021
2021
Encargos Especiais 1.928.382,5 85% 1.884.000,6 98% 2.455.198,6 90% 2.417.104,7 2.416.423,2 98%
Previdência Social 766.853,7 99% 718.968,2 94% 806.431,3 100% 805.142,9 755.986,2 94%
Saúde 164.688,0 88% 150.463,0 91% 182.513,5 96% 163.234,5 161.436,2 88%
Assistência Social 423.577,3 91% 409.936,6 97% 168.633,4 97% 161.127,8 158.602,0 94%
Educação 105.396,3 95% 88.075,8 84% 112.482,0 94% 100.283,4 96.055,9 85%
Defesa Nacional 82.380,0 100% 73.213,1 89% 84.561,0 100% 78.593,6 74.746,8 88%
Trabalho 77.234,3 91% 75.873,3 98% 66.693,3 99% 65.841,2 65.836,2 99%
Judiciária 37.619,0 98% 36.274,4 96% 38.523,2 98% 36.561,6 36.518,0 95%
Administração 26.789,4 93% 23.746,4 89% 27.426,7 94% 25.261,6 23.995,4 87%
Agricultura 20.212,1 87% 13.046,7 65% 25.259,5 93% 17.047,3 16.676,4 66%
Segurança Publica 13.844,3 93% 10.717,2 77% 13.274,3 98% 11.015,1 10.440,9 79%
Urbanismo 8.410,3 96% 1.250,1 15% 10.826,6 100% 1.207,0 1.120,8 10%
Transporte 11.782,6 66% 7.888,0 67% 10.326,2 65% 6.683,8 6.551,8 63%
Essencial à Justiça 8.185,0 100% 7.837,3 96% 8.250,5 99% 7.949,3 7.917,4 96%
Legislativa 7.508,6 93% 7.236,1 96% 7.642,9 90% 7.381,0 7.377,5 97%
Ciência e Tecnologia 7.319,3 99% 6.214,2 85% 5.950,9 67% 5.039,0 4.641,4 78%
Gestão Ambiental 4.792,0 97% 3.533,2 74% 4.153,8 98% 3.108,0 2.999,2 72%
Relações Exteriores 3.903,9 95% 3.800,1 97% 3.973,5 97% 3.829,2 3.812,2 96%
Comercio e Serviços 7.787,5 91% 4.954,9 64% 3.315,9 100% 1.698,1 1.690,7 51%
Comunicações 1.836,3 88% 1.575,3 86% 2.730,3 93% 2.231,8 2.160,6 79%
Energia 1.630,3 97% 1.374,0 84% 1.840,4 99% 1.690,0 1.648,2 90%
Indústria 1.744,6 97% 1.566,4 90% 1.770,6 98% 1.658,1 1.570,8 89%
Organização Agrária 1.988,9 99% 1.327,4 67% 1.441,4 98% 1.068,7 1.017,0 71%
Cultura 1.260,1 71% 608,7 48% 1.247,2 74% 643,5 620,1 50%
Direitos da Cidadania 1.454,3 97% 943,9 65% 1.103,6 99% 684,6 655,7 59%
Desporto e Lazer 596,6 99% 98,7 17% 872,3 100% 214,0 213,9 25%
Saneamento 889,7 100% 788,9 89% 480,6 100% 445,5 445,5 93%
Habitação 77,5 97% 2,0 3% 90,5 99% 2,1 2,1 2%
Total 3.718.144,7 88,56% 3.535.314,3 95,08% 4.047.014,4 91,84% 3.926.747,1 3.861.162,3 95,4%
¹ A função “Reserva de Contingência” não consta da tabela, pois não há despesa empenhada.
Como destaque no exercício de 2021, tem-se a redução, em valores nominais, de

R$ 254,94 bilhões (60,19%) nos montantes empenhados na função Assistência Social.
Em 2020, esta função abrigou algumas relevantes despesas relacionadas ao
enfrentamento da pandemia de Covid-19, tais como a concessão do auxílio emergencial a pessoas
em situação de vulnerabilidade (R$ 295,23 bilhões empenhados) o benefício emergencial de
manutenção do emprego e da renda (R$ 41,55 bilhões empenhados), tendo apresentado acréscimo
total de R$ 327,60 bilhões (341,35%) em relação aos valores empenhados no exercício de 2019. A
tabela a seguir apresenta a evolução das despesas com a função Assistência Social, em valores
atualizados pelo IPCA do período.

Função Assistência Social – variação real – 2006 a 20212

R$ bilhões
500,000 466,194
451,181
450,000
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000 168,633
158,602
150,000 110,404
103,711 106,188 99,761 102,226 105,469
99,413 103,445 103,071 106,806
106,409
81,951 91,536 97,443 100,782 94,256
96,226
100,000 61,031 67,618
60,198 66,858
63,844
63,127
80,649
50,450 55,374
49,822 54,903
50,000
,000
eral
Empenhado Pago
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – Siop.

2 Valores atualizados pelo IPCA do período.
Constata-se, pois, o relevante aumento de despesas na função Assistência Social que

ocorreu em 2020. Em 2021, apesar dos gastos se apresentarem em montante inferior ao de 2020,
verifica-se que ainda foram acima dos exercícios anteriores, quando não havia pandemia.
De fato, o valor pago em 2021, de R$ 158,60 bilhões, representa, em termos reais,
acréscimo de 89,41% (R$ 74,86 bilhões) em relação à média dos dispêndios na função Assistência
Social no período de 2006 a 2019, que foi de R$ 83,74 bilhões.
Em que pese não haver, em 2021, declaração formal de calamidade pública nacional
pelo Poder Legislativo, a Emenda Constitucional 109, promulgada em 15/3/2021, previu a
concessão de auxílio emergencial residual para enfrentamento das consequências sociais e
econômicas da pandemia da Covid-19 (art. 3º), sendo dispensada observância das limitações legais
quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarretasse
aumento de despesa, até o limite de R$ 44 bilhões.
Assim, em 18/3/2021 foi publicada a Medida Provisória 137, abrindo créditos
extraordinários no montante de R$ 42,58 bilhões para a ação orçamentária destinada ao custeio do
auxílio emergencial a pessoas em situação de vulnerabilidade em decorrência da pandemia de
Covid 19.
Contudo, em 5/7/2021, foi publicada a Medida Provisória 156, com abertura de novos
créditos extraordinários destinados ao custeio do auxílio emergencial, desta feita no montante de
R$ 20,03 bilhões. Consoante a Exposição de Motivos 166/2021-ME, que acompanhou MP 156, a
justificativa para o acréscimo nos valores destinados ao auxílio emergencial foi a persistência no
quadro da pandemia de Covid 19. Do total autorizado de R$ 62,61 bilhões em 2021, foram
empenhados R$ 60,79 bilhões e pagos R$ 59,65 bilhões na ação orçamentária relativa ao auxílio
emergencial.
Com relação à ação orçamentária referente ao benefício emergencial de manutenção do
emprego e da renda, também integrante da função Assistência Social, o valor empenhado em 2021
foi de R$ 7,17 bilhões, o que representa redução de R$ 34,38 bilhões (82,75%) em relação a 2020.
Na função Trabalho, também houve redução no volume de recursos empenhados em
2021 em relação a 2020, tendo tal redução atingido R$ 10,54 bilhões (13,65%), concentrada

principalmente em duas ações orçamentárias: Abono Salarial, com redução de R$ 9,10 bilhões
(47,25%) nos valores empenhados; e Seguro Desemprego, com decréscimo de R$ 3,85 bilhões
(9,61%).
Outra função que se sobressai pela redução dos valores empenhados é a função
Comércio e Serviços, com redução de R$ 4,47 bilhões (57,42%). Esse decréscimo ocorreu em razão
de, em 2020, terem sido dispendidos valores extras na ação denominada Recursos sob Supervisão
do Fundo Geral de Turismo/Fungetur, por meio da qual se procurou atenuar os efeitos da pandemia
no setor de turismo. De fato, a Medida Provisória 963/2020 abriu créditos extraordinários de R$ 5,0
bilhões para o financiamento desta ação orçamentária em 2020, integralmente empenhados naquele
exercício, enquanto, em 2021, os valores empenhados na mesma ação foram de apenas R$ 55,58
milhões.
Por fim, como destaque no aumento dos valores empenhados, tem-se a função Encargos
Especiais, com elevação de R$ 526,82 bilhões (27,32%) ante ao montante observado em 2020, que
foi de R$ 1.928,38 bilhões. Este aumento está concentrado principalmente na ação orçamentária
destinada ao refinanciamento da dívida pública, que em 2021 teve valores empenhados de
R$ 1.363,13 bilhões, ante a R$ 708,68 bilhões em 2020, crescimento, portanto, em termos
nominais, de R$ 654,45 bilhões (92,35%).
Os crescentes volumes no orçamento destinados ao refinanciamento da dívida
demonstram não apenas a elevação da dívida pública, como, principalmente, a redução dos prazos
de vencimento dos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional, isto é, a rolagem da dívida passou a
ocorrer com mais frequência, em prazos menores. A Tabela a seguir apresenta a posição dos
vencimentos da DPFMi nos meses de dezembro de cada ano.
Vencimentos da DPFMi – 2018 a 2021 – Posição ao final de dezembro de cada ano
R$ bilhões
Dez/2018 Dez/2019 Dez/2020 Dez/2021
Vencimentos
R$ % R$ % R$ % R$ %
Até 12 meses 620,13 16,63% 782,53 19,16% 1.346,27 28,25% 1.163,58 21,75%
De 1 a 2 anos 658,02 17,65% 850,99 20,84% 766,86 16,09% 1.122,26 20,98%
De 2 a 3 anos 699,19 18,75% 538,65 13,19% 691,55 14,51% 932,62 17,44%
De 3 a 4 anos 461,02 12,36% 572,64 14,02% 696,52 14,61% 555.56 10,39%
De 4 a 5 anos 425,18 11,40% 432,21 10,58% 445,01 9,34% 383.10 7,16%
Acima de 5 anos 865,32 23,21% 906,22 22,19% 819,95 17,20% 1.191,81 22,28%
Total 3.728,86 100,00% 4.083,23 100,00% 4.766,16 100,00% 5.348,94 100,00%
Fonte: Relatório Mensal da Dívida – Dezembro de cada ano.
Despesas que impactam o Resultado Fiscal Primário

Para fins de apuração do resultado fiscal, as despesas são agrupadas em financeiras ou
primárias. As despesas financeiras extinguem uma obrigação ou criam um direito, ambos de
natureza financeira, a exemplo do pagamento dos juros da dívida pública ou concessão de
empréstimos pelo ente público. As despesas primárias, por sua vez, estão relacionadas aos gastos
comuns do poder público, a exemplo da prestação de serviços e o fornecimento de bens à população
e ainda a manutenção da estrutura administrativa.
No que tange à apuração do resultado fiscal primário do Governo Central, as despesas
públicas são agrupadas em quatro linhas: Benefícios Previdenciários; Pessoal e Encargos Sociais;
Outras Despesas Obrigatórias; e Despesas do Poder Executivo Sujeitas à Programação Financeira.
As despesas sujeitas a programação financeira, por sua vez, são divididas entre Despesas
Obrigatórias com Controle de Fluxo e Despesas Discricionárias.
A tabela a seguir apresenta as despesas primárias pagas, como dispostas no Resultado
do Tesouro Nacional (RTN) para os exercícios de 2020 e 2021, em valores nominais.

Despesas Primárias Pagas – 2019 e 2020 – valores correntes

R$ milhões
Var.
2019 2020 2021 Var %
DESCRIÇÃO Absoluta
(a) (b) (c) e = (d/c)
d = (c-b)
I. Benefícios Previdenciários 626.510,4 663.904,4 709.582,5 45.678,1 6,88%
II. Pessoal e Encargos Sociais 313.087,3 321.349,3 329.347,1 7.997,8 2,49%
III. Outras Despesas Obrigatórias 195.201,8 720.266,3 305.985,2 (414.281,1) (57,52)%
IV. Despesas do Poder Executivo Sujeitas à
307.045,4 241.695,5 268.976,6 27.281.1 11,29%
Programação Financeira
IV.1 Obrigatórias com Controle de Fluxo 142.837,1 133.504,9 145.196,1 11.691,2 8,76%
IV.2 Discricionárias 164.208,3 108.190,6 123.780,5 15.589,9 14,41%
DESPESA TOTAL 1.441.845,0 1.947.215,6 1.882.868,0 (360.043,0) (13,98)%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – Resultado do Tesouro nacional - Série Histórica.
Observa-se, pois, grande redução das despesas primárias obrigatórias de 2021 em

comparação a 2020, mesmo em valores nominais. Como já mencionado, este fato pode ser
explicado pelo decréscimo dos gastos extraordinários decorrentes da pandemia de Covid-19
realizados em 2021 ante a 2020.
Noutra perspectiva, as despesas do Poder Executivo sujeitas à programação financeira
apresentaram crescimento, das quais sobressaem as discricionárias, com aumento de 14,41%.
Despesas discricionárias são, em síntese, aquelas destinadas aos investimentos e ao custeio e
manutenção dos órgãos e entidades da administração pública, além de pagamentos que não estejam
diretamente vinculados a obrigações legais.
Em 2019, por exemplo, o montante de despesas discricionárias foi influenciado pelo
pagamento à Petrobras decorrente da revisão do contrato de cessão onerosa (R$ 34,4 bilhões) e pelo
aumento de capital de empresas estatais não dependentes (R$ 10,1 bilhões).
Já em 2021, houve a participação da União no aumento de capital/constituição de
empresas estatais não-dependentes: empresa a ser constituída a partir da cisão parcial da Companhia
Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), R$ 2,81 bilhões; participação no capital de nova estatal
controladora de Itaipu Binacional e a Eletrobras Termonuclear, R$ 4,0 bilhões; e participação no
capital do Banco da Amazônia, R$ 1 bilhão. Houve ainda integralização de cotas em Organismos
Financeiros Internacionais, R$ 3,9 bilhões.
Quanto à distribuição das despesas primárias no exercício, a tabela a seguir apresenta a
proporção.
Proporção das Despesas Primárias – 2021
Em %
Discricionárias 008%
Obrigatórias com Controle de Fluxo 009%
Outras Despesas Obrigatórias 019%
Pessoal e Encargos Sociais 020%
Benefícios Previdenciários 044%
0% 10% 20% 30% 40% 50%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – Resultado do Tesouro Nacional - Série Histórica.

As despesas do Poder Executivo sujeitas à programação financeira, que representam a

soma dos dispêndios obrigatórios com controle de fluxo e dos gastos discricionários, totalizaram
16,67%, percentual acima do verificado em 2020, quando atingiram 12,41% do total de despesas
primárias.
Não obstante, observa-se que os dispêndios que permitem algum controle de
desembolso ao longo do exercício ainda são em pequena proporção, acarretando dificuldade na
gestão financeira da União, em face do grande volume de despesas obrigatórias que não permitem
sequer o controle de fluxo no decorrer do ano.
O gráfico a seguir apresenta a evolução da proporção de gastos obrigatórios e
discricionários dentre as despesas primárias, no período de 2009 a 2021.
Evolução despesas obrigatórias X discricionárias – 2009 a 2021
Em % de despesa primárias
120%
12,239% 18,168% 12,744% 13,234% 13,306% 13,998% 10,891% 11,337% 9,124% 7,670%
9,531% 11,389% 5,556%
90%
60%
88% 89% 89% 91% 90% 89% 94% 92%

82% 87% 87% 87% 86%
30%
0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Obrigatórias Discricionárias
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – Resultado do Tesouro Nacional - Série Histórica.
Em 2020, as despesas discricionárias do Poder Executivo atingiram a menor

participação no total de despesas primárias na série histórica apresentada, que compreende treze
anos. Isso ocorreu em função de as despesas extraordinárias decorrentes da pandemia terem sido
classificadas como despesas obrigatórias, o que elevou a proporção destes dispêndios.
Em 2021, com a redução das despesas para enfrentamento direto da pandemia, em
especial na função Assistência Social, houve certa recuperação na proporção das despesas
discricionárias, embora ainda represente a segunda menor proporção da série histórica ilustrada no
gráfico.
De forma geral, observa-se a redução da proporção das despesas discricionárias a partir
do exercício de 2017, coincidindo com a inauguração do Novo Regime Fiscal também denominado
Teto de Gastos (Emenda Constitucional 95/2016), que limitou o crescimento das despesas primárias
totais à variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Com isso, verifica-se
tendência de maior compressão das despesas discricionárias, ante a não revisão dos gastos
obrigatórios.
Por fim, o gráfico a seguir apresenta a evolução dos gastos obrigatórios e discricionários
como proporção do PIB para o mesmo período, de 2009 a 2021, sendo possível observar o efeito
que os gastos relacionados à pandemia provocaram na proporção de despesas obrigatórias em 2020.

Evolução das despesas obrigatórias X discricionárias como proporção do PIB – 2009 a 2021
Em % do PIB
25%
20% 17% 18% 18% 17% 17% 17%

15% 15% 16%
15% 15% 15%
15%
10%
3,307%
5% 2,126% 2,136% 2,243% 2,308% 2,535% 2,115% 2,259% 2,222%
1,772% 1,839% 1,449% 1,427%
0%
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Obrigatórias Discricionárias
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – Resultado do Tesouro Nacional - Série Histórica
De modo semelhante ao verificado no gráfico anterior, a proporção das despesas

discricionárias em relação ao PIB também apresentou redução a partir da regência do Teto de
Gastos iniciada em 2017, com exceção do exercício de 2019, quando houve o desembolso de
despesas não-recorrentes significativas, a exemplo do pagamento à Petrobras referente à revisão do
contrato de cessão onerosa. Em síntese, enquanto de 2009 a 2016 o gasto médio em despesas
discricionárias foi de 2,4% do PIB, entre 2017 e 2021 a proporção foi reduzida para uma média de
1,7% do PIB.
2.5.1.3. Disponibilidades por Fonte/Destinação de Recursos
O parágrafo único do art. 8º da LRF dispõe que os recursos legalmente vinculados a
finalidade específica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. A vinculação dos recursos é
identificada pelo atributo fonte/destinação, que indica tanto a origem da receita quanto a fonte de
financiamento da despesa. Nos termos da Portaria Conjunta STN/SOF 20/2021, denomina-se fonte
ou destinação de recursos “o agrupamento de receitas que possuem as mesmas normas de aplicação
na despesa” (art. 1º, § 1º). Assim, os valores arrecadados e classificados nas fontes vinculadas,
quando não gastos em despesas vinculadas a essas fontes, devem permanecer nelas contabilizados
nos exercícios subsequentes ao de sua arrecadação.
Devido à necessidade de se cumprirem metas de resultado primário, podem ocorrer
limitações de empenho e de pagamento ao longo dos exercícios. Essa situação gera significativas
restrições ao alcance dos objetivos pretendidos no âmbito dos programas de governo, bem como
contribui para a permanência de recursos na Conta Única do Tesouro Nacional sem utilização
imediata, nos casos em que há vinculação. Tal circunstância se agrava no atual cenário de
sucessivos déficits primários, em que o Poder Executivo se vê compelido a emitir títulos da dívida
pública para financiar despesas não financeiras.
A conta de controle “Disponibilidade Por Destinação de Recursos”, do Plano de Contas
Aplicado ao Setor Público (PCASP), indica o montante de recursos a utilizar. Seu saldo informa os
valores não comprometidos pela execução orçamentária (isto é, que não foram empenhados para

fazer frente a alguma despesa). Assim, essa conta (8.2.1.1.1.00.00) permite verificar a
disponibilidade por fonte/destinação de cada unidade gestora.
Até o ano de 2021, no Relatório Resumido da Execução Orçamentária do mês de
fevereiro, constava a tabela denominada “Demonstrativo do Superavit Financeiro Apurado no
Balanço Patrimonial”, na qual se informava o superávit por fonte de recursos dos OFSS do
exercício anterior. No RREO de fevereiro de 2022, não constou o Demonstrativo de 2021, que foi
divulgado individualmente por meio da Portaria-STN 1.266/2022.
O superávit corresponde à disponibilidade de caixa na respectiva fonte de recursos.
Independentemente das contas utilizadas para a obtenção da disponibilidade, entende-se que deveria
haver uma correspondência entre os valores constantes do referido demonstrativo e os saldos finais
da conta de controle das disponibilidades detalhados por fonte.
No entanto, na análise das Contas do Presidente da República de 2020, foi realizado um
exame de consistência desses valores, no qual foram identificadas diferenças significativas em
algumas fontes, razão pela qual foram solicitados esclarecimentos à STN. A Secretaria informou
que não utiliza, na apuração do superávit financeiro por fonte, a conta 8.2.1.1.1.00.00 –
Disponibilidade por Destinação de Recurso a Utilizar e que esta conta, de natureza de controle, é
consolidadora da diferença entre ativos e passivos financeiros, facilitando as consultas no cotidiano
das unidades gestoras, de modo que seu saldo deve espelhar o resultado apurado no Demonstrativo
do Superávit Financeiro apurado no Balanço Patrimonial.
Assim, registrou-se, na Prestação de Contas do Presidente da República de 2020, uma
impropriedade, configurada pelas inconsistências verificadas entre as informações de
disponibilidades por fonte/destinação de recursos apuradas a partir da diferença entre ativos e
passivos financeiros (Superávit Financeiro) e aquelas apuradas a partir do saldo da conta
“Disponibilidade por Destinação de Recurso a Utilizar” (8.2.1.1.1.00.00 – DDR a Utilizar).
O gráfico seguinte apresenta, para os exercícios de 2010 a 2021, uma comparação entre
os totais dos valores apurados pela conta de controle referente à disponibilidade de caixa e aqueles
constantes dos Demonstrativos do Superávit Financeiro, apurados no Balanço Patrimonial, por
fonte de recursos. Na linha é apresentada a diferença nominal entre os dois valores.
Comparação entre Dados de Disponibilidade por Fonte – 2010 a 2021
R$ bilhões
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
,059 ,000 ,000 6,404 -01 02 11,662 17,899 25,367 32,842 (,001)
(1,305)
-200
eral eral eral eral eral eral eral eral eral eral eral eral
Contas Contábeis: Disp. Por Destinação de Recursos a Utilizar (a partir de 2015) e Disponibilidades por Fonte de Recursos (até 2014)
Superávit Financeiro
Diferença Nominal
Fontes: Siafi e RREOs/ Fev. para os exercícios de 2010 a 2020, e, para 2021, Portaria-STN 1.266/2022.

Pelos dados apresentados, vê-se que as diferenças entre os valores até 2017 eram
inferiores a R$ 2 bilhões, salvo em 2013, quando atingiu R$ 6 bilhões. No demonstrativo desse
exercício, há a seguinte nota explicativa: “Considera os cancelamentos de RAP em 2014 nas fontes
01, 16, 34, 41 e 42” (RREO de fevereiro de 2014, p. 87). No entanto, a partir de 2017, a diferença
entre os valores cresce anualmente, chegando ao ápice em 2020, no valor de R$ 33 bilhões. No
exercício de 2021, a diferença entre os valores é praticamente eliminada, totalizando apenas R$ 505
mil.
Nesse contexto, em face das evidências de saneamento da impropriedade referente ao
exercício de 2020, manter-se-á a análise com os dados obtidos pela conta “Disponibilidade por
Destinação de Recursos”, mantendo-se, assim, o padrão dos relatórios anteriores.
O saldo da conta “Disponibilidade por Destinação de Recursos” ao final de 2021
correspondeu a R$ 1.590 bilhões, com crescimento real de 13% em relação a 2020. O gráfico a
seguir compara os saldos das disponibilidades ao final de cada exercício, de 2010 a 2021, a preços
de dezembro de 2021. Percebe-se que os maiores incrementos foram em 2012 (24%) e 2015 (58%),
sendo que o crescimento em 2012 foi sucedido por reduções nos dois anos subsequentes. Entre
2015 e 2019, a disponibilidade cresceu em todos os exercícios, sendo que parte significativa desse
incremento se deveu a emissão de títulos para refinanciamento da dívida pública. A redução real de
8% da disponibilidade em 2020 foi seguida de crescimento de 13% em 2021. O total das
disponibilidades ao final de 2021 é 4% superior ao total de 2019.
Disponibilidades por Fonte/Destinação de Recursos – 2010 a 2021
R$ bilhões de dez/2021
1.590
1.528
1.396 1.409
1.195 1.202
1.027
890
790
685 716
649
DEZ/10 DEZ/11 DEZ/12 DEZ/13 DEZ/14 DEZ/15 DEZ/16 DEZ/17 DEZ/18 DEZ/19 DEZ/20 DEZ/21
Fonte: Siafi. Nota: Deflator utilizado: IPCA.
O gráfico seguinte apresenta a distribuição dos valores segundo as principais

fontes/destinações de recursos ao final de 2021.

Disponibilidade por Fonte/Destinação de Recursos – saldo em 31/12/2021 de R$ 1,59 trilhão
0 200 400 600
Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal 34%; 535,5
Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras 384,2, 24%

Aplicações
Recursos Próprios Financeiros 119,8, 8%
Rec. Op. Cred. - Retorno De Refinanciamento Médio E 114,0, 7%

Longo Prazos
Resultado do BACEN 76,3, 5%
Demais Fontes 359,7, 23%
R$ bilhões
Fonte: Siafi.
Destaque-se que, ao final de 2021, havia saldo de R$ 1,6 trilhão, sendo 58% oriundos de
endividamento, sejam títulos para refinanciamento da dívida (34%), sejam títulos emitidos para
obtenção de recursos de livre aplicação (24%). Ao final de 2020, 48% da disponibilidade era
originária de endividamento.
A existência de fonte insuficiente (saldo negativo) indica que, no decorrer dos anos,
foram realizados empenhos em montante superior às arrecadações na respectiva fonte, tornando seu
saldo insuficiente para cobertura das respectivas despesas. Esse descompasso histórico tem sido
objeto de acompanhamento sistemático por parte deste Tribunal.
O Acórdão 1.406/2011-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, relativo
à apreciação das Contas do Presidente da República de 2010, já apresentava a seguinte ressalva:
execução de despesas orçamentárias, nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, à conta de
fontes de recursos sem suficiente disponibilidade financeira, comprometendo a fidedignidade
dos demonstrativos da execução da despesa por fonte de recursos e a aplicação das disposições
contidas no parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina que os
recursos legalmente vinculados à finalidade específica sejam utilizados exclusivamente para
atendimento do objeto de sua vinculação.
Essa impropriedade foi resolvida paulatinamente nos exercícios subsequentes, mediante
aprimoramento dos mecanismos de controle de fontes/destinações. Em exercícios recentes, porém,
o desequilíbrio retornou e vem sendo avaliado periodicamente no bojo dos acompanhamentos dos
Relatórios de Gestão Fiscal.
No final de 2017, havia treze fontes negativas, totalizando R$ 36 bilhões. Em 2018,
foram identificadas seis fontes nessa situação, representando R$ 12 bilhões. Ao final de 2019,
foram identificadas apenas duas fontes com saldo negativo total de R$ 266 milhões. Em 2020, o
processo de contenção de fontes negativas se reverteu, tendo sido identificadas dez fontes com
saldo negativo, totalizando R$ 36 bilhões. A situação de 2020 foi significativamente revertida em
2021, quando houve apenas três fontes com saldo negativo, totalizando R$ 126 milhões. Destes, R$
118 milhões são da fonte 69 – Contribuição Patronal para o Plano de Seguridade Social do Servidor
Público.

Como citado anteriormente, o fato de uma fonte apresentar saldo negativo significa que,
no decorrer dos exercícios financeiros, o montante empenhado (deduções de recursos) superou o
montante arrecadado (acréscimos de recursos) naquela fonte. Entretanto, uma variação negativa em
qualquer fonte durante o exercício significa apenas que o saldo da fonte diminuiu. Ou seja, no
período, foram consumidos mais recursos do que aqueles arrecadados. Se a fonte possuía saldo
inicial positivo suficiente para arcar com a variação negativa, ela ainda apresentaria suficiência ao
final do exercício.
O gráfico e a tabela seguintes apresentam as fontes que sofreram as maiores variações
em volume de recursos entre o início e o final de 2021. Uma variação positiva retrata que foram
empenhados menos recursos nessa fonte do que as receitas nela arrecadadas durante o exercício.
Por exemplo, a União, em 2021, angariou R$ 247 bilhões a mais do que executou na fonte de
refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal, “Títulos de Responsabilidade do Tesouro
Nacional – Refinanciamento da Dívida Pública Federal”.
Uma redução do saldo tem significado inverso, ou seja, durante o exercício houve
empenhos em determinada fonte em montante superior ao valor nela arrecadado. Esse foi o caso da
fonte 52, “Resultado do Banco Central”, que sofreu redução de R$ 121 bilhões em 2021. Cabe
ressaltar que, no exercício de 2020, houve transferência extraordinária de R$ 325 bilhões da reserva
de resultados do Banco Central para a Conta Única do Tesouro Nacional
Os valores registrados nas fontes selecionadas a seguir representam 87% do saldo da
conta de disponibilidades em dezembro de 2021. Assim, eventuais variações percentuais maiores
em outras fontes não consideradas teriam pouca representatividade para fins de análise.
Disponibilidades – fontes que sofreram maiores variações nominais em 2021
R$ bilhões
Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal 247

Retorno de Operações de Crédito - Estados e Municípios 87
Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicações 56
Dividendos da União 41
Recursos Diversos 36
Recursos Primários de Livre Aplicação 30
Recursos Próprios Financeiros -15
Recursos Livres da Seguridade Social -15
Outras Contribuições Econômicas -18
Compensação Financeira pela Produção de Petróleo, Gás Natural e
Outros
-20
Recursos de Concessões e Permissões -36
Resultado do Banco Central -121
Fonte: Siafi.
Essas variações nos saldos das fontes, normalmente, são reflexos da condução da dívida
pública, dos eventos econômico-fiscais ocorridos no exercício e do monitoramento tempestivo das
disponibilidades arrecadadas e utilizadas nas respectivas fontes.

Disponibilidades por destinação de recursos a utilizar

R$ milhões
Variação
Discriminação S aldo em Dez 2021 S aldo em Dez 2020 Variação %
Nominal
Resultado do Banco Central 76.294 197.743 -121.448 -61%
Recursos de Concessões e Permissões 13.234 49.088 -35.855 -73%
Compensação Financeira pela Produção de

14.747 34.800 -20.054 -58%
Petróleo, Gás Natural e Outros
Outras Contribuições Econômicas 7.230 25.098 -17.868 -71%
Recursos Livres da Seguridade Social 3.624 18.828 -15.204 -81%
Recursos Próprios Financeiros 119.818 134.865 -15.047 -11%
Recursos Primários de Livre Aplicação 40.172 10.146 30.026 296%
Recursos Diversos 22.678 -13.697 36.375 -266%

Demais Fontes 213.753 176.155 37.598 21%
Dividendos da União 44.293 3.624 40.668 1122%
Títulos de Responsabilidade do Tesouro
384.183 328.532 55.651 17%
Nacional - Outras Aplicações
Retorno de Operações de Crédito - Estados e
114.001 27.287 86.715 318%
M unicípios
Refinanciamento da Dívida Pública M obiliária
535.489 288.074 247.416 86%
Federal
Total 1.589.515 1.280.544 308.972 24%
Fonte: Siafi.
É importante ressaltar que a delimitação de fontes das despesas no orçamento está

associada à previsão de receitas. Porém, durante o exercício, podem ocorrer frustações de
arrecadação em determinadas fontes e excessos em outras. Assim, compete ao órgão central de
Administração Financeira da União, a Secretaria do Tesouro Nacional, gerenciar esses fluxos, com
vistas a evitar a ocorrência de “fontes negativas”, ou seja, empenhos de despesa à conta de fontes de
receitas que não se realizarão conforme planejado.
2.5.1.4. Restos a Pagar
O estágio de execução da despesa pública deve percorrer as fases de empenho,
liquidação e pagamento. As despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, desde que
atendam às condições previstas nos normativos (a exemplo do Decreto 93.872/1986), são inscritas
em restos a pagar (RAP).
Os restos a pagar dividem-se em dois tipos: i) restos a pagar processados (RPP), que são
as despesas liquidadas, com obrigação cumprida pelo fornecedor e atestadas pela administração,
mas ainda não pagas; e ii) restos a pagar não processados (RPNP), que são as despesas empenhadas,
mas não liquidadas, ou seja, pendentes da entrega de bens ou serviços pelo fornecedor ou que ainda
não tenha sido atestado o direito adquirido pelo credor e, portanto, não pagas.
O estoque de restos a pagar é formado pela inscrição dos RPP + RPNP de um exercício
para o outro, somado aos restos a pagar reinscritos, subtraídos dos pagamentos realizados, bem
como os cancelamentos de restos a pagar, conforme a figura abaixo.

Fases da despesa pública e estoque de restos a pagar
Fonte: Elaboração própria.
Os restos a pagar são controlados e evidenciados por meio de dois demonstrativos

previstos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF): i) Demonstrativo
dos Restos a Pagar por Poder e Órgão, que integra o Relatório Resumido da Execução Orçamentária
(RREO); e ii) Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, que integra o
Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
O Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão possibilita o acompanhamento
efetivo do total inscrito, referente aos exercícios anteriores, e da execução, no exercício de
referência, desses restos a pagar por meio da demonstração dos valores inscritos, liquidados, pagos,
cancelados, e deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre (Manual de
Demonstrativos Fiscais - MDF, 12ª ed., p. 285, Secretaria do Tesouro Nacional – STN).
Já o Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e Restos a Pagar visa dar transparência
ao equilíbrio entre a geração de obrigações de despesa e a disponibilidade de caixa, bem como ao
equilíbrio entre a inscrição em restos a pagar não processados e a disponibilidade de caixa. É
elaborado somente no último quadrimestre de cada exercício financeiro e publicado até 30 de
janeiro do ano subsequente ao de referência (MDF, p. 623).
O comportamento do estoque dos restos a pagar é divulgado anualmente pela STN
mediante o Relatório de Avaliação dos Restos a Pagar (6ª edição, janeiro/2022). Durante o exercício
de 2021, do estoque de R$ 227,9 bilhões inscritos e reinscritos até 2020, foram cancelados R$ 40,2
bilhões (processados e não processados), pagos R$ 139,8 bilhões e ficaram a pagar R$ 47,8 bilhões.
A execução orçamentária do exercício de 2021, evidenciada em consulta ao Tesouro
Gerencial, indicou que foram inscritos em RPNP o montante de R$ 120,1 bilhões e, em RPP, R$
65,6 bilhões, totalizando, em 31 de dezembro de 2021, R$ 185,7 bilhões em restos a pagar.
Os valores inscritos em restos a pagar em 31 de dezembro de 2021 (R$ 185,7 bilhões)
somados aos valores do saldo a pagar dos RAP em 2021 (R$ 47,8 bilhões) formam o estoque de
restos a pagar a ser gerido e executado no exercício de 2022 (R$ 233,6 bilhões).

A figura abaixo demonstra o fluxo dos restos a pagar no exercício de 2021.
Fonte: elaboração própria com base na execução dos restos a pagar em 2021.
Frise-se que do montante de R$ 40,2 bilhões cancelados em 2021, R$ 37,5 bilhões

(93,3%) foram anulados pelas próprias unidades gestoras, enquanto R$ 2,7 bilhões (6,7%) foram
cancelados pela STN em decorrência da aplicação do disposto no Decreto 93.872/1986 (com
alterações do Decreto 9.428/2018), bem como do Decreto 10.579/2020, que estabeleceu regras para
a inscrição em restos a pagar das despesas relacionadas com o enfrentamento da Covid-19, nos
termos do art. 5º da Emenda Constitucional 106/2020.
A elevação de 2,6% do estoque de restos a pagar, em termos nominais, verificada em
31/12/2021, em comparação a 31/12/2020, decorreu dos seguintes fatores, dentre outros:
a) transferências por repartição de receita (FPE, FPM, IPI-EXE) (- R$ 10,4 bilhões);
b) despesas obrigatórias (+ R$ 9,1 bilhões);
c) despesas discricionárias (+ R$ 5,9 bilhões).
Deve-se observar que as despesas de benefícios previdenciários (função Previdência) e

de repartição constitucional de receitas (função Encargos Especiais), a despeito de serem inscritas
em restos a pagar em 31 de dezembro, são pagas logo no início do exercício seguinte.
A STN esclarece que não há tempo hábil de se apurar e transferir o montante devido a
quem de direito no próprio decêndio de competência. Assim, de um exercício para o outro, essas
despesas sempre vão gerar restos a pagar que, após o pagamento ou cancelamento do respectivo
empenho, sofrerão a correspondente baixa. São denominados “pagamentos de fronteira” (Relatório
de Avaliação dos Restos a Pagar, 5ª edição, 2021, STN, p. 18).
O que também contribui para a inscrição em restos a pagar são as despesas associadas a
programas de governo que são executados por entes subnacionais mediante recursos transferidos
pelo Governo Central, como é o caso das áreas de Saúde e Educação, além das despesas associadas
a investimentos, como é o caso das funções Urbanismo e Transporte (Relatório de Avaliação dos
Restos a Pagar, 6ª edição, 2022, STN, p. 9).

Evolução do estoque de restos a pagar

R$ bilhões
250
200
153,8 158,9
150
189,5 108,7
185,5 129,9
140,5
100 150,7
125,3 128,5
117,1
50
72,4 74,0 74,7
59,7
33,6 38,5 45,2
24,1 26,3 22,9 26,8
0
2
2
01
01
01
01
01
01
01
01
02
02
02
/2
/2
/2
/2
/2
/2
/2
/2
/2
/2
/2
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
RAP Processados RAP Não Processados
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Valores correntes.
O histórico da composição dos estoques de restos a pagar, nos últimos três exercícios,
pode ser visualizado na tabela a seguir:
Histórico da composição dos estoques de restos a pagar – últimos três exercícios
R$ bilhões
Total Processados Não Processados
Período Inscritos e Cance- A Inscritos e Cance- A Inscritos e Cance- A
Pagos Pagos Pagos
Reinscritos lados Pagar Reinscritos lados Pagar Reinscritos lados Pagar
2019/2020 181,2 18,4 117,8 44,9 72,4 1,4 62,2 8,8 108,7 17,0 55,6 36,2
2020/2021 227,9 40,2 139,8 47,8 74,0 1,8 64,5 7,7 153,8 38,4 75,3 40,2
2021/2022 233,6 233,6 74,7 74,7 158,9 158,9
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Quanto à função de governo, a inscrição/reinscrição de restos a pagar em 2021, no

montante de R$ 233,6 bilhões, sobressai nas seguintes funções: Previdência Social com R$ 50,8
bilhões (21,7%); Encargos Especiais com R$ 42,43 bilhões (18,2%); Saúde com R$ 28,09 bilhões
(12,0%); Educação com R$ 23,21 bilhões (9,9%); e Urbanismo com R$ 20,34 bilhões (8,7%).

Inscrição em restos a pagar segundo as funções de governo

R$ bilhões
PREVIDÊNCIA SOCIAL 50,80

ENCARGOS ESPECIAIS 42,43
SAÚDE 28,09
EDUCAÇÃO 23,21
URBANISMO 20,34
AGRICULTURA 12,85
DEFESA NACIONAL 11,67
ASSISTÊNCIA SOCIAL 10,74
TRANSPORTE 4,96
SEGURANCA PÚBLICA 4,59
ADMINISTRAÇÃO 4,10
COMÉRCIO E SERVICOS 3,86
JUDICIÁRIA 2,82
DEMAIS FUNÇÕES 13,18
0 10 20 30 40 50 60
Do estoque de R$ 233,6 bilhões de RAP inscritos/reinscritos em 2021, 79,5% referem-

se a despesas empenhadas no exercício de 2021 e 20,5% correspondem a valores empenhados em
anos anteriores.
Ressalte-se que os restos a pagar competem por recursos financeiros com as despesas do
exercício atual de execução, assim, o gerenciamento do estoque de RAP, considerando a aplicação
da legislação que trata dos procedimentos para cancelamento dos RAP não processados, é essencial
para a melhoria da gestão financeira dos órgãos.
Restos a pagar decorrentes das ações de combate à pandemia de Covid-19
No que tange à execução financeira dos restos a pagar decorrentes de ações voltadas
para o combate à pandemia, inscritos em 2020 no valor de R$ 16,1 bilhões, tem-se que, durante o
exercício de 2021, R$ 9,8 bilhões foram cancelados e R$ 5,2 bilhões foram pagos, restando R$ 1,1
bilhão.
A STN informou que os cancelamentos dos RAP associados à Covid-19 concentraram-
se nas despesas referentes ao Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e Renda,
principalmente em razão da não liquidação até 31/12/2021, em aderência ao § 2º do art. 2º do
Decreto 10.579/2020.
Em 2021 foram reinscritos/inscritos em restos a pagar o valor de R$ 15,7 bilhões,
conforme dados do Tesouro Gerencial, também disponível à sociedade por meio do Painel do
Orçamento Federal na internet.
Do montante de R$ 15,7 bilhões inscritos em 2021, destaca-se o Auxílio Emergencial às
Pessoas em Situação de Vulnerabilidade (R$ 5,6 bilhões) e os recursos para Aquisições de Vacinas
(R$ 4,4 bilhões).
2.5.2. Orçamento de Investimento das Empresas Estatais
A Constituição Federal determina, nos termos do art. 165, § 5º, inciso II, que o
Orçamento de Investimento (OI) de cada empresa em que a União, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto seja submetido à consideração do Congresso Nacional
até 31 de agosto de cada ano. Em 2021, o OI, juntamente com os Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social (OFSS), foram aprovados por meio da Lei 14.144/2021 (LOA 2021).

No uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, o
Presidente da República aprova anualmente por meio decreto presidencial o Programa de
Dispêndios Globais (PDG) das empresas estatais federais. Este decreto prevê também o
detalhamento mensal da proposta e dispõe sobre os prazos para apresentação de propostas de
reprogramação e remanejamento de valores entre itens orçamentários do PDG. Para o exercício de
2021, o Decreto 10.560/2020 aprovou o PDG das empresas estatais federais.
Ressalte-se que o PDG deve compor-se pelos dispêndios correntes e de capital somente
das empresas estatais não dependentes da União – ou seja, aquelas que não se enquadram no
conceito de estatal dependente expresso no art. 2º, inciso III, da Lei Complementar 101/2000 – e o
OI é um dos itens das despesas de capital. A Secretaria de Coordenação e Governança das
Empresas Estatais (Sest) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do
Ministério da Economia é o órgão responsável pela análise e consolidação das propostas de
dispêndios das estatais federais.
Vale ressaltar que o desempenho financeiro e operacional agregado ou em conjunto das
empresas estatais federais não dependentes não é objeto de análise neste relatório. O enfoque recai
somente sobre o OI, sobre parte das despesas de capital que compõem o PDG, matéria afetas às
competências presidenciais.
A Lei 14.116/2020 (LDO 2021) estabeleceu, em seu art. 43, § 1º, que, para efeito de
compatibilidade da programação orçamentária do OI com a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por
Ações), serão consideradas investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisição de bens
classificáveis no ativo imobilizado, excetuados aqueles que envolvam arrendamento mercantil para
uso próprio da empresa ou de terceiros e os valores do custo dos empréstimos contabilizados no
ativo imobilizado e transferências de ativos entre empresas pertencentes ao mesmo Grupo,
controladas diretamente e/ou indiretamente pela União, cuja aquisição tenha constado do
Orçamento de Investimento; ii) benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais; e
iii) benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela União.
Apesar de a LDO 2021 determinar a referida compatibilidade com a Lei 6.404/1976,
observa-se que seu conceito de investimento não corresponde à definição do subgrupo Investimento
que consta do inciso III do art. 179 da Lei Societária, mas sim ao conceito do subgrupo Ativo
Imobilizado (inciso IV), ou seja, os “direitos que tenham por objeto bens corpóreos destinados à
manutenção das atividades da companhia ou da empresa ou exercidos com essa finalidade, inclusive
os decorrentes de operações que transfiram à companhia os benefícios, riscos e controle desses
bens”.
Assim, ao limitar o controle orçamentário aos investimentos diretos em imobilizado e
ao prescindir das inversões financeiras vinculadas à aquisição ou construção desses mesmos ativos,
a LDO procura evidenciar, quantitativa e qualitativamente, a contribuição direta do setor público
estatal ao Produto Interno Bruto (PIB) sob a forma de investimento.
Ao TCU cabe verificar se a execução das despesas de investimento das empresas
estatais não dependentes realizou-se de acordo com o programado no OI referente ao exercício de
2021. Dessa forma, o presente tópico apresenta as principais informações relacionadas ao tema,
como os valores executados por fonte de financiamento e o grau de execução do OI, por grupo
empresarial, além da comparação entre os aportes de capital da União e os dispêndios de capital
realizados. Na seção “4.1.1.6. Execução do Orçamento de Investimento” deste Relatório será
apresentada a verificação quanto à regularidade da execução do OI perante as normas regentes,
notadamente o inciso II do art. 167 da Constituição Federal.
Segundo os arts. 5º e 6º da LOA 2021, aprovaram-se inicialmente para o OI
R$ 144,42 bilhões como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas, conforme
especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. Após a abertura de créditos adicionais,
a dotação final do OI para 2021 passou a ser de R$ 144,80 bilhões.

Desse montante final, R$ 133,21 bilhões (92%) referem-se ao orçamento de estatais

vinculadas ao Ministério de Minas e Energias, 5,34% às vinculadas ao Ministério da Economia,
1,14% ao Ministério da Defesa e o restante (1,52%) distribuído entre as estatais dos Ministérios da
Infraestrutura, Saúde, Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, e Agricultura, Pecuária e
Abastecimento.
Em valores nominais, o valor final aprovado do OI de 2021 foi 17,6% superior àquele
fixado em 2020, no valor de R$ 123,13 bilhões. Em termos reais, a variação positiva do OI 2021-
2020 foi de 6,9%, considerada a variação do IPCA no período (10,06%).
As dotações finais do OI representam cerca de 3,3% das dotações do OFSS
(R$ 4.406,5 bilhões), em termos nominais. Se forem desconsideradas dos OFSS as dotações
orçamentárias destinadas ao refinanciamento e à amortização da dívida (R$ 1,87 trilhão), esse
percentual passa para 5,71%. Por fim, considerando as restrições fiscais atuais, o OI pode ser
considerado como um braço direto do governo federal na realização de investimento, chegando a
representar 235% do total de investimentos realizados pela União no OFSS.
Em razão da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se, para fins de
macroavaliação, a agregação realizada pela Sest, que classifica as empresas estatais em dois grandes
setores: o setor produtivo estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societária; e o setor
financeiro (SF), composto pelas instituições financeiras federais regidas pela Lei 4.595/1964.
O SPE agrega as empresas estatais não dependentes pertencentes a um dos seguintes
grupos: Grupo Petrobras (GP), composto por 13 empresas; Grupo Eletrobras (GE), com 31; e
Demais Empresas do SPE (DE), com 21. O SF, por sua vez, é integrado por 6 empresas.
Em 2021, foram extintas por liquidação, privatização e incorporação 11 empresas
estatais, sendo todas do setor produtivo estatal (SPE). O quadro seguinte demonstra quais foram as
empresas privatizadas/liquidadas/incorporadas por grupo:
Empresas privatizadas/liquidadas/incorporadas em 2021
Grupo Empresas Extintas
Transmissora Sul Brasileira de Energia S.A. - TSBE
Amazonas Geração e Transmissão de Energia S.A. -
AmGT
Geradora Eólica Ventos de Santa Rosa S.A.
Geradora Eólica Ventos de Uirapuru S.A.
Geradora Eólica Arará Azul S.A.
Geradora Eólica Bentevi S.A.
Grupo Eletrobras Geradora Eólica Ouro Verde I S.A.
Geradora Eólica Ouro Verde II S.A.
Geradora Eólica Ouro Verde III S.A.
Eólica Hermenegildo I S.A.
Eólica Hermenegildo II S.A.
Eólica Hermenegildo III S.A.
Eólica Chuí IX S.A
Liquigás Distribuidora S.A. - LIQUIGÁS
Grupo Petrobras
Eólica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de
Fonte: Secretaria de CoordenaçãoEnergia Elétrica
e Governança S.A. Estatais (Sest).
das Empresas
Apresentam-se, a seguir, gráficos e um quadro que agregam os valores executados de

acordo com os grupos anteriormente mencionados, segundo a fonte de financiamento. Optou-se por
não elaborar gráfico para o setor financeiro nem para o Grupo Petrobras, uma vez que eles
utilizaram 100% de recursos próprios para se financiarem.

Execução dos grupos empresariais por fonte de financiamento
R$ milhões
Fontes de Financiamento GP GE DE SF Realizado
Recursos Próprios 47.861 2.236 688 3.359 54.143
Recursos para Aumento do Patrimônio Líquido - 1.220 1.485 - 2.706
Operações de Crédito de Longo Prazo - - 24 - 24
Outros Recursos de Longo Prazo - 630 - - 630
Realizado 47.861 4.087 2.197 3.359 57.503
Dotação 126.100 7.114 4.443 7.148 144.805
Fonte: Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest).
Destaca-se a capacidade das empresas do SF e do GP de se financiarem exclusivamente

com recursos de geração própria.
Relativamente aos demais setores, o GE apresentou diminuição percentual de
financiamento com seus próprios recursos de 67% em 2020 para 55% em 2021. A participação
percentual de recursos para aumento do patrimônio líquido permaneceu constante em 30% em
2021, em relação a 2020. Por outro lado, a participação de outros recursos de longo prazo
apresentou crescimento de 12 pontos percentuais, saindo de 3% em 2020 para 15% em 2021.
A participação dos recursos próprios nas fontes de financiamento das DE diminuiu de
48% em 2020 para 31% em 2021. O conjunto das DE recebeu R$ 1.485 milhões para aumento do
patrimônio líquido e o GE recebeu R$ 1.220 milhões para esta finalidade.
Grau de execução do OI
Comparativamente ao exercício de 2020, o montante executado do OI diminuiu 37,67%
em termos reais, consoante os dados apresentados na tabela a seguir:
Variação das despesas realizadas do OI por Universo
R$ milhões
Universo 2020 corrigido¹ 2021 Variação
GP 83.611 47.861 -42,76%
GE 3.452 4.087 18,38%
DE 1.330 2.197 65,21%
SF 3.870 3.359 -13,21%
Total 92.263 57.503 -37,67%
1. Valores Realizados de 2020 corrigidos pelo IPCA de 2020 (10,06%).
O quadro a seguir apresenta o quantitativo de estatais de cada grupo empresarial

subdividido conforme a faixa de porcentagem de execução do seu respectivo orçamento de
investimento.
Resultado dos grupos empresariais por classe de execução
Classe de Execução (%)1 Quantidade de Empresas2 Quantidade (%)

GP GE DE SF
< 25 5 19 13 2 39 (54,9)
≥ 25 e < 50 2 5 2 3 12 (16,9)
≥ 50 e < 75 4 5 5 1 15 (21,1)
≥ 75 2 2 1 0 5 (7,0)
Estatais 13 31 21 6 71 (100)
Execução do Grupo/Setor (%) 38,0% 57,4% 49,4% 47,0%
1. Classe de Execução: (realizado/dotação final)*100 do total das fontes de financiamento da empresa.
2. Empresas que ao final do exercício possuíam dotação final diferente de zero.
O GP demonstrou piora na execução do seu orçamento, tendo o valor executado caído

de R$ 83,6 bilhões em 2020, corrigido pela inflação, para R$ 47,9 bilhões em 2021, No entanto,
considerando o percentual de execução por empresa, o grupo presentou melhora no perfil. Em 2020
seis empresas executaram o orçamento abaixo de 25%, enquanto em 2021 foram apenas cinco. Na
faixa de execução entre 25% e 50% da dotação, em 2020 havia três empresas e em 2021 diminuiu
para duas. Na outra faixa, entre 50% e 75%, o número de empresas subiu de um em 2020 para
quatro em 2021. Na faixa de execução superior a 75%, o número de empresa permaneceu igual, em
duas.
Destaca-se a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), que sozinha foi responsável pela
execução de 84,8% (R$ 40,6 bilhões) do total da despesa realizada pelo grupo (R$ 47,9 bilhões). De
forma conjunta, ela e a empresa Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (R$ 6,5 bilhões) executaram
98,3% dos investimentos do grupo, constituído por treze estatais.
Quanto ao desempenho do GE, houve incremento real de 18,4% na execução em 2021,
quando comparado com a execução de 2020. No entanto, quando se considera a execução por
empresa, percebe-se que houve piora no percentual de execução. Assim, dezenove das 31 empresas
(61,3%) tiveram execução inferior a 25% em 2021, ao passo que em 2020 foram apenas nove
empresas nesta situação. Com execução entre 25% e 50% da dotação, tiveram cinco empresas em
2021, contra quatro em 2020. Na faixa de execução entre 50% e 75%, o número de empresas
diminuiu, tendo sido cinco em 2021, contra oito em 2020. Por fim, com execução superior a 75%, a
quantidade de empresas diminuiu significativamente, passando de onze empresas em 2020, para
apenas duas em 2021.
O GE é constituído por 32 estatais, porém apenas quatro empresas Eletrobrás
Termonuclear S.A. (Eletronuclear) (37,5%), Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf)
(25,9%), Furnas – Centrais Elétricas S.A. (16,6%) e Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A.
(Eletronorte) (11,3%) responderam por 91,3% (R$ 3,73 bilhões do total de R$ 4,09 bilhões) dos
investimentos totais do setor.
Em relação ao SF, cinco empresas realizaram menos de 50% da dotação final e uma
realizou entre 50 e 75%. O Banco do Brasil S.A. (R$ 1,8 bilhão) e a Caixa Econômica Federal
(R$ 1,5 bilhão) foram responsáveis por 98,2% da despesa realizada no setor, que no total foi de
R$ 3,4 bilhões.
A execução do conjunto das DEs apresentou crescimento real de 65,2% em 2021,
relativamente à execução de 2020. Apesar disso, cerca de 71% das empresas (quinze do total de 21)
executaram abaixo de 50%. Cinco empresas executaram entre 50% e 75% e apenas uma apresentou
execução acima de 75%, o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).
O OI/2021 previu a realização de aportes de recursos para aumento do patrimônio
líquido, utilizando-se saldos quatro fontes de financiamento, sendo o montante previsto da ordem de
R$ 4,41 bilhões, e o executado em R$ 2,73 bilhões.
Considerando apenas os valores executados, estes tiveram sua origem do Tesouro
Nacional, de forma direta, em montante de R$ 20,2 milhões, e em saldos de exercícios anteriores,

no valor de R$ 1,465 bilhão. A tabela seguinte relaciona as empresas que tiveram, em 2021,
entradas de caixa de aportes do Tesouro Nacional por meio da execução de saldos de exercício
anterior:
Empresas com entradas de caixa de aportes do Tesouro (Saldos de Exercícios Anteriores)
Em R$ 1,00
Previsão
Empresa Executado
Atualizada
Empresa Gerencial de Projetos Navais - Emgepron 1.308.881.868 1.048.147.651
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero 650.748.785 381.944.859
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia - Hemobrás 235.352.955 23.833.953
Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ 88.149.759 3.383.734
Companhia Docas do Espírito Santo - CODESA 21.852.352 1.940.313
Companhia Docas do Rio Grande do Norte - CODERN 15.883.747 2.312.308
Companhia das docas Do Estado Da Bahia – CODEBA 15.559.972 1.416.270
Companhia Docas do Ceará - CDC 9.852.701 740.055
Companhia Docas do Pará - CDP 8.710.115 1.190.826
Autoridade Portuaria de Santos S.A 2.000.000 -
Total 2.356.992.254 1.464.909.969

Ainda sobre a realização de aportes de recursos para aumento do patrimônio líquido, o

montante recebido da empresa controladora foi no valor de R$ 1,220 bilhão, e de outras fontes,
R$ 24,5 milhões. Das empresas que receberam recursos de sua controladora para aumento de
patrimônio líquido, a Eletrobras Termonuclear S.A. – Eletronuclear respondeu por 99,97% do total
executado.

3. RESULTADOS DA ATUAÇÃO GOVERNAMENTAL

3.1. Evolução dos Indicadores de Desenvolvimento Econômico e Social
Neste tópico, é descrita a evolução recente do Brasil em indicadores internacionais
selecionados, com a finalidade de avaliar o desenvolvimento econômico e social do país.
Inicialmente, será realizada a apreciação da trajetória do Produto Interno Bruto (PIB) do país, uma
vez que se trata de índice econômico fundamental para um país em desenvolvimento e necessário
para a compreensão de variáveis como a capacidade de endividamento do setor público,
manutenção e aumento de investimentos e custeio de políticas públicas, entre outros.
Contudo, vale destacar a necessidade de se aprimorar a relevância e confiabilidade da
análise da evolução do desenvolvimento econômico e social por meio de outras informações, de
modo a assumir, como um dos aspectos no escopo de análise, a natureza transversal, mutável e
interdependente das questões econômico-sociais que o governo objetiva tratar. Conforme apontado
pelo próprio criador do PIB, Simon Kuznets (National Income, 1929-32, Letter from the Acting
Secretary of Commerce, in response to Senate Resolution N. 220 (72D Cong.) A report on National
Income, 1929-1932) “o bem-estar de uma nação pode ser apenas escassamente inferido a partir de
uma medição da renda nacional”.
Busca-se, desse modo, avaliar índices ou cestas de indicadores que provejam
monitoramento e avaliação mais amplos, coerentes e aderentes à realidade, assim como a
possibilidade de, concomitantemente, a) se aprimorar a discussão relativa ao desenvolvimento
econômico e social na administração pública, a exemplo do relevante papel exercido pelo PIB nas
últimas décadas, e b) mitigar vieses políticos, profissionais e pessoais quanto à percepção da
evolução e/ou involução dos fatores condicionantes ao desenvolvimento como um todo.
Essa reorientação alinha-se e incorpora posturas e entendimentos construídos em
organismos internacionais no sentido de que a mensuração do desenvolvimento nacional
unicamente por meio de indicadores econômicos induz a uma visão restrita, frequentemente
incompleta e, por vezes, levando a conclusões e medidas equivocadas no debate afeto a temas que
não se restrinjam unicamente à performance econômica do país.
Desse modo, além da trajetória do Produto Interno Bruto (PIB) do país, realiza-se a
análise dos outros índices de natureza mais ampla e condizente com as esperadas competências
federais e de centro de governo, caracterizadas pelo caráter coordenador, disseminador de
informações baseadas em evidências e de induzir a coerência entre as diversas políticas públicas.
Nota-se, no gráfico a seguir, que o PIB brasileiro (linha vermelha) encontra-se
estagnado desde 2010, situação notadamente inversa à da China e da Índia – que observaram
crescimento significativo nos últimos onze anos. Em contraponto, o comportamento de estagnação
do PIB do país é similar ao observado na África do Sul e nos países da América Latina e Caribe.

Produto Interno Bruto (PIB)
64,0 Membros
USD Trilhões
OCDE
32,0
China
16,0 Zona do Euro

América Latina
e Caribe
8,0 India
4,0 Federação Russa

Brasil
2,0
1,0
África do Sul
0,5
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Produto Interno Bruto (PIB) per capita em trilhões de dólares (escala logarítmica). Fonte: Banco Mundial.1. Purchasing
power parity, ou paridade do poder de compra, em tradução livre.
No gráfico abaixo, são representadas, também no período de 2011 a 2020, as taxas de

crescimento do PIB do Brasil (linha vermelha), China, Índia, Rússia, África do Sul, América do Sul
e Caribe, países membros da OCDE e do mundo. Nota-se que, desde 2013, o país deixou de
acompanhar as taxas de crescimento econômico médio do mundo (linha azul escura), assim como
dos países da zona do euro e dos integrantes da OCDE.
No tocante a 2020, observa-se a ocorrência de taxa de crescimento econômico negativa
– decorrente, em parte considerável, dos efeitos da pandemia de Covid19 – em todos os grupos de
comparação. O decréscimo no PIB nacional foi superior à média mundial, mas inferior ao
observado na zona do euro e nos países membros da OCDE. Contudo, vale destacar os impactos
socioeconômicos significativos da pandemia no país que, apesar de possuir apenas 2,7% da
população mundial, concentrou aproximadamente 13% das mortes do mundo, conforme dados
apresentados ao Senado Federal no Estudo Epicovid.

Taxa de crescimento em percentual do Produto Interno Bruto (PIB)
10
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
-2
-4
-6
-8 Brasil China Índia

Federação Russa África do Sul Zona do euro
América Latina e Caribe Membros da OCDE Mundo
Fonte: Banco Mundial.
A análise do PIB per capita, que reflete o valor adicionado médio por indivíduo,
também permite uma percepção do bem-estar relativo do cidadão em cada país. É reproduzido a
seguir o PIB per capita do Brasil (linha vermelha), em termos de paridade do poder de compra (a
indicar o poder de mercado do produto por pessoa), em intervalo mais recente, e em cotejo com o
valor médio das seguintes regiões: América Latina e Caribe, Membros da OCDE, Zona do euro,
Índica, China e Federação Russa.

Produto Interno Bruto (PIB) per capita em milhares de dólares PPP (purchasing power parity ou
paridade do poder de compra, em tradução livre)
50
USD Milhares
45
40
35
30
25
20
15
10
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Zona do Euro Membros da OCDE Federação Russa

China Mundo América Latina e Caribe
Brasil África do Sul India
Fonte: Banco Mundial.
O produto médio por pessoa brasileiro, convertido em dólares americanos, se encontra

estagnado nos últimos dez anos. Em termos comparativos, aumentou a distância para o PIB per
capita da zona do euro, dos países membros da OCDE e, nos últimos 5 anos, do mundo. Tem
apresentado comportamento similar ao observado na África do Sul e da América Latina e Caribe.
Esse resultado condiz com a estagnação da produtividade econômica no Brasil, ao longo dos
últimos dez anos.
O Índice de Competitividade Global (ICG) 4.0, do Fórum Econômico Mundial,
utilizado no relatório sobre as Contas de Governo de 2021, não apresentou uma nova edição, razão
pela qual, em substituição, será objeto de análise o Índice de Competitividade Mundial, do
International Institute for Management Development (IMD), publicado desde 1989 e baseado em 4
pilares (Desempenho Econômico, Eficiência do Governo, Eficiência dos Negócios e Infraestrutura),
cada um com 5 subfatores que, por sua vez, consolidam ao todo 334 critérios de competitividade,
selecionados com base na literatura econômica, fontes internacionais, nacionais e regionais e
feedback da comunidade empresarial, agências governamentais e acadêmicos.
A edição de 2021 contou com a participação de 64 países, tendo o Brasil sido
classificado na 57ª posição, caindo uma posição em relação ao ano anterior, conforme verifica-se
abaixo. Nota-se que apenas no subfator “Preços” o Brasil se encontra na metade superior do rol de
países avaliados. Vale notar também que o comportamento de declínio das posições no referido
ranking desde 2010 coaduna com o comportamento observado no PIB e no PIB per capita. De
modo complementar, no gráfico seguinte, apresenta-se a posição do país em cada subfator do
índice.

Fonte: International Institute for Management Development (IMD) e Fundação Dom Cabral.
Fonte: International Institute for Management Development (IMD).
No relatório de 2021, apontam-se como principais desafios ao país: a) garantir o acesso

nacional à vacina COVID-19, b) promover medidas inclusivas de emprego e mercado de trabalho,
com foco na formação e reciclagem para se adequar à economia digital, c) alavancar investimentos
públicos e privados para desenvolver ecossistemas de ciência, tecnologia e inovação, d) recuperar a
estabilidade política e socioeconômica internamente e externamente, aprovando projetos de reforma
tributária e administrativa, e) incentivar os investimentos nacionais e estrangeiros no setor
produtivo e infraestrutura de serviços para melhor se adaptar aos mercados do futuro.
Brasil no Índice de Competitividade Mundial 2021 – dimensões
Dimensões 2020 2021 Variação

Desempenho econômico: avaliação macroeconômica da economia doméstica,

tendências de emprego e preços; Economia doméstica; Comércio Internacional; 51º 56º -5
Investimento Estrangeiro; Emprego; Preços;
Eficiência do governo: extensão a qual as políticas governamentais conduzem à
competitividade; Finanças públicas; Política Tributária; Estrutura Institucional; 62º 61º +1
Legislação Empresarial; Estrutura Social;
Eficiência dos negócios: extensão a qual o ambiente nacional incentiva a atuação
inovadora, lucrativa e responsável das empresas; Produtividade; Mercado de Trabalho; 62º 61º +1
Finanças; Práticas de Gestão; Valores e Atitudes;
Infraestrutura: extensão a qual os recursos básicos, tecnológicos, científicos e humanos

satisfazem as necessidades do mercado.Infraestrutura Básica; Infraestrutura 52º 53º -1
Tecnológica; Infraestrutura Científica; Saúde e Meio Ambiente; Educação
Por fim, a fim de se obter uma perspectiva ampla e realística sobre o desenvolvimento
econômico e social no Brasil, pode ser consultado o Índice Sustainable Development Goals, que
consolida os indicadores presentes nos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da
Organização das Nações Unidas, listados abaixo. Os ODS foram adotados pelas Nações Unidas
como um chamado mundial para o desenvolvimento socioeconômico inclusivo e sustentável, assim
como a redução da pobreza até 2030.
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável Meta

ODS 1 – Erradicação da Pobreza Acabar com a pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares
Acabar com a fome, alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição e
ODS 2 – Fome Zero e Agricultura Sustentável
promover a agricultura sustentável
Assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as
ODS 3 – Saúde e Bem-Estar
idades
Assegurar a educação inclusiva e equitativa e de qualidade, e promover
ODS 4 – Educação de Qualidade
oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos
ODS 5 – Igualdade de Gênero Alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas
ODS 6 – Água Limpa e Saneamento Garantir disponibilidade e manejo sustentável da água e saneamento para todos
ODS 7 – Energia Limpa e Acessível Garantir acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos
ODS 8 – Trabalho Decente e Crescimento Promover o crescimento econômico sustentado, inclusivo e sustentável, emprego
Econômico pleno e produtivo, e trabalho decente para todos
Construir infraestrutura resiliente, promover a industrialização inclusiva e
ODS 9 – Indústria, Inovação e Infraestrutura
sustentável, e fomentar a inovação
ODS 10 – Redução das Desigualdades Reduzir a desigualdade dentro dos países e entre eles
Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e
ODS 11 – Cidades e Comunidades Sustentáveis
sustentáveis
ODS 12 – Consumo e Produção Responsável Assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis
Tomar medidas urgentes para combater a mudança do clima e seus impactos
ODS 13 – Ação Contra a Mudança Global do (reconhecendo que a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do
Clima Clima [UNFCCC] é o fórum internacional intergovernamental primário para
negociar a resposta global à mudança do clima)
Conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos
ODS 14 – Vida na Água
para o desenvolvimento sustentável
Proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas terrestres,
ODS 15 – Vida Terrestre gerir de forma sustentável as florestas, combater a desertificação, deter e reverter
a degradação da terra e deter a perda de biodiversidade
Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável,
ODS 16 – Paz, Justiça e Instituições Eficazes proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes,
responsáveis e inclusivas em todos os níveis
Fortalecer os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o
ODS 17 – Parcerias e Meios de Implementação
desenvolvimento sustentável
Fonte: Sustainable Development Report 2021 - Nações Unidas.
A versão 2021 do índice – o Relatório de Desenvolvimento Sustentável referente ao

presente exercício será publicado apenas em junho – agrega 121 indicadores relativos a 165 países e
permite uma avaliação do desempenho geral de cada país nos 17 ODS, estabelecendo igual peso a

cada meta, podendo chegar a um valor máximo de 100 pontos. O país alcançou a 61ª posição no
referido índice, com 71,3 pontos, conforme verifica-se abaixo.
Conforme demonstrado a seguir, as melhores notas do país foram atribuídas aos ODS 1
– Sem Pobreza, 3 – Boa Saúde e Bem-Estar, 4 – Educação de Qualidade, 6 – Água Limpa e
Saneamento, 7 – Energia Renovável, 11 – Cidades e Comunidades Sustentáveis, 12 – Consumo e
Produção Responsável e 13 – Ação Climática e 17 – Parcerias e Meios de Implementação.
O país apresentou resultados entre 50 e 75 nos ODS 2 – Fome Zero, 5 – Igualdade de

Gênero, 8 – Trabalho Decente e Crescimento Econômico, 9 – Indústria, Inovação e Infraestrutura,
14 – Vida na Água, 15 – Vida Terrestre e 16 – Paz, Justiça e Instituições Fortes. O ODS com
notadamente pior desempenho, por fim, foi o ODS 10 – Redução das desigualdades.
3.2. Plano Plurianual - PPA 2020-2023
Este tópico propõe descrever a metodologia aplicada no Plano Plurianual (PPA) 2020-
2023, assim como consolidar e apresentar trabalhos realizados pelo TCU, durante a vigência do

plano, para identificar falhas ou apontar aprimoramentos no principal instrumento de planejamento

de médio prazo nacional.
Nesse sentido, vale destacar que o ordenamento jurídico brasileiro requer formatação de
robustas estruturas de planejamento e controle na gestão pública. A Lei de Normas Gerais de
Direito Financeiro (Lei 4.320/1964), a Lei dos Sistemas do Ciclo de Gestão Federal (Lei
10.180/2001), a Lei do Governo Digital (Lei 14.129/2021) e o Decreto 9.203/2017, entre outros
diplomas, estabelecem a necessidade de que sejam erigidos os mecanismos de gestão, os quais
capacitam o poder público para agir em observância aos princípios da moralidade e da eficiência,
além de permitir a devida governança e accountability, essenciais no Estado Democrático de
Direito.
A importância do planejamento não escapou, tampouco, ao constituinte originário, que
vislumbrou, em atenção ao objetivo fundamental do desenvolvimento nacional equilibrado (art.
3º, inciso II), a essencialidade do planejamento governamental, em caráter determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado, cujas diretrizes e bases serão previstas em lei específica
(art. 174).
Essas disposições normativas se relacionam com o consenso na literatura especializada
em administração pública e com as melhores práticas internacionais. Tanto a literatura como a
experiência internacional indicam que a pactuação de objetivos, a estipulação de metas e a
apresentação de resultados são pilares do planejamento hígido.
Em decorrência disso, a ascensão do PPA ao status de efetivo instrumento de
planejamento governamental depende do aperfeiçoamento dos programas finalísticos e respectivas
metas. É necessário aprimorar a metodologia de construção das metas e a transparência dos
resultados, para que se consiga minorar os elevados índices de inadequação das metas, que vêm
sendo constatados pelo TCU neste relatório desde 2013. A definição de informações de
desempenho confiáveis e úteis à tomada de decisão é um dever do setor público em face dos
direitos dos cidadãos.
Nesse sentido, vale destacar que a Constituição define, em seu artigo 165, o escopo do
PPA, o qual deve estabelecer parâmetros para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e
para as despesas relativas aos programas de duração continuada. Conforme o rito do art. 35, § 2º, do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o projeto do PPA deve ser encaminhado
pelo Presidente da República, para análise e aprovação, até o término da sessão legislativa referente
ao primeiro ano do mandato, e o plano terá vigência até o primeiro ano do mandato presidencial
subsequente.
Como apontado pelo TCU em relatório de monitoramento sobre o plano vigente
(Acórdão 3.090/2020-TCU-Plenário – rel. min. Vital do Rêgo), uma das falhas do modelo de
planejamento de médio prazo brasileiro é a inexistência de critérios gerais para a elaboração do
PPA, cuja fixação incumbe à lei complementar, por força do art. 165, § 9º, inciso I, da Constituição
Federal. Diante disso, a estrutura do PPA está sujeita a mudanças acentuadas a cada novo plano.
O exercício de 2020 foi o primeiro durante a vigência do PPA instituído pela
Lei 13.971/2019, que será válido até 2023. O atual plano apresenta importantes inovações com
relação ao modelo anterior. Os principais pilares do plano, segundo o Manual Técnico do PPA, são
os seguintes: simplificação metodológica; realismo fiscal; integração entre planejamento e
avaliação; visão estratégica com foco em resultados.
De fato, verifica-se com o plano atual um importante esforço de simplificação do
planejamento. O PPA anterior, referente ao período 2016-2019, era composto por 54 programas
temáticos, 304 objetivos, 542 indicadores, 1.136 metas e 3.101 iniciativas. O PPA 2020-2023, por
seu turno, tem 70 programas finalísticos, 70 objetivos e 70 metas.

Além da menor cardinalidade, o plano mais recente busca uma simplificação também
qualitativa. Enquanto o PPA 2016-2019 tinha maior aprofundamento nas dimensões estratégica,
tática e operacional, o PPA atual tem por objeto primordialmente ser o instrumento de planejamento
federal de médio prazo, ocupando-se, eminentemente, da dimensão tática.
A dimensão estratégica, de longo prazo, é simplificada, e se baseia nos eixos
estratégicos da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes), que constava
do Projeto de Lei 9.163/2017, o qual não foi aprovado pelo Congresso Nacional. A respeito do
planejamento de longo prazo, registre-se que o Poder Executivo instituiu, por intermédio do
Decreto 10.531/2020, a Estratégia Federal de Desenvolvimento (EFD), com indicadores, desafios e
metas para o país, no período de 2020 até 2031. A dimensão estratégica do PPA conta ainda com 12
diretrizes (que refletem o programa de trabalho do Presidente eleito) e 15 temas (que espelham as
pastas governamentais à época da elaboração do plano).
A ênfase do PPA 2020-2023 reside na dimensão tática, associada ao horizonte temporal
de quatro anos previsto na Constituição. O PPA é composto por 70 programas, tendo sido cada
programa desenhado como uma intervenção governamental para sanear as causas de grandes
problemas nacionais. Dessa forma, buscou-se, no desenho dos programas, seguir o modelo lógico
de planejamento. Além das causas do problema e da descrição da intervenção, também foram
definidos os resultados pretendidos pela intervenção governamental, em termos de benefícios a
serem auferidos pelo público-alvo, e o volume de recursos financeiros requerido para a intervenção
pública. A maior parte desses elementos são atributos gerenciais, que não constam do projeto de lei
aprovado pelo Congresso Nacional, mas podem ser consultados em arquivos publicados pelo
Ministério da Economia na internet.
Os programas possuem, como atributos legais, a descrição de cada um, o seu objetivo, o
indicador a ser acompanhado e a meta, que é um patamar do indicador que se espera alcançar após
quatro anos. A meta deve ser regionalizada, em cumprimento ao art. 165 da Constituição Federal, e
também deve haver o registro anualizado da meta, com o valor esperado da meta a cada ano de
vigência do plano. Cada programa contém um único objetivo (enunciado do que se pretende
alcançar), um indicador e uma meta. A vinculação de um plexo de atribuições, em cada setor de
governo, a uma única meta, tem sobressaído como um importante desafio na implementação do
plano.
Por outro lado, a dimensão operacional, de curto prazo, não consta do PPA 2020-2023.
Segundo o Manual Técnico do PPA, essa dimensão foi integralmente atribuída às ações
orçamentárias e não orçamentárias; para fins de planejamento operacional, os ministérios fariam a
seleção de ações prioritárias. No entanto, embora não conste da estrutura de planejamento, existe
um elemento adicional, descrito na documentação do plano: os resultados intermediários.
A conceituação dos resultados intermediários evoluiu durante a institucionalização do
PPA 2020-2023. Nota-se que a Lei 13.791/2019 não faz menção aos resultados intermediários; o
Decreto 10.321/2019, por sua vez, descreve-os como atributos selecionados do planejamento
estratégico institucional (o planejamento de cada órgão e entidade pública) que são necessários, mas
não suficientes, para o alcance das metas do plano. Já o Guia de Monitoramento do PPA 2020-2023
desatrela os resultados intermediários dos planos estratégicos institucionais, e traz novo conceito: os
resultados intermediários são descritos como um produto (bem ou serviço) ou resultado da ação
governamental, que contribui de forma relevante para o alcance dos objetivos e metas.
O Guia de Monitoramento destaca, ainda, que os resultados intermediários no PPA
2020-2023 são escolhas prioritárias do órgão para o período e devem estar compatíveis com a
capacidade operacional e as disponibilidades orçamentária e financeira do órgão. Percebe-se que os
resultados intermediários foram ganhando importância com o decorrer do tempo, e hoje podem ser
descritos como o principal atributo para o monitoramento do PPA na camada gerencial,
constituindo as entregas previstas de bens e serviços à sociedade que permitirão o alcance do
objetivo e da meta dos programas.

Em 14/5/2021, foi publicada, no Diário Oficial da União, a Portaria 5.806, do Ministério

da Economia, que estabeleceu a revisão do PPA. Trata-se da revisão conduzida no processo regular
de monitoramento anual do plano, previsto no art. 15 da Lei 13.971/2019 (Lei do PPA 2020-2023).
A portaria mencionada alterou aspectos legais do plano, tais como as metas de objetivos, os valores
globais dos programas e os investimentos plurianuais prioritários. Além disso, o regulamento prevê,
em seu art. 2º, a atualização pelo ministério de atributos gerenciais do plano, incluídos os resultados
intermediários. Segundo a Subsecretaria de Planejamento Governamental, algumas das alterações
foram efetuadas para atendimento de deliberações do Acórdão 2.515/2019-TCU-Plenário (rel. min.
Vital do Rêgo).
Em 11/5/2022, foi publicada a Portaria ME 4.253, afeta à revisão do PPA, ano base
2022, promovendo novas alterações em atributos legais de diversos programas.
O TCU tem fiscalizado o PPA, em particular desde a aprovação do plano iniciado no
ano 2000, a fim de contribuir para que o instrumento se torne, de fato, a peça central do
planejamento governamental de médio prazo. O planejamento governamental robusto contribui para
a transparência pública, a prestação de contas à sociedade dos objetivos esperados para o poder
público e para o país, o monitoramento do resultado governamental em face das metas planejadas, e
para o alinhamento de expectativas entre agentes dos três poderes da União, dos estados, municípios
e da iniciativa privada.
No Acórdão 102/2009-TCU-Plenário (rel. min. Augusto Nardes), foi detectada a baixa
qualidade das metas e dos indicadores do PPA 2008-2011, além da dificuldade para elaboração de
indicadores, o que comprometia sua qualidade, já que existiam indicadores que não mediam
competentemente seu objeto. No relatório que deu origem ao Acórdão 1.326/2011-TCU-Plenário
(rel. min. Raimundo Carreiro), o TCU identificou falhas na elaboração dos programas e indicadores
do PPA, o que gerou programas não relacionados aos problemas que pretendiam atacar e
indicadores que não correspondiam ao que se propuseram medir, assim como incongruência entre a
execução física e financeira das ações apresentadas e dificuldade no acompanhamento e
monitoramento das ações.
O TCU recomendou, nos Relatórios de Políticas e Programas de Governo (RePPs) 2017
e 2018 (Acórdãos 2.127/2017-TCU-Plenário e 2.608/2018-TCU-Plenário, relatados pelos ministros
Marcos Bemquerer e Benjamin Zymler, respectivamente): edição de proposta legislativa
sobre diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional” (art. 174, § 1º, da
Constituição); definição de indicadores de efetividade de programas e ações governamentais;
aprimoramento da coerência entre programas e ações do PPA, e entre planos e políticas nacionais,
regionais e setoriais e o PPA; a positivação de plano nacional integrado de longo prazo;
e articulação do plano nacional integrado de longo prazo que vier a ser formalizado com os demais
instrumentos de planejamento nacional, setorial e regional, em especial o PPA.
Em 2019, o TCU realizou, pela primeira vez, processo de acompanhamento da
elaboração do PPA, desde a fase preparatória, com vistas a obter maior efetividade da fiscalização.
O acompanhamento realizado pelo TCU resultou na prolação do Acórdão 2.515/2019-TCU-
Plenário (rel. min. Vital do Rêgo). Foram descritas falhas de construção dos programas,
consumadas na falta de coerência entre indicador, meta e programa; fixação de metas que declaram
a entrega de produtos, mas não os resultados que se buscam alcançar; insuficiência dos indicadores
escolhidos; e ausência de indicador mensurável. Também foi identificada a baixa regionalização
dos programas, lacunas nas responsabilidades quanto ao monitoramento, e previsão de alteração
unilateral das metas e dos investimentos plurianuais pelo Poder Executivo, o que afeta a
credibilidade do PPA.
O TCU monitorou o cumprimento das deliberações do trabalho precedente, por
intermédio do Acórdão 3.090/2020-TCU-Plenário (rel. min. Vital do Rêgo). Embora algumas
recomendações anteriores tenham sido, ao menos, parcialmente atendidas, permanecem pendentes
várias oportunidades de melhoria, podendo ser destacadas as falhas na regionalização e na

construção dos programas. Além das graves inadequações ainda presentes no PPA, são descritas, no
relatório de auditoria, duas importantes lacunas estruturais: o país não conta com uma lei ordinária
sobre as diretrizes e bases do planejamento nacional (prevista no art. 174, § 1º da Constituição
Federal), nem com uma lei complementar que disponha sobre o exercício financeiro, a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual (art. 165, § 9º, inciso I, da Constituição).
Nas presentes contas, ao se avaliar o desempenho de indicadores na seção 3.3.13,
mereceu atenção a constatação de que 19,82% dos investimentos plurianuais computados na meta
do Resultado Intermediário 0009, do Programa Finalístico 3006 – Transporte Terrestre e Trânsito
(item 3.3.13), não foram identificados no Anexo III – Investimentos Plurianuais Prioritários do PPA
2020-2023 (Seção I e II).
Registre-se que, segundo o ordenamento constitucional, nenhum investimento, cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou
sem lei que autorize a inclusão, nos termos do art. 167, § 1º. Essa exigência é disciplinada pelo art.
20 da Lei do PPA 2020-2023, segundo o qual o investimento que ultrapassar um exercício
financeiro, durante o período de 2020 a 2023, será incluído no valor global dos programas, com
detalhamento específico em anexos nas leis orçamentárias e de créditos adicionais.
A mensuração dos programas finalísticos previstos no PPA 2020-2023 pelo valor
global, todavia, não reflete a noção de transparência, uma vez que a sociedade e até mesmo os
órgãos de controle, pelo texto do PPA e de seus anexos, não dispõem de meios de amplo acesso
público com as informações necessárias para verificar o fiel cumprimento do art. 167, § 1º da Carta
Política, no sentido de assegurar a previsão, na integralidade, dos investimentos plurianuais de cada
programa e por exercício.
O art. 16, inciso II da LRF exige ainda que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da
despesa seja compatível com o PPA (e com a LDO). Já o § 1º, inciso II desse artigo diz que é
compatível com o PPA (e com a LDO) a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos e
metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
Assim sendo, revela-se oportuno recomendar ao Poder Executivo a adoção de medidas
de gestão com vistas a registrar, em plataforma digital centralizada mantida pelo órgão central do
Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, os
dados atualizados referentes à integralidade dos investimentos plurianuais, segregados por
programa finalístico e por exercício, com a finalidade de possibilitar o efetivo monitoramento e
avaliação das políticas públicas contempladas no PPA 2020-2023, assim como a comparabilidade
das informações, nos termos dos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da Constituição Federal,
observadas as diretrizes da Política de Dados Abertos do Poder Executivo estabelecidas pelo
Decreto 8.777/2016, em especial o disposto no art. 5º, § 2º, inciso II, no que tange à potencial
utilização e reutilização dos dados tanto pelo Governo quanto pela sociedade civil.
RECOMENDAÇÃO
Ao Ministério da Economia, órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento da União,
que elabore e disponibilize, em plataforma digital centralizada, lista integral, atualizada e
sistematizada dos investimentos plurianuais que se encontram contidos no valor global de cada
programa finalístico, devidamente atualizado, com vistas a conferir transparência sobre o fiel
cumprimento do disposto no art. 167, § 1º da CF/1988 c/c art. 20 da Lei 13.971/2019 e da
compatibilidade exigida no art. 16 da Lei Complementar 101/2000.
3.3. Análise Setorial: Programas Finalísticos do PPA 2020-2023

Um dos mais destacados aspectos a subsidiar o julgamento das Contas do Presidente da
República pelo Congresso Nacional é a análise sobre o desempenho da governamental, bem como a
confiabilidade e a qualidade das informações prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. Segundo

critérios adiante explicitados, busca-se neste tópico avaliar as ações governamentais realizadas por
meio dos programas finalísticos do Plano Plurianual (PPA).
Em cumprimento a esse desiderato, o TCU apresenta as análises conduzidas por equipes
técnicas especializadas do Tribunal, que se debruçaram sobre dezenove programas finalísticos do
PPA 2020-2023. Esse exame tem natureza dual: a primeira, pronunciar-se sobre a qualidade e
confiabilidade das informações de desempenho – meta e resultados intermediários (RIs) – de cada
programa; a segunda, apontar o desempenho dos programas, seja em comparação com as metas e
RIs projetados no PPA, seja por meio da colação de indicadores e parâmetros externos ao plano,
que ajudem a elucidar o resultado setorial da atuação do Poder Público.
Instrumento norteador do planejamento de médio prazo da administração pública
federal, o PPA consiste também em ferramenta de monitoramento das ações empreendidas ao longo
dos quatro anos em que tem vigência. A comparação daquilo que foi planejado no PPA com o que é
efetivamente alcançado em termos de entregas para a sociedade permite saber em que medida as
políticas públicas foram concretizadas e o papel do plano na melhoria da qualidade de vida da
sociedade.
Desde 2013, o TCU tem submetido à avaliação a planificação setorial formulada no
Plano Plurianual sob o prisma da estrutura dos programas, seus indicadores, objetivos e metas.
Dessa forma, o Tribunal busca subsidiar o julgamento das Contas do Presidente da República pelo
Congresso Nacional no que se refere à condução de ações finalísticas do Estado.
Nos termos da Resolução-TCU 291/2017 e do Regimento Interno do Tribunal, o TCU
deve posicionar-se, no parecer prévio sobre as Contas do Presidente da República, quanto à
execução dos orçamentos da União. Assim, compõem as análises realizadas: i) avaliação do grau de
conformidade do PPA aos preceitos constitucionais e legais que regem sua elaboração e
monitoramento; ii) a confiabilidade e a qualidade das informações de desempenho prestadas pelo
Chefe do Poder Executivo, bem como o desempenho dos programas finalísticos selecionados.
Ao longo dos anos, observaram-se avanços nos atributos de desempenho do PPA que
estão relacionados à atuação do TCU, tanto por meio das análises realizadas acerca das informações
constantes da Prestação de Contas do Presidente da República como por meio de ações de controle
específicas.
Por exemplo, a partir de 2017, o Guia de Monitoramento do PPA, publicado pelo Poder
Executivo federal, foi alterado e passou a atribuir ao gestor público o dever de classificar o
andamento da meta, a cada ano, em uma das três categorias: andamento adequado, com medidas a
serem adotadas, ou meta prevista ao final do PPA já alcançada. Se houvesse medidas a serem
adotadas, deveriam ser especificadas. Esse monitoramento do progresso anual das metas resultou de
interlocução entre o TCU e o Poder Executivo, tendo sido objeto de deliberação do Tribunal
(Acórdãos 1.320/2017-TCU-Plenário, relator ministro Bruno Dantas, e 1.322/2018-TCU-Plenário,
relator ministro Vital do Rêgo).
A partir da alteração, o Tribunal passou a inquirir o gestor sobre a existência de
andamento programado para a meta no ano. Verificou-se, em relação a 2017, que 22% dos
respondentes afirmaram não dispor de andamento anual esperado, o que equivale a dizer que esses
gestores trabalhavam apenas com uma meta a cumprir para todo o período de quatro anos de
vigência do PPA, mas não definiram o progresso esperado para cada ano.
Outro exemplo está relacionado à necessidade de regionalização das metas, em
atendimento ao art. 165, § 1º, da Constituição Federal. A relevância do mecanismo está associada
ao aumento da compreensão de como a intervenção governamental se distribui nas regiões do
território brasileiro. A partir dos apontamentos do TCU, foram incluídos alertas específicos no
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) do governo federal, em 2018, para tornar
mais robusto o monitoramento do Plano Plurianual. O sistema informatizado passou a gerar
mensagens de erro para situações de inconsistência no preenchimento, a exemplo da necessidade de

indicação de medidas adicionais se o gestor não as indicasse e do registro de progresso cumulativo

idêntico em anos diferentes. Essas medidas técnicas podem ser reputadas como aprimoramentos
para o monitoramento do progresso do alcance das metas.
As metas do PPA são os instrumentos de desempenho eleitos para acompanhar a
execução das políticas públicas. As metas representam os compromissos firmados com o Congresso
Nacional e a sociedade para um período de quatro anos. As políticas públicas devem ser formuladas
e implementadas com base em avaliações, as quais devem ser lastreadas por informações fidedignas
e relevantes. Nesse sentido, metas que não sejam específicas, mensuráveis, alinhadas aos objetivos
do plano ou realistas perdem seu caráter de contribuir com a gestão, tornando-se mais um esforço
formal que consome grande quantidade de recursos e entrega pouco resultado. Na mesma linha,
dados com falhas de confiabilidade podem mostrar retrato inverídico do problema, com indução a
erro nos processos de avaliação contínua e de alocação de recursos públicos. Informações de
desempenho deficientes não devem ser entendidas como falhas de menor importância, visto que
maculam a transparência e distorcem a base das escolhas públicas.
Metodologia Aplicada
O PPA 2020-2023 definiu metas a serem alcançadas ao final do período de quatro anos,
na forma de entrega de bens e serviços à sociedade. Ressalte-se que, tal como descrito em
pormenores na seção precedente deste relatório, cada programa finalístico do PPA tem uma meta de
objetivo, que representa o resultado que se pretende alcançar ao término de quatro anos, e
resultados intermediários, que são as entregas de bens e serviços projetadas a fim de viabilizar o
alcance da meta. Tanto as metas de objetivo como os resultados intermediários foram analisados
pelo TCU.
As análises apresentadas adiante objetivaram aferir a confiabilidade e a qualidade das
metas constantes do plano, bem como o que essas informações permitem concluir acerca do
desempenho das políticas públicas em 2021. Cumpre ressaltar que, como as metas e resultados
intermediários podem sofrer revisão a qualquer tempo, as análises levadas a cabo pelo Tribunal no
presente capítulo poderão colaborar sobremaneira para o aperfeiçoamento das informações de
desempenho.
Desde 2013, a conclusão do TCU acerca do plano abrange a avaliação da qualidade e da
confiabilidade das informações de desempenho constantes no plano, por meio da Portaria-
Segecex 33/2010, que aprova a “Técnica de Indicadores de Desempenho para Auditorias”. Quanto à
qualidade, a portaria prevê o método “Smart”, em que se avalia se a meta é específica, mensurável,
apropriada (ou atende à característica de “adequação”), realista e tem limitação temporal. Com
relação à confiabilidade, o foco recai sobre a credibilidade do dado apresentado.
Atributos da qualidade e confiabilidade das metas
Atributo Característica (Portaria Segecex 33/2010)
Especificidade
Mensurabilidade
Qualidade Adequação
Realismo
Limitação temporal
Confiabilidade Credibilidade
Na apreciação das Contas de 2021, o exame empreendido pelo TCU buscou aferir: i) a
qualidade da construção das metas e resultados intermediários; ii) a confiabilidade dos dados
apresentados; iii) o atingimento das metas e resultados intermediários, bem como seus reflexos no
alcance dos objetivos; iv) o desempenho da política pública; e v) outras informações relevantes.

Foi realizado o exame acerca dos aspectos que compõem a qualidade e a confiabilidade
das metas e resultados intermediários, de modo que os auditores expressaram opinião técnica sobre
a aderência das metas analisadas tendo como base as características do quadro anterior para ancorar
o julgamento profissional.
Outro ponto a ser destacado sobre a metodologia adotada foi a maior ênfase à
possibilidade, já existente em exercícios anteriores, de que a análise trouxesse dados e referências
externas ao setor público, provenientes de instituições de referência, como marco para
conhecimento da realidade do setor e do desempenho da política pública correlacionada a cada uma
das metas.
Ademais, as análises incluíram trabalhos do TCU atinentes ao grau de implementação
de iniciativas, a efetividade de resultados e o alcance de metas e indicadores constantes da
Estratégia Brasileira para a Transformação Digital, em acordo ao disposto no Acórdão 3144/2020-
TCU-Plenário – Relator Ministro Aroldo Cedraz.
Na apresentação das análises efetuadas neste relatório, cada tópico é estruturado da
seguinte forma: contextualização do programa finalístico, com uma sintética descrição de suas
diretrizes e seus objetivos; informações de execução orçamentária do programa; análise sobre as
informações relacionadas à consecução das metas selecionadas e existência de parâmetros de
comparação; conclusão sobre a qualidade e a confiabilidade das metas; breve estudo do
desempenho das metas em 2021; e, conforme o caso, outras informações relevantes, como as
decorrentes de trabalhos de fiscalização realizados pelo Tribunal em objetos pertinentes ao
programa em análise.
Para a análise relativa ao exercício de 2021, selecionaram-se dezenove programas
finalísticos do PPA, relacionados a seguir.
ÓRGÃO
EIXO PROGRAMA FINALÍSTICO
RESPONSÁVEL
Presidência da
2201 - Brasil Moderniza
República
2212 - Melhoria do ambiente de negócios e da produtividade ME
2208 - Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento Sustentável MCTI
2205 - Conecta Brasil MCTI
ECONÔMICO 2206 - Política Nuclear MCTI
2217 - Desenvolvimento Regional MDR
2218 - Gestão de Riscos e de Desastres MDR
2221 - Recursos Hídricos MCTI

1040 - Governança Fundiária Mapa
AMBIENTAL
1041 - Conservação e uso sustentável da biodiversidade MMA
3001 - Energia Elétrica MInfra
INFRAESTRUTURA 3004 - Aviação Civil MInfra
3006 - Transporte Terrestre e Trânsito MInfra
5011 - Educação Básica de Qualidade MEC
5013 - Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e
MEC
Extensão
SOCIAL 5017 - Assistência Farmacêutica no SUS MS
5023 - Vigilância em Saúde MS
5028 - Inclusão Social por meio do Bolsa Família e da Articulação de Políticas
MCidadania
Públicas
ESTRATÉGIA DE
6012 - Defesa Nacional MD
DEFESA

Fonte: Anexo I do PPA 2020-2023.
Os principais critérios que balizaram a escolha consideraram a relevância do programa

finalístico, bem como a materialidade envolvida: a despesa empenhada em 2021 nos citados
programas atingiu cerca de R$ 180,56 bilhões, aproximadamente 36,7% do total empenhado pela
União na categoria de programas finalísticos, excetuando-se o programa Nova Previdência. Embora
não se trate de uma amostra probabilística, é certo que os programas, os objetivos e as metas
submetidos a exame representam áreas sensíveis do PPA em matéria de alocação de recursos e
influência na qualidade de vida da população e no desenvolvimento do país.
Resultados dos Exames
Como mencionado anteriormente, o exame empreendido pelo TCU em relação ao
exercício de 2021 buscou aferir a confiabilidade das informações relacionadas às metas e o alcance
dos resultados previstos para o quadriênio. No que respeita aos resultados alcançados, a apreciação
não se restringiu às informações de desempenho constantes do plano, podendo-se também citar
dados externos mais representativos sobre a evolução das políticas públicas.
Em termos gerais, quanto a achados decorrentes da análise do Tribunal, vale destacar a
ausência de uma estrutura de relato para as informações de desempenho afeto aos resultados
apontados no PPA que permita – tanto ao gestor quanto ao usuário da informação – identificar
eventuais impropriedades afetas à confiabilidade, qualidade, relevância e comparabilidade da
informação de desempenho dentre outras qualidades esperadas. Tal fragilidade implica na
ocorrência frequente de metas de caráter não mensurável ou de relevância unicamente interna à
administração pública ou, ainda, desconexa dos objetivos apontados.
Ademais, vale destacar que a existência de um único indicador e de uma meta por
programa do PPA, apesar de continuar a representar desafio significativo para os gestores públicos,
coopera para a mobilização de esforços para a geração e/ou adoção de índices que agreguem, de
maneira relevante, transparente e confiável, um conjunto de indicadores que permitam refletir os
resultados almejados nos diferentes setores de atuação estatal.
Análise da Qualidade e da Confiabilidade das Metas em 2021
Do total de 395 metas, em sentido amplo, presentes no PPA 2020-2023 (sendo setenta
metas de objetivo e 325 resultados intermediários), foram examinadas 105 (26,58%), selecionadas
por critérios de materialidade e relevância.
Do total das metas analisadas, 27 foram rejeitadas, sendo 11 (10,5%) rejeitadas apenas
quanto à qualidade de construção, outras 5 (4,7%) rejeitadas apenas quanto à confiabilidade do dado
informado e, por fim, 11 (10,5%) em ambos os critérios. Desse modo, o percentual de rejeição das
metas em função de falhas na confiabilidade situou-se em 15%, ao passo que as rejeitadas em razão
de falhas na qualidade em 21%, conforme demonstrado no gráfico seguinte, que descreve o
histórico de metas rejeitadas nos Relatórios sobre as Contas de Governo elaborados pelo TCU nos
últimos anos.

Avaliação das metas quanto à qualidade e confiabilidade

Em % metas rejeitadas
47%
50%
43%
40% 35%
32%
30% 25%
23%
21%
20%
20% 21%
18% 17% 18%
10% 14% 15% 15%
13%
0%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Qualidade Confiabilidade
Fonte: elaboração própria.

1. Em 2019, não houve análise de qualidade das metas selecionadas, visto que, por ser o último ano do PPA 2016-2019, já
haviam sido analisadas sobre esse aspecto em anteriores.
Como exemplos de problemas verificados na qualidade das metas de objetivo e dos

resultados intermediários, mencionam-se:
• programa 2201 – Brasil Moderniza: em razão da descontinuidade do score do Doing
Business, o indicador “014 - Serviços Públicos digitais oferecidos pelo governo” a) restou como
único índice para o cálculo da meta do programa e b) parte de uma linha de base irrealista, que não
foi revisada, razões pelas quais foi considerado inadequado para aferição do resultado
intermediário.
• programa 2205 – Conecta Brasil: foi identificado que a meta do objetivo do
programa e a meta do resultado intermediário “68 - Maior adoção de Tecnologias de Informação e
Comunicação (TIC)”, não foram mensuradas, uma vez que, para ambas, os últimos resultados
obtidos foram referentes ao ano 2019, não sendo possível avaliar a evolução do indicador e o
atingimento da meta. Aponta-se também a necessidade de melhorias e gestão quanto à
tempestividade de apuração dessas metas, uma vez que o presente exercício corresponde ao
segundo ano do programa e ainda não é possível fazer uma mensuração realista da evolução desse
resultado intermediário e da respectiva meta do programa.
• programa 2206 – Política Nuclear: falha indicada na meta “052R - Reduzir o índice
de dependência internacional em produtos e serviços (IAN) de 0,75 (base 31/12/2018) para 0,41”
uma vez que, apesar de a fórmula de cálculo ser objetiva, ela utiliza valores monetários que são
influenciados pela volatilidade cambial, o que leva a uma distorção da real dependência
internacional, em termos quantitativos, de produtos e serviços da área nuclear.
• programa 2217 – Desenvolvimento Regional: as metas definidas para dois dos
resultados intermediários não se revelaram realistas, vez que o quantitativo informado como
alcançado para o resultado intermediário “0302 - Capacitação continuada para o fortalecimento do
desenvolvimento regional e urbano”, de 19.396 pessoas, em verdade, reflete o número de inscritos
nos cursos ofertados, e não o de pessoas efetivamente certificadas, que foi de apenas 6.257. O outro
é o resultado intermediário “0088 - Estruturas urbanas implantadas nos territórios, cidades e
regiões”, cujos critérios de definição da meta são diversos dos utilizados para sua mensuração,
como já explicado anteriormente.
• programa 1041 - Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade: o programa tem
seu único objetivo avaliado pela meta “052D - Estratégias e instrumentos de gestão desenvolvidos
para conservação, monitoramento, recuperação, uso sustentável e repartição de benefícios da
biodiversidade” carece de características importantes para avaliação de sua qualidade, tais como

não ser específica; não ser mensurável; não ser apropriada; não ser realista; nem tem um tempo
determinado para cumprimento.
• programa 5011 – Educação Básica de Qualidade: a meta “050E - Atingir a meta de
5,59 no Ideb Sintético” foi rejeitada quanto à adequação, por prever o indicador apurado apenas
bienalmente, o que impossibilita a avaliação anual dos resultados do PPA 2020-2023, sendo esta a
principal meta vinculada ao programa Educação Básica de Qualidade. As metas associadas a dois
dos resultados intermediários também foram consideradas inapropriadas, tendo em vista não terem
sido entendidas como relevantes. Por fim, a meta vinculada ao resultado intermediário “0308 -
Acesso escolar da população de 15 a 17 anos no Ensino Médio” foi rejeitada neste requisito, pois
previu um número de vagas iniciais sem considerar as restrições orçamentárias já existentes quanto
a despesas discricionárias, conforme declarado pelo próprio MEC na PCPR 2021.
Como exemplos de problemas verificados na confiabilidade das metas de objetivo e dos
resultados intermediários, mencionam-se:
• programa 2208 – Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento Sustentável:
foi apontado no RI “0082 - Investimento em P&D de empresas beneficiárias da Lei do Bem” que as
fontes de dados utilizadas para apuração dos valores realizados no exercício são informações
autodeclaratórias prestadas pelas empresas por meio de formulários eletrônicos de prestação anual
de contas, inexistindo rotina de confirmação pelo MCTI quanto à sua fidedignidade. Tal situação
denota potencial conflito de interesses decorrente do fato de que o volume de incentivos fiscais
concedidos às empresas depende diretamente do volume de investimentos em pesquisa e
desenvolvimento declarados, principal contrapartida das empresas em troca dos benefícios fiscais
usufruídos.
• programa 1041 – Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade: identificou-se
que a meta “052D - Estratégias e instrumentos de gestão desenvolvidos para conservação,
monitoramento, recuperação, uso sustentável e repartição de benefícios da biodiversidade” não é
quantificável, de modo que não existe um indicador que possa retratar e permitir o monitoramento
da meta do objetivo do programa, o que afeta também sua qualidade, mormente nas características
de ser específico, mensurável e apropriado.
• programa 5028 - Inclusão Social por meio do Bolsa Família e da Articulação de
Políticas Públicas: acerca da confiabilidade dos valores descritos na meta em questão,
identificou-se que, inobstante a confiabilidade do total de beneficiários não encontrar indícios de
dúvida, as metas estabelecidas, em virtude da ausência de perspectiva real de pessoas nos requisitos
descritos na Lei 10.836/2004 não se mostram escorreitas como critério para análise do Programa
Bolsa Família.
É certo que a atuação governamental deve ser apoiada por informações de desempenho
confiáveis, do contrário, todas as etapas do ciclo de políticas públicas restam prejudicadas, desde o
diagnóstico dos problemas até o monitoramento e a avaliação para verificar eventual impacto das
ações sobre a realidade. Nesse sentido, registra-se intensa movimentação nas principais
organizações responsáveis pela padronização dos relatos financeiros, tais como a International
Accounting Standards Board (IASB), no sentido de também desenvolver estruturas de relatos não
financeiros que sejam globalmente aceitos.
Vale destacar que esses padrões estão intimamente ligados aos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS) – que também consiste, per si, em uma tentativa de
padronização para resultados não financeiros governamentais – de modo que a própria Organização
das Nações Unidas também desenvolveu um padrão próprio de relato não financeiro corporativo.
Por consequência, observa-se o desenvolvimento crescente de metodologia voltada a
prover asseguração de informações não financeira, tais como as informações de desempenho
dispostas no PPA e nos relatos de desempenho governamental. Nesse sentido, vale destacar a
promulgação do padrão de asseguração AA1000AS e da norma ISAE 3000 - Trabalho de
Asseguração Diferente de Auditoria e Revisão – adaptada no país por meio da Norma Brasileira de
Contabilidade CFC/NBC TO 3000.

Os padrões de asseguração supramencionados coadunam, não apenas com o princípio

da transparência pública, como com a decisão liminar do Supremo Tribunal Federal, ocorrida no
âmbito da Ação Cível Originária (ACO) 3.508-DF, de 28/4/2021. Na decisão, o ministro Marco
Aurélio destaca que o direito à informação, previsto no inciso 33 do artigo 5º da Constituição, “é
basilar para o Poder Público formular e implementar políticas públicas” e que o censo “permite
mapear as condições socioeconômicas de cada parte do Brasil”, permitindo que os Poderes
Executivo e Legislativo possam implementar os direitos fundamentais previstos na CF/1988 em
cada ente federado.
A determinação do ministro do STF para que a União adote medidas voltadas à
realização do Censo Demográfico (respeitando as regras constitucionais e legais atinentes a finanças
públicas) reforça a importância de assegurar informações não financeiras fidedignas. Em que pesem
os avanços ocorridos nos últimos anos, há muito que se evoluir para que se possa atestar que as
informações utilizadas nas políticas públicas estão livres de distorções relevantes.
Conclusão
As informações de desempenho dispostas no PPA constituem importante instrumento
de transparência para que se demonstre à sociedade e ao Congresso as entregas de serviços ou
produtos realizadas pelo governo durante os subsequentes exercícios e mandatos.
Contudo, observa-se que a existência de uma estrutura de relato provida de melhor
detalhamento e que abranja os principais índices e indicadores usuais, acadêmica e
internacionalmente reconhecidos e relevantes para os principais setores de atuação governamental
consiste em avanço basilar para que a administração pública promova os aprimoramentos
necessários para a mitigação de inconsistências, de modo a permitir a análise e o acompanhamento
histórico dos resultados, em cumprimento ao pleno exercício do direito à informação e à
transparência do uso dos recursos públicos.
Nesse sentido observam-se avanços significativos, como os trazidos pelos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável, no sentido de a) padronizar e trazer maior grau de comparabilidade
ao relato de desempenho em termos históricos ou considerando diferentes países, assim como
b) consolidar fonte para a identificação de boas práticas e intervenções dotadas de maior potencial e
custo-benefício para a implementação das mudanças pretendidas.
Problemas identificados na análise dos programas finalísticos, em especial os
relacionados à existência de metas não mensuráveis e desconexas dos objetivos ou do próprio
resultado intermediário, recorrentemente identificados durante a avaliação dos programas
finalísticos a seguir, seriam mitigados com uma melhor padronização e estruturação das
informações de desempenho, a exemplo do observado no arcabouço normativo e metodológico
relativo aos relatos financeiros. A adoção de medida nessa direção teria o condão de cooperar de
maneira significativa para o aprimoramento dos fatores que condicionam confiabilidade e qualidade
das informações de desempenho presentes no PPA.
Em função das lacunas, falhas e oportunidades de melhoria na gestão dos programas do
PPA 2020-2023 verificados nos últimos anos, o Parecer Prévio do ano anterior emitiu
recomendação para que fossem realizados correções e aperfeiçoamentos no plano. Conforme
análise constante no Capítulo 6 deste relatório, considerou-se que a deliberação está em fase de
implementação, devendo ser monitorada no ano seguinte, razão pela qual não será proposta nova
recomendação sobre a questão.
3.3.1. Programa Finalístico 2201 – Brasil Moderniza
O Programa 2201 - Brasil Moderniza é um programa temático multisetorial, dentre os
22 programas que compõe o Eixo Econômico do PPA 2020-2023, e tem a finalidade de combater o
problema da “Baixa entrega de valor na prestação de serviços à sociedade” por meio da
Estruturação do Governo Digital.

O Programa relaciona-se com a Política de Governança Digital, instituída no

Decreto 8.638, de 15/01/2016, sucedida pela Estratégia de Governo Digital (EGD), de 2020-2022,
instituída pelo Decreto 10.332, de 28/04/2020, alterado pelo Decreto 10.996/2022 e Estratégia
Brasileira para a Transformação Digital (E-Digital), instituída pelo Decreto 9.319, de 21/3/2018.
As ações da EGD 2020-2022 relacionam-se, no âmbito da Estratégia Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (Endes) 2020-2031 – projeto de lei que versa sobre o
planejamento de longo prazo do país e sobre o qual fundamentou-se PPA 2020-2023 –
especialmente com a sua Diretriz 2.1- Aprimorar a governança pública, com foco na entrega efetiva
de serviços ao cidadão e na melhoria do ambiente de negócios, garantindo a soberania e
promovendo os interesses nacionais.
Essa diretriz tem como índices-chave e respectivas metas-alvo: elevar até 2031 o Índice
de Governo Digital E-Government Development Index (EGDI), avaliado pela ONU, de 0,76 em
2020 para 0,82, no cenário de referência e 0,85, no cenário transformador, em 2031.
Da Diretriz 2.1 da Endes destacam-se os desafios de melhorar a governança do setor
público, aumentando a eficiência, a eficácia, a efetividade e a transparência das ações de governo,
bem como de ampliar a competitividade do país, com orientações de digitalizar e desburocratizar os
serviços públicos e a abertura e fechamento de empresas, atos negociais, obrigações tributárias e
licenças e concessões; otimizar, integrar e compartilhar estruturas, processos, sistemas, dados e
recursos estatais dos entes federativos por meio de plataformas digitais.
As ações orçamentárias do Programa 2201 (PPA 2020-2023) guardam relação com o
Programa 2047 Programa Simplificação da Vida da Empresa e do Cidadão – Bem Mais Simples
Brasil, e com as ações 15OP - Estruturação do Governo Digital, 21AN Coordenação, Elaboração e
Proposições para Modernização do Estado e 217Z Gestão do Sistema Nacional de Certificação
Digital da Infraestrutura de Chaves Públicas - ICP - Brasil e de outras tecnologias de segurança da
informação e identificação digital, do Programa 2038 - Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão
Pública (esses dois últimos programas referem-se ao PPA 2016-2019).
Execução orçamentária dos Programas 2201 (2020 a 2021), e Programa 2047 e Ações 15OP,
21AN e 217Z, do Programa 2038 (2018-2019)
200
177,4
Millions
180
160
140 129,4
120
93,8 Dotação Atualizada
100 84,8 Despesa Liquidada
80
59,0 % de Execução
52,5
60 42,8 46,0
40
20 45,6% 40,6%
25,9% 69,6%
-
2018 2019 2020 2021
Execução orçamentária do programa 2201 em 2021

R$ milhões
Dotação
Dotação Inicial Empenhado Liquidado Pago
Atualizada
72 85 85 59 59
Fonte: Siop.

Análise das metas

Ao programa 2201 está associado o objetivo 1212 - Aumentar a qualidade da prestação
de serviços à sociedade, modernizando o ambiente de negócios e a gestão pública, com ênfase na
transformação digital dos serviços públicos. O objetivo 1212 é avaliado pela meta 051K e possui
dois resultados intermediários, detalhados na tabela a seguir:
Metas Selecionadas para Análise
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista Meta prevista para o Resultado Há variações
Medida para 2021 quadriênio 2020-2023 alcançado significativas entre o
em 2021 previsto para 2021 e o
resultado efetivo?
051K - Melhorar o Índice de Modernização Percentual 71,5 85 65 sim
(IM) para 85% nos próximos quatros anos
Descrição do Resultado Intermediário Unidade de Resultado Resultado intermediário Resultado Há variações
Medida intermediário previsto para o alcançado significativas entre o
previsto para quadriênio 2020-2023 em 2021 previsto para 2021 e o
2021 resultado efetivo?
0014 - Serviços públicos digitais oferecidos unidade 350 1300 497 sim
pelo Governo*
0015 - Agilização do procedimento de dias 2 1 2 não
abertura de empresas*
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e de resposta à diligência enviada pelo TCU aos
órgãos/entidades responsáveis pelas metas.
* correspondem à 1ª e 2ª iniciativas da Tabela de Resultados da Estratégia de Governo Digital (EDG) 2020-2022 (PCPR 2021, p. 422).
O índice de modernização (IM) foi concebido para ser a média de dois indicadores:
a) Percentual (score) do Brasil no relatório Doing Business do Banco Mundial;
b) Percentual de serviços públicos digitais disponibilizados à população brasileira
(O conceito de serviços totalmente digitais –
https://painelservicos.servicos.gov.br/ – refere-se ao modo de prestação dos
serviços ao cliente, onde todas as etapas estão digitalizadas. O total de serviços
para o cálculo exclui aqueles serviços não digitalizáveis, serviços em que é
exigida presença do cidadão ou envio de documentos por meios físicos).
O primeiro indicador, de aferição externa, permite que os países avaliem seu
desempenho em fundamentos e atividades típicas do ambiente de negócios, por meio da aferição de
indicadores de áreas diversas, como indicadores do setor de construção, relacionados à tributação,
tempo de resposta de interações com o serviço público (como tempo e procedimentos para abertura
de uma empresa e transferência de propriedade, capacidade de executar sentenças em casos de
litígio comercial). Já o segundo, de aferição interna, é uma razão simples entre a quantidade de
serviços disponibilizados de forma digital e quantidade total de serviços públicos catalogados
(excluídos os não digitalizáveis).
O relatório Doing Business foi descontinuado pelo Banco Mundial, após suspeitas de
manipulação de alguns indicadores, o que torna necessária sua substituição, preferencialmente por
um indicador que já estivesse disponível desde o ano inicial do programa, para que seja facilitada
análise de impacto do programa, ainda que com limitações. Inobstante tal fato e a informação
(constante no Espelho do Monitoramento do Programa 2201) de que a fórmula de cálculo do
indicador será objeto de revisão, registram-se as análises sobre a qualidade e confiabilidade do
Indicador de Modernização.
Quanto à qualidade do segundo componente do IM, é possível fazer ressalvas, visto que
cada serviço é tratado de forma estanque, sem considerar, em princípio, aqueles mais complexos,
que necessitam de integração entre diversas bases de dados. Em outros termos, um indicador ligado
ao conceito de governo eletrônico, sem garantia de atingir os fins almejados pelo paradigma de
governo digital, em que pese ser um indicador de mensurabilidade acessível. Além disso, lembra-se
que, de acordo com a metodologia adotada pela Secretaria de Governo Digital do Ministério da
Economia (SGD/ME), serviços são considerados totalmente digitais quando as etapas passíveis de
digitalização foram concluídas, podendo haver etapas presenciais se elas não puderem ser

digitalizadas com as tecnologias disponíveis no momento. Sobre o tema, o Acórdão 3.145/2020-

TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, fez recomendação específica à SGD/ME
(subitem 9.2.2.1).
A meta do PPA 2020-2023 é inferior às metas das iniciativas da EGD 2020-2022, que
prevê a transformação de 100% dos serviços digitalizáveis até 2022. Ademais, a linha de base do
IM que é utilizada para cálculo da progressão da meta anual e do PPA apresenta erro de cálculo.
Esse valor (60,01%) corresponde exatamente ao Ease of Doing Business Score, do relatório Doing
Business 2019, ao passo que a média simples entre o referido escore (60,01) e o percentual de
serviços digitalizados, de 52,45% (1767 serviços digitais sobre total de 3.669 serviços ofertados,
dados acumulados até 2019, ressaltando-se que não há dados sobre os serviços não digitalizáveis
em 2019, atualmente estimados em 85 serviços ou 1,76% do total), apresentaria uma linha base de
56,23, representando acréscimo de 3,78 pontos à meta de elevação de 14,9 pontos do IM, para o
PPA 2020-2023. Vale destacar que não há dados sobre os serviços não digitalizáveis em 2019,
atualmente estimados em 85 serviços ou 1,76% do total
Quanto à confiabilidade, registra-se que o indicador de serviços públicos digitais
oferecidos pelo Governo é disponibilizado no portal https://painelservicos.servicos.gov.br/ e
também no Painel de Raio X Erro! A referência de hiperlink não é válida., em que se apura o
nível de digitalização dos serviços. Nota-se que há falha em relação à transparência da totalidade
dos serviços considerados, pois não há opção de download dessas informações (alternativa que
atenda o usuário médio), em que pese haver webservice no portal dados.gov.br, em que a última
atualização era de 31/10/2021, até a conclusão deste tópico. Com essas ressalvas, o painel e o portal
permitem selecionar cada órgão individualmente e listar seus serviços e quais desses são
considerados digitais.
Contudo, consta informação no Painel de Raio X de que os dados sobre os serviços
digitalizados são apresentados pelos órgãos e entidades, podendo sofrer variações, ou seja, não há
informações sobre a checagem destes dados. Também resta sem transparência o detalhamento das
variações do quantitativo total de serviços disponibilizados e respectivos percentuais de
digitalização (variação negativa de 2021 em relação ao apurado em março de 2022), o que pode
induzir interpretação errônea para o cidadão de que houve retrocesso com menos serviços ofertados,
ou que os dados não são confiáveis. Não há apresentação de informações de quais serviços foram
eliminados em função da própria transformação digital, bem como de medidas desburocratizantes
(eliminação de exigências, compartilhamento de dados etc.).
Anota-se que o quantitativo de serviços digitalmente transformados indicados na linha
de base do Espelho de monitoramento – 400, na data base de 30/12/2019, é inferior ao quantitativo
de serviços transformados no ano de 2019 – 515. As divergências de dados com relação ao número
de processos digitais e digitalizáveis foram objeto de exame nos Acórdãos do Plenário do TCU
1.784/2021, relator ministro Vital do Rêgo, e 419/2021, relator ministro Aroldo Cedraz.
Análise dos indicadores dos Resultados Intermediários (RI)
Qualidade
Em relação ao quesito qualidade, foi avaliada a característica da adequação.
Quanto ao indicador 0014 - serviços públicos digitais oferecidos pelo governo, (segundo
elemento que compunha o IM), e que, em razão da descontinuidade do score do Doing Business,
restou como único índice para o cálculo da meta do Programa 2201), considera-se que é inadequado
para aferição do resultado intermediário, em especial por partir de uma linha de base irrealista, que
não foi revisada, consoante parágrafo anterior.
Sobre o indicador 0015, considera-se que é adequado para medir o resultado
intermediário.

Confiabilidade
Em relação ao quesito confiabilidade, foi avaliada a característica da credibilidade.
Sobre a quantidade de dias para abertura de empresa (indicador 15), destaca-se que o
relatório Doing Business Subnacional 2021 classificou MG como tendo o menor tempo de abertura
de uma empresa, em 9,5 dias. Já a média nacional ficou 15,4 dias, patamar bastante superior ao
estabelecido na meta 0015 e ao resultado pretensamente obtido.
Quanto ao indicador 014, a confiabilidade restou afetada pelas razões já expostas na
análise do IM, destacando-se a ausência de transparência nos dados apresentados no
acompanhamento da meta, visto que as informações (painéis e gráficos) disponibilizadas não
permitem o cálculo do quantitativo de serviços transformados.
Conclusão
Com base na análise realizada de acordo com a metodologia constante na introdução a
este capítulo, apresentam-se os seguintes resultados:
Metas rejeitadas Atributos rejeitados
Meta do objetivo: 051K Melhorar o Índice de Modernização (IM)
Qualidade e Confiabilidade
para 85% nos próximos quatros anos.
Resultados intermediários
1. 0014 - Serviços públicos digitais oferecidos pelo Governo. Qualidade e confiabilidade
2. 0015 - Agilização do procedimento de abertura de empresas. Confiabilidade
Desempenho das metas em 2021
Consoante a informação contida no documento extraído do Siop referente à evolução da
meta do PPA (em 3/3/2022), o resultado do Programa 2201 alcançou, ao fim de 2021, 19,97%,
indicando risco de que a meta prevista para o quadriênio 2020-2023 (elevação de 14,9 pontos do
IM), não seja alcançada. O índice acumulado até 2021 frente à meta de 2020-2023 também é o
mesmo (19,7%), visto que a meta prevista para o ano anterior 2020 era negativa (redução do IM
para 59,5) em relação a linha de base de 60,01.
Já quanto à EGD 2020-2022, consta registro de que o percentual de serviços públicos
digitalizados é de 73%, com meta prevista em 2022 de 100% de oferta, na forma digital no portal
gov.br, dos serviços passíveis de digitalização (ainda que parcial).
Em razão da descontinuidade do Doing Business, os gestores das metas informaram que
o Índice de Modernização (IM) passou em 2021 a ser calculado exclusivamente pelo quantitativo de
serviços digitais transformados e migrados para o portal gov.br. Esse único parâmetro é insuficiente
para aferir o impacto da transformação digital, considerando as diversas ações que compõem a
Estratégia Digital do Governo, bem como a divergência de informações entre o Espelho de
Monitoramento (65) e o resultado da Tabela da EGD para este índice (73).
Segundo a ONU, a pandemia de Covid-19 teve impacto positivo na evolução digital dos
países. As nações foram obrigadas a implementar em curto espaço de tempo soluções digitais para
atendimento aos cidadãos e empresas, o que fez com que países menos desenvolvidos obtivessem
índices que ultrapassaram até mesmo os países mais ricos.
A Tabela de Resultados da Estratégia de Governo Digital (EGD 2020-2022) registra
que, das 58 iniciativas, 19 estavam concluídas, 33 em execução e 6 não iniciadas, bem como que
seriam alteradas 8 iniciativas e revogadas 4 iniciativas. A Edição do Decreto 10.996, de 14/3/2022,
incluiu na EGD 5 iniciativas referentes ao objetivo 15, incluindo notadamente a inovação e as
GovTechs, e revogou 4 metas não iniciadas e alterou algumas metas, que aparentavam
inexequibilidade, notadamente a meta 6.1, que se refere a interoperabilidade dos dados e sistemas.
Quanto aos resultados da digitalização de processos o Painel de Raio-X, registra-se uma
economia anual para o governo de R$ 1,1 bilhão e para a sociedade de R$ 3,4 bilhões. Em função

dos resultados obtidos, frente à redução da dotação orçamentária do Programa 2201 (redução de
48% na dotação atualizada de 2021 em relação a 2020, como registrado no gráfico de execução
orçamentária acima), o TCU determinou que fossem adotadas providências para asseguração de
recursos para garantir o progresso nas ações de transformação digital (Acórdão 2.279-2021-
Plenário, relator ministro Aroldo Cedraz).
Outras informações relevantes
O programa Brasil Moderniza pode ser entendido como aderente ao planejamento
estruturado na Estratégia Brasileira para a Transformação Digital (e-Digital), instituída pelo Decreto
9.319/2018, com o objetivo de aproveitar o potencial das Tecnologias de Informação e
Comunicação (TICs) para promover o desenvolvimento social e econômico, a qual inclui cinco
eixos habilitadores, responsáveis por ações de base, direcionadas à melhoria da infraestrutura de
comunicação; da pesquisa e inovação; do aperfeiçoamento do ambiente regulatório e da confiança
no ambiente digital; de inovações normativas; de competências educacionais; e da inserção
internacional.
Os quatro eixos temáticos da transformação digital, por sua vez, são desenvolvidos a
partir dos eixos habilitadores. O eixo “Cidadania e Governo” (Decreto 9.319/2018, art. 1º, § 2º,
inciso II, alínea ‘b’) é materializado pela Estratégia de Governo Digital (EGD), instituída por meio
do Decreto 10.332/2020, cujo maior objetivo é implantar o paradigma do Governo Digital na
Administração Pública Federal.
Eixos da e-Digital
Sobre esses assuntos, o TCU vem acompanhando as iniciativas a partir de ações de

controle específicas, a exemplo dos Acórdãos 1.784/2021 (Governança das ações de transformação
digital), 2.279/2021 (Plataforma de Compartilhamento de Dados – Conecta), 3.145/2020
(Plataforma de Cidadania Digital), 1.480/2021 (Internet das Coisas), 2.032/2021 (Licitação de
frequências do padrão 5G), todos do Plenário do TCU.
A evolução das iniciativas da EGD é acompanhada pelo Poder Executivo por meio de
sistema de monitoramento e avaliação dos planos de transformação digital dos órgãos, embora
ainda não haja gerenciamento de riscos específicos de cada iniciativa.
O suporte tecnológico fundamental para o alcance dos objetivos previstos na EGD é a
Plataforma de Cidadania Digital (figura a seguir), materializada pelo portal gov.br, que adotou
padrões estruturantes de governo digital, como o portal único, login único de autenticação e
ferramenta de automação de serviços públicos, fornecendo, como esperado, opção de acesso em
diversas plataformas.

Plataforma de Cidadania Digital
Fonte: Relatório da equipe de auditoria referente ao TC 036.673/2019-6, que subsidiou o Acórdão 3.145/2020-
TCU-Plenário.
Sobre o tema, os números mais recentes indicam que foram digitalizados 3.650 dos
4.909 serviços catalogados pelo portal:
Fonte: https://painelservicos.servicos.gov.br/ (6/4/2022).
É importante salientar que serviços que envolvem etapas presenciais foram

considerados como totalmente digitalizados se as etapas possíveis de serem digitais foram
digitalizadas. Fazer parte do serviço de forma remota melhora a experiência do usuário, podendo
evitar idas desnecessárias ao atendimento público e menor tempo de espera. Todavia, espera-se que
esses serviços possam ser posteriormente avaliados quanto à possível automatização das etapas que
hoje exigem atendimento presencial.

Percentual de digitalização dos serviços
Fonte: https://painelservicos.servicos.gov.br/ (6/4/2022).

Para a utilização dos serviços ou etapas digitais, foram definidos selos de confiabilidade
para os usuários. O nível inicial, bronze, é obtido pela conferência de dados biográficos básicos
validados por perguntas feitas pelo sistema, dando acesso aos serviços mais simples.
Para acesso a serviços e funcionalidades mais avançadas, é necessário galgar o selo
prata ou ouro. A forma mais simples de obter essas credenciais é por meio de verificação
biométrica, utilizando bases de dados do Departamento Nacional de Trânsito - Denatran (nível
prata) ou da Identificação Civil Nacional - ICN (nível ouro). Também é possível obter o nível prata
por meio de validação de terceiros, como bancos, ou obter o selo ouro por meio de certificado
digital compatível com o padrão ICP-Brasil.
São exemplos de funcionalidades disponíveis para os usuários dos níveis prata ou ouro:
a obtenção de declaração automática de imposto de renda e a utilização do portal de atendimento
virtual (e-CAC) da Receita Federal do Brasil, ou o portal “valores a receber” do Banco Central, para
aqueles que possuem valores a serem recuperados.
Para que mais serviços estejam integrados ao portal gov.br e possam ser considerados
100% digitais, faz-se necessário aprimorar as possibilidades de compartilhamento de dados, que
permitam efetiva interoperabilidade.
Como destacado no Acórdão 1.486/2019-TCU-Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer,
as formas tradicionais de compartilhamento de dados, que decorrem da iniciativa de um
demandante e do consentimento do órgão gestor dos dados não apresentaram resultados
satisfatórios, notadamente porque os dados mais comumente demandados para a implementação de
serviços digitais são geridos por poucos órgãos, a exemplo dos cadastros de pessoas físicas e
jurídicas, informações sobre ocupação e renda e recebimento de benefícios sociais. Essas
organizações poderiam ter que arcar com a demanda das demais organizações ou oferecer algum
nível de suporte a esse uso. Além disso, considerando suas demandas internas, o atendimento de
outras organizações poderia ser classificado como de baixa prioridade.
Para contornar essas limitações, foi implementado o programa Conecta, que reúne
serviços estruturantes (Application Programming Interface - APIs) de uso comum pelos órgãos para
a transformação digital de serviços, a exemplo de acesso ao cadastro base do cidadão, validação
biométrica, consulta de CEP, CNPJ, situação militar, certidão negativa de débitos e da dívida ativa
da União, entre outras informações. Esse instrumento tem sido importante por disponibilizar
funcionalidades básicas à maioria das organizações, com negociação centralizada pelo Ministério da
Economia (ME), sendo ainda necessário sanar as dificuldades de financiamento desse catálogo, para
incorporação de novos serviços (Acórdão 2.279/2021-TCU-Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz).

Essas medidas são fundamentais para que se evolua no processo de transformação

digital da Administração Pública Federal, uma vez que o movimento até agora pode ser
compreendido como um sucesso na chamada digitalização de serviços anteriormente oferecidos no
balcão, retirando o usuário da fila de atendimento. Entretanto, para mudanças mais abrangentes e
que, de fato, permitam aumento de eficiência administrativa, faz-se necessário redesenhar
processos, integrar e compartilhar dados e informações e, sempre que possível, eliminar etapas
desnecessárias ou redundantes na prestação dos serviços. Lembra-se, todavia, que apesar da
inquestionável relevância, essas iniciativas ainda sofrem de risco de descontinuidade por razões
orçamentárias (Acórdãos 3.145/2020-TCU-Plenário, subitem 9.3, e 2.279/2021-TCU-Plenário,
subitens 9.1.1 e 9.1.1.1).
Em consonância com esse objetivo, salienta-se que a ICN, iniciativa que busca integrar
a base de dados eleitoral da Justiça Eleitoral, já dotada de atributos biométricos, às bases de dados
identificadoras de pessoas naturais, notadamente o CPF e o Sirc, teve avanços no último ano, ao se
constituir Acordo de Cooperação Técnica entre o TSE e o Poder Executivo (Secretaria-Geral da
Presidência da República e Ministério da Economia).
Além disso, recentemente o TSE contratou o Serviço Federal de Processamento de
Dados (Serpro) para ser o operador de TI, preparando-se para o incremento esperado de utilização
dos serviços de conferência de dados para atendimento aos setores público e privado.
Recentemente, o TCU concluiu a primeira etapa de acompanhamento que identificou
riscos ao andamento do projeto, os quais foram comunicados aos gestores, que definiram
providências aptas a tratá-los (TC 027.957/2021-7, Rel. Min. Vital do Rêgo, ainda não julgado).
Espera-se que, após ser implementada, a ICN possibilitará maior acesso aos serviços públicos e será
importante fonte de conferência para reduzir fraudes na utilização de dados de pessoas naturais,
notadamente no acesso a benefícios sociais, vulnerabilidades ainda bastante exploradas como foi
constatado no Acórdão 1.428/2020-TCU-Plenário, Rel. Min. Bruno Dantas, que tratou da concessão
do auxílio emergencial em decorrência da pandemia de Sars-Cov-2 e detectou a inclusão de cerca
de 10% de pagamentos irregulares na primeira parcela, o que totalizou despesa indevida de cerca de
R$ 3,6 bilhões.
Já olhando para as ações governamentais em prol da transformação digital da economia,
a e-Digital instituiu os eixos “economia baseada em dados”, “novos modelos de negócio” e “um
mundo de dispositivos conectados”.
Relembra-se que na adoção de iniciativas de melhoria da infraestrutura tecnológica e
dos instrumentos a serem utilizados pelo setor privado no fomento de negócios e de iniciativas, o
Brasil tem se mostrado um adotante atrasado das tecnologias e dos melhores paradigmas.
Acerca dos equipamentos eletrônicos, recorda-se a possibilidade de demora na
aprovação de produtos ao chamado processo produtivo básico, que, na prática, impedem o uso de
bens enquadrados como possíveis de renúncia tributária nos termos da Lei 8.248/1991 (Lei de
Informática), a exemplo do mencionado no Acórdão 458/2014-TCU-Plenário, Rel. Min. André de
Carvalho, em que houve atraso na aprovação de modelos de tablet, o que teve impacto para o setor
de desenvolvimento de aplicativos e de todos os demais que poderiam utilizar esses equipamentos
em prol do incremento de eficiência das atividades econômicas e sociais.
Nascida no contexto da abertura comercial do início dos anos 1990, a política pública
instituída pela Lei de Informática deve se adequar às necessidades dos anos 2020, em que se espera
a consolidação da chamada Indústria 4.0, focada no incremento da eficiência e otimização dos
processos de desenvolvimento. Espera-se que os instrumentos da Lei 8.248/1991 sejam avaliados e,
se necessário, adaptados, para que não sejam obstáculos às novas necessidades e modelos de
negócio.
Mais recentemente, lamenta-se o atraso na licitação das frequências do padrão 5G, o
que, de antemão, nos relega a posto caudatário no desenvolvimento de soluções e no uso de todas as

possibilidades desse novo padrão (Acórdão 2.032/2021-TCU-Plenário, Rel. Min. Raimundo

Carreiro). Como resultado, testes feitos com dados do 3º quadrimestre de 2021 apontam o Brasil
como o mais atrasado adotante do 5G, entre 112 países, com disponibilidade de apenas 0,8%.
Com efeito, o Brasil deverá continuar com indicadores de velocidade em dispositivos
móveis abaixo da média mundial. Dados de fevereiro de 2022 apontam o Brasil na 78ª posição entre
138 países, com aferição média de velocidade em dispositivos móveis de 23,28 Mbps para
download, 7,9 Mbps de upload e 28 ms de latência.
De forma correlata a esse assunto, sobre o ambiente regulamentar ser propício ao
fomento do uso da Internet das Coisas, pode-se destacar a aprovação da Lei 14.108/2020, que
alterou para zero as taxas de fiscalização e valores de contribuição de estações de telecomunicações
que integrem sistemas de comunicação máquina a máquina. Apesar disso, atualmente a sociedade
não consegue acompanhar a evolução do Plano Nacional de IoT, pois o portal do Observatório da
Transformação Digital se encontra inoperante (Acórdão 1.480/2021-TCU-Plenário, Rel. Min.
Augusto Nardes).
O tema da infraestrutura de telecomunicações é, portanto, extremamente relevante, pois
a ausência ou má qualidade do acesso à Internet compromete o desenvolvimento das demais áreas.
É assim para os eixos “economia baseada em dados” e “novos modelos de negócio”, que
vislumbram aproveitar o potencial da utilização massiva de dados em aplicações de inteligência
artificial e de novas tecnologias, a exemplo do blockchain (Acórdão 1.613/2020-TCU-Plenário, Rel.
Min. Aroldo Cedraz). O uso de tecnologias emergentes na melhoria da prestação de serviços
públicos faz parte de um objetivo específico do Governo Federal no âmbito da EGD 2020-2022
(objetivo 8), que contêm cinco iniciativas. No entanto, em consulta feito ao portal da EGD em
18/4/2022, observou-se que apenas uma dessas iniciativas havia sido concluída.
Nesse contexto, em uma economia baseada em dados, é fundamental que o Brasil
disponha de mecanismos jurídicos com vistas a possibilitar que tanto o governo quanto a iniciativa
privada, ao utilizarem os dados pessoais dos cidadãos, garantam a privacidade desses dados, em
especial aqueles considerados sensíveis. Para tanto, destaca-se a aprovação da Lei 13.709/2018 (Lei
Geral de Proteção de Dados Pessoais, LGPD) que alinhou o arcabouço jurídico do país ao padrão
europeu de tratamento de dados pessoais, possibilitando a adoção de procedimentos de segurança
comuns em aplicações utilizadas globalmente. Adicionalmente, ressalta-se a importância de
fomentar nas aplicações padrões elevados de segurança da informação, a exemplo do security by
design.
Sobre o impacto da carente infraestrutura de telecomunicações na área social, a pesquisa
TIC Educação 2020 apontou que 18% das escolas ainda não possuíam acesso à Internet, sendo que
na zona rural esse número atinge 48%. Análise do Programa de Inovação Educação Conectada
(PEIC), substituto do Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo), apontou que a
mediana da velocidade de download nas escolas fica abaixo de 20 Mbps, patamar insuficiente para
garantir o uso pedagógico da tecnologia. Também se apurou que a maioria das escolas públicas de
educação básica estão classificadas nos níveis abaixo do intermediário (emergente ou básico),
sobretudo devido aos indicadores baixos de infraestrutura e de formação de professores (Acórdão
326/2022-TCU-Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes).
São números preocupantes, pois demostram que parcela significativa da população não
vai conseguir explorar o potencial das novas tecnologias, fazendo com que o Brasil permaneça em
níveis inaceitáveis de capacidade de capital humano, figurando na 70ª posição entre 193 países
avaliados pelo Banco Mundial no United Nations E-Government Survey, de 2020. Sobre o tema, no
âmbito do Acórdão 1.309/2021-TCU-Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer, o TCU concluiu pela
insuficiência da atuação do Estado como indutor de qualificação profissional que atenda ao
mercado de trabalho em face dos desafios decorrentes da transformação digital.

Em conclusão, considera-se que o programa Brasil Moderniza tem objetivos relevantes

para o país, mas poderia ser mais ousado em suas pretensões relacionadas à indução do uso de TICs
pela sociedade, e, especialmente, seu processo de avaliação deve detalhar quais os principais
empecilhos ao atingimento de seus objetivos, uma vez que, como relatado, há profunda
interconexão com outros setores da atuação governamental, a exemplo da infraestrutura de
telecomunicações, qualidade da Internet oferecida, acesso a equipamentos, considerando custo e
tempestividade do acesso, soluções de governo digital e capacitação de recursos humanos,
iniciando-se na educação básica.
Em outras palavras, o Governo Federal, considerando o formato atual do Brasil
Moderniza, parece demonstrar maior preocupação com a transformação digital do próprio governo,
o que é de extrema relevância para a desburocratização da máquina pública e para a melhoria na
prestação dos serviços públicos aos cidadãos. Por outro lado, para promover uma transformação
digital mais efetiva do país como um todo, o referido programa deveria estar mais conectado com as
ações previstas na e-Digital, especialmente no que se refere às ações relacionadas aos eixos
habilitadores da citada estratégia, a fim de que a economia brasileira também seja transformada
digitalmente em benefício da sociedade.
3.3.2. Programa Finalístico 2208 – Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento
Sustentável
Segundo o item 3.2.5 da Prestação de Contas do Presidente da República 2021 (PCPR
2021), na maioria dos países em desenvolvimento o Estado atua fortemente no fomento e no
financiamento à Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I), principalmente porque grande parte
dessas atividades envolve risco elevado quanto à obtenção dos resultados previstos.
Conforme a documentação do PPA 2020-2023, desde 2004, com o advento da Lei de
Inovação (Lei 10.973), o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI) passou a ter
instrumentos criados especificamente para priorizar a inovação e fomentar atividades empresariais,
como resposta do país ao desafio de agregar conhecimento aos produtos e serviços nacionais. A
partir de 2015, esse marco legal vem sendo atualizado com vistas a destravar os principais gargalos
nacionais relativos ao empreendedorismo inovador.
Nesse contexto, o Programa 2208, em sintonia com orientações do Desafio 1.3.2
(Aumentar a produtividade da economia brasileira) do Eixo Econômico da Estratégia Federal de
Desenvolvimento (EFD) 2020-2031, prioriza o envolvimento de empresas nas atividades de CT&I
por meio de instrumentos e mecanismos específicos como a subvenção econômica, encomenda
tecnológica, o Inova Empresa e a Embrapii.
O quadro a seguir resume os atributos do Programa 2208. Os dispêndios do Programa
2208 foram orçados em R$ 11,1 bilhões para 2021, assim discriminados:
Programa 2208 – Dispêndios previstos para 2021
Esfera Valor (mil %
Orçamentos Fiscal e da Seguridade R$)
539.549 4,9%
Social
Despesas Correntes 452.326 4,1%
Despesas de capital 87.223 0,8%
Recursos Não Orçamentários 10.558.537 95,1%
Créditos e Demais Fontes 1.194.545 10,8%
Gastos Tributários 9.363.993 84,4%
Valor Global 11.098.086 100,0%
Fonte: PPA 2020-2023, Anexo I (disponível em https://www.gov.br/economia/pt-
br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/anexo-i-lei.pdf, acesso em
22/3/2022).

Como se pode observar, 95,1% das fontes de financiamento do Programa 2208 vêm de
recursos extraorçamentários, entre os quais se destacam os gastos tributários, com R$ 9,4 bilhões,
ou 84,4% do total do Programa.
Para efeito de contextualização, as renúncias de receitas associadas à função
orçamentária “Ciência e Tecnologia”, no total de R$ 12,4 bilhões para 2021 (o que inclui renúncias
vinculadas a outros programas, não somente o 2208), estão entre as oito de maior materialidade no
conjunto de gastos tributários, equivalendo a 4,03% do total das renúncias da União, segundo
consta no DGT - PLOA 2021, aba “Q V”, elaborado pela Secretaria Especial da Receita Federal do
Brasil (RFB).
Em função da materialidade das renúncias fiscais na área de CT&I, convém detalhar as
modalidades de gasto tributário previstas para a função “Ciência e Tecnologia” para o exercício de
2021, conforme quadro adiante.
Gastos Tributários com a Função “Ciência e Tecnologia” – Previsão para 2021
– por Modalidade de Gasto –
Valor
Gasto Tributário %
(R$ 1,00)
Informática e Automação 6.596.430.985 53,2%
2.480.292.
Inovação Tecnológica 20,0%
111
Despesas com Pesquisas Científicas e 1.901.758.
15,3%
Tecnológicas 801
934.605.0
PADIS 7,5%
04
220.624.3
Máquinas e Equipamentos – CNPq 1,8%
43
TI e TIC - Tecnologia de Informação e
199.418.6
Tecnologia da Informação e da 1,6%
64
Comunicação
Entidades sem Fins Lucrativos – 75.268.47
0,6%
Científica 9
Evento Esportivo, Cultural e Científico 911.831 0,0%
SUDENE 615.092 0,0%
Pesquisas Científicas 296.062 0,0%
12.410.22 100,0
TOTAL 1.372 %
Fonte: Demonstrativo de Gastos Tributários – DGT – PLOA 2021, elaborado pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil (DGT - PLOA 2021, aba “Q IV”, acesso em 22/3/2022)
Restringindo a análise aos dispêndios orçamentários, verifica-se, no gráfico a seguir,

como evoluiu a execução da Função 19 (“Ciência e Tecnologia”) em exercícios recentes.

Execução orçamentária dos últimos 5 anos
12
Billions
10,0
10 9,2 8,9
8,5 8,2
7,8 7,8 7,6
8 7,0
Dotação Atualizada
% de Execução
4
77,5% 85,4% 88,8%
86,1%
2 56,7%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop. Filtro: Função 19 – Ciência e Tecnologia, dados dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Valores corrigidos para
2021, pelo IPCA.
Os valores constantes no gráfico acima referem-se a dispêndios com a função

orçamentária 19 – Ciência e Tecnologia – incluindo todos os programas de trabalho. No exercício
de 2021, o percentual de liquidação de despesas nesta função foi de 56,7%, contra uma média de
84,4% nos quatro exercícios anteriores.
No caso do exercício 2021, a despesa liquidada no montante de R$ 5,0 bilhões foi
executada à conta, principalmente, dos seguintes programas: 0032 (Programa de Gestão e
Manutenção do MCTIC) – R$ 2,1 bilhões; 2204 (Brasil na Fronteira do Conhecimento) – R$ 1,41
bilhão; 0902 (Operações Especiais: Financiamentos com Retorno) – R$ 0,8 bilhão; 2208
(Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento Sustentável) – R$ 0,5 bilhão; 2206 (Política
Nuclear) – R$ 0,17 bilhão, entre outros.
Considerando apenas o Programa 2208, a dotação atualizada para o exercício de 2021
foi de R$ 695,2 milhões, dos quais foram empenhados R$ 693,4 milhões (99,7%) e liquidados
R$ 503,5 milhões (72,4%). No quadro que segue, estão dispostos os demais dados sobre a execução
do programa, discriminados por ações orçamentárias.
Execução orçamentária do Programa 2208 em 2021 (em R$ milhões)
%
Dotação
Ação Empenhado Liquidado Liq./ Pago
Atualizada
Atual.
0741 - Equalização Taxa de Juros
264,7 264,7 264,7 100,0% 264,7
(Reembolsáveis/FNDCT)
20I4 – Fomento P&D Áreas Básicas
121,6 121,6 113,2 93,0% 112,5
e Estratégicas
2997 - Fomento Pesquisa Setor
106,3 106,3 2,0 1,9% 1,7
Saúde (CT-Saúde)
00RL – Bolsas de Pesquisa
Tecnológica, Empreendedorismo e 58,9 58,9 37,9 64,5% 37,9
Inovação
0A29 - Subvenção Econômica
57,2 57,2 38,2 66,8% 38,2
Projetos P&D (Lei 10.973/2004)
Demais (20 ações) 86,5 84,7 47,5 54,9% 47,5
Total Geral 695,2 693,4 503,5 72,4% 502,6
Fonte: Siop – Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, com adaptações da SecexDesenvolvimento

Análise das metas

Na sistemática do PPA 2020-2023, cada programa está relacionado a um objetivo, cujo
alcance é avaliado por uma meta. O quadro a seguir descreve esses atributos para o Programa 2208.
Atributos do Programa 2208
Diretriz Problema Público Objetivo Meta/Indicador

Ambiente pouco Promover o
Ampliar a
propício ao empreendedorismo,
Eficiência da ação participação dos
empreendedorismo inovação e
do setor público, dispêndios
tecnológico, à tecnologias
com a valorização empresariais em
inovação e baixa aplicadas, com
da ciência e pesquisa e
articulação entre aumento do impacto
tecnologia e desenvolvimento
empresas, academia do dispêndio público,
redução da (P&D) em relação
e setor público para o amplificando a
ingerência do ao Produto Interno
enfrentamento dos contribuição para o
Estado na economia Bruto (PIB) para
problemas sociais e desenvolvimento
0,7%
econômicos do país sustentável
Fonte: PPA 2020-2023.
Além disso, o programa contempla sete indicadores intermediários e respectivas metas.

A meta global do objetivo e as metas dos resultados intermediários estão detalhadas no quadro a
seguir, no qual se comparam os resultados previstos e alcançados em 2021, entre outras
informações.
Metas do Programa 2208
Há variações
Meta prevista significativas
Resultado
Meta prevista para o entre o previsto
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Medida alcançado
para 2021 quadriênio para 2021 e o
em 2021
2020-2023 resultado
efetivo? (S/N)*
Meta 052O (Ampliar a proporção dispêndios
empresariais em relação ao PIB para 0,7%) Percentual 0,56% 0,70% 0,63% SIM
Linha de Base: 0,60% (ref.: 31/12/2016)
Há variações
Resultado
Resultado significativas
intermediário Resultado
intermediário entre o previsto
Descrição do Resultado Intermediário (RI) Unidade de Medida previsto para o alcançado
previsto para para 2021 e o
quadriênio em 2021
2021 resultado
2020-2023
efetivo? (S/N)*
0082 – Investimento em P&D de empresas
Bilhões de reais 17,29 20,92 14,01 Não
beneficiárias Lei do Bem
0083 – Transferência de Tecnologia celebrada entre
Bilhões de reais 1,47 1,76 n/d n/d
ICTs e setor privado
0084 – Evolução da proporção do faturamento em
bens com tecnologia nacional no âmbito da Lei de Percentual 14,46% 15,94% 8,50% Sim
TIC
0126 – Ampliação do número de beneficiários de
bolsas concedidas pelo CNPq para pesquisa Unidade 9.875 11.821 8.330 Não
tecnológica, empreendedorismo e inovação
0182 – Evolução dos recursos aplicados em P&D,
pelas empresas aptas aos incentivos (Lei das TICs – 1.175.122.9
Reais 797.180.620 809.138.330 Sim
Lei 8.248/91), por meio de convênios com ICTs 84
credenciadas junto ao CATI
Razão entre o
0321 – Processos e Técnicas Desenvolvidas pelas número de técnicas
0,5 0,5 1,04 Sim
Unidades de Pesquisa (UP) desenvolvidas e o de
técnicos da UP
0323 – Evolução do montante de recursos aplicados
em P&D pelas empresas habilitadas à fruição dos Bilhão de reais 1,55 1,60 2,20 Sim
incentivos das TIC (Lei 8.248/91)
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021.


Meta do Programa –
0082 – Investimento em P&D de empresas beneficiárias da Lei do
Bem
Confiabilidade
0083 – Transferência de tecnologia celebrada entre ICT e setor
privado
Fonte: Elaboração própria da SecexDesenvolvimento/TCU.
Em relação ao RI 0082, a rejeição do quesito confiabilidade deve-se, em essência, ao

fato de que as fontes de dados utilizadas para apuração dos valores realizados no exercício são
informações prestadas pelas empresas por meio de formulários eletrônicos de prestação anual de
contas, inexistindo rotina de confirmação pelo MCTI quanto à sua fidedignidade. Configura-se,
assim, situação de potencial conflito de interesses decorrente do fato de que o volume de incentivos
fiscais concedidos às empresas depende diretamente do volume de investimentos em P&D
declarados, principal contrapartida das empresas em troca dos benefícios fiscais usufruídos. Desse
modo, a utilização de informações autodeclaratórias implica o risco de aprovação das concessões de
incentivos e respectivas prestações de contas sem a adequada verificação da sua fidedignidade, o
que pode levar à não realização dos resultados almejados com o benefício.
No caso do RI 0083, o gestor informa que o indicador da meta é obtido a partir do
relatório anual que apresenta os dados consolidados sobre a Política de Propriedade Intelectual das ICT
do Brasil, denominado Formict, sendo que os dados para 2020 e 2021 (anos-base: 2019 e 2020) ainda
estavam em processo de coleta e, portanto, ainda não haviam sido consolidados. Segundo o Ministério,
a unidade responsável pela coleta e análise das informações é carente de pessoal qualificado, o que
acarreta demora na divulgação dos resultados e, além disso, o sistema informatizado não atende as
necessidades para uma boa gestão das informações.
Em auditoria recente, a CGU identificou algumas falhas no Formict, tais como
incompletude do cadastro, risco à integridade dos dados, dubiedade pontual em parâmetros/questões
do formulário e baixo aproveitamento da ferramenta para monitorar as atividades de inovação dos
ICT ou para subsidiar a tomada de decisão pelo Ministério (Relatório 201902467, p. 24).
Nesse contexto, e considerando que as falhas do sistema de suporte já vêm impedindo,
por dois exercícios consecutivos, a tempestiva divulgação de dados a respeito de transferência de
tecnologia entre ICT e o setor privado, conclui-se pela rejeição do quesito de confiabilidade do RI
0083.
Quanto às demais metas analisadas, não foram encontradas evidências suficientes para
rejeitar a qualidade ou a confiabilidade.
Na sequência, tecem-se breves comentários a respeito de quesitos que não atendem
pontualmente características de qualidade ou confiabilidade, mas que, no contexto considerado, não
ensejaram a rejeição total do atributo.
No caso da meta global do Programa (Ampliar a participação dos dispêndios
empresariais em P&D em relação ao PIB para 0,7%), as fragilidades apontadas nos quesitos de
mensurabilidade (ponto de partida/linha de base) e realismo (histórico e prazo de execução) têm a
mesma origem: a considerável defasagem temporal do indicador. Três fatores foram considerados
para não propor a rejeição da meta: trata-se de indicador internacionalmente utilizado e referendado
pela literatura, prestando-se para comparações de desempenho entre países; a implementação dos
Resultados Intermediários no planejamento anual, com suas metas específicas, a permitir um
monitoramento mais efetivo dos Programas; constatação da existência de providências, em
andamento, que visam diminuir a defasagem da coleta e da divulgação dos dados.

No que se refere ao desempenho das metas para o exercício de 2021, registram-se as

observações que se seguem.
Sobre a meta global do programa, é enganoso interpretar que o desempenho em 2021
foi favorável (0,63% realizado contra 0,56% previsto), pois, no PPA 2020-2023, a meta do
Programa 2208 foi estacionada em 0,56% para os anos de 2020, 2021 e 2022, dando um salto para
0,70% em 2023, conforme se vê no quadro adiante.
PPA 2020-2023 – Programa 2208
Meta 052O – Ampliar a participação dos dispêndios empresariais em P&D em relação ao PIB para 0,7%
Item / Ano 2020 2021 2022 2023
Previsão PPA 0,56% 0,56% 0,56% 0,70%
Valor apurado 0,53% 0,63% - -
Fonte: (PCPR 2020).
Em relação às metas dos RI, seguem comentários para os casos em que houve variações
significativas entre o previsto para 2021 e o resultado efetivo.
No caso do RI 0083 (Transferência de Tecnologia celebrada entre ICTs e setor privado),
não foram disponibilizados os dados de desempenho em função de dificuldades relacionadas a
sistemas de TI de suporte.
Em relação ao RI 0182 (Evolução dos recursos aplicados em P&D, pelas empresas aptas
aos incentivos da Lei de Informática, por meio de convênios com ICTs), e ao RI 0323 (Evolução do
montante de recursos aplicados em P&D pelas empresas habilitadas à fruição dos incentivos da Lei
de Informática), as variações havidas foram positivas, ou seja, o resultado efetivo foi
significativamente superior ao estimado. Segundo o MCTI, ambas situações têm a mesma
explicação: o novo modelo de incentivos introduzido pela Lei 13.969/2019 (que alterou a Lei de
Informática), em que o benefício é diretamente proporcional aos investimentos em P&D. Em se
consolidando essa tendência, espera-se que o MCTI venha a recalibrar a meta, em revisões
posteriores do PPA, passando a refletir o novo potencial de resultados viabilizado pela alteração no
modelo.
No que se refere ao RI 0084 (Evolução da proporção do faturamento em bens com
tecnologia nacional no âmbito da Lei de TIC), verifica-se que a meta para 2021 era de que as
empresas beneficiadas pela Lei das TIC tivessem 14,46% do seu faturamento em bens com
tecnologia nacional, sendo que o observado foi 8,5%. De acordo com o MCTI, a possível
explicação para o fato seria o crescimento do faturamento em segmentos de bens produzidos no país e
que não têm tecnologia local, como microcomputadores, notebooks e smartphones, impulsionado pela
expansão do teletrabalho e atividades remotas no biênio 2020/2021, no ambiente da pandemia de Covid-
19. Entendemos que constitui uma contradição o fato de o percentual de conteúdo local diminuir à
medida que aumenta o faturamento de produtos incentivados como microcomputadores, notebooks
e smartphones, exatamente os que têm maior valor agregado. O MCTI não aprofundou, na PCPR, o
motivo desse comportamento do indicador, nem cogitou de providências a respeito. Ressalta-se que
a questão da efetividade dos resultados da Lei de Informática em termos de inovação já foi tratada a
fundo em fiscalizações anteriores do Tribunal, a exemplo do Acórdão 458/2014-TCU-Plenário e do
mais recente Acórdão 3.141/2020-TCU-Plenário, ambos com recomendações estruturantes.
Uma considerável parte do orçamento do Programa 2208 é executado por meio da
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), empresa pública vinculada ao MCTI. No exercício de
2021, a Unidade Técnica realizou auditoria na entidade para avaliar a estrutura de governança
existente para promoção de incentivos públicos federais à CT&I.
A fiscalização resultou no Acórdão 693/2022-TCU-Plenário, no qual se demonstrou a
necessidade de planejamento estratégico, pelo MCTI, das iniciativas de fomento operacionalizadas

pela Finep com recursos do FNDCT, além de oportunidades de melhoria no Sistema de

Monitoramento e Avaliação (SM&A). Em consequência dos achados, o Tribunal recomendou:
instituição de planejamento estratégico, de longo prazo, para uso dos recursos do FNDCT;
aperfeiçoamento do monitoramento de desempenho da execução da estratégia de incentivos;
implementação de mecanismo, no SM&A, que extraia as lições da avaliação de efetividade para
subsidiar a reorientação estratégica da atuação; e implementação de mecanismo de promoção de
transparência contínua das informações de indicadores de monitoramento e avaliação de resultados,
em conjunto com os valores investidos, seus percentuais de aplicação e previsões de entregas,
referenciadas aos objetivos estratégicos do FNDCT.
Entre outros benefícios enumerados no relatório, espera-se que a adoção das medidas
propostas propicie: transparência ao diagnóstico que baliza a gestão estratégica do FNDCT, à visão
sobre aonde se pretende chegar e aos resultados alcançados com os recursos do Fundo, contribuindo
para percepção de sua relevância pela sociedade; parâmetros para avaliação do alcance de
resultados, seja no nível de projetos ou do FNDCT como um todo, complementando e robustecendo
o Modelo de Avaliação Global atualmente em implementação; maior publicidade da estratégia de
longo prazo para uso de recursos do FNDCT, evitando o direcionamento do Fundo para iniciativas
com menor ou nenhum alinhamento às suas diretrizes estratégicas, ou que apresentem relação
custo-benefício relativamente menos favorável ou, ainda, que já tenham sido avaliadas como
ineficientes ou inefetivas.
Outra entidade vinculada ao MCTI que recebe recursos do Programa 2208 é o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). No período 2020-2021, o TCU
realizou auditoria para avaliar a eficiência do processo de análise de prestações de contas final de
bolsas e auxílios conduzido pelo Conselho. A ênfase da fiscalização se deu no tratamento do atual
passivo de prestações de contas com prazo vencido e pendentes de análise conclusiva. O trabalho
focou também na prevenção para que tal situação não se repita, verificando os arranjos
institucionais que comprometem a boa governança, a regularidade da dispensa de análise financeira
conforme faixas de valores e a transparência e publicidade dos dados relacionados aos incentivos.
A fiscalização resultou no Acórdão 2.794/2021-TCU-Plenário, relatoria do Ministro
Augusto Nardes, com as seguintes deliberações ao CNPq: divulgação, em formatos abertos, não
proprietários, como planilhas e textos, de informações relativas a bolsas e auxílios, seus produtos,
seus resultados, suas prestações de contas e suas avaliações, sem prejuízo dos direitos de
propriedade intelectual; revisão do processo de análise de prestações de contas de bolsas e auxílios,
promovendo-se medidas de alocação de seus recursos humanos que, considerando a capacidade
operacional, tornem mais equânime o quantitativo de prestações de contas a serem analisadas por
cada um dos servidores do conselho; dar continuidade à implementação de melhorias nas
funcionalidades da Plataforma Integrada Carlos Chagas (PICC), levando em consideração algumas
necessidades a serem satisfeitas pela futura plataforma tecnológica ao longo do processo de revisão
de seu processo de análise de prestações de contas.
Em relação à fiscalização de ações de enfrentamento à pandemia e seus efeitos, a
Unidade Técnica em 2020 atuou no Acompanhamento, no âmbito do Coopera-TCU, que resultou
nos Acórdãos 2.908/2020-TCU-Plenário e 1.217/2021-TCU-Plenário, ambos da relatoria do
Ministro Augusto Nardes. Para o exercício de 2021, não houve fiscalização voltada exclusivamente
para ações de combate à pandemia, entretanto importantes iniciativas do MCTI, como o apoio a
pesquisas para o desenvolvimento da vacina nacional contra o coronavírus, vêm sendo abordadas
pela Unidade Técnica no âmbito do TC 027.270/2021-1 (Acompanhamento da gestão do FNDCT),
ainda sem apreciação por parte do Tribunal.
3.3.3. Programa Finalístico 2212 – Melhoria do Ambiente de Negócios e da
Produtividade
A produtividade é o tema central nas discussões sobre crescimento econômico. O
modelo neoclássico de crescimento atribui ao aumento da produtividade a única fonte de

crescimento da renda no longo prazo. Esse fenômeno gera um produto maior com a mesma
quantidade de insumos, assim como incentivos para que mais investimentos sejam realizados na
economia, sendo ambos responsáveis pela geração de externalidades para a economia de forma
geral.
Nesse sentido, o objetivo do Programa 2212 - Melhoria do Ambiente de Negócios e da
Produtividade é aumentar a produtividade e a competitividade da indústria, do comércio, dos
serviços e das micro e pequenas empresas nacionais em comparação a outras economias mundiais,
fomentando a concorrência dos mercados, conforme o PPA 2020-2023.
Execução orçamentária dos últimos 5 anos – funções 22 e 23
12 11,4
10,5
Billions
9,4
10
8,4 8,3 8,2
8 6,7
5,7 5,4
6 5,3 5,1 5,1
Empenhado
4,1
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais. Dados dos Orçamentos Fiscal de da Seguridade Social (Funções 22 e 23).
Obs.: A grande maioria das ações orçamentárias ligadas ao Programa 2212, no período, foram executadas por meio das Funções 22-
Indústria e 23- Comércio e Serviços, e por isso foram utilizados como dados para a consecução do gráfico acima. No exercício de
2021, 100% da dotação atual prevista originou-se dessas Funções.
Execução orçamentária do Programa 2212 no exercício de 2021

R$ milhões
Dotação
Atualizada
326 341 341 319 310
Fonte: Siop, dados dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Os dados acima demonstram que o montante da dotação atualizada no exercício de 2021

foi devidamente empenhado. Por sua vez, 93,55% (319/341) dessas despesas foram objeto de
efetiva liquidação. Acredita-se que a execução do orçamento a conta do Programa 2212 - Melhoria
do Ambiente de Negócios e da Produtividade tenha sido positiva, pois, além do empenho de toda
dotação atualizada disponível, houve a liquidação de mais de 90% de toda a despesa assumida.
Ademais, deve ser considerado o ambiente e as consequências causadas pela pandemia de Covid-
19, cujo contexto adverso forçou uma mudança nos processos de trabalho das organizações
governamentais e uma repriorização dos trabalhos em relação às atividades anteriormente
programadas para enfrentar o momento de urgência surgido, o que justifica um certo grau de
impacto na execução orçamentária da despesa.
Análise das metas
No exercício de 2021, foi selecionado para a análise o programa finalístico: Programa
2212 - Melhoria do Ambiente de Negócios e da Produtividade. A cada programa está relacionado
um objetivo, cujo alcance é avaliado por uma meta constante no PPA. Além disso, o programa
contempla indicadores intermediários e respectivas metas. A meta do objetivo e as metas
intermediárias selecionadas estão detalhadas na tabela a seguir:

Descrição da Meta do Objetivo Unidade Meta prevista Meta prevista para o Resultado Há variações
de para 2021 quadriênio 2020-2023 alcançado em significativas entre o
Medida 2021 previsto para 2021 e o
resultado efetivo?
(S/N)*
Meta: 050B - Atingir a 76º posição no Global posição 92 76 67 S

Competitiveness Index - Business Dynamism
Descrição do Resultado Intermediário Unidade Resultado Resultado Resultado Há variações
de intermediário intermediário previsto alcançado em significativas entre o
Medida previsto para para o quadriênio 2021 previsto para 2021 e o
2021 2020-2023 resultado efetivo?
(S/N)*
Resultado Intermediário: 0230 - Economia percentual 100 100 66,67 S

4.0 (Brasil 4.0)
Resultado Intermediário 0231 – Inovativa unidade 40 160 59 S
15K (Brasil 4.0) – Programa de Aceleração
Inovativa de Impacto Socioambiental
Resultado Intermediário 0347 – Inovativa unidade 600 2032 516 N
15K (Brasil 4.0) – Programa de Aceleração
de Startups Inovativa Brasil
Resultado Intermediário 0346 – Sistema Obra Percentual 100 100 0 S
Legal
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e de resposta à diligência enviada pelo
TCU aos órgãos/entidades responsáveis pelas metas.
Confiabilidade
Com relação ao Resultado Intermediário 0230 – Economia 4.0 (Brasil 4.0), o Ministério
da Economia, órgão responsável por sua execução, esclareceu que as metas anuais previstas no PPA
seriam referentes aos produtos entregues durante todo período, de forma cumulativa. Assim, entre
2020 e 2023, o Ministério esclareceu que estavam previstos quatorze produtos referentes ao referido
Resultado Intermediário, sendo que oito deles já haviam sido entregues até o final de 2021. Por isso,
o espelho do monitoramento apresentou um atingimento de 57% do total previsto, que se referia, na
verdade, ao percentual de produtos executados ao longo dos exercícios anteriores até 2021 (oito de
um total de quatorze). No entanto, o próprio Ministério esclareceu que, em 2021, estava prevista a
entrega de três produtos. Desses, o TCU pôde atestar a execução de dois serviços, chegando-se,
assim, ao percentual de 66,67% do total previsto para o exercício.
Os fatos narrados com relação à previsão e ao cômputo da meta acabaram por gerar
distorções no valor apresentado como executado no exercício de 2021. Contudo, entende-se que
essa dissonância não descaracteriza o aspecto da confiabilidade da meta, uma vez que não
constituiu obstáculo à aferição do indicador de desempenho, visto ter permitido revelar o percentual
de atingimento do que foi programado para o exercício 2021.
Dessa forma, considera-se que a meta do Resultado Intermediário 0230 - Economia 4.0
(Brasil 4.0) atendeu ao atributo da confiabilidade da informação apresentada, devendo ser aceita,
sem embargo de ser motivo de preocupação a falta de cuidado com a consistência dos dados
apresentados pela Administração.
Quanto ao Resultado Intermediário 0231 – InovAtiva 15K (Brasil 4.0) – Programa de
Aceleração InovAtiva de Impacto Socioambiental e ao Resultado Intermediário 0347 – InovAtiva
15K (Brasil 4.0) – Programa de Aceleração de Startups InovAtiva Brasil, o Ministério da Economia
considerou, no cômputo da meta de ambos, o atendimento a empresas beneficiadas que não
apresentavam a identificação dos respectivos registros no CNPJ.
Com base na listagem de empresas beneficiadas apresentada ao TCU, verificou-se que:
1) quanto ao Resultado Intermediário 0231 – InovAtiva 15K (Brasil 4.0) – Programa de Aceleração
InovAtiva de Impacto Socioambiental, cinquenta e nove das startups listadas possuem o respectivo
registro no CNPJ, o que corresponde a 83,10% do total (59/71); 2) quanto ao Resultado
Intermediário 0347 – InovAtiva 15K (Brasil 4.0) – Programa de Aceleração de Startups InovAtiva
Brasil, quinhentas e dezesseis das empresas listadas possuem o respectivo registro no referido
cadastro, o que corresponde a 83,74% do total (516/609).

Observou-se que na lista apresentada, referente ao CNPJ, constava a informação “não

fornecido”, o que impede afirmar peremptoriamente a existência ou não da empresa, considerando-
se a possibilidade da ocorrência de falha no registro dos dados, e não propriamente a inexistência do
empreendimento. Todavia, entende-se que somente possa ser considerada como válida a indicação
de beneficiados que possuam seu CNPJ devidamente identificado, pois é o registro no referido
cadastro que comprova a existência da empresa.
Em que pese a constatação da impropriedade relativa à ausência da informação do
CNPJ das empresas beneficiadas, as quais foram desconsideradas no cômputo da mensuração do
indicador, compreende-se que, no geral, a confiabilidade da informação foi atendida, devendo ser
aceita, uma vez que se procedeu ao recálculo dos dados para evidenciar o alcance real da meta
programada para o exercício 2021.
No entanto, a inconsistência verificada na apresentação dos dados deve chamar a
atenção para o zelo que deve ser adotado pela administração pública na produção de informações
oficiais e relevantes destinadas a subsidiar as avaliações dos órgãos de controle.
Nas demais metas analisadas, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes
quanto à confiabilidade.
Qualidade
A Meta: 050B - Atingir a 76º posição no Global Competitiveness Index - Business
Dynamism tem a sua adequação suscetível da interferência das mudanças ocorridas no ranking
desse estudo, feito anualmente pelo Banco Mundial, as quais são capazes de refletir o quanto a
execução do Programa 2212 e seus resultados intermediários estão efetivamente contribuindo para a
melhora ou piora da classificação do país, inclusive porque a variação da posição de uma
determinada nação no ranking não depende somente de seus esforços, mas também da variação que
outros países possam sofrer.
Crê-se que uma das causas, para que a meta em questão não tenha o atributo de
qualidade desejável, deva-se ao fato de ter sido estabelecido, para o atual PPA, que cada um de seus
programas teria apenas uma única meta que o balizasse.
Por outro lado, sabe-se que a principal limitação à construção e uso de um indicador de
desempenho é a natureza da atividade cuja performance se deseja medir. Dada a multiplicidade de
ações que compõem um determinado programa de governo, a definição de uma única meta que
abarque todas as suas ações é de difícil estabelecimento.
Contudo, entende-se que a meta está alinhada com o programa finalístico em análise,
haja vista que busca medir a posição do País no ambiente de negócios e da produtividade no
concerto das nações, assim como se reconhece a relevância do seu produto esperado. Porém, tendo
presente que o indicador está sujeito a ser impactado por externalidades que fogem ao controle da
Administração, é recomendável que se avalie a instituição de outros indicadores menos vulneráveis
a ocorrências que possam relativizar o alcance dos resultados intermediários e geral do programa.
Desse modo, apesar da mencionada fragilidade, compreende-se que, tangente ao aspecto
da qualidade, a meta deve ser aceita.
Nas demais metas analisadas, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes
quanto à qualidade.
Conclusão
este capítulo, não foram encontradas evidências suficientes para rejeitar a qualidade ou a
confiabilidade das metas e dos resultados intermediários analisados.

A Meta: 050B - Atingir a 76ª posição no Global Competitiveness Index - Business

Dynamism foi obtida já no primeiro ano de vigência do PPA 2020-2023, uma vez que o Brasil
atingiu a posição 67 do referido ranking, partindo da 108º posição (data-base de 31/7/2018), já no
exercício de 2020. A posição do País, em 2021, ficou inalterada em relação ao exercício anterior.
Entretanto, repisa-se o fato de que não é possível definir, de maneira precisa, o quanto as ações
executadas no âmbito do Programa 2212 contribuíram para a melhoria do ambiente e do dinamismo
dos negócios, pelos motivos já expostos quando da análise da qualidade dessa meta.
Foi comprovada a execução de 66,67% do previsto para a meta do Resultado
Intermediário 0230 – Economia 4.0 (Brasil 4.0). No espelho do monitoramento do PPA, houve o
registro errôneo de 57% de execução atingida, em face dos motivos já explicados anteriormente,
quando da análise da confiabilidade dos dados para o cômputo do resultado da meta.
Já para o Resultado Intermediário 0231 – InovAtiva 15K (Brasil 4.0) – Programa de
Aceleração InovAtiva de Impacto Socioambiental, mesmo com os ajustes feitos por conta da não
identificação de CNPJ de parte das empresas beneficiadas, a meta atingida no exercício de 2021
teve a sua execução acima do previsto, atingindo-se um percentual de 147,5% em relação ao valor
constante do PPA, com o atendimento de cinquenta e nove empresas ao todo contra uma previsão
inicial de quarenta.
No que se refere ao Resultado Intermediário 0347 – InovAtiva 15K (Brasil 4.0) -
Programa de Aceleração de Startups InovAtiva Brasil, o número de empresas atendidas ficou
abaixo da meta prevista, num percentual de 86% (516/600) do estabelecido para o exercício de 2021
no PPA 2020-2023. No espelho do monitoramento do PPA, o valor apurado havia sido de 609
empresas beneficiadas, resultado que foi desconsiderado em face dos motivos já explicados
anteriormente, quando da análise da confiabilidade dos dados para o cômputo do resultado da meta.
Por fim, não houve execução de ações relacionadas ao Resultado Intermediário 0346-
Sistema Obra Legal. Segundo informações do espelho de monitoramento, não houve qualquer
entrega de produto. Isso se deveu ao fato de que tal Resultado Intermediário tinha como fulcro a
Resolução 64/2020 do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da
Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), que foi revogada, não tendo sido providenciado um
normativo substituto. Há informações, no espelho de monitoramento, que, na próxima revisão do
PPA, será sugerida a sua exclusão desse Resultado Intermediário.
O TCU realizou fiscalização de orientação centralizada, consolidada por meio de
Relatório de Levantamento (TC 015.567/2018-4), que teve como objetivo identificar os principais
entraves causados pelo excesso de burocracia governamental que afetam o ambiente de negócios e a
competitividade de organizações produtivas, prejudicando o desenvolvimento nacional, tema esse
relacionado diretamente ao Programa 2212 – Melhoria do Ambiente de Negócios e da
Produtividade ora analisado.
Em decorrência desse levantamento, foi proferido o Acórdão 1.263/2019-TCU-Plenário,
em que foi feita uma série de recomendações à Secretaria-Geral da Presidência da República e à
Casa Civil. A principal medida adotada para atendimento às recomendações supramencionadas foi a
edição do Decreto 10.139/2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos
inferiores a decreto editados por órgãos e entidades da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional.
O TCU realizou, então, fiscalização, na modalidade de acompanhamento, com o
objetivo de verificar as iniciativas do governo federal para a melhoria do ambiente regulatório com
impacto na competitividade nacional, tendo foco na implementação do referido Decreto (TC
033.944/2020-2). Em sessão realizada no dia 13/4/2022, o TCU, mediante o Acórdão 836/2022-
TCU-Plenário, expediu recomendações à Secretaria-Geral da Presidência, entre as quais se
destacam, avaliar analiticamente as oportunidades de melhoria na governança da implementação do

Decreto 10.139/2019 apontadas no relatório de fiscalização e adotar medidas com vistas ao

aperfeiçoamento do exercício dos seus papéis de governança (avaliação, direção e monitoramento)
para a implementação das diretrizes estabelecidas pelo referido normativo em todo Poder Executivo
Federal. Também foram exaradas ciência de impropriedades verificadas durante o acompanhamento
realizado a diferentes órgãos públicos.
3.3.4. Programa Finalístico 2205 – Conecta Brasil
Com a justificativa de que a prestação dos serviços de comunicações é um desafio de

implantação de infraestrutura principalmente no que diz respeito à universalização dos serviços em
regiões remotas, diante de um país de grandezas continentais e de alta concentração populacional,
foi planejado o programa finalístico 2205 – Conecta Brasil, constante do PPA 2020-2023. O
programa tem como objetivo “promover o acesso universal e ampliar a qualidade dos serviços de
comunicações do país”, tendo como meta “ampliar o acesso à internet em banda larga para os
domicílios brasileiros de 74,68% para 91%”, ao final do atual PPA. A unidade responsável para a
sua gestão é o Ministério das Comunicações (MCom), sendo que a Agência Nacional de
Telecomunicações (Anatel) e a empresa Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras) estão
envolvidos na promoção desse programa.
Conforme consta no documento intitulado “mapeamento dos programas integrantes da
lei orçamentária anual de 2021”, ele tem um enfoque transversal, com iniciativas de apoio às
demais políticas setoriais, e necessita de uma importante articulação federativa com os estados e
municípios.
A execução orçamentária dos últimos cinco anos para a função Comunicações junto ao
orçamento federal pode ser assim resumida:

Execução orçamentária da função 24 - 2017 a 2021

2,9
3
Billions
2,3 2,2
2 1,8 1,8
1,7 1,7
1,5 1,5 1,4 Dotação Atualizada
Despesa Liquidada
76,4% % de Execução
1
78,1%
86,1% 82,1% 85,9%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais.
Filtro: Função 24 - Comunicações.
Em relação à execução orçamentária, ocorrida no último ano, o Programa Finalístico 2205 –
Conecta Brasil pode ser assim apresentado:
R$ milhões
Dotação
Atualizada
933 1.166 1.082 954 953
Fonte: Siop.
Análise das Metas

O programa está relacionado com um objetivo, cujo alcance é avaliado por uma meta
constante do PPA. Além disso, ele contempla quatro resultados intermediários e respectivas metas.
Cabe mencionar que, no ano de 2020 constava também o resultado intermediário “evolução do
montante de recursos aplicados em P&D, pelas empresas habilitadas à fruição dos incentivos da Lei
das TICs (Lei 8.248/91)”, entretanto, ele foi transferido para o programa 2208 – Tecnologias
aplicadas, inovação e desenvolvimento sustentável, de responsabilidade do Ministério de Ciência e
Tecnologia e Inovações, em virtude da cisão ministerial ocorrida em 2020, conforme justificativa
apresentada pelo Ministério das Comunicações.
A meta do objetivo do programa e os resultados intermediários selecionados estão
detalhadas na tabela a seguir:
Meta prevista para o quadriênio 2020- Há variações
2023 significativas entre o
Descrição da Meta do Unidade de Meta Prevista Resultado previsto para 2021 e
Objetivo Medida 2021 alcançado em 2021 o resultado efetivo?
2020 2021 2022 2023 (S/N)*
Ampliar o acesso à internet

em banda larga para os Não apresentou
% 85,2 82,44 85,2 88,05 91 -
domicílios brasileiros de resultado para o ano
74,68% para 91%. de 2021.
Há variações
Resultado Resultado intermediário previsto para significativas entre o
Descrição do Resultado Unidade de intermediário o quadriênio 2020-2023 previsto para 2021 e
Resultado em 2021 o resultado efetivo?
Intermediário Medida previsto para
2021 (S/N)*
2020 2021 2022 2023
Não apresentou
0064 - Digitalização do
variação se
serviço de radiodifusão de % 70% 60% 70% 80% 85% 55,60%
comparado com
sons e imagens (meta 64)
2020.
0066 - Desenvolvimento de Posição Sim. O Brasil teve
Tecnologias de Informação hierárquica em 59 65 59 58 57 52º lugar uma melhora de 7
e Comunicação (IDI) – ranking entre posições no

(meta 66) países desempenho
Posição Sim. O Brasil subiu

0067 - Melhoria no índice
hierárquica em 53 posições em
de Cibersegurança Global 68 69 68 67 66 18º lugar
ranking entre relação ao relatório
(meta 67)
países anterior.
0068 - Maior adoção de Posição Não apresentou
Tecnologias de Informação hierárquica em resultado para o ano
65 66 65 64 63 -
e Comunicação (TIC) (meta ranking entre de 2021
68) países
Fonte: Siop.
Confiabilidade
Na linha da análise feita no ano anterior, não foram encontradas evidências de
inadequação quanto à confiabilidade dos indicadores apresentados. Desta forma, no que se refere à
meta relativa ao objetivo do Programa Finalístico 2205 e às metas dos resultados intermediários
constantes na tabela apresentada, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes.
Qualidade
A análise feita no ano anterior identificou inadequações nas metas 0066, 0067 e 0068
quanto ao atributo da qualidade, no que tange aos quesitos de adequabilidade e limitação temporal.
Sendo assim, naquela ocasião elas foram consideradas rejeitadas.
Já no que se refere à meta relativa ao objetivo do Programa Finalístico 2205 e à meta
intermediária 64, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes.
Por meio da análise ora realizada foi identificada que a meta do objetivo do programa e
a meta do resultado intermediário 0068 não se apresentam mensuráveis, uma vez que, para ambas,
os últimos resultados obtidos foram referentes ao ano 2019. Desta forma, não é possível avaliar a
evolução do indicador e o atingimento da meta, assim, consideram-se essas metas rejeitadas.
Diante disso, reforça-se a necessidade de melhorias e gestão quanto à tempestividade de
apuração dessas metas, uma vez que o exercício de 2021 corresponde ao segundo ano do programa
e ainda não é possível fazer uma mensuração realista da evolução desse resultado intermediário e da
respectiva meta do programa 2205.
Para as demais metas (64/66/67), verificou-se que apesar de terem sido consideradas
rejeitadas no ano de 2020, foi possível mensurar e avaliar a evolução do indicador no ano de 2021,
sendo assim consideradas adequadas para esse exercício.
Conclusão
Com base na análise realizada de acordo com a metodologia constante na introdução
deste capítulo, apresentam-se os seguintes resultados:
Meta do objetivo: Ampliar o acesso à internet em banda larga para
os domicílios brasileiros de 74,68% para 91%.
Qualidade
Resultado intermediário 0068: Maior adoção de Tecnologias de
Informação e Comunicação (TIC)
Pela apuração da meta apresentado no espelho do monitoramento, verifica-se que não
foi possível estimar a meta em 2021 e prever a evolução do objetivo do programa já que o último
valor disponível da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – Pnad-TIC foi o de 2019. Em
2020 a pesquisa não foi realizada em função da pandemia do Covid-19 e os dados do ano de 2021
ainda não foram divulgados, prejudicando o seu acompanhamento.
Entretanto, segundo informado no relatório de contas da Controladoria Geral da União
(CGU), mesmo não havendo os dados disponíveis de 2021, há evidências de que o acesso à banda
larga tenha aumentado, conforme informações disponíveis no site da Anatel
(https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/acessos/banda-larga-fixa ). Consta nesse relatório da
CGU, que o acesso à banda larga fixa passou de 32,9 milhões em dezembro de 2019 para 41,2
milhões em dezembro de 2021, com a justificativa de que o aumento pode ser explicado pela

demanda desse serviço (acesso à internet) no período de isolamento decorrente da Covid-19 e por
outras políticas do setor de inclusão digital e expansão de internet com maior velocidade. A
conclusão foi de que esse dado provavelmente será refletido no próximo senso a ser divulgado.
Quanto ao indicador do resultado intermediário 64, que trata da digitalização do serviço
de radiodifusão de sons e imagens, com a aferição do percentual de municípios com pelo menos um
canal de TV digital, verifica-se que não houve avanço na implementação, mantendo-se estável e no
mesmo nível do ano de 2020, porque a metodologia de cálculo conta com os municípios onde a
TVD está com canal digital outorgado e a situação de 2021 foi de avanço em etapas anteriores a
essa outorga, como a publicação do edital de chamamento. Assim, é estimado que, com o
andamento do programa Digitaliza Brasil, em 2022, haja um avanço no indicador.
Desta forma, segundo a informação apresentada pelo MCom no exercício de 2021,
havia um total de 2.043 municípios com pelo menos um canal digital e 3.674 municípios que
possuíam ao menos um canal outorgado de televisão (digital ou analógico), resultando, assim, em
55,6% dos municípios com pelo menos um canal digital.
Sobre o resultado 66, cujo indicador trata do desenvolvimento de tecnologias de
informação e comunicação e foca no nível e na evolução do desenvolvimento das TIC nos países,
observa-se que, após a mudança de metodologia por parte da União Internacional de
Telecomunicações (UIT) para o índice de prontidão de rede (network readiness index – RNI),
devido à descontinuidade do anterior, o Brasil ocupou em 2021 a posição 52, no ranking de 130
países, o que representou uma melhoria de sete posições em relação ao ano de 2020 (59º lugar).
Conforme abordado pela CGU em seu relatório, esse índice “está embasado em quatro
dimensões fundamentais: i) tecnologia; ii) pessoas; iii) governança; e iv) impacto. Tal abordagem
holística permite um equilíbrio da análise entre os fatores tecnológicos e humanos na avaliação da
prontidão das redes, sendo um indicador adequado à mensuração do desenvolvimento das TIC no
Brasil e comparativamente a outros países”.
Sobre esse resultado intermediário é importante mencionar que o indicador continua
sendo uma apropriação de um índice de abrangência mundial estabelecido pela União Internacional
de Telecomunicações (UIT) e que manterá uma regularidade de apuração anual.
Quanto ao índice de cibersegurança global (meta 67), verifica-se que o dado de 2020 foi
publicado em junho de 2021, tendo o Brasil ocupado a posição de número 18, o que representou
uma subida de 53 posições no ranking mundial. Conforme apontado no relatório de monitoramento,
o resultado decorre da avaliação e agregação das medidas legais, técnicas, organizacionais, de
capacitação e cooperação.
Sobre a meta 68, o último valor medido foi o de 2019, cujo resultado foi de 67º lugar na
posição no ranking. O último relatório de competitividade global foi publicado em 2020 como uma
edição especial em função da pandemia de coronavírus e não contou com a divulgação do Índice de
Competitividade Global.
Entretanto, nas justificativas apresentadas são destacadas as implementações
normativas, o leilão do 5G e políticas públicas de transferência de recursos, que na visão do
monitoramento da CGU, permitirão avanços na adoção dessas tecnologias. É informado também no
monitoramento que por meio da pesquisa realizada pelo Cetic.br, publicada em novembro de 2021
(https://www.cetic.br/media/docs/publicacoes/2/20211124201505/resumo_executivo_tic_domicilio
s_2020.pdf ), há evidências de avanços no uso de TIC nos domicílios brasileiros (como o aumento
do uso de telefones celulares, computadores e domicílios com acesso à internet) indicando um
provável aumento desse indicador.
3.3.5. Programa Finalístico 2206 – Política Nuclear
O Programa 2206 – Política Nuclear do PPA 2020-2023 possui como diretriz (diretriz
04) a eficiência da ação do setor público, com a valorização da ciência e tecnologia e a redução da
ingerência do Estado na economia. O programa tem o objetivo (objetivo 1193) de promover o
desenvolvimento da tecnologia nuclear e suas aplicações para ampliar a capacidade de oferta de
produtos e serviços, para atender a demanda e os benefícios dos usos pacíficos da energia nuclear e

das radiações ionizantes, de forma segura e sustentável. A meta do objetivo (meta 052R) é reduzir o
índice de dependência internacional em produtos e serviços (IAN) de 0,75, referência 31/12/2018,
para 0,41 em 31/12/2023.
O programa nuclear brasileiro foi impulsionado na década de 1970 com o propósito de
explorar o potencial uranífero existente no território nacional. Em todo o mundo, apenas doze países
dominam a tecnologia do ciclo de combustível nuclear, entre eles o Brasil, detentor da sexta maior
reserva de urânio do planeta. Contudo, embora o país detenha reservas de urânio e tecnologia de
exploração, a indústria nacional não é suficiente para atender a demanda interna por produtos e
serviços proporcionados pela tecnologia nuclear. Há, portanto, um baixo aproveitamento do
potencial nuclear brasileiro.
No que se refere ao combustível nuclear para abastecer as usinas nucleares de Angra 1 e
2, em 2021, a produção realizada na Fábrica de Combustíveis Nuclear da Indústria Nucleares do
Brasil S/A (INB) foi suficiente para atender a 100% da demanda. Contudo, vale ponderar que as
usinas nucleares são responsáveis por menos de 3% da produção de energia elétrica consumida no
país.
Referente à área médica, também de acordo com o mapeamento, o Brasil está muito
aquém de outros países em desenvolvimento, a exemplo da Argentina, que proporciona um
atendimento à população em torno de quatro vezes maior do que ocorre no Brasil.
Em relação à atividade de mineração e beneficiamento de urânio, em 2021 foi dada
continuidade à produção de concentrado em solo nacional, cuja retomada ocorreu em 2020.
O mapeamento evidencia insuficiência de infraestrutura, recursos humanos
especializados e instrumentos normativos para atender as demandas por tecnologias e aplicações na
área nuclear, além de baixo montante de investimentos em infraestrutura básica e tecnológica para
produção, pesquisa, proteção radiológica, licenciamento e fiscalização na área nuclear.
Os dados do Siop do Programa 2206 (que sucedeu o Programa 2059 a partir de 2020 no
PPA) demonstram ligeiro incremento dos valores da dotação direcionada ao programa, conforme
apresentado a seguir.
Execução orçamentária do Programa Nuclear – 2017 a 2021
1.400
Millions
1.163,5
1.200 1.074,8
960,1 955,6
1.000 896,2
800 734,5
632,4
573,6 Despesa Liquidada
600 479,1
% de Execução
400 88,9%
49,3% 82,0%
200 65,9%
70,2%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Filtro: Programa 2059 (de 2017 a 2019) e 2206 (em 2020 e 2021) – Política Nuclear.


R$ milhões
Dotação Inicial Dotação Atualizada Empenhado Liquidado Pago
480 1075 1073 956 949
Fonte: Siop.
Análise das metas

A meta do objetivo e o resultado intermediário selecionado estão detalhados na tabela a
seguir:
Descrição da Meta do Objetivo Unidade Meta Meta prevista Resultado Há variações significativas
de Medida prevista para para o alcançado entre o previsto para 2021
2021 quadriênio 2020- em 2021 e o resultado efetivo?
2023 (S/N)*
052R- Reduzir o índice de Índice 0,57 0,41 0,92 S
dependência internacional em (% da meta total 2020-
produtos e serviços (IAN) de 0,75 2023 realizada acumulada
(base 31/12/2018) para 0,41 se -50%)
Descrição do Resultado Unidade Resultado Resultado Resultado Há variações significativas
Intermediário de Medida intermediário intermediário alcançado entre o previsto para 2021
previsto para previsto para o em 2021 e o resultado efetivo?
2021 quadriênio 2020- (S/N)*
2023
0069-Aumentar o fornecimento e a Ci/ semana 500 500 392 S
capacidade de produção de (% da meta total 2020-
radioisótopos e radiofármacos 2023 realizada acumulada
se -21%)
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e de resposta à(s) diligência(s) enviada(s)
pelo TCU aos órgãos/entidades responsáveis pelas metas.
Confiabilidade
O indicador é uma composição de quocientes entre valores relacionados à importação
de insumos, faturamento obtido com a venda de produtos, produção e demanda de quatro grandes
atores do setor nuclear brasileiro, quais sejam, a INB, a Comissão Nacional de Energia Nuclear
(Cnen) e a Nuclebras Equipamentos Pesados S/A (Nuclep) e a Eletronuclear (Angra 1 e 2). O
cálculo do indicador é realizado pela seguinte fórmula: IAN = [(Irad/Frad) + (1 – Pen/Den) + (1 –
Pu3/Du3)]/3. Nela a variável “Irad” representa a importação de insumos, matéria prima e serviços
para produção dos radiofármacos. Já a “Frad” representa o faturamento da venda de radiofármacos.
“Pen” é a quantidade de urânio enriquecido e “Den” a demanda anual das usinas Angra 1 e 2. Já
“Pu3” é a produção de concentrado de urânio na mina de Caetité (BA) e “Du3” a demanda anual
nacional de urânio U308 para as usinas de Angra 1 e 2.
Foi realizado confronto dos valores informados com os montantes disponibilizados em
resposta à diligência enviada pelo TCU aos órgãos responsáveis pelo Programa 2206. Desse exame,
não foram identificadas falhas ou distorções relevantes quanto à confiabilidade da meta e do
resultado intermediário analisados.
Qualidade
O indicador da meta 052R não atende as características do atributo “especificidade”, por
não expressar claramente o que deve ser alcançado, levando a potenciais ambiguidades (vide
Técnica de Indicadores de Desempenho para Auditorias, do TCU). Embora a fórmula de cálculo
seja objetiva, ela utiliza valores monetários que são influenciados pela volatilidade cambial, o que
leva a uma distorção da real dependência internacional, em termos quantitativos, de produtos e
serviços da área nuclear. Além disso, por não ser específica, não é possível emitir opinião sobre a
meta ser “realista”, outra característica desejável aos indicadores.

Segundo informações apresentadas pela Cnen, houve significativo incremento dos

custos de importação incluindo as despesas de natureza logística, além da desvalorização cambial
da moeda brasileira. Tal incremento das despesas com importação não foi incorporado à receita
auferida pela INB. Esses fatores contribuíram para que o indicador alcançasse uma divergência
significativa em relação ao esperado, chegando a 0,92 em 2021, quando o esperado para o ano era
0,57. Nota-se que, a depender da variação cambial, o índice pode apresentar distorções
significativas em relação à meta, sem de fato, demonstrar um possível incremento da produção
interna dos produtos e serviços que compõem a fórmula de cálculo do indicador. Uma alternativa
para mitigar o problema, e deixar mais clara a realidade dos avanços do setor nuclear, seria a
inclusão de indicadores de resultado intermediário que expressassem os avanços do setor, em
termos quantitativos, solução esta a ser avaliada pelo MCTI.
Assim, considerando que entre os quesitos avaliados no que diz respeito à qualidade da
meta, encontra-se a especificidade, é razoável afirmar que, em vista de variações cambiais, a meta
originalmente estabelecida para o quadriênio 2020-2023 pode não representar claramente o objetivo
a ser alcançado, qual seja, “promover o desenvolvimento da tecnologia nuclear e suas aplicações
para ampliar a capacidade de oferta de produtos e serviços, para atender a demanda e os benefícios
dos usos pacíficos da energia nuclear e das radiações ionizantes, de forma segura e sustentável”
(Objetivo 1193, Programa 2206 do PPA).
Quanto ao Resultado Intermediário analisado, qual seja: 0069-Aumentar o fornecimento
e a capacidade de produção de radioisótopos e radiofármacos (mCi/semana), a fórmula de cálculo é
realista e específica. A quantidade média semanal de radiofármacos fornecidos (mCi) é apurada a
partir do total despachado no ano e entregue nas clínicas, centros médicos e serviços de medicina
nuclear, dividido pelo número de semanas de produção. O indicador apurado (392), espelha a
realidade da produção no ano de 2021, que ficou aquém da meta para o ano em análise (500).
Considerando que o resultado apurado em 2020 (408) também foi aquém da meta (480), é
importante que o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) esteja atento à recuperação
da trajetória inicialmente traçada no PPA, no intuito de atingir a meta ao final de 2023 (580).
Conclusão
deste capítulo, apresentam-se os seguintes resultados:
Meta do objetivo: 052R- Reduzir o índice de dependência
internacional em produtos e serviços (IAN) de 0,75 (base Qualidade
31/12/2018) para 0,41
Quanto ao resultado intermediário analisado, não foram encontradas evidências
suficientes para rejeitar a qualidade ou a confiabilidade.
Com base nos resultados da meta do objetivo e do resultado intermediário selecionados,
verifica-se que o desempenho governamental do Programa 2206 em 2021 ficou abaixo do previsto.
Com relação à meta do objetivo do programa, a justificativa para o baixo desempenho está nas
restrições relacionadas à pandemia do Covid, que afetou a cadeia produtiva internacional referente
ao fornecimento de radioisótopos destinados à produção de radiofármacos, com incremento das
despesas em vista do custo da matéria prima importada e da forte desvalorização da moeda
brasileira, sem o correspondente incremento na receita. Por sua vez, o desempenho do resultado
intermediário avaliado (0069 - Aumentar o fornecimento e a capacidade de produção de
radioisótopos e radiofármacos) foi prejudicado pela insuficiência de recursos orçamentários, que
culminou na paralização da produção em parte do segundo semestre.
A meta do objetivo (052R - Reduzir o índice de dependência internacional em produtos
e serviços - IAN) tinha previsão de ser reduzida a 0,57 ao final de 2021 e, no entanto, teve como

resultado apurado 0,92, ou seja, um desempenho muito aquém do esperado, com um aumento da
dependência internacional em vez de redução. Contudo, como já mencionado, há que se considerar
as distorções provocadas pelo efeito da variação cambial, vez que a meta traçada pode não
representar o objetivo a ser alcançado, carecendo de exame por parte do MCTI.
Já a meta do Resultado Intermediário 0069, que previa alcançar um fornecimento médio
semanal de 500 Ci/semana, alcançou um resultado de 392 Ci/semana, um desempenho também
aquém do programado para o ano de 2021.
De acordo com a Cnen (https://www.gov.br/cnen/pt-br/rmb/), a expansão da
medicina nuclear no país está diretamente associada ao sucesso da implantação do empreendimento
denominado Reator Multipropósito Brasileiro (RMB), que possibilitará um aumento considerável
da oferta de radioisótopos, para os radiofármacos, de forma autônoma nacional. Além da produção
de radioisótopos para uso principal na saúde, o RMB permitirá a prestação de serviços de irradiação
para testes de materiais e combustíveis para reatores de potência.
Contudo, é importante notar que, apesar de ter sido incorporado aos últimos três
PPAs (2012-2015, 2016-2019 e 2020-2023), não houve avanço significativo na implementação
desse empreendimento, em razão de sucessivos contingenciamentos de recursos. Assim, aparenta
ser remota a possibilidade de atingimento da meta de redução de dependência internacional em
produtos e serviços nucleares, originalmente estabelecida para o quadriênio 2020-2023 (meta 052R,
Objetivo 1193, Programa 2206 do PPA).
3.3.6. Programa Finalístico 2217 – Desenvolvimento Regional
O Programa 2217 – Desenvolvimento Regional, Territorial e Urbano, de
responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), tem como diretriz a
ampliação do investimento privado em infraestrutura, mediante estratégias de planejamentos de
longo prazo e redução de inseguranças jurídicas.
Para ele, foi estabelecido o Objetivo 1194 - Estimular o desenvolvimento de territórios,
cidades e regiões, ampliando a estruturação produtiva e urbana, e a provisão de serviços públicos
para a redução das desigualdades socioeconômicas, em múltiplas escalas.
O tema faz parte da Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil no período de
2020 a 2031, instituída pelo Decreto 10.531/2020, onde é visto de forma transversal, por envolver
políticas de diversas áreas, a saber: ciência, tecnologia e inovação; educação e qualificação
profissional; infraestruturas econômica e urbana; desenvolvimento social e acesso a serviços
públicos essenciais; e fortalecimento das capacidades governativas dos entes subnacionais.
O tema também é caro aos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), instituído
pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 2012, que constituem apelos mundiais pelo fim da
pobreza, da proteção do meio ambiente e do clima, da garantia às pessoas de paz e prosperidade.
O referido programa teve como precedente o Programa 2029 - Desenvolvimento
Regional e Territorial, que respondia por algumas das demandas da política regional e do
ordenamento territorial, porém, os recursos previstos eram constantemente contingenciados o que
prejudicava o seu resultado.
O gráfico abaixo evidencia a execução orçamentária do Programa 2217 no exercício de
2021, em comparação com o exercício 2020, ano em que ele foi iniciado. Cumpre, porém, registrar
que a aferição de seus resultados considera feitos anteriores realizado no âmbito de programa que o
antecedeu. Assim, a aferição da meta parte de um marco inicial denominado linha de base, cuja data
de referência é 1º/1/2020.

16.000 14.263,9
Millions
14.000 12.354,8
12.000
10.000
8.000
Despesa Liquidada
6.000
Series3
4.000 2,6% 2,3%
2.000 319,8 328,6
-
2020 2021
Execução orçamentária do programa em 2021

R$ milhões
9.504 14.264 14.087 329 293
Fonte: Siop.
Análise das metas

Para avaliar o objetivo do Programa 2217, foi estabelecida a meta 050G, que visa a
concluir 1.828 empreendimentos no âmbito do desenvolvimento regional e urbano, bem como
resultados intermediários, cuja apuração até 2021 era a seguinte:
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista Meta prevista Resultado Há variações
Medida para 2021 para o quadriênio alcançado em significativas entre o
2020-2023 2021 previsto para 2021 e o
resultado efetivo?
(S/N)*
Meta: 050G - Concluir 1.828
empreendimentos no âmbito do Unidade 829 1.828 1.031 não
desenvolvimento regional e urbano.
Descrição do Resultado Intermediário Resultado Resultado Resultado Há variações
Unidade de intermediário intermediário alcançado em significativas entre o
Medida previsto para previsto para o 2021 previsto para 2021 e o
2021 quadriênio 2020- resultado efetivo?
2023 (S/N)*
0086 - Polos da Estratégia Rotas da Unidade
35 40 43
Integração Nacional. não
0087 - Polos de Agricultura Irrigada Unidade 10 14 7 não
0088 - Estruturas urbanas implantadas nos Unidade
135 199 379 sim
territórios, cidades e regiões
0301 - Sistemas implantados de reuso das
3 5 3 não
águas residuárias para irrigação Unidade
0302 - Capacitação continuada para o Unidade
fortalecimento do desenvolvimento regional (quantidade de
15.040 30.080 19.396 sim
e urbano. pessoas
capacitadas)
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e de resposta à diligência ao MDR.
Confiabilidade
Considerando que a apuração dos indicadores e a avaliação da meta do objetivo é
efetuada pelo órgão responsável pelo programa, a partir de informações extraídas de registros
administrativos eletrônicos oficiais, como o Siafi e o Siop, tem-se que tanto a avaliação quanto as
fontes tendem a ser confiáveis. Nada obstante, ressalta-se que, de acordo com os próprios dados do
monitoramento, nem todas as informações constantes da tabela acima correspondem à situação
efetivamente ocorrida.

Em relação ao resultado intermediário 0302, conforme dados do monitoramento do

programa e de declaração do MDR em resposta à diligência deste Tribunal (peça 21 do TC
004.364/2022-8), foram capacitadas 19.396 pessoas em 2021, mas somente 6.257 foram
certificadas, portanto, os dados deste indicador não são confiáveis, pois não refletem o que de fato
ocorreu.
Conforme as fontes já mencionadas, o insatisfatório resultado foi motivado pela baixa
quantidade e qualificação de pessoal designado para a tarefa, associado à ausência de sistemas
eletrônicos e à inadequação de espaços físicos.
São também de baixa confiabilidade os dados da apuração da meta vinculada ao
resultado intermediário 0088, tendo em vista que o Ministério alterou a metodologia de contagem
das entregas dos empreendimentos, passando a considerar todas as entregas realizadas até o ano
2021, independentemente do exercício de contratação, mas não modificou os critérios que
determinaram a fixação da meta, ou seja, a meta permaneceu limitada ao orçamento do exercício de
referência, enquanto a sua mensuração incluía feitos contratados com orçamentos de outros
exercícios. Isso gera uma discrepância entre a meta e a mensuração, o que exige uma correção por
parte do MDR.
Assim, não é possível afirmar que a apuração do resultado intermediário 0088, em 2021,
de 379 empreendimentos entregues, de fato, superou o quantitativo esperado, que era de 135
empreendimentos.
A respeito dos resultados intermediários 0086, 0087 e 0301 não foram verificadas
ocorrências que levem ao questionamento da confiabilidade dos dados.
Qualidade
Conforme o método Smart, explicado no item 3.3 deste capítulo, não foi identificado
problema de qualidade com o indicador da meta do objetivo do Programa 2217 (Meta 050G), que
atende aos critérios da especificidade, mensurabilidade, temporalidade, relevância e é realista.
Entretanto, as metas definidas para dois dos resultados intermediários que auxiliam na
avaliação do cumprimento da meta geral não se revelaram realistas, vez que o quantitativo
informado como alcançado para o resultado intermediário 0302, de 19.396 pessoas, em verdade,
reflete o número de inscritos nos cursos ofertados, e não o de pessoas efetivamente certificadas, que
foi de apenas 6.257. O outro é o resultado intermediário 0088, cujos critérios de definição da meta
são diversos dos utilizados para sua mensuração, como já explicado anteriormente.
Conclusão
0088 - Estruturas urbanas implantadas nos territórios, cidades e
Qualidade e confiabilidade
regiões
0302 - Capacitação continuada para o fortalecimento do
Qualidade e confiabilidade
desenvolvimento regional e urbano.
O desempenho da meta geral do programa (050G), que consiste em concluir 1.828
empreendimentos no âmbito do desenvolvimento regional e urbano na vigência do PPA 2020-2023,
foi bom, vez que superou em 24,7% o resultado estimado para o período. A expectativa era
concluir, até o encerramento do primeiro biênio, 829 empreendimentos, porém, foram concluídos

1.031, dos quais 631 foram executados em 2021, 206 em 2020, e o restante representa a linha de
base do programa, ou seja, empreendimentos executados no âmbito de programa similar na vigência
deste PPA.
O resultado intermediário 0086 - Polos da Estratégia Rotas da Integração Nacional,
também superou a meta prevista, que visava à construção de três polos, logrando-se concluir seis.
A meta relativa ao resultado intermediário 0301, que tem por finalidade acompanhar a
implantação de sistemas e desenvolvimento de ações voltados para a melhoria da gestão dos
recursos hídricos e energia renovável, com foco no desenvolvimento da região Nordeste, foi
executada no quantitativo exato previsto.
Sobre o resultado intermediário 0302, que avalia a capacitação continuada para o
fortalecimento do desenvolvimento regional e urbano, o resultado efetivamente obtido foi inferior
ao previsto. O órgão logrou certificar apenas 6.257 dos 19.396 inscritos, resultado inferior à meta
prevista, que era capacitar 7.520 pessoas (atingimento de 83% da meta).
O resultado intermediário 0087 - Polos de Agricultura Irrigada, também não atingiu a
meta prevista em 2021, pois foi construído apenas um polo, e o resultado acumulado foi de sete
polos, quando a meta era de dez (atingimento de 70% da meta).
Em 2021, a dotação de recursos para esta ação foi de R$ 8.200.069,99, porém somente
R$ 2.735.953,21 foi liquidado, correspondente a 33,4% do valor orçado.
O MDR, em resposta à diligência deste Tribunal (peça 23 do TC 004.364/2022-8)
alegou que o insuficiente desempenho decorreu de limitações impostas pela pandemia da Covid-19,
que dificultou a realização de reuniões necessárias para mobilização dos atores envolvidos na ação,
bem como de oficinas de planejamento.
Além disso, o MDR também aduziu que a perspectiva de construção de dez polos foi
estimada contando com força de trabalho e equipe especializada então existente, a qual foi
posteriormente reduzida em 50%, impedindo a realização da meta.
Sobre o resultado intermediário 0088, em face de discrepância entre os critérios de
definição da meta e os utilizados para sua mensuração não foi possível avaliar o efetivo
desempenho desse resultado no ano de 2021.
Em vista de todo o exposto, apesar do insuficiente desempenho dos resultados
intermediários 0087 - Polos de Agricultura Irrigada e 0302 - Capacitação continuada para o
fortalecimento do desenvolvimento regional e urbano, mas em face da superior execução da meta
geral, entende-se que o desempenho governamental em 2021 favoreceu o alcance do objetivo do
Programa 2217.
Por relevante, cumpre registrar que crítica feita pelo TCU no âmbito das contas do
Presidente da República relativas ao exercício de 2020 contribuiu para a redefinição da forma de
aferição da meta do objetivo do programa, cuja unidade de medida era um aumento percentual, para
a unidade numérica, minimizando riscos de erro e manipulação de dados.
3.3.7. Programa Finalístico 2218 – Gestão de Riscos e de Desastres
O Programa Gestão de Riscos e de Desastres engloba diversos órgãos do Governo
Federal, em especial o Ministério do Desenvolvimento Regional, com atuação sistêmica na área de
Proteção e Defesa Civil. Consoante art. 6º da Lei 12.608/2012, compete à União coordenar, em
articulação com os demais entes da federação, o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil –
Sinpdec, que tem por finalidade contribuir no processo de planejamento, articulação, coordenação e
execução dos programas, projetos e ações de proteção e defesa civil. Essa coordenação encontra-se
à cargo da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec/MDR), que exerce as funções de
órgão central e de coordenação do sistema federal de proteção e defesa civil (Decreto 10.593/2020).

Visando à ampliação da capacidade dos municípios na atuação da gestão de riscos e de

desastres, o objetivo do Programa 2218 consiste em investir na compreensão e redução do risco,
ampliar a preparação e reduzir os efeitos dos desastres. A meta é ampliar o índice de capacidade dos
municípios brasileiros (ICM) de 2,68 para 3,31 até 2023.
Norteado pela Diretriz “Promoção da melhoria da qualidade ambiental, da conservação
e do uso sustentável de recursos naturais, considerados os custos e os benefícios ambientais” do
PPA 2020-2023 (Lei 13.971/2019, art. 3º, XIII), o Programa se vincula diretamente a certos
desafios e orientações da Estratégia Federal de Desenvolvimento 2020-2031 (3.3.3, 4.3.1 e 4.3.2),
os quais, em essência, buscam reduzir a exposição da população a áreas de risco, incluindo
protocolos de ações preventivas e de enfrentamento a desastres ambientais que contribuam para
reduzir enchentes e inundações em áreas urbanas, além de ampliar a resiliência das cidades.
Em termos de execução orçamentária, nota-se a seguinte evolução do Programa 2218 ao
longo dos últimos cinco exercícios financeiros.
3 Dotação Atualizada
Billions
2,6 2,5
Empenhado
2,1 2,1 2,1 Despesa Liquidada
2 1,7 1,6
1,3 1,3
1,2
1,1 1,1 1,1
0,9
1 0,8
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais. Filtro: Programa 2040 (de 2017 a 2019) e 2218 (em 2020 e 2021) – Gestão de Riscos e de Desastres.
Em 2021, a dotação atualizada (dotação inicial somada aos créditos adicionais) do

Programa 2218 foi de R$ 1,23 bilhão, dos quais foram liquidados (excluindo-se Restos a Pagar Não
Processados) apenas R$ 754 milhões (61,34%) e pagos R$ 748 milhões (66,62%).
R$ milhões
Dotação
Atualizada
672 1.230 1.122 754 748
Fonte: Siop.
Aspecto que chama a atenção na execução orçamentária do programa 2218 diz respeito
à concentração de gastos em ações relacionadas às etapas de resposta aos eventos e recuperação das
áreas afetadas, típicas da fase de gerenciamento pós desastre. Cerca de 80% do montante liquidado
e pago no exercício 2021 foi direcionado para ações de socorro, assistência às populações vitimadas
e restabelecimento de serviços essenciais (aquisição de água potável, cestas básicas, itens de higiene
pessoal, dentre outros), assim como para reconstrução da infraestrutura danificada (construção de
pontes, bueiros, recuperação de canais etc.).
Em outra vertente, as ações de prevenção – medidas prioritárias destinadas a evitar a
conversão de risco em desastre ou a instalação de vulnerabilidades – vêm encontrando dificuldades
para seu financiamento, com impacto direto na evolução física da infraestrutura necessária à
redução da vulnerabilidade da população exposta em áreas de risco alto e muito alto.

Tais ações deveriam ser prioritárias na implementação da Política Nacional de Proteção

e Defesa Civil, consoante diretriz estabelecida pelo art. 4o, inciso III, da Lei 12.608/2012.
Análise das metas
A meta do objetivo e os resultados intermediários selecionados estão detalhados na
tabela a seguir:
Meta prevista Resultado Há variações significativas
Unidade Meta prevista
Descrição da Meta do Objetivo para o quadriênio alcançado em entre o previsto para 2021 e
de Medida para 2021
2020-2023 2021 o resultado efetivo?
050L - Ampliar de 2,68 para 3,31 a
capacidade dos municípios na atuação nota 3,13 3,31 3,45 Sim, positivamente
da gestão de riscos e de desastres
Resultado
Resultado
intermediário Resultado Há variações significativas
Descrição dos Resultados Unidade intermediário
previsto para o alcançado em entre o previsto para 2021 e
Intermediários de Medida previsto para
quadriênio 2020- 2021 o resultado efetivo?
2021
2023
0093 - Empreendimentos de Manejo de
unidade 25 55 68 Sim, positivamente
Águas Pluviais.
0095 - Capacitação Continuada em
unidade 690 1.300 1.226 Sim, positivamente
Proteção e Defesa Civil
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas do Presidente da República 2021.
Confiabilidade
Procedeu-se ao recálculo do dado fornecido pela Sedec/MDR, mediante a obtenção dos
dados primários junto à fonte provedora e aplicação posterior da fórmula de cálculo para o
Indicador de Capacidade Municipal na atuação da gestão de riscos e de desastres para a Meta
050L, cujo resultado alcançou 3,51 em 2021, sendo compatível ao apresentado oficialmente (3,45).
Qualidade
Conforme metodologia descrita no item 3.3 deste capítulo, verifica-se que, tanto para a
meta 050L - Ampliar de 2,68 para 3,31 a capacidade dos municípios na atuação da gestão de riscos
e de desastres do Programa 2218 quanto para os Resultados Intermediários 0093 -
Empreendimentos de Manejo de Águas Pluviais e 0095 - Capacitação Continuada em Proteção e
Defesa Civil, não foram encontradas evidências suficientes para rejeitar a qualidade ou a
confiabilidade.
Conclusão
Com base na análise das metas realizada de acordo com a metodologia constante na
introdução a este capítulo, não foram encontradas evidências suficientes para rejeitar a qualidade ou
a confiabilidade.
Em 2021, o Indicador de Capacidade Municipal (ICM) foi impactado positivamente
pela publicação da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) do IBGE, que trouxe os
dados relacionados à gestão de riscos (publicada a cada quatro anos). A meta é ampliar o ICM de
2,68 para 3,31 até 2023.
A atualização do ICM ao final de 2021 indica 510 municípios superando a meta de 3,13
(2021). Os itens que mais impactaram foram o aumento do número de planos de contingência, a
capacitação e adesão ao Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2iD).
Em âmbito nacional foi alcançado um nível médio de capacidade dos municípios na
atuação da gestão de riscos e de desastres de 3,45, superando a meta prevista de 3,13 (2021). Tal
resultado foi influenciado positivamente pelos avanços ocorridos nas regiões Sul, Sudeste e

Nordeste e negativamente pelas regiões Centro-Oeste e Norte. Nada obstante, quando comparados
os resultados dessas duas regiões em relação aos valores de 2020 (Norte: 2,21 e Centro-Oeste:
1,36), conclui-se que em 2021 houve significativos avanços em todas as regiões do País.
A Tabela a seguir aduz a regionalização dos resultados associados à Meta 050L:
Índice de Capacidade Municipal (ICM) na Atuação da Gestão de Riscos e de Desastres
Meta Meta Quadriênio 2020-
Região Apurado 2021
2021 2023
Norte 3,32 2,96 3,76
Nordeste 2,60 2,88 2,71
Centro-Oeste 2,43 1,84 2,86
Sudeste 3,19 3,92 3,31
Sul 4,03 4,47 4,19
Média
3,13 3,45 3,31
Nacional
Fonte: Elaboração própria a partir do S2iD (Sedec); MCR2030 (ONU); CPRM e Pesquisa Munic 2020 (IBGE).
Desempenho dos Resultados Intermediários em 2021

O Programa 2218 apresenta dois Resultados Intermediários:
0093 - Empreendimentos de Manejo de Águas Pluviais
Consideram-se empreendimentos de manejo de águas pluviais aqueles resultantes da
implantação, ampliação e melhorias dos sistemas de drenagem urbana e de manejo de águas
pluviais em municípios críticos para eventos recorrentes de inundações, enxurradas e alagamentos,
com a construção de infraestruturas de contenção, amortecimento, urbanização, recuperação
ambiental e macro e microdrenagem.
A meta estabelecida para 2021 firmou-se na conclusão de 25 empreendimentos de manejo
de águas pluviais. Conforme verificado, o resultado logrou 68 empreendimentos concluídos,
superando o valor global previsto para todo o período do PPA 2020-2023 (55). A Secretaria
Nacional de Saneamento, em 2021, revisou a base de dados de 2020 e apurou o valor de 38
empreendimentos de drenagem e manejo de águas fluviais concluídos em 2020. Destaca-se que no
período 2020-2021 foi realizado um investimento total de R$ 1,2 bilhão.
0095 - Capacitação Continuada em Proteção e Defesa Civil
Foi criado o Plano de Capacitação Continuada em Proteção e Defesa Civil 2019-2023, que
propõe a realização de capacitações de forma continuada, a fim de atender tanto a aspectos básicos
em proteção e defesa civil quanto às demandas mais específicas.
Considerando a meta de 2021 (690), verificou-se elevado índice de superação na capacitação
em Proteção e Defesa Civil, com 1.226 entes capacitados, motivado pelo aumento do portfólio de
cursos e pelo alcance nacional das capacitações por meio de plataforma de Ensino a Distância - EaD
(Escola Virtual da Enap), conseguindo, ainda, elevado índice de satisfação dos capacitados (95%).
Cumpre-nos destacar que o incremento nas capacitações se alinha à recomendação exarada
pelo TCU à Sedec/MDR no item 9.4.1 do Acórdão 351/2020-TCU-Plenário, da relatoria do
Ministro Augusto Nardes, que apreciou auditoria operacional realizada com vistas a avaliar a
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil.
Em março do corrente ano, o Tribunal criou e disponibilizou o Painel Digital de
Recursos para Gestão de Riscos e de Desastres. Os dados cobrem o período de 2012 a 2022 e
apresentam os números dos recursos empregados em ações de prevenção de risco e de resposta e
recuperação de desastres naturais.

O espaço traz informações sobre a evolução da execução orçamentária e financeira das

ações de defesa civil e a distribuição dos recursos entre os estados e municípios atingidos por
desastres. O painel é aberto ao público externo e poderá ser acessado na área de Painéis de
Informações do site do TCU (acesse aqui).
Por meio de atualizações semanais das informações, será possível acompanhar o repasse
de recursos pela União para os demais entes da federação para ações de respostas aos desastres,
bem como a evolução dos gastos relacionados à prevenção.
Encontra-se em fase de implantação a disponibilização de informações relacionadas à
atuação do TCU no âmbito da proteção e defesa civil, destacando os principais trabalhos realizados
ao longo dos últimos anos.
O acesso ao painel ocorre por intermédio do portal do TCU na internet.
3.3.8. Programa Finalístico 2221 – Recursos Hídricos
A diretriz para esse programa é a promoção da melhoria da qualidade ambiental, da
conservação e do uso sustentável de recursos naturais, considerados os custos e os benefícios
ambientais. Sua implementação visa solucionar o problema da insegurança hídrica, caracterizado
por uma situação em que não há disponibilidade de água em qualidade e quantidade adequadas para
o atendimento das necessidades humanas, para a prática das atividades econômicas e para a
conservação dos ecossistemas aquáticos, considerando-se um nível aceitável de risco relacionado a
secas e cheias.
Dessa forma, por meio da viabilização da oferta de água para múltiplos usos, promover-
se-á não apenas as condições mínimas de sobrevivência para a população carente desse recurso
essencial à vida como também o adequado ambiente de desenvolvimento econômico e social com
qualidade ecossistêmica, por meio de ações de gestão dos recursos hídricos e de intervenções
físicas. Nesse sentido vem o Plano Nacional de Segurança Hídrica, com o olhar sobre as
intervenções de infraestrutura prioritárias na resolução das condições mais críticas de déficit
hídrico. No período deste PPA, novo passo deve ser dado para o avanço na direção da
sustentabilidade econômica dos empreendimentos, com maior foco no retorno social e na
segurança, e rumo ao estabelecimento de uma política de infraestrutura hídrica.
Execução orçamentária do programa 2221 (Recursos Hídricos) – 2017 a 2021
4
Billions
3,1
2,9 2,8
3,0
3 2,6
2,5 2,4 2,4
1,8 1,9 1,8
2 1,7
1,4 Empenhado
1
-
2017 2018 2019 2020 2021

Filtro: Programa Recursos Hídricos. De 2017 a 2019, na vigência do PPA 2016-2019, o programa tinha o código 2084. A partir de
2020 (PPA 2020-2023), o programa passou a ter o código 2221.
Execução orçamentária do programa 2221 – Recursos Hídricos em 2021

R$ milhões

1.747 1.874 1.845 1.135 1.106

Fonte: Siop.
Análise das metas

A meta do objetivo do programa e os resultados intermediários selecionados estão
detalhadas na tabela a seguir:
Há variações
Meta prevista para o Resultado
Unidade de Meta prevista significativas entre o
Descrição da Meta do Objetivo quadriênio 2020- alcançado
Medida para 2021 previsto para 2021 e o
2023 em 2021
resultado efetivo? (S/N)
0516 - Ampliar a oferta hídrica em 132 dos
717 municípios com Índice de Segurança
Unidade 37 132 35 N
Hídrica, na dimensão humana, mínimo ou
baixo.
Resultado Há variações
Resultado previsto Resultado
Unidade de intermediário significativas entre o
Descrição do Resultado Intermediário para o quadriênio alcançado
Medida previsto para previsto para 2020 e o
2020-2023 em 2021
2021 resultado efetivo? (S/N)
0116 - Projeto de Integração do Rio São
Francisco com as Bacias Hidrográficas do Unidade 2 16 2 N
Nordeste Setentrional – PISF.
0117 - Obras Hídricas Estruturantes. Unidade 1 12,01 1 N
Meta com indicador
de meta não-
0207 - Reabilitação de barragens e de
Unidade 7 cumulativo, válida 41 S
outras infraestruturas hídricas.
apenas para o
exercício avaliado.
0208 - Recuperação de reservatórios
estratégicos para a integração do Rio São Percentual 43,5 100 34,8 S
Francisco.
0209 - Informações consolidadas
anualmente acerca da segurança das Unidade 1 4 1 N
barragens no país.
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas do Presidente da República 2021 e de resposta à(s) diligência(s) enviada(s) pelo TCU aos
Confiabilidade
Sobre a possibilidade de a meta rejeitar, ou não, uma possível manipulação do resultado
(conforme metodologia descrita na introdução a este capítulo), considera-se que, da forma como
foram concebidas as metas e seus indicadores, não estão livres de manipulação, restando como
remédio contra esse mal a existência de controles internos eficientes e eficazes, além de, por via de
consequência, boa governança. Além disso, deve-se considerar que foram positivas as respostas aos
outros dois quesitos sobre a característica “credibilidade”, uma vez que as fontes dos dados são a
priori confiáveis, bem como são baixas as probabilidades de que os dados fornecidos por essas
fontes contenham erros de medição ou transcrição. Assim, por esses motivos, não houve rejeição de
meta alguma pertinente ao programa 2221 por conta do atributo confiabilidade.
Qualidade
Quanto ao atributo qualidade, tem-se que, relativamente ao programa 2221, as metas do
objetivo e dos resultados intermediários não devem ser rejeitadas, em que pesem as características
Smart “mensurabilidade” e “realismo” terem sido avaliadas como não atendidas para a maioria dos
resultados intermediários, assim como a característica “especificidade” do resultado intermediário
0207. O não atendimento, nos termos da referida metodologia Smart, dessas mencionadas
características, porém, por não ter se verificado para todas as características da meta do programa
2221, nem para todas as metas de cada um dos seus resultados intermediários, não tem o peso
necessário para que se opine com segurança pela sua rejeição ou, ainda, de algum de seus resultados
intermediários. Além disso, aquelas características não atendidas poderão ser aprimoradas ao longo
deste exercício e do restante, para que as metas e seus indicadores espelhem melhor a consecução
do referido programa até o final do PPA em 2023.

Conclusão
este capítulo, não foram encontradas evidências suficientes para rejeitar a qualidade ou a
confiabilidade da meta e dos resultados intermediários do Programa 2221 – Recursos Hídricos.
Quanto ao desempenho, a meta 0516 do Objetivo 1174 - Ampliar a Segurança Hídrica
teve um bom desempenho para o previsto para o exercício de 2021, haja vista que a meta projetada
era de se chegar a 37 municípios qualificados no Índice de Segurança Hídrica, na dimensão
humana, mínimo ou baixo, tendo a execução da meta registrado 35, ou seja, houve 94,6% de êxito
na realização da meta estimada para 2021. Por outro lado, relativamente à meta prevista para o
quadriênio do PPA 2020-2023, que é de 132 municípios atendendo ao critério estabelecido, a
execução está em 26,5%, que logicamente não destoa muito do estimado para 2021, cujo percentual
corresponderia a 28,0% da meta para o quadriênio.
No que tange ao desempenho das metas fixadas para os “resultados intermediários”,
verifica-se que três dos cinco selecionados pelo PPA 2020-2023 atingiram os valores estipulados de
metas para 2021, quais sejam, 0116, 0117 e 0209, ao passo que o “resultado intermediário” 0207
(Reabilitação de barragens e de outras infraestruturas hídricas) superou o previsto em muito, pois,
em vez das sete unidades programadas, alcançaram-se 41 unidades. Já para o “resultado
intermediário” 0208 (Recuperação de reservatórios estratégicos para a integração do Rio São
Francisco), apurou-se uma execução de 34,8%, ou seja, menos que os 43,5% fixados, o que
equivale a 80% da meta programada para 2021.
Todavia, é preciso atentar que, embora a performance da execução do “resultado
intermediário” 0207 tenha superado muito sua meta, a definição da métrica que a avaliou não foi
bem concebida, emprestando-lhe um caráter fortemente subjetivo e dependente da
discricionariedade do avaliador. Isso transparece inclusive na aplicação da metodologia Smart
utilizada para a avaliação do atributo “qualidade” da meta, em que se avaliou o atributo qualidade
apenas medianamente satisfatório, uma vez que, das cinco características da metodologia Smart de
aferição da qualidade, três foram pouco satisfatórias, quais sejam, especificidade, mensurabilidade e
realismo, o que deve ter favorecido sobremaneira a índole preponderantemente subjetiva dessa
meta.
No tocante à execução do “resultado intermediário” 0208, em que se observou um
atendimento de 80% da meta prevista, porém, a avaliação pela metodologia Smart do atributo
qualidade resultou satisfatória, uma vez que somente duas das cinco características Smart foram
avaliadas como pouco satisfatórias, isto é, apenas as características mensurabilidade e realismo. Isto
é um sinal de que a meta definida para esse “resultado intermediário” é mais fidedigna do que a do
“resultado intermediário” 0207, tendo assim retratado com mais propriedade o resultado que foi
alcançado com a ação realizada.
3.3.9. Programa Finalístico 1040 – Governança Fundiária
A política pública de regularização fundiária é relevante e necessária para o país, uma
vez que sua efetividade está associada à melhoria dos indicadores regionais de desenvolvimento
econômico, social e ambiental, proporcionando garantia do direito de propriedade da terra,
segurança jurídica aos cidadãos, inclusão produtiva de trabalhadores rurais facilitando o acesso a
crédito, redução de conflitos agrários e dos passivos ambientais.
O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) é responsável pelo
Programa 1040 – Governança Fundiária, que tem como Objetivo “Promover a regularização da
ocupação e do domínio da terra (regularização de imóveis)”. Para medir o alcance desse objetivo,
foi determinada como meta para o período do PPA 2020-2023 elevar de 0,00% para 19,50% o

Índice de Regularização Fundiária até 2023, a ser aferida, anualmente, pelo indicador “Índice de
Regularização Fundiária – IRF”.
Com as mudanças ocorridas a partir da Medida Provisória 870/2019, a competência
para execução dessas ações ficou distribuída entre a Secretaria Especial de Assuntos Fundiários –
SEAF/Mapa e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), autarquia vinculada.
A fim de atingir os objetivos da governança fundiária, é necessária uma eficiente articulação
federativa entre União e governos estaduais e municipais, cabendo à União a responsabilidade de
coordenar a execução da política, visando à gestão integrada do território nacional.
De acordo com os dados do Siop, a execução orçamentária das Funções 20 –
Agricultura e 21 – Organização Agrária foi a seguinte:
Execução orçamentária das Funções 20 – Agricultura e 21 – Organização Agrária – 2017 a 2021
45
Billions
38,4
40
34,8
35 31,2
27,7 28,5
30
25 21,6 21,5 Dotação Atualizada
19,3 18,1
20 Despesa Liquidada
16,3
% de Execução
15
10 56,1% 61,7% 62,0% 58,8% 63,5%
5
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais. Filtro: Função 20 – Agricultura e 21 – Organização Agrária.
Execução orçamentária do programa 1040 – Governança Fundiária em 2021

R$ milhões
566 476 459 143 122
Fonte: Siop.
Análise das metas

A meta do objetivo e os resultados intermediários selecionados estão detalhadas na
tabela a seguir:
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista Meta prevista para o Resultado
Medida para 2021 quadriênio 2020-2023 alcançado
em 2021
052H - Elevar de 0,00% para 19,50% o Índice de Regularização percentual 9,75 19,50 24,24
Fundiária até 2023
Descrição do Resultado Intermediário Unidade de Resultado Resultado intermediário Resultado
Medida intermediário previsto para o alcançado
previsto para quadriênio 2020-2023 em 2021
2021
0187 - Hectares de terras devolutas arrecadadas hectares/ 200.000 1.700.000 0
ano
0188 - Vistorias de supervisão ocupacional realizadas através do unidade/ 20.000 60.000 58.047
Sistema Nacional de Supervisão Ocupacional (SNSO) ou ano
através do sistema Regularização Ambiental e Diagnóstico dos
Sistemas Agrários (RADIS).
0189 - Concessão de títulos dominiais provisórios e definitivos unidade/ 25.000 75.000 120.946
emitidos em assentamentos da reforma agrária. ano
0190 - Concessão de documentos provisórios e definitivos de unidade/ 25.000 75.000 18.580

formalização de vínculo com a terra e de consolidação da ano

propriedade no domínio privado.
Confiabilidade
O indicador utilizado para mensuração do desempenho é o “iFR-Indice de
Regularização Fundiária”, correspondente ao alcance percentual de atendimento, em relação ao
universo, das parcelas a serem objeto de emissão de documento titulatório identificadas em
11/6/2019 (data de referência da linha base), abrangendo glebas públicas e particulares (485.000) e
parcelas individuais em projetos de assentamento (540.875).
Conforme indicado no Siop, a demanda de regularização fundiária por região é a
seguinte:
Norte 275.069
Nordeste 571.797
Centro-Oeste 43.370
Sudeste 94.591
Sul 41.048
TOTAL: 1.025.875
A meta é calculada utilizando-se o número de processos de regularização fundiária
concluídos por região política do Brasil disponibilizado pelas Diretorias de Ordenamento da
Estrutura Fundiária e de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento do Incra, dividindo por
1.025.875, que é a estimativa do número total de processos que demandavam regularização
fundiária em 2019.
Verifica-se que o iFR está intimamente ligado à meta escolhida, por se tratar, em
primeira análise, de um indicador que aborda o desempenho do Incra da conclusão dos processos de
titulação por meio da ótica da eficácia e efetividade, medindo o grau com que o Incra atinge a
finalidade pretendida com a emissão de títulos da terra definitivos e provisórios.
O título provisório (CRO para Regularização Fundiária e CCU para Reforma
Agrária) são documentos essenciais para que o interessado tenha acesso a políticas públicas tais
como energia elétrica, cartão do produtor, crédito instalação, entre outros. Tais documentos
demandam o mesmo esforço dos servidores da Autarquia, bem como orçamento, para que sejam
emitidos. Razão pela qual devem ser considerados na fórmula.
Não foram detectadas falhas relevantes quanto à confiabilidade do indicador, o qual é
fidedigno, pode ser acompanhado ao longo do tempo, bem como aferido anualmente e de forma
tempestiva para o monitoramento do PPA.
Qualidade
A meta escolhida 052H está adequada e coerente com a finalidade do Programa pois
declara o percentual quantitativo a ser alcançado que contribui para o alcance do seu objetivo de
regularização da ocupação e do domínio da terra e o produto entregue é relevante.
O responsável pela execução da meta é o Incra por meio das suas Diretoria de
Ordenamento da Estrutura Fundiária e Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento
e o público-alvo são os detentores de imóveis particulares, parcelas individuais em projetos de
assentamento e povos e comunidades tradicionais remanescentes em todo o território nacional.
Verifica-se que a meta se encontra anualizada, apresentado o ponto de partida
(0,00%) e o patamar que se deseja alcançar (19,50%), quantificando e comunicando adequadamente
a transformação da realidade almejada a cada ano (títulos da terra efetivamente emitidos), conforme
definição do atributo no Manual Técnico do Plano Plurianual do Governo Federal 2020-2023 (p.
48).

A meta é apresentada de forma regionalizada (Sul, Sudeste, Norte, Nordeste e

Centro-Oeste), com a identificação do patamar que se deseja atingir em cada uma dessas
macrorregiões.
Segundo as informações do Siop, a execução da meta ocorre de forma articulada
entre União e governos estaduais e municipais. Em 2021 foi instituído o Programa Titula Brasil
com o objetivo de tornar mais eficaz a política pública de titulação nos projetos de reforma agrária
do Incra ou terras públicas federais passíveis de regularização fundiária sob domínio da União ou da
Autarquia.
Em relação ao resultado intermediário 0187, destaca-se que o valor apurado em 2021
foi zero, devido à insuficiência de equipe do Incra na região e os recursos humanos existentes
alocados nas ações de emissão de documentos titulatórios em glebas públicas já arrecadadas. Como
providência para superação da restrição, o Incra informou que seria apresentado, durante o exercício
de 2022, um plano de monitoramento da ação com metas específicas a serem cumpridas por cada
Superintendência Regional.
O número de vistorias anuais de supervisão ocupacional com geração de laudos foi
de 58.047, superando a meta prevista para o resultado intermediário 0188. A escolha da supervisão
ocupacional como meta tem coerência com o programa de regularização fundiária pois é uma das
etapas executadas no processo de titulação em assentamentos da reforma agrária. De acordo com as
informações do Siop, o resultado satisfatório reflete a priorização dada pela Autarquia para emissão
de título no exercício de 2021, como efeito das parcerias institucionais estabelecidas pelo Incra para
esta ação, em especial por meio de TEDs com Universidades e Institutos Federais e ACTs com
municípios no Programa Titula Brasil e com planejamento e monitoramento constante pela Direção
do Incra junto às Superintendências Regionais.
No resultado intermediário 0189 a meta prevista para 2021 era 25.000, tendo sido
apurado o quantitativo de 120.946 títulos dominiais provisórios (CCU) e definitivos (TD e CDRU)
emitidos em assentamentos da reforma.
Quanto ao resultado intermediário 0190, foram entregues 18.580 títulos provisórios e
definitivos de propriedade no domínio privado e a meta prevista era de 25.000 unidades/ano.
Verificou-se que a meta regional não se coaduna com a realidade. Houve um
superdimensionamento na definição das metas de titulação para as regiões Sul, Sudeste e Centro
Oeste daí o não cumprimento nessas regiões, mesmo tendo sido cumprida e superada a meta para a
região Nordeste, devendo o Incra realizar gestão junto às instâncias competentes para a correção da
meta regionalizada.
Conclusão
a este capítulo, não foram encontradas evidências suficientes para rejeitar a qualidade ou a
confiabilidade da meta definida para o Programa 1040 – Governança Fundiária, cabendo pontuar
que a rápida evolução para o alcance da meta em 2021 se deu em razão da mesma ter sido tratada
como meta prioritária do Governo Federal e do Incra nos últimos dois anos, com grandes avanços
em tecnologia e comprometimento do corpo técnico e da alta direção da autarquia.
Em 2021 o desempenho da meta foi superior ao previsto. Foram emitidos 139.526
documentos titulatórios, sendo 120.946 referentes a Projetos de Assentamento e 18.580 da titulação
de Regularização Fundiária. No Plano Plurianual (PPA) foi estabelecida para o indicador - Índice de
Regularização Fundiária a meta de alcance de 9,75% e o índice obtido foi de 13,60% considerando
o número de 139.526 documentos titulatórios emitidos e 24,24%, considerando o total de 248.638
títulos emitidos cumulativamente entre os anos de 2020 e 2021, em relação a demanda estimada de
1.025.875 de processos.

Cumpre destacar que, para o cálculo do iFR, são considerados os títulos provisórios e
definitivos de regularização fundiária e de projetos de assentamento, sendo que, dos 248.638
documentos titulatórios emitidos em 2020 e 2021, 45.971 foram títulos definitivos e 202.667 foram
títulos provisórios (CRO para Regularização Fundiária e CCU para Reforma Agrária).
De acordo com os dados incluídos no Siop, esse resultado foi alcançado por meio de
um esforço conjunto entre o Incra/Sede e as Superintendências Regionais (SR), incluindo estratégia
de normatização, orientações, reuniões de trabalho (principalmente remotas), capacitação, apoio
operacional, planejamento integrado e constituição de equipes de trabalho. Como limitações
existentes, foram destacadas as dificuldades inerentes à pandemia de Covid-19 que limitaram as
atividades de campo nos Projetos de Assentamentos e a redução do quadro de servidores do Incra
por aposentadorias, tanto no Incra/Sede como nas SR, situação que vem se agravando
consideravelmente nos últimos anos, com perspectiva de piorar em curto prazo se não houver
concurso público. Outra restrição indicada foi relativa ao orçamento, em termos de valores
disponibilizados e atrasos na liberação.
Ainda em 2021, buscando tornar mais eficaz a política pública de titulação, foi
instituído o Programa Titula Brasil, com objetivo de aumentar a capacidade operacional do Incra na
execução das políticas tendo o apoio dos municípios por meio de Núcleos Municipais de
Regularização Fundiária (NMRF), uma parceria operacionalizada mediante Acordos de Cooperação
Técnica entre o Incra e as Prefeituras. Outra ação realizada pelo Incra foi o lançamento da
Plataforma de Governança Territorial (PGT), que faz parte da transformação digital que vem para
modernizar e agilizar a prestação de serviços do Incra ao cidadão, proporcionando ambiente
necessário para a aceleração da titulação no exercício 2022 e seguintes.
No âmbito do TCU foi iniciada em 2021 a Produção de Conhecimento (TC
036.767/2021-2) para o acompanhamento do desenvolvimento da Plataforma de Governança
Territorial, escopo de contrato firmado pela Autarquia com o Serviço Federal de Processamento de
Dados (Serpro), com vistas ao desenvolvimento de soluções tecnológicas para assegurar mais
agilidade e confiabilidade no processo de emissão de títulos de domínio pelo Incra.
3.3.10. Programa Finalístico 1041 – Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade
O objetivo do programa, de responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente, é
fortalecer a conservação, o uso sustentável e a repartição de benefícios do uso da Biodiversidade e
dos Recursos Naturais, de forma a combater e reverter as suas perdas e a redução dos serviços
ecossistêmicos, por meio de políticas públicas integradoras. Para medir o alcance do objetivo do
programa foi determinada a meta de desenvolver estratégias e instrumentos de gestão para
conservação, monitoramento, recuperação, uso sustentável e repartição de benefícios da
biodiversidade.
Este programa só passou a existir a partir do exercício de 2020, inclusive, por força da
Lei 13.971/2019, de 27/12/2019, que instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a
2023. Antes, no Plano Plurianual do ciclo de gestão 2016-2019, a Política de Biodiversidade
constava do Programa 2078 - Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade, coordenado pelo
Ministério do Meio Ambiente, especialmente pela Secretaria de Biodiversidade. Para o ciclo 2020-
2023 a temática passou a ser abordada no Programa Conservação e Uso Sustentável da
Biodiversidade dos Recursos Naturais. O termo “Recursos Naturais” foi incluído ao nome do
Programa, com a finalidade de ampliar o escopo de atuação, incluindo-se a agenda de licenciamento
e fiscalização.

Execução orçamentária dos últimos cinco anos
600
Millions
501,3
500
400
321,2 317,3
300
225,9
207,5 192,7 % de Execução
200 151,5
126,9
100
57,5%
70,3% 73,4% 73,0% 65,8%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop. Filtro: Programa 1041 – Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade e dos recursos naturais (2020-2021),
e Programa 2078 – Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade (2017-2019). Valores reais.

159 193 189 127 127
Fonte: Siop. Dados dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Análise das metas

O programa tem o Objetivo 1227 - Fortalecer a conservação, o uso sustentável e a
repartição de benefícios do uso da Biodiversidade e dos Recursos Naturais, de forma a combater e
reverter as suas perdas e a redução dos serviços ecossistêmicos, por meio de políticas públicas
integradoras. A Meta, não quantificável, consiste na 052D - Estratégias e instrumentos de gestão
desenvolvidos para conservação, monitoramento, recuperação, uso sustentável e repartição de
benefícios da biodiversidade. Além disso o programa contempla indicadores e resultados
intermediários, dentre os quais três foram selecionados para análise, conforme metodologia
informada no item 3.3 deste relatório. A meta do objetivo e os resultados intermediários
selecionados estão detalhados na tabela a seguir:
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista Meta prevista Resultado Há variações significativas
Medida para 2021 para o alcançado em entre o previsto para 2021
quadriênio 2021 e o resultado efetivo?
2020-2023
052D - Estratégias e instrumentos de - - - - -

gestão desenvolvidos para conservação,
monitoramento, recuperação, uso
sustentável e repartição de
benefícios da biodiversidade.
Resultado Resultado Resultado Há variações significativas

Descrição do ResultadoIntermediário Unidade de intermed. intermed. alcançadoem entre o previsto para 2021
Medida previsto para previsto para 2021 e oresultado efetivo?
2021 2020-2023
0263 - Monitoramento da gestão das Número de 630 700 645 Não

Unidades de Conservação Unidades de
Conservação
0265 - Estratégias e instrumentos para a Número de 12 22 13 Não
conservação e o uso sustentável da estratégias,
biodiversidade brasileira e para o iniciativas e
controle de espécies exóticas invasoras instrumentos
elaboradas

Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas do Presidente da República 2021 e de informações prestadas
pelosórgãos/entidades responsáveis pelas metas.
Confiabilidade
A Meta 052D não é quantificável. Sua avaliação depende de uma cesta de resultados
intermediários, bem diversos entre si, variando desde número de cursos e número de estratégias,
iniciativas e instrumentos até percentual de espécies ameaçadas de extinção objeto de Planos de
Ação de conservação. Todos esses dependem de uma variada rede de mensuração de resultados.
Desse modo, verifica-se que, neste momento, não existe um Indicador que possa retratar
e permitir o monitoramento da meta do objetivo do programa. O que afeta também sua qualidade,
mormente nas características de ser específico, mensurável e apropriado.
A observação acima se aplica em maior ou menor grau não só à Meta do programa
quanto a seu Indicador e seus resultados intermediários. Segundo informações do MMA tentou-se
chegar a uma meta quantitativa, e não se conseguiu. Daí decorreu o grande número de Resultados
Intermediários. Segundo o referido Ministério, a ação quanto à Biodiversidade envolve vários
aspectos, embora com uma só resultante. Haveria problemas se se fechasse um aspecto específico,
e assim as próprias características do Programa dificultam a criação de um Indicador que sintetize
tudo. O MMA informou que pretende aperfeiçoar essa questão no novo PPA, a vigorar a partir de
2024.
Qualidade
O programa 1041 tem seu único objetivo avaliado por apenas uma Meta. A Meta
consiste na 052D - Estratégias e instrumentos de gestão desenvolvidos para conservação,
monitoramento, recuperação, uso sustentável e repartição de benefícios da biodiversidade. Trata-se
de Meta não quantificável, e que portanto sofre de deficiências por não ser específica (tem muitos
propósitos, soltamente interrelacionados); não ser mensurável; não ser apropriada (pois pouco
orienta a ação e pouco possibilita um rápido entendimento do estado em que o atingimento do
objetivo se encontra); não ser realista (pouco se pode na prática afirmar sobre seu realismo); nem ter
um tempo determinado para cumprimento (por se constituir mais em atividade normal do Poder
Público na área ambiental, sem tempo determinado). Assim, até o momento, a meta carece de
características de mensurabilidade e especificidade para avaliação de sua qualidade.
Com relação aos resultados intermediários previstos, cada resultado foi avaliado
individualmente e os resultados fornecidos no Espelho do Monitoramento. Em breve suma, pode-se
observar o seguinte:
RI 0263 - Monitoramento da gestão das Unidades de Conservação
O Indicador se refere ao número de Unidades de Conservação monitoradas por
ferramentas de avaliação de efetividade de gestão. Teve seu valor apurado com base nos dados
coletados pelas ferramentas Sistema de Análise e Monitoramento da Gestão (SAMGe) no período
de 01 de janeiro a 31 de dezembro de 2021.
O Indicador tal como se encontra redigido torna-se pouco claro, sem definir se se trata
de um só sistema ou de vários, nem esclarecer a natureza do sistema SAMGe, o que concerne à
qualidade do Resultado Intermediário, por afetar suas características de ser específico e apropriado.
O que por sua vez reduz o significado do Indicador para o público consulente.
RI 0265 - Estratégias e instrumentos para a conservação e o uso sustentável da
biodiversidade brasileira e para o controle de espécies exóticas invasoras elaboradas

O Indicador consiste na enumeração de ações que têm naturezas muito diversas. Inclui,
entre outras, a reinstalação da Comissão Nacional de Biodiversidade (CONABIO) e a aprovação da
minuta de Lista de Espécies Ameaçadas de Extinção no âmbito da CONABIO para atualização das
Listas Nacionais Oficiais; a instituição de Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para avaliar e
recomendar ações de conservação e uso sustentável para espécies pertencentes à Lista Nacional das
Espécies da Fauna Brasileira Ameaçadas de Extinção - Peixes e Invertebrados Aquáticos; a
publicação de lista de espécies nativas da biodiversidade de valor alimentício, para fins de
comercialização in natura ou de seus produtos derivados; a impressão do Livro Plantas para o
Futuro – Região Norte; e a impressão de material informativo para campanha contra o peixe-leão,
visto tal espécie exótica poder causar grande impacto no ecossistema marinho brasileiro.
O Indicador tal como se encontra redigido consiste em simples contagem de ações
diferentes, o que compromete sua qualidade, mormente as características de ser específico,
mensurável e apropriado. Segundo informações do MMA este RI realmente possui características
de amálgama, assim como de certa forma os demais neste Programa. Informou ainda o Ministério
que há duas vertentes na ação na Biodiversidade, a conservação de espécies e o uso sustentável; e
que se se fechasse em uma vertente específica haveria o problema de excluir aspectos importantes
da ação programática.
Conclusão

Meta do objetivo: 052D - Estratégias e instrumentos de gestão
desenvolvidos para conservação, monitoramento, recuperação, uso Qualidade e confiabilidade
sustentável e repartição de benefícios da biodiversidade.
1. (RI 0263) Monitoramento da gestão das Unidades de
Conservação
2. (RI 0265) Estratégias e instrumentos para a conservação e o uso Qualidade
sustentável da biodiversidade brasileira e para o controle de espécies
exóticas invasoras elaboradas
Segundo dados extraídos do Siop, a meta do objetivo informada corresponde a
“Estratégias e instrumentos de gestão desenvolvidos para conservação, monitoramento,
recuperação, uso sustentável e repartição de benefícios da biodiversidade.” Não há como avaliar o
desempenho da meta do objetivo, pois não foi elaborada fórmula que considere as múltiplas
variáveis mensuradas nos Resultados Intermediários citados no espelho do programa. Sugere-se
que o Indicador seja desenvolvido, com vistas a permitir que a meta do objetivo seja quantificada e
monitorada contemplando todas as variáveis necessárias para a sua representação.
3.3.11. Programa Finalístico 3001 – Energia Elétrica
O Programa 3001 – Energia Elétrica do PPA 2020-2023 possui como diretriz (diretriz
15) ampliar o investimento privado em infraestrutura, orientado pela associação entre planejamento
de longo prazo e redução da insegurança jurídica. O programa tem o objetivo (objetivo 1208) de
assegurar o suprimento de energia elétrica ao mercado brasileiro em condições adequadas de
qualidade e equilíbrio entre segurança e preço, de forma sustentável. A meta do objetivo (meta
0500) é manter em 100% o Índice de Expansão da Geração (IEG), calculado como sendo a razão
entre a expansão da Capacidade de Geração verificada – ou seja, a expansão da oferta verificada a

partir do monitoramento dos empreendimentos de geração, obtida pela soma da capacidade de

geração liberada para operação no ano – e a previsão de expansão de capacidade de geração,
registrada no planejamento estratégico do Ministério de Minas e Energia para igual período.
O objetivo considera cinco resultados intermediários: segurança energética (0098);
expansão da geração de energia (0099); expansão da transmissão de energia (0100); energias
renováveis (0101) e universalização do acesso à energia elétrica – Programa Luz para Todos
(0102). Todas as funções foram avaliadas, tendo sido priorizadas para este capítulo aquelas que, no
contexto atual, são mais relevantes para o setor, conforme síntese apresentada neste tópico.
O gráfico seguinte demonstra a execução orçamentária da função 25 - Energia, referente
aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, nos últimos cinco anos. Ressalta-se que a função 25
- Energia contempla outros programas relativos ao setor energético, a exemplo do Programa 2053 –
Petróleo e Gás. Ademais, a maior parte dos valores apresentados são referentes a despesas
correntes, pois os investimentos públicos em energia elétrica propriamente são realizados por
empresas estatais, portanto, não entram nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. O gráfico e a
tabela seguinte detalham a execução orçamentária da Função Energia nos últimos 5 anos e a do
Programa 3001 no exercício de 2021, que é um dos vários programas da função Energia.
Execução orçamentária da Função Energia dos últimos 5 anos
4
Billions
3,3
3 2,7
2,5 2,5
2,2 2,2
1,8 1,9
2 1,7
% de Execução
82,4%
1
88,8% 88,5%
84,3% 91,1%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais. Filtro: Função 25 – Energia, dados dos orçamentos fiscal e da seguridade social (OFSS).

R$ milhões
137 123 121 87 87
Fonte: Siop, dados dos orçamentos fiscal e da seguridade social (OFSS).
Quanto às despesas do Orçamento de Investimentos (OI), os investimentos das estatais

atuantes no setor elétrico alcançaram o montante de R$ 6.995,489 milhões, do qual foi efetivamente
realizado o valor de R$ 4.083,789 milhões, correspondente a 58,38% do previsto. A tabela seguinte
detalha a execução do Programa 3001 no exercício de 2021 das seis principais empresas estatais do
setor elétrico.
Execução orçamentaria do Programa 3001 das principais empresas estatais no ano de 2021
Código Nome Soma Soma %
Programa Programa Nome da Empresa Aprovada Final Realizada Realizado
Energia Eletrobras Termonuclear S.A. -
2.912.023.593 1.520.820.793 52,23
3001 Elétrica Eletronuclear
Companhia Hidroelétrica do São 1.463.902.108 895.890.216 61,20

Francisco - Chesf
Furnas - Centrais Elétricas S.A. 937.888.558 575.708.602 61,38
Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras 639.971.000 523.467.969 81,80
Centrais Elétricas do Norte do Brasil
411.363.073 298.507.715 72,57
S.A. - Eletronorte
Companhia de Geração e
Transmissão de Energia Elétrica do 403.344.626 225.095.521 55,81
Sul do Brasil - CGT Eletrosul
Total Geral 2021 (Função 25 - Subfunção 752) 6.768.492.958 4.039.490.816 59,68
Fonte: Resposta à diligência (TC 000.562/2022-0).
Análise das metas

A meta do objetivo e as metas intermediárias selecionadas nesta análise estão detalhadas
na tabela a seguir:
Descrição da Meta do Unidade de Meta prevista Meta prevista para o Resultado Há variações
Objetivo Medida para 2021 quadriênio 2020-2023 alcançado significativas entre o
em 2021 previsto para 2021 e o
resultado efetivo? (S/N)
Meta 0500 - Manter em % 100 100 158 S (*)
100% o índice de Expansão
da Geração
Descrição do Resultado Unidade de Resultado Resultado intermediário Resultado Há variações
Intermediário Medida intermediário previsto para o quadriênio alcançado significativas entre o
previsto para 2020-2023 em 2021 previsto para 2021 e o
2021 resultado efetivo? (S/N)
RI 0099 - Expansão da Megawatt 3.785,78 O espelho da prestação de 3.773,38 N

Capacidade instalada de contas traz a meta (99,7%)
Geração de Energia Elétrica acumulada para cada ano
- Não Renováveis. => Resultado intermediário
previsto é 3.785.78 MW
RI 0100 - Expansão da Km 8.385 O espelho da prestação de 7.822 S
Transmissão de Energia. contas traz a meta (acumulado (93,3%- efeitos
acumulada para cada ano de causados pela pandemia
=> Resultado intermediário 15.484,5) – atrasos de entregas de
previsto é 17.682,00 alguns
empreendimentos)
(*) Superação da meta explicada pela antecipação de entrada em operação de usinas eólicas na região Nordeste.
Confiabilidade
Assim como em 2020, a meta do objetivo do Programa 3001 (meta 0050) consiste em
manter em 100% o índice de Expansão da Geração (IEG), ou seja, implementar toda a capacidade
de geração prevista para o ano, independentemente do tipo da fonte. Nesse sentido, o governo
previu um incremento total de geração acumulada de 100% do previsto no ano de 2021, do qual
informou ter alcançado 158%. Foi verificada uma expansão de 7.562 MW na geração de energia
elétrica centralizada e, de acordo com o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE), a previsão
da expansão da capacidade de geração em 2021 era de 4.791 MW. O resultado positivo obtido em
2021 foi explicado, principalmente, pela antecipação de usinas eólicas na região Nordeste (cerca de
2 GW além do estimado), por ações de monitoramento e coordenação realizadas pelos agentes do
setor e incentivos de mercado.
Para o resultado intermediário RI 0099 - Expansão da Capacidade instalada de Geração
de Energia Elétrica - Não Renováveis, a meta consiste em implementar toda a capacidade de
geração prevista considerando tão somente fontes não renováveis. A previsão era de expandir

3.785,78 MW de fontes não renováveis, e o montante realmente instalado informado corresponde a

3.773,38 MW (99,7%), um desvio pouco representativo não indicativo de comprometer a meta
global do quadriênio.
Para o resultado intermediário RI 0100 - Expansão da Transmissão de Energia, que
representa o total da extensão de linhas de transmissão instaladas no Sistema Elétrico Brasileiro,
medida em quilômetros (km), a previsão para 2021 era a implantação de 8.385 km de linhas de
transmissão e a quantidade realmente instalada foi de 7.822 km (93,3%), um desvio negativo de
pouco mais de 6%, justificado por atrasos na entrega de alguns empreendimentos, também pouco
representativo, não indicativo de comprometer a meta global do quadriênio. Nada obstante o fato,
cabe registrar que o resultado acumulado (15.485 km) frente ao previsto (17.682 km), representa
um desvio da ordem de 13%, para o qual o MME deve estar atento, buscando evitar que
empreendimentos críticos deixem de entrar na data prevista pelo planejamento de forma a não
comprometer o resultado acumulado almejado para o horizonte do PPA.
O confronto dos valores de expansão total da transmissão com os dados fornecidos pela
Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) atesta a conformidade da informação apresentada. Já
no caso da geração, ao confrontar os dados com os da Aneel, foram observados alguns desvios. A
resposta da Aneel, que traz a potência fiscalizada de todas as usinas em 31/12/2020 e 31/12/2021,
por tipo de fonte, apresentou um desvio negativo em relação ao total de geração próximo de 10% (o
desvio maior ocorreu na geração eólica 3.964 vs. 3.640 MW, dados do PPA e dados da Aneel
respectivamente). Ressalta-se que a Aneel informou a potência fiscalizada, ao passo que o Governo
apresenta a potência instalada. Assim, mesmo considerando possíveis incompatibilidades entre
potência fiscalizada e potência instalada, é possível notar que a diferença acabou sendo inferior a
10%, mostrando-se razoável a confiabilidade da informação prestada pelo gestor do Programa 3001.
Desse modo, conclui-se que não foram identificadas falhas ou distorções relevantes
quanto à confiabilidade da meta e dos resultados intermediários analisados.
Sob a ótica do atendimento eletroenergético, o ano de 2021 foi impactado de maneira
relevante pela escassez hídrica verificada no período, com a predominância dos piores cenários de
afluências observados em 91 anos do histórico, resultando, portanto, em volumes pouco expressivos
de água que chegaram aos reservatórios das usinas hidrelétricas. Para o enfrentamento das
condições adversas, durante o ano de 2021, o Governo afirma que houve a execução de ações
adicionais para garantir a segurança do fornecimento, das quais se destacam: acionamento de
geração termelétrica adicional; importação de energia da Argentina e do Uruguai; flexibilizações de
restrições hidráulicas; flexibilização dos limites de intercâmbios entre regiões; antecipação de obras
de geração e transmissão; uso racional de energia elétrica pela população a partir das campanhas de
conscientização e de incentivos; implantação do programa de incentivo à redução voluntária do
consumo de energia elétrica para consumidores regulados; patamar específico da Bandeira
Tarifária, intitulado “Escassez Hídrica” e, diretrizes específicas relativas à geração de usinas
termelétricas.
Cabe registrar que o TCU, no âmbito do TC 016.319/2021-4, que trata do
acompanhamento das ações relativas ao atendimento energético do Sistema Interligado Nacional
(SIN) diante do cenário hidrológico desfavorável, analisou o risco de desabastecimento no setor
elétrico, bem como a existência de plano estratégico de contingência voltado para a mitigação de tal
risco e de suas consequências.
Verificou-se, de acordo com dados do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS),
em 10/11/2021, que os armazenamentos dos reservatórios equivalentes dos subsistemas do SIN
encontravam-se baixos, destacadamente o do subsistema Sudeste/Centro-Oeste, responsável por

cerca de 70% da produção de energia elétrica nacional, o qual finalizou o mês de março de 2021
com 35,3% e, em 10/11/2021, estava com apenas 18,53%. À época da fiscalização, concluiu-se que
existia risco de a crise hidroenergética se estender para os anos seguintes, em especial para 2022,
em razão da expectativa de que o volume dos reservatórios ao final do período úmido de 2021/2022
ficasse próximo ou abaixo dos níveis verificados em 2021. O Ministro Relator Benjamin Zymler
autorizou a oitiva do CMSE e do MME. O cenário desfavorável reverteu-se e, atualmente, o
relatório de fiscalização aguarda análise pela Corte de Contas.
Qualidade
Não foram identificadas falhas ou distorções relevantes quanto à qualidade da meta do
objetivo (meta 0050). No entanto, registra-se que, embora apropriada do ponto de vista de alcance
do objetivo, não atende todas as características do atributo “especificidade”, por não expressar
claramente o que deve ser alcançado. A meta informa apenas um percentual para alcance no
quadriênio, não indicando objetivamente o valor alvo para expansão da geração. Em outras
palavras, informa-se que se quer cumprir “100%” do índice, sem indicar um dado mensurável, qual
seja o quantitativo de MW. Contudo, considerando que o indicador utiliza a previsão de expansão
de capacidade de geração registrada no Plano Decenal de Energia (PDE) do Ministério de Minas e
Energia para o período, é possível obter a informação de forma indireta.
Quanto aos resultados intermediários analisados, que indicam valor em MW e em km,
respectivamente, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes que afetem a qualidade dos
resultados informados.
Cabe registar que, em resposta ao ofício de requisição expedido, o MME informou que
em vista da pandemia do novo coronavírus e seu impacto sobre a ação governamental, a meta
originalmente estabelecida para o resultado intermediário RI 0102 – Universalização do Acesso à
Energia Elétrica – Programa Luz para Todos, para o quadriênio 2020-2023 se revelou irrealista, ou
seja, não alcançável no período previsto a custo razoável e considerando o histórico de realização e
as restrições existentes. Assim, o órgão informou que, com vistas a não deixar uma parcela da
população desassistida, será realizada uma avaliação sobre a necessidade de prorrogação deste
programa de eletrificação rural.
Conclusão
este capítulo, é possível apresentar o seguinte resultado: não foram encontradas evidências
suficientes para rejeitar a qualidade ou a confiabilidade da meta do objetivo do Programa 3001
(meta 0050), bem como dos resultados intermediários RI 0099, RI 0100.
Levando em consideração os dados acima apresentados, é possível reconhecer um
desempenho adequado da meta do objetivo e dos resultados intermediários.
Cabe notar que, para a meta do objetivo, o governo previu um incremento total de
geração no ano de 2021 de 4.791 MW, e foi verificada uma expansão de 7.562 MW na geração de
energia elétrica centralizada, índice bem acima do previsto, explicado, principalmente, pela
antecipação cerca de 2 GW de capacidade instalada de usinas eólicas na região Nordeste, além do
estimado.
3.3.12. Programa Finalístico 3004 – Aviação Civil
O Programa Aviação Civil tem como diretriz a ampliação do investimento privado em
infraestrutura, orientado pela associação entre planejamento de longo prazo e redução da

insegurança jurídica, dentro de um contexto de restrição fiscal para investimentos diretos e grande
número de demandas regionais a serem atendidas.
O programa é fortemente apoiado pelo Programa de Parcerias de Investimentos por
meio de uma política voltada para as concessões aeroportuárias e redução do papel do Estado
através do reposicionamento do papel da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
(Infraero) na gestão dos grandes aeroportos brasileiros, e possui articulação subnacional por meio
da reforma de aeroportos regionais com uso de recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac)
– os quais, por usa vez, são alimentados pelas contribuições ao sistema devidas pelas
concessionárias de aeroportos.
400 363,0
Millions
350 322,5
300
258,5
250 218,7 216,0
200
Despesa Liquidada
150 % de Execução
96,4 101,6 95,9 93,4
100 65,2
50 29,9% 28,0% 37,1% 29,8% 43,2%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Obs.: Para os anos 2017-2019 foi utilizado o Programa 2017 – Aviação Civil para fins de comparação da série histórica, tendo em
vista que o Programa 3004 só consta no orçamento a partir do ano de 2020.

R$ milhões
Dotação
Atualizada
178 216 209 93 93
Fonte: Siop, dados dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Análise das metas

O Programa 3004 - Aviação Civil possui como objetivo incrementar a eficiência, a
segurança e a qualidade da aviação civil. Para o atingimento deste objetivo está endereçada a meta
0512 - Melhorar o nível do Indicador de Desenvolvimento da Aviação Civil, passando de 0,55 para
0,68, cuja análise dos resultados obtidos consta a seguir:
Meta Selecionada para Análise
Objetivo 1211 - Incrementar a eficiência, a segurança e a qualidade da aviação civil
Descrição da Meta do Unidade Meta prevista Meta prevista Resultado Há variações
Objetivo de para 2021 para o alcançado em significativas entre
Medida quadriênio 2021 o previsto para 2021
2020-2023 e o resultado
efetivo? (S/N)

0512 - Melhorar o nível do -- 0,66 0,68 0,49 Sim

Indicador de
Desenvolvimento da
Aviação Civil, passando de
0,55 para 0,68.
Descrição do Resultado Unidade Resultado Resultado Resultado Há variações
Intermediário de intermediário intermediário alcançado em significativas entre
Medida previsto para previsto para o 2021 o previsto para 2021
2021 quadriênio e o resultado
2020-2023 efetivo? (S/N)
0002 - Concessões Unidade 22 38 22 Não

aeroportuárias realizadas
0003 - Aeroportos Unidade 6 32 10 Não
reformados
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas do Presidente da República 2021 e de resposta à(s) diligência(s) enviada(s)
Confiabilidade
O Indicador de Desenvolvimento da Aviação Civil (IDAC), utilizado como parâmetro
para aferição da meta estipulada, é um indicador composto por 3 subíndices: Índice de
Desenvolvimento da Rede Aeroportuária – IDRA (50%) , Índice de Satisfação Geral dos
passageiros – ISGP (30%), e Índice de Segurança da Aviação Civil – ISAC (20%).
Detectou-se a presença de pequenas correções oriundas de inconsistências no cálculo do
IDRA relacionadas a mudança de código ICAO de alguns aeroportos e inclusão de novos
aeroportos anteriormente ausentes, mas que, de forma objetiva, após recálculo, não apresentaram
distorção relevante em relação à meta anteriormente calculada.
Verificou-se também que as fontes dos dados são públicas e divulgadas essencialmente
pelo Cenipa, Anac e SAC/MInfra, e contêm memória de cálculo que permitem a rastreabilidade dos
valores envolvidos. Não foi verificada manipulação das métricas utilizadas, considerando
principalmente que o peso de cada subíndice foi mantido constante nos anos anteriores e não houve
mudança intencional de metodologia para medição do IDAC.
Qualidade
Relativamente à sua adequação, o IDAC destaca-se por reunir em um único indicador as
dimensões de competitividade (IDRA), segurança (ISAC) e provimento de infraestrutura (ISGP).
Em termos de realismo quanto ao atingimento da meta, vale observar que os dois
primeiros anos de aferição foram impactados em razão da Covid-19, sendo a Aviação Civil um dos
setores mais afetados, relativamente ao transporte de passageiros. Tal fator contribuiu
negativamente no subíndice de maior peso, impactando os aspectos relacionados à conectividade e
acessibilidade.
Apesar dos níveis de voo totais em 2021 ainda se situarem abaixo do patamar pré-covid,
alguns estudos internacionais já apontam para a retomada daquele patamar até 2023. Quando
considerados os demais programas relacionados à 7ª rodada de concessões aeroportuárias, às
relicitações dos aeroportos de São Gonçalo do Amarante/RN e de Viracopos/SP, bem como a
possibilidade da realização da Parceria público-Privada (PPP) de Aeroportos da Região Amazônica
e da possibilidade de relicitação do Aeroporto do Galeão e da concessão do Aeroporto Santos
Dumont até o final de 2023, entende-se não ser recomendável a revisão da meta estabelecida até o
final do quadriênio, dadas as possibilidades de alcance dos resultados ainda nos últimos dois anos
do PPA.
Conclusão
Quanto à Meta 0512 não foram encontradas evidências suficientes para rejeitar a
qualidade ou a confiabilidade.


O valor obtido para o IDAC em 2021 (0,49) está cerca de 25% abaixo do esperado
(0,66), contudo avançando cerca de 50% em relação a 2020 – que também se mostrou aquém da
meta naquele ano, conforme análise das Contas de Governo 2020.
O IDAC pode assumir valores entre 0 e 1, e, conforme análise realizada abaixo, o
indicador apresentou forte correlação com o volume processado de passageiros, mostrando
tendência de recuperação aos níveis pré-pandemia, e, consequentemente, possibilidade de
atingimento da meta até o final de 2023:
Evolução do IDAC e Passageiros Transportados
eral eral
229
215 218
eral
192
eral eral
eral
Milhões de Passageiros
eral
eral
eral eral
Escala IDAC
133
eral eral
99
eral
eral eral
eral
eral
eral eral
eral
eral eral
eral eral eral eral eral eral
IDAC Tráfego Pax IDAC Meta
Fonte: elaboração própria, a partir de dados fornecidos pelo MInfra (IDAC), Anac (passageiros transportados) e IATA (estimativas
de recuperação de tráfego para 2022-2023).

Vários processos de desestatização que impactam diretamente a meta estipulada até o
final do quadriênio estão sendo analisados atualmente na Corte. Entre eles pode-se mencionar a 7ª
rodada de concessões aeroportuárias, que está em análise no TCU, estando previsto o leilão para
ocorrer no início do segundo semestre de 2022.
Essa rodada adicionará quinze aeroportos sob gestão privada à malha aérea, com ganhos
estimados expressivos em termos de conectividade, satisfação dos passageiros e segurança, os quais
estão diretamente relacionados aos resultados a serem atingidos propostos na Meta 0512.
3.3.13. Programa Finalístico 3006 – Transporte Terrestre e Trânsito
O Programa 3006 - Transporte Terrestre e Trânsito foi organizado com a finalidade de
fazer frente aos desafios enfrentados pelo setor, que podem ser resumidos na necessidade de
ampliar a cobertura dos modais ferroviários e rodoviários para compatibilizá-los à crescente
demanda de cargas e de passageiros, visando também proporcionar a segurança do transporte, sem
perder de vista o princípio da eficiência.
Para enfrentar os desafios do setor, o programa foi alicerçado em quatro pilares
principais: a cobertura da malha, a capacidade das rodovias e ferrovias, a eficiência e a segurança
do transporte terrestre e do trânsito.

Nessa perspectiva, realizar obras de construção e de adequação de capacidade

apresentará como benefício o aumento da capacidade de tráfego e a promoção do desenvolvimento,
gerando, desse modo, a redução dos custos operacionais referentes ao transporte de cargas e
passageiros, contribuindo assim diretamente para um melhor desempenho logístico. Além de
investimentos por parte do poder público, é necessário realizar concessões e parceiras público
privadas de obras públicas à inciativa privada para aumentar os investimentos em infraestrutura.
A responsabilidade do Ministério de Infraestrutura (Minfra), no pilar trânsito, restringe-
se a desenvolver programas, projetos e sistemas de âmbito nacional orientados à educação e à
segurança no trânsito, como também apoiar órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de
Trânsito no cumprimento de suas atribuições.
Para viabilizar a execução das estratégias contempladas, o Programa Transporte
Terrestre e Trânsito obteve em 2021 dotação atualizada (referente aos orçamentos fiscal e da
seguridade social) de R$ 8,364 bilhões, dos quais foram liquidados R$ 4,769 bilhões, o que
representa 57,01 % da dotação atualizada. O gráfico demonstra a execução orçamentária do
Programa 3006 – Transporte Terrestre e Segurança. (item 29)
Execução Orçamentária do programa Transporte Terrestre em 2017-2021
14
Billions
11,7
12 10,9
9,4 9,3 9,1 9,0
10
8,0 8,0
8 6,9 7,0 7,0 Dotação Atualizada
6,4
5,4 5,8 Empenhado
6
4
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais. Filtro: Programa 2087 – Transporte Terrestre (de 2017 a 2019) e Programa 3006 – Transporte
Terrestre e Trânsito (em 2020 e 2021).

Dotação Inicial Dotação Empenhado Liquidado Pago
5.409 Atualizada
6.971 6.969 3.975 3.961
Fonte: Siop.
Análise das metas

Foram selecionados para avaliação sete metas, em sentido amplo, sendo uma meta de
objetivo e seis de resultados intermediários listadas a seguir.
O programa finalístico em exame possui um único objetivo, o 1235 – Promover a
eficiência do sistema de transporte terrestre e trânsito, ao qual está vinculada uma única meta. O
programa tem ainda um único indicador, qual seja, o IESTTT, conforme demonstrado na tabela a
seguir:

Meta 052B - Melhorar o nível do Indicador de Eficiência do Sistema de Transporte Terrestre e

Trânsito – IESTTT, passando 1,59 para 8,00.
Há variações
Resultado significativas entre o
Unidade Valor de
alcançado resultado efetivo para
de Referência – Metas Previstas
em 2021 2021 e o resultado
medida PPA
alcançado?
Data Índice 2020 2021 2022 2023 Sim, superou em
5,63 40,75% a meta
Pontos 9/6/2019 1,59 2,01 4,00 6,00 8,00 prevista
Fonte: Elaboração própria a partir “Mapeamento dos Programas Integrantes da Lei Orçamentária de 2021.
Para assistir ao alcance de tal objetivo e meta, alguns resultados intermediários foram
pactuados no Programa de Transporte Terrestre e Trânsito do PPA 2020-2023, os quais estão
detalhados, em seguida, na tabela seguinte:
Descrição da Meta Indicador Unidade de Meta prevista para 2021 Meta Resultado Há variações
do Objetivo Medida prevista alcançado significativas entre o
para o em 2021 previsto para 2021 e o
quadriênio resultado efetivo?
2020-2023 (S/N)*
Meta 052B -
Melhorar o nível do Indicador de Pontos 4,00 8,00 5,63 Sim, superou
Indicador de Eficiência do Sistema
Eficiência do Sistema de Transporte em 40,75% a
de Transporte Terrestre e Trânsito – meta prevista
Terrestre e Trânsito – IESTTT
IESTTT, passando
1,59 para 8,00
Há variações
Descrição do Valor de Referência ** Meta Resultado
Unidade de significativas entre o
Resultado Indicador prevista alcançado
Medida previsto para 2021 e o
Intermediário Linha para 2021* em 2021
Data resultado efetivo?
Base
0007 - Concessões
Quilometro de
rodoviárias 1/1/2020 0,00 3.118,67 2,845,50 Sim, negativamente
rodovias concedido km
realizadas
0008 - Concessões
Quilometro de
ferroviárias 1/1/2020 0,00 537,00 537,00
ferrovia concedido km Não
realizadas
Construção ou
0009 - Construção ou Adequação de
adequação de Quilometro de 1/1/2020 0,00 348,49 413,40 Sim, positivamente
km
rodovias rodovia realizado por
ano
Taxa de Cobertura
0010 - Manutenção
Conservacional 1/1/2020 88,00 90,00 94,24 Sim, positivamente
de rodovias %
rodoviária
Quilometro de
0011 - Construção de
ferrovia construído 1/1/2020 0,00 68,81 73,00
ferrovias km Sim, positivamente
por ano
Quantidade de
0304 - Adequações adequações
1/1/2020 0,00 1,00 1,00
ferroviárias ferroviárias realizadas unidade Não
por ano
Fonte: Elaboração própria a partir “Mapeamento dos Programas Integrantes da Lei Orçamentária de 2021”
Nota: * Metas não cumulativas, isto é, o valor discriminado refere-se à quantidade a ser alcançada ao final do exercício de cada exercício
** Valor de referência: Consiste no valor assumido pelo indicador em um momento anterior ao início de execução do Plano. O Índice de Referência
corresponde à linha de base do indicador, servindo para acompanhar a evolução desse indicador ao longo do tempo.
As análises foram efetivadas a partir de informações obtidas no Siop e nas respostas às

diligências encaminhadas ao Departamento Nacional de Infraestrutura e de Transporte (DNIT) e à
Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), órgãos responsáveis pela coleta, controle e
disponibilização dos dados referentes ao alcance das metas estabelecidas no PPA -2020-2021 -
Programa Temático 3006.

Para tanto, tomou-se por base a legislação pertinente (Lei 13.971/2019, Decreto
10.321/2020 e Portaria 5.806 de 14/5/2021 publicada pelo Ministério da Economia), e o disposto
em elementos obtidos por meio de consulta em documentos públicos, a exemplo das publicações
Manual Técnico do PPA 2020-2023, Manual de Indicadores do PPA 2020-2023 e Guia Siop de
Monitoramento do PPA 2020-2023, publicados pelo Ministério da Economia, e em relatórios
divulgados pelo Banco Mundial, pela Confederação Nacional do Transporte - CNT, pela escola
International Institute for Management Development (IMD) e pelo Fórum Econômico Mundial.
A análise realizada neste trabalho adotou como parâmetro a Portaria Segecex 33/2010,
conforme metodologia descrita na introdução deste capítulo.
Confiabilidade
Quanto ao aspecto da confiabilidade dos dados, uma meta foi refutada pelas análises,
conforme demonstrado na tabela seguinte:
Resumo da análise – Quesito: Confiabilidade
Meta rejeitada Atributos rejeitados
Indicador 3 (subíndice) - Quilômetros de
Confiabilidade
rodovias concedidos no período de análise
Tal meta está relacionada ao Indicador 3 (subíndice) - Quilômetros de rodovias

concedidos no período de 2021 que compõe o Indicador de Eficiência do Sistema de Transporte
Terrestre e Trânsito – IESTTT.
Há indícios de uma possível inconsistência na apuração desse indicador, o que,
consequentemente, impactará o resultado do IESTTT. Constatou-se que, na avaliação do IESTTT,
há a indicação de que a data de assinatura do contrato é o fator que determina se a capacidade da
rodovia entrará na contagem do Indicador 3 (subíndice) - Quilômetros de rodovias concedidos no
período de análise (extensão da malha, em km, concedido à iniciativa privada). Ocorre que, o
Minfra considera, como resultado alcançado, o quantitativo de 2.486,00 km de rodovias concedidas
no período de 2021.
Questionado a esse respeito, o Minfra explicou que, para prever os prováveis resultados
para os anos do PPA 2020-2023 do subíndice 3 (RI007), considerou a série histórica de leilões
realizados, sendo assim seria equivocado utilizar como critério a data de assinatura do contrato, para
computar o índice 3.
Entretanto, verificou-se que, no caso da série histórica de 2013 (912,50 km), foram
computadas as concessões da BR-101/ES/BA (474,9 km) e da BR-050/GO/MG Rodovias (436,6),
apesar de o leilão da concessão da BR-101/ES/BA ter ocorrido em 18/1/2012. De igual modo, a
concessão da BR-163/MS não foi considerada na série histórica do período de 2013, embora o
leilão tenha ocorrido em 17/12/2013. Portanto, o entendimento apresentado pelo Minfra não se
mostra aderente aos dados apurados das séries históricas do Indicador 3.
Por fim, para os demais indicadores analisados, não foram observadas falhas ou
distorções relevantes quanto ao atributo da confiabilidade da meta do objetivo (e subíndices) e dos
resultados intermediários.
Qualidade
No que se refere ao quesito qualidade, duas metas foram rejeitadas pelas análises:
Resumo da análise – Quesito: Qualidade
Indicador 4 - Carga transportada no modal
ferroviário por km Qualidade
Indicador 12 - Índice de conflitos ferroviários

solucionados
Verificou-se, levando em conta as informações prestadas pelos gestores para a
elaboração da presente análise, que o Indicador 4 - Carga transportada no modal ferroviário por km
não está perfeitamente alinhado com o objetivo do Programa 3006, carecendo de aprimoramento,
em especial no que diz respeito à característica adequação (Apropriada) indicada na metodologia
Smart, em prejuízo ao atributo qualidade.
Quanto a esse aspecto, pondera-se que embora seja possível estabelecer uma correlação
entre os resultados do indicador 4 com o objetivo do Programa 3006, qual seja “1235 - Promover a
eficiência do sistema de transporte terrestre”, visto ser possível presumir que um aumento da
eficiência do sistema ferroviário reflete-se em um aumento da carga transportada nesse modal, tal
correlação pode variar substancialmente em razão de alterações na demanda dos produtos
transportados, acarretando distorções no valor apurado para o subíndice, e consequentemente no
IESTTT, o que pode induzir conclusões equivocadas a respeito do setor avaliado.
De modo semelhante, o Indicador 12 - Índice de conflitos ferroviários solucionados não
atende satisfatoriamente os requisitos da característica adequação, pois não reflete de maneira
precisa os esforços despendidos para medir a consecução de seu objetivo principal (% de conflitos
ferroviários urbanos solucionados), comprometendo, por decorrência, a precisão do IESTTT, em
prejuízo ao atributo qualidade. Há que se destacar, inclusive, que, considerando os esclarecimentos
prestados pelo DNIT, ficou demonstrada a necessidade de ajustes do subíndice 12.
Ainda quanto ao atributo qualidade, verificou-se que os subíndices 7 e 14 não estão em
perfeita harmonia com a metodologia Smart aprovada pela Portaria Segecex 33/2010, especialmente
no que diz respeito à característica mensurabilidade, pois emprega-se, para mensurar tais subíndice,
dados do exercício de 2020, por haver um delay para a atualização desses dados anuais. De toda
forma, pondera-se que tais fragilidades não são suficientes para indicar a rejeição das metas do
Indicador 7 - Morte no trânsito e do Indicador 14 - Malha rodoviária não-concedida classificada
entre bom e ótimo estado de conservação.
Conclusão
Meta do Objetivo: 052B – Melhorar o nível do Indicador de
Qualidade/ Confiabilidade
Eficiência do Sistema de Transporte Terrestre e Trânsito -
IESTTT
Desempenho em 2021
Quanto ao desempenho, verifica-se que a meta do Objetivo “052B - Melhorar o nível do
Indicador de Eficiência do Sistema de Transporte Terrestre e Trânsito (IESTTT), passando 1,59
para 8,00” atingiu resultado previsto para o exercício de 2021, inclusive, superou a meta prevista no
PPA 2020-2023, embora não seja possível afirmar que de fato tenha suplantado a meta em 40,75%,
conforme consta na PCPR 2021.
Por exemplo, corrigindo-se o valor de entrada do Indicador 3 para 850,5 km de rodovias
concedidas (valor alcançado considerado como marco para cômputo a data de assinatura dos
respectivos contratos), o resultado obtido para o IESTTT seria de 4,13, superando também a meta
prevista para 2021 (4,00), porém em apenas 3,25%, em vez dos 40,75% indicados na PCPR 2021.
Pondera-se, assim, que as fragilidades (não exaustivas) verificadas em parcela dos
subíndices podem ter influenciadas na interpretação do resultado do indicador IESTTT,
prejudicando, inclusive, a análise do atributo desempenho da meta avaliada e de seus reflexos no
alcance dos objetivos e no desempenho da Política Nacional de Transporte (PNT).

Com relação aos seis Resultados Intermediários do Programa Temático 3006 –

Transporte Terrestre e Trânsito, cinco obtiveram êxito em relação às metas previstas para o
exercício de 2021. A exceção foi RI 0007 - Concessões rodoviárias realizadas, ou seja, foram
realizadas 27,28% das entregas de bens e serviços projetadas para viabilizar o alcance da meta do
programa em análise
Entretanto, há que se fazer algumas ponderações quanto ao resultado alcançado para os
Resultados Intermediários 0010 - Manutenção de rodovias e Resultado Intermediário 0009 -
Construção ou Adequação de Rodovias.
Para a meta do RI 0010, verificam-se indícios de que a alta taxa de cobertura
conservacional rodoviária (malha coberta por contratos) indicada na PCPR 2021 pode não estar, na
prática, materializada em campo, haja vista o indicativo de paralisação para alguns contratos, o que
põe em dúvida a contribuição desse requisito para o alcance dos objetivos e metas.
Ademais, grande parte da malha rodoviária federal (53.236,39 km) está coberta por
contratos do tipo Pato (conservação tradicional), que não abarca intervenções nas camadas
estruturais dos pavimentos. Ocorre que a opção gerencial de priorizar contratos de conservação
tradicional (tipo Pato), independentemente das demandas estruturais dos pavimentos, atenta contra a
boa técnica e traz como consequência a real possibilidade de os pavimentos que tenham recebido
intervenções aquém de suas demandas estruturais apresentem deterioração precoce. Ao fim, essa
decisão gerencial pode acarretar a necessidade de investimentos futuros de maior monta para
recuperar por completo suas condições estruturais e funcionais.
No que diz respeito ao RI 0009, não obstante tenha suplantando a meta do exercício em
18,62%, verifica-se que, do total de 413,4 km executados, 122,44 km (29,60%) se referem a
empreendimentos que estão contemplados na Seção I do Anexo III - Investimentos Plurianuais
Prioritários.
Outros 47,38% desses empreendimentos executados no exercício de 2021 dizem
respeito a investimentos plurianuais prioritários previstos na seção II do Anexo III do PPA 2020-
2023, ou seja, 195,97 km da meta realizada.
Ocorre que 95,2 km computados na meta Resultado Intermediário 0009 - Construção ou
Adequação de Rodovias não foram discriminados no Anexo III do PPA 2020-2023.
Instado a se manifestar, o Minfra explicou que os investimentos plurianuais
contabilizados no RI 0009, em especial aqueles não constantes das Seções I e II do Anexo III - PPA
2020-2023, coadunam-se à regra prevista no art. 20 da Lei 13.971/2019 - PPA 2020-2023, que faz
referência ao disposto no § 1º do art. 167 da Constituição Federal. Nessa perspectiva, conforme o
Minfra, esses investimentos encontrar-se-iam considerados no valor global do Programa 3006, não
havendo necessidade de discriminar cada obra (ação orçamentária) no PPA, já que esse
detalhamento ocorre na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Mais especificamente, conforme o Minfra, os empreendimentos computados na meta do
Resultado Intermediário 0009, não contemplados no Anexo III do PPA 2020-2023, estariam
discriminados na LOA 2021, podendo, nesse caso, tratar-se de projetos em andamento, que já
haviam sido incluídos na LOA 2020 por emenda, e, em observância ao disposto no § 20 do art. 166
da CF/1988, a emenda foi repetida no PLOA 2021.
Nesse sentido, verificou-se que 3,19% (13,22 km) dos empreendimentos executados no
exercício de 2021 e considerados para cômputo do RI 0009 dizem respeito a investimentos
incluídos no PLOA 2021, em cumprimento ao regramento do § 20 do art. 166 da CF/1988.
Entretanto, 19,82% desses empreendimentos computados na meta do Resultado
Intermediário 0009, ou seja, 81,77 km, parecem não configurar nem no Anexo III do PPA 2020-
2023 (Seção I e II) nem na “Mensagem Presidencial - Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA
2021”, no quadro apresentado conjuntamente à mensagem para auxiliar as bancadas estaduais

parlamentares a alocar recursos nos investimentos plurianuais que se encontravam em andamento, à

época da elaboração e aprovação do PLOA 2021.
A esse respeito, vale dizer que, ao se comparar os empreendimentos investimentos
plurianuais não discriminados nas Seções I e II do Anexo III – PPA 2020-2023 com os
empreendimentos plurianuais discriminados na LOA, duas obras não foram localizadas. Porém
esses empreendimentos podem estar considerados em restos em pagar – RaP, ou seja, uma despesa
pública que foi empenhada em um determinado ano, mas não foi paga naquele mesmo ano, sendo
inscrita em restos a pagar na virada daquele exercício.
Diante do exposto e dada a sistemática de distribuição dos investimentos, avalia-se que
embora o Resultado Intermediário 0009 - Construção ou Adequação de rodovias tenha alcançado
desempenho superior à meta prevista para 2021 (348,49 km), atingindo o valor de 413,4 km,
suplantando a meta do exercício em 18,62%, não se pode garantir que o direcionamento dos
investimentos tenha sido consonante com a lógica de priorização de empreendimentos utilizada no
PPA 2020-2023.
Ainda quanto ao quesito desempenho, verifica-se que os diversos produtos constituíram
importante avanço para o desenvolvimento e aprimoramento da malha ferroviária nacional, como a
subconcessão do trecho entre Ilhéus/BA - Caetité/BA (Fiol I) da Ferrovia de Integração Oeste-Leste
(Fiol), a construção da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), trecho entre Caetité/BA e
Barreiras/BA (Fiol) e a adequação ferroviária da Linha Férrea em Rolândia, na EF-369/PR.
Contudo, em que pese tais avanços, os dados da PCPR 2021 demonstram que os
resultados obtidos pelos sete subíndices atrelados ao modal ferroviário em 2021 não atingiram as
metas constantes do PPA.
Ainda em relação ao alcance dos objetivos do Programa 3006 – Transporte Terrestre e
Trânsito e no desempenho da política pública de transporte, buscou-se avaliar a situação do setor de
transporte considerando parâmetros de avaliação internacionais e resultados das Pesquisas
Confederação Nacional de Transporte (CNT). Para tanto, utilizou-se o Índice de Competitividade
Global 4.0 (ICG 4.0), o Relatório Internacional de Competitividade do IMD e a avaliação do
“Estado Geral” das rodovias.
Vale ressaltar que em 2020, em virtude da crise sanitária da Covid-19, o Fórum
Econômico Mundial não divulgou o ICG 4.0, tendo em vista a dificuldade para apurar os
indicadores em vários países. Entretanto, a pedido da Fundação Dom Cabral, o Fórum Econômico
Mundial apresentou para o Brasil os dados da apuração de quatro indicadores do Subíndice de
Infraestrutura de Transportes baseados na pesquisa de percepção, comparando com a média dos
países da América Latina.
Outro elemento utilizado para avaliar o alcance dos objetivos do PPA-2016-2019 –
Programa 2087 – Transporte Terrestre e o desempenho da política pública de transporte foi o
trabalho de pesquisa realizado pela Confederação Nacional de Transporte (CNT) a respeito da
evolução da qualidade (estado geral) das rodovias federais ao longo dos anos. Conforme os dados
da CNT, houve uma piora da qualidade das rodovias federais ao longo do período analisado. Note-
se que em 2019, 51% da extensão avaliada apresentaram algum tipo de problema no seu “Estado
Geral”, sendo classificados como Regular, Ruim e Péssimo. Por sua vez, em 2021, esse percentual
evoluiu para 55,9%, aumentando-se, portanto, a extensão de segmentos rodoviários que
apresentaram algum tipo de problema, sendo classificados como Regular, Ruim e Péssimo.
Ainda em relação a dados do setor de transporte disponibilizados pela CNT, vale
registrar que a Confederação desenvolveu uma ferramenta, o Painel CNT de Consultas Dinâmicas
de Acidentes Rodoviários, que reúne os dados da Polícia Rodoviária Federal (PRF) sobre acidentes
ocorridos em rodovias federais brasileiras no período de 2007 a 2021. Tal ferramenta possibilita
realizar consultas sobre os registros, aplicar filtros e proceder o cruzamento dos números para
análises comparativas. (itens 119-119.5)

Quanto ao número de acidentes em rodovias federais, verifica-se que em 2019, último

ano do PPA 2016-2019, ocorreram 67.467 acidentes em rodovias federais. Já em 2020, primeiro
ano do PPA 2020-2023, esse número diminuiu para 63.447 acidentes, o que significa um
decréscimo percentual de 5,9% em relação a 2019. Ocorre que, em 2021, houve um aumento no
número de acidentes em rodovias federais para 64.452 acidentes, ou seja, um acréscimo de 1,58%
em relação ao ano anterior.
Em relação ao número de vítimas fatais, note-se que em 2019, último ano do PPA 2016-
2019, ocorreram 5.332 mortes em rodovias federais. Já em 2020, primeiro ano do PPA 2020-2023,
esse número diminuiu para 5287 mortes, o que significa um decréscimo percentual de 0,84% em
relação a 2019. Por sua vez, em 2021, houve um aumento no número total de mortes, 5.391 pessoas
perderam a vida em rodovias federais, ou seja, um acréscimo de 1,96% em relação ao ano anterior.
Diante do exposto, observa-se que, embora o Indicador IESTTT tenha cumprido ou
superado sua meta, não é possível afirmar que houve um avanço efetivo da eficiência do sistema de
transporte terrestre e trânsito nos dois primeiros anos (2020 e 2021) de vigência PPA 2020-2023.
Pelo contrário, considerando as conclusões apresentadas em estudos realizados por instituições
internacionais ou mesmo pela CNT, verifica-se que, de uma forma geral, houve uma piora no
desempenho de indicadores relacionados ao transporte terrestre e trânsito, como número de
acidentes em rodovias federais, avaliação do “Estado Geral” das rodovias, número total de mortes
em rodovias federais, ranking de competitividade.
3.3.14. Programa Finalístico 5011 – Educação Básica de Qualidade
A Lei 13.971/2019, que trata do PPA federal para o quadriênio 2020-2023, definiu seis
programas finalísticos para a educação: 5011-Educação Básica de Qualidade; 5012-Educação
Profissional e Tecnológica; 5013-Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa
e Extensão; 5014-Estatísticas e Avaliações Educacionais; 6015-Educação Infantil; e 6016-Educação
Especial.
Relativamente ao exercício de 2021, foram selecionados para a presente análise os
programas finalísticos 5011-Educação Básica de Qualidade e 5013-Educação Superior-Graduação,
Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão.
Execução Orçamentária
A execução orçamentária da função 12-Educação, relativa aos últimos cinco exercícios,
está apresentada na figura a seguir.
160
143,3
Billions
137,2 136,2
140 127,2
119,3 121,8 120,0
113,3
120
101,3 100,3
100
80
Despesa Liquidada
88,7%
60 87,0% % de Execução
83,2%
40 83,2% 83,5%
20
-
2017 2018 2019 2020 2021


Filtro: Função 12 – Educação.
O Programa Educação Básica de Qualidade, vinculado à diretriz 10-Dedicação

prioritária à qualidade da educação básica, especialmente a educação infantil, e à preparação para o
mercado de trabalho, é desdobrado em um objetivo (1175) e uma meta (050E).
Objetivo e meta do Programa 5011
Objetivo Descrição do Objetivo
1175 Elevar a qualidade de Educação Básica, promovendo o acesso, a permanência e a
aprendizagem com equidade
Meta Descrição da meta
050E Atingir a meta de 5,59 no Ideb Sintético
Fonte: PPA 2020-2023.
O Programa 5011 foi detalhado, ainda, em dezesseis resultados intermediários, os quais

consistem em produtos ou resultados da ação governamental, compondo-se das metas a serem
atingidas a cada ano.
Como se observa no quadro acima, vinculado ao programa 5011-Educação Básica de
Qualidade tem-se o objetivo 1175, cuja descrição é elevar a qualidade da Educação Básica,
promovendo o acesso, a permanência e a aprendizagem com equidade. Dentro deste objetivo tem-se
a meta 050E, a qual visa atingir o resultado de 5,59 no Ideb Sintético.
De acordo com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (Inep), órgão responsável pela elaboração do indicador, o Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (Ideb) agrega os resultados de dois conceitos importantes para a qualidade da
educação: o fluxo escolar e as médias de desempenho nas avaliações. Ou seja, para calcular o Ideb
são utilizados os dados de aprovação escolar obtidos por meio do Censo Escolar e a média do
desempenho obtido no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), sendo que os resultados
são apresentados considerando a divisão entre os anos escolares: Anos Iniciais do Ensino
Fundamental, Anos Finais do Ensino Fundamental e Ensino Médio.
Nesse sentido, foi criado pelo Ministério da Educação (MEC) o conceito do Ideb
Sintético, o qual incorpora os resultados do Ideb, atribuindo um peso a cada etapa escolar, definido
pelo próprio MEC, para o cálculo do Ideb Sintético.
Por sua vez, a execução orçamentária do programa 5011, no exercício de 2021, é
apresentada na tabela seguinte:
Execução orçamentária do programa 5011 no exercício de 2021
R$ milhões
11.511 14.753 11.243 8.887 8.866
Fonte: Siop.
Análise das metas

Como antes referido, ao programa finalístico 5011-Educação Básica de Qualidade está
relacionado um objetivo, cujo alcance é avaliado por uma meta constante do PPA. Além disso, o
programa contempla indicadores intermediários e respectivas metas. A meta do objetivo e os
resultados intermediários selecionados estão detalhadas na tabela a seguir:
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista para 2021 Meta prevista para o Resultado
Medida quadriênio 2020-2023 alcançado em
2021
Atingir a meta de 5,59 no Ideb Índice 5,31 5,59 5,03

Sintético numérico

Descrição do Resultado Unidade de Resultado intermediário Resultado intermediário Resultado

Intermediário Medida previsto para 2021 previsto para o quadriênio alcançado em
2020-2023 2021
0035-Infraestrutura mínima das Percentual 52,4 44,35 58,421
escolas ICQ
0036-Acesso à banda larga nas Percentual 80 90 60,31
escolas
0037-Acesso escolar da Percentual 98,5 99 981
população de 6 a 14 anos
0038-Acesso escolar da Percentual 74 76 77,21
população de 15 a 17 anos no
Ensino Médio
0039-Estudantes no Ensino Matrículas 339.100 425.832 398.791
Médio matriculados em Tempo
Integral no Programa EMTI
0040-Implantação do Novo Percentual 15 60 20,5
Ensino Médio
0041-Apoio à implantação de Escolas 54 54 127
Escolas Cívico-Militares-ECIM
(Programa Nacional das Escolas
Cívico-Militares/PECIM)
0042-Acesso ao material didático Estudantes 31.238.820 33.128.769 31.270.059
e ao material literário (Programa
Nacional do Livro e do Material
Didático-PNLD)
0043-Estudantes atendidos pelo Estudantes 38.000.000 38.000.000 39.532.400
PNAE (Programa Nacional de
Alimentação Escolar)
0044-Escolas atendidas no Percentual 84,85 84,95 87,5
Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE)
0045-Entidades Executoras Percentual 88 95 92,64
atendidas no Programa Nacional
de Transporte Escolar (PNATE)
0308-Fomento de Novas Matrículas 3.550 7.987 690
Matrículas EJA-EPT
0309-Apoio à Implementação da Unidades da 4 26 23
Base Nacional Comum Curricular Federação
(ProBNCC)-Etapa do Ensino
Médio
0310-Avaliação formativa para a Testes 2 2 1
Alfabetização
0311-Estruturação de Escolas Projetos 4 4 6
Bilíngues de Surdos
0312-Formação Continuada de Vagas 1.000 1.000 4.100
Professores em Educação
Bilíngue de Surdos
Fonte: elaboração própria a partir da PCPR 2021 e de resposta à diligência enviada pelo TCU ao MEC.
Nota 1: Data do valor apurado de 31/12/2020.
Confiabilidade
Credibilidade
Em relação às metas dos resultados intermediários, quanto a esse requisito não foram
identificadas falhas ou distorções relevantes capazes de ensejar a rejeição de quaisquer das metas
previstas para os resultados intermediários. Contudo, algumas ressalvas são apresentadas a seguir.
As metas intermediárias selecionadas são todas apresentadas de forma direta, sem
fórmulas, sendo apuradas pela mera verificação de dados das fontes primárias. Não se tem, dentre
os resultados intermediários, fórmulas de cálculo que permitam, a priori, a manipulação matemática
dos dados, pois se constituem meramente em verificação das informações apresentadas.
Todavia, a meta 050E, principal meta vinculada ao programa, foi rejeitada neste
requisito, pois possui fórmula de cálculo a qual aplica pesos numéricos sobre os resultados do
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) por etapa escolar, resultando no Ideb

Sintético. Esses pesos foram estabelecidos pelo MEC sem especificar os critérios utilizados para
utilizar diferentes valores para cada etapa do ensino escolar.
Qualidade
Especificidade e Mensurabilidade
Quanto a esses requisitos, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes
capazes de ensejar a rejeição de quaisquer das metas.
Adequação
A meta 050E foi rejeitada quanto a este requisito por prever o indicador Ideb Sintético,
vinculado a dados do Ided, os quais são apurados bienalmente, o que impossibilita a avaliação anual
dos resultados do PPA 2020-2023, sendo esta a principal meta vinculada ao programa Educação
Básica de Qualidade.
As metas associadas aos resultados intermediários 0308 e 0312 também foram
consideradas inapropriadas, tendo em vista não se considerar que o produto esperado seja relevante.
Ambas, de acordo com a PCPR 2021, estão relacionadas à oferta de vagas, o que não implica no
efetivo número de matrículas. Portanto, a mera oferta de vagas não possui potencial de impactar a
realidade social.
Para as demais metas, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes capazes
de ensejar a rejeição de quaisquer das metas.
Realismo
A meta vinculada ao resultado intermediário 0308 foi rejeitada neste requisito, pois
previu um número de vagas iniciais sem considerar as restrições orçamentárias já existentes quanto
a despesas discricionárias, conforme declarado pelo próprio MEC na PCPR 2021.
Consequentemente, atingiu somente 19,4% em relação à previsão contida na meta.
Quanto às demais metas, entende-se que não foram identificadas falhas ou distorções
relevantes capazes de ensejar a rejeição delas no presente quesito.
Limitação temporal
Em nenhuma das metas analisadas foram identificadas falhas ou distorções relevantes
relacionadas ao aspecto limitação temporal, eis que explicita o espaço temporal para sua realização
(deadline date), ou seja, o “quando?”.
Conclusão
Metas do Programa 5011 Rejeitadas
Metas rejeitadas Atributos Rejeitados
Qualidade e
050E - Atingir a meta de 5,59 no Ideb Sintético
Confiabilidade
0308 - Fomento de Novas Matrículas EJA-EPT Qualidade
0312 - Formação Continuada de Professores em Educação Bilíngue de Surdos Qualidade
Fonte: SecexEducação/TCU.
rejeitar a qualidade e a confiabilidade.
Desempenho da meta do Programa 5011

Os resultados do Ideb apurados pelo Inep são calculados a cada biênio, em anos
ímpares, e divulgados no segundo semestre do ano seguinte. Portanto, os resultados do Ideb do ano
de 2021 ainda não foram disponibilizados, impossibilitando apurar o alcance da meta estabelecida.
Vale ressaltar que, de acordo com a PCPR 2021, apurou-se, a partir dos índices
alcançados em 2019 e utilizando a metodologia criada pelo MEC, o resultado de 5,03 no Ideb
Sintético.
Ademais, o MEC instituiu um grupo de trabalho, por meio da Portaria MEC 828/2021,
com o objetivo de discutir os impactos da pandemia na educação, apresentando proposta quanto à
disponibilização ou não dos resultados do Saeb e do Ideb, diante do cenário pandêmico atual.
Registra-se, nesse sentido, os riscos inerentes a não divulgação desses dados, ainda que
o cenário pandêmico tenha impactado negativamente os resultados do Ideb e Saeb. A ausência de
acesso a essas informações impossibilita a análise de um dos programas de mais relevância da
educação, o 5011-Educação Básica de Qualidade, visto que sua meta está diretamente vinculada a
esses dois índices, além de violar os princípios da transparência e publicidade.
Cabe ainda destacar a correlação entre esta meta e a meta 7, estabelecida no Plano
Nacional de Educação 2014-2024 (PNE), na qual os índices a serem atingidos no Ideb estão
divididos por etapa escolar: ensino fundamental – anos iniciais, ensino fundamental – anos finais e
ensino médio, cujos resultados, em 2019, foram respectivamente 5,9, 4,9 e 4,2.
Análise dos resultados intermediários
Destaca-se que, dos dezesseis resultados intermediários, quatro (0035, 0036, 0037 e
0038) não possuem dados atualizados até o ano de 2021, por estarem vinculados às informações
obtidas por meio do Censo Escolar e da Pnad Contínua, cujos resultados ainda não foram
divulgados. Todavia, dois deles atingiram as respectivas metas mesmo considerando o índice
alcançado no final de 2020.
Por outro lado, os resultados intermediários 0035 e 0036 estão aquém do esperado,
considerando os dados obtidos até 31/12/2020, com destaque para o resultado 0036-Acesso à banda
larga nas escolas, o qual atingiu o percentual de 60,3% de acordo com a PCPR 2021. Em
contrapartida, por meio de diligência encaminhada ao MEC, obteve-se a informação do resultado
atualizado até o final de 2021 e este teria atingido o percentual de 64,1%, enquanto a meta esperada
para o respectivo ano era de 80%. O MEC relaciona o não alcance deste resultado com os efeitos da
pandemia na presença dos alunos nas escolas e com atrasos na entrega dos sistemas Simec e PDDE
Interativo (Módulo Educação Conectada).
As metas vinculadas aos resultados intermediários 0037 e 0038 estão diretamente
relacionadas às metas 2 e 3, respectivamente, previstas no PNE, de modo que o PPA estabeleceu as
metas anuais, possibilitando um acompanhamento mais efetivo de seus cumprimentos, e alcançaram
os patamares previstos para o ano de 2021, ainda que façam parte do grupo de resultados
intermediários que estão com dados atualizados somente até 31/12/2020.
Quanto aos resultados intermediários não alcançados e com dados atualizados até o final
de 2021, destaca-se o 0308-Fomento de Novas Matrículas EJA-EPT em virtude de ter totalizado
somente 690 matrículas, enquanto a meta prevista para o período previa 3.550 matrículas.
O MEC associa o não alcance desta meta com as reduções orçamentárias para as
despesas discricionárias, o que teria comprometido a execução de diversas políticas públicas.
Destaca que a diferença entre o orçamento solicitado pela Secretaria de Educação Básica e a
dotação atualizada é de R$ 564,5 milhões. Por estes motivos, teria solicitado, na oportunidade de
revisão do PPA 2020-2023, a redução da meta deste resultado intermediário.
Outra meta não alcançada foi a do resultado intermediário 0310-Avaliação formativa
para a alfabetização. Esta meta previa a aplicação de duas avaliações ao longo do ano de 2021, no
âmbito do Programa Tempo de Aprender. Este programa tem como objetivo disponibilizar

avaliações formativas estruturadas para acompanhar o desenvolvimento da aprendizagem ao longo

de cada ano escolar dos anos iniciais do ensino fundamental, permitindo, assim, identificar e
corrigir as dificuldades no aprendizado dos alunos.
Como as avaliações são aplicadas por meio de uma plataforma elaborada em parceria
com o Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (Caed), houve a realização de somente
uma das duas avaliações previstas para o ano de 2021, diante do atraso na disponibilização da
plataforma, ocorrida somente em outubro de 2021. Logo, somente foi viável a aplicação de uma
avaliação, já no 4º bimestre do ano letivo. A previsão é de que as avaliações sejam disponibilizadas
a cada bimestre de 2022.
Em relação às metas alcançadas ao longo de 2021, destaca-se aquelas previstas para os
resultados intermediários relacionados ao Ensino Médio as quais possuem correlação entre si: 0040-
Implantação do Novo Ensino Médio e 0309-Apoio à implementação da Base Nacional Comum
Curricular (ProBNCC) – Etapa Ensino Médio.
A Base Nacional Comum Curricular (BNCC) corresponde a um conjunto de
aprendizagens essenciais que os alunos devem desenvolver ao longo de cada etapa da Educação
Básica. Na etapa do ensino médio, além da formação geral prevista na BNCC, há os itinerários
formativos, que são um conjunto de disciplinas a serem escolhidas pelos estudantes, as quais
permitem o aprofundamento dos estudos em determinada área.
O resultado intermediário 0040 tem como indicador o percentual de escolas públicas e
privadas com o novo currículo do ensino médio implantado, enquanto o resultado 0309 indica o
quantitativo de estados que tiverem seus referenciais curriculares aprovados por estarem alinhados à
BNCC.
Convém destacar que o papel do Governo Federal no atingimento dessas metas está
relacionado, primordialmente, à coordenação da política nacional, visto que cabe aos estados e ao
Distrito Federal a atuação prioritária no ensino médio. Ademais, a União apoia as escolas na oferta
dos itinerários formativos, por meio de transferências de recursos via PDDE, tendo sido repassados
R$ 161,3 milhões com esse objetivo, em 2021, de acordo com a PCPR 2021.
De todo modo, a previsão era de chegar, em 2021, ao percentual de 15% de escolas com
o novo ensino médio implantado, tendo sido apurado o valor de 20,5%, na meta 0040. E o número
de estados com referenciais curriculares aprovados, previsto na meta 0309, chegou a 23, sendo que
tinha como meta para 2021 o quantitativo de quatro.
No PPA 2020-2023, o resultado intermediário 0041-Apoio à implantação de Escolas
Cívico-Militares - ECIM (Programa Nacional das Escolas Cívico-Militares/PECIM) tinha como
meta a ser alcançada em 2021 o montante de 54 escolas, tendo sido apurado o total de 127 escolas.
Contudo, as metas previstas não eram cumulativas, o que explica a discrepância entre a meta
prevista e alcançada. Dessa forma, o MEC esclarece ter solicitado ao Ministério da Economia a
alteração para cumulativo, fazendo com que a meta prevista para 2021 fosse alterada para 108,
tornando o resultado alcançado mais compatível com o previsto.
Pelo exposto, visualizam-se resultados satisfatórios quando se consideram os índices
alcançados nos resultados intermediários, em virtude do cumprimento da maior parte das metas
estabelecidas para eles.
Todavia, o PPA 2020-2023 estabeleceu como meta principal para o programa 5011 um
índice vinculado a dados apurados bienalmente, enquanto a avaliação do PPA é realizada
anualmente, de modo que restou prejudicada, diante da ausência dos dados relativos ao ano de
2021, a análise do programa Educação Básica de Qualidade.
3.3.15. Programa Finalístico 5013 – Educação Superior-Graduação, Pós-Graduação,
Ensino, Pesquisa e Extensão

Conforme contextualização do Programa 5013 disponibilizada no Siop, no decorrer dos

últimos anos o MEC verificou um descompasso entre a expansão da Educação Superior e as
demandas provenientes do setor produtivo e aquelas relacionadas ao desenvolvimento social do
país.
O que ocorreu no país teria sido uma concentração da oferta em um número muito
reduzido de cursos, sem que esta situação tivesse base em decisões tomadas a partir de diagnósticos
acerca das necessidades existentes em relação às profissões.
Apesar desse aumento de oferta ter sido importante para a expansão do ensino superior,
o MEC entende que há maior necessidade de articulação entre os diversos atores para que haja
melhor qualificação da oferta, mediante as atividades de ensino, pesquisa e extensão da educação
superior. Tal articulação permitiria a identificação das demandas nacionais e regionais sobre as
áreas de conhecimento e habilidades mais relevantes para atendimento das necessidades da
sociedade e do setor produtivo.
Este cenário justificaria a necessidade de intervenção, resultando no estabelecimento do
Programa 5013, que visa a solucionar o problema relacionado ao “atendimento insatisfatório da
Educação Superior, sobretudo em relação às demandas do setor produtivo e às necessidades da
sociedade em um mundo globalizado”.
Entre as causas do problema, mencionaram-se: a insuficiência de matrículas na
educação superior considerando as demandas da sociedade; a valorização da produção do
conhecimento pelo volume em detrimento da relevância e aplicabilidade; o atendimento inadequado
das demandas regionais e suas especificidades; a deficiência na articulação com a sociedade de seu
entorno para qualificação da oferta; a fragilidade das diretrizes e dos currículos para a formação de
profissionais; a limitação da legislação que desestimula a captação e dificulta a execução de outras
fontes de recurso; e a baixa internacionalização das universidades brasileiras.
Diante disso, o MEC estabeleceu o Objetivo 1237, no sentido de “fomentar a formação
de pessoal qualificado, fortalecendo a assistência estudantil, e a inovação de forma conectada às
demandas do setor produtivo e às necessidades da sociedade em um mundo globalizado”, o qual
possui como única meta: “052E - Elevar a taxa bruta de matrícula na graduação em 5 pontos
percentuais, em consonância com o disposto na Meta 12 do Plano Nacional de Educação”.
O atingimento da meta 052E e, consequentemente, do objetivo 1237, baseou-se nos
seguintes resultados intermediários: 0030-Regulação e Supervisão de Instituições do Sistema
Federal de Ensino; 0031-Docentes na Educação Superior com Mestrado ou Doutorado; 0032-
Títulos de Mestrado concedidos por ano; 0033-Títulos de Doutorado concedidos por ano; 0034-
Escolarização líquida na Educação Superior e 0324-Ocupação dos programas de residência da Rede
Ebserh.
Vale ressaltar que PPA 2020-2023 definiu para o nível de educação superior apenas o
Programa Finalístico 5013-Educação Superior Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e
Extensão. Assim, a análise do referido programa recaiu sobre a única meta estabelecida (052E), a
partir do atingimento dos respectivos resultados intermediários, todos associados ao Objetivo 1237,
nos termos da tabela abaixo:
Objetivo e meta do Programa 5013
Objetivo Descrição do Objetivo
1237 Fomentar a formação de pessoal qualificado, fortalecendo a assistência
estudantil, e a inovação de forma conectada às demandas do setor produtivo e
às necessidades da sociedade em um mundo globalizado
Meta Descrição da meta
052E Elevar a taxa bruta de matrícula na graduação em 5 pontos percentuais, em
consonância com o disposto na Meta 12 do Plano Nacional de Educação

Fonte: PPA 2020-2023.
Nesse contexto, a execução orçamentária do programa 5013, no exercício de 2021, é

apresentada na tabela abaixo:
Execução orçamentária do programa 5013 no exercício de 2021
(R$ milhões)
10.779 10.923 10.766 8.205 8.051
Fonte: Tesouro Gerencial – Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Considerando a dotação atualizada, as ações mais materialmente relevantes do

programa 5013 foram: 20RK - Funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior, com R$
3,6 bilhões, 0487 - Concessão de Bolsas de Estudo no Ensino Superior, com R$ 2,1 bilhões, 4002 -
Assistência ao Estudante de Ensino Superior, com R$ 849,7 milhões, 00P1 - Apoio à Residência em
Saúde, com R$ 656,8 milhões, 8282 - Reestruturação e Modernização das Instituições Federais de
Ensino Superior, com R$ 629,2 milhões e 20RZ - Administração do Financiamento Estudantil –
FIES, com R$ 575,4 milhões.
Análise das metas
Relativamente ao exercício de 2021, o programa finalístico 5013, que está relacionado
ao objetivo 1237 (fomentar a formação de pessoal qualificado, fortalecendo a assistência estudantil,
e a inovação de forma conectada às demandas do setor produtivo e às necessidades da sociedade em
um mundo globalizado), cujo alcance é avaliado pela meta “052E - elevar a taxa bruta de matrícula
na graduação em 5 pontos percentuais, em consonância com o disposto na Meta 12 do Plano
Nacional de Educação”, constante do PPA.
O programa 5013 contempla seis resultados intermediários e respectivas metas, todas
selecionadas para análise, conforme metodologia informada anteriormente. A meta do objetivo
e as metas intermediárias estão detalhadas na tabela a seguir:
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista para Meta prevista para Resultado
Medida 2021 o quadriênio 2020- alcançado em 2021
2023
052E - Elevar a taxa bruta de matrícula na percentual 37,93 39,6 40,7
graduação em 10 pontos percentuais, em
consonância com o disposto na Meta 12 do
Plano Nacional de Educação
Descrição do Resultado Intermediário Unidade de Resultado Resultado Resultado
Medida intermediário intermediário alcançado em 2021
previsto para 2021 previsto para o
quadriênio 2020-
2023
0030-Regulação e Supervisão de percentual 91,34 91,34 99,06
Instituições do Sistema Federal de Ensino
0031-Docentes na Educação Superior com percentual 87,1 90,6 82,5
Mestrado ou Doutorado
0032-Títulos de Mestrado concedidos por número absoluto 75.469 83.205 60.039
ano
0033-Títulos de Doutorado concedidos por número absoluto 26.540 29.260 20.075
ano
0034-Escolarização líquida na Educação percentual 27,2 28,7 28
Superior
0324-Ocupação dos programas de Percentual 82 84 82,06
residência da Rede Ebserh
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas do Presidente da República 2021 e Espelho de Monitoramento (extraído do
Siop).

Quanto aos resultados das metas alcançadas no ano de 2021, é preciso consignar alguns
aspectos relevantes. O primeiro trata das datas de referência utilizadas para os resultados
intermediários 0031, 0032, 0033 e 0034.
A data de referência da linha de base de tais dados é 31/12/2018, ou seja, um ano antes
do início da vigência do PPA 2020-2023. Os resultados 0030 e 0324 têm datas de referência mais
próximas ao PPA (31/12/2019 e 31/12/2020).
Outra situação verificada, também relacionada aos resultados intermediários 0031,
0032, 0033 e 0034, é que os valores no espelho do monitoramento têm como data de apuração o dia
31/12/2020. Ou seja, os dados que deveriam refletir a situação em 31/12/2021 (segundo ano do
PPA), se referem ao ano anterior (31/12/2020).
Isso se explica porque a fonte dos resultados desses indicadores é o Censo da Educação
Superior, bem como informações prestadas pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior (CAPES). Tradicionalmente, esses dados são publicados no último quadrimestre do
ano seguinte ao exercício de referência. Apenas ao final deste ano de 2022 é que estarão disponíveis
os dados de 31/12/2021.
Assim, a avaliação das metas dos resultados intermediários 0031, 0032, 0033 e 0034 do
PPA sempre levará em conta dados defasados. Por exemplo, quando o ciclo se encerrar, em 2023,
os valores do ano de 2022 é que serão apresentados no monitoramento.
Também é interessante ressaltar que foi acrescentado ao programa 5013 mais um
indicador de resultado intermediário neste segundo ciclo de avaliação do PPA 2020-2023, relativo à
ocupação dos programas de residência da Rede Ebserh (0324).
Qualidade
Relativamente ao resultado intermediário 0030-Regulação e Supervisão de Instituições
do Sistema Federal de Ensino, para a característica adequação, não se vislumbrou seu pleno
atendimento: não foi possível identificar relação direta entre a meta 052E (“elevar a taxa bruta de
matrículas na graduação”) com o percentual de instituições de ensino reguladas e supervisionadas.
Apesar de o produto esperado ser relevante e ir ao encontro ao objetivo pretendido pela meta
(fomentar a formação de pessoal qualificado), visto que a supervisão elevaria o nível de governança
nas universidades, aumentando assim a qualidade global do ensino, entende-se que este indicador
não mede diretamente o atingimento da elevação da taxa bruta de matrículas na graduação, que é a
meta do Objetivo do Programa 5013.
A ressalva emitida para este critério no ano de 2020 permaneceu, pois a Seres afirmou
que houve 687 processos de supervisão em 2021, concernente ao combate à oferta irregular de
educação superior e às ações relacionadas ao cumprimento da legislação educacional. Contudo, não
deixou claro os objetivos e os resultados desses atos, não demonstrando claramente que houve o
atingimento da finalidade (ações efetivamente corrigidas/reguladas).
Pelo exposto, acredita-se que o indicador “Regulação e Supervisão das Instituições do
Sistema Federal de Ensino” não atende o padrão de qualidade mínimo requerido para ser aceito
conforme sugerido pela Portaria Segecex 33/2010.
Confiabilidade
No que diz respeito à avaliação da confiabilidade dos resultados intermediários, não há
indicativos de falhas ou distorções relevantes capazes de ensejar a rejeição em relação às suas
confiabilidades e qualidades.
Conclusão
Com base na análise realizada, apresentam-se os seguintes resultados:
Metas do Programa 5013 Rejeitadas

Metas rejeitadas Atributos Rejeitados

0030-Regulação e Supervisão de Instituições do Sistema Federal
Qualidade
de Ensino
Fonte: SecexEducação/TCU

Preliminarmente, cabe ressaltar que a análise quanto ao desempenho dos resultados
intermediários e das metas em 2021 referiu-se estritamente aos seus produtos finais, tendo-se como
referência os dados de execução apresentados pelo MEC no âmbito do SIOP.
Segundo informações constantes do Siop, foram atingidos os valores constantes do
quadro abaixo em relação às metas estipuladas para o exercício de 2021.
Resultados intermediários Meta (2021) Apurado

(2021)
0030 - Regulação e Supervisão de Instituições do Sistema 91,34% 99,06%
Federal de Ensino
0031 - Docentes na Educação Superior com Mestrado ou 87,1% 82,5%*
Doutorado
0032 - Títulos de Mestrado concedidos por ano 75.469 60.039*
0033 - Títulos de Doutorado concedidos por ano 26.540 20.075*
0034 - Escolarização líquida na Educação Superior 27,2% 28%*
0324- Ocupação dos Programas de Residência da Rede Ebserh 82% 82,06%
Meta Meta (2021) Apurado
(2021)
Meta 052E - Taxa bruta de matrícula na graduação 37,93% 40,7%*
Fonte: Siop – Documento “Espelho do monitoramento do Programa 5013 em 2021”.
Obs: os valores com (*) tem data base de apuração como sendo em 31/12/2020, pois os resultados para a data de 31/12/2021 somente
serão disponibilizados, possivelmente, no último quadrimestre de 2022.
Conforme mencionado nas análises dos respectivos resultados intermediários e da meta

052E, as informações concernentes ao ensino superior de cada exercício somente estarão
disponíveis ao final do exercício seguinte.
Diante disso, muito dos resultados considerados na presente análise e constantes da
tabela acima, e a própria meta referente ao objetivo do programa, tiveram como referência a
apuração em 31/12/2020 (e não 2021, como seria adequado), restando prejudicada a análise do
desempenho de 2021.
3.3.16. Programa Finalístico 5017 – Assistência Farmacêutica no SUS
O programa finalístico em exame faz parte do esforço governamental para realizar ações
voltadas à promoção, proteção e recuperação da saúde, por meio do acesso aos medicamentos e do
seu uso racional. Este objetivo busca o fornecimento de medicamentos e insumos estratégicos à
população por meio de sua produção, aquisição e distribuição. Além disso, dedica-se à implantação
de melhorias nas ações estabelecidas pela Política Nacional de Assistência Farmacêutica (PNAF)
integrada às demais diretrizes prioritárias com a finalidade de ampliar a dispensação, o uso racional
de medicamentos e assegurar a articulação necessária para o acesso aos medicamentos com o intuito
de garantir a integralidade da atenção proporcionando melhor qualidade de vida à população.
Juntamente com outros seis programas, compõe a diretriz 11 do Plano Plurianual 2020-
2023, ampliação da cobertura e da resolutividade da atenção primária à saúde, com prioridade na
prevenção, e o fortalecimento da integração entre os serviços de saúde.

O Programa 5017 está associado ao Objetivo 1239 – promover ações que garantam e
ampliem o acesso da população a medicamentos e insumos estratégicos, com qualidade, segurança,
eficácia, em tempo oportuno, promovendo seu uso racional. O Ministério da Saúde (MS) é o órgão
responsável pela execução do objetivo desse programa, que possui, para fins de monitoramento, a
meta de adquirir 100% dos medicamentos e insumos estratégicos sob responsabilidade de compra
centralizada pelo Ministério da Saúde para abastecimento do SUS (052I). O desempenho da referida
meta é avaliado pelo indicador 8747 - Percentual de aquisições de medicamentos e insumos
estratégicos em relação à programação.
O gráfico seguinte demonstra a execução orçamentária dos últimos cinco anos.
18 16,7
16,2 16,0
Billions
15,3 14,8
16
14,0
14 13,0 12,5 12,3 12,3
12
8 Despesa Liquidada
86,5%
78,0% % de Execução
6 81,7% 76,5% 83,1%
4
2
-
2017 2018 2019 2020 2021
Filtro: Ações 20AE, 20YR, 20YS, 4295, 4370 e 4705, que representam 97,2% do valor empenhado do Programa 5017 -
Assistência Farmacêutica no SUS no exercício de 2021. Considerando que o PPA anterior (2016-2019) não tinha o Programa
5017, optou-se por apresentar o gráfico com as seis ações citadas, para fins comparativos.

R$ milhões
Dotação
Atualizada
15.158 15.260 15.260 12.511 12.173
Fonte: Siop.
Análise das metas

O Programa Finalístico 5017 – Assistência Farmacêutica no SUS está relacionado um
objetivo cujo alcance é avaliado por uma meta constante do PPA 2020-2023. Além disso, o
programa contempla três resultados intermediários (RI), também incluídos na análise.
Convém destacar que o Manual Técnico do PPA - MTPPA 2020-2023, define
Resultado Intermediário como sendo um produto (bem ou serviço) ou um resultado da ação
governamental, que contribui de forma relevante para o alcance do objetivo e meta do Programa.
A meta do objetivo e as metas dos RI selecionadas estão detalhadas na tabela a seguir.
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Medida Meta prevista Meta prevista Resultado Há variações
para 2021 para o alcançado significativas entre
quadriênio em 2021 o previsto para
2020-2023 2021 e o resultado
efetivo? (Sim/Não)

052I - Adquirir 100% dos medicamentos e % de medicamentos e 100% 100% 96,69% Não
insumos estratégicos sob responsabilidade insumos estratégicos
de compra centralizada pelo Ministério da
Saúde para abastecimento do SUS
Descrição do Resultado Intermediário Unidade de Medida Resultado Resultado Resultado Há variações

intermediário intermediário alcançado significativas entre
previsto para previsto para em 2021 o previsto para
2021 o quadriênio 2021 e o resultado
2020-2023 efetivo? (Sim/Não)
0154 - Expansão do programa “Aqui Tem % de municípios que 81% 90% 75,73% Não
Farmácia Popular” em municípios com possuem pelo menos
menos de 40.000 habitantes um estabelecimento
credenciado
0155 - Fornecimento de medicamentos para Nº de medicamentos 833.141.646 1.500.000.000 851.347.770 Não
doenças prevalentes (negligenciadas, de fornecidos por (acumulado (acumulado (acumulado
alto custo e de alta incidência) Farmanguinhos desde o início desde o início desde o início
do PPA) do PPA) do PPA)
0156 – Agilização dos processos de % de processos de 86,5% 87,5% 90% Não
Licença de Importação de produtos sujeitos Licença de Importação
à vigilância sanitária concluídos em até 5
dias pela Anvisa
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e dos dados constantes do Siop.
Confiabilidade
Em relação ao requisito confiabilidade, avaliou-se a característica credibilidade. Quanto
a essa característica, constatou-se, em relação à Meta RI 0155, que o Mapeamento de Programas
Integrantes da LOA 2021 informa que o indicador Número de medicamentos para doenças
prevalentes (negligenciadas, de alto custo e de alta incidência) fornecidos por Farmanguinhos ao
SUS não é cumulativo. No entanto, o Espelho do Monitoramento aduz que desde o início do PPA
2020-2023 foram fornecidas 851.374.770 unidades farmacêuticas, ou seja, o resultado do indicador
é cumulativo. Todavia, entende-se que tal falha não é suficiente para a rejeição da confiabilidade da
meta.
Já em relação à possibilidade de a métrica rejeitar possível manipulação, não se pode
garantir que ela esteja imune à eventual tentativa dolosa de alteração. De fato, foram identificadas
discrepâncias na apuração das métricas da Meta RI 0156.
Verificou-se que a data de apuração do indicador foi 21/1/2022. Como a aferição é
anual, não se poderia considerar processos concluídos nas primeiras três semanas de 2022 para
avaliar o desempenho da meta em 2021.
Por tudo isso, cabe rejeitar a Meta RI 0156 quanto ao atributo confiabilidade. No que se
refere à Meta 052I e à Meta RI 0154, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes.
Qualidade
No que se refere à qualidade das Metas dos RI 0155 e RI 0156, constatou-se que
apresentaram algumas falhas ou distorções.
No que toca à característica mensurabilidade, a Meta RI 0155, que como visto
anteriormente, é cumulativa, incluiu em seu indicador unidades farmacêuticas remanescentes do
ano de 2019 que foram programadas e fornecidas em 2020. Ou seja, o indicador que deveria medir
o número de medicamentos para doenças prevalentes (negligenciadas, de alto custo e de alta
incidência) fornecidos por Farmanguinhos ao SUS durante o PPA 2020-2023 incluiu medicamentos
remanescentes de 2019.
Ainda em termos de mensurabilidade, verificou-se que a linha de base utilizada para o
estabelecimento da Meta RI 0156 data de 31/1/2019. Por se tratar de meta que mede, basicamente,
uma atividade, a desconsideração de praticamente toda a informação do desempenho alcançado em
2019 para a sua fixação compromete, ao menos em parte, o acompanhamento do desempenho em
razão de o PPA ter se iniciado em 2020, o que representa uma distorção relevante.

Quanto à adequação, cabe observar que a realização da Meta RI 0156 não está
completamente alinhada ao Objetivo 1239, uma vez que, dentre os processos de Licença de
Importação analisados, podem estar contemplados cosméticos, que não se enquadram na categoria
de medicamentos e insumos estratégicos descritos no objetivo.
Por tudo isso, cabe rejeitar as Metas RI 0155 e RI 0156 quanto ao atributo qualidade.
No que se refere à Meta 052I e à Meta RI 0154, não foram identificadas falhas ou
distorções relevantes.
Conclusão
Resultados Intermediários
0155 - Fornecimento de medicamentos para doenças prevalentes
Qualidade
(negligenciadas, de alto custo e de alta incidência).
0156 - Agilização dos processos de Licença de Importação de produtos Qualidade/Confiabilidad
sujeitos à vigilância sanitária. e
Conforme dados constates do Siop, em 2021 foram adquiridos pelo Ministério da Saúde
966.963.435 unidades de medicamentos de um total de 1.000.056.184 previstos para o ano,
atingindo um percentual de 96,69%. Esse resultado encontra-se abaixo da meta prevista para o
exercício de 2021 de 100%, correspondendo a 96,69% da Meta 052I para aquele período.
É inegável o impacto da Covid-19 sobre as ações de saúde de maneira geral. O
Ministério da Saúde afirmou em nota no Espelho do Monitoramento (documento extraído do Siop)
que tem focado na abertura de processos emergenciais e aditivos, além de realizar o contínuo
atendimento das demandas e dos processos de aquisição em todas as modalidades.
Já o RI 0154, conforme descrito no Siop, ficou abaixo da meta prevista de 81% de
municípios brasileiros com menos de 40.000 habitantes que possuem pelo menos um
estabelecimento credenciado no Programa “Aqui Tem Farmácia Popular”, tendo atingido o total de
75,73% (3.560 dos 4.701 municípios brasileiros com menos de 40.000 habitantes). Importante
destacar que houve uma leve piora em relação ao ano de 2020, quando o percentual alcançado foi
de 75,8%. O Ministério da Saúde alegou que, em 2021, por meio da Portaria GM/MS 2.898/2021,
foi realizada a atualização normativa do Programa “Aqui Tem Farmácia Popular”, de modo a serem
priorizados os municípios com até 40.000 habitantes onde ainda não haja nenhuma farmácia
credenciada ao programa.
No entanto, consultando-se a referida Portaria, identificou-se que a alteração normativa
permite que a abertura de novos processos de credenciamento esteja condicionada à
discricionariedade da Administração Pública e que futuros instrumentos convocatórios poderão
prever “critérios de priorização para seleção dos interessados ao credenciamento”, não
mencionando a priorização de pequenos municípios sem estabelecimentos credenciados.
Conforme os dados apresentados no Siop, o RI 0155 apresentou desempenho superior à
meta prevista. Em 2021, o número acumulado de medicamentos para doenças prevalentes
(negligenciadas, de alto custo e de alta incidência) fornecidos por Farmanguinhos ao SUS somou
851.374.770 unidades, superando em 2,19% (18.233.124 unidades) a meta prevista de 833.141.646
unidades.

No entanto, importante lembrar que, como visto anteriormente, foi incluído em seu
indicador unidades farmacêuticas remanescentes do ano de 2019 que foram programadas e
fornecidas em 2020. Como o resultado do indicador é cumulativo, tal inclusão impactou no
resultado da meta em 2021.
Por fim, o RI 0156 também apresentou desempenho superior à meta prevista. Em 2021,
90% dos processos de Licença de Importação analisados pela Anvisa foram concluídos em até cinco
dias, frente a uma meta de 86,5% (305.970 dos 340.013 processos recebidos pela agência no
período). No entanto, as metas do PPA 2020-2023 podem estar subestimadas, uma vez que,
conforme aduzido anteriormente, a linha de base utilizada para o estabelecimento da Meta RI 0156
data de 31/1/2019, onze meses antes do início do quadriênio. Ou seja, houve a desconsideração de
praticamente toda a informação do desempenho alcançado em 2019 para a sua fixação.
Em relação ao Programa “Aqui Tem Farmácia Popular” (RI 0154), tramita nesta Corte
de Contas o TC 045.663/2021-1, que trata de Solicitação do Congresso Nacional (SCN) para que o
TCU realize ato de fiscalização e controle no programa a fim de apurar a implementação das
sugestões feitas pelos órgãos de controle para minorar o risco de fraudes e desvios de recursos
públicos.
Para atender à SCN, foi autuado o TC 002.450/2022-4, no âmbito do qual se procederá
ao monitoramento do Acórdão 2.074/2015-TCU-Plenário (proferido no Monitoramento do Acórdão
3.030/2010-TCU-Plenário, referente à Auditoria Operacional tendo por escopo o Programa
Farmácia Popular). Além disso, segundo apuração feita em 31/1/2022, tramitavam nesta Corte 313
Tomadas de Contas Especiais autuadas a partir de 2017, com valor de débito total apurado de R$
116.213.725,10 (não atualizados e ainda sem a incidência de juros).
Face à crise gerada pelo coronavírus, o TCU vem realizando, desde 2020,
Acompanhamento com o objetivo de avaliar a estrutura de governança montada pelo Ministério da
Saúde para o combate à pandemia, assim como os atos referentes à execução de despesas públicas
pelo referido órgão e suas unidades subordinadas, sob os aspectos da legalidade, legitimidade,
economicidade, eficiência e efetividade, o qual se encontra atualmente em seu sétimo ciclo.
Dentre as principais análises desse Acompanhamento, cabe destacar a abordagem em
relação à assistência farmacêutica. Nesse sentido, o TCU, por meio do Acórdão 2.817/2020-TCU-
Plenário, de 21/10/2020, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, determinou ao MS que
elaborasse plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de
gestão e assistência farmacêutica, previstas no Plano de Contingência Nacional para Infecção
Humana pelo novo Coronavírus: garantir e monitorar o estoque estratégico de insumos laboratoriais
para diagnóstico da Covid-19 e de medicamento para o atendimento de casos suspeitos e
confirmados dessa doença; monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual;
rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação e
demanda; bem como garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático.
A despeito de ter havido tentativa do MS em cumprir a referida determinação,
constatou-se que, em verdade, as alterações promovidas por aquele Ministério implicaram
exclusões de responsabilidades relacionadas ao monitoramento do estoque estratégico de insumos
laboratoriais para diagnóstico da infecção humana pelo novo coronavírus e ao controle,
monitoramento, distribuição e remanejamento dos medicamentos essenciais ao enfrentamento da
Covid-19, que poderiam gerar impactos negativos na coordenação nacional da resposta de
Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, sob responsabilidade da Pasta.
No entendimento da equipe de fiscalização, as alterações promovidas justificar-se-iam
em circunstâncias normais, não em situações de contingência que requerem medidas diferenciadas,
ajustadas sob uma perspectiva de enfrentamento de crises. Sendo assim, a expectativa com o
cumprimento da determinação era a de que a revisão do plano de contingência fosse estruturada por

critérios que pudessem fortalecer a atuação do MS, como órgão central, na liderança e na
coordenação nacional da crise causada pelo Sars-CoV-2.
De modo reverso, porém, as alterações implementadas no Plano de Contingência
representaram a exclusão de competências do MS relacionadas à coordenação da Emergência de
Saúde Pública de Importância Nacional (art. 10º, § 1º, do Decreto 7.616/2011) e a atribuições
regimentais de coordenação e fiscalização do SUS (art. 1º, inciso II, do Anexo I, do Decreto
9.795/2019).
Dessa forma, as alterações realizadas pelo MS nas ações relativas à assistência
farmacêutica representaram uma redução no escopo das atividades de gestão logística do MS
durante a crise, em relação ao Plano de Contingência anterior, restringindo as atribuições apenas aos
medicamentos adquiridos centralizadamente. Ademais, a redução de responsabilidades implicou
riscos para a capacidade do MS de coordenar e fiscalizar o SUS durante a pandemia, bem como
para coordenar e executar as ações de epidemiologia e controle de doenças e agravos inusitados à
saúde, de forma complementar ou suplementar em caráter excepcional, quando, entre outras
hipóteses, for superada a capacidade de execução dos Estados e do Distrito Federal.
Por ocasião do sexto ciclo do Acompanhamento supracitado, esta Corte de Contas
identificou que o MS apresentara, em setembro de 2021, o Plano de Ação para a Assistência
Farmacêutica na Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, contendo as medidas para
evitar desabastecimento, responsabilidades dos entes federativos e interação com o Conselho
Nacional de Secretários de Saúde (Conass) sobre o monitoramento de insumos para Intubação
Orotraqueal.
3.3.17. Programa Finalístico 5023 – Vigilância em Saúde
A Vigilância em Saúde é um processo contínuo e sistemático de coleta, consolidação,
análise de dados e disseminação de informações sobre eventos relacionados à saúde, visando ao
planejamento e à implementação de medidas de saúde pública, incluindo a regulação, intervenção e
atuação em condicionantes e determinantes da saúde, para a proteção e promoção da saúde da
população, prevenção e controle de riscos, agravos e doenças. Juntamente com outros seis
programas, compõe a diretriz 11 do Plano Plurianual 2020-2023, ampliação da cobertura e da
resolutividade da atenção primária à saúde, com prioridade na prevenção, e o fortalecimento da
integração entre os serviços de saúde.
O Programa 5023 está associado ao Objetivo 1200 – Reduzir ou controlar a ocorrência
de doenças e agravos passíveis de prevenção e controle. O Ministério da Saúde é o órgão
responsável pela execução do Objetivo desse Programa que possui, para fins de monitoramento, a
meta de adquirir e distribuir 100% de imunobiológicos de responsabilidade do Ministério da saúde,
conforme programação anual (052K). O desempenho da referida meta é avaliado pelo indicador
denominado “Percentual de imunobiológicos adquiridos de acordo com a programação anual”.
O gráfico seguinte demonstra a execução orçamentária dos últimos cinco anos.

30
Billions
23,9
25
20
15
Despesa Liquidada
9,6 % de Execução
10 8,1 8,5 8,3
7,2 6,6
6,1 6,2
5
74,7% 61,4%
75,5% 72,1% 80,5%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Filtro: Ações 20YE, 20AL e 8327, que representam 97,6% do valor empenhado do Programa 5023 - Vigilância em Saúde no
exercício de 2021. Considerando que o PPA anterior (2016-2019) não tinha o Programa 5023, optou-se por apresentar o
gráfico com as três ações citadas, para fins comparativos.

R$ milhões
Dotação
Atualizada
8.637 24.344 19.861 15.065 14.720
Fonte: Siop.
Análise das metas

No exercício de 2021, foi selecionado para a análise o Programa Finalístico 5023 –
Vigilância em Saúde. A cada programa está relacionado um objetivo cujo alcance é avaliado por
uma meta constante do PPA 2020-2023. Além disso, o programa contempla resultados
intermediários e respectivas metas, também incluídos na análise.
A meta do objetivo e as metas dos RI selecionadas estão detalhadas na tabela a seguir.
Descrição da Meta do Objetivo Unidade de Meta prevista Meta prevista Resultado Há variações
Medida para 2021 para o alcançado significativas entre
quadriênio em 2021 o previsto para
2020-2023 2021 e o resultado
efetivo? (Sim/Não)
052K - Adquirir e distribuir 100% de Percentual de 100% 100% 76,77% Sim
imunobiológicos de responsabilidade do imunobiológicos
Ministério da Saúde, conforme programação adquiridos
anual
Descrição do Resultado Intermediário Unidade de Resultado Resultado Resultado Há variações
Medida intermediário intermediário alcançado significativas entre
previsto para previsto para o em 2021 o previsto para
2021 quadriênio 2021 e o resultado
2020-2023 efetivo? (Sim/Não)
0177 – Maior efetividade na cura de casos Percentual de cura 76,5% 77,5% 64,3% Sim
novos de tuberculose pulmonar com
confirmação laboratorial
0178 – Ação de vigilância de qualidade da Percentual de 50% 60% 47,18% Não
água para consumo humano em municípios municípios
desenvolvendo
ação de vigilância
0179 – Redução do número de casos Número de casos 131.500 94.000 132.954 Não
autóctones de malária no Brasil autóctones de
malária
0352 – Centros de Informações Estratégicas Percentual de 30% 50% 45,74% Sim
em Vigilância em Saúde (CIEVS) com CIEVS com

desempenho satisfatório capacidade

satisfatória
0353 – Redução do número de óbitos por Número de óbitos 854 750 259 Sim
arboviroses (dengue, chikungunya, zika e por arboviroses
febre amarela)
0355 – Vacinação da população-alvo contra Milhões de doses 316,2 0 400,8006 Sim
a Covid-19 de vacina
distribuídas pelo
MS
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e dos dados constantes do Siop.
Confiabilidade
Em relação ao requisito confiabilidade, avaliou-se a característica credibilidade. Quanto
a essa característica, constatou-se que, no que tange à possibilidade de a métrica rejeitar possível
manipulação, não se pode garantir que ela esteja imune à eventual tentativa dolosa de alteração. De
fato, foram identificadas discrepâncias na apuração das métricas das Metas RI 0177, RI 0178 e RI
0179.
Verificou-se que a data de apuração do indicador da Meta RI 0177 foi 30/11/2021.
Como a aferição é anual, não foram incluídos dados de dezembro de 2021 na análise, a fim de
avaliar o desempenho da meta em 2021.
Quanto à Meta RI 0178, a data de apuração do indicador foi 1º/2/2022. Ou seja, incluiu
na análise de 2021 dados de janeiro de 2022. No mesmo sentido, a data de apuração do indicador da
Meta RI 0179 foi 18/1/2022. Ou seja, também incluiu nas análises de 2021 dados de janeiro de
2022.
Por tudo isso, cabe rejeitar as Metas RI 0177, RI 0178 e RI 0179 quanto ao atributo
confiabilidade. No que se refere à Meta 052K e às Meta RI 0352, RI 0353 e RI 0355, não foram
identificadas falhas ou distorções relevantes.
Qualidade
No que se refere à qualidade das Metas dos RI 0177 e RI 0179, constatou-se que
apresentaram algumas falhas ou distorções.
No que toca à característica mensurabilidade, verificou-se que a linha de base utilizada
para o estabelecimento da Meta RI 0177 data de 31/12/2017. Por se tratar de meta que mede,
basicamente, uma atividade, a desconsideração de toda a informação do desempenho do biênio
2018/2019 para a sua fixação compromete, ao menos em parte, o acompanhamento do desempenho
em razão de o PPA ter se iniciado em 2020, o que representa uma distorção relevante.
Ainda em termos de mensurabilidade, verificou-se que a linha de base utilizada para o
estabelecimento da Meta RI 0179 data de 31/12/2018, caracterizando, da mesma forma, uma
distorção relevante para o acompanhamento do desempenho por desconsiderar todo o exercício de
2019.
Quanto à da Meta RI 0355, que trata da vacinação da população-alvo contra a Covid-19,
a data da linha de base foi 1º/1/2020. Nesse ponto específico, não há que se impugnar a qualidade
da meta, uma vez que até 2020 não havia vacina contra o vírus SarsCov2. Além disso, a vacinação
contra o novo coronavírus no Brasil iniciou-se em janeiro de 2021.
Em face do todo exporto, cabe rejeitar, quanto ao atributo qualidade, as Metas RI 0177 e
RI 0179.
No que se refere à Meta 052K e às Metas RI 0178, RI 0352, RI 0353 e RI 0355 não
foram identificadas falhas ou distorções relevantes.
Conclusão


Resultados Intermediários
0177 – Maior efetividade na cura de casos novos de tuberculose Qualidade/Confiabilidad
pulmonar com confirmação laboratorial. e
0178 – Ação de vigilância de qualidade da água para consumo humano
Confiabilidade
em municípios
0179 – Redução do número de casos autóctones de malária no Brasil Qualidade/Confiabilidad
e
A Meta 052K prevista para o exercício de 2021 não foi alcançada. Conforme dados do
Siop, foram distribuídas 270.548.185 doses/frascos de imunobiológicos de 352.422.003
programados, o que corresponde a 76,8% do planejamento anual, resultado que ficou 23,8% abaixo
da meta prevista. No que se refere aos RI, as metas dos RI 0177, 0178 e 0179 não foram atingidas
em 2021. Em todos os casos, a pandemia de Covid-19 foi relatada como justificativa para o não
alcance.
No que tange ao RI 0177, a meta era de 76,5% de proporção de cura de novos casos de
tuberculose pulmonar com confirmação laboratorial, sendo o resultado obtido em 2021 de 64,3%. O
MS alegou que a análise é parcial, uma vez que os dados ainda são preliminares. Entretanto, a Pasta
também afirmou que a confirmação laboratorial é realizada no ano corrente (2021) para dados dos
casos diagnosticados no ano anterior (2020). Como o tempo considerado oportuno para o registro
de encerramento da doença (cura) é em até nove meses da data de diagnóstico, em que pese a data
de apuração do indicador da Meta RI 0177 ter sido 30/11/2021, todos os casos diagnosticados em
2020 já deveriam ter sido registrados, não havendo que se falar em dados preliminares.
Já no caso do RI 0178, a meta de aumentar, em 2021, para 50% o percentual de
municípios desenvolvendo ação de vigilância da qualidade da água para consumo humano não foi
atingida, alcançando um resultado de 47,18% (2.628 municípios brasileiros). Isso levando-se em
conta que a data da apuração foi 1/2/2022, um mês depois de encerrado o exercício de 2021. De
acordo com os dados do Siop, houve um incremento de 32 municípios em comparação a 2020,
quando o resultado foi de 44,61%.
No que se refere à Meta do RI 0179, pode-se dizer que, pelos dados do Siop, houve
1.454 casos autóctones de malária no Brasil a mais do que os 131.500 casos esperados, não se
atingindo a meta de redução proposta. Esse resultado, contudo, pode ter sido afetado pela data da
apuração do indicador, 18/1/2022, pois incluiu 18 dias de 2022 no período analisado de 2021.
O RI 0352 apresentou um desempenho surpreendente. Pelos dados do Siop, a meta de
alcançar 30% dos Centros de Informações Estratégicas em Vigilância em Saúde (CIEVS) com
desempenho satisfatório não foi apenas facilmente atingida, mas foi superada em 52,5% no
exercício de 2021, atingindo 45,74%.
Em relação ao RI 0353, foi apurado um número de óbitos por arboviroses (dengue,
chikungunya, zika e febre amarela) bem menor que o teto estipulado como meta para 2021. Foram
259 óbitos ante uma meta de no máximo 854 em 2021.
Por fim, o RI 0355 – Vacinação da população-alvo contra a Covid-19 – não tinha linha
de base nem meta prevista para o exercício de 2020, ano de início da pandemia. Para 2021, a meta
era a distribuição de 316,2 milhões de doses de vacina pelo MS aos entes federativos. Pelos dados
do Siop, a meta foi superada em 26,7%, tendo sido distribuídas, no âmbito do Plano Nacional de
Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, mais de 400 milhões de doses de vacina.


No âmbito do Acompanhamento que o TCU vem realizando com o objetivo de avaliar a
estrutura de governança montada pelo Ministério da Saúde para o combate à pandemia, tem-se
analisado as medidas de controle epidemiológico de fronteiras, com o intuito de restringir a entrada
de novas variantes em território brasileiro, bem como o processo de vacinação contra a Covid-19.
Nesse sentido, o Acórdão 2.878/2021-TCU-Plenário, de 1o/12/2021, da relatoria do
Ministro Vital do Rêgo, determinou ao MS que, em conjunto com a Casa Civil e a Anvisa,
informasse a esta Corte de Contas as ações já adotadas e aquelas que ainda deverão ser
implementadas com vistas a evitar ou a retardar a entrada da variante ômicron em território nacional
e sua disseminação na população.
Outro ponto que merece destaque é a análise realizada por esta Corte de Contas quanto
ao registro de vacinação contra a Covid-19. Nesse âmbito, tentou-se aquilatar as orientações
realizadas pelo MS e direcionadas aos Conselhos de Saúde dos diversos entes federados, para que
pudessem se pautar diante de casos de irregularidades ou morosidade na aplicação das vacinas, bem
como sobre eventuais funcionalidades que possibilitassem aos gestores, conselheiros e responsáveis
pela fiscalização da política em saúde terem dados tempestivos sobre a situação vacinal no
respectivo ente.
De maneira geral, o TCU constatou que o MS enviou orientações sobre o Plano
Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, criado pela Lei 14.124/2021, ao
Conselho Nacional de Secretários de Saúde, ao Conselho Nacional de Secretarias Municipais de
Saúde (Conasems) e aos Conselhos de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems) de cada estado.
Da mesma forma, possibilitou aos gestores acesso a painéis específicos sobre a vacinação,
disponibilizados no portal https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/se/demas/localizasus.
No entanto, o Ministro Vital do Rêgo, relator do sexto ciclo do Acompanhamento,
expressou em seu voto condutor um alerta para a falta de homogeneidade nos números da
população dos estados da Federação com o esquema vacinal completo. O Ministro destacou que,
enquanto em nove estados a cobertura vacinal não chegava a 50%, em São Paulo esse número
ultrapassava os 70%.
Nesse sentido, o Acórdão 2.878/2021-TCU-Plenário determinou à SecexSaúde que, nos
próximos ciclos de acompanhamento, identifique, junto ao Ministério da Saúde, as ações de
coordenação que efetivamente estão sendo adotadas para mitigar o descompasso observado entre os
estados da Federação no que se refere às coberturas vacinais da população, bem como aquelas que
serão adotadas no exercício de 2022 nesse sentido, bem como para que aquele Ministério informe as
medidas que estão em andamento para a elaboração de um plano de vacinação contra covid-19 para
o exercício de 2022, em que sejam consideradas, entre outras, as lições aprendidas com a
elaboração e a execução do plano de vacinação relativo ao exercício de 2021.
3.3.18. Programa Finalístico 5028 – Inclusão Social por meio do Bolsa Família e da
Articulação de Políticas Públicas
Instituído pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto
5.209, de 17/9/2004, o Bolsa Família foi extinto a partir de novembro de 2021, nos termos da Lei
14.284/2021, que instituiu os programas Auxílio Brasil e Alimenta Brasil. No site do Ministério da
Cidadania há informação que o programa foi conduzido pela Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (Senarc), e contribuiu para o combate à pobreza e à desigualdade nacional, tendo três
eixos principais: i) complemento da renda; ii) acesso a direitos; e iii) articulação com outras ações a
fim de estimular o desenvolvimento das famílias (https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-
programas/outros/bolsa-familia).
Cabe afirmar que, em 2021, a fim de assegurar uma renda mínima aos brasileiros em
situação mais vulnerável durante a pandemia da Covid-19, foi publicada a Medida Provisória 1.039,

de 18/3/2021, que instituiu o Auxílio Emergencial (AE) 2021, previsto inicialmente para ser pago
em quatro parcelas mensais. Com a edição do Decreto 10.740, de 5/7/2021, o Auxílio Emergencial
2021 foi prorrogado por mais três meses, passando de quatro para sete parcelas.
Em termos orçamentários, o quadro abaixo apresenta a execução do programa bolsa
família nos últimos cinco anos e em 2021, que se dá conforme apresentado abaixo, segundo sua
dotação e consequente aplicação:
350
Billions
304,2
300 274,4
250

Despesa Liquidada
150 90,2%
% de Execução
100 84,0 76,7
35,4 35,2 35,9 35,9 38,0 38,0

50
99,5% 99,9% 91,3%
99,9%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Filtro: Programa 2019 - Inclusão social por meio do Bolsa Família, do Cadastro Único e da articulação de políticas sociais
(de 2017 a 2019) e Programa 5028 - Inclusão Social por meio do Bolsa Família e da Articulação de Políticas Públicas (em
2020 e 2021).

R$ milhões
35.417 83.963 82.095 76.671 76.671
Fonte: Siop.
As ações que mais contribuíram para o atingimento da meta foram:

Ações orçamentárias Empenhado
00SI - Auxílio Emergencial 2021 para o Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância
Internacional Decorrente do Coronavírus (Covid-19) 60.786.021.808
8442 - Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº
10.836, de 2004) 16.092.682.791
00S4 - Auxílio Emergencial de Proteção Social a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade, Devido à Pandemia
da COVID-19 4.169.252.757
21CP - Operacionalização do Auxílio Emergencial 2021 para o Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública
de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus (Covid-19) 587.824.847
8446 - Serviço de Apoio à Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família 453.740.523
20IT - Aperfeiçoamento dos Mecanismos de Gestão, de Disseminação de Informações para o Público do
Programa Bolsa Família e de Articulação com Outras Políticas Públicas 5.321.992
Total Geral 82.094.844.718
Fonte: Siop.
Análise das metas

A meta do objetivo e as metas intermediárias selecionadas estão detalhadas na tabela a
seguir:
Resultado
Unidade de Meta prevista para Meta prevista para o quadriênio
Descrição da Meta do Objetivo alcançado em
Medida 2021 2020-2023
2021
051G - Atendimento de 100% das famílias pobres percentual 100 100 106,27

elegíveis ao Programa, de acordo com a

estimativa de pobreza oficial
Resultado Resultado intermediário Resultado
Unidade de
Descrição do Resultado Intermediário intermediário previsto previsto para o quadriênio alcançado em
Medida
para 2021 2020-2023 2021
0137 - Famílias em situação de pobreza e de
extrema pobreza contempladas no Programa percentual 100 100 106,27
Bolsa Família
Fonte: Elaboração própria a partir da Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e de resposta à(s) diligência(s) enviada(s) pelo TCU aos
Outrossim, o programa Bolsa Família se enquadra na diretriz 5.1 da Estratégia Nacional

de Desenvolvimento – EFD para o Brasil no período de 2020-2023, além de se relacionar de forma
direta e indireta com os objetivos 1, 2, 3, 4 e 10 da Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentável.
Por fim, calha informar que a cobertura de atendimento do Bolsa Família consiste na
razão entre o número de famílias beneficiárias e o número estimado de famílias pobres da unidade
federativa correspondente, calculado com base nos dados do Censo Demográfico. Em razão do
último censo ter sido realizado no ano de 2010, é razoável afirmar que o indicador de “taxa de
famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família frente à estimativa oficial de pobreza” está
superavaliado em razão do número crescente da população brasileira, a evidência disso é o
resultado do indicador apontar para um número superior a cem porcento.
Confiabilidade
Acerca da confiabilidade dos valores descritos na meta em questão, sob a perspectiva
que, somente no mês de outubro de 2021, último mês do Bolsa Família, foram atendidas pouco
mais de 14.6 milhões de famílias, de um total de quase 13.7 milhões de famílias estimadas para o
perfil de pobreza e extrema pobreza, tudo conforme excerto monitoramento do programa realizado
pela CGU.
A partir das informações das famílias que constam no Cadastro Único e do Sistema de
Benefícios ao Cidadão (Sibec), o Sistema de Condicionalidades (Sicon) gera o público com perfil
para acompanhamento das condicionalidades. Os municípios também constam como agentes da
rede de atendimento do Bolsa Família, por meio dos Cras e Creas.
Considerando que a ampliação da rede de assistência aos mais pobres se estendeu desde
a concepção do Auxílio Emergencial, uma vez esse ser de natureza declarativa, sem os filtros
elencados aos candidatos ao Bolsa Família, o aumento no atingimento dos municípios assistidos
pelo programa ou do número de beneficiários não guarda relação com o Auxílio Emergencial.
Isto se deve à existência de uma defasagem do número real de elegíveis, relacionado ao
percentual da família assistidas, considerando o prazo de quase dez anos desde o último censo, na
forma explicada pelo Ministério da Economia.
Assim, inobstante a confiabilidade do total de beneficiários não encontrar indícios de
dúvida, as metas estabelecidas, em virtude da ausência de perspectiva real de pessoas nos requisitos
descritos na Lei 10.836/2004 não se mostram escorreitas como critério para análise do Programa
Bolsa Família. Essa constatação poderá ser mitigada em razão da divulgação dos números sobre a
população em pobreza e extrema pobreza apurada pelo censo que será realizado ainda em 2022.
Qualidade
Inobstante o número a atingir da meta estar defasado em razão do desconhecimento
quanto ao real número de elegíveis ao Bolsa Família, a pobreza foi, por meio do Auxílio
Emergencial, mitigada pelo incremento de renda representado pelo advento do auxílio emergencial
(TC 016.827/2020-1, peça 429, p 19).
54. Nesse sentido, o Auxílio Emergencial pode ser visto como uma extensão do PBF, tanto em
termos da abrangência de beneficiários como em termos dos valores distribuídos. Apesar de seu
caráter temporário, tem como consequência a ampliação da proteção social para um grupo

substancial de trabalhadores que anteriormente não estavam protegidos pelos programas de

transferência de renda.
Entretanto, em que pese possível distorção dos assistidos pelo programa bolsa família
(PBF) com os elegíveis do AE, ambos têm a mesma população beneficiada pela transferência de
renda, havendo intercessão dos números de cobertura, mas a meta de cobertura é distorcida ante a
estimativa imprecisa da taxa de cobertura efetiva, pois esta é dependente de números do Censo
2010. O Ministério da Cidadania, para famílias contempladas no programa em comento, informou
que a verificação de elegibilidade para a concessão do Auxílio Emergencial é realizada
mensalmente no processo de geração de folha de pagamento, com a melhoria progressiva dos
cruzamentos das informações (peça 279 do TC 016.827/2020-1).
Em síntese, o percentual da redução da pobreza elencada na meta do programa pode não
indicar o número efetivo em razão do desconhecimento do quantitativo real de pobres e do
incremento de renda dos elegíveis ao PBF.
Conclusão
Meta do objetivo: Aliviar a pobreza por meio da garantia de renda e
da promoção de acesso a serviços de educação, saúde e assistência Confiabilidade
social
1. Famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza
contempladas no Programa Bolsa Família Confiabilidade
2. Taxa de atendimento de famílias pobres
Houve rejeição do quesito referente à confiabilidade em razão da metodologia da taxa
de atendimento de famílias pobres conter no denominador da razão a variável “Total da Estimativa
de Famílias pobres, que varia ao longo do tempo em função do número de famílias que se
encontram abaixo da linha de pobreza em um dado momento” ser aquela referente ao ano de 2010,
desprezando a evolução desse número no decorrer desses onze anos de seu cômputo. Essa situação
pode ser mitigada com a divulgação dos números referentes ao futuro Censo 2022.
No que toca ao atingimento da meta e dos resultados intermediários consoante o
objetivo traçado, ressalta-se a intercessão do PBF com o Auxílio Emergencial – que executou
pagamento de sete parcelas no ano de 2021– no contexto da pandemia de covid-19 se tornou o
principal mecanismo de proteção social das famílias elegíveis ao bolsa família, incluindo aquelas
que aguardam a concessão do PBF, considerando que o valor médio do auxílio emergencial é
substancialmente superior àquele pago em média a título de PBF, fato que pode ser observado no
Relatório que que acompanha o Acórdão 540/2022-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Aroldo
Cedraz.
Não obstante a extrapolação das metas relacionadas ao número de elegíveis ao PBF, que
como falado anteriormente necessita ser relativizada porque o indicador se apoia em números
obtidos no último censo realizado no ano de 2010, é razoável afirmar que o indicador de “taxa de
famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família frente à estimativa oficial de pobreza” pode estar
superavaliado em razão do número crescente da população brasileira.

A questão da atualização necessária do número sobre famílias em situação de pobreza

também é abordada no âmbito do TC 005.998/2020-4, sob a relatoria do Ministro Substituto Marcos
Bemquerer. O processo ainda não foi apreciado pelo TCU, mas consta da Instrução da Unidade
Técnica proposta ciência, que no Parecer do MPTCU é acolhida como proposta de a transformar em
recomendação (TC 005.998/2020-4, peças 69-70).
Ainda, o TC 017.391/2021-0 foi um Levantamento destinado a avaliar
comparativamente os benefícios federais de proteção social Programa Bolsa Família (PBF),
Benefício de Prestação Continuada (BPC), Seguro-Desemprego, Abono Salarial, Salário Família e
Previdência Rural, sob o aspecto da eficiência no combate à desigualdade e à pobreza. Restou
consignado que ao se comparar os benefícios sociais com características assistenciais de fato,
verifica-se que todos possuem baixa economicidade para redução da pobreza e da desigualdade
quando comparados ao PBF. Além disso, cita-se a baixa eficiência dos programas em relação ao
PBF para reduzir as desigualdades a partir de um valor incremental no valor do benefício. (TC
017.391/2021-0, peça 21).
3.3.19. Programa Finalístico 6012 – Defesa Nacional
A Política Nacional de Defesa busca orientar os esforços no sentido de reunir
capacidades em nível nacional, a fim de desenvolver as condições para garantir a soberania do país,
sua integridade e a consecução dos objetivos nacionais. O programa está inserido no eixo
institucional da Estratégia Federal de Desenvolvimento e segue a orientação estratégica
“desenvolver capacidades nacionais de defesa, observado o disposto na Política Nacional de Defesa
e na Estratégia Nacional de Defesa”.
O programa congrega os esforços necessários para responder ao problema
“Possibilidade de ameaças externas e internas, potenciais ou manifestas, que atentem contra a
defesa da pátria, a garantia da lei e da ordem”. Na dimensão estratégica do PPA, o programa
compõe a diretriz governamental de desenvolvimento das capacidades e das condições necessárias à
promoção da soberania e dos interesses nacionais, defesa nacional, as relações exteriores e a
segurança institucional.
Ao Programa está associado o objetivo 1178 – Preparar adequadamente as Forças
Armadas para a defesa do país contra ameaças, a proteção de sua ordem institucional e de suas
riquezas. O Ministério da Defesa é o órgão responsável pela execução do objetivo, que possui como
meta atingir 75% do Índice de Operacionalidade das Forças Armadas. O desempenho da meta é
avaliado pelo indicador Índice de Operacionalidade das Forças Armadas.
O gráfico abaixo demonstra a execução orçamentária dos últimos cinco anos da Função
Defesa Nacional.

18 16,6
Billions
15,8 15,5
16
13,6
14 12,8
11,6 11,9
12 10,9 10,4
10 9,3 Dotação Atualizada
Despesa Liquidada
8
% de Execução
6
70,1% 75,5%
4 69,9% 76,8%
2 72,6%
-
2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Siop, valores reais. Filtro: Programa Defesa Nacional, código 2058 (de 2017 a 2019) e 6012 (em 2020 e 2021).

R$ milhões
Dotação Inicial Dotação Empenhado Liquidado Pago
11.543 Atualizada
12.764 13.057 9.263 9.032
Fonte: Siop.
Análise das metas

A meta do objetivo e os resultados intermediários selecionados estão detalhados na
tabela a seguir:
Metas selecionadas para análise
Meta prevista Há variações
Resultado
Unidade Meta prevista para o significativas entre o
Descrição da Meta do Objetivo alcançado
de Medida para 2021 quadriênio previsto para 2021 e
em 2021
2020-2023 o resultado efetivo?
0505 – Atingir 75% do Ìndice de Operacionalidade das
Percentual 71,5 75,00 72,87 não
Forças Armadas
Resultado Há variações
Resultado
intermediário Resultado significativas entre o
Unidade intermediário
Descrição do Resultado Intermediário previsto para alcançado previsto para 2021 e
de Medida previsto para
o quadriênio em 2021 o resultado efetivo?
2021
2021-2023 (S/N)*
0118 – Submarinos convencionais entregues à Marinha Unidade
do Brasil 1 8 0 sim
0120 – Comissionamento dos Estaleiros e da Base Percentual
naval (Prosub) para operação de submarinos 79 318 75 não
convencionais
0121 – Viaturas Blindadas sobre rodas do Programa Unidade
526 2.210 536 não
Guarani entregues ao Exército Brasileiro
0123 – Viaturas blindadas sobre rodas do Sistema Unidade
astros, nas versões MK3M e MK6, entregues ao 83 338 83 não
Exército Brasileiro
0144 – Participação em eventos de adestramentos, Unidade
25 89 16 sim
nacionais e internacionais
0148 – Aeronaves de Caça – FX2 entregues à Força Unidade
4 32 0 sim
Aérea Brasileira
0149 – Cargueiros Táticos KC-390 entregues à FAB Unidade 5 30 4 não
0150 – Helicópteros multiemprego entregues às Forças Unidade
40 165 40 não
Armadas
Fonte: Prestação de Contas da Presidente da República 2021 e Siop.

Confiabilidade
A meta do objetivo – Atingir 75% do Índice de Operacionalidade das Forças Armadas –
baseia-se no próprio índice, o qual é calculado pelo Ministério da Defesa a partir da média de três
subíndices: Índice de Operacionalidade do Comando da Marinha; Índice de Operacionalidade da
Força Terrestre; e Índice de Operacionalidade da Força Aérea Brasileira. Os mencionados
subíndices, por sua vez são compostos por uma série de indicadores de 2ª e 3ª ordem.
Em termos de confiabilidade, constatou-se que os dados primários utilizados pelos
Comandos Militares para calcular o respectivo subíndice e os resultados intermediários, em sua
maioria, são extraídos de sistemas corporativos e publicações produzidas pelos Comandos.
Algumas fontes de dados são cobertas por sigilo legal, o que impossibilitou o recálculo dos dados
informados. Todavia, conforme informado pelas forças em resposta às diligências efetuadas,
existem processos de revisão dos dados e dos cálculos realizados por cada força singular. Com base
nas informações recebidas, não foram encontrados motivos para rejeitar a meta 0505 e seus
resultados intermediários em razão da confiabilidade.
Qualidade
A meta é um percentual de um índice composto de três subíndices. Esses são formados
das seguintes variáveis e pesos relativos:
Subíndice Variáveis Peso Relativo
pessoal 0,1
Operacionalidade do
aprestamento 0,1
Comando da Marinha
meios operativos 0,8
capacidade operacional 0,35
Operacionalidade da Força controle do espaço aéreo 0,21
Aérea Brasileira logística 0,22
capacidade de treinamento 0,22
prontidão operacional 0,42
Operacionalidade da Força
prontidão logística 0,33
Terrestre
efetivo 0,25
Fonte: Ofícios n. 17/EGEI/4207, 10-69/EMA-MB e 857-Asse Gov Gest/Vch EME/EME.
Consoante exposto no mapeamento de programas integrantes da LOA 2021, a avaliação

do nível de operacionalidade das Forças Armadas envolve um conjunto de 7 fatores: doutrina,
organização, adestramento, material (meios), educação, pessoal (efetivo), infraestrutura e prontidão
logística.
De acordo com as informações recebidas dos Comandos, o subíndice da Marinha
considera apenas o número de pessoal existente, deixando de avaliar a dimensão educação. O
subíndice da Aeronáutica considera a capacidade de treinamento, mas não faz a avaliação
quantitativa do efetivo. A insuficiência de avaliação de todos os aspectos relacionados a pessoal
afeta a mensurabilidade da meta.
No que tange aos meios operativos, o subíndice de operacionalidade da Marinha não
leva em conta a prontidão logística (disponibilidade), apenas o quantitativo, ao passo que os índices
das demais forças consideram também a disponibilidade do material. Como o peso atribuído a essa
variável no cálculo do índice é elevada (80%) e não sendo crível que todos os meios operativos
estejam sempre disponíveis, essa dimensão acabou superdimensionada, com reflexo na
mensurabilidade da meta do programa. Se o índice de operacionalidade da Marinha considerasse a
prontidão logística dos meios operativos, muito provavelmente seria encontrado valor menor ao que
foi usado para o cálculo da meta.
Segundo esclarecimentos da Marinha, servem como fonte de dados para aferição do
aprestamento informações extraídas do Tesouro Gerencial relativas à ação orçamentária 21A0
(Aprestamento das Forças). A mencionada ação orçamentária, conforme o Mapeamento de

Programas Integrantes da LOA/2021 refere-se à “Preparação operativa da Força, compreendendo,

entre outras, as atividades de planejamento, organização e articulação, instrução e adestramento,
desenvolvimento de doutrina e pesquisas específicas, inteligência e estruturação da Força, de sua
logística e mobilização”.
Depreende-se, então, que dados sobre recursos orçamentários da ação 21A0 são
insuficientes para avaliar os níveis de organização, adestramento, desenvolvimento de doutrina da
Força, entre outros, o que afeta a adequação e mensurabilidade da meta, por deixar de aferir
importantes fatores da operacionalidade.
Nas demais metas analisadas, não foram identificadas falhas ou distorções relevantes.
Conclusão
Meta do objetivo: 0505 – Atingir 75% do
Índice de Operacionalidade das Forças Qualidade
Armadas
De acordo com o espelho de monitoramento do PPA 2020-2023 apresentado pelo
Ministério da Economia e a Prestação de Contas do Presidente da República (PCPR), a meta parcial
para 2021 corresponde a atingir 71,5% do Índice de Operacionalidade das Forças Armadas e obteve-se
o percentual acumulado de 72,87%, conforme os resultados atingidos pelos subíndices da Marinha
(72,7%), do Exército (82,47%) e da Aeronáutica (63,45%), superando o patamar previsto para o
exercício. Pontua-se, contudo, que, as inconsistências encontradas poderiam afetar o resultado do
exercício.
Consoante as informações prestadas, verificou-se que a superação da meta se deveu
principalmente à boa avaliação das dimensões efetivo existente e prontidão logística do índice do
Exército e efetivo existente do índice da Marinha.
Os Comandos militares têm 7 resultados intermediários, 4 não atingiram a meta. Além
do RI 0148 já citado anteriormente, cabe destacar o RI 0118 – Submarinos convencionais entregues
à Marinha do Brasil e o RI 0149 – Cargueiros táticos KC – 390 entregues à FAB.
Havia previsão de entrega para operação de 1 submarino Riachuelo, que foi postergada
para março de 2022. Constam como justificativas para o atraso: dificuldades para adaptação aos
processos iniciais de fabricação do casco resistente; atraso nas entregas de materiais; problemas
técnicos que necessitaram docagens extraordinárias; e restrições devido à pandemia de Covid-19. O
RI 0118 prevê a entrega de 3 submarinos em 2022 e mais 3 em 2023. A Marinha entende que as
lições apreendidas servirão para otimizar o cronograma dos demais submarinos.
Quanto aos Cargueiros KC – 390, no exercício de 2021 foram entregues 4 aeronaves de
um total de 5 previstas, em função do impacto da pandemia e da falta de recursos orçamentários.
Para contornar a situação, informa-se no espelho de monitoramento que foram realizados termos
aditivos para ajustes de valores e prazos contratuais.
Ainda quanto ao desempenho dos resultados intermediários, o RI 0148 previa como
meta para 2021 a entrega de 4 aeronaves de caça FX-2, no entanto nenhuma foi entregue. Segundo
o espelho de monitoramento, restrições orçamentárias e os problemas decorrentes da pandemia de
Covid-19, que afetaram o fornecimento de insumos e o intercâmbio das pessoas envolvidas no
projeto, foram as causas para o não cumprimento da meta.

Embora haja o arrefecimento da pandemia e de seus impactos, vislumbra-se elevada

a probabilidade de as metas originalmente previstas de entrega de 11 aeronaves em 2022 e 17 em
2023 não serem alcançadas, em vista do persistente déficit orçamentário, do novo regime fiscal
adotado pelo país, do atual desarranjo das cadeias de suprimento globais e por se encontrar a
aeronave em desenvolvimento. Dessa forma, as metas do RI 0148 não se mostram realistas.
Apesar das dificuldades encontradas no cumprimento das metas dos resultados
intermediários, que se referem principalmente à aquisição de meios operativos, acredita-se que
deverá ser cumprida a meta do programa prevista ao final do PPA 2020-2023, de 75% do Índice de
Operacionalidade das Forças Armadas, devido à expectativa de manutenção do desempenho das
dimensões atualmente bem avaliadas e da melhora na avaliação das demais dimensões dos
subíndices.

4. CONFORMIDADE FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Além de contribuir para a transparência da gestão, fornecendo informações sobre a
atuação do Governo Federal nas finanças públicas, os exames efetuados pelo Tribunal de Contas da
União visam verificar a conformidade dessa atuação às normas regentes. Para isso, são realizadas
auditorias específicas e análises da Prestação de Contas do Presidente da República, com o fim de
subsidiar a emissão do parecer prévio exigido no inciso I do art. 71 da Constituição Federal.
Ressalta-se que, dadas as limitações inerentes ao trabalho, tais como volume e nível de
agregação dos dados examinados, o resultado dessa avaliação não configura certificação acerca da
regularidade da gestão, em similitude ao disposto no art. 206 do Regimento Interno (RITCU).
O presente capítulo tem por objetivo avaliar a adequação da gestão orçamentária e
financeira do exercício de 2021 quanto ao cumprimento das leis e normas pertinentes, notadamente
no que tange às regras insculpidas na Constituição Federal, na Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF), na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual.
Além disso, são apresentadas as manifestações relevantes desta Corte de Contas nos processos de
fiscalização correspondentes.
Nesse sentido, apresentam-se as verificações realizadas com relação à observância aos
princípios constitucionais e legais que regem a administração pública federal, bem como às normas
constitucionais, legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais
orçamentária anual, com vistas a embasar a opinião a ser emitida pelo Tribunal de Contas da União
no parecer prévio, conforme estabelece o art. 228 do Regimento Interno do Tribunal.
Assim, o presente capítulo é composto por três seções, sendo a primeira desdobrada em
três tópicos.
O tópico 4.1.1 da seção 4.1 apresenta a análise do cumprimento de preceitos da
Constituição Federal, especialmente quanto: à abertura de créditos adicionais; à aplicação mínima
de recursos em manutenção e desenvolvimento do ensino e em ações e serviços públicos de saúde; à
execução de despesas decorrentes de emendas parlamentares individuais e de bancada estadual; à
Regra de Ouro das finanças públicas (inciso III, art. 167, da CF/1988); à execução do orçamento de
investimento; ao cumprimento do mínimo da irrigação; e à Emenda Constitucional 95/2016,
conhecido como Teto de Gastos.
O tópico 4.1.2 da seção 4.1 traz a análise do cumprimento de dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, especificamente em relação aos limites e/ou parâmetros estabelecidos
para: metas fiscais; contingenciamento; receita corrente líquida; despesas com pessoal;
disponibilidades de caixa e restos a pagar; operações de crédito, garantias e contragarantias;
instituição de renúncias de receitas; criação ou aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado; e ações de recuperação de créditos.
Em seguida, o tópico 4.1.3 contempla a análise do cumprimento de dispositivos da Lei
de Diretrizes Orçamentárias quanto à execução de metas e prioridades do exercício de 2021.
A seção 4.2, por sua vez, trata de “outras ações de controle externo”, destacando os
seguintes assuntos: i) emendas de relator-Geral – RP 9 (4.2.1); ii) tramitação e sanção da LOA 2021
(4.2.2) e iii) reflexos jurídicos e fiscais das medidas de enfrentamento à pandemia de Covid-19
(4.2.3).
Por fim, a seção 4.3 contém a opinião do Tribunal de Contas da União sobre a
observância dos princípios constitucionais e legais que regem a administração pública federal,
resultantes das verificações demonstradas neste capítulo, a ser emitida no Parecer Prévio sobre as
Contas do Presidente da República relativo ao exercício de 2021.

4.1. Cumprimento da legislação

4.1.1. Constituição Federal
4.1.1.1. Abertura de Créditos Adicionais
A presente análise objetiva verificar se os créditos adicionais abertos em 2021
observaram as normas regentes da matéria, notadamente aquelas previstas na Constituição Federal
(CF/1988), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).
De acordo com o princípio da universalidade, presente na Lei 4.320/1964, art. 2º, a
LOA deve conter todas as receitas e despesas do exercício financeiro. Em decorrência do
dinamismo do orçamento, o art. 40 daquela lei trata dos créditos adicionais, que são autorizações de
despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na LOA. O art. 41, por sua vez, classifica os
créditos adicionais em: suplementares, destinados a reforço de dotação já prevista na LOA;
especiais, referentes a despesas sem dotação específica; e extraordinários, destinados a despesas
urgentes e imprevisíveis, nos termos da Constituição Federal, art. 167, § 3º.
No ano de 2021, as despesas inicialmente aprovadas nos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social (OFSS) somaram R$ 4,161 trilhões, enquanto a dotação atualizada (LOA +
créditos adicionais) ao final do exercício foi de R$ 4,407 trilhões (acréscimo de R$ 245,3 bilhões).
Comparando-se a despesa inicial autorizada pelo Poder Legislativo para o OFSS nos
anos de 2021 e 2020, verifica-se que o montante em 2021 foi R$ 595,7 bilhões (16,7%) maior do
que em 2020. No entanto, no decorrer do exercício financeiro, após a abertura dos créditos
adicionais, essa diferença diminuiu para cerca de R$ 208,0 bilhões.
Já em relação ao Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais Federais (OI), a
dotação inicial aprovada, em 2021, foi de R$ 144,42 bilhões. Ao longo do exercício, em virtude dos
créditos adicionais aprovados, a dotação atualizada subiu para R$ 144,80 bilhões, representando
incremento de R$ 384,6 milhões. No total, foram abertos R$ 2,4 bilhões de créditos suplementares,
R$ 103,5 milhões de créditos especiais, incluindo as reaberturas de créditos de exercícios anteriores.
Do total de créditos abertos, cerca de R$ 2,1 bilhões decorreram de cancelamentos ou
remanejamentos de dotações existentes. As transposições de recursos chegaram ao montante de
R$ 14,0 milhões no ano de 2021.
Do total de R$ 2,4 bilhões de créditos suplementares abertos no OI em 2021, R$ 1,7
bilhão foi destinado a Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras. Entre os créditos abertos para a
Petrobras, destacam-se os valores de R$ 1,27 bilhão alocado à “Ação 15VI – Implantação de
Infraestrutura Marítima de Produção de Petróleo e Gás Natural - Bacia de Santos – Cessão
Onerosa” e R$ 1,17 bilhão à “Ação 151A – Implantação de Unidades de Processamento de Gás
Natural do Pólo Pré-Sal da Bacia de Santos”.
Os créditos abertos na Petrobras tiveram origem no cancelamento de dotações iniciais
das ações “21A6 - Desenvolvimento da Produção de Petróleo e Gás Natural” (R$ 1,27 bilhões) e
“152J - Implantação de Gasoduto de Escoamento de Gás Natural do Pré-Sal para Processamento no
COMPERJ” (R$ 247,1 milhões), e outras em menos valor.
A tabela a seguir registra, para os exercícios de 2017 a 2021, os valores abertos por tipo
de crédito no âmbito dos OFSS. Em 2021, foram abertos créditos no valor total de R$ 861,4
bilhões. Desse total, destaca-se que a maior parte foi suportada por cancelamento de dotações, no
montante de R$ 616,1 bilhões.
Abertura de créditos adicionais – OFSS – últimos 5 anos
R$ bilhões
Créditos Adicionais 2017 2018 2019 2020 2021
Suplementares 201,4 197,1 404,3 900,6 704,2
Especiais 2,3 5,2 50,2 5,2 15,6

Créditos Adicionais 2017 2018 2019 2020 2021

Extraordinários 0,2 11,3 0,4 638,6² 141,5
Total Bruto 203,8 213,6 454,9 1.544,4 861,4
Cancelamentos - 203,8 -191,3 -402,9 -911,4 -616,1
Total Líquido 0,0¹ 22,3 52,0 633,0 245,2
1. Em 2017, o total de créditos adicionais abertos superou os cancelamentos em R$ 35,2 milhões, valor não evidenciado na tabela,
que apresenta os valores em R$ bilhões.
2. Valor é composto por R$ 635,1 abertos por medida provisória e R$ 3,5 bilhões de alterações orçamentárias de créditos
extraordinários efetivadas por meio de Portarias e Decreto do Poder Executivo federal.
Créditos Extraordinários
O montante de créditos extraordinários abertos e reabertos em 2021 foi de
R$ 141,5 bilhões. Além da abertura e reabertura, foram realizadas alterações orçamentárias nessas
dotações (alterações de naturezas de despesas e planos orçamentários) no valor de R$ 465,08
milhões. Relativamente ao instrumento jurídico utilizado, verificaram-se que 84,7% desses créditos
foram abertos por medida provisória, 15,3% por decreto presidencial e 0,08% por portaria.
Registra-se que os créditos abertos por decreto presidencial são decorrentes da
reabertura de créditos extraordinários abertos nos últimos quatro meses do exercício de 2020, nos
termos autorizados pelo § 2º do art. 167 da CF/1988. Assim, o Decreto 10.595, de 7 de janeiro de
2021, reabriu crédito em favor do Ministério da Saúde, no valor de R$ 19,9 bilhões, aberto
originalmente pela Medida Provisória 1.015, de 17 de dezembro de 2020; e o Decreto 10.061, de 15
de janeiro de 2021, reabriu, em favor do Ministério da Saúde, crédito extraordinário, no valor de R$
1,7 bilhão, aberto pela Medida Provisória 1.004, de 24 de setembro de 2020.
Nove ações orçamentárias respondem por cerca de 97% dos créditos extraordinários
abertos ao longo do exercício. Todas elas estão relacionadas com o enfrentamento da Covid-19 e
suas consequências. A tabela a seguir detalha essas principais ações orçamentárias.
Créditos extraordinários abertos em 2021 por ação orçamentária
R$ milhões
Créditos extraordinários abertos por Medida Provisória
00SI - Auxílio Emergencial 2021 para o Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância 62.608
Internacional Decorrente do Coronavírus (Covid-19)
21C0 - Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus 23.965
8585 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade 13.560
20YE - Aquisição e Distribuição de Imunobiológicos e Insumos para Prevenção e Controle de Doenças 13.320
21C2 - Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda - COVID-19 9.979

00EE - Integralização de cotas no Fundo Garantidor de Operações (FGO) para o Programa Nacional de Apoio às 5.000
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe)
00S4 - Auxílio Emergencial de Proteção Social a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade, Devido à Pandemia da 4.153
COVID-19
00SS - Assistência Financeira da União aos Estados e ao Distrito Federal para a Garantia de Acesso à Internet, com 3.502
Fins Educacionais, aos Alunos e aos Professores da Educação Básica Pública
219A - Piso de Atenção Primária à Saúde 2.662
Outras ações orçamentárias 4.571
TOTAL 141.503
Fonte: Siop.
Os principais órgãos que receberam esses recursos foram cinco, consoante a tabela
seguinte:
R$ milhões
Créditos extraordinários abertos por Órgão
Ministério da Cidadania
Ministério da Saúde 68.467
53.487

Créditos extraordinários abertos por Órgão

Ministério da Economia
Encargos Financeiros da União 10.056
Ministério da Educação 5.000
Demais órgãos 3.501 991
Total 141.503
Fonte: Siop.
Quanto às fontes de financiamento dos créditos extraordinários, verificou-se que 40,6%

desses gastos foram suportados por meio de recursos advindos do endividamento público, 31,5% de
excesso de arrecadação e 27,9% de superávit financeiro.
Nos termos da Carta Magna (art. 167, § 3º), a abertura de crédito extraordinário somente
será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública. Estas hipóteses têm sido entendidas como
exemplificativas, estendendo-se o disposto no comando constitucional a situações equiparáveis
(Acórdão 2.184/2017-TCU-Plenário).
Registre-se que prevaleceu, em todo o exercício financeiro de 2021, o estado de
Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin), em decorrência da Infecção
Humana pelo novo Coronavírus, com base no disposto na Portaria GM/MS 188, de 3/2/2020.
Contrariamente ao que ocorreu em 2020, não foi reconhecido, em 2021, o estado de calamidade
pública nacional para fins de adoção formal do regime extraordinário fiscal, financeiro e de
contratações de que trata o art. 167-B da CF/1988, com redação dada pela EC 109, de 16/3/2021.
No entanto, no plano fático, consoante abordado em maior profundidade na seção
4.1.1.3, durante o exercício de 2021 houve o agravamento do perfil epidemiológico em razão da
Covid-19 e o surgimento de novas variantes do Coronavírus (Sars-Cov2), situação que pode,
excepcionalmente, justificar a adoção do instrumento de créditos extraordinários para a alocação de
recursos em ações de combate à pandemia.
Todavia, cumpre observar que a adoção de regime extraordinário fiscal, financeiro e de
contratações, para enfrentamento de calamidade pública de âmbito nacional e dos efeitos dela
decorrentes, requer a decretação formal do estado de calamidade pública, pelo Congresso Nacional
por iniciativa privativa do Presidente da República, conforme disposto no art. 167-B da CF/1988.
Nesse sentido, com a decretação do fim da Espin pela Portaria GM/MS 913, de
22/4/2022, o Poder Executivo deve dispensar maior atenção, quanto ao cumprimento dos requisitos
previstos no § 3º do art. 167 da CF/1988, quando da abertura de créditos extraordinários que não
sejam amparados pelo art. 4º da EC 113, de 8/12/2022.
Créditos Especiais
Em 2021, o valor de créditos especiais abertos e reabertos foi de R$ 15,6 bilhões, que
representam 1,8% do total de créditos adicionais do exercício. As origens dos recursos para abertura
estão no excesso de arrecadação (R$ 1,0 bilhão), no superávit financeiro do exercício anterior
(R$ 2,8 bilhões) e na anulação de dotações (R$ 11,8 bilhões).
O crédito especial aberto com recursos oriundos do excesso de arrecadação foi utilizado
integralmente na ação ‘00U5 - Participação da União no Capital do Banco da Amazônia S.A’. Já os
créditos com recursos do superávit financeiro, 98,9% foram utilizados na ação ‘00SK - Participação
da União no Capital de empresa a ser constituída a partir de cisão parcial da CBTU’. Por fim,
relativamente aos créditos especiais com recursos de anulação de despesa, 78,6% (R$ 9,3 bilhões)
ocorreram em virtude da anulação de despesa no programa Bolsa Família, para aplicação no
programa Auxílio Brasil.

Com base na análise realizada, a qual verificou a compatibilidade dos instrumentos de

abertura dos créditos especiais com as normas previstas na Portaria-SOF 4.967, de 29/4/2021, não
foram encontrados indícios de abertura de crédito especial em desacordo com os requisitos legais.
Créditos Suplementares
A CF/1988, art. 165, § 8º, expressa que a LOA pode conter autorização para abertura de
créditos suplementares. Essa é uma das exceções ao princípio da exclusividade, segundo o qual a
LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.
Em sintonia com o comando constitucional, a Lei 14.144/2021 (LOA 2021), em seu
art. 4º, dispôs o seguinte:
Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações fixadas
por esta Lei e suas alterações, desde que compatíveis com a obtenção da meta de resultado
primário estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 e com os limites de
despesas primárias de que tratam os art. 107, art. 110 e art. 111 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, observem o disposto no parágrafo único do art. 8º da Lei
Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, não cancelem dotações
decorrentes de emendas, ressalvadas as disposições dos §§ 7º a 9º, e atendam as seguintes
condições:
Referido artigo representa a autorização orçamentária para abertura de crédito
suplementar apenas quando as condições e os limites constantes do artigo (caput, parágrafos,
incisos e alíneas) forem observados. Se essas condições não forem obedecidas, não estará
autorizada a abertura de crédito suplementar, a qual deve ser solicitada ao Poder Legislativo, que
tem, em regra, a prerrogativa de decidir sobre a autorização de despesas.
Destaca-se ainda a Portaria-SOF 4.967, de 29/4/2021, que estabeleceu procedimentos e
prazos para solicitação de alterações orçamentárias no exercício de 2021 e possui como anexo a
“Tabela de Tipos de Alterações Orçamentárias”, a qual classifica as alterações nos seguintes
grupos: i) créditos suplementares dependentes de autorização legislativa; ii) créditos suplementares
abertos por ato do Poder Executivo; iii) alteração de GND de programações constantes da LOA no
âmbito do Poder Executivo; iv) créditos especiais dependentes de autorização legislativa; v)
créditos especiais abertos por ato do Poder Executivo; vi) reabertura de créditos especiais no âmbito
do Poder Executivo; vii) alteração de GND de créditos extraordinários; viii) reabertura de créditos
extraordinários; ix) créditos extraordinários; x) alteração de GND de créditos extraordinários
abertos e reabertos; xi) reabertura de créditos extraordinários xii) transposição, remanejamento ou
transferência de recursos por ato do Poder Executivo; e xiii) outras alterações orçamentárias.
Para cada um desses grupos, a referida portaria informa os tipos de classificação
orçamentária possíveis, a descrição (em que consiste a alteração), as fontes de recursos, a
autorização normativa, o documento a ser publicado e o período para submissão dos pedidos.
A seguir, realiza-se análise de conformidade dos “créditos suplementares abertos por ato
do Poder Executivo”.
Por meio de consulta ao Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop),
verificou-se que 91,5% dos créditos suplementares abertos em 2021 se enquadraram em apenas seis
tipos de alterações. O detalhamento das alterações, priorizado conforme critério de materialidade,
ficará limitado aos três principais tipos.
Créditos suplementares em 2021, por tipo de alteração
R$ 1,00
Tipo de alteração Valor do crédito
193a - Remanejamento de programações constantes do órgão 93000 (alínea
403.914.708.495
“a” do inciso VI do art. 4º da LOA-2021, c/c § 3º do art. 23 da LDO-2021)
101b - Suplementação de RP 0 de Serviço da Dívida (LOA-2021, art. 4º,
104.529.177.405
caput, inciso I, alínea “b”)

102b - Suplementação de RP 1 de Transferências aos Estados, ao Distrito

Federal e aos Municípios; de despesas do FAT; e de complemento da
71.180.021.003
atualização monetária do saldo do FGTS (LOA-2021, art. 4º, caput, inciso II,
alínea “b”)
120 - Suplementação acima dos limites autorizados na LOA ou não-
35.059.903.138
autorizada na LOA
102a - Suplementação de RP 1 constante do Quadro 9A (LOA-2021, art. 4º,
32.840.054.637
caput, inciso II, alínea “a”)
193c - Remanejamento de programações constantes do órgão 93000 (caput
30.847.868.916
do inciso VI do art. 4º da LOA-2021)
Outras alterações 25.830.216.015
Total 704.191.949.609
Fonte: Siop.
Em termos de valor, o principal tipo de alteração foi o “193a - Remanejamento de

programações constantes do órgão 93000’, respondendo por R$ 403,91 bilhões de créditos abertos
(57,4% do total). Este montante é decorrente de remanejamento de despesa, sendo integralmente
oriundo de anulação de despesas, nos termos previstos na alínea “a” do inciso VI do art. 4º da
LOA/2021, c/c § 3º do art. 23 da LDO/2021.
O citado dispositivo da LOA/2021 permite o remanejamento desde que mantidas as
finalidades das categorias de programação anuladas ou desde que seja realizada a substituição da
fonte de recursos relativa a operações de crédito por outras fontes de recursos.
O segundo tipo de alteração que mais contribuiu para a abertura de créditos
suplementares, em montante de R$ 104,53 bilhões, foi o ‘101b - Suplementação de RP 0 de Serviço
da Dívida’, nos termos da previsão na LOA/2021, art. 4º, caput, inciso I, alínea “b”. Os recursos são
praticamente em sua totalidade (99,98%) oriundos de anulação de despesas. Neste sentido, foram
anulados recursos da ação ‘0365 - Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal Interna’,
no valor total de R$ 104,46 bilhões, e alocados na ação ‘0455 - Serviços da Dívida Pública Federal
Interna’, sendo R$ 76,29 bilhões na fonte ‘352 - Resultado do Banco Central’ e R$ 28,17 bilhões na
fonte ‘148 - Operações de Crédito Externas - em Moeda’.
Esse crédito foi aberto pela Portaria FAZENDA/ME 5.850, de 17 de maio de 2021,
tendo sido financiado por meio da anulação de dotação na ‘Fonte 43 - Títulos de Responsabilidade
do Tesouro Nacional’ e suplementado na ‘Fonte 52 – Resultado do Banco Central’ e ‘Fonte 48 -
Operações de Crédito Externas’. Com isso, ao invés de usar recursos da emissão de títulos públicos
para pagar a dívida, o Governo Federal utiliza o resultado do Bacen e operações de crédito externas.
Essa transferência do resultado do Bacen para o Tesouro Nacional foi regulada pela Lei
13.820/2019.
Quanto ao tipo de alteração orçamentária ‘102b - Suplementação de RP 1 de
Transferências aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; de despesas do Fundo de Amparo
ao Trabalhador – FAT; e de complemento da atualização monetária do saldo do Fundo de Garantia
do Tempo de Serviço – FGTS’, a maioria desses valores (R$ 70,21 bilhões) é oriunda de excesso de
arrecadação, com reflexos principais nas transferências do imposto sobre a renda e sobre produtos
industrializados no valor de R$ 46,38 bilhões, e no repasse de royalties de petróleo no montante de
R$ 17,57 bilhões.
Ressalta-se que, com a vigência da Emenda Constitucional (EC) 95/2016, que instituiu
o Novo Regime Fiscal (NRF), conhecido como Teto de Gastos, o montante de despesas primárias
não pode ter crescimento real em relação às despesas primárias pagas em 2016 (incluindo os restos
a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário no exercício). O Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) prevê, no art. 107, § 5º, que “É vedada a abertura

de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária
sujeita aos limites de que trata este artigo”.
Considerando que não é possível ter aumento real da despesa primária por meio de
créditos adicionais, sobressai a importância de se definirem prioridades na escolha de políticas
públicas, com vistas a valorizar a qualidade no gasto público.
Outro aspecto que se destaca, após o NRF, diz respeito às fontes de financiamento para
abertura de créditos adicionais. Com a limitação do aumento real do gasto, a maioria dos créditos
adicionais passou a ser aberta por meio de anulação de dotações já existentes, ou seja, o Governo
Federal retira orçamento de determinada área para destinar a outra. Em 2021, por exemplo, cerca de
71% dos créditos abertos tiveram como fonte de recursos a anulação de dotações.
Abertura de créditos adicionais por fontes de financiamento
Fonte: Siop.
O perfil das fontes de financiamento dos créditos adicionais abertos em 2021 sofreu
algumas modificações quando comparado com o ano de 2020. As anulações continuam sendo a
principal fonte, porém houve incremento de 12 pontos percentuais, passando de cerca de 59% em
2020, para 71% em 2021. O montante total de créditos financiados com excesso de arrecadação saiu
de pouco mais de 0,3% em 2020, para cerca de 16% em 2021. Já a utilização de operações de
créditos como fonte de financiamento caiu de 23% em 2020, para apenas 7%, e os créditos que se
financiaram com o superávit financeiro sofreu redução, passando de 19% em 2020, para 6% em
2021.
4.1.1.2. Apuração da Aplicação do Mínimo Constitucional em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino
O objetivo deste item é examinar o cumprimento da aplicação do mínimo constitucional
em manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). De acordo com o art. 212 da Constituição
Federal, no âmbito da União, a aplicação mínima corresponde a 18% da receita líquida de impostos.
No entanto, a partir da Emenda Constitucional 95/2016 (EC 95/2016), que instituiu o Novo Regime
Fiscal (NRF), com vigência de vinte anos (2017 a 2036), estabeleceu-se que a aplicação mínima em
MDE passaria a equivaler ao valor do mínimo calculado para o exercício de 2017, apurado nos
termos do art. 212, e corrigido pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) nos
exercícios posteriores, de acordo com os arts. 106 e 110 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT).
Considerações Preliminares
Com o advento da EC 113/2021, houve alteração do principal fator de correção das
variáveis do regime fiscal inaugurado pela EC 95/2016, que instituiu os limites de despesas
primárias dos Poderes e órgãos autônomos (Teto de Gasto). Tais limites são corrigidos pela
variação do IPCA. Entre 2018 e 2020, a correção pelo IPCA foi calculada para o período de doze
meses, encerrado em junho do exercício anterior a que se referia a lei orçamentária (julho a junho).
O índice acumulado nesse período corresponde ao fator de correção de 1,1351.
Promulgada em 8/12/2021, a EC 113 não só inaugurou um regime específico de
precatórios, como também alterou a redação do inciso II, do § 1º do art. 107 do ADCT, para mudar

o cálculo de correção do IPCA, que passou a ser de janeiro a dezembro do exercício anterior,
conforme alteração dada pelo art. 2º da emenda em tela. Com a mudança metodológica, o fator de
correção do período 2018-2020 passou para 1,1645, o qual deve incidir, a partir da vigência do art.
2º da Emenda (8/12/2021), sobre o piso ou valor mínimo de manutenção e desenvolvimento do
ensino apurado segundo as regras do inciso II do art. 110 do ADCT.
Cumpre fazer um registro, a título de esclarecimento, no sentido de que a regra do art. 4º
da EC 113/2021 não produz qualquer reflexo sobre os pisos ou valores mínimos a que se refere o
art. 110 do ADCT (saúde e educação). Isso porque, enquanto a regra em comento se refere ao limite
orçamentário de despesas primárias (Teto de Gasto), fixado por Poderes e órgãos, os pisos ou
mínimos de saúde e educação da União, segundo o art. 110 do ADCT, têm natureza diferente.
Ainda que, à primeira vista, possa parecer semelhante, as previsões constitucionais
refletem lógicas bastante distintas entre os mínimos sociais da União e o limite de Teto de Gasto
dos Poderes e órgãos. O único ponto em comum, no contexto da EC 113/2021, é a alteração do
fator de correção definido no inciso II do § 1º do art. 107 do ADCT (IPCA), utilizado tanto para
atualizar anualmente os limites de Teto de Gasto, quanto para corrigir os pisos de educação e saúde.
Embora os mínimos de educação e saúde também sejam resultantes da aplicação do
inciso II do § 1º do art. 107 do ADCT (IPCA), a sistemática prevista no § 1º do art. 4º da EC
113/2021 não é aplicável a tais pisos, cujas despesas mínimas a serem empenhadas anualmente, por
imperativo constitucional, têm preferência sobre todas as outras, não podendo se sujeitar ao
montante de R$ 15 bilhões fixado para: i) não permitir que o Poder Executivo utilizasse a eventual
ampliação do Teto de Gasto para custear qualquer despesa; ii) ainda que a mudança metodológica
do fator de correção produzisse margem de expansão maior no limite Teto de Gasto, o Poder
Executivo ficar limitado a se apropriar do referido montante.
Não se pode deixar de observar que a alteração da metodologia de cálculo do índice de
correção (IPCA) dos limites de despesas primárias dos Poderes e órgãos não foi sem condição e
direcionamento. A própria EC 113/2021 estabelece que a diferença porventura verificada nos
limites orçamentários de Teto de Gasto, no limite de até R$ 15 bilhões, deve-se destinar, em 2021,
a despesas de vacinação contra a Covid-19 ou relacionadas a ações emergenciais e temporária
de caráter socioeconômico (art. 4º, § 1º), ações próprias de políticas públicas conduzidas pelo
Poder Executivo, que passa a ter o limite de Teto de Gasto aumentado, no plano orçamentário, no
referido valor.
Noutra vertente, não há razão lógica para sujeitar o mínimo da educação à regra do § 1º
art. 4º da EC 113/2021, se o valor previsto no referido dispositivo foi expressamente direcionado a
custear ações próprias da saúde (vacinação) e outras consideradas emergenciais e temporária de
caráter socioeconômico que não necessariamente guardam relação com a política de educação. Tal
assertiva é reforçada pela regra prevista no § 6º do mesmo artigo, inserido pela EC 114, de
16/12/2021, segundo o qual o aumento do limite de Teto de Gasto dos Poderes e órgãos, em razão
da correção metodológica da apuração da variação do IPCA, deve se restringir, em 2022, a ações
que integram as políticas de saúde, previdência e assistência social, regra na qual a política de
educação não se inclui.
A técnica legislativa adotada para sistematizar o regime fiscal no texto constitucional
impõe desafios hermenêuticos para que seus fins sejam observados e suas disposições
adequadamente aplicadas. Ao aproveitar e fazer referência ao dispositivo que define o mesmo
indicador de correção (variação do IPCA) dos limites de despesas primárias (Teto de Gasto) para
atualizar os valores mínimos de despesas com educação e saúde, corre-se maior risco de imprecisão
por ocasião de eventuais alterações, a exemplo da que se verifica com a promulgação da EC
113/2021.
A discussão sobre os efeitos da EC 113/2021 sobre os mínimos de educação e saúde
requer um exercício hermenêutico que vise extrair todo o conteúdo da norma, alicerçado no

postulado da razoabilidade e da proporcionalidade em todas as suas dimensões. Sabe-se, porém, que

essa não é uma tarefa fácil, não sendo raras as ocasiões em que o ordenamento jurídico não explicita
qual determinação aplicar ao caso concreto, ou situações em que a norma possui em seu bojo
palavras de conceitos vagos, indeterminados ou de vastos significados. Oportuno recorrer ao
Relatório (itens 112) e o Voto condutor do Acórdão 1.048/2018-TCU-Plenário (rel. Min. Bruno
Dantas):
‘As leis positivas são formuladas em termos gerais; fixam regras, consolidam princípios,
estabelecem normas, em linguagem clara e precisa, porém ampla, sem descer a minúcias. É
tarefa primordial do executor a pesquisa da relação entre o texto abstrato e o caso concreto,
entre a norma jurídica e o fato social, isto é, aplicar o Direito. Para o conseguir, se faz mister um
trabalho preliminar: descobrir e fixar o sentido verdadeiro da regra positiva; e, logo depois,
o respectivo alcance e extensão.’ (Carlos Maximiliano, Hermenêutica e Aplicação do Direito,
pág. 01)
Em sentido semelhante leciona Maria Helena Diniz, cuja lição fundamentou a decisão
mencionada:
‘Deve o hermeneuta ter em vista as seguintes regras: 1ª) as palavras podem ter uma significação
comum e uma técnica, caso em que deve-se dar preferência ao sentido técnico; 2ª) deve ser
considerada a colocação da norma, p. Ex., uma disposição, incluída no capítulo sobre curatela,
está indicando que se destina a regular essa forma de incapacidade; 3ª) havendo antinomia
entre o sentido gramatical e o lógico, este deve prevalecer; 4ª) o significado da palavra deve
ser tomado em conexão com o da lei; 5ª) o termo deve ser interpretado em relação aos demais; e
6ª) havendo palavras com sentido diverso, cumpre ao intérprete fixar-lhes o adequado ou o
verdadeiro.’ (Maria Helena Diniz. Compêndio de Introdução à Ciência do Direito. 20. Ed. São
Paulo: Saraiva. 2009, pág. 439)
Poderia o legislador, para dizer o que queria sem tropeços, com clareza e perfeição
esperadas, ter alterado a metodologia de correção do IPCA no art. 2º da EC 113/2021, restringindo
seus efeitos, em 2021, sobre o limite orçamentário de Teto de Gasto do Poder Executivo, como o
fez no art. 3º da EC 109/2021. Ao optar por fazer uso, no art. 4º daquela Emenda, de referência ao
inciso II, do § 1º do art. 107 do ADCT, cria-se um desafio para a interpretação de outros parâmetros
constitucionais que resultam do emprego do fator disciplinado pelo dispositivo do ADCT em
questão. Embora este constitua um dos recursos válidos que faz parte da técnica legislativa
empregada na formulação de leis, é inegável o desafio hermenêutico para identificar e fixar o
sentido verdadeiro da regra positiva, seu alcance e extensão.
Despesas de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
De acordo com esse novo critério, o piso ou valor mínimo em MDE referente a 2021
precisa refletir a variação do IPCA, entre janeiro e dezembro, de 2018 a 2020, que corresponde a
2,95%, 3,75%, 4,31% e 4,52%, respectivamente, conforme publicação disponibilizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Portanto, o fator de correção para 2021, que considera
a variação acumulada do IPCA de 2018 a 2020, é de 1,1645.
Para efeito de controle orçamentário, a partir da LDO de 2018 (Lei 13.473/2017),
passou-se a utilizar o Identificador de Uso “8” (ID-USO 8), previsto com a finalidade de identificar
as despesas como MDE, consoante arts. 70 e 71 da Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da
Educação – LDB), no âmbito do Ministério da Educação (MEC).
Assim, basicamente, para a identificação do valor elegível para se fazer frente à
aplicação mínima obrigatória no exercício de 2021, selecionaram-se as despesas classificadas com o
ID-USO 8, excluídas: i) as financiadas com as fontes 13 – Contribuição do Salário-Educação e 93 –
Produto da Aplicação dos Recursos a Conta do Salário-Educação, com base no § 5º do art. 212 da
CF/1988; ii) as financiadas com as fontes 8 – Fundo Social (parcela destinada a educação pública e
saúde) e 42 – Compensação financeira para exploração de petróleo ou gás natural, com base nos
arts. 1º, 2º e 4º da Lei 12.858/2013; iii) a parcela excedente a 30% da complementação da União ao

Fundeb, em face do art. 212-A, inciso VIII, da CF/1988; e iv) os valores residuais referentes a
pagamentos efetuados a aposentados e pensionistas (elementos de despesa 1 e 59) que contrariam o
§ 7º do art. 212 da CF/1988 e o art. 70, inciso I, da LDB (R$ 60.013,32).
Quanto à classificação como MDE de despesas com aposentadorias e pensões, a parcela
residual de R$ 60 mil não foi computada na aferição do mínimo no exercício de 2021, embora
permaneça marcada com o ID-USO 8. No âmbito da análise sobre as Contas do Presidente no
exercício de 2020 (CG 2020), houve recomendação para que o Ministério da Educação e as
unidades orçamentárias vinculadas que se abstivessem de executar essas despesas como MDE, sem
se restringirem àquelas computadas na apuração anual do limite mínimo. Por essa razão, essa
recomendação será reiterada.
Observa-se que, no cálculo do Demonstrativo de MDE que integra o RREO do
encerramento do exercício (Anexo 8), não foram excluídos os valores referentes ao pagamento de
benefício assistencial a estudantes de nível superior – ação orçamentária 4002 (R$ 150 mil). Essa
situação não gera distorção com os valores apresentados nas tabelas seguintes em virtude da baixa
materialidade e dos arredondamentos efetuados na aferição do cumprimento da aplicação mínima.
Deve-se pontuar que a pertinência de classificar tal despesa como MDE está em estudo no âmbito
do Grupo de Trabalho constituído no âmbito da Secretaria-Executiva do ME, pela Portaria MEC
878, de 6/10/2021, para análise das ações orçamentárias que compõem as despesas com MDE.
Pelo texto original do art. 212 da Constituição Federal, o limite mínimo de aplicação em
MDE seria de R$ 76.803 milhões (18% da receita líquida de impostos). Entretanto, com a regra
introduzida pela EC 95/2016, posteriormente atualizada pela EC 113/2021, o limite mínimo de
aplicação em MDE no exercício de 2021 foi de R$ 57.038 milhões (fator de correção de 1,1645),
conforme demonstrado na tabela seguinte.
Despesas de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
R$ milhões
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – Exercício de 2021 SIAFI¹ RREO²
(A) 18% da receita líquida de impostos do ano corrente - 2021 (regra antiga) 76.803 73.803
(B) Valor calculado com base na aplicação mínima em 2017 - corrigido pelo IPCA acumulado
57.038 57.038
de 2018 a 2020 (EC 113/2021 = 1,1645)
(C) Despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino em 2021 76.321 76.321
1. Fonte: Tesouro Gerencial;
2. Fonte: Anexo 8 do Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Dezembro de 2021 – Secretaria do Tesouro Nacional.
Outrossim, devem ainda ser computados no cálculo do mínimo até 30% da

complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), conforme inciso VIII do art. 212-A da
Constituição, inserido pela EC 108/2020, cuja regra já existia e constava do antigo art. 60, inciso
VIII, do ADCT.
Com relação à complementação da União ao Fundeb, verifica-se que o total da despesa
empenhada nas ações 0E36 e 00SB – Complementação da União ao Fundeb, até dezembro de 2021,
foi de R$ 23.575 milhões. Contudo, somente o limite anual equivalente a 30% desse montante
(R$ 7.072,50 milhões) foi contabilizado na composição do mínimo com MDE, restando atendido o
disposto no inciso VIII do art. 212-A da Constituição, conforme a tabela seguinte.
Complementação da União ao Fundeb
R$ milhões
Complementação União Limite Anual SIAFI¹ RREO²
Complementação da União (até 30% de R$ 23.575.009.441,33) 7.072,50 7.072,50 7.072,50
% de Complementação da União ao Fundeb 30% 30% 30%
1. Fonte: Tesouro Gerencial.
2. Fonte: Anexo 8 do Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Dezembro de 2021 – Secretaria do Tesouro Nacional.
Foi demonstrado que a União cumpriu o limite mínimo constitucional em MDE,

previsto no art. 212 da Constituição Federal combinado com o art. 110 do ADCT, considerando que

o montante aplicado foi de R$ 76.321 milhões, com excedente de R$ 19.282 milhões (33,81%) em
relação ao mínimo a ser aplicado no exercício de 2021 (R$ 57.038 milhões).
Em complemento, deve-se registrar que, com a implementação das mudanças inseridas
pela EC 95/2016, a partir de 2018, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) passou a suprimir, no
demonstrativo do RREO, o detalhamento dos dados referentes às receitas de impostos do exercício
corrente, passando a informar, no que se refere às receitas, apenas o valor do limite mínimo a ser
aplicado.
No entanto, para continuidade do acompanhamento da série histórica e transparência
das informações, convém demonstrar que 17,9% da receita líquida de impostos referiram-se ao
financiamento público de MDE no exercício de 2021, contra 22,74% no exercício anterior.
Receitas e despesas relativas à manutenção e desenvolvimento do ensino – exercício de 2021
R$ milhões
Especificação SIAFI¹ RREO²
(A) Receita de impostos 703.561
(B) Transferências para estados, DF e municípios (repartição de receita) 276.877
(C) Receita líquida de impostos após repartição de receita (A-B) 426.684
(D) Despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino 76.321 76.321
Participação da manutenção e desenvolvimento do ensino da receita líquida (D/C) 17,9%
1. Fonte: Tesouro Gerencial;
2. Fonte: Anexo 8 do RREO – Dezembro de 2021 – Secretaria do Tesouro Nacional.
Como se nota, a aplicação federal em MDE supera o limite estabelecido pela regra
atual, porém fica ligeiramente aquém (0,1%) do que seria exigido pela regra do texto original do art.
212 da CF/1988.
No que tange à fiscalização e à transparência das informações, o art. 72 da LDB
estabelece que as receitas e despesas com MDE devem ser apuradas e publicadas no âmbito do
RREO, previsto no § 3º do art. 165 da Carta Magna. No mesmo sentido, LDB, em seu art. 73,
prescreve que os órgãos fiscalizadores examinarão, de forma prioritária, o cumprimento do disposto
no art. 212 da Constituição Federal.
Fontes de Financiamento da Educação
Observou-se que os órgãos do Poder Executivo passaram, a partir de 2020, a adotar
nova interpretação acerca das alterações empreendidas pelo NRF. Em síntese, tem-se adotado certa
discricionariedade quanto à destinação das fontes de custeio das despesas consideradas para fins de
cálculo do mínimo em MDE, com a consideração não apenas daquelas despesas custeadas com
recursos previstos no art. 212 da Lei Maior, referente aos impostos, mas também outros recursos
com destinação específica.
A contribuição social do salário-educação ficou de fora do rol de recursos destinados ao
financiamento do mínimo em MDE, respeitando a destinação específica prevista no § 5º do art. 212
da CF/1988, assim como as receitas decorrentes da participação no resultado ou da compensação
financeira pela exploração de petróleo e gás natural, que devem constituir recursos adicionais ao
mínimo obrigatório (Lei 12.858/2013, art. 4º).
Como constatado em 2020, em 2021 também houve a destinação indevida de recursos
vinculados ao conjunto de políticas sociais que integram a seguridade social (saúde, regime geral de
previdência social e assistência social) para o financiamento de ações típicas de MDE.
Em 2020, houve alocação de R$ 4,75 bilhões da fonte 151 (Contribuição Social sobre o
Lucro Líquido - CSLL) no financiamento de ações típicas de MDE, a exemplo de despesas de
responsabilidade do MEC com a manutenção de hospitais universitários e assistência à saúde de
servidores públicos (benefício do servidor desprovido de caráter universal e igualitário). Na ocasião

da análise referente às CG 2020, foi observado que em escalada crescente, para 2021, havia sido
alocado R$ 12,37 bilhões da fonte 151 em ações de MDE.
Essas constatações levaram o TCU a proferir recomendação ao Poder Executivo federal
para que se abstivesse de incluir nos Projetos de Leis Orçamentárias Anuais, como fontes de
recursos de MDE, receitas de contribuições sociais destinadas ao custeio da seguridade social,
conforme item 3.5 do Parecer Prévio sobre as contas presidenciais de 2020, ocasião em que foi
consignada a necessidade de observar o entendimento assentado no Acórdão 31/2017-TCU-
Plenário, referente à resposta à consulta de densa abstração normativa, no seguinte sentido:
9.2. nos termos do art. 1º, XVII, da Lei 8.443/92, dar as respostas a seguir aos questionamentos
do consulente:
9.2.1. são aplicáveis a partir da publicação da LC 141/2012, em 16/1/2012, as suas disposições
relativas à definição das ações e serviços públicos de saúde que poderão ser considerados para
fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde;
9.2.2. os recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde para serem transferidos, no
âmbito do REHUF, às unidades orçamentárias dos hospitais universitários federais não
podem ser contabilizados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à
área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988; (grifamos)
Conforme destacado no Voto do relator, Ministro Augusto Sherman, os serviços de
saúde dos hospitais universitários integram-se ao SUS, “mediante convênio, preservada a sua
autonomia administrativa, em relação ao patrimônio, aos recursos humanos e financeiros, ensino,
pesquisa e extensão nos limites conferidos pelas instituições a que estejam vinculados” (art. 45 da
Lei 8.080/1990). Nesses termos, os hospitais-escola, segundo o Voto, também fazem jus a
pagamento a título de ressarcimento das despesas realizadas com o atendimento à comunidade, o
que tem se efetivado mediante descentralização de recursos por meio da ação orçamentária “8585-
Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade”, constante do
programa de trabalho do Fundo Nacional de Saúde. Somente nessas bases que recursos vinculados à
seguridade social, destinados a ações de saúde, podem ser aplicados pelos hospitais-escola, para o
desempenho de sua missão precípua, que integra a política de educação.
Esse entendimento firmado em sede abstrata balizou a análise do caso concreto
verificado nos hospitais-escola da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), o que resultou
nas determinações proferidas no Acórdão 1.932/2019-TCU-Plenário (rel. Min Walton Alencar
Rodrigues), para que o Ministério da Educação efetuasse o ressarcimento dos recursos vinculados a
ações de saúde destinados, irregularmente, para pagamento de despesas próprias do Ministério da
Educação.
De forma convergente a esses dois julgados, o Tribunal deu ciência à Secretaria de
Orçamento Federal (SOF/ME) e ao Ministério da Educação no sentido de que não existe margem
legal para custear com recursos da seguridade social despesas típicas de MDE, mesmo que se
refiram à assistência médica e odontológica dos servidores do MEC, pois não atendem ao princípio
da universalidade que rege o Sistema Único de Saúde, previsto no art. 2º, inciso I, da Lei
Complementar 141/2012. Além disso, o MEC não figura entre os órgãos autorizados a ter suas
despesas referentes aos ativos e à administração geral financiadas pelas contribuições sociais
destinadas à seguridade social, segundo o art. 18 da Lei 8.212/1991, como se depreende do item
1.6.1 do Acórdão 626-2022-TCU - 1ª Câmara, da relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues:
1.6.1 dar ciência à Secretaria de Orçamento Federal/ME e ao Ministério da Educação, com
fundamento nos arts. 9º e 10º da Resolução-TCU 315/2020, que, mesmo que a assistência
médica e odontológica dos servidores do MEC (ação orçamentária 2004) seja classificada como
MDE, com base no inciso I do art. 70 da LDB combinado com o art. 41 da Lei 8.112/1990, não
existe margem legal para custear essas despesas com recursos da seguridade social, pois
não atendem ao princípio da universalidade que rege o Sistema Único de Saúde, previsto
no art. 2º, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, e o Ministério da Educação não figura

entre os órgãos autorizados a ter suas despesas referentes aos ativos e à administração geral
financiadas pelas contribuições sociais destinadas à seguridade social, segundo o art. 18 da Lei
8.212/1991. (grifamos)
Quanto à execução de recursos vinculados à seguridade social no custeio de despesa de
MDE, constatou-se que, em 2021, foi verificada reincidência do desvio de finalidade dos recursos
vinculados à seguridade social para custeio de despesas próprias da educação, em desacordo com o
disposto no item 3.5 do Parecer Prévio sobre as contas presidenciais de 2020.
A irregularidade é verificada pelo empenho de R$ 12,19 bilhões em ações típicas de
MDE com recursos constitucionalmente vinculados à seguridade social (CSLL – fonte 151), dos
quais R$ 9,6 bilhões foram para pagamento de servidores e empregados ativos que integram o
quadro das entidades vinculadas ao Ministério da Educação, R$ 650 milhões para pagamento de
assistência médica e odontológica concedida a título de benefício restrito a servidores da educação,
R$ 612 milhões para contribuição patronal da União, de suas Autarquias e Fundações para o
Custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais (despesa de pessoal segundo o
art. 18 da Lei Complementar 101/2000) e R$ 507 milhões para reestruturação e modernização de
hospitais universitários federais, dentre outras despesas.
De acordo com a arquitetura constitucional, o Título VIII, que disciplina a Ordem
Social, distingue de forma inequívoca as políticas públicas e suas formas de financiamento.
Enquanto a seguridade social dispõe de regras e princípios próprios no Capítulo II – contemplando
as políticas de saúde, previdência social e assistência social –, a política de educação, prevista no
Capítulo III juntamente com a cultura e o desporto, é regida por princípios e regras específicos que
não permitem a sua inclusão no conceito de seguridade social.
Receitas e Despesas Típicas da Seguridade Social
R$ Milhares
Resultado
da
Receitas Típicas da Seguridade Social Despesas Típicas da Seguridade Social
Seguridade
Social
Descrição Valor % Descrição Valor % Valor
1. Contribuições
1. Despesas
Previdenciárias 461.901.057 49,72% 712.027.487 62,08% -250.126.430
Previdenciárias do RGPS
Vinculadas ao RGPS
2. Outras Contribuições 2. Outras Despesas
Típicas da Seguridade 467.074.044 50,28% Típicas da Seguridade 434.977.366 37,92% 32.096.678
Social Social
2.1. PIS/PASEP (fonte 2.1. Abono Salarial 10.158.254 2,34% -
54.018.586 11,57%
140)1 2.2. Seguro-desemprego 36.229.495 8,33% -
2.2. CSLL (fonte 151) 113.461.830 24,29% 2.3. Saúde 179.077.635 41,17% -
2.3. Cofins (fonte 153) 271.678.648 58,17% 2.4. Assistência Social 168.621.447 38,77% -
2.4. Demais Receitas
2.5. Outras Despesas da
Vinculadas à Seguridade 27.914.981 5,98% 40.890.535 9,40% -
Seguridade Social
Social
Total 928.975.101 100% Total 1.147.004.853 100% -218.029.752

Fonte: Dados do Demonstrativo da Seguridade Social e da RCL do RREO 6º Bimestre de 2021 com ajustes para refletir os arts. 193-203 e 239 da
CRFB. Para fins da política de saúde, são considerados as ações e os serviços públicos de saúde previstos no art. 198 da CRFB, observados os
conceitos definidos na Lei Complementar 141/2012.
Nota: 1. Excluída a parcela do PIS/PASEP destinada ao BNDES (art. 239, § 1º, da CRFB) com base em consulta ao Tesouro Gerencial. A partir da
EC 103/2019, parte da contribuição do PIS/PASEP destinada à seguridade social poderá ser utilizada para financiar benefícios da previdência social,
além do abono salarial e o seguro-desemprego.
Como se nota, a União dispôs, no orçamento da seguridade social, de R$ 420,6 bilhões

para financiar as despesas típicas com ações e serviços públicos de saúde (R$ 179,1 bilhões),
assistência social (R$ 168,6 bilhões) e cobrir o déficit previdenciário-financeiro do regime geral de
previdência social (R$ 250,1 bilhões), dentre outras despesas típicas da seguridade social, cuja soma
superou R$ 638,7 bilhões, o que gerou um déficit no orçamento da seguridade social de pouco mais
de R$ 218 bilhões.
O art. 195 da Lei Maior não deixa dúvida de que as contribuições sociais nele previstas
são restritas ao financiamento das políticas públicas que integram a seguridade social, sem espaço

para financiar ações de outras políticas públicas, a exemplo da educação, cultura, desporto, a
despeito da sua importância.
A norma prevista no § 2º do art. 195 da Lei Maior é taxativa no sentido de que a
“proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos
responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e
prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de
seus recursos”, em cujo contexto não se insere o Ministério da Educação.
Com exceção das contribuições vinculadas ao regime geral de previdência social, o art.
195 da Constituição prevê que a “lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema
único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos”
(§ 10). Tal dispositivo, associado ao art. 198, fundamenta os repasses regulares e automáticos no
âmbito do SUS regulamentados pela Lei Complementar 141/2012, no total de R$ 108,9 bilhões (ou
61% do orçamento federal em saúde em 2021), e os repasses fundo a fundo no âmbito do Sistema
Único de Assistência Social (Suas) regulamentado pela Lei 8.742/1993, com destaque para a análise
empreendida no Acórdão 944/2021-TCU-Plenário e no Acórdão 12.072/2021-TCU - 1ª Câmara
(ambos da relatoria do Min. Marcos Bemquerer).
Não há como inserir a política de educação nesse arranjo constitucional. Para financiar a
referida política pública, o constituinte previu vinculação da receita de impostos, além da
contribuição do salário-educação, cuja arrecadação somou R$ 24 bilhões em 2021. Deste montante,
R$ 14 bilhões (58,3%) foram repassados aos entes subnacionais e R$ 8,7 bilhões (38%) financiaram
os programas realizados pela União na educação básica, a maior parte mediante transferências
voluntárias aos entes subnacionais segundo as premissas assentadas no Acórdão 3.061/2019-TCU-
Plenário, rel. Min. Ana Arraes. Ressalte-se que desses programas da União, o apoio a alimentação
escolar na escola (PNAE), no valor de R$ 4,2 bilhões, não é computado na aferição do mínimo em
MDE.
Ao se executar ações de MDE com recursos de contribuições típicas da seguridade
social, às quais o constituinte deu destinação específica, infringe-se ainda a determinação disposta
no § 4º do art. 76 do ADCT, uma vez que se passa a dispor desses recursos como se desvinculados
ainda fossem, tal como ocorreu de 2000 a 2019, sob a vigência de previsões expressas nas emendas
constitucionais que instituíram a desvinculação das receitas da União (DRU).
Entretanto, com a promulgação da EC 103/2019, o art. 76 do ADCT excluiu,
expressamente, as contribuições da seguridade social do rol de desvinculações, restabelecendo a
situação do texto original da Lei Maior. Convém observar que a contribuição social do salário-
educação já havia, anteriormente, sido considerada exceção da DRU pela EC 68/2011. O tratamento
em parágrafos distintos das contribuições sociais da seguridade social e do salário-educação torna
ainda mais evidente que esses institutos não se confundem e se destinam ao financiamento de
políticas públicas diferentes:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30%
(trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do
pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de
intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a
referida data.
...
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do
salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal.
...
§ 4º A desvinculação de que trata o caput não se aplica às receitas das contribuições sociais
destinadas ao custeio da seguridade social. (grifo inserido)
A leitura que se pode extrair do dispositivo constitucional vigente é que, a partir de
2020, a DRU incide sobre as receitas de contribuições sociais outras que não sejam as vinculadas à

seguridade social, a exemplo da contribuição sobre sorteio realizado por entidade filantrópica, com
a ressalva de que já não incidia sobre a contribuição do salário-educação desde 2011.
Além dos R$ 12,19 bilhões executados na fonte 151 (CSLL), pouco mais de R$ 1 bilhão
das despesas classificadas como MDE foram custeadas de forma pulverizadas por diversas outras
fontes, cujos recursos foram alocados ao orçamento da seguridade social, representando pouca
materialidade individualmente.
Apesar da inequívoca inobservância dos preceitos constitucionais na alocação dos
recursos vinculados à seguridade social em 2021, mesmo que as despesas efetuadas com essas
fontes não fossem consideradas na aferição do mínimo, o seu atingimento restaria cumprido, pois o
mínimo exigido no exercício de 2021 (R$ 57,04 bilhões) estaria coberto pela execução das despesas
efetuadas com recursos da fonte 0 – Recursos Primários de Aplicação Livre (R$ 53,99 bilhões) e de
outras fontes do Orçamento Fiscal (R$ 9,4 bilhões), já excluída a parcela excedente à 30% da
complementação da União.
Como já consignado no Relatório das CG 2020, a prática de se utilizar de fontes da
seguridade social deve ser corrigida de forma a cumprir o mandamento do § 4º do art. 76 do ADCT,
além de evitar distorções em futuras apurações do seu resultado. Em razão disso, foram proferidas a
recomendação constante do item 3.5 do Parecer Prévio sobre as CG 2020 e a ciência à SOF/ME e
ao Ministério da Educação no Acórdão 626/2022-TCU - 1ª Câmara. A análise do cumprimento das
recomendações referentes às Contas do Presidente de anos anteriores consta no Capítulo 6 deste
relatório.
Em desfecho, registre-se que, tanto no Projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) de
2020 quanto no de 2021, houve a inclusão de contribuições da seguridade social como fonte de
custeio de despesas típicas de MDE, o que resultou na confirmação dessas alocações nas LOAs
2020 e 2021, respectivamente.
Recursos Vinculados à Seguridade Social Alocados em MDE (PLOA e LOA 2020 a 2022)
R$ 1,00
Exercício Fonte Vinculada à Seguridade Social PLOA LOA
2020 151 – CSLL 4.894.956.208 4.675.008.491
2021 151 – CSLL 12.374.403.479 12.354.432.786
2022 153 – Cofins - 57.728.638
Fonte: Volume I, Quadro 8B (PLOA e LOA 2020 e 2021) e Volume I, Quadro 9B (PLOA e LOA 2022)
Diferentemente, o PLOA 2022 encaminhado ao Congresso Nacional não considerou as

contribuições vinculadas à seguridade social entre as fontes de recursos para fazer frente às
despesas típicas da educação. Entretanto, a LOA 2022 aprovada pelo Congresso Nacional alocou o
equivalente a R$ 57,7 milhões da fonte 153 – Recursos Destinados às Atividades Fins da
Seguridade Social (Cofins) em despesas com MDE.
Essa prática reiterada, de considerável materialidade e elevado caráter ofensivo a
normas constitucionais que vinculam as contribuições da seguridade social a despesas típicas do
regime geral de previdência social (art. 201-202), de ações e serviços públicos de saúde (arts. 196-
198) e de assistência social (arts. 203-204 e 239), configura irregularidade grave com inegável
repercussão negativa sobre a gestão governamental. Além de restringir o orçamento da seguridade
social, a decisão do Poder Executivo pela aplicação de recursos dessas contribuições em ações
típicas de MDE desconsidera a norma fixada pela EC 103/2019, que excluiu, a partir de 2020, as
receitas de contribuições sociais vinculadas à seguridade social da incidência da DRU.
Ampliação da Complementação da União com a Emenda do Novo Fundeb
A nova ordem constitucional introduzida pela EC 108/2020 manteve a vinculação de,
no máximo, 30% da complementação da União ao Fundeb na aferição do mínimo constitucional,
mas ampliou a sua composição, que passou, progressivamente, de, no mínimo, 10% do somatório
da contribuição total de estados, Distrito Federal e municípios ao Fundeb (R$ 15,46 bilhões em

2020) para, no mínimo, 12% (em 2021), 15% (em 2022), 17% (em 2023), 19% (em 2024), 21%
(em 2025) e 23% (a partir de 2026), conforme incisos IV e V do art. 212-A e nova redação dada ao
art. 60 do ADCT. Ao final da trajetória (2026), a complementação federal ao Fundeb terá sido
ampliada em 13 pontos percentuais (p.p.).
No primeiro ano de aplicação da EC 108/2020, a complementação convencional,
baseada no Valor Anual por Aluno (complementação-VAAF) da União passou de R$ 15,46 bilhões
empenhados em 2020 para R$ 19,47 bilhões em 2021. Soma-se a este valor a complementação
Valor Anual Total por Aluno (complementação-VAAT) e demais no total de R$ 4,10 bilhões. Ao
todo, a União realizou complementação para educação básica da ordem de R$ 23,57 bilhões. Ao
final da trajetória fixada pela Emenda (2026), o montante da complementação federal poderá
alcançar R$ 65,3 bilhões, segundo projeção realizada pelo Ministério da Economia.
A referida emenda instituiu duas novas modalidades de complementação. Para além da
complementação-VAAF, a novidade mais significativa ficou por conta da complementação pelo
VAAT (10,5 pontos percentuais do mínimo que a União deve complementar de forma adicional até
2026), cuja distribuição traz mudanças na modelagem, especialmente no que diz respeito à sua
destinação para reforçar o orçamento de cada rede pública de ensino municipal, estadual ou distrital,
sempre que o VAAT nas respectivas redes não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Outra
inovação trata da modalidade de complementação pelo Valor Anual por Aluno por Resultados
(VAAR), distribuído por rede de ensino e que contemplará indicadores de aprendizagem e de
atendimento, a ser aplicado a partir de 2023.
De acordo com Portaria Interministerial 1/2022 (ajuste anual dos recursos do Fundeb do
exercício de 2021, referentes à complementação da União nas modalidades VAAF e VAAT), o
VAAF definido nacionalmente para 2021 foi de R$ 4.645,38. Quanto à complementação-VAAF da
União (R$ 19,8 bilhões em 2021), continuam como beneficiados desses recursos dez estados das
Regiões Norte e Nordeste (Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba,
Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte) e todos os seus 1.925 municípios. Quanto à
complementação-VAAT (R$ 3,9 bilhões), foram beneficiados 1.567 municípios.
No que tange à distribuição da complementação federal, a grande novidade em 2021
ficou por conta de 227 novos municípios – distribuídos em 14 estados das Regiões Centro-Oeste
(3), Norte (4), Nordeste (1), Sul (2) e Sudeste (4) –, os quais passaram a receber a complementação
federal do VAAT (R$ 309,5 milhões ou 8%), constituindo este um importante avanço da EC
108/2020 voltado para promoção da equidade. Minas Gerais apresentou o maior número de
municípios contemplados (85), seguido pelos estados de Goiás (26), Paraná (26), Acre (16) e
Espírito Santo (15), dentre outros.
Ademais, está em curso levantamento (TC 003.297/2022-5, sob a relatoria do min.
Aroldo Cedraz) com o objetivo de conhecer os procedimentos adotados pelos Ministérios da
Educação e da Economia voltados para implantação das rotinas de definição do valor da
complementação da União ao Fundeb aprovado pela EC 108/2020 e sua distribuição aos entes
subnacionais, bem como levantar possíveis riscos jurídico-fiscais com a constitucionalização do
Custo Aluno Qualidade (CAQ), tendo em vista os riscos apontados Acórdão 2.591/2021-TCU-
Plenário (rel. min. Benjamin Zymler.
Além disso, também constitui aspecto relevante do levantamento a ampliação de 60%
para 70% o mínimo da complementação federal (VAAF e VAAT) a ser aplicado em pagamento dos
profissionais da educação básica feita pelo novo arranjo do Fundeb, em razão de relatos de que os
entes subnacionais têm reivindicado nova complementação federal para honrar o piso nacional do
magistério. Isso pode vir a representar a transferência de obrigações salariais locais para a União, o
que requer atenção e cuidado específicos, seja do ponto de vista fiscal, seja pelo ângulo da
sustentabilidade da política pública.
Interoperabilidade entre sistemas mantidos pela União

A interoperabilidade entre os sistemas corporativos mantidos pelo Governo Federal é

mais um ponto relevante do levantamento em andamento no âmbito do TC 003.297/2022-5. Foi
apurado nesse trabalho que cerca de 250 Municípios não apresentaram ao MEC os dados de
arrecadação necessários para definir a distribuição da complementação-VAAT. A falta dessas
informações levou ao bloqueio do repasse da complementação federal e à consequente
judicialização por parte de vários municípios contra a União. Vislumbra-se a possibilidade de
redução dos conflitos na esfera judicial a partir de avanços na interoperabilidade dos sistemas
mantidos pelo Poder Executivo.
Além da redução de conflitos federativos, outras razões para implementar a
interoperabilidade dos sistemas mantidos pela União foram relatadas nas CG 2020, com destaque
para superação de assimetria metodológica dos mínimos de educação, “garantir a rastreabilidade, a
comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio
eletrônico de amplo acesso público”, integrar o sistema centralizado de educação mantido pelo
MEC, instituído pela Nova Lei do Fundeb, com o sistema centralizado de natureza fiscal mantido
pelo Ministério da Economia, dentre outras medidas.
O registro da execução orçamentária e financeira da educação de forma pormenorizada
para atender a legislação específica e o art. 48 da Lei Complementar 101/2000 e suas alterações
posteriores, de modo que permita ao sistema centralizado da União proceder ao cálculo mediante
metodologia uniforme de apuração dos mínimos constitucionais, dentre outras funcionalidades,
possibilitará o acompanhamento permanente da alocação dos recursos pelos órgãos federais,
inclusive a partir do uso de data mining (mineração de dados) como subsídio à análise sistemática
para obtenção de resultados, dado o seu elevado potencial de racionalizar as atividades de
monitoramento e avaliação da política pública a cargo do Poder Executivo, assim como a
fiscalização e o controle pelos órgãos competentes e a sociedade civil.
Dada a relevância dessa padronização nacional, encontra-se em fase de planejamento
auditoria de tecnologia da informação, autorizada no âmbito do TC 007.873/2022-0, para verificar a
conformidade das regras de negócio dos sistemas centralizados mantidos pela União com a
legislação fiscal, previdenciária, de educação e de saúde, assim como a interoperabilidade entre os
referidos sistemas com os sistemas integrados de administração financeira de uso obrigatório pela
União e pelos demais entes da Federação por força do art. 48, § 1º, inciso III, e §§ 2º e 6º da LRF
(Siafi e Siafic).
IRREGULARIDADE
Desvio de finalidade reincidente de recursos vinculados à seguridade social para o custeio de
ações típicas de manutenção e desenvolvimento do ensino alheias às políticas públicas abrangidas
pelo conceito constitucional de seguridade social, em afronta aos princípios e regras previstos nos
arts. 194, 195, 198 a 203 da Constituição Federal, ao § 4º do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991
(arts. 11, 16, 17 e 18), à Lei Complementar 141/2012 (arts. 2º e 3º), em desacordo com a resposta
à consulta apreciada pelo Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, com eficácia normativa.
IMPROPRIEDADE
Execução reincidente no identificador orçamentário exclusivo para ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino (ID-USO 8) de parcela residual de despesas com aposentadorias e
pensões, em desacordo com § 7º do art. 212 da Constituição Federal e o art. 70, inciso I, da Lei
9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB).
RECOMENDAÇÃO

Ao Presidente da República, para que se abstenha de incluir, nos Projetos de Leis Orçamentárias
Anuais, como fonte de recursos de ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, receitas de
contribuições sociais vinculadas ao financiamento de políticas públicas que integram a
seguridade social, sob pena de desvio de finalidade e afronta aos arts. 194, 195 e 198 a 203 da
Constituição Federal, ao § 4º do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16, 17 e 18), à Lei
Complementar 141/2012 (arts. 2º e 3º), e em desacordo com a resposta à consulta apreciada pelo
Acórdão 31/2017-TCU-Plenário.
4.1.1.3. Aplicação Mínima em Ações e Serviços Públicos de Saúde
O objetivo desta seção é avaliar o cumprimento pela União da aplicação de recursos
federais em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) no exercício de 2021. A matéria encontra-se
disciplinada no art. 198, § 2º, inciso I, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei
Complementar (LC) 141/2012, que prevê a consideração desse tema no parecer prévio sobre a
prestação de contas anuais do Presidente da República.
A metodologia de apuração do mínimo de saúde na União sofreu sucessivas alterações
com as ECs 86/2015 e 95/2016, conforme detalhado nos pareceres prévios dos exercícios
anteriores.
Ressalte-se que a partir da EC 95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal (NRF), com
vigência de vinte anos (2017 a 2036), estabeleceu-se que a aplicação mínima em ASPS passaria a
equivaler ao valor do mínimo calculado para o exercício de 2017, apurado nos termos do art. 198, e
corrigido pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) nos exercícios posteriores,
de acordo com os arts. 106 e 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
No exercício de 2021, com a promulgação da EC 113/2021, alterou-se a EC 95/2016, no
que se refere à redação do art. 107, § 1º, inciso II, do ADCT acerca do critério de correção anual
dos limites de despesas primárias, bem como dos limites de aplicações mínimas em ASPS e em
ações de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) por força do art. 110 do ADCT,
conforme contextualizado na seção 4.1.1.2. De acordo com a nova metodologia, o fator de
correção para 2021, que considera a variação acumulada do IPCA de 2018 a 2020, é de
1,1645.
No que tange à metodologia de cálculo das despesas com ASPS, devem ser levados em
consideração a abrangência e os conceitos estabelecidos pelos arts. 2º a 4º e 24 da mencionada lei
complementar.
Também se deve considerar o teor do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário (relator ministro
Augusto Sherman), referente à resposta à consulta formulada pela Comissão de Seguridade Social e
Família (CSSF) da Câmara dos Deputados, não conhecidos os embargos de declaração opostos pela
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), conforme Acórdão 1.935/2019-TCU-Plenário, da relatoria
do ministro Walton Alencar Rodrigues. Em síntese, o Tribunal entendeu não considerar, a título de
ASPS, as seguintes despesas: i) unidades orçamentárias dos hospitais universitários, no âmbito do
Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF); ii) Agência
Nacional de Saúde Suplementar (ANS); iii) programa “Academias da Saúde”; iv) integralização de
capital da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás); v) saneamento
básico não definidas no rol exaustivo do art. 3º da LC 141/2012; e vi) manejo de resíduos sólidos.
O efeito da resposta à consulta, de densa abstração normativa, balizou a análise do caso
concreto referente a desvio na aplicação de recursos vinculados ao Sistema Único de Saúde (SUS)
para financiamento de despesas próprias da política de educação, de responsabilidade do Ministério
da Educação, conforme assentado no Acórdão 1.932/2019-TCU-Plenário (rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues).
Ademais, deve-se levar em consideração a decisão liminar na Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 5.595, que suspendeu a eficácia do art. 3º da EC 86/2015, de modo que

não são computados no mínimo as despesas custeadas com recursos oriundos da participação da
União no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou da compensação financeira pela sua
exploração.
A controvérsia discutida na referida ação restringe-se à aplicação do valor mínimo do
exercício de 2016, sem alterar a metodologia de cálculo dos exercícios subsequentes. Isso porque,
segundo a EC 95/2016, no exercício de 2017, as despesas mínimas com ASPS devem corresponder
a 15% da RCL federal e, no período de 2018 a 2036, tais despesas devem ser equivalentes ao valor
mínimo referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do IPCA, consoante
o § 1º do art. 107 do ADCT, alterado pela EC 113/2021. A ADI 5595 foi apreciada pelo Plenário
Virtual do STF em abril de 2020, mas não houve conclusão do julgamento de mérito em razão de
pedido de vista. A ação foi reinserida na pauta de julgamento da sessão plenária de 1º/6/2022,
porém houve exclusão do calendário por ato de 19/5/2022.
Também foram considerados os efeitos da liminar concedida no bojo da Reclamação
30.696 ajuizada, por entidade da sociedade civil, no Supremo Tribunal Federal para suspender o
Acórdão 1.048/2018-TCU-Plenário (rel. Min. Bruno Dantas), que tratou da metodologia de cálculo
do mínimo de saúde em 2016, pendente de julgamento o agravo regimental interposto pela
Advocacia-Geral da União (AGU), em 5/12/2018. A Procuradoria-Geral da República proferiu, em
13/8/2020, parecer pela procedência da referida Reclamação, cujos autos foram conclusos ao
relator.
Nesse contexto legislativo e jurisprudencial, foram apuradas as principais despesas não
computadas para fins de avaliação do cumprimento do mínimo constitucional, conforme dispõem os
arts. 2º e 4º da LC 141/2012.
Operacionalmente, as despesas consideradas para fins de cômputo do mínimo são as
identificadas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), com a
marcação do “Identificador de Uso 6” (ID-USO 6).
Apuração do mínimo constitucional em ações e serviços públicos de saúde
R$ milhões
Discriminação das Despesas Despesas Empenhadas
Despesas com saúde em 2021 193.196
(-) Despesas com inativos e pensionistas (Função 9) 10.473
(-) Despesa com assistência à saúde que não atende ao princípio de acesso universal (Ação 2004 -
222
Assistência Médica e Odontológica aos Servidores Civis)
(-) Despesas custeadas com outros recursos 1.580
(-) Outras ações e serviços não computados (fonte 42 - medida liminar na Adin 5595) 814
(-) Restos a pagar não processados inscritos indevidamente no exercício sem disponibilidade financeira 0
(-) Despesas custeadas com disponibilidade de caixa vinculada aos restos a pagar cancelados (Modalidades 1.029
de
(-) Aplicação 35 e 45) com recursos vinculados à parcela do percentual mínimo que não foi aplicada em
Despesas custeadas
0
ações e serviços de saúde em exercícios anteriores
Total das despesas com ações e serviços públicos de saúde em 2021 179.077
Fontes: Tesouro Gerencial e Relatório Resumido de Execução Orçamentária de dezembro de 2021, Anexo 12.
O total de despesas com saúde (R$ 193.196 milhões) já está descontado do montante
alocado na Agência Nacional de Saúde Suplementar, na UO 74202 - Recursos sob supervisão da
ANS (R$ 2 milhões). E o total de despesas com ASPS (R$ 179.077 milhões) está descontado das
outras despesas da ANS (R$ 324 milhões), na UO 36213 – ANS.
Observa-se ainda que as despesas relacionadas aos aposentados e pensionistas estão
alocadas na função 9 (Previdência Social) e, portanto, não são –– marcadas com o ID-USO 6.
Também não recebem tal marcação as despesas com assistência à saúde que não atendem ao
princípio de acesso universal que rege as políticas públicas que constituem a seguridade social (ação
orçamentária 2004) e as custeadas com recursos oriundos da compensação financeira pela
exploração de petróleo e gás natural (fonte 42), dentre outras.

Embora o Poder Executivo não tenha encaminhado proposta ao Congresso Nacional

para decretação formal do regime extraordinário fiscal e de contratações, no plano fático, as
condições que justificaram a decretação da calamidade pública nacional em 2020 persistiram em
2021, com agravamento do perfil epidemiológico em razão da Covid-19 e surgimento de novas
variantes do Coronavírus (Sars-Cov2) durante o exercício.
Diante da gravidade do quadro sanitário em 2021, a EC 109, de 16/3/2021, autorizou a
concessão de auxílio emergencial residual para enfrentar as consequências sociais e econômicas da
pandemia da Covid-19 (art. 3º), com dispensa da observância das limitações legais quanto à criação,
à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarretasse aumento de despesa,
limitado ao montante de R$ 44 bilhões (§ 1º). A EC 113, de 8/12/2021, por sua vez, flexibilizou o
regime de Teto de Gastos para atendimento de despesas de vacinação contra a Covid-19 ou
relacionadas a ações emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico, nos termos e limites
previstos no art. 4º do Diploma em tela.
No mesmo sentido, a Organização Mundial de Saúde (OMS) mantém a classificação de
pandemia até os dias de hoje, embora o Ministério da Saúde tenha decretado, pela Portaria GM/MS
913, de 22/4/2022, o fim da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin). Dados
disponíveis no Portal do Ministério da Saúde evidenciam que o período de janeiro a setembro de
2021 foi extremamente crítico, com notificações médias diárias de Covid-19 acima de 150 mil
casos e mais de 4 mil óbitos por dia em decorrência da doença. O último bimestre de 2021 também
foi marcado pelo surgimento da variante ômicron, que levou a uma explosão de casos de Covid-19
no primeiro trimestre de 2022, superando 298 mil notificações por dia.
Fonte: Gráficos do Infoms atualizado em 16/5/2022. Ministério da Saúde (https://infoms.saude.gov.br/extensions/covid-

19_html/covid-19_html.html).
Análise em sentido análogo foi realizada na instrução do Acompanhamento do TC

036.975/2020-6 (peças 58-60), que fundamentou a decisão proferida no Acórdão 73/2021-TCU-
Plenário (rel. Min. Bruno Dantas).
Diante desse quadro de calamidade pública, é justificável a adoção de diversas ações em
diferentes campos para fazer frente à crise sanitária. A Lei Orçamentária de 2021, todavia, não
previu ação específica para segregar os recursos alocados no enfrentamento da Covid-19,
diferentemente do que ocorreu em 2020, com a criação da ação orçamentária 21C0 (Enfrentamento
da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus).
Para o enfrentamento da pandemia, foram publicadas diversas medidas provisórias para
abertura de créditos extraordinários na função Saúde, não se restringindo à ação 21C0, conforme
tabela seguinte.
Créditos extraordinários para o Ministério da Saúde relacionados à pandemia de Covid-19
R$ bilhões
Dotação - (apenas Ministério
Medida Provisória Data
da Saúde)
1.032/2021 (vigência encerrada) 24/2/2021 2,81


1.083/2021 (em tramitação) 24/12/2021 6,41
Decreto 10.595/2021
7/1/2021 19,91
(reabertura de crédito extraordinário – MP 1.015/2020)
Decreto 10.601/2021
15/1/2021 1,68
(reabertura de crédito extraordinário – MP 1.004/2020)
Total 53,42
Fonte: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/ (Apuração SecexSaúde).
Diferentemente de 2020, nenhum desses créditos extraordinários teve como fonte de

financiamento a anulação de recursos de emendas parlamentares. Em 2021, eles ocorreram à custa
de superávit financeiro, excesso de arrecadação e operação de crédito.
Apenas em 2021, o Ministério da Saúde pagou R$ 44,6 bilhões em despesas com a
Covid-19, dos quais o equivalente a R$ 42,2 bilhões (94,62%) foi baseado nos créditos
extraordinários, conforme demonstrado na Página Tesouro Transparente (Painel de
Monitoramento).
Feitas essas considerações, apresenta-se a seguir o cálculo do valor mínimo a ser
aplicado no exercício de 2021, bem como os montantes de recursos financeiros aplicados no setor
de saúde pela União, publicados no RREO relativo ao 6º bimestre.
Cálculo do Limite
R$ milhões
Discriminação das Despesas Despesas Empenhadas
1. Valor mínimo obrigatório para gastos em ASPS em 2017 109.088
2. Variação do IPCA entre Jan-Dez (2018 a 2020) (%) (EC 113/2021) 1,1645
3. Valor mínimo obrigatório para gastos em ASPS em 2021 (1x2) 127.033
4. Despesas empenhadas com ações e serviços públicos de saúde em 2021 179.077
Valor referente à diferença entre o valor executado e o limite mínimo constitucional (4 – 3) 52.044
Fonte: Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) de novembro e dezembro de 2021, Anexo 12
(https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:42574) e Tesouro Gerencial.
Dessa forma, considerando a nova metodologia de correção definida pela EC 113/2021,

o valor mínimo a ser aplicado em ASPS em 2021 foi de R$ 127.033 milhões, em conformidade com
o art. 110, inciso II do ADCT.
Segundo as informações apresentadas, a União empenhou, em 2021, pouco mais de
R$ 179 bilhões em ações e serviços públicos de saúde elegíveis para o cômputo do piso exigido,
sendo liquidados R$ 160,5 bilhões (90%). Assim, verifica-se o cumprimento do mandamento
constitucional na esfera federal, superando o valor mínimo em R$ 52,04 bilhões no exercício de
2021, montante 41% acima do mínimo constitucional (R$ 127,03 bilhões).
Do total empenhado, R$ 20,4 bilhões foram executados na Ação 21C0 (enfrentamento
da Covid-19) referente a créditos extraordinários abertos no último quadrimestre de 2020, reabertos
em 2021.
Tal como ocorreu em 2020, o volume de excedente nos gastos em ASPS em 2021
deveu-se à emergência de saúde pública ocasionada em função da doença Covid-19, a qual obrigou
a União e os entes subnacionais a despenderem recursos significativos em ações de enfrentamento
da pandemia e seus efeitos econômicos e sociais.
Outro ponto que merece atenção diz respeito à execução financeira de restos a pagar
relacionada às despesas com ASPS. Nos termos do art. 24, §§ 1º e 2º, da LC 141/2012, as parcelas
correspondentes a cancelamentos ou prescrições de restos a pagar que tenham sido considerados,
em exercícios anteriores, no cálculo de apuração do gasto mínimo em saúde, deverão ser
necessariamente aplicadas em ASPS, sem prejuízo do valor definido como mínimo para o ano

considerado, até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos

respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade.
Para tanto, foram criadas, no Siafi, as modalidades de aplicação 35, 45, 73, 75 e 95
(todas relacionadas com recursos de que tratam os §§ 1º e 2º do art. 24 da LC 141/2012), de forma a
evidenciar o gasto adicional em ASPS relativos aos restos a pagar cancelados ou prescritos no
exercício anterior e que fizeram parte do cálculo do valor mínimo, conforme diretrizes fixadas pela
norma em tela.
De acordo com a consulta realizada ao sistema Tesouro Gerencial, verificou-se que, em
2020, foram cancelados R$ 985 milhões de restos a pagar inscritos de 2013 a 2019, conforme tabela
seguinte, sendo que esses valores foram contabilizados para efeito do cálculo da aplicação do valor
mínimo em ASPS nos respectivos exercícios. Em 2021, a União gastou R$ 1.029 milhões, não
contabilizados no valor mínimo, nas modalidades de aplicação 45 – Transferências a Municípios e
35 – Transferências Fundo a Fundo, recompondo os gastos em ASPS relativos a restos a pagar
cancelados em 2020. Registre-se que, em 2021, não foram utilizadas as modalidades de aplicação
73, 75 e 95.
Restos a pagar cancelados em 2020 referentes aos exercícios de 2013 a 2019
R$ milhões
Valores cancelados de restos a pagar em 2020 referentes às ações e serviços públicos de saúde
1. Restos a pagar inscritos em 2013 cancelados em 2020 75
8. (=) Total (1+2+3+4+5+6+7) 985
Valor gasto em ASPS além do mínimo nas modalidades de aplicação 35, 45, 73, 75 e 95
LC 141/2012 – Art. 24, §§ 1º e 2º
9. Despesas empenhadas em ASPS em 2020 nas modalidades de aplicação 45 e 35 1.029
10. Total de restos a pagar inscritos em 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 cancelados em 2019 (7) (985)
Superávit no valor empenhado (9-10) 44
Fonte: Tesouro Gerencial (Apuração SecexSaúde).
Conforme tabela anterior, a União aplicou R$ 44 milhões a mais em 2021 do que foi
cancelado de restos a pagar em 2020, atendendo, assim, aos mandamentos da LC 141/2012.
Outro ponto que merece destaque é que, conforme consulta realizada no Tesouro
Gerencial em 18/3/2021, o Governo Federal cancelou, em 2021, R$ 1.307 milhões de restos a pagar
inscritos entre os exercícios de 2013 e 2020, incluídos no valor mínimo em gastos em ASPS. Dessa
forma, a União deverá incluir no orçamento de 2022, além do montante mínimo de gastos em
ASPS, o valor correspondente, de forma a compensar esses restos a pagar cancelados.
É oportuno ressaltar que, do montante empenhado pela União em ASPS (R$ 179
bilhões), 57% (R$ 103,38 bilhões) foram aplicados de forma descentralizada mediante repasses
federais aos entes subnacionais previstos na LC 141/2012, sendo R$ 77,52 bilhões (43%) em favor
dos municípios brasileiros (modalidades de aplicação 40, 41 e 71) e R$ 25,85 bilhões (14%) dos
estados e do Distrito Federal (modalidades de aplicação 30, 31 e 32). A União, todavia, ainda não
dispõe de mecanismos eficazes de monitoramento, avaliação e controle da eficiência alocativa
desses recursos. O grau de execução dos repasses foi bastante elevado (R$ 98,7 bilhões), atingindo
aproximadamente 95,4% dos empenhos, com inscrição em restos a pagar de apenas 4,6%. Além
desses repasses, um volume equivalente a R$ 5,51 bilhões foi transferido para instituições privadas
sem fins lucrativos, para organismos multigovernamentais e para o exterior (modalidades de
aplicação 50, 70 e 80).

Orçamento federal em ASPS por modalidade de aplicação
43%
39%
14%
3%
Repasses a Aplicação Direta pela Repasses a Estados e Demais

Municípios União Distrito Federal Transferências
Apesar do volume expressivo de recursos de natureza federal repassados aos entes

subnacionais na forma prevista na LC 141/2012, o Ministério da Saúde e demais órgãos federais
não se valeram das ferramentas tecnológicas disponíveis – a exemplo da Plataforma +Brasil e do
Portal Nacional das Contratações Públicas (PNCP) – para realizar o monitoramento e a avaliação da
eficiência alocativa dos recursos de natureza federal aplicados de forma descentralizada.
A necessidade estender o uso das ferramentas tecnológicas disponíveis para monitorar e
avaliar a eficiência alocativa dos recursos federais destinados à saúde foi apontada no Parecer
Prévio sobre as contas presidenciais de 2020, aprovado pelo Acórdão 1.515/2021-TCU-Plenário,
com destaque para a seguinte passagem do Voto do relator, ministro Walton Alencar:
Questão relevante atinente a esses recursos diz respeito às possibilidades de avanço na
transparência ativa, comparabilidade e rastreabilidade da aplicação dessas verbas de natureza
federal, tal como passou a exigir o art. 163-A da Constituição Federal.
As normas infralegais editados pelo Ministério da Economia, porém, restringem o uso de
importantes ferramentas tecnológicas - como a Plataforma +Brasil, instituída pelo Decreto
10.035/2019, e o ComprasNet - ao acompanhamento das transferências voluntárias,
deixando à margem de qualquer monitoramento e avaliação por instrumentos racionais os
recursos de natureza federal repassados segundo critérios objetivos que os classificam
como transferência obrigatória, ainda que constituam a maior parte dos repasses federais nas
áreas de saúde, educação e assistência social.
A omissão do Poder Executivo em adotar as ferramentas tecnológicas disponíveis para
monitorar a aplicação dos recursos federais, repassados a título de transferência obrigatória,
enseja a expedição de recomendação para adoção de medidas visando a garantir a
rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados decorrentes da efetiva aplicação
dos recursos de natureza federal, com a necessária identificação do credor final, seja nas
transferências voluntárias, seja nas obrigatórias, salvo naquelas em que não se mantém a
natureza federal do recurso.
Além do destaque no Voto, foi expedida a recomendação objeto do item 3.6 com vistas
a superar a omissão do Poder Executivo quanto à regulamentação prevista nos §§ 2º e 4º do art. 13
da Lei Complementar 141/2012, de modo a garantir, nos sistemas centralizados mentidos pela
União, a comparabilidade, a rastreabilidade e a publicidade da aplicação dos recursos federais
vinculados à saúde, aplicados pelos entes subnacionais, diretamente ou mediante sub-repasse a
entidades do terceiro setor, de forma a atender o disposto no art. 163-A da CRFB. O monitoramento
quanto ao seu atendimento consta no capítulo 6 deste relatório, mas é oportuno adiantar que a
recomendação ainda não foi implementada.

A esse arcabouço jurídico, soma-se a norma prevista no art. 18 da LDO 2021 (mantida
no art. 17 da LDO 2022 – Lei 14.194/2021), a qual define a Plataforma +Brasil como ferramenta
tecnológica para congregar os registros centralizados das transferências da União aos entes
subnacionais nos casos em que seja mantida a natureza federal do recurso:
Art. 18. Os órgãos e as entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de
Investimento deverão disponibilizar informações atualizadas referentes aos seus contratos no
Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - Siasg, e às diversas modalidades de
transferências operacionalizadas na Plataforma +Brasil, inclusive com o
georreferenciamento das obras e a identificação das categorias de programação e fontes de
recursos, observadas as normas estabelecidas pelo Poder Executivo federal.
§ 1º Nos casos em que o instrumento de transferência ainda não for operacionalizado na
Plataforma +Brasil, as normas deverão estabelecer condições e prazos para a transferência
eletrônica dos respectivos dados para a referida Plataforma. (grifamos)
Entretanto, a Instrução Normativa Seges/ME 206/2019 restringe o uso obrigatório da
Plataforma + Brasil apenas para as transferências voluntárias federais (arts. 1º e 5º), tipo de repasse
intergovernamental residual na área de saúde, sem alcançar a maior parte dos repasses, realizada na
modalidade transferência obrigatória. A despeito de manter a natureza federal do recurso e a
competência dos órgãos da União para realizar a fiscalização e controle, a aplicação de mais de
R$ 103 bilhões permanece à margem de qualquer controle de forma sistematizada e racional.
No que diz respeito à eficiência alocativa, forçoso observar que os arts. 4º, inciso I,
alínea ‘e’ e 50, § 3º, da Lei Complementar 101/2000 exigem a previsão de normas relativas ao
controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados, assim como sistema de
custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial, previsão reforçada pelos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da Lei Maior, com redações
dadas pelas Emendas Constitucionais 108/2020 e 109/2021, que priorizam o monitoramento e a
avaliação das políticas públicas, assegurando, para tanto, a rastreabilidade, a comparabilidade e a
publicidade dos dados.
Consentâneo com essa vertente constitucional, o art. 17 da LDO 2021 estabelece que a
alocação de recursos do orçamento da União deve “propiciar o controle dos valores transferidos”
e dos custos (inciso II), de acordo com as diretrizes complementares que regem as transferências
intergovernamentais e para o setor privado. O dispositivo da LDO estabelece, ainda, que o controle
desses custos pelos órgãos federais deve ser “orientado para o estabelecimento da relação entre a
despesa pública e o resultado obtido, de forma a priorizar a análise da eficiência na alocação dos
recursos, e permitir o acompanhamento das gestões orçamentária, financeira e patrimonial”
(parágrafo único). A mesma diretriz se mantém no art. 16 da Lei 14.194/2021 (LDO 2022).
Essa avaliação, contudo, fica comprometida quando as contratações com recursos de
natureza federal são realizadas de forma pulverizada e sem observar os parâmetros mínimos de
comparabilidade, rastreabilidade e publicidade dos dados referentes a procedimentos licitatórios e
de dispensa nas contratações, como ocorre com a política de saúde, que, na União, teve 57%
(R$ 103,38 bilhões) de seus recursos aplicados, em 2021, pelos entes subnacionais, dificultando
sobremaneira o controle sobre a eficiência alocativa desses recursos, e sobre a parte eventualmente
sub-repassada a entidades do terceiro setor.
Frise-se que a transparência, pilar da gestão fiscal responsável, também se configura
pela ampla divulgação, para acesso a qualquer pessoa física ou jurídica, do procedimento licitatório
da despesa, conforme disposto no art. 48-A, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, com redação
dada pela Lei Complementar 131/2009. Assim sendo, a faculdade prevista no inciso II do art. 174
da Lei 14.133/2021, quanto ao registro das informações no PNCP em substituição à Plataforma
ComprasNet, deve se limitar aos recursos próprios dos entes subnacionais, abrangidas as
transferências da União por repartição de receita que integram o pacto federativo fiscal. O mesmo,
tomando de empréstimo a inteligência do Voto condutor do Acórdão 1515/2021-TCU-Plenário (rel.

Min. Walton Alencar Rodrigues), não se aplica às transferências intergovernamentais federais –

obrigatórias e voluntárias – nas hipóteses em que seja mantida a natureza federal do recurso e a
competência dos Poderes e órgãos autônomos da União para fiscalizar, julgar contas e proceder a
demais ações de controle.
Em razão da obscuridade quanto à aplicação dos recursos de natureza federal de forma
descentralizada, a Procuradoria-Geral da República formulou consulta apreciada pelo Acórdão
2.179/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Benjamin Zymler), para esclarecer questões atinentes à
transparência dos recursos federais repassados aos entes subnacionais e sub-repassados a entidades
da sociedade civil que somam, apenas na área da saúde, mais de 6,6 mil entidades, segundo
informações divulgadas no Mapa de Organizações da Sociedade Civil mantido pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). A consulta foi formulada com vistas a subsidiar a instrução
do Inquérito Civil Público 1.26.000.001220/2019-5, instaurado pelo Ministério Público Federal
(MPF) com o objetivo de avaliar as ações de articulação entre os Ministérios da Saúde e da
Economia visando à regulamentação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da LC 141/2012, medida ainda
pendente.
A omissão do Poder Executivo no que se refere à regulamentação dos §§ 2º e 4º do art.
13 das Lei Complementar 141/2012 também foi registrada no relatório condutor do Parecer Prévio
sobre as Contas do Presidente de 2020 (CG 2020), sendo oportuno mencionar que as análises
proferidas no âmbito das CG 2019, juntamente com outras desta Corte de Contas, fundamentaram a
Recomendação MPF 14, de 19/6/2020, expedida, no âmbito do Inquérito Civil
1.26.000.001112/2020-78, ao Ministro da Economia, para o aprimoramento da eficiência da
alocação dos recursos de natureza federal e dos serviços públicos, levando-se em conta aspectos
relacionados à operacionalização das transferências obrigatórias em que seja mantida a natureza
federal e a competência dos órgãos da União para fiscalização e controle, dentre outros.
Além da falta de informação sobre a efetiva aplicação de valores expressivos do
orçamento da saúde repassados aos entes subnacionais (R$ 103,38 bilhões), os órgãos federais não
dispõem de informações sobre a efetiva aplicação dos recursos de natureza federal repassados a
título de auxílio financeiro repassados, nos termos da Lei Complementar 173/2020, para
enfrentamento da Covid-19 (R$ 60 bilhões). A falta de informações nas plataformas digitais
instituídas e mantidas pela União é fator crítico para o atendimento, por esta Corte de Contas, da
Solicitação do Congresso Nacional (SCN), cuja inspeção encontra-se em fase de instrução no TC
033.235/2021-0 (rel. Min. André Luís de Carvalho).
Assim sendo, ao excluir, das plataformas digitais já desenvolvidas e mantidas pela
União – a exemplo da Plataforma +Brasil e do PNCP (que substituiu o ComprasNet), os recursos de
natureza federal repassados na modalidade transferência obrigatória, o Poder Executivo deixa de
se valer de ferramentas racionais e mais eficientes para realizar o monitoramento e a avaliação da
eficiência alocativa dos recursos de natureza federal aplicados de forma pulverizada, além de
dificultar a fiscalização e o controle pela União em regime de solidariedade ativa prevista no art. 27
da Lei Complementar 141/2012. Essa ação articulada entre esferas e órgãos autônomos requer a
adoção de ferramentas tecnológicas – já disponíveis na União – de forma a racionalizar os
procedimentos mencionados, inclusive a partir do uso cada vez mais frequente da mineração de
dados por órgãos oficiais, academia e sociedade civil.
Uma vez que a regulamentação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012
e o aperfeiçoamento da Portaria Interministerial ME/SGPR 252, de 19/6/2020, para incluir as
transferências obrigatórias de recursos de natureza federal, configuram medidas essenciais para
garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados decorrentes da efetiva
aplicação dos recursos que devem ser fiscalizados pelos Poderes e órgãos da União, e tendo em
vista que a recomendação disposta no item 3.6 do Parecer Prévio sobre as contas presidenciais de
2020 ainda não foi implementada, convém expedir nova recomendação para contemplar os avanços
legislativos inaugurados pela Emenda Constitucional 109/2021 e as previsões dos arts. 16 e 17 da

Lei 14.194/2021, cujo monitoramento futuro deverá ser realizado em substituição ao

monitoramento da recomendação objeto do item 3.6 mencionado.
RECOMENDAÇÃO
Aos Ministérios da Economia e da Saúde e à Casa Civil da Presidência da República para que
adotem as plataformas digitais já desenvolvidas e mantidas pelo Poder Executivo federal (a
exemplo da Plataforma +Brasil e do Portal Nacional de Contratações Públicas) – ou outras que
venham substituí-las – para centralizar o registro eletrônico das contratações, dispensas e outras
informações referentes à efetiva aplicação dos recursos de natureza federal vinculados à saúde
repassados, nas modalidades transferência obrigatória ou transferência voluntária, aos
demais entes da Federação, aplicados diretamente ou por meio de sub-repasse a entidades do
terceiro setor, de forma a garantir a identificação do credor final, assim como assegurar a
rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados decorrentes da efetiva aplicação
desses recursos federais, observado o disposto nos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da
Constituição Federal, os §§ 2º e 4º da Lei Complementar 141/2012, o art. 48-A, inciso I, da Lei
Complementar 101/2000 e os arts. 16 e 17 da Lei 14.194/2021.
ALERTA
a. à Presidência da República, no sentido de que a omissão quanto à regulamentação dos §§ 2º e
4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, visando à identificação do credor final do recurso
de natureza federal, quando aplicado diretamente pelos entes subnacionais ou por sub-repasse a
entidades do terceiro setor, compromete o monitoramento e a avaliação da política nacional de
saúde, assim como o controle da eficiência na alocação dos recursos de natureza federal, em
desacordo com o disposto nos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da Constituição Federal, no art.
27 da Lei Complementar 141/2012 e nos arts. 16 e 17 da Lei 14.194/2021;
b. ao Ministério da Economia, no sentido de que restringir o uso obrigatório das plataformas

digitais instituídas e mantidas pela União (Plataforma +Brasil e Portal Nacional de Contratações
Públicas) às contratações e demais formas de aplicação de recursos repassados aos entes
subnacionais na modalidade transferência voluntária, conforme previsto nos arts. 1º e 5º da
Instrução Normativa Seges/ME 206/2019, dificulta o monitoramento, a avaliação e o controle
sistematizados da política nacional de saúde, a rastreabilidade e a comparabilidade da efetiva
aplicação descentralizada dos recursos de natureza federal repassados na modalidade
transferência obrigatória, em desacordo com o disposto nos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da
Constituição Federal, no art. 48-A, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, no art. 27 da Lei
Complementar 141/2012, e nos arts. 16 e 17 da Lei 14.194/2021.
4.1.1.4. Execução de Despesas Decorrentes de Emendas Parlamentares Individuais e de

Bancada Estadual em 2021
A Constituição Federal de 1988 (CF/1988), no tocante ao orçamento público, prevê que
as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária anual serão de execução obrigatória ou
impositivas, conforme prescrito nos §§ 9º e 11 do art. 166, incluídos pela Emenda Constitucional
(EC) 86/2015.
Já no caso das emendas de bancada dos estados, a obrigatoriedade da execução
orçamentária e financeira é de até 1% da RCL realizada no ano anterior (§ 12 do art. 166 da
CF/1988). Assim como no caso das emendas individuais, a obrigatoriedade da execução das
emendas de bancada compreende, cumulativamente, o empenho e o pagamento.

Pontua-se que, nos casos de impedimentos de ordem técnica, a obrigatoriedade de

execução das dotações de emendas individuais e de bancada estadual deixa de prevalecer, conforme
previsto no § 13 do art. 166 da CF/1988.
Para o exercício de 2021, os procedimentos e os prazos para operacionalização das
emendas parlamentares individuais, de bancada estadual e de relator-geral, bem como sobre
superação de impedimentos de ordem técnica, foram estabelecidos na Portaria Interministerial
ME/SEGOV-PR 6.145/2021, do Ministério da Economia e da Secretaria de Governo da Presidência
da República.
Os limites de pagamento para as emendas individuais e de bancada estadual de
execução obrigatória constam do Anexo I do Decreto 10.699/2021 (alterado pelo Decreto
10.874/2021) e foram fixados nos seguintes montantes:
Limites de pagamento – emendas individuais e de bancada estadual
Tipo de Emenda Até Dez (R$)
Emendas Impositivas Individuais 9.670.235.419,00
Emendas Impositivas de Bancada 7.301.901.752,00
Total 16.972.137.171,00
Fonte: Decreto 10.699/2021 (alterado pelo Decreto 10.874/2021) Anexo I – Limites de movimentação e empenho
relativos a dotações constantes da Lei Orçamentária de 2021 e aos restos a pagar – emendas individuais e de bancada
estadual de execução obrigatória.
A análise do cumprimento da execução orçamentária e financeira é realizada por tipo de

emenda nos itens que se seguem.
Emendas Individuais de Execução Obrigatória
As emendas individuais são o principal instrumento constitucional por meio do qual os
parlamentares influem na alocação de recursos, podendo acrescentar, suprimir ou modificar
determinadas rubricas do projeto de lei orçamentária anual. Ordinariamente, as emendas individuais
ao PLOA foram limitadas a 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, constituindo este um teto para emendar o PLOA. Para o exercício de 2021, foi
encaminhado ao Congresso Nacional, o Projeto de Lei 28, em 31/8/2020, de acordo com o prazo
estabelecido no art. 35, § 2º, inciso III, do ADCT.
Elaborado durante o período de vigência do NRF, o limite máximo para fixação do
montante máximo das emendas individuais ao PLOA 2021 foi calculado segundo a regra do art. 111
do ADCT, correspondente ao montante de execução obrigatória de 2017, sobre o qual incidiu a
variação acumulada do IPCA, calculada de julho de 2016 a junho de 2019, período que reflete a
metodologia de cálculo do fator de correção previsto no inciso II, do § 1º do art. 107 do ADCT.
Esses foram os parâmetros considerados para fins de elaboração do PLN 28/2020-CN.
Uma vez aprovada a LOA 2021 (Lei 14.144, de 22/4/2021), não há que se falar em
alteração, no curso da execução orçamentária, do limite previsto no § 9º do art. 166 da CF/1988, em
razão da alteração, pelo art. 2º da EC 113/2021, da metodologia de cálculo do fator de correção
mencionado no art. 111 do ADCT.
Isso porque as emendas individuais, considerada sua complexa engrenagem, somente se
demonstram plausíveis de serem apresentadas, durante o processo legislativo orçamentário do
PLOA 2021, encerrado em 25/3/2021, quando foi votado o texto substitutivo do PLN 28/2020-CN.
Por efeito lógico, também não há como alterar, no curso da execução orçamentária de 2021, o
montante mínimo previsto no § 11 do art. 166 da CF/1988 para execução obrigatória das emendas
individuais, também regido, transitoriamente, pelo art. 111 do ADCT.
Registre-se sobre os aspectos gerais dos efeitos do art. 2º da EC 113/2021,
especialmente sobre os distintos pisos e limites constitucionais previstos nos arts. 107, 110 e 111 do
ADCT, foram desenvolvidos na seção 4.1.1.2 deste Relatório.

Destaque-se que os valores das emendas parlamentares são apresentados a cada

exercício em Memória de Cálculo da Estimativa da Reserva de Contingência, constante dos PLOA,
Volume II - Informações Complementares.
Em consulta ao sistema Tesouro Gerencial, evidenciou-se a seguinte execução das
emendas parlamentares individuais no exercício financeiro de 2021:
R$ 1,00
Dotação Restos a Pagar
Dotação Atual Empenhado Liquidado Pago
Inicial Pagos
9.670.235.419 9.670.235.419 9.456.245.262 6.347.519.135 6.287.876.507 3.264.210.924
A tabela a seguir consolida as informações mencionadas anteriormente:

Execução orçamentária e financeira – emendas parlamentares individuais – 2021
R$ bilhões
Montante de Execução Obrigatória p/ 2021 Montante de 2020 + IPCA de 2,13% (A) 9,670
Montante Aprovado Dotação inicial (B) 9,670
Montante consignado às emendas (atualizado) Dotação atualizada (C) 9,670
Destinação a Ações e Serviços Públicos de Saúde Mínimo de 50% de (C) (D) 4,835
Emendas com impedimento de ordem técnica Impedimento de ordem técnica¹ (E) 0,014
Execução obrigatória ajustada (empenho e pagamento) (C-E) (F) 9,656
Montante executado total Despesas empenhadas total (G) 9,456
% Realizado - execução orçamentária ajustada (G)/(F) (H) 97,9%
Montante Executado Saúde Despesas empenhadas saúde (I) 5,139
% Realizado - execução orçamentária saúde (I)/(D) (J) 106,3%
Montante liquidado Despesas liquidadas (K) 6,348
Montante Pago Despesas pagas (L) 6,288
Restos a pagar pagos no exercício Restos a pagar pagos (M) 3,264
% Realizado - Execução Financeira (L+M)/(F) (O) 98,9%
Despesas pagas + Restos a pagar

Montante pago saúde (Q) 4,893
pagos
% Realizado - Execução Financeira (Q)/(D) (R) 101,2%
Fonte: Tesouro Gerencial e Siop.
1. Emendas com impedimento de ordem técnica com justificativa no Siop.
Da análise da execução orçamentária e financeira, verificou-se que foram empenhados

97,9% da dotação inicial prevista. Do total empenhado de R$ 9,46 bilhões, o montante de R$ 3,17
bilhões foi inscrito em restos a pagar, o que representa 33,5% do total empenhado.
A Portaria Interministerial ME/SEGOV-PR 6.145/2021, que tratou sobre
procedimentos, prazos e superação de impedimentos de ordem técnicas das emendas parlamentares,
estabeleceu até a data limite de 20/1/2022, o registro de impedimentos de ordem técnicas das
emendas individuais.

Em consulta ao Siop, evidenciou-se que R$ 13,8 milhões foram considerados

impedimentos de ordem técnica, em 479 análises, sendo a maior parte, 272 casos (56,8%),
decorreram da não apresentação de proposta ou plano de trabalho ou apresentação fora dos prazos
previstos; 107 casos (22,3%) não complementação de ajustes em proposta; e 79 casos (16,5%)
outras razões de ordem técnica devidamente justificadas.
Dados apurados no Tesouro Gerencial evidenciam que restou crédito disponível no
montante de R$ 173,49 milhões e crédito indisponível de R$ 40,61 milhões, totalizando R$ 214,1
milhões sem execução. A Controladoria-Geral da União (CGU), na Prestação de Contas do
Presidente da República - 2021 (p. 247), informou que esse montante se refere aos impedimentos de
ordem técnica e também aos valores não indicados pelos autores das emendas.
No que diz respeito à regra constitucional de que metade do montante das emendas
parlamentares individuais seja destinada a ações e serviços públicos de saúde, apurou-se que, na
função saúde (código IdUso 6), foi empenhado o valor de R$ 5,14 bilhões, equivalente a 53,1% do
da dotação atualizada, o que representou 106,3% do mínimo exigido.
As cinco funções de governo contempladas com maiores recursos de emendas
individuais, segundo os valores empenhados, foram Saúde (54,5%), Encargos Especiais (21,6%),
Urbanismo (6,5%), Educação (3,3%) e Assistência Social (2,6%).
Foram pagos a título de restos a pagar R$ 3,26 bilhões, valor abaixo do limite
constitucional de R$ 3,91 bilhões, ou seja, abaixo de 0,6% da RCL de 2020 (art. 166, § 17), que foi
de R$ 651,9 bilhões, segundo o Demonstrativo da RCL constante do Relatório Resumido da
Execução Orçamentária (RREO).
Somando-se o total das emendas individuais pagas em 2021 com o pagamento de restos
a pagar pagos relativo às emendas no exercício, a execução financeira das emendas individuais em
2021 alcançou o valor de R$ 9,55 bilhões, ou 98,9% da dotação ajustada após os impedimentos de
ordem técnica, estabelecido como critério na Constituição Federal para apuração da execução
financeira (§ 17 do art. 166).
Embora se verifique a incompletude no rol de declaração que justifique a não-execução
financeira (pagamento) correspondente a 1,1% das emendas individuais, não é possível asseverar,
nesta análise, se tal fato decorreu de ato, comissivo ou omissivo, de responsabilidade direta do
Presidente da República ou do titular do órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento
Federal (Ministério da Economia) que caracterize ilegalidade, ilegitimidade, antieconomicidade ou
infração, de natureza financeira e/ou orçamentária, às normas constitucionais, de finanças públicas e
da LDO.
Pelo menos a metade do valor das emendas individuais deverá ser destinada a ações e
serviços públicos de saúde, compondo o mínimo anual de saúde da União, observados o conceito
definido pelos arts. 2º, 3º, 4º e 24 da Lei Complementar 141/2012 e a jurisprudência assentada nos
Acórdãos 31/2017-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman) e 1.932/2019-TCU-Plenário (rel.
Min. Walton Alencar Rodrigues).
Modalidade de Transferência das Emendas Individuais
De acordo com o art. 166-A da CF/1988, as emendas individuais impositivas
apresentadas ao PLOA poderão alocar recursos a estados, ao Distrito Federal e a municípios por
meio de: i) transferência especial; ou ii) transferência com finalidade definida.
Os recursos repassados na modalidade transferência especial serão aplicados em
programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado
beneficiado (§ 2º do art. 166-A da CF/1988).
Quanto à transferência com finalidade definida, os recursos serão vinculados à
programação estabelecida na emenda parlamentar e aplicados nas áreas de competência

constitucional da União (§ 4º do art. 166-A da CF/1988), sem digressões sobre a sua natureza
jurídica.
A execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares individuais de
execução obrigatória, na modalidade de transferência especial a estados, Distrito Federal e
municípios, observou, no exercício de 2021, o disposto na Portaria Interministerial ME/SEGOV
6.411, de 15/6/2021.
Em 2021, foram repassados a título de transferências especiais o valor de R$ 2,04
bilhões, o que representou 21,1% das emendas parlamentares individuais, sendo 7,91% (R$ 0,14
bilhão) destinado a custeio e 92,2% (R$ 1,89 bilhão) a investimento. As transferências especiais são
repassadas sob a identificação da ação orçamentária 0EC2 e podem ser livremente consultadas na
Plataforma +Brasil, no painel de consultas denominado Painel Parlamentar.
Na modalidade finalidade específica, há a hipótese definida constitucionalmente, que
vincula metade dos recursos das emendas individuais a ações e serviços públicos de saúde (art. 166,
§ 9º), além de outras pactuações realizadas nos termos da legislação. As transferências especiais
apresentaram, até agora, o seguinte comportamento:
Emendas Individuais por Modalidade de Transferência (Período 2020-2022)
R$ Milhares
Emendas Individuais 2020 2021 2022 Total no Triênio
(Resultado Primário 6) Dotação Empenho Dotação Empenho Dotação Empenho Dotação Empenho
1. Transferências Especiais
621.218 621.218 2.045.070 2.038.564 3.279.506 5.945.794 2.659.782
(art. 166-A, I, CR)
2. Transferências com
Finalidade Específica (art. 8.847.236 8.606.741 7.625.165 7.417.681 7.650.956 3.541.652 24.123.357 19.566.074
166-A, II, CR)
2.1. Saúde 5.697.904 5.556.492 5.318.304 5.150.208 5.922.403 3.206.161 16.938.617 13.912.861
2.2. Outras Funções 3.149.331 3.050.248 2.306.861 2.267.474 1.728.556 335.491 7.184.745 5.653.213
Total (1+2) 9.468.454 9.227.959 9.670.235 9.456.245 10.930.461 3.541.652 30.069.151 22.225.856
Fonte: elaboração própria a partir dos dados do Siop/SOF (consulta em 2/5/2022) para instrução do TC 045.470/2021-9. Valor da
dotação atualizada.
No biênio 2020-2021, as dotações atualizadas das emendas individuais destinadas a

ações e serviços públicos de saúde de que trata o art. 198 da Constituição, de acordo com o conceito
definido pelos arts. 2º e 3º da Lei Complementar 141/2012, somaram, respectivamente, 60,18% e
55%. Esse tipo de repasse se enquadra no conceito de transferência com finalidade definida para
fins do disposto no art. 166-A, inciso II, da Carta Política. Os empenhos para repasses vinculados à
saúde somaram R$ 10,7 bilhões no biênio 2020-2021.
Do restante das emendas individuais empenhadas, 16,48% (R$ 621 milhões) e 46,99%
(R$ 2,03 bilhões), respectivamente, foram em favor dos entes subnacionais na modalidade
transferência especial, o que representou um aumento de 228% de um exercício para o outro.
Os valores empenhados a título de transferência especial somaram, no biênio 2020-
2021, R$ 2,659 bilhões, dos quais foram pagos R$ 2,621 bilhões, assim distribuídos:

R$ 1,00
Estados Distribuição das Transferências Especiais 2020-2021
Total de Repasse aos Municípios Repasse aos Estados Total de Repasse por
UF População Municípios Municípios Estado e Respectivos
Descrição Valor Global (R$) Valor (R$)
IBGE por Estado Beneficiados Municípios (R$)
(a) (b) c = (b / a) (d) (e) f = (d + e)
AC Acre 906.876 22 22 100% 36.863.598,00 12.616.250,00 49.479.848,00
AL Alagoas 3.365.351 102 36 35% 27.522.779,00 0 27.522.779,00
AP Amapá 877.613 16 16 100% 80.749.408,00 12.371.979,00 93.121.387,00
AM Amazonas 4.269.995 62 36 58% 53.695.411,00 1.840.000,00 55.535.411,00
BA Bahia 14.985.284 417 205 49% 176.781.597,00 51.317.690,00 228.099.287,00
CE Ceará 9.240.580 184 88 48% 121.059.891,00 500.000,00 121.559.891,00
DF Distrito Federal 3.094.325 - - - - 1.700.000,00 1.700.000,00
ES Espírito Santo 4.108.508 78 24 31% 12.688.847,00 1.749.986,00 14.438.833,00
GO Goiás 7.206.589 246 162 66% 103.259.796,00 0 103.259.796,00
MA Maranhão 7.153.262 217 46 21% 38.188.844,00 2.500.000,00 40.688.844,00
MT Mato Grosso 3.567.234 141 70 50% 38.553.632,00 5.519.993,00 44.073.625,00
MS Mato Grosso do Sul 2.839.188 79 33 42% 35.410.551,00 1.440.041,00 36.850.592,00
MG Minas Gerais 21.411.923 853 676 79% 326.207.146,00 34.476.992,00 360.684.138,00
PA Pará 8.777.124 144 95 66% 96.643.175,00 11.150.000,00 107.793.175,00
PB Paraíba 4.059.905 223 73 33% 52.461.957,00 7.805.454,00 60.267.411,00
PR Paraná 11.597.484 399 309 77% 218.302.639,00 1.870.000,00 220.172.639,00
PE Pernambuco 9.674.793 184 102 55% 103.033.360,00 3.920.000,00 106.953.360,00
PI Piauí 3.289.290 224 123 55% 79.568.058,00 28.705.440,00 108.273.498,00
RJ Rio de Janeiro 17.463.349 92 38 41% 58.743.104,00 3.000.000,00 61.743.104,00
RN Rio Grande do Norte 3.560.903 167 113 68% 57.679.307,00 3.891.986,00 61.571.293,00
RS Rio Grande do Sul 11.466.630 497 272 55% 99.145.018,00 300.000,00 99.445.018,00
RO Rondônia 1.815.278 52 49 94% 54.569.978,00 450.000,00 55.019.978,00
RR Roraima 652.713 15 15 100% 91.286.729,00 11.630.213,00 102.916.942,00
SC Santa Catarina 7.338.473 295 241 82% 128.459.959,00 1.975.541,00 130.435.500,00
SP São Paulo 46.649.132 645 346 54% 218.169.403,00 8.198.291,00 226.367.694,00
SE Sergipe 2.338.474 75 55 73% 52.047.961,00 8.875.427,00 60.923.388,00
TO Tocantins 1.607.363 139 112 81% 80.884.419,00 0 80.884.419,00
Total 213.317.639 5.568 3.357 60% 2.441.976.567,00 217.805.283,00 2.659.781.850,00
Fonte: População e número de Municípios: Decisões Normativas TCU 196/2021 (FPM) e 199/2022 (FPE). Pagamentos Painel
Parlamentar +Brasil (https://clusterqap2.economia.gov.br/extensions/painel-parlamentar/painel-parlamentar.html,consulta
26/4/2022). Valor considerado na tabela corresponde à soma do montante empenhado no biênio 2020-2021
Os Estados de Alagoas, Goiás e Tocantins, assim como 40% dos municípios brasileiros,
não foram contemplados com repasses federados a título de transferências especiais no período
2020-2021.
No que diz respeito à distribuição dos recursos federais oriundos de emendas
parlamentares individuais, repassados por meio de transferências especiais, nota-se, em Alagoas,
significativa concentração, restrita a tão somente 35% do total de municípios (102). Igual
concentração se verifica nos Estados do Maranhão (21%), Espírito Santo (31%), Paraíba (33%), Rio
de Janeiro (41%) e Mato Grosso do Sul (42%), cuja distribuição dos recursos federais sequer
alcançou a metade das respectivas cidades.
No biênio em questão, 22 capitais, que representam 23,8% da população do país, foram
contempladas com 3,71% do total que a União repassou aos municípios (R$ 2,44 bilhões) a título de
transferências especiais:
Estado Transferências Especiais às Capitais
Capital % sobre Total das
População Transferências
UF Descrição
IBGE Município População IBGE Valor do Repasse Especiais aos
Municípios Brasileiros
AC Acre 906.876 Rio Branco 419.452 46% 8.719.993,00 0,36%
AL Alagoas 3.365.351 Maceió 1.031.597 31% 732.793,00 0,03%
AP Amapá 877.613 Macapá 522.357 60% 24.679.849,00 1,01%
AM Amazonas 4.269.995 Manaus 2.255.903 53% 839.993,00 0,03%
BA Bahia 14.985.284 Salvador 2.900.319 19% 200.000,00 0,01%
CE Ceará 9.240.580 Fortaleza 2.703.391 29% 5.900.000,00 0,24%
DF Distrito Federal 3.094.325 Brasília 3.094.325 100% - -
ES Espírito Santo 4.108.508 Vitória 369.534 9% 0,00 0,00%
GO Goiás 7.206.589 Goiânia 1.555.626 22% 1.800.000,00 0,07%
MA Maranhão 7.153.262 São Luís 1.115.932 16% 2.508.865,00 0,10%
MT Mato Grosso 3.567.234 Cuiabá 623.614 17% 500.000,00 0,02%

MS Mato Grosso do Sul 2.839.188 Campo Grande 916.001 32% 3.950.000,00 0,16%
MG Minas Gerais 21.411.923 Belo Horizonte 2.530.701 12% 3.200.000,00 0,13%
PA Pará 8.777.124 Belém 1.506.420 17% 6.889.000,00 0,28%
PB Paraíba 4.059.905 João Pessoa 825.796 20% 1.000.000,00 0,04%
PR Paraná 11.597.484 Curitiba 1.963.726 17% 600.000,00 0,02%
PE Pernambuco 9.674.793 Recife 1.664.157 17% 4.739.993,00 0,19%
PI Piauí 3.289.290 Teresina 871.126 26% 760.000,00 0,03%
RJ Rio de Janeiro 17.463.349 Rio de Janeiro 6.775.561 39% 12.984.232,00 0,53%
RN Rio Grande do Norte 3.560.903 Natal 896.708 25% 1.150.069,00 0,05%
RS Rio Grande do Sul 11.466.630 Porto Alegre 1.492.530 13% 750.000,00 0,03%
RO Rondônia 1.815.278 Porto Velho 494.013 27% 2.300.000,00 0,09%
RR Roraima 652.713 Boa Vista 436.591 67% 640.000,00 0,03%
SC Santa Catarina 7.338.473 Florianópolis 516.524 7% 0,00 0,00%
SP São Paulo 46.649.132 São Paulo 12.396.372 27% 5.650.000,00 0,23%
SE Sergipe 2.338.474 Aracaju 672.614 29% 0,00 0,00%
TO Tocantins 1.607.363 Palmas 313.349 19% 0,00 0,00%
Total 213.317.639 50.864.239 24% 90.494.787,00 3,71%
Fonte: População e número de Municípios: Decisões Normativas TCU 196/2021 (FPM) e 199/2022 (FPE). Pagamentos Painel
Parlamentar +Brasil (https://clusterqap2.economia.gov.br/extensions/painel-parlamentar/painel-parlamentar.html,consulta
26/4/2022). Valor considerado na tabela corresponde à soma do montante empenhado no biênio 2020-2021
Como se vê, nem todos os entes da Federação são beneficiados com recursos de
emendas individuais repassadas por meio de transferência especial e não há previsão de que todos o
sejam, pois esta não é a natureza das emendas individuais.
Segundo os § 11 e 19 do art. 166 da CF, considera-se equitativa a “execução das
programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de
forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria”. A lei
complementar referida no § 9º do art. 165 da Lei Maior, quando editada, deverá dispor “sobre
critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver
impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de
caráter obrigatório”, para fins de realização das emendas individuais e de bancada, conforme
redação dada pela EC 100/2019. As análises realizadas nas instruções que fundamentam o Acórdão
368/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Vital do Rêgo) e o Acórdão 2.734/2020-TCU-Plenário (rel. Min.
Bruno Dantas) foram no sentido de a equidade na distribuição dos valores relativos às emendas
deve ser considerada entre os Parlamentares. (peça 8 do TC 017.888/2017-4).
Não há, no contexto do art. 166 da Lei Maior, previsão de equidade na distribuição dos
recursos federais de emendas individuais entre os entes subnacionais. Esse, aliás, constitui um dos
fatores críticos do mínimo constitucional de saúde a que a União está obrigada, uma vez que metade
das emendas individuais está vinculada a ações e serviços públicos de saúde, cuja distribuição não
vem sendo orientada pelos critérios objetivos de distribuição estabelecidos pelo art. 17 da Lei
Complementar 141/2012. Cite-se o item 9.5.1 do Acórdão 2.817/2020-TCU-Plenário (rel. Min.
Benjamin Zymler), assim como a resposta à Solicitação do Ministério Público Federal no âmbito do
TC 038.140/2020-9 (rel. Min. Bruno Dantas).
No que diz respeito à competência para fiscalizar, processar e julgar as contas da
aplicação das emendas individuais repassadas por meio de transferências especiais, registre-se que,
em 2021, esta Corte foi instada a se manifestar sobre a matéria mediante consulta formulada por
Parlamentar no âmbito do TC 032.080/2021-2 (rel. Min. Antônio Anastasia). Também tramita nesta
Corte de Contas Solicitação do Congresso Nacional (TC 047.470/2021-9), a qual guarda relação de
continência com o objeto central da consulta mencionada.
Há que se mencionar, ainda, o TC 029.158/2020-6 (rel. Min. Aroldo Cedraz), o qual
versa sobre o Acompanhamento das ações do Poder Executivo para viabilizar a implantação e
gestão de plataforma única para transferência de recursos da União (Plataforma +Brasil). Convém
observar que a abordagem sobre as transferências especiais, realizada de forma colateral no referido
processo, guarda relação com o núcleo da consulta objeto do TC 032.080/2021-2, referente à
natureza jurídica dessa modalidade de transferência, assim como às esferas e órgãos competentes
para exercer o monitoramento, a avaliação e o controle - o que inclui o julgamento de contas - da
aplicação desses repasses federais, cuja conclusão se reflete na definição das competências do

Ministério Público Federal e da Justiça Federal, relacionadas à origem do recurso e à sua natureza
jurídica. Cite-se a análise desenvolvida no Relatório que fundamenta o Acórdão 4.074/2020-TCU-
Plenário (rel. Min. Bruno Dantas).
Em desfecho, oportuno ressaltar que a resposta que vier a ser proferida na consulta (TC
032.080/2021-2) terá caráter normativo e constituirá prejulgamento da tese, configurando
precedente com entendimento a ser, inexoravelmente, aplicado em todos os demais casos
submetidos a esta Corte de Contas, dada a sua densa abstração normativa, conforme dispõe o art. 1º,
inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992.
Emendas de Bancada
As programações das emendas de bancada, segundo disposto no § 1º do art. 76 da
Lei 14.116/2020 (LDO 2021), serão destinadas, preferencialmente, a projetos em andamento.
Em consulta ao sistema Tesouro Gerencial, verificou-se a seguinte execução das
emendas de bancada estadual no exercício financeiro de 2021:
Execução das emendas de bancada estadual
R$ 1,00
Dotação Dotação Restos a
Empenhado Liquidado Pago
Inicial Atual Pagar Pagos
7.301.901.752 7.301.901.752 7.223.110.314 3.451.248.224 3.265.806.805 1.777.459.725
A tabela a seguir facilita a análise dos valores alocados e executados a título de emendas
de bancada estadual:
Execução Orçamentária e Financeira das Ações Decorrentes de Emendas de Bancada – 2021
R$ bilhões
Montante de Execução Obrigatória p/ 2021 1% da RCL de 2020¹ (A) 6,674
Montante Aprovado Dotação inicial (B) 7,302
Montante consignado às emendas (atualizado) Dotação atualizada (C) 7,302
Montante Executado Total Despesas Empenhadas Total (D) 7,223

% Realizado - Montante de Execução Obrigatória (D)/(A) (E) 108,2%
Montante Liquidado Despesas Liquidadas (F) 3,266

Montante Pago Despesas Pagas (G) 3,219
Restos a Pagar Pagos no Exercício Restos a Pagar Pagos (H) 1,777
% Realizado - Execução Financeira (G+H)/(A) (J) 74,9%
1. Art. 2º da Emenda Constitucional 100/2019 e memória de cálculo da estimativa da reserva de contingência PLOA 2021.
A dotação das emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal

devem ser alocadas no orçamento público no montante de até 1% da receita corrente líquida
realizada no ano anterior, nos termos do § 12 do art. 166 da Constituição Federal.
O projeto de lei orçamentária anual (PLOA 2021) foi encaminhado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional contendo na memória de cálculo o montante de R$ 6,67 bilhões.
Contudo, a LOA foi aprovada com dotação inicial para as emendas de bancada no montante de R$
7,30 bilhões.
Assim, a execução orçamentária das emendas de bancada alcançou 108,2% em relação
ao montante de execução obrigatória. Observou-se que, da dotação consignada na LOA 2021,
R$ 78,8 milhões (1,1%) deixaram de ser empenhados. Já a execução financeira, nos termos do §§

12 e 17 do art. 166 da CF/1988, representou 74,9%, considerando os valores pagos, acrescidos do

pagamento de restos a pagar em 2021.
Os valores empenhados nas funções de governo de Saúde (41,3%), Urbanismo
(21,8%), Educação (8,4%), Agricultura (6,8%), Transporte (6,5%) e Segurança Pública (4,1%)
contaram com R$ 6,42 bilhões, perfazendo 88,8% da dotação disponível atualizada para as emendas
de bancada.
Conclusão
Verificou-se que a execução orçamentária das emendas parlamentares individuais e
de bancada estadual, alcançou, respectivamente, 97,9% (R$ 9,46 bilhões) e 108,2% (R$ 7,22
bilhões). Descontados os impedimentos de ordem técnica, a execução orçamentária das emendas
obedeceu aos comandos previstos nos §§ 11, 12 e 13 do art. 166 da Constituição Federal.
Já quanto à execução financeira, foi constatado que as emendas individuais e de
bancada alcançaram os percentuais de 98,9% e 74,9%, respectivamente. Esses percentuais, mesmo
após considerar os valores dos restos a pagar pagos, não alcançaram o limite mínimo de 100%
definido pela Constituição Federal de 1988.
Além da baixa materialidade – nominal e proporcional – da parcela não executada
(R$ 106,22 milhões) de emendas individuais, é relevante considerar que a liquidação e o pagamento
das despesas do exercício ou dos restos a pagar – últimos estágios da despesa – são realizados de
forma pulverizada por centenas de unidades gestoras incumbidas da execução financeira de diversos
órgãos e entidades da administração pública federal que recebem emendas individuais, as quais
devem registrar, de forma sistematizada, as justificativas pela não-execução financeira em 2021.
No caso das emendas de bancada, embora a execução financeira (pagamento) tenha
ficado 25,1% abaixo do devido, convém ressaltar que, diferentemente do que ocorre com as
emendas individuais - sujeitas à aplicação direta pelos órgãos e entidades da União ou por repasse
aos entes subnacionais -, a emenda de bancada estadual destina-se, por natureza, aos entes
subnacionais, o que confere contornos mais complexos à sua execução financeira, último estágio da
despesa pública.
Além disso, o § 20 do art. 166 da Carta Política prevê que as referidas programações,
quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de um exercício financeiro
ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada
estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento. A execução de projetos
envolvendo obras públicas, por sua vez, sujeita-se a uma série de controles, seja dos órgãos
incumbidos da implementação da política pública, seja desta Corte de Contas, que encaminha
regularmente ao Congresso Nacional a lista de obras com indícios de irregularidades graves que
poderão ser objeto de bloqueio na execução física, orçamentária e financeira.
Neste sentido, haja vista o descumprimento do mínimo obrigatório para a execução
financeira (pagamento) das emendas individuais e de bancada, propõe-se recomendação ao Poder
Executivo no sentido de que sejam adotados mecanismos efetivos e racionais de monitoramento da
execução financeira descentralizada das referidas emendas pelos órgãos e entidades da
administração pública federal, com vistas a assegurar a observância dos parâmetros mínimos
estabelecidos pelos §§ 11, 12 e 17 do art. 166 da Constituição Federal.
IMPROPRIEDADE
Ausência de justificativa para a totalidade de emendas individuais e de bancada estadual que
deixou de ser paga (execução financeira) em 2021, em desacordo com os valores e parâmetros
mínimos exigidos pelos §§ 11, 12, 14 e 17 do art. 166 da Constituição Federal.

RECOMENDAÇÃO
Ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República para que sejam adotados
mecanismos efetivos e racionais de monitoramento da execução financeira (pagamentos)
descentralizada das emendas individuais e de bancada estadual pelos órgãos e entidades da
administração pública federal, com vistas a assegurar a observância dos parâmetros mínimos
estabelecidos pelo § 14 do art. 166 da Constituição Federal, com apresentação sistematizada de
justificação para os impedimentos de ordem técnica, de forma que a soma dos valores executados
com os valores dos referidos impedimentos perfaça a integridade dos montantes fixados nos
termos dos §§ 9º, 11, 12 e 17 do mesmo artigo, observado o critério de correção previsto no
inciso II, do § 1º do art. 107 c/c art. 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
com redação dada pela Emenda Constitucional 113/2021.
4.1.1.5. Apuração da Regra de Ouro
Trata-se da verificação do cumprimento da denominada Regra de Ouro das finanças
públicas, prevista no art. 167, inciso III, da Constituição Federal e regulamentada pela Lei
Complementar 101/2000 e pela Resolução do Senado Federal 48/2007, que veda a realização de
operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta.
Com fundamento no art. 167, § 6º, da Carta Magna, c/c o art. 6º, § 1º, incisos I e II, da
Resolução do Senado Federal 48/2007, a verificação do cumprimento da Regra de Ouro deve ser
realizada tomando-se por base, no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele
realizadas e as despesas de capital nele executadas, e, no exercício corrente, as receitas de operações
de crédito e as despesas de capital constantes da lei orçamentária, ou seja, a verificação do
equilíbrio entre as receitas de operações de crédito e as despesas de capital, no que se refere aos
OFSS, deve ser realizada, quanto à execução, ao fim do exercício financeiro e, quanto à
programação, por ocasião do processo de elaboração e aprovação da peça orçamentária.
Apuração no PLOA 2021 e na LOA 2021
Constam da tabela seguinte as programações para as operações de crédito e despesas de
capital informadas na Mensagem Presidencial que encaminhou o PLOA 2021 ao Congresso
Nacional. Com amparo no caput do art. 23 da LDO 2021, segundo o qual o PLOA 2021 e a LOA
2021 poderão conter receitas de operações de crédito e despesas correntes primárias condicionadas
à aprovação de projeto de lei de créditos suplementares ou especiais por maioria absoluta do
Congresso Nacional, apresentou-se excesso de R$ 453,72 bilhões de receitas de operações de
crédito em relação às despesas de capital, indicando insuficiência na Regra de Ouro.
Apuração da Regra de Ouro – PLOA 2021
R$ milhões
I - Total das Receitas de Operações de Crédito 2.434.190,9
I.1 Autorizadas na Lei Orçamentária Anual - LOA 1.980.475,6
I.2 Não Autorizadas na Lei Orçamentária Anual - LOA -
453.715,4
condicionadas
II - Total das Despesas de Capital 1.980.475,6
III - Suficiência da Regra de Ouro (II) - (I) (453.715,4)
Fonte: Mensagem Presidencial de envio do PLOA 2021 ao Congresso Nacional – Quadro 5.
Ao término do processo legislativo orçamentário, o excesso de operações de crédito

passou a ser de R$ 434,76 bilhões, conforme consta da Lei 14.144/2021 (LOA 2021), os quais
foram alocados a 455 ações orçamentárias. Apresentam-se na tabela seguinte as dotações
correspondentes às ações orçamentárias mais representativas em termos monetários.

Dotações Condicionadas de Elevada Materialidade

R$ bilhões
Dotação
Ação orçamentária %
Inicial
0E81 Benefícios Previdenciários Urbanos 203,14 46,7
0E82 Benefícios Previdenciários Rurais 55,43 12,7
20TP Ativos Civis da União 47,03 10,8
2867 Ativos Militares das Forças Armadas 22,85 5,3
0005 Sentenças Judiciais Transitadas em Julgado - Precatórios 20,57 4,7
214H Inativos Militares das Forças Armadas 19,70 4,5
0181 Aposentadorias e Pensões Civis da União 16,98 3,9
Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
00SB da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - 14,39 3,3
Novo Fundeb
Total 400,09 92,0
Nos primeiros meses do exercício de 2021, em razão da ausência de aprovação da LOA

2021 e da necessidade de pagamento de parcela das dotações condicionadas alocadas ao órgão
orçamentário “93000 - Programações Condicionadas à aprovação Legislativa prevista no inciso III
do caput do art. 167 da Constituição”, o Presidente da República, por meio da Mensagem 71, de
12/3/2021, submeteu à deliberação do Congresso Nacional texto do projeto de lei que acrescentaria
os §§ 6º e 7º ao art. 65 da LDO 2021, autorizando-se a execução dessas programações constantes do
PLOA 2021 mediante a substituição das operações de crédito por outras fontes de recursos, de
acordo com o disposto no seu art. 44, § 1º, inciso III, alínea “a”, bem como a posterior
reclassificação no órgão orçamentário de origem, no prazo de trinta dias, contado da publicação da
LOA 2021, na forma do disposto no § 3º do art. 23.
As alterações foram aprovadas conforme proposto, passando a vigorar com a publicação
da Lei 14.127, de 22/3/2021. Com amparo nessa lei, editaram-se as Portarias SOF/ME 3.378, de
23/3/2021, 3.623, de 30/3/2021, 3.771, de 31/3/2021, 3.942, de 9/4/2021, 4.271, de 14/4/2021, e
4.435, de 19/4/2021, que promoveram, para diversos órgãos do Poder Executivo, a substituição da
fonte “944 – Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional – Outras Aplicações –
Condicionados por fontes “100 – Recursos Primários de Livre Aplicação” e “188 – Recursos
Financeiros de Livre Aplicação”, no montante de R$ 30,8 bilhões. Publicada a LOA 2021, editou-se
a Portaria Fazenda/ME 5.216, de 11/5/2021, abrindo-se, enfim, aos OFSS, no mesmo montante, em
favor desses órgãos de origem, crédito suplementar, indicando-se como recursos a anulação das
dotações cujas fontes de recursos derivaram da alteração da fonte de recursos condicionada 944,
conforme anotado.
No exercício do acompanhamento dos resultados fiscais e da execução orçamentária e
financeira da União do 3º bimestre de 2021 (TC 028.150/2021-0, de relatoria do ministro Aroldo
Cedraz), verificou-se que o citado excesso de receitas de operações de crédito de R$ 434,76 bilhões
fora reduzido em R$ 270,71 bilhões, por meio da abertura de créditos suplementares, valendo-se o
Poder Executivo da substituição dessa parcela de receitas por outras fontes de recursos, consoante
autorizado nos arts. 23, § 3º, inciso I, e 44, § 2º, da LDO 2021, c/c o art. 4º, inciso VI, alínea “a”, da
LOA 2021. Em razão disso, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, por meio da
Mensagem 276, de 16/7/2021, o texto do PLN 9/2021-CN, por meio do qual submeteu a proposta
de abertura de crédito suplementar, a ser aprovada por maioria absoluta do Congresso Nacional, no
montante complementar de R$ 164,05 bilhões.
No entanto, o relator do PLN 9/2021-CN, deputado Hildo Rocha, integrante da
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO), sob
a alegação da existência de excesso de arrecadação no exercício, da necessidade de se evitar,
principalmente, o financiamento de dispêndios do grupo “Outras Despesas Correntes”, bem assim

de que haveria transferência a gerações futuras dos serviços da dívida, votou, mediante parecer de
25/8/2021, pela aprovação de substitutivo autorizando a emissão de títulos da dívida pública
mobiliária federal de até R$ 28,5 bilhões para despesas identificadas com “GND 1 – Pessoal e
Encargos Sociais”, e não autorizando a emissão para o financiamento das despesas identificadas
com “GND 3 – Outras Despesas Correntes”, no montante de R$ 135,5 bilhões.
Em vista da situação, este Tribunal, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da LRF,
deliberou, mediante o item 9.4 do Acórdão 2.958/2021-TCU-Plenário, de relatoria do ministro
Aroldo Cedraz, por alertar o Poder Executivo sobre os riscos de comprometimento à efetiva
execução das programações condicionadas, ao desconsiderar a provável existência de outras fontes
de recursos, a exemplo do excesso de arrecadação (art. 43, § 1º, inciso II, da Lei 4.320/1964), aptas
para atender tais despesas ante eventual aprovação do PLN 9/2021-CN em montante aquém do
estabelecido na Mensagem Presidencial 276/2021.
Entrementes, haja vista a falta de tempestividade na aprovação do PLN 9/2021-CN,
publicou-se a Portaria Seto/ME 12.127, de 8/10/2021, mediante a qual abriu-se crédito suplementar
no montante de R$ 70,1 bilhões para o pagamento de R$ 40,0 bilhões de despesas com benefícios
previdenciários do RGPS e de R$ 30,1 bilhões com pessoal e encargos sociais e benefícios aos
servidores. Os recursos decorreram de anulação de dotações, substituindo-se as fontes de operações
de crédito (944) por fontes oriundas, em grande parte, do excesso de arrecadação (188). Com isso,
restou o saldo de R$ 93,9 bilhões de dotações condicionadas não abrangidas na autorização
constante do substitutivo.
Posteriormente, foram editadas as Portarias Seto/ME 13.633/2021 e 14.583/2021, que,
juntas, abriram crédito suplementar no montante desse saldo, valendo-se de outras fontes, de modo
que deixaram de existir dotações condicionadas para autorização do Congresso Nacional e,
portanto, restou prejudicado o objeto do PLN 9/2021-CN. Por essa razão, o Presidente da
República, por meio da Mensagem 686, de 15/12/2021, solicitou a retirada de tramitação do projeto,
gerando seu arquivamento. O resultado, então, é que durante a execução orçamentária não houve
necessidade de emprego de recursos derivados da emissão de títulos da dívida pública mobiliária
federal para fazer frente à programação das dotações condicionadas, notadamente devido à
utilização do saldo do superávit financeiro e da excepcional arrecadação de recursos de alocação
livre das fontes “00 – Recursos Primários de Livre Aplicação” e “88 – Recursos Financeiros de
Livre”, conforme portarias constantes da tabela seguinte.
Substituições da Fonte de Operações de Crédito 944
R$ 1,00
Ato Administrativo Montante
Portaria Fazenda/ME 5.216, de
30.847.868.916
11/5/20211
18.773.111.280
11/5/2021
221.093.401.241
18/5/2021
Portaria SETO/ME 12.127, de
8/10/2021 70.113.093.280
19/11/2021 53.000.510.391
13/12/2021 40.934.592.303
Total 434.762.577.411
Fonte: Mensagem 276 do Poder Executivo, de 16/7/2021 (PLN 9/2021) e
Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias Extemporâneo de
dezembro de 2021.
1. Vinculada à execução provisória do PLOA 2021, conforme autorizado na
Lei 14.127, de 22/3/2021.

Apuração ao fim do exercício de 2021

O art. 53, § 1º, inciso I, da LRF dispõe que o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (RREO) referente ao último bimestre do exercício será acompanhado de
demonstrativo do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição Federal.
Destaca-se que, para fins de cálculo do limite ao final do exercício, considerar-se-á o total dos
recursos de operações de crédito realizadas e o total das despesas de capital executadas, com as
exclusões previstas no art. 32, § 3º, da LRF.
A tabela seguinte apresenta os montantes executados de receitas de operações de crédito
e de despesas de capital no exercício de 2021, segundo os critérios estabelecidos no Manual de
Demonstrativos Fiscais aplicado à União e aos estados, Distrito Federal e municípios. Verifica-se
que a Regra de Ouro foi cumprida com elevada margem e que não haveria desequilíbrio mesmo se
desconsideradas as ressalvas constitucionais e excluídas as despesas de capital empenhadas que não
passaram pelo estágio da liquidação.
Apuração do cumprimento da Regra de Ouro ao fim de 2021
R$ milhões
Receita/Despesa Execução
Receitas de Operações de Crédito (a) 2.031.273
(-) Variação do saldo da subconta Dívida Pública da Conta Única da União1 (b) 277.106
Ressalva da EC 109/20212 (c) 41.571
Ressalva da EC 113/20213 (d) 2
Receitas de Operações de Crédito Consideradas (I = a - b - c - d) 1.712.593
Investimentos (e) 46.127
Despesas liquidadas 17.127
Despesas inscritas em Restos a Pagar não Processados (e1) 29.000
Inversões Financeiras (f) 76.198
Despesas liquidadas 67.025
Amortização de Dívida (g) 1.710.006
Despesas liquidadas 1.704.611
(-) Incentivos Fiscais a Contribuintes (h) -
(-) Incentivos Fiscais a Contribuintes por Instituições Financeiras (i) -
Despesas de Capital Líquidas4 (II = e + f + g – h - i) 1.832.331
Resultado para Apuração da Regra de Ouro (III = II - I) 119.737
Resultado para Apuração da Regra de Ouro desconsiderando as ressalvas constitucionais (IV = III - c - d) 78.164
Resultado para Apuração da Regra de Ouro excluídas as despesas não liquidadas (V = IV – e1 – e2 – e3) 34.596
Fontes: Relatório Resumido da Execução Orçamentária de dezembro 2021 (Adaptado) e Tesouro Gerencial.
1 De acordo com o art. 167, § 6º, da Constituição Federal, c/c o art. 6º, §§ 4º e 5º, da Resolução do Senado 48/2007, para fins
da apuração ao término do exercício financeiro do cumprimento da “Regra de Ouro”, as receitas das operações de crédito
efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em
que for realizada a respectiva despesa, desde que até sua realização a receita das operações de crédito ficar depositada
em subconta da Conta Única da União no Banco Central do Brasil.
2 Segundo o art. 3º, § 2º, da EC 109, de 15/3/2021, as operações de crédito realizadas para custear a concessão do auxílio
emergencial residual para enfrentar as consequências sociais e econômicas da pandemia da Covid-19 ficam ressalvadas do
limite estabelecido no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal.
3 Segundo o art. 4º, § 2º, da EC 113, de 8/12/2021, as operações de crédito realizadas para custear o aumento do limite do Teto
de Gastos no exercício de 2021, restrito ao montante de R$ 15 bilhões, ficam ressalvadas do limite estabelecido no art. 167,
inciso III, do caput da Constituição Federal.
4 As Despesas de Capital, conforme critério adotado pela STN, consistem nas despesas executadas (liquidadas e inscritas em
restos a pagar não processados) com investimentos, inversões financeiras e amortização/refinanciamento da dívida.
Não obstante o resultado positivo, o excesso de despesas de capital em relação às

receitas de operações de crédito não representou aumento dos investimentos em termos relativos (%
do PIB), reproduzindo o comportamento dos anos anteriores, de forma que o endividamento não
concorreu unicamente para fomentar os investimentos, conforme apresenta o gráfico seguinte.
Verifica-se, em verdade, redução em relação ao já baixo patamar estabelecido no período 2015-
2020. Ademais, apenas 37,1% dos investimentos foram liquidados no exercício de 2021.
Investimentos e Inversões Financeiras versus Resultado Primário do Governo Central
% do PIB

19,169%
2% 20,912% 16,607%
20%
14,559% 1,737%
Investimentos e Inversões Financeiras
1,295%
1,076%
Resultado Primário e FBCF

1,251% ,878%
1% 10%
,685% ,632%
,531%
0% 1,412% 0%
-,413%
-1,799%
-9,980%
-1% -10%
eral eral eral eral eral eral eral eral eral
Investimentos Inversões Financeiras Resultado Primário FBCF

Fontes: Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária (ME), Sistema de Contas Nacionais Trimestrais (IBGE) e
Estatísticas Fiscais (Bacen).
Contudo, a avaliação ampla da atuação estatal nesse quesito não pode prescindir de
contextualizar o aspecto qualitativo desse gasto e o impacto na Formação Bruta de Capital Fixo
(FBCF) também por meio de outros dois relevantes grupos de investimentos: i) realizados por meio
do Programa de Dispêndios Globais - subconjunto mais representativo, considerando-se o
percentual da participação societária da União -, cujas despesas são executadas via Orçamento de
Investimento (R$ 57,5 bilhões), mas não são computadas na Regra de Ouro, que abrange apenas os
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; ii) e os realizados pelo setor privado no âmbito do
Programa de Parceria de Investimentos (PPI), criado pela Lei 13.334/2016 com o fim de ampliar e
fortalecer a interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de
parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de
desestatização. Verifica-se, por esse escopo, que a FBCF apresentou no período 2018-2021, após
consecutivas quedas, crescimento de 31,7%, em percentual do PIB, com retorno ao nível mais
elevado existente em 2014, conforme o mesmo gráfico.
Quanto às inversões financeiras, excepcionalmente altas em 2020 devido à realização de
despesas relacionadas ao combate à pandemia de Covid-19, houve retorno ao patamar do período
2015-2019, porém em percentual ainda menor. Em contraste com o montante de R$ 74,9 bilhões de
inversões liquidadas em 2020 para combate à pandemia, em 2021 o montante correspondente foi de
R$ 5 bilhões, relacionado à ação orçamentária 00EE – Integralização de cotas no Fundo Garantidor
de Operações (FGO) para o Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte (Pronampe). O saldo de investimentos empenhados em 2020 direcionados ao
combate à pandemia e seus efeitos foi de R$ 3.042,2 milhões; em 2021 foi de apenas R$ 371,5
milhões.
Em face do exposto, conclui-se que a Regra de Ouro foi obedecida no processo de
elaboração e aprovação da LOA 2021, bem como de sua execução, conforme disposto no art. 6º, §
1º, incisos I e II, da Resolução do Senado Federal 48/2007.
Por fim, instada a se manifestar sobre as projeções para a margem de suficiência da
Regra de Ouro, a STN apurou margens positivas no período 2022-2025, porém baixas, o que
demandará permanente monitoramento. Consideram-se essenciais para a manutenção dessa margem
os recursos de fontes de superávits financeiros de exercícios anteriores e já disponíveis em 2022,
notadamente provenientes do resultado do Banco Central e do retorno de operações de
financiamento, especialmente do BNDES (TC 000.560/2022-7, peça 43).

A piora na margem de suficiência a partir de 2026 está relacionada em grande parte à

expectativa de elevação na conta de juros, efeito que decorre do perfil dos títulos da Dívida Pública
Federal, particularmente dos maiores volumes de vencimento de Letras Financeiras do Tesouro
(LFT) a partir de 2026, decorrentes das emissões efetuadas em 2020 e 2021 para atender despesas
referentes à pandemia. Esses títulos em sua maior parte possuem prazo de resgate de seis anos e não
têm pagamentos intermediários de juros, por isso pagos no vencimento junto com o principal.
Compreende-se que a insuficiência no médio prazo poderá ser mitigada com a adoção
de medidas que liberem fontes de recursos vinculados, aliadas à ocorrência de resultados positivos
no balanço do Banco Central, exceto o resultado decorrente de variação cambial. Ressalta-se,
porém, que tais fontes de recursos são de difícil previsão, de forma que não entraram no cenário
levantado para o período 2023-2027.
Por fim, informa-se que as variáveis determinantes da margem da Regra de Ouro estão
expostas a incertezas, de modo que o cenário está sujeito a oscilações nos parâmetros subjacentes, a
exemplo dos resultados primários adotados no período, impondo-se o monitoramento constante da
norma constitucional.
Projeção de suficiência da Regra de Ouro para os próximos exercícios
R$ bilhões
Contas 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Resultado Primário considerado -41,8 26,1 87,4 103,1 131,6
Despesas de Capital (I) 1.686,6 1.647,8 1.596,8 1.725,2 1.606,5 1.733,9
Investimentos 42,3 40,1 38,8 40,1 33,0 52,9
Inversões Financeiras 66,6 70,1 71,5 73,4 72,9 80,5
Amortizações 1.577,7 1.537,6 1.486,4 1.611,7 1.500,6 1.600,5
Rec. de Op. de Crédito Consideradas (II = a - b) 1.671,5 1.621,1 1.566,6 1.703,9 1.624,1 1.829,0
Rec. de Op. de Crédito do Exercício (a) 1.794,7 1.834,3 1.731,3 1.884,5 1.747,3 1.916,4
Variação da Subconta da Dívida (b) 123,2 213,3 164,8 180,6 123,2 87,4
Margem da Regra de Ouro (III = I - II) 15,1 26,7 30,1 21,2 -17,6 -95,2
Fonte: STN.
4.1.1.6. Execução do Orçamento de Investimento

O inciso II do art. 167 da Constituição Federal veda a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. O art. 43 da
LDO 2021, por sua vez, estabelece regras específicas para a elaboração e a execução do OI, com
destaque para o detalhamento das fontes de financiamento do investimento das entidades abrangidas
pelo referido orçamento.
Assim, o objetivo da presente seção é verificar a conformidade da execução do OI
perante as referidas normas e, mais especificamente, se a execução das despesas pelas empresas
observou o limite autorizado para cada fonte de financiamento, bem como se havia dotação
suficiente no orçamento de investimento. A análise descritiva dessa execução está detalhada no item
2.5.2 deste relatório.
Cabe ressaltar que na apreciação da prestação de contas da Presidente da República, nos
exercícios de 2014 e 2015, houve a constatação de irregularidades relativamente à execução do
orçamento de investimento das empresas estatais. Em resposta às recomendações consignadas nos
pareceres prévios dos respectivos exercícios, houve, nos últimos anos, aperfeiçoamento pela
Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, do Ministério da Economia
(Sest/ME), dos mecanismos de controle, acompanhamento e alertas em relação à execução
orçamentária das empresas estatais.
Em decorrência dos avanços institucionais, nos exercícios financeiros de 2016 a 2019,
constatou-se que nenhuma empresa executou valor superior ao limite autorizado para cada fonte de
financiamento, assim como não houve realização de programação sem cobertura orçamentária.
No entanto, no exercício de 2020, foi identificado que Caixa Econômica Federal (Caixa)
apresentou programação, no nível de subtítulo, com realização superior à dotação aprovada, em

desobediência ao inciso II do art. 167 da Constituição Federal, que veda a realização de despesas
que excedam os créditos orçamentários. Essa irregularidade gerou recomendação à CEF e à
Sest/ME, com vistas à estrita observância das disposições legais e constitucionais quanto à
execução do orçamento público.
Em relação ao exercício de 2021, as conclusões estão especificadas a seguir.
Execução de acordo com o limite global de dotação e com o limite da fonte de financiamento
No exercício de 2021, nenhuma empresa executou valor superior ao limite global de
dotação, correspondente à soma de todas as fontes de financiamento, tampouco acima do limite
autorizado especificamente para cada uma dessas fontes.
Ações sem cobertura orçamentária
Ademais, no período sob análise, nenhuma empresa apresentou programação, no nível
de subtítulo, com realização superior à dotação aprovada, em obediência ao inciso II do art. 167 da
Constituição Federal, que veda a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários.
Utilização de aporte de capital para pagamento de dispêndios correntes
A partir de informações do PDG enviadas pela Sest, buscou-se identificar se houve
empresa que utilizou aporte de capital para pagamento de despesas correntes. Para isso, foram
utilizadas contas dos Blocos Dicor (discriminação das origens de recursos) e Dicar (discriminação
das aplicações de recursos), os quais consideram o regime de competência.
Como resultado, de acordo com as rubricas do PDG, identificou-se que, em 2021, 24
empresas tiveram déficit corrente, sendo que em seis delas o déficit foi maior que o caixa inicial, ou
seja, não seria possível cobrir o déficit corrente com o caixa inicial. Comparado com 2020, o
número de empresas que apresentaram déficit corrente diminuiu 22,6%, saindo de 31 para 24
empresas.
Empresas estatais não dependentes que apresentaram déficit corrente em 2021
R$ milhares
Aporte Aporte -
Resultado Disponível Dispêndios Disponível
Empresa da Dispêndios de
Corrente Inicial de Capital Final
União Capital
Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - Eletrobras (5.666.711) 12.906.678 - 16.329.085 (16.329.085) 10.612.685
Empresa Gestora de Ativos - EMGEA (160.505) 115.126 - 161.835 (161.835) 380.541
BB Tecnologia e Serviços S.A. (58.764) 118.117 - 65.273 (65.273) 153.717
Finame (36.303) - - 857.962.650 (857.962.650) 0
Petrobras Gás S.A. - Gaspetro (34.922) 63.422 - 293.658 (293.658) 79.927
Eletrobras Termonuclear S.A. - Eletronuclear (28.565) 383.695 - 2.092.973 (2.092.973) 709.621
Breitener Energética S.A. - Breitener (28.435) 22.851 - 31.436 (31.436) 12.255
Caixa Cartões Holding S.A. (25.710) 41.215 - 104.588 (104.588) 181.154
Termobahia S.A. (24.610) 400.174 - 67.295 (67.295) 447.151
Petrobras Biocombustível S.A. - PBIO (24.212) 484.245 - 7.437 (7.437) 706.762
Eletrobras Participações S.A. - Eletropar (24.040) 92.624 - 57.715 (57.715) 73.191
Araucária Nitrogenados S.A. (22.223) 81.832 - - - 59.609
BB Seguros Participações S.A. - BB Seguros (12.817) 99.326 - 113.905 (113.905) 526.538
Itaguaçu da Bahia Energias Renováveis S/A (12.662) 476 - 318 (318) 811
PPSA (9.540) 150.580 - 25.047 (25.047) 115.992
BBTUR Viagens e Turismo Ltda (em Liquidação) (6.938) 13.588 - - - 6.649
Brasil Ventos Energia S/A (4.295) 1.183 - 17.605 (17.605) 52.511
-
Breitener Jaraqui S.A. (1.975) 39.833 19.428 (19.428) 18.429
-
5283 Participações S.A. (891) 840 - - 1.150

Aporte Aporte -
Resultado Disponível Dispêndios Disponível
Empresa da Dispêndios de
Corrente Inicial de Capital Final
União Capital
Companhia Docas do Rio Grande do Norte - CODERN (566) 15.226 59.880 11.102 (48.777) 63.438
Caixa Loterias S.A (20) 234 - - - 225
Refinaria de Manaus S.A (7) 304 - - - 297
Refinaria de Mucuripe S.A. (0,7) 304 - - - 303
Paraná Xisto S.A (0,5) 304 - - - 303
Fonte: Elaboração Própria a partir de informações do PDG enviadas pela Sest.
Das empresas que apresentaram déficit corrente ao final de 2021, apenas a Companhia
Docas do Rio Grande do Norte recebeu aporte de capital do Tesouro Nacional, no valor
R$ 59,9 milhões.
Em relação a essa empresa, apesar de ter recebido aporte de capital e apresentado déficit
corrente nas suas operações, não foram encontrados indícios de utilização de aporte de capital do
Tesouro Nacional para cobrir o déficit corrente, considerando exclusivamente a metodologia
empregada na análise sintetizada na tabela acima. Isso porque o saldo inicial existente no caixa das
empresas foi suficiente para cobrir o déficit corrente do exercício, o que indica a desnecessidade da
empresa utilizar aportes para pagar despesas correntes.
O Decreto 10.690/2021 foi editado com a finalidade de regulamentar o processo de
transição entre empresas estatais federais dependentes e não dependentes. Segundo o regulamento,
considera-se aumento de participação acionária: i) o aumento do número de cotas ou ações detidas
pela União, ainda que não ocorra elevação na sua participação percentual no capital social; ou ii) o
aumento do capital social, quando a totalidade das ações ou cotas pertencer à União.
O normativo prevê, ainda, a possibilidade de a empresa estatal submeter ao Ministério
da Economia proposta de plano de reequilíbrio econômico-financeiro, cujo prazo máximo de
duração será de dois exercícios, com, no mínimo, a previsão de ajustes nas receitas e despesas para
que possam permanecer na condição de não dependência, inclusive durante a execução do referido
plano.
A EC 19/1998, ao dar nova redação ao art. 37, inciso XIX, da Constituição, flexibilizou
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, exigindo apenas
autorização legislativa. Ao mesmo tempo, em seu art. 26, a referida emenda fixou prazo de dois
anos para as entidades da Administração Indireta revisarem seus estatutos quanto à natureza
jurídica, tendo em conta a finalidade e as competências efetivamente executadas.
Embora pouco tenha sido feito para dar concretude ao dispositivo, a importância dessa
regra é indiscutível, pois o próprio STF reconhece que nas décadas de 1970 e 1980 “havia muita
imprecisão técnica no caracterizar a personalidade jurídica das entidades prestadoras de serviços
públicos, não sendo raro que empresas de direito fossem autarquias de fato”. Cite-se o Recurso
Extraordinário 599.628.
Essa a razão da regra constitucional vigente: empresas públicas e sociedades de
economia mista devem ser instituídas e operar em bases mais flexíveis se, de fato, explorarem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, sem
depender de recursos dos orçamentos fiscal e/ou da seguridade social.
4.1.1.7. Recursos destinados à irrigação nas regiões Centro-Oeste e Nordeste
Esta seção visa examinar o cumprimento do disposto no art. 42 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal, quanto à aplicação de recursos da
União em programas de irrigação durante o exercício de 2021.

O dispositivo mencionado estabelece parâmetros mínimos para a aplicação, nas regiões

Nordeste e Centro-Oeste do Brasil, de recursos federais destinados a projetos de irrigação. O
percentual mínimo é de 20% dos recursos para o Centro-Oeste e de 50% para o Nordeste,
preferencialmente no Semiárido.
Presente no texto constitucional desde a redação original, tal disposição teria vigência
limitada ao período de quinze anos. Contudo, a Emenda Constitucional 43/2004 estendeu a vigência
desse requisito por mais dez anos e a Emenda Constitucional 89/2015, por sua vez, por mais quinze
anos. Assim, o cumprimento dos mínimos fixados é exigível até 2028, com a observação de que a
última emenda constitucional agregou o requisito de que no mínimo 50% desses percentuais
beneficiem agricultores familiares, consoante legislação específica (Lei 12.787/2013).
A presente análise recai sobre a subfunção orçamentária 607, que, na classificação
funcional da despesa, designa ações de irrigação. Também foram levados em consideração os
localizadores orçamentários e o plano orçamentário (identificação gerencial) indicados nas despesas
da União, obtidos nos sistemas informatizados de orçamento (Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento – SIOP – e Tesouro Gerencial).
Em 2021, o Projeto de Lei Orçamentária Anual respeitou os percentuais estabelecidos
no art. 42 do ADCT, ao prever que 53,4% dos recursos para a irrigação destinar-se-iam ao Nordeste
e 20%, ao Centro-Oeste. O percentual mínimo fixado para a Região Centro-Oeste, todavia, não foi
atendido no texto da Lei Orçamentária Anual de 2021. Embora o Congresso Nacional tenha
aprovado a programação de R$ 39.749.493,00 no orçamento do Ministério do Desenvolvimento
Regional (MDR), destinada à ação 15DV “Polos de Agricultura Irrigada – Na Região Centro-
Oeste” (localizador 0050), a referida programação foi objeto de veto presidencial, conforme
Mensagem 156, de 22/4/2021, em desacordo com o mínimo a ser aplicado na referida região.
Quanto à execução orçamentária propriamente dita, os níveis mínimos exigidos para as
regiões foram observados apenas parcialmente. Verificou-se que o Poder Executivo empenhou, na
subfunção orçamentária 607 – Irrigação, o montante de R$ 157,81 milhões (redução de 29,5% em
relação a 2020). De acordo com a informação do subtítulo “localizador de gasto” da ação
orçamentária, esses recursos foram alocados nas regiões do Brasil na forma demonstrada na
seguinte tabela:
Valores Empenhados na Subfunção Irrigação, por Localizador Regional
R$ 1,00
Autógrafo do Execução
Autorizações Legislativas
PLOA 2021 Orçamentária
PLOA 2021 aprovado pelo Dotação Atualizada
Região Congresso LOA 2021
Após Créditos e Empenho
Nacional Sancionada
Remanejamentos
Valor % Valor % Valor % Valor % Valor %
Nacional 48.157.641 26,57% 126.068.835 31,15% 30.859.958 21,23% 39.668.495 25,04% 39.371.317,57 24,95%
Norte - - - - - - - -
Nordeste 96.833.230 53,42% 238.903.425 59,03% 114.495.268 78,77% 118.754.089 74,96% 118.444.025,70 75,05%
Centro
36.262.875 20,01% 39.749.493 9,82% - - - - - -
-Oeste
Sudeste - - - - - - - - - -
Sul - - - - - - - - - -
Total 181.253.746 100% 404.721.753 100% 145.355.226 100% 158.422.584 100% 157.815.343,27 100%
Nota-se que 75,05% dos recursos destinados à irrigação foram direcionados à Região
Nordeste e 0%, à Região Centro-Oeste, quando deveria ter sido aplicado, pelo menos, o valor de
R$ 31.563.068,65, correspondente a 20% do montante global empenhado no exercício de 2021,
com os devidos remanejamentos entre os localizadores para assegurar a proporcionalidade mínima
constitucional. Enquanto o percentual executado na Região Nordeste superou o patamar mínimo

estabelecido pelo art. 42 do ADCT (50%), o mesmo não ocorreu com relação ao Centro-Oeste, a
despeito das ressalvas e recomendações preferidas nos pareceres prévios dos exercícios precedentes.
Mínimo de Despesas com Irrigação na Região Nordeste
Os empenhos em favor de projetos de irrigação na Região Nordeste somaram R$ 118,4
milhões, valor correspondente a pouco mais 75% do montante global empenhado em projetos dessa
natureza, cuja alocação foi direcionada, preferencialmente, para o Semiárido. Consoante dados do
plano orçamentário, os recursos foram destinados aos seguintes projetos: Pontal, em Petrolina (PE);
Salitre, Baixio de Irecê e Estreito (BA); Sistema Itaparica (PE/BA); Marrecas/Jenipapo (PI); e
Tabuleiros Litorâneos, em Parnaíba (PI).
Contudo, não é possível ao Tribunal assegurar, a partir das informações da LOA 2021 e
dados gerenciais disponíveis no Siop, se o Poder Executivo observou à risca a destinação mínima
de, pelo menos, 50% do montante aplicado na Região Nordeste (R$ 59,2 milhões) para projetos de
irrigação voltados para a agricultura familiar, conforme fixado pelo art. 42, parágrafo único, do
ADCT. O que se consegue apurar, a partir de informações esparsas divulgadas na internet, é que a
maior parte dos projetos de irrigação é realizada pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do
São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), entidade vinculada ao MDR cujos projetos de irrigação,
em geral, são voltados para a agricultura familiar.
Essa, porém, não é a forma mais adequada de evidenciar o cumprimento de
mandamento constitucional, o que demonstra a oportunidade de recomendar ao Ministério da
Economia para que identifique de forma pormenorizada, ainda que por meio de informação
gerencial a ser disponibilizada no Siop, as ações que integram os projetos de irrigação no Semiárido
e as destinadas à agricultura familiar nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste, com a finalidade de
conferir transparência quanto ao cumprimento das subvinculações e demais parâmetros
estabelecidos pelo art. 42, inciso II e parágrafo único, do ADCT.
Mínimo de Despesa com Irrigação na Região Centro-Oeste
O descumprimento da aplicação integral do valor mínimo constitucional vinculado à
irrigação na Região Centro-Oeste vem sendo reiterado. Não havia ocorrido, no entanto, nos últimos
três anos, uma alocação nula de recursos, tal como detectado em 2021.
O gráfico a seguir denota o percentual de recursos com o localizador “Região Centro-
Oeste”, como proporção do total empenhado na irrigação, nos últimos dez anos.
Recursos empenhados na Região Centro-Oeste, como proporção do total da Subfunção Irrigação
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Nota: a linha vermelha indica o mínimo constitucional previsto para aplicação no Centro-Oeste, conforme art. 42 do
ADCT.
Foram considerados os recursos orçamentários com localizador “Região Centro-Oeste”. É possível que recursos
adicionais tenham sido direcionados à região, mas não constem dos totais acima, por não terem recebido o localizador
adequado.

Oportuno observar que o mínimo constitucional de irrigação foi previsto, em 1988, com
prazo máximo de 15 anos. A EC 43/2004 estendeu o prazo original para 25 anos, novamente
alterado, para 40 anos, pela EC 89/2015. Ou seja, apenas nos exercícios de 2003, 2013 e 2014, a
União não estava obrigada a aplicar valor mínimo nos referidos projetos. Antes de 2018, foram
verificadas falhas formais em alguns exercícios em razão da falta de evidência de projetos de
irrigação na Região Centro-Oeste, embora houvesse execução nesse sentido realizada no localizador
Nacional.
Pela primeira vez após a edição da Resolução TCU 291/2017, que estabelece normas e
procedimentos relativos ao processo de apreciação das Contas do Presidente da República e à
emissão de parecer prévio pelo TCU, o Poder Executivo deixou de cumprir integralmente o mínimo
de irrigação na Região Centro-Oeste.
Em 2021, o resultado decorre da sucessão de atos comissivos e omissivos. Após o veto
presidencial, os créditos adicionais e os remanejamentos durante o exercício em análise, a dotação
atualizada aponta que 74,96% dos recursos destinados à irrigação foram direcionados à Região
Nordeste, permanecendo sem nenhuma previsão de verba para projetos de irrigação no Centro-
Oeste. Por um lado, o localizador “Centro-Oeste” não teve dotação prevista em 2021; de outra
banda, o exame detalhado dos recursos aplicados sob o localizador “Nacional” não sinaliza
tampouco alocação na Região Centro-Oeste.
A exposição de motivos para os vetos presidenciais (Mensagem 156, de 22/4/2021)
aponta como justificativas a “insuficiência de espaço no Teto de Gastos para o pleno atendimento
das despesas obrigatórias e do orçamento impositivo” e a “recomposição das dotações necessárias à
cobertura das despesas obrigatórias”.
Não obstante, não há indicação do motivo pelo qual, dentre as opções para a intervenção
presidencial, o Presidente da República, com anuência do Ministério da Economia e da Casa Civil,
decidiu vetar, especificamente, toda a dotação para ações de irrigação no Centro-Oeste, embora se
tratasse de aplicação mínima obrigatória de índole constitucional.
Ademais, conquanto a referida mensagem mencione a possibilidade de posterior
abertura de crédito suplementar, não foi encontrado, nos sistemas informatizados de gestão
orçamentária, registro de abertura de crédito adicional para a irrigação no Centro-Oeste durante o
exercício de 2021, seja no localizador próprio da região, seja no localizador “Nacional”. Por outro
lado, foram identificadas, na prestação de contas, declarações aparentemente conflitantes sobre as
medidas adotadas, pelos Ministérios ao longo da execução orçamentária, em relação ao
mandamento constitucional que estabelece aplicação mínima na região em discussão.
Diante da gravidade dos fatos, foram realizadas, com autorização do relator, diligências
para que a Casa Civil da Presidência da República, o Ministério da Economia e o Ministério do
Desenvolvimento Regional esclarecessem a razão do descumprimento do limite constitucional na
Região Centro-Oeste no âmbito do TC 000.562/2022-0 (peças 25-32).
Em resposta às diligências (peças 33 a 48), os órgãos apresentaram seus
esclarecimentos. Por parte do Ministério da Economia, a Secretaria do Orçamento Federal (SOF)
informou (peça 36) que o veto às programações para irrigação no Centro-Oeste foi necessário para
dar cumprimento à legislação fiscal. Afirma que, como havia dotação para o localizador Nacional,
não é possível afirmar que houve descumprimento constitucional. Assinala que o MDR solicitou,
em 3/12/2021, diversos pedidos de créditos suplementares sem compensação, entre os quais se
encontrava a aplicação de R$ 40,0 milhões para irrigação no Centro-Oeste, e que, segundo a Junta
de Execução Orçamentária (JEO), poderia ter ocorrido remanejamento pelo MDR, no limite dos
saldos de dotação ainda sem empenho. Informa ainda que, desde 2017, têm sido tomadas medidas
para assegurar o cumprimento do mínimo da irrigação, mas que, em 2021, houve um enorme
desafio em relação ao atendimento de todas as regras fiscais, considerando a impositividade de
execução das programações orçamentárias aprovadas.

A SOF indica também (peça 37) que o autógrafo aprovado pelo Congresso não atendia
aos mínimos constitucionais para a irrigação, e que propôs a aposição de veto presidencial de
maneira que respeitasse os mínimos, o que não foi atendido. A Secretaria afirma que formalizou
alertas, em 23 de setembro e 17 de novembro, ao MDR, o qual respondeu, em 22 de novembro, que
não poderia reforçar a dotação na irrigação para o Centro-Oeste por falta de cancelamento de outras
dotações. No final do exercício, formalizou-se o pedido 273521, para demanda de crédito não
compensada, o qual não foi acolhido pela JEO. Em ofício de 14 de dezembro, a SOF sinalizou ao
MDR que poderia remanejar saldos de dotação ainda sem empenho, relativo ao montante bloqueado
das dotações discricionárias do ministério, de R$ 700.604.197,00.
A Casa Civil da Presidência da República traça (peça 44) um histórico da prestação de
contas relativo ao mínimo da irrigação nos últimos cinco anos. Ressalta que, embora os projetos de
lei orçamentária fossem encaminhados com o atendimento aos parâmetros mínimos, a
multiplicidade de atores e de decisões no processo orçamentário poderia dificultar o cumprimento
do preceito constitucional. Afirma que foi inserido filtro, no Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento (Siop), relativo à subfunção 607 – Irrigação, de modo a criticar e rejeitar as propostas
que contribuam para o descumprimento dos percentuais. Ademais, informa que estão sendo
envidados os esforços para o cumprimento dos mínimos constitucionais em 2022. Por fim, critica o
montante mínimo previsto para o Centro-Oeste, pois seria irrealista.
No que diz respeito ao exercício de 2021, a Casa Civil relata (peça 45) que os vetos ao
orçamento levaram em conta a necessidade de cumprimento ao teto constitucional, e consideraram,
no caso da irrigação, o aumento da dotação para o Centro-Oeste por emenda parlamentar. Entende
que o veto não deveria ser considerado na análise, pois o dispositivo constitucional atine à aplicação
de recursos. Aduz que não se poderia falar de descumprimento do mínimo para o Centro-Oeste, já
que a dotação no localizador Nacional poderia ser aplicada em qualquer região, e que a maior
demanda na Região Nordeste, por sua maior aridez, somada a obstáculos na localização do gasto
executado, geram complexidade que pode afetar o cumprimento do mínimo.
A Controladoria-Geral da União afirma (peça 47) que, em cumprimento à
recomendação do TCU no relatório sobre as contas de 2016, tem incorporado, na prestação de
contas presidencial, item específico sobre a aplicação dos recursos mínimos destinados à irrigação,
cuja produção é responsabilidade da SOF. No que se refere ao aprimoramento das informações
relativas à execução e à localização do gasto, o assunto vem sendo tratado pela SOF e pelo MDR.
O MDR, órgão responsável pela execução da política de irrigação, comunica (peça 48)
que a dotação para remanejamento, disponibilizada em 1º/12/2021, de R$ 763,3 milhões, foi
utilizada integralmente para o pagamento de obras atrasadas, em especial na habitação, e que, de
qualquer forma, só poderia propor crédito para a irrigação no Centro-Oeste até 30 de novembro, nos
termos da LOA 2021. Segundo o ministério, as dotações para irrigação no localizador Nacional
foram direcionadas, primordialmente, para pagamento de compromissos já assumidos, como
continuidade de obras e manutenção de projetos. Informa que, desde maio de 2021, fez diversos
pedidos para ações de irrigação no Centro-Oeste. Critica o patamar mínimo da irrigação para o
Centro-Oeste, devido às peculiaridades da região, e aponta que, desde 2003, o mínimo do Centro-
Oeste não foi cumprido na maior parte dos exercícios. Quanto à alocação em 2022, reafirma que
vem mantendo esforços para o cumprimento do mínimo da irrigação.
Sobre o conjunto das diligências, cumpre a esta Corte de Contas tecer as considerações
devidas, nos limites deste parecer prévio, sem prejuízo de possível ação de controle em
procedimento específico.
No rol de alegações, alguns órgãos apontaram haver irrealismo do patamar mínimo de
ações de irrigação no Centro-Oeste, seja pelo perfil da região, seja pela inter-relação do percentual
com as demandas da região Nordeste. No que diz respeito a essa alegação, qualquer que seja a
conclusão a esse respeito, o fato é que o cumprimento do mínimo é um mandamento constitucional,

e que os agentes competentes, inclusive o Presidente da República, podem propor alteração desses
parâmetros.
Ademais, o art. 42 do ADCT, que remonta ao texto original de 1988, foi alterado pelas
ECs 43/2004 e 89/2015, ocasiões em que foi reafirmada a decisão do constituinte de priorizar a
alocação de recursos em projetos de irrigação nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste, com a
subvinculação de metade das dotações para projetos de agricultura familiar.
Também descabe aventar que a alocação de recurso no localizador Nacional afastaria o
descumprimento do mínimo para o Centro-Oeste. Essa conclusão não se revela plausível, pois
fulminaria a rastreabilidade do orçamento, que é exigência constitucional (art. 163-A), sendo certo
que o Poder Público deve trabalhar para maior detalhamento e transparência dos gastos, inclusive
quanto à dimensão espacial da aplicação, seja por meio dos subtítulos orçamentários legais, seja por
atributos gerenciais.
Para além desse aspecto, os dados disponíveis sobre o efetivo empenho de recursos para
ações de irrigação, em 2021, sob o localizador “Nacional” (R$ 39,4 milhões), consoante o plano
orçamentário, indicam que a maior parte desses recursos se voltou para a gestão de projetos fora do
Centro-Oeste, nas seguintes localidades: Mirorós/BA, Gorutuba/MG, Jacaré-Curituba/SE, Nupeba-
Riacho Brande/BA, Barreiras Norte/BA, Santa Rosa/PI, Jaíba/PI, Salitre/BA, Estreito/BA e Pontal
Sul/PE. Do montante restante (R$ 17,9 milhões), a maioria se destinou a despesas correntes do
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), da Codevasf e do MDR. Não há
evidências de aplicação em projetos de irrigação no Centro-Oeste, ainda que alocados
indevidamente no localizador “Nacional”, o que constituiria apenas falha formal.
Considerando-se a execução orçamentária de 2021 propriamente dita, constata-se uma
sucessão de equívocos, a começar pelo autógrafo legislativo, aprovado em patamar muito inferior
ao preceituado pelo art. 42 do ADCT para a irrigação no Centro-Oeste. Seguiu-se a isso o veto da
dotação, que passou a inexistir, em afronta ao dispositivo citado.
A sistemática adotada por ocasião da sanção/veto do PLOA 2021 aponta que o Poder
Executivo dispunha de condição fática para observar a distribuição proporcional das dotações
aprovadas entre as regiões priorizadas constitucionalmente. Para tanto, bastaria reduzir a dotação da
Região Nordeste e do localizador Nacional, de forma a garantir dotação mínima - evidenciada de
forma transparente - para Região Centro-Oeste na proporção estabelecida constitucionalmente.
Diante das decisões executivas mencionadas e dos efeitos delas decorrentes, é oportuno
registrar que, uma vez aprovada a proposta legislativa em matéria orçamentária pelas Casas do
Congresso Nacional, a mesma deverá ser submetida ao poder de sanção e/ou de veto do Presidente
da República (arts. 48, inciso II, e 66 e §§ da Constituição), tudo a evidenciar o longo itinerário
procedimental a ser percorrido por qualquer projeto de lei, em especial os projetos que versam sobre
orçamento. Isso porque a sanção ou veto é o instrumento que sela a comunhão de vontade do Poder
Executivo e do Poder Legislativo, sendo esta apreciação oportuna para análise não apenas do
interesse público, mas também da compatibilidade da norma infraconstitucional com a Carta
Política. Cite-se o Recurso Extraordinário 217.194 (Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 1/6/2001).
Sobre a necessidade desse controle a ser exercício pelo Poder Executivo, convém
mencionar a abordagem do Capítulo 6 do parecer prévio das contas presidenciais do exercício de
2018 (Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, relatora Ministra Ana Arraes), que analisou as
recomendações e os alertas proferidos nas contas presidenciais de 2017 (item 2.1 do Acórdão
1.322/2018-TCU-Plenário, relator Ministro Vital do Rêgo), merecendo destaque o Alerta objeto do
item 6.2.19 do Parecer Prévio.
Assim sendo, foi escolha do Presidente da República - com anuência dos Ministros que
integram a Junta de Execução Orçamentária (JEO) e auxiliam na direção superior da administração
federal - deixar a Região Centro-Oeste sem nenhuma dotação orçamentária em 2021.

Isso, por si só, não configura irregularidade, uma vez que o Poder Executivo dispõe de
instrumentos para remanejar e recompor, ao longo da execução orçamentária, as dotações aquém do
devido. Porém, a via eleita tem o risco inerente ao processo legislativo orçamentário que, no limite,
pode ser reinstaurado com vistas à abertura de créditos adicionais para garantir a observância do
mandamento constitucional. São aspectos sensíveis da gestão orçamentária que merecem atenção e
cuidado específicos na tomada de decisão e na atividade de monitoramento a ser realizado pelo
Ministério da Economia, pelo MDR e pela JEO, de forma a mitigar os riscos inerentes à escolha.
Esse cuidado, entretanto, não foi demonstrado nas respostas dos Ministérios integrantes
da JEO, órgão de “assessoramento direto ao Presidente da República na condução da política fiscal
do Governo federal” consoante o Decreto 9.884/2019.
Não foram apresentadas justificativas juridicamente plausíveis pelos titulares dos órgãos
que integram a JEO para as negativas aos pedidos de recomposição da dotação orçamentária
formalizados pelo MDR, tampouco foram indicadas quais medidas a Presidência da República
adotou para coordenar as decisões entre os órgãos mencionados e resolver o problema a contento.
No parecer prévio sobre as contas de 2016, foram feitas ressalvas quanto à falta de
comprovação do cumprimento do percentual mínimo de aplicação de recursos destinados à
irrigação nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste, bem como a projetos de irrigação que
beneficiassem agricultores familiares, outra exigência prevista no art. 42 do ADCT. Também foi
apontada a ausência de requisitos na lei orçamentária e no Siafi que possibilitassem o
monitoramento, a avaliação e o controle da observância da referida regra constitucional (item
4.1.1.7).
Na ocasião, foi expedida a recomendação 3.1.7 ao Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União para que incluísse, na prestação de contas presidencial, análise sobre
o cumprimento do referido dispositivo constitucional, assim como adotasse medidas para aprimorar
a produção, a consolidação e a divulgação de informações referentes à regionalização da despesa
executada com projetos de irrigação. Foi expedida, ainda, a recomendação 3.1.8 aos Ministérios
hoje representados pelo Ministério da Economia para que fossem aprimoradas as informações
referentes à regionalização da despesa relacionada à subfunção de governo irrigação no processo
orçamentário e no Siafi. Nas contas de 2017, foi expedida recomendação 1.2, no mesmo sentido da
recomendação 3.1.7 exarada no parecer do exercício anterior.
No exercício de 2019, a SOF havia informado, por intermédio da Nota Técnica SEI
31.110/2020/ME, transcrita na página 528 da Prestação de Contas da Presidência da República de
2020 (PCPR 2020), que fora atualizado o Siop, com a implementação do filtro relativo à subfunção
Irrigação, de modo a criticar as propostas que contribuam para o descumprimento dos percentuais
mínimos em cada região, permitindo, assim, que, do exercício de 2020 em diante, as flutuações
percentuais de aplicação de recursos nas regiões sejam monitoradas a tempo para que medidas
concretas sejam tomadas para correção.
Todavia, tem-se verificado a persistência do descumprimento do ditame constitucional,
seja na tramitação, seja na execução do orçamento fiscal. Ora, a aplicação de verba federal para
irrigação no Centro-Oeste, que se fazia presente no PLOA e no autógrafo aprovado pelo Congresso
Nacional, foi eliminada da LOA 2021 por força de veto aposto pelo Presidente da República. Dessa
forma, a atuação do Poder Executivo foi contraditória ao longo do processo legislativo, terminando
por levar à inobservância da Constituição.
Embora o mínimo de irrigação na Região Centro-Oeste seja de baixa materialidade
quantitativa frente à magnitude do orçamento fiscal da União, sob o ângulo da materialidade
qualitativa, à luz do conceito estabelecido no art. 2º, inciso III, da Resolução TCU 291/2017, não é
irrelevante a sequência de atos comissivos e omissivos do Poder Executivo que resultaram na
irregularidade da execução orçamentária da União, eis que representa 100% de inobservância de
parte do mandamento constitucional.

Sob a perspectiva da política pública que o constituinte priorizou em 1988 – e reafirmou

sua decisão em 2004 e em 2015 –, mostra-se de densa relevância e materialidade qualitativa a falta
de alocação orçamentária em projetos de irrigação na Região Centro-Oeste, especialmente pelo fato
de que metade dos recursos deveria ser destinada a projetos em benefícios de agricultores familiares
que atendam aos requisitos previstos em legislação específica, a exemplo da Lei 11.326/2006, que
estabelece a Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais,
assentada em princípios que destacam a descentralização, a sustentabilidade ambiental, social e
econômica e a equidade na aplicação das políticas, respeitando os aspectos de gênero, geração e
etnia (art. 4º), regulamentada pelo Decreto 9.064/2017.
Essa materialidade qualitativa também exsurge do fato de que a prioridade definida pelo
constituinte apresenta potencial relação com as ações que o Estado deve empreender com vistas ao
alcance do objetivo fundamental de erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e
regionais, bem assim com a função do orçamento fiscal de reduzir as desigualdades inter-regionais,
conforme previsto no art. 3º, inciso III c/c art. 165, § 7º da Lei Maior.
Apesar da sequência de atos comissivos e omissivos do Presidente da República e dos
integrantes da JEO, os quais resultaram no descumprimento de parte do mandamento constitucional,
não se pode desconsiderar que: i) desde 2018, o Poder Executivo dá sinais de envidar algum esforço
para observar o mínimo de irrigação na Região Centro-Oeste em atendimento às recomendações
desta Corte de Contas, embora não sem críticas e necessidade de correções que ensejaram ressalvas
e recomendações; ii) em 2021, houve descumprimento parcial dos parâmetros fixados no art. 42 do
ADCT, frente à observância da aplicação mínima na Região Nordeste; iii) em respostas às
diligências, o órgão gestor da política de irrigação (MDR) e o Ministério da Economia sinalizaram
que atuam em prol do pleno atendimento do mínimo da irrigação em 2022.
Nesse cenário, além das recomendações que merecem ser expedidas, revela-se oportuno
alertar o Poder Executivo que, consoante o art. 14, § 2º, inciso IV, da Resolução TCU 291/2017, o
descumprimento, no todo ou em parte, de despesas mínimas constitucionais pode ensejar opinião
adversa sobre a execução orçamentária por ocasião da emissão do parecer prévio.
IRREGULARIDADE
Não aplicação, no exercício de 2021, de nenhum valor em projeto de irrigação na Região Centro-
Oeste, em afronta à exigência do inciso I do art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), a qual estabelece que, dos recursos empenhados no exercício em projetos de
irrigação, a União deve aplicar, até 2027, o valor mínimo de 20% na Região Centro-Oeste.
RECOMENDAÇÕES
a. Ao Presidente da República, para que observe a distribuição mínima das despesas com
irrigação entre as Regiões Nordeste e Centro-Oeste por ocasião da elaboração da proposta
do orçamento fiscal, da apreciação – por ocasião da sanção ou veto – do autógrafo
aprovado pelo Congresso Nacional, assim como durante toda execução orçamentária,
conforme parâmetros fixados no art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT);
b. À Casa Civil, ao Ministério da Economia e ao Ministério do Desenvolvimento Regional,
que adotem as medidas de articulação interinstitucional necessárias para o efetivo
cumprimento da aplicação mínima de recursos para ações de irrigação nas Regiões
Nordeste e Centro-Oeste, nos expressos termos do art. 42 do ADCT;
c. Ao Ministério da Economia, para que identifique de forma pormenorizada, ainda que seja
por meio de informação gerencial a ser disponibilizada no Sistema de Planejamento e
Orçamento mantido pelo Poder Executivo, as ações que integram os projetos de irrigação
no semiárido e as destinadas à agricultura familiar nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste,

com a finalidade de conferir transparência quanto ao cumprimento das subvinculações e

demais parâmetros estabelecidos pelo art. 42, inciso II e parágrafo único, do ADCT.
ALERTA
Ao Presidente da República, no sentido de que a inobservância – no todo ou em parte – das

despesas mínimas fixadas constitucionalmente, no que inclui a distribuição dos valores alocados
em projetos de irrigação nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste, poderá ensejar opinião adversa
sobre a execução orçamentária por ocasião da emissão do parecer prévio das contas anuais, nos
termos do art. 14, § 2º, inciso IV, da Resolução TCU 291/2017.
4.1.1.8. Teto de Gastos
O objetivo desta seção é examinar o cumprimento, no exercício de 2021, da Emenda
Constitucional (EC) 95/2016 e alterações, que tratam do Novo Regime Fiscal (NRF) no âmbito dos
OFSS. Estabeleceram-se para os exercícios financeiros do período 2017-2036
limites individualizados para as despesas primárias pagas, incluídos os restos a pagar pagos e
operações que afetam o resultado primário, dos Poderes Executivo, Legislativo (individualmente
para Senado Federal, Câmara dos Deputados e Tribunal de Contas da União) e Judiciário
(individualmente para Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Conselho Nacional
de Justiça, Justiça do Trabalho, Justiça Federal, Justiça Militar da União, Justiça Eleitoral e Justiça
do Distrito Federal e Territórios), do Ministério Público da União, do Conselho Nacional do
Ministério Público e da Defensoria Pública da União.
Para fins de apuração, excluíram-se da base de cálculo e dos limites estabelecidos as
despesas resultantes de créditos extraordinários, as despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral
com a realização de eleições, as despesas com aumento de capital de empresas estatais não
dependentes, as transferências constitucionais obrigatórias aos entes subnacionais e as despesas com
o Fundo Constitucional do Distrito Federal, além das despesas derivadas da revisão do contrato de
cessão onerosa de que trata a Lei 12.276/2010 e as respectivas transferências a estados, Distrito
Federal e municípios de parte dos valores arrecadados com os leilões da Licitação dos Volumes
Excedentes da Cessão Onerosa, realizada com fulcro no § 2º do art. 1º dessa lei. Dessa forma, o
limite de despesas estabelecido pela EC 95/2016 não coincide com o montante da despesa primária
total. As compensações do art. 107, §§ 7º e 8º, foram possíveis apenas até 2019. As compensações
do art. 107, § 9º, entre órgãos do mesmo Poder, não são limitadas no tempo. Esta autorização foi
utilizada pelos órgãos do Poder Judiciário em 2021, conforme relatado adiante.
O art. 107, § 1º, inciso I, do ADCT, estabeleceu que, para o exercício de 2017, os
limites seriam calculados a partir do que foi apurado em 2016 e corrigidos em 7,2%. O inciso II, em
sua redação original, estabelecia que para os exercícios posteriores os limites seriam calculados a
partir dos limites referentes ao exercício imediatamente anterior corrigidos pela variação do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE), para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que
se refere a lei orçamentária.
Para 2020, os valores apurados originalmente em 2016 foram alterados pela decisão
cautelar referendada por meio do Acórdão TCU 3.072/2019-TCU-Plenário (relatoria ministro
Bruno Dantas), que autorizou o acréscimo de R$ 105.013.943,00 à base de cálculo do Teto do
Ministério Público da União (MPU) em 2016, referentes a créditos extraordinários autorizados para
pagamento de auxílio-moradia e que não foram computados originalmente. Posteriormente, o
Acórdão 362/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Bruno Dantas) autorizou cálculo semelhante
para os órgãos do Judiciário, importando no acréscimo de R$ 294.328.632,00.
A EC 113/2021 alterou o art. 107, § 1º, inciso II, do ADCT, estabelecendo como limites
para os exercícios posteriores a 2017 a variação do IPCA apurado no exercício anterior a que se
refere a lei orçamentária, ou seja, o período de referência, que era de doze meses encerrado em

junho do ano anterior, passou a ser de janeiro a dezembro. Por conseguinte, os limites para 2021
passaram a ser calculados a partir dos montantes realizados em 2016, corrigidos pelo índice de
7,20% para 2017 e pelas variações anuais do IPCA no período de 2017 a 2020, respectivamente,
2,95%, 3,75%, 4,31% e 4,52%, resultando no montante de R$ 1.524.389.915.112.
No entanto, o art. 4º, § 1º, da EC 113/2021 estabeleceu que no exercício de 2021 o
eventual aumento dos limites ficaria restrito ao montante de até R$ 15 bilhões, a ser destinado
exclusivamente ao atendimento de despesas de vacinação contra a Covid-19 ou relacionadas a ações
emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico. Destarte, as autorizações orçamentárias e os
pagamentos em 2021 poderiam alcançar R$ 1.500.936.445.067, correspondente à soma dos R$ 15
bilhões com o limite definido antes da EC 113/2021, de R$ 1.485.936.445.067, obtido a partir da
mesma base de 2016 e do índice de 7,20% para 2017, porém corrigido pelas variações do IPCA de
julho a junho no período de 2017 a 2020, respectivamente, 3,00%, 4,39%, 3,37% e 2,13%.
Especificamente no que tange ao cumprimento do art. 4º, § 1º, da EC 113/2021,
consoante a Nota Técnica 12228/2022/ME (peça 41 do TC 000.560/2022-7), expedida em resposta
a diligência efetuada por este Tribunal, foram editadas cinco medidas provisórias veiculando
créditos extraordinários, autorizando novas dotações primárias, com fundamento no art. 4º, §§ 3º e
4º, dessa mesma alteração constitucional, como se verifica na tabela a seguir:
Créditos Extraordinários abertos com base no art. 4º, §§ 1º, 3º e 4º, da EC 113/2021
Ato autorizativo Número do ato Valor (R$) Finalidade*
MP 1.083/2021 6.412.000.000 Aquisição, produção e fornecimento de vacinas.
Auxílio Emergencial de Proteção Social a Pessoas
MP 1.084/2021 4.153.017.000
em Situação de Vulnerabilidade - Lei 14.171/2021.
Garantir o atendimento à Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF
MP 1.087/2021 167.288.600
742, por meio da distribuição de cestas de alimentos
à população quilombola.
Medida Provisória Assistência financeira da União aos Estados e ao
Distrito Federal para a garantia de acesso à internet,
MP 1.088/2021 3.501.597.083
com fins educacionais, aos alunos e aos professores
da Educação Básica Pública - Lei 14.172/2021.
Ação emergencial e temporária de caráter
socioeconômico, visando ao enfrentamento das
MP 1.092/2021 700.000.000 consequências das fortes chuvas que acometeram
diversas regiões do Brasil, ao final de dezembro de
2021.
Total Medida Provisória 14.933.902.683
Fonte: Siop e sítio do Planalto: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/portal-legis/legislacao-1/medidas-provisorias/2019-a-
2022.
* Conforme exposições de motivos que acompanharam as listadas medidas provisórias.
Os listados créditos extraordinários não ultrapassaram o sublimite de R$ 15 bilhões

estabelecido pelo art. 4º, § 1º, da EC 113/2021. Ademais, da análise das exposições de motivos que
acompanharam as respectivas medidas provisórias, as autorizações orçamentárias atenderam às
finalidades estabelecidas pela novel alteração constitucional, a saber, destinação exclusivamente
voltada ao atendimento de despesas de vacinação contra a Covid-19 ou relacionadas a ações
emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico.
A Nota Técnica 12228/2022/ME ainda apresenta informações pormenorizadas acerca
das alterações promovidas pela EC 113/2021 no Novo Regime Fiscal, em especial:
• demonstração de que, na aprovação da Lei Orçamentária Anual de 2021, no
âmbito das despesas sujeitas aos limites do art. 107 do ADCT, a proporção da
despesa obrigatória primária em relação à despesa primária total foi inferior a
95%, nos termos do art. 109 do ADCT;
• demonstrativo detalhado dos limites resultantes da aplicação do disposto no
inciso II do § 1º do art. 107 do ADCT no exercício de 2021, com a respectiva
memória de cálculo dos correspondentes valores;

• demonstração de que o eventual aumento dos limites ficou restrito ao montante

de até R$ 15 bilhões, consoante o disposto no art. 4º, § 1º, da EC 113/2021;
• demonstração de que o eventual aumento dos limites foi destinado
exclusivamente ao atendimento de despesas de vacinação contra a Covid-19 ou
relacionadas a ações emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico, nos
termos do art. 4º, § 1º, da EC 113/2021, e ao atendimento de despesas de
programa de transferência de renda, nos termos do art. 4º, § 5º, da EC 113/2021.
Posto isso, apresenta-se na tabela seguinte os montantes pagos em 2021, conforme
consta da Prestação de Contas do Presidente da República de 2021, comparando-os com os limites
calculados segundo as regras estabelecidas no art. 107 do ADCT, alterado pela EC 113/2021, e
considerando os acórdãos retromencionados deste Tribunal.
Verificação do Cumprimento dos Limites do Teto de Gastos
R$ milhões
Despesas Despesas
Acórdãos Limite 2021 Limites 2021 Pagamentos Pagamentos
pagas em pagas em 2016 Compensações2
Poder/Órgão TCU (ECs 95 e 113) (Compensações) 2021 (%)
2016 (Acórdãos)
(A) (B) (C)=(A)+(B) (D)=(C)xf1 (E) (F)=(D)+(E) (G) (H)=(G)/(F)
TOTAL GERAL 1.220.729 399 1.221.129 1.485.936 0 1.485.936 1.458.401 98,15
PODER EXECUTIVO 1.168.261 0 1.168.261 1.421.604 0 1.421.604 1.396.440 98,23
DEMAIS PODERES 52.468 399 52.868 64.332 0 64.332 61.961 96,31
PODER JUDICIÁRIO 36.020 294 36.314 44.189 0 44.189 42.968 97,24
Supremo Tribunal Federal 541 1 542 660 0 660 619 93,91
Superior Tribunal de Justiça 1.272 2 1.274 1.550 -15 1.535 1.442 93,92
Justiça Federal 9.303 95 9.398 11.436 -11 11.425 11.164 97,71
Justiça Militar da União 458 0 458 557 0 557 533 95,58
Justiça Eleitoral 6.193 0 6.193 7.536 -10 7.525 7.212 95,83
Justiça do Trabalho 15.845 176 16.021 19.495 -30 19.465 19.011 97,67
Justiça do DF e Territórios 2.244 19 2.263 2.754 0 2.754 2.724 98,91
Conselho Nacional de Justiça 165 0 166 201 66 268 265 98,84
PODER LEGISLATIVO 10.550 0 10.550 12.837 0 12.837 11.710 91,22
Câmara dos Deputados 5.067 0 5.067 6.166 0 6.166 5.507 89,31
Senado Federal 3.730 0 3.730 4.539 0 4.539 4.221 93,01
Tribunal de Contas da União 1.753 0 1.753 2.133 0 2.133 1.982 92,93
MINISTÉRIO PÚBLICO DA
5.439 105 5.544 6.747 0 6.747 6.777 100,45
UNIÃO
Ministério Público da União 5.369 105 5.474 6.661 0 6.661 6.692 100,46
Conselho Nacional do Ministério
70 0 70 86 0 86 85 99,60
Público
DEFENSORIA PÚBLICA DA
460 0 460 559 0 559 506 90,37
UNIÃO
Fontes: EC 95/2016; EC 113/2021; PCPR 2021, seção 2.5.2 e Acórdãos do TCU.
1_Fator (1,0720x1,0300x1,0439x1,0337x1,0213) correspondente ao IPCA acumulado (referência junho), conforme art. 107, § 1º,
incisos I e II, e § 6º, inciso II, do ADCT, c/c o art. 4º, caput, e §§ 1º e 3º, da EC 113/2021;
2_Compensação prevista no art. 107, § 9º, do ADCT, c/c o art. 27 da LDO 2021, formalizada por meio da Portaria Conjunta GP
CNJ/CJF 3/2021 (R$ 10,8 milhões); da Portaria Conjunta CNJ/CSJT 6/2021 e Lei 14.277/2021 (R$ 30 milhões); da Portaria
Conjunta CNJ/STJ 8/2021, e Lei 14.270/2021 (R$ 15 milhões); e da Portaria Conjunta CNJ/TSE 10/2021 (R$ 10,4 milhões).
Verifica-se que o MPU ultrapassou seu limite em 0,45% (R$ 30,6 milhões), porém, em
consonância com o Acórdão 2.828/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Aroldo Cedraz), a
LOA 2021 foi aprovada fixando-se um excesso de R$ 61,7 milhões em relação ao Teto do MPU,
haja vista que foram absorvidos no limite de despesas primárias do Poder Executivo.
Destarte, os pagamentos realizados pelos Poderes e órgãos foram inferiores aos limites
individualizados, cumprindo-se, sob a perspectiva financeira, a regra constitucional estabelecida no
art. 107, § 10, do ADCT.
No âmbito do acompanhamento dos resultados fiscais e da execução orçamentária e
financeira da União, em cumprimento ao art. 3°, inciso IV, alínea “a”, da Resolução-TCU
142/2001, informou-se, quanto ao 1º bimestre, por meio do item 9.2.1 Acórdão 1.931/2021-TCU-
Plenário (relatoria ministro Aroldo Cedraz), sobre a possibilidade de utilização de saldos
orçamentários derivados da substituição temporária do Programa Bolsa Família (PBF) pelo Auxílio
Emergencial 2021, com fundamento no art. 3º da EC 109/2021, observadas as deliberações contidas
nos itens 9.1 do Acórdão 2.026/2020-TCU-Plenário, 9.3 do Acórdão 2.710/2020-TCU-Plenário e
9.2 do Acórdão 1.532/2021-TCU-Plenário, todos de relatoria do ministro Bruno Dantas. Entretanto,
haveria necessidade de que o eventual emprego/remanejamento de dotações que estavam

originalmente fixadas na LOA 2021 para o PBF e que viessem a ser direcionadas ao custeio de
despesas no próprio programa fosse devidamente justificado quanto ao impacto direto no
enfrentamento das consequências sociais e econômicas da pandemia.
Nos demais bimestres, verificou-se que os créditos suplementares abertos pelo Poder
Executivo foram compatíveis com a meta de resultado primário e com o Teto de Gastos, bem assim
que as avaliações das projeções indicavam a possibilidade de ampliação das despesas
discricionárias, contudo o Teto de Gastos foi o limitador dessa margem de expansão. As projeções
de receitas e despesas primárias para o 2º e 3º bimestres indicaram a possibilidade de ampliação de
R$ 128,4 bilhões e R$ 167,1 bilhões, respectivamente. Porém, por força do Teto de Gastos, a
ampliação se limitaria aos montantes respectivos de R$ 4,5 bilhões e R$ 12,3 bilhões, conforme
itens 9.1.3 dos Acórdãos 2.431/2021-TCU-Plenário e 2.958/2021-TCU-Plenário, ambos de relatoria
do ministro Aroldo Cedraz. Entretanto, com relação ao último, R$ 9,4 bilhões poderiam ser
alocados apenas ao custeio de despesas com o enfrentamento da pandemia de Covid-19, de acordo
com os Acórdão 1.532/2021-TCU-Plenário e 1.931/2021-TCU-Plenário.
Quanto ao 4º bimestre, indicou-se a possibilidade de ampliação em R$ 192,1 bilhões,
porém, a apuração do excesso de R$ 288,4 milhões em relação ao Teto de Gastos exigiu a
adequação ao limite até o término do exercício, conforme o item 9.1.3 Acórdão 540/2022-TCU-
Plenário (relatoria ministro Aroldo Cedraz). Esse ajuste ocorreu já no 5º bimestre, uma vez que foi
apurada a possibilidade de ampliação em R$ 235,7 bilhões nas despesas primárias discricionárias
dos Poderes da União, MPU e DPU. Entretanto, novamente em razão do Teto de Gastos, a expansão
do gasto primário se limitaria a R$ 6,0 bilhões. Ainda nesse último período, foi editada a Lei
14.212/2021, que incluiu o parágrafo único ao art. 45 da LDO 2021, o qual permitiu que a citada
economia de R$ 9,5 bilhões pudesse ser utilizada para quaisquer despesas sujeitas ao Teto,
conforme também interpretado pela PGFN, por meio do Parecer 16446/2021/ME, de forma que
perderam objeto as restrições estabelecidas nos Acórdãos 1.532/2021-TCU-Plenário e 1.931/2021-
TCU-Plenário, conforme o item 9.1.3 do Acórdão 696/2022-TCU-Plenário (relatoria ministro
Aroldo Cedraz).
4.1.2. Lei de Responsabilidade Fiscal
4.1.2.1. Cumprimento das Metas Fiscais
A presente seção abrange, para fins de análise da conformidade financeira e
orçamentária, a verificação do cumprimento das metas fiscais do exercício de 2021 estabelecidas na
Lei 14.116/2020 (LDO 2021), bem como a consistência da apuração do resultado primário.
O resultado primário corresponde à diferença entre receitas primárias, ou seja, receitas
obtidas por meio de tributos ou serviços prestados pelo Estado, desconsiderando-se as receitas de
natureza financeira, e despesas primárias, isto é, gastos que possibilitam a oferta de serviços
públicos à sociedade, deduzidos os dispêndios com operações financeiras (juros, amortizações e
concessão de empréstimos).
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o Banco Central do Brasil (Bacen) utilizam
metodologias diferentes para calcular o resultado primário do Governo Central. A primeira apura o
resultado seguindo o método denominado “acima da linha”, que foca na diferença entre fluxos de
receitas e despesas, enquanto o segundo se guia pela variação da dívida líquida, método
denominado “abaixo da linha”.
Conforme o disposto no art. 11, incisos III e IV, da LDO 2021, c/c a Mensagem
Presidencial de Encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2021 ao Congresso
Nacional, incumbe ao Bacen a apuração oficial dos resultados fiscais para fins de verificação do
cumprimento das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da citada LDO.
A LDO 2021 estabeleceu em seu art. 2º, para o Governo Central, meta de déficit
primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) de R$ 247,1 bilhões (-3,16% do

PIB). Já o art. 3º da LDO 2021 preceituou que o Programa de Dispêndios Globais (PDG) das
empresas estatais federais deveria ser compatível com a obtenção da meta de déficit primário de R$
4,0 bilhões (-0,05% do PIB). Assim, para o Governo Federal, a meta de resultado primário para o
exercício de 2021 foi de déficit de R$ 251,1 bilhões (-3,21% do PIB). Ademais, nos termos do § 2º
do art. 3º da LDO 2021, poderia haver, durante a execução orçamentária, com demonstração nos
relatórios de avaliação bimestrais, compensação entre as metas dos OFSS e do PDG.
A seu turno, conforme o Anexo IV.1 da LDO 2021, a meta de resultado primário para o
setor público não financeiro foi de déficit de R$ 250,9 bilhões (-3,21% do PIB), enquanto a
projeção de resultado primário para os estados, o Distrito Federal e os municípios foi de superávit
de R$ 200 milhões, conforme apresentado na tabela seguinte.
Metas Fiscais da LDO 2021
LDO 2021
Discriminação
R$ milhões % PIB*
A. Governo Central -247.118,2 -3,16
I. Receita Primária Total 1.595.421,6 20,42
II. Transferências por Reparticão de Receita 293.133,3 3,75
III. Receita Primária Líquida 1.302.288,3 16,67
IV. Despesa Primária Total 1.549.406,6 19,84
V. Resultado Primário Governo Central (III – IV) -247.118,3 -3,16
V.1 Resultado do Tesouro Nacional e Banco Central 44.669,4 0,57
V.2 Resultado da Previdência Social -291.787,6 -3,74
B. Empresas Estatais Federais - Meta de Resultado
Primário -3.970,0 -0,05
C. Governo Federal - Meta de Resultado Primário
-251.088,2 -3,21
Resultado Primário (A+B)
D - Governos Estaduais e Municipais - Resultado
200,0 0,00
Primário
E - Setor Publico não Financeiro - Resultado Primário
-250.888,20 -3,21
(C+ D)
Fonte: Anexo IV.1 de Metas Fiscais da LDO 2021.
*Observação: PIB 2021 estimado em R$ 7,8 trilhões, a partir de cenário macroeconômico constante da Grade de Parâmetros da SPE
produzida em 9/11/2020. O PIB 2021 apurado pelo IBGE em março de 2022 foi de R$ 8,7 trilhões.
Exclusão de despesas da contabilização da Meta Fiscal prevista no §2º do art. 2º da LDO 2021
A LDO 2021, com modificação pela Lei 14.143/2021 (§ 2º do art. 2º), estatuiu que não
seriam contabilizados na meta de resultado primário os créditos extraordinários alocados para as
seguintes despesas: (i) ações e serviços públicos de saúde, nos termos da Lei Complementar
141/2012, desde que identificadas em categoria de programação específica de enfrentamento à
pandemia; (ii) Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
(Pronampe); e (iii) Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e Renda (BEm).
No âmbito do processo TC 015.468/2021-6 (Acompanhamento dos Resultados Fiscais e
da Execução Orçamentária e Financeira da União no 2º bimestre de 2021), que culminou no
Acórdão 2.431/2021-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, a STN e a SOF
informaram que, para efeito da compensação de meta fiscal, foram definidos os seguintes critérios
de apuração: (i) computar apenas as despesas que se referissem às medidas provisórias publicadas
em 2021, ou seja, não seriam incluídas aquelas publicadas em 2020 ainda que os correspondentes
créditos tivessem sido reabertos em 2021; e (ii) não seriam computadas as despesas decorrentes de
restos a pagar inscritos ao final de 2020 que viessem a ser pagas em 2021.
Tais critérios se justificaram pelo fato de que as despesas referentes às medidas
provisórias de 2020 e aquelas decorrentes de restos a pagar inscritos naquele mesmo ano já haviam
sido consideradas para definição da meta fiscal na LDO 2021. Como corolário, se essas mesmas

despesas fossem abatidas da meta fiscal para fins de compensação, computar-se-ia seu efeito em
dobro, o que ensejaria abertura de espaço fiscal excedente indevidamente.
A par disso, o preceito contido no § 1º, c/c o inciso I, do art. 3º Emenda Constitucional
109/2021 dispôs que a meta fiscal estabelecida no art. 2º da LDO 2021 deveria ser deduzida, ainda,
das despesas com o auxílio emergencial até o limite de R$ 44,0 bilhões.
Encerrado o exercício e sem considerar quaisquer exclusões/deduções, verificou-se que
o Governo Federal atingiu déficit primário de R$ 32,8 bilhões, composto de déficit do Governo
Central de R$ 35,9 bilhões e de superávit das empresas estatais federais de R$ 3,0 bilhões. Por sua
vez, os valores deficitários de metas estabelecidas pela LDO 2021 foram de R$ 251,1 bilhões para o
Governo Federal, R$ 247,1 bilhões, para o Governo Central, e R$ 4,0 bilhões, para as empresas
estatais federais. Assim, conforme demonstrado na tabela a seguir, houve cumprimento das metas
de resultado primário, uma vez que o resultado realizado, embora deficitário, não extrapolou a meta
estabelecida pela LDO 2021.
Registre-se ainda que as deduções autorizadas pela LDO 2021 totalizaram R$ 79,4
bilhões. Todavia, mesmo sem o emprego desse permissivo constitucional-legal, a meta de resultado
primário foi alcançada.
Já os entes subnacionais obtiveram superávit primário de R$ 97,6 bilhões, comparado à
projeção de superávit de R$ 200 milhões, o que corresponde a um resultado R$ 97,4 bilhões acima
do projetado.
Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais 2021
R$ milhões
Desvio
Resultado
LDO/2021 Meta [E] =
Esfera Realizado [D] = [C] -
[A] Ajustada [B] [D]/[B]
[C] [B]
%
Governo Federal -250.888 -330.281 -32.842 297.439 -90%
Governo Central -247.118 -326.511 -35.872 290.639 -89%
Empresas Estatais Federais -3.970 -3.970 3.030 7.000 -176%
Ajustes - EC 109/2021 e LDO 2021* - 79.393 95.045 -
Auxílio Emergencial - 44.000 59.651** - -
Ações e Serviços Públicos de Saúde - 23.373 23.373 - -
BEm - 7.021 7.021 - -
Pronampe - 5.000 5.000 - -
Fontes: Bacen, SOF e STN - Adaptada *Memo: EC 109/2021 e Lei 14.143/2021. **Valor de R$ 59,65 bilhões se refere ao montante
de despesas total pagas em 2021 na ação orçamentária 00SI - Auxílio Emergencial 2021 para o Enfrentamento da Emergência de
Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus (Covid-19), e não somente ao limite estabelecido para a
exclusão da meta de resultado primário.
Sem embargo, a exclusão da contabilização do resultado primário de determinadas

despesas primárias não se coaduna com os preceitos da responsabilidade fiscal que requerem a ação
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, conforme insculpido no art. 1º da LRF, a despeito da necessidade de
se combater a pandemia e seus efeitos, sem inviabilizar a prestação de serviços públicos regulares.
Segundo dados do Resultado do Tesouro Nacional, a diferença entre o resultado
primário do Governo Central “abaixo da linha” e “acima da linha”, no montante negativo de R$
804,2 milhões ou 0,01% do PIB, é assim composta: i) ajuste metodológico caixa/competência de R$
456,4 milhões; e ii) discrepância estatística de R$ 347,9 milhões.
Já o ajuste relativo à apuração dos subsídios e subvenções se deve às diferenças dos
critérios de caixa e de competência. O Bacen incorpora mensalmente os efeitos fiscais desses
eventos, conforme o critério de competência na apuração do resultado “abaixo da linha”, enquanto
na apuração do resultado “acima da linha” a STN registra o impacto fiscal semestralmente, por
ocasião dos pagamentos dos saldos apurados pelas instituições financeiras operadoras dos
programas.

Apresenta-se a seguir gráfico comparativo da meta fiscal da LDO 2021, da meta ajustada e
do resultado primário do Governo Central alcançado no exercício.
Meta Fiscal da LDO 2021, Meta Ajustada e Resultado Primário do Governo Central em 2021
R$ bilhões
0
-35,9
-100
-200
-247,1
-300
-326,5
-400
Meta Fiscal da LDO 2021 Meta Ajustada Resultado Primário do Governo Central
Fontes: LDO 2021, STN e Bacen.
4.1.2.2. Conformidade da Programação Orçamentária e Financeira

Em complemento à seção 2.3.3 deste Relatório e aos tópicos relacionados à
conformidade orçamentário-financeira, relatam-se os demais objetos dos acompanhamentos dos
resultados fiscais e da execução orçamentária e financeira da União relativos aos cinco primeiros
bimestres do exercício de 2021, em cumprimento ao art. 3°, inciso IV, alínea “a”, da Resolução-
TCU 142/2001. Enfoca-se o aspecto financeiro no que se refere ao “empoçamento de recursos”.
O Plenário deste Tribunal proferiu, com respeito aos acompanhamentos realizados nos
consecutivos bimestres, os seguintes acórdãos: 1.931/2021, 2.431/2021, 2.958/2021, 540/2022 e
696/2022, todos de relatoria do ministro Aroldo Cedraz. Não foram detectadas irregularidades no
que concerne ao cumprimento das normas que regem a programação e execução orçamentária e
financeira do Poder Executivo federal. Não obstante, foram identificados aspectos relevantes sobre
a atuação dos órgãos envolvidos no processo com o objetivo de promover melhorias nas estimativas
e projeções contidas nos relatórios bimestrais de avaliação de receitas e despesas primárias, bem
como no acompanhamento da programação e da execução orçamentária e financeira.
Importa ressaltar que foi registrado, já no Relatório de Avaliação de Receitas e
Despesas Primárias do 1º bimestre, de 22/3/2021, a necessidade de redução das despesas primárias
no montante de R$ 17.574,4 milhões. Entretanto, ante a inexistência de lei orçamentária do
exercício, os ajustes nas despesas primárias foram adiados. Em 31/3/2021, o Congresso Nacional
remeteu para sanção o autógrafo do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2021 (PLN
28/2020-CN) constando o cancelamento de cerca de R$ 26,0 bilhões de despesas primárias
obrigatórias, em contrapartida ao aumento de dotações marcadas como emendas de relator-geral
(RP 9). Com base nesses elementos, parlamentares formularam representação a este Tribunal
(TC 012.649/2021-0, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz) para que delibere sobre a regularidade
da proposta de emendas parlamentares no curso da tramitação do PLN 28/2020-CN com base no
cancelamento de despesas obrigatórias. O assunto é tratado de forma pormenorizada no item 4.2.1
deste Relatório.
Encaminhou-se ao Congresso Nacional o Relatório de Avaliação de Receitas e
Despesas Primárias Extemporâneo de 22/4/2021, considerando-se a recomposição das dotações
subavaliadas, anotando-se a necessidade de redução das despesas primárias no montante de R$ 29,1
bilhões e compatibilizando-se os créditos suplementares dessas despesas com o relatório bimestral,
conforme o art. 4º, § 1º, da LOA 2021. E por ocasião da sanção do PLOA 2021, comunicou-se que,
em razão da alteração de parâmetros macroeconômicos ocorrida entre o envio da proposta e sua

efetiva aprovação, houve reavaliação do total das despesas obrigatórias, indicando-se insuficiência
de espaço no Teto de Gastos e no orçamento impositivo, de forma que, para fins de cobertura da
citada redução, decidiu-se vetar R$ 19,8 bilhões e bloquear R$ 9 bilhões em despesas
discricionárias, conforme autorização contida no art. 62, § 3º, da LDO 2021. Um bloqueio de
R$ 9,3 bilhões foi realizado por meio do Decreto 10.686/2021, montante mantido no Anexo XXVII
do Decreto 10.699/2021.
Posteriormente, no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º
bimestre, já sob a vigência da LOA 2021, houve a possibilidade de ampliação dos limites das
despesas primárias no montante de R$ 4.521,9 milhões. Na avaliação do 3º bimestre, foi possível
ampliar tais limites em até R$ 12.303,9 milhões. Verifica-se, então, que houve, no curso do
exercício financeiro, a inversão da necessidade de redução do montante das despesas primárias, que
passou a ser de possibilidade de ampliação dentro do limite do Teto de Gastos, conforme sintetizado
na tabela “Programação orçamentário-financeira: Resultado Fiscal e Contingenciamento em 2021”
constante da seção 2.3.3 deste Relatório. O reflexo da dinâmica da execução foi a redução do
montante bloqueado, por meio da edição das Portarias Fazenda/ME 6.518, de 8/6/2021, e 7.717, de
29/6/2021, para, respectivamente, R$ 5,2 bilhões e R$ 4,5 bilhões, e, por derradeiro, mediante a
revogação do Anexo XXVII do Decreto 10.699/2021, por meio do Decreto 10.760, de 30/7/2021.
Empoçamento de Recursos
A partir do 2º quadrimestre de 2018 incorporou-se ao Relatório de Avaliação do
Cumprimento das Metas Fiscais tópico relativo ao “empoçamento de recursos”, então definido
como o resultado da diferença entre os pagamentos efetuados e o limite autorizado a cada
Ministério, conforme estabelecido no decreto que dispõe sobre a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso, exigido pelo art. 8º da LRF. Destacou-se como
consequência do Empoçamento o “excesso de resultado primário” em relação à meta do exercício,
configurando, a um só tempo, esforço fiscal além do necessário e prejuízo à eficiência, eficácia e
efetividade do gasto público.
O tema, então, passou a ser objeto dos acompanhamentos bimestrais deste Tribunal,
inserindo-se no escopo da regularidade na execução financeira. No âmbito da avaliação do 2º
bimestre de 2021, constatou-se que o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e o
Ministério da Defesa (MD) apresentaram margem e grau de empoçamento elevados em relação às
despesas discricionárias constantes do Anexos II (Fontes Tesouro), III (Fontes Tesouro ressalvadas
no Anexo III da LDO 2021) e IV (Fontes Próprias) do Decreto 10.625/2021 – o grau de
empoçamento se refere à razão entre a margem e o correspondente limite constante do decreto –,
respectivamente, R$ 1,06 bilhão (50,5%) e R$ 1,02 bilhão (37,6%).
Este Tribunal, por meio do item 9.2 do Acórdão 2.431/2021-TCU-Plenário, deliberou
por dar ciência aos referidos ministérios quanto à necessidade de promover gestões no sentido de
mitigar a ocorrência de significativos empoçamentos de recursos, conforme reportado nos
Relatórios de Avaliação do Cumprimento de Metas Fiscais, em atenção ao princípio da eficiência
estabelecido no art. 37 da Constituição Federal, e em consonância com os arts. 48 e 50 da Lei
4.320/1964, o art. 10, parágrafo único, do Decreto 93.872/1986, os arts. 63, §§ 4º a 8º, e 64, §§ 12 e
18 a 20, da Lei 14.116/2020 (LDO 2021) e o inteiro teor do Decreto 10.699/2021.
Quando da avaliação do 5º bimestre de 2021, a equipe técnica constatou a presença de
elementos suficientes para a apresentação de propostas de deliberações específicas a certos órgãos.
Entretanto, compreendeu-se que o tratamento da matéria no âmbito das Contas do Presidente da
República relativas ao exercício de 2021 proporcionaria a este Tribunal atuar sobre um espectro
mais amplo, uma vez que envolve questões comuns aos ministérios. Em vista disso, apresenta-se o
exame realizado considerando a avaliação referente ao 5º bimestre e os dados de execução
financeira complementar do exercício de 2021, consoante limites autorizados por meio da Portaria
Seto/ME 15.151, de 28/12/2021.

Os exames recaíram sobre os dados de execução das dotações que compõem os Anexos
II, XI e XIII do Decreto 10.699/2021, os conjuntos de maior materialidade, envolvendo
exclusivamente fontes Tesouro, ou seja, não envolvem recursos próprios. O Anexo II agrega os
limites para pagamentos de despesas primárias discricionárias (RP 2), excluídas as despesas que não
são objeto de limitação de empenho constantes do Anexo III da LDO 2021. O Anexo XI
compreende os limites para o pagamento de dotações decorrentes de emendas do relator-geral do
PLOA 2021 (RP 9). O Anexo XIII apresenta limites para os pagamentos de despesas primárias
obrigatórias (RP 1) constantes da Seção I do Anexo III da LDO 2021 que estão sujeitas ao controle
de fluxo, conforme estabelecido no art. 63, § 2º, da LDO 2021.
As despesas de RP 9, além da significativa materialidade, ganharam relevância em
virtude do impacto na sua execução proporcionado pelo deferimento parcial de pedido de medida
cautelar pela ministra Rosa Weber do Supremo Tribunal Federal (STF), em 5/11/2021, no âmbito
das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) 850, 851 e 854, que tramitam
em conjunto. A decisão foi referendada pelo Plenário da Corte em 10/11/2021. Entretanto, em
6/12/2021, a ministra Rosa Weber acolheu, ad referendum do Plenário, o pedido formulado pelos
presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, autorizando a execução dessas despesas
desde que sejam observadas as regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal 1/2021 e da Resolução 2/2021-CN, que alterou disposições da Resolução 1/2006-
CN, para ampliar a transparência da sistemática de apresentação, aprovação e execução
orçamentária referente às emendas de relator-geral.
Os recursos correspondentes aos Anexos II, XI e XIII representam, no fechamento do
exercício de 2021, R$ 236,3 bilhões (82,9%) do montante dos limites estabelecidos no Decreto
10.699/2021 (R$ 285,0 bilhões), respectivamente, R$ 82,1 bilhões (28,8%), R$ 12,2 bilhões (4,3%)
e R$ 142,0 bilhões (49,8%). Apresentam-se nas tabelas seguintes os empoçamentos de recursos dos
órgãos que, em conjunto, responderam por 90,8%, 93,4% e 97,0% do empoçamento total em
outubro de 2021, com respeito aos respectivos anexos.
Empoçamento de Recursos de Despesas Discricionárias em 2021 – Anexo II do Decreto 10.699/2021
R$ milhões
3º Bimestre 4º Bimestre 5º Bimestre Ano
Órgão Limite Empoçamento E/L Limite Empoçamento E/L Limite Empoçamento E/L Limite Empoçamento E/L
(L) (E) (%) (L) (E) (%) (L) (E) (%) (L) (E) (%)
MEC 7.798 873 11,2 10.796 1.327 12,3 13.996 1.580 11,3 17.447 230 1,3
MS 7.390 1.078 14,6 10.112 1.104 10,9 12.913 1.405 10,9 16.078 1.172 7,3
ME 3.405 95 2,8 4.853 243 5,0 6.185 677 10,9 12.993 1.182 9,1
MCom 244 169 69,2 410 243 59,3 582 331 56,9 722 118 16,4
MD 1.622 129 8,0 2.663 214 8,0 3.596 238 6,6 4.754 9 0,2
MC 1.191 352 29,6 1.571 206 13,1 1.941 220 11,3 3.922 1.199 30,6
Mapa 596 256 43,0 1.102 75 6,8 1.442 146 10,1 3.112 911 29,3
MI 2.866 148 5,2 4.191 543 13,0 5.469 141 2,6 7.973 993 12,5
MDR 2.130 82 3,9 3.538 614 17,4 3.865 140 3,6 6.274 475 7,6
MMA 124 5 3,6 260 71 27,5 391 126 32,1 519 128 24,7
AGU 193 11 5,5 278 34 12,4 361 67 18,6 445 35 7,9
Subtotal 27.559 3.198 11,6 39.773 4.675 11,8 50.741 5.069 10,0 73.794 6.007 8,1
Demais 3.050 446 14,6 4.427 503 11,4 5.652 511 9,0 8.300 1.399 16,9
Total 30.609 3.644 11,9 44.200 5.178 11,7 56.393 5.580 9,9 82.094 7.406 9,0
Nota: Empoçamento = Limite-Pagamentos.
Empoçamento de Recursos de Emendas do Relator-Geral em 2021 – Anexo XI do Decreto 10.699/2021

R$ milhões
(L) (E) (%) (L) (E) (%) (L) (E) (%) (L) (E) (%)
MDR 3.022 2.646 87,6 2.151 1.552 72,1 2.881 2.006 69,6 1.794 566 31,5
MS 3.799 3.137 82,6 5.033 1.732 34,4 6.204 1.774 28,6 7.376 568 7,7
MC 251 172 68,5 435 324 74,6 582 445 76,5 460 296 64,5
MEC 513 285 55,7 668 382 57,2 809 296 36,6 626 24 3,9
Subtotal 7.584 6.241 82,3 8.287 3.990 48,2 10.476 4.521 43,2 10.256 1.454 14,2
Demais 1.739 1.219 70,1 1.289 662 51,3 1.378 319 23,1 1.928 499 25,9
Total 9.323 7.460 80,0 9.576 4.652 48,6 11.854 4.839 40,8 12.184 1.953 16,0

Empoçamento de Recursos de Despesas Obrigatórias em 2021 – Anexo XIII do Decreto 10.699/2021

R$ milhões
(L) (E) (%) (L) (E) (%) (L) (E) (%) (L) (E) (%)
MC 17.685 5.979 33,8 23.581 9.449 40,1 29.480 12.942 43,9 25.887 109 0,4
MJ 993 559 56,3 1.621 995 61,4 1.839 944 51,3 2.143 38 1,8
MD 2.870 379 13,2 3.826 480 12,5 4.876 602 12,3 5.823 67 1,1
MS 46.029 714 1,6 61.567 610 1,0 77.187 582 0,8 94.426 669 0,7
Subtotal 67.578 7.631 11,3 90.594 11.534 12,7 113.382 15.070 13,3 128.279 883 0,7
Demais 6.371 638 10,0 8.690 770 8,9 11.414 471 4,1 13.749 552 4,0
Total 73.949 8.269 11,2 99.284 12.304 12,4 124.796 15.541 12,5 142.028 1.435 1,0
Com base nesses números, solicitaram-se justificativas aos órgãos que apresentaram
elevados empoçamentos, bem como que informassem as unidades orçamentárias e ações de
governo que mais contribuíram para esses resultados. Apresentaram-se as respostas a seguir
sintetizadas:
a) a distribuição dos limites financeiros seria de competência do Ministério da
Economia, mediante Programação Financeira, conforme cronograma constante
do Anexo XI do Decreto 10.699/2021, não havendo participação e interferência
dos ministérios quando de sua elaboração;
b) não teria havido empoçamento de recursos porque os saldos financeiros
permanecem sob gestão da STN, a quem a setorial solicita a liberação de valores
específicos na medida das necessidades de execução para cumprir demandas
encaminhadas pelas áreas finalísticas;
c) não haveria descompasso entre a distribuição dos limites e as necessidades do
MDR, principalmente quanto aos Anexos II e XI, haja vista a possibilidade de
remanejamento de limite financeiro entre anexos, conforme previsto na Portaria-
ME 6.844/2021;
d) os limites consideram os ministérios como um todo, não são disponibilizados
por unidade orçamentária ou ação, especialidades ou quaisquer outras
segmentações, de modo que não se poderia precisar quais as unidades
orçamentárias ou ações mais contribuíram para o Empoçamento, tendo em vista
que os limites são estipulados pelo Ministério da Economia considerando o
fluxo de caixa estimado informado pela setorial, e que, em geral, os limites são
bastante associados às projeções orçamentárias do exercício financeiro;
e) considerando-se como critério para estipular o Empoçamento o saldo resultante
da diferença entre as dotações autorizadas para 2021 e os pagamentos de
despesas empenhadas no próprio exercício e os restos a pagar, trata-se de
programações cuja execução ocorre mediante apresentação de propostas pelos
entes federativos a serem beneficiados ou por meio de instrumentos de natureza
convenial, o que enseja execução não linear;
f) as despesas de RP 9 estavam com execução suspensa desde 5/11/2021, com o
deferimento de medida cautelar no âmbito da ADPF 854, posteriormente
referendada pelo plenário do STF;
g) embora as unidades orçamentárias não integrem os sistemas, sujeitam-se à
orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central, mas também do
respectivo órgão setorial, e desempenham o papel de coordenação do processo
de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e
articulando o trabalho das suas unidades administrativas, tendo em vista a
consistência da programação de sua unidade;

h) afirma-se que a STN é a responsável pela apuração e divulgação mensal do

Empoçamento no âmbito do Poder Executivo federal, e que até 2020 a
publicação era realizada por meio do relatório Resultado do Tesouro Nacional,
informação que deixou de ser apresentada em 2021, agora divulgada por meio
do Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais, de periodicidade
quadrimestral;
i) haja vista que a LOA 2021 foi publicada somente em 23/4/2021, e o Decreto
10.699/2021, em 14/5/2021, teria havido comprometimento da execução
orçamentária e financeira dos programas;
j) algumas despesas de grande montante são sazonais, de forma que, à medida que
os pagamentos dessas despesas forem acontecendo, o Empoçamento tende a
diminuir;
k) do empoçamento de R$ 12,9 bilhões do Ministério da Cidadania (MC), R$ 9,3
bilhões se refere a parcelas de novembro e dezembro do Auxílio Brasil, R$ 2,8
bilhões ao Auxílio Emergencial, e R$ 1,4 bilhão foi remanejado (novembro)
para aquisição de cem milhões de unidades de vacinas pelo Ministério da Saúde
(MS).
A afirmação de que os órgãos setoriais não participam ou interferem na elaboração dos
cronogramas dos decretos de programação não se coaduna com o disposto nos arts. 9º a 12 da
Lei 10.180/2001, segundo os quais os órgãos setoriais fazem parte das unidades de programação
financeira responsáveis pelas atividades do Sistema de Administração Financeira Federal,
competindo-lhes, em conjunto com a STN, no que respeita especificamente ao tema, elaborar a
programação financeira do Tesouro Nacional, conforme disposto no art. 12, inciso III, da Lei
10.180/2001, embora sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica da STN.
Não obstante a possibilidade de remanejamento entre os anexos, o que compensaria o
nível global do empoçamento, tal procedimento deve se operar de maneira oportuna. Ademais, essa
participação demonstra que os ministérios tomam parte ativa na dinâmica da reprogramação.
Espera-se dos órgãos setoriais, ao demandarem ampliação, redução ou remanejamento de recursos,
o compromisso com a eficiência na determinação da efetiva necessidade de dispêndio para os
períodos, tendo-se em conta que, em respeito ao art. 9º, caput, do Decreto 10.699/2021, os órgãos
constantes dos seus Anexos II a XIV deveriam informar à STN, até 3/12/2021, os montantes dos
cronogramas de pagamento que não seriam utilizados no exercício, e que, então, poderiam ser
remanejados para outros órgãos. Por corolário, a solicitação deveria ser realizada a qualquer tempo
do exercício de 2021 anterior a essa data.
É certo que a demanda por recursos depende de parâmetros controlados pela STN,
sobretudo o resultado da arrecadação, porém, no caso de empoçamento, não está em questão a
ausência de recursos disponibilizados para pagamento de compromissos das unidades gestoras
executoras, mas a ausência de pagamento de parcela do montante que o órgão informa à STN ser
necessário e que integra o cronograma mensal de desembolso.
Enquanto compete à STN analisar a demanda de alteração do cronograma de execução
mensal de desembolso para subsidiar eventual decisão do Ministro da Economia – e, sobretudo, do
Presidente da República, conforme disposto no art. 84, inciso IV, da Constituição Federal –, nos
termos da citada Portaria-ME 6.844/2021, compete à unidade de programação financeira de cada
ministério, por seus instrumentos de gestão e controle, assenhorear-se de informação sobre a efetiva
necessidade das unidades executoras demandantes.
Conforme se reconhece, o Ministério da Economia considera o fluxo de caixa estimado
informado pelos órgãos, uma informação diretamente vinculada aos compromissos a serem
atendidos via programação orçamentário-financeira. Em última instância, é a obrigação de
pagamento assumida, direta ou indiretamente, em razão de lei ou contrato, que direciona as

demandas dos órgãos setoriais por liberação de recursos de dotações fixadas nas leis orçamentárias.
Então, se as solicitações programadas estão significativamente além das reais necessidades do
período, gera-se um problema para a gestão de caixa da STN.
Quanto à justificativa sobre a suspensão da execução das despesas de RP 9 em razão das
ADPFs 850, 851 e 854, observa-se que os empoçamentos, em especial no 5º bimestre, existiram
independentemente do deferimento parcial da medida cautelar, uma vez que essa decisão ocorreu
em 5/11/2021, data posterior, embora próxima, ao término do período sob análise, e, com respeito
ao resultado do exercício, já em 6/12/2021 a ministra Rosa Weber afastou a suspensão.
Embora pareça razoável a justificativa de que as falhas nas programações se devem à
ausência de apresentação de propostas dos entes federativos ou porque envolvem instrumentos de
natureza convenial, essa proposição se aplica mais propriamente às programações para execução
financeira em prazos superiores a dois bimestres. Em prazo menor, não se trata da estimativa do
momento do pagamento levando em conta o cumprimento de inúmeros requisitos para fins de
celebração de convênios (sentido amplo), e de todas as fases de execução da despesa, e que
conduzirá a uma margem elevada de erro, e mesmo assim referente a pagamentos em momentos
distantes.
Trata-se, em tese, da previsão de pagamento considerando a fase de liquidação. A
propósito, conforme disposto nos arts. 2º e 5º da Portaria-ME 6.844/2021, a “redução de valores de
desembolso” é uma das formas de alteração dos cronogramas de execução mensal de desembolso,
cabendo à STN, ao longo do exercício, receber as solicitações de redução do montante do
cronograma de execução mensal de desembolso conforme os prazos estabelecidos no anexo da
mesma norma. Obviamente que, mesmo no curto prazo, não se espera paridade entre a previsão e a
execução do pagamento, aceitando-se certo grau de empoçamento. Porém, dificilmente haverá
justificativas plausíveis para percentuais tão elevados como os constatados.
Destacam-se, nesse aspecto, os Ministérios do Desenvolvimento Regional e da
Cidadania, os quais, quanto às despesas de emendas do relator-geral, mantiveram percentuais de
70%, em média, do 3º ao 5º bimestre. Considerando-se que o indicador também reflete o grau de
execução física, o baixo desempenho das ações executadas por meio desses créditos merece a
devida atenção.
Verifica-se, ainda, que no fechamento do exercício há queda no grau de empoçamento,
contudo, o saneamento não se realiza ao seu término, seja porque o fenômeno merece
acompanhamento ao longo de todo o exercício, haja vista que a gestão de caixa do Tesouro é
contínua, seja porque é possível, mediante ato normativo, diminuir os limites finais,
consequentemente o empoçamento, o que representaria uma melhora de desempenho meramente
formal.
Não obstante se reconheça que os limites sejam estabelecidos exigindo-se do órgão
setorial, para fins de liberação de cotas financeiras e fixação de limite de saque, a especificação do
código da fonte de recursos, da categoria de gasto e da vinculação de pagamento, a situação remete
ao pedido complementar consistente na identificação das unidades e ações orçamentárias que mais
contribuíram para as impropriedades.
Registre-se que o art. 10 do Decreto 93.872/1986, com amparo no art. 72 do Decreto-lei
200/1967, estabelece que os Ministérios, Órgãos da Presidência da República e dos Poderes
Legislativo e Judiciário, dentro do limite global de saques fixado e de acordo com o fluxo dos
recursos do Tesouro Nacional, aprovarão o limite de saques de cada unidade orçamentária, tendo
em vista o cronograma de execução dos projetos e atividades a seu cargo, dando-se ciência a este
Tribunal.
Trata-se de regra clara sobre a necessidade de estreita compatibilidade do cronograma
de execução mensal de desembolso com o cronograma de execução dos projetos e atividades, a
exigir dos ministérios uma agenda de pagamentos mais precisa. Observa-se que há amplo espaço

para melhoria dos resultados dos indicadores relativos ao empoçamento, mediante aprimoramento
da sistemática da gestão financeira dos órgãos setoriais, e mais ainda das unidades executoras,
detentoras de informações mais precisas sobre aspectos qualitativos e quantitativos relacionados aos
fluxos financeiros. O avanço nessa área certamente se refletirá nos resultados de desempenho
também de outros indicadores da execução orçamentário-financeira.
Não se pode deixar de relatar a edição da Portaria 879, de 7/10/2021, pelo então
secretário-executivo do Ministério da Educação, mediante a qual instituiu o Comitê de Governança
para a Gestão Orçamentária e Financeira – CGGOF no âmbito do ministério. O comitê, deliberativo
de caráter permanente, tem o objetivo de acompanhar a gestão orçamentária e financeira, visando
auxiliar o Ministro da Educação nas decisões estratégicas relativas ao planejamento e à execução
dos recursos, e otimizar os resultados da organização. Quanto ao tema, estabeleceu-se no art. 4º,
inciso VI, que compete ao CGGOF, observadas as diretrizes do Ministro da Educação, acompanhar
a evolução dos valores empoçados no Ministério, assim como propor medidas para redução dos
valores. É uma providência que enfoca a questão e representa uma boa prática a ser replicada aos
demais órgãos setoriais, com as devidas adaptações.
Registre-se que o tema do empoçamento foi apreciado por este Tribunal quando do
acompanhamento das receitas e despesas primárias do 4º bimestre de 2018, resultando no item 9.5
do Acórdão 344/2019-TCU-Plenário (relatoria ministra Ana Arraes), por meio do qual foi
recomendado à Secretaria-Geral de Controle Externo que avaliasse a conveniência e a oportunidade
de realizar fiscalização com o objetivo de analisar os critérios e os procedimentos que norteiam a
definição da programação financeira do Órgão Central e dos órgãos setoriais, visando ao
aperfeiçoamento da gestão de caixa no âmbito do Sistema de Administração Financeira Federal,
observado o disposto no art. 32, inciso XXXII, do Decreto 9.003/2017 e no art. 10 do Decreto
93.872/1986.
Além disso, no âmbito do acompanhamento referente ao 3º bimestre de 2020, deliberou-
se aos órgãos setoriais de programação financeira das unidades orçamentárias do Poder Executivo
federal, por meio do item 9.3 do Acórdão 2.533/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Walton
Alencar Rodrigues) acerca da necessidade de observância dos ditames que regem a gestão de
recursos para pagamento de dispêndios públicos, com vistas a otimizar o fluxo de caixa da União e
coibir a permanência de recursos ociosos à disposição das unidades gestoras.
Finalmente, merece destaque a recente reestruturação promovida no âmbito da
Secretaria do Tesouro Nacional por intermédio do Decreto 11.036, de 7/4/2022, que culminou na
criação da Subsecretaria de Administração Financeira Federal (Suafi). Consoante o novel art. 50-A
do Decreto 9.745/2019, compete à Suafi:
I - orientar, normatizar e supervisionar o processo de planejamento e programação
financeira, de administração financeira federal e de gerenciamento da Conta Única do
Tesouro Nacional;
II - orientar a normatização, o acompanhamento, a sistematização e a padronização dos
ingressos e saídas da Conta Única do Tesouro Nacional;
III - promover e administrar as ações relativas à integração do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal - Siafi ao Sistema de Pagamentos
Brasileiro, e monitorar as movimentações financeiras realizadas por meio do Sistema de
Transferência de Reservas que impliquem entradas ou saídas de recursos da Conta
Única do Tesouro Nacional;
IV - orientar o processo de gerenciamento da conta em moeda estrangeira prevista em
contratos de empréstimos e concessões de créditos especiais firmados pela União junto
a organismos internacionais, entidades governamentais estrangeiras de crédito e
organização supranacional;

V - acompanhar a elaboração da programação financeira dos principais agregados de

receitas e despesas setoriais, de seu interesse, e dos projetos de investimento em
particular;
VI - assessorar e subsidiar tecnicamente o Secretário do Tesouro Nacional em sua
participação em instâncias deliberatórias sobre questões relacionadas com os assuntos
de competência da Subsecretaria; e
VII - promover a integração com os Poderes da União em assuntos de administração e
programação financeira.
Com efeito, espera-se que tal reestruturação contribua decisivamente para o
aprimoramento da governança do Sistema de Administração Financeira Federal e para a melhoria
dos critérios utilizados pelos órgãos setoriais para estabelecer sua programação financeira e dos
critérios utilizados pela STN para elaborar a programação financeira consolidada e definir os limites
de pagamento. Com isso, o fluxo de caixa da União tende a ser cada vez mais otimizado, coibindo a
permanência de recursos ociosos à disposição das unidades gestoras.
Em vista do exposto, considerando que as causas estruturais do empoçamento exigem
providências que fogem às competências da STN/Suafi e que a matéria envolve questões comuns
aos ministérios, compreende-se oportuna a expedição de recomendação à Casa Civil da Presidência
da República, nos termos que segue.
RECOMENDAÇÃO
À Casa Civil da Presidência da República, em vista da competência de assistir diretamente o
Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente na coordenação e
integração das ações governamentais, bem como na avaliação e monitoramento da gestão dos
órgãos e das entidades da administração pública federal, conforme disposto no art. 1º, incisos I e
III, do Anexo I do Decreto 10.907/2021, que coordene, no âmbito do Sistema de Administração
Financeira Federal, com a assistência da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento do
Ministério da Economia, o desenvolvimento de normativos, procedimentos e instrumentos
gerenciais, para aplicação pelos órgãos setoriais, com o objetivo de estabelecer controles internos
aptos a reduzir os níveis de empoçamento, subsidiando-se o cumprimento do item 9.3 do Acórdão
2.533/2020-TCU-Plenário.
4.1.2.3. Receita Corrente Líquida
A Receita Corrente Líquida (RCL), definida no art. 2º da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), representa o total das receitas correntes arrecadadas em um período de doze meses,
deduzido, no caso da União, dos seguintes valores: transferências constitucionais ou legais a estados
e municípios; contribuições para financiamento da seguridade social (apenas as previstas nos
incisos I, alínea “a”, e II do art. 195 da Constituição Federal); contribuições para o Programa de
Integração Social (PIS) e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep);
e pagamentos decorrentes da Lei Complementar 87/1996 e do art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.
O montante da RCL é o denominador comum de vários limites fiscais, em relação ao
qual são calculados os percentuais de despesas com pessoal, operações de crédito, dívida, garantias
e contragarantias, bem como o valor da reserva de contingência que deve ser consignado na lei
orçamentária anual. Os órgãos divulgam quadrimestralmente, nos Relatórios de Gestão Fiscal
(RGFs), sua situação em relação aos respectivos limites.
No contexto da verificação da RCL, caso não sejam cumpridos os limites, podem
ocorrer desdobramentos como cortes em despesas com pessoal e com serviços terceirizados ou

redução de outras despesas correntes. É fundamental, portanto, a precisa identificação de seu

montante.
A LRF determina que a verificação do cumprimento desses limites seja quadrimestral,
englobando os dados dos últimos doze meses. Assim, os dados do primeiro quadrimestre
correspondem aos valores do período de maio do ano anterior a abril do exercício de apuração, os
do segundo quadrimestre, de setembro do ano anterior a agosto do ano de apuração e os do terceiro
quadrimestre englobam todos os meses do exercício de apuração. Em consonância com essas
determinações, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) publica, a cada quadrimestre, a Receita
Corrente Líquida aferida no período de apuração.
O TCU, por sua vez, verifica a apuração da RCL nos processos de acompanhamento dos
RGFs publicados pelos órgãos da esfera federal, bem como a aderência da metodologia de apuração
da RCL aos dispositivos da LRF que regem a matéria, em especial o art. 2º desse diploma legal, e à
jurisprudência do Tribunal.
Em relação a 2021, foram proferidos os Acórdãos 2.691/2021-TCU-Plenário (RGF do
1º quadrimestre), 3.157/2021-TCU-Plenário (RGF do 2º quadrimestre) e Acórdão 1.154/2022-TCU-
Plenário (RGF 3º quadrimestre), todos de relatoria do ministro Aroldo Cedraz.
Além desses processos, merece destaque o TC 024.304/2020-4 (relator min. Bruno
Dantas), em que se discute a natureza jurídica das transferências da União para os estados, o
Distrito Federal e os municípios, destinadas ao combate à pandemia da Covid-19. No referido feito,
o TCU, por meio do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário, entre outros entendimentos, considerou
que os repasses da União aos demais entes federativos a título de auxílio ou apoio financeiro, para
os fins de combate à pandemia da Covid-19 ou à mitigação de seus efeitos, a exemplo daqueles
previstos na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses
congêneres, constituem despesas próprias da União, e não repartição constitucional ou legal de
tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, devendo o Ministério da
Economia se abster de considerar tais despesas no rol de deduções para apuração da RCL federal.
Na mesma assentada, o TCU modulou os efeitos do entendimento supramencionado para fins de
cálculo da RCL da União, para vigorar a partir do 2º bimestre de 2020.
Ocorre que a Advocacia-Geral da União (AGU), inconformada, interpôs pedido de
reexame contra o Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário. O TCU, por seu turno, por intermédio do
Acórdão 2.874/2021-TCU-Plenário (rel. min. Aroldo Cedraz), deu provimento parcial ao recurso,
no sentido de alterar a modulação de efeitos originalmente fixada pelo acórdão recorrido, de modo
que, para fins de cálculo da receita corrente líquida da União:
(...) sejam mantidos todos os efeitos de natureza fiscal produzidos para elaboração e
divulgação dos relatórios e prestação de contas, assim como outras medidas previstas na
Lei Complementar 101/2000, cujos efeitos fiscais e financeiros sejam adstritos ao
próprio exercício de 2020, vedada a adoção de qualquer medida, com base neste
acórdão, que produza novos direitos ou expectativa de direito de ordem financeira em
2020 e anos anteriores, bem como se preservem os fundamentos da LOA para 2021, os
quais se basearam em entendimento anterior ao julgado recorrido; (grifou-se)
A despeito de parcialmente provido o recurso interposto contra o Acórdão 4.074/2020-
TCU-Plenário, a AGU, alegando haver obscuridades e omissões a serem sanadas, opôs embargos de
declaração em face do Acórdão 2.784/2021-TCU-Plenário, para esclarecer se:
(i) as apurações das receitas correntes líquidas publicadas pela Secretaria do Tesouro
Nacional ao longo do ano de 2021, que embasaram os relatórios de gestão fiscal do 1º e
2º quadrimestres neste ano divulgados pelos poderes e órgãos definidos no art. 20 da
LRF e apreciados pelo Tribunal de Contas da União, bem como o valor consignado no
PLOA-2022 para o FCDF, conforme define a Lei nº 10.633/2002, devem ser refeitos

para considerar nas respectivas bases do mês de referência com as dos 11 (onze)
imediatamente anteriores os efeitos do Acórdão nº 4.074/2020-TCU-Plenário?
Ocorre que a interposição de embargos declaratórios, segundo o § 1º do art. 34 da Lei
8.443/1992, suspende os prazos para cumprimento da decisão embargada. Dessa forma, carece de
esclarecimentos, por parte deste Tribunal, a modulação dos efeitos da determinação dirigida ao
Ministério da Economia - no sentido de se abster de considerar as sobreditas despesas no rol de
deduções para fins de apuração da RCL - subitem 9.2.1 do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário -,
não havendo que se falar, por ora, em trânsito em julgado dessa deliberação.
Ademais, no âmbito do Acórdão 315/2021-TCU-Plenário, de relatoria do ministro
Walton Alencar Rodrigues, foi proferida a seguinte deliberação:
9.9. orientar à Secretaria de Macroavaliação Governamental a acompanhar o deslinde
dos recursos apresentados contra o Acórdão 4074/2020-TCU-Plenário a fim de que
sejam adotadas, pelo Ministério da Economia e por este Tribunal, se for o caso, as
medidas necessárias para correção do cálculo da receita corrente líquida nos relatórios
de gestão fiscal relativos aos períodos a partir do 1º quadrimestre de 2020;
Dessa maneira, os dados apresentados a seguir não consideram os efeitos do
entendimento fixado no subitem 9.2.1 do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário. Vale dizer, estão
incluídas todas as deduções consideradas na metodologia adotada pela STN referentes aos repasses
da União aos demais entes federativos a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins de
combate à pandemia da Covid-19 ou à mitigação de seus efeitos. Em suma, os dados de 2020 e
2021 coincidem com aqueles publicados pela STN na Portarias 660/2021 e 1.233/2022.
A tabela seguinte apresenta, em valores nominais, os montantes considerados na
apuração da RCL do 3º quadrimestre dos últimos cinco exercícios, com destaque para o seu
significativo incremento no exercício de 2021.
Receita Corrente Líquida – 2017 a 2021
R$ milhões
Especificação 2017 2018 2019 2020 2021
Receita Corrente (I) 1.407.900 1.535.663 1.691.012 1.513.687 1.986.158
Receita Tributária 464.984 507.174 545.809 516.831 710.741
Receita de Contribuições 799.733 844.484 853.404 825.602 1.001.374
Receita Patrimonial 99.908 111.846 202.456 94.502 174.086
Receita Agropecuária 19 21 22 21 28
Receita Industrial 881 2.056 1.606 1.592 2.076
Receita de Serviços 38.325 42.482 56.703 36.260 48.172
Transferências Correntes 1.387 1.235 1.258 574 791
Receitas Correntes a Classificar -34.593 0 0 0 0
Outras Receitas Correntes 37.255 26.366 29.755 38.304 48.891
Deduções (II) 680.646 730.314 785.353 861.743 923.639
Transf. Constitucionais e Legais 239.656 266.521 298.260 378.406 366.526
Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social 361.222 380.190 404.528 396.052 454.065
Contrib. Plano Seg. Social do Servidor 13.729 13.736 13.925 17.397 17.945
Compensação Financeira RGPS/RPPS 53 52 29 262 135
Contr. p/ Custeio Pensões Militares 3.343 3.635 3.818 7.012 8.866
Contribuição p/ PIS/Pasep 62.643 66.180 64.792 62.614 76.103
Receita Corrente Líquida (III) = (I - II) 727.254 805.348 905.659 651.943 1.062.519
Fonte: Siafi.
Verifica-se que a RCL correspondeu, na média do período analisado, a 51% da Receita

Corrente (valor bruto) da União. A Receita Corrente é essencialmente composta pela receita de
contribuições (53% em média), pela receita tributária (34%) e pela receita patrimonial (8%). As
principais deduções foram a contribuição dos empregadores e a dos trabalhadores sobre a folha de
salários, em média 50% do total deduzido, as transferências constitucionais e legais (39%) e as
contribuições para o PIS/Pasep (8%).

Em relação a 2020, a Receita Corrente Bruta de 2021 apresentou acréscimo nominal de

R$ 472 bilhões, ou seja, cerca de 31%, ao passo que as deduções aumentaram cerca de R$ 62
bilhões ou 7%. A Receita Corrente Líquida, assim, aumentou R$ 411 bilhões, ou 63%, em relação a
2020. Atribui-se o aumento nominal da RCL, de 2020 para 2021, aos acréscimos de R$ 194 bilhões
na receita tributária, R$ 176 bilhões na receita de contribuições e R$ 79 bilhões na receita
patrimonial, resultantes, principalmente, da retomada da atividade econômica pós-pandemia de
Covid-19.
Ademais, verificou-se um crescimento nominal das deduções de apenas 7% em face do
encerramento das transferências da União para estados, Distrito Federal e municípios, visando ao
enfrentamento da crise sanitária provocada pela pandemia e à mitigação de seus efeitos. No
conjunto, as transferências a estados, DF e municípios deduzidas no cálculo da RCL diminuíram
R$ 12 bilhões (3% em relação ao ano anterior).
O gráfico seguinte incorpora os efeitos inflacionários e apresenta a Receita Corrente
Líquida, de 2000 a 2021, atualizada pelo IPCA a preços de dezembro de 2021.
Receita Corrente Líquida (atualizada pelo IPCA) – 2000 a 2021
1.200 1.119 18%

1.080 1.063
983 982
14%
919
12% 818 12%

11% 742
11%
800 12%
633
546
9%
400 6%
- 0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
RCL - valores reais (preços dez/2020) - R$ Bilhões % RCL/PIB - valores correntes
Fontes: IBGE, STN e Siafi.
É interessante observar que, desde a promulgação da LRF até 2012, a RCL apresentou
crescimento real em praticamente todos os exercícios. Nos anos de 2012 e 2013, ela manteve
aproximadamente o mesmo valor real. De 2014 a 2017, no entanto, os valores são todos
decrescentes em relação ao exercício anterior. O decréscimo real de 2014 - o mais significativo - foi
de 7,8%; o de 2015, 3,5%; o de 2016, 3,3% e o decréscimo real de 2017 foi de 1,1%. A partir de
2018, a RCL voltou a crescer em termos reais, apresentando, em relação ao exercício anterior,
aumentos de 6,8% em 2018 e de 8,2% em 2019. Em 2020, a RCL sofreu uma expressiva queda real,
da ordem de 30% em relação a 2019, sobretudo em face da elevação das deduções. Já em 2021, a
RCL atingiu o maior valor já registrado nessa série histórica, representando um aumento real de
51% em relação a 2020.
O gráfico incorpora, também, a evolução da RCL em relação ao PIB, sendo importante
observar que até 2019 essa relação percentual, em todos os exercícios, esteve entre 11% e 14%. No
ano de 2020, o percentual registrado foi o menor de toda a série, equivalente a 9% do PIB, cabendo
ainda realçar que o PIB de 2020 sofreu redução real de 4,1% em relação a 2019. Em 2021, por seu

turno, o incremento real de 4,6% do PIB, associado ao crescimento real da RCL, levou o percentual
da RCL em relação ao PIB de volta ao patamar aproximado de 12%.
4.1.2.4. Despesas com Pessoal
O art. 169 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional
109/2021, determina que a “despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei
complementar”. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que
estabelece, em todas as esferas da federação, limites individualizados para Poderes e órgãos
autônomos, calculados em razão do total da receita corrente líquida (RCL) das respectivas esferas.
A RCL da União é analisada na seção 4.1.2.3 deste Relatório.
Consoante disposição do art. 19 da LRF, a despesa líquida com pessoal, em cada
período de apuração, não poderá exceder, no caso da União, a 50% da RCL. Esse percentual, nos
termos do art. 20 da referida lei, foi assim distribuído entre os Poderes: i) 2,5% para o Legislativo,
incluído o Tribunal de Contas da União; ii) 6% para o Judiciário; iii) 40,9% para o Executivo,
incluído o percentual de 3% para fazer face às despesas com pessoal decorrentes dos incisos XIII
(manutenção do Poder Judiciário, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da
Defensoria Pública dos Territórios) e XIV (manutenção das polícias civil, penal e militar e do corpo
de bombeiros militar do Distrito Federal e assistência financeira ao Distrito Federal para prestação
de serviços públicos de saúde e educação, por intermédio do Fundo Constitucional do Distrito
Federal – FCDF) do art. 21 da Constituição Federal e do art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998
(servidores dos ex-Territórios federais do Amapá e de Roraima); e iv) 0,6% para o Ministério
Público da União.
Os citados limites são globais, pois os tetos das despesas com pessoal por Poder e órgão
autônomo são estabelecidos individualmente, conforme estipulado no art. 20 da LRF. Ou seja, cada
tribunal tem um limite, assim como os órgãos do Poder Legislativo e as despesas identificadas no
limite apartado de 3% do Poder Executivo, conforme estabelecido na parte final do art. 20, inciso I,
alínea “c”, da LRF, e regulamentado pelo Decreto 3.917/2001 e alterações. Em 2021, a despesa
líquida da União com pessoal do Distrito Federal, por meio do FCDF, alcançou R$ 12,2 bilhões
(1,14584% da RCL, frente a um limite de 2,200%).
As despesas líquidas com pessoal da administração pública federal são analisadas pelo
TCU a partir da consolidação dos RGFs publicados pelos órgãos. O objetivo é examinar o
cumprimento dos limites individualizados das despesas com pessoal por Poder e órgão autônomo.
Dentre os diversos aspectos verificados pelo Tribunal nos RGFs, destaca-se o
atendimento ao limite prudencial da despesa com pessoal, o qual determina que, se o Poder ou
órgão exceder 95% do limite individualizado da despesa no final do quadrimestre, segundo o
parágrafo único do art. 22 da LRF, deverá incorrer nas vedações para aumento das despesas com
pessoal, a exemplo da concessão de vantagens, da criação de cargo, emprego ou função, do
provimento de cargos públicos e da admissão ou contratação de pessoal.
Os dados individualizados, publicados pelos órgãos, estão disponíveis no Sistema de
Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi)
(https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/index.jsf), em cumprimento ao disposto no art. 156 da Lei
14.116/2020 (LDO 2021).
Importa registrar que, durante o exercício de 2021, por força do art. 8º da Lei
Complementar 173/2020 – diploma que instituiu o Programa Federativo de Enfrentamento ao
Coronavírus –, os entes afetados pela pandemia de Covid-19 que tenham, nos termos art. 65, inciso
I, da LRF, reconhecido estado de calamidade pública em 2020, ficaram proibidos de adotar, até
31/12/2021, quaisquer medidas que implicassem aumento da despesa com pessoal. Na esfera
federal, o estado de calamidade pública foi reconhecido pelo Congresso Nacional por meio do
Decreto Legislativo 6/2020, com vigência, para fins fiscais, até 31/12/2020.

Há que se mencionar, ademais, que a Lei Complementar 178/2021 instituiu regime

excepcional de recondução da despesa com pessoal aos limites estabelecidos pela LRF. Segundo o
art. 15 desse diploma legal, o Poder ou órgão que, ao final de 2021, estivesse acima do limite legal,
deverá, a cada exercício a partir de 2023, eliminar pelo menos 10% do excesso, por meio da adoção
das medidas previstas nos arts. 22 e 23 da LRF, de forma a se reenquadrar no respectivo limite até o
término do exercício de 2032. Além disso, foram suspensas as contagens de prazo e as disposições
do art. 23 da LRF durante o exercício de 2021.
Na prática, portanto, foi suspensa a imposição das medidas de contenção de gasto
previstas no art. 23 da LRF aos Poderes e órgãos que, no exercício de 2021, tenham extrapolado o
limite máximo da despesa com pessoal.
Quanto ao exercício de 2021, foram proferidos, como já mencionado, os
Acórdãos 2.691/2021-TCU-Plenário (RGF do 1º quadrimestre) e 3.157/2021-TCU-Plenário (RGF
do 2º quadrimestre), ambos de relatoria do ministro Aroldo Cedraz. A verificação do cumprimento
dos limites da despesa com pessoal no período referente ao 3º quadrimestre é objeto do processo
TC 044.656/2021-1, também sob relatoria do ministro Aroldo Cedraz e que se encontra em
andamento. Nesses acompanhamentos, foram considerados como limites dos órgãos da Justiça do
Trabalho aqueles fixados no Ato Conjunto-TST/CSJT 12/2015, cuja legalidade encontra-se sob
análise deste Tribunal no âmbito do processo TC 036.541/2018-4, de relatoria do ministro Antônio
Anastasia.
Verificou-se, a propósito, que, na apuração referente ao 1º quadrimestre de 2021, o
Ministério Público da União ultrapassou o limite legal previsto no art. 20, inciso I, alínea “d”, da
LRF — no aludido período, a despesa líquida com pessoal executada pelo MPU alcançou 0,607%
da RCL, face ao limite máximo de 0,6% estipulado pelo art. 20 da LRF. Nos 2º e 3º quadrimestres,
por sua vez, não houve violação aos limites da LRF.
A despeito de o MPU, no 1º quadrimestre de 2021, ter excedido o limite máximo fixado
pela LRF, não incidiram as medidas ou vedações previstas no art. 23 desse diploma normativo, uma
vez que o art. 15, caput e § 3º, da Lei Complementar 178/2021, suspendeu a aplicabilidade daquele
dispositivo para o exercício de 2021.
É oportuno registrar que o cumprimento dos limites pelos órgãos e Poderes, nas
apurações dos 2º e 3º quadrimestres de 2021, deveu-se ao substancial aumento da RCL nesses
períodos de apuração. Importante mencionar, ademais, que o regime excepcional de recondução da
despesa com pessoal instituído pela Lei Complementar 178/2021 não deverá ser aplicado aos
Poderes e órgãos da União, visto que, ao final de 2021, todos os órgãos cumpriram os limites
fixados pela LRF.
O gráfico seguinte apresenta em termos globais os limites dos Poderes e os percentuais
alcançados da despesa líquida com pessoal (DLP) em relação à RCL no exercício de 2021.

Limites das Despesas com Pessoal por Poder e Ministério Público e Percentual Realizado em 2021
% da RCL
60%
50,0%
40,9%
45%
27,3%
30% 23,2%
15% 6,0%
2,5% 0,9% 2,8%
0,6% 0,4%
0%
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário Ministério Público União
Limite Máximo DLP/RCL
Fonte: RGFs do 3º quadrimestre de 2021.
Dos valores indicados, verifica-se que, em 2021, os Poderes Executivo, Legislativo e

Judiciário e o Ministério Público, quando analisados de maneira consolidada, observaram os limites
estabelecidos pelos arts. 19, 20 e 22 da LRF, quais sejam: máximo (50% da RCL) e prudencial
(95% do limite máximo ou 47,5% da RCL), respectivamente.
Além de controlar o cumprimento dos limites da despesa com pessoal, o TCU deve
expedir alerta aos Poderes ou órgãos que excederem 90% do limite legal, consoante disposição
expressa do art. 59, § 1º, inciso II, da LRF. O gráfico a seguir mostra a evolução da despesa líquida
com pessoal em relação aos limites de alerta previstos na LRF nos últimos cinco exercícios.
Evolução do Comprometimento da Despesa com Pessoal em Relação ao Limite de Alerta por Poder e
Ministério Público
% do limite de alerta
150%
130,87%
120%
101,19%
96,43% 91,32%
90,23%
90% 81,72% 81,33%
80,06% 72,91% 81,85%
64,59% 63,46%
60,56% 63,34%
63,15%
60% 50,03% 46,07% 45,75% 51,69%
38,19%
30%
2017 2018 2019 2020 2021
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário Ministério Público
Fontes: RGFs dos 3º quadrimestres de 2017 a 2021.
O gráfico evidencia que a acentuada variação do comprometimento do limite de alerta

observada em 2020 foi totalmente atenuada no exercício de 2021, chegando a atingir, nesse período,
patamares inferiores aos observados nos exercícios de 2017 a 2019. Tal resultado foi possível
graças ao considerável aumento da RCL observado em 2021 — decorrente tanto da recuperação da

atividade econômica (impacto positivo na arrecadação), quanto da redução dos recursos repassados
aos entes subnacionais para combate à pandemia de Covid-19 (impacto diminutivo nas deduções da
RCL) e da relativa estabilidade, em valores correntes, da despesa líquida com pessoal.
O TCU, ao deliberar sobre a dedução dos recursos repassados aos entes subnacionais,
determinou, por meio do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário (rel. min. Bruno Dantas), que o
Ministério da Economia se abstivesse de considerar tais valores no rol de deduções para fins de
apuração da receita corrente líquida da União, o que tem o condão de elevar o montante da RCL
apurada em 2020, impactando, por consequência, o cumprimento dos limites de despesas com
pessoal estabelecidos pela LRF.
A citado decisão, contudo, foi objeto de pedido de reexame por parte da
Advocacia-Geral da União (AGU), cuja apreciação foi realizada por meio do
Acórdão 2.874/2021-TCU-Plenário (rel. min. Aroldo Cedraz). Essa última deliberação, na prática,
além de ratificar o entendimento proferido no acórdão recorrido, também modulou seus efeitos
fiscais e financeiros no sentido de circunscrevê-los ao exercício de 2020.
Ocorre que contra o Acórdão 2.874/2021-TCU-Plenário (rel. min. Aroldo Cedraz)
foram opostos embargos de declaração pela AGU, ainda não levados à apreciação desta Corte de
Contas. Tendo em vista, assim, que os embargos conferem efeito suspensivo à decisão primária
deste Tribunal, permanecem válidas as informações referentes à RCL apuradas para o 3º
quadrimestre de 2020, bem como para o 1º e o 2º quadrimestres de 2021, publicadas pela STN por
meio das Portarias 660, 853 e 1.055, de 2021, respectivamente, nas quais foram deduzidas da
receita corrente os recursos repassados aos demais entes federativos, visando ao combate à
pandemia de Covid-19.
Convém registrar que, em 2021, à exceção do Poder Legislativo, os Poderes Executivo e
Judiciário e o Ministério Público apresentaram crescimento nominal de suas despesas líquidas com
pessoal em relação a 2020.
Em valores nominais, em 2021, conforme apresentado no gráfico seguinte, a despesa
líquida com pessoal do Poder Judiciário aumentou 3,6%; a do Executivo e a do Ministério Público
aumentaram 1,7% e 1,9%, respectivamente. A do Poder Legislativo, por outro lado, diminuiu 1,7%
em valores nominais. A variação do IPCA em 2020 foi de 10,06%.
Despesa Líquida com Pessoal da União por Poder – 2020 e 2021
300
242,8 247,0
200
DLP (R$ bilhões)
100
28,6 29,7
9,3 9,1 4,6 4,7
0
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário Ministério Público
2020 2021
Fontes: RGFs dos 3º quadrimestres de 2020 e 2021.
Em consonância com os arts. 18 e 19 da LRF, o valor da despesa com pessoal utilizado

para apuração do limite não coincide com o total de gastos da União discriminados no grupo de

despesa denominado “Pessoal e Encargos Sociais”. Isso se justifica essencialmente pelo fato de o
§ 1º do art. 19 da LRF permitir a dedução de algumas despesas contabilizadas no grupo, tais como
aquelas decorrentes de decisão judicial e de incentivos a programas de demissão voluntária.
A seguir, são registrados os valores consolidados da execução da despesa com pessoal
da União em 2020 e 2021, bem como as respectivas deduções e a despesa líquida, que serve de base
para a verificação do cumprimento do limite.
Demonstrativo da Despesa Líquida com Pessoal da União – 2020 e 2021
R$ milhões
Despesa Despesa
Variação
Discriminação Empenhada em Empenhada em
2020/2021
2020 2021
Despesa Bruta com Pessoal (I) 344.046 352.896 2,57%
Pessoal Ativo 191.726 196.390 2,43%
Pessoal Inativo e Pensionistas 151.742 155.795 2,67%
Contratos de terceirização (LRF, art. 18, § 1º) 578 711 22,92%
Despesas com Pessoal Não Executadas Orçamentariamente \1 - 0
Despesas não Computadas (art. 19, § 1º, da LRF) (II) -58.679 -62.437 6,40%
(-) Indenizações por Demissão e Incentivos à Demissão Voluntária -1.226 -1.269 3,53%
(-) Decorrentes de Decisão Judicial -7.338 -10.804 47,24%
(-) Despesas de Exercícios Anteriores -1.576 -1.591 0,94%
(-) Inativos com Recursos Vinculados -48.540 -48.773 0,48%
Despesa Líquida com Pessoal (III) = (I - II) 285.367 290.459 1,78%
Receita Corrente Líquida – RCL (IV) 651.943 1.062.519 62,98%
% sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100% 43,77% 27,34% -37,55%
Limite Máximo (inciso I, art. 20 da LRF) 50,00% da RCL 325.972 531.260 62,98%
Limite Prudencial (parágrafo único, art. 22 da LRF) 47,50% da RCL 309.673 504.697 62,98%
Fontes: RGFs do 3º quadrimestre de 2020 e de 2021.
\1 Linha inserida no modelo de Demonstrativo da Despesa com Pessoal pelo Manual de Demonstrativos Fiscal 11ª edição (2021), para registrar as
despesas com pessoal que deveriam ter sido executadas orçamentariamente no período de referência, mas que não passaram por essa execução.
A despesa líquida com pessoal (despesa bruta menos despesas não computadas)
apresentou aumento, em termos correntes, de R$ 5 bilhões em relação a 2020, ou seja, de 1,8% (em
termos reais, houve uma redução estimada de 7,5%). Como o aumento da RCL foi muito superior
ao da despesa, o indicador DLP/RCL diminuiu, passando de 43,8% em 2020 para 27,3% em 2021.
As despesas do Poder Executivo (R$ 247 bilhões) constituíram 86% da despesa líquida
com pessoal da União em 2021, incluindo-se as despesas do Tribunal de Justiça do Distrito Federal
e dos Territórios, do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, dos servidores dos ex-
Territórios do Amapá e de Roraima e as despesas com pessoal custeadas com recursos do FCDF.
Ao se excluírem essas despesas e as deduções previstas no § 1º do art. 19 da LRF, as despesas do
Poder Executivo federal totalizam R$ 231,3 bilhões, valor levemente superior ao observado em
2020 (R$ 227,8 bilhões), consoante evidenciado na tabela seguinte.
União – Poder Executivo \1 – Governo Federal - Demonstrativo da Despesa com Pessoal – 2020 e 2021
R$ milhões
Variação Variação
Discriminação 2020 2021
Nominal Percentual
Despesa Bruta com Pessoal (I) 272.513 280.724 8.211 3,0%
Pessoal Ativo 143.592 148.066 4.475 3,1%
Pessoal Inativo e Pensionistas 128.375 131.956 3.580 2,8%
Contratos de terceirização (§ 1º do art. 18 da LRF) 546 702 156 28,6%
Despesa com Pessoal não Executada Orçamentariamente \2 - - - -
Despesas não Computadas (§ 1º do art. 19 da LRF) (II) 44.627 49.362 4.735 10,6%
Indenizações por Demissão e Incentivos à Demissão Voluntária 1.082 1.224 143 13,2%
Decorrentes de Decisão Judicial 7.333 10.798 3.466 47,3%
Despesas de Exercícios Anteriores 476 1.382 907 190,5%
Inativos e Pensionistas com Recursos Vinculados 35.737 38.433 2.696 7,5%
Despesa Líquida com Pessoal (III) = (I – II) 227.886 246.973 19.088 8,4%
Fonte: RGFs do Poder Executivo de 2020 e de 2021.
\1 Excluídas as despesas do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, com os
servidores dos ex-Territórios federais do Amapá e de Roraima e as despesas com pessoal custeadas com recursos do FCDF.
\2 Linha inserida no modelo de Demonstrativo da Despesa com Pessoal pelo Manual de Demonstrativos Fiscal 11ª edição (2021), para registrar as
despesas com pessoal que deveriam ter sido executadas orçamentariamente no período de referência, mas que não passaram por essa execução.

4.1.2.5. Dívida Consolidada e Mobiliária

Este subitem cuida da análise dos parâmetros fiscais propostos para a Dívida
Consolidada (DC) e para a Dívida Mobiliária (DM), sendo que o estabelecimento dos limites para
as dívidas consolidadas de todos os entes federativos é competência do Senado Federal (mediante
proposta do Presidente da República) e o estabelecimento de limite para a Dívida Mobiliária
Federal é competência do Congresso Nacional.
Ao ser sancionada no ano 2000, a LRF estabeleceu prazo de 90 dias para a submissão,
pelo Presidente da República, de propostas para esses limites e que estes deveriam ser fixados como
um percentual da Receita Corrente Líquida (RCL), dos últimos doze meses. Estabeleceu também a
possibilidade de que tais limites fossem propostos em termos de dívida líquida (ou seja, deduzindo-
se do montante alguns ativos). Tal opção pode ser considerada mais adequada para uma avaliação
do real nível de endividamento (desde que os ativos estatais, que serão deduzidos, não estejam
superavaliados).
Neste contexto, por meio da Mensagem 1.069/2000, houve a proposição, para cada uma
das esferas de governo, de limite para a Dívida Consolidada Líquida (DCL). No caso da União, a
DCL deveria se limitar a 350% do montante da RCL. Essa proposta resultou no Projeto de
Resolução do Senado 84/2007, que foi arquivado definitivamente ao final de 2018, sem apreciação.
O referido limite, portanto, ainda carece de definição. No caso dos demais entes federativos, as
propostas, desmembradas desde o início da tramitação, resultaram na Resolução do Senado Federal
40/2001, que estabeleceu o limite de 200% para os estados e DF, e de 120% para os municípios.
No caso da União, a maior parte da Dívida Consolidada se refere à Dívida Mobiliária
(quase idênticas, atualmente, como poderá ser verificado na tabela a seguir), e, neste contexto, não
faria sentido a proposição de um outro limite “em termos de dívida líquida”. Por meio da
Mensagem 1.070/2000, foi proposto para a Dívida Mobiliária Federal o limite de 650% da RCL. A
proposta chegou a ser aprovada na Câmara dos Deputados, quase uma década depois, e tramitou no
Senado Federal como Projeto de Lei da Câmara 54/2009. Esse limite, no entanto, também carece de
definição, haja vista o arquivamento definitivo do projeto ao final de 2014 (final da 54ª
Legislatura).
A definição desses limites é importante para que o endividamento federal se paute pelas
balizas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, do mesmo modo como são exigidas para os
demais entes federativos. Além de relevante para o equilíbrio intertemporal das contas públicas,
possibilitaria que esta Corte de Contas efetuasse os alertas previstos na LRF, caso o montante
apurado superasse 90% do respectivo limite.
Não obstante, o TCU realiza regularmente o acompanhamento das informações
publicadas quadrimestralmente nos Relatórios de Gestão Fiscal (art. 55, inciso I, alínea “b”, da
LRF). A tabela a seguir apresenta informações sintéticas constantes do RGF do 3º quadrimestre de
2021, com os principais componentes da dívida e sua variação ao longo do exercício.
Relatório de Gestão Fiscal da União – Exercício de 2020 e quadrimestres de 2021
Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida (DCL)
R$ milhões
SALDO Até o 1º Var. % Até o 2º Var. % Até o 3º Var. % Var. %
ESPECIFICAÇÃO
2020 Quad. Quad. Quad. Quad. Quad. Quad. Anual
7.613.35
DÍVIDA CONSOLIDADA (I) 6.960.917 7.109.856 2,14% 7.481.718 5,23% 1,76% 9,37%
1
Dívida Mobiliária 6.909.656 7.017.530 1,56% 7.411.568 5,62% 7.601.93 2,57% 10,02%
2
Rel. TN/BCB (L. 13.820/2019) 0 0 0,00% 0 0,00% -71.681 - -
Dívida Contratual 44.031 48.709 10,62% 58.006 19,09% 73.873 27,35% 67,77%
Precatórios posteriores a 5.5.2000 419 34.939 8237% 3.048 -91,28% 921 -69,77% 119,82%

SALDO Até o 1º Var. % Até o 2º Var. % Até o 3º Var. % Var. %

ESPECIFICAÇÃO
2020 Quad. Quad. Quad. Quad. Quad. Quad. Anual
Dívida Assumida pela União
2.751 2.630 -4,40% 2.623 -0,25% 2.724 3,82% -0,99%
(L. 8.727/93)
Passivos reconhecidos insuf. de
4.060 6.048 48,96% 6.473 7,04% 5.582 -13,76% 37,51%
créd./recursos
DEDUÇÕES (II) 2.414.035 2.556.824 5,91% 2.724.150 6,54% 2.774.77 1,86% 14,94%
4
Ativo Disponível 1.450.853 1.513.513 4,32% 1.680.243 11,02% 1.734.29 3,22% 19,54%
5
Haveres Financeiros 1.040.674 1.122.818 7,89% 1.130.426 0,68% 1.123.06 -0,65% 7,92%
6
(-) Restos a Pagar Processados -77.491 -79.507 2,60% -86.518 8,82% -82.588 -4,54% 6,58%
DÍVIDA CONSOLIDADA 4.838.57
4.546.882 4.553.032 0,14% 4.757.568 4,49% 1,70% 6,42%
LÍQUIDA = (I - II) 7
1.062.51
RECEITA CORRENTE LÍQUIDA 651.943 763.024 17,04% 938.731 23,03% 13,19% 62,98%
9
% da DC/RCL 1067,72% 931,80% -12,73% 797,00% -14,47% 716,54% -10,10% -32,89%
% da DM/RCL 1059,86% 919,70% -13,22% 789,53% -14,15% 715,46% -9,38% -32,49%
% da DCL/RCL 697,44% 596,71% -14,44% 506,81% -15,07% 455,39% -10,15% -34,71%
Fonte dos dados: Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal – 3º Quadrimestre de 2021.
Em 2020, primeiro ano da pandemia de Covid-19, a Dívida Consolidada cresceu

12,26% enquanto a Dívida Consolidada Líquida cresceu significativos 26,86% naquele ano, haja
vista que as deduções da DCL (ativos) ao invés de terem crescido, diminuíram. Já em 2021, esta
situação se inverteu, pois a DCL cresceu “apenas” 6,42%, devido, principalmente, ao reforço das
disponibilidades de caixa, enquanto a Dívida Consolidada expandiu 9,37%.
Deste modo, pode-se considerar que houve uma grande melhora do quadro em 2021,
especialmente considerando que a inflação oficial no período (IPCA) atingiu elevada marca,
chegando a 10,06%, o que resultaria, em termos reais, em um decréscimo do endividamento (neste
período de doze meses). No biênio 2020-2021, porém, a evolução foi bastante diversa, tendo em
vista que a Dívida Consolidada cresceu 22,78% e a DCL chegou a surpreendentes 35% de
crescimento, enquanto o referido índice inflacionário acumulou alta de 15,03%.
No caso da DCL, no entanto, há que se considerar que parte relevante daquela
diminuição nas deduções (ou seja, dos ativos), ocorrida em 2020, não teve relação direta com a
calamidade pública, mas com a realização de ajuste contábil, que diminuiu significativamente o
montante contabilizado a título de Haveres Financeiros.
Essa diminuição do montante de Haveres Financeiros decorreu de drástico aumento do
ajuste para perdas referentes aos empréstimos concedidos pela União aos entes federativos. Esse
ajuste foi realizado em atendimento à deliberação desta Corte de Contas emitida no Parecer Prévio
referente ao exercício de 2019 (item 3.12).
Acontece que, de acordo com o Balanço Geral da União de 2020, quase três quartos do
ajuste realizado (montante de R$ 249,7 bilhões), não seria da competência daquele exercício, mas
referente a exercícios anteriores. Nesse contexto, quanto mais a situação fiscal dos entes federativos
foi piorando, mais subavaliados os montantes da Dívida Consolidada Líquida anteriormente
apurados estavam, tendo em vista que estavam sendo deduzidos ativos superavaliados.
Apropriando-se o referido ajuste para perdas de exercícios anteriores à DCL do final de
2019 (deflacionado pelo IPCA), obtém-se que o crescimento nominal da DCL no biênio 2020-2021
atingiria a marca de 26,57%, desempenho este mais próximo da variação ocorrida na Dívida
Consolidada (22,78%), mas ainda 11,5 p.p. acima do IPCA. Em ambos os casos, a situação
decorreu da necessidade de financiamento para o enfrentamento da calamidade pública, mas, no
caso da DCL, verifica-se adicionalmente uma contribuição oriunda da redução de ativos.
Ainda sobre essas variações, convém ressaltar a contabilização, ao final do exercício de
2021, do montante de quase R$ 72 bilhões, referente à parcela do resultado positivo do Banco

Central transferida para o Tesouro Nacional (após a constituição de reservas), nos termos da Lei
13.820/2019. A tempestiva apropriação desse montante (valor com saldo negativo, na tabela), ainda
no encerramento do exercício de 2021, reduziu o total da Dívida Consolidada apurado em quase 1%
(e no caso da DCL quase 1,5%).
Esse montante somente pode ser utilizado no pagamento da Dívida Mobiliária (devido à
vinculação legal) e foi transferido à Conta Única (Ativo Financeiro), com a devida correção, em
25/2/2022, após a aprovação do balanço da autoridade monetária pelo Conselho Monetário
Nacional. Para fins de análise, caso tal montante fosse contabilizado como uma conta redutora da
Dívida Mobiliária, o crescimento da DM em 2021, teria sido de 8,98%, inferior, portanto, ao da
Dívida Consolidada (9,37%).
Nessa hipótese, considerando a quase total identidade entre a Dívida Consolidada e a
Dívida Mobiliária, fica evidente a motivação para a diferença de variação entre estes montantes.
Trata-se da significativa variação do montante registrado à título de Dívida Contratual que, embora
represente apenas uma pequenina parcela da Dívida Consolidada, cresceu quase 68% no ano.
Quanto aos parâmetros fiscais, registra-se que a forte retomada da arrecadação em 2021
foi o principal fator para a extraordinária melhora da relação DCL/RCL (em que pesem
significativas deduções da receita bruta, também tenham impactado o valor da RCL de 2020). De
todo modo, a referida relação, que ao final de 2020 havia atingido o valor recorde de 697,44%,
despencou para 455,39% ao final de 2021 (ainda bastante acima do limite de 350% proposto no ano
2000).
Em relação à Dívida Mobiliária, também houve significativa melhora no indicador
DM/RCL, que saiu de 1.059,86% ao final de 2020 para 715,46% ao final de 2021, melhora também
decorrente da retomada da arrecadação. Ressalte-se que, ao final de 2019, o índice estava próximo
do limite de 650% proposto no ano 2000, pois a relação àquela época havia recuado para 678,66%.
4.1.2.6. Operações de Crédito
Conforme o inciso VII do art. 52 da Constituição Federal, compete ao Senado Federal o
estabelecimento de limites e condições para a contratação de operações de crédito pelos entes
federativos. O art. 7º da Resolução do Senado Federal 48/2007 estabeleceu limite global para a
contratação de operações de crédito pela União, a cada exercício financeiro, de 60% da Receita
Corrente Líquida (RCL), incluindo tanto operações de crédito internas quanto externas. Note-se que
não se trata de um limite para o estoque de operações (dívida), mas sim para o fluxo anual.
Para esta apuração, a referida norma estabelece diversas deduções a serem realizadas,
em especial, dos valores de operações de crédito destinadas ao refinanciamento da dívida
(amortização do principal). Assim, somente é considerado o valor excedente das operações, de
modo que o limite ajuda a reduzir a velocidade do crescimento do endividamento, cerceando a
liberdade dos gestores para realização de novas operações (mas não limita o crescimento do
endividamento decorrente de contratações anteriores).
A apuração do referido limite é realizada quadrimestralmente por meio do Relatório de
Gestão Fiscal (art. 55, inciso, I, alínea “d”, da LRF). Ressalte-se que, da forma como o limite foi
estabelecido, o denominador (RCL) refere-se ao montante dos últimos doze meses, enquanto o
numerador (“novas operações de crédito”) refere-se apenas a quatro ou oito meses, nas duas
primeiras apurações do ano.
De acordo com o derradeiro Relatório de Gestão Fiscal de 2021, o qual possibilita a
efetiva apuração do cumprimento do limite “no exercício”, o saldo de “novas operações de crédito”
em 2021 foi de quase R$ 390 bilhões. Esse significativo montante correspondeu a 36,66% da
Receita Corrente Líquida do ano, inferior ao limite estabelecido pelo Senado Federal e ao limite de
54% para o alerta desta Corte de Contas (90% do limite estabelecido, conforme art. 59, § 1º, inciso
III, da LRF).

Importante ressaltar que o montante apresentado no cálculo não compreende a

apropriação de juros e correção monetária sobre o estoque anterior existente (exceto quando
refinanciados) e, portanto, não representa com exatidão o montante acrescido à dívida pública em
determinado exercício. Nesse contexto, convém registrar que, em 2021, a Dívida Mobiliária cresceu
R$ 692 bilhões e a Dívida Consolidada, R$ 652 bilhões, conforme pode ser calculado por meio dos
dados constantes da tabela da seção anterior.
Por outro lado, a Dívida Consolidada Líquida, que representa com mais exatidão o
endividamento, cresceu apenas R$ 292 bilhões, em decorrência do reforço do “colchão da dívida”,
o que demonstra que em 2021, parte significativa do montante das operações de crédito não se
destinou, necessariamente, ao financiamento de despesas.
4.1.2.7. Garantias e Contragarantias
A Resolução do Senado Federal 48/2007 também regulamentou os limites e condições
para a concessão de garantias pela União, conforme a competência constitucional inscrita no inciso
VIII do art. 52. Novamente o limite estabelecido pela casa legislativa foi de 60% da Receita
Corrente Líquida (RCL), conforme art. 9º da referida norma. Esse limite, no entanto, difere do
limite para as operações de crédito, pois trata-se de parâmetro para o montante total do saldo
devedor das operações de crédito garantidas pela União (limite de “estoque”).
Essas garantias têm sido concedidas, predominantemente, em operações de crédito
realizadas pelos estados e DF, tanto em operações de crédito internas quanto externas. São também
concedidas a municípios e a entidades controladas, fundos, bancos e empresas estatais, sejam
federais ou não.
No caso da concessão de garantia aos entes subnacionais e às suas entidades
controladas, são exigidas contragarantias de valor igual ou superior (conforme o art. 40, § 1º, da
LRF), a exemplo da vinculação de transferências constitucionais, o que, a princípio, deveria reduzir
significativamente o risco destas operações para a União.
O cumprimento desse limite também é verificado por meio dos Relatórios de Gestão
Fiscal, conforme dispõe o art. 55, inciso I, alínea “c”, da LRF. De acordo com o relatório do 3º
quadrimestre, ao final de 2021 o saldo do total das garantias concedidas pela União atingiu quase
R$ 338 bilhões, crescimento de apenas 1,38% em relação ao apurado ao final do exercício anterior.
Por outro lado, no biênio 2020-2021, o crescimento acumulado foi de 20,78%, justificado,
principalmente, pela elevação dos saldos das operações de crédito externo (devido à desvalorização
cambial da moeda nacional, ocorrida no período).
Em relação à apuração do limite, levando-se em consideração a significativa elevação
no montante da Receita Corrente Líquida, o montante apurado saiu de 51,08%, ao final de 2020,
para 31,77%, em 2021 (retornando a patamares atingidos antes da pandemia), abaixo do limite
estabelecido pelo Senado Federal e do limite de 54% para o alerta desta Corte de Contas.
4.1.2.8. Disponibilidades de Caixa e Inscrição em Restos a Pagar
O art. 42 da LRF, com a interpretação dada pelo subitem 9.3 do Acórdão
2.354/2007-TCU-Plenário (relator ministro Ubiratan Aguiar), veda a inscrição de despesas em
restos a pagar não processados sem suficiente disponibilidade de caixa. O inciso III do art. 55 da
LRF determina que, nos Relatórios de Gestão Fiscal (RGFs) do 3º quadrimestre de cada exercício,
os Poderes e órgãos incluam demonstrativos das disponibilidades em 31 de dezembro e da inscrição
das despesas em restos a pagar.
A partir do exercício de 2015, em cumprimento às determinações do Manual de
Demonstrativos Fiscais (MDF) aprovado pela Portaria-STN 553/2014, esses dois demonstrativos
foram consolidados em um único, denominado “Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos
Restos a Pagar”. Essa consolidação foi mantida na edição do MDF válida para 2021.

O demonstrativo visa dar transparência ao montante disponível para inscrição em restos

a pagar de despesas não liquidadas no exercício, pois, de acordo com as normas vigentes para a
União, os valores a serem inscritos em restos a pagar não processados não podem superar os valores
da disponibilidade de caixa líquida. A apuração dessas disponibilidades deve ser realizada sob o
ponto de vista estritamente fiscal, demonstrando se o órgão possui liquidez para arcar com todas as
suas obrigações financeiras.
Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta
liquidez, para os quais não haja restrições ao uso imediato. Por outro lado, as obrigações financeiras
representam compromissos assumidos com fornecedores de bens e serviços, incluídos os depósitos
de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar não processados de exercícios
anteriores.
Da disponibilidade bruta são deduzidos os restos a pagar processados (RPP) e os não
processados (RPNP) de exercícios anteriores, os restos a pagar processados do exercício e as outras
obrigações financeiras, chegando-se, então, à disponibilidade líquida antes da inscrição dos restos a
pagar não processados do exercício. Desta última, são deduzidos os RPNP do exercício, para se
apurar a disponibilidade final: Disponibilidade após a Inscrição de RPNP.
O Tribunal de Contas da União verifica, anualmente, nos acompanhamentos dos RGFs
do 3º quadrimestre, os valores publicados nos demonstrativos e o cumprimento da vedação do art.
42 da LRF, combinada com o subitem 9.3 do Acórdão 2.354/2007-TCU-Plenário. Todos os Poderes
e órgãos autônomos, conforme estabelecido no art. 20 da LRF, devem publicar o Demonstrativo da
Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar.
Para o exercício de 2021, a regularidade da inscrição de restos a pagar não processados
e sua compatibilidade com as disponibilidades financeiras é objeto de análise no âmbito do processo
TC 044.656/2021-1, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, ainda não deliberado pelo Tribunal. A
situação do Poder Executivo é apresentada detalhadamente na seção 4.1.2.8.1 deste Relatório.
A tabela seguinte evidencia as disponibilidades e as obrigações financeiras dos órgãos
em 2021. Esses valores foram consolidados a partir das informações constantes dos Demonstrativos
da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar publicados pelo Poder Executivo, pelos órgãos do
Poder Legislativo, pelos tribunais e órgãos do Poder Judiciário, pelo Ministério Público da União,
pelo Conselho Nacional do Ministério Público e pela Defensoria Pública da União.
Disponibilidades de Caixa e RPNP do Exercício em 31/12/2021
R$ milhões
Disponib. de
Caixa Líquida Disponib.
Disponib. RPP de RPNP de Demais
RPP do (Antes da RPNP do após a
de Caixa Exercícios Exercícios Obrigações
Exercício Inscrição de Exercício Inscrição de
Poderes e Órgãos Bruta Anteriores Anteriores Financeiras
RPNP do RPNP
Exercício)
(f )=
(a) (b) (c) (d) (e) (g) (h) = (f) - (g)
(a-(b+c+d+e))
Poder Executivo* 1.830.129 9.000 65.516 37.847 30.478 1.687.289 116.785 1.570.504
Poder Legislativo 3.041 8 4 62 15 2.953 264 2.689
Câmara dos Deputados 1.888 2 3 19 2 1.862 132 1.730
Senado Federal 801 6 0 32 13 751 82 669
Tribunal de Contas da União 352 0 0 12 0 340 50 290
Poder Judiciário 11.979 129 63 779 244 10.763 3.121 7.642
Supremo Tribunal Federal 88 0 0 10 0 77 33 44
Conselho Nacional de Justiça 79 0 0 0 0 79 5 74
Superior Tribunal de Justiça 375 74 17 1 0 282 41 241
Superior Tribunal Militar 96 0 0 10 0 86 34 52
Justiça Federal 3.008 1 21 32 220 2.734 1.292 1.442
Justiça Eleitoral 3.949 36 13 702 8 3.191 1.466 1.725
Justiça do Trabalho 3.789 18 10 15 15 3.731 190 3.541

Disponib. de
Caixa Líquida Disponib.
Disponib. RPP de RPNP de Demais
RPP do (Antes da RPNP do após a
de Caixa Exercícios Exercícios Obrigações
Exercício Inscrição de Exercício Inscrição de
Poderes e Órgãos Bruta Anteriores Anteriores Financeiras
RPNP do RPNP
Exercício)
(f )=
(a) (b) (c) (d) (e) (g) (h) = (f) - (g)
(a-(b+c+d+e))
Tribunal de Justiça do DF e
596 1 1 10 1 583 59 524
Territórios
Ministério Público da União 511 0 2 22 1 486 97 389
Conselho Nacional do Ministério
6 0 0 0 0 6 1 5
Público
Defensoria Pública da União 316 0 20 19 1 276 73 203
Total 1.845.666 9.137 65.585 38.710 30.737 1.701.496 120.267 1.581.229
Fonte: Relatórios de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de 2021 publicados pelos Órgãos.
Nota: RPP – Restos a Pagar Processados e RPNP – Restos a Pagar Não Processados.
*Nos dados do Poder Executivo estão incluídos os dados da Defensoria Pública da União.
De acordo com essas informações, no conjunto dos órgãos, a disponibilidade líquida

antes da inscrição dos restos a pagar não processados do exercício (RPNP) era de R$ 1.701,5
bilhões, tendo sido inscritos R$ 120,3 bilhões em RPNP, restando, portanto, suficiência de
R$ 1.581,2 bilhões.
A tabela a seguir apresenta o comparativo entre 2021 e 2020. Tanto a disponibilidade
bruta quanto a líquida apresentaram, em termos nominais, crescimento significativo em 2021,
quando comparadas àquelas de 2020, 18,5% e 21,3%, respectivamente. O crescimento da
disponibilidade líquida ter sido superior em quase três pontos percentuais ao da bruta deveu-se ao
menor crescimento nominal do conjunto das obrigações (restos a pagar processados e não
processados e demais obrigações). Esse conjunto apresentou crescimento nominal de apenas 4%,
sendo que a variação anual do IPCA foi de 10%.
Os restos a pagar não processados inscritos nos exercícios de 2020 e 2021 foram de
R$ 118,6 bilhões e R$ 120,3 bilhões, respectivamente, o que, dada a inflação do exercício,
significou redução real na inscrição bastante significativa, da ordem de 8%.
Disponibilidades e Restos a Pagar – 2021 e 2020
R$ milhões
2021 2020 Variação Nominal Variação %
Disponibilidade de Caixa Bruta 1.845.666 1.557.221 288.445 18,5%
RPP de Exercícios Anteriores 9.137 9.791 -653 -6,7%
RPP do Exercício 65.585 64.204 1.381 2,2%
RPNP de Exercícios Anteriores 38.710 35.151 3.560 10,1%
Demais Obrigações Financeiras 30.737 26.417 4.320 16,4%
Disponibilidade de Caixa Líquida 1.701.496 1.421.659 279.837 19,7%
RPNP do Exercício 120.267 118.627 1.641 1,4%
Disponibilidade após a Inscrição de RPNP 1.581.229 1.303.032 278.196 21,3%
Fonte: Relatórios de Gestão Fiscal dos 3º quadrimestres de 2020 e de 2021 publicados pelos Órgãos.
Nota: RPP – Restos a Pagar Processados e RPNP – Restos a Pagar Não Processados.
Em complementação aos dados da tabela, o gráfico seguinte consolida as informações

dos cinco últimos exercícios com valores corrigidos a preços de 2021.

Disponibilidades e Restos a Pagar – 2017 a 2021

R$ trilhões de 2021
1,85 1,70
2,0 1,56 1,58
1,42
1,30
1,5
1,0
0,5 0,14 0,14 0,12 0,12
0,0
a
da
NP
re
ut
i
cíc
ui
RP
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Líq
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de
ixa
Ex
ixa
An
Ca
o
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cr
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e
ns
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Ex
il id
ós
ilid
de
ib
ap
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on
NP
on
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cr
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RP
s
sp
Di
In
ilid
Di
e
ib
Ps
on
RP
sp
s,
Di
ira
ce
an
Fin
es
çõ
a
2017 2018 2019 2020 2021

rig
Ob
Fonte: Relatórios de Gestão Fiscal dos 3º quadrimestres de 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021 publicados pelos Órgãos.
Por fim, cabe registrar que, no exercício de 2021, houve retomada ao movimento,
verificado nos últimos anos, de crescimento contínuo das disponibilidades (líquida e após a
inscrição de RPNP), o qual havia sido interrompido em 2020. A disponibilidade líquida após a
inscrição de RPNP ao final do exercício de 2021 é superior, em termos reais, àquela de 2019.
4.1.2.8.1 Cumprimento do art. 42 da LRF – Poder Executivo
O art. 42 da LRF veda ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres de seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro do exercício ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este fim.
O Tribunal de Contas da União, por meio do subitem 9.3 do
Acórdão 2.354/2007-TCU-Plenário (rel. min. Ubiratan Aguiar), firmou entendimento de que o art.
42 da LRF se aplica aos titulares de todos os Poderes e órgãos com autonomia administrativo-
orçamentário-financeira (ou poder de autogoverno) garantida nos termos da Constituição,
independentemente do período do mandato do respectivo titular à frente da gestão do órgão. Com
efeito, no âmbito do Poder Judiciário e do TCU, o mandato é definido, em geral, por meio dos
respectivos regimentos internos.
Ainda de acordo com o entendimento do TCU naquela decisão, a vedação contida no
art. 42 da LRF deve ser aplicada em conjunto com os princípios norteadores do orçamento, em
especial o da anualidade, previsto no § 5º do art. 165 da Constituição e nos arts. 34 e 35 da Lei
4.320/1964, limitada a sua abrangência ao encerramento do exercício em 31 de dezembro.
Nesse contexto, o TCU verifica, anualmente, por meio dos acompanhamentos dos
Relatórios de Gestão Fiscal (RGF) do terceiro quadrimestre, o cumprimento dessa vedação. Além
da análise global (soma de todas as fontes), há um monitoramento no sentido de assegurar a
inexistência de fontes de recursos com saldo negativo.
As fontes de recursos (bem como sua aglutinação em grupos de destinação de recursos)
são agrupamentos de receitas que têm a mesma regra de aplicação. Ou seja, elas fazem a vinculação
entre a receita e as despesas permitidas para determinada aplicação, pois, em muitos casos, a lei

estabelece que certa receita, ou alguma parcela dela, seja destinada a um tipo específico de despesa.
Essa categorização das receitas e despesas por fonte também tem papel importante no cumprimento
do disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF, cujo comando determina que “os recursos
legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.
Na análise do cumprimento do art. 42 da LRF por parte do Poder Executivo federal, este
Tribunal, nos processos de acompanhamento dos RGFs referentes ao terceiro quadrimestre, tem
observado a existência de fontes com disponibilidades negativas em valores significativos, embora,
no seu conjunto, a disponibilidade líquida seja positiva após a inscrição em restos a pagar não
processados. O quadro seguinte apresenta as deliberações do TCU sobre o tema em relação aos
exercícios de 2018, 2019 e 2020:
Deliberações do TCU sobre o art. 42 da LRF – exercícios de 2018, 2019 e 2020
Processo Acórdão Relator Deliberação
9.11. considerar, para o Poder Executivo, regular a inscrição de
restos a pagar não processados e compatível com as
disponibilidades agrupadas por Grupos de Destinação de Recursos,
Ministra Ana
009.306/2019-6 2.901/2019-P ressaltando a existência de disponibilidade negativa no Grupo
Arraes
vinculado à Previdência Social (RPPS), no valor de R$ 70
milhões, e uma disponibilidade positiva de R$ 34 bilhões em
recursos não vinculados;
9.5. considerar regular e compatível com as disponibilidades
Ministro agrupadas por Grupos de Destinação de Recursos, para o Poder
040.300/2019-6 2.196/2020-P
Bruno Dantas Executivo, no exercício de 2019, a inscrição de restos a pagar não
processados;
9.10. considerar, para o Poder Executivo, regular a inscrição de
restos a pagar não processados e compatível com as
disponibilidades agrupadas por Grupos de Destinação de Recursos
Ministro no exercício de 2020, ressaltando a existência de disponibilidades
Walton negativas no Grupo 3 - Recursos Vinculados à Previdência Social
005.182/2021-2 460/2022-P
Alencar (RPPS), no valor de R$ 3,2 bilhões e no grupo 8 - Recursos de
Rodrigues Transferências Constitucionais e Legais a Estados, DF,
Municípios, inclusive Fundos, no montante de R$ 15 bilhões, e de
uma disponibilidade positiva de R$ 51 bilhões em recursos não
vinculados;
A tabela seguinte apresenta os valores da disponibilidade de caixa após a inscrição em

restos a pagar não processados do Poder Executivo federal constantes dos RGFs de 2020 e de 2021,
com os recursos discriminados por grupos de destinação de recursos, conforme os critérios de
aglutinação de 2021. Esses grupos são uma consolidação das fontes de recursos.
Disponibilidade de Caixa Líquida depois da Inscrição em Restos a Pagar Não Processados – Poder
Executivo
R$ milhões
Variação
Variação
Grupo de Destinação de Recursos 2021 2020 Anual
Anual %
Nominal
Total de Recursos Não Vinculados / Ordinários (I) 77.670 51.290 26.380 51%
Total de Recursos Vinculados (II) 1.492.834 1.243.514 249.320 20%
1. Recursos Vinculados à Educação 12.588 10.527 2.061 20%
2. Recursos vinculados à Seguridade Social (exceto Previdência e FAT) 12.220 40.087 -27.867 -70%
3. Recursos Vinculados à Previdência Social (RPPS) -61 -3.245 3.184 -98%
4. Recursos Vinculados à Previdência Social (RGPS) 1.311 9.191 -7.880 -86%
5. Recursos de Receitas Financeiras Vinculadas 10.212 27.018 -16.807 -62%
6. Recursos da Dívida Pública 1.172.805 820.675 352.130 43%
7. Recursos de Alienação de Bens e Direitos 13.627 5.715 7.912 138%

8. Recursos de Transferências Constitucionais e Legais a Estados, DF,

4.571 -15.042 19.613 -130%
Municípios, inclusive Fundos
9. Recursos Vinculados a Fundos, Órgãos e Programas 241.806 328.752 -86.946 -26%
10. Outros Recursos Vinculados 23.682 19.767 3.916 20%
11. Recursos a Classificar 73 69 4 6%
Total (III) = (I + II) 1.570.504 1.294.804 275.700 21%
Fonte: Siafi.
Em 2021, o Poder Executivo apresentou disponibilidade negativa apenas no grupo 3 –

Recursos Vinculados à Previdência Social (RPPS), no valor de R$ 61 milhões. Tal insuficiência é
irrisória quando comparada à disponibilidade negativa de R$ 3,2 bilhões observada nesse mesmo
grupo em 2020. O grupo 8 – Recursos de Transferências Constitucionais e Legais a Estados, DF,
Municípios, inclusive Fundos, que em 2020 apresentou disponibilidade negativa de R$ 15 bilhões,
passou a apresentar, em 2021, disponibilidade positiva de R$ 4,5 bilhões.
Outros pontos dignos de menção são os significativos aumentos de recursos livres ou
não vinculados (R$ 26,4 bilhões, 51%), recursos da dívida pública (R$ 352,1 bilhões, 43%) e
recursos de alienação de bens e direitos (R$ 7,9 bilhões, 138%).
O Poder Executivo monitorou o comportamento das disponibilidades durante o
exercício de 2021, estimando o valor do final do exercício. Essas projeções foram registradas nos
Relatórios Bimestrais de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias (RARDP) a que se refere o
art. 64, § 4º, da Lei 14.116/2020 (LDO 2021).
Deve-se ressaltar que, independentemente do imperativo legal disposto no art. 42 da
LRF, faz-se necessário realizar o acompanhamento sistemático da suficiência das disponibilidades
de caixa por fontes de recursos ao longo do exercício, em prol da gestão fiscal responsável e a fim
de mitigar riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, nos termos do art. 1º, § 1º, da
LRF.
Nesse sentido, convém registrar que o RARDP do 5º bimestre de 2021, ao analisar a
adequação das fontes de recursos para cumprimento do disposto no art. 42 da LRF por meio da
gestão das disponibilidades para financiamento das despesas, considerou, com base nos dados
realizados disponíveis até outubro de 2021, que o art. 42 da LRF seria cumprido com margem de
R$ 149,5 bilhões nas fontes não vinculadas/ordinárias, mantidas as premissas adotadas.
Tem-se observado que os órgãos centrais de orçamento e de administração financeira da
União têm adotado medidas no sentido de eliminar fontes de recursos deficitárias ao longo dos
últimos exercícios, em cumprimento ao Acórdão 2.196/2020-TCU-Plenário (relatoria do ministro
Bruno Dantas), além do Acórdão 1.406/2011-TCU-Plenário (relatoria do ministro Aroldo Cedraz).
As estratégias propostas para solucionar o problema das fontes com insuficiência de
recursos, cada uma com suas especificidades, pressupõem a gestão integrada de órgãos no âmbito
do Ministério da Economia, por envolverem questões de programação financeira, dívida pública,
contabilidade e orçamento, além de órgãos gestores, TCU e Congresso Nacional, com vistas à
análise da situação levantada e à adoção de providências cabíveis, o que denota a complexidade da
mitigação da insuficiência financeira projetada para a execução de fontes orçamentárias, além da
urgência das medidas propostas, observada a proximidade do final do exercício.
Posto isso, a apuração do cumprimento do art. 42 da LRF, consubstanciada na
verificação da existência de suficiente disponibilidade financeira para fazer face à inscrição de
restos a pagar não processados (RPNP), pode ser feita mediante a utilização de dois critérios
básicos.
O primeiro deles, aqui denominado de critério Global ou Geral, consiste em averiguar
se a disponibilidade de caixa total do órgão ou Poder, após a inscrição em RPNP (disponibilidade
líquida), não é negativa. Vale dizer, deve-se verificar se o órgão ou Poder encerrou o exercício com
disponibilidades de caixa suficientes para honrar as obrigações contraídas. Esse critério não se atém
à vinculação de fontes de recursos a determinadas destinações. Conforme esse critério, nos dois

últimos exercícios houve suficiência da ordem de R$ 1,3 trilhão em 2020 e de R$ 1,5 trilhão em
2021.
O segundo critério leva em consideração a vinculação dos recursos. Ele tem como base
os argumentos oferecidos pela Nota Técnica SEI 41/2018/Gepla/Cofin/Sugef/STN-MF, que versa
sobre a metodologia desenvolvida pela STN para monitorar o cumprimento do art. 42 da LRF pelo
Poder Executivo federal.
A referida nota assevera que, para assegurar o cumprimento do art. 42 da LRF, não se
deve considerar a disponibilidade líquida total após a inscrição de restos a pagar não processados
(soma dos saldos de fontes de recursos), pois parte das receitas que constituem essa disponibilidade
estaria vinculada a despesas específicas, não podendo, portanto, garantir qualquer outra obrigação.
Diante dessa constatação, registra que, na verificação do cumprimento do art. 42 da LRF, a
suficiência deve ser apurada considerando essas vinculações, ou seja, deve haver disponibilidade de
recursos livres suficientes para cobrir os valores negativos de recursos vinculados. Conclui, por fim,
que a disponibilidade negativa em grupos de fontes vinculadas não constitui descumprimento da
vedação em comento, desde que haja saldo de recursos livres (não vinculados a despesas
específicas) em montante superior à soma da eventual insuficiência de recursos em fontes
vinculadas.
Este segundo critério pode ser apurado de forma agregada em grupos de fontes
(recursos vinculados à educação, recursos vinculados à seguridade social, recursos vinculados a
fundos, órgãos e programas, entre outros grupos) ou de forma individualizada, por fonte. Esses
critérios são atualmente adotados pelos órgãos de controle e pela Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), haja vista a sua plena aderência ao disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF.
O atendimento ao art. 42 da LRF, de acordo com o segundo critério, ocorre, portanto,
quando existem suficientes disponibilidades financeiras líquidas (após a inscrição em RPNP) não
vinculadas a determinada destinação (recursos ordinários ou livres) para cobrir eventuais
insuficiências em grupos de fontes vinculadas de forma agregada ou em fontes vinculadas
específicas, conforme o critério adotado.
A tabela seguinte apresenta a apuração do cumprimento do art. 42 da LRF em 2021 pelo
Poder Executivo federal, conforme o critério global e conforme o critério de recursos ordinários
compensando recursos vinculados negativos, sejam esses agregados por fonte ou por grupo de
destinação. No caso de agregação por grupo, a suficiência é maior porque fontes negativas em um
grupo são compensadas por fontes positivas do próprio grupo.
Apuração do Cumprimento do art. 42 da LRF -– Poder Executivo Federal – 2021
R$ milhões
Suficiência Recursos Não Valores Suficiência
Critério
Vinculados / Ordinários Negativos Final
Recursos Ordinários/Livres x Grupo
de Destinação de Recursos com 77.670 -61 77.609
Insuficiência
Recursos Ordinários x Fontes
77.670 -2.783 74.887
Vinculadas com Insuficiência
Critério Geral - Soma de Todas as Disponibilidades 1.570.503
Fonte: Siafi.
O único Grupo de Destinação de Recursos com saldo negativo foi, conforme

apresentado na tabela anterior, “Recursos Vinculados à Previdência Social (RPPS)”. Em relação às
fontes insuficientes, foram identificadas seis fontes, sendo que três delas totalizaram 98% da
insuficiência indicada. O gráfico seguinte evidencia essas fontes e a participação no respectivo
conjunto.

Fontes de Recursos com Saldo Negativo – Poder Executivo Federal – 2021

Valores em R$ milhões
Compensação Financeira pela Produção de Petróleo, Gás 85,5%; 2.378.573.991,8

Naural e Outros
Contribuição Patronal para o Plano de Seguridade Social do

184.207.991,8, 6,6%
Servidor Público
Contribuicao Do Salario-Educacao 164.948.498,6, 5,9%
Demais Fontes 2,0%; 55.354.897,3
0 1.000 2.000 3.000

Fonte: Siafi.
Tendo em vista os dados apresentados, observa-se que, em 2021, o Poder Executivo

cumpriu o art. 42 da LRF por todos os critérios estabelecidos, embora, após a inscrição em restos a
pagar não processados, tenha se constatado disponibilidade líquida de caixa negativa no grupo
“Recursos Vinculados à Previdência Social (RPPS)”.
Ainda em relação à vinculação de fontes, cabe ressaltar que a Emenda Constitucional
109/2021, cujo principal objetivo foi conter crescimento das despesas obrigatórias, em seu art. 5º,
permitiu, até o final do segundo exercício financeiro subsequente à data de sua promulgação, a
utilização do superávit dos fundos do Poder Executivo para a amortização da dívida pública. Essa
permissão não contemplou a utilização dos superávits dos fundos públicos de fomento e
desenvolvimento regionais, operados por instituição financeira de caráter regional, nem dos
superávits dos fundos ressalvados no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. Para os entes
federados que não possuem dívida pública, o superávit financeiro é de livre aplicação nesse período.
Ao ser questionado sobre a aplicação do permissivo previsto no art. 5º da EC 109/2021,
o Ministério da Economia (ME) informou que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN)
manifestou-se pela legalidade da desvinculação e que seria competência da STN definir quais
fundos abrangidos pela liberação teriam seus superávits utilizados para a amortização da dívida
pública. Por fim, o ME informou que a questão foi disciplinada pela STN por meio das Portarias
759/2021 e 768/2021 (peça 42 do TC 000.560/2022-7).
Em 2021, foram destinados recursos à amortização da dívida provenientes da
desvinculação de superávit de fundos, por meio das Portarias-SOF 3.485/2021 e 10.386/2021. A
tabela seguinte sistematiza as fontes e os valores destinados à amortização da dívida no exercício de
2021. Cabe ressaltar, no entanto, que em muitos casos a fonte não é específica de um fundo, como,
por exemplo, a fonte 50 – Recursos Próprios Primários de Livre Aplicação, pois praticamente
qualquer unidade orçamentária pode possuir recursos provenientes dessa fonte.
Recursos do Superávit Financeiro de Fundos Destinados à Amortização da Dívida Pública – Art. 5º da
EC 109/2021
R$ milhões
Valor Destinado Superávit
à Amortização Financeiro -
Discriminação Fonte de Recursos da Dívida Saldo % (A)/(B)
Portarias SOF 31/12/2020
(A) (B)
Fundo Social - Parcela Destinada à Educação Pública e à Saúde 3.267 3.267 100%
Contribuições sobre a Arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais 88 88 100%

Recursos de Concessões e Permissões 16.588 49.089 34%

Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional 2.307 2.307 100%
Compensações Financeiras pela Utilização de Recursos Hídricos 549 1.772 31%
Cota-Parte do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante 8.063 8.191 98%
Compensações Financeiras pela Exploração de Recursos Minerais 198 3.454 6%
Compensações Financeiras pela Produção de Petróleo, Gás Natural e Outros
41.411 34.801 119%
Hidrocarbonetos Fluidos
Recursos Próprios Primários de Livre Aplicação 6.713 32.167 21%
Recursos Financeiros de Aplicação Vinculada 427 444 96%
Outras Contribuições Econômicas 22.582 25.098 90%
Taxas e Multas pelo Exercício do Poder de Polícia e Multas Provenientes de
7.141 17.390 41%
Processos Judiciais
Outras Contribuições Sociais 401 4.041 10%
Fundo de Fiscalização das Telecomunicações 1.621 4.995 32%
Recursos Próprios Financeiros 47.091 134.867 35%
Outras Receitas Vinculadas Aplicadas a Políticas Públicas Específicas 7.850 14.904 53%
Total 166.297 336.875 49%
Fonte: Portarias-SOF 3.485/2021 e 10.386/2021 e Demonstrativo do Superávit Financeiro de Receitas Vinculadas – RREO fev/2021.
Cabe assinalar, por oportuno, que os recursos desvinculados da Fonte 42 –

Compensações Financeiras pela Produção de Petróleo, Gás Natural e Outros Hidrocarbonetos
Fluidos, no montante de R$ 41,4 bilhões, para fins de amortização da dívida pública em 2021,
foram provenientes do superávit financeiro observado no Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico – FNDCT (R$ 6,4 bilhões) e no Fundo Social – FS (R$ 35 bilhões),
consoante esclarecido no Ofício SEI 129424/2022/ME (peça 57 do TC 000.560/2022-7).
4.1.2.9. Requisitos para Instituição de Renúncias de Receitas Tributárias
A presente seção busca avaliar a adequação dos instrumentos utilizados para instituição
das renúncias de receitas tributárias, em atenção ao art. 150, § 6º, da Constituição Federal, bem
como o cumprimento dos requisitos exigidos pelos arts. 113 do ADCT, 14 da LRF e 125 a 129 e
137 da LDO 2021, quando da concessão ou renovação dessas desonerações, em atendimento ao
subitem 9.5 do Acórdão 793/2016-TCU-Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro).
O art. 150, § 6º, da Constituição exige que as renúncias de receitas sejam concedidas
somente por lei específica que regule exclusivamente a matéria ou o respectivo tributo. Em paralelo,
o art. 113 do ADCT impõe que a proposição legislativa que crie ou altere renúncia de receita deva
ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro. Na mesma linha, o art. 14
da LRF estabelece que a concessão ou ampliação de benefício tributário seja acompanhada de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que inicia sua vigência e nos dois
seguintes e atenda ao disposto na LDO. Ademais, requer a demonstração de que a renúncia tenha
sido considerada na estimativa de receita e que não afetará as metas fiscais previstas na LDO ou,
alternativamente, a indicação de medidas de compensação, na forma de aumento de receita
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo
ou contribuição.
Destaca-se a importância das exigências contidas no art. 14 da LRF para o controle e a
gestão fiscal, em relação ao cumprimento das metas fiscais, considerando que, caso as regras dessa
lei não sejam observadas, em propostas originárias do Poder Executivo ou em proposições
parlamentares, o referido dispositivo não produzirá a totalidade de seus efeitos. Nesse rumo, a
finalidade da regra é preservar o equilíbrio fiscal.
Adicionalmente, as LDOs anuais estabelecem requisitos a serem observados, no âmbito
das proposições legislativas e respectivas emendas, para instituição de renúncias tributárias. A
LDO 2021 (Lei 14.116/2020, alterada pela Lei 14.143/2021) impôs o regramento constante dos arts.
125 a 129 e 137 para as proposições que resultem em diminuição de receitas.
Ressalta-se que esta Corte de Contas já expediu diversas deliberações no sentido de que
os órgãos do Poder Executivo cumpram os dispositivos constitucionais e legais, principalmente o
art. 14 da LRF, quando da concessão, ampliação e aplicação das renúncias de receitas, entre as
quais: subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 747/2010-TCU-Plenário (relatoria ministro Augusto Nardes);

subitem 9.4 do Acórdão 809/2014-TCU-Plenário (relatoria ministro Benjamin Zymler); subitem 9.1
do Acórdão 1.205/2014-TCU-Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro); subitem 1.6.1 do
Acórdão de Relação 384/2016-TCU-Plenário (relatoria ministro Augusto Nardes), subitem 9.1 do
Acórdão 1.840/2019-TCU-Plenário (relatoria ministro Bruno Dantas), subitem 9.1 do Acórdão
1.907/2019-TCU-Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro), subitens 9.3, 9.4 e 9.5 do
Acórdão 62/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Bruno Dantas), subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão
2.198/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Vital do Rêgo) e subitem 9.2 do Acórdão 333/2022-
TCU-Plenário (relatoria ministro Walton Alencar Rodrigues).
Em relação ao Poder Legislativo, por meio do subitem 9.2 do Acórdão 793/2016-TCU-
Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro), foi recomendado às Presidências da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal que orientem os órgãos de assessoramento que atuam junto às
comissões competentes, quando da análise de propostas que concedem ou ampliem renúncias
tributárias, sobre a necessidade de que seja verificado o cumprimento dos requisitos exigidos pelo
art. 14 da LRF. Já no subitem 9.5.1 do supracitado Acórdão 2.198/2020-TCU-Plenário, informou-se
às Mesas Diretoras da Câmara e do Senado que, em razão da exigência prevista no art. 113 do
ADCT, as proposições legislativas que criem ou alterem renúncia de receita deverão ser
acompanhadas da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, assim como das medidas
compensatórias exigidas pela LRF, não podendo ser consideradas exequíveis pelos Poderes e
órgãos responsáveis pela sua implementação enquanto as condicionantes constitucionais e legais
não forem efetivamente observadas. Por sua vez, nos subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 2.692/2021-
TCU-Plenário (relatoria ministro Aroldo Cedraz) prolatados em sede de consulta, assentou-se o
caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14 da LRF quanto à ausência de obrigatoriedade da
previsão e da implementação de medidas de compensação na forma do sobredito inciso II quando a
renúncia for considerada na estimativa de receita orçamentária, na forma do inciso I, e forem
atendidos os demais requisitos legais.
Ainda quanto ao Poder Legislativo, registre-se o alerta contido no subitem 9.2.2 do
Acórdão 2.937/2018-TCU-Plenário, no sentido de que:
a manutenção da atual dinâmica de expansão das despesas e/ou inibição de receitas,
mediante inovações ou alterações legislativas desacompanhadas de adequadas
estimativas do impacto orçamentário-financeiro nas finanças da União e de medidas
mitigadoras destes impactos, acarreta riscos significativos para a sustentabilidade fiscal
do país, além de comprometer a capacidade operacional dos órgãos federais para a
prestação de serviços públicos essenciais aos cidadãos.
Convém rememorar que o Tribunal de Contas da União apontou irregularidades quando
da emissão dos Pareceres Prévios sobre as Contas do Presidente da República dos exercícios de
2016, 2017, 2018 e 2019, bem como emitiu sucessivos alertas ao Poder Executivo acerca da
ausência de atendimento aos requisitos previstos no ADCT, na LRF e nas correspondentes LDOs
quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei, com vistas à concessão ou
ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita.
Ademais, o escopo do acompanhamento objeto do TC 043.192/2021-1 (Conformidade
das Renúncias de Receitas e das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado – exercício 2021, de
relatoria do ministro Aroldo Cedraz) contempla questão específica destinada a analisar as possíveis
providências de natureza administrativa e/ou judicial que o Poder Executivo entende ser cabíveis
nos casos de rejeição de veto, por parte do Poder Legislativo, a dispositivos legais que instituam
renúncias de receitas sem a devida adequação orçamentária e financeira.
Exame das renúncias tributárias instituídas em 2021
Durante o exercício de 2021, foram instituídas 26 desonerações tributárias (por meio de
vinte atos normativos), no montante estimado de R$ 4,8 bilhões, segundo informações prestadas
pela RFB (peça 42 do TC 043.192/2021-1 e peça 44 do TC 000.560/2022-7, ambos de relatoria do

ministro Aroldo Cedraz). Apenas dois desses atos normativos – Decreto 10.765/2021 e Portaria-ME
14.811/2021 – veicularam renúncias tributárias às quais não se aplicavam as exigências
constitucionais e legais atinentes ao tema. O quadro a seguir apresenta as dezoito legislações que
foram analisadas em confronto com essas exigências.
Atendimento aos Requisitos para Instituição das Renúncias de Receitas Tributárias em 2021
art. 113 do arts. 125 a 127 e 137
Legislação art. 14 da LRF art. 150, § 6º, da CF
ADCT da LDO 2021
Lei 14.118/2021 Não Não Não Sim
Lei 14.184/2021 Sim Não Não Sim
MP 1.034/2021 Sim Sim Não Sim
MP 1.057/2021 (Lei Sim Não Não Sim
14.257/2021)
MP 1.071/2021 Sim Sim Sim Sim
Portaria-ME 11.358/2021 * Sim * Sim
Lei Complementar 185/2021 Não Não Não Sim
MP 1.094/2021 Sim Sim Não Sim
Portaria-ME 15.224/2021 * Não * Sim
Decreto 10.638/2021 * Sim * *
Decreto 10.765/2021 * * * *
Portaria-ME 14.811/2021 * Sim * *
* Não se aplica.
Fonte: RFB. Elaboração própria.
Analisando as renúncias instituídas sem o cumprimento de todas as condicionantes

fiscais, por parte do Poder Executivo, convém incialmente tratar das desonerações relativas à Lei
14.126/2021. O normativo dispôs sobre a classificação da visão monocular como deficiência
sensorial, tipo visual, gerando potencial renúncia fiscal em relação ao IRPF (isenção incidente sobre
os proventos de aposentadoria percebidos pelos portadores da deficiência visual, prevista no art. 6º,
inciso XIV, da Lei 7.713/1988), ao IPI (isenção para os automóveis de passageiros de fabricação
nacional, conforme o art. 1º, inciso IV, da Lei 8.989/1995) e ao IOF (isenção incidente nas
operações de financiamento para a aquisição de automóveis de passageiros de fabricação nacional,
adquiridos por pessoas portadoras de deficiência física, conforme o art. 72, inciso IV, da
Lei 8.383/1991).
A legislação em apreço se originou do Projeto de Lei PL 1.615/2019 da Câmara dos
Deputados e, durante sua tramitação, também não restaram demonstradas a projeção do impacto
orçamentário e financeiro das desonerações em comento, a estimativa da renúncia de receita na
proposta orçamentária, a ausência de prejuízo ao alcance das metas fiscais e nem as medidas de
compensação, em desacordo com o disposto nos arts. 113 do ADCT, 14, caput e incisos I e II, da
LRF, e 126, caput e inciso I, alíneas “a” e “b”, da LDO 2021.
Ademais, a proposta legislativa não atendeu ao art. 137 da LDO 2021, uma vez que não
conteve cláusula de vigência do benefício de, no máximo, cinco anos, não veio acompanhada de
metas e objetivos (preferencialmente quantitativos), bem como não indicou o órgão responsável
pelo acompanhamento e pela avaliação do benefício tributário quanto à consecução das metas e dos
objetivos estabelecidos. Registre-se que, não obstante o descumprimento dos respectivos
dispositivos constitucionais e legais, o Presidente da República sancionou a referida Lei em
22/3/2021.

Por meio da Medida Provisória 1.034/2021, instituiu-se até 31/12/2025 o crédito

presumido da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, a ser utilizado pelo importador ou
fabricante de produtos destinados ao uso em hospitais, clínicas, consultórios médicos e campanhas
de vacinação. Embora a concessão do benefício tenha atendido ao art. 14 da LRF, verificou-se que
não foram obedecidos alguns dispositivos da LDO 2021, entre eles: memória de cálculo das
estimativas do impacto orçamentário-financeiro da desoneração (§ 3º do art. 125), bem como
indicação do órgão responsável pelo acompanhamento e pela avaliação do benefício tributário
quanto à consecução das metas e dos objetivos estabelecidos (inciso III e parágrafo único do art.
137).
Da mesma forma, no que concerne à Medida Provisória 1.094/2021, que dispôs sobre a
redução da alíquota do IRRF até 31/12/2026 para contratos de arrendamento mercantil de aeronaves
e motores, embora se tenha identificado o cumprimento do art. 14 da LRF, observou-se o não
atendimento dos supracitados § 3º do art. 125 e inciso III e parágrafo único do art. 137 da LDO
2021.
A MP 1.057/2021 (transformada na Lei 14.257/2021) concedeu crédito presumido às
instituições financeiras e demais autorizadas a funcionar pelo Bacen, exceto as cooperativas de
crédito e administradoras de consórcio, que aderirem ao Programa de Estímulo ao Crédito (PEC) na
qualidade de concedentes das operações de crédito. No âmbito da Exposição de Motivos 165/2021
ME, verificou-se que somente foram apresentados os impactos dos gastos tributários (2022 a 2024).
No entanto, não se demonstrou, quando da instituição dessa renúncia de receita, o atendimento de
uma das seguintes condições previstas no art. 14, incisos I e II, da LRF, bem como no art. 126,
inciso I, alíneas “a” e “b”, da LDO 2021: demonstração de
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei 14.143-
2021?OpenDocumentque a renúncia foi considerada na estimativa de receita orçamentária e de que
não afetará as metas fiscais, ou a indicação de medidas de compensação.
Por sua vez, a Portaria-ME 15.224/12/2021 estabeleceu a desoneração do II, do IP-
Importação e da Cofins-Importação, para fins de isenção de bagagens de viajantes nas vias aérea ou
marítima, estendeu o tratamento previsto no Regime Aduaneiro Especial de Loja Franca, bem como
aumentou o limite de isenção para venda de mercadoria importada nessas lojas francas de fronteira
terrestre ao viajante que ingressar no país. Na concessão dos benefícios, não restou demonstrado
que a renúncia foi considerada na estimativa da receita orçamentária e que não afetaria as metas
fiscais, bem como as medidas de compensação, em desacordo com o art. 14, caput e incisos I e II,
da LRF.
Cabe consignar que, além da mencionada Lei 14.126/2021, em outras oito legislações
(Lei 14.118/2021, Lei 14.119/2021, Lei 14.130/2021, Lei 14.184/2021, Lei 14.193/2021,
Lei 14.287/2021, Lei 14.288/2021 e Lei Complementar 185/2021), as desonerações tributárias se
originaram de projetos, ou de emendas a medidas provisórias, de autoria do Congresso Nacional.
Conforme demonstrado no quadro anterior, essas renúncias também não vieram acompanhadas da
demonstração do cumprimento de todos os requisitos constitucionais e legais aplicáveis.
Assim, não obstante as deliberações já exaradas por este Tribunal, remanesce a prática
do Congresso Nacional de propor e aprovar projeto de lei ou de emendas a medidas provisórias sem
demonstração do atendimento de todos os requisitos exigidos para concessão ou ampliação de
benefícios tributários. Entretanto, considerando que o Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente
da República compreende o exame da gestão exclusivamente de responsabilidade do Poder
Executivo, não se propõe nesta assentada deliberação endereçada ao Poder Legislativo.
Importante destacar, em relação a todas essas renúncias concedidas por meio dos treze
supracitados normativos sem o cumprimento integral dos requisitos constitucionais e legais em
apreço, que não se identificou também, por parte do Poder Executivo, no momento da
implementação dos benefícios, o atendimento desses requisitos, indispensáveis para conferir
eficácia às normas aprovadas, conforme estabelecido no § 2º do art. 14 da LRF, em deliberações

emitidas por meio dos Acórdãos 1.907/2019-TCU-Plenário, 62/2020-TCU-Plenário, 2.198/2020-

TCU-Plenário e 1.840/2019-TCU-Plenário, bem como em alerta e recomendação no Parecer Prévio
sobre as Contas do Presidente da República de 2019, cabendo destacar o inteiro teor desta última,
cujo monitoramento resta consignado no capítulo 6 deste Relatório:
Ao Poder Executivo Federal que, em atenção ao Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário,
quando da edição ou sanção de ato normativo que acarrete renúncia de receita tributária,
encaminhe ao Tribunal de Contas da União, como condição de eficácia dos benefícios
tributários aprovados, demonstrativo comprobatório que permita aferir, de forma clara e
inequívoca, o cumprimento integral de cada requisito constitucional e legal relacionado
à compatibilidade e à adequação orçamentária e financeira do benefício tributário
aprovado e promulgado, nos termos do art. 150, § 6º, da Constituição Federal; do art.
113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT); do art. 14 da Lei
Complementar 101/2000 (LRF); e da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente.
Análise da renúncia tributária instituída pela Lei 14.288/2021
A desoneração instituída pela Lei 14.288/2021 será analisada mais especificamente em
função da sua materialidade, estimada em R$ 8,6 bilhões para 2022 e R$ 9,5 bilhões em 2023
(peça 42 do TC 043.192/2021-1).
A proposta teve origem na Câmara dos Deputados, conforme o PL 2.541/2021,
apresentado em 13/7/2021 pelo Deputado Efraim Filho, e objetivou prorrogar até 31/12/2026
(alterado para 31/12/2023, por substitutivo ao projeto) o prazo do benefício de desoneração da folha
de salários, previsto nos arts. 7º e 8º da Lei 12.546/2011. Constou como justificativa para a
prorrogação em comento o fato de que o benefício “tem se mostrado como um dos principais
instrumentos para garantir o aumento da competitividade econômica, bem como estimular a geração
de emprego e renda para milhões de trabalhadores”.
Registre-se que a desoneração da folha de pagamento possibilita ao contribuinte optar
pela substituição da incidência da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de salários,
prevista no art. 22 da Lei 8.212/1991, pela incidência sobre a receita bruta, alcançando dezessete
segmentos, incluindo setores da indústria, serviços, transportes e construção.
Na tramitação do referido projeto no Congresso Nacional, não restaram demonstradas: a
estimativa da renúncia de receita na proposta orçamentária, a não afetação do alcance das metas
fiscais e, ainda, as medidas de compensação, em desacordo com o disposto nos arts. 14, caput e
incisos I e II, da LRF, e 126, caput e inciso I, alíneas “a” e “b”, da LDO 2021.
Cabe ressaltar que as manifestações de ordem técnica e jurídica dos respectivos órgãos
competentes que subsidiaram a apreciação do PL 2.541/2021, no âmbito do Ministério da
Economia, foram no sentido de propor o veto integral ao projeto, haja vista o não atendimento aos
requisitos legais para concessão dessas renúncias, além de dispositivos previstos pela Emenda
Constitucional 103/2019, comentados adiante. Entretanto, em 31/12/2021, o Presidente da
República sancionou o projeto na íntegra, originando a Lei 14.288/2021.
Dentre essas manifestações, cita-se o posicionamento da RFB, por intermédio da Nota
Cosit 305/2021 (peça 12, p. 1-10, do TC 000.560/2022-7), corroborada pelo Despacho de
31/12/2021 no Processo SEI 12100.105774/2021-10 (peça 12, p. 11, do TC 000.560/2022-7). Além
de informar a estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme a Nota Cetad/Coest
229/2021 (R$ 8,64 bilhões em 2022, R$ 9,47 bilhões em 2023 e R$ 10,06 bilhões em 2024), a RFB
ressaltou a necessidade de fiel e integral cumprimento do “protocolo de responsabilidade fiscal”
aplicável ao PL 2541/2021:
Assim, apesar de haver previsão do impacto orçamentário e financeiro, nos termos do
art. 113 do ADCT, a proposição legislativa não demonstra que a renúncia foi

considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, nos termos do inciso I do art.

14 da LRF e da alínea a do inciso I do art. 126 da LDO, ou que foram apresentadas
medidas de compensação suficientes no período por meio do aumento de receita
proveniente da elevação de alíquotas, da ampliação da base de cálculo, da majoração ou
criação de tributo ou contribuição, nos termos do inciso II do art. 14 da LRF e da alínea
b do inciso I do art. 126 da LDO, em manifesta contrariedade ao interesse público.
(grifou-se)
A RFB aduziu que não se aplicava à renúncia o previsto na EC 106/2020 (que
desobrigou do cumprimento dessas condicionantes até 31/12/2020), uma vez que não havia ato
vigente decretando estado de calamidade em relação ao exercício de 2021.
Ademais, afirmou que a EC 103/2019, que alterou o sistema de previdência social e
estabeleceu regras de transição e disposições transitórias, aboliu a possibilidade de substituição da
base de cálculo da contribuição social prevista no art. 195, inciso I, alínea “a”, da Constituição
Federal, tendo em vista a revogação do § 13 e a restrição do § 9º daquele art. 195, que
exaustivamente elenca as hipóteses em que se admite tal substituição. Além disso, o art. 30 da
aludida Emenda ratificou a extinção da substituição para a contribuição social prevista no art. 195,
inciso I, alínea “a”, in verbis:
Art. 30. A vedação de diferenciação ou substituição de base de cálculo decorrente do
disposto no § 9º do art. 195 da Constituição Federal não se aplica a contribuições que
substituam a contribuição de que trata a alínea "a" do inciso I. do caput do art. 195 da
Constituição Federal instituídas antes da data de entrada em vigor desta Emenda
Constitucional. (grifou-se)
No âmbito da Nota Cosit 305/2021, a RFB reforçou, ainda, que:
(...) a partir [da] promulgação da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, a contribuição
sobre a receita bruta de que trata a Lei nº 12.546, de 2011, irremediavelmente ficou
fadada à extinção prenunciada, pois apresentava-se como substituição efêmera do
tributo originário, cujo elemento temporal de sua hipótese de incidência protraia-se
somente até 31 de dezembro de 2020.
Por fim, propôs-se o veto ao art. 2º do PL 2.541/2021, por inconstitucionalidade e
contrariedade ao interesse público, ao desrespeitar a vedação de diferenciação ou substituição de
base de cálculo decorrente do disposto no § 9º do art. 195 da Constituição, bem como as normas
orçamentárias previstas na LRF e na LDO 2021.
Já no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), por meio do Parecer
0426/2021/ME (peça 11, p. 1-7, do TC 000.560/2022-7), aprovado pelo Despacho 554/2021/PGFN-
ME (peça 11, p. 8, do TC 000.560/2022-7) e confirmado pelo Despacho 598/2021/PGFN-ME
(peça 11, p. 9, do TC 000.560/2022-7), recomendou-se, consoante basicamente os mesmos
argumentos apresentados pela RFB, o veto integral ao PL 2.541/2021, por inconstitucionalidade,
violação ao disposto no art. 30 da EC 103/2019, e ao art. 113 do ADCT, mas neste caso, poderia ser
sanado, “na hipótese de demonstração de seu atendimento”.
Mediante o Ofício 612/2021-ME (peça 13 do TC 000.560/2022-7), o Ministério da
Economia endossou os posicionamentos de PGFN e RFB, e recomendou à Secretaria-Geral da
Presidência da República o veto integral ao referido PL, no caso de “não adoção das medidas de
compensação enviadas”. Porém, em 31/12/2021 o Projeto de Lei 2.541/2021 foi sancionado
integralmente pelo Presidente da República com a referenda do ministro do Trabalho e Previdência
e do ministro-chefe da Casa Civil da Presidência da República, dando origem à Lei 14.288/2021.
Importa mencionar que, da mesma forma como ocorreu com as outras renúncias
tributárias instituídas pelos doze normativos já mencionados, não se observou em relação à

desoneração em apreço a implementação de todas as condições de eficácia para aplicação do

benefício em questão, por parte do Poder Executivo, em desobediência ao § 2º do art. 14 da LRF, a
deliberações emitidas por meio dos Acórdãos 1.907/2019-TCU-Plenário, 62/2020-TCU-Plenário,
2.198/2020-TCU-Plenário e 1.840/2019-TCU-Plenário, bem como a alerta e recomendação no
Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República de 2019.
Assim, com vistas a obter informações e esclarecimentos sobre esses indícios de
irregularidades, promoveu-se, no âmbito do TC 000.560/2022-7 (relatoria ministro Aroldo Cedraz),
diligências às unidades jurisdicionadas envolvidas. Com efeito, apresentam-se a seguir as
informações obtidas e as análises pertinentes.
Comentários da Secretaria-Executiva do Ministério da Economia e respectiva análise
Por meio do Ofício SEI 87867/2022 (peça 32 do TC 000.560/2022-7), A Secretaria-
Executiva do Ministério da Economia apenas encaminhou informações contidas na já comentada
Nota Cosit 305/2021 (peça 33 do TC 000.560/2022-7), em cuja conclusão se recomendou o veto
aos seguintes dispositivos do PL 2541/2021:
a) art. 2º, que altera os caputs dos artigos 7º e 8º da Lei nº 12.546/2011, por
inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, ao desrespeitar i) a vedação
de diferenciação ou substituição de base de cálculo decorrente do disposto no §9º do art.
195 da Constituição Federal de 1988, e ii) as normas orçamentárias previstas nos artigos
14 da LRF e 126 da LDO/2021, respectivamente; e
b) ao art. 3º, que altera o § 21 do art. 8º da Lei nº 10.865/2004, por contrariedade ao
interesse público, em decorrência da necessidade de coerência propositiva, tendo em
vista a proposta de veto ao art. 2º do Projeto de Lei e a interdependência entre os
preceptivos.
Dessa forma, aquela Secretaria-Executiva confirmou o posicionamento expresso nos
supracitados pareceres do ME, ou seja, contrário à concessão do incentivo tributário em apreço.
Comentários da Secretaria-Executiva da Secretaria-Geral da Presidência da República e
respectiva análise
Consoante o Ofício 105/2022/SE/SG-PR/SG/PR (peça 30 do TC 000.560/2022-7), essa
Secretaria-Geral encaminhou os esclarecimentos no âmbito da Nota SAJ
32/2022/Saeco/SAJ/SG/PR (peça 31 do TC 000.560/2022-7). As alegações estão divididas em
quatro partes, apresentadas a seguir, de forma resumida.
a) Contextualização do histórico da desoneração da folha de pagamento
O texto menciona que a desoneração da folha de pagamento em apreço foi
implementada, originalmente pela Lei 12.546/2011, e conforme a Exposição de Motivos da MP
540/2011, com observância dos requisitos da legislação fiscal, ou seja, a estimativa de impacto
financeiro e a respectiva medida compensatória. Posteriormente, esse benefício foi prorrogado “em
prazos subsequentes mediante alteração dos seus arts. 7º e 8º pela MP nº563/2012, pela Lei nº
12.715/2012, pela MP nº 651/2014, pelas Leis nº 13.043/2014, nº 13.161/2015, nº 13.670/2018, Lei
nº 14.020/2020, e, por fim, pela Lei nº 14.288, de 31 de dezembro de 2021”.
Prosseguindo, aquela Secretaria-Geral informou que, na primeira prorrogação do
benefício sob amparo do atual governo, o Presidente da República decidiu vetar a medida (Projeto
de Conversão 15/2020), seguindo recomendação do Ministério da Economia, tendo em vista
suposta ausência de medidas compensatórias e de estimativa de impacto fiscal. Entretanto, o
Congresso Nacional rejeitou o veto presidencial, e a continuidade da desoneração fiscal ficou
estabelecida por meio da Lei 14.020/2020.

Em seguida, afirmou-se, no âmbito da supracitada Nota SAJ

32/2022/Saeco/SAJ/SG/PR, que o benefício concedido pela referida norma legal foi examinado
pelo TCU “mediante instrução pela Secretaria de Macroavaliação Governamental”. Ademais, foi
alegado que o Tribunal realizou acompanhamento (TC 016.769/2020-1, de relatoria do ministro
Bruno Dantas), com o objetivo de verificar as ações desenvolvidas pelo Ministério da Economia
voltadas à implementação do Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda, como
parte das medidas adotadas pelo Governo Federal em resposta à pandemia de Covid-19.
Pelo entendimento daquela Secretaria-Geral, com base no Acórdão 4.073-TCU-
Plenário:
nenhuma medida suspensiva ao programa instituído pela Lei nº 14.020/2020 foi
apontada pela Corte de Contas. Em outras palavras, a Corte de Contas anuiu com a nova
prorrogação da desoneração da folha de pagamento sem medida compensatória, não
tendo emitido, naquele momento, qualquer orientação para a suspensão do benefício
fiscal ora em exame.
Informou-se, por outro lado, que em 16/12/2020 o Chefe do Executivo, representado
pela Advocacia-Geral da União (AGU), ajuizou perante o Supremo Tribunal Federal (STF) a Ação
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6632, com pedido de cautelar para suspender os efeitos da
rejeição daquele veto e impedir a produção de efeitos financeiros da prorrogação do regime da
desoneração, até 31/12/2021, data prevista na Lei 14.020/2020, haja vista o não atendimento dos
requisitos dispostos nos arts. 113 do ADCT e 14 da LRF, já comentados.
A Secretaria-Geral informou também que, de modo contrário, o Senado Federal
defendeu a constitucionalidade da norma impugnada, ressaltando que a medida visava assegurar a
manutenção das atividades laborais e empresariais. Ademais, discorreu sobre a distinção entre
instituição, majoração e prorrogação das contribuições tributárias, baseando-se no julgamento da
ADI 2666, bem como em parecer da assessoria técnica da Mesa da Câmara de Deputados, que
também trouxe entendimento de que a PEC 103/2019 não teria vedado a prorrogação de
desonerações autorizadas, mas tão somente a instituição de novos benefícios que levem em conta
substituição da base de cálculo.
Em seguida, constou da Nota que a Procuradoria-Geral da República (PGR) manifestou-
se também contrariamente à àquela ADI 6632 proposta pelo Presidente da República, entendendo
pela constitucionalidade da medida desonerativa, com base na alegação de que a desoneração da
folha de pagamento funcionaria como importante instrumento de enfrentamento da calamidade
decorrente da pandemia de Covid-19, bem como no fato de que durante a pandemia não incidiram
as regras de gestão fiscal aplicáveis às renúncias de receitas, conforme o art. 3º da EC 106/2020.
A Secretaria-Geral alegou, ainda, que o ministro-relator Ricardo Lewandowski
considerou, em seu voto, serem improcedentes as alegações iniciais trazidas na referida ADI 6632,
uma vez que o “constituinte derivado foi assertivo ao usar o termo ‘instituídas’, o que não se aplica
à espécie, uma vez que a previsão contida na Lei 14.020/2020 (...) não cria desoneração, apenas
prorroga o regime vigente quando da promulgação da nova emenda à constituição”, seguindo o
entendimento já delineado na ADI 2666. Além disso, citou que aquele relator entendeu que a
análise dos impactos orçamentários e financeiros foi devidamente levada em consideração pelo
Congresso.
Em conclusão, a Secretaria-Geral da Presidência da República manifestou o
entendimento de que “a simples prorrogação não atrai a incidência das normas de responsabilidade
fiscal estatuídas pela LRF ou pela LDO”, tendo em vista o posicionamento adotado pelo STF, no
âmbito das ADIs 2666 e 6332, no que concerne à distinção do fenômeno da “instituição do
benefício” daquela hipótese de “prorrogação de um benefício”. Assim, não haveria vício de
inconstitucionalidade que maculasse a proposição.

A partir desse ponto, são analisados os argumentos da Secretaria-Geral da Presidência

da República. Nesta primeira parte, convém consignar, inicialmente, que ao contrário do informado,
o TCU se manifestou, no âmbito das Contas do Presidente da República de 2020 (Acórdão
1.515/2021-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues), no sentido de que a
prorrogação do benefício de desoneração da folha de salários, concedida por meio da Lei
14.020/2020, ocorreu sem demonstração do atendimento aos requisitos exigidos para concessão ou
ampliação do benefício tributário, consubstanciados nos arts. 113 do ADCT, 14 da LRF e 116 da
LDO 2020. Esse posicionamento foi corroborado no âmbito do Acórdão 333/2022-TCU-Plenário,
de relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues.
Da mesma forma, entende-se que não procede a alegação de que, no citado
acompanhamento com vistas a verificar as ações desenvolvidas pelo Ministério da Economia
voltadas à implementação do Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda
(TC 016.769/2020-1), o Tribunal havia anuído a prorrogação da desoneração da folha de pagamento
até 31/12/2021. De fato, não há “nenhuma medida suspensiva ao programa instituído pela
Lei 14.020/2020” no âmbito do Acórdão 4.073/2020-TCU-Plenário, como mencionado pela
Secretaria-Geral. Entretanto, esse acompanhamento não tratou das questões constitucionais e legais
do ato de concessão da renúncia tributária em apreço, mas sim de verificar as ações do Ministério
da Economia voltadas à implementação do programa previsto na Lei 14.020/2020.
No que diz respeito à alegação de que os regimes da instituição e da prorrogação não se
confundem, levando a crer que a prorrogação do benefício não se sujeitaria às normas de
responsabilidade fiscal previstas na LRF e na LDO, conforme também o mesmo posicionamento
adotado pelo Senado Federal, convém reproduzir alguns trechos do aludido julgamento da ADI
6632, de relatoria do Ricardo Lewandowski, que teriam fundamentado esse entendimento:
Também não prospera o argumento de ofensa ao § 9º do art. 195 da CF. Com efeito, o
art. 30 da EC 103/2019 admite de forma expressa a manutenção do regime de
substituição da base de incidência da contribuição previdenciária em vigor na data da
promulgação da referida alteração constitucional. Veja-se:
“Art. 30. A vedação de diferenciação ou substituição de base de cálculo decorrente do
disposto no § 9º do art. 195 da Constituição Federal não se aplica a contribuições que
substituam a contribuição de que trata a alínea a do inciso I do caput do art. 195 da
Constituição Federal instituídas antes da data de entrada em vigor desta Emenda
Constitucional.” (grifei)
Em que pese aos esforços argumentativos da peça de ingresso, as contribuições
instituídas anteriormente à promulgação da referida emenda constitucional não sofreram
a limitação de diferenciação de base de cálculo. O constituinte derivado foi assertivo ao
usar o termo “instituídas”, o que não se aplica à espécie, uma vez que a previsão contida
na Lei 14.020/2020, como acima afirmado, não cria desoneração, apenas prorroga o
regime vigente quando da promulgação da nova emenda à constituição. Com a devida
vênia aos entendimentos em sentido contrário, tenho que a prorrogação do prazo de
validade da substituição não pode ser considerada uma nova instituição, por não traduzir
um novo regime, mas sim a manutenção de um regime já vigente e autorizado por força
da EC 103/2019. Tanto é verdade que não houve a inclusão de novos beneficiários,
alteração de alíquotas ou quaisquer outros elementos que configurem a sua substituição.
Com efeito, a mera prorrogação do prazo de validade da substituição, a rigor, não pode
ser considerada uma nova instituição. Penso que os regimes da instituição e da
prorrogação não se confundem: o primeiro refere-se à instituição de novas
desonerações, enquanto o último é afeto apenas à prorrogação de medidas já
concedidas. Tal interpretação também se deu quando o STF interpretou as alterações

trazidas pela EC 37/2002, na parte em que acrescentou os novos arts. 84 e 85 ao ADCT,

como se lê no voto da Ministra Ellen Gracie, relatora da ADI 2.666/DF. Confira-se:
(...)
Como se observa, a tese sobre a distinção entre instituição e prorrogação do benefício é
abordada no âmbito dos novos dispositivos trazidos pela EC 103/2019. Cabe ressaltar que a redação
anterior do § 9º, combinada com a alínea “a”, inciso I, do caput daquele art. 195 da Constituição
estabelecia que as contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada,
incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, poderiam ter alíquotas ou
bases de cálculo diferenciadas em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-
de-obra. Entretanto, a partir da nova redação do § 9º, promovida pelo art. 1º da EC 103/2019, ficou
vedada a instituição de contribuição substitutiva (utilizando-se base de cálculo) sobre a folha de
salários e demais rendimentos do trabalho, conforme transcrito a seguir:
§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter
alíquotas diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão
de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, sendo
também autorizada a adoção de bases de cálculo diferenciadas apenas no caso das
alíneas "b" e "c" do inciso I do caput.
No entanto, entendeu o referido ministro-relator, considerando que o disposto no art. 30
da EC 103/2019 autorizou a manutenção do regime de substituição da base de incidência da
contribuição previdenciária que já estivesse em vigor, na data da promulgação da referida alteração
constitucional, que a renúncia fiscal prevista na Lei 14.020/2020 teria o caráter de uma prorrogação
do benefício, e não de uma instituição.
Ao se analisar o julgado em apreço, entende-se, de forma contrária à manifestação
daquela Secretaria-Geral, que o voto expresso pelo ministro-relator Ricardo Lewandowski não
tratou especificamente da necessidade do cumprimento dos requisitos constitucionais e legais
aplicáveis à prorrogação de renúncias tributárias. O julgado em questão esclareceu, em caso
concreto e baseado no art. 30 da EC 103/2019, sobre a possibilidade de prorrogação do prazo de
validade da desoneração da folha de pagamento (concedida pelo art. 33 da Lei 14.020/2020, que
alterou os arts. 7º e 8º da Lei 12.546/2011), uma vez que não houve a instituição de novo benefício
e, por conseguinte, não caberia a aplicação da vedação prevista na nova redação do § 9º do art. 195
da Constituição.
Frise-se, ainda, que no âmbito do voto do supracitado ministro-relator, o entendimento a
respeito do cumprimento desses requisitos constitucionais e legais para prorrogação da desoneração
em apreço foi justificado por outros motivos, a seguir transcritos, de forma resumida:
• o art. 36 da Lei 14.020/2020 (também vetado) previa que o Poder Executivo
Federal estimaria o montante da renúncia fiscal e o incluiria nas diretrizes
orçamentárias, conforme disposto no art. 165 da Constituição, visando atender
às exigências dispostas no art. 113 do ADCT. Ademais, ao tempo da rejeição do
veto presidencial, a LDO 2021 ainda não havia sido aprovada pelo Congresso
Nacional, razão pela qual o cumprimento da referida regra constitucional não se
aplicaria ao caso em comento;
• o Congresso Nacional aprovou o texto base do Projeto de Lei 9/2020-CN, que
originou a LDO 2021, incluindo para 2022 a prorrogação da desoneração e seus
efeitos, em atenção ao requisito do art. 14, inciso I, da LRF;
• necessidade de excepcional afastamento da incidência dos arts. 14, 16, 17 e 24
da LRF durante o estado de calamidade pública, para fins de combate à
pandemia de Covid-19, citando o entendimento consubstanciado no julgamento
da ADI 6.357 (relatoria ministro Alexandre de Moraes).

Ademais, em relação ao voto da ministra Ellen Grace, relatora da ADI 2.666, entende-se
que as considerações ali expostas também não se aplicam à questão da observância dos requisitos
constitucionais e legais para concessão das renúncias tributárias. A interpretação contida naquele
julgado foi no sentido de que o princípio da anterioridade nonagesimal, insculpido no § 6º do art.
195 da Constituição, deveria ser aplicado somente quando da instituição ou modificação de
contribuição social, e não da prorrogação do tributo, o que ocorreu no caso concreto da ampliação
da vigência da CPMF, por meio do art. 3º da EC 37/2002.
Importante destacar que, no âmbito dos seus trabalhos de fiscalização, o TCU tem se
posicionado no sentido de que as condicionantes constitucionais e legais (arts. 113 do ADCT e 14
da LRF, bem como dispositivos das LDOs de cada exercício financeiro) para concessão dos
benefícios tributários também devem ser aplicadas no caso de prorrogações dessas renúncias.
Entende-se que o termo “ampliação” de incentivo ou benefício de natureza tributária,
contido no caput do art. 14 da LRF, transcrito a seguir, deve ser compreendido tanto no sentido
quantitativo (número de beneficiados, valores), quanto temporal (duração, ou seja, prorrogação da
renúncia).
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra
renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao
disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
(grifou-se)
Por exemplo, convém consignar o que dispõe o subitem 9.2.1 do Acórdão 747/2010-
TCU-Plenário, de relatoria do ministro Augusto Nardes: “9.2. determinar ao Ministério da Fazenda
que: 9.2.1. observe, quando da prorrogação de renúncias de receitas, as condições estabelecidas no
art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal;” (grifou-se).
Por sua vez, ao avaliar possíveis irregularidades na concessão e ampliação dos
benefícios tributários prorrogados pela Lei 13.799/2019, a Corte de Contas deliberou no sentido da
necessidade de atendimento aos requisitos constitucionais e legais em apreço, e não só no momento
da aprovação da renúncia tributária, mas também quando da sua implementação, conforme item 9.3
do Acórdão 62/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Bruno Dantas), in verbis:
9.3 determinar ao Ministério da Economia, à Superintendência de Desenvolvimento do
Nordeste e à Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, no âmbito de suas
respectivas competências, com fundamento no art. 250, inc. II, do Regimento Interno do
TCU, que somente reconheçam/concedam/aprovem direitos de fruição de benefícios
previstos na Lei 13.799/2019 quando sobrevier a implementação de todas as condições
de eficácia de renúncia de receitas previstas no art. 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, no art. 114 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019) e no
art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em sintonia com a
resposta à Consulta veiculada pelo Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário; (grifou-se)
Mais recentemente e de forma similar, o TCU assim deliberou no âmbito do já citado
Acórdão 333/2022-TCU-Plenário (relatoria ministro Walton Alencar Rodrigues):
9.2. dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia,
com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I,
da Resolução-TCU 315/2020, acerca da necessidade de atendimento a todos os
requisitos constitucionais e legais para sanção de projeto de lei ou de projeto de lei de
conversão, quanto à concessão ou ampliação de todas as naturezas de renúncias de
receitas;

Ademais, o TCU vem demonstrando sua preocupação também quanto ao impacto da

expansão dos incentivos fiscais para o equilíbrio das contas públicas. Por conseguinte, cabe destacar
os seguintes subitens do Acordão 2.198/2020-TCU-Plenário (relatoria ministro Vital do Rêgo):
9.2. alertar o Poder Executivo, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei
Complementar 101/2000, que:
9.2.2. os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar 101/2000, no art. 113
do ADCT e na Lei de Diretrizes Orçamentárias não se limitam aos projetos de iniciativa
do Poder Executivo, estendendo-se à apreciação de propostas de iniciativa do Poder
Legislativo, o que deve ocorrer, neste último caso, por ocasião do exercício do poder de
sanção e/ou de veto do presidente da República com base no art. 66 da Constituição da
República, conforme disposto no parecer prévio das contas presidenciais do exercício de
2018 apreciado pelo Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, que analisou o alerta proferido
no parecer prévio das contas presidenciais de 2017;
(...)
9.3. firmar o entendimento no sentido de que, considerando o disposto no art. 167,
inciso II, da Constituição da República, do art. 113 do ADCT, assim como a
regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e
demais normativos que benefícios tributários e outros que tenham o potencial de
impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as
condicionantes constitucionais e legais mencionadas;
(...)
9.5. encaminhar cópia da presente deliberação às Mesas Diretoras da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal para subsídio ao desempenho das atividades
legislativas, tendo em vista as seguintes conclusões:
(...)
9.5.3. a manutenção da atual dinâmica de expansão das renúncias tributárias, mediante
inovações ou alterações legislativas desacompanhadas de adequada estimativa do
impacto orçamentário-financeiro nas finanças da União e de medidas mitigadoras destes
impactos, constitui fator crítico para o alcance dos objetivos da trajetória de recondução
das renúncias ao limite fixado pelo art. 21 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019,
acarretando riscos significativos para a sustentabilidade fiscal do país; (grifou-se)
Nesse mesmo sentido, cabe transcrever a deliberação consubstanciada no Acórdão
1.907/2019-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, acerca de procedimentos a
serem adotados no caso de medidas legislativas aprovadas sem observância do disposto no art. 112
da Lei 13.473/2017 (LDO 2018), nos arts. 15, 16 e 17, da LRF, no art. 113 do ADCT e no art. 167
da Constituição Federal, ou seja, que geram obrigações para a União sem a devida adequação aos
requisitos previstos em normas orçamentárias e financeiras:
9.1. responder ao consulente que medidas legislativas que forem aprovadas sem a
devida adequação orçamentária e financeira, e em inobservância ao que determina a
legislação vigente, especialmente o art. 167 da Constituição Federal, o art. 113 do
ADCT, os arts. 15, 16 e 17 da LRF, e os dispositivos pertinentes da LDO em vigor,
somente podem ser aplicadas se forem satisfeitos os requisitos previstos na citada
legislação; (grifou-se)
É relevante anotar que essas deliberações foram fundamentadas nas atribuições e
responsabilidades desta Corte de Contas, especialmente quanto à fiscalização orçamentária e

financeira da União, sob a ótica da legalidade, legitimidade e economicidade, e conforme expresso

nos arts, 70 e 71 da Constituição. Além disso, deve-se salientar a competência atribuída ao TCU de
zelar pelo cumprimento da LRF, consoante o art. 59 da LRF.
Ressalta-se, também, que, no contexto atual de restrição fiscal experimentado pelo país,
o impacto nas contas púbicas de instituições e prorrogações de benefícios tributários tem
preocupado o legislador. Com efeito, nas últimas LDOs aprovadas pelo Parlamento, constaram
dispositivos que exigem, no âmbito das proposições legislativas, cláusula de vigência de, no
máximo, cinco anos, para concessão, renovação ou ampliação dos benefícios tributários, conforme,
por exemplo, disposto no inciso I do art. 137 da LDO 2021.
Ademais, por meio do art. 4º da EC 109/2021, estabeleceu-se o encaminhamento de
plano de redução gradual dos benefícios tributários, prevendo que o montante total renunciado não
ultrapasse o patamar de 2% do PIB, em oito anos. Em cumprimento ao dispositivo, o Poder
Executivo enviou o plano em apreço ao Congresso Nacional, em 15/9/2021, por meio do PL
3.203/2021. Registre-se que a análise das proposições do Plano está contida no item 4.1.2.9.1 deste
Relatório.
Ante todo o exposto e considerando a jurisprudência consolidada do TCU sobre a
aplicação da legislação referente ao assunto, conclui-se que as considerações da Secretaria-Geral da
Presidência da República relativamente à prorrogação do benefício de desoneração da folha de
salários, prevista na Lei 14.288/2021, não foram suficientes para afastar a constatação de
descumprimento dos preceitos legais requeridos para concessão da renúncia fiscal em questão.
b) Consulta do Senado ao TCU e Parecer 42/2021 da Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização
Nessa parte, a Secretaria-Geral evocou a deliberação contida no Acórdão 2.692/2021-
TCU-Plenário, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, referente a consulta formulada pelo
Presidente do Senado Federal, Senador Rodrigo Pacheco, que tratou de questionamento sobre a
aplicabilidade do inciso I do art. 14 da LRF. A orientação firmada pelo Tribunal foi no sentido de
que eventual renúncia tributária contemplada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual
não exige medidas compensatórias.
E, ainda, citou o Parecer (CN) 42/2021, da Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional (CMO), relativo ao Projeto de Lei 19, de 2021-CN,
que estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2022, sob a relatoria-
geral do Deputado Hugo Leal, no âmbito do qual estaria incluída a estimativa da renúncia tributária
em análise no Orçamento daquele ano, em atendimento ao art. 113 da ADCT. A Comissão teria
reconhecido o efeito superavitário da medida e, portanto, não haveria que se falar em medidas de
compensação, “posto que não há renúncia a ser considerada”.
A alegação exposta, todavia, não tem como prosperar. O Acórdão 2.692/2021-TCU-
Plenário apenas esclarece que, caso a eventual renúncia tributária esteja contemplada na estimativa
de receita orçamentária, não se exigem medidas compensatórias para sua instituição. Entretanto,
conforme já consignado, não se observou, no âmbito da tramitação do PL 2.541/2021, que originou
o benefício fiscal em análise, a demonstração da requerida estimativa da renúncia de receita na
proposta orçamentária para 2022, bem como de que a medida não afetaria as metas fiscais, em
descumprimento ao inciso I do art. 14 da LRF e ao art. 126, caput e inciso I, alínea “a”, da LDO
2021.
Em relação ao referenciado Parecer da CMO, entende-se que o argumento de que o
“efeito superavitário da medida” suplantaria eventual necessidade de medidas fiscais
compensatórias não pode ser aceito, uma vez que a legislação aplicável às renúncias de receitas não
prevê que eventual efeito superavitário seja motivo para a dispensa daquelas medidas.
c) Do processo de sanção do PL 2541/2021

Apresentou-se, de início, todo o processo de sanção do Projeto de Lei em comento, com

a manifestação dos órgãos governamentais envolvidos, após o seu encaminhamento pelo Presidente
do Senado Federal, em 16/12/2021, para o juízo de constitucionalidade e interesse público do
Presidente da República.
Aquela Secretaria-Geral ressaltou que o PL 2541/2021 foi submetido à análise jurídica
da Subchefia para Assuntos Jurídicos da Secretaria-Geral da Presidência da República (SAJ) para
verificação da existência ou não de vício constitucional. Ademais, informou que não houve
sugestão de veto por interesse público capitaneado pela Subchefia de Análise Governamental
(SAG), órgão competente para tanto na estrutura da Casa Civil. Assim, o exame do PL 2541/2021
foi realizado pela SAJ sob o ponto de vista da constitucionalidade.
Os argumentos apresentados tentam demonstrar, em resumo, que a análise jurídica feita
pela SAJ no processo de sanção de projeto de lei se limitou aos preceitos constitucionais.
Entretanto, entende-se que a proposição deveria ter sido examinada também pela ótica da legislação
aplicável à gestão fiscal e às finanças públicas, o que, frisa-se, já ocorre por ocasião de vetos
opostos pelo Chefe do Poder Executivo sobre matérias correlatas. Ao se analisar o teor do Projeto
por essa ótica, cabe ressaltar que não houve atendimento aos ditames prescritos na LRF, que, com o
amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição, estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
d) Da natureza jurídica do veto e das balizas para sua análise jurídica
A Secretaria-Geral mencionou que o art. 66 da Constituição estabelece o rito e os
parâmetros para sanção e veto de projeto de lei, informando que o veto possui, portanto, natureza
política e jurídica. Também consignou que o STF já se manifestou indicando que o veto do ato
normativo é produto da vontade conjugada entre Poder Executivo e Poder Legislativo.
Expôs que a SAJ realizou a análise da constitucionalidade do PL 2541/2021 com fins de
fundamentação da decisão que foi tomada pelo Presidente da República. E complementou:
não cabe a esta SAJ e, em última instância ao Presidente da República, no ato da sanção
do projeto de lei, analisar a compatibilidade da nova norma com a estrutura normativa
vigente. Essa análise de compatibilidade é feita à luz da Constituição e demais normas
de sua estatura. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, sem discutir sua importância e
relevância no ordenamento jurídico brasileiro, não serviu, como de fato não serve, como
parâmetro para aferição da constitucionalidade da norma em fase de sanção
presidencial.
Alegou que, dentre as diversas manifestações requeridas, tanto a AGU quanto a PGFN
apontaram a necessidade de cumprimento do art. 113 do ADCT (obrigatoriedade de que toda
proposta legislativa seja acompanhada de estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro
quando criar ou alterar despesa obrigatória ou renúncia de receita). Não obstante, afirmou que o
Parecer (CN) 42/2021, da CMO, teria estimado a medida de desoneração da folha de pagamentos e
citado o resultado superavitário da medida.
Desse modo, haveria a confirmação do cumprimento do art. 113 do ADCT, o que
comprovaria a inexistência de óbice constitucional à sanção da medida por parte do Presidente da
República.
Assim como já analisado na parte anterior, esses argumentos não devem ser aceitos,
uma vez que o veto baseou-se apenas em pressupostos constitucionais, o que não parece suficiente
para justificar a inobservância das condicionantes legais para concessão de renúncias tributárias,
contidas tanto LRF, quanto na LDO 2021, as quais são amparadas no Capítulo II do Título VI da
Constituição.
e) Do efeito superavitário da medida

Nessa última parte, foi enfatizado o caráter positivo que a desoneração teria ocasionado
nas contas públicas, citando que, “além da estimativa positiva realizada pelo Congresso Nacional
nos trabalhos da aprovação da lei orçamentária, foi amplamente noticiado que a arrecadação federal
do mês de janeiro de 2022 teve um aumento 18,3%, o melhor resultado desde 1995”. Esses
argumentos confirmariam que “a desoneração da folha não é, como nunca foi, um problema de
redução de receitas federais”.
A Secretaria-Geral informou também que o Relatório de Avaliação de Receitas e
Despesas Primárias do 1º bimestre de 2022 atestou que “as atuais projeções das receitas primárias
federais previstas para o corrente ano indicam um aumento, no valor de R$ 87.492,9 milhões, em
relação à previsão constante da Lei Orçamentária Anual”, enquanto a estimativa de arrecadação
líquida para o RGPS mostrou acréscimo de R$27.933,6 milhões. Assim, a Secretaria-Geral concluiu
que “a medida é positiva, tanto da perspectiva econômica, quanto sob a ótica jurídica-
constitucional’.
Observa-se que tais alegações procuram demonstrar os benefícios econômicos e sociais
advindos da renúncia fiscal em apreço. No entanto, se revelam inadequadas. Ocorre que a questão
sob análise diz respeito aos aspectos da responsabilidade fiscal, ou seja, pretende-se responder se
foram atendidos os dispositivos constitucionais e legais requeridos para a prorrogação do benefício.
Registre-se que o TCU já realizou trabalhos com vistas a verificar as medidas adotadas
pelo governo federal referentes à avaliação dos resultados de algumas renúncias de receitas, como
por exemplo no âmbito do Acompanhamento das Renúncias de Receitas e Despesas Obrigatórias de
Caráter Continuado - exercício de 2019 (TC 031.445/2019-5, de relatoria do ministro Bruno
Dantas). Mais recentemente, por meio do § 4º do art. 4º da EC 109/2021, previu-se a elaboração de
Lei Complementar com vistas a estabelecer, em resumo, critérios, metas e procedimentos para
concessão não apenas de benefícios tributários, mas também financeiros e creditícios.
Comentários da Secretaria-Executiva da Casa Civil da Presidência da República e respectiva
análise
Por meio do Ofício 1027/2022/SE/CC/CC/PR (peça 27 do TC 000.560/2022-7), a
Secretaria-Executiva da Casa Civil da Presidência da República apresentou esclarecimentos
conforme a Nota SAJ 32/2022/Saeco/SAJ/SG/PR (peça 31 do TC 000.560/2022-7), a Nota SAG
24/2022/Safin/SAG (peça 28 do TC 000.560/2022-7) e a Nota Técnica 65/2021/Safin/SAG (peça
55 do TC 000.560/2022-7). Como a referida Nota SAJ 32/2022/Saeco/SAJ/SG/PR já foi abordada
na parte “a” anterior, esta análise se concentra nos argumentos apresentados nas outras duas Notas.
A SAG informou, conforme a Nota SAG 24/2022/Safin/SAG, que todos os atos
normativos submetidos à apreciação do Presidente da República são avaliados pela Subchefia, “sob
o prisma do mérito da proposição, isto é, com respeito à sua conveniência, oportunidade e
compatibilidade com as diretrizes governamentais”.
Em relação aos atos que envolvam receitas públicas, citou que a Subchefia analisa as
informações “fornecidas pelas Pastas responsáveis, revistas e complementadas pelo Ministério da
Economia, com foco principal nas disposições contidas no art. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT); no art. 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF); e na Lei de
Diretrizes Orçamentárias vigente”, com vistas a agregar elementos que sejam considerados quando
do encaminhamento da matéria para deliberação do Chefe do Executivo.
Em relação ao exame do PL 2541/2021, as análises daquela Subchefia encontram-se na
Nota Técnica 65/2021/Safin/SAG, pela qual se afirma que as questões de constitucionalidade,
legalidade e adequação formal deveriam ser objeto de análise da SAJ, com base no art. 22 do
Decreto 9.982/2019. Quanto à análise do mérito, aquela SAG entendeu que “os argumentos
apresentados pelo Ministério da Economia são contundentes”, devendo, portanto, ser observado o
que dispõem a LRF, a LDO e o ADCT.

Em prosseguimento, constou da Nota que, pelas avaliações ex-post já realizadas, “não

há evidências robustas de efeitos reais positivos da desoneração”, destacando que o teor do
retromencionado subitem 9.2.2 do Acórdão 2.198/2020-TCU-Plenário é bastante explicito sobre a
obrigação do Presidente da República de usar o poder de veto que lhe pertence para preservar a
responsabilidade fiscal.
A SAG apresentou, ainda, avaliação sobre o cumprimento, por parte do texto do Projeto
de Lei, dos dispositivos constitucionais e legais referentes à responsabilidade fiscal. Entre as
normas que não estariam sendo atendidas, apontaram-se os incisos I e II do art. 14 da LRF, além de
diversos artigos da LDO 2022 (Lei 14.194, de 20/8/2021). Assim, afirmou que, salvo entendimento
diverso da SAJ, “a proposta de prorrogação de desoneração enfrenta obstáculos importantes” e que,
se prevalecesse a tese jurídica de necessidade de compensação equivalente, a avaliação técnica
tornaria “sensível e delicada” a aprovação. No entanto, reconheceu também que a decisão sobre a
questão trazia “componente de avalição política que transcende a análise técnica pura e fria”.
Analisando essas alegações, fica evidente a discordância entre os posicionamentos
constantes das citadas Notas elaboradas pela SAJ (Nota SAJ 32/2022/Saeco/SAJ/SG/PR) e pela
SAG (Nota Técnica 65/2021/Safin/SAG).
Assim, a SAG expressou seu entendimento de que havia claros indícios de
desconformidade legal em relação ao disposto no Projeto de Lei em apreço e que caberia à SAJ a
análise jurídica do assunto. Por outro lado, essa SAJ afirmou que caberia a ela somente o exame da
constitucionalidade da matéria, ou seja, sem verificar a compatibilidade com a norma legal vigente,
inclusive no que respeita à LRF.
Conclusão
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatório sobre as Contas
do Presidente da República deve contemplar informações sobre o cumprimento dos parâmetros
estabelecidos pela LRF e legislação correlata. Por sua vez, o respectivo Parecer Prévio deve
concluir sobre a observância dos princípios constitucionais e legais que regem a administração
pública federal e das normas aplicáveis à execução orçamentária da União e às demais operações
realizadas com recursos públicos federais.
Por todo o exposto, ficou evidente a inobservância, por parte do Poder Executivo, de
exigências constitucionais e legais para criação ou prorrogação de renúncias tributárias durante o
exercício de 2021, uma vez que, conforme demonstrado no quadro inicial deste tópico, em três leis
(Leis 14.126/2021, 14.257/2021 e 14.288/2021) e uma Portaria (Portaria-ME 15.224/2021) não
foram atendidos os comandos do art. 14 da LRF, em cinco normas (Leis 14.126/2021, 14.257/2021
e 14.288/2021, além das MPs 1.034/2021 e 1.094/2021) não foram atendidos os comandos da
LDO 2021 e, finalmente, na Lei 14.126/2021 não se cumpriu o art. 113 do ADCT.
No que concerne às Leis 14.126/2021 e 14.288/2021, o Poder Executivo sancionou
projetos originários do Poder Legislativo que concederam ou prorrogaram incentivos fiscais sem
que houvesse a demonstração do cumprimento de todas as supramencionadas exigências. Quanto à
Lei 14.288/2021, que prorrogou o prazo do benefício de desoneração da folha de salários até
31/12/2023, cabe destacar a sua elevada materialidade, estimada em R$ 8,6 bilhões e R$ 9,5 bilhões
para 2022 e 2023, respectivamente, bem como que a respectiva sanção desconsiderou o teor dos
pareceres das áreas técnica e jurídica do ME, contrários à renovação da renúncia em apreço.
Acerca das renúncias concedidas sem o cumprimento integral dos requisitos
constitucionais e legais, em treze normativos não se identificou também o atendimento desses
requisitos, por parte do Poder Executivo, no momento de implementação dos benefícios. Frise-se
que esse atendimento é indispensável para conferir eficácia às normas aprovadas, conforme
estabelecido no § 2º do art. 14 da LRF, em deliberações emitidas por meio dos Acórdãos
1.907/2019-TCU-Plenário, 62/2020-TCU-Plenário, 2.198/2020-TCU-Plenário e 1.840/2019-TCU-

Plenário, bem como em alerta e recomendação do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da
República de 2019.
Em que pese a complexidade da legislação que trata da conformidade fiscal das
renúncias de receitas, bem como não ter sido detectado o descumprimento das exigências
constitucionais e legais para instituição de benefícios fiscais, por parte do Poder Executivo, no
Parecer Prévio das Contas do Presidente da República de 2020, há que se considerar a recorrência
dos achados ora relatados em múltiplas ações de controle externo, bem como em outros Pareceres
Prévios sobre as Contas do Presidente da República, no caso referentes a 2016, 2017, 2018 e 2019.
Assim, observa-se o cumprimento apenas parcial das deliberações do TCU sobre o tema. Nesse
sentido, faz-se necessário o registro da repetição das irregularidades e, por conseguinte, a emissão
de novo alerta.
Ademais, em que pese tais exigências serem requisitos prévios para a exequibilidade de
normas veiculadoras de renúncias tributárias, o Poder Executivo sequer adotou providências
saneadoras posteriores, de modo a conferir a devida adequação orçamentária e financeira dessas
medidas, em conformidade com a legislação pertinente, bem como em atenção ao disposto no item
9.1 do Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro), segundo o qual:
(...) medidas legislativas que forem aprovadas sem a devida adequação orçamentária e
financeira, e em inobservância ao que determina a legislação vigente, especialmente o
art. 167 da Constituição Federal, o art. 113 do ADCT, os arts. 15, 16 e 17 da LRF, e os
dispositivos pertinentes da LDO em vigor, somente podem ser aplicadas se forem
satisfeitos os requisitos previstos na citada legislação;
Por fim, não obstante as deliberações exaradas nos subitens 9.2 do Acórdão 793/2016-
TCU-Plenário, 9.2.2 do Acórdão 2.937/2018-TCU-Plenário, 9.5.1 do Acórdão 2.198/2020-TCU-
Plenário e 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 2.692/2021-TCU-Plenário, remanesce a prática do Congresso
Nacional de propor legislações e respectivas emendas, além de aprovar medidas provisórias, sem
demonstração do atendimento aos requisitos exigidos pelos arts. 113 do ADCT e 14 da LRF, bem
como pelos dispositivos das LDOs em vigor. Entretanto, considerando que o Parecer Prévio sobre
as Contas do Presidente da República compreende o exame da gestão exclusivamente de
responsabilidade do Poder Executivo, não se propõe deliberação endereçada ao Poder Legislativo.
Nesse contexto, considerando haver indícios de vícios no processo legislativo referente
às normas que instituíram renúncias tributárias no exercício de 2021 sem o cumprimento integral
dos requisitos constitucionais e legais, propor-se-á no âmbito do acompanhamento objeto do
TC 043.192/2021-1 deliberação no sentido de encaminhar elementos à PGR, autoridade legitimada
nos termos do art. 103, inciso VI, da Constituição, para avaliação quanto à conveniência e à
oportunidade de atuar na via do controle concentrado de constitucionalidade.
IRREGULARIDADE
Inobservância de requisitos exigidos pelos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a 129 e 137 da Lei
14.116/2020, alterada pela Lei 14.143/2021 (LDO 2021) para concessão ou ampliação de
benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, conduta incorrida também em exercícios
anteriores, em face da ausência, no momento da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas
Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da sanção das Leis
14.126/2021 e Lei 14.288/2021, bem como da implementação pelo Poder Executivo dos
respectivos benefícios, de: projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto
na lei de diretrizes orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei
orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação
de medidas de compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão

IRREGULARIDADE
responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo acerca das irregularidades reiteradas na concessão ou ampliação de
benefícios tributários que importaram em renúncia de receita, em descumprimento às disposições
dos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei
Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a 129 e 137, da Lei 14.116/2020, alterada pela Lei
14.143/2021 (LDO 2021) uma vez que, no momento da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas
Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da sanção das Leis
14.126/2021 e Lei 14.288/2021, bem como da implementação pelo Poder Executivo dos
benefícios, não foram observados integralmente os respectivos requisitos constitucionais e legais
necessários para conferir eficácia às normas aprovadas, como: projeção do impacto orçamentário-
financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias; consideração da renúncia
na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou,
alternativamente, apresentação de medidas de compensação; fixação de vigência máxima de
cinco anos; indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do
benefício.
4.1.2.9.1 Plano de Revisão de Benefícios Tributários
O art. 4º da Emenda Constitucional 109/2021 estabeleceu que o Presidente da República
deveria encaminhar ao Congresso Nacional, em até seis meses após a promulgação da referida EC,
ou seja, até 16/9/2021, plano de redução de incentivos e benefícios tributários com vistas à
eliminação de, pelo menos, 10% ao ano dessas renúncias fiscais em relação aos volumes vigentes,
de modo que, no prazo de até oito anos, os benefícios totais não ultrapassem o percentual de 2% do
PIB, conforme dispositivo transcrito a seguir:
Art. 4º O Presidente da República deve encaminhar ao Congresso Nacional, em até 6
(seis) meses após a promulgação desta Emenda Constitucional, plano de redução
gradual de incentivos e benefícios federais de natureza tributária, acompanhado das
correspondentes proposições legislativas e das estimativas dos respectivos impactos
orçamentários e financeiros.
§ 1º As proposições legislativas a que se refere o caput devem propiciar, em conjunto,
redução do montante total dos incentivos e benefícios referidos no caput deste artigo:
I - para o exercício em que forem encaminhadas, de pelo menos 10% (dez por cento),
em termos anualizados, em relação aos incentivos e benefícios vigentes por ocasião da
promulgação desta Emenda Constitucional;
II - de modo que esse montante, no prazo de até 8 (oito) anos, não ultrapasse 2% (dois
por cento) do produto interno bruto.
§ 2º O disposto no caput deste artigo, bem como o atingimento das metas estabelecidas
no § 1º deste artigo, não se aplica aos incentivos e benefícios:
I - estabelecidos com fundamento na alínea "d" do inciso III do caput e no parágrafo
único do art. 146 da Constituição Federal;
II - concedidos a entidades sem fins lucrativos com fundamento na alínea "c" do inciso
VI do caput do art. 150 e no § 7º do art. 195 da Constituição Federal;
III - concedidos aos programas de que trata a alínea "c" do inciso I do caput do art. 159
da Constituição Federal;

IV - relativos ao regime especial estabelecido nos termos do art. 40 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias e às áreas de livre comércio e zonas francas
estabelecidas na forma da lei;
V - relacionados aos produtos que compõem a cesta básica; e
VI - concedidos aos programas estabelecidos em lei destinados à concessão de bolsas de
estudo integrais e parciais para estudantes de cursos superiores em instituições privadas
de ensino superior, com ou sem fins lucrativos.
§ 3º Para efeitos deste artigo, considera-se incentivo ou benefício de natureza tributária
aquele assim definido na mais recente publicação do demonstrativo a que se refere o §
6º do art. 165 da Constituição Federal.
§ 4º Lei complementar tratará de:
I - critérios objetivos, metas de desempenho e procedimentos para a concessão e a
alteração de incentivo ou benefício de natureza tributária, financeira ou creditícia para
pessoas jurídicas do qual decorra diminuição de receita ou aumento de despesa;
II - regras para a avaliação periódica obrigatória dos impactos econômico-sociais dos
incentivos ou benefícios de que trata o inciso I deste parágrafo, com divulgação
irrestrita dos respectivos resultados;
III - redução gradual de incentivos fiscais federais de natureza tributária, sem prejuízo
do plano emergencial de que trata o caput deste artigo.
Cabe consignar, inicialmente, que com base no § 2º do art. 4º da EC 109/2021, o plano
deveria preservar os incentivos relativos às micro e pequenas empresas (inciso I), aos programas de
financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (inciso III), às áreas
de livre comércio e à Zona Franca de Manaus (inciso IV), aos produtos que compõem a cesta básica
(inciso V), às bolsas de estudantes (inciso VI), e às imunidades a entidades sem fins lucrativos e
beneficentes de assistência social (inciso II). Assim, esses benefícios e incentivos não devem ser
considerados na redução inicial de 10% e nem no atingimento do percentual máximo de 2% dos
gastos tributários em relação ao PIB, no prazo de até oito anos.
Com efeito, em consonância com o referido art. 4º da EC 109/2021, o Poder Executivo
enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) 3.203/2021, de 15/9/2021, dispondo sobre o
“plano de redução gradual de incentivos e benefícios federais de natureza tributária e o
encerramento de benefícios fiscais”. Saliente-se que, conforme o art. 2º do Projeto, foi proposta a
revogação dos seguintes dispositivos e benefícios fiscais, em resumo:
a) dedução de 70% do imposto de renda sobre as remessas na aquisição de obras estrangeiras
(art. 3º e art. 3º-A da Lei 8.685/1993);
b) crédito presumido do PIS/Pasep e da Cofins para pessoas jurídicas que procedam à
industrialização ou importação de medicamentos (art. 3º da Lei 10.147/2000);
c) isenção da Cofins das sobre as receitas auferidas pelos estaleiros navais brasileiros nas
atividades de construção e outras (Medida Provisória 2.158-35/2001);
d) redução a zero das alíquotas do PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a receita bruta
decorrente da venda de gás natural canalizado, destinado à produção de energia elétrica (Lei
10.312/2001);
e) redução a zero do PIS/Pasep na importação e venda de produtos químicos e farmacêuticos,
produtos destinados ao uso em hospitais e outros (§ 3º do art. 2º da Lei 10.637/2002);
f) redução a zero da Cofins na importação e venda de produtos químicos e farmacêuticos,
sobre produtos destinados ao uso em hospitais e outros, além de redução a zero do
PIS/Pasep e da Cofins aplicáveis à pessoa jurídica encomendante, no caso de
industrialização por encomenda, decorrente da venda dos produtos farmacêuticos, de

perfumaria e outros (§ 3º do art. 2º e inciso II do parágrafo único do art. 25 da Lei

10.833/2003);
g) redução a zero do PIS/Pasep-importação e da Cofins-Importação incidentes sobre produtos
químicos e farmacêuticos, produtos destinados ao uso em hospitais e outros, além da
redução a zero do PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a receita bruta decorrente da
venda, no mercado interno, de materiais e equipamentos, destinados ao emprego na
construção e reparo de embarcações e de gás natural destinado ao consumo em unidades
termelétricas (§ 11 e incisos I e IX do § 12 do art. 8º, e inciso X, caput, do art. 28 da Lei
10.865/2004); e
h) redução de alíquotas do PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a receita bruta decorrente da
venda de gás natural canalizado, destinado à produção de energia elétrica pelas usinas
integrantes do Programa Prioritário de Termoeletricidade (art. 51 da Lei 12.431/2011).
Ademais, o art. 3º do referido PL fixou o limite global de R$ 469 milhões para as
renúncias referentes à isenção do imposto de importação de peças e componentes não produzidos
nacionalmente, destinados à industrialização de produtos automotivos (art. 21-A da Lei
13.755/2018).
Segundo a Exposição de Motivos EM 248/2021 ME que acompanhou o PL 3.203/2021
(peça 9, p. 3-4, do TC 043.192/2021-1), com vistas a alcançar o montante da redução exigido pelo
inciso I do art. 4º da EC 109/2021 (10%, em termos anualizados, em relação aos incentivos e
benefícios vigentes por ocasião da promulgação da Emenda), também foi proposto no plano: i)
revogar o benefício da redução de 70% no IRRF sobre as remessas na aquisição de obras
estrangeiras (arts. 3º e 3º-A da Lei 8.685/1993); ii) reduzir o valor de estimativas de renúncias
decorrentes do benefício de redução do IPI na importação de autopeças (arts. 20 a 26 da Lei
13.755/2018) dos atuais R$ 667 milhões para R$ 469 milhões.
Além dessas medidas previstas, consoante a citada Exposição de Motivos, o plano de
redução prevê, embora não no texto encaminhado por não se tratar de revogação expressa, que
“diversos benefícios fiscais que possuem prazo determinado não sejam prorrogados ao final do
prazo de suas vigências. Dessa forma, não seriam prorrogados sete benefícios que findam em 2022,
quatro que findam em 2023, oito que findam em 2024 e um que tem o prazo final previsto para
2025” (peça 9, p. 3, do TC 043.192/2021-1).
Constou ainda da EM 248/2021 ME que (peça 9, p. 3, do TC 043.192/2021-1):
o Plano propõe revogar em 01 de janeiro de 2022 os diversos benefícios fiscais cuja
revogação já consta do texto do Projeto de Lei nº 2.337, de 2021 (Reforma do Imposto
sobre a Renda), aprovado pelo plenário da Câmara dos Deputados em sessões nos dias
01 e 02 de setembro de 2021, e encaminhado para continuidade de tramitação perante o
Senado Federal.
E, por fim, foram estimados os impactos orçamentários e financeiros totais decorrentes
das revogações de benefícios fiscais propostas no plano no montante de R$ 22,4 bilhões até 2026,
com base na tabela reproduzida a seguir:
Revogação dos Benefícios Propostos no Plano de Redução dos Incentivos e Benefícios Tributários
R$ milhões
Revogação de Benefícios com
Revogação dos Benefícios
Ano prazo determinado + outras Total
aprovada no PL 2.337/2021
revogações
2022 15.287 495 15.782
2023 1.063
2024 1.435
2025 94

2026 4.040
2027
2028
2029
Total 15.287 7.128 22.415
Fonte: EM 248/2021 ME.
Em anexo ao PL 3.203/2021 e à EM 248/2021 ME, encaminhou-se o documento

denominado “Plano de Redução Gradual de Incentivos e Benefícios Federais de Natureza
Tributária” (peça 9, p. 5-20, do TC 043.192/2021-1), elaborado pela Secretaria Especial da Receita
Federal do Brasil (RFB), no âmbito do qual foram especificados os benefícios a serem revogados ou
não prorrogados. Além disso, constou do documento análise do conteúdo do disposto no art. 4º da
EC 109/2021 para fixação das metas de redução desses benefícios e respectivas medidas propostas,
com base no Parecer 00055/2021/Decor/CGU/AGU, de 13/9/2021, do Departamento de
Coordenação e Orientação dos Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral
da União.
A análise apresentada acerca do referido dispositivo constitucional traz o entendimento
de que, para fins de fixação das metas em apreço, não deveriam ser computados aqueles benefícios
e incentivos fiscais tributários mencionados no § 2º do art. 4 da EC 109/2021, os quais,
considerando o Demonstrativo de Gastos Tributários de 2021, apresentariam os seguintes impactos
orçamentários:
Benefícios e Incentivos Tributários Excluídos do Plano de Redução
R$ milhões
Gasto Tributário Valor DGT 2021
Desoneração Cesta Básica 15.967
Entidades Sem Fins Lucrativos 29.239
Fundos Constitucionais 1.100
Prouni 2.692
MEI + Simples Nacional 77.452
Áreas de Livre Comércio e Zona Franca
de Manaus 24.032
Total 150.482
Fonte: Plano de Redução Gradual de Incentivos e Benefícios Federais de
Natureza Tributária, elaborado pela RFB.
Assim, a RFB salientou que, ao se excluir esse valor (R$ 150,5 bilhões) da soma de
todos os benefícios federais de natureza tributária (R$ 307,9 bilhões), o montante dos gastos
tributários a ser considerado no plano de redução gradual reduziria para R$ 157,4 bilhões, ou 2,06%
do PIB.
Por conseguinte, aquela secretaria concluiu que (peça 9, p. 8, do TC 043.192/2021-1):
para se chegar à meta de 2% ao final de 8 anos, seria necessário reduzir em
aproximadamente 0,06% do PIB ou, no mínimo, R$ 4,21bilhões, os benefícios
tributários constantes do DGT - Demonstrativo de Gastos Tributários. Ademais, o inciso
I do artigo 4º da Emenda Constitucional 109, de 2021, estabelece que no primeiro ano
devem ser reduzidos benefícios tributários que representem, no mínimo, 10% do
montante, fora as exceções, o que corresponde a R$ 15,75 bilhões.
Quanto às providências adotadas pelo Poder Executivo, observou-se, inicialmente, que
se cumpriu prazo de seis meses após a promulgação da EC 109/2021, para o envio do plano de
redução gradual de incentivos e benefícios federais de natureza tributária, também denominados
gastos tributários, acompanhado da respectiva proposição legislativa, em obediência ao art. 4º
daquela EC.

Com vistas a verificar se foram obedecidas as metas de redução do montante total

desses incentivos e benefícios, previstas no § 1º do art. 4º em comento, cabe analisar, em primeiro
lugar, o argumento apresentado no mencionado “Plano de Redução Gradual de Incentivos e
Benefícios Federais de Natureza Tributária” de que devem ser excluídos do supramencionado
montante aqueles gastos tributários especificados no § 2º do art. 4º da EC 109/2021. Conforme esse
entendimento, a base de cálculo desses incentivos a ser considerada naquele plano de redução
corresponderia a R$ 157,45 bilhões, ou 2,06% do PIB, ao invés de R$ 307,9 bilhões, que engloba
todos os gastos tributários federais, conforme dados do DGT 2021.
Nesse sentido, importa destacar que a questão que sobressai na interpretação do referido
art. 4º diz respeito à base de cálculo a ser utilizada para definir o montante da redução em apreço.
Em outros termos, se os gastos tributários ressalvados do plano (§ 2º) devem ser considerados no
montante total dos incentivos e benefícios referidos no caput e no § 1º daquele dispositivo
constitucional.
Cabe salientar que, se adotado o entendimento no sentido de se considerar, também, na
base de cálculo do limite de 2% do montante das renúncias tributárias em relação ao PIB, esses
gastos tributários excluídos do plano de revisão, que representavam 1,96% do PIB pelos dados do
DGT 2021, praticamente todas as demais desonerações tributárias em vigor, correspondentes a
2,06% do PIB, deveriam ser eliminadas, independentemente da avaliação sobre a efetividade de
seus objetivos. Dentre essas desonerações, encontram-se as deduções do rendimento tributável,
isenções não tributáveis do IRPF para deficientes, despesas com saúde e educação, renúncias na
área da cultura, agricultura e agroindústria, entre outras.
Por outro lado, se a interpretação fosse diversa, ou seja, de não se considerar os gastos
tributários mencionados no supramencionado § 2º na base de cálculo em questão, o resultado
prático do comando constitucional seria praticamente nulo para fins de melhoria das contas
públicas, tendo em vista que, conforme os cálculos apresentados pela RFB, para se chegar à meta de
2% do PIB, bastaria reduzir os outros incentivos fiscais, não especificados por aquele dispositivo,
em aproximadamente 0,06% do PIB, ou R$ 4,21 bilhões, segundo dados do DGT 2021.
Pelo exposto, conclui-se que a aplicação do disposto no art. 4º da EC 109/2021
necessita ser amplamente debatida no âmbito do Congresso Nacional por ocasião da apreciação do
PL 3.203/2021. Assim, até que se ultime a tramitação legislativa da referida proposição, não se deve
descartar, previamente, o entendimento sobre o dispositivo exposto pelo Poder Executivo no plano
de redução apresentado e, consequentemente, o estabelecimento das metas de redução ali contidas.
Até porque, consoante interpretação literal do comando expresso no § 2º do art. 4º da EC 109/2021,
é cabível o entendimento de que os respectivos incentivos e benefícios especificados (excluídos)
não integrariam (“não se aplica”) o conjunto daqueles objetos do plano em questão, previstos no
caput, e nem seriam considerados para fins de atingimento das metas previstas no § 1º do
dispositivo.
Cabe ressaltar, ainda, que, por meio do § 4º do art. 4º da EC 109/2021, foi prevista a
edição de lei complementar com vistas a estabelecer critérios, metas e procedimentos para
concessão de benefícios tributários, financeiros e creditícios. Previu-se, ainda, que a referida lei
tratará de regras para avalição periódica dos impactos econômicos desses incentivos tributários,
com divulgação dos respectivos resultados, bem como de redução gradual dos incentivos,
independentemente do plano emergencial abordado no caput do art. 4º em comento. Por fim,
entende-se que a referida lei complementar poderá também ser utilizada com o intuito de proceder à
regulamentação do sobredito art. 4º, no que diz respeito ao atingimento das metas de redução dos
gastos tributários.
4.1.2.9.2. Transparência de Incentivos e Benefícios Tributários
Ao final do exercício de 2021, alterou-se o Código Tributário Nacional – CTN
(Lei 5.172/1966) por meio da Lei Complementar 187/2021, que dispõe sobre a certificação das
entidades beneficentes e regula os procedimentos referentes à imunidade de contribuições à

seguridade social. Na oportunidade, incluiu-se nova exceção ao sigilo fiscal, consoante o inciso IV
do § 3º do art. 198 do CTN, in verbis:
Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por
parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do
ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e
sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.
(...)
§ 3o Não é vedada a divulgação de informações relativas a:
(...)
IV - incentivo, renúncia, benefício ou imunidade de natureza tributária cujo beneficiário
seja pessoa jurídica.
Essa alteração normativa, que afastou o sigilo fiscal anteriormente aplicado a benefícios
tributários recebidos por pessoas jurídicas, veio ao encontro da necessidade de transparência das
renúncias de receitas, aspecto crucial para o equilíbrio das finanças públicas. Registre-se que a
transparência fiscal foi alavancada pela edição da LRF em 2000, cujo Capítulo IX é inteiramente
dedicado à transparência, ao controle e à fiscalização da gestão fiscal. Ademais, pela leitura do §
1º do art. 1º da LRF, observa-se a relevância da gestão fiscal transparente e planejada, inclusive no
tocante às renúncias de receitas:
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações
de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em
Restos a Pagar. (grifou-se)
Convém consignar que o marco regulatório da transparência na gestão pública tem
assento constitucional no art. 37 da Carta Magna, bem como nos dispositivos do Capítulo II (Das
Finanças Públicas). A importância da evidenciação das renúncias tributárias é contemplada no § 6º
do art. 165, transcrito a seguir: “§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,
remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”.
Com efeito, em ações de controle anteriores à Lei Complementar 187/2021, o TCU já
havia identificado diversas deficiências na evidenciação de informações relativas às renúncias
tributárias, notadamente por conta da alegada impossibilidade, por parte da Secretaria Especial da
Receita Federal do Brasil (RFB), de divulgação dessas informações em face do sigilo fiscal então
vigente.
Entre os trabalhos do TCU nessa temática, citam-se o levantamento com o objetivo de
conhecer e avaliar a estrutura de governança tributária, que ensejou o Acórdão 1.205/2014-TCU-
Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro), bem como a Fiscalização de Orientação
Centralizada (FOC) para verificar a regularidade da concessão de renúncias tributárias relacionadas
às áreas social e de desenvolvimento, que resultou no Acordão 1.270/2018-TCU-Plenário, de
relatoria do ministro José Mucio Monteiro. Na oportunidade, ressaltou-se a necessidade de os
órgãos de controle e os órgãos responsáveis pelas políticas públicas financiadas por renúncias
tributárias terem acesso junto à RFB às informações gerenciais e sobre os beneficiários, visto que o
sigilo fiscal não poderia impedir o controle e a transparência dos gastos públicos.

No âmbito da FOC em comento, merece destaque também a auditoria que tratou da

regularidade do usufruto da isenção de contribuição para a seguridade social das entidades
beneficentes de assistência social, com atuação preponderante na área de Educação
(Acórdão 822/2018-TCU-Plenário, também de relatoria do ministro José Mucio Monteiro). Nesse
feito, foram solicitadas à RFB informações individualizadas sobre as instituições que usufruíram,
nos exercícios de 2013 a 2017, do benefício tributário previsto no § 7º do art. 195 da Constituição.
No entanto, a RFB, alegando sigilo fiscal, encaminhou somente dados agregados (TC
015.940/2017-9, peça 24), o que inviabilizou a conferência individualizada das entidades
beneficiárias.
Posto isso, com vistas a obter informações a respeito das providências para
cumprimento do novel inciso IV do § 3º do art. 198 do CTN, bem assim quanto aos impactos, riscos
e benefícios decorrentes desse dispositivo para as atividades do Fisco, promoveu-se diligência junto
à Secretaria-Executiva do Ministério da Economia (peça 16 do TC 000.560/2022-7). Os
esclarecimentos foram prestados por meio da Nota Cetad/Copan 45/2022, do Centro de Estudos
Tributários e Aduaneiros – Cetad/RFB (peça 44 do TC 000.560/2022-7).
Na referida Nota, informou-se inicialmente que, para cumprir os objetivos de
transparência da Lei Complementar 187/2021, alguns estudos precisam ser elaborados em relação
às formas de divulgação de informações atinentes aos incentivos fiscais. Nesse sentido, a RFB
ponderou que as renúncias de receitas, ao contrário da arrecadação, não são “contadas”, mas
estimadas, e nem sempre traduzem o valor que seria arrecadado caso as renúncias não existissem.
No referencial teórico adotado pela RFB, denominado Sistema Tributário de Referência (STR), a
renúncia é calculada confrontando a situação atual dos contribuintes beneficiados em relação ao que
seria esperado deles. Além disso, todas as metodologias da RFB foram elaboradas com base em
dados agregados, de forma a permitir a aplicação de alíquotas médias, marginais ou efetivas ao
conjunto de contribuintes.
A RFB alegou, ainda, que existe um “hiato de conhecimento” entre essas metodologias
de estimação dos benefícios fiscais e as informações objetivas prestadas pelas pessoas físicas e
jurídicas. Ademais, argumentou que, no caso dos tributos indiretos, o benefício pode ser repartido
entre ofertantes e demandantes, sendo os ofertantes, normalmente, pessoas jurídicas. Assim, haveria
“dificuldades práticas de se estimar o montante do benefício individualizado”.
Por fim, a RFB informou que as discussões sobre o tema “são transversais às diversas
áreas da RFB, [e que] as primeiras avaliações são no sentido de se constituir grupo de trabalho
específico com a finalidade de analisar e propor as providências para o cumprimento do artigo 198,
inciso IV, do CTN”.
Sobre as alegações apresentadas, verifica-se que a RFB ainda não adotou medidas
concretas com vistas a ampliar a transparência das renúncias fiscais que beneficiam pessoas
jurídicas, nos termos do novo dispositivo do CTN inserido pela Lei Complementar 187/2021, sob a
justificativa de que alguns estudos precisam ser realizados com vistas a decidir sobre as formas de
divulgação dessas informações. De fato, a alteração normativa é deveras desafiadora e recente e
exigirá uma série de atos preparatórios por parte do Fisco para que se alcance, a bom termo, a
almejada transparência dos benefícios tributários.
Destarte, entende-se que a questão deve ser examinada novamente por ocasião do
acompanhamento sistemático acerca da conformidade das renúncias de receitas do exercício de
2022, consoante disposto no art. 3º, inciso IV, alínea “b”, da Resolução-TCU 278/2016, c/c o item
9.5 do Acórdão 793/2016-TCU-Plenário (relatoria ministro Raimundo Carreiro), sem prejuízo das
demais ações de controle do Tribunal na seara da administração tributária e das políticas públicas
financiadas por incentivos ou benefícios de natureza tributária.
4.1.2.10. Requisitos para Instituição de Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado

O art. 17 da LRF define despesa obrigatória de caráter continuado (DOCC) como a

despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o
ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Os requisitos para
sua criação são definidos nos sete parágrafos do citado artigo.
O ponto essencial desses requisitos é que o normativo que estabelecer uma DOCC deve,
ao mesmo tempo, indicar uma redução permanente de outra despesa ou um aumento permanente de
receita, sendo que esse aumento de receita deve ser “proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição”. Além disso, deve
haver estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício inicial de vigência da DOCC e
nos dois subsequentes e demonstração da origem dos recursos para o seu custeio.
No âmbito do processo TC 031.445/2019-5, de relatoria do ministro Bruno Dantas,
realizou-se, pela primeira vez, um acompanhamento sistemático e abrangente das DOCCs criadas
em 2019. Um dos principais achados foi a dificuldade em se caracterizar uma despesa como
obrigatória, em face de algumas sutilezas empregadas na redação dos respectivos atos normativos
instituidores que acabam por afastar os rigores do art. 17 da LRF. Por exemplo, a norma sujeitar a
execução da despesa criada com características de obrigatória à disponibilidade orçamentária ou
não determinar a execução da despesa, apenas autorizá-la.
Outro relevante achado do TC 031.445/2019-5 diz respeito à inexistência de
informações periódicas consolidadas sobre a criação de DOCCs, o que propiciou uma
recomendação no item 9.1 do Acórdão 2.195/2020-TCU-Plenário para que o Ministério da
Economia avaliasse a conveniência da publicação quadrimestral de um demonstrativo consolidando
as DOCCs criadas no exercício.
O acompanhamento das DOCCs de 2020 foi realizado no processo TC 037.193/2020-1,
de relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, no qual se verificou que permaneceram as
dificuldades na caracterização desse tipo de despesa e a ausência de informações consolidadas.
Quanto à avaliação da conveniência e oportunidade da elaboração de quadro consolidado das
despesas obrigatórias de caráter continuado, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a Secretaria
de Orçamento Federal (SOF) concordaram com o mérito e a relevância do tema, no entanto,
ressaltaram que a elaboração do demonstrativo depende da regulamentação da governança do
processo de criação e expansão de DOCCs e do aperfeiçoamento conceitual da regulamentação,
tanto do conceito propriamente dessas despesas, quanto das formas de compensação a serem
consideradas na criação ou expansão de DOCCs.
Diante desse quadro de patente fragilidade dos mecanismos de governança e gestão da
geração de DOCCs no âmbito federal, fez-se a seguinte determinação no item 9.1 do Acórdão
333/2022-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues:
9.1. determinar ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República,
com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, os arts. 16 e 17 da Lei Complementar 101/2000 e o art. 7º, § 3º, inciso
I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 120 dias, elaborem e encaminhem a
este Tribunal plano de ação contendo medidas de cunho normativo e gerencial e
respectivos agentes e unidades responsáveis por tais medidas, para que, em um prazo
máximo de dois anos, seja viabilizada a elaboração semestral de um Demonstrativo
Consolidado das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado, contendo informações
sobre as DOCCs da União, criadas no exercício, oriundas de leis e de medidas
provisórias provenientes de todos os Poderes e órgãos autônomos, bem como de atos
administrativos, a que se referirem os respectivos dispositivos das Leis de Diretrizes
Orçamentárias, informando os critérios utilizados para sua classificação, o aumento da
despesa previsto no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes,

bem como as medidas de compensação adotadas, devendo haver tópico específico sobre
as DOCCs de pessoal;
Com essa determinação, entende-se que se inicia o necessário processo de
aprimoramento dos processos de trabalho afetos às DOCCs, propiciando transparência e avanços
conceituais, com vistas a viabilizar, a médio prazo, a elaboração semestral de um Demonstrativo
Consolidado das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado, contendo informações sobre as
DOCCs da União. Cumpre ressaltar que, mesmo após a formatação do aludido plano e a
consecução das ações que nele constarem, a expectativa é de que a evolução na qualidade das
informações a serem divulgadas sobre a conformidade fiscal das DOCCs seja alcançada
paulatinamente, conforme os demonstrativos forem sendo publicados e, concomitantemente, as
deficiências apontadas forem sendo sanadas.
Quanto às informações obtidas sobre a criação de DOCCs em 2021, repetiu-se, grosso
modo, o cenário verificado nos anos anteriores: foram apresentadas informações oriundas de vários
órgãos sobre as proposições analisadas no âmbito de suas respectivas áreas de atuação. O exame
técnico detalhado dos processos de criação de DOCCs no exercício de 2021 está sendo realizado no
bojo do TC 043.192/2021-1, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz. Numa visão geral, a Nota
Informativa SEI 2499/2022/ME (peça 40 do TC 043.192/2021-1) consolidou a lista de processos
tramitados na SOF e STN que versaram sobre DOCCs.
Por parte da STN, foram apresentadas informações de duas Coordenações:
Coordenação-Geral de Operações Fiscais (CGFIS) e Coordenação-Geral de Planejamento e Riscos
Fiscais (Copef). A Copef, no entanto, elencou sessenta processos nos quais se manifestou sobre
potenciais renúncias de receitas. A CGFIS elencou quatro processos de DOCCs tramitados pelo
sistema SEI, referentes a subvenções econômicas criadas ou prorrogadas em 2021 (duas portarias e
duas leis), e duas Resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN), cujo trâmite não se realiza
pelo SEI. Há informações de impacto fiscal e medidas de compensação em relação às portarias e
resoluções.
As leis mencionadas são a Lei 14.166/2021 (Renegociação Extraordinária de Débitos no
âmbito dos Fundos Constitucionais) e a Lei 14.275/2021 (Programa de Atendimento Emergencial à
Agricultura Familiar). Essas leis sofreram vetos, que, posteriormente, foram rejeitados. A esse
respeito, cumpre mencionar que o escopo do acompanhamento objeto do TC 043.192/2021-1
contempla questão específica destinada a analisar as possíveis providências de natureza
administrativa e/ou judicial que o Poder Executivo entende ser cabíveis nos casos de rejeição de
veto, por parte do Poder Legislativo, a dispositivos legais que instituam DOCCs sem a devida
adequação orçamentária e financeira.
Por sua vez, a SOF apresentou informações do Departamento de Programas das Áreas
Social e Especial (Depes), da Coordenação-Geral de Assuntos Macro-Orçamentários (CGMAC) e
do Departamento de Programas das Áreas Econômica e Infraestrutura (Deinf). A CGMAC e o
Deinf se manifestaram em relação à Lei 14.275/2021 e a CGMAC se manifestou também sobre a
Lei 14.166/2021.
O Depes apresentou informações sobre três normas que criaram DOCCs em 2021. A
Medida Provisória (MP) 1.070/2021, Habite Seguro – programa que subsidia a aquisição de casa
própria para servidores da área de segurança, com impacto orçamentário em 2021 de R$ 101
milhões, cuja medida de compensação apresentada foi a redução permanente de outras despesas do
Fundo Nacional de Segurança Pública.
O Auxílio Brasil, programa que substituiu o Bolsa Família, foi criado pela MP
1.061/2021 (convertida na Lei 14.284/2021), teve impacto orçamentário previsto para 2021 da
ordem de R$ 9 bilhões, cujos recursos foram oriundos do cancelamento de despesas do Bolsa
Família. Para os exercícios seguintes, a previsão de impacto foi de R$ 38 bilhões para pagamento
dos benefícios permanentes.

Por fim, o Depes elencou o Auxílio Inclusão, Lei 14.176/2021, cujo impacto previsto
para 2021 foi de R$ 11,5 milhões e para 2022, de R$ 312,5 milhões. O Auxílio Inclusão consiste no
pagamento de benefício mensal no valor de 50% do Benefício de Prestação Continuada (BPC) à
pessoa com deficiência e beneficiária do BPC que ingressar no mercado de trabalho. A arquitetura
do programa pressupõe que a economia gerada pela redução dos beneficiários do BPC compensará
a despesa do Auxílio.
Ante o exposto, não obstante o processo específico TC 043.192/2021-1 ainda encontrar-
se em andamento, cumpre informar que, entre os casos concretos já avaliados até o momento, não
se detectou indício de descumprimento dos requisitos fiscais aplicáveis à espécie.
4.1.2.11. Ações de Recuperação de Créditos
O art. 58 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece
que a prestação de contas do Chefe do Poder Executivo destacará as ações de recuperação de
créditos tributários ou não tributários nas instâncias administrativa e judicial.
Os créditos tributários provêm de obrigação legal relativa a tributos – imposto, taxa,
contribuição social, contribuição de melhoria, contribuição especial e empréstimo compulsório. Os
não tributários são os demais créditos, todos constituídos por autoridade administrativa competente
dos órgãos da União ou das autarquias e fundações públicas federais titulares do respectivo direito.
Esgotado o prazo para pagamento da obrigação, inicia-se a cobrança administrativa no âmbito dos
citados órgãos e entidades.
Não havendo pagamento, o órgão ou entidade de origem encaminha o crédito à
correspondente procuradoria para fins de controle de legalidade e regularidade, apuração da
liquidez, certeza e exigibilidade e eventual inscrição em Dívida Ativa para cobrança extrajudicial
(conciliação prévia e protesto) ou judicial (ação de execução fiscal): à Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN) são encaminhados os créditos da União; à Procuradoria-Geral Federal
(PGF), os créditos das autarquias e fundações públicas federais; e à Procuradoria-Geral do Banco
Central (PGBC), os créditos do Banco Central do Brasil (Bacen).
A maior parte da análise da evolução da arrecadação e do estoque aqui realizada tem
por base os dados extraídos da PCPR 2021, derivados dos sistemas de informações gerenciais
próprios dos citados órgãos gestores. A análise da confiabilidade dos números do Siafi é feita no
Capítulo 5 deste relatório, que trata da auditoria do Balanço Geral da União de 2021.
Conforme será detalhado, os sistemas gerenciais registraram no fechamento do
exercício de 2021 o montante de R$ 4.673,87 bilhões em créditos com potencial recebimento,
inferiores em 5,2% ao montante registrado ao final do exercício de 2020. Equivalem a 53,8% do
Produto Interno Bruto de 2021 (R$ 8.679,5 bilhões), distribuindo-se como segue: R$ 2.764,53
bilhões inscritos em Dívida Ativa, R$ 1.707,36 bilhões com exigibilidade suspensa no âmbito de
processos administrativos ou judiciais e R$ 201,98 bilhões com exigibilidade suspensa em razão de
parcelamento nas respectivas esferas.
As arrecadações de Dívida Ativa por PGFN, PGBC e PGF foram, respectivamente, de
R$ 24,66 bilhões, R$ 0,87 bilhão e R$ 1,94 bilhão. A maior parte se deve à adesão do sujeito
passivo a algum parcelamento: na PGFN corresponde a 81,9% e na PGBC, a 98,5% – não houve
segregação da arrecadação dos créditos parcelados no âmbito da PGF. A razão consolidada
arrecadação/estoque da Dívida Ativa foi de 0,99%, índice superior à média simples dos últimos
quatro exercícios (0,86%).
A razão arrecadação/estoque (grau de recuperabilidade) é um índice comumente usado
para avaliar o desempenho da macrogestão na recuperação de créditos. Esse índice é aqui
empregado como instrumento de análise, reconhecendo-se, porém, a existência de peculiaridades
que relativizam a capacidade ou autonomia de ação dos órgãos responsáveis pela administração do
direito, tais como: natureza ou categoria do crédito, restrições legais e fatores econômicos e

institucionais. Tal índice não é, portanto, ferramenta que isoladamente traduza o desempenho
individual do agente e mesmo de setores internos das repartições envolvidas.
Créditos Administrados pela RFB
Segundo a publicação da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB)
“Análise dos Créditos Ativos” de dezembro de 2021, os Créditos Ativos correspondem aos créditos
tributários não extintos dos contribuintes para com o Fisco registrados em sistemas gerenciais,
categorizados de acordo com uma das quatro situações:
a) Devedor: créditos exigíveis, sujeitos à cobrança amigável e à cobrança administrativa
especial e, em caso de não regularização, ao envio à PGFN para inscrição em Dívida
Ativa da União (DAU);
Exigibilidade Suspensa por Processo Administrativo: créditos com exigibilidade
suspensa na esfera administrativa. Essa situação ocorre principalmente durante o
julgamento do contencioso nas Delegacias da Receita Federal de Julgamento (DRJ) ou
no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e durante a revisão de ofício dos
débitos lançados. Também ocorre no transcurso dos prazos para ciência, pagamento,
apresentação de impugnação, de manifestação de inconformidade ou de recursos;
Exigibilidade Suspensa por Processo Judicial: créditos cujos valores e exigibilidades
estão em discussão na esfera judicial; e
Parcelamento: crédito consolidado, suspenso por parcelamento ordinário ou especial,
amortizado em cotas.
Não obstante os Créditos Ativos das categorias “a”, “b” e “c” representem um direito
nas esferas administrativa ou judicial, não constituem direito líquido e certo contra o devedor,
atributo dos créditos parcelados – notadamente em virtude de prévia e expressa renúncia ao direito
no âmbito de processos administrativos ou judiciais – e dos créditos inscritos em Dívida Ativa.
Apresenta-se na tabela seguinte o montante desses créditos nas últimas quatro apurações anuais
publicadas pela RFB. Os dados são de natureza gerencial e advêm dos diversos sistemas de
cobrança do Fisco. Observa-se variação dos saldos em 2021 relativamente ao exercício de 2020,
com destaque para a elevação de 11,7% nos créditos com exigibilidade suspensa por processo
administrativo.
Consolidação dos Créditos Ativos
R$ bilhões
Dez/2018 Dez/2019 Dez/2020 Dez/2021
Situação
Saldo % Saldo % Saldo % Saldo %
Devedor 324,62 16,5 143,46 7,7 173,48 9,0 149,96 7,3
Exigibilidade Suspensa (Processo Administrativo) 1.119,35 56,9 1.152,61 61,8 1.168,87 60,5 1.305,74 63,6
Exigibilidade Suspensa (Processo Judicial) 321,55 16,3 353,62 19,0 374,76 19,4 396,88 19,3
Parcelamento 202,28 10,3 214,08 11,5 216,10 11,2 201,98 9,8
Total 1.967,80 100,0 1.863,77 100,0 1.933,21 100,0 2.054,56 100,0
Fonte: RFB – Análise dos Créditos Ativos.
Créditos com Exigibilidade Suspensa

A tabela seguinte apresenta o registro dos saldos das subcontas do crédito tributário com
exigibilidade suspensa constantes do Siafi, ou seja, trata-se de dados de natureza contábil que não
necessariamente correspondem à exatidão dos montantes derivados dos sistemas gerenciais da RFB
apresentados na tabela anterior. Embora não tenha havido significativa alteração no perfil dos
montantes relativos das três categorias, houve aumento representativo em todos os agregados, ou
seja, a variação do saldo total entre 2019 e 2020 foi de 2,5%, e entre 2020 e 2021 de 10,3%.
Créditos Tributários com Exigibilidade Suspensa
R$ milhões
Conta Saldo % Saldo % Saldo %
Tributo
Contábil 31/12/2019 31/12/2020 31/12/2021

8.9.9.9.1.46.0
Impostos 706.530,83
1 46,9 718.753,03 46,6 773.226,18 45,4
8.9.9.9.1.46.0 Contribuiç
716.527,68
2 ões 47,6 734.408,72 47,6 817.425,65 48,0
8.9.9.9.1.46.0
Infrações 82.934,45
3 5,5 90.209,80 5,8 111.707,75 6,6
1.505.992, 1.543.371, 100,0 1.702.359, 100,0
Total
96 100,0 55 58
Fonte: Siafi.
Parcelamentos
O parcelamento, a cuja adesão é da discricionariedade do sujeito passivo, pode ser
classificado em duas categorias: convencional ou ordinário, disciplinado nos arts. 10 a 14-F da Lei
10.522/2002; e especial, previsto no art. 151, inciso VI, c/c o art. 155-A da Lei 5.172/1966 (Código
Tributário Nacional – CTN).
No primeiro, pode-se optar a qualquer tempo pelo parcelamento seja qual for a natureza
do débito, nos termos das regras estabelecidas na Lei 10.522/2002. Na segunda categoria, são
criadas regras especiais por leis ou medidas provisórias, que, em geral, estabelecem restrições
quanto à natureza dos débitos, delimitam o prazo para adesão e possibilitam descontos.
Registre-se que este Tribunal (Acórdão 2.497/2018-TCU-Plenário, de relatoria do
ministro José Mucio Monteiro) verificou problemas que permeiam os parcelamentos especiais,
quais sejam: i) perda do caráter extraordinário do parcelamento; ii) longos prazos para pagamento;
iii) migração entre parcelamentos e adesão por contribuintes inadimplentes em parcelamentos
anteriores; iv) falta de compromisso dos contribuintes que aderem aos parcelamentos; e v) elevado
percentual de desconto oferecido.
Na PCPR 2021, os parcelamentos foram discriminados em Não Tributários, Tributários
Não Previdenciários (Fazendários) e Tributários Previdenciários. Abordam-se aqui os créditos
parcelados sob administração da RFB. Os parcelamentos de créditos inscritos em Dívida Ativa sob
a gestão da PGFN, da PGF e da PGBC são analisados nos respectivos tópicos.
A tabela seguinte apresenta os dados de estoque e arrecadação segregados em
fazendários e previdenciários. Evidencia-se, em relação a 2020, redução do nível do estoque e
elevação da arrecadação dos créditos fazendários, contrastando com a redução na arrecadação dos
créditos previdenciários.
Arrecadação e Estoque dos Créditos Parcelados Administrados pela RFB
R$ milhões
Parcelamentos 2020 2021
Arrecadação Estoque (A/B) Arrecadação Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Fazendários 16.585,34 119.736,92 13,85 18.905,68 102.029,15 18,53 13,99 -14,80
Previdenciários 7.088,70 96.360,33 7,36 4.528,36 99.946,29 4,53 -36,12 3,70
Total 23.674,04 216.097,24 10,96 23.434,05 201.975,45 11,60 -1,01 -6,50
Fonte: PCPR 2021.
O confronto entre os estoques de 2020 e 2021 e as correspondentes arrecadações

permite inferir que houve aumento relativo do grau de recuperabilidade, caracterizado pela variação
de 10,96% para 11,60% da relação arrecadação/estoque.
Apresentam-se, a seguir, as arrecadações segregadas segundo a norma instituidora do
parcelamento, em ordem decrescente dos que representam 93,9% dos ingressos em 2021. A
arrecadação é novamente liderada pelo parcelamento ordinário, quatro vezes superior à segunda
maior arrecadação (Programa Especial de Regularização Tributária – Pert).
Arrecadação dos Parcelamentos Administrados pela RFB
R$ milhões
Parcelamento Arrecadação Variação Participação no Total

2020 2021 (B/A) 2020 2021

A B % % %
Convencional (Lei 10.522/2002) 14.857,01 14.308,96 -3,69 62,76 61,06
Pert (Lei 13.496/2017) 3.448,57 3.347,59 -2,93 14,57 14,29
Lei 11.941/2009 1.802,93 1.695,80 -5,94 7,62 7,24
PREM (MP nº 778/2017) 388,69 894,14 130,04 1,64 3,82
Lei 12.996/2014 969,63 891,07 -8,10 4,10 3,80
Lei 12.865/2013 e Reabertura 11.941/2009 880,29 869,31 -1,25 3,72 3,71
Demais 1.326,92 1.427,18 7,56 5,61 6,09
Total 23.674,04 23.434,05 -1,01% 100 100
Fonte: PCPR 2021.
Dívida Ativa administrada pelas Procuradorias

O gráfico seguinte ilustra a evolução da Dívida Ativa nos últimos cinco exercícios. Em
relação a 2020 o estoque cresceu 5,0%, enquanto a arrecadação cresceu 29,4%, refletindo-se
positivamente na razão arrecadação/estoque, que aumentou 22,2%.
Evolução do Estoque e da Arrecadação da Dívida Ativa – 2017 a 2021
R$ bilhões
3.000 2.764,5 3,0%

2.632,7
2.498,2
2.500 2.236,6 2,5%
2.081,0
2.000 2,0%
1.500 1,5%
1,1% 1,0%
0,8% 0,8%
1.000 0,7% 1,0%
500 0,5%
22,0 18,8 18,5 21,2 27,5
0 0,0%
2017 2018 2019 2020 2021
ESTOQUE ARRECADAÇÃO A/E (%)
Fontes: PCPRs 2017 a 2021.
Ilustra-se a seguir a distribuição da arrecadação e do estoque segundo o órgão gestor da

Dívida Ativa, verificando-se significativo destaque da PGFN como principal administrador e
arrecadador no que respeita à materialidade, atuando sobre 96,5% do saldo total inscrito.

Dívida Ativa por Órgão Gestor – 2021

Arrecadação Estoque
2,6% 0,8%
3,2%
7,1%
89,8%
96,5%
PGFN PGF PGBC PGFN PGF PGBC
Fonte: PCPR 2021.
Dívida Ativa administrada pela PGFN (DAU)

Não ocorrendo o pagamento do tributo pelo sujeito passivo, a RFB ou outros órgãos ou
entidades de origem encaminham o crédito para providências administrativas ou judiciais a cargo da
PGFN. A RFB encaminha apenas créditos de quantia superior a R$ 1.000,00, permanecendo os
demais sob cobrança administrativa do órgão.
Registre-se que até o início do funcionamento do Sistema de Parcelamentos (Sispar) da
PGFN, em 2014, parte significativa dos parcelamentos especiais de débitos tributários, inscritos ou
não em Dívida Ativa, era administrada pela RFB. Com respeito à arrecadação, esclareceu-se que
ainda não foi “possível extrair de forma gerencial a informação sobre o estado do crédito no
momento da adesão a parcelamentos controlados pelo Sistema de Parcelamentos da PGFN (Sispar)
ou pelos sistemas de parcelamento da RFB, se ajuizado ou não ajuizado” (PCPR 2021, p. 146),
razão pela qual esses parcelamentos são apresentados na PCPR 2021 da mesma forma que foram
apresentados na PCPR 2020, separados em colunas denominadas “Parcelamentos Sispar” e
“Parcelamentos RFB”.
A tabela seguinte demonstra que, no consolidado, a arrecadação em 2021 aumentou
26,9% em relação a 2020, em decorrência do aumento de 16,9% da arrecadação dos créditos
parcelados e da elevação de 106,4% no recebimento de créditos não parcelados. Registra-se na
PCPR 2021 que o aumento da arrecadação dos créditos parcelados pode ser atribuído especialmente
aos programas de transação tributária, operacionalizados via Sispar.
Dívida Ativa da União sob administração da PGFN
R$ milhões
Exercício Situação dos Créditos Natureza dos Créditos Arrecadação Estoque
Não Tributários 2.020,60 6.190,79
Parcelados Tributários não Previdenciários 9.612,68 190.756,76
Previdenciários 5.627,62 79.932,14
Subtotal 17.260,89 276.879,69
2020
Não Tributários 250,67 89.010,87
Não Parcelados Tributários não Previdenciários 1.461,05 1.669.351,17
Previdenciários 455,49 493.127,25
Subtotal 2.167,21 2.251.489,29
Total 2020 19.428,11 2.528.368,97
Não Tributários 652,75 7.551,52
Parcelados Tributários não Previdenciários 12.517,58 240.900,81
2021 Previdenciários 7.011,99 100.499,27
Subtotal 20.182,32 348.951,60
Não Parcelados Não Tributários 290,40 87.713,40

Exercício Situação dos Créditos Natureza dos Créditos Arrecadação Estoque

Tributários não Previdenciários 3.443,80 1.701.241,41
Previdenciários 740,39 530.400,27
Subtotal 4.474,59 2.319.355,08
Total 2021 24.656,91 2.668.306,68
Fonte: PCPR 2021.
Quanto ao estoque da dívida ativa administrada pela PGFN, verifica-se aumento tanto
dos créditos parcelados como dos não parcelados, respectivamente, 26% e 3%, resultando no
aumento consolidado de 5,5%. Parte do aumento decorre do ajuste dos saldos pela taxa Selic, bem
como em face de novas inscrições por inadimplência. A razão arrecadação/estoque ficou em 0,92%,
superior à observada em 2020 (0,77%).
No que diz respeito à eficiência da arrecadação da Dívida Ativa, a PGFN apresentou um
quadro com as vinte principais ações de seu Plano de Ação, baseado em “medidas de inteligência
fiscal, fortalecimento dos mecanismos de cobrança e na revisão de processos de trabalho” (PCPR
2021, p. 147-148).
Parcelamentos
Verifica-se da tabela anterior que, embora apenas cerca de 13% do estoque da DAU de
2021 corresponda a créditos parcelados, a arrecadação nessa modalidade no mesmo exercício
representa 81,9% da global. A tabela seguinte apresenta a arrecadação e o estoque dos
parcelamentos segregados segundo as normas instituidoras (modalidades) e organizados em ordem
decrescente dos saldos.
Arrecadação e Estoque dos Créditos Parcelados inscritos em Dívida Ativa – PGFN
R$ milhões
2020 2021
Arrecadação Estoque Arrecadação Estoque
Parcelamentos A/B C/D
Participação Participação
A B % C D %
% %
Transação - Lei 13.988/2020 1.766,35 72.345,54 26,1 2,4 6.380,03 161.365,20 46,2 4,0
Lei 11.941/2009 3.249,30 74.403,88 26,9 4,4 3.074,53 71.993,48 20,6 4,3
PERT - Lei 13.496/2017 2.899,36 66.690,74 24,1 4,3 3.103,55 55.434,99 15,9 5,6
Convencional 6.026,04 20.259,10 7,3 29,7 6.013,20 23.683,25 6,8 25,4
Lei 12.996/2014 921,01 19.577,65 7,1 4,7 746,99 15.584,67 4,5 4,8
Lei 13.485/2017 163,18 6.400,94 2,3 2,5 205,45 5.716,35 1,6 3,6
PERT-SN 222,32 3.404,81 1,2 6,5 169,86 2.872,22 0,8 5,9
Demais 2.013,33 13.797,03 5,0 14,6 488,71 12.301,44 3,5 4,0
Total 17.260,89 276.879,69 100 6,2 20.182,32 348.951,60 100 5,8
Fonte: PCPR 2021.
Em 2021, permaneceram dentre aqueles de maior representatividade os parcelamentos

constantes da rubrica “Transação - Lei 13.988/2020”. O expressivo aumento dessa rubrica decorreu
do lançamento de diversos programas de transação tributária pela PGFN em 2021, adotados como
medida visando ao enfrentamento dos efeitos da crise decorrente da pandemia de Covid-19, sendo
válido ressaltar que parte da redução do estoque de outros parcelamentos pode ser explicada pela
migração para os programas de transação.
A Lei 13.988/2020 estabelece os requisitos e condições para que a União e suas
autarquias e fundações, em juízo de oportunidade e conveniência, realizem transação resolutiva,
mediante quaisquer das modalidades por ela indicadas, de litígio relativo à cobrança de créditos de
natureza tributária ou não tributária, desde que, motivadamente, a medida atenda ao interesse
público, observados, entre outros, os seguintes princípios: isonomia, capacidade contributiva,
transparência, moralidade, razoável duração dos processos, eficiência e publicidade, resguardadas
as informações protegidas por sigilo.
Classificação dos Créditos Inscritos em DAU quanto ao Grau de Recuperabilidade
Estabelece o art. 2º, inciso V, c/c o art. 10 da Portaria-MF 293/2017 que os créditos
inscritos em Dívida Ativa são classificados nas classes (rating) a seguir listadas, de acordo com a
nota atribuída ao devedor ou grupo de devedores, segundo o grau de recuperabilidade do crédito:
I - A: créditos com alta perspectiva de recuperação;

II - B: créditos com média perspectiva de recuperação;

III - C: créditos com baixa perspectiva de recuperação; e
IV - D: créditos considerados irrecuperáveis.
Consoante os arts. 12 e 13 da referida portaria, o ajuste para perdas da DAU é calculado
mediante aplicação dos percentuais de 30% e 50% sobre os créditos classificados com rating “A” e
“B”, respectivamente, e os créditos classificados nas classes “C” e “D” não são reconhecidos
contabilmente como ativos, ante a baixa probabilidade de recuperação, permanecendo, contudo, em
contas de controle até sua extinção ou reclassificação.
A tabela seguinte apresenta os créditos inscritos em DAU segregados de acordo com a
classe correspondente ao grau de recuperabilidade, discriminados por natureza. Observa-se variação
positiva em relação a 2020, com aumento dos créditos com média probabilidade de recuperação e
diminuição relativa dos créditos irrecuperáveis.
Saldo dos Créditos inscritos em Dívida Ativa da União segundo o Grau de Recuperabilidade
R$ milhões
Natureza Saldo % Saldo % Saldo % Variação
Classe
Conta Contábil do 2019/2020
(Rating) 31/12/2019 31/12/2020 31/12/2021
crédito* (p.p.)
8.9.9.9.1.48.01 CTNP 189.189,37 7,8 214.125,62 8,5 226.077,12 8,5 0,0
(A) Créditos com 8.9.9.9.1.48.05 CP 42.680,96 1,8 47.235,63 1,9 48.146,90 1,8 -0,1
alta perspectiva
8.9.9.9.1.48.09 CNT 4.156,67 0,2 4.103,78 0,2 3.562,17 0,1 -0,1
de recuperação
Subtotal 236.027,01 9,8 265.465,04 10,5 277.786,19 10,4 -0,1
8.9.9.9.1.48.02 CTNP 394.836,77 16,4 425.339,84 16,8 470.468,87 17,6 0,8
(B) Créditos com
8.9.9.9.1.48.06 CP 146.873,26 6,1 162.178,36 6,4 184.566,34 6,9 0,5
média perspectiva
8.9.9.9.1.48.10 CNT 10.830,39 0,4 10.758,42 0,4 11.638,68 0,4 0,0
de recuperação
Subtotal 552.540,42 22,9 598.276,62 23,7 666.673,90 25,0 1,3
8.9.9.9.1.48.03 CTNP 220.591,63 9,1 227.043,45 9,0 233.165,67 8,7 -0,3
(C) Créditos com
8.9.9.9.1.48.07 CP 103.987,21 4,3 110.542,87 4,4 121.080,40 4,5 0,1
baixa perspectiva
8.9.9.9.1.48.11 CNT 8.974,93 0,4 7.670,62 0,3 7.438,56 0,3 0,0
de recuperação
Subtotal 333.553,76 13,8 345.256,94 13,7 361.684,62 13,6 -0,1
8.9.9.9.1.48.04 CTNP 971.016,16 40,2 990.577,69 39,2 1.011.530,81 37,9 -1,3
(D) Créditos
8.9.9.9.1.48.08 CP 249.248,09 10,3 252.724,94 10,0 276.193,15 10,4 0,4
considerados
8.9.9.9.1.48.12 CNT 71.394,93 3,0 72.668,84 2,9 72.607,45 2,7 -0,2
irrecuperáveis
Subtotal 1.291.659,18 53,5 1.315.971,48 52,1 1.360.331,41 51,0 -1,1
Total 2.413.780,38 100 2.524.970,07 100 2.666.476,13 100 0,0
Fonte: Siafi.
* CTNP (Créditos Tributários não Previdenciários), CP (Créditos Previdenciários) e CNT (Créditos Não Tributários).
Nota: Conforme consulta ao Siafi em 4/2/2022, foram identificados saldos duplicados de créditos recuperáveis das classes “C”
e “D” nas contas 899914813, 899914814, 899914815 e 899914816. Em contato com a PGFN foi informado que em 2020,
época da implantação do fluxo de contabilização dos créditos de repartição tanto para o Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), como para o Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS), a Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
parametrizou no formato 89991481XX o registro das novas contas. Entretanto, para que não mais ocorressem duplicidades,
seria implementado um novo fluxo de contabilização. Em 29/3/2022, a PGFN informou que a STN fez a reclassificação das
contas 899914813, 899914814, 899914815 e 899914816, que por se tratar de contas de controle específico, deveriam ser
registradas nos grupos 7999169XX e 8999169XX. Em consulta ao Siafi em 29/3/2022, foi verificado que as contas em
duplicidade haviam sido reclassificadas.
Dívida Ativa Administrada pela PGF

A Dívida Ativa sob administração da Procuradoria-Geral Federal compreende os
créditos, tributários ou não, pertencentes às autarquias e às fundações públicas federais, exceto o
Bacen, porém inclui as parcelas referentes ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
eventualmente sob administração dessa autarquia.
A partir de 2016 a PGF passou a utilizar o módulo Dívida do sistema Sapiens (Sapiens
Dívida) da Advocacia-Geral da União (AGU) na gestão dos créditos das entidades na fase de dívida
ativa, possibilitando, entre outros, identificar a situação do crédito público no momento da
arrecadação (inscrito, protesto, parcelamento e ajuizamento).
Nesse sentido, por se tratar de recolhimentos em processos judiciais, que demandam
peticionamento por parte de advogado público e decisão judicial posterior, deverá haver um prazo
de maturação para absorção do novo fluxo por todos os atores envolvidos. Tal fato explica o
numerário inferior de arrecadação do Ibama em 2021.

A tabela seguinte apresenta o estoque e a arrecadação da Dívida Ativa registrados na

PCPR 2021, constantes do Sapiens Dívida ou dos sistemas ou controles próprios das entidades.
Verifica-se que, no exercício de 2021, houve 26 entidades sem qualquer registro de estoque final e
arrecadação e outras 57 que, embora tenham apresentado saldo final em estoque, não registraram
arrecadação, destacando-se, pela materialidade: o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (Inep), o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Pará (IFPA) e a
Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro), com
estoques de R$ 170,7 milhões, R$ 43,9 milhões e R$ 39,8 milhões, respectivamente.
Conforme esclarecido, no ano de 2021, por meio da instauração de processo
administrativo específico, definiu-se que os créditos do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (Ibama) auferidos por meio de conversão em renda de depósitos
judiciais também teriam que ser recolhidos mediante códigos exclusivos para dívida ativa. O novo
formato foi implementado em meados de 2021, entretanto, a autarquia ambiental limitou-se a
convalidar os dados de arrecadação desses códigos, ao invés de informar o total da dívida apurada
em seu sistema, que, conforme informado na PCPR 2021, seria maior que em 2020.
Arrecadação e Estoque da Dívida Ativa das Entidades – Administração da PGF
R$ milhões
2020 2021
Arrecadação Estoque Arrecadação C Estoque D
Entidade
(A) (B) (C) (%) (D) (%)
Anatel 312,8 19.895,3 1.203,6 61,98 20.119,7 27,51
Ibama 106,2 24.840,4 61,0 3,14 17.786,4 24,32
INSS 2,7 6.454,2 0,2 0,01 6.545,9 8,95
CVM 14,9 3.527,3 22,5 1,16 4.874,3 6,66
ANS 205,9 4.236,5 263,6 13,57 4.356,3 5,96
Dnit 9,7 3.842,6 16,4 0,85 3.957,7 5,41
Cade 16,0 2.467,5 47,5 2,45 3.157,3 4,32
ANTT 39,4 1.642,4 61,5 3,17 2.060,2 2,82
ANP 95,6 1.855,3 127,7 6,58 1.832,2 2,51
Susep 0,3 2.561,9 0,4 0,02 1.616,3 2,21
ICMBio 1,1 747,1 3,0 0,15 1.197,6 1,64
Demais 114,3 7778,0 134,5 6,92 5.629,9 7,70
Total 918,9 79.848,5 1.942,0 100,00 73.133,8 100,00
Fonte: PCPR 2021.
Conforme esclarecido na PCPR 2021, a PGF é responsável pela inscrição, suspensão,

parcelamento, extinção e demais registros individualmente feitos pelos procuradores federais,
porém não tem acesso aos dados relacionados ao conjunto da Dívida Ativa, acessível pela própria
autarquia ou fundação que se utiliza de sistema próprio de controle (Sicafi, Sigec/Anatel,
Sigec/Anac, MV2, SGI, Codiva etc.). No caso dos créditos inscritos no Sapiens Dívida, as entidades
credoras podem obter os dados relativos aos créditos inscritos por meio de serviços web, conforme
a Portaria-PGF 323/2018, ou por meio de relatórios disponibilizados pelo sistema. Assim, a
contabilização da Dívida Ativa de cada entidade credora deve ter por base tanto as informações
constantes dos sistemas próprios, como as disponibilizadas no Sapiens Dívida.
Informa-se, ainda, que a metodologia para levantamento das informações consistiu em
disponibilizar às autarquias e fundações as informações de saldo de Dívida Ativa constantes do
Siafi, considerando-se que, na ausência de um sistema gerencial de registro centralizado, seria esse
sistema estruturante a fonte mais segura para aferição. As entidades, então, teriam confirmado os
montantes apontados ou informado valores distintos, de acordo com os registros constantes nos seus
controles internos. Para as entidades que não se manifestaram, foram utilizados os dados do Siafi,
ressalvadas as situações em que foram encontrados valores superiores no Sapiens Dívida.

Sistemática de Recuperação de Créditos

A PGF também atua na cobrança e recuperação de créditos não inscritos em Dívida
Ativa, mediante contencioso fiscal anterior à inscrição (PCPR 2021, p. 160):
ações anulatórias, mandados de segurança, ações cautelares, e.g.), nas ações de ressarcimento
(ações regressivas acidentárias, e.g.), nas ações de improbidade administrativa e também na
cobrança das contribuições previdenciárias de titularidade da União, no âmbito das execuções
judiciais perante a Justiça do Trabalho, o que faz por força do disposto no inciso II, do § 3º, do
art. 16, da Lei nº 11.457/2007.
Em 2021, em que pese o quadro de restrições provocado pela pandemia de Covid-19, os
indicadores dos setores de cobrança da PGF apresentaram evolução. A PGF arrecadou R$ 7.090,31
milhões, superando em 46,5% o resultado de 2020 (R$ 4.840,53 milhões). Foram realizadas
250.189 inscrições em Dívida Ativa, referentes a R$ 6.606,43 milhões, e ajuizadas 56.407
execuções fiscais referentes à cobrança de R$ 6.253,18 milhões (PCPR 2021, p. 160-161).
Ressalte-se que, do total arrecadado, R$ 1,36 bilhão foi decorrente da transação com o
grupo OI, amparada na Lei 13.988/2020, que garantiu o pagamento de R$ 7,2 bilhões relativos a
198 multas administrativas aplicadas pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel),
montante considerado irrecuperável. O acordo firmado em 2020, considerado o maior da história da
Anatel/PGF, previu a imediata conversão em renda de aproximadamente R$ 1,8 bilhão depositado
em juízo, extinção de 1.117 ações de execuções fiscais, 199 ações anulatórias, 82 ações cautelares e
trezentos embargos à execução.
Dívida Ativa administrada pela PGBC
A tabela seguinte apresenta a situação da Dívida Ativa administrada pela PGBC, com
base nos dados extraídos dos sistemas gerenciais do Banco Central do Brasil, envolvendo os
créditos do Bacen na qualidade de integrante dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (órgão
Siafi 25201), bem como de Autoridade Monetária (órgão Siafi 25280), isto é, que não integra os
OFSS. A arrecadação da Dívida Ativa reduziu 0,8% de 2020 para 2021.
Arrecadação e Estoque da Dívida Ativa sob administração da PGBC – sistemas gerenciais
R$ milhões
Situação dos
Exercício Arrecadação Estoque
Créditos
Parcelados 867,95 6.635,77
2020
Não parcelados 5,49 17.840,68
Total 873,44 24.476,45
Parcelados 853,64 5.793,69
2021
Não parcelados 12,76 17.294,15
Total 866,40 23.087,84
Fonte: PCPR 2021.
Além dos créditos inscritos em Dívida Ativa, em 2021 foram arrecadados R$ 3.541,71
milhões. Destacou-se o envio a protesto de 441 títulos de Dívida Ativa, perfazendo o montante
original de R$ 350,4 milhões, que alcançou recuperação de 25% nos créditos cuja quantia é inferior
a R$ 20 mil (PCPR 2021, p. 162).
4.1.3. Metas e Prioridades na Lei de Diretrizes Orçamentárias
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deve dispor sobre as metas e prioridades da
administração pública federal para o exercício seguinte, conforme o art. 165, § 2º, da Constituição
Federal, que sofreu alteração com a promulgação da EC 109, de 15/3/2021:
Art. 165.
...
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e

respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública,

orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
A Constituição também prevê que a LDO seja aprovada antes das discussões sobre a
alocação de recursos públicos (conforme rito delineado no art. 35, § 2º do ADCT), que ocorrem na
apreciação da lei orçamentária anual (LOA). Define, ainda, que a elaboração do orçamento e as
respectivas emendas devem respeitar o texto da LDO (art. 165, § 2º c/c art. 166, § 3º, inciso I).
Dessa forma, é certo que o modelo constitucional atribui à LDO o papel de veicular o
direcionamento que a administração dispensará às políticas públicas num determinado ano, fixando
as prioridades e metas a serem observadas quando da elaboração e aprovação do orçamento.
Em decorrência direta do mandamento constitucional a LDO 2021 (Lei 14.116, de
31/12/2020), em seu art. 4º, estabeleceu, em sua redação original, as seguintes metas e prioridades:
Art. 4º As prioridades e as metas da administração pública federal para o exercício de
2021, atendidas as despesas obrigatórias e as de funcionamento dos órgãos e das
entidades que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, consistem na
agenda para a primeira infância, em despesas do programa Casa Verde e Amarela
voltadas a Municípios de até 50.000 habitantes e nos investimentos em andamento,
previstos no parágrafo único do art. 10 e no Anexo III à Lei nº 13.971, de 27 de
dezembro de 2019, que instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a
2023, obedecidas, neste último caso, as condições previstas no § 1º do art. 9º da referida
Lei e no § 20 do art. 166 da Constituição. (destaques acrescidos)
Em 21/4/2021, o art. 4º da LDO 2021 teve sua redação alterada pela Lei 14.143/2021. O
artigo passou a estipular que, atendidas as despesas obrigatórias, as prioridades e metas da
administração pública seriam as mesmas até então estabelecidas, acrescidas dos “programas
emergenciais de que tratam as Leis nº 13.999, de 18 de maio de 2020, nº 14.020, de 6 de julho de
2020, nº 14.042, de 19 de agosto de 2020, e nº 14.043, de 19 de agosto de 2020”.
Dessa forma, pode-se concluir que as “prioridades e as metas” elencadas na LDO para a
administração pública federal em 2021 são as integrantes do seguinte rol:
a) agenda para a primeira infância;
b) despesas do Programa Casa Verde e Amarela voltadas a Municípios de até
50.000 (cinquenta mil) habitantes;
c) investimentos em andamento, previstos na política da primeira infância e no rol
de investimentos plurianuais prioritários do Anexo III da Lei 13.971/2019 (Lei
do PPA 2020-2023). Essa prioridade é condicionada, no caso dos investimentos
plurianuais presentes na Seção II do Anexo III da Lei 13.971/2019, à existência
de espaço fiscal e de emenda orçamentária; e, no caso de investimentos
plurianuais provenientes de emendas de bancada estadual, à apresentação de
emenda orçamentária à LOA 2021;
d) quatro programas emergenciais aprovados na vigência da crise internacional
decorrente do coronavírus (Covid-19): Programa Nacional de Apoio às
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe – Lei 13.999/2020);
Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda (Lei
14.020/2020); Programa Emergencial de Acesso a Crédito (PEAC – Lei
14.042/2020); e Programa Emergencial de Suporte a Empregos (Lei
14.043/2020).
Inicialmente, deve-se consignar que o apontamento de prioridades específicas, no bojo
da LDO 2021, para o orçamento público, representa inequívoco avanço. Em exercícios anteriores,

por vezes a LDO apenas fazia uma remissão às prioridades definidas no PPA, ou mesmo deixou de
prever prioridades, como foi o caso da LDO 2020, assinalado pelo TCU no item 4.1.3 do relatório
sobre as contas do Presidente da República de 2020.
Entretanto, o rol fixado na LDO 2021 contém apenas prioridades específicas para a
administração pública federal, sem previsão de metas operacionais para 2021. Além dessa lacuna, a
alteração promovida pela Lei 14.143/2021 suprimiu do rol de prioridades as despesas necessárias ao
“funcionamento dos órgãos e das entidades”, em descompasso com a lógica das diretrizes de
política fiscal e respectivas metas, as quais devem ser consistentes com as premissas e os objetivos
da política econômica nacional, com vistas a assegurar a trajetória sustentável da dívida pública.
Frise-se que foi a partir do Acórdão 806/2014-TCU-Plenário que o Poder Executivo
passou a explicitar, em suas propostas orçamentárias, as despesas de caráter continuado e essenciais
ao funcionamento dos órgãos e entidades, incluídas nesse bojo as despesas necessárias à
conservação do patrimônio público priorizadas pelo art. 45 da Lei Complementar 101/2000. Os
fatores críticos decorrentes desta medida legislativa foram examinados no TC 012.649/2021-0, cuja
instrução de mérito subsidiou a análise da seção 4.2.2 deste Relatório.
O estabelecimento de metas de resultado das políticas públicas não é estranho ao
modelo de planejamento e orçamento brasileiro. Quanto ao orçamento anual, existe a previsão de
metas físicas para as alocações de recursos públicos. Segundo o Manual Técnico do Orçamento, a
meta física é a “quantidade de produto a ser ofertado por ação, de forma regionalizada, e
instituída para o exercício. (...) Exemplo: No caso da vacinação de crianças, a meta será
regionalizada pela quantidade de crianças a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada
Estado” (grifo nosso).
No escopo do plano plurianual, são definidas metas para o planejamento de médio
prazo. Nos termos do Manual Técnico do PPA 2023, as metas físicas do orçamento anual são
descritas como “metas de produto”, enquanto as metas do PPA, de prazo mais dilatado, são “metas
de resultado”. As metas do PPA são apuradas por meio da mensuração do indicador de cada
programa, sendo recomendada a adoção de indicador de resultado. Conclui-se, portanto, que a meta
do PPA é um patamar esperado do indicador de resultado, a fim de refletir a transformação da
realidade almejada.
Nesse contexto, é patente que a LDO tem por função orientar a elaboração do
orçamento anual, e que as metas do orçamento anual são metas físicas, definidas como metas de
produto, que não se confundem com as metas de resultado constantes do PPA, de natureza
plurianual. O texto aprovado pelo Congresso Nacional dispunha de um Anexo VIII, de Metas e
Prioridades, com metas de bens e serviços a serem entregues no exercício de 2021. No entanto,
referido anexo foi vetado integralmente pelo Presidente da República.
Dessa forma, como não houve previsão de metas de produto na LDO, que teriam o
papel de balizar a elaboração do orçamento pela indução de bens e serviços a serem efetivamente
entregues por meio das alocações, a LDO deixou de cumprir plenamente a função que lhe é
conferida pela Constituição Federal.
No tocante às prioridades fixadas pela LDO 2021, a Prestação de Contas do Presidente
da República de 2021 contém informações sobre a execução naquele exercício.
A agenda para a primeira infância foi objeto do Decreto 10.770, de 17/8/2021, que
define a Agenda Transversal e Multissetorial da Primeira Infância. Segundo a Prestação de Contas,
o Ministério da Economia tem o papel de regulamentar a apresentação dos dados orçamentários
dessa agenda, cuja execução compete a seis ministérios. Não há indicação de que o processo de
apresentação desses dados tenha sido concluído, e o texto refere apenas que o Ministério da
Economia iniciou o processo junto aos demais ministérios.

O incentivo do Programa Casa Verde e Amarela para municípios de até 50.000

habitantes foi executado na ação orçamentária 0E64 – Subvenção Econômica Destinada à
Habitação de Interesse Social em Cidades com menos de 50.000 Habitantes (Lei nº 11.977, de
2009). Essa ação teve empenho, em 2021, de R$ 40,08 milhões – não foi identificado empenho em
2019 nem em 2020. Embora a ação tenha sido retomada no exercício de 2021, o valor empenhado
foi baixo, se comparado ao de 2015 (R$ 557,28 milhões, em valores corrigidos) e 2016 (R$ 191,79
milhões, corrigidos).
A terceira prioridade sinalizada foram os investimentos em andamento, em consonância
com o art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A Prestação de Contas de 2021 contém
quadro relativo à execução desses investimentos. Analisando-se os investimentos plurianuais que
independem de emenda, registrados na Seção I do Anexo III da Lei do PPA, o total empenhado foi
de R$ 6,12 bilhões em 2021, o que representa 91,37% da alocação prevista para esses investimentos
no projeto de lei anual, e 109,83% da dotação orçamentária aprovada pelo Congresso. Nota-se,
portanto, alto grau de execução.
A quarta prioridade recaiu sobre programas emergenciais de apoio à atividade
econômica durante a pandemia de Covid-19. Nesse âmbito, a implementação dos programas foi
desigual. O Pronampe teve, em 2021, a dotação de R$ 5 bilhões integralmente empenhada e paga
no exercício, e o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda, executado por
meio da ação 21C2 – Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda - COVID-19,
contou com dotação de R$ 9,98 bilhões e empenho de R$ 7,17 bilhões (71,07%). Já o Programa
Emergencial de Acesso ao Crédito (PEAC) não teve execução orçamentária, havendo sido custeado
pelo Fundo Garantidor para Investimentos (FGI), e o Programa Emergencial de Suporte a Empregos
foi descontinuado.
Conclui-se que as prioridades dispostas na LDO 2021 não foram uniformemente
preconizadas na execução do orçamento. Os investimentos plurianuais prioritários e os programas
emergenciais vigentes em 2021 tiveram substancial dotação e alto percentual de execução, enquanto
o Programa Casa Verde e Amarela para municípios de até 50.000 habitantes foi retomado com
dotação substancialmente inferior à de exercícios pretéritos. Por sua vez, a agenda transversal da
primeira infância estava em fase de implantação.
O estabelecimento, na LDO 2021, de prioridades para o planejamento operacional das
políticas públicas foi um avanço em relação às diretrizes orçamentárias de exercícios anteriores,
cujas leis se limitaram à mera remissão às prioridades definidas no PPA, ou mesmo deixaram de
prever prioridades. No entanto, o pleno cumprimento do art. 165, § 2º, da Constituição requer que a
LDO também estabeleça as metas operacionais da administração pública federal referentes à
entrega das políticas públicas, para orientar a elaboração do orçamento anual. Dessa forma, resta
detectada uma impropriedade, formulando-se a recomendação a seguir.
IMPROPRIEDADE
Insuficiência de informações relativas às metas operacionais da administração pública federal nas
diretrizes orçamentárias do exercício de 2021.
RECOMENDAÇÃO
Ao Poder Executivo federal, que aperfeiçoe o processo de definição das metas operacionais da
administração pública federal na lei de diretrizes orçamentárias, em conformidade com o disposto
no § 2º do art. 165 da Constituição Federal.
4.2. Outras Ações de Controle Externo

4.2.1. Emendas de Relator-Geral (RP 9)

Esta seção tem por finalidade analisar, sob o ponto de vista macro, a alocação da
programação orçamentária decorrente de emendas de relator-geral ao Projeto de Lei Orçamentária
(PLOA) do exercício de 2021, que passou a ser identificado com codificação própria de
identificador de resultado primário (RP 9) desde 2020.
Dada sua importância para a consolidação do Estado Democrático inaugurado em 1988,
o orçamento público conta com regras norteadoras de densa relevância definidas no Capítulo das
Finanças Públicas na própria Carta Política (arts. 163 a 169), que prevê a definição de normas gerais
em leis complementares (art. 163 e § 9º do art. 165). Atualmente, normas gerais do processo de
elaboração do orçamento público podem ser encontradas no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e na Lei 4.320/1964, esta
recepcionada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) com status de lei complementar, conforme
assentado na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.081.
O orçamento de 2021 apresentou atipicidades que decorreram da apresentação de
emendas de relator-geral com o objetivo a incluir novas programações no PLOA. Tais inclusões,
entretanto, não demonstram relação com a correção de erros das projeções ou omissões, conforme
previsto constitucionalmente.
Pelo segundo ano consecutivo a LOA contou com despesas marcadas com o indicador
específico para emendas do relator-geral do orçamento (RP 9). A forma adotada para criar espaço
orçamentário visando à alocação dessas despesas na LOA é objeto de análise específica na seção
4.2.2, na qual são descritas algumas irregularidades e impropriedades que ocorreram durante a
tramitação e sanção do orçamento de 2021.
Na LOA 2020, foram inicialmente alocados R$ 30,1 bilhões em despesas decorrentes de
emendas do relator-geral, sendo a dotação autorizada de R$ 20,14 bilhões e tendo o montante
empenhado atingido R$ 19,74 bilhões.
Com relação ao exercício de 2021, foram alocados, inicialmente, R$ 18,5 bilhões a
título de RP 9, dos quais foram empenhados R$ 16,7 bilhões e pagos R$ 6,3 bilhões referentes a
despesas do mesmo exercício (37,72%). Em paralelo, também houve a execução financeira de R$
4,04 bilhões referente ao pagamento dos restos a pagar inscritos em 2020 no valor de R$ 13,14
bilhões.
4.2.1.1. Inclusão de novas programações durante o processo legislativo orçamentário
O poder de emendar o PLOA é consagrado na Carta Política e tratado com especial
deferência pela jurisprudência do STF, com destaque para as balizas presentes no julgamento da
ADI 1.050 MC. Segundo essa decisão, o poder de emendar o PLOA, que se reveste de natureza
eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao
exercício da atividade legislativa, competência constitucional exercida pelo parlamentar desde que
respeitadas as limitações estabelecidas na própria Constituição da República. Eis a decisão:
O poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza eminentemente constitucional,
qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade
legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de
iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode
ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições
constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, rel. min. Celso de
Mello), desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República, as
emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b)
guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se
de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art.
166, §§ 3º e 4º, da Carta Política (...). [ADI 1.050 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 21-9-1994,
P, DJ de 23-4-2004.] (grifamos para além do original)

Por força de dispositivos constitucionais, as dotações oriundas de emendas individuais

(RP 6) ou de emendas de bancada estadual (RP 7) são de execução obrigatória, nos termos do art.
166, §§ 9º, 11 e 12 da Constituição Federal. As emendas de relator-geral do PLOA, por sua vez, não
possuem assento constitucional. Não obstante, na LOA 2021, estas emendas atingiram a dotação
inicial de R$ 18,53 bilhões, valor superior ao somatório de todas as emendas individuais (R$ 9,67
bilhões) e de bancada estadual (R$ 7,30 bilhões).
Os identificadores de resultado primário RP 8 e RP 9 foram vetados quando da sanção
da LDO 2021 (veto 59/2020). Mantido o veto, a LOA 2021 não poderia dispor sobre despesas
oriundas de emendas de comissão permanente do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de
comissão mista permanente do Congresso Nacional (RP 8), assim como dispêndios (novas
programações) decorrentes de emendas do relator-geral do PLOA (RP 9), que não se relacionassem
à correção de eventuais erros e omissões eventualmente existentes na proposta.
Contudo, em sessão do dia 17/3/2021, o Congresso Nacional rejeitou os vetos referentes
aos itens 3 e 4 da alínea “c” do inciso II do § 4º do art. 7º da LDO 2021, tornando possível a
realização de emendas por parte do relator-geral do PLOA 2021 para alocar despesas não
diretamente relacionadas à correção de erros e omissões. Sobressaem das razões de veto
presidencial os seguintes fundamentos:
“Os itens 3 e 4 da alínea "c" do inciso II do § 4º do art. 7º criam novos marcadores de despesas
discricionárias, o que contribui para a alta rigidez do orçamento, dificultando não apenas o
cumprimento da meta fiscal como também a observância do Novo Regime Fiscal, estabelecido
pela EC 95/2016 (teto de gastos), e da Regra de Ouro, constante do inciso III, do art. 167 da
Constituição Federal.
O identificador de Resultado Primário tem por finalidade auxiliar a apuração do resultado
primário previsto na LDO, de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de
financiamento, sendo que a despesa discricionária encontra-se segregada, por RP, para
identificar a despesa não abrangida pelas programações incluídas ou acrescidas por emendas
individuais de execução obrigatória, nos termos do disposto no art. 166, § 9º e § 11, da
Constituição, bem como pelas programações decorrentes de emendas de bancada estadual, de
execução obrigatória nos termos do disposto no art. 166, § 12, da Constituição e art. 2º da
Emenda Constitucional 100, de 2019.
Desta forma, as segregações acrescidas, para além de não contribuírem com a finalidade
precípua do identificador de resultado primário, não possuem assento constitucional e,
ademais, em decorrência da nova diretriz do "dever de execução" das programações
orçamentárias discricionárias, conforme estabelecido pelas Emendas Constitucionais 100,
de 26 de junho de 2019, e 102, de 26 de setembro de 2019, amplia desnecessariamente a
segregação das referidas despesas.
Por oportuno, frise-se, que os dispositivos em comento investem contra o princípio da
impessoalidade que orienta a administração pública, ao fomentarem cunho personalístico
nas indicações e priorizações das programações decorrentes de emendas, ampliando as
dificuldades operacionais para a garantia da execução da despesa pública, o que contraria o
interesse público. Assim como impõe-se o veto do § 23 do art. 64, por tratar exclusivamente dos
RP 8 e 9”. (grifamos)
A observância das restrições constitucionais para emendar o PLOA constitui fator
central a ser considerado quando da análise da sistemática das emendas de relator-geral, cuja
abordagem no âmbito da ação judicial ainda não foi realizada no atual estágio da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854.
No que diz respeito ao poder de emendar o PLOA – com efeitos materiais sobre as
programações –, forçoso registrar que, ao apreciar as contas presidenciais de 2020, o Tribunal
registrou que a previsão de marcador específico para emenda de relator-geral na LDO 2020 apenas
descreveu a abrangência do identificador de resultado primário criado para um tipo de emenda
parlamentar (RP 9), “não constituindo hipótese de exceção à vedação contida na Resolução 1/2006-

CN”, que proíbe “a apresentação de emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação
nova, bem como o acréscimo de valores a programações constantes dos projetos” (art. 144,
parágrafo único), ressalvadas as correções de erros e omissões de ordem técnica ou legal, que
devem ser realizadas e processadas por meio dos pareceres preliminares. Asseverou que, nessas
bases, a previsão do regulamento vigente apresentava-se em plena conformidade com a restrição
constitucional (art. 166, § 3º) analisada na ADI 1050.
Na prática, a despeito das restrições constitucionais e regimentares, as emendas RP 9
alteram as programações do PLOA. A inovação legislativa, como costuma acontecer, trouxe
algumas perplexidades e dificuldades em sua operacionalização. Não por acaso, três ações de
arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs 850, 851 e 854) foram ajuizadas no
STF, por meio das quais os autores buscam a declaração de inconstitucionalidade do indicador de
resultado primário RP 9 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral, exceto
recomposição e correção de erros e omissões).
Nessas ações, sustentam os autores que as emendas de relator-geral, “sem previsão
constitucional expressa e originariamente destinadas apenas a correções e ajustes técnicos no
orçamento”, na forma de Resolução 1/2006-CN, “não têm tido suas informações individualizadas e
publicizadas, não sendo possível identificar os parlamentares que fizeram a indicação dos recursos
nem a destinação específica das verbas”.
Todavia, em 2/12/2021, foi editada a Resolução 2/2021-CN, em sentido oposto ao
disciplinamento previsto na Resolução 1/2006-CN, ocasião em que passou a “autorizar o relator-
geral a apresentar emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação ou o acréscimo de
valores em programações constantes do projeto” (com a inclusão do inciso IV do art. 53 da
Resolução 1/2006-CN), a despeito das restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º, da Carta Política
que balizaram a decisão do STF sobre o tema em sede da ADI 1050, anteriormente reproduzida.
Em síntese, das restrições constitucionais mencionadas, sobressai-se que as emendas ao
PLOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: i) sejam compatíveis
com o plano plurianual e com a LDO; ii) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação de despesa, excluídos os casos exemplificados no texto constitucional, os
quais não têm caráter exaustivo a ponto de permitir, por óbvio, a anulação de despesas obrigatórias
– conforme é demonstrado no TC 012.649/2021-0 –, criando espaço orçamentário artificioso
durante a tramitação do PLOA para alocar em emendas parlamentares; iii) relacionadas, numa
banda, com a correção de erros ou omissões ou, noutra banda, com os dispositivos do texto do
projeto de lei. Ainda não há, todavia, manifestação do STF sobre a matéria no âmbito da ADPF
854.
Em 6/12/2021, a Ministra Rosa Weber afastou, temporariamente, os efeitos de parte da
liminar concedida em sede da ADPF 854 para suspender a execução orçamentária e financeira das
emendas RP 9 da LOA/2021, “sem prejuízo da continuidade da adoção de todas as
providências necessárias à ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição
de recursos das emendas do Relator-Geral (RP-9) no período correspondente aos exercícios de
2020 e de 2021”.
Tais providências, contudo, não foram adotadas, tanto que a relatora negou, em
18/3/2022, o pedido de prorrogação, por 90 dias, do prazo fixado para o Congresso Nacional dar
ampla divulgação, em plataforma centralizada de acesso público, em atendimento à decisão do
Plenário do STF de 10/11/2021, proferida nos seguintes termos que importam à presente análise:
(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla publicidade, em
plataforma centralizada de acesso público, aos documentos encaminhados aos órgãos e
entidades federais que embasaram as demandas e/ou resultaram na distribuição de recursos das
emendas de relator-geral (RP-9), no prazo de 30 (trinta) dias corridos;

(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de
emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam adotadas as providências
necessárias para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas
de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em
plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e
Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo
acesso público, com medidas de fomento à transparência ativa, assim como sejam garantidas a
comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição
de emendas e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e
transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei
12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de trinta dias corridos;
e (grifamos)
Pela cronologia dos fatos, resta claro que as informações referentes aos pedidos de
parlamentares, alocados por meio de RP 9 na LOA 2021, não foram divulgadas a contento para
atender a legislação constitucional e legal vigente e a decisão do STF.
Outro fato relevante ocorreu em 8/4/2022, quando a relatora da ADPF 854 acatou, em
despacho, o pedido para reconhecer a existência de vínculo de conexão entre o conteúdo do Ato
Conjunto 1/2021 e da Resolução 2/2021-CN e o objeto da controvérsia constitucional tratada na
ação em questão.
Desse modo, a constitucionalidade dos referidos atos editados pelo Congresso Nacional
também será apreciada no âmbito da ADPF em curso, o que contempla o dispositivo que autoriza o
relator-geral a “apresentar emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação ou o
acréscimo de valores em programações constantes do projeto”, questão nuclear referente à
sistemática das emendas RP 9 e da compatibilidade da LOA com o ordenamento constitucional
vigente, assim como as normas gerais de finanças públicas.
Questionamento em sentido semelhante foi apresentado na Representação do Ministério
Público de Contas (TC 044.337/2021-3, rel. Min. Aroldo Cedraz). Embora o feito não tenha sido
conhecido, cópia da deliberação objeto do Excerto do Acórdão 19/2022-TCU-Plenário,
acompanhada da instrução da Semag (peças 7-9), foi encaminhada à Ministra Rosa Weber, relatora
da ADPF 854, em 25/1/2022. Da manifestação da Semag de peça 8, merece reprodução a seguinte
passagem:
A inovação realizada no curso do cumprimento da liminar proferida na ADPF 854 afeta,
sobremaneira, a sistemática de alteração orçamentária, o que impõe revisitar a jurisprudência
paradigmática sobre o poder de emendar o projeto de lei orçamentária, conforme assentado na
ADI 1.050.
A instrução encaminhada ao STF ressalta as conclusões do TC 012.649/2021-0, que
analisou as incompatibilidades da LOA 2021 com o ordenamento constitucional e legal, em especial
as normas gerais de finanças públicas. Explica que, para além das deficiências nas estimativas e
cancelamento de programações referentes a despesas obrigatórias que decorrem de obrigações
incondicionais impostas à União pela via constitucional e legal (arts. 17 e 24 da LRF), o exame
apontou a alteração da LDO realizada no curso da execução do orçamento de 2021 para reduzir o
rol de despesas essenciais que devem ser priorizadas na composição dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social, suprimindo despesas que, embora caracterizadas como discricionárias, possuem
caráter continuado. As despesas relacionadas à conservação do patrimônio devem ser priorizadas na
sua totalidade, seja para se conformar com os princípios norteadores da gestão fiscal responsável,
seja para atender o art. 45 da LRF.
Destaca que a via de escape às restrições constitucionais eleita, em 2020 e 2021, para
acomodar o volume expressivo de recursos destinados a emendas RP 9, em confronto com os
princípios da universalidade, da transparência e do realismo orçamentário, compromete a
governança da gestão orçamentária necessária para assegurar o cumprimento das normas gerais de

finanças públicas fixadas pela LRF e a sustentabilidade da dívida pública, que passou a ser exigida
constitucionalmente com a promulgação da Emenda Constitucional 109/2021.
Chama a atenção para o fato de que, embora as despesas classificadas no grupo de
natureza de despesa Outras Despesas Correntes (GND 3) congreguem despesas discricionárias (RP
2), nem todas as despesas de custeio devem – ou podem – ser elegíveis para contingenciamento ou
cancelamento de dotação visando a ajustes orçamentários, dado seu caráter continuado e essencial
para funcionamento dos órgãos e das entidades que integram os orçamentos fiscal e da seguridade
social, pois se assim fizer coloca em risco o funcionamento da máquina e a proteção do patrimônio
público, que deve ser priorizado pelo art. 45 da LRF.
A título de registro histórico, convém relembrar que as deficiências na gestão
orçamentária contribuíram para falhas no sistema de segurança e proteção patrimonial, o que
resultou no incêndio de grandes proporções que destruiu o Museu Nacional, a mais antiga
instituição científica do Brasil que, segundo a Unesco, “era um símbolo de conexões vívidas entre a
cultura e a pesquisa e fazia parte da memória brasileira”, patrimônio histórico-cultural que
completou 200 anos em 2018, ironicamente, ano de sua destruição.
As consequências negativas decorrentes do irrealismo orçamentário, em especial para as
despesas de caráter continuado voltadas para a conservação do patrimônio público, estão presentes,
por exemplo, no Levantamento, realizado pela SecexEducação, para verificar as condições de
segurança do patrimônio nos museus sob responsabilidade de órgãos ou entidades federais, bem
como identificar os principais riscos e oportunidades de melhoria na gestão patrimonial e
orçamentária dessas instituições culturais, cuja conclusão aponta fragilidades na gestão
orçamentária e a invisibilidade orçamentária dos museus brasileiros, dentre outras falhas que
guardam relação com a gestão orçamentária.
A fiscalização foi apreciada pelo Acórdão 1.243/2019-TCU-Plenário (rel. Min. André
Luís Carvalho), cujas conclusões e o conjunto de determinações exemplificam, com nitidez, o risco
de subdimensionar ou suprimir programações orçamentárias destinadas a certas despesas
discricionárias (RP 2), especialmente as relacionadas à proteção do patrimônio público. O trabalho
foi oportunamente aproveitado para ilustrar o risco da sistemática inaugurada pelas emendas RP 9 e
fundamentar as conclusões na instrução que examinou as inconsistências na LOA 2021 no âmbito
do TC 012.649/2021-0 (rel. Min. Aroldo Cedraz), peça 128.
Os documentos que acompanharam o Acórdão 19/2022-TCU-Plenário, encaminhado à
relatora da ADPF 854, também registram, como outro fator crítico decorrente do modelo de
emendas RP 9, a sua alocação no orçamento de ações e serviços públicos de saúde, notadamente
quanto à falta de transparência dos critérios objetivos exigidos constitucionalmente (art. 198, § 3º)
para a distribuição dos recursos federais alocados em saúde, como vem sendo apontada em várias
fiscalizações do TCU. Citam, a título de exemplo, a resposta à Solicitação do Ministério Público
Federal no âmbito do TC 038.140/2020-9 (rel. Min. Bruno Dantas), cuja análise robusta subsidiou o
Relatório que fundamentou o Parecer Prévio das contas presidenciais de 2020, apreciado pelo
Acórdão 1.515/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
Apontam que o arranjo inaugurado com as emendas RP 9 não cria, apenas, problema de
transparência das escolhas orçamentárias, o qual por si só coloca a prática em desacordo com os
princípios e regras estatuídos nos arts. 37, caput, e 163-A da Lei Maior, o que levou o Tribunal a
fazer recomendações em prol da transparência e visibilidade das informações referentes às escolhas
alocativas por ocasião da apreciação do Parecer Prévio das contas presidenciais de 2020 (Acórdão
1.515/2021-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues). Configura, acima
de tudo, fator crítico para gestão orçamentária.
Asseveram que não se verifica, na Resolução 2/2021-CN, exigência de divulgação das
informações referentes às indicações e solicitações em sistema eletrônico centralizado da União que
garanta amplo acesso público aos dados (abertos), de forma a facilitar a rastreabilidade e a

comparabilidade das informações, conforme assegurado pelo art. 163-A da Constituição da

República.
Ressaltam que, para o cumprimento do mandamento constitucional em tela, há
necessidade de tornar os dados compreensíveis aos olhos do cidadão, considerando atributos tais
como completude, granularidade, interoperabilidade e usabilidade, para que a disponibilização das
informações deixe de atender meramente ao princípio da publicidade e passe a atender aos
requisitos de transparência e visibilidade.
Reforçam no sentido de que tais requisitos refletem a noção inafastável de democracia
que exige, segundo as lições de Norberto Bobbio, um “governo do poder visível”, que tem como
precondição a imparcialidade e a transparência que impregnam o texto da Lei Maior e devem
permear toda ação voltada para alocação de recursos públicos. Mencionam, a título de exemplo, o
precedente assentado no Mandado de Segurança 24.725, da relatoria do Ministro Celso de Mello.
A manifestação de mérito no TC 012.649/2021-0 conclui que, além de pavimentar um
caminho de gestão orçamentária temerária, o arranjo com as feições adotadas em 2021
comprometeu as dotações necessárias e suficientes para a União honrar suas despesas obrigatórias
decorrentes de obrigações incondicionais impostas legal e constitucionalmente, assim como
despesas que, embora sejam classificadas como discricionárias, são de caráter continuado e
consideradas essenciais para o funcionamento dos órgãos e das entidades que integram os
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, razão pela qual seu atendimento, na completude,
constitui condicionante necessária para realização de novos projetos (art. 45 da LRF), condicionante
esta não verificada na destinação da totalidade das emendas de RP 9.
Cabe registrar, por fim, que a inobservância de regras orçamentárias de índole
constitucional regulamentadas por normas gerais de finanças públicas (LRF) referentes à prioridade
de despesas a serem consideradas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, além de aumentar
o risco de dano ao patrimônio público, coloca a gestão fiscal em oposição à sustentabilidade da
dívida pública, exigência positivada no art. 163, inciso VIII, da Constituição da República, com
texto estabelecido pela EC 109/2021.
4.2.1.2. Execução orçamentária e financeira das emendas de relator-geral em 2021
Emendas RP 9 por Função
No que tange à distribuição das emendas RP 9 por área de atuação, os maiores valores
em recursos empenhados foram concentrados nas funções Saúde, Urbanismo e Agricultura,
conforme detalhado no gráfico.

Execução das Emendas RP-9 por Função

R$ milhões
7.670
Saúde 5.785
5.959
Urbanismo 27
1.013
Agricultura 103
523
Educação 130
358
Defesa Nacional 4
350
Previdência Social 315
847
Demais 28
0 1.000 2.000 3.000

Empenho 4.000 5.000
Pagamento 6.000 7.000 8.000 9.000
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (Siop).
Quanto aos valores efetivamente pagos, embora a função Saúde represente 45,87% do
total empenhado, concentra 90,10% dos valores pagos. Em oposição tem-se, a função Urbanismo,
com 35,64% do total empenhado, mas apenas 0,42% do montante pago.
Emendas RP 9 por Modalidade de Aplicação
A modalidade de aplicação evidencia a estratégia de aplicação dos recursos das
emendas de relator-geral. Em 2021, 79% das emendas RP 9 foram destinadas a transferências aos
municípios, pouco mais 8% repassadas aos estados e ao Distrito Federal e 11,5% aplicados
diretamente por órgãos e entidades federais.
Modalidade de Aplicação das Emendas RP 9 em 2021
R$ 1,00
Índice de
Execução
Despesa Empenhada Despesa Paga
Modalidade de Aplicação das Emendas RP 9 Financeira
em 2021
Valor (a) % Valor (b) % c = b/a
Aplicação Direta pela União (90 e 91) 1.927.486.871 11,53% 359.049.182 5,62% 18,63%
Transferências a Municípios (40, 41 e 42) 13.207.603.517 78,99% 5.440.449.352 85,11% 41,19%
Transferências a Estados e ao Distrito Federal (30, 31 e 32) 1.348.651.771 8,07% 572.132.025 8,95% 42,42%
Transferências a Consórcios (71) 14.468.841 0,09% 0
Outras Transferências (50, 70 e 80) 221.398.212 1,32% 20.595.045 0,32% 9,30%
Total 16.719.609.211 100% 6.392.225.604 100% 38,23%
Fonte: Siop.
Do montante empenhado em favor dos estados, Distrito Federal e municípios (R$ 14,55
bilhões), 51,87% se referem a repasses fundo a fundo nas modalidades 31 e 41 (R$ 7,55 bilhões),
com execução financeira de 76,53% (R$ 5,78 bilhões).
As transferências aos entes subnacionais nas demais modalidades de aplicação (30, 32,
40, 42), cujos empenhos somaram R$ 7 bilhões, apresentaram baixa execução financeira (3,34%),
com pagamentos que somaram R$ 234 milhões apenas. Essa baixa execução de emendas RP 9
ocorre, em especial, nos investimentos, cuja execução não raras vezes ocorre em exercícios futuros.
O gráfico a seguir detalha a execução orçamentária das emendas de relator-geral por
modalidade de aplicação.

Execução das Emendas RP-9 por Modalidade de Aplicação

R$ milhões
6.954
Transferências a Municípios - Fundo a Fundo 5.305
5.951
Transferências a Municípios 135
1.906
Aplicações Diretas 338
714
Transferências a Estados e ao Distrito Federal 99
Transferências a Estados e ao Distrito Federal - Fundo a 597

Fundo 474
302
Execução Orçamentária Delegada a Municípios 0
295
Demais 41
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
Empenho Pagamento
Fonte: Siop.
Como se observa, a maior parte dos empenhos decorrentes de emendas RP 9 foi

destinada à transferência fundo a fundo para municípios (41,59%), sendo esta também a modalidade
com maior proporção de pagamento, concentrando 83% do total efetivamente desembolsado no
plano financeiro.
As transferências para os municípios nas demais modalidades de aplicação (40 e 42)
apresentaram o pior índice de execução financeira com pagamentos de apenas R$ 135,45 milhões,
valor que corresponde a tão somente 2,17% do total empenhado para as referidas modalidades
(R$ 6,25 bilhões).
Também chama atenção o baixo índice de execução financeira da aplicação direta pelos
órgãos e entidades federais, correspondente a 18,63% do valor empenhado no exercício.
Emendas RP 9 por Grupo de Natureza de Despesa
Com relação ao exercício de 2021, a tabela a seguir detalha a execução orçamentária
das emendas RP 9 por Grupo Natureza de Despesa (GND).
Emendas RP 9 por Grupo Natureza de Despesa na LOA 2021
R$ milhares
Execução
Financeira dos
Execução Orçamentária e Financeira da LOA 2021
Restos a Pagar
Grupo Natureza de Despesa
de 2020
Dotação Dotação Despesas Despesas Despesas Pagamento de
Inicial Autorizada Empenhadas Liquidadas Pagas Restos a Pagar
3 - Outras Despesas Correntes 8.936.121 7.598.659 7.540.305 7.540.305 5.781.628 1.707.294
4 - Investimentos 9.593.720 9.266.340 9.179.304 9.179.304 610.598 2.334.362
Total Geral 18.529.841 16.865.000 16.719.609 16.719.609 6.392.226 4.041.656
Fonte: Siop (considerados valores da execução financeira dos restos a pagar inscritos em 2020 – ‘RP9 Atual’.
Acesso 22/6/2022.
Como se nota, o relator-geral do orçamento de 2021 alocou 48,23% da dotação inicial

em despesas correntes e 51,77% em investimentos. Embora a execução orçamentária tenha sido
elevada, sem restrições a título de limitação de empenho, as despesas com investimento
apresentaram baixa execução financeira (6,65%), o que acarretou inscrição em restos a pagar da
ordem de R$ 8,57 bilhões, valor correspondente a 93,35% do valor empenhado.

A baixa execução financeira não se limita ao pagamento das despesas do exercício de

2021, em especial quanto aos investimentos. Dos R$ 10,73 bilhões em investimentos inscritos em
restos a pagar em 2020, apenas 21,71% (R$ 2,33 bilhões) foram pagos em 2021.
As despesas correntes de 2021 apresentaram execução financeira em maior grau
(76,68%), com inscrição de restos a pagar de R$ 1,76 bilhão (23,32%). Dos restos a pagar inscritos
em 2020 (R$ 2,42 bilhões), 70,66% foram pagos em 2021, com execução financeira de R$ 1,71
bilhão.
Com exceção das ações de investimento em saúde e educação básica, as demais ações
destinatárias das emendas RP 9 apresentaram baixa execução financeira em 2021.
Investimentos alocados por meio de emendas RP 9
Os empenhos referentes aos investimentos autorizados na LOA 2021 foram destinados
às seguintes ações:
Ações Orçamentárias de Investimentos com RP 9 na LOA 2021
R$ 1,00
Dotação Despesas Empenhadas Despesas % Execução
Ação Orçamentária – Investimentos Atualizada Valor Pagas Financeira
%
(a) (b) (c) (d= c/b)
1D73 - Apoio à Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano Voltado à 2.897.896.742 2.894.108.309 31,53% 5.351.752 0,18%
Implantação e Qualificação Viária
7K66 - Apoio a Projetos de Desenvolvimento
2.869.829.576 2.861.706.985 31,18% 21.551.928 0,75%
Sustentável Local Integrado
20ZV - Fomento ao Setor Agropecuário 986.869.721 986.869.628 10,75% 95.573.500 9,68%
8535 - Estruturação de Unidades de Atenção
501.151.367 485.716.934 5,29% 174.682.803 35,96%
Especializada em Saúde
20RP - Apoio à Infraestrutura para a
458.286.203 458.010.806 4,99% 130.098.411 28,41%
Educação Básica
1211 - Implementação de Infraestrutura
Básica nos Municípios da Região do Calha 340.000.000 340.000.000 3,70% 400.000 0,12%
Norte
8581 - Estruturação da Rede de Serviços de
330.525.057 304.111.544 3,31% 177.244.338 58,28%
Atenção Primária à Saúde
5450 - Implantação e Modernização de
Infraestrutura para Esporte Educacional, 256.803.293 256.706.829 2,80% 595.700 0,23%
Recreativo e de Lazer
10T2 - Apoio a Projetos e Obras de
Reabilitação, de Acessibilidade e
207.564.573 201.045.863 2,19% 48.001 0,02%
Modernização Tecnológica em Áreas
Urbanas
219G - Estruturação da Rede de Serviços do
139.096.000 132.736.023 1,45% - -
Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
Demais ações orçamentárias 278.317.858 258.291.139 2,81% 5.051.666 1,96%
Total 9.266.340.390 9.179.304.060 100,00% 610.598.098 6,65%
Fonte: Siop.
O gráfico a seguir evidencia as principais ações orçamentárias para os investimentos

executados na LOA 2021 por meio de emendas do relator-geral.

Emendas RP 9 – Investimentos (GND 4) – por Ação Orçamentária
31,529%
1D73 ,185%
31,176%
7K66 ,753%
10,751%
20ZV 9,685%
5,291%
8535 35,964%
4,990%
20RP 28,405%
16,264%
Demais 12,281%
0% 5% 10%
% Empenho 15% 20% %25% 30%
Pagamento/Empenho 35% 40%
Fonte: Siop.
Como se observa, apenas três ações orçamentárias concentram mais de 73% dos
recursos para investimentos empenhados por meio de emendas do Relator-Geral da LOA 2021.
Segundo o Manual para Apresentação das Propostas da Ação Orçamentária, a ação
“7K66 - Apoio a Projetos de Desenvolvimento Sustentável Local Integrado” visa promover a
infraestrutura da produtividade local através de aquisição de equipamentos e realização de obras.
Para tanto, os recursos são transferidos a estados, ao Distrito Federal ou a municípios. A ação conta
com quatro modalidades: 1) Pavimentação de estradas vicinais; 2) Pavimentação de rodovias
estaduais; 3) Implantação de infraestrutura produtiva; e 4) Aquisição de equipamentos para apoio à
produção. Nesta ação foram empenhados R$ 2,89 bilhões, representando 31,18% do total dos
investimentos empenhados nas emendas RP 9.
A ação “1D73 - Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano Voltado à
Implantação e Qualificação Viária”, que concentra 31,53% dos recursos empenhados, apoia a
execução de pavimentação, adequação de vias e execução de pontes e travessias em desnível, em
estados, Distrito Federal e municípios. As ações 7K66 e 1D63, possuem como órgão repassador dos
recursos o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR).
Já a ação “20ZV - Fomento ao Setor Agropecuário”, com 10,75% dos recursos
empenhados para investimentos oriundos de emendas RP 9, possui como órgão repassador o
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), podendo financiar os seguintes
empreendimentos: 1) obras de engenharia civil: construções e edificações de interesse coletivo
destinadas às atividades agropecuárias, ampliações e reformas de edificações existentes, obras de
estradas vicinais e obras de irrigação agrícola, destinadas a beneficiar a população rural; 2)
agroindustrialização: atividade de transformação e beneficiamento de produtos agropecuários
realizada em instalação existente ou a ser construída; 3) Mecanização agrícola: atividade executada
por uma ou um conjunto de máquinas, equipamentos e implementos utilizados para atenderem
serviços de recuperação de solos, preparos de áreas para plantio, terraços, tratos culturais, colheita e
beneficiamento de produtos agropecuários, construção, recuperação e conservação de estradas
vicinais, dragagem, obras de drenagem e irrigação; e 4) Patrulha mecanizada: composição de uma
ou mais máquinas, agrícolas ou de recuperação de estradas, as quais podem ser acompanhadas de
um ou mais implementos/equipamentos compatíveis com seu uso.
As duas outras ações destacadas nos gráficos são: “8535 - Estruturação de Unidades de
Atenção Especializada em Saúde”, que representa 5,29% dos recursos empenhados e “20RP -
Apoio à Infraestrutura para a Educação Básica”, que concentrou 4,99% do montante empenhado.

Quanto à alocação dos recursos para investimentos por unidade orçamentária (UO) da
União, os gráficos trazem o detalhamento:
Emendas RP 9 – Investimentos (GND 4) – por Unidade Orçamentária
R$ milhões Billions
4.627,7
MDR - 25,9
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
10,2% 0,6%
1.379,8
Codevasf 1,1
5,0% 28,4%
986,9
MAPA 95,6
8,6% 44,6%
789,8
FNS 351,9
10,8% 9,7%
458,0
FNDE 130,1
15,0% 0,1%
937,1
Demais 6,0
50,4% 0,6%
Empenhadas Pagas aux2 empenho no órgão / empenho total RP 9 % pagamento/empenho
Fonte: Siop.
Siglas: MDR, Ministério do Desenvolvimento Regional, administração direta; Codevasf, Companhia de Desenvolvimento dos
Vales do São Francisco e do Parnaíba; MAPA, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Administração Direta; FNS,
Fundo Nacional de Saúde e FNDE, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Como dito, a execução financeira dos investimentos alocados por meio de emendas RP
9 em 2021 foi muito baixa, sendo que do total empenhado em 2021 (R$ 9,18 bilhões) apenas 6,65%
(R$ 610,59 milhões) foram pagos no exercício. No MDR, UO na qual foi alocada a maior parte dos
recursos (R$ 4,63 bilhões empenhados), houve o pagamento de apenas 0,56% (R$ 25,89 milhões).
Oportuno mencionar que, para empenho dos recursos relativos a quaisquer emendas
parlamentares (RP 6, 7, 8 ou 9) não se exige sequer a existência prévia de projeto de engenharia do
empreendimento e licença ambiental, podendo tais itens, essenciais à efetiva implementação dos
investimentos, ser apresentados a posteriori, conforme disposto no art. 67, § 3º, da LDO 2021. Com
efeito, tem-se grande volume de recursos inscritos em restos a pagar, uma vez que podem ser
empenhados valores para empreendimentos que não se encontram tecnicamente preparados para sua
implementação.
Dispositivo com conteúdo semelhante também foi previsto na LDO 2020 (art. 62-A, §
3º, da Lei 13.898/2019, com redação dada pela Lei 13.983/2020) e, naquele exercício, a maior
parcela dos valores das emendas RP 9 destinadas a investimentos não foi efetivamente utilizada, ou
seja, não houve desembolso dos recursos.
Em 2020, da dotação atualizada em emendas de relator-geral destinadas a investimentos
(R$ 12,72 bilhões), foram empenhados 97,96% (R$ 12,46 bilhões), sendo pagos apenas 15,96%
(R$ 2,03 bilhões) e inscritos em restos a pagar R$ 10,73 bilhões (mais de 84%), dos quais R$ 2,33
bilhões (21,71%) foram pagos em 2021.
Despesas correntes alocadas por meio de emendas RP 9
No que diz respeito às dotações oriundas de emendas do relator-geral para despesas
correntes na LOA 2021, o detalhamento das principais ações orçamentárias contempladas é feito na
tabela e gráficos seguintes.
Ações Orçamentárias de Despesas Correntes com RP 9 na LOA 2021
R$ 1,00
Dotação Despesas Empenhadas Despesas % Execução
Ação Orçamentária – Despesas Correntes Atualizada Valor Pagas Financeira
%
(a) (b) (c) (d= c/b)

2E89 - Incremento Temporário ao Custeio dos

Serviços de Atenção Primária à Saúde para 4.519.026.477 4.517.051.863 59,91% 3.644.204.748 80,68%
Cumprimento de Metas
2E90 - Incremento Temporário ao Custeio dos
Serviços de Assistência Hospitalar e 2.225.590.053 2.199.918.702 29,18% 1.784.002.637 81,09%
Ambulatorial para Cumprimento de Metas
2000 - Administração da Unidade 200.000.000 199.999.818 2,65% 199.999.818 100,00%
219G - Estruturação da Rede de Serviços do
184.049.999 170.264.817 2,26% 0 0,00%
Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
2591 - Reconhecimento de Direitos de
115.000.000 115.000.000 1,53% 92.294.219 80,26%
Benefícios Previdenciários
20RP - Apoio à Infraestrutura para a Educação
64.937.405 64.937.403 0,86% 0 0,00%
Básica
20JP - Desenvolvimento de Atividades e
Apoio a Projetos e Eventos de Esporte, 60.031.352 60.031.351 0,80% 19.064.034 31,76%
Educação, Lazer e Inclusão Social
8581 - Estruturação da Rede de Serviços de
54.812.188 43.547.714 0,58% 0 0,00%
Atenção Primária à Saúde
8535 - Estruturação de Unidades de Atenção
30.330.443 29.948.769 0,40% 0 0,00%
Especializada em Saúde
20ZV - Fomento ao Setor Agropecuário 25.975.690 25.942.649 0,34% 7.777.403 29,98%
2292 - Serviço de Processamento de Dados de
25.000.000 25.000.000 0,33% 17.403.258 69,61%
Benefícios Previdenciários
2798 - Aquisição e Distribuição de Alimentos
da Agricultura Familiar para Promoção da 23.974.586 23.120.565 0,31% 0 0,00%
Segurança Alimentar e Nutricional
1211 - Implementação de Infraestrutura Básica
18.000.000 17.993.690 0,24% 3.425.881 19,04%
nos Municípios da Região do Calha Norte
Demais Ações Orçamentárias 51.931.417 47.547.809 0,63% 13.455.507 28,30%
Total 7.598.659.610 7.540.305.151 100% 5.781.627.505
Fonte: Siop.
Seguindo o padrão dos investimentos, as despesas correntes também estão concentradas

em algumas ações orçamentárias, com pouco mais de 89% dos valores empenhados em duas ações
do Sistema Único de Saúde (SUS): “2E89 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de
Atenção Primária à Saúde para Cumprimento de Metas” e “2E90 - Incremento Temporário ao
Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial para Cumprimento de Metas”,
perfazendo o total de quase R$ 6,72 bilhões.
Ambas as ações orçamentárias se destinam ao incremento temporário de recursos ao
SUS para a realização de transferências do Fundo Nacional de Saúde aos fundos de saúde dos
estados, Distrito Federal e municípios.
Conforme Portaria GM/MS 1.263/2021, do Ministério da Saúde, que dispõe sobre a
aplicação de emendas parlamentares que adicionarem recursos ao SUS, os recursos para incremento
temporário do Piso da Atenção Primária à Saúde (ação 2E89) são aplicados na manutenção de
unidades de atenção básica à saúde, para desenvolvimento de ações e serviços relacionados à
atenção primária, e, especialmente, nas ações que contribuam para o alcance de desempenho dos
indicadores do Previne Brasil, a exemplo de iniciativas como a contratação de serviços para
informatização, e que custeiem a estrutura necessária para o alcance dos indicadores de
desempenho.
Os recursos para incremento temporário da Média e Alta Complexidade (ação 2E90)
são destinados: 1) à manutenção de unidades públicas sob gestão de estados, Distrito Federal e
municípios e 2) à manutenção de unidades de propriedade ou gerenciadas por entidades privadas
sem fins lucrativos contratadas, conveniadas ou com instrumento congênere firmado com o ente
beneficiado.
Essas duas principais ações orçamentárias nas despesas correntes apresentaram elevada
execução orçamentária, tendo sido pagos valores superiores a 80% dos montantes empenhados. De
maneira geral e em oposição ao verificado nos investimentos, as despesas correntes alocadas por

meio de emendas do relator-geral tiveram ampla execução no exercício, tendo sido pagos 76,68%
do montante empenhado.
As três outras ações destacadas nos gráficos são: “2000 – Administração da Unidade”
que representa 2,65% dos recursos empenhados; “219G - Estruturação da Rede de Serviços do
Sistema Único de Assistência Social (Suas), com 2,26% do total empenhado e “2591 -
Reconhecimento de Direitos de Benefícios Previdenciários”, que concentrou 1,53% do montante
empenhado.
Emendas RP 9 – Despesas Correntes (GND 3) – por Ação Orçamentária
R$ milhões
- 1.000,0 2.000,0 3.000,0 4.000,0 5.000,0 6.000,0
4.517,1
2E89 4,5% 18,1%
3.644,2
2.199,9
2E90 1,5% 80,3%
1.784,0
200,0
2000 2,3% 0,0%
200,0
170,3
219G 2,7% 100,0%
-
115,0
2591 29,2% 81,1%
92,3
338,1
Demais 59,9% 80,7%
61,1
Fonte: Siop e Tabela - Ações Orçamentárias de Despesas Correntes com RP 9 na LOA 2021.
No que se refere à alocação dos recursos de despesas correntes por unidade

orçamentária, os gráficos a seguir trazem o detalhamento. As siglas das UOs destacadas no gráfico
são o Fundo Nacional de Saúde (FNS), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o Fundo
Nacional de Assistência Social (FNAS) o Ministério da Cidadania (Cidadania) e Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE).

Emendas RP 9 – Despesas Correntes (GND 3) – por Unidade Orçamentária

R$ milhões
- 1.000,0 2.000,0 3.000,0 4.000,0 5.000,0 6.000,0 7.000,0 8.000,0 9.000,0
6.790,5
FNS 1,1% 24,1%
5.428,2
349,8
INSS 0,9% 0,0%
314,7
170,3
FNAS 1,1% 22,9%
-
83,2
Cidadania 2,3% 0,0%
19,1
64,9
FNDE 4,6% 90,0%
-
81,7
Demais 90,1% 79,9%
19,7
Fonte: Siop.
Como se observa, em relação às despesas correntes, as emendas RP 9 destinaram

majoritariamente recursos para o FNS, com R$ 6,79 bilhões em despesas empenhadas e alta
execução orçamentária, tendo sido pago cerca de 80% dos recursos empenhados.
Os recursos alocados no FNS por meio de emendas RP 9 foram marcados com o
“Identificador de Uso 6” (ID-USO 6), o que significa que foram computadas para fins de avaliação
do cumprimento do mínimo constitucional em despesas com saúde, ou seja, foram considerados
como ações e serviços públicos em saúde.
Consoante descrito na seção 4.1.1.3, em 2021, os valores empenhados pela União em
ASPS foram R$ 52,04 bilhões (40,97%) acima do valor mínimo estipulado, tendo sido empenhados
R$ 179,08 bilhões ante ao mínimo exigido de R$ 127,03 bilhões.
Restos a pagar de emendas RP 9
É relevante descrever a execução dos restos a pagar decorrentes de emendas do relator-
geral do orçamento à medida que, conforme observado, a maior parte destas despesas não vem
sendo executadas no exercício em que são alocadas no orçamento.
Em 2020, do total de R$ 21,49 bilhões empenhados em emendas do relator-geral,
61,14% (R$ 13,14 bilhões) foram inscritos em restos a pagar, sendo R$ 2,42 bilhões (18,40%)
relativos a despesas correntes e R$ 10,73 bilhões (81,60%) referentes a investimentos.
Quanto ao pagamento dos restos a pagar, foram pagos R$ 4,04 bilhões em 2021, dos
quais 57,76% em investimentos (R$ 2,33 bilhões) e 42,24% (1,71 bilhões) em despesas correntes. A
tabela a seguir detalha a execução das despesas correntes, por ação orçamentária.

Emendas RP 9 – Restos a Pagar (RAP) – Despesas Correntes – por Ação Orçamentária

R$ milhões
- 200,0000 400,0000 600,0000 800,0000 1000,0000 1200,0000 1400,0000 1600,0000 1800,0000 2000,0000
292
2E90 291
257
2E89 257
191
0509 125
72
2843 65
74
20G8 63
1.410
Demais 907
RAP Inscrito RAP Pago aux2 % Pago/Inscrito
Fonte: Siop e descrição das ações na Tabela - Ações Orçamentárias de Despesas Correntes com RP 9 na LOA 2021.
A execução dos restos da LOA 2020 destinadas a despesas correntes ocorreu em

proporção semelhante às programações da LOA 2021. Enquanto as despesas correntes alocadas via
emendas RP 9, no orçamento de 2021, apresentaram a razão pagamento/empenho de 76,68%, a
razão pagamento/restos a pagar inscritos foi de 74,34%.
As ações com maior execução nos restos a pagar foram as destinadas ao incremento
temporário de recursos para ações e serviços públicos de saúde, ações 2E89 e 2E90, de forma
também semelhante ao que se observou na execução da LOA 2021.
Com relação aos restos a pagar para investimentos alocados por meio de emendas RP 9,
o gráfico a seguir detalha a execução. As ações destacadas nos gráficos e não mencionadas
anteriormente são: “ 2726 - Prevenção e Repressão ao Tráfico Ilícito de Drogas e a Crimes
Praticados contra Bens, Serviços e Interesses da União” e “8535 - Estruturação de Unidades de
Atenção Especializada em Saúde”.

Emendas RP 9 – Restos a Pagar (RAP) – Investimentos – por Ação Orçamentária

R$ milhões
- 1000,0000 2000,0000 3000,0000 4000,0000 5000,0000
3.081
7k66 689
1.870
1D73 193
885
20ZV 145
110
2726 105
265
8535 103
4.215
Demais 1.100
RAP Inscrito RAP Pago aux2 % Pago/Inscrito
Fonte: Siop e descrição das ações na Tabela - Ações Orçamentárias de Despesas Correntes com RP 9 na LOA 2021.
Para os investimentos, a razão de execução “pagamento/restos a pagar inscritos” foi de

22,39%, acima, portanto, da execução dos recursos alocados na LOA 2021, que apresentaram razão
pagamento/empenho de apenas 6,65%, conforme já detalhado em tabela própria.
Verifica-se, pois, que não obstante haja maior proporção de execução nos restos a pagar,
a realização ainda é baixa, o que expõe a dificuldade de concretização dos investimentos previstos
via emendas do relator-geral, mesmo após decorridos mais de 12 meses da alocação da
programação no orçamento.
Tal fato gera preocupação sobre a eficiência das alocações orçamentárias em
investimentos, uma vez que, com a inclusão de novas programações por meio de emenda de RP 9, o
Poder Legislativo ampliou em muito seu poder de decisão sobre a indicação dos investimentos da
União, sem que haja evidência da sua compatibilidade com as regras que regem o planejamento
governamental, conforme detalhado nos tópicos seguintes.
Alocações em Investimentos pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo
A partir de 2014, as emendas individuais passaram a contar com identificador de
resultado primário específico nas LDO: RP 6 e apenas em 2017 o mesmo ocorreu para as emendas
de bancada estadual, que possuem o identificador RP 7, embora a possibilidade de os parlamentares
fixarem dispêndios por meio de emendas remontar a longa data.
Em 2015, as emendas individuais ganharam caráter impositivo em razão da
promulgação da EC 86, isto é, passaram a ser de execução obrigatória em montante correspondente
a 1,2% da receita corrente líquida (RCL) realizada no exercício anterior (art. 166, § 9º, da
Constituição), salvo as situações previstas na própria Constituição. Em 2019, mediante a EC 100, o
regime das emendas individuais foi estendido às emendas de bancada estadual, que passaram a ser
impositivas até o limite de 1% RCL realizada no exercício anterior (art. 166, § 11º, da
Constituição). Nos casos de impedimento de ordem técnica, as mencionadas emendas não são de
execução obrigatória.
As emendas de relator-geral do PLOA (RP 9) não possuem assento constitucional, não
obstante, em 2020 e em 2021 o montante de recursos empenhados em tais emendas superou a soma
dos valores empenhados nas emendas individuais e de bancada.

Constata-se, assim, movimento crescente de empoderamento do Poder Legislativo sobre

a destinação de recursos do Orçamento Geral da União. Esse fato se torna ainda mais claro quando
se observam os recursos destinados a investimentos (GND 4).
A série histórica dos últimos 5 anos evidencia maior participação do Poder Legislativo
na decisão do quanto alocar em investimentos, conforme gráficos seguintes.
Decisão sobre alocação em investimentos e sua execução financeira no período 2017-2021
R$ bilhões 1
Empenho Pagamento
47
23 21
50 43
41
25
18 18
40 20
29 28 14
30 23 15
18
20 10 05
10 09 08 03
02
10 5 00 01
- -
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Executivo Poder Legislativo
Fonte: Siop.
¹ Valores atualizados pelo IPCA até dez/2021.
Poder Executivo: RP 1, RP 2 e RP 3. Poder Legislativo: RP 6, RP 7, RP 8 e RP 9.
Observa-se que os investimentos definidos no amplo processo de planejamento

governamental conduzido pelo Poder Executivo correspondem ao somatório das despesas com
indicadores de resultado primário RP 1, RP 2 e RP 3, sendo o RP 1 as despesas obrigatórias, RP 2
as despesas discricionárias e RP 3 o indicador específico criado para as despesas com o Programa
de Aceleração do Crescimento (PAC).
As programações definidas diretamente pelo Poder Legislativo compreendem o
somatório dos investimentos realizados por meio de emendas individuais (RP 6), emendas de
bancada estadual (RP 7), emendas de comissões do Congresso Nacional (RP 8) e emendas do
relator-geral do orçamento (RP 9). Os valores foram corrigidos pela variação do IPCA ocorrida até
dezembro de 2021.
Com relação aos valores empenhados para investimentos públicos, constata-se a
redução gradual, mas constante, do montante no período, passando de R$ 56,12 bilhões em 2017
para R$ 46,13 bilhões em 2021, em termos reais.
A partir da sistemática adotada para as emendas RP 9, em 2020, tem-se aumentado o
risco de incompatibilidade do planejamento governamental, especialmente em razão da
insuficiência de programações orçamentárias em valores necessários e suficientes para a União
honrar suas obrigações, tendo em vista a legislação que norteia as políticas públicas aprovadas pelo
próprio Congresso Nacional.
Entre 2017 e 2019, as programações previstas no planejamento orçamentário realizado
pelo Poder Executivo corresponderam, em média, a 83% dos valores empenhados, cabendo ao
Poder Legislativo, portanto, 17%. No biênio 2020-2021, essa proporção foi, em média, de 58% para
o Poder Executivo e 42% para o Poder Legislativo.
No que se refere aos valores pagos, observa-se maior execução das programações
previstas no planejamento realizado pelo Poder Executivo. No período entre 2017 e 2021, a razão
entre os valores pagos e os valores empenhados foi, em média, de 50% para as programações
alocadas pelo Poder Executivo, sendo de apenas 15% para as programações definidas diretamente

pelo Poder Legislativo sem considerar as premissas que norteiam o planejamento governamental
estabelecidas pela Lei 10.180/2001.
Nesse quadro, impende observar que a diminuição da fatia orçamentária do Poder
Executivo para alocação dos investimentos pode trazer consequências deletérias à consecução de
políticas públicas estruturantes, que, via de regra, transcendem questões locais, visto que devem ser
pensadas para a solução de problemas que afetem o desenvolvimento econômico e social do país
como um todo.
O modelo inaugurado em 2020 não observa a noção de coordenação programática entre
as políticas públicas, que devem ser guarnecidas pela definição de metas e prioridades da
administração pública federal. Deve-se observar a função do orçamento voltada para reduzir as
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional, conforme exigência art. 165 §§ 2º e 7º
da CF/1988.
Nesse mesmo sentido, manifestação no Estudo Técnico 22/2021 da Consultoria de
Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, que analisou o atual modelo de
emendas parlamentares e da qual se destaca o seguinte trecho:
A sistemática vigente não estimula a coordenação programática entre as políticas públicas
desenvolvidas pelo Poder Executivo federal e as ações locais financiadas por intermédio das
emendas. As lógicas por detrás dessas duas formas de se alocar os recursos públicos são bem
distintas: apesar de conter falhas, o Executivo, em tese, busca seguir um planejamento mais
abrangente de suas ações, com lastro em políticas setoriais, ao passo que as emendas – ao menos
no modelo atual – incentivam a atuação fragmentada baseada no paroquialismo.
Trabalhos recorrentes realizados pelo Tribunal identificam dificuldade por parte dos
órgãos e entidades de realizarem avaliação das políticas públicas, o que passou a ser exigência
constitucional com a EC 109/2021.
Falhas no processo orçamentário têm sido identificadas em fiscalizações recorrentes, o
que compromete a funcionalidade do orçamento. Essas falhas, cujos números evidenciam que têm
origem na sistemática de emendas parlamentares, perpassam todas as suas fases – elaboração,
execução e monitoramento e avaliação dos resultados –, geram ineficiências e prejudicam as
entregas de bens e serviços públicos à sociedade. Além do desperdício de recursos públicos, esses
problemas colocam em risco a capacidade do Estado de cumprir os objetivos e assegurar os direitos
fundamentais dos cidadãos.
Cite-se o diagnóstico traçado no Acórdão 3.090/2020-TCU-Plenário (rel. Min. Vital do
Rêgo), por meio do qual foi realizado o monitoramento do Acórdão 2.515/2019-TCU-Plenário
referente ao acompanhamento da elaboração do plano plurianual 2020-2023. Em síntese, do
conjunto de trabalhos realizados pelo Tribunal, foram identificados: i) baixa capacidade de
promoção do alinhamento do orçamento com o planejamento estratégico de médio e longo prazo,
bem assim com os planejamentos setoriais; ii) avaliação de políticas públicas não retroalimenta o
processo orçamentário; iii) não utilização das ferramentas tecnológicas disponíveis na União para
assegurar a transparência, assim como viabilizar o monitoramento, a avaliação e a prestação de
contas digitais de recursos repassados aos entes subnacionais sob a forma de transferência
obrigatória de natureza federal do recurso.
A fiscalização conclui que o sistema de avaliação de políticas públicas precisa de maior
robustez para subsidiar a elaboração e execução dos planos de governo e o processo orçamentário,
com vistas a ampliar a eficiência das escolhas alocativas nesse processo, tarefa que se torna ainda
mais desafiadora com a sistemática do RP 9.
A partir da sistemática inaugurada pela Resolução 2/2021-CN, que permite a inclusão
de novas programações no PLOA, as escolhas alocativas dos recursos da União passam a ser
definidas sem considerar premissas fundamentais que justificam a instituição do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal pelo art. 2º da Lei 10.180/2001, que tem por finalidade,

dentre outras, formular: i) o planejamento estratégico nacional; ii) os planos nacionais, setoriais e
regionais de desenvolvimento econômico e social; iii) o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e os orçamentos anuais; além de gerenciar o processo de planejamento e orçamento
federal.
Emendas RP 9 por Unidade da Federação e Região
No exercício de 2021, as dotações empenhadas de emendas RP 9 destinadas aos entes
subnacionais somaram R$ 14,56 bilhões, sendo 90,73% (R$ 13,21 bilhões) em transferências ou
delegação de execução aos municípios (modalidades de aplicação 40, 41 e 42) e o restante (R$ 1,35
bilhão ou 9,27%) em transferências ou delegação de execução aos estados (modalidades de
aplicação 30, 31 e 32). A tabela a seguir detalha as transferências por unidade da federação.
Variação dos empenhos de emendas de relator-geral para repasses aos estados e respectivos
municípios
Execução Orçamentária de 2021 Execução Orçamentária de 2020
Variação
Estado e seus
População Valor Empenhado Valor Empenhado Empenhos
Municípios
2021-2020
R$ (milhões) % Per Capita R$ (milhões) % Per Capita
Minas Gerais 21.411.923 1.605,1 11% 75,0 600,7 5% 28,1 167%
São Paulo 46.649.132 1.202,3 8% 25,8 842,7 7% 18,1 43%
Bahia 14.985.284 1.132,1 8% 75,5 576,3 5% 38,5 96%
Maranhão 7.153.262 857,9 6% 119,9 570,4 5% 79,7 50%
Rio de Janeiro 17.463.349 731,4 5% 41,9 576,2 5% 33,0 27%
Ceará 9.240.580 693,6 5% 75,1 754,5 7% 81,6 -8%
Alagoas 3.365.351 692,2 5% 205,7 210,3 2% 62,5 229%
Pernambuco 9.674.793 682,1 5% 70,5 416,8 4% 43,1 64%
Paraíba 4.059.905 637,5 4% 157,0 524,3 5% 129,2 22%
Acre 906.876 566,5 4% 624,6 228,8 2% 252,3 148%
Paraná 11.597.484 529,2 4% 45,6 477,1 4% 41,1 11%
Piauí 3.289.290 527,7 4% 160,4 587,2 5% 178,5 -10%
Amazonas 4.269.995 526,7 4% 123,3 661,3 6% 154,9 -20%
Pará 8.777.124 478,7 3% 54,5 204,6 2% 23,3 134%
Rio Grande do Sul 11.466.630 426,6 3% 37,2 343,8 3% 30,0 24%
Goiás 7.206.589 406,7 3% 56,4 433,8 4% 60,2 -6%
Amapá 877.613 397,0 3% 452,3 457,9 4% 521,8 -13%
Rio Grande do Norte 3.560.903 371,3 3% 104,3 361,2 3% 101,4 3%
Mato Grosso do Sul 2.839.188 319,4 2% 112,5 322,5 3% 113,6 -1%
Santa Catarina 7.338.473 312,7 2% 42,6 226,1 2% 30,8 38%
Mato Grosso 3.567.234 293,2 2% 82,2 231,6 2% 64,9 27%
Roraima 652.713 272,5 2% 417,5 272,8 2% 417,9 0%
Tocantins 1.607.363 258,5 2% 160,8 322,4 3% 200,6 -20%
Rondônia 1.815.278 255,5 2% 140,8 259,5 2% 142,9 -2%
Sergipe 2.338.474 180,8 1% 77,3 171,6 1% 73,4 5%
Espírito Santo 4.108.508 170,7 1% 41,5 188,2 2% 45,8 -9%
Distrito Federal 3.094.325 28,4 0% 9,2 776,1 7% 250,8 -96%
Total 213.317.639 14.556,3 100% 68,2 11.598,8 100% 54,4 25%
Fonte: Elaboração própria a partir de informações do Tesouro Gerencial e IBGE.
Os Estados de Alagoas (229%), Minas Gerais (167%), Acre (148%) e Pará (134%)
foram os que apresentaram maiores altas na distribuição das emendas de relator-geral quando
comparados com a distribuição dos recursos alocados por essa via em 2020. Distrito Federal (-
96%), Amazonas e Tocantins (-20%), Amapá (-13%) e Piauí (-10%) se sobressaíram com as
maiores perdas no referido período.

Em síntese, a distribuição das emendas RP 9 entre as regiões do país apresentou o

seguinte comportamento:
Distribuição das emendas de relator-geral aos entes subnacionais, por Região
R$ 1,00
Execução Orçamentária
População da Região
Região Empenhos de 2020 Empenhos de 2021
Variação
Per Capita por 2021/2020
Habitantes % Valor % Valor %
Região
Norte 18.906.962 9% 2.407.269.769 21% 2.755.414.981 19% 145,74 14,5%
Nordeste 57.667.842 27% 4.172.711.046 36% 5.775.246.692 40% 100,15 38,4%
Centro-Oeste 16.707.336 8% 1.763.970.824 15% 1.047.550.185 7% 62,7 -40,6%
Sul 30.402.587 14% 1.047.034.446 9% 1.268.504.128 9% 41,72 21,2%

Sudeste 89.632.912 42% 2.207.834.202 9% 3.709.539.300 25% 41,39 68,0%
Total 213.317.639 100% 11.598.820.288 100% 14.556.255.287 100% 68,24 25,5%
Fonte: Elaboração própria a partir de informações do Tesouro Gerencial e IBGE.
Com exceção da Região Centro-Oeste, que apresentou queda de 40,6% na destinação de

emendas RP 9, todas as demais regiões ampliaram a participação dos repasses, com destaque para
as Regiões Nordeste (aumento de 38,4%) e Sudeste (incremento de 68%).
Do total de emendas de relator-geral repassadas aos entes subnacionais (R$ 14,55
bilhões), 91% foram destinados aos municípios (R$ 13,2 bilhões). Ao todo, pouco mais de 5,2 mil
cidades receberam emendas de relator-geral em 2021, conforme se verifica das seguintes faixas de
valor.
Municípios beneficiados com de RP-9 em 2021 por faixa de repasse
R$ 1,00
Faixa de Repasse de Emenda RP 9 Nº de Município Beneficiados Valor Global %
Acima de R$ 50 milhões 14 994.713.093 7,5%
De R$ 49,9 milhões a R$ 20 milhões 61 1.777.975.366 13,5%
De R$ 4,9 milhões a R$ 1 milhão 2428 5.242.667.868 39,7%
Abaixo de R$ 1 milhão 2329 1.204.379.435 9,1%
Total 5289 13.207.603.517 100%
Em 2020, os repasses federais decorrentes de emendas RP 9, em parcela superior a R$

50 milhões, somaram R$ 4,4 bilhões distribuídos em 34 cidades (26 capitais) que reúnem cerca de
49 milhões de habitantes (23% da população nacional), conforme demonstrado no Relatório que
fundamentou o Parecer Prévio de 2020 (Acórdão 1.515/2021-TCU-Plenário, rel. Min. Walton
Alencar Rodrigues).
Esse perfil foi substancialmente alterado em 2021, com a concentração de repasses mais
elevados em apenas 14 cidades, das quais 7 são capitais, conforme evidenciado na tabela seguinte.
Municípios beneficiados com repasses de RP 9 em parcela acima de R$ 50 milhões em 2021
R$ 1,00
Variação
UF Cidade População 2021-2020
Empenho Per capita Empenho Per capita %
AL Arapiraca 234.309 1.940.585 8,28 103.573.898 442,04 5237%
PA São Félix do Xingu 135.732 5.000.000 36,84 53.954.562 397,51 979%
PB Campina Grande 413.830 5.271.002 12,74 56.116.229 135,60 965%
RJ São Gonçalo 1.098.357 15.529.740 14,14 129.966.164 118,33 737%
SP Cotia 257.882 59.506.771 230,75 69.311.899 268,77 16%

Variação
UF Cidade População 2021-2020
Empenho Per capita Empenho Per capita %
RJ Duque de Caxias 929.449 46.648.301 50,19 53.299.999 57,35 14%
PE Petrolina 359.372 86.501.399 240,70 79.927.674 222,41 -8%
AL Maceió 1.031.597 61.446.939 59,56 53.166.335 51,54 -13%
AM Manaus 2.255.903 87.650.431 38,85 53.796.387 23,85 -39%
AC Rio Branco 419.452 162.205.917 386,71 97.292.176 231,95 -40%
MG Belo Horizonte 2.530.701 126.615.094 50,03 50.565.050 19,98 -60%
AP Macapá 522.357 215.838.926 413,20 79.563.279 152,32 -63%
BA Salvador 2.900.319 172.343.684 59,42 64.034.249 22,08 -63%
PB João Pessoa 825.796 189.287.125 229,22 50.145.191 60,72 -74%
Total 13.915.056 1.235.785.914 88,81 994.713.092 71,48 -20%
Fonte: Tesouro Gerencial e IBGE – Estimativa População (julho/2021).
O montante global dos repasses acima de R$ 50 milhões, que representa 7,5% das
emendas de relator-geral de 2021, foi destinado a uma área territorial que concentra quase 14
milhões de habitantes (6,52% da população nacional), na qual sobressarem as transferências
realizadas aos Municípios de Arapiraca (AL), São Félix do Xingu (PA), Campina Grande (PB) e
São Gonçalo (RJ), no total de R$ 343,6 milhões, distribuídos nas seguintes ações orçamentárias.
Distribuição de emendas de relator-geral por ação orçamentária em 2021
R$ 1,00
Ação Orçamentária em 2021 Empenho %
Arapiraca - AL
1D73 - Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano Voltado à Implantação e
97.099.650 93,75%
Qualificação Viária
2E89 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Atenção Primária à Saúde para
2.695.000 2,60%
2E90 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial
2.516.400 2,43%
para Cumprimento de Metas
219G – Estruturação da Rede de Serviços do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) 600.000 0,58%
8581 – Estruturação da Rede de Serviços de Atenção Primaria à Saúde 399.998 0,39%
20ZV - Fomento ao Setor Agropecuário 257.850 0,25%
20RP - Apoio à Infraestrutura para a Educação Básica 5.000 0,005%
Subtotal 103.573.898 100,00%
São Gonçalo - RJ
2E89 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Atenção Primária 73.160.000 56,29%
2E90 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Assistência 37.616.552 28,94%
1D73 - Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano Voltado 14.364.463 11,05%
10T2 - Apoio à Projetos e Obras de Reabilitação, de Acessibilidade 2.870.210 2,21%
5450 - Implantação e Modernização de Infraestrutura para Esporte Educacional, Recreativo e de
955.000 0,73%
Lazer
8535 - Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde 299.939 0,23%
Subtotal 129.966.164 100,00%
Campina Grande - PB
2E90 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial
40.700.000 72,53%
para Cumprimento de Metas
2E89 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Atenção Primária à Saúde para
9.000.000 16,04%
8581 - Estruturação da Rede de Serviços de Atenção Primaria à Saúde 2.599.865 4,63%
20RP - Apoio à Infraestrutura para à Educação Básica 1.959.564 3,49%
1.156.800 2,06%
Lazer
Subtotal 56.116.229 100,00%
São Félix do Xingu - PA
7K66 - Apoio a Projetos de Desenvolvimento Sustentável Local Integrado 50.250.000 93,13%
2E89 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Atenção Primária 1.215.333 2,25%
2E90 - Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Assistência 1.000.000 1,85%
8581 - Estruturação da Rede de Serviços de Atenção Primaria à Saúde 499.632 0,93%


334.250 0,62%
Lazer
8535 - Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde 234.783 0,44%
Subtotal 53.954.562 100,00%
Fonte: Tesouro Gerencial
Os repasses a esses 4 municípios – que representam 35% do recorte feito na tabela

precedente – despontaram no ranking das cidades que obtiveram aumentos expressivos – que
variaram de 737% a 5.237% – na destinação das emendas RP 9 em relação ao que receberam no
ano anterior. Essa variação tão elevada e concentrada em algumas cidades chama a atenção.
Primeiro, porque boa parte dos recursos de emendas RP 9 foi destinada à saúde e à
assistência social, políticas públicas que se sujeitam a um regime jurídico-constitucional que exige
critérios objetivos de escolha dos destinatários e repasse de recursos do orçamento da União.
Segundo, como é demonstrado na seção 4.2.2, a inclusão de novas programações por
emendas de relator-geral tem como origem a supressão de programações essenciais para a União
honrar despesas obrigatórias (R$ 7,4 bilhões) e de despesas discricionárias que abrangem, em
alguns casos, as relacionadas com a conservação do patrimônio público priorizadas pelo art. 45 da
LRF, cujas programações também foram objeto de supressão na tramitação do PLOA e por ocasião
do veto presidencial.
Terceiro, as finanças públicas têm dimensões com considerável potencial de afetar, por
meio do orçamento público, a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais,
razão pela qual o art. 166 da Constituição de 1988, ao disciplinar as emendas parlamentares
individuais e de bancada, exige a observância de critérios objetivos de equidade e imparcialidade
para a sua alocação entre os parlamentares, assim como a LRF, embora não tenha natureza eleitoral,
dispõe sobre um conjunto de regras que disciplinam as finanças no último ano de mandato eletivo.
Nesse sentido, o arranjo adotado para alocação de recursos do orçamento da União, sem
qualquer evidência de observância de critérios objetivos nas escolhas alocativas e dos pressupostos
que balizam o planejamento governamental, apresenta fatores críticos que comprometem a
governança orçamentária, tema analisado na denúncia objeto do TC 014.379/2021-0.
Convém observar, ainda, que as 26 capitais, cujas áreas concentram quase 48 milhões
de habitantes, receberam R$ 728,76 milhões de emendas de relator-geral em 2021, valor
correspondente a pouco mais de 5,5% do total repassado aos municípios, conforme evidenciado na
tabela e no gráfico seguintes.
Capitais beneficiadas com emendas RP 9 em 2021
R$ 1,00
Variação
Empenhos de 2021 Empenhos de 2020 2021-
UF Capital População 2020
Valor % Per Capita Valor % Per Capita %
AC Rio Branco 419.452 97.292.176 13% 231,95 162.205.917 4,38% 386,71 -40,02%
AP Macapá 522.357 79.563.279 11% 152,32 215.838.927 5,83% 413,20 -63,14%
BA Salvador 2.900.319 64.034.249 9% 22,08 172.343.684 4,66% 59,42 -62,85%
AM Manaus 2.255.903 53.796.387 7% 23,85 87.650.431 2,37% 38,85 -38,62%
AL Maceió 1.031.597 53.166.335 7% 51,54 61.446.939 1,66% 59,56 -13,48%
MG Belo Horizonte 2.530.701 50.565.050 7% 19,98 126.615.094 3,42% 50,03 -60,06%
PB João Pessoa 825.796 50.145.191 7% 60,72 189.287.125 5,11% 229,22 -73,51%
RN Natal 896.708 46.594.386 6% 51,96 120.873.346 3,27% 134,80 -61,45%
PI Teresina 871.126 39.300.335 5% 45,11 307.069.293 8,30% 352,50 -87,20%
RR Boa Vista 436.591 33.612.763 5% 76,99 156.781.692 4,24% 359,10 -78,56%
SP São Paulo 12.396.372 29.528.161 4% 2,38 192.094.430 5,19% 15,50 -84,63%

MS Campo Grande 916.001 21.177.484 3% 23,12 152.576.593 4,12% 166,57 -86,12%

RJ Rio de Janeiro 6.775.561 18.009.299 2% 2,66 188.936.555 5,10% 27,89 -90,47%
MT Cuiabá 623.614 16.400.000 2% 26,30 134.546.637 3,63% 215,75 -87,81%
PE Recife 1.661.017 14.573.000 2% 8,77 155.232.082 4,19% 93,46 -90,61%
CE Fortaleza 2.703.391 10.707.252 1% 3,96 209.145.051 5,65% 77,36 -94,88%
PA Belém 1.506.420 9.787.756 1% 6,50 84.777.134 2,29% 56,28 -88,45%
GO Goiânia 1.555.626 8.410.514 1% 5,41 247.710.880 6,69% 159,24 -96,60%
MA São Luís 1.115.932 7.216.812 1% 6,47 72.252.261 1,95% 64,75 -90,01%
TO Palmas 313.349 6.843.525 1% 21,84 71.046.804 1,92% 226,73 -90,37%
SC Florianópolis 516.524 4.351.996 1% 8,43 54.415.288 1,47% 105,35 -92,00%
PR Curitiba 1.963.726 3.548.017 0% 1,81 101.434.666 2,74% 51,65 -96,50%
ES Vitória 369.534 3.186.504 0% 8,62 82.497.885 2,23% 223,25 -96,14%
RO Porto Velho 494.013 2.746.500 0% 5,56 109.679.758 2,96% 222,02 -97,50%
RS Porto Alegre 1.492.530 2.707.001 0% 1,81 119.218.927 3,22% 79,88 -97,73%
SE Aracaju 672.614 1.501.185 0% 2,23 125.822.962 3,40% 187,07 -98,81%
Total 47.766.774 728.765.156 100% 15,26 3.701.500.362 100,00% 77,49 -80,31%
Fonte: Tesouro Gerencial e IBGE – Estimativa População (julho/2021).
Nota-se perda substancial na destinação das emendas RP 9 para as capitais. Se for

considerado que boa parte desses recursos foi destinada à saúde, o padrão que a tabela e o gráfico
seguinte evidenciam merece atenção, uma vez que a distribuição dos recursos da União vinculados
à saúde deve observar critérios objetivos que privilegiem as necessidades de saúde da população, as
dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de
ações e de serviços de saúde, dentre outros previstos no art. 17 da Lei Complementar 141/2012 c/c
art. 35 da Lei 8.080/1990.
Distribuição das Emendas RP 9 de 2021 entre as Capitais
120 16%
R$ Milhões
14%
100
12%
80
10%
60 8%
6%
40
4%
20
2%
0 0%
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Be
Valor %
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Tabela - Capitais beneficiadas com emendas RP-9 em 2021.
Impende ressaltar ainda que a pulverização da maior parte das emendas RP 9 em mais
de 5,2 mil municípios traz o desafio de realizar o monitoramento e a avaliação das políticas
públicas, nos termos previstos nos arts. 37, § 16, e 165, § 16, da CF/1988. A rastreabilidade e a
comparabilidade das escolhas alocativas no Congresso Nacional e da efetiva aplicação desses
recursos também se revelam desafiadoras no atual estágio da sistemática.
A recomendação proferida no Parecer Prévio das contas de 2020 (item 3.11), para que
os órgãos do Poder Executivo adotassem as medidas necessárias no sentido de que todas as

demandas de parlamentares voltadas para distribuição de emendas de relator-geral,

independentemente da modalidade de aplicação, fossem registradas em plataforma eletrônica
centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, não foi
implementada.
O STF, ao incorporar a referida recomendação na decisão plenária proferida em
10/11/2021, incluiu o Poder Legislativo no rol de destinatário. Conforme mencionado no tópico
precedente, o Congresso Nacional requereu prorrogação de 90 dias para cumprir a decisão judicial,
pedido negado pela relatora, Ministra Rosa Weber, mediante despacho de 18/3/2022.
Em face do exposto, a recomendação mencionada é objeto de monitoramento realizado
no capítulo 6 desta instrução.
Utilização de emendas de relator-geral para compor o orçamento da seguridade social à luz dos
preceitos constitucionais
O orçamento da seguridade social integra a saúde, o regime geral de previdência social
(RGPS) e a assistência social. As três dimensões deste importante orçamento da União são regidas
por princípios e objetivos constitucionais específicos (art. 194), dos quais sobressaem a equidade na
forma de participação no custeio (inciso V) e o caráter democrático e descentralizado da
administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (inciso VII).
A utilização de emendas RP 9 para definir a alocação de recursos do orçamento da
seguridade social União, além suprimir programações necessárias para honrar despesas obrigatórias
da previdência social, conforme análise específica realizada na seção 4.2.2, não se demonstra
compatível com os princípios, diretrizes e objetivos constitucionais que norteiam o SUS e o Suas.
Soma-se a isso a previsão do art. 195, § 10 da Carta Política, segundo o qual as
transferências de recursos da União para os entes subnacionais aplicarem no SUS e no Suas devem
observar critérios objetivos definidos em lei.
Consentâneo com esses princípios e objetivos gerais da seguridade social, o art. 198 da
CF/1988 dispõe que as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com diretrizes próprias, das
quais ganha relevo neste exame a participação da comunidade (inciso III). Não bastasse isso, o
inciso II, do § 3º do artigo mencionado exige a observância de critérios objetivos para a
distribuição dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos entes subnacionais,
“objetivando a progressiva redução das disparidades regionais”.
Os critérios objetivos exigidos constitucionalmente para o repasse aos entes
subnacionais dos recursos da União destinados à saúde estão definidos nos seguintes termos da Lei
Complementar 141/2012:
Art. 17. O rateio dos recursos da União vinculados a ações e serviços públicos de saúde e
repassados na forma do caput dos arts. 18 e 22 aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios observará as necessidades de saúde da população, as dimensões epidemiológica,
demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de
saúde e, ainda, o disposto no art. 35 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, de forma a
atender os objetivos do inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal.
Conforme demonstrado nas tabelas precedentes, pouco mais de 87% das emendas RP 9
foram destinadas aos entes subnacionais, no total de R$ 14,56 bilhões, sendo a área de saúde uma
das principais destinatárias.
O SUS é regido por um regime jurídico-constitucional específico que orienta desde o
planejamento até o controle social das ações e serviços públicos de saúde. Sobressai do regime
fixado pela Lei Complementar 141/2012, as seguintes normas que orientam todo ciclo
orçamentário, inclusive na União:

Art. 30. Os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias, as leis orçamentárias e os

planos de aplicação dos recursos dos fundos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios serão elaborados de modo a dar cumprimento ao disposto nesta Lei
Complementar.
§ 1º O processo de planejamento e orçamento será ascendente e deverá partir das
necessidades de saúde da população em cada região, com base no perfil epidemiológico,
demográfico e socioeconômico, para definir as metas anuais de atenção integral à saúde e
estimar os respectivos custos.
§ 2º Os planos e metas regionais resultantes das pactuações intermunicipais constituirão a
base para os planos e metas estaduais, que promoverão a equidade interregional.
§ 3º Os planos e metas estaduais constituirão a base para o plano e metas nacionais, que
promoverão a equidade interestadual.
§ 4º Caberá aos Conselhos de Saúde deliberar sobre as diretrizes para o estabelecimento de
prioridades. (grifamos)
Ao apreciar as contas presidenciais de 2020, o Tribunal destacou a preocupação com os
critérios de distribuição dos recursos federais na área da saúde. A falta de transparência dos critérios
de distribuição dos recursos da União foi abordada no Relatório que fundamenta o Acórdão
2.817/2020-TCU-Plenário (rel. Min. Benjamin Zymler) referente à fiscalização realizada com o
objetivo de avaliar a estrutura de governança montada pelo Ministério da Saúde para enfrentar a
crise sanitária decorrente do novo Coronavírus.
Na ocasião, o Tribunal ressaltou que as emendas parlamentares têm o potencial de
distorcer a distribuição equitativa dos recursos da União entre os entes subnacionais. Da decisão
mencionada, é oportuno destacar a seguinte passagem:
Filtrando-se exclusivamente as transferências para o Programa de Trabalho
10.122.5018.21C0.6500 (Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância
Internacional Decorrente do Coronavírus), observa-se que cinco estados não receberam recursos
com o localizador específico (ES, MT, PI, PR e SC); outros receberam transferências mínimas
frente à sua população, como Minas Gerais, que recebeu cerca de R$ 1,61 per capita, ao passo
que o estado do Amapá recebeu R$ 88,28 per capita.
A despeito dessa situação, deve-se inicialmente considerar que as emendas parlamentares são
instrumentos legítimos que, se bem utilizados, podem fortalecer a democracia e garantir os
compromissos assumidos pelos parlamentares junto à população. Não obstante, é papel de
todos os agentes públicos, inclusive parlamentares, zelar pelo atendimento da legislação
pátria, notadamente o art. 35 da Lei 8.080/1990, o art. 17 da Lei Complementar 141/2012 e
o inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal.
Tais dispositivos estabelecem - dentre outros critérios - a necessidade de que as transferências
aos entes subnacionais para ações e serviços públicos em saúde considerem as dimensões
epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial, além da capacidade de oferta de ações
e serviços de saúde no respectivo ente e características quantitativas e qualitativas da rede de
saúde na área, bem como a progressiva redução de disparidades regionais.
A respeito dessa temática, o Tribunal de Contas da União realizou, no ano de 2018, auditoria
integrada acerca da eficiência e efetividade da aplicação dos recursos advindos de emendas
parlamentares individuais impositivas, cujas dotações estavam sob a responsabilidade dos
Ministérios da Saúde e das Cidades, incorporado pelo Ministério do Desenvolvimento Regional
(TC Processo 018.272/2018-5) .
Por meio do Acórdão 2704/2019-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo, que
apreciou a auditoria citada, o Tribunal recomendou à Mesa do Congresso Nacional e à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização que avaliassem a possibilidade
de:
9.5.1 promoverem modificações legislativas que entenderem pertinentes para que a divisão
dos recursos para as emendas parlamentares atenda ao objetivo fundamental da

República de "reduzir as desigualdades sociais e regionais" e à função dos orçamentos

públicos de "reduzir desigualdades inter-regionais", em conformidade com os arts. 3º, inciso III,
e 165, § 7º, da Constituição Federal, considerando que, no modelo vigente, que prevê a
repartição equitativa entre os congressistas, a tendência é haver concentração de verbas
nas regiões mais desenvolvidas, em razão da sua maior representatividade no Parlamento;
A lógica dessa recomendação é válida para o caso aqui analisado, pois, conforme se verifica nos
dados anteriormente apurados, existe uma maior tendência de alocação de recursos das
emendas parlamentares para a saúde nas UFs com menor população, que são as que
possuem maior representatividade proporcional no Parlamento, mas não são necessariamente as
que mais necessitam de aportes de recursos para lidar com a pandemia. (grifamos)
Essas distorções também chamaram a atenção do Ministério Público Federal, que
solicitou informações ao Tribunal para instruir o Procedimento Preparatório 1.34.043.000359/2020-
07, instaurado com o objetivo de fiscalizar a aplicação de verbas federais para o combate ao novo
Coronavírus (TC 038.140/2020-9, rel. Min. Bruno Dantas), cuja instrução aponta distorções de
densa relevância.
A prestação de serviços de saúde tem representação econômica com reflexo político,
razão pela qual o constituinte sujeita as transferências intergovernamentais a critérios objetivos de
escolha dos beneficiários. Todas as transferências federais para os entes subnacionais aplicarem em
ações e serviços públicos de saúde devem ocorrer mediante fundo de saúde por força do art. 77, §
3º, do ADCT. A instituição e funcionamento do referido fundo é condição para a União realizar os
repasses na área da saúde, conforme disposto no inciso I, do parágrafo único do art. 22 da Lei
Complementar 141/2012. Assim sendo, todos os repasses federais realizados pela União para essa
finalidade são vinculados à saúde e devem observar os critérios objetivos exigidos
constitucionalmente e definidos na lei complementar mencionada (art. 17).
Por outro lado, há que se observar que, historicamente, cerca de 70% do orçamento
federal destinado à saúde é aplicado por meio de repasses aos entes subnacionais. Se for
considerado o grau de dependência de boa parte da população ao atendimento pelo SUS, a
distribuição de recursos do orçamento da União tem o potencial de afetar a igualdade de
oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, o que reforça a necessidade de observar os
critérios objetivos na distribuição desses recursos.
Regime similar é verificado para as transferências intergovernamentais realizadas na
área de assistência social. De acordo com os fundamentos que embasaram os Acórdãos 80/2021-
TCU-Plenário e 944/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Marcos Bemquerer), as transferências realizadas
no âmbito do Suas constituem transferências obrigatórias que devem, por exigência do § 10 do art.
195 da CF/1988 e da Lei Orgânica do Suas (Lei 8.742/1993), seguir critérios objetivos de
distribuição dos recursos de natureza federal entre os entes subnacionais. Entendimento no
mesmo sentido foi assentado no Acórdão 73/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Bruno Dantas).
Enquanto a Lei Maior define benefícios assistenciais de prestação continuada (art. 203),
a Lei do Suas estabelece cofinanciamento por meio de transferência automática, mediante
aprovação, pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), de critérios de transferência
de recursos da União para os entes subnacionais. Frise-se que o art. 17 da Lei 8.742/1993,
consentâneo com o objetivo constitucional fixado pelo art. 194, inciso VII, dispõe sobre a
composição do CNAS, no qual é assegurada a participação de representantes das três esferas de
governo, da sociedade civil e dos trabalhadores do setor, cuja missão precípua é, dentre outras,
definir os critérios de alocação dos recursos federais repassados aos entes subnacionais (art. 18,
inciso IX).
Para tanto, a Lei Orgânica do Suas considera indicadores que informem sua
regionalização mais equitativa, assim como a propositura, pelo órgão ministerial, de critérios de
transferência dos recursos de que trata o sistema e realização de repasse dos recursos destinados à
assistência social na forma da lei, não por escolhas subjetivas e unilaterais que subvertem a lógica

da política nacional de assistência social e sem considerar os pressupostos do planejamento

governamental.
A sistemática adotada, em 2021, para alocação de recursos da União por meio de
emendas RP 9, especialmente no que diz respeito à possibilidade de incluir novas programações
inaugurada pela Resolução 2/2021-CN (que incluiu o inciso IV do art. 53 da Resolução 1/2006-
CN), não se demonstra guarnecida dessa amplitude jurídico-constitucional que rege as ações e
serviços públicos de saúde que integram o SUS e as ações do Suas.
Além de desconsiderar as normas gerais estabelecidas em lei complementar e leis
orgânicas do SUS e Suas norteadoras do planejamento orçamentário dessas duas importantes
políticas públicas nacionais, a sistemática adotada para alocação de recursos do orçamento da União
por emendas RP 9 suprime – pela via oblíqua do orçamento – instâncias colegiadas consagradas na
legislação infraconstitucional (Conselhos Nacionais de Saúde e Assistência Social) para definir
prioridades e critérios de distribuição dos recursos de natureza federal, em consonância com o
arranjo constitucional traçado para a seguridade social (art. 194, inciso VII), que privilegia a
equidade inter-regional e interestadual.
Todavia, a constitucionalidade material da Resolução 2/2021-CN será apreciada em
sede da ADPF 854, conforme consignado na decisão da Ministra Rosa Weber de 8/4/2022, que
reconheceu a existência de vínculo de conexão entre o conteúdo do Ato Conjunto 1/2021 e da
Resolução em comento.
4.2.2. Tramitação e Sanção da Lei Orçamentária de 2021
No curso da tramitação e sanção da LOA 2021 foram identificadas algumas
irregularidades e impropriedades, apontadas no âmbito do TC 012.649/2021-0 (rel. Min. Aroldo
Cedraz), sendo o processo oriundo de duas representações de autoria de diversos congressistas
quando da tramitação do PLOA no Congresso Nacional.
A representação em questão foi instruída pela Secretaria de Macroavaliação
Governamental (Semag) e conta com parecer convergente do Ministério Público de Contas, sem
decisão de mérito. Embora o referido processo esteja pendente de apreciação, foram consideradas,
com fundamento no art. 9º da Resolução TCU 291/2017, as conclusões da instrução de mérito, dada
a relevância dos fatos - com desdobramentos de densa significância sobre a execução orçamentária -
para os fins do art. 36 da Lei 8.443/1992.
Conforme já descrito na seção 2.5, o relatório final do PLOA foi apresentado em
22/3/2021 na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), nele
contendo R$ 3,03 bilhões em emendas do relator-geral.
Entretanto, em 25/3/2021, o relator-geral do PLOA apresentou na CMO
complementação de voto ao relatório final. Nesse documento, dentre outros ajustes nas
programações orçamentárias, foram propostos cancelamentos de despesas da ordem de R$ 26,47
bilhões, sendo R$ 26,01 bilhões, referentes a despesas obrigatórias (RP 1) e R$ 457 milhões
relativos a despesas discricionárias (RP 2).
Nesse contexto, compete mencionar que, de modo a facilitar o acompanhamento e
apuração do resultado fiscal do exercício, as despesas são gravadas com um indicador, o
denominado Identificador de Resultado Primário (RP).
Os recursos liberados com o cancelamento destas programações foram destinados a
emendas do relator-geral (RP 9): R$ 26,13 bilhões; emendas de comissões permanentes da Câmara
ou Senado (RP 8): R$ 198 milhões e gastos discricionários (RP 2): R$ 135,94 milhões.
Desse modo, considerando que do relatório final já constavam R$ 3,03 bilhões em
despesas grafadas como RP 9, o total de despesas alocadas por meio de emendas do relator-geral

atingiu R$ 29,03 bilhões no PLOA 2021. Assim foi aprovada a lei orçamentária, tendo os
autógrafos sido encaminhados à sanção presidencial em 31/3/2021.
Em 22/4/2021 a LOA 2021 foi sancionada com vetos, Lei 14.144, sendo as razões dos
vetos expostas como a necessidade de se recompor despesas obrigatórias, que se encontravam em
descompasso com a real estimativa, e, ao mesmo tempo, cumprir com a regra instituída pelo Novo
Regime Fiscal (Teto de Gastos – Emenda Constitucional 95/2016).
Foram vetados na LOA R$ 19,77 bilhões em dispêndios discricionários (RP 2),
emendas do relator-geral (RP 9) e emendas de comissões (RP 8). Além disso, R$ 9,29 bilhões em
despesas discricionárias foram posteriormente bloqueadas, quando da edição do decreto de
programação financeira – Decreto 10.699, de 14/5/2021. Tais despesas só vieram a ser
desbloqueadas em 30/7/2021, com a publicação do Decreto 10.760, que modificou o decreto
original de programação financeira.
Na mesma data da sanção com vetos da lei orçamentária, 22/4, foi remetido ao
Congresso Nacional projeto de lei de crédito suplementar (PLN 4/2021 – Mensagem 157) com o
objetivo de recompor parte da despesa obrigatória cancelada no curso da tramitação do PLOA 2021.
Assim, em 10/6/2021, foi sancionada a Lei 14.167, restaurando ao orçamento R$ 19,77 bilhões em
despesas obrigatórias.
Tomando de empréstimo, mais uma vez, os fundamentos do Recurso Extraordinário
217.194 julgado pelo STF, a sanção ou veto é o instrumento que sela a comunhão de vontade do
Poder Executivo e do Poder Legislativo. Esta apreciação é oportuna para análise não apenas do
interesse público, mas também da compatibilidade da lei orçamentária com a Carta Política e as
normas gerais de finanças públicas. Cite-se o alerta expedido pelo Acórdão 2.198/2020-TCU-
Plenário (rel. Min. Vital do Rêgo) sobre situação semelhante envolvendo incentivos fiscais sem
observar as condicionantes constitucionais e fixadas pela LRF:
9.2. alertar o Poder Executivo, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, que:
...
9.2.2. os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar 101/2000, no art. 113 do
ADCT e na Lei de Diretrizes Orçamentárias não se limitam aos projetos de iniciativa do Poder
Executivo, estendendo-se à apreciação de propostas de iniciativa do Poder Legislativo, o que
deve ocorrer, neste último caso, por ocasião do exercício do poder de sanção e/ou de veto do
presidente da República com base no art. 66 da Constituição da República, conforme
disposto no parecer prévio das contas presidenciais do exercício de 2018 apreciado pelo
Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, que analisou o alerta proferido no parecer prévio das contas
presidenciais de 2017; (grifamos)
Dessa forma, oportuno se faz alertar o Presidente da República sobre a necessidade de
observar, por ocasião da elaboração do PLOA e, sobretudo, quando da apreciação do autógrafo da
LOA, a conformação dos dispositivos e programações orçamentárias com os ditames
constitucionais e das normas gerais de finanças públicas, notadamente as Leis Complementares
101/2000 e 141/2012, que estabelecem normas gerais de finanças públicas para orientar o processo
orçamentário e que devem ser observadas tanto pelo Poder Executivo, quando pelo Poder
Legislativo.
Ausência de Dotação Orçamentária para Despesas Relativas ao Abono Salarial Anual na LOA
2021
O abono salarial é uma política pública que integra a seguridade social, com previsão de
fonte de financiamento no art. 239, § 3º, da Constituição Federal, o qual estabelece que empregados
que recebam até dois salários-mínimos de remuneração mensal, de empregadores que contribuem
para o Programa de Integração Social (PIS) ou para o Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (Pasep), possuem direito assegurado ao pagamento de um salário-mínimo anual.

O programa é regulamentado pela Lei 7.998/1990, que em seu art. 9º, dispõe, dentre
outros aspectos, que o abono salarial anual tem seu valor calculado na proporção de um doze avos
do valor do salário-mínimo vigente na data do respectivo pagamento, multiplicado pelo número de
meses trabalhados no ano correspondente.
Desse modo, a operacionalização do programa requer um período no qual será
verificado o direito do trabalhador a receber o abono, checando, por exemplo, o valor do salário
percebido e o número de meses laborado pelo trabalhador. A verificação do direito do trabalhador
em receber o abono é realizada por meio da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e, mais
recentemente, também por meio do Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais,
Previdenciárias e Trabalhistas (eSocial).
Ao Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), dentre outras
funções, compete aprovar e acompanhar a execução do plano de trabalho anual do abono salarial
anual e regulamentar os dispositivos da lei.
Nessas bases, pouco antes da aprovação da LOA (22/4/2021), o Codefat editou a
Resolução 896, de 23/3/2021, para estabelecer procedimentos operacionais relativos ao abono
salarial anual. O novo regramento (art. 3º) implicou a alteração da sistemática de pagamentos até
então vigente para o abono salarial anual.
A sistemática anterior consistia em verificar o direito do trabalhador ao recebimento do
abono no ano imediatamente subsequente ao ano-base trabalhado (ano-base + 1), sendo o efetivo
pagamento realizado para uma parte dos trabalhadores no segundo semestre do ano-base + 1 e, para
a parte restante dos trabalhadores, no primeiro semestre do ano-base + 2.
Assim, para os trabalhadores que laboraram no ano-base 2019, por exemplo, a
verificação do direito em receber o abono ocorreu em 2020, sendo efetivado o pagamento no
segundo semestre de 2020 para alguns trabalhadores e no primeiro semestre de 2021 para o restante.
Com a nova regra do Codefat, o pagamento aos trabalhadores que fizerem jus ao abono
será integralmente realizado no ano-base + 2, sendo a verificação do direito realizada entre os meses
de outubro do ano-base + 1 e janeiro do ano-base + 2.
Desse modo, para os trabalhadores que laboraram no ano-base 2020, a verificação do
direito de receber o abono ocorreu entre outubro de 2021 e janeiro de 2022, e o pagamento ocorreu
em fevereiro e março de 2022 para todos os trabalhadores. Com efeito, foi aberto, artificiosamente,
espaço orçamentário em 2021, uma vez que a legislação vigente estabelece que o abono salarial é
anual.
Conforme já mencionado, o relator-geral do PLOA 2021 propôs, em complemento de
voto apresentado no dia 25/3/2021 (dois dias após a resolução do Codefat), o cancelamento de
R$ 26,47 bilhões em despesas, sendo R$ 26,01 bilhões referentes a despesas obrigatórias e R$ 457
milhões relativos a despesas discricionárias. Dentre as supressões de despesas obrigatórias pelo
relator-geral sobressaem R$ 7,4 bilhões (28,45% das despesas obrigatórias) relativos ao pagamento
do abono salarial anual.
Posteriormente, em 22/4, mesma data da sanção com vetos da LOA, foi remetido ao
Congresso Nacional projeto de lei de crédito suplementar (PLN 4/2021 – Mensagem 157) com o
objetivo de recompor parte da despesa obrigatória cancelada no curso da tramitação do PLOA 2021,
sancionada a Lei 14.167, de 10/6/2021, para restaurar ao orçamento R$ 19,8 bilhões em despesas
obrigatórias. Não houve, contudo, restabelecimento da dotação originalmente proposta para o abono
salarial anual.
Segundo declararam os gestores em resposta a diligências e comentários à instrução
preliminar proferida no TC 012.649/2021-0, como o pagamento do ano-base 2020 ocorrerá
integralmente em 2022, os créditos orçamentários necessários para adequar a obrigação
constitucional e legal da União referente ao abono salarial anual poderiam ser previstos apenas na

LOA de 2022, a despeito de o trabalhador ter laborado em 2020 e a apuração do direito de receber o
abono ter ocorrido majoritariamente em 2021.
Em síntese, os órgãos do Poder Executivo defenderam nos autos que os créditos
orçamentários só precisariam estar previstos na lei orçamentária referente ao ano da realização do
pagamento, independentemente do disposto no art. 24 da LRF. Esse entendimento está presente
também em alguns documentos produzidos em resposta às diligências realizadas por esta Corte de
Contas.
A sistemática, amparada por ato infralegal editado dois dias antes da apresentação do
voto complementar do relator-geral do orçamento, é mais uma hipótese de postergação de despesas
de um exercício para o orçamento futuro, quando serão empenhadas e pagas. A análise de mérito
realizada no TC 012.649/2021-0 não teve a pretensão de discutir, de forma conclusiva e abrangente,
teses sobre o regime orçamentário que rege o setor público brasileiro (se de competência, de caixa
ou, como expressa a literatura, de base modificada). Tampouco é necessário enfrentar, nesta
assentada, o desafio de integrar de forma abrangente os regimes orçamentário e contábil no setor
público.
Isso porque, no campo das finanças públicas, sobressaem as regras específicas da
seguridade social previstas no art. 24 da LRF, segundo as quais as projeções orçamentárias para as
respectivas despesas devem considerar: i) a concessão de benefício a quem satisfaça as condições
de habilitação prevista na legislação pertinente; ii) a hipótese de expansão quantitativa do
atendimento e dos serviços prestados; iii) o reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de
preservar o seu valor real, de acordo com a legislação pertinente, situações em que o aumento da
despesa é dispensado de compensação referida no art. 17 da LRF, mas não da adequação
orçamentária e compatibilidade com a LDO, o que passa por definição de dotações necessárias e
suficientes, o que não foi verificado no exercício de 2021.
As modificações havidas na dotação das despesas previstas para o abono salarial em
2021, assim como a execução orçamentária no exercício, podem ser assim resumidas:
Dotação do Abono Salarial na LOA 2021
Ação Orçamentária Proposta Autógrafo Sanção Autorizado
0581 - Abono Salarial 17.972.921.705 10.572.921.705 10.572.921.705 10.772.921.705
Fonte: Siop – acesso em 15/3/2021.
Execução do Abono Salarial na LOA 2021

Restos a
Ação
Autorizado Empenhado Liquidado Pago pagar
Orçamentária
pagos
0581 - Abono
10.772.921.705 10.158.254.488 10.158.254.488 10.158.254.488 0
Salarial
Fonte: Siop – acesso em 15/3/2021.
Nota-se que foram empenhados e pagos 94,29% dos recursos autorizados para o abono
salarial na LOA 2021. Pela sistemática inaugurada pelo Codefat, depreende-se que os recursos
executados são relativos ao abono do ano-base 2019, cujo direito dos trabalhadores foi apurado em
2020, sendo parte pago em 2020 e o restante, no total de R$ 10,2 bilhões, em 2021. Ou seja, não
houve, na LOA 2021, programação orçamentária necessária e suficiente para honrar o direito do
trabalhador de receber o abono salarial anual referente ao ano base 2020, que deveria ter sido pago,
no todo ou pelo menos em parte, em 2021.
A Lei 13.134/2015 estabelece que as alterações havidas no abono salarial anual somente
produziriam “efeitos financeiros a partir do exercício de 2016, considerando-se, para os fins do
disposto no inciso I do art. 9º da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, como ano-base para a sua
aplicação o ano de 2015” (art. 4º). Nessa vertente, dispõe que os efeitos financeiros decorrentes da
alteração legislativa ocorrerão apenas no exercício financeiro seguinte ao do ano-base. Com isso, a

norma estabelece uma correspondência entre o exercício de surgimento do direito do trabalhador

(ano-base) e a realização da despesa pela União (ano-base + 1).
Registre-se que a CGU, por intermédio do Relatório Preliminar 899784, apontou
achados de inconformidade na execução orçamentária e nos pagamentos, identificando situações
com indício de irregularidade, para as quais realizou recomendações de ajuste nos processos de
identificação dos trabalhadores com direito a receber o abono salarial.
Concomitantemente à configuração da obrigação da União de conceder o abono salarial
anual a um grupo específico de trabalhadores (art. 239, § 3º, CF) – o que ocorre, segundo a LRF,
com a satisfação das condições de habilitação previstas na legislação –, surge a necessidade de
haver na lei orçamentária (art. 35, § 2º, inciso III, do ADCT) dotação específica e suficiente para
adequar a despesa obrigatória da União. Soma-se a isso a necessidade de adequar o PLOA e a LOA
às exigências dos arts. 15-17 e 24 da LRF, cujas condicionantes devem ser observadas em todas as
fases do processo orçamentário.
A observância dessas condicionantes é fundamental para que a União não tenha
aumentadas suas obrigações de índole constitucional em montante que exceda os créditos
orçamentários, cujo efeito – se a situação se materializar – é o descumprimento do art. 167, inciso II
da CF/1988.
É oportuno ressaltar que a persistência desse tipo de prática inaugurada com as emendas
RP 9, em especial quanto ao subdimensionamento das programações orçamentárias necessárias e
suficientes para despesas obrigatórias, ampliam artificiosamente – ainda que pela via reflexa – os
limites orçamentários de Teto de Gasto, os quais devem ser observados tanto pelo Poder Executivo,
quando da elaboração do PLOA (art. 107, § 3º do ADCT), quanto pelo Congresso Nacional, durante
o processo legislativo que resultar na LOA (§ 4º).
Impende registrar que o Teto de Gastos não impede a inclusão de quaisquer despesas na
LOA, bastando, para tanto, que sejam indicadas outras despesas para as quais não serão alocadas
dotações naquele exercício, em virtude da precedência e relevância do dispêndio que se pretende
incluir. O que não se pode permitir é a realização despesa de fato sem a correspondente dotação
específica e suficiente, o que acaba comprometendo orçamentos futuros em oposição à noção de
realismo orçamentário.
O que se verificou, de fato, foi a não-recomposição de R$ 7,4 bilhões em despesas com
o abono salarial anual que constavam do PLOA, porém foram suprimidos pelo Congresso Nacional
ao longo da tramitação da proposta, abrindo espaço na LOA para a acomodação de emendas do
relator-geral, que, como visto, atingiram mais de R$ 18 bilhões na dotação inicial da LOA 2021.
A inexistência de programações necessárias e suficientes na LOA 2021 para honrar as
despesas com abono salarial anual foi examinada no TC 012.649/2021-0, com manifestação
conclusiva na instrução pela irregularidade da prática, que não teve recomposição ao longo da
execução orçamentária, em desacordo com o disposto nos arts. 167, inciso II, e 239, § 3º, da
Constituição Federal c/c art. 35, § 2º, inciso III, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, e ainda os princípios orçamentários da universalidade e anualidade, explícitos no art.
2º da Lei 4.320/1964.
Não recomposição de Despesas Relativas a Benefícios Previdenciários na LOA 2021
Por ocasião da tramitação do PLOA 2021 no Congresso Nacional, foram suprimidas
diversas despesas obrigatórias, tendo sido recompostas posteriormente, mediante vetos apostos à lei
orçamentária (Mensagem 156/2021) e proposição de créditos suplementares pelo Poder Executivo
(PLN 4/2021 - Mensagem 157).
Entretanto, duas despesas obrigatórias não foram recompostas: uma, referente ao abono
salarial anual, e outra relativa a benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). No caso
dos benefícios previdenciários, a recomposição foi apenas parcial, conforme explicitado na

exposição de motivos que encaminhou o PLN 4/2021. O documento também esclarece que a
diferença observada poderia ser atendida durante o exercício financeiro, mediante a abertura de
créditos adicionais, utilizando, como recursos em cancelamento, entre outros, as dotações
orçamentárias bloqueadas, conforme autorização prevista no § 3º do art. 62 da LDO 2021.
De acordo com as projeções de despesa apresentadas no Relatório de Avaliação de
Receitas e Despesas Primárias (RARDP), publicado em abril de 2021, a diferença entre as
programações orçamentárias destinadas aos benefícios previdenciários contidas no autógrafo da lei
orçamentária e as projeções existentes à época atingiam R$ 16,29 bilhões pela ótica financeira e
R$ 9,26 bilhões na vertente orçamentária. Entretanto, o PLN 4/2021, convertido na Lei
14.167/2021, realizou a recomposição de tão somente R$ 6,65 bilhões das despesas previdenciárias.
Assim, a diferença não recomposta foi de R$ 9,64 bilhões pela ótica financeira e de R$ 2,61 bilhões
pela ótica orçamentária.
Em 14/5/2021, foi editado o Decreto 10.699/2021, estabelecendo a programação
financeira do Poder Executivo Federal para o exercício de 2021, tendo sido realizado o bloqueio de
despesas primárias discricionárias (RP 2) no montante de R$ 9,29 bilhões.
Instado a se manifestar no TC 012.649/2021-0, o Ministério da Economia alegou que a
realização do bloqueio de despesas discricionárias supriria a não-recomposição integral das
despesas com benefícios previdenciários. O ponto central da controvérsia das estimativas de
despesas com tais benefícios é determinar se pode a lei orçamentária prever dotação em montante
inferior ao que indicam as projeções oficiais, considerando a natureza obrigatória das referidas
despesas.
No caso em análise, que se refere a benefícios previdenciários integrantes da seguridade
social, as referidas despesas recebem tratamento específico pelo art. 24 LRF, especialmente quanto
à sua criação ou majoração. O dispositivo excepciona a observância das regras de criação de
despesa do art. 17, quando se tratar de concessão de benefício derivados da seguridade social, entre
eles os previdenciários, a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação
pertinente (art. 24, § 1º, inciso I da LRF).
Está implícito na construção da referida norma a ideia de que a despesa ocorrerá,
independentemente da vontade do gestor ou da própria União, considerando se tratar de despesa de
índole constitucional. Basta que o beneficiário preencha os requisitos descritos na legislação própria
para ter direito ao recebimento do benefício, e, assim, surja a obrigação da União. Nessas situações,
há a flexibilização das exigências para a criação ou majoração de despesa obrigatória de caráter
continuado, assim como da demonstração da origem dos recursos para seu custeio, com a estimativa
do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes (art. 16, inciso I, da LRF).
O procedimento autorizado na LRF busca manter a higidez do sistema orçamentário,
estimulando a adoção de providências necessárias para o atendimento de despesa que, embora não
prevista no orçamento, o direito do beneficiário é assegurado pela legislação segundo algumas
condições de habilitação – a exemplo do benefício por auxílio-doença, dentre outros. Em situações
como essa, deve-se buscar a recomposição da dotação orçamentária específica e, assim, cumprir as
normas de finanças públicas, de modo a evitar a configuração da obrigação da União sem prévio
empenho.
Dessa forma, a previsão na LOA de dotação referente à despesa obrigatória em
montante inferior ao projetado em documentos oficiais caracteriza situação de não-conformidade
com as regras constitucionais e legais que rege as finanças públicas.
É cediço que as projeções de despesa com benefícios previdenciários podem mudar ao
longo do ano em função de diversas variáveis macroeconômicas. Entretanto, o que se contestou no
TC 012.649/2021-0 foi o fato de o Poder Executivo, conhecendo a projeção existente à época da
sanção da LOA (22/4/2021), optar por manter programações orçamentárias insuficientes ao

montante estimado ao longo de todo o exercício.

Nesse cenário, a prática se revela como via de escapismo, ainda que de forma reflexa, à
regra instituída pelos §§ 3º e 4º do art. 107 do ADCT, que restringe as programações orçamentárias
primárias do PLOA e da própria LOA ao limite máximo de dispêndio que o Teto de Gastos permite
para o exercício.
Esse tipo de prática ofende os princípios da universalidade e do orçamento bruto,
segundo o qual o orçamento deve conter toda a despesa estimada para os Poderes, fundos, órgãos e
entidades da administração pública e que estas devem estar programadas em sua totalidade, sem
qualquer tipo de dedução, sendo o que se depreende do disposto no art. 4º c/c art. 6º da Lei
4.320/1964. Também se revela ofensiva ao art. 167, inciso II, da CF, o qual veda a realização de
despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários, visto que, em
um contexto de despesas obrigatórias, que ocorrerem independentemente do aval ou qualquer tipo
de decisão do gestor público, não caberia a este a discricionariedade de optar pela inclusão ou não
de programações orçamentárias suficientes para honrar a despesa.
A instrução de mérito do TC 012.649/2021-0 considerou irregulares as programações
orçamentárias do RGPS, na LOA 2021, dissonantes das projeções oficiais de despesas com os
benefícios previdenciários, sendo tal disparidade de conhecimento do Poder Executivo quando da
sanção da LOA, o que contraria dispositivos legais, conforme interpretação sistemática do art. 107,
§§ 3º e 4º do ADCT c/c art. 4º e art. 6º da Lei 4.320/1964, do art. 9º, § 2º da LRF e no art. 167,
inciso II, da Constituição Federal. Os encaminhamentos foram propostos na instrução de mérito do
processo em referência.
Supressão de Despesas Discricionárias para Alocação de Recursos em Emendas de Relator-Geral
As despesas primárias discricionárias do Poder Executivo Federal (RP 2) sofreram
redução de R$ 21,47 bilhões (22,35%) entre os valores constantes da proposta que originou o
PLOA e o valor final autorizado, sendo R$ 4,34 bilhões (4,52%) no curso da tramitação do PLOA
no Congresso Nacional (PLN 28/2020), R$ 7,84 bilhões (8,16%) foram vetados quando da sanção
da LOA e outros R$ 9,29 bilhões (9,67%) foram objeto de bloqueio no decreto de programação
financeira – Decreto 10.699/2021.
De acordo com a apuração realizada para instrução do TC 012.649/2021-0, as reduções
nas programações orçamentárias destinadas às despesas discricionárias (RP 2) incidiram
proporcionalmente mais sobre os dispêndios vinculados a investimentos (-30,02%) e inversões
financeiras (-25,70%). As rubricas destinadas às despesas correntes sofreram redução de 5,79%.
Não obstante, considerando que foram determinados mais R$ 9,29 bilhões em bloqueios de
dotações, é possível verificar que as despesas correntes, aquelas mais diretamente relacionadas ao
funcionamento dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, também foram afetadas.
Ademais, há ações orçamentárias que, embora sejam classificadas como investimentos,
são destinadas à manutenção da infraestrutura, a exemplo da ação “219Z - Conservação e
Recuperação de Ativos de Infraestrutura da União”. Esta ação sofreu redução de R$ 1,09 bilhão
(-26,54%) na dotação proposta originalmente no PLOA 2021, sendo R$ 347,91 milhões retirados na
tramitação no Congresso Nacional e mais R$ 745,18 milhões foram objeto de veto quando da
sanção da lei, embora o art. 45 da LRF priorize explícita e expressamente as despesas de
conservação do patrimônio público.
Denota-se, pois, que, para que fosse possível acomodar as despesas geradas pelas
emendas do relator-geral do PLOA 2021 (RP 9) houve supressão de dispêndios destinados ao
funcionamento e manutenção das estruturas físicas e ativos de órgãos e entidades da Administração
Pública Federal, além de investimentos em ações que já se encontravam em andamento e/ou são
destinadas ao apoio na consecução de políticas públicas.

Tal fato resta ainda mais claro quando se verificam as ações orçamentárias mais
afetadas e que estão vinculadas às programações de cada órgão ou unidade orçamentária. O
Ministério da Economia foi o que sofreu maior redução nas dotações destinadas às despesas
discricionárias RP 2, das quais se destacam: i) “20U7 – Censos Demográfico, Agropecuário e
Geográfico”, redução de R$ 1,95 bilhão (-97,34%); ii) “00I0 - Inventariança do Fundo Nacional de
Desenvolvimento”, diminuição de R$ 500 milhões (-71,43%); iii) “00M4 - Remuneração a Agentes
Financeiros, declínio de R$ 423,4 milhões; e iv) “00OP - Integralização de Cotas de Capital em
Organismos Financeiros Internacionais”, decréscimo de R$ 73 milhões (-6,00%).
O segundo órgão orçamentário com maior supressão nas dotações RP 2 foi o Ministério
da Educação. As ações mais afetadas foram: i) “0509 - Apoio ao Desenvolvimento da Educação
Básica”, redução de R$ 222,25 milhões (-30,33%); ii) “20RK - Funcionamento de Instituições
Federais de Ensino Superior”, diminuição de R$ 143,59 milhões (-3,89%); iii) “15R3 - Apoio à
Expansão, Reestruturação e Modernização das Instituições Federais de Ensino Superior”, supressão
de R$ 141,14 milhões (- 100,00%) e iv) “12KU - Apoio à implantação de escolas para educação
infantil”, decréscimo de R$ 113,24 milhões (-51,01%).
Nesse contexto, convém reiterar que o art. 45 da LRF prioriza os projetos em
andamento e as despesas de conservação do patrimônio público. A LDO 2021, por sua vez,
estabelece que o PLOA e os projetos para abertura de créditos somente incluirão ações ou subtítulos
novos se tiverem sido adequada e suficientemente contemplados os projetos e seus subtítulos em
andamento, e os recursos alocados, no caso dos projetos, viabilizarem a conclusão de uma etapa ou
a obtenção de uma unidade completa (art. 21), assim como as despesas prioritárias (obrigatórias e as
discricionárias necessárias ao funcionamento dos órgãos e entidades), consideradas as
contrapartidas previstas na LDO.
Como se nota, a legislação estabelece precedência à conclusão de projetos já iniciados e
à conservação do patrimônio já existente e não à alocação de recursos em novos investimentos.
Assim, observa-se que o cancelamento e o bloqueio de despesas primárias discricionárias (RP 2)
para que sejam alocados valores em emendas do relator-geral da LOA (RP 9) para novos
empreendimentos não atende ao disposto no art. 45 da LRF.
Ademais, um dia antes da sanção da LOA 2021, foi publicada a Lei 14.143, que
modificou o caput do art. 4º da LDO 2021, retirando a obrigatoriedade que, somente após o
atendimento das despesas de funcionamento dos órgãos e entidades, devem ser alocados valores nas
prioridades e metas da Administração Pública. Entretanto, essa alteração apenas torna o caput do
art. 4º da LDO, em parte, incompatível com o art. 45 da LRF, no que diz respeito às despesas de
conservação do patrimônio público, conforme instrução de mérito proferida no TC 012.649/2021-0.
Importa mencionar também que, para empenho dos recursos relativos a quaisquer
emendas parlamentares (RP 6, 7, 8 ou 9) não se exige sequer a existência prévia de projeto de
engenharia do empreendimento e licença ambiental, podendo tais itens, essenciais à efetiva
implementação dos investimentos, serem apresentados a posteriori, por força do disposto no art. 67,
§ 3º, da LDO 2021. Disso pode resultar grande volume de recursos inscritos em restos a pagar, uma
vez que podem ser empenhados valores para empreendimentos que não se encontrem tecnicamente
preparados para serem desenvolvidos, sendo os valores, então, inscritos em restos a pagar.
De fato, dispositivo em sentido semelhante estava presente também na LDO 2020 (Lei
13.898/2019). Naquele exercício, a maior parcela dos valores das emendas RP 9 destinada a
investimentos não teve execução financeira, ou seja, não houve desembolso dos recursos. Em 2020,
da dotação autorizada em emendas de relator-geral para investimentos (R$ 12,72 bilhões), foram
empenhados 97,96% (R$12,46 bilhões), sendo pagos apenas 15,96% (R$ 2,03 bilhões) e inscritos
em restos a pagar mais de 84% dos recursos (R$ 10,73 bilhões).
Em 2021, a dotação autorizada em emendas RP 9 para investimentos públicos foi de
R$ 9,27 bilhões, tendo sido empenhados 99,06% (R$ 9,18 bilhões), mas pagos no exercício apenas

6,59% (R$ 610,59 milhões). Ao término do exercício foram inscritos em restos a pagar R$ 8,57
bilhões em programações de emendas RP 9 destinadas a investimentos.
Esse cenário de baixa execução dos investimentos impõe dificuldades à gestão
orçamentária da União, em face da necessidade de cumprimento do Teto de Gastos (EC 95/2016).
Isso porque, não obstante a apuração do cumprimento da regra fiscal ocorrer pelos valores
efetivamente pagos (art. 107, § 10), as dotações orçamentárias não podem exceder o limite do Teto
de Gastos (art. 107, §§ 3º e 4º).
Desse modo, os investimentos oriundos das emendas RP 9 terminam por ocupar espaço
orçamentário em dois exercícios distintos: primeiro, no exercício em que as dotações são inseridas
no orçamento e, posteriormente, no exercício em que ocorrer o efetivo desembolso. Assim, em
2020, por exemplo, embora somente R$ 2,03 bilhões em investimentos oriundos de emendas RP 9
tenham sido efetivamente computados para efeito do Teto de Gastos, outros R$ 10,34 bilhões,
inscritos em restos a pagar, ocuparam espaço no limite orçamentário dado pela regra fiscal,
impedindo que outras despesas primárias pudessem ser alocadas e efetivamente realizadas naquele
exercício.
Ademais, esses valores destinados a investimentos inscritos em restos a pagar voltarão a
ocupar parte do limite fixado pela regra fiscal no exercício em que forem efetivamente realizados,
concorrendo, então, com as despesas primárias daquele exercício.
Ao se propor no orçamento, via emendas de relator-geral, o início de novos
empreendimentos sem que estejam tecnicamente preparados para serem iniciados e sem que sejam
priorizados os empreendimentos já em andamento e as despesas de conservação do patrimônio
existente, compromete-se a boa gestão orçamentária e financeira da União, com reflexos imediatos
na qualidade do investimento e na deterioração do patrimônio público, em contrariedade, portanto a
uma gestão fiscal responsável segundo os pressupostos do § 1º do art. 1º da LRF, que têm como
alicerce a ação planejada e transparente em que se previnam riscos e se corrijam desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas.
Com relação ao exercício de 2021, a tabela a seguir detalha a execução orçamentária
das emendas RP 9, por Grupo Natureza de Despesa.
Emendas RP 9 por Grupo Natureza de Despesa na LOA 2021
R$ milhares
Execução
Financeira dos
Execução Orçamentária e Financeira da LOA 2021
Restos a Pagar
Grupo Natureza de Despesa
de 2020
Dotação Dotação Despesas Despesas Despesas Pagamento de
Inicial Autorizada Empenhadas Liquidadas Pagas Restos a Pagar
3 - Outras Despesas Correntes 8.936.121 7.598.659 7.540.305 7.540.305 5.781.628 1.707.294
4 - Investimentos 9.593.720 9.266.340 9.179.304 9.179.304 610.598 2.334.362
Total Geral 18.529.841 16.865.000 16.719.609 16.719.609 6.392.226 4.041.656
Fonte: Siop (considerados valores da execução financeira dos restos a pagar inscritos em 2020 – ‘RP9 Atual’.
Acesso 22/6/2022.
Verifica-se que, em 2021, da dotação inicial, 48,23% dos recursos foram destinados a
despesas correntes e 51,77% a investimentos. A execução dos investimentos permaneceu baixa,
sendo que da dotação autorizada 99,06% foram empenhados, mas apenas 6,59% foram pagos. Ao
término do exercício, foram inscritos em restos a pagar R$ 8,57 bilhões em programações de
emendas RP 9 destinadas a investimentos. Dos R$ 10,73 bilhões em investimentos inscritos em
restos a pagar em 2020, R$ 2,33 bilhões (21,71%) foram pagos em 2021.
Sobre essa matéria, cumpre mencionar, ainda, que os identificadores de resultado
primário RP 8 e RP 9 foram vetados quando da sanção da LDO 2021 (veto 59/2020). Isso
implicaria a impossibilidade de a LOA 2021 abrigar despesas oriundas de emendas de comissão
permanente do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de comissão mista permanente do

Congresso Nacional (RP 8), assim como dispêndios decorrentes de emendas do relator-geral do
projeto de lei orçamentária (RP 9), que não se relacionassem à correção de eventuais erros e
omissões eventualmente existentes na proposta.
Não obstante, em sessão do dia 17/3/2021, foram rejeitados os vetos aos itens 3 e 4 da
alínea “c” do inciso II do § 4º do art. 7º da LDO 2021 pelo Congresso Nacional, restabelecendo o
indicador orçamentário para segregar as emendas do relator-geral do PLOA 2021 para alocar
despesas não diretamente relacionadas à correção de erros e omissões.
De fato, conforme consta nas razões de veto, por força de dispositivos constitucionais,
as dotações oriundas de emendas individuais (RP 6) ou de emendas de bancada estadual (RP 7) são
de execução obrigatória, nos termos do art. 166, §§ 9º, 11 e 12. Já emendas de relator-geral do
PLOA não possuem assento constitucional, embora tenham atingido, na LOA 2021, montante de R$
18,52 bilhões, valor superior ao somatório de todas as emendas individuais (R$ 9,67 bilhões) e de
bancada estadual (R$ 7,30 bilhões).
Assim sendo, o relator-geral do PLOA, por meio das emendas RP 9, passou a ter
controle sobre larga parcela do Orçamento Geral da União (OGU), com todas as distorções que esse
arranjo acarreta, cuja constitucionalidade é apreciada no âmbito da ADPF 854. Ademais, como já
amplamente discorrido, essa sistemática constitui fator crítico para o fiel cumprimento da LRF,
notadamente o seu art. 45.
Embora as dotações oriundas de emendas RP 9 só possam ser canceladas com anuência
do relator-geral, o poder de veto do Presidente da República também alcança tais programações
orçamentárias. Entretanto, do total de R$ 29,02 bilhões emendas RP 9, somente R$ 10,49 bilhões
foram objeto de veto.
Convém registrar que, uma vez aprovada a proposta legislativa em matéria orçamentária
pelas Casas do Congresso Nacional, a mesma deverá ser submetida ao poder de sanção e/ou de veto
do Presidente da República (arts. 48, inciso II, e 66 e §§ da Constituição), tudo a evidenciar o longo
itinerário procedimental a ser percorrido por qualquer projeto de lei, em especial os projetos que
versam sobre orçamento. Isso porque a sanção ou veto é o instrumento que sela a comunhão de
vontade do Poder Executivo e do Poder Legislativo, sendo esta apreciação oportuna para análise
não apenas do interesse público, mas também da compatibilidade da lei orçamentária com a Lei
Maior e as normas gerais de finanças públicas. Cite-se o Recurso Extraordinário 217.194 (rel. Min.
Maurício Corrêa, DJ de 1/6/2001).
Também é oportuno revisitar o Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário (rel. Min. Raimundo
Carreiro), proferido em resposta à Consulta formulada pelo então Ministério da Fazenda (atual
Ministério da Economia), na qual o consulente formulou questionamento sobre a eficácia de
medidas legislativas aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira, e sem observar
o que determina o arcabouço jurídico-constitucional vigente, hipótese em que configura claro
conflito de normas. Em resposta, ancorada na mais abalizada doutrina de Pontes de Miranda e
jurisprudência do STF, esta Corte de Contas respondeu no sentido de que medidas legislativas que
forem aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira, e em inobservância ao que
determina a legislação vigente, especialmente o art. 167 da Constituição Federal, o art. 113 do
ADCT, os arts. 15, 16 e 17 da LRF, e os dispositivos pertinentes da LDO em vigor, “somente
podem ser aplicadas se forem satisfeitos os requisitos previstos na citada legislação” (item 9.1).
Essa resposta à consulta, a despeito da densa abstração normativa, não foi considerada
por ocasião da análise do autógrafo da LOA 2021 aprovado pelo Congresso Nacional, uma vez que
o Presidente da República, com a anuência dos Ministros da Economia e da Casa Civil, sancionou a
LOA 2021 sem dotações suficientes para atender as despesas obrigatórias, assim como as
necessárias à conservação do patrimônio público, assim como vetou dotações previstas para honrar
tais despesas de forma a acomodar programações referentes a emendas RP 9. Na prática, essa

engenharia orçamentária configura inadequação da LOA em relação à lógica impregnada no texto

constitucional e na própria LRF.
Os encaminhamentos pertinentes foram propostos na instrução de mérito do TC
012.649/2021-0.
Desvirtuamento da Reserva de Contingência que Integra a Lei Orçamentária Anual
A reserva de contingência, instrumento presente nas leis orçamentárias anuais como
reserva de recursos para suportar eventuais despesas não previstas ao longo do exercício, tem sido
reiteradamente desvirtuada.
A LRF dispõe que o PLOA conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, destinada ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5º, inciso
III). Não cabe, assim, outra destinação para tal reserva.
A LDO 2021, por sua vez, estabelece que a reserva de contingência será constituída,
exclusivamente, de recursos do orçamento fiscal (art. 14), que equivaleriam, no PLOA de 2021 e na
respectiva Lei, a, no mínimo, dois décimos por cento da RCL constante do referido projeto. Para
fins de utilização da reserva de contingência, a LDO (art. 14, § 2º) considera evento fiscal
imprevisto a abertura de créditos adicionais para o atendimento de despesas não previstas ou
insuficientemente dotadas na LOA 2021. Estabelece, ainda, que eventuais reservas à conta de
receitas próprias e vinculadas, assim como reservas para atender programação ou necessidade
específica, não comporão a reserva de contingência (art. 14, § 1º). No § 3º, prevê reservas
específicas para atender a emendas individuais (RP 6) e de bancada (RP 7) de execução obrigatória.
Além desse aspecto, a LDO também estipula valor mínimo da reserva de 0,2% da receita corrente
líquida da União no projeto e também na lei orçamentária.
Ocorre que, na LOA 2021, não foram fixados recursos primários a título de reserva de
contingência. De fato, o PLOA 2021 remetido ao Congresso Nacional continha, como reserva de
contingência, R$ 43,45 bilhões, sendo R$ 27,11 bilhões com identificador de despesa financeira
(RP 0) e outros R$ 16,34 em despesas primárias discricionárias (RP 2). No curso de tramitação da
proposta (PLN 28/2021), os recursos RP 2 foram integralmente direcionados às emendas
parlamentares individuais e de bancada. A tabela a seguir detalha a formação da reserva de
contingência na LOA 2021.
Reserva de Contingência e Emendas Parlamentares na LOA 2021
R$ 1,00
Identificador de Resultado Primário Proposta PLN 28/2020 Autógrafo LOA
(a) (b) (c = a+b) (d)
RP 0 – Reserva de Contingência financeira 27.109.999.123 14.110.677.855 41.220.676.978 41.220.676.978
RP 2 – Reserva de Contingência primária 16.344.527.471 (16.344.527.471) 0 0
Total Reserva de Contingência 43.454.526.594 (2.233.849.616) 41.220.676.978 41.220.676.978
RP 6 - Emendas individuais 0 9.670.235.419 9.670.235.419 9.670.235.419
RP 7 - Emendas de bancada estadual 0 7.301.901.752 7.301.901.752 7.301.901.752
Total emendas individuais e de bancada 0 16.972.137.171 16.972.137.171 16.972.137.171
Fonte: Siop.
Observa-se nítido desvirtuamento da reserva de contingência em relação ao que

prescreve a LRF, uma vez que recursos de natureza financeira (RP 0) não se prestam ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Com efeito, a constituição de reserva para eventuais contingências com recursos de
natureza financeira não serve à principal função que possui este instrumento dentro do orçamento,
que é a de absorver a ocorrência de riscos fiscais no curso do exercício.
Duas das principais regras fiscais vigentes estão baseadas no controle de despesas
primárias: a meta de resultado fiscal e o Teto de Gastos (EC 95/2016). Assim, crises fiscais, ainda

que de pequena monta podem: i) acarretar a necessidade de contingenciar, bloquear ou cancelar

outras despesas primárias já previstas; ii) inviabilizar o cumprimento das regras fiscais; ou iii) levar
a um cumprimento meramente formal das regras no exercício.
Ademais, a constituição de reservas de natureza financeira tem se prestado a abrigar no
orçamento rubricas cujas fontes de recursos para custeio lhes são vinculadas por meio de
instrumentos legais ou ainda que advenham de receitas próprias do órgão ou entidade, o que, na
prática, impede a realização de tais despesas num contexto fiscal restritivo. Isso porque, ao estipular
o status “financeiro” a tais reservas, somente poderão ser utilizadas em despesas de natureza
primária se houver a limitação ou cancelamento de outras despesas primárias.
Depreende-se, pois, que a opção pela alocação das receitas próprias e/ou vinculadas dos
órgãos e fundos como fonte de reservas de contingência financeira é decorrência da necessidade de
cumprimento das regras fiscais, notadamente a meta de resultado primário e o Teto de Gastos. Essa
opção é tanto do Poder Executivo, competente para elaborar a PLOA, quanto do Poder Legislativo,
que delibera sobre a proposta. Em um cenário de restrição fiscal, a utilização efetiva de tais reservas
é, portanto, condicionada à supressão de outras despesas anteriormente previstas, o que, reitere-se,
não cumpre o papel destinado à reserva de contingência pela LRF.
A tabela a seguir apresenta a reserva de contingência financeira na LOA 2021 por
unidade orçamentária.
Reserva de Contingência Financeira por Unidade Orçamentária na LOA 2021
R$ 1,00
Unidade Orçamentária PLOA 2021 LOA 2021
25915 - Fundo de Amparo ao Trabalhador 963.373.179 14.202.542.419
24901 - Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico 4.838.652.861 5.048.620.005
39902 - Fundo Nacional de Aviação Civil - FNAC 4.120.156.906 4.120.156.906
90000 - Reserva de Contingência 2.067.319.796 2.110.697.921
71905 - Fundo de Garantia à Exportação - Recursos sob Supervisão do Ministério da Economia 1.995.634.298 1.995.634.298
25104 - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional 1.271.436.291 1.271.436.291
25303 - Instituto Nacional do Seguro Social 640.527.136 904.009.461
41902 - Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - FUST 857.011.446 849.509.776
25101 - Ministério da Economia - Administração Direta 709.021.533 819.379.168
52911 - Fundo Aeronáutico 708.603.947 707.932.405
32265 - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP 656.910.505 665.621.856
39250 - Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT 636.984.829 608.802.972
39905 - Fundo Nacional de Segurança e Educação do Trânsito - FUNSET 560.282.301 576.459.739
25103 - Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil 379.855.226 453.022.356
71101 - Recursos sob Supervisão do Ministério da Economia 449.444.793 449.444.793
32101 - Ministério de Minas e Energia - Administração Direta 374.911.904 373.485.362
25203 - Comissão de Valores Mobiliários 258.856.247 373.242.274
30107 - Departamento de Polícia Rodoviária Federal 360.871.469 360.871.469
32397 - Indústrias Nucleares do Brasil S.A. - INB 350.539.189 350.539.189
54902 - Fundo Nacional de Cultura 342.344.426 345.929.109
Outros 4.567.260.841 4.633.339.209
Total 27.109.999.123 41.220.676.978
Fonte: Siop.
Verifica-se que, no curso de tramitação da proposta (PLN 28/2020), os valores para o

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) alocados na reserva de contingência com natureza
financeira passaram de R$ 963,38 milhões para R$ 14,20 bilhões, aumento, portanto, de R$ 13,24
bilhões. Esse montante corresponde a 93,82% do aumento total dos valores com indicador
financeiro alocados na reserva de contingência, que passaram de R$ 27,11 bilhões para R$ 41,22
bilhões.

Esse aumento nos valores destinados ao FAT possui relação com a supressão de
despesas primárias obrigatórias havida no curso da tramitação da PLOA 2021, despesas essas que
estavam previstas originalmente na proposta encaminhada pelo Poder Executivo. Foram suprimidas
despesas de R$ 7,4 bilhões com o abono salarial anual e R$ 2,6 bilhões com o seguro-desemprego.
Assim, os recursos vinculados ao financiamento dessas políticas públicas foram alocados como
fonte para as reservas de contingência financeiras.
Ou seja, dentro da unidade orçamentária do FAT, a fonte 140, “Contribuições para os
Programas PIS/PASEP”, deixou de ser a origem dos recursos para o custeio das ações de abono
salarial e do seguro-desemprego e passou a ser fonte para a ação 0Z00, “Reserva de Contingência –
Financeira”. Essa prática configura o que comumente se denomina represamento dos recursos da
fonte 140, já que, embora arrecadados, não foram de fato desembolsados no exercício.
Resta claro, então, uma vez mais, que a alocação de recursos na reserva de contingência
com indicador de natureza financeira possui propósitos outros que não o previsto no art. 5º, inciso
III, da LRF, de atendimento dos passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Nesse cenário, na ocorrência de eventos fiscais não previstos e que acarretem despesas
primárias, a margem para acomodação de tais despesas no orçamento do exercício é pequena,
podendo comprometer a execução de outras despesas e/ou as regras fiscais estabelecidas.
Quanto ao Teto de Gastos, por exemplo, a EC 95/2016 possibilita que despesas
realizadas por meio da abertura de créditos extraordinários não sejam computadas nos limites da
regra (art. 107, § 6º, inciso II do ADCT). Assim, eventual uso indiscriminado de créditos
extraordinários, sem observar os pressupostos constitucionais, pode sinalizar uma tendência à
pavimentação de via de escapismo à restrição de índole constitucional, com potencial elevado de
reduzir a efetividade do Teto de Gasto, em razão do seu mero cumprimento formal.
Entretanto, não se pode afirmar que a inexistência de recursos primários na reserva de
contingência seja ato deliberado para que qualquer despesa não prevista seja financiada com a
abertura de créditos extraordinários. O Teto de Gastos remonta ao exercício de 2016, enquanto a
prática de manter na LOA a reserva de contingência, majoritariamente com recursos de natureza
financeira, não é recente, tendo sido observada pelo menos na última década.
Por certo que eventos de grande magnitude, tal como a pandemia de Covid-19, cujos
impactos econômicos e sociais se manifestaram a partir de fevereiro/março de 2020, não podem ser
previstos com precisão e adequadamente mitigados. Entretanto, a ausência na LOA 2021 de valores
com indicador primário na reserva de contingência impossibilitou a absorção, ainda que parcial, dos
impactos fiscais derivados da continuidade e recrudescimento da pandemia em 2021.
Recentemente, por ocasião da ocorrência de fortes chuvas no estado da Bahia, ao
término de 2021 e início de 2022, foi noticiada a intenção de parlamentares de propor ao Congresso
Nacional a criação de um “fundo emergencial a ser utilizado em situações de catástrofes naturais”.
Essa função deveria ser exercida pela reserva de contingência, sem necessidade de instituir outros
mecanismos para este fim.
A inexistência de reserva de contingência para honrar passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos tende a aumentar a abertura de créditos extraordinários por
medida provisória. Com efeito, ainda que de forma reflexa, tem-se o esvaziamento das regras fiscais
de caráter mais restritivo, a exemplo do Teto de Gasto e do contingenciamento.
Cite-se, para ilustrar a assertiva, a Lei 14.143, de 21/4/2021, editada para alterar a LDO
2021 um dia antes da aprovação da LOA. Dentre as mudanças, sobressai a retirada do cômputo da
meta de resultado primário de despesas abertas por créditos extraordinários e que se destinassem a:
i) ações e serviços públicos de saúde; ii) Programa Nacional de Apoio às Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte (Pronampe); e iii) Programa Emergencial de Manutenção do Emprego
e da Renda (art. 2º, § 2º da LDO 2021).

Nesse contexto, pode restar comprometida não só a credibilidade das regras fiscais
vigentes como a do próprio orçamento como meio hábil a prover transparência e previsibilidade do
impacto fiscal das ações conduzidas pelo Poder Público.
Ao analisar o mérito dessa questão no TC 012.649/2021-0, a unidade técnica concluiu
que a reserva de contingência na LOA 2021, contendo exclusivamente recursos com identificador
de resultado primário financeiro (RP 0), não observa o preceito do art. 5º, inciso III, da LRF, uma
vez que recursos de natureza financeira (RP 0) não se prestam ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Os encaminhamentos foram propostos na
instrução de mérito do processo em referência.
ALERTA
Ao Presidente da República, acerca da necessidade de observar, por ocasião da elaboração do

projeto de lei orçamentária e do exercício do poder-dever de sanção e/ou veto, o disposto no art.
167, inciso II, da Constituição Federal, a compatibilidade e adequação orçamentária, e a
observância das regras e dos requisitos previstos nos arts. 5º, 16, 17, 24 e 45 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, e nos dispositivos da lei de diretrizes orçamentária que estabelecem
prioridades e metas fiscais, quando da proposição do projeto de lei orçamentária anual e da
sanção/veto do seu autógrafo aprovado pelo Congresso Nacional, no sentido de assegurar
programações orçamentárias necessárias e suficientes para a integridade das despesas obrigatórias
assumidas pela União, para as despesas de conservação do patrimônio público priorizadas nos
termos do art. 45 da LRF, assim como para outras despesas essenciais ao funcionamento dos
órgãos e entidades federais priorizadas pela LDO, de forma a evidenciar, em homenagem aos
princípios do realismo orçamentário e da transparência, a estrita observância do regime
constitucional de Teto de Gasto e a consistência das metas fiscais com as premissas e os objetivos
da política econômica nacional, e a norma constitucional que preconiza a sustentabilidade da
dívida pública (arts. 163, inciso VIII, e 164).
4.2.3. Reflexos Fiscais das Medidas de Enfrentamento à Pandemia de Covid-19
Em 2021, apenas na União, foram autorizados R$ 145,6 bilhões em dotações
orçamentárias para o combate à pandemia causada pela Covid-19 e a seus efeitos econômicos e
sociais. Desses valores, foram empenhados R$ 130,8 bilhões.
Convém registrar que parcela significativa dessas despesas – R$ 139,9 bilhões –
decorreram da abertura ou reabertura de créditos extraordinários.
Nesse contexto, a abertura de créditos adicionais extraordinários deve atender aos
requisitos da relevância, imprevisibilidade e urgência, conforme estabelece o art. 167, § 3º, c/c art.
62, § 1º, inciso I, alínea “d” da CF/1988. Além disso, o art. 167, § 2º, da Constituição Federal
faculta a reabertura de créditos extraordinários/especiais, cujo ato de autorização for promulgado
nos últimos quatro meses do exercício imediatamente anterior.
Ademais, durante o exercício de 2021, foram promulgadas as Emendas Constitucionais
(ECs) 109 e 113/2021. A EC 109/2021 possibilitou a abertura de créditos extraordinários visando ao
custeio do Programa Auxílio Emergencial, até o limite de R$ 44 bilhões, independentemente da
observância dos requisitos exigidos no § 3º do art. 167 da Constituição Federal. Nesse rumo, com
fulcro no citado dispositivo da novel alteração constitucional, o Chefe do Poder Executivo federal
editou a MP 1.037/2021, a qual autorizou a abertura de créditos extraordinários no montante de
R$ 42,6 bilhões.
Já a EC 113/2021, comumente conhecida como “PEC dos Precatórios”, entre outras
disposições, alterou a metodologia de correção do limite de despesas primárias da União (Teto de
Gastos), com reflexos ainda no ano de 2021 e exercícios subsequentes. Um dos efeitos imediatos da

mudança metodológica foi a ampliação do limite de despesa daquele exercício. Porém, o Congresso
Nacional restringiu a utilização desse espaço fiscal criado pela EC 113/2021, de forma que a
ampliação autorizada ficou limitada a R$ 15 bilhões, a serem destinados exclusivamente ao
atendimento de despesas de vacinação contra a Covid-19 ou relacionadas a ações emergenciais e
temporárias de caráter socioeconômico (art. 4º, § 1º).
Ademais, consoante art. 4º, §§ 3º e 4º, da EC 113/2021, as despesas citadas no § 1º do
mesmo dispositivo da Carta Magna deveriam ser atendidas por meio de créditos extraordinários,
cuja abertura prescindia da observância dos requisitos da imprevisibilidade e urgência.
Nesse rumo, o Poder Executivo federal abriu créditos extraordinários autorizados com
fulcro na EC 113/2021, no valor de R$ 14,2 bilhões. Tais créditos possuem marcadores
orçamentários de despesas relacionadas à pandemia de Covid-19, os quais, operacionalmente,
caracterizam-se pelo registro do Plano Orçamentário específico “CV”.
Créditos extraordinários abertos com base no art. 4º, §§ 1º, 3º e 4º, da EC 113/2021
Ato autorizativo Número do ato Valor (R$) Finalidade*
MP 1.083/2021 6.412.000.000 Aquisição, produção e fornecimento de vacinas.
Auxílio Emergencial de Proteção Social a Pessoas em
MP 1.084/2021 4.153.017.000
Situação de Vulnerabilidade - Lei 14.171/2021.
Garantir o atendimento à Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF
Medida Provisória MP 1.087/2021 167.288.600
742, por meio da distribuição de cestas de alimentos à
população quilombola.
Assistência financeira da União aos Estados e ao
Distrito Federal para a garantia de acesso à internet,
MP 1.088/2021 3.501.597.083
com fins educacionais, aos alunos e aos professores
da Educação Básica Pública - Lei 14.172/2021.
Total MP 14.233.902.683
Fonte: Siop e sítio do Planalto: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/portal-legis/legislacao-1/medidas-provisorias/2019-a-2022.
* Conforme Exposições de Motivos que acompanharam as listadas medidas provisórias.
A análise da regularidade das alterações orçamentárias ocorridas em 2021 é objeto do

tópico 4.1.1.1 “Abertura de créditos adicionais” no âmbito do presente relatório. Não obstante, da
tabela precedente, verifica-se que as Medidas Provisórias 1.083, 1.084, 1.087 e 1.088, isoladamente,
atendem às disposições estabelecidas pela EC 113/2021.
Perda dos efeitos do Acórdão 2.026/2020-TCU-Plenário em face de alteração na LDO 2021
Convém ainda destacar que, em meados do exercício de 2020, no curso da etapa de
instrução do segundo relatório no âmbito do acompanhamento objeto do TC 016.873/2020-3, de
relatoria do ministro Bruno Dantas, foram identificadas alterações orçamentárias que, reflexamente,
poderiam promover abertura de espaço fiscal artificialmente no Teto de Gastos, sem, de fato,
ocorrer economia de despesas no âmbito da União.
A abertura desse espaço fiscal, em linhas gerais, decorria da substituição de dotações
primárias da Lei 13.978/2020 (LOA 2020), as quais estavam regularmente computadas nos limites
de despesas primárias da União, estabelecidos pela EC 95/2016, por despesas autorizadas por
créditos extraordinários, as quais são excluídas do Teto de Gastos.
Com efeito, visando à preservação dos pressupostos do Novo Regime Fiscal, o TCU
recomendou que a abertura de espaço fiscal no Teto de Gastos, sob a dimensão orçamentária, fosse
direcionada exclusivamente ao custeio de despesas com o enfrentamento do contexto da calamidade
relativa à pandemia de Covid-19 e de seus efeitos sociais e econômicos e que tivessem a mesma
classificação funcional da dotação cancelada ou substituída ou alternativamente ao custeio de
despesas com o pagamento de abono salarial e seguro-desemprego (Acórdãos 2.026/2020-TCU-
Plenário e 2.710/2020-TCU-Plenário), ambos de relatoria do ministro Bruno Dantas.
No exercício de 2021, verificou-se novamente a abertura de espaço fiscal no Teto de
Gastos, em face da implementação do Programa Auxílio Emergencial Residual, o qual substituiu o

Programa Bolsa Família (PBF), como ocorrera no exercício anterior. Nesse contexto, o Acórdão
1.532/2021-TCU-Plenário (também relatado pelo ministro Bruno Dantas) esclareceu, conservando-
se as premissas utilizadas no Acórdão 2.026/2020-TCU-Plenário, que eventual utilização do espaço
fiscal no Teto de Gastos proveniente de economia de recursos no Programa Bolsa Família gerada
pela substituição do Auxílio Emergencial 2021 deveria ser direcionada exclusivamente ao custeio
de despesas com o enfrentamento do contexto da calamidade relativa à pandemia de Covid-19 e de
seus efeitos sociais e econômicos e que tivessem a mesma classificação funcional da dotação
cancelada ou substituída.
Posteriormente, por intermédio do Acórdão 1.931/2021-TCU-Plenário, relatado pelo
ministro Aroldo Cedraz, reforçou-se a recomendação contida no Acórdão 1.532/2021-TCU-
Plenário, incluindo requisitos adicionais para o aproveitamento do espaço fiscal derivado da
substituição temporária do Programa Bolsa Família pelo Programa Auxílio Emergencial Residual.
Nesse rumo, recomendou-se que o aproveitamento do espaço fiscal no Teto de Gastos gerado
artificialmente pela substituição de programas seguisse as premissas definidas nos acórdãos
mencionados.
Entretanto, em 5/10/2021, foi editada a Lei 14.212/2021, que incluiu o parágrafo único
ao art. 45 da LDO 2021, permitindo que o espaço fiscal no Teto de Gastos decorrente da multicitada
substituição de programas (valor de R$ 9,4 bilhões, conforme apuração evidenciada no Relatório de
Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º bimestre de 2021) pudesse ser utilizado para
quaisquer despesas sujeitas ao Teto, conforme também interpretado pela PGFN, por meio do
Parecer 16446/2021/ME, de forma que deixaram de ter efeito as restrições estabelecidas nos
Acórdãos 1.532/2021-TCU-Plenário e 1.931/2021-TCU-Plenário, conforme o item 9.1.3 do
Acórdão 696/2022-TCU-Plenário (relatoria ministro Aroldo Cedraz). O resultado imediato dessa
medida foi a ampliação da capacidade de realização de despesas primárias no exercício de 2021, no
valor estimado de R$ 9,4 bilhões.
Alocação dos recursos e execução das despesas em 2021
Os R$ 145,6 bilhões autorizados em 2021, visando ao combate à pandemia e a seus
efeitos, foram alocados nas seguintes funções orçamentárias: Assistência Social, R$ 78,7 bilhões;
Saúde, R$ 56,7 bilhões; Encargos Especiais, R$ 5 bilhões; Educação R$ 4,9 bilhões; e R$ 357
milhões em outras funções.
A tabela a seguir evidencia a execução da despesa em 2021, distribuindo-se as despesas
em quatro grandes áreas, conforme a aplicação do recurso:
Alocação e execução das dotações destinadas ao combate à Covid-19 e a seus efeitos em 2021
R$ bilhões
2021
Despesas Restos a Pagar Pagamentos

Dotação Empenhado Pago
Pagos¹ Totais
(a) (b) (c) (d) (e) = (c) + (d)
1. Assistência social e auxílio aos mais vulneráveis 68,7 66,6 60,4 1,3 61,7
1.1 Auxílio Emergencial de Proteção Social 67,4 65,5 60,1 0,9 61,0
1.2 Proteção Social e Ampliação do Bolsa Família 1,3 1,0 0,3 0,4 0,7
2. Saúde e demais despesas dos Ministérios 58,4 52,1 43,8 2,6 46,4
2.1 Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública 56,7 50,5 42,5 2,2 44,6
2.2 Demais desp. dos Minist. voltadas ao combate à
1,7 1,6 1,3 0,5 1,8
pandemia
3. Manut. de empregos e crédito ao setor privado 15,0 12,2 12,0 1,3 13,3
3.1 Benef. Emerg. de Manutenção do Emp. e da Renda 10,0 7,2 7,0 0,7 7,7
3.2 Pronampe 5,0 5,0 5,0 0,0 5,0
3.3 Financiamento da Infraestrutura Turística 0,0 0,0 0,0 0,6 0,6
4. Auxílio a Estados/DF/Municípios 3,5 0,0 0,0 0,0 0,0
4.1 Lei 14.172/2021 - garantia de acesso à internet, com fins
3,5 0,0 0,0 0,0 0,0
educacionais, a alunos e a professores da educação básica

pública.
Total Geral 145,6 130,8 116,2 5,2 121,4

Fonte: Siop.
1. (referentes a despesas empenhadas em 2020).
Em termos de execução da despesa em 2021, foram empenhados R$ 130,8 bilhões e

pagos R$ 116,2 bilhões, valor que se soma aos pagamentos da ordem de R$ 5,2 bilhões de restos a
pagar, derivados de despesas empenhadas em 2020. Assim, os pagamentos de despesas relacionadas
ao combate à pandemia e a seus efeitos totalizaram R$ 121,4 bilhões em 2021.
Note-se que os maiores valores despendidos pela União em 2021 estão relacionados ao
Programa Auxílio Emergencial, para o qual foram alocados R$ 67,4 bilhões, empenhados R$ 65,5
bilhões e pagos R$ 60,1 bilhões. Em sequência, têm-se as despesas com ações de Saúde, área para a
qual foram alocados R$ 56,7 bilhões, empenhados R$ 50,5 bilhões e pagos R$ 42,5 bilhões.
Especificamente no que tange às despesas alocadas à Saúde (R$ 56,7 bilhões),
significativa parcela das dotações foi destinada à aquisição/produção de vacinas visando à
imunização contra a Covid-19 (R$ 33,5 bilhões, conforme exposições de motivos que
acompanharam as MPs 994/2020, 1.004/2020, 1.015/2020, 1.048/2021 e 1.083/2021), além de
outras ações que financiaram o custeio de despesas com leitos hospitalares, aquisição de
medicamentos e outras ações e serviços públicos de saúde que sejam necessários ao enfretamento
da pandemia.
Em 2021, também foram alocados recursos destinados ao Benefício Emergencial de
Manutenção de Emprego e Renda (BEm), da ordem de R$ 10 bilhões, e ao Pronampe (R$ 5
bilhões). Por fim, em atendimento à Lei 14.172/2021, foram destinados R$ 3,5 bilhões ao
financiamento de ações que visem à garantia de acesso à internet com fins educacionais, a alunos e
professores da educação básica pública. Observe-se que, naquele exercício, não houve execução da
referida despesa. Todavia, com fulcro no art. 167, § 2º, da Carta Magna, o crédito foi reaberto em
2022 e a despesa executada neste exercício.
Convém ainda destacar que nem todo o valor de R$ 121,4 bilhões pago em 2021 foi, de
fato, aplicado pelo ente federal. Desse montante, cerca de R$ 17,4 bilhões foram transferidos aos
entes subnacionais, aos quais cabe a efetiva aplicação do recurso público. Sobre os valores
repassados aos entes subnacionais, convém destacar as significativas limitações incidentes sobre o
controle da aplicação dos recursos federais por parte desta Corte de Contas.
Os sistemas estruturantes da União não possuem completa integração com os sistemas
que registram a execução orçamentária e financeira no âmbito dos entes subnacionais. Essa temática
já foi objeto de análise em outros processos sob responsabilidade da Secretaria de Macroavaliação
Governamental do TCU (Semag), o que, inclusive, resultou na expedição de recomendação exarada
no bojo do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República de 2020, por meio do
Acórdão 1.515/2021-TCU-Plenário, sob relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues.
As limitações à transparência e à rastreabilidade desses recursos também foram objeto
do TC 022.030/2021-2, sob a relatoria do ministro Vital do Rêgo. No voto-condutor que deu origem
ao Acórdão 1.943/2021-TCU-Plenário, o ministro-relator deixou assentes as dificuldades que
impediam a adequada fiscalização de recursos federais transferidos a estados e a municípios, uma
vez que a Plataforma +Brasil, portal destinado a evidenciar a aplicação desses valores, não
apresenta a completude da execução orçamentária e financeira dos recursos federais repassados aos
entes subnacionais.
Execução de Restos a pagar em 2021
Os valores inscritos em restos a pagar estão relacionados aos empenhos realizados em
determinado exercício, mas que não foram pagos dentro do próprio ano do empenho. A tabela a

seguir apresenta a execução de restos a pagar em 2021, referentes a despesas empenhadas em 2020,
as quais se destinavam ao combate à pandemia e a seus efeitos.
Restos a Pagar de Despesas Empenhadas em 2020 - Execução em 2021
R$ milhões
RAP Cancelados
RAP Inscritos (Processados e
(Processados e não RAP Pagos
não processados)
processados)
16.132,3 9.766,0 5.236,1
Fonte: Siop.
É possível verificar que em 2020 houve a inscrição de R$ 16,13 bilhões de restos a

pagar de despesas empenhadas naquele exercício. Desse montante, foram cancelados R$ 9,76
bilhões e pagos R$ 5,23 bilhões, em 2021. Cerca de R$ 8,0 bilhões estão concentrados nas ações de
manutenção do emprego e crédito ao setor privado, especificamente em despesas com o BEm (R$
7,4 bilhões cancelados) e com o Fungetur (R$ 0,6 bilhão cancelado). Esse valor expressivo de
cancelamentos foi objeto de análise no âmbito do processo TC 047.592/2020-6, de relatoria do
ministro Bruno Dantas, o qual se encontra pendente de apreciação pelo Plenário do TCU.
Em 2021, foram inscritos em restos a pagar R$ 14,6 bilhões (processados e não
processados) de despesas empenhadas, mas não pagas nesse exercício. A esse valor ainda se somam
despesas da ordem de R$ 1,1 bilhão reinscritas em restos a pagar, derivadas de despesas
empenhadas em 2020, mas pendentes de pagamento até o final de 2021. Dessa maneira, o total de
restos a pagar no início de 2022 alcançou R$ 15,7 bilhões, referentes a despesas destinadas ao
combate à pandemia e a seus efeitos.
Quanto aos valores referentes a despesas empenhadas e não pagas em 2021, as quantias
estão relacionadas a despesas com o Auxílio Emergencial de Proteção Social (R$ 5.299,4 milhões),
com a ações de saúde em geral (R$ 8.004,8milhões).
Impactos fiscais e endividamento público
Como já evidenciado nos tópicos 2.3.4 “Resultado Primário e Nominal” e 2.4 “Dívida
Pública”, mesmo com o expressivo volume de despesas pagas em 2021, visando ao combate à
pandemia e a seus efeitos (R$ 121,4 bilhões, sendo R$ 120,8 bilhões em despesas primárias e R$
0,6 bilhão em despesas financeiras), a meta de resultado primário estabelecida para o Governo
Central pela LDO 2021, de déficit de R$ 247,1 bilhões, compreendidos os Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social, foi alcançada. O resultado primário do Governo Central em 2021 foi deficitário
em R$ 35,9 bilhões, dentro dos parâmetros estabelecidos pela LDO 2021.
No que tange ao endividamento público, em dezembro de 2021, a Dívida Bruta do
Governo Geral diminuiu 4,32% em relação ao saldo corrigido do ano anterior. Nesse mesmo rumo,
no mesmo período, verificou-se queda de 8,30% na relação da DBGG com o PIB, reduzindo-se da
proporção de 88,59% para 80,29%.
4.3. Opinião sobre o relatório de execução dos orçamentos da União
Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituição Federal, e ao art. 36 da Lei
Orgânica do Tribunal de Contas da União, foi examinado o relatório do órgão central do sistema de
controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos fiscal, da seguridade social e
de investimento em 2019, com o objetivo de concluir sobre a observância às normas
operações realizadas com recursos públicos federais.
Após a análise das evidências obtidas, conclui-se que foram observados os princípios
constitucionais e legais que regem a administração pública federal, bem como as normas

orçamentária anual, exceto pelas ressalvas apresentadas neste Relatório.
A seguir, são descritas as ocorrências que embasam a opinião com ressalva:
1. Desvio de finalidade reincidente de recursos vinculados à seguridade social para
o custeio de ações típicas de manutenção e desenvolvimento do ensino alheias às
políticas públicas abrangidas pelo conceito constitucional de seguridade social,
em afronta aos princípios e regras previstos nos arts. 194, 195, 198 a 203 da
Constituição Federal, ao § 4º do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16,
17 e 18), à Lei Complementar 141/2012 (arts. 2º e 3º), em desacordo com a
resposta à consulta apreciada pelo Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, com eficácia
normativa; (seção 4.1.1.2)
2. Execução reincidente no identificador orçamentário exclusivo para ações de
manutenção e desenvolvimento do ensino (ID-USO 8) de parcela residual de
despesas com aposentadorias e pensões, em desacordo com § 7º do art. 212 da
Constituição Federal e o art. 70, inciso I, da Lei 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (LDB); (seção 4.1.1.2)
3. Ausência de justificativa para a totalidade de emendas individuais e de bancada
estadual que deixou de ser paga (execução financeira) em 2021, em desacordo
com os valores e parâmetros mínimos exigidos pelos §§ 11, 12, 14 e 17 do art.
166 da Constituição Federal; (seção 4.1.1.4)
4. Não aplicação, no exercício de 2021, de nenhum valor em projeto de irrigação
na Região Centro-Oeste, em afronta à exigência do inciso I do art. 42 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a qual estabelece que, dos
recursos empenhados no exercício em projetos de irrigação, a União deve
aplicar, até 2027, o valor mínimo de 20% na Região Centro-Oeste; (seção
4.1.1.7)
5. Inobservância de requisitos exigidos pelos arts. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF)
e 125 a 129 e 137 da Lei 14.116/2020, alterada pela Lei 14.143/2021 (LDO
2021) para concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra
renúncia de receita, conduta incorrida também em exercícios anteriores, em face
da ausência, no momento da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas
Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da sanção
das Leis 14.126/2021 e Lei 14.288/2021, bem como da implementação pelo
Poder Executivo dos respectivos benefícios, de: projeção do impacto
orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei
orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou,
alternativamente, apresentação de medidas de compensação; fixação de vigência
máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável pela supervisão,
acompanhamento e avaliação do benefício; (seção 4.1.2.9)
6. Insuficiência de informações relativas às metas operacionais da administração
pública federal nas diretrizes orçamentárias do exercício de 2021. (seção 4.1.3)

5. AUDITORIA DO BALANÇO GERAL DA UNIÃO

5.1. Introdução
O propósito deste capítulo é apresentar os resultados e as conclusões da auditoria das
Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, comumente conhecidas como Balanço Geral da
União (BGU), referentes ao exercício de 2021, com o objetivo de emitir opinião sobre se essas
demonstrações refletem adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e
financeira em 31/12/2021 e a execução orçamentária da União do exercício, findo nessa data, está
de acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público.
As demonstrações auditadas compreenderam os Balanço Patrimonial (BP) e
Orçamentário (BO) e a Demonstrações das Variações Patrimoniais (DVP) do exercício, com as
correspondentes notas explicativas, incluindo o resumo das principais políticas contábeis. O escopo
da auditoria não incluiu o exame de regularidade da aplicação dos recursos transferidos a outras
esferas de governo.
As conclusões que serviram de base para fundamentação do Parecer Prévio do Tribunal
de Contas da União encontram-se descritas de forma detalhada nos tópicos a seguir, organizadas em
duas seções: 5.2. Achados de Auditoria e 5.3. Opinião de Auditoria sobre o Balanço.
Destaque-se que foram incorporados a este capítulo apenas as distorções materialmente
relevantes, individualmente ou em conjunto, para a formação de opinião sobre o BGU, conforme os
níveis de materialidade estabelecidos para a auditoria das demonstrações contábeis consolidadas.
Assim, foram acumuladas distorções acima do limite para acumulação de distorções (LAD),
estabelecido em R$ 4,047 bilhões (2% da materialidade global). A materialidade global, por sua
vez, foi estabelecida em 80,940 bilhões, representando 2% do total das despesas empenhadas em
31/12/2021, considerado o referencial que melhor reflete o nível de atividade financeira da União.
A materialidade para execução da auditoria foi estabelecida em R$ 40,470 (50% da materialidade
global).
Outros achados como não conformidades ou deficiências de controles deixaram de ser
incorporados ao presente capítulo, pois nenhuma representava não conformidades relevantes ou
deficiências de controles transversais no nível do BGU que merecessem recomendações ou
determinações no nível das contas de governo. Entretanto, todas foram objeto de propostas de
determinações e recomendações aos respectivos gestores responsáveis, nos processos específicos de
auditoria individuais, conforme indicado ao final de cada um dos achados, descritos nas seções a
seguir.
5.2. Achados de auditoria
5.2.1. Distorções de Valor
Passivos Atuariais
5.2.1.1. R$ 99,558 bilhões de Provisão para Benefícios com Militares Inativos reconhecidos
a maior por consideração do serviço futuro
(TC 021.979/2021-9, peça 168 - Relatório de Auditoria, item 3.1.2.1)
A NBC TSP 15 – Benefícios a Empregados, itens 69 a 75, requer que seja reconhecido
como passivo somente o valor dos benefícios atribuível aos serviços já prestados. Por exemplo, no
caso de um militar de carreira da ativa, que prestou 25 anos de serviço dos 35 necessários para a
aquisição do direito à transferência para a reserva remunerada, deve-se reconhecer como passivo a
proporção de 25/35 do valor atual dos benefícios futuros (VABF), em consistência com a definição
de passivo constante do MCASP, 8ª edição, Parte II, item 2.2.1: “é uma obrigação presente,
derivada de evento passado, cuja extinção deva resultar na saída de recursos da entidade”.

Contudo, o passivo relativo aos militares inativos foi contabilizado com base não só no
serviço prestado, mas também no serviço que se espera seja prestado futuramente; ou seja, no caso
de todos os militares, foi reconhecido como obrigação da União 100% do VABF,
independentemente do tempo que resta para a aquisição do direito ao benefício de inatividade,
gerando uma distorção de R$ 99.558.064.475,94 no passivo referente à Provisão de Benefícios com
Militares Inativos, o que representa 18% desse passivo.
Como a SPrev corrigiu a distorção em data posterior à publicação das demonstrações
contábeis do exercício de 2021, ou seja, em 16/3/2022, a distorção permaneceu.
5.2.1.2. R$ 7,874 bilhões de passivo atuarial do RPPS reconhecidos a menor por erro na
exclusão de segurados
(TC 021.979/2021-9, peça 168 - Relatório de Auditoria, item 3.1.1.1)
O item 12.5.4 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) – 8ª
Edição e a Norma Brasileira de Contabilidade (NBC TSP) 15 – Benefícios a Empregados,
requerem, especificamente quanto ao Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS), o
reconhecimento de provisão matemática previdenciária, também conhecida como passivo atuarial, e
de sua evidenciação no Balanço Patrimonial, em atendimento ao regime de competência, para
demonstrar a real situação patrimonial e financeira do RPPS.
A provisão matemática previdenciária, ou passivo atuarial, representa o valor presente
do total dos recursos necessários para fazer face à totalidade dos compromissos futuros do RPPS
para com seus beneficiários e dependentes, calculados atuarialmente, na data do Balanço
Patrimonial.
Em 2021, devido a erro na exclusão de segurados, a estimativa dessa provisão resultou
em reconhecimento a menor, na conta de Provisões Matemáticas Previdenciárias, no valor de
R$ 7.874.289.903,84.
Ficaram de fora da avaliação final da provisão atuarial 7.862 segurados do Judiciário e
do Ministério Público. Sendo 1.147 segurados ausentes da base de dados e 6.715 excluídos
indevidamente pela Secretaria de Previdência (SPrev) do Ministério do Trabalho e Previdência
(MTP).
A exclusão de segurados decorreu de erro na execução de controle implementado para
mitigar o risco de inclusão indevida na avaliação atuarial do RPPS. O controle, todavia, é
necessário, a fim de excluir servidores em duplicidade, comissionados não concursados (vinculados
ao Regime Geral de Previdência Social), entre outros casos.
Para corrigir a distorção, formulou-se proposta de encaminhamento de recomendação ao
Ministério do Trabalho e Previdência, no relatório de auditoria do TC 021.979/2021-9, que será
monitorada na próxima auditoria de contas anuais dos Passivos Atuariais da União.
a menor por imprecisão e erro na implementação das premissas de crescimento dos benefícios
e dos salários
(TC 021.979/2021-9, peça 168 - Relatório de Auditoria, tópico 3.1.2.2)
Erro no cálculo da projeção do valor mensal que os militares receberão após os futuros
reajustes e progressões na carreira resultou em reconhecimento a menor, no valor de
R$ 7.519.506.341,14, do passivo atuarial refletido na Provisão para Benefícios com Militares
Inativos, conforme detalhado a seguir.
Ao estimar o valor que os atuais inativos receberão após a implementação de todos os
reajustes futuros previstos na Lei 13.954, de 2019, sobre os benefícios já concedidos, a SPrev

utilizou a tabela de salários dos militares ativos, para calcular o salário médio em 2024, por nível da
carreira militar. Em seguida, aplicou o mesmo salário médio para os atuais inativos, conforme seus
respectivos postos ou graduações. O uso das médias, em vez da aplicação dos reajustes da referida
lei sobre os benefícios efetivamente recebidos por inativo em maio de 2021, resultou em
reconhecimento a menor desse passivo atuarial, no valor de R$ 7.329.615.156,90.
Na provisão para benefícios a conceder na reserva remunerada, devido a erro na
implementação da premissa de crescimento dos salários, o valor projetado dos benefícios a
conceder, no caso de 9.648 militares do Exército, não foi o maior salário dentre as opções previstas
legalmente, resultando em reconhecimento a menor da referida provisão, no valor de
R$ 173.547.081,23.
Na provisão para benefícios a conceder de reforma por invalidez, foi encontrado erro
semelhante. No caso de 101.741 militares, o valor do benefício projetado foi o valor em 2023, e não
o valor em 2024, o qual reflete 100% do reajuste concedido pela Lei 13.954, de 2019. Apesar da
grande quantidade de casos, a subestimação do passivo decorrente desta última falha foi de apenas
R$ 16.344.103,01.
A SPrev corrigiu o erro na implementação da premissa de crescimento dos salários e fez
o ajuste contábil da distorção em 16/3/2022, data posterior à publicação do Balanço, que
permaneceu com o saldo da provisão distorcido.
Os demais problemas apontados não foram corrigidos. Assim, formulou-se proposta de
encaminhamento no TC 021.979-2021-9, que será monitorada na próxima auditoria de contas
anuais dos passivos atuariais.
5.2.1.4. R$ 7,291 bilhões, pelo menos, do passivo atuarial relativo ao Benefício Especial ao
Regime dos Anistiados e ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas não reconhecidos
Não está sendo reconhecido o passivo atuarial relativo ao benefício especial instituído
pelo art. 3º da Lei 12.618, de 2012, ao benefício dos anistiados políticos e ao benefício do Plano de
Seguridade Social dos Congressistas (PSSC), em desacordo com o item 65 da NBC TSP 15 -
Benefícios a Empregados, segundo o qual “a entidade deve reconhecer o valor líquido de passivo
(ativo) de benefício definido no balanço patrimonial”. Do item 8 dessa norma, depreende-se que
esses três casos se enquadram na definição de “Planos de benefício definido”. E o item 26 requer a
aplicação do requisito de reconhecimento previsto na norma a todos os planos de benefício pós-
emprego.
Benefício especial
O benefício especial tem natureza compensatória, e não previdenciária, o que impede a
incidência de contribuição previdenciária (de acordo com o Parecer JL-03, de 18/5/2020, da
Advocacia-Geral da União), a subavaliação do passivo da União neste caso é de
R$ 7.291.482.353,23, conforme evidenciado no Relatório de Auditoria dos Passivos Atuariais da
União, tópico 3.1.4.1, do TC 021.979-2021-9, peça 168).
Anistiados
Grande parte dos anistiados recebe benefício vitalício, decorrente de serviço prestado,
podendo inclusive instituir pensão por morte para seus dependentes, de acordo com os arts. 1º e 6º
da Lei 10.559/2002, que deixa claro se tratar de benefício pós-emprego.
Embora não tenha sido praticável estimar a subavaliação do passivo atuarial resultante
da não consideração desses benefícios, a tabela a seguir apresenta a quantidade de anistiados civis e
militares identificados, respectivamente, no Sistema Integrado de Administração de Pessoal (Siape)
(mês 07/2021) e no Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais do Ministério da Defesa – Bieg

(mês 05/2021), bem como o total da despesa no respectivo mês, o que evidencia a relevância dessa
distorção de valor, quando consideradas outras variáveis que influenciam o seu cálculo, como a
estimativa de prazo de duração dos benefícios, incluindo a possibilidade de sua manutenção
mediante pensão por morte aos dependentes.
Despesa com anistiados por grupo
Despesa mensal
Grupo Quantidade
(R$)
Anistiados civis que recebem prestação mensal –
3.756 26.294.007,76
Siape
Anistiados militares que recebem prestação 3.139 37.980.370,37
mensal – Bieg
Total 6.895 64.274.378,13
Fonte: Relatório de Auditoria dos Passivos Atuariais da União – TC 021.979/2021-9, peça 168.
Plano de Seguridade Social dos Congressistas

O PSSC foi criado pela Lei 9.506, de 1997 e seu art. 1º demonstra se tratar de um plano
de benefício definido, em que a União assume os riscos atuariais, cujo passivo atuarial também
deve ser reconhecido, mas não o foi no balanço patrimonial de 31/12/2021.
Neste caso, também não foi praticável estimar a subavaliação do passivo decorrente da
desconsideração do PSSC, mas a tabela a seguir apresenta a quantidade de segurados identificados
nas folhas de pagamento de 07/2021, disponibilizadas a este Tribunal pela Câmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, bem como o total da despesa no mês, o que evidencia a relevância dessa
distorção de valor, quando consideradas outras variáveis que influenciam o seu cálculo.
Segurados do PSSC por grupo
Grupo Quantidade Despesa mensal
Ativos 189 (R$) 6.617.652,63
Aposentados 1.008 8.109.682,44
Instituidores de pensão 963 4.826.493,98
Total 2.160 19.553.829,05
Desse modo, considerando apenas a estimativa conservadora calculada para o Benefício

Especial, cuja subavaliação do passivo foi estimada em R$ 7.291.482.353,23, conclui-se que é
significativamente maior ao se considerar os demais benefícios dos anistiados e do PSSC.
Com o propósito de corrigir a distorção apontada formulou-se proposta de
recomendação no relatório de auditoria do TC 021.979/2021-9, que será monitorada na próxima
auditoria de contas anuais dos passivos atuariais.
a menor pela desconsideração da despesa com o auxílio invalidez
O auxílio-invalidez é o direito pecuniário devido ao militar na inatividade, reformado
como inválido, por incapacidade para o serviço ativo (art. 3º, XV, da Medida Provisória 2.215-
10/2001). É destinado ao militar que necessitar de internação especializada, assistência ou cuidados
permanentes de enfermagem, incluindo tratamento na própria residência (art. 1º da Lei 11.421, de
2006). Trata-se, portanto, de benefício previdenciário.
A NBC TSP 15 - Benefícios a Empregados, item 157, estabelece que deve haver
provisão para benefícios por invalidez de longo prazo quando estes estão sujeitos ao mesmo grau de
incerteza que os benefícios pós-emprego. A mesma norma, no item 160, orienta que o custo

esperado desses benefícios deve ser reconhecido quando o evento que gera o benefício de longo
prazo por invalidez ocorrer, ou seja, deve haver provisão apenas para os benefícios já concedidos.
Todavia, o auxílio-invalidez não foi considerado na mensuração do passivo atuarial
referente às obrigações com militares inativos, pela justificativa de que não compõe a base de
cálculo da contribuição dos militares. Faltou, portanto, reconhecer a provisão para fazer face a
despesas futuras no valor de R$ 1.839.914.295,96, em relação a 8.595 beneficiários que já possuem
o referido benefício concedido.
Destaque-se que o assunto já havia sido objeto de recomendação na auditoria anterior
(item 9.1.6 do Acórdão 1.496/2021-TCU-Plenário), cuja inobservância levou a nova distorção no
exercício ora examinado. Entretanto, a SPrev corrigiu a distorção no exercício seguinte, em
16/3/2022, dessa forma permaneceu a distorção nas demonstrações do exercício de 2021.
5.2.1.6. R$ 1,006 bilhão de Provisão para Benefícios com Militares Inativos reconhecidos a
maior por erro de inclusão de militares com pagamento suspenso/bloqueado
A SPrev não excluiu da avaliação atuarial do passivo relativo às pensões dos militares
aqueles com pagamento suspenso/bloqueado ou em fase de acerto de contas, o que ocorre, por
exemplo, no caso dos que faleceram, situação que provocou um reconhecimento a maior de
R$ 1.006.052.062,89 na Provisão para Benefícios com Militares Inativos.
A seguir são apresentados, por grupo, os quantitativos de pessoas nessa situação e o
efeito no passivo (ajustado com a correção das distorções apontadas nos tópicos 3.1.2.1 e 3.1.2.2):
Militares com pagamento suspenso/bloqueado por grupo
Quantidade
(pagamento
Superavaliação do
Grupo suspenso/bloqueado
passivo (R$)
ou em acerto de
contas
Reserva remunerada a conceder 960 359.088.305,76
Reforma por invalidez a 8.938 16.894.049,18
conceder concedidos
Benefícios 470 630.069.707,95
Total - 1.006.052.062,89
Com o objetivo de corrigir a situação encontrada foi formulada proposta de

recomendação no relatório de auditoria constante do TC 021.979/2021-9, que será monitorada na
próxima auditoria de contas anuais dos passivos atuariais.
Ministério da Saúde (Relatório preliminar)
5.2.1.7. R$ 6,231 bilhões de medicamentos e insumos estratégicos distribuídos, mas não

baixados do estoque
(Relatório de Avaliação da SFC/CGU nº 1016345, item 2.1.1)
Os medicamentos e insumos estratégicos distribuídos nos meses de novembro e
dezembro de 2021 deixaram de ser registrados no Siafi até o encerramento do exercício, causando
assim uma distorção pelo não reconhecimento contábil da despesa e da baixa desse ativo no valor
de R$ 6,278 bilhões, que somado a outras diferenças verificadas no exercício, alcançou o valor de
R$ 6,232 bilhões.
O resultado da comparação entre os registros no Sistema Integrado de Administração de
Material (Sismat) e os do Siafi apresentou uma diferença a maior, no Sismat, no valor de
R$ 6.231.618.220,96, ocasionada principalmente pelo não lançamento contábil no Siafi, até

31.12.2021, das saídas de materiais ocorridas nos meses de novembro e dezembro desse exercício,
conforme demonstrado na tabela a seguir.
Comparativo entre os registros do Sismat e do Siafi, exercício de 2021
Mês/2021 Total Sismat (A) Total Siafi (B) Sismat X Siafi (A - B)
jan/21 1.236.893.307,94 1.189.659.085,45 47.234.222,49
fev/21 1.018.907.706,11 1.019.689.367,76 -781.661,65
mar/21 2.903.521.991,62 2.902.489.788,47 -.032.203,15
abr/21 1.877.496.681,69 1.878.015.341,84 -518.660,15
mai/21 2.371.271.206,42 2.371.848.426,42 -577.220,00
jun/21 2.844.200.627,70 2.833.690.072,36 -10.510.555,34
jul/21 2.916.739.052,94 2.918.702.444,14 -1.963.391,20
ago/21 3.879.281.709,83 3.971.755.896,04 -92.474.186,21
set/21 5.104.989.477,86 5.113.998.692,67 -9.009.214,81
out/21 2.421.892.700,55 2.421.892.700,55 -
nov/21 3.153.025.412,09 - 3.153.025.412,09
dez/21 3.125.140.161,91 - 3.125.140.161,91
TOTAL 32.853.360.036,66 26.621.741.815,70 6.231.618.220,96
Fonte: Relatório de Avaliação SFC/CGU nº 1016345, item 2.1.1.
A situação representa uma superavaliação do ativo da Entidade em

R$ 6.231.618.220,96, causados pela intempestividade na conciliação e regularização dos registros
contábeis da Conta Contábil 115810203 - Medicamento-Estoq Interno- para Distribuição, no
encerramento do exercício de 2021.
Considerando que a baixa do estoque provoca um lançamento na conta de Material de
Consumo Imediato (VPD 3.3.1.1.1.09.00), verifica-se também uma superavaliação de igual
montante no resultado do exercício.
Vale acrescentar que em janeiro de 2022, as saídas de medicamentos do Sismat,
referentes aos meses de novembro e dezembro de 2021, foram registradas no Siafi, porém não
foram utilizados eventos próprios para lançamentos relativos a exercícios anteriores, o que poderá
também impactar as demonstrações contábeis do exercício de 2022.
O assunto foi tratado na Auditoria de Contas Anuais do Ministério da Saúde, exercício
de 2021, realizada pela Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União
(SFC/CGU) e as recomendações estão sendo tratadas por esse órgão de controle interno.
Receita e Créditos Tributários
5.2.1.8. R$ 5,472 bilhões de créditos da Dívida Ativa Tributária extintos, porém mantidos
no ativo não circulante
(TC 037.612/2021-2, peça 251 - Relatório de Auditoria, itens 64 a 77)
O Sistema de Cadastro Integrado da Dívida Ativa da União (sistema SIDA) tem
registrado a extinção de créditos por pagamentos ou compensações de Certidões de Dívida Ativa
(CDA) sem que ocorra tempestivamente a baixa contábil correspondente no sistema Siafi,
acarretando lançamentos contábeis defasados em relação aos períodos a que os fatos se referem. Tal
situação provocou a manutenção no ativo não circulante de créditos extintos da dívida ativa
tributária, no valor de R$ 5.472.808.411,24.
A defasagem temporal na baixa do direito a receber após amortização da dívida tem
ocorrido no prazo médio de seis meses, podendo chegar a nove meses. Com isso, no encerramento
do exercício de 2020, havia o valor acumulado de R$ 2.173.381.161,47, cuja baixa contábil só viria
a ocorrer no exercício de 2021. Em relação ao encerramento do exercício de 2021, o valor dos
pagamentos ocorridos entre os meses de julho e dezembro de 2021, não registrados no sistema Siafi

e cuja baixa contábil deverá ocorrer apenas no exercício de 2022, o valor apurado na auditoria anual
de contas da Receita e dos Créditos Tributários é de ao menos R$ 5,473 bilhões. Cabe destacar que
na amostra foram desconsiderados os valores inferiores a R$ 1.000.000 (um milhão).
A prática contraria o disposto no item 2, letra b, p. 23 do MCASP, 8ª ed., segundo o
qual variações patrimoniais aumentativas e diminutivas devem ser reconhecidas nos períodos a que
se referem, sejam elas dependentes ou independentes da execução orçamentária.
No relatório de auditoria constante do TC 037.612/2021-2, a unidade técnica formulou
proposta de ciência da impropriedade ao Ministério da Economia e à Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional.
Empréstimos a Estados
5.2.1.9. Reconhecimento a maior de Ajuste para Perdas relativo a Empréstimos da União

para Estados da Federação
(TC 032.722/2021-4, peça 121 - Relatório de Auditoria, tópico 2.1.1)
A conta Ajuste para Perdas de Empréstimos e Financiamentos Concedidos (código Siafi
121149904) encerrou o exercício de 2021 com saldo de R$ 303.896.768.598,77. Desse montante,
cerca de R$ 278,188 bilhões se referem ao reconhecimento de perdas estimadas em relação aos
empréstimos concedidos pela União aos Estados da Federação, conforme demonstrado na tabela a
seguir.
Valor de Ajuste para Perdas Estimadas por mutuário, dezembro/2021
Perdas % das perdas em
Saldo Devedor % Acumulado
Seq Estado (Mutuário) reconhecidas relação ao
em 31/12/2021 das perdas
(em milhões) Contrato
1 Minas Gerais 104.599,65 103.755,91 100% 37,30%
2 Rio de Janeiro 77.608,95 77.156,30 100% 65,03%
3 Rio Grande do Sul 74.142,98 73.723,30 100% 91,53%
4 Alagoas 7.296,15 7.284,79 100% 94,15%
5 Amapá 67,68 68,22 100% 94,18%
6 Goiás 3.627,08 1.812,23 50% 94,83%
7 Rio Grande do Norte 185,85 93,62 50% 94,86%
8 São Paulo 245.103,49 12.247,51 5% 99,26%
9 Paraná 10.684,44 533,84 5% 99,46%
10 Santa Catarina 9.758,37 487,57 5% 99,63%
11 Mato Grosso do Sul 6.280,52 313,80 5% 99,74%
12 Bahia 4.967,68 248,21 5% 99,83%
13 Pernambuco 3.393,94 169,62 5% 99,89%
14 Distrito Federal 1.099,59 55,36 5% 99,91%
15 Ceará 1.058,11 52,92 5% 99,93%
16 Sergipe 1.027,54 51,34 5% 99,95%
17 Pará 1.023,41 51,15 5% 99,97%
18 Maranhão 852,24 43,03 5% 99,99%
19 Amazonas 405,92 20,48 5% 99,99%
20 Acre 371,54 18,57 5% 100,00%
21 Espírito Santo 1.433,99 - - -
22 Mato Grosso 2.023,31 - - -
23 Paraíba 822,39 - - -
24 Rondônia 2.459,64 - - -
25 Roraima 63,05 - - -
Total 560.357,51 278.187,77 49,64%
Fonte: Relatório de Auditoria dos Haveres Financeiros da União – TC 032.722/2021-4, peça 121.

Para calcular essas perdas estimadas dos contratos de refinanciamento regidos pela
Lei 9.496/1997 (Empréstimos aos Estados da Federação), a Coordenação-Geral de Haveres
Financeiros da União da Secretaria do Tesouro Nacional (COAFI/STN) adota uma metodologia
denominada CAPAG-Plus, que se baseia na avaliação da capacidade de pagamento do devedor e
contempla, em resumo, a lógica de avaliação do risco do crédito a partir de uma visão da situação
fiscal atual, acrescidas de premissas relacionadas aos atrasos no pagamento e a pendências jurídicas
com suspensão de pagamento.
As normas de contabilidade não prescrevem um modelo mecanicista ou automático de
calcular perdas estimadas, pois, cada entidade deve avaliar seu modelo de negócio e o seu contexto
jurídico, a natureza de seus créditos, a situação de adimplência e as garantias recebidas dos
devedores, a conjuntura econômica do momento em que a estimativa está sendo efetuada, bem
como uma análise jurídica das ações judiciais envolvendo os créditos concedidos para avaliar seu
maior ou menor risco de perda, sua abrangência em relação ao crédito, se parcial ou total, e, por
fim, sua magnitude expressa em valores.
Na situação em análise, é importante destacar que os devedores da União, regidos pela
Lei 9.496/1997, são pessoas jurídicas de direito público (os Estados da Federação), que não estão
sujeitos à falência e, em sua maioria, não possuem histórico de atrasos em relação aos pagamentos.
Há ainda aqueles entes subnacionais, com pendência jurídicas, que têm a pretensão de aderir ao
Regime de Recuperação Fiscal ou já estão inseridos nele – casos do Rio de Janeiro e, recentemente,
de Goiás –, sendo importante anotar que a inclusão no referido regime tem como prerrogativa a
redução extraordinária da prestação mensal da dívida com a União, que ocorre em caráter
temporário, ou seja, não definitivo.
Além disso, há a previsão constitucional de que “a União não intervirá nos Estados nem
no Distrito Federal, exceto para reorganizar as finanças da unidade da Federação que suspender o
pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior”
(art. 34, inciso V, alínea a, da Constituição Federal, de 1988):
Não obstante esse contexto, a perda estimada pela metodologia CAPAG-Plus, adotada
pela COAFI/STN, é de 100% dos empréstimos concedidos aos cinco primeiros Estados listados na
tabela acima, cerca de R$ 261,989 bilhões, o que equivale a 46,75% de todo o saldo devedor de
todos os 24 Estados mais o Distrito Federal que têm saldos de empréstimos concedidos pela União
em aberto, na data de 31/12/2021.
A metodologia CAPAG-Plus da COAFI/STN incorpora regras complexas e ainda está
em desenvolvimento, conforme reconhece o gestor. O reconhecimento contábil envolve a avaliação
da incerteza relacionada à existência e à mensuração do item, o que é às vezes complexo,
certamente. Contudo, considerando o contexto descrito, não se revela razoável a premissa que leva
ao reconhecimento de perda de 100% dos créditos dessa natureza.
Conclui-se, portanto, que o reconhecimento do Ajuste para Perdas de Empréstimos e
Financiamentos Concedidos (código Siafi 121149904) não reflete adequadamente as perdas
esperadas para os empréstimos aos Estados da Federação e, apesar de não ser praticável a
quantificação dos efeitos financeiros da distorção no âmbito dessa auditoria das Demonstrações
Consolidadas da União, trata-se de distorção relevante nas referidas demonstrações, conforme
evidenciado pelo contexto e pelos dados apresentados.
Instado a manifestar-se sobre o assunto o gestor afirmou que uma “questão a ser
discutida é quanto à efetividade da aplicação da regra de ajuste de perdas de 100% do saldo devedor
(...), essa regra pode estar impactando de forma exagerada o volume previsto de ajuste de perdas.
No caso, serão necessários estudos adicionais a respeito da implementação de regras para tais
condições específicas.” Afirmou ainda que os “modelos de ajuste de perdas (...) apresentam
vantagens e desvantagens para a COAFI/STN, face ao regramento vigente, por incorporar conceitos

mais atuais de contabilidade e de gestão de risco de carteira, convergentes com as regras

internacionalmente aceitas.” (TC 032.722/2021-4, peça 105, p. 7).
Por fim, o gestor afirmou compreender “ser necessária a continuidade e evolução dos
estudos realizados até o momento, com vistas ao necessário detalhamento de regras para os
modelos, (...). Com isso, a COAFI/STN efetivamente poderá implementar o novo modelo de ajuste
de perdas mais adequado à carteira de ativos da Coordenação” (TC 032.722/2021-4, peça 105, p. 8).
O assunto foi tratado no relatório de auditoria constante do TC 037.612/2021-2, onde
foram feitas propostas de encaminhamento no sentido de aprimoramento da metodologia, de forma
a considerar uma abordagem multifatorial sem, contudo, considerar irrecuperáveis créditos que, de
fato, são recuperáveis.
5.2.2. Distorção de Classificação
Receita e Créditos Tributários
5.2.2.1. R$ 329,455 bilhões de créditos tributários a receber classificados em circulante e

não circulante sem adequada segregação entre curto e longo prazo
(TC 037.612/2021-2, peça 251 - Relatório de Auditoria, itens 85 a 96)
Os créditos tributários da União estão classificados em dois grandes grupos:
“parcelado” e “não parcelado” e totalizam R$ 329.455.218.374,44. Os dois grupos têm registros no
curto prazo (Ativo Circulante) e no longo prazo (Ativo Não Circulante), assim classificados:
R$ 52.058.840.804,53 e R$ 277.396.377.569,91, respectivamente.
Na segregação entre curto e longo prazo foram utilizados, para os créditos tributários
que se encontram na situação “não parcelado”, os percentuais de 20% e 80% respectivamente. Esses
percentuais de segregação levaram em consideração o fato de que o prazo para a cobrança é de
cinco anos (Notas Explicativas (NE) às demonstrações contábeis do ME 2.1, p. 118, peça 220).
Já para os créditos tributários que se encontram na situação “parcelamento”,
estabeleceu-se os percentuais de 12,93% para classificação no Ativo Circulante e 87,07% para a
classificação no Ativo Não Circulante, calculados em função do estoque de parcelamentos
existentes em 31 de dezembro de 2019 e o valor de pagamentos de parcelamentos no ano de 2020
(NE às demonstrações contábeis do ME 2.1, p. 35, peça 220).
No entanto, a metodologia não levou em consideração as regras contábeis previstas na
NBC TSP 11 – Apresentação das Demonstrações Contábeis, item 76, e no MCASP, 8ª edição, item
4.2.1.1 (p. 435), as quais definem que um recebível será classificado no curto prazo, ou seja, no
Ativo Circulante, quando a entidade espera que “seja realizado em até doze meses após a data das
demonstrações contábeis”. Todos os demais recebíveis devem ser classificados como não
circulantes.
Indagado sobre o assunto, o gestor afirmou não ser possível o cumprimento dos
normativos contábeis para a segregação dos referidos créditos, dada a impossibilidade de se
determinar, com base nas informações disponíveis nas bases de dados dos sistemas que controlam
os créditos ativos, a data na qual o crédito tributário se tornou exigível (e-mail de resposta da Corat,
de 15/2/22, peça 221 do TC 037.612/2021-2).
Diante da dificuldade apontada, a equipe de auditoria avaliou que os valores registrados
no grupo de contas contábeis de Créditos Tributários a Receber (grupos de contas
cód. Siafi 112100000 e 121110100) são a melhor referência de valor para a distorção de
classificação, uma vez que a segregação em ativo circulante e não circulante é realizada por meio de
percentuais aplicados a determinado montante, e não de acordo com as normas contábeis.

Com o objetivo de corrigir a distorção apontada, formulou-se proposta de determinação

no relatório de auditoria do TC 037.612/2021-2, que será monitorada na próxima auditoria de
contas anuais do Ministério da Economia.
Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT
5.2.2.2. R$ 7,406 bilhões de classificação inadequada dos Depósitos Especiais do FAT no

Balanço Patrimonial da União
(Relatório de Avaliação da SFC/CGU nº 1020673, item 2.2.1)
De acordo com a Lei 8.019, de 11 de abril de 1990, os valores que excederem a Reserva
Mínima de Liquidez do FAT podem ser aplicados em Depósitos Especiais. Estes depósitos referem-
se a repasses às instituições financeiras oficiais para fomentar linhas de crédito para programas
voltados à geração de emprego e renda (Resolução Codefat nº 439, de 2 de junho de 2005). Essas
operações entre o FAT e as instituições financeiras estão registradas no Ativo Circulante do FAT,
cujo saldo em 31.12.2021 era de R$ 7.406.496.355,34.
De acordo com o MCASP 8ª edição, Parte II, item 2.1.3, os ativos devem ser
classificados como circulante quando estiverem disponíveis para realização imediata ou quando a
expectativa de realização for de até doze meses após a data das demonstrações contábeis.
Contudo, verificou-se, que os Depósitos Especiais estão classificados no Ativo
Circulante na sua integralidade, em desconformidade com a expectativa de recebimento, conforme
preceitua o MCASP.
Ao contrário da Reserva Mínima de Liquidez que tem por finalidade atender aos
compromissos de curto prazo e conversibilidade imediata, a dinâmica dos Depósitos Especiais é a
mesma de uma linha de crédito, empresta-se para recebimento futuro, por isso, parcela relevante
dos valores não tem expectativa de realização em até doze meses.
Questionado, o gestor justificou o descumprimento da norma contábil com base em
posicionamento jurídico exarado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), por meio
do qual a assessoria jurídica conclui que os Depósitos Especiais do FAT devem ser tratados como
disponibilidades, na esteira do que dispõe a Lei 8.019, de 1990.
Verificou-se que os argumentos do parecer da PGFN observam o prisma estritamente
jurídico, sem considerar a realidade econômica da transação. Contudo, para fins de evidenciação
nas Demonstrações Contábeis, as normas contábeis são a estrutura para a interpretação dos
fenômenos econômicos patrimoniais. Desse modo, a inconsistência na classificação decorre de
interpretação restrita à perspectiva legal, com base em parecer jurídico, que desconsidera a essência
econômica da transação.
Entre as consequências da classificação equivocada, destaca-se o impacto em
indicadores contábeis, tais como o superávit financeiro e o índice de liquidez, que se encontram
superavaliados, podendo levar gestores públicos a decisões equivocadas na alocação dos recursos
públicos.
O assunto foi tratado na Auditoria de Contas Anuais do FAT, exercício de 2021,
realizada pela SFC/CGU, que fez as recomendações necessárias às correções, as quais não foram
atendidas pela gestão. Assim, a questão foi incluída no certificado de auditoria que servirá de
subsídio para o julgamento das contas do FAT de 2021.
Empréstimos a Estados
5.2.2.3. R$ 7,141 bilhões de variações patrimoniais aumentativas classificadas

indevidamente como atualização monetária
(TC 032.722/2021-4, peça 121 - Relatório de Auditoria, tópico 2.2.1)

De acordo com o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), a conta contábil
Atualização Monetária Positiva (código Siafi 443940101) registra a variação patrimonial
aumentativa proveniente de variações da nossa própria moeda em relação aos índices ou
coeficientes aplicáveis por dispositivo legal ou contratual e a variação do valor da nossa moeda em
relação às moedas estrangeiras referentes a empréstimos internos concedidos.
Contudo, foram realizados doze lançamentos na referida conta, perfazendo o montante
de R$ 7.141.273.607,12, que não se referem a variações monetárias ativas, mas sim a
reclassificação de juros, equalização de encargos financeiros e de alongamento de dívidas,
incorporações de penalidades contratuais entre outros acertos de saldos relacionados a contratos de
refinanciamento.
A administração reconheceu a classificação em desacordo com o PCASP 2021 e
informou que as rotinas de lançamento serão revistas para devida adequação ao longo do exercício
de 2022. A recomendação formulada no relatório de auditoria do TC 032.722/2021-4 será
monitorada na próxima auditoria de contas anuais dos Haveres Financeiros da União.
5.3. Opinião de Auditoria sobre o Balanço Geral da União
Opinião com ressalva
Examinamos, ao amparo das competências estabelecidas no art. 71, inciso I, da
Constituição Federal de 1988, e nos termos do art. 1º, inciso III, e do art. 36, parágrafo único, da Lei
8.443, de 16/7/1992, as Demonstrações Contábeis Consolidadas da União, comumente conhecidas
como Balanço Geral da União (BGU), compreendendo o Balanço Patrimonial (BP) e Orçamentário
(BO) de 31 de dezembro de 2021 e a Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) para o
exercício findo nessa data, bem como as correspondentes notas explicativas, incluindo o resumo das
principais políticas contábeis.
Em nossa opinião, exceto pelos assuntos descritos na seção a seguir “Base para opinião
com ressalva”, as demonstrações contábeis acima referidas apresentam adequadamente, em todos os
aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em 31 de dezembro de 2021 e a execução
orçamentária da União do exercício findo nessa data, de acordo com as práticas contábeis adotadas
no Brasil aplicadas ao setor público.
Base para opinião com ressalva
Foram identificadas distorções de valor e de classificação contábil, cujos efeitos nas
demonstrações contábeis são relevantes, tomados individualmente ou em conjunto, mas não
generalizados, conforme apresentadas a seguir:
Distorções de valor
1.1 R$ 100,564 bilhões de provisão para pagamento de benefícios previdenciários
reconhecida a maior, tornando superavaliados o saldo da conta Provisões e o Passivo Exigível e
subavaliando o Resultado Patrimonial do período em 16,28% (itens 5.2.1.1 e 5.2.1.6 do Relatório
das Contas de Governo);
1.2 R$ 24,525 bilhões de provisão para pagamento de benefícios previdenciários
reconhecida a menor, tornando subavaliados o saldo da conta Provisões e o Passivo Exigível e
superavaliando o Resultado Patrimonial do período em 3,97% (itens 5.2.1.2, 5.2.1.3, 5.2.1.4 e
5.2.1.5 do Relatório das Contas de Governo);
1.3 R$ 6,231 bilhões de medicamentos e insumos estratégicos distribuídos, mas
não baixados do estoque, tornando superavaliado o saldo da conta em 16,41% (item 5.2.1.7 do
Relatório das Contas de Governo);
1.4 R$ 5,472 bilhões de créditos da Dívida Ativa Tributária extintos, porém
mantidos no ativo não circulante, tornando superavaliado o saldo da conta Dívida Ativa em 0,44%
(item 5.2.1.8 do Relatório das Contas de Governo);

1.5 Reconhecimento a maior de Ajuste para Perdas relativo a Empréstimos da

União para Estados da Federação, tornando subavaliados o Ativo Total e o Patrimônio Líquido e
superavaliando o saldo da Conta Ajuste para Perdas (item 5.2.1.9 do Relatório das Contas de
Governo).
Distorções de classificação, apresentação ou divulgação
1.6 R$ 329,455 bilhões de créditos tributários a receber classificados em
circulante e não circulante sem adequada segregação entre curto e longo prazo (item 5.2.2.1 do
1.7 R$ 7,406 bilhões de classificação inadequada dos Depósitos Especiais do
FAT no Balanço Patrimonial da União (item 5.2.2.2 do Relatório das Contas de Governo);
1.8 R$ 7,141 bilhões de variações patrimoniais aumentativas classificadas
indevidamente como atualização monetária (item 5.2.2.3. do Relatório das Contas de Governo).
Nossa auditoria foi conduzida de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (NAT), aprovadas pela Portaria-TCU nº 280, de 2010, que são consistentes com os
Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público (ISSAI 100) e com os Princípios de
Auditoria Financeira (ISSAI 200) das Normas Internacionais emitidas pela Organização
Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai). Nossas responsabilidades, em
conformidade com tais normas, estão descritas na seção intitulada “Responsabilidades do auditor
pela auditoria das demonstrações contábeis”.
Somos independentes em relação à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da
Economia, entidade responsável pela elaboração e divulgação das demonstrações consolidadas, de
acordo com os princípios éticos relevantes previstos nas Normas Internacionais das Entidades
Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) e cumprimos com as demais responsabilidades éticas de acordo
com essas normas. Acreditamos que a evidência de auditoria é suficiente e apropriada para
fundamentar nossa opinião com ressalva.
Outras informações que apresentam ou fazem referência às demonstrações contábeis
A Controladoria-Geral da União, na qualidade de Órgão Central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, é responsável por elaborar a Prestação de Contas do Presidente
da República (PCPR) apresentada anualmente, cujas informações são provenientes de diversos
órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.
Nossa opinião sobre as demonstrações contábeis consolidadas não abrange outras
informações que integram o relatório da PCPR e não expressamos qualquer forma de conclusão de
auditoria sobre essas informações.
Em conexão com a auditoria das demonstrações contábeis consolidadas, nossa
responsabilidade é a de ler o relatório PCPR e, ao fazê-lo, considerar se esse relatório está, de forma
relevante, inconsistente com as demonstrações contábeis consolidadas ou com nosso conhecimento
obtido na auditoria ou, de outra forma, aparenta estar distorcido de forma relevante. Se, com base
no trabalho realizado, concluirmos que há distorção relevante no referido relatório, somos
requeridos a comunicar esse fato.
Como descrito na seção “Base para opinião com ressalva”, as Demonstrações Contábeis
Consolidadas da União estão afetadas de forma relevante, mas não generalizada, pelas distorções
apresentadas. Assim, essas outras informações que integram o relatório PCPR, por conterem as
demonstrações contábeis e a elas fazer referência, contêm, pela mesma razão, distorção com relação
aos valores dos itens indicadas na “Base para opinião com ressalva”.

Responsabilidades da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Economia pelas

demonstrações contábeis consolidadas
A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Economia é responsável pela
elaboração e adequada apresentação das Demonstrações Contábeis Consolidadas da União de
acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil pelo setor público, conforme previsto no
Decreto 9.745/2019 e na Lei 10.180/2001, art. 17, I c/c art. 18, IV., e pelos controles internos que
ela determinou como necessários para permitir a elaboração dessas demonstrações contábeis livres
de distorção relevante, independentemente se causada por fraude ou erro.
Responsabilidades do auditor pela auditoria das demonstrações contábeis consolidadas
Nossos objetivos são obter segurança razoável de que as Demonstrações Contábeis
Consolidadas da União, tomadas em conjunto, estão livres de distorção relevante,
independentemente se causada por fraude ou erro, e emitir Certificado de Auditoria contendo nossa
opinião. Segurança razoável é um alto nível de segurança, mas não uma garantia de que a auditoria
realizada de acordo com as normas brasileiras e internacionais de auditoria no setor público sempre
detectam as eventuais distorções relevantes existentes. As distorções podem ser decorrentes de
fraude ou erro e são consideradas relevantes quando, individualmente ou em conjunto, possam
influenciar, dentro de uma perspectiva razoável, as decisões econômicas dos usuários tomadas com
base nas referidas demonstrações.
Como parte da auditoria realizada de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal
de Contas da União aprovadas pela Portaria-TCU nº 280, de 2010, e os Princípios das Normas
Internacionais de Auditoria aplicáveis ao setor público emitidas pela Intosai, exercemos julgamento
profissional e mantemos ceticismo profissional ao longo da auditoria. Além disso:
• Identificamos e avaliamos os riscos de distorção relevante nas demonstrações
contábeis consolidadas, independentemente se causada por fraude ou erro, e
planejamos e executamos os procedimentos de auditoria em resposta a tais riscos,
bem como obtemos evidência de auditoria para fundamentar nossa opinião. O
risco de não detecção de distorção relevante resultante de fraude é maior do que o
proveniente de erro, já que a fraude pode envolver o ato de burlar os controles
internos, conluio, falsificação, omissão ou representações falsas intencionais.
• Obtivemos entendimento dos controles internos para planejar os procedimentos de
auditoria apropriados nas circunstâncias, mas não com o objetivo de expressarmos
opinião sobre a eficácia dos controles internos da entidade responsável pela
elaboração e divulgação das demonstrações contábeis consolidadas.
• Avaliamos a adequação das políticas contábeis utilizadas e a razoabilidade das
estimativas contábeis e respectivas divulgações nas demonstrações contábeis
consolidadas.
• Avaliamos a apresentação geral, a estrutura e o conteúdo das demonstrações
contábeis, inclusive as divulgações, e se as demonstrações contábeis representam
as correspondentes transações e os eventos de maneira compatível com o objetivo
de apresentação adequada.
• Obtivemos evidência de auditoria referente às informações financeiras das
entidades ou atividades de negócio da União para expressar uma opinião sobre as
demonstrações contábeis consolidadas. Somos responsáveis pela direção,
supervisão e execução da auditoria do BGU e, consequentemente, pela opinião de
auditoria sobre as demonstrações consolidadas.
Comunicamo-nos com os responsáveis pela elaboração e divulgação das demonstrações
contábeis consolidadas a respeito, entre outros aspectos, do alcance planejado, da época da auditoria
e das constatações significativas de auditoria, inclusive as eventuais deficiências significativas nos
controles internos que identificamos durante nossos trabalhos.

Fornecemos também aos responsáveis pela governança declaração de que cumprimos

com as exigências éticas relevantes, incluindo os requisitos aplicáveis de independência, e
comunicamos todos os eventuais relacionamentos ou assuntos que poderiam afetar,
consideravelmente, nossa independência, incluindo, quando aplicável, as respectivas salvaguardas.
6. MONITORAMENTO DAS RECOMENDAÇÕES E DOS ALERTAS DO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO NAS CONTAS DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA DE 2015 A 2020
6.1. Recomendações e Alertas sobre as Contas do Presidente da República de
2020
Recomendações
6.1.1. Deliberação original: CG2020 – 3.1
Ao Poder Executivo federal que evidencie, de forma completa e consolidada, em seção
específica da Prestação de Contas do Presidente da República, as informações referentes aos
empréstimos e financiamentos concedidos pelas diversas agências financeiras de fomento com
recursos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, com o objetivo de
permitir a avaliação anual acerca do impacto fiscal dessas operações, em consonância com o
disposto no art. 49, parágrafo único, da Lei Complementar 101/2000. (seção 2.3.5.4)
Análise
A PCPR 2021, em sua seção 2.4 – Agências Oficiais de Fomento, apresenta as
informações mencionadas na recomendação em tela, incluindo os dados do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) referentes ao Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), na
subseção 2.4.9.
Conclusão
Implementada. Não monitorar no ano seguinte.
À Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade de órgão central de administração
financeira e de contabilidade da União, que ultime as tratativas junto ao Ministério do
Desenvolvimento Regional, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao Ministério
da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, incluindo eventual articulação com a Casa
Civil da Presidência da República, para regularizar, ainda no exercício financeiro de 2021, os
desequilíbrios verificados nas equações Siafi 0287 – Superavit Financeiro X DDR a Utilizar, 0298 –
Conferência entre Ativo e Passivo Extraorçamentários e 0696 – DDR a Utilizar Extraorçamentária,
em prol da fidedignidade das informações contábeis e fiscais referentes às Disponibilidades por
Fonte/Destinação de Recursos. (seção 2.5.1.3)
Análise
Nas Contas de 2020, detectou-se significativa diferença entre os saldos das fontes de
recursos quando apurados pela conta “Disponibilidade por Destinação de Recurso a Utilizar”
(8.2.1.1.1.00.00 – DDR a Utilizar) e quando apurados a partir da diferença entre ativos e passivos
financeiros (Superávit Financeiro). No exercício de 2020, a diferença foi de R$ 33 bilhões, sendo
que a diferença vinha se elevando desde 2014. Esse desequilíbrio pode ser verificado pela equação
Siafi 0287 – Superavit Financeiro X DDR a Utilizar. Através dessa equação, foram identificadas
relevantes inconsistências nos Ministérios do Desenvolvimento Regional (MDR), da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (Mapa) e da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC).
Foi, então, registrada a impropriedade e feita a recomendação para a regularização do desequilíbrio.

Em resposta à recomendação em tela, consta da PCPR 2021 (p. 673) o seguinte

posicionamento da STN:
A STN/ME, por meio do Ofício SEI nº 9.865/2022/ME, de 14 de janeiro de 2022, informou que
revisitou os fatos contábeis utilizados pelos Fundos Constitucionais de Financiamento Regional
(Norte, Nordeste e Centro- Oeste) e, com base nessa revisão, ajustou os registros contábeis por
eles realizados, bem como os eventos contábeis da rotina, de maneira que sua utilização não
cause mais desequilíbrio nas equações citadas. Com relação aos demais Ministérios, foram
feitas apurações nos saldos de ativos e passivos financeiros nas unidades gestoras e lançamentos
de ajuste na conta de controle de Disponibilidade de Destinação de Recursos (DDR) a Utilizar
(82111.00.00), de maneira que a referida conta demonstre fidedignamente as informações das
Disponibilidades por Fonte/Destinação de Recursos das unidades.
Diante dos procedimentos corretivos implementados pela STN em relação aos órgãos
especificados na recomendação e, também, da significativa redução, em 2021, da diferença entre os
saldos das fontes apurados pelos dois critérios, passando, no âmbito dos órgãos pertencentes aos
OFSS, de R$ 33 bilhões para R$ 505 mil, pode-se considerar implementada a recomendação.
Embora a manutenção da prática de verificação dessas diferenças seja importante para apurar a
consistência dos registros no âmbito de todo o Orçamento Geral da União e em qualquer exercício,
a recomendação sob análise é pontual, especifica para os órgãos citados, não tendo sentido mantê-la
sob monitoramento.
Conclusão
Considera-se implementada a recomendação, dispensando-se novo monitoramento.
Ao Ministério da Economia, à Casa Civil e à Controladoria-Geral da União, na
condição de componentes do Comitê Interministerial de Governança, que, na gestão do PPA 2020-
2023, incorporem correções e aperfeiçoamentos apontados pelo TCU neste relatório, a fim de que o
PPA seja um instrumento de planejamento compatível com os planos institucionais, regionais e
setoriais, útil na formulação e implementação de políticas públicas e na efetiva prestação de contas,
e esteja dotado de instrumentos que permitam monitoramento e avaliação de desempenho,
considerando os componentes custos, entregas e efetividade, com fundamento no art. 51, inciso III
da Lei 13.844/2019 e nos arts. 3º, incisos III e V, 4º, inciso III e 5º do Decreto 9.203/2017. (seção
3.3)
Análise
O Poder Executivo destacou que se trata de um processo de melhoria contínua, e que os
aperfeiçoamentos realizados no PPA vão ao encontro da recomendação. Diante do desafio imposto
pela metodologia do plano plurianual, foram instituídos 324 resultados intermediários, os quais em
regra, tiveram origem nos Planos Estratégicos Institucionais (PEI) dos órgãos. Quase a totalidade
das metas quantitativas passou a ter valores para cada exercício. Informou ainda que 98% dos
programas e resultados intermediários têm metas quantitativas anuais.
A PCPR cita ainda que há avaliações de políticas públicas realizadas pelo Conselho de
Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), cerca de 16 políticas avaliadas por ano, com base em
critérios de materialidade, relevância e criticidade. Registra também que as metas regionalizadas
passaram de 17% para 30% em 2021.
Sobre custos, a menciona que está em curso o projeto “Custos dos Serviços Públicos”, a
cargo da STN, com base na Cadeia de Valor Integrada do Estado (CVIE). O projeto busca
desenvolver metodologias de mensuração de custos a partir do mapeamento entre os instrumentos
dos planos, associando, por exemplo, os resultados intermediários aos processos que contribuem
para a sua execução.

Entende-se que as iniciativas mencionadas têm o potencial de aumentar a efetividade do

Plano Plurianual como instrumento de planejamento. Conforme já destacado, é um processo de
aperfeiçoamento contínuo, sendo que o estágio atual justifica que a recomendação seja monitorada
no ano seguinte, a fim de verificar os novos avanços.
Em implementação, monitorar no ano seguinte.
Ao Ministério da Educação e a suas unidades orçamentárias vinculadas que se
abstenham de executar, como manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE – Identificador de
Uso 8), despesas relacionadas ao pagamento de proventos de aposentadoria e pensões, sem se
restringirem às despesas computadas na apuração anual do limite mínimo, em consonância com o §
7º do art. 212 da Constituição Federal e o art. 70, inciso I, da Lei 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (LDB). (seção 4.1.1.2)
Análise
Para o acompanhamento da presente recomendação no exercício de 2021, a Casa Civil
da Presidência da República (CC/PR) informou que atuou por meio de tratativas e interlocuções
com os demais órgãos do Poder Executivo federal no âmbito do Comitê de Governança
Interministerial (CIG), conforme disposto no art. 2º da Resolução 2, de 29/6/2020.
A Subsecretaria de Planejamento e Orçamento da Secretaria Executiva do Ministério da
Educação (SPO/SE/MEC) registrou que atuou na condição de órgão setorial de órgão superior junto
às unidades orçamentárias vinculadas à Pasta, para que estas se abstivessem de executar despesas
classificadas como MDE (IDUSO 8) relacionadas a pagamento de proventos de aposentadoria e
pensões.
Com a finalidade de dar cumprimento à recomendação, expediu o Ofício-Circular
54/2021/GAB/SPO-MEC, de 30/7/2021, por meio do qual comunicou às unidades a necessidade de
observância da correta classificação nas ações de Pessoal e Encargos durante a execução
orçamentária anual, além de emitir orientações e informações por meio dos canais do Poder
Executivo federal, a exemplo do canal ‘comunica Siafi’ existente na plataforma do Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), entre outras providências.
Com o acompanhamento realizado, verificou-se que três unidades orçamentárias
apresentaram falha formal na classificação, no IDUSO 8, de despesas relacionadas a proventos de
aposentadoria e pensões em desacordo com o que determina o § 7º do art. 212 da Constituição e
legislação concernente, a saber: Universidades Federais de Santa Catarina, de São João del Rei e de
Goiás.
Cumpre observar que a Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento do Ministério da
Economia, por meio da Portaria Seto/ME 15.171, de 29/12/2021, adequou as suplementações de
créditos orçamentários necessários ao Ministério da Educação para custear despesas com pessoal,
benefícios e encargos para folha de mês de dezembro de 2021 “a um dia do final do exercício”, o
que dificultou a implementação das medidas corretivas necessárias no próprio exercício. Na prática,
as unidades que se encontravam em situação irregular, no que se refere à realização de despesas
relacionadas a pagamentos de proventos de aposentadoria e pensões com recursos do MDE,
alegaram não terem tido tempo hábil para proceder a eventuais reclassificações de despesas (Ofício
15/2022/GAB/SPO/SPO-MEC, p. 1 e 2).
Conclusão
Deliberação em implementação. Não monitorar no ano seguinte, pois a questão é tratada
nos termos da análise da seção 4.1.1.2 deste relatório.

Ao Poder Executivo federal que se abstenha de incluir, nos Projetos de Leis

Orçamentárias Anuais, como fontes de recursos de MDE, receitas de contribuições sociais
destinadas ao custeio da Seguridade Social, que não atendam a ações de seguridade social
abrangidas no art. 70 da Lei 9.394/1996, sob pena de desvio de finalidade e afronta aos arts. 194 a
200 da Constituição Federal/1988, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16, 17 e 18) e aos entendimentos
assentados nos Acórdãos 31/2017-TCU-Plenário e 1.932/2019-TCU-Plenário. (seção 4.1.1.2)
Análise
Em 2020, houve alocação de R$ 4,75 bilhões da fonte 151 (Contribuição Social sobre o
Lucro Líquido - CSLL) no financiamento de ações típicas de MDE, a exemplo de despesas de
responsabilidade do MEC com a manutenção de hospitais universitários e assistência à saúde de
servidores públicos (benefício do servidor desprovido de caráter universal e igualitário).
Na ocasião da análise referente às CG 2020, foi observado que, em escalada crescente,
para 2021, haviam sido alocados R$ 12,37 bilhões da fonte 151 em ações de MDE. Na prática,
verificou-se que, em 2021, houve o empenho de R$ 12,19 bilhões em ações de MDE com recursos
da fonte 151, dos quais R$ 9,6 bilhões foram para pagamento de ativos, R$ 650 milhões para
pagamento de assistência médica e odontológica de servidores da educação, e R$ 507 milhões para
reestruturação e modernização de hospitais universitários federais, dentre outras despesas.
Por meio do Acórdão 626/2022-TCU-1ª Câmara (sessão de 8/2/2022), da relatoria do
ministro Walton Alencar Rodrigues, foi dada ciência à Secretaria de Orçamento Federal (SOF/ME)
e ao Ministério da Educação quanto à inexistência de fundamento legal para custear, com recursos
vinculados à seguridade social, despesas classificadas como MDE, mesmo que se refiram à
assistência médica e odontológica dos servidores do MEC (que são ações de educação, não ações e
serviços públicos de saúde), pois não atendem ao princípio da universalidade que rege o Sistema
Único de Saúde (SUS), previsto no art. 2º, inciso I, da Lei Complementar 141/2012. Além disso, o
MEC não figura entre os órgãos autorizados a ter suas despesas referentes aos servidores ativos e à
administração geral financiadas pelas contribuições sociais destinadas à seguridade social, de
acordo com o art. 18 da Lei 8.212/1991.
Em 12/1/2022, a SOF registrou no Sistema e-Aud que o Poder Executivo não alocou, no
Projeto de Lei Orçamentária de 2022, recursos vinculados à seguridade social para o custeio de
despesas próprias de MDE. Registre-se, contudo, que a LOA 2022 alocou o equivalente a R$ 57,7
milhões da fonte 153 – Recursos Destinados às Atividades Fins da Seguridade Social (Cofins) em
despesas típicas de MDE, o que requer atenção quanto à execução desses recursos.
Conclusão
Deliberação em implementação. Não monitorar no ano seguinte, pois a questão é tratada
Ao Poder Executivo federal, com base no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, e no
art. 59 da Lei Complementar 101/2000, que regulamente a implementação de mecanismos que
possibilitem o efetivo monitoramento, avaliação e controle oficial e social da eficiência na aplicação
dos recursos de natureza federal vinculados à saúde transferidos aos demais entes da Federação,
aplicados diretamente ou por meio de sub-repasse a entidades do terceiro setor, assim como adote as
medidas necessárias para assegurar a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados
decorrentes da efetiva aplicação desses recursos federais, com a identificação do credor final,
conforme previsto nos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012 e no art. 163-A da
Constituição Federal. (seção 4.1.1.3)
Análise

Conforme se verifica no Sistema e-Aud (código e-Aud 1014156), o Ministério da

Economia ressaltou que a presente recomendação possui estreita relação com a Recomendação
MPF 14, de 19/6/2020, formulada pela Procuradoria da República em Pernambuco do Ministério
Público Federal no âmbito do Inquérito Civil 1.26.000.001112/2020-78, instaurado com vistas a
apurar notícia de possível ausência de transparência nos gastos para o combate à Covid-19 no
Estado de Pernambuco e no Município do Recife/PE.
A esse respeito, é oportuno mencionar que as análises proferidas no âmbito das CG
2019 juntamente com outras desta Corte de Contas fundamentou a Recomendação MPF 14, de
19/6/2020, no que se refere ao aprimoramento da eficiência da alocação dos recursos de natureza
federal e dos serviços públicos, levando-se em conta aspectos relacionados à operacionalização das
transferências obrigatórias, dentre outros.
Em atenção à Recomendação MPF 14/2020, o Ministério da Economia elaborou Notas
Técnicas (NTs) por meio das quais trata de correspondências, notificações, requisições, intimações
do MPF e, conforme o caso, noticia as providências adotadas. Notas Técnicas assim denominadas:
NT 32839/2020/ME, NT 5181/2020/ME, NT 10372/2021/ME, NT 37160/2021/ME, NT
40147/2021/ME, NT 44263/2021/ME, NT 53364/2021/ME.
No que se refere às providências a cargo do Poder Executivo federal para cumprir a
Recomendação 3.6, entre as providências adotadas pelo Ministério da Economia, é de se registrar o
projeto para internalização das modalidades de transferência da União aos entes subnacionais na
Plataforma +Brasil. Em linha com esse propósito, noticiou que o Decreto 10.726/2021, que alterou
o Decreto 10.035/2019, passou a obrigar a operacionalização por meio da Plataforma +Brasil de
mais cinco modalidades de transferências, cuja declaração passou a ser obrigatória: transferências
voluntárias (realizadas por convênios, contratos de repasse, termos de parceria, termos de
colaboração, termos de compromisso), as transferências do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), do Fundo Nacional da Cultura, do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e do
Fundo Penitenciário Nacional (Funpen).
Frise-se que a Lei 13.500/2017 prevê que o Funpen constitui transferência obrigatória
da União, matéria tratada no mesmo sentido na ADPF 347-DF. Os documentos não dão sinais de
inclusão das transferências obrigatórias da educação na Plataforma +Brasil, a exemplo da
complementação federal ao Fundeb e as transferências do salário-educação aos entes subnacionais.
Quanto às transferências obrigatórias da saúde, que representam a maior parte do
orçamento federal nessa função, o Ministério da Economia informou que, apesar da ausência de
informações nas bases de dados da União, “para iniciar a viabilização da internalização desses
recursos de outras transferência legais do Ministério da Saúde” na Plataforma +Brasil, foi celebrado
Acordo de Cooperação Técnica, em 21/6/2021, entre a Secretaria Especial de Desburocratização,
Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia e a Secretaria-Executiva do Ministério da
Saúde.
A iniciativa tem vigência de dez anos e objetiva promover a internalização e a
operacionalização na Plataforma +Brasil das transferências de recursos, na modalidade fundo a
fundo, referentes ao Bloco de Estruturação da Rede de Serviços Públicos de Saúde, investimentos,
realizadas pelo Ministério da Saúde. Vale observar que o plano de trabalho do referido acordo prevê
ações de “mapeamento, planejamento e desenvolvimento de funcionalidades”, cujos prazos de
execução se iniciaram setembro de 2021 e findam em junho de 2023. Concluídos os trabalhos, as
informações estarão disponíveis e sem restrições de acesso.
Sobre essa iniciativa que visa incluir a aplicação das transferências obrigatórias de
natureza federal realizadas na área da saúde, oportuno mencionar a consulta formulada pela
Procuradoria-Geral da República, cuja resposta proferida no Acórdão 2.179/2021-TCU-Plenário
(rel. Min. Benjamin Zymler), dada a sua densa abstração normativa, deve orientar as medidas em

curso nos Ministérios da Economia e da Saúde, independentemente do estágio das tratativas desses
órgãos com o MPF.
O Ministério da Economia também informou que foram editadas a Portaria SEGES/ME
13.405, de 1º/12/2021, e a Portaria Interministerial ME/CGU/MCTI/MEC 14.213, de 15/12/2021.
Tais normativos, respectivamente, obrigam a operacionalização, por meio da Plataforma +Brasil,
dos Termos de Execução Descentralizada (TED) e dos convênios das áreas de educação, ciência,
tecnologia e inovação (ECTI). Essa regulamentação, todavia, não alcança a maioria das
transferências realizadas pelo MEC por meio de transferências obrigatórias de recursos de natureza
federal e até mesmo as transferências voluntárias.
Quanto à declaração do Ministério da Economia, impende fazer um parêntese para
observar que o convênio apenas constitui um dos instrumentos do rol previsto no art. 71, inciso VI,
da Constituição Federal para formalizar as transferências voluntárias da União aos entes
subnacionais. Essa assertiva encontra respaldo na regulamentação expressa no art. 18 da Lei
Complementar 141/2012.
Esse registro é importante porque a expressão ‘transferência voluntária’ alcança
diversos repasses realizados pelo MEC, a exemplo dos programas nacionais de alimentação,
transporte, livro, banda larga, informática, caminho da escola, dinheiro direto na escola, dentre
outros. Ou seja, o instrumento convênio não alcança a maior parte dos programas na área de
educação, que adota sistemática análoga ao repasse fundo a fundo. Cite-se o Acórdão 3.061/2019-
TCU-Plenário (rel. Min. Ana Arraes), que reitera a jurisprudência desta Corte de Contas no sentido
de que os repasses realizados no bojo de vários programas de educação do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia federal responsável pela condução dos
programas mencionados, integram o gênero transferência voluntária da União, independentemente
do instrumento adotado para formalizar a sua operacionalização, que alcança, inclusive, práticas
assemelhadas ao repasse fundo a fundo, que dispensa o termo de convênio e formas congêneres.
Nesse sentido, a regulamentação prevista na Portaria Interministerial
ME/CGU/MCTI/MEC 14.213, de 15/12/2021, adota termo restritivo (convênio) para exigir a
obrigatoriedade de declaração, na Plataforma +Brasil, da aplicação dos repasses de natureza federal
aos entes subnacionais nas áreas de educação, ciência e tecnologia e inovação, sem razão para a
União dispensar tratamento diferenciado às demais transferências voluntárias realizadas pelo FNDE
por instrumento análogo à sistemática fundo a fundo.
Ressalte-se que o art. 1º da Instrução Normativa-Seges 206/2019 regulamenta uma série
de procedimentos para os entes subnacionais adotarem quando da aplicação de recursos de natureza
federal repassados por meio de transferência voluntária. Tais procedimentos exigem a utilização
obrigatória da modalidade de pregão, na forma eletrônica, ou a dispensa eletrônica para aplicação
dos referidos recursos, observadas as regras previstas no Decreto 10.024/2019, que dispõe sobre
plataforma digital centralizada mantida pelo Ministério da Economia.
Em 2021, a Emenda Constitucional 109 alterou a Constituição para exigir que os órgãos
e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das
políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na
forma da lei (art. 37, § 16). Passou a exigir, ainda, que o PPA, a LDO e a LOA devem observar, no
que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16
do art. 37 desta Constituição. Soma-se a isso previsão do art. 163-A da Constituição Federal, com
redação dada pela EC 108/2020, que impõe o dever a todos os entes de disponibilizar suas
informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, de forma a garantir a rastreabilidade, a
comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio
eletrônico de amplo acesso público.
Nessa esteira, o art. 17 da LDO 2021 estabelece que a alocação de recursos do
orçamento da União deve “propiciar o controle dos valores transferidos” e dos custos (inciso II), de

acordo com as diretrizes complementares que regem as transferências intergovernamentais e para o

setor privado. O dispositivo da LDO fixa, ainda, que o controle desses custos pelos órgãos federais
deve ser “orientado para o estabelecimento da relação entre a despesa pública e o resultado obtido,
de forma a priorizar a análise da eficiência na alocação dos recursos, e permitir o acompanhamento
das gestões orçamentária, financeira e patrimonial” (parágrafo único). A mesma diretriz se mantém
no art. 16 da Lei 14.194/2021 (LDO 2022).
Ao analisar esse arcabouço jurídico-constitucional no Acompanhamento dos índices de
governança e gestão de órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal
2021(iGG), o Relatório que fundamenta o Acórdão 2.164/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Bruno
Dantas) destaca a preocupação com os custos e a necessidade de se buscar meios racionais para
viabilizar o cumprimento constitucional sem sobreposição de esforços e recursos, a saber:
328. Em razão do caráter heterogêneo das organizações consideradas na amostra do iGG, há que
se refletir, oportunamente, sobre a inovação legislativa introduzida pelo § 16 do art. 37 da
CRFB, que prevê a possibilidade de realização conjunta de avaliação das políticas públicas.
Essa diretriz constitucional é importante, de forma a evitar a sobreposição de esforços e
recursos voltados para a avaliação de políticas públicas de entidades autônomas com
objetivos comuns vinculadas a um mesmo ministério, a exemplo das universidades
autárquicas. (grifamos).
Diante da lacuna decorrente da falta de regulamentação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei
Complementar 141/2012 - matéria objeto de consulta formulada pela Procuradoria-Geral da
República, cuja resposta foi apreciada pelo Acórdão 2.179/2021-TCU-Plenário (rel. Min. Benjamin
Zymler) - e da ausência de medidas articuladas pelo Poder Executivo voltadas para racionalizar e
potencializar a utilização das ferramentas digitais já desenvolvidas pelo Governo Federal
(Plataforma +Brasil e Portal Nacional de Contratações Públicas) com vistas a assegurar a
rastreabilidade e a comparabilidade dos dados referentes à aplicação dos recursos de natureza
federal repassados aos entes subnacionais por meio de transferências voluntárias e obrigatórias, de
forma a identificar o credor final, avaliar os custos e a eficiência alocativa, e viabilizar o efetivo
cumprimento do disposto nos arts. 37, § 16, 163-A, e 165, § 3º da Constituição Federal, foi
analisada na seção 4.1.1.3, com expedição de nova recomendação e alerta ao Poder Executivo, em
substituição à Recomendação formulada no item 3.6 objeto deste monitoramento.
Conclusão
Deliberação em implementação. Não monitorar no ano seguinte, pois a matéria é tratada
À empresa Caixa Econômica Federal (Caixa), vinculada ao Ministério da Economia,
para que, ao executar o Orçamento de Investimento, observe a dotação autorizada para as
respectivas programações, em obediência à vedação estabelecida no inciso II do art. 167 da
Constituição Federal. (seção 4.1.1.6)
Análise
Em consulta ao Sistema e-Aud (código e-Aud 1014162), verifica-se que, até 2019, os
controles sistêmicos e normativos da execução orçamentária da Caixa foram realizados pelo
Sistema de Planejamento Econômico-Financeiro (Siplo), o qual continha regras automatizadas para
impedir o remanejamento entre linhas associadas ao orçamento de investimento. Em 2020, esse
controle passou a contar com o sistema Enterprise Resource Planning (ERP/SAP), o qual não foi
desenvolvido para atender às peculiaridades do orçamento público.
A rigor, o que deu causa à presente recomendação foi ter sido identificado no exercício
de 2020 que a execução orçamentária da Caixa na ‘Ação Manutenção e Adequação de Ativos de
Informática, informação e Teleprocessamento – Nacional’, conforme aprovado pela Lei

13.978/2020 (LOA 2020), ultrapassou a dotação autorizada, resultando ao final do exercício em

104,49%.
A Caixa esclareceu que a extrapolação orçamentária decorreu de aquisição de sistema
de tecnologia para melhorar a capacidade de processamento no ambiente mainframe da empresa. Na
avaliação da Caixa, à época (2020), a aquisição mostrava-se vantajosa, considerando o cenário
econômico e a perspectiva de melhora da economia em 2021. A Sest, por sua vez, esclareceu que o
dispêndio teria ocorrido no final do exercício de 2020, o que teria inviabilizado “qualquer
possibilidade de ajuste orçamentário por meio de crédito adicional a posteriori, além de a
informação de extrapolação estar disponível para a Sest apenas no exercício seguinte”, conforme
dispõe o art. 3º do Decreto 3.735/2021 (Nota Técnica SEI 52463/2021/ME).
Em face dessa constatação e para dar cumprimento à recomendação em tela, a Caixa
informou que, desde 1º/7/2021, o sistema ERP/SAP passou a contar com regra de negócio que
impede o remanejamento de recursos entre programas de governo distintos. Com isso, mitigou-se a
possibilidade de reincidência do que deu causa à recomendação.
No que se refere à eventual apuração de responsabilidade, a Caixa instaurou processo
administrativo interno que resultou na identificação de responsável e a consequente aplicação da
penalidade de advertência. No caso, não houve responsabilização civil, pois, como ressaltou a
Caixa, a empresa não sofreu prejuízo.
De qualquer modo, quanto ao monitoramento da execução orçamentária do Orçamento
de Investimento das empresas estatais não dependentes, a Sest afirmou que nenhuma empresa
extrapolou as dotações do OI em 2021, não sendo necessário, portanto, providências de cunho
corretivo.
Conclusão
Deliberação implementada. Não monitorar no ano seguinte.
À Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest), para que, no
exercício de sua competência de acompanhar a execução orçamentária do Orçamento de
Investimento das empresas estatais não dependentes, acompanhe a obediência, por parte das
empresas integrantes do OI, à vedação estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituição Federal
e solicite justificativas e ações corretivas a serem adotadas pelas empresas (art. 98, inciso II, do
Decreto 9.745/2019). (seção 4.1.1.6).
Análise
Conforme informações disponibilizadas no Sistema e-Aud (código e-Aud 1014178), em
relação à eventualidade de ações corretivas concernentes ao OI de 2021, no sentido de terem sido
identificadas despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais (inciso II do art. 167 da CF/88), verifica-se que a Portaria Sest/SEDDM/ME 661, de
26/1/2022, apontou não haver empresas com execução acima da dotação anual aprovada (parágrafo
21 da aludida Portaria). A referida Portaria divulgou o relatório do 6º bimestre da execução
orçamentária do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais - exercício de 2021.
Registre-se que bimestralmente a Sest publica por meio de portarias a execução do
exercício do Orçamento de Investimento até o bimestre correspondente. Desse modo, no exercício
de 2021, foram editadas as seguintes portarias de Acompanhamento da Execução do Orçamento de
Investimento das Empresas Estatais:
• Portaria SEST/ME 3.690, de 29/3/2021 - até o 1º bimestre.


Nesses relatórios, são apontados fatos relevantes, bem como eventuais extrapolações ou
inconsistências porventura ocorridas. Com base nas portarias bimestrais, constata-se que as
empresas respeitaram as dotações aprovadas pelo Congresso Nacional no OI de 2021.
É relevante esclarecer que o OI contempla os dispêndios de capital destinados à
aquisição ou à manutenção de bens do ativo imobilizado, excetuados os que envolvam
arrendamento mercantil para uso próprio da empresa ou de terceiros, além dos valores do custo dos
empréstimos contabilizados no ativo imobilizado, benfeitorias realizadas em bens da União por
empresas estatais e benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela
União. Até o 6º bimestre de 2021, os investimentos alcançaram R$ 57.503.979.075,00, montante
equivalente a 39,7% do valor global da dotação autorizada (parágrafo 10 da Portaria
Sest/SEDDM/ME 661/2022).
Desse modo, tendo em vista o monitoramento da execução orçamentária do OI das
empresas estatais não dependentes realizado, a Sest afirmou que nenhuma empresa extrapolou as
dotações do OI em 2021, não sendo necessário, portanto, providências de cunho corretivo.
Conclusão
Ao Ministério de Desenvolvimento Regional (MDR), para que adote medidas efetivas a
fim de garantir que, dos recursos destinados à irrigação, a União aplique, no mínimo 20%, na
Região Centro-Oeste, em atendimento às disposições do inciso I do art. 42 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal e à recomendação do subitem 4.1.1.7
do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República de 2019. (seção 4.1.1.7)
Análise
Conforme se verifica na Nota Informativa 29, de 16/11/2021, produzida pelo Ministério
de Desenvolvimento Regional (MDR) e inserida no Sistema e-Aud (código e-Aud 1014202), a
aplicação mínima de 20% de recursos destinados à irrigação na Região Centro-Oeste no exercício
de 2021 não foi atendida, a despeito de providências terem sido adotadas pelo órgão do Poder
Executivo federal.
O MDR aponta que foram subtraídas do orçamento previsto na LOA 2021 (Lei 14.144,
de 22/4/2021) as dotações correspondentes a R$ 39.749.493, referentes à subfunção 607 – Irrigação
localizador 0050 – Região Centro-Oeste, comprometendo, assim, a observância do percentual
mínimo.
Ao longo do exercício, o MDR formalizou no Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento – Siop pedidos direcionados ao Ministério da Economia para recomposição do
orçamento por meio de crédito especial. Contudo, os pleitos não foram atendidos pela Junta de
Execução Orçamentária – JEO, órgão de assessoramento direto do Presidente da República.
Em 2020, exercício anterior ao ora examinado, os recursos para garantir a aplicação de
20% de recursos de irrigação na Região Centro-Oeste foram aplicados pelo Poder Executivo federal
(Nota Informativa 18, de 27/7/2021). Na prática, foram 22,50% destinados ao cumprimento da
exigência constitucional, com a suplementação orçamentária que resultou em R$ 55 milhões para o
Centro-Oeste, dos R$ 247 milhões dos recursos federais destinados a projetos de irrigação.
Registre-se, por fim, que o MDR ressaltou a edição da Portaria 3.056, de 7/11/2020, que
regulamenta, no âmbito do referido órgão e de suas unidades vinculadas, a utilização do campo

‘Plano Interno’. Por meio desse normativo foi incluído plano interno específico para apuração de
recursos aplicados no Semiárido em irrigação.
A análise empreendida na seção 4.1.1.7 considera irregular a ausência, em 2021, de
aplicação de qualquer valor em projeto de irrigação na Região Centro-Oeste, em afronta à exigência
constitucional. Também foi constatada a ausência de informação pormenorizada no Siop que
possibilite a identificação, por meio sistematizado, das ações que integram os projetos de irrigação
no semiárido e as destinadas à agricultura familiar nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste, com a
finalidade de conferir transparência quanto ao cumprimento das subvinculações constitucionais.
Tais constatações ensejam a expedição de novas recomendações e alerta em substituição à
Recomendação 3.9 objeto deste monitoramento.
Conclusão
Deliberação não implementada. Entretanto, não há que se seguir com o presente
monitoramento, porque a matéria é tratada nos termos da análise da seção 4.1.1.7 deste relatório.
Ao Poder Executivo federal e aos órgãos componentes do Comitê Internacional de
Governança (CIG) que aperfeiçoem o processo de definição das prioridades e metas da
administração pública federal, em conformidade com o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição
Federal e com as diretrizes, objetivos e metas estabelecidos pela Lei 13.971/2019 (Lei do PPA
2020-2023), conforme arts. 3º, incisos III e V, 4º, inciso III, 5º e 9º-A do Decreto 9.203/2017.
(seção 4.1.3)
Análise
Em relação às providências adotadas em atendimento à presente Recomendação, merece
registro a Nota Técnica 1.596/2022/ME, elaborada pelo Ministério da Economia e inserida no
Sistema e-Aud (código e-Aud 1014206).
No documento, o órgão apresenta medidas voltadas para o aprimoramento do processo
de definição das prioridades e metas na elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias –
PLDO. O Ministério da Economia também destacou que as prioridades e as metas da administração
pública federal para o exercício de 2022 encontram-se definidas nos investimentos plurianuais em
andamento, previstos no Anexo III do PPA 2020-2023 (inciso III do art. 5º da Lei 13.971/2019).
Ressalte-se que a referida remissão do PLDO-2022 à Lei 13.971/2019 sofre alterações
no âmbito do Poder Legislativo, conforme pontuou a Controladoria-Geral da União (CGU) em
manifestação inserida no Sistema e-Aud, em 18/1/2022.
O Anexo III do PPA 2020 – 2023 referenciado no PLDO – 2022, como já apontado, é
estabelecido pelo art. 5º da Lei 13.971/2019, sendo composto por investimentos plurianuais
prioritários que impactam programas finalísticos em mais de um exercício financeiro, definidos
entre as ações do tipo projeto dos programas finalísticos integrantes dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social, exceto os investimentos relacionados exclusivamente às transferências da União
aos entes subnacionais.
Cumpre destacar que o aludido Anexo III possui investimentos plurianuais prioritários
definidos pelo Poder Executivo federal (Seção I) e pelo Poder Legislativo federal (Seção II). Neste
último caso, por meio de emendas parlamentares, observadas determinadas condições previstas no
art. 166 da Constituição Federal.
No que se refere aos investimentos plurianuais prioritários definidos no âmbito do Poder
Executivo federal, são monitorados pelo Ministério da Economia e as informações de cada um deles
encontram-se disponíveis no endereço eletrônico: relatório-de-investimentos-prioritarios-do-ppa-
2020-2023 (www.gov.br).

Especificamente quanto ao aperfeiçoamento do processo de definição das prioridades e

metas operacionais da administração pública federal, o Ministério da Economia ressaltou o papel da
Junta Econômica Orçamentária (JEO) para atingir esse objetivo. O Decreto 9.884, de 27/6/2019,
dispõe sobre a JEO, que assessora diretamente o Presidente da República na condução da política
fiscal do Governo Federal, com vistas ao equilíbrio da gestão dos recursos públicos, à redução de
incertezas no ambiente econômico e à sustentabilidade intertemporal do endividamento público.
O Ministério da Economia pontuou que “a governança da JEO tem sido aprimorada
desde 2020”. Nesse sentido, destacou as seguintes providências: i) aprovação do Regimento
Interno, ii) aprovação do Regimento Interno da Comissão Técnica de Gestão Orçamentária e
Financeira – CTGOF e iii) aprovação da Matriz de Responsabilidades. De acordo com o órgão do
Poder Executivo federal, tais medidas demonstram o esforço de aprimoramento dos processos de
trabalho e qualificam a atuação da Junta Econômica Orçamentária, com “reflexos no processo de
definição das prioridades e metas no PLDO”.
Ao analisar as prioridades e metas operacionais e de resultado na seção 4.1.3, foi
identificada insuficiência de informações relativas às metas operacionais da administração pública
federal na LDO 2021. Dessa forma, propõe-se a expedição de nova recomendação ao Poder
Executivo federal, no sentido de que aperfeiçoe o processo de definição das metas operacionais da
administração pública federal na lei de diretrizes orçamentárias, em conformidade com o disposto
no § 2º do art. 165 da Constituição Federal.
Conclusão
Deliberação não implementada. Não monitorar no ano seguinte, pois a matéria é tratada
nos termos da análise da seção 4.1.3 deste relatório.
À Presidência da República, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério
da Economia para que (3.11):
a. Quanto ao orçamento do exercício de 2020, deem ampla publicidade, em plataforma
centralizada de acesso público, dos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que
embasaram as demandas parlamentares para distribuição das emendas de relator-geral (RP-9)
b. Quanto à execução do orçamento de 2021, adotem as medidas necessárias no sentido
de que todas as demandas de parlamentares voltadas para distribuição de emendas de relator-geral,
independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica
centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto
nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001, da qual seja assegurado amplo acesso público, com medidas de
fomento à transparência ativa, assim como seja garantida a comparabilidade e a rastreabilidade dos
dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução, em
conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-
A da Constituição Federal, com o art. 3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar
101/2000. (seção 4.1.4)
Análise
Preliminarmente, deve-se registrar que o conteúdo da presente recomendação foi
adotado pelo Supremo Tribunal Federal ao conceder a liminar em sede da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854, de relatoria da Ministra Rosa Weber, nos
seguintes termos:
Decisão: O Tribunal, por maioria, referendou a decisão que conheceu em parte da
arguição de descumprimento e, nessa extensão, deferiu o pedido de medida cautelar
requerido, para determinar ao Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos

Deputados), à Presidência da República, à Casa Civil da Presidência da República e ao

Ministério da Economia as seguintes medidas:
(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, que seja dada ampla
publicidade, em plataforma centralizada de acesso público, aos documentos
encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas e/ou
resultaram na distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9), no prazo de
30 (trinta) dias corridos;
(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas
decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), que sejam
adotadas as providências necessárias para que todas as demandas de parlamentares
voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade
de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo
órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts. 3º e 4º
da Lei 10.180/2001, à qual assegurado amplo acesso público, com medidas de fomento
à transparência ativa, assim como sejam garantidas a comparabilidade e a
rastreabilidade dos dados referentes às solicitações/pedidos de distribuição de emendas
e sua respectiva execução, em conformidade com os princípios da publicidade e
transparência previstos nos arts. 37, caput, e 163-A da Constituição Federal, com o art.
3º da Lei 12.527/2011 e art. 48 da Lei Complementar 101/2000, também no prazo de
trinta dias corridos; e
(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, que seja suspensa integral e
imediatamente a execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de
resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de
descumprimento. (grifamos)
Em 6/12/2021, a ministra Rosa Weber afastou, temporariamente, os efeitos de parte ‘c’
da liminar concedida em sede da ADPF 854 para suspender a execução orçamentária e financeira
das emendas RP 9 da LOA/2021, “sem prejuízo da continuidade da adoção de todas as
providências necessárias à ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição
de recursos das emendas do Relator-Geral (RP-9) no período correspondente aos exercícios de
2020 e de 2021”, no que manteve as partes ‘a’ e ‘b’.
Conforme abordado na seção 4.2.1 deste relatório, tais providências não foram adotadas
a contento, tanto que a relatora negou, em 18/3/2022, o pedido de prorrogação, por noventa dias, do
prazo fixado para o Congresso Nacional dar ampla divulgação, em plataforma centralizada de
acesso público, em atendimento à decisão do Plenário do STF de 10/11/2021.
A Casa Civil da Presidência da República (CC/PR) esclareceu que, conforme disposto
no art. 2º da Resolução 2, de 29/6/2020, do Comitê de Governança Interministerial (CIG), o órgão
atuou na realização de tratativas e interlocuções com os demais órgãos envolvidos, nos limites das
atribuições de cada um deles. A atuação da Casa Civil consistiu na elaboração de análises das
informações prestadas no intuito de subsidiar a produção da resposta final consolidada pelos órgãos
responsáveis.
Em atendimento à presente recomendação, o Ministério da Economia, em despacho
inserido no Sistema e-Aud, destacou a publicação do Decreto 10.888, de 9/12/2021, o qual “dispõe
sobre a publicidade e a transparência das comunicações realizadas entre os órgãos, fundos e
entidades do Poder Executivo Federal e o relator-geral do projeto de lei orçamentária anual sobre a
execução de recursos decorrentes de emendas”.
Quando da consolidação da Prestação de Contas do Presidente da República de 2021,
porém, o prazo para o envio de informações de 2020 e 2021 pelos órgãos setoriais estabelecido no
Decreto não tinha se encerrado. Cabe ao Ministério da Economia a consolidação das informações

em seu sítio eletrônico, após o recebimento das informações dos recursos destinados às emendas
parlamentares.
Nesse sentido, cumpre trazer à colação o art. 3º do Decreto 10.888/2021, que disciplina
como as informações de recursos decorrentes de emendas devem ocorrer:
Art. 3º No âmbito da execução das emendas de relator-geral do projeto de lei orçamentária
anual, o Ministro de Estado titular da pasta competente poderá solicitar informações adicionais
ao autor da emenda quanto ao detalhamento da dotação orçamentária.
§ 1º As informações de que trata o caput não vinculam a execução das programações.
§ 2º As comunicações destinadas à obtenção e à prestação das informações de que trata o caput
e o conteúdo das informações prestadas serão:
I - organizados de acordo com as programações orçamentárias correspondentes; e
II - divulgados nos sítios eletrônicos de livre acesso dos respectivos Ministérios, na forma do
disposto no art. 8º da Lei nº 12.527, de 2011: a) até o décimo dia do mês subsequente, para as
comunicações realizadas após a publicação deste Decreto; e b) até noventa dias, contados da
publicação deste Decreto, para as comunicações referentes aos exercícios de 2020 e 2021
realizadas em data anterior à da publicação deste Decreto.
§ 3º Os Ministérios deverão registrar as informações adicionais de que trata o caput no campo
descritivo do programa na Plataforma +Brasil, prevista no Decreto nº 10.035, 2019.
§ 4º Excepcionalmente, para as transferências de recursos não operacionalizadas na
Plataforma +Brasil, o registro das informações adicionais de que trata o caput deverá ser
efetuado em sistema próprio do órgão repassador dos recursos, observadas as disposições
deste Decreto e as demais normas aplicáveis.
§ 5º O Ministério da Economia divulgará, em seu sítio eletrônico, a lista dos endereços dos
sítios eletrônicos dos Ministérios que conterão as informações adicionais de que trata o caput.
(destaques acrescidos)
O Decreto em questão elege a Plataforma +Brasil a título de “plataforma eletrônica
centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto
nos arts. 3º e 4º da Lei 10.180/2001”. A referida plataforma, diferentemente do Siop mantido pela
SOF, visa ao monitoramento, à avaliação e à prestação de contas de repasses da União para os entes
subnacionais e transferências para entidades privadas do terceiro setor, em substituição ao Sistema
de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv). Não se reveste, contudo, das
funcionalidades do Siop para subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária da União com
a periodicidade prevista na legislação e a racionalidade que esse tipo de acompanhamento exige.
Várias transferências para as áreas de saúde, educação e assistência social, por exemplo,
ainda não são operacionalizadas na Plataforma +Brasil, de forma que a previsão do § 4º do art. 3º
do Decreto em questão mantém a possibilidade de pulverização da informação em várias páginas
dos Ministérios e entidades federais, o que dificulta a rastreabilidade, a comparabilidade e a
divulgação da informação, que deve privilegiar a fácil compreensão pelos cidadãos.
A título de ilustração acerca da alocação das emendas RP 9, foram empenhados R$ 7,6
bilhões na função saúde e R$ 523 milhões na função educação, sem que a integralidade desses
repasses aos entes subnacionais fosse declarada na Plataforma +Brasil. Frise-se que a maior parte
das emendas RP 9 foi aplicada mediante transferências aos municípios (R$ 13,2 bilhões, o que
representa 79% dos empenhos) e aos estados e Distrito Federal (R$ 1,3 bilhão, correspondente a
pouco mais de 8%).
Por outro lado, deve-se ressaltar que a iniciativa regulamentada pelo Decreto limita-se à
operacionalização do fluxo de informação entre os Poderes Legislativo e Executivo, o que não
garante a transparência dos critérios adotados por ocasião das escolhas alocativas das emendas de

relator-geral no âmbito do Poder Legislativo, atividade que transborda a competência do Poder

Executivo.
Conclusão
Deliberação em implementação. Monitorar no exercício seguinte, em razão da edição do
Decreto 10.888 em 9/12/2021.
À Casa Civil da Presidência da República e à Secretaria do Tesouro Nacional, na
qualidade de órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, que realizem estudos, normatizem
e orientem oportunamente os demais órgãos da Administração Pública Federal, com a antecedência
necessária à implementação de controles internos efetivos, acerca da nova perspectiva de orientação
normativa, relacionada ao reconhecimento das transferências voluntárias com obrigação de
performance como ativo, o que implicará a necessidade de análise oportuna das prestações de
contas e de constituição de ajustes para perdas estimadas. (seção 5.3.1.3)
Análise
A STN informou que a Coordenação-Geral de Contabilidade da União elaborou a Nota
Técnica SEI 1368/2022/ME, de 13/1/2022, na qual expôs o entendimento de não ser adequado o
reconhecimento de ativos decorrentes de transferências efetuadas em razão do Programa Nacional
de Alimentação Escolar (Pnae), do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate).
O mesmo expediente ainda discorreu sobre a necessidade de aguardar posicionamento
concreto do International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) sobre as
contribuições recebidas por ocasião do Exposure Draft (ED) 72 – Transfer Expenses, antes de se
efetuar qualquer tipo de estudo, normatização ou orientação às unidades gestoras federais acerca do
tema. Diante da indefinição ainda existente quanto à conclusão do assunto na arena internacional,
sugere-se manter a presente deliberação em monitoramento.
Conclusão
Deliberação em implementação. Monitorar no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República e ao Ibama:
a. revisar os valores contabilizados no ativo que se relacionem à Dívida Ativa Não
Tributária (1.2.1.1.1.05.00), considerando em especial: a exclusão de créditos extintos e baixados; o
ajuste nos valores dos créditos inscritos até 2012; e a necessidade de compatibilização dos valores
de dívida ativa registrados no TDA com os apresentados no relatório gerencial do Sicafi e no Siafi;
b. revisar os valores relativos à atualização monetária dos créditos inscritos em Dívida
Ativa Não Tributária (1.2.1.1.1.05.00), considerando a necessidade de atualização individualizada
dos créditos ou, alternativamente, a adoção de procedimento de correção com base no estoque
mensal acumulado;
c. revisar os valores contabilizados como ajuste para perdas em relação à Dívida Ativa
Não Tributária (1.2.1.1.1.99.06), a partir do aprimoramento da metodologia utilizada, considerando
em especial: o histórico de recebimento, o estoque de créditos inscritos na conta; e as orientações
constantes da macrofunção Siafi 020342 - Ajustes para perdas estimadas;
d. definir procedimentos gerenciais e roteiro contábil que permitam reconhecer
adequadamente as inscrições e as baixas dos créditos de Dívida Ativa no período, em especial as
diferentes modalidades de baixas dos créditos;

e. reconhecer os créditos a receber provenientes da constituição definitiva das multas

decorrentes de Auto de Infração emitidos pela autarquia, bem como eventual conta de ajuste para
perdas, procedendo à conciliação periódica entre os créditos a receber com os créditos inscritos na
conta de dívida ativa não tributária;
f. evidenciar em Notas Explicativas: i) as mudanças ocorridas nas políticas contábeis do
Ibama oriundas do atendimento às recomendações feitas no presente relatório; ii) os ajustes
realizados nas Demonstrações Contábeis do exercício em que forem implementadas as mudanças; e
iii) a metodologia e a memória de cálculo do ajuste para perdas, assim como informações gerenciais
acerca da recuperação dos créditos inscritos em Dívida Ativa e o perfil do estoque da dívida não
tributária da autarquia; e
g. adotar estratégia para assegurar a transferência, aos seus servidores, do conhecimento
relativo ao modelo de dados do sistema Sicafi, suas respectivas regras de negócio, entre outros
aspectos da solução, visando a internalização desse conhecimento à própria autarquia, para mitigar
o risco de dependência excessiva da contratada, em atenção ao art. 35, inciso III da IN 01/2019.
(seção 5.3.1.7)
Análise
Em relação ao item “a”, foram ajustados os valores contabilizados no Ativo (Nota de
Sistema - Ajustes 10274989) relacionados à conta 1.2.1.1.1.05.00 - Dívida Ativa Não Tributária,
excluindo os créditos extintos, baixados e prescritos, conforme informações prestadas pelo Ibama
na PCPR 2021. As correções foram feitas com base nos registros do Sistema de Cadastro,
Arrecadação e Fiscalização (Sicafi), extraídos por meio de um painel de extração de informações
disponibilizado pelo Serpro, considerando as atualizações dos créditos inscritos até 2012, além da
compatibilização dos valores registrados no TDA. Assim, entende-se que o item foi atendido.
Verificou-se, por meio da nota 2021NS006997, a realização da baixa no valor principal de R$ 5,84
bilhões.
Em relação ao item “b”, foi atualizado o saldo do estoque de Dívida Ativa Não
Tributária até junho/2021, feito por ano, com base na taxa Selic acumulada do período de cada
inscrição. Podendo assim ser considerado o item como atendido. Verificou-se, por meio da nota
2021NS007006, a realização de baixa da atualização no valor de R$ 2,41 bilhões.
No caso do item “c”, foram contabilizadas na conta 1.2.1.1.1.99.06 - redutora de
perdas, 99,5% de previsão de perdas, conforme orienta a Macrofunção 020342 - Ajustes para perdas
estimadas e conforme procedimentos indicados nos trabalhos de auditoria. Levou-se em
consideração a média de arrecadação dos últimos três anos, dividida pela média do estoque de
dívida ativa não tributária dos últimos três anos: 2018, 2019 e 2020. Verificou-se, por meio da nota
2021NS007047, o lançamento da perda estimada de Dívida Ativa Não Tributária no valor de R$
7,11 bilhões. Assim, entende-se que o item foi atendido.
Para o item “d”, o Ibama, em Despacho 10985556/2021-CPROFI/CGFIN/DIPLAN,
da Diretoria de Planejamento, Administração e Logística, ratificou a informação de que não é
possível identificar o motivo da baixa da inscrição em dívida ativa no Sicafi, inviabilizando a
geração de demonstrativo do valor baixado em determinado período, com discriminação do motivo
da baixa.
A solução em primeira instância, segundo a Unidade, seria a criação de painel analítico
junto ao Serpro para extração dos dados, o que também se demonstra inviável por não haver essa
informação no banco de dados do Sicafi.
Considerando o alto custo para adaptação do Sicafi com o intuito de demonstrar os
motivos referentes às baixas; levando em consideração o fato de estar sendo desenvolvido em

parceria com a Coordenação Geral de TI (CGTI) um novo Sistema de Arrecadação e Cobrança

(Siac), por meio das OS 26448 10985891 e 26450 10985896; e prezando pelos princípios da
economicidade e eficiência, chegou-se à conclusão de que a referida recomendação será cumprida
no âmbito do novo Siac. Diante do exposto, o presente item deve permanecer em monitoramento.
Para o item “e”, o Ibama ressaltou a complexidade para definir a data da constituição
definitiva do crédito não tributário (auto de infração), o que ocorre, na maioria dos casos, após
decisão de autoridade julgadora quanto à homologação do Auto de Infração, seja após a lavratura,
seja após análise de recurso.
A gestão documental do Ibama é operacionalizada por meio do SEI (decisões e
notificações), que por sua vez não tem integração com o Sicafi, o que tornou impossível a evolução
do sistema no sentido de identificar a data da "constituição definitiva do crédito". Optou-se, então,
por meio da OS 26896 10985971, desenvolver um painel analítico capaz de, mediante o cruzamento
de informações gravadas no banco de dados do Sicafi, definir uma data de constituição definitiva
segura.
Após diversas tentativas de cruzamento de dados, tornou-se infrutífera a segurança da
informação. Nesse sentido, a exemplo da problemática do item "d", após diversas reuniões com a
equipe responsável pela evolução do sistema, chegou-se à conclusão de que o sistema teria que
passar por diversas modificações, o que geraria um alto custo para a administração, motivo pelo
qual optou-se por desenvolver a referida ferramenta no âmbito no novo sistema (Siac). Portanto, o
presente item deve permanecer em monitoramento.
O item “f” trata da evidenciação em Notas Explicativas das mudanças ocorridas nas
políticas contábeis do Ibama, dos ajustes realizados nas Demonstrações Contábeis do exercício em
que forem implementadas as mudanças e da metodologia e memória de cálculo do ajuste para
perdas, assim como das informações gerenciais acerca da recuperação dos créditos inscritos em
Dívida Ativa e do perfil do estoque da dívida não tributária da autarquia. O item foi atendido, uma
vez que tais informações foram evidenciadas em Notas Explicativas das Demonstrações Contábeis
do Ibama, relativas ao exercício de 2021, conforme pode se verificar no documento disponibilizado
em <https://www.gov.br/ibama/pt-br/acesso-a-
informacao/auditorias/Notas_Explicativas_2021.pdf>.
No caso do item “g”, embora o Ibama reconheça as fragilidades apontadas, a autarquia
não apontou efetivamente a solução a ser implementada, carecendo da elaboração de cronograma
estabelecendo as ações a serem adotadas, a área responsável e o prazo para implementação. Assim,
sugere-se que o item seja considerado como não atendido.
Conclusões
Deliberações dos itens “a”, “b”, “c” e “f” implementadas. Deliberações dos itens “d” e
“e” em implementação. Deliberação do item “g” não implementada. Monitorar os itens “d”, “e” e
“g” no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República e ao Banco Central, em conjunto com a
Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade de órgão central do Sistema de Contabilidade Federal,
que realizem estudo sobre a natureza e a necessidade de reconhecimento e consolidação das
informações patrimoniais, orçamentárias, financeiras e atuariais, do Fundo de Assistência ao
Pessoal (Faspe) e do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro) no Balanço Geral
da União.
Análise

De início, o Banco Central do Brasil registrou que foram realizadas diversas reuniões e
discussões técnicas com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sem chegar a um consenso, tendo
em vista entendimentos divergentes no que tange à obrigatoriedade e à necessidade de integração
das informações do Proagro e do Faspe ao Balanço Geral da União. Em relação ao Faspe, por
exemplo, diante da divergência entre STN e BCB, foi inserida na discussão a PGFN com intuito de
buscar assessoramento e consultoria do órgão jurídico. Os técnicos de ambos os órgãos aguardam o
referido pronunciamento do órgão de assessoramento jurídico. Diante da complexidade do tema, foi
solicitado pelos gestores, a partir do E-AUD, sistema de monitoramento da CGU, prorrogação do
prazo para cumprimento desta deliberação para 30/6/2022. Dada a fase de discussão que ainda
permeia o tema, o presente item precisa permanecer em monitoramento.
Conclusão
À Casa Civil da Presidência da República e ao Banco Central do Brasil:
a. registrar no Siafi, em unidade vinculada ao OFSS, todos os créditos inscritos em
dívida ativa (incluindo os parcelados) que não sejam relacionados ao Orçamento de Autoridade
Monetária;
b. instituir metodologia para o cálculo de ajuste para perdas relacionado aos créditos
inscritos em dívida ativa, que considere, minimamente, b.1) o fluxo de recebimento (valores,
duração dos pagamentos, tempo da cobrança, etc.), as perspectivas de sucesso das cobranças, a
situação do devedor, a existência de garantias e a inadimplência, procedendo à revisão dos valores
contabilizados; e b.2) controle das ações judiciais relacionadas aos créditos inscritos em dívida
ativa, para permitir a obtenção de informações sobre todas as ações relacionadas a um crédito, bem
como os impactos sobre a sua recuperabilidade;
c. avaliar a conveniência e oportunidade de implementar atualizações no BCJUR2, a fim
de reduzir a necessidade de cálculos e controles manuais, ponderando os riscos para a unidade; e
d. revisar e implementar a metodologia adotada pela Procuradoria-Geral do Banco
Central para avaliação da recuperabilidade dos créditos inscritos em dívida ativa e aplicá-la sobre
todo o estoque. (seção 5.4.1)
Análise
Em relação ao item “a”, a unidade gestora solicitou a prorrogação do prazo até
31/12/2022, com a justificativa de que decisões relativas à segregação de ativos, passivos, receitas e
despesas entre Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e Orçamento da Autoridade
Monetária (OAM) dependem de decisão do TCU, em processo ainda sem data prevista de
julgamento. Sendo assim, sugere-se manter o presente item em monitoramento.
Para o item “b.1”, considerando a mesma justificativa apresentada para o item “a”, a
Unidade gestora solicitou a prorrogação do prazo até 31/12/2022, exigindo que se mantenha o item
em monitoramento.
No caso do item “b.2”, conforme relatado no arquivo "Informações e Despacho nº
37083/2021-BCB/PGBC", a Unidade gestora demandou alteração em seu sistema para incluir
campo específico para vinculação entre os processos judiciais nos quais o Banco Central do Brasil
(Bacen) conste no polo passivo e os respectivos créditos questionados. Além disso, solicitou a
inclusão desse tipo de análise diretamente no fluxo de trabalho de entrada de processos judiciais
contido no sistema. Informa que, quando da entrada de novos processos, o procurador será
provocado a analisar se a ação judicial tem relação com crédito do Bacen. Contudo, em virtude das

inúmeras demandas de ajuste do sistema, não foi possível implementar ainda a modificação, com
previsão para 30/6/2022. Tal iniciativa torna o item passível de ser considerado como em
atendimento.
Em relação ao item “c”, a proposta inicial da CGU foi no sentido de recomendar a
conveniência e oportunidade de se implementar atualizações no BCJUR2. O Bacen alegou que,
considerando o insignificante risco de quitação de créditos por valor incorreto ou de informação
materialmente divergente nas demonstrações contábeis, a relação custo-benefício não compensaria
a implementação de mudanças no sistema BC-JUR2. Vislumbrou-se ainda que atualizações no
sistema que tentem englobar todos os casos de ressalva podem elevar, além do custo de manutenção
do sistema, o risco de erros no BCJUR2, uma vez que os parâmetros que precisariam ser alterados
envolvem questões estruturais relacionadas à forma como funcionam os cálculos realizados pelo
sistema. Dado que não houve contestação da CGU em relação aos argumentos apresentados pelo
BCB quanto a conveniência e oportunidade, o item pode ser considerado como atendido.
No caso do item “d”, conforme relatado no arquivo "Informações e Despacho nº
37417/2021-BCB/PGBC", a Unidade gestora ratificou que a metodologia atual foi desenvolvida
com vistas, tão somente, a orientar a atuação da PGBC, no sentido de dirigir mais esforços aos
créditos em que há maior probabilidade de recuperação. Nessa linha, entende-se que a metodologia
atual é apropriada.
A Unidade informou que foram feitos acompanhamentos e cobranças ao longo do
exercício de 2021, a fim de que os registros fossem saneados, no tocante aos créditos inscritos há
mais de dois anos, excluídos os de pequeno valor. Com essas medidas, conseguiu que todos os
créditos considerados pendentes tivessem o grau de recuperabilidade devidamente marcado.
Adicionalmente, como forma de acompanhamento contínuo, informou que será
desenvolvido relatório automático que indique periodicamente aos setores responsáveis os créditos
passíveis de classificação. Sendo assim, dada a intenção de automatização de parte da metodologia,
o item pode ser considerado como em atendimento.
Conclusão
Deliberações dos itens “a”, “b” e “d” em implementação. Deliberação do item “c”
implementada. Monitorar os itens “a”, “b” e “d” no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República e à Fundação Nacional do índio (Funai) que:
a. regularizem o cadastro da reserva RIP 21000045007 (Terra indígena Uru Eu Wau, em
Costa Marques-RO), conciliando as informações do SPIUNet e do Siafi;
b. cancelem o RIP 9031000025002 (Terra indígena Umutina, em Barão de
MelgaçoMT), tendo em vista se tratar de erro de cadastro que gera distorções no valor contábil dos
bens imóveis;
c. promovam o registro, no SPIUNet, das Terras Indígenas Kulina do Médio Juruá,
Paumari do Lago Marissuã, Rio Biá, Morro Branco, Tereza Cristina e Mangueirinha e Xapecó no
Sistema Indigenista de Informações, referentes a suas áreas, atentando para a correção de
informações;
d. aprimorem os critérios de reavaliação das terras indígenas, definindo e formalizando
os parâmetros e variáveis a serem adotados;

e. regularizem as informações sobre as propriedades junto aos respectivos cartórios de

registro de imóveis, especialmente no que se refere à propriedade da União e à harmonização do
tamanho dos imóveis, bem como corrijam ou atualizem as informações cadastradas no SPIUNet; e
f. promovam a revisão e conciliação das informações do Sistema Indigenista de
Informações, a fim de que sua base de dados seja confiável e fidedigna. (seção 5.4.2)
Análise
Em relação ao item “a”, houve a correção do Registro Imobiliário Patrimonial (RIP),
referente à TI Uru-Eu-Wau-Wau, incidente no Município de Costa Marques/RO, alterando o tipo de
destinação de “Prédio/Edifício” para “Reserva”, conforme SEI 3758744. Podendo o item ser
considerado como atendido.
Em relação ao item “b”, foi efetuado o cancelamento do RIP 9031000025002,
conforme já encaminhado o Relatório Baixa TI Umutina (3207598), de acordo com o relatado na
Informação Técnica 44/2021/CORI/CGAF/DP-T-FUNAI (3384764), podendo o item ser
considerado atendido.
Para o item “c”, a documentação encaminhada evidencia que a Funai adotou e está
adotando medidas com vistas ao saneamento da questão. No entanto, cabe ressaltar que quanto aos
subitens: “a”, a área apresentada no documento SEI 3758866 é de 730.142,9969 ha, enquanto o
relatório de auditoria aponta para 683.931,98 ha; “c”, a área apresentada no documento SEI
3758894 é de 484.413,2100 ha, enquanto o relatório de auditoria aponta para 1.185.791,71 ha; e
“e”, como a própria Funai informa, não houve retorno das providências solicitadas pelo Ofício
51/2021/CORI/CGAF/DPT/FUNAI. Assim, verifica-se que o presente item está em fase de
atendimento.
No caso do item “d”, verifica-se que a Funai está adotando medidas com vistas ao seu
atendimento. No entanto, não restou demonstrada a uniformização de critérios para reavaliação das
terras indígenas, especificando os parâmetros e variáveis a serem adotados, bem como restam
pendentes de resposta da SPU/ME os questionamentos realizados pela Coordenação-Geral de
Assuntos Fundiários (CGAF) para atendimento ao disposto na Portaria Conjunta STN/SPU n° 703,
de 10 de dezembro de 2014. Assim, o item em comento encontra-se em fase de atendimento.
Para o item “e”, considerando a manifestação apresentada pela Funai, verifica-se que
estão sendo adotadas medidas com vistas à regularização das informações sobre as propriedades das
Terras Indígenas junto aos respectivos Cartórios de Registro de Imóveis, no entanto, alguns
procedimentos ainda são necessários para a completa regularização, bem como de adoção de
medidas de regularização no SPIUnet. Desse modo, o item em questão encontra-se em
atendimento pela Funai.
Para o item “f”, a fim de que sua base de dados seja confiável e fidedigna, a Funai
informou que essa atividade tem previsão de início em fevereiro de 2022, dado limitações
operacionais. Assim, verifica-se que o item não foi ainda atendido e precisa permanecer em
monitoramento.
Conclusões
Deliberações dos itens “a” e “b” implementadas. Deliberações dos itens “c”, “d”, “e”
e “f” em implementação. Monitorar os itens “c”, “d”, “e” e “f” no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República e ao Fundo de Compensação das Variações
Patrimoniais:

a. reavaliar, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, (a.1) o momento da

ocorrência do fato gerador para reconhecimento dos contratos sob responsabilidade do Fundo, na
conta 2.2.8.9.1.24.01 - Resíduos de Contratos Liquidados (longo prazo); (a.2) a pertinência de
utilização de conta de provisão para contabilização da dívida relativa aos contratos ainda não
validados pelos agentes financeiros; e (a.3) os requisitos a serem observados para classificação da
dívida no curto prazo, objetivando melhor representar a obrigação no circulante;
b. revisar a rotina contábil mensal e a documentação de suporte adotadas para
movimentação de saldo entre as contas contábeis “Provisão Riscos Expirados” e “Resíduo de
Contratos Liquidados FCVS”, de forma que a movimentação contábil reflita efetivamente o
aumento e redução da dívida do Fundo;
c. reavaliar as remunerações aplicadas nos contratos, a fim de garantir a aderência ao
estabelecido no § 2º-A do art. 1º da Lei 10.150/2000, adotando as medidas corretivas necessárias e
revisando os controles internos relacionados;
d. aprimorar e reformular campos do Relatório FCVS344201 da Dívida Bruta, a fim de
possibilitar: (d.1) a uniformização, para a Dívida Vincenda e a Dívida Vencida, do procedimento de
composição da Dívida Bruta Total; (d.2) um melhor entendimento quanto aos valores das colunas
"Exercício Anterior", "Exercício Atual" e “Total”; d.3) discriminação somente das transações que,
de fato, alterem o saldo da dívida, ou seja, inclusões e exclusões que representem, respectivamente,
novas obrigações e baixa de dívida; e (d.4) discriminação dos valores de principal, juros e
atualização monetária, segregados por prazo da quitação da dívida, para subsidiar os registros
mensais;
e. regularizar as informações sobre as propriedades junto aos respectivos cartórios de
registro de imóveis, especialmente no que se refere à propriedade da União e à harmonização do
tamanho dos imóveis, bem como corrigir ou atualizar as informações cadastradas no SPIUNet; e
f. incorporar, na norma contábil NS 173 005 - Informações Contábeis Fornecidas -
FCVS - Fundo de Compensação das Variações Salariais, previsão: e.1) dos lançamentos
complementares de novações de dívidas (enquanto não adotada rotina contábil simplificada na
novação de dívidas); e e.2) de segregação entre lançamentos de exclusões de contratos e de
novações de dívidas (item 4.3.15 – Obrigações por Compromissos assumidos – Sistema SICVS).
(seção 5.4.3)
Análise
O item “a” foi subdivido em três partes e se refere a superavaliação do passivo,
estimada em 18,9 milhões, em virtude de problemas nas rotinas contábeis do FCVS. A solução da
distorção, conforme informações repassadas pelos gestores do fundo, dependia da definição, junto
ao Órgão Central de Contabilidade, do fato gerador para reconhecimento dos contratos sob a
responsabilidade do FCVS. Tal definição só foi recepcionada pelos gestores em 06/12/2021,
trazendo apenas regras e conceitos contábeis, sem entrar no mérito da discussão sobre fato gerador,
conforme Ofício SEI n° 325384/2021/ME, de 6 de dezembro de 2021.
Sendo assim, a administradora do FCVS efetuará a definição do fato gerador para
reconhecimento dos contratos sob responsabilidade do FCVS na conta de Resíduos de Contratos
Liquidados de Longo Prazo para reclassificação do montante de contratos ainda não validados pelos
Agentes Financeiros. Diante dessa situação, o FVCS solicitou prorrogação para atendimento ao
item em questão até 30/04/2022. Essa discussão sobre fato gerador impacta a avaliação do
cumprimento dos três subitens (a1, a2 e a3), o que exige mantê-los em monitoramento.
No caso do item “b”, dado que o item é impactado pela implementação da rotina
contábil em discussão, a pendência em relação à definição do fato gerador impede a conclusão pelo
atendimento da deliberação, restando a necessidade de mantê-la em monitoramento.

Com relação ao item “c”, considerando que a Administradora do FCVS informou ter
procedido o registro no Sistema de Acompanhamento das Habilitações (Siaha) da opção pela
novação para as matrículas que não tenham a manifestação registrada no sistema e que reprocessou
os contratos com taxa de juros Novação para os AF que tenham o Termo de Opção pela Novação
registrado na forma da ação anterior, entende-se que o item foi atendido. O gestor do fundo
observou ainda que o problema estava restrito apenas à matrícula do agente financeiro 53171.
O item “d” foi dividido em quatro subpartes, todas elas também são impactadas pela
definição de uma nova rotina contábil e pela discussão sobre fato gerador. Como essas atividades
foram objeto de pedido de prorrogação por parte dos gestores do fundo para maio de 2022, o
presente item e suas subdivisões permanecem em monitoramento.
O item “f” foi divido em duas partes, tratando ambas de necessidade atualização
normativa. A manifestação da administradora do FCVS foi de que tal atualização do normativo
interno (NS 173) foi realizada pela GECTC, sendo, portanto, o item passível de ser declarado
como atendido.
Conclusão
Deliberações dos itens “a”, “b” e “d” em implementação. Deliberações dos itens “c” e
“f” implementadas. Monitorar os itens “a”, “b” e “d” no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República e ao Instituto Nacional do Seguro Social que:
a. realizem inventário dos passivos de curto prazo relativos à folha de pagamento de
seus servidores e pensionistas, bem como adotem as providências necessárias à regularização dos
valores pendentes de pagamento; e
b. em articulação com a Secretaria do Tesouro Nacional, adotem as providências
necessárias à baixa dos valores de R$ 7.601,56 e R$ 4.286.374,32, da subconta 2.1.1.3.1.01.00 –
“Benefícios Assistenciais a Pagar”, uma vez que não se coadunam ao conceito de passivo. (seção
5.4.4)
Análise
Os itens “a” e “b” tratam da regularização de passivos referentes à folha de pagamento.
A recomendação contida em ambos pode ser considerada como atendida, considerando a
manifestação do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que informou que os valores devidos
foram baixados pela UG 512001 após conciliação, em conformidade com orientação da STN.
Os documentos contábeis utilizados na regularização foram listados na própria PCPR
2021. O INSS relatou ainda que o valor de R$ 2,23 mil não era devido e se referia à despesa de
exercício anterior, portanto, foi baixado. Ademais, os valores de R$ 7.601,56 e R$ 4.286.374,32, da
subconta 2.1.1.3.1.01.00 – “Benefícios Assistenciais a Pagar”, também foram devidamente
baixados após tratativas e orientação da STN. Os respectivos documentos de baixas foram também
relacionados na PCPR 2021. Sendo assim, o item em análise pode ser considerado como
atendido.
Conclusão
Deliberações dos itens “a” e “b” implementadas. Não monitorar no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República, à Fundação Nacional de Assistência Social e
ao Instituto Nacional do Seguro Social, a adoção de medidas para aprimoramento dos controles
internos administrativos relacionados à gestão de transferências realizadas por Termos de Execução

Descentraliza e a inclusão, em Notas Explicativas, de informações detalhadas acerca da natureza do

saldo das contas contábeis 1.1.3.8.2.38.00 – “Adiantamento - Termo Execução Descentralizada” e
2.1.8.9.2.06.00 – “Transferências Financeiras a Comprovar”. (seção 5.4.5)
Análise
A recomendação teve por origem a constatação de que o saldo da subconta
1.1.3.8.2.38.00 "Adiantamento – Termo de Execução Descentralizada", no balanço patrimonial do
Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), indicava a existência de Termos de Execução
Descentralizada (TED) firmados entre o Ministério da Cidadania e o INSS para execução e
pagamento de benefícios assistenciais, sem que tenha havido a devida prestação de contas no prazo
regulamentar por parte do INSS (lapso temporal) ou, embora apresentada, havia pendência em seu
exame/homologação por parte do FNAS. Por outro lado, a situação, notadamente o significado do
saldo da conta 1.1.3.8.2.38.00, bem como a que TED se referiam, deveria constar das notas
explicativas às demonstrações contábeis.
Quanto aos controles internos na gestão de transferências, considerando que o INSS
informou que está em processo de elaboração o ato normativo que irá regular internamente as
atribuições e os prazos de execução das ações relacionadas à gestão de transferências realizadas por
TED, entende-se que a recomendação deve ser classificada como em atendimento.
No tocante à questão da divulgação, verifica-se nas notas explicativas referentes ao
quarto trimestre de 2021, informações acerca do significado do saldo da conta 1.1.3.8.2.38.00 -
Adiantamento de Termo de Descentralização Externa - TED, bem como a situação do(s) TED(s).
Conclusão
À Secretaria de Previdência Social do Ministério da Economia que envie Plano de Ação
para implementação da Unidade Gestora Única, no prazo de 90 dias, informando as etapas, o
cronograma e as ações a serem realizadas para mitigar as limitações identificadas no decurso da
elaboração do plano. (voto)
Análise
Trata-se de apontamento de auditoria relativo à necessidade de criação de uma entidade
gestora única do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) da União.
Atualmente, há uma minuta de projeto de lei para a instituição da unidade gestora única.
Ela tramitou nos Ministérios do Trabalho e Previdência e da Economia e seguiu para a Casa Civil
em 29/9/2021, por meio da Exposição de Motivos Interministerial MTP ME 4/2021. Os próximos
passos deverão ser de diálogo com os demais poderes e órgãos autônomos para envio ao Congresso
Nacional do projeto de lei, na qual a proposta deverá ser discutida, aperfeiçoada e aprovada.
A Secretaria de Previdência (Sprev/ME) encaminhou a Nota Técnica SEI
50.421/2021/ME, de 21/10/2021, com informações quanto à minuta de projeto de lei, bem como
com o Plano de Ação para a implementação da Unidade Gestora Única, informando as etapas, o
cronograma e as ações a serem realizadas para mitigar as limitações identificadas no decurso da
elaboração do plano. Por meio deste documento é informado que o cronograma de centralização das
atividades de concessão e manutenção de aposentadorias e pensões das autarquias e fundações da
União tem previsão para conclusão até setembro de 2022 e será realizado de forma gradual.
Conclusão

Alertas
Alertar o Poder Executivo federal, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso II, da Lei
Complementar 101/2000 (LRF), c/c os arts. 1º, inciso II, alínea “b”, e 7º, da Resolução-TCU
142/2001, que, não obstante os efeitos da pandemia de Covid-19 e as disposições da Lei
Complementar 173/2020 e do inciso I do art. 65 da LRF, o montante das despesas com pessoal
desse Poder no 3º quadrimestre de 2020 (R$ 227,9 bilhões), correspondente a 34,955% da RCL no
período, ultrapassou 90% do limite de que trata o art. 20, inciso I, alínea “c”, da LRF. (seção
4.1.2.4)
Análise
A Casa Civil da Presidência da República informou que realiza tratativas e
interlocuções com os demais órgãos envolvidos, observando as respectivas competências, com o
intuito de contribuir para o fornecimento de informações tempestivas e suficientes para atendimento
das recomendações e observância dos alertas expedidos pelo TCU.
A Secretaria do Tesouro Nacional informou, por sua vez, estar ciente de que o montante
das despesas com pessoal do Poder Executivo no 3º quadrimestre de 2020 ultrapassou 90% do
limite de que trata o art. 20, inciso I, alínea “c”, da LRF. Registrou, todavia, que as despesas com
pessoal do Poder Executivo no 2º quadrimestre de 2021 alcançaram R$ 236,5 bilhões,
correspondente a 25,198% da RCL no período, portanto, dentro de 90% do limite de que trata o art.
20, inciso I, alínea “c”, da LRF (34,110%).
Em tempo, registra-se que, no período de janeiro a dezembro de 2021, o montante da
despesa líquida com pessoal do Poder Executivo federal alcançou R$ 231,3 bilhões, o que
corresponde a 21,775% da RCL apurada para o mesmo período, podendo-se considerar que a
situação ensejadora do alerta emitido pelo TCU em 2020 não mais subsiste.
Conclusão
Entende-se que o alerta foi observado, dispensando-se novo monitoramento.
6.2. Recomendações e Alertas sobre as Contas do Presidente da República de
2019
Recomendações
Ao Poder Executivo Federal que realize levantamento, juntamente com os ministérios
setoriais, de todos os restos a pagar não processados relativos a transferências voluntárias liquidados
integralmente em 2019 em desacordo com a Nota Técnica 7/2018/CCONT/SUCON/STN-MF, de
22/3/2018, e oriente cada órgão, quando ainda for viável, sobre o cancelamento das liquidações
irregulares, bem como o consequente cancelamento dos restos a pagar não processados. (seção
4.1.2.8.2)
Análise
A CC/PR registrou que a presente recomendação foi plenamente atendida, tendo em
vista todos os procedimentos realizados e conforme as documentações inseridas no Sistema e-Aud
(código 1011995).
Por meio da Nota Técnica 1/2022/SAAOF/SERG, a Casa Civil esclareceu que foram
realizados comunicados aos ministérios setoriais nos exercícios de 2020 e 2021, além de
levantamentos de restos a pagar emitidos em 2019 e os possíveis casos de desconformidade
(“possíveis inconsistências”) com a Nota Técnica 7/2018/CCONT/SUCON/STN-MF, de 22/3/2018.

A referida Nota Técnica, cujo entendimento foi ratificado pela Nota Técnica SEI
24401/2020/ME, de 24/6/2020, disciplinou o momento ideal para a liquidação da despesa pública
relativa a transferências voluntárias e, em decorrência, definiu o momento de reconhecimento de
obrigações devidas pela União em razão dessas transferências.
Com isso, no âmbito do Poder Executivo federal, está assente que a liquidação dessas
despesas deve ocorrer apenas quando todas as exigências para a transferência de recursos forem
integralmente satisfeitas pelo convenente. Em contrapartida, satisfeitos todos os critérios, o recurso
financeiro pactuado deve ser transferido pelos órgãos e entidades da União responsáveis pelas
transferências de recursos (parágrafo 28 Nota Técnica SEI 24401/2020/ME)
O Ministério da Economia, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da
Secretaria de Gestão (Seges), elaborou a Nota Técnica SEI 24401/2020/ME, na qual tratou do
atendimento das recomendações 3.6 e 3.7, formuladas quando da apreciação das contas
presidenciais relativas ao exercício de 2019. Expediu orientações no sentido de que os órgãos e
entidades verificassem a viabilidade do cancelamento restos a pagar não processados com
liquidação ocorrida em 2019, nos casos em que tal procedimento não tenha observado as diretrizes
prescritas na Nota Técnica SEI 7/2018/CCOPNTSUCONSTN-MF, de 22/3/2019.
Em razão das providências adotas pelos diversos órgãos e entidades do Poder Executivo
federal, sobressaem-se aqueles em que foram identificadas situações contempladas no escopo da
presente Recomendação: Empresa Brasil de Comunicação (EBC); Ministério de Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (Mapa); Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI);
Ministério da Economia (ME), Ministério da Educação (MEC), Ministério da Saúde (MS);
Ministério da Defesa (MD); Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR); Ministério do
Turismo (Mtur); e Ministério da Cidadania (MCidadania).
De acordo com os dados inseridos no Sistema e-Aud, os órgãos e entidades procederam
às devidas correções/saneamento ou apresentaram justificativas para o não cancelamento. Nesse
sentido, vale registrar os casos do Ministério da Saúde e do MEC.
O Ministério da Saúde salientou que as despesas do órgão inscritas em restos a pagar
(art. 36, da Lei 4.320/1964) são ampararas na exceção prevista no Decreto 93.872/1983,
especificamente o art. 68, § 3º, inciso I. Declarou, ainda, que procedeu aos devidos cancelamentos
de restos a pagar processados decorrentes das liquidações objeto da presente recomendação,
ressaltando que procedeu desse modo nos casos em que se verificou que tais cancelamentos não
comprometeriam a prestação de serviço de saúde à população ou se mostravam tecnicamente
viáveis (Nota Informativa 1/2021-SPO/CGOF/SPO/SE/MS, da Coordenação-Geral de Orçamento e
Finanças, da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO/SE/MS).
Conforme se verifica no Despacho da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do
Ministério da Saúde, de 20/1/2022, em relação a despesas vinculadas à Fundação Nacional de
Saúde (Funasa), correspondentes a restos a pagar inscritos como não processados em 2019, foram
cancelados até o fim do exercício de 2021 o montante de R$ 104.603.311,70. Já os programas do
Ministério da Saúde operacionalizados por meio da Caixa Econômica Federal totalizaram
cancelamentos em 2021 no valor de R$ 18.131.541,50.
No levantamento realizado pelo Ministério da Educação, duas unidades apresentaram
justificativas para o não cumprimento da recomendação, que, no caso, seria a efetivação de
cancelamento de empenho quando verificadas desacordo com a Nota Técnica
7/2018/CCONT/SUCON/STN-MF.
A Fundação Universidade Federal do Acre (FUFAC) alegou razões de interesse público.
Ponderou que o cancelamento inviabilizaria a conclusão do objeto do convênio e, tendo em vista a
relevância da matéria (melhoria nas condições de saneamento básico) e o ‘dever público’, não foi
realizado o cancelamento da Nota de Empenho 2016NE800817 (Ofício 9/2022/Reitoria/UFAC, de
5 de janeiro de 2022).

O FNDE apresentou razões técnicas para não realizar o devido cancelamento

relacionadas à necessidade de o próprio Ministério da Economia, e não o FNDE, ter de efetuar o
cancelamento por meio da Plataforma +Brasil (Ofício 317/2022/Gabin-FNDE).
Conclusão
Ao Poder Executivo Federal que oriente os ministérios setoriais de que as despesas
relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual deverão ser empenhadas
em cada exercício financeiro apenas pela parte a ser nele executada, em observância ao princípio da
anualidade orçamentária e conforme determina o art. 27 do Decreto 93.872/1986. (seção 4.1.2.8.2)
Análise
O Ministério da Economia, por meio da STN e da Seges, elaborou a Nota Técnica SEI
24401/2020/ME, na qual tratou do atendimento das Recomendações 3.6 e 3.7, formuladas quando
da apreciação das contas presidenciais relativas ao exercício de 2019. Por meio dessa Nota
Técnica, os órgãos foram orientados a empenhar a parte a ser executada no próprio exercício
financeiro, no caso de despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência
plurianual.
Quanto à presente recomendação, registre-se que o Ministério da Economia pontuou
que, nos casos de execução descentralizada – despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou
ajustes de vigência plurianual –, cabe aos órgãos e entidades federais responsáveis pelos respectivos
programas controlar e fiscalizar a execução das atividades descentralizadas, de tal forma que, no
entender daquela Pasta, as razões que ensejaram as liquidações de restos a pagar e seus eventuais
cancelamentos, conforme o caso, devem ser prestadas pelos órgãos ou entidades responsáveis por
esses programas.
De todo o modo, para dar cumprimento à Recomendação 3.7, a STN expediu
orientações a órgãos e entidades da Administração Pública Federal no sentido de que as despesas
relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual devem ser empenhadas
em cada exercício financeiro apenas pela parte a ser nele executada, conforme art. 2º da Lei
4.320/1964 e ao art. 27 do Decreto 93.872/1986 (princípio da anualidade orçamentária) e como
apontado pelo TCU no âmbito das PCPR – 2019 (parágrafos 36 e 37 da Nota Técnica SEI
24401/2020/ME, de 24/6/2020).
Conclusão
Ao Poder Executivo Federal que, em atenção ao Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário,
quando da edição ou sanção de ato normativo que acarrete renúncia de receita tributária, encaminhe
ao Tribunal de Contas da União, como condição de eficácia dos benefícios tributários aprovados,
demonstrativo comprobatório que permita aferir, de forma clara e inequívoca, o cumprimento
integral de cada requisito constitucional e legal relacionado à compatibilidade e à adequação
orçamentária e financeira do benefício tributário aprovado e promulgado, nos termos do art. 150, §
6º, da Constituição Federal; do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT); do art. 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF); e da Lei de Diretrizes Orçamentárias
vigente. (seção 4.1.2.9)
Análise
Na PCPR 2021, mencionou-se o posicionamento da Receita Federal do Brasil (RFB) no
sentido de que, no momento da edição ou sanção do ato que cria renúncia de receita, toda a

documentação que serviu de subsídio para a tomada de decisão esteja devidamente registrada, no
que for pertinente, com os documentos produzidos pelo Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros
da Receita Federal do Brasil (Cetad), por outras áreas da Receita Federal do Brasil, pelas demais
Secretarias do ME, pelos Ministérios Setoriais, bem como pela Casa Civil da Presidência da
República. Informou-se, ainda, que a recomendação em apreço vem sendo atendida no âmbito
daquela Secretaria, com respaldo na Portaria-MF 453/2013 (regulamenta o cálculo do impacto
fiscal e o controle da renúncia de receita, nos termos do art. 14 da LRF), “mas que a edição, a
sanção e o encaminhamento das informações ao TCU são de competência de outros órgãos do
Poder Executivo”.
Por sua vez, a SOF reiterou que a matéria escapa de suas competências, sugerindo que
o tema seja discutido com a RFB e a PGFN, uma vez que esses órgãos atuam diretamente com a
administração dos tributos e suas respectivas especificidades jurídicas.
Mencionou-se também na PCPR 2021 a manifestação da Casa Civil de que todos os
atos normativos submetidos à apreciação do Presidente da República, e não apenas aqueles que
acarretam renúncia de receita, são avaliados pela Subchefia de Análise Governamental (SAG). No
caso dos atos que envolvam receitas públicas, a Subchefia mencionou que recebe e analisa as
informações fornecidas pelas pastas responsáveis, revistas e complementadas pelo ME, com foco
principal nas disposições contidas no art. 113 do ADCT, no art. 14 da LRF, bem como na LDO
vigente. Em seguida, esses atos são encaminhados para deliberação do Presidente da República e,
em caso de anuência, seguem o rito legal de publicação.
Por fim, aquela Subchefia alegou que, com base em suas competências regimentais, o
cumprimento integral da recomendação foge do seu espoco de atuação. Além disso, sugeriu que,
por trazer questões de relevância sobre o trâmite legislativo, de regulação legal e constitucional, a
presente deliberação deveria ser submetida à analise tanto da Subchefia para Assuntos Jurídicos
(SAJ) da Secretaria-Geral da Presidência da República, quanto da Advocacia-Geral da União
(AGU), no que concerne aos seus impactos jurídicos e eventuais medidas processuais cabíveis.
Com efeito, verificou-se que o Poder Executivo não encaminhou o indicado
demonstrativo comprobatório ao TCU, bem como as retromencionadas argumentações foram
insuficientes para justificar a não apresentação da documentação em apreço. Ademais, como
evidenciado no item 4.1.2.9 deste Relatório, o Poder Executivo não demonstrou o atendimento
integral das exigências constitucionais e legais para criação ou prorrogação de renúncias de receitas
tributárias durante o exercício de 2021, tanto no momento da edição e sanção dos respectivos atos
normativos, quanto da sua implementação.
Conclusão
Conclui-se que a recomendação não foi implementada, ensejando novo monitoramento
no ano seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República, em conjunto com a Secretaria do Tesouro
Nacional, que, no prazo de até 180 dias e em consonância com o item 12.2 Provisões do Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público, itens 5.14 a 5.26 da Norma Brasileira de Contabilidade
TSP Estrutura Conceitual e, subsidiariamente, itens 4.26 a 4.47 do Pronunciamento técnico CPC 00
(R2) Estrutura Conceitual para Relatório Financeiro:
a) constitua provisão para honra de garantia a operações de crédito contratadas pelos
estados do Amapá, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte, bem como de
demais entes devedores que incorrerem em situação semelhante, fundada na provável necessidade
de desembolso financeiro pela União para cobertura das recorrentes e sucessivas inadimplências,
com base em estimativa de desembolso futuro para liquidar a obrigação;

b) formalize política de constituição de provisão destinada a cobrir os prováveis

desembolsos da União com honras de garantia a operações de crédito dos entes subnacionais,
estabelecendo critérios de reconhecimento, bases de mensuração e evidenciação; e
c) evidencie em notas explicativas a relação de devedores que tiveram operações de
crédito garantidas pela União, informando, entre outros dados, os valores honrados e recuperados
no exercício e os valores a recuperar acumulados. (seção 5.3.1.1)
Análise
Com relação ao Item “a”, a STN informou que já inseriu como rotina de trabalho
estimar provisões de honras de garantia para operações de crédito contratadas com entes
subnacionais, tendo como premissa a percepção de um risco de inadimplemento mais elevado.
No tocante ao item “b”, a STN registrou que é rotina de trabalho estimar provisões de
honras de garantia para operações de crédito contratadas com entes subnacionais, considerando os
casos de risco de inadimplemento mais elevado. Ressaltou que a Coordenação-Geral de Controle e
Pagamento da Dívida Pública (Codiv/STN) constituiu provisão para honras de garantias, com
referência a 31 de dezembro de 2020, com a alteração de metodologia recomendada pelo TCU em
relação ao critério anteriormente utilizado. Atualmente, a metodologia inclui os valores de saldo
devedor dos Estados do Amapá, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte.
Quanto ao item “c”, informou que a Codiv/STN passou a incluir nas notas explicativas
do Ministério da Economia, a partir do 2º trimestre de 2020, tabela contendo a relação dos
mutuários honrados no período, com os respectivos valores pagos pela União a título de garantia.
Conclusão
Nacional, que, no prazo de até 180 dias:
a) formalize política para constituição de ajuste para perdas em Empréstimos e
Financiamentos Concedidos (curto e longo prazos), mediante estabelecimento de parâmetros que
devam ser considerados pelos gestores para sua mensuração e registro, conforme orientações do
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e da Macrofunção Siafi 020342 – Ajustes para
Perdas Estimadas; e (seção 5.3.1.2)
b) (Implementado no ano anterior).
Análise
Para o item “a”, a STN esclareceu que, quanto à viabilidade do projeto do Modelo
Bidimensional BID PJ de Ajuste de Perdas, a solução mais adequada para a automatização do
modelo hoje adotado (Capag Plus) seria a implementação de módulo específico no âmbito do
Sistema de Acompanhamento de Haveres Financeiros junto a Estados e Municípios (Sahem).
Esse módulo coletaria uma diversidade de informações dos contratos de financiamento
e da capacidade de pagamento dos devedores, possibilitando a atribuição de notas mensais para
cada contrato em carteira. Em seguida, com base nas notas, seriam calculados os valores de ajuste de
perdas para cada contrato.
Do ponto de vista da execução desse projeto, o cronograma inicialmente sugerido
corresponde ao prazo aproximado de três meses, contados do início da execução, consistindo das
etapas: 1 - Construção da base de dados; 2 - Elaboração dos cálculos; e 3 - Apresentação dos dados.
A previsão é o atendimento integral do item em 2022.

Cabe salientar que o tema haveres financeiros junto a estados e a municípios e suas
respectivas contas de ajuste estão sendo tratados anualmente, inclusive, na auditoria financeira de
2021, o modelo adotado e os valores ajustados foram analisados e questionados. Dito isso, como as
distorções de 2019 e 2020 possuem relação direta com as discussões atuais sobre o tema, sugere-se
que a presente deliberação permaneça em monitoramento. A previsão é que a equipe responsável
pela auditoria financeira nesse grupo de contas faça testes específicos para avaliação de
cumprimento integral de todas as deliberações elaboradas em 2019 e 2020 já na auditoria financeira
de 2022.
Conclusão
Deliberação do item “a” em implementação. Monitorar no ano seguinte.
Nacional, que apresente ao Tribunal de Contas da União em até 180 dias:
a) as providências adotadas para conciliação e ajuste dos saldos de Adiantamento para
Futuro Aumento de Capital registrados no ativo da União para refletir os recebimentos dos valores
pelas empresas investidas, considerando nesse ajuste, as distorções de classificação identificadas
neste trabalho, que foram abordadas no TC 033.588/2019-8; e
b) instituição de rotina contábil e de controles internos que prevejam a averiguação
periódica dos registros de Adiantamento para Futuro Aumento de Capital realizados pelas UGs
transferidoras e que tenham reflexo contábil na UG da Copar/STN, a fim de que eventuais erros
sejam prontamente identificados e tempestivamente corrigidos, com base no inciso XI do art. 1° do
Regimento Interno da STN (Portaria-MF 285/2018). (seção 5.3.1.4)
Análise
Com relação aos itens "a" e "b", a STN informou a situação das medidas adotadas até o
final de 2021, a saber:
Com base nas planilhas enviadas pelas empresas, bem como em dados obtidos em
outras fontes, como os balanços societários, foi possível conciliar totalmente os saldos de Afac de
20 das 30 empresas/entidades que possuíam esse tipo de registro no Siafi na data-base de 31 de
dezembro de 2020.
Adicionalmente a essa conciliação, foi realizada, em 2021, a baixa dos Afac registrados
em nome das empresas: Brasil 2016 e Alcântara Cyclone Space, tendo em vista a extinção das
referidas companhias. No que tange às empresas com processo de conciliação parcialmente
concluído, a STN/ME destaca os casos da Empresa de Planejamento e Logística S.A. (EPL),
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb), Engenharia, Construções e Ferrovias
S.A. (Valec) e Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras).
Atualmente existem quatro empresas com processo de conciliação em fase inicial. São
elas: i) Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern); ii) Companhia Docas do Rio de
Janeiro (CDRJ); iii) Companhia Docas do Pará (CDP); e iv) Empresa Brasileira de Serviços
Hospitalares (Ebserh). No caso das três primeiras, a STN recebeu informações iniciais das empresas
e do Ministério da Infraestrutura, porém ainda há divergências nesses dados, o que, aliado a
limitações de pessoal, impossibilitou o avanço nessa análise.
No caso da Ebserh, a STN informa que foi identificada uma situação peculiar, tendo em
vista que a empresa recebe recursos tanto do Ministério da Educação quanto do Ministério da
Saúde. No entanto, a rotina de transferência de Afac de empresas dependentes está desenhada
apenas para transferências originadas do Ministério Supervisor, no caso, o MEC. Por esse motivo,
todos os repasses oriundos do Ministério da Saúde são realizados em rotina diversa e não impactam
a UG da Coordenação-Geral de Participações Societárias da Secretaria do Tesouro Nacional

(Copar/STN). Foi solicitado à Ebserh que informe a relação dos aportes de Afac originados no
Ministério da Saúde.
Feitos os ajustes nos saldos de Afac da maior parte das empresas, tendo em vista que a
produção de um sistema informatizado é uma tarefa complexa, a STN/ME instituiu rotina de
contingência com vistas a fazer apuração periódica da consistência dos saldos de Afac registrados
no Siafi. Essa rotina consistiria nas seguintes etapas:
• no caso das empresas dependentes, a STN está realizando a conferência do movimento
mensal das contas de Afac (principal e atualização monetária) na UG da Copar e
comparando com as UG das empresas.
Em regra, os lançamentos de atualização monetária realizados pelas empresas
dependentes impactam diretamente a UG da Copar/STN. No caso específico da
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), foi necessário levantar todos os
lançamentos de atualização monetária realizados pela empresa e lançar o ajuste
correspondente na UG da STN; e
• no caso das empresas não-dependentes, segundo a STN, a rotina envolve o envio de
planilhas padronizadas às empresas com vistas a identificar possíveis aportes sem
reflexo na Copar, bem como ajustar o saldo de atualização monetária dos Afac.
Atualmente, está em curso o processo de conciliação das contas de Afac para a posição
de 30 de setembro de 2021. Enquanto não houver a conclusão do sistema informatizado,
essa é a medida que a STN/ME entende ser possível, considerando as limitações de
pessoal da área de registro da Copar/STN.
Conclusão
Deliberações em implementação. Monitorar no ano seguinte.
Nacional, que apresente ao Tribunal de Contas da União em até 180 dias:
a) as providências adotadas para conciliação de saldos e reconhecimento dos encargos
financeiros equivalentes à taxa Selic incidentes sobre os valores de Adiantamento para Futuro
Aumento de Capital transferidos pela União, nos termos do Decreto 2.673/1998, alterado pelo
Decreto 8.945/2016, inclusive para as distorções identificadas neste trabalho, que foram abordadas
no TC 033.588/2019-8; e
b) a instituição de rotina contábil e de controles internos que garanta o reconhecimento
por competência dos encargos financeiros equivalentes à taxa Selic incidentes sobre os saldos de
Adiantamento para Futuro Aumento de Capital transferidos pela União, quando aplicável, bem
assim a conferência desse processo pela Coordenação-Geral de Participações Societárias, com base
no inciso XI do art. 1º do Regimento Interno da STN (Portaria-MF 285/2018) (seção 5.3.1.5).
Análise
A STN informou que, ao final de 2021, com base nas informações encaminhadas pelas
empresas em decorrência de ofícios expedidos e de outras fontes, como os balanços societários, foi
possível conciliar totalmente os saldos de Afac de 20 empresas e parcialmente de mais quatro
empresas. Sendo assim, a rotina ainda não está automatizada. Contudo, informa também que a
Copar/STN está trabalhando em conjunto com as equipes de sistemas e de tecnologia da informação
na produção de um sistema que automatize os registros de atualização monetária incidentes sobre o
saldo de Afac.
Conclusão


Nacional, que promova:
a) a retificação dos valores de transferência das participações societárias permanentes
para Investimentos e Aplicações Temporárias realizadas no exercício de 2019; e
b) o aprimoramento e a respetiva normatização da rotina de depósito de participações
permanentes da União no Programa Nacional de Desestatizações, ou assemelhados, para que os
saldos sejam atualizados com base nas demonstrações contábeis mais recentes disponíveis antes de
serem transferidos para as contas do Ativo Temporário, em consonância com os princípios
contábeis da oportunidade, da integralidade e da competência, bem assim a característica qualitativa
da representação fidedigna da informação contábil (seção 5.3.1.6).
Análise
Em relação ao item “a”, a legislação orienta que somente devem ser mantidos em
investimentos aqueles ativos em que haja a intenção de manutenção (participações permanentes).
Todavia, durante a auditoria financeira realizada em 2020, foram detectadas
ocorrências de empresas para as quais já havia intenção de venda (item 3.17 do relatório final – TC
033.445/2020-6), mas cujo registro contábil ainda permanecia nas participações permanentes, a
exemplo das participações: na Dataprev, no Serpro e na Ceitec. Tal intenção de desfazimento desses
ativos ficou evidenciada nos Decretos 10.206/2020, 10.199/2020 e 10.297/2020, respectivamente.
Assim, foi enviado ofício de requisição à Coordenação-Geral de Participações
Societárias (Copar). Porém, tais registros não foram regularizados até o encerramento de 2020.
Ademais, após a publicação do Decreto 10.432/2020, foi declarada a intenção de
venda de diversas participações societárias minoritárias da União. Diante de novo questionamento,
a COPAR realizou transferência parcial dessas participações. Todavia, ao final do exercício
financeiro de 2020, ainda havia investimentos em participações minoritárias registrados em contas
do ativo não circulante.
Em 2021, durante a realização da auditoria financeira no ME, foram realizados testes
de auditoria sobre as empresas que haviam sido incluídas no PND durante o ano e não foram
detectadas novas inconsistências.
Além disso, foram realizados testes de auditoria também sobre as participações já
registradas em contas de ativos temporários, também não sendo verificadas novas inconsistências, o
que permite considerar o item “a” da deliberação como atendido.
Em relação ao item “b”, durante a auditoria financeira realizada no ME em 2020, foi
verificado que a transferência das participações da Dataprev, do Serpro e da Ceitec foi realizada
com base em demonstrativos que não eram os mais atualizados, item semelhante ao apontamento
feito nas Contas de Governo de 2019.
Contudo, a Copar argumentou que utilizou, como referência temporal para as
demonstrações contábeis, a última demonstração contábil disponível quando do fato gerador, que é
a intenção de venda declarada por meio do Decreto pertinente.
Nesse contexto, conforme o item 5.1 do relatório de auditoria do TC 033.445/2020-6,
a equipe de auditoria entendeu que há razoabilidade no entendimento exposto pela Copar, haja vista
que a intenção do legislador foi favorecer o momento do fato gerador (última demonstração contábil
disponível na data da declaração de intenção de venda, considerando a publicação dos Decretos de
inclusão no PND) em detrimento da utilização de uma informação contábil mais atualizada (última
demonstração contábil disponível na data do registro de transferência para ativo temporário).

Conclusão
Deliberações implementadas. Não monitorar no ano seguinte.
Nacional, que (Item 3.16):
a) promova as retificações necessárias para sanar as distorções identificadas nas
participações permanentes da União avaliadas pelo método da equivalência patrimonial, em
31/12/2019, bem como institua controles internos capazes de mitigar o risco de distorções
semelhantes ocorrerem novamente em exercícios futuros; (seção 5.3.1.7)
b) realize estudo técnico, com mapeamento de todos os impactos – legais, fiscais,
contábeis, orçamentários, operacionais, de custo e outros, bem como elabore plano de ação
relacionado à adoção da metodologia com base na taxa interna de retorno para reconhecimento das
despesas com serviços e com amortização da dívida, a fim de registrar com fidedignidade seus
aspectos orçamentário e patrimonial, em atendimento aos arts. 89 e 98 da Lei 4.320/1964 e ao art.
15 da Lei 10.180/2001, em consonância com o disposto nas Normas Brasileiras de Contabilidade
TSP Estrutura Conceitual e TSP 02 e, subsidiariamente, IPSAS 29, apresentando os resultados ao
Tribunal no prazo de 180 dias; (seção 5.3.2.1)
c) padronize, já para o exercício de 2020, os procedimentos contábeis de registro dos
juros e encargos negativos de empréstimos a receber, a fim de evitar que fatos semelhantes sejam
registrados em contas de naturezas e funções distintas e de forma que a Demonstração das
Variações Patrimoniais comunique ao usuário da informação contábil as variações positivas e
negativas relacionadas ao título empréstimos e financiamentos concedidos, em observância às
características qualitativas da representação fidedigna, comparabilidade e compreensibilidade, e aos
itens 8.37 e 8.45 a 8.57 previstos na NBC TSP Estrutura Conceitual; (seção 5.3.2.4)
d) (Atendido em anos anteriores)
e) (Atendido em anos anteriores)
f) aprimorem e estabeleçam normas e procedimentos contábeis para o reconhecimento
de dividendos e juros sobre capital próprio a receber e recebidos antecipadamente, bem assim
promovam as alterações necessárias na macrofunção 021123, tendo em vista os encaminhamentos
do Grupo de Trabalho Participações Societárias instituído pela Portaria-STN 702/2016 e os
apontamentos realizados na auditoria financeira do BGU 2019; e (seção 5.4.8)
g) estabeleça requisitos mínimos para a documentação e as informações contábeis
intermediárias a serem encaminhadas pelos gestores dos fundos nos quais a União possui
participação, de forma a dar o suporte documental adequado e viabilizar a verificação, pela
Secretaria do Tesouro Nacional e órgãos de controle, dos dados utilizados na aplicação do método
da equivalência patrimonial. (seção 5.4.9)
Análise
Para o assunto tratado no item “a”, em 2021, foi possível verificar que a Copar passou
a readequar a rotina contábil, de modo a registrar os dividendos/juros sobre capital próprio
diretamente na conta contábil pertinente existente no PCASP. Todavia, o investimento na Terracap,
por exemplo, permaneceu com a inconsistência já apontada em 2020. Em 2022, houve o ajuste do
saldo desse investimento.
Ainda em 2021, foram verificadas novas inconsistências na mensuração dos
investimentos avaliados pelo MEP na Codern, Ebserh e Codevasf. Os erros verificados nessas
participações derivam da utilização de demonstrações contábeis defasadas. Em 2022, os ajustes

foram realizados, porém os investimentos permaneceram erroneamente avaliados ao final do

exercício financeiro de 2021.
Percebe-se que, em relação ao presente item, os ajustes estão sendo feitos de maneira
pontual. À medida que as distorções vão surgindo, as correções são realizadas. Os controles ainda
são manuais, realizados por planilhas, conforme informação da própria Copar inserida na PCPR
2021. Existe discussão sobre implementação de sistema informatizado que substitua esses controles
manuais, mas as limitações de pessoal da STN têm restringido a evolução desse projeto
Cabe salientar que diversas situações podem gerar distorções na mensuração das
participações societárias. As encontradas em 2020 foram distintas das encontradas em 2019, por
exemplo. Diante dessa realidade, sugere-se que cada causa de erro de avaliação seja considerada de
modo segregado, a fim de se avaliar o cumprimento da recomendação. Todo ano, com as novas
causas de distorções por avaliação, são propostas deliberações diferentes. Dado que as causas de
2019 foram sanadas, o item “a” pode ser considerado como atendido.
Em relação aos itens “b” e “c”, o TCU, por meio do Acordão 1437/2020-TCU-
Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, aprovou o Parecer Prévio sobre as Contas de
Governo recomendando que fosse realizado estudo técnico, com mapeamento de todos os impactos
– legais, fiscais, contábeis, orçamentários, operacionais, de custo e outros, bem como a elaboração
de plano de ação relacionado à adoção da metodologia com base na taxa interna de retorno para
reconhecimento das despesas com serviços e com amortização da dívida, a fim de registrar com
fidedignidade seus aspectos orçamentário (item 3.16, j, da peça 21, do TC 018.177/2020-4)
Nos monitoramentos anteriores, verificou-se certa dificuldade por parte da STN em
implementar o novo modelo de apropriação de juros, gerando inclusive prorrogações de prazos de
implementação. Portanto, no BGU dos anos de 2020 e de 2021, pela STN continuar utilizando
metodologia própria, que é diferente da metodologia prevista pelas normas contábeis, os números
da dívida ainda foram apresentados com distorções. Assim, em 2020, estimou-se uma
superavaliação das despesas orçamentárias com juros e encargos da Dívida Pública Mobiliária
Federal (DPMFi) (despesa corrente) e uma consequente subavaliação da despesa com amortização
(despesa de capital), no valor estimado de aproximadamente R$ 27 bilhões.
Em 2021, foi estimado que houve lançamentos classificados como juros e encargos a
maior de 37,6 bilhões e a menor de 36,3 bilhões, totalizando uma distorção estimada em R$ 1,3
bilhão, até agosto de 2021.
A STN já está trabalhando para realizar a adequação da metodologia, atualmente em
fase de definição do tratamento a ser dado aos títulos vincendos que já tiveram pagamento de
cupons e de juros, e detalhando a demanda para adequação do sistema, em cumprimento ao plano
de ação estabelecido.
Dessa forma, considerando que o Ministério da Economia já está implementando a
metodologia dos juros efetivos para o reconhecimento das despesas com serviços de amortização e
de juros e encargos da dívida, não foi proposta nova recomendação acerca dessa distorção nos anos
seguintes. Dito isso, o presente item necessita permanecer em monitoramento.
Para o item “f”, a auditoria financeira no ME 2020 apurou novos casos em que
dividendos e juros sobre capital próprio a receber não estavam sendo reconhecidos no momento do
compromisso de sua distribuição (R$ 7.077.696.575,10 – item 3.19 do relatório final do TC
033.445/2020-6).
Em 2021, conforme o item 3.1.1 do relatório final do TC 025.757/2021-0, foram
verificadas novas ocorrências de reconhecimento de direitos referentes a dividendos a receber
somente em na data do efetivo recebimento ou em data próxima a isso. Porém, houve melhora no
processo de reconhecimento dos direitos a receber.

Assim, propôs-se, na nova auditoria, determinar ao Ministério da Economia que: i)

apresente soluções para readequar a rotina de acompanhamento dos proventos a receber,
especialmente os provenientes das companhias abertas, a fim de evitar que o registro do
recebimento do direito a receber proveniente dos dividendos e juros sobre capital seja reconhecido
antes do reconhecimento contábil do próprio direito; e ii) revise a rotina de contabilização dos
direitos a receber provenientes de dividendos e juros sobre capital próprio no SIAFI, de modo a não
permitir que a contabilidade registre saldo credor para a conta de proventos a receber, o que
representaria, em tese, a existência de um “provento a pagar. Como ainda se trata de proposta, não é
possível substituir a presente deliberação em análise pela determinação proposta na auditoria
financeira de 2021, o que faz com que o item “f” deva permanecer em monitoramento.
Em relação ao item “g”, ficou consignado no item 3.4 do relatório de auditoria
financeira do ME de 2020 (TC 033.445/2020-6) que a Copar/ME não realizou atualização de
equivalência patrimonial do FAR e do FGHAB, em virtude da ausência de demonstrações contábeis
mais atualizadas dos fundos.
Como proposta de solução, ficou estabelecido que a documentação a ser utilizada no
registro da equivalência patrimonial da participação da União em Fundos seriam os (Ofício SEI Nº
290152/2021/ME): i) balanços aprovados, os quais poderão ser acompanhados por extrato fornecido
pelo Banco gestor; e ii) balancetes fornecidos pelos Bancos gestores, os quais deverão
necessariamente serem acompanhados por extratos que informem a participação da União nas
referidas entidades.
Adicionalmente, ficou acordado que a CEF enviará os balancetes mensais dos fundos
por ela geridos com defasagem de 45 dias. Em 2021, foram realizados novos testes em alguns
fundos e não foram verificadas as mesmas divergências, sendo possível considerar a deliberação
como atendida.
Conclusão
Deliberação do item “g” implementada. Deliberação dos itens “a”, “b”, “c” e “f” em
implementação. Monitorar os itens “a”, “b”, “c” e “f” no ano seguinte.
Nacional e o Banco Central do Brasil, que:
a) promovam melhorias nos controles internos relativos à gestão dos dados relativos à
Dívida Pública Federal, realizando a conciliação dos leilões e emissões diretas de títulos públicos
com as informações do estoque, no prazo de 180 dias, uma vez que foram detectadas, na auditoria
financeira do Balanço Geral da União de 2019, divergências nos dados disponibilizados; e (seção
5.4.10)
b) (Implementado no ano anterior).
Análise
Acerca do item “a”, a STN informou que, de acordo com o Despacho STN-GEOPE
(21634199) e a Nota Técnica SEI 1164/2022/ME, a ação sugerida pela Coordenação-Geral de
Operações da Dívida Pública para atendimento à recomendação, na parte que versa sobre a
promoção de melhorias nos controles internos relativos à gestão dos dados relativos à Dívida
Pública Federal, foi a centralização dos dados de leilões de títulos públicos federais na base de
dados do Selic, em virtude da unicidade das informações das bases de dados. Com a iniciativa, o
item pode ser considerado como implementado.
Conclusão
Deliberações implementadas. Não monitorar no ano seguinte.


Ao Poder Executivo Federal que promova detalhada transparência na internet, em sítio
único e de fácil acesso aos cidadãos, de todos os gastos com publicidade e propaganda, contando
com informações relativas a todos órgãos públicos contratantes, incluindo empresas estatais, com a
segregação da informação em nível de fornecedores e valores pagos mensalmente, mencionados
nominalmente todos os sites, blogs, portais e congêneres que recebam monetização com recursos
públicos, seja diretamente ou por meio de empresa interposta (Voto do Ministro Relator).
Análise
Em sua manifestação, o Ministério das Comunicações esclareceu que as negociações
dos valores praticados pela publicidade governamental “possuem caráter estratégico” e, no caso, o
poder público negocia com as empresas de comunicação e publicidade observando as práticas do
mercado privado e, por conseguinte, observa as regras negociais usualmente adotadas nesse meio
(Despacho da Coordenação-Geral de Orientações Normativas para Comunicação, de 6/1/2022).
Em relação ao mérito da presente recomendação, o Ministério das Comunicações
consignou que o princípio da transparência deve ser ponderado com o princípio da
proporcionalidade. Nesse sentido, citou os dispositivos da Lei 13.303/2016 (art. 88, §1º), da Lei
12.232/2010 (art. 16) e da Lei 12.527/2011 (art. 22), os quais devem ser observados em cada caso.
A Secretaria de Publicidade e Patrocínio do Ministério das Comunicações, por seu
turno, registrou que o Portal Gestão Secom oferece aos cidadãos informações “detalhadas” sobre
gastos com publicidade e propaganda. Contudo, ponderou que a publicidade de forma “irrestrita’ de
informações de dados de empresas públicas e sociedades de economia mista pode trazer “prejuízos
econômicos” ao expor as políticas de desconto adotadas no mercado publicitário, sugerindo, assim,
que cabe realizar “melhor estudo sobre a forma de divulgar as informações de empresas estatais” (p.
8-9, do Ofício 1049/2022/MCOM, de 4/1/2022).
Nesse sentido, cumpre ressaltar que a Nota Técnica 5030/2021/SEI-MCOM discorreu
sobre aspectos legais do tema e explicitou as providências adotadas para o cumprimento da presente
recomendação. Consignou que a Secretaria de Comunicação disponibiliza, de forma ampla, os
dados relativos à execução dos contratos de publicidade.
Ocorre que ainda carece da devida publicidade (transparência ativa) das informações
relativas aos gastos com publicidade e propaganda das empresas estatais no portal do Sistema de
Comunicação de Governo do Poder Executivo federal.
Conclusão
Deliberação em implementação. Não monitorar no ano seguinte, em razão da realização
de trabalhos específicos.
Alertas
Ao Poder Executivo federal, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, de que a prática reiterada de ações que se afastam dos pressupostos básicos do Novo
Regime Fiscal, estabelecido pela EC 95/2016, pode afetar a credibilidade e a eficácia da norma
como regra de contenção das despesas primárias, visando à sustentabilidade da dívida pública, bem
como vir a incidir em violação ao próprio dispositivo constitucional. (seção 4.1.1.8)
Análise
O alerta em tela se refere às seguintes constatações durante o exercício de 2019, que
representaram desvios aos princípios do Novo Regime Fiscal:
a) capitalização da Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron), empresa
pública vinculada ao Ministério da Defesa, no montante de R$ 7,6 bilhões,

visando à aquisição de equipamentos a serem utilizados e futuramente

incorporados pela Marinha do Brasil, uma vez que, segundo o art. 107, § 6º,
inciso IV, do ADCT, as despesas com aumento de capital de empresas estatais
não dependentes não estão incluídas na base de cálculo e nos limites do Teto de
Gastos, o que não ocorreria se realizadas diretamente pelo órgão, integrante da
administração direta;
b) inexistência de dotação suficiente para custeio da integralidade das despesas
com benefícios previdenciários e com organismos internacionais, abrindo-se
espaço para a realização de outras despesas primárias; e
c) edição da Medida Provisória 900/2019 – sua vigência foi encerrada em
26/3/2020 por não ter sido apreciada pelo Congresso Nacional –, mediante a
qual seria criado um fundo privado para gerir recursos decorrentes de multas
aplicadas por autoridades ambientais, cujas despesas não constariam da lei
orçamentária anual, desviando-se dos pressupostos da EC 95/2016.
No item 6.6.6 do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República de 2020,
consideraram-se resolvidas as questões referentes à Emgepron e às despesas com benefícios
previdenciários. Entretanto, em vista do registro na PCPR 2020 sobre a existência, em 2021, de
compromissos de cerca de R$ 9,7 bilhões com organismos internacionais sem suporte orçamentário
e do aproveitamento impróprio do espaço no Teto de Gastos, no montante de R$ 83,9 milhões,
autorizado pela Portaria SEF/ME 13.474/2020, possibilitado pela substituição da execução de ações
ordinárias do Programa Bolsa Família por ações do Programa Auxílio Emergencial, situação
reiterada no exercício de 2021, houve por bem manter-se o monitoramento do alerta.
Nesta oportunidade, informa-se preliminarmente sobre o montante pago de R$ 8 bilhões
em aumentos de capital das estatais em 2021, indicando-se a regularidade no que diz respeito à
finalidade dos gastos, conforme segue: i) as ações 00SC (R$ 4,0 bilhões) e 00SK (R$ 2,8 bilhões)
estão vinculadas a etapas dos processos de desestatização das Centrais Elétricas Brasileiras S.A.
(Eletrobras) e da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) no âmbito do Programa Nacional
de Desestatização (PND), conforme Resoluções-CPPI 206/2021 e 221/2021; ii) a ação 00U5 (R$
1,0 bilhão), relativa à capitalização do Banco da Amazônia S.A. (Basa), objetivou assegurar o
cumprimento de requerimentos mínimos de capital, conforme definidos e apurados por Resoluções
do CMN, e decorre da decisão do Acórdão 56/2021-TCU-Plenário (relatoria ministro Aroldo
Cedraz), que determinou a devolução de R$ 1,0 bilhão do Instrumento Elegível ao Capital Principal
(IECP) celebrado entre o banco e a União, montante que vai deixar de compor seu Patrimônio de
Referência, conforme cronograma de devolução dos recursos; iii) a ação 00RZ (R$ 25 milhões) se
refere ao aporte inicial para constituição da NAV Brasil – Serviços de Navegação Aérea S.A. (NAV
Brasil) nos termos da Lei 13.903/2019; e iv) quanto às demais ações, trata-se de aportes de capital
para que as empresas possam realizar investimentos de capital.
Sobre a execução da despesa com organismos internacionais, esclarece-se, com base nas
Notas Técnicas SEI 1274/2022/ME e 774/2022/ME, que a execução realizada por meio dos
programas 0910 e 0913 atingiu, em 2021, o montante pago de R$ 6,1 bilhões, cerca de quatro vezes
o valor pago em 2020. E no que diz respeito à regularidade do aproveitamento do espaço no Teto de
Gastos decorrente da intersecção entre ações para enfrentamento da Covid-19, recorda-se que as
ações adotadas constaram dos acompanhamentos que resultaram nas deliberações constantes do
Acórdão 1.532/2021-TCU-Plenário (relatoria ministro Bruno Dantas), que julgou o 7º Relatório de
Acompanhamento acerca dos reflexos das mudanças nas regras orçamentárias e fiscais de 2020 nas
contas públicas em decorrência da pandemia de Covid-19, e do Acórdão 1.931/2021-TCU-Plenário
(relatoria ministro Aroldo Cedraz), relativo ao acompanhamento dos resultados fiscais e da
execução orçamentária e financeira da União do 1º bimestre de 2021. Destaca-se, então, que a Lei
14.212/2021 incluiu parágrafo único ao art. 45 da LDO 2021, permitindo que o espaço
economizado com o Bolsa Família pudesse ser utilizado para quaisquer despesas sujeitas ao Teto de
Gastos.

Registre-se, a propósito, que este Tribunal, em julgamento do acompanhamento dos

resultados fiscais e da execução orçamentária e financeira da União do 5º bimestre de 2021, por
meio do Acórdão 696/2022-TCU-Plenário (relatoria ministro Aroldo Cedraz), deliberou por
informar ao Presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que, após a edição da Lei 14.212/2021 e considerando a interpretação
ratificada pelo Parecer 16446/2021/ME da PGFN, o espaço fiscal de R$ 9,5 bilhões do Teto de
Gastos poderia ser utilizado sem as restrições estipuladas nos Acórdãos 1.532/2021-TCU-Plenário e
1.931/2021-TCU-Plenário, consoante os ditames do parágrafo único do art. 45 da LDO 2021.
Conclusão
Considera-se o alerta observado, dispensando-se novo monitoramento, sem prejuízo dos
acompanhamentos bimestrais de avaliação dos resultados fiscais e da execução orçamentária e
financeira da União, em cumprimento ao art. 3°, inciso IV, alínea "a", da Resolução-TCU 142/2001.
Ao Poder Executivo Federal acerca do descumprimento dos arts. 169, § 1º, inciso II, da
Constituição Federal, 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 16 e 17 da Lei
Complementar 101/2000 (LRF), 101, inciso IV, e 114 da Lei 13.707/2018 (LDO 2019), quando da
sanção da Lei 13.856/2019, uma vez que a criação de cargos públicos exige previsão na Lei
Orçamentária Anual e que a criação de despesas obrigatórias de caráter continuado, como as
destinadas à implantação e ao funcionamento da Universidade Federal do Norte do Tocantins
(UFNT), exige: estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subsequentes; demonstração da origem dos recursos para seu custeio; comprovação
de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais; e compensação dos
respectivos efeitos financeiros nos períodos seguintes, mediante aumento permanente de receita ou
redução permanente de despesa. (seção 4.1.2.10)
Análise
O alerta sob análise refere-se ao exercício de 2019, quando foi criada a Universidade
Federal do Norte do Tocantins sem cumprir os requisitos legais para geração de DOCCs, mesmo
contendo no processo de criação da Universidade sugestão de veto pela SOF, devido à não
satisfação destes requisitos. Em 2021, constou do capítulo V da PCPR 2020, que trata das
providências adotadas pelo Poder Executivo em relação às deliberações anteriores do TCU, uma
análise sobre a observação do alerta, na qual a SOF reiterou que recomendou o veto ao PL
2.479/2019 por este não atender os condicionantes legais de natureza orçamentária, tendo, portanto,
cumprido o seu papel institucional.
A CGU, por sua vez, avaliou (TC 018.177/2020-4, peça 45, p. 77) que o alerta só
poderia ser considerado “observado” pelo TCU se fosse verificado que, no exercício de 2020, não
ocorreram sanções a projetos de lei que infrinjam o disposto nos arts. 169, § 1º, inciso II, da
Constituição Federal, 113 do ADCT, 16 e 17 da LRF e na LDO 2020. Embora, o registro da CGU
fosse pertinente, foi informado que o processo específico de acompanhamento de DOCCs 2020 –
TC 037.193/2020-1, de relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues – ainda estava em
instrução, não tendo sido possível afirmar se havia ocorrido sanção de projetos infringindo a
legislação orçamentária. Consequentemente, propôs-se que o alerta em exame fosse considerado em
implementação e novamente monitorado nas Contas de 2021.
Em resposta, consta da PCPR de 2021 (p. 728) o seguinte posicionamento da SOF:
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF/ME) informou que corrobora o consignado na Nota
Técnica SEI nº 136/2019/CGDPS/SEAFI/SOF/FAZENDA-ME, de 25 de junho de 2019, em
que foi sugerido o veto ao Projeto de Lei (PL) nº 2.479/2019, considerando que não havia
previsão na LOA-2019 para a criação dos cargos propostos, além da ausência de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro exigida pela LRF e na LDO-2019 e que prossegue
manifestando-se consoante às regras fiscais vigentes relativas à criação de cargos públicos

federais. Acrescentou que a manifestação técnica sobre os aspectos orçamentários e fiscais das
propostas de atos submetidos à análise do órgão restringe-se à emissão de parecer, escapando à
governabilidade da SOF/ME o prosseguimento da publicação de atos sobre os quais tenha-se
manifestado contrariamente. Em referência à configuração de despesa obrigatória de caráter
continuado de pessoal, destaca que tal assunto vem sendo deliberado em demais procedimentos
fiscalizatórios conduzidos pelo Tribunal de Contas da União.
Com efeito, o acompanhamento objeto do TC 037.193/2020-1 foi concluído e tanto no
respectivo relatório, quanto no Acórdão 333/2022-TCU-Plenário (rel. min. Walton Alencar
Rodrigues), não há referência à criação de DOCCs sem o cumprimento das regras fiscais vigentes,
sendo, portanto, razoável considerar como observado o alerta de 2019.
Conclusão
Considera-se observado o alerta, dispensando-se novo monitoramento.
Ao Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei
Complementar 101/2000, de que o expressivo hiato entre as projeções de obrigações com
organismos internacionais e as respectivas dotações orçamentárias representa potencial risco de
descumprimento sistemático do disposto no art. 167, inciso II, da CF/1988. (seção 4.2.2)
Análise
Quando da apreciação das Contas de 2019, verificou-se que o Poder Executivo havia
contraído obrigações junto a organismos internacionais em montante superior às respectivas
dotações, gerando passivos não lastreados por empenho, em desacordo com o disposto no art. 167,
inciso II, da Constituição Federal. Com efeito, no âmbito do processo TC 038.365/2019-7, de
relatoria do ministro Bruno Dantas e ainda em curso neste Tribunal, a Secretaria de Assuntos
Econômicos Internacionais (Sain), unidade do Ministério da Economia responsável por executar as
despesas com organismos internacionais, foi categórica ao afirmar que o reconhecimento de
Despesas de Exercícios Anteriores em 2019 derivou de insuficiência orçamentária em anos
pretéritos.
A instrução do TC 038.365/2019-7 foi concluída pela Semag em 2021, estando
pendente de apreciação pelo TCU. Na proposta encaminhada pela Semag, consta determinação ao
Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República para que, no prazo de sessenta
dias, estabeleçam plano de ação com as medidas a serem tomadas, os responsáveis por essas
medidas e os prazos para sua implementação, visando compatibilizar o montante de obrigações
anuais com organismos internacionais às dotações necessárias ao seu custeio, bem como relacionar
as ações em curso e futuras para solucionar a questão do passivo sem suporte orçamentário
existente junto aos organismos internacionais
No que tange ao aspecto orçamentário, conforme informações constantes da PCPR
2021, a execução da despesa com organismos internacionais foi significativa em 2021, alcançando
o montante pago de R$ 6,1 bilhões, cerca de quatro vezes o volume de 2020, entretanto, inferior ao
valor dos compromissos previstos para 2021 da ordem de R$ 9,67 bilhões (câmbio de
R$ 5,20/1 USD). Em razão dos esforços promovidos pelo Ministério da Economia, houve redução
do passivo de compromissos com organismos internacionais com alocação de recursos
suplementares da ordem de R$ 3,9 bilhões em 2021, reduzindo a necessidade projetada para 2022
de R$ 7,3 bilhões para R$ 5,1 bilhões.
Nesse sentido, observa-se que, apesar de a matéria estar sendo tratada no âmbito do
TC 038.365/2019-7, as providências adotadas pelo Poder Executivo vão ao encontro do propósito
do alerta ora monitorado. De fato, os compromissos do país junto a organismos internacionais
derivam de manifestação do Presidente da República e de referendo do Congresso Nacional,
implicando complexo arranjo institucional para extinção de seus efeitos tanto na esfera do Direito
Público Internacional, quanto na seara do Direito Financeiro pátrio.

Desse modo, cabe ao Estado compatibilizar o montante de obrigações anuais

decorrentes desses compromissos às dotações necessárias ao seu custeio, seja por meio da redução
de obrigações, seja a partir da elevação das dotações. Nesse sentido, e considerando a alta
materialidade dos valores envolvidos, entende-se pertinente a continuidade deste monitoramento
quanto às ações em curso e futuras relacionadas a possíveis suplementações orçamentárias no
exercício de 2022 e seguintes, bem como às propostas resultantes do grupo de trabalho
interministerial iniciado em 2020, conforme informações constantes da PCPR 2020.
Conclusão
Entende-se que as questões objeto do alerta estão em implementação e, pela sua
relevância, cabe novo monitoramento acerca das providências a cargo das Secretarias-Executivas da
Casa Civil da Presidência da República, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da
Economia, conforme as deliberações que resultarem do grupo de trabalho iniciado em 2020 e as
suplementações orçamentárias que vierem a se materializar no exercício de 2022 e seguintes.
6.3. Recomendações do TCU nas Contas do Presidente da República de 2018
À Casa Civil da Presidência da República, em conjunto com o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (Incra), que:
a) adote medidas para registrar no Siafi as parcelas de glebas públicas federais
certificadas, consoante informado no Ofício 17207/2019/GABT1/GABT/GAB/P/SEDE/INCRA-
INCRA; e
b) adote medidas visando à revisão dos perímetros das glebas federais do Incra já
certificadas, uma vez que contêm parcela significativa de áreas destinadas à criação de territórios
indígenas e unidades de conservação federal, assim como das faixas de domínio sob gestão do Dnit
e das áreas inalienáveis pertencentes à SPU, de modo a reduzir o risco de sobreposição da área de
imóveis da União e, consequentemente, a distorção na valoração e contabilização desses ativos no
Siafi. (seção 5.3.1.7)
Análise
As deliberações em questão têm correlação com o conteúdo da deliberação 3.1.12
expedida nas Contas de Governo do exercício de 2016. Para tratar do assunto contido em ambas as
deliberações, de 2016 e 2018, o Incra constituiu grupos de trabalhos que culminaram na baixa
contábil de 1.347 glebas da Amazônia Legal cadastradas no SPIUnet, relativas ao exercício corrente
e referente a ajustes de exercícios anteriores.
No exercício de 2021, o Incra concluiu os trabalhos da Portaria Incra nº 1946/2019,
levando ao registro da baixa de 100% das glebas públicas federais certificadas, representando um
registro contábil no valor de R$ 145.506.073.937,26.
No que concerne à revisão do perímetro das glebas certificadas em razão de
transposições, o Incra tem promovido extração detalhada e tabulada, mediante algoritmo feito no
banco de dados fundiários do órgão, das áreas estimadas líquidas das glebas certificadas, por
Município.
Referidas áreas ainda estão sendo organizadas segundo sua destinação em projetos de
assentamentos, territórios quilombola, imóveis particulares certificados/registrados, imóveis
requeridos para regularização, áreas de interesse da Secretaria de Coordenação e Governança do
Patrimônio da União (SPU/ME), unidades de conservação e terras indígenas. A previsão é que o
trabalho de organização e tabulação do perímetro das glebas continue avançando no exercício de
2022.
Conclusão


Nacional, que:
a) apresente, em 60 (sessenta) dias, informações sobre as provisões constituídas para
2018 e 2019 relativas a precatórios e RPVs, no modelo proposto no subitem 12.2.3, Parte II –
Procedimentos Contábeis, do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), 8ª
edição;
b) evidencie e oriente as setoriais contábeis responsáveis a destacar, nas próximas notas
explicativas, para fins de favorecer a transparência e a accountability públicas:
b.1) o saldo final, dos exercícios anterior e corrente, dos precatórios e RPVs cancelados
por força da Lei 13.463/2017, mas não requisitados pelo credor;
b.2) o montante dos precatórios e RPVs cancelados no exercício;
b.3) o montante dos precatórios e RPVs reincluídos no exercício (pagos e a pagar);
b.4) o montante dos precatórios e RPVs com execução extinta no exercício em virtude
de prescrição intercorrente disposta no art. 924, inciso V, da Lei 13.105/2015 e de demais
circunstâncias;
b.5) as perspectivas de extinção da execução de processos relativos a precatórios e
RPVs em vista da expectativa de prescrição intercorrente do direito do credor; e
c) apresente, em 180 (cento e oitenta) dias, resultado dos estudos que delineiem a
natureza da obrigação da União com os credores de precatórios cancelados por força da Lei
13.463/2017 e que estabeleçam procedimentos contábeis de controle, registro e evidenciação desses
compromissos da União. (seção 5.3.1.9)
Análise
Em relação ao item “a”, mantém-se o informado no 2º Ciclo de Monitoramento de
PCPR 2020, no qual a STN relata não ser possível evidenciar a provisão de precatórios e RPV na
forma do subitem 12.2.3 do MCASP, 8ª ed., em vista da falta de relação direta entre as provisões de
ações judiciais e as obrigações com precatórios e RPVs. Pelo de fato de os precatórios e RPVs
assumirem ritos e fluxos singulares que não se ajustam ao modelo geral do MCASP, considera-se
adequada a sistemática de constituição de provisões de ações judiciais estipulada na Portaria AGU
40/2015.
Em relação ao item “b”, a STN tem evidenciado no BGU as informações requeridas nos
subitens “i”, “ii” e “iii”. No entanto, informou ser inviável atender aos subitens “iv” e “v”, visto que
o Conselho da Justiça Federal (CJF) não dispõe das informações necessárias sobre os incidentes
(reconhecimento de prescrição intercorrente), por ocorrerem fora do administrativo. Assim, devido
à dificuldade de definição da ocorrência do fato gerador da prescrição no âmbito judicial, considera-
se suficiente o atendimento dos três primeiros itens.
Ainda em complemento ao item “b”, a STN orientou à setorial do Ministério da
Economia a evidenciação dos precatórios e RPVs, por meio do item 5.6.7.1, da Macrofunção
02.03.18 – Encerramento do Exercício. Além disso, definiu procedimentos e forma de apuração dos
valores a serem observados pelo CJF e pelo CSJT, por meio do item 9.11, da Macrofunção 020336
– Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes. Dessa maneira, consideram-se atendidas
as recomendações.
No que tange ao item “c”, a STN apresentou estudos sobre a natureza da obrigação da
União com credores de precatórios cancelados, suplementando-os com procedimentos contábeis de
controle, registro e evidenciação desses compromissos. Verifica-se, a partir da inclusão do item

9.11, da Macrofunção 020336, um maior alinhamento dos procedimentos de reconhecimento,

contabilização e evidenciação de provisão e passivo contingente com a NBC TSP 03 – Provisões,
Passivos Contingentes e Ativos Contingentes. Ante o exposto, consideram atendidas as
recomendações do item “c”.
Conclusão
Dadas limitações relatadas desde os exercícios anteriores que extrapolam a competência
do gestor e as medidas já adotadas que foram discriminadas anteriormente, os itens “a”, “b” e “c”
da recomendação em questão podem ser considerados como implementados. Não monitorar no ano
seguinte.
À Casa Civil da Presidência da República, em conjunto com o Ministério da Economia,
que proceda aos ajustes nas rotinas contábeis pertinentes, a fim de que as variações patrimoniais
aumentativas (VPA) decorrentes da remuneração da aplicação de recursos da Conta Única do
Tesouro Nacional sejam reconhecidas em observância ao regime de competência, consoante o
disposto no subitem 1.1 da NBC TSP Estrutura Conceitual e no MCASP (item 1.21). (seção 5.4.2)
Análise
Por meio do Ofício SEI nº 220201/2021/ME, de 19 de agosto de 2021, a STN/ME
informou que desenvolveu e implementou alteração do Siafi para que a remuneração da aplicação
de recursos da Conta Única do Tesouro Nacional fosse calculada e contabilizada automaticamente a
cada decêndio no sistema. Tal rotina já vinha sendo realizada manualmente desde o exercício
anterior. Com a automatização do procedimento, a presente deliberação pode ser considerada
atendida.
Conclusão
6.3.4. Deliberação original: CG2018 – Alerta
Alertar à Casa Civil da Presidência da República, com fundamento no art. 13, § 3º, da
Resolução TCU 291/2017, sobre a necessidade de adotar medidas efetivas para viabilizar os
trabalhos de auditoria do TCU nas demonstrações financeiras da União, de forma a assegurar a
emissão de opinião sobre as futuras prestações de contas do Presidente da República.
Análise
O arcabouço normativo está definido: publicação do Parecer
053/2019/CONSUNIAO/CGU/AGU, ratificado pelo Despacho do Consultor-Geral da União
00955/2019/GAB/CGU/AGU, e a edição do Decreto 10.209, de 22/1/2020.
Foi formalizado, em 23/11/2020, instrumento próprio, nos termos do art. 3º do aludido
Decreto, entre o Tribunal e o Ministério da Economia para tornar viável a auditoria financeira dos
registros sob responsabilidade da RFB (TC 038.168/2020-2). Além disso, foi editada a Portaria
RFB 4/2021, em 22/1/2021, dispondo sobre novo protocolo de auditabilidade da administração
tributária e aduaneira, utilizado para viabilizar o compartilhamento de dados e informações
protegidos pelo sigilo fiscal.
Em 2021, foi possível executar os trabalhos de auditoria financeira por meio do TC
037.612/2021-2 a partir das condições normativas e operacionais criadas, podendo o item em
questão ser considerado como atendido.
Conclusão


À Casa Civil da Presidência da República, em conjunto com o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária e respectivas Superintendências Regionais, que proceda à
pertinente atualização das planilhas de preços referenciais de imóveis rurais destinados à
implantação de assentamento de reforma agrária, conforme estabelece o art. 115, inciso I, alínea
“c”, da Portaria-Incra/P 49/2017 (Regimento Interno do Incra), a fim de que esses bens sejam
fidedignamente representados no Balanço Geral da União. (seção 5.3.1.5)
Análise
Essa recomendação foi considerada em atendimento quando do exame das Contas de
2020, sendo mencionado que 86% dos Mercados Regionais de Terras (MRT) estavam com
Planilhas de Preços Referenciais (PPR) atualizadas em até dois anos.
No exercício de 2021, o INCRA manteve o esforço de adoção de medidas no sentido de
viabilizar e estruturar análise qualificada dos mercados e preços das terras rurais para tomada de
decisões.
A instituição do Grupo de Mercado de Terras (GMT), por meio da Portaria Incra nº 392,
de 23 de março de 2021, melhorou a estrutura operacional para a análise e monitoramento dos
mercados e preços das terras rurais pelo Estado Brasileiro. Nesse sentido, houve avanço com o
atingimento de 88 % dos MRT atualizados por PPR.
A expectativa é alcançar percentual próximo ou superior a 94% de MRT com PPR
atualizadas até o final de março de 2022, com a conclusão da revisão do período a ser considerado,
bem como a validade dos referenciais.
Conclusão
6.5.1. Deliberação original: CG2016 – 3.1.12
À Secretaria do Tesouro Nacional, à Secretaria do Patrimônio da União e à Secretaria
Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário que, em conjunto, adotem as
providências necessárias para que os imóveis já titulados sejam baixados do patrimônio da União,
em convergência ao conceito de ativo, disposto nos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público. (seção 5.3.1, ii, b)
Análise
A presente recomendação foi considerada como em atendimento quando do exame das
contas de 2020. Como medidas consideradas, destacou-se a implementação, pela Coordenação-
Geral de Contabilidade da União da Secretaria do Tesouro Nacional (Ccont/STN), de rotinas e
modelos de contabilização. A manutenção das medidas foi reafirmada neste exercício, consoante
Ofício SEI 220201/2021/ME, de 19/8/2021.
No que toca à atuação do Incra na condução do processo de baixa dos imóveis titulados,
houve conclusão dos trabalhos de grupo instituídos para impulsionar o avanço da regularização
contábil de bens imobilizados.
Constatou-se decréscimo de valor significativo de imóveis titulados no exercício de
2021, referente aos bens da UG 133003 (Superintendência Nacional Regularização Fundiária
Amazônia Legal), decorrente da baixa contábil de 1.347 glebas da Amazônia Legal cadastradas no
SPIUnet, relativas ao exercício corrente e referente a ajustes de exercícios anteriores, conforme
Relatório Final GT (SEI 0835269), aprovado por Despacho DF (SEI 11049111), recomendado pelas

Análises 28803 (SEI 11173213) e 29087 (SEI 11262316), emitidas pela Auditoria Interna do Incra,
juntados ao processo SEI 54000.190306/2019-96.
Conclusão
À Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à Secretaria Especial de Agricultura Familiar
e do Desenvolvimento Agrário da Casa Civil da Presidência da República e ao Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária (Incra) que, em conjunto, adotem as providências necessárias
para o desenvolvimento de metodologia e o reconhecimento dos encargos incidentes sobre os
créditos oriundos de regularização fundiária, em observância à legislação aplicável e ao item 4.3.2
do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. (seção 5.3.1, iv, a)
Análise
A presente recomendação foi considerada como em atendimento no exame das contas
de 2020, sendo observado ações do Incra na promoção de solução tecnológica para reconhecimento
dos encargos incidentes sobre créditos de regularização fundiária. Para tanto, a entidade
parametrizou o sistema TDCalc com regras de negócio pertinentes, sendo possível a realização de
registros de correção monetária, juros contratuais, juros de mora e descontos para títulos emitidos
até 2018, conforme informações inseridas na PCPR 2020.
No exercício de 2021, o INCRA avançou no registro contábil de encargos nas contas de
crédito a receber curto prazo (CP) e longo prazo (LP), mas destacou que a atualização anual de
registros somente ficará completa quando as bases de dados ficarem mais robustas, por conta da
ampliação da série histórica, da automação e da compatibilização de sistemas em curso no órgão.
Plataforma de Governança Fundiária tem sido desenvolvida e possui previsão de
absorver em 2022 a ferramenta de cobrança dos títulos de domínio (TDcalc). Além disso, em
relação à integração de sistemas, o Incra tem avançado no espelhamento da base de dados do Sigef-
titulação junto ao TDcalc, proporcionando robustez aos relatórios financeiros e, por consequência,
aos registros contábeis.
Conclusão
Ao Incra, em conjunto com a Secretaria do Patrimônio da União e a Secretaria do
Tesouro Nacional, que avalie a forma adequada para estabelecer o valor patrimonial e realizar a
contabilização dos imóveis destinados à reforma agrária, nos termos do disposto no item 5.3.2 do
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. (seção 5.3.1, vii)
Análise
Essa recomendação foi considerada em atendimento no monitoramento das contas de
2020. Nessa oportunidade, foi verificado esforço do Incra na realização de força tarefa para avaliar
seus imóveis com base em Planilhas de Preços Referenciais (PPR). O uso desse referencial é
considerado adequado pela STN/ME para avaliação patrimonial e contabilização dos imóveis
destinados à reforma agrária, consoante reafirmado na PCPR 2021.
Recentemente o Incra concluiu o registro de aproximadamente oito mil imóveis no
SPIUnet, tendo por base os preços referenciais levantados por meio de PPR. Nesse sentido, existe
avanço da entidade na adoção de metodologia adequada para avaliação de seus bens, deixando mais
fidedigno o registro do seu patrimônio imobilizado.
No ano de 2021 houve acréscimo de aproximadamente 4% no saldo de conta de ativos
imobilizados, com destaque para registros efetuados pela Superintendência Regional de Santarém-

INCRA/SR-30 e Superintendência Estadual do Piauí-INCRA/SR-24. A expectativa é que a força

tarefa avance ainda mais em 2022, com o registro e avaliação de maior número de imóveis
destinados à reforma agrária.
Conclusão
Ao Incra que corrija a divergência de dados do quantitativo da área destinada à reforma
agrária constante do Sipra e do seu acervo fundiário disponibilizado na internet, promovendo os
ajustes que se fizerem necessários à completa exatidão da informação sobre a área dos seus bens
imóveis. (seção 5.3.1, vii)
Análise
Essa recomendação foi considerada em atendimento nas contas de 2020, diante da
verificação do avanço do processo de implementação de uma nova infraestrutura de dados
geoespaciais da autarquia, com uma interface entre o banco de dados do acervo fundiário de
projetos de assentamento e o banco de dados do Sistema de Informações de Projetos de Reforma
Agrária (Sipra), tornando a alimentação de dados e sua atualização automatizada.
Naquele exercício foi criado grupo de trabalho para reorganizar dados, metadados e
fontes; racionalizar os processos de entrada, atualizar e analisar dados; implantar ferramenta de
gerenciamento de dados; e padronizar e documentar os processos, conforme Ordem de Serviço
5443998/2020/DFG/DF/SEDE/INCRA.
Acerca da evolução das atividades realizadas pelo grupo de trabalho, ainda não houve
em 2021 resultados que culminassem na celebração de contrato para serviços de desenvolvimento e
sustentação do tratamento de dados geoespaciais.
Nesse sentido, restam pendentes junto à área de TI do Incra iniciativas para
desenvolvimento corretivo e evolutivo da ferramenta de acervo fundiário, de modo da permitir
melhores condições para a sustentação das informações e sua conformidade com dados do
Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (Sipra).
Conclusão
Aos Ministérios da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações, da Cultura, do
Esporte e à Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário que tomem
as medidas necessárias para reconhecer a depreciação dos seus bens móveis, nos termos do disposto
no item 7.3 da parte II do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (Procedimentos
Contábeis Patrimoniais). (seção 5.4.2)
Análise
Em 2020, uma parte dos órgãos já havia implementado a deliberação em questão,
cabendo mencionar nesse grupo, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa),
que absorveu a Secretaria Especial de Desenvolvimento Agrário (Sead), e o MCTI que, com
exceção do Instituto Nacional da Mata Atlântica (Inma), órgão que o compõe, já tinha reconhecido
a depreciação de seus bens imóveis.
Por meio do Ofício 822/2022/MCTI, em relação ao Inma, o MCTI dá conhecimento de
que a empresa contratada apresentou, em 1º de dezembro de 2021, uma planilha Excel com os
dados dos bens a serem inseridos automaticamente no Sistema Integrado de Administração de
Serviços (Siads), porém a configuração adequada dessa planilha para inserção automática é

complexa e difícil, necessitando de profissionais da área de tecnologia da informação, dos quais o

Inma não dispõe. Por fim, o MCTI informa que o Inma vem envidando esforços para conclusão dos
trabalhos de implantação e que a completa execução das atividades se dará em 2022, pois é
necessário executar procedimentos no Siads junto à empresa contratada.
No caso do Ministério da Cidadania (MC), que absorveu o Ministério do Esporte, a
pasta informou que, desde a finalização da implantação do Siads, em dezembro de 2020, vem
tentando realizar a depreciação dos bens por meio do módulo específico do sistema. No entanto,
como os bens do extinto Ministério do Esporte não sofreram depreciação, tem encontrado
dificuldades. Diante dessas dificuldades, os gestores solicitaram auxílio à STN, que informou sobre
a previsão de implementação de uma nova funcionalidade que permitirá aos usuários do sistema
Siads a regularização das depreciações pendentes. Essa funcionalidade está em fase final de
homologação.
No caso do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra/Mapa), após
gerar, no decorrer de outubro e novembro/2021, todos os scripts para exportação dos dados do
antigo sistema ASI para o sistema Siads, vários problemas externos ao Incra foram detectados e
submetidos à análise da equipe responsável pela implantação do sistema, estando pendente a
conclusão da validação dos dados da Sede e das Superintendências Regionais pelo ME. Estima-se
que até o dia 31 de março de 2022 todos os arquivos tenham sido validados pelo ME, bem como o
Siads seja definitivamente implantado em todas as unidades do Incra.
No tocante ao Ministério da Cultura, agora transferido para o Ministério do Turismo
(Mtur), o processo de registro de depreciação de bens móveis foi prejudicado pelas sucessivas
transferências da pasta. As dificuldades encontradas no ano anterior persistem e para saná-las foi
editada a Portaria SPOA/Mtur 203, de 15/7/2021, de modo a iniciar o processo visando à
contratação de empresa para prestação de serviço de gestão patrimonial, compreendendo os serviços
de inventário de bens, saneamento do ativo, conciliação físico e contábil. A contratação tem como
objetivo a atualização da base de dados dos bens patrimoniais do Ministério do Turismo. Mtur
menciona que somente depois da regularização das inconsistências e da finalização do inventário,
os bens identificados serão inseridos no Siads, possibilitando sua depreciação automática. Tendo em
vista o processo de locação de espaço e das dificuldades dos trabalhos de levantamento dos bens
alocados nos depósitos mencionados, a pasta estima que o cumprimento dessa etapa será efetuado
até março de 2022.
Conclusão
6.6. Recomendações do TCU nas Contas da Presidente da República de 2015
Ao Ministério da Defesa, sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República,
que tomem as providências necessárias para o reconhecimento, a mensuração e a evidenciação
contábil do passivo referente às pensões militares previstas na Lei 3.765/1960.
Análise
Os passivos referentes às pensões militares estão sendo reconhecidos e mensurados
desde 2016, com sucessivas auditorias financeiras anuais sobre esses registros. Em 2021, os
registros foram realizados na conta de provisões de longo prazo, cujos detalhamentos constam da
nota explicativa 14 às demonstrações contábeis consolidadas da União.
Conclusão

À Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa que implementem

as práticas de evidenciação, reconhecimento e mensuração das despesas futuras com militares
inativos de forma a permitir a transparência necessária e evitar quaisquer distorções materiais no
Balanço Geral da União.
Análise
De forma similar aos registros dos passivos referentes às pensões militares, as despesas
futuras com militares inativos estão sendo reconhecidas e mensuradas desde 2016, com sucessivas
auditorias financeiras anuais sobre esses registros. Em 2021, os detalhes dos registros constam das
notas explicativas 14 e 61 às demonstrações contábeis consolidadas da União.
Conclusão
Ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, em conjunto com o
Ministério da Fazenda, que efetuem o levantamento e o registro contábil de todos os imóveis
funcionais da União, mensurados de acordo com os critérios contábeis aplicáveis.
Análise
Segundo a PCPR 2021, o ME informou, mediante o Ofício SEI 192363/2020/ME, que
os imóveis funcionais estão cadastrados no SPIUnet com regime de utilização denominado “Imóvel
Funcional”. Essa denominação não aparece no Siafi, sendo os imóveis cadastrados em conta
contábil selecionada pela UG detentora do imóvel. A SPU/ME atua junto às UG para corrigir
eventuais inconsistências no SPIUnet, principalmente relativas aos imóveis cadastrados como
funcionais que se localizam fora do Distrito Federal.
Verifica-se que, do total de 611 imóveis com laudos de avaliação recebidos da empresa
Geosolos, 550 imóveis foram cadastrados e atualizados no SPIUnet, importando em uma
atualização contábil de R$ 738.304.481,80, segundo a SPU/ME.
Foi salientado que 61 laudos de avaliação ainda não puderam ser atualizados no
SPIUnet em razão de os imóveis estarem sob responsabilidade de outras Unidades Gestoras, sendo
elas as responsáveis por tal tarefa, conforme disposto na IN SPU - STN nº 703, de 10 de dezembro
de 2014. A SPU/ME informou que, em 29/7/2021, foi solicitado à SPU/DF diligenciar às
respectivas Unidades Gestoras para atualização dos imóveis, com cadastramento dos novos valores
e de datas de avaliação no SPIUnet.
No tocante às providências para o saneamento da situação desses 61 laudos, a Secretaria
Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados informou que será efetuada pesquisa no
sistema SPIUnet, na qual serão verificadas e atualizadas as informações cadastrais provenientes dos
laudos de avaliação dos imóveis, como por exemplo, valor de avaliação e data de avaliação do bem.
Também haverá extração dos referidos cadastros SPIUnet e das informações solicitadas.
Estima-se um prazo de 60 dias úteis para a higienização desses cadastros
desatualizados. A execução das atividades tem previsão de início em 1º de fevereiro de 2022 e fim
em 1º de maio de 2022.
Conclusão
Ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle (CGU), em conjunto com a
Casa Civil e o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que definam e coordenem

ações a fim de aperfeiçoar a gestão dos imóveis funcionais da União, promovendo a publicidade e a
transparência sobre sua existência e situação nos meios oficiais.
Análise
A Controladoria-Geral da União (CGU) informou que se encontra em fase de minuta,
pendente de finalização pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União
(SPU), decreto que cria o Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário da Administração Pública
Federal (Sipi) e que foi editada a Portaria Interministerial ME/CGU 6.909/2021 que institui o
Regime Especial de Governança para a destinação de imóveis da União, contendo dispositivo
específico sobre o encaminhamento à CGU de dados sobre a destinação de imóveis da União. A
periodicidade será trimestral e em formato compatível com a Política de Dados Abertos do Poder
Executivo Federal (Decreto 8.777, de 11/5/2016).
Por meio da Nota Técnica SEI 61901/2021/ME, a Secretaria Especial de
Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) informou que está em andamento a
atividade de higienização da base de imóveis funcionais no SPIUnet.
No âmbito da Portaria Interministerial ME/CGU 6.909 de 21/6/2021, acrescentou que
vem cumprindo o envio trimestral das informações pertinentes aos imóveis funcionais e aos
permissionários sob a gestão da SPU/ME para publicação no Portal da Transparência.
A minuta do decreto que cria o Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário da
Administração Pública Federal (Sipi) ainda está em fase de elaboração, em análise interna,
imprescindível para regulamentação da centralização de informações acerca dos imóveis da União.
Conclusão
Ao Poder Executivo Federal que adote medidas para quitar o passivo existente e
impedir o surgimento de novos débitos da União com instituições financeiras, decorrentes de tarifas
devidas pela prestação de serviços na operacionalização de políticas públicas e programas de
governo, uma vez que tais dívidas podem comprometer a boa execução dessas ações.
Análise
O Ministério da Economia informou, por meio da Nota Técnica SEI 32606/2021/ME,
de 13/7/2021, que foi retomada a discussão com a proposta de nova minuta de decreto em
substituição ao Decreto 8.535, de 1º/10/2015, haja vista o encaminhamento anterior não ter
avançado como esperado.
Segundo a Nota Técnica, pelo novo decreto, a gestão e execução orçamentária e
financeira dos contratos ficará a cargo do órgão ou entidade contratante, cujas dotações
orçamentárias serão alocadas em programações específicas no orçamento da respectiva unidade da
Administração Pública Federal gestora do contrato de prestação de serviços de instituições
financeiras, com expectativa a partir do exercício de 2022.
Entre outras mudanças, a instituição financeira ficará encarregada de comunicar ao
órgão ou entidade contratante no caso de insuficiência de recursos, cujo saldo deverá ser coberto em
cinco dias úteis. Cabe ainda à contratante a emissão de Declaração de Quitação dos Débitos,
assinada pelo respectivo ordenador de despesas ao final de cada exercício financeiro, anexando as
declarações de quitações emitidas pelas entidades financeiras contratadas e enviá-las à Comissão
Gestora de Contratos de Serviços de Instituições Financeiras (CGSEIF), que ficará à disposição da
CGU, a qual divulgará, no Portal da Transparência, informações relativas à contratação e execução
orçamentária e financeira das despesas de que trata o decreto.

A Diretoria de Finanças e Contabilidade/ME informou que, sobre o passivo com

instituições financeiras, foi realizado levantamento acerca de eventuais débitos com agentes
financeiros, mediante a expedição do Ofício Circular SEI nº 3.482/2021/ME, de 8/9/2021, a todos
os órgãos e entidades do Poder Executivo responsáveis pela contratação dos serviços com agentes
financeiros de que trata o Decreto 8.535/2015.
Com base nas declarações das unidades consultadas, concluiu-se que não existem
passivos de exercícios anteriores sem cobertura orçamentária (valores inscritos em restos a pagar),
salvo poucas unidades, que registraram valores irrisórios, à exceção do Ministério do Trabalho e
Previdência (MTP), com inscrições em restos a pagar não processados no PO 0007 - Remuneração
de Agentes Financeiros Pagadores e Operadores do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial no
total de R$ 36,62 milhões.
A partir dessa constatação, foi endereçado à referida Pasta o Ofício SEI 8913/2022/ME,
de 12/1/2022, pelo qual foi solicitada informação acerca da previsão de quitação do débito em
questão. O Ministério da Economia acrescentou que incluiu, no Projeto de Lei Orçamentária Anual
de 2022 (PLOA -2022), o montante de R$ 930 milhões de acordo com as necessidades informadas
pelos órgãos responsáveis pelos contratos perante os agentes financeiros, permitindo o atendimento
integral às obrigações inicialmente previstas para o presente exercício financeiro.
Conclusão
6.7. Consolidação das Análises
Conforme os resultados sintetizados na tabela seguinte, de um total de 74
recomendações abrangidas pelo escopo final do presente monitoramento: 29 foram consideradas
implementadas; 41 em implementação; 4 não implementadas.
Das 74 recomendações, 39 serão novamente monitoradas no ano seguinte e 35 tiveram
seu monitoramento no ano seguinte dispensado, pois foram implementadas (29), ou serão tratadas
em local adequado (deliberação do Parecer Prévio 2021 ou análise específica).
Nível de atendimento das recomendações
Recomendações 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total Geral
Implementada 2 1 0 2 9 15 29
Em implementação 3 4 1 1 10 22 41
Não implementada 0 0 0 0 1 3 4
Não aplicável 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 5 5 1 3 20 40 74
Os alertas emitidos no Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente de 2021 não

precisam, em regra, ser tratados de forma separada no capítulo da PCPR referente às “Providências
Adotadas sobre as Recomendações do TCU”, salvo se assim for expressamente previsto no Parecer
Prévio ou se o Poder Executivo entender cabível.
Não obstante as quatro recomendações não implementadas, o desempenho apurado em
face do presente monitoramento revela que os órgãos e entidades do Poder Executivo federal estão
envidando esforços para implementar as medidas sugeridas pelo TCU por ocasião do Parecer
Prévio. Com efeito, embora tecnicamente careçam do denominado caráter cogente, quase todas as
recomendações e alertas proferidos por esta Corte de Contas ensejaram a adoção de ações
preventivas, corretivas ou de aprimoramento da gestão, com o propósito de evitar irregularidades,
sanar distorções e impropriedades e aperfeiçoar procedimentos que assegurem a conformidade na
execução orçamentária e na gestão dos recursos públicos federais e a confiabilidade das
informações contábeis da União.

7. CONCLUSÃO
O Relatório e o Parecer Prévio sobre as Contas prestadas pelo Presidente da República
apresentam ao País diagnóstico sistêmico efetuado pelo Tribunal de Contas da União sobre aspectos
relevantes da conformidade da gestão das finanças públicas federais no ano que se encerrou. É o mais
abrangente e fundamental produto do controle externo e constitui etapa máxima no processo
democrático de responsabilização e prestação de contas governamental, ao subsidiar o Congresso
Nacional e a sociedade com elementos técnicos e informações essenciais para avaliação das ações
relevantes do Poder Executivo federal na condução dos negócios do Estado. Assim, pela 87ª vez, o
TCU exerce essa solene atribuição.
Consoante a Lei 8.443/1992, as Contas incluem os balanços gerais da União e o relatório
do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos
de que trata o § 5° do art. 165 da Constituição Federal. As Contas ora analisadas se referem ao período
de 1/1 a 31/12/2021, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jair Messias Bolsonaro.
A opinião desta Corte é materializada em Parecer Prévio, emitido nos termos do art. 71,
inciso I, da Constituição Federal, que deve exprimir se tais contas representam adequadamente as
posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial consolidadas no encerramento do exercício,
bem como se observam os princípios constitucionais e legais que regem a administração pública
federal, com destaque para o cumprimento das normas constitucionais, legais e regulamentares na
execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais.
Embora o TCU emita Parecer Prévio apenas sobre a Prestação de Contas do Presidente da
República (PCPR), o Relatório sobre as Contas contempla informações sobre os demais Poderes e o
Ministério Público, compondo, assim, panorama abrangente da administração pública federal.
Com base no disposto no art. 228, § 2º, do Regimento Interno desta Corte, o presente
Relatório também contém informações sobre: i) o cumprimento dos programas previstos na lei
orçamentária anual quanto à legitimidade, eficiência e economicidade, bem como o atingimento de
metas e a consonância destas com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; ii) o
reflexo da administração financeira e orçamentária no desenvolvimento econômico e social do País; e
iii) o cumprimento dos limites e parâmetros estabelecidos pela Lei Complementar 101/2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Entre os objetivos do Relatório estão:
• contribuir para a transparência das ações governamentais;
• fornecer panorama do cenário econômico e das ações macroeconômicas
governamentais no exercício em exame;
• analisar a atuação setorial, com ênfase na confiabilidade das informações de
desempenho das ações governamentais;
• fundamentar a opinião sobre a conformidade do orçamento e da gestão fiscal,
aspectos estruturantes da atuação do governo;
• fundamentar a opinião sobre as demonstrações contábeis consolidadas da União, com
vistas a ampliar a credibilidade dessas informações financeiras; e
• monitorar as deliberações constantes dos pareceres prévios de exercícios anteriores.
Em complemento, no exercício de 2021, ainda foram adotadas diferentes medidas visando
ao combate à pandemia e a seus efeitos. Com efeito, a exemplo do que ocorreu no ano de 2020, foram
promovidas alterações constitucionais e legais, bem como foram autorizadas despesas especificamente
destinadas ao enfrentamento da Covid-19. Nesse rumo, o presente relatório ainda apresenta os
impactos fiscais dessas medidas nas contas do ente federal.
448

A seguir, descrevem-se os principais resultados apresentados neste relatório.

Conjuntura Econômica, Financeira e Orçamentária (Capítulo 2)
Indicadores macroeconômicos e política monetária (itens 2.1 e 2.2)
O Produto Interno Bruto (PIB) alcançou o valor de R$ 8,68 trilhões no exercício de 2021,
resultado 4,62% superior, em termos reais, ao de 2020 (R$ 8,30 trilhões). O PIB per capita de 2021 foi
R$ 40.688,10, variação real positiva de 3,9% em relação ao ano anterior. No entanto, o montante é
inferior do que o registrado em 2013, que foi de R$ 44.088,84.
O consumo das famílias registrou 61,0% do PIB em 2021, acréscimo de 3,6% em relação a
2020, enquanto o consumo do governo (19,1% do PIB) subiu 2,0%. A Formação Bruta de Capital Fixo
(FBCF) vem subindo em percentual do PIB desde 2017, chegando a 18,9% em 2021, um aumento de
17,2% se comparado ao ano anterior.
A carga tributária brasileira em percentual do PIB em 2021 foi de 33,90%, superior em
2,14 p.p. à do ano anterior e a maior do período analisado (2017 a 2021). A arrecadação tributária
bruta teve aumento real de 11,65% em comparação ao ano anterior, pois as três esferas apresentaram
crescimento real das receitas tributárias, com destaque para governo federal (+12,26%), seguido pelos
estados (+11,30%) e pelos municípios (+7,45%).
As exportações dos produtos brasileiros em 2021, no total de US$ 280,6 bilhões, tiveram
aumento de 34,2% se comparadas a 2020. Os maiores compradores de produtos brasileiros no ano
foram: China, com US$ 87,9 bilhões (31,3%) do total exportado; Estados Unidos, com US$ 31,1
bilhões (11,1% do total); Argentina, com US$ 11,9 bilhões (4,2%).
As importações, por sua vez, atingiram US$ 219,4 bilhões em 2021 (crescimento de 38,2%
em relação a 2020). Assim, a balança comercial brasileira apresentou superávit de US$ 61,4 bilhões
em 2021. O saldo das reservas internacionais atingiu US$ 362,2 bilhões em 2021, aumento de 1,9%
em comparação com o ano anterior.
Quanto ao comportamento dos preços, a taxa de inflação registrada em 2021 foi de
10,06%, bem acima do limite superior estabelecido (5,25%) pelo Conselho Monetário Nacional, sendo
o maior índice desde 2015, em que foi registrado o índice de 10,67%. Os grupos de maiores impactos
no índice foram: i) “Transportes” (alta de 21,03% e impacto de 4,19 p.p. na taxa de inflação), sendo
que gasolina e etanol subiram 47,49 e 62,23%, respectivamente; ii) “Habitação” (alta de 13,05% e
impacto de 2,05 p.p.) e iii) “Alimentação e Bebidas” (alta de 7,9% e impacto de 1,68 p.p.).
449

Evolução anual da taxa de inflação (IPCA)

Em % a.a.
12 10,67
10,06
10
8 6,41 6,29
6 4,52
4,31
5,84 5,91 3,75
4 2,95
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
IPCA (%) Limite inferior Limite superior
Fonte: IBGE.
A taxa de juros Selic, principal instrumento utilizado pelo Banco Central do Brasil na
política monetária para o controle do nível geral de preços, havia caído de 14,15% em 2015 para 1,9%
em 2020, e após sucessivos ajustes efetuados pelo Copom, encerrou 2021 em 9,15%. A taxa de juros
real (ex-post) de 2021 foi de -0,83%, ante -2,51% em 2020. Os dois últimos anos foram os únicos com
taxa real negativa na série analisada (desde 2008).
A taxa de desocupação média anual registrou forte alta entre 2014 (6,9%) e 2017 (12,9%).
Nos anos seguintes, foi caindo até fechar 2019 em 12,1%. No biênio 2020 e 2021, alcançou 13,5%. A
evolução da taxa de desocupação mensal em 2021 subiu de 14,5% em janeiro para 14,9% em março,
caindo continuamente até fechar o ano em 11,1%.
O rendimento médio real anual foi de R$ 2.659 em 2021, menor valor desde 2016,
revertendo uma tendência de crescimento que vinha desde 2015. Por outro lado, a quantidade de
pessoas ocupadas no setor privado com carteira de trabalho assinada (emprego formal) ficou em 32,65
milhões, um pequeno aumento em relação à quantidade de 2020 (32,36 milhões). O último biênio teve
os menores números desde 2013, devido aos efeitos da pandemia de Covid-19.
Política fiscal (item 2.3)
Com relação à política fiscal, a receita primária, líquida de transferência por repartição da
receita, prevista na Lei 14.144/2021 (LOA 2021), foi de R$ 1.595,4 bilhões e a efetiva arrecadação
totalizou R$ 1.932,4 bilhões. Já as despesas primárias fixadas na LOA 2021 totalizaram R$ 1.497,0
bilhões, enquanto o total de despesas primárias pagas foi de R$ 1.613,9 bilhões (R$ 116,9 bilhões a
mais que o valor fixado na LOA, ou 8%, em virtude, sobretudo, de despesas destinadas ao
enfrentamento da crise sanitária).
Entre 2016 a 2019, a despesa primária em percentual do PIB ficou relativamente estável,
notadamente em face da instituição do Novo Regime Fiscal (Teto de Gastos, estabelecido pela EC
95/2016), que impede o crescimento real do total das despesas primárias sujeitas ao Teto de Gastos, de
modo que eventual crescimento do PIB não resulta em ampliação dos limites de despesa, visto que o
Teto de Gastos é insensível à variação da arrecadação.
Em 2020, houve forte elevação das despesas primárias em relação a 2019 (de 19,5% para
26,1% do PIB), sobretudo, em face da abertura de créditos extraordinários, visando ao combate da
450

pandemia, despesas estas que não se sujeitaram ao Teto de Gastos. Já em 2021, as despesas primárias
pagas representaram 18,6% do PIB.
Ao término de 2021, o resultado primário do Governo Central totalizou déficit de R$ 35,9
bilhões (-0,4% do PIB), ante a um déficit de R$ 745,3 bilhões no ano anterior, resultando em oito
exercícios seguidos de déficit primário (desde 2014). No que tange ao resultado nominal do governo
central, verificou-se déficit de R$ 443,2 bilhões em 2021 (-5,1% do PIB), contra um déficit nominal de
1.011,9 bilhões em 2020.
As renúncias de receitas federais alcançaram o montante projetado de R$ 329,4 bilhões em
2020, o que corresponde a 20,9% sobre a receita primária líquida e a 3,8% do PIB, sendo: R$ 276,8
bilhões de benefícios tributários e R$ 52,6 bilhões de benefícios financeiros e creditícios.
Os gastos tributários em 2021 corresponderam a 15,8% da arrecadação total. A Receita
Federal deixou de considerar os valores concernentes ao Regime Especial Unificado de Arrecadação
de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples
Nacional) e ao Microempreendedor Individual (MEI), em obediência ao disposto no § 2º do art. 136,
c/c o art. 176 da Lei 14.194, de 20/8/2021 (LDO 2022). Os sete maiores gastos representam 90,17% do
total de gastos tributários no ano:
Ranking gastos tributários – projeções 2021
R$ milhões
Posição Gasto Tributário Valor Participação Acumulado
1 Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio 45.945 16,6% 16,6%
2 Agricultura e Agroindústria 45.480 16,4% 33,0%
3 Rendimentos Isentos e Não Tributáveis - IRPF 34.748 12,6% 45,6%
4 Entidades Sem Fins Lucrativos - Imunes / Isentas 26.355 9,5% 55,1%
5 Deduções do Rendimento Tributável - IRPF 22.997 8,3% 63,4%
6 Benefícios do Trabalhador 13.148 4,7% 68,2%
7 Medicamentos, Produtos Farmacêuticos e Equipamentos Médicos 12.408 4,5% 72,6%
8 Desenvolvimento Regional 11.091 4,0% 76,6%
9 Poupança e Títulos de Crédito - Setor Imobiliário e do Agronegócio 8.506 3,1% 79,7%
10 Desoneração da Folha de Salários 7.490 2,7% 82,4%
11 Informática e Automação 7.145 2,6% 85,0%
12 Setor Automotivo 6.111 2,2% 87,2%
13 Pesquisas Científicas e Inovação Tecnológica 5.836 2,1% 89,3%
14 Embarcações e Aeronaves 4.867 1,8% 91,1%
15 Outros (43 gastos tributários) 24.706 8,9% 100,0%
Total 276.833 100,0%
Fonte: Receita Federal do Brasil.
Com relação aos benefícios financeiros e creditícios, em 2021, foram beneficiados 44

fundos ou programas, dos quais oito representam cerca de 95,2% do total. Os maiores montantes foram
realizados pelo Fies, seguido pelo Fundo da Marinha Mercante, conforme detalhado a seguir:
Principais fundos e programas beneficiados
R$ milhares
Fundo ou Programa Benefícios % s/total % acum. Segmento
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - Fies 14.993.891 28,5% 28,5% Social
Fundo da Marinha Mercante - FMM 8.386.532 15,9% 44,4% Produtivo
Fundos Constitucionais de Financiamento - FNE, FNO e FCO 8.360.593 15,9% 60,3% Produtivo
Fundo de Compensação das Variações Salariais - FCVS 7.683.216 14,6% 74,9% Social
Subvenção a Consumidores de Energia Elétrica da Subclasse Baixa Renda 3.636.379 6,9% 81,8% Social
Pronaf - Equalização 2.701.122 5,1% 87,0% Agropecuário
Operações de Investimento Rural e Agroindustrial 2.339.273 4,4% 91,4% Agropecuário
Empréstimos da União ao BNDES 1.995.542 3,8% 95,2% Produtivo
Demais 2.514.729 4,8% 100,0%
Total 52.611.277
Fonte: Secap.
451

O Tribunal analisou o resultado financeiro dos regimes de previdência pública em virtude

da magnitude de sua influência no resultado primário da União. Os regimes previdenciários públicos
federais em conjunto (Regime Geral de Previdência Social – RGPS, Regime Próprio de Previdência
Social – RPPS e o regime dos militares) tiveram déficit de R$ 350,05 bilhões em 2021. Em valores
atualizados pelo IPCA, o déficit era de R$ 138,6 bilhões em 2011 e aumentou a uma taxa média de
14,5% ao ano até alcançar um déficit de R$ 399,5 bilhões em 2020.
Em 2021, 53,4% das despesas primárias do governo central destinaram-se aos regimes
públicos de previdência (R$ 767,8 bilhões de um total de R$ 1.441,8 bilhões). Destaca-se o RGPS, que
atende principalmente aos trabalhadores da iniciativa privada, com gastos de R$ 712,0 bilhões em
2021 (déficit de R$ 250,1 bilhões). O resultado do RPPS, voltado aos servidores civis da União e dos
ex-Territórios de Amapá e Roraima, por sua vez, foi deficitário em R$ 48,2 bilhões, enquanto os
pagamentos a inativos e pensionistas militares da União geraram déficit de R$ 45,7 bilhões e o Fundo
Constitucional do Distrito Federal teve déficit de R$ 6,1 bilhões.
Distribuição de receitas, despesas e resultado dos regimes federais em 2021
R$ bilhões
Receitas Despesas Resultado

54,1 6,7
40,7 8,4 0,6 -45,7 -6,1
88,9
-48,2
-250,1
712,0 461,9
RGPS RPPS Militares FCDF RGPS RPPS Militares FCDF RGPS RPPS Militares FCDF
Fonte: RREO (dez/2021) e BEPS (dez/2021).
Dívida pública (item 2.4)

A mensuração da dívida pública restringe-se ao setor não financeiro e sua compilação varia
de acordo com a metodologia empregada, os entes da Federação abrangidos, a perspectiva bruta ou
líquida e a exclusão, ou não, de algumas empresas. A Dívida Pública Federal (DPF), em mercado,
passou de R$ 5.009,6 bilhões em 2020 para R$ 5.613,7 bilhões em 2021. O aumento de R$ 604,0
bilhões explica-se pelas emissões líquidas (emissões menos resgates) da Dívida Pública Mobiliária
Federal interna (DPMFi), que totalizaram R$ 154,9 bilhões, e pela apropriação de juros, no montante
de R$ 449,1 bilhões.
O prazo médio da DPF, que chegou a ser de 4,5 anos em 2016, diminuiu até chegar a 3,6
anos em 2020, encerrando 2021 em 3,8 anos. Já o percentual vincendo em doze meses, que alcançou
27,6% em 2020, recuou para 21,0% em 2021.
Indicadores da Dívida Pública Federal
Indicadores da DPF 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Estoque (R$ bilhões) 2.008,0 2.112,8 2.295,9 2.793,0 3.112,9 3.559,3 3.877,1 4.248,9 5.009,6 5.613,7
Prazo médio (anos) 4,0 4,2 4,4 4,6 4,5 4,3 4,1 4,0 3,6 3,8
% vincendo 12 meses 24,4 24,8 24,0 21,6 16,8 16,9 16,3 18,7 27,6 21,0
Custo médio (%)¹ 11,5 11,3 11,8 16,1 12,0 10,3 9,4 8,7 8,4 8,9
Fonte: Plano Anual de Financiamento e Relatório Mensal da Dívida Pública 12/2021/STN.
1. Custo médio do estoque acumulado em 12 meses.
A Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), que abrange os governos federal, estaduais e
municipais, atingiu R$ 6.966,9 bilhões em 2021, chegando a 80,3% do PIB (era 88,6% do PIB em
452

2020). Já a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) alcançou 57,2% em 2021, ante a 62,5% no ano
anterior.
Dívidas Bruta do Governo Geral e Líquida do Setor Público
% do PIB
100,0%
88,6%
80,3%
73,7% 75,3% 74,4%
80,0%
69,8%
65,5%
62,5%
56,3% 57,2%
60,0% 53,7% 54,7%
51,5% 51,4% 52,8%
46,1%
35,6%
40,0% 32,2% 32,6%
30,5%
20,0%
Dívida Líquida do Setor Público Dívida Bruta do Governo Geral
0,0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fonte: Bacen.
As receitas obtidas por meio do endividamento público originam-se da emissão de títulos

públicos (fontes de recursos 43 e 44) e da contratação de operações de crédito pela União (fontes de
recursos 46 a 49). Em 2021, a previsão do governo era arrecadar R$ 2.432,3 bilhões por meio da
emissão de títulos públicos e contratação de operações de crédito. Contudo, ao final do exercício,
foram arrecadados R$ 2.050,6 bilhões, valor R$ 381,7 bilhões inferior ao previsto.
O quadro seguinte demonstra, em 2021, os valores planejados para obtenção de receita por
meio de endividamento e os valores arrecadados.
Arrecadação das receitas de endividamento no ano de 2021
R$ bilhões
Cod. Prev. Receita
Fonte - Nome
Fonte Atualizada realizada
43 Emissão de títulos (refinanciamento da dívida mobiliária) 1.603.52 1.652,38
44 Emissão de títulos (outras aplicações) 825.99 381,33
46 Operaç. Crédito externa (em moeda) 0,66 14,86
49 Operaç. Crédito externa (bens/serviços) 2,12 1,99
Total 2.432,29 2.050,56
Em 2021, a Lei Orçamentária Anual autorizou despesas no montante de R$ 1.972,3

bilhões, a serem executadas com fontes de recursos de endividamento. No decorrer do exercício, foram
empenhados R$ 1.749,9 bilhões e pagos R$ 1.786,6 bilhões, sendo R$ 1.723,6 de despesas do
exercício e R$ 62,9 bilhões de restos a pagar. A maior parte das receitas obtidas com o endividamento
público é destinada ao pagamento da própria dívida e seus juros e encargos, somando cerca de
R$ 1.671,0 bilhões (93,5%) das receitas de endividamento aplicadas em 2021.
453

As outras despesas pagas com receitas de endividamento representam R$ 115,6 bilhões

(6,5% das receitas de endividamento aplicadas em 2021), dos quais R$ 43,8 bilhões foram destinados
às despesas relacionadas às medidas de enfrentamento à pandemia de Covid-19, notadamente ao
Auxílio Emergencial 2021, que recebeu a quantia de R$ 41,5 bilhões.
O valor total dos pagamentos de juros e encargos e da amortização da dívida e dos em
2021 (GNDs 2 e 6), foi de R$ 1.962,1 bilhões, sendo que 85,2% desse valor (R$ 1.671,0 bilhões)
foram custeados com recursos da emissão de títulos e operações de crédito, como já detalhado
anteriormente, e o restante (14,8% ou R$ 291,1 bilhões) foi custeado por outras receitas.
Haja vista a autorização constitucional de desvinculação de recursos (EC 109/2021), foram
destinados cerca de R$ 166.217,1 milhões de fontes desvinculadas para o pagamento da dívida pública
federal. Além disso, foram pagos R$ 124,4 bilhões com fontes que não possuem origem no
endividamento público, mas são vinculadas ao pagamento da dívida.
Com isso, é possível verificar que os pagamentos da dívida com outras fontes superaram
em R$ 175,53 bilhões os pagamentos de outras despesas realizadas com receitas de endividamento.
Portanto, na prática, não houve financiamento de outras despesas públicas com recursos da dívida em
2021. Esse financiamento da dívida por meio de fontes desvinculadas contribuiu para a preservação da
reserva de liquidez e, consequentemente, para a mitigação dos riscos de refinanciamento da dívida
pública, notadamente em momento de volatilidade dos mercados, como foi o caso de 2021.
Orçamento público (item 2.5)
A LOA 2021 estimou receitas em R$ 4.181,0 bilhões e fixou despesas de R$ 4.161,2 para
os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS).
As receitas arrecadadas somaram R$ 4.280,2 bilhões (2,4% acima da previsão). A
arrecadação de receitas correntes (R$ 2.016,7 bilhões) ficou 21,2% acima do estimado, e de receitas de
capital (R$ 2.263,5 bilhões) ficou em 10,1% abaixo do previsto, principalmente devido às operações
de crédito (53,7% acima do previsto, ou R$ 445,0 bilhões).
A dotação atualizada no exercício (LOA + créditos adicionais) para os OFSS foi de
R$ 4.406,5 bilhões, acréscimo de 5,9% (ou R$ 245,3 bilhões) em relação ao fixado na LOA, dos quais
foram empenhados R$ 4.047,0 bilhões (91,8%).
Na ótica das funções de governo, 81% do valor empenhado foram destinados às funções
Encargos Especiais (R$ 2.455,2 bilhões) e Previdência Social (R$ 806,4 bilhões), de acordo com os
dados consignados no Demonstrativo de Despesas por Função (Anexo 2) do RREO/2021. A função
Encargos Especiais engloba a dívida pública, as transferências constitucionais a estados e municípios e
a cobertura de resultados negativos do Banco Central.
Na função Previdência Social, foram registrados gastos com benefícios previdenciários do
regime geral de previdência social (RGPS), aposentadorias e pensões de servidores civis da União,
pensões dos militares das Forças Armadas, benefícios previdenciários dos ex-Territórios do Amapá e
de Roraima e antigo Estado da Guanabara, além de despesas previdenciárias decorrentes da
organização e manutenção da segurança pública do Distrito Federal por meio do FCDF. As despesas
com reserva e reformas dos militares das Forças Armadas, no valor de R$ 29,53 bilhões, estão
classificadas na função Defesa Nacional.
454

Execução da despesa por função

Valores em R$ bilhões (empenhados)
Empenhado¹ Pago²
28 - Encargos Especiais³ 2.455,2 90% 98%
09 - Previdência Social 806,4 100% 94%
10 - Saúde 182,5 96% 88%
08 - Assistência Social 168,6 97% 94%
12 - Educação 112,5 94% 85%
05 - Defesa Nacional 84,6 100% 88%
11 - Trabalho 66,7 99% 99%
02 - Judiciária 38,5 98% 95%
04 - Administração 27,4 94% 87%
20 - Agricultura 25,3 93% 66%
Demais Funções 79,3 61% 69%
TOTAL 4.047,0 92% 95%

1. Despesa empenhada em relação à dotação atualizada (LOA + créditos adicionais).
2. Despesa paga em relação aos valores empenhados.
3. Na função 28 – Encargos Especiais está incluído o empenho de R$ 1,3 trilhão na ação 0365 - Refinanciamento da Dívida Pública
Mobiliária Federal Interna.
O montante de restos a pagar ao final de 2021 chegou a R$ 233,6 bilhões, sendo 79,5%
referente a despesas empenhadas em 2021 e 20,5% de valores empenhados em anos anteriores.
No encerramento de 2021, foram inscritos R$ 15,7 bilhões em restos a pagar voltados ao
enfrentamento da crise sanitária, sendo R$ 5,69 bilhões para o Auxílio Emergencial às Pessoas em
Situação de Vulnerabilidade e R$ 4,4 bilhões para Aquisição de Vacinas. Quanto aos valores inscritos
ao final de 2020) em ações voltadas para o combate à pandemia (R$ 16,1 bilhões), R$ 9,8 bilhões
foram cancelados e R$ 5,2 pagos, restando R$ 1,1 bilhão.
Dos R$ 9,8 bilhões cancelados, cerca de R$ 8,0 bilhões estão concentrados nas ações de
manutenção do emprego e crédito ao setor privado, especificamente em despesas com o Bem (Ação
21C2). Esse valor expressivo de cancelamentos foi objeto de análise no âmbito do processo TC
047.592/2020-6, de relatoria do ministro Bruno Dantas. As análises identificaram que o Ministério da
Economia havia cancelado, nos meses de março e abril de 2021, cerca de R$ 6,35 bilhões de restos a
pagar da Ação 21C2, sob a justificativa de que houve erro no levantamento dos passivos do Bem ao
final do exercício financeiro de 2020. O referido processo se encontra pendente de apreciação pelo
Plenário do TCU.
455

Estoque de restos a pagar

R$ bilhões
250
200
153,8 158,9
150
189,5
185,5 129,9 108,7
140,5
100 150,7
125,3 128,5
117,1
50
72,4 74,0 74,7
59,7
33,6 38,5 45,2
24,1 26,3 22,9 26,8
0
2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2
01 01 01 01 01 01 01 01 02 02 02
1 1/2 1 2/2 1 3/2 1 4/2 1 5/2 1 6/2 1 7/2 1 8/2 1 9/2 2 0/2 2 1/2
20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
RAP Processados RAP Não Processados
Fontes: Siafi e Tesouro Gerencial.
Resultados da atuação governamental (Capítulo 3)

Indicadores de desenvolvimento econômico e social (item 3.1)
Com a finalidade de contextualizar a situação do Brasil no cenário internacional em termos
de desenvolvimento econômico e social, analisou-se a posição do País no Índice Global de
Competitividade do International Institute for Management Development (IMD), em que são
comparados 64 países baseado em 4 pilares (Desempenho Econômico, Eficiência do Governo,
Eficiência dos Negócios e Infraestrutura), cada um com 5 subfatores que, por sua vez, consolidam ao
todo 334 critérios de competitividade.
O Brasil ocupou a 57ª posição em 2021, tendo ocupado as seguintes classificações nas
dimensões:
Brasil no Índice de Competitividade Mundial 2021 – dimensões
Dimensões 2020 2021 Variação
Desempenho econômico: avaliação macroeconômica da economia doméstica,
tendências de emprego e preços; Economia doméstica; Comércio Internacional; 51º 56º -5
Investimento Estrangeiro; Emprego; Preços;
Eficiência do governo: extensão a qual as políticas governamentais conduzem à
competitividade; Finanças públicas; Política Tributária; Estrutura Institucional; 62º 61º +1
Legislação Empresarial; Estrutura Social;
Eficiência dos negócios: extensão a qual o ambiente nacional incentiva a atuação
inovadora, lucrativa e responsável das empresas; Produtividade; Mercado de Trabalho; 62º 61º +1
Finanças; Práticas de Gestão; Valores e Atitudes;
Infraestrutura: extensão a qual os recursos básicos, tecnológicos, científicos e humanos
satisfazem as necessidades do mercado.Infraestrutura Básica; Infraestrutura Tecnológica; 52º 53º -1
Infraestrutura Científica; Saúde e Meio Ambiente; Educação
Plano Plurianual (item 3.2)

O PPA 2020-2023 apresenta, no anexo III, os investimentos plurianuais prioritários, um rol
não exaustivo definido entre os projetos de cada programa finalístico. O art. 167, § 1º da CF/1988 diz
que nenhum investimento que ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão
no PPA ou sem lei que autorize a inclusão. Já a Lei 13.971/2019 (Lei do PPA vigente) disciplinou a
456

exigência, dizendo que o referido investimento plurianual será incluído no valor global dos programas,
com detalhamento específico nas leis orçamentárias.
Esse detalhamento não é suficiente para que se demonstre, com a transparência adequada,
o fiel cumprimento do requisito constitucional, fazendo-se necessária a elaboração e disponibilização,
em plataforma digital centralizada, de lista integral, atualizada e sistematizada dos investimentos
plurianuais que se encontram contidos no valor global de cada programa finalístico, devidamente
atualizado.
Análise setorial (item 3.3)
Quanto à ação setorial do governo, analisaram-se as informações de desempenho (metas e
resultados intermediários), as quais demonstram o resultado das intervenções governamentais,
conforme definido no plano plurianual, pois tais instrumentos destacam as realizações e os efeitos da
atuação estatal para a sociedade.
Em 2021, o TCU analisou 105 metas e resultados intermediários do plano (26,6% de um
total de 395), pertencentes a dezenove programas finalísticos, selecionados por critérios de
materialidade e relevância. Dessa amostra, 16 (15%) apresentaram problemas de confiabilidade e 22
(21%) tiveram problemas de qualidade.
Como exemplos de problemas de qualidade, citam-se: meta e resultado intermediário não
mensuráveis de forma tempestiva (programa “Conecta Brasil”); meta “052D - Estratégias e
instrumentos de gestão desenvolvidos para conservação, monitoramento, recuperação, uso sustentável
e repartição de benefícios da biodiversidade” (programa “Conservação e Uso da Biodiversidade”) foi
considerada não específica e não mensurável, entre outros problemas.
Entre os problemas de confiabilidade, cita-se o uso de informações autodeclaratórias sem
rotinas de confirmação pelo MCTI (programa “Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento
Sustentável”).
O esforço para assegurar a confiabilidade e a qualidade das informações não financeiras se
coaduna com o princípio da transparência e com a decisão do STF acerca da necessidade de realização
do censo demográfico no país. O ministro Marco Aurélio destacou que o direito à informação é
constitucional e “é basilar para o Poder Público formular e implementar políticas públicas” e que o
censo “permite mapear as condições socioeconômicas de cada parte do Brasil”, permitindo que os
Poderes Executivo e Legislativo possam implementar os direitos fundamentais previstos na CF/1988
em cada ente federado.
Conformidade Financeira e Orçamentária (Capítulo 4)
Além de contribuir para a transparência da gestão, fornecendo informações sobre a atuação
do governo federal, os exames efetuados pelo Tribunal de Contas da União visam verificar a
conformidade dessa atuação com as normas regentes no âmbito das finanças públicas. Para isso, são
realizadas auditorias específicas e análises da Prestação de Contas do Presidente da República, com o
fim de subsidiar a emissão do parecer prévio exigido no inciso I do art. 71 da Constituição Federal.
Assim, o Tribunal avaliou a adequação da gestão no exercício de 2021 às normas que
regem a execução dos orçamentos da União, em especial, à Constituição Federal, à LDO 2021, à LOA
2021 e à LRF, incluindo-se as alterações legislativas realizadas nos referidos normativos visando ao
combate à pandemia.
Os principais pontos de cada tópico estão sintetizados na sequência.
Abertura de créditos adicionais (item 4.1.1.1)
Em 2021, houve abertura de créditos adicionais no montante de R$ 861,4 bilhões, sendo
71,4% (R$ 616,1 bilhões) referentes a remanejamento de dotação, R$ 193,1 bilhões (22,4%) oriundos
457

de excesso de arrecadação e 6,2% (R$ 53,2 bilhões) de superávit financeiro de exercício anterior.
Foram abertos, via créditos extraordinários, R$ 141,5 bilhões, destinados majoritariamente às ações de
enfrentamento à pandemia de Covid-19.
Mínimos da educação, da saúde e da irrigação (itens 4.1.1.2, 4.1.1.3 e 4.1.1.7)
Em 2021, a União aplicou R$ 76,3 bilhões em despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino (MDE), cumprindo, portanto, o mínimo exigido pelo art. 212 da CF/1988,
c/c os arts. 60 e 110 do ADCT, que foi de R$ 57,0 bilhões no ano. Em virtude da reincidência na
utilização de recursos vinculados à seguridade social para o custeio de ações típicas de MDE,
registrou-se irregularidade e recomendação para evitar a reiteração do problema.
Quanto ao mínimo constitucional da saúde, verificou-se que, em 2021, foram aplicados
(empenhados) R$ 179,1 bilhões pela União, montante R$ 52,0 bilhões superior ao mínimo exigido
para o exercício (R$ 127,0 bilhões). Do total, R$ 20,4 bilhões foram executados na Ação 21C0
(enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
Coronavírus).
A análise concluiu pela necessidade de recomendar o uso das plataformas digitais já
desenvolvidas (a exemplo da Plataforma +Brasil e do Portal Nacional de Contratações Públicas) para
centralizar o registro das contratações, dispensas e outras informações referentes à efetiva aplicação
dos recursos de natureza federal repassados na área da saúde, visando assegurar a rastreabilidade, a
comparabilidade e a publicidade dessas despesas, assim como o monitoramento e a avaliação das
políticas públicas pelos órgãos do Poder Executivo federal, em atendimento aos preceitos
constitucionais e legais. No exercício de 2021, 57% dos recursos federais destinados à política de
saúde (R$ 103,4 bilhões) foram aplicados pelos entes subnacionais, sem que a União utilize as
plataformas digitais em funcionamento para monitorar e avaliar a eficiência alocativa desses recursos
aplicados de forma descentralizada e pulverizada. Essa proporção, em geral, gira em torno de 70%,
tendo reduzido em 2021 em razão da aquisição direta de vacinas para enfrentamento da Covid-19
mediante aplicação direta.
Sobre a aplicação mínima de recursos destinados à irrigação, houve empenho de R$ 157,8
milhões em 2021. Verificou-se que 75,1% da aplicação foi na região Nordeste, atendendo ao comando
constitucional que exige um mínimo de 50%).
A CF/1988 exige, ainda, que 20% sejam aplicados na região Centro-Oeste, o que não foi
observado em 2021, pois nenhum valor foi empenhado nessa região, ensejando o registro de
irregularidade, de três recomendações e de um alerta sobre a possibilidade de o Tribunal emitir opinião
adversa em caso de descumprimento de qualquer dos mínimos constitucionais, conforme prevê o art.
14 da Resolução TCU 291/2017. Embora o mínimo de irrigação na referida região seja de baixa
materialidade quantitativa frente à magnitude do orçamento fiscal da União, sob a ótica da
materialidade qualitativa, não é irrelevante a sequência de atos comissivos e omissivos do Poder
Executivo que resultaram na irregularidade da execução orçamentária da União, eis que representa
100% de inobservância de parte do mandamento constitucional, fato que merece atenção do Executivo
para que implemente as medidas corretivas necessárias para a resolução definitiva da questão.
Emendas parlamentares individuais e de bancada estadual (item 4.1.1.4)
Em 2021, foram empenhados 97,9% do montante ajustado de execução obrigatória para as
emendas individuais (a PCPR apresentou justificativa para o montante não empenhado) e 108,2% para
as emendas de bancada estadual.
A execução financeira das emendas individuais alcançou 98,9% do montante exigido,
enquanto nas emendas de bancadas esse percentual foi de 74,9%, sem que houvesse justificativa para a
458

execução financeira menor que o definido pela regra. Mesmo considerando as dificuldades
operacionais do processo de execução das emendas, registrou-se impropriedade e recomendação para
que haja execução dos montantes exigidos, com a apresentação sistematizada das justificativas para os
impedimentos de ordem técnica.
Regra de Ouro (item 4.1.1.5)
Segundo o art. 167, inciso III, da Constituição Federal, é vedada a realização de operações
de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta. Tal princípio, comumente denominado Regra de Ouro das finanças públicas, visa a
coibir o endividamento do Estado para custear despesas correntes, e deve ser observado tanto na
elaboração e aprovação da LOA, com base nos valores propostos e autorizados, quanto após o
encerramento do exercício, com base nos valores realizados.
Em 2021, diferentemente do que foi verificado em 2020, as operações de crédito não
superaram as despesas de capital ao final do exercício.
O projeto de LOA 2021 foi encaminhado com R$ 2.434,2 bilhões em operações de crédito
estimadas e R$ 1.980,5 bilhões em despesas de capital. A diferença (R$ 453,7 bilhões) foi consignada
como despesas condicionadas à aprovação legislativa por maioria absoluta via crédito adicional, na
forma exigida pela Constituição. Na tramitação, a insuficiência foi reduzida para R$ 434,8 bilhões na
LOA 2021 aprovada. Boa parcela das despesas condicionadas foi alocada aos Benefícios
Previdenciários Urbanos (R$ 203,1 bilhões) e Rurais (R$ 55,4 bilhões).
Durante o exercício de 2021, o Poder Executivo, com fulcro na autorização conferida pelo
art. 65, §§ 6º e 7º, LDO 2021, executou as despesas anteriormente condicionadas mediante a
substituição de receitas derivadas de operações de crédito por outras fontes de recursos. Assim, restou
prejudicado o PLN 9/2021-CN, encaminhado ao Congresso Nacional, visando à autorização
excepcional para abertura de crédito suplementar, a ser aprovado por maioria absoluta. Isso porque não
houve necessidade de realização de operações de crédito em montante superior às despesas de capital
na execução do orçamento de 2021, face a troca de fontes empreendida pelo Poder Executivo.
Ao final do exercício de 2021, verificou-se as despesas de capital executadas (R$ 1.832,3
bilhões) superaram as operações de crédito realizadas (R$ 1.754,2 bilhões), resultando em
cumprimento da Regra de Ouro com margem de R$ 78,2 bilhões. Registre-se que no exercício de
2021, as ECs 109 e 113, ambas de 2021, permitiram a exclusão do cômputo da Regra de Ouro algumas
despesas primárias destinadas ao combate à pandemia e a seus efeitos. Nesse rumo, ainda foram
ressalvados cerca de R$ 41,6 bilhões, o que enseja margem ainda maior de cumprimento da
multicitada regra, R$ 119,7 bilhões, ao final de 2021.
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (item 4.1.1.6)
A execução das despesas constantes do orçamento de investimento das empresas estatais
(OI) respeitou os limites globais de dotação, autorizados por fonte e por ação orçamentária em 2021.
Analisou-se, a partir de informações do Programa de Dispêndios Globais (PDG) enviadas
pela Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, se houve empresas que
utilizaram aporte de capital para pagamento de despesa corrente. De acordo com as rubricas do PDG,
identificou-se que 24 empresas tiveram déficit corrente, sendo que em seis delas o déficit foi maior que
o caixa inicial, ou seja, não seria possível cobrir o déficit corrente com o caixa inicial.
Das empresas que apresentaram déficit corrente ao final de 2021, apenas a Companhia
Docas do Rio Grande do Norte recebeu aporte de capital do Tesouro Nacional, no valor R$ 59,9
459

milhões. Contudo, não foram encontrados indícios de utilização do aporte de capital do Tesouro
Nacional para cobrir o déficit corrente.
Destaque-se ainda que não foram examinados aspectos atinentes ao ambiente de negócios
de cada empresa e que a análise se restringiu ao exercício de 2021, de modo que não foi verificado se
os recursos da rubrica “disponível inicial” eram decorrentes de aportes de capital realizados em anos
anteriores, o que também sinalizaria possível dependência.
Em decorrência de decisões do TCU, houve a edição do Decreto 10.690, de 29/4/2021,
com a finalidade de regulamentar o processo de transição entre empresas estatais federais dependentes
e não dependentes.
Considerando que o aumento de capital em empresas estatais não dependentes é exceção
expressamente prevista na Constituição para fins de Teto de Gastos, é necessária a vigilância
permanente dos órgãos de controle para que esse normativo não seja utilizado para desvirtuar o sentido
da regra, o que permitiria aumento de despesa pública por meio de uso artificial de empresas públicas
como forma de burlar indevidamente as restrições fiscais e orçamentárias vigentes.
Teto de Gastos (item 4.1.1.8)
A Emenda Constitucional (EC) 95/2016 instituiu o Novo Regime Fiscal (NRF), com
vigência por vinte anos, fixando limites individualizados para as despesas primárias dos órgãos dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União, do Conselho Nacional do
Ministério Público e da Defensoria Pública da União.
No exercício de 2021, a metodologia de correção do Teto de Gastos foi alterada pela EC
113, resultando em majoração do limite de despesas primárias ainda naquele exercício. Ademais, essa
mesma alteração constitucional estabeleceu que a majoração do espaço fiscal em 2021 fosse limitada a
R$ 15 bilhões e se destinasse exclusivamente ao atendimento de despesas de vacinação contra a covid-
19 ou relacionadas a ações emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico. Nesse rumo, foram
autorizados R$ 14,9 bilhões, em consonância com o disposto na EC 113/2021.
Para além da novel alteração da Carta Magna, em 2021, todos os órgãos cumpriram o Teto
de Gastos. Houve ainda, em termos globais, folga em R$ 27,5 bilhões sob a perspectiva financeira,
mesmo em um exercício em que foram direcionados R$ 145,6 bilhões de despesas voltadas ao
combate à pandemia, fato explicado pela abertura de créditos extraordinários, não computados no Teto
de Gastos.
Cumprimento das metas fiscais (itens 4.1.2.1 e 4.1.2.2)
A meta fiscal de resultado primário fixada pela LDO 2021 (Lei 14.116/2020) foi de déficit
primário para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) no valor de R$ 247,1 bilhões, que
representou – 3,16% do PIB projetado à época. Com efeito, na LOA 2021 foram estimadas receitas
primárias (líquidas de receitas por repartição de receitas) de R$ 1.302,3 bilhões e despesas primárias
de R$ 1.549,4 bilhões.
Além disso, por meio de modificações na LDO 2021, estabeleceu-se que não seriam
contabilizados na meta de resultado primário os créditos extraordinários alocados para as seguintes
despesas: i) ações e serviços públicos de saúde, nos termos da Lei Complementar 141/2012, desde que
identificadas em categoria de programação específica de enfrentamento à pandemia; ii) Programa
Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe); e iii) Programa
Emergencial de Manutenção do Emprego e Renda (BEm). Complementarmente, a EC 113/2021 ainda
excluiu da meta de resultado primário de 2021 despesas com o auxílio emergencial até o limite de
R$ 44,0 bilhões.
460

Encerrado o exercício de 2021 e sem considerar quaisquer exclusões/deduções permitidas

pela legislação, verificou-se que o Governo Federal atingiu déficit primário de R$ 32,8 bilhões,
composto de déficit do Governo Central de R$ 35,9 bilhões e de superávit das empresas estatais
federais de R$ 3,0 bilhões. Já os entes subnacionais obtiveram superávit primário de R$ 97,6 bilhões,
comparado à projeção de superávit de R$ 200 milhões, o que corresponde a um resultado R$ 97,4
bilhões acima do projetado.
Receita corrente líquida e despesas com pessoal (itens 4.1.2.3 e 4.1.2.4)
Em relação a 2020, a Receita Corrente Bruta de 2021 apresentou acréscimo nominal de R$
472 bilhões, ou seja, cerca de 31%, ao passo que as deduções aumentaram cerca de R$ 62 bilhões ou
7%. A Receita Corrente Líquida, assim, aumentou R$ 411 bilhões, ou 63%, em relação a 2020.
Atribui-se o aumento nominal da RCL, de 2020 para 2021, aos acréscimos de R$ 194 bilhões na
receita tributária, R$ 176 bilhões na receita de contribuições e R$ 79 bilhões na receita patrimonial,
resultantes, principalmente, da retomada da atividade econômica pós-pandemia de Covid‑19.
Ademais, verificou-se um crescimento nominal das deduções de apenas 7% em face do
encerramento das transferências da União para estados, Distrito Federal e municípios, visando ao
enfrentamento da crise sanitária provocada pela pandemia e à mitigação de seus efeitos. No conjunto,
as transferências a estados, DF e municípios deduzidas no cálculo da RCL diminuíram R$ 12 bilhões
(3% em relação ao ano anterior).
Com relação aos limites de despesas com pessoal, verificou-se que, em 2021, os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário e o Ministério Público, quando analisados de maneira consolidada,
observaram os limites estabelecidos pelos arts. 19, 20 e 22 da LRF, quais sejam: máximo (50% da
RCL) e prudencial (95% do limite máximo ou 47,5% da RCL), respectivamente.
De forma segregada, na apuração referente ao 1º quadrimestre de 2021, o Ministério
Público da União ultrapassou o limite legal previsto na art. 20, inciso I, alínea “d”, da LRF – no
aludido período, a despesa líquida com pessoal executada pelo MPU alcançou 0,607% da RCL, face o
limite máximo de 0,6% estipulado pelo art. 20 da LRF. Nos 2º e 3º quadrimestres, por sua vez, não
houve violação aos limites da LRF.
A despeito de o MPU, no 1º quadrimestre de 2021, ter excedido o limite máximo fixado
pela LRF, não incidiram as medidas ou vedações previstas nesse mesmo diploma normativo, uma vez
que o art. 15, caput e § 3º, da Lei Complementar 178/2021, suspendeu a aplicabilidade das sanções,
em caso de extrapolação dos limites de despesa com pessoal no exercício de 2021.
Dívida consolidada líquida, operações de crédito e garantias e contragarantias (itens 4.1.2.5 a 4.1.2.7)
Em 2020, primeiro ano da pandemia de Covid-19, a Dívida Consolidada cresceu 12,26%
enquanto a Dívida Consolidada Líquida (DCL) cresceu significativos 26,86% naquele exercício, haja
vista que as deduções da DCL (ativos) ao invés de terem crescido, diminuíram. Já em 2021, esta
situação se inverteu, pois a DCL cresceu 6,42%, devido, principalmente, ao reforço das
disponibilidades de caixa, enquanto a Dívida Consolidada expandiu 9,37%.
A relação DCL/RCL saiu de 697,4% em 2020, para 455,39% ao final de 2021. Apesar de
haver previsão constitucional para que o Senado Federal estabeleça um limite para a dívida
consolidada, tal limite nunca foi efetivamente definido. Em 2000, o Presidente da República propôs o
limite de 350% (DCL/RCL), mas o Projeto de Resolução do Senado não foi apreciado.
Em relação à Dívida Mobiliária (DM), também houve significativa melhora no indicador
DM/RCL, que saiu de 1.059,86% ao final de 2020 para 715,46% ao final de 2021, evolução decorrente
da retomada da arrecadação. Ressalte-se que, ao final de 2019, o índice estava próximo do limite de
650% proposto no ano 2000, pois a relação àquela época havia recuado para 678,66%.
461

Os limites e condições para a contratação de operações de crédito e concessão de garantias

pela União foram estabelecidos em 60% da RCL pela Resolução do Senado Federal 48/2017. As
operações de crédito contratadas em 2021 totalizaram R$ 390 bilhões, 36,66% da RCL, abaixo,
portanto, do limite estabelecido pelo Senado.
As garantias concedidas pela União totalizaram R$ 338 bilhões, crescimento de 1,38 % em
relação a 2020. Todavia, verificou-se expressiva redução em relação à RCL, passando de 51,08% em
2020, para 31,77%, notadamente em razão da significativa elevação no montante da Receita Corrente
Líquida, o que evidencia cumprimento do limite estabelecido pelo Senado Federal e do limite de 54%
para o alerta desta Corte de Contas.
Disponibilidade de caixa e inscrição em restos a pagar (itens 4.1.2.8 e 4.1.2.8.1)
Em 2020, a disponibilidade líquida antes da inscrição dos restos a pagar não processados
do exercício (RPNP) era de R$ 1.701,5 bilhões, tendo sido inscritos R$ 120,3 bilhões em RPNP,
restando, portanto, suficiência de R$ 1.581,2 bilhões, o que aponta, em termos consolidados, para o
cumprimento da regra do art. 42 da LRF.
Renúncias de receitas tributárias (item 4.1.2.9)
O Tribunal avaliou também a conformidade da instituição de renúncias tributárias em 2021
com relação ao disposto nos arts. 150, § 6º, da Constituição Federal, 113 do ADCT, 14 da LRF, 125 a
129 e 137 da LDO 2021. Foram instituídas em 2020 26 desonerações tributárias (por meio de vinte
atos normativos), no montante estimado de R$ 4,8 bilhões.
Verificou-se que em três leis e em uma portaria do Ministério da Economia, não foram
atendidos os comandos do art. 14 da LRF. Em três leis e em duas medidas provisórias (MPs), não
foram atendidas as exigências da LDO 2021. Por fim, na Lei 14.126/2021, não se cumpriu o art. 113
do ADCT.
Nas Leis 14.126/2021 e 14.288/2021, houve a sanção em projetos que concederam ou
prorrogaram incentivos fiscais sem que houvesse a demonstração do cumprimento dos requisitos
exigidos. Já a Lei 14.288/2021, que prorrogou o prazo do benefício de desoneração da folha de
salários, destacam-se a elevada materialidade (R$ 8,6 bilhões em 2022 e 9,5 bilhões em 2023) e o fato
de a sanção ter ocorrido em desacordo com os pareceres das áreas técnica e jurídica do Ministério da
Economia, contrários à renovação da renúncia.
Em razão disso, registra-se uma irregularidade e um alerta relacionado à reincidência da
prática de concessão ou prorrogação de renúncias sem o atendimento dos critérios legais necessários.
Despesas obrigatórias de caráter continuado (item 4.1.2.10)
A LRF define despesa obrigatória de caráter continuado (DOCC) como despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação
legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Em vista da fragilidade dos mecanismos de governança e gestão da geração de DOCCs no
âmbito federal, o Acórdão 333/2022-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues,
determinou, no item 9.1, que o Ministério da Economia e a Casa Civil elaborem plano de ação com
medidas normativas e gerenciais com a finalidade de viabilizar a elaboração de um demonstrativo
consolidado de DOCCs.
A análise dos processos de criação de DOCCs em 2021 está sendo realizada no TC
043.192/2021-1, que se encontra em andamento. Até o momento, não foram identificados
descumprimentos dos requisitos fiscais aplicáveis.
462

Ações de recuperação de créditos (item 4.1.2.11)

Um dos aspectos importantes da gestão fiscal da receita evidenciados na Prestação de
Contas do Presidente da República é o conjunto de ações voltadas à recuperação de créditos nas
instâncias administrativa e judicial, em observância ao art. 58 da LRF. Registrou-se, em 2020, o
montante de R$ 4.673,9 bilhões em créditos com potencial recebimento (53,8% do Produto Interno
Bruto do ano), montante 5,2% menor em relação a 2020. São R$ 2.764,5 bilhões inscritos em Dívida
Ativa, sendo R$ 1.707,4 bilhões com exigibilidade suspensa no âmbito de processos administrativos
ou judiciais e R$ 202,0 bilhões com exigibilidade suspensa em razão de parcelamento nas respectivas
esferas.
A razão consolidada da arrecadação em função do estoque da Dívida Ativa foi de 0,99%
em 2021, superior à média simples dos últimos quatro exercícios (0,86%). Esse índice é usado para
avaliar o desempenho da macrogestão na recuperação de créditos, mas isoladamente não traduz o
desempenho dos setores envolvidos na arrecadação, em virtude das peculiaridades que relativizam a
capacidade ou autonomia dos órgãos.
Quanto ao grau de recuperabilidade dos créditos inscritos em Dívida Ativa da União na
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que totalizam R$ 2.666,5 bilhões, 10,4% estão na
classe (rating) “a – alta perspectiva de recuperação”; 25,0% na classe “b – média perspectiva de
recuperação”; 13,6% na classe “c – baixa perspectiva de recuperação”; e 51,0% na classe “d – créditos
considerados irrecuperáveis”.
Metas e prioridades LDO (item 4.1.3)
Conforme disposto na Constituição Federal, a LDO deve compreender as metas e
prioridades da administração pública federal para o exercício de sua vigência. O art. 4º da LDO 2021
estabeleceu um rol de metas e prioridades da administração pública federal para 2021, dentre as quais
estão a agenda para a primeira infância, as despesas do Programa Casa Verde e Amarela voltadas a
Municípios de até 50.000 habitantes, quatro programas emergenciais de enfrentamento da pandemia de
Covid-19 e investimentos plurianuais. O estabelecimento de prioridades específicas na LDO 2021
representa um avanço, já que em exercícios anteriores, por vezes, a LDO apenas fazia uma remissão às
prioridades definidas no PPA, ou mesmo não previa prioridades.
Contudo, o rol fixado na LDO 2021 contém apenas prioridades específicas para a
administração pública federal, sem previsão de metas operacionais para 2021, que teriam o papel de
balizar a elaboração do orçamento pela indução de bens e serviços a serem efetivamente entregues por
meio das alocações. O texto da LDO 2021 aprovado pelo Congresso Nacional dispunha de um Anexo
VIII, de Metas e Prioridades, com metas de bens e serviços a serem entregues no exercício de 2021.
No entanto, referido anexo foi vetado integralmente pelo Presidente da República (os vetos ocorrem
desde 2015).
Além dessa lacuna, a alteração promovida pela Lei 14.143/2021 suprimiu do rol de
prioridades as despesas necessárias ao “funcionamento dos órgãos e das entidades”, em descompasso
com a lógica das diretrizes de política fiscal e respectivas metas, as quais devem ser consistentes com
as premissas e os objetivos da política econômica nacional, com vistas a assegurar a trajetória
sustentável da dívida pública.
As prioridades dispostas na LDO 2021 não foram uniformemente preconizadas na
execução do orçamento. Os investimentos plurianuais prioritários e os programas emergenciais
vigentes em 2021 tiveram substancial dotação e alto percentual de execução, enquanto o Programa
Casa Verde e Amarela para municípios de até 50.000 habitantes foi retomado com dotação
463

substancialmente inferior à de exercícios pretéritos. Por sua vez, a agenda transversal da primeira
infância estava em fase de implantação.
Devido ao não estabelecimento de metas operacionais na LDO 2021, registrou-se uma
impropriedade sobre a insuficiências dessas informações e uma recomendação para que o Poder
Executivo realize aperfeiçoamento desse requisito.
Execução de Despesas Decorrentes de Emendas de Relator-Geral do Orçamento (item 4.2.1)
O relatório final do PLOA 2021 foi apresentado na Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização (CMO) com R$ 3,03 bilhões em emendas do relator-geral (RP 9). Na
sequência, o relator-geral apresentou complementação de voto ao relatório final, com ajustes nas
programações orçamentárias. Ao todo, as programações orçamentárias que resultaram de emendas de
relator-geral somaram R$ 29,03 bilhões no PLOA 2021.
Para obter espaço orçamentário para esse volume de emendas RP 9, foram propostos
cancelamentos de despesas da ordem de R$ 26,47 bilhões, sendo R$ 26,01 bilhões referentes a
despesas obrigatórias (RP 1) e R$ 457 milhões relativos a despesas discricionárias (RP 2).
O Poder Executivo vetou R$ 19,77 bilhões em dispêndios discricionários (RP 2), emendas
do relator-geral (RP 9) e emendas de comissões (RP 8). Além disso, R$ 9,29 bilhões em despesas
discricionárias foram posteriormente bloqueadas, quando da edição do decreto de programação
financeira. A Lei 14.167/2021, de iniciativa do Poder Executivo, restaurou R$ 19,77 bilhões em
despesas obrigatórias. Entretanto, não houve recomposição de R$ 7,4 bilhões em despesas obrigatórias
referentes ao abono salarial anual que constavam do PLOA 2021 e foram cancelados no contexto da
sistemática do RP9.
Ao longo do exercício, as emendas de relator-geral contaram com dotação inicial de
R$ 18,53 bilhões, atualizados para R$ 16,86 bilhões. Foram empenhados 16,72 bilhões, com execução
financeira global de 38% no próprio exercício (R$ 6,39 bilhões). Na execução orçamentária das
emendas de relator-geral, 45% foram destinados a despesas de custeio e 55% a investimentos. A
execução financeira das despesas de custeio foi de 77%, enquanto nos investimentos o índice foi muito
baixo, não chegou a 7%, o que resultou em alto índice de inscrição em restos a pagar (93,35%).
As emendas RP 9 foram alocadas, em maior concentração, nas funções Saúde (R$ 7,7
bilhões), Urbanismo (R$ 5,9 bilhões), Agricultura (R$ 1 bilhão) e Educação (R$ 523 milhões). Aos
municípios foram destinados R$ 79% das emendas RP9 (R$ 13,2 bilhões), R$ 1,3 bilhão aos estados e
ao Distrito Federal (8,1%), sendo a aplicação direta pela União R$ 1,92 bilhão. (11,53%).
A série histórica dos últimos 5 anos evidencia maior participação do Poder Legislativo na
decisão do quanto alocar em investimentos.
464

Decisão sobre alocação em investimentos e sua execução financeira no período 2017-2021

R$ bilhões 1
Empenho Pagamento
47
23 21
50 43
41
25
18 18
40 20
29 28 14
30 23 15
18
20 10 05
10 09 08 03
02
10 5 00 01
- -
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Executivo Poder Legislativo
Fonte: Siop.
¹ Valores atualizados pelo IPCA até dez/2021.
Poder Executivo: RP 1, RP 2 e RP 3. Poder Legislativo: RP 6, RP 7, RP 8 e RP 9.
Nota-se redução gradual, mas constante, dos investimentos no período, passando de

R$ 56,12 bilhões em 2017 para R$ 46,13 bilhões em 2021, em termos reais. Chama atenção a baixa
execução financeira dos investimentos definidos por meio de emendas parlamentares, cujas escolhas
nem sempre são guarnecidas dos fundamentos do planejamento governamental.
A partir da sistemática adotada para as emendas RP 9, em 2020, tem-se aumentado o risco
de incompatibilidade do planejamento governamental, especialmente em razão da insuficiência de
programações orçamentárias em valores necessários e suficientes para a União honrar suas obrigações,
tendo em vista a legislação que norteia as políticas públicas aprovadas pelo próprio Congresso
Nacional.
Os Estados de Alagoas (229%), Minas Gerais (167%), Acre (148%) e Pará (134%) foram
os que apresentaram maiores altas na distribuição das emendas de relator-geral quando comparados
com a distribuição dos recursos alocados por essa via em 2020. Distrito Federal (-96%), Amazonas e
Tocantins (-20%), Amapá (-13%) e Piauí (-10%) se sobressaíram com as maiores reduções no referido
período. As Regiões Sudeste e Nordeste apresentaram os maiores incrementos em relação ao exercício
anterior, com aumento de 68% e 38,4%, respectivamente.
Os Municípios de Arapiraca (AL), São Félix do Xingu (PA), Campina Grande (PB) e São
Gonçalo (RJ) receberam, ao todo, R$ 343,6 milhões, sobressaindo entre as 14 cidades que receberam
parcelas superiores a 50 milhões, no valor global de R$ 994,7 milhões. Os repasses a esses 4
municípios despontaram no ranking das cidades que obtiveram aumentos expressivos – que variaram
de 737% a 5.237% – na destinação das emendas RP 9 em relação ao que receberam no ano anterior.
Essa variação tão elevada e concentrada em algumas cidades chama a atenção, seja porque
boa parte das emendas RP 9 foi destinada à saúde e à assistência social, políticas públicas que se
sujeitam a um regime jurídico-constitucional que exige critérios objetivos de escolha dos destinatários
e repasse de recursos do orçamento da União, seja porque a inclusão de novas programações por
emendas de relator-geral tem como origem a supressão de programações essenciais para a União
honrar despesas obrigatórias (R$ 7,4 bilhões) e de despesas discricionárias que abrangem, em alguns
casos, as relacionadas com a conservação do patrimônio público priorizadas pelo art. 45 da LRF, cujas
programações também foram objeto de supressão na tramitação do PLOA e por ocasião do veto
presidencial.
465

Além desses aspectos, a falta de critérios de equidade na distribuição de emendas entre os

parlamentares tem o potencial de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos
eleitorais, o que requer atenção e cuidado específicos.
A sistemática adotada, em 2021, para alocação de recursos da União por meio de emendas
RP 9, especialmente no que diz respeito à possibilidade de incluir novas programações inaugurada
pela Resolução 2/2021-CN (que incluiu o inciso IV do art. 53 da Resolução 1/2006-CN), não se
demonstra guarnecida da amplitude jurídico-constitucional que rege as ações e serviços públicos de
saúde que integram o SUS e as ações da assistência social.
Contudo, a constitucionalidade material da Resolução 2/2021-CN será apreciada em sede
da ADPF 854, conforme consignado na decisão da Ministra Rosa Weber de 8/4/2022, que reconheceu
a existência de vínculo de conexão entre o conteúdo do Ato Conjunto 1/2021 e da Resolução em
comento.
Tramitação e Sanção da Lei Orçamentária de 2021 (item 4.2.2)
No âmbito do processo TC 012.649/2021-0, processo pendente de apreciação pelo
Plenário, foram identificados problemas na LOA 2021 relacionados à insuficiência de dotação
orçamentária do abono salarial, decorrente da sistemática de operacionalização da previsão e do
pagamento do benefício, considerando o ano-base trabalhado.
Observou-se ainda, na tramitação do PLOA, a supressão de despesas obrigatórias com
benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) que não foram devidamente recompostas,
visto que o direito do beneficiário é assegurado pela legislação, e a previsão de dotação insuficiente
pode configurar a assunção de obrigação sem respaldo em créditos orçamentários.
No mesmo sentido, despesas discricionárias foram reduzidas e realocadas em emendas de
relagor-geral, o que prejudica princípio fiscal de somente atender novos projetos após serem
asseguradas dotações específicas e suficientes para priorizar os projetos em andamento e as despesas
de conservação do patrimônio público, em especial as essenciais ao funcionamento dos órgãos e
entidades.
Verificou-se também o desvirtuamento no uso da reserva de contingência em relação ao
disposto na LRF, visto que a previsão de recursos de natureza financeira não atende aos passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Reflexos Fiscais das Medidas de Enfrentamento à Pandemia de Covid-19 (item 4.2.3)
Em 2021, dando continuidade às ações iniciadas em 2020, o TCU realizou
acompanhamento dos principais impactos da pandemia de Covid-19 sobre as finanças federais (TC
016.873/2020-3, de relatoria do ministro Bruno Dantas). A referida análise levou em conta as
principais alterações das normas de direito financeiro, bem como foram realizados levantamentos
sobre os impactos da pandemia sobre as receitas, despesas e dívida pública. O exame empreendido e
exposto neste relatório não constitui resumo ou consolidação de todos os trabalhos executados pelo
TCU no âmbito do Programa especial de atuação no enfrentamento à crise da Covid-19.
Nos levantamentos realizados, verificou-se que, em 2021, a União havia destinado cerca de
R$ 145,6 bilhões de dotações orçamentárias para o combate à pandemia causada pela Covid-19, dos
quais R$ 139,9 bilhões decorreram da abertura ou reabertura de créditos extraordinários.
No que se refere às alterações nas normas do Direito Financeiro, destacam-se a
promulgação da Emenda Constitucional (EC) 109/2021, que, entre outros possibilitou a abertura de
créditos extraordinários visando ao custeio do Programa Auxílio Emergencial, até o limite de R$ 44
466

bilhões, independentemente da observância dos requisitos constitucionais da imprevisibilidade e

urgência, bem como ressalvou essas despesas do Teto de Gastos e do cômputo da meta de resultado
primário estabelecida pela LDO 2021.
Adicionalmente, a EC 113/2021, comumente conhecida como “PEC dos Precatórios”,
entre outras disposições, alterou a metodologia de correção do Teto de Gastos, com reflexos ainda no
ano de 2021 e exercícios subsequentes. Um dos efeitos imediatos da mudança metodológica foi a
ampliação do limite de despesa daquele exercício. Porém, o Congresso Nacional restringiu a utilização
desse espaço fiscal criado pela EC 113/2021, de forma que a ampliação autorizada ficou limitada a R$
15 bilhões, a serem destinados exclusivamente ao atendimento de despesas de vacinação contra a
Covid-19 ou relacionadas a ações emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico.
No que tange às alterações na legislação infraconstitucional, destaca-se a alteração na LDO
2021, em face da edição da Lei 14.212/2021, permitindo que o espaço fiscal no Teto de Gastos,
decorrente substituição do Programa Bolsa Família pelo Programa Auxílio Brasil, pudesse ser
utilizado para quaisquer despesas primárias, tornando sem efeito as restrições estabelecidas nos
Acórdãos 2.026/2020-TCU-Plenário, 1.532/2021-TCU-Plenário e 1.931/2021-TCU-Plenário. O
resultado prático dessa medida foi a ampliação da capacidade de realização de despesas primárias no
exercício de 2021, no valor estimado de R$ 9,4 bilhões.
As despesas mais significativas em termos monetários em 2021, alocados ao combate à
pandemia e a seus efeitos foram as seguintes: R$ 67,4 bilhões destinados ao Programa Auxílio
Emergencial; R$ 56,7 bilhões, às ações na área de saúde; R$ 10 bilhões, ao Benefício Emergencial de
Manutenção de Emprego e da Renda (BEm); R$ 5,0 bilhões, ao Pronampe; e R$ 3,5 bilhões, à garantia
de acesso à internet, com fins educacionais, a alunos e a professores da educação básica (Lei
14.172/2021).
Dos valores autorizados, foram empenhados R$ 130,8 bilhões e pagos R$ 116,2 bilhões,
valor que se soma aos pagamentos da ordem de R$ 5,2 bilhões de restos a pagar, derivados de despesas
empenhadas em 2020. Assim, os pagamentos de despesas relacionadas ao combate à pandemia e a
seus efeitos totalizaram R$ 121,4 bilhões em 2021.
Todavia, nem todo o valor de R$ 121,4 bilhões pago em 2021 foi, de fato, aplicado pelo
ente federal. Desse montante, cerca de R$ 17,4 bilhões foram transferidos aos entes subnacionais, aos
quais cabe a efetiva aplicação do recurso público.
Sobre os valores repassados aos entes subnacionais, convém destacar as significativas
limitações incidentes sobre o controle da aplicação dos recursos federais por parte desta Corte de
Contas. Os sistemas estruturantes da União não possuem completa integração com os sistemas que
registram a execução orçamentária e financeira no âmbito dos entes subnacionais.
No que tange às despesas empenhadas, mas não pagas no mesmo exercício, é possível
verificar que em 2020 houve a inscrição de R$ 16,13 bilhões de restos a pagar. Desse montante, foram
cancelados R$ 9,76 bilhões e pagos R$ 5,23 bilhões, em 2021. Cerca de 76% desses cancelamentos
(R$ 8,0 bilhões) estão concentrados nas ações de manutenção do emprego e crédito ao setor privado,
especificamente em despesas com o BEm.
No que se refere às despesas empenhadas em 2021, foram inscritos em restos a pagar
R$ 14,6 bilhões (processados e não processados). A esse valor ainda se somam despesas da ordem de
R$ 1,1 bilhão reinscritas em restos a pagar, derivadas de despesas empenhadas em 2020, mas
pendentes de pagamento até o final de 2021. Dessa maneira, o total de restos a pagar no início de 2022
alcançou R$ 15,7 bilhões, referentes a despesas destinadas ao combate à pandemia e a seus efeitos.
467

Auditoria do Balanço Geral da União (Capítulo 5)

A auditoria do Balanço Geral da União referente ao exercício de 2021 teve o intuito de
verificar se as demonstrações consolidadas da União refletem, em todos os aspectos relevantes, a
situação patrimonial e os resultados financeiro, patrimonial e orçamentário da União em 31/12/2021.
A auditoria foi conduzida de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da
União (NAT), aprovadas pela Portaria-TCU nº 280, de 2010, que são consistentes com os Princípios
Fundamentais de Auditoria do Setor Público (ISSAI 100) e com os Princípios de Auditoria Financeira
(ISSAI 200) das Normas Internacionais emitidas pela Organização Internacional das Entidades
Fiscalizadoras Superiores (Intosai).
Foram identificadas distorções de valor e de classificação contábil, cujos efeitos nas
demonstrações contábeis são relevantes, tomados individualmente ou em conjunto, mas não
generalizados. Essas distorções constituem a Base para a opinião com ressalva.
Distorções de valor:
• R$ 100,564 bilhões de provisão para pagamento de benefícios previdenciários
reconhecida a maior, tornando superavaliados o saldo da conta Provisões e o Passivo
Exigível e subavaliando o Resultado Patrimonial do período em 16,28% (itens 5.2.1.1 e
• R$ 24,525 bilhões de provisão para pagamento de benefícios previdenciários
reconhecida a menor, tornando subavaliados o saldo da conta Provisões e o Passivo
Exigível e superavaliando o Resultado Patrimonial do período em 3,97% (itens 5.2.1.2,
5.2.1.3, 5.2.1.4 e 5.2.1.5 do Relatório das Contas de Governo);
• R$ 6,231 bilhões de medicamentos e insumos estratégicos distribuídos, mas não
baixados do estoque, tornando superavaliado o saldo da conta em 16,41% (item 5.2.1.7 do
• R$ 5,472 bilhões de créditos da Dívida Ativa Tributária extintos, porém mantidos no
ativo não circulante, tornando superavaliado o saldo da conta Dívida Ativa em 0,44% (item
• Reconhecimento a maior de Ajuste para Perdas relativo a Empréstimos da União para
Estados da Federação, tornando subavaliados o Ativo Total e o Patrimônio Líquido e
superavaliando o saldo da Conta Ajuste para Perdas (item 5.2.1.9 do Relatório das Contas
de Governo).
Distorções de classificação, apresentação ou divulgação:
• R$ 329,455 bilhões de créditos tributários a receber classificados em circulante e não
circulante sem adequada segregação entre curto e longo prazo (item 5.2.2.1 do Relatório
• R$ 7,406 bilhões de classificação inadequada dos Depósitos Especiais do FAT no
Balanço Patrimonial da União (item 5.2.2.2 do Relatório das Contas de Governo);
• R$ 7,141 bilhões de variações patrimoniais aumentativas classificadas indevidamente
como atualização monetária (item 5.2.2.3. do Relatório das Contas de Governo).
Assim, exceto pelas distorções descritas anteriormente, as demonstrações contábeis
apresentam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em 31
468

de dezembro de 2021 e a execução orçamentária da União do exercício findo nessa data, de acordo
com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público.
As recomendações e as ações dos órgãos e entidades da administração pública federal no
sentido de cumprir as recomendações advindas da auditoria financeira do TCU têm se mostrado como
importante mecanismo de aprimoramento dos registros da contabilidade pública. De forma
exemplificativa, podem ser citadas a implementação de rotina automática para contabilização da
remuneração das disponibilidades da conta única, bem como as melhorias que estão sendo
implementadas no controle contábil das participações acionárias da União.
Monitoramento das deliberações sobre as Contas do Presidente da República de 2015 a 2019
(Capítulo 6)
No âmbito do Relatório sobre as Contas do Presidente da República, o TCU emite
recomendações e alertas aos órgãos e entidades responsáveis pela conformidade na execução dos
orçamentos e na gestão dos recursos públicos federais e pela confiabilidade das informações contábeis,
buscando assegurar a transparência das contas públicas e a observância dos princípios que regem a
Administração Pública. Nesse sentido, uma das diretrizes do Relatório sobre as Contas do exercício de
2021 foi o monitoramento das deliberações veiculadas nas Contas de 2015 a 2020.
Assim, conforme os resultados sintetizados na tabela seguinte, de um total de 74
recomendações abrangidas pelo escopo final do presente monitoramento: 29 foram consideradas
implementadas, 41 em implementação e 4 não implementadas. Das 74, 39 serão novamente
monitoradas no ano seguinte e 35 tiveram seu monitoramento no ano seguinte dispensado, pois foram
implementadas (29), ou serão tratadas em local adequado (deliberação do Parecer Prévio 2021 ou
análise específica).
Nível de atendimento das deliberações
Recomendações 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total Geral
Implementada 2 1 0 2 9 15 29
Em implementação 3 4 1 1 10 22 41
Não implementada 0 0 0 0 1 3 4
Não aplicável 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 5 5 1 3 20 40 74
Em que pesem as quatro recomendações não implementadas, o desempenho apurado em

face do presente monitoramento revela que os órgãos e entidades do Poder Executivo federal estão
envidando esforços para implementar as medidas sugeridas pelo TCU por ocasião do Parecer Prévio.
Com efeito, quase todas as recomendações e alertas proferidos por esta Corte de Contas ensejaram a
adoção de ações preventivas, corretivas ou de aprimoramento da gestão, com o propósito de evitar
irregularidades, sanar distorções e impropriedades e aperfeiçoar procedimentos que assegurem a
conformidade na execução orçamentária e na gestão dos recursos públicos federais e a confiabilidade
das informações contábeis da União.
Conclusão
Feita essa síntese do Relatório sobre as Contas prestadas pelo Presidente da República
referentes ao exercício de 2021, e antes de apresentar a conclusão final sobre as opiniões a serem
emitidas pelo Tribunal de Contas da União em seu Parecer Prévio, cumpre tecer alguns comentários
finais sobre a situação atual das finanças públicas da União.
O arcabouço normativo brasileiro previu uma série de princípios e regras que devem
nortear a atuação dos governantes com o objetivo de zelar pela higidez das contas públicas e garantir
condições para que a estrutura administrativa do Estado funcione de forma adequada, entregando aos
469

cidadãos os bens e serviços públicos assegurados pela Constituição Federal. Nesse sentido, a Lei
Complementar 101/2000 estatuiu, logo em seu primeiro artigo, a transparência e o planejamento como
pressupostos basilares da gestão fiscal responsável. Tais pressupostos devem orientar a ação
governamental para que seja capaz de prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o equilíbrio
das contas públicas.
Em 2021, o país continuou sofrendo os efeitos sociais e econômicos decorrentes da
pandemia de Covid-19, razão pela qual foram realizadas alterações normativas, bem como foram
autorizadas despesas visando ao enfrentamento das consequências da crise sanitária.
No cenário macroeconômico, o PIB real aumentou 4,62% em relação ao ano anterior,
enquanto o PIB per capita real subiu 4,8%. Por seu turno, a carga tributária em percentual do PIB
alcançou 33,7%, a maior dos últimos cinco anos, resultado de aumento real na arrecadação das três
esferas governamentais.
A inflação do exercício atingiu 10,06%, bastante superior ao limite superior da meta
estabelecida (5,25%), sendo a maior desde 2015, impactada principalmente pelos grupos
“Transportes”, “Habitação” e “Alimentação e Bebidas”. Já a taxa de juros Over/Selic encerrou 2021
em 9,15%, ante a 1,9% em 2020. Os últimos dois anos foram os únicos com taxa real negativa desde
2008.
Os níveis de emprego continuaram afetados pela situação de calamidade instaurada. A taxa
de desocupação média anual de 2020 e 2021 foi de 13,5%, enquanto o rendimento médio real anual de
2021 foi de R$ 2.659, menor valor desde 2016.
Na área fiscal, o país enfrenta sucessivos déficits primários desde 2014. O resultado
primário de 2021 foi deficitário em R$ 35,9 bilhões (contra R$ 745,3 bilhões no ano anterior). Já o
resultado nominal, que inclui despesas financeiras, foi deficitário em R$ 443,2 bilhões.
Os benefícios tributários, financeiros e creditícios foram estimados em R$ 329,4 bilhões,
20,9% da receita primária líquida ou 3,8% do PIB, sendo a maior parte referente a gastos tributários
(R$ 276,8 bilhões), com significativo impacto sobre as receitas tributárias, principais fontes para
financiamento das despesas públicas. Registra-se, em 2021, deixaram de ser considerados gastos
tributários os montantes referentes ao “Simples Nacional” e “MEI” (microempreendedor individual),
por força de alteração na LDO 2021. Desonerações fiscais têm efeito fiscal similar à despesa direta, de
modo que o país precisa avaliar os potenciais benefícios sociais e econômicos frente aos custos
estimados, com vistas a definir se uma renúncia deve ser instituída, prorrogada, alterada ou extinta.
Acerca do endividamento público, o prazo médio da dívida chegou a 3,8 anos em 2021
(era de 4,5 anos em 2016), enquanto o percentual vincento em doze meses recuou para 21% em 2021
(ante a 27,6% no ano anterior). O custo médio da dívida subiu para 8,9% (estava em 8,4% em 2020). A
Dívida Bruta do Governo Geral encerrou o ano em 80,3% do PIB, ante a 88,6% em 2020.
É certo que a situação extrema exigiu socorro governamental na forma de despesa pública
para assegurar à população os direitos sociais previstos na Constituição ou, ao menos, minimizar os
impactos sociais da calamidade. Para atender essas necessidades extraordinárias sem romper as regras
fiscais vigentes, houve alterações legislativas para permitir a destinação de recursos ao enfrentamento
da pandemia, sem que tais despesas fossem convertidas em gastos permanentes, mantendo-se o
compromisso com a austeridade fiscal.
A EC 106/2020 estabeleceu o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações,
válido somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime regular. A Lei
Complementar (LC) 173/2020 trouxe o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus,
dispensando alguns limites, condições e restrições da LRF aplicáveis à União e aos entes subnacionais.
470

Como exemplo, os dispositivos suspensos tratavam de limites de gastos com pessoal,

limites da dívida consolidada, limitação de empenho (contingenciamento), contratação de operações de
crédito, concessão de garantias, transferências voluntárias, criação de despesas e instituição de
renúncias. As exceções dizem respeito apenas às despesas relacionadas ao enfrentamento da pandemia,
e não afastam as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.
Quanto à necessidade de execução de despesas referentes aos mínimos constitucionais da
saúde e da educação, embora os montantes tenham sido empenhados, registrou-se a necessidade de
aperfeiçoar a mensuração, a evidenciação, a transparência e a rastreabilidade das informações, a
exemplo do uso das plataformas digitais já desenvolvidas (Plataforma +Brasil, Portal Nacional de
Contratações Públicas) para centralizar o registro das contratações, dispensas e outras informações
referentes à efetiva execução dos recursos de natureza federal repassados aos entes subnacionais, para
que seja possível monitorar e avaliar a eficiência alocativa desses recursos aplicados de forma
descentralizada e pulverizada.
Tendo em vista o seu impacto para a sustentabilidade das finanças públicas, o resultado
previdenciário tem análise destacada no relatório. O déficit previdenciário dos regimes públicos
federais em conjunto alcançou R$ 350 bilhões em 2021. Entre 2011 e 2020, o déficit da previdência
aumentou a uma taxa média anual de 14,5%.
Com relação ao Novo Regime Fiscal instituído pela EC 95/2016 (Teto de Gastos), a EC
109/2021 alterou a metodologia de correção dos limites, o que gerou um aumento de espaço fiscal
limitado a R$ 15 bilhões, a serem destinados a despesas de vacinação ou relacionadas a ações
emergenciais e temporárias de caráter socioeconômico. Todos os órgãos cumpriram o Teto de Gastos
em 2021.
A Regra de Ouro também foi cumprida em 2021, pois as despesas de capital executadas
(R$ 1.832,3 bilhões) superaram as operações de crédito realizadas (R$ 1.754,2) bilhões. A finalidade
da regra é que o país consegue honrar suas despesas correntes sem ter que recorrer a empréstimos, o
que foi necessário, por exemplo, em 2020, por meio da autorização de maioria absoluta do Poder
Legislativo, conforme exige da Constituição (art. 167, inciso III).
Ademais, destaca-se que, ao longo do exercício de 2021, o Tribunal realizou trabalhos
bimestrais com o objetivo de acompanhar as receitas primárias, as despesas primárias impactantes, o
resultado primário e o contingenciamento, no tocante ao cumprimento das disposições da Lei de
Diretrizes Orçamentárias, da Lei Orçamentária Anual e da Lei de Responsabilidade Fiscal, além de
avaliar aspectos relacionados ao cumprimento da Regra de Ouro e do Teto de Gastos.
Por meio dessas fiscalizações, o Tribunal atuou tempestivamente, ao expedir deliberações
para o Poder Executivo com o intuito de evitar o descumprimento das normas regentes. Assim, as
análises empreendidas neste Relatório, no que tange à gestão fiscal, resultam em grande parte desses
acompanhamentos, o que robustece os achados e as conclusões aqui apresentados.
A transparência acerca da situação das contas públicas e das entregas de bens e serviços
públicos é condição fundamental para o pleno exercício do controle social pela sociedade. As políticas
públicas devem ter, em todas as suas fases, suporte em avaliações, as quais exigem informações de
desempenho produzidas a partir de dados atualizados e confiáveis, para que a alocação de recursos
públicos resulte em prestação de serviços públicos efetivos, sobretudo no contexto de restrição fiscal e
econômica.
Em atenção ao princípio universalidade, previsto no art. 2º da Lei 4.320/1964, a LOA deve
refletir adequadamente as obrigações assumidas para o exercício financeiro. A limitação imposta pelo
Teto de Gastos exige que sejam feitas escolhas, pois as necessidades são naturalmente maiores do que
os recursos disponíveis.
471

Em 2021, durante a tramitação do PLOA 2021, diversas despesas foram suprimidas e

remanejadas para as emendas de relator-geral. Com isso, a LOA foi aprovada sem que houvesse
dotação suficiente para obrigações inequívocas, a exemplo da aplicação mínima de recursos de
irrigação na região Centro-Oeste, além de despesas com abono salarial e obrigações do RGPS.
A constitucionalidade da Resolução 2/2021-CN está sendo analisada pelo STF, em vista da
autorização para a inclusão, via emendas de relator-geral, de novas programações, uma inovação em
relação ao texto do art. 166 da CF/1988. A utilização do instrumento das emendas de relator-geral tem
gerado desafios para o planejamento e a implementação de políticas públicas, assim como dificuldades
relacionadas à transparência e à motivação referente aos critérios definidos para a destinação dos
recursos oriundos de emendas.
Nesse contexto, cumpre ressaltar os aperfeiçoamentos implementados nas áreas
orçamentária e fiscal na União decorrentes da atuação desta Corte nos últimos anos, especialmente no
âmbito dos relatórios e pareceres prévios sobre as Contas presidenciais de 2015 a 2020. Verificou-se
alto grau de aderência dos órgãos e entidades do Poder Executivo federal às deliberações do Tribunal,
o que resultou em avanços na transparência sobre as decisões em termos de política fiscal, elevando a
confiabilidade da gestão, das estatísticas fiscais e das demonstrações financeiras.
Em decorrência das auditorias e análises efetuadas acerca da Prestação de Contas do
Presidente da República referente ao exercício de 2021, observaram-se impropriedades e
irregularidades na execução dos orçamentos e na gestão dos recursos públicos federais, que, apesar da
sua relevância, em conjunto, não apresentam materialidade e gravidade suficientes para embasar
opinião adversa sobre a gestão dos orçamentos da União e das demais operações realizadas com
recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei orçamentária anual.
Em virtude disso, com base no § 1º do art. 14 da Resolução-TCU 291/2017, nos
procedimentos aplicados e no escopo selecionado para análise, conclui-se que, exceto pelos efeitos das
ressalvas verificadas, foram observados os princípios constitucionais e legais que regem a
administração pública federal, bem como as normas constitucionais, legais e regulamentares na
execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais,
em especial quanto ao que estabelece a lei orçamentária anual.
Desse modo, propõe-se ao Tribunal de Contas da União emitir opinião com ressalvas sobre
a execução dos orçamentos e a gestão dos recursos públicos federais no Parecer Prévio sobre as Contas
do Presidente da República referentes ao exercício de 2020.
Com relação à opinião sobre os balanços gerais da União, conforme o disposto no art. 13, §
3º, da Resolução-TCU 291/2017, exceto pelas distorções descritas anteriormente, as demonstrações
contábeis apresentam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e
financeira em 31 de dezembro de 2021 e a execução orçamentária da União do exercício findo nessa
data, de acordo com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público.
Diante do exposto, apresentam-se ao Tribunal de Contas da União o Relatório e a minuta
de Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2021, com
fulcro no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, e no art. 36 da Lei 8.443/1992.
472

VOTO
Senhora Presidente,
Senhor Ministros,
Senhora Procuradora-Geral,
Ilustres Autoridades que prestigiam esta Sessão,
Trago à elevada apreciação do Egrégio Plenário deste Tribunal de Contas da União, em

observância ao prazo fixado constitucionalmente, o Relatório e a minuta de Parecer Prévio sobre as
contas de responsabilidade do Presidente da República, Excelentíssimo Senhor Jair Messias
Bolsonaro, referentes ao período de 1º/1/2021 a 31/12/2021.
2. De início, esclareço que as referidas contas compreendem o relatório do órgão central
do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos e o Balanço
Geral da União, e serão apreciadas mediante Parecer Prévio, nos termos da Lei 8.443/1992 e do
Regimento Interno do TCU.
3. Nesse contexto, cabe destacar que o Parecer Prévio deve ser conclusivo, indicando se as
contas prestadas representam adequadamente as posições financeira, orçamentária, contábil e
patrimonial em 31 de dezembro de 2021 e se foram observadas as normas constitucionais, legais e
regulamentares na execução dos orçamentos e nas demais operações realizadas com recursos
públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei orçamentária anual.
4. Esta é a 87ª vez que o TCU exerce a sua competência, instituição centenária, essencial à
jurisdição constitucional de contas, criada em 1890 por meio do Decreto 966-A, do então Ministro
da Fazenda, Rui Barbosa, para o exame, revisão e julgamento dos atos concernentes à receita e à
despesa da recém proclamada República.
5. Cumpre ressaltar que o trabalho aqui apreciado oferecerá ao Congresso Nacional os
elementos técnicos necessários para o julgamento das contas do Presidente da República e para a
apreciação dos relatórios sobre a execução dos planos de governo.
6. Como já tive a oportunidade de destacar no estabelecimento das diretrizes para orientar
os trabalhos de elaboração do relatório e do parecer prévio, trata-se da mais nobre missão
constitucional desta Corte, que tem procedido, dentre diversos temas de elevada complexidade e
relevância, ao exame quanto à verificação do cumprimento dos programas e das ações previstos na
Lei Orçamentária Anual (LOA), à observância dos limites, parâmetros, princípios e diretrizes
fixados pela Constituição Federal, pela Lei Complementar 101/2000 (LRF - Lei de
Responsabilidade Fiscal) e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
7. Com o objetivo de tornar sempre mais efetivo o exame das contas, em contribuição à
necessária melhoria na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União, nas dimensões da legalidade, legitimidade e economicidade, e aderente à missão do Tribunal
de “Aprimorar a Administração Pública em benefício da sociedade por meio do controle externo”,
encaminhei proposta para que fossem acrescidos ao presente trabalho ações adicionais de controle.
8. Referidas ações objetivaram avaliar, por exemplo, o grau de implementação de
iniciativas, a efetividade de resultados e o alcance de metas e indicadores constantes da Estratégia
Brasileira para a Transformação Digital (e-Digital) e da Estratégia de Governo Digital 2020-2022.
9. Nas modernas economias, são evidentes os benefícios financeiros ao cidadão, bem
1

como aos próprios governos, alcançados a partir da adequada implementação de serviços públicos
digitais, tanto na melhoria da eficiência na gestão quanto no controle da administração pública.
10. Nessa seara, o Tribunal tem atuado proativamente, contribuindo para o fortalecimento
contínuo do uso de ferramentas tecnológicas pelos gestores, não olvidando o encargo do controle
externo de induzir práticas que agreguem valor ao negócio da administração pública federal.
11. Excelentíssimas autoridades, ilustres presentes, nesse ínterim, a atuação do controle
externo não é pautada apenas em uma agenda repressiva, de verificação da conformidade e uso do
poder sancionador, com a responsabilidade inerente a uma Corte de Contas de estatura
constitucional, mas pode e deve ser indutora de melhorias, de aperfeiçoamento da gestão pública,
com o oferecimento de caminhos para a transformação do país.
12. Deixo aqui registrada, com grata satisfação, a excelência da instrução produzida sob a
coordenação da equipe da Secretaria de Macroavaliação Governamental, em conjunto com diversas
equipes técnicas do Tribunal, cujos auditores, de reconhecida expertise, não mediram esforços,
sempre com zelo e empenho para o alcance do resultado do presente processo, e os parabenizo nas
pessoas do Secretário Alessandro Aurélio Caldeira e do Secretário-Geral de Controle Externo
Leonardo Rodrigues Albernaz.
I – INTRODUÇÃO
13. Conforme definido na Constituição Federal de 1988, art. 71, inciso I, a primeira das
competências atribuídas ao TCU consiste em apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da República.
14. Referida apreciação deve ocorrer em até sessenta dias após o recebimento das contas,
cujo encaminhamento pelo Congresso Nacional, no presente exercício, ocorreu no último dia
5/5/2021.
15. As contas consistirão, a teor art. 36 da Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU), nos
balanços gerais da União e no relatório do órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo sobre a execução dos orçamentos (§ 5º, art. 165, da Constituição).
16. Por meio do Parecer Prévio, acompanhado do Relatório pormenorizado sobre a
conformidade da gestão governamental, serão apresentadas as conclusões sobre a fidedignidade dos
balanços gerais da União e a regularidade da execução orçamentária, com encaminhamento final de
recomendação pela aprovação ou rejeição das contas, e com a possibilidade, nos termos da
Resolução TCU 291/2017, da emissão de opinião sem ressalvas, com ressalvas ou adversa.
17. Cumpre ainda esclarecer que a deliberação do Tribunal, consubstanciada no Parecer
Prévio, conterá as ressalvas e irregularidades detectadas, as opiniões, a conclusão e a respectiva
fundamentação, além de eventuais ciências de descumprimento de normativos e recomendações
direcionadas à Presidência da República e demais órgãos.
18. Relativamente à execução dos orçamentos, a emissão de opinião com ressalvas ocorre
quando detectadas impropriedades ou irregularidades que, pela materialidade e gravidade, não
impliquem em opinião adversa; bem como distorções materialmente relevantes com efeito não
generalizado sobre as informações de desempenho orçamentário ou da política fiscal.
19. Por outro lado, a opinião será adversa quando configuradas, em síntese, a inobservância
de princípio ou norma constitucional ou legal; a prática de ato contra a probidade da Administração
ou a LOA; distorções materialmente relevantes que tenham efeitos generalizados sobre as
informações de desempenho orçamentário ou da política fiscal e inobservância dos princípios e
regras constitucionais e infraconstitucionais relativos à gestão fiscal responsável, dentre outras
ocorrências.

20. Quanto ao exame dos balanços gerais da União, a opinião será com ressalva quando,
tendo sido obtida evidência de auditoria adequada e suficiente, as distorções nas demonstrações
financeiras forem materialmente relevantes, mas não generalizadas. Ou, se obtida evidência
adequada e suficiente, os possíveis efeitos de distorções não detectadas sobre as demonstrações
financeiras forem materialmente relevantes, mas não generalizados.
21. O Tribunal ficará ainda impossibilitado de emitir opinião sobre os balanços gerais da
União quando houver limitação na extensão dos exames causada por motivos alheios à sua atuação,
ausentes as evidências adequadas e suficientes a fundamentar o parecer.
22. Por derradeiro, ressalte-se que o TCU emite Parecer Prévio apenas sobre as contas
prestadas pelo Presidente da República. As contas relativas aos Poderes Legislativo e Judiciário e
ao Ministério Público são efetivamente julgadas pela Corte, em sede de processos específicos,
conforme decisão do Supremo Tribunal Federal no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade
(ADI) 2.238-5/DF.
23. Na sequência, passo a discorrer sobre o bem fundamentado Relatório que subsidia a
emissão do Parecer Prévio.
II - CONJUNTURA ECONÔMICA, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Desempenho da Economia Brasileira
24. A análise das contas anuais deve ser efetuada levando-se em conta obrigatoriamente a
base normativa de regência, mas não pode ser dissociada do contexto e das variáveis
macroeconômicas do período, para a devida compreensão quanto ao desempenho da gestão pública.
25. Assim, no que tange à taxa de inflação, o Índice de Preços ao Consumidor Amplo
(IPCA) alcançou 10,06% a.a, muito acima do limite superior da meta, de 5,25% p.p., fixada pelo
Conselho Monetário Nacional.
26. Dentre os diversos grupos de produtos e serviços que compõem o IPCA, a maior
variação e o maior impacto no índice ocorreu no grupo de transportes, inclusos combustíveis,
automóveis novos e usados, passagens aéreas e transportes por aplicativo. Referido grupo sofreu
enorme variação, de 21,03%, e impacto muito forte, de 4,19 p.p., quase a metade do impacto
observado no índice geral do IPCA, de 10,06%. O expressivo aumento do grupo de transportes pode
ser explicado, principalmente, pela variação dos preços dos combustíveis, que tiveram elevação de
49,02%.
27. Outros grupos também contribuíram para o expressivo aumento da taxa de inflação,
dentre eles habitação, com alta de 13,05% e impacto de 2,05 p.p.; alimentação e bebidas, com alta
de 7,94% e impacto de 1,68 p.p., além do item energia elétrica, com aumento de 21,21%.
28. Relativamente ao INPC, que mede a variação do custo de vida das famílias com renda
mensal entre 1 e 5 salários-mínimos, foi observada alta de 10,16% em 2021. De forma semelhante
ao IPCA, as maiores variações e impactos ocorreram com os itens de transportes (19,29% e impacto
de 3,70 p.p.) e habitação (13,85% e impacto de 2,43 p.p.).
29. Quanto ao Produto Interno Bruto (PIB), foi alcançado o montante de R$ 8,679 trilhões,
sendo 4,62% superior, em termos reais, ao de 2020, cujo valor foi de R$ 8,296 trilhões.
30. Observa-se que o PIB retrocedeu aos patamares de 2013 e 2014, de aproximadamente
R$ 8,8 trilhões, em razão das fortes taxas negativas observadas nos anos de 2015, 2016 e 2020
(Pandemia do Covid-19), mas apresentou boa recuperação em 2021, com a taxa de crescimento
passando, em termos reais, de -3,9% em 2020 para 4,6% no exercício seguinte.
31. Em relação à taxa de crescimento do PIB real per capita, um dos indicadores
considerados ao se analisar o bem-estar da população, foi registrado o valor de R$ 40.688,10.
3

Houve, também, boa recuperação, visto que a taxa de crescimento do PIB per capita, em termos
reais, passou de -4,6% em 2020 para 3,9% em 2021.
32. Sob a ótica da demanda, a Despesa de Consumo das Famílias foi responsável por 61,0%
do valor do PIB, tendo sofrido um acréscimo de 3,6% se comparado ao ano de 2020. A despesa de
Consumo do Governo, correspondente a 19,1% do PIB em 2021, registrou variação positiva de
2,0% em relação a 2020.
33. Quanto às Exportações de Bens e Serviços, bem assim as Importações, foram
registrados acréscimos de 5,8% e 12,4%, respectivamente, em relação ao ano de 2020.
34. Com referência à Balança Comercial Brasileira, manteve-se superavitária em US$
61,4 bilhões em 2021, com exportações de US$ 280,8 bilhões e importações de US$ 219,4 bilhões. 
O aumento de 33,8% nas exportações entre o ano de 2021 e 2020 sofreu maior influência dos
preços, que aumentaram 29,3%, enquanto o volume evoluiu somente 3,2%.
35. Já no caso das importações, a elevação de 38,1% foi causada principalmente em função
do volume, que cresceu 21,9%, enquanto os preços tiveram aumento de apenas 13,1%. As
commodities agrícolas e minerais participaram com 67,7% do total das exportações, demonstrando a
dependência das exportações quanto a este tipo de produto.
36. Ainda quanto às exportações, houve variações pouco expressivas em relação aos
produtos exportados pelo Brasil aos blocos de países da Ásia, América do Norte, América Central e
Caribe, América do Sul Europa, Oriente Médio e Oceania.
37. Quanto aos volumes de produtos exportados pelo Brasil, negociados com cada bloco
econômico, ocorreram variações positivas expressivas entre 2020 e 2021. Os países com maior
participação na aquisição de produtos brasileiros em 2021 foram: China, com US$ 87,9 bilhões
(aumento de 29,7%), equivalente a 31,3% do total exportado pelo Brasil; Estados Unidos, com
US$ 31,1 bilhões (aumento de 45,1%), representando 11,1% do total; e Argentina, com US$ 11,9
bilhões (aumento de 39,9%), correspondendo a 4,2% do total exportado.
38. Por outro lado, o Balanço de Pagamentos apresentou déficit na conta “Transações
Correntes” em 2021, atingindo o valor de US$ 28,1 bilhões, superior em 14,8% ao valor verificado
em 2020, de US$ 24,5 bilhões.
39. O saldo das Reservas Internacionais se manteve elevado, totalizando US$ 362,2
bilhões em 2021, com acréscimo de US$ 6,6 bilhões (1,9%) em relação a 2020, de US$ 355,6
bilhões.
40. Com referência à taxa de risco-país - representada pelo indicador EMBI+ (Emerging
Markets Bond Index Plus ou Índice dos Bônus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J.
P. Morgan, que compara a diferença entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para
títulos públicos de um conjunto de países emergentes, em relação à taxa de juros dos papéis dos
EUA, encerrou o ano de 2020 em 260 pontos. Ao final de dezembro de 2021, o indicador EMBI+
atingiu 326 pontos, com um aumento de 66 pontos entre os dois finais de período.
41. Quanto ao nível de emprego e salários, a taxa de desocupação média alcançou 13,5% no
biênio 2020-2021, uma estabilização em relação ao exercício do advento da pandemia. A partir de
março/2021, houve redução contínua na taxa de desocupação mensal, alcançando 11,1% em
dezembro de 2021, número mais favorável da série anual.
42. Com referência à carga tributária brasileira em 2021, atingiu 33,90%, a maior do
período 2017-2021, sendo superior em 2,14 p.p. à de 2020, de 31,77%. As três esferas
governamentais apresentaram aumento real de receitas tributárias e a arrecadação bruta total
aumentou, em termos reais, 11,65% em comparação com 2020.

Política Monetária
43. A política monetária segue o regime de metas para a inflação, definidas pelo Conselho
Monetário Nacional, de crucial relevância eis que interfere diretamente no mercado de
investimentos e no poder de consumo da população, com impacto no valor da moeda e nos preços
dos produtos e serviços.
44. A Semag destacou um conjunto de medidas de capital, de liquidez e de crédito que
foram adotadas pelo Bacen para evitar o empoçamento da liquidez decorrente dos efeitos da
pandemia do Covid-19 sobre a economia, dentre as quais a redução da taxa Selic, de 4,25% para 2%
a.a. em 2020. Entretanto, a referida a taxa permaneceu nesse valor apenas até meados de março de
2021, quando foi elevada para 2,75%, com aumentos sucessivos de maio a dezembro, até atingir
9,25%.
45. A recuperação da atividade econômica, de 4,6% do PIB em 2021, veio acompanhada de
aumento de preços de 10,06% a.a., em 2021, com os choques que se abateram sobre a economia
brasileira e os efeitos defasados da política monetária sobre a inflação.
46. Os principais fatores explicativos da extrapolação do limite superior da meta de inflação
em 2021, apontados pelo Bacen em expediente ao Ministério da Economia, foram a forte elevação
dos preços de bens transacionáveis, a bandeira de energia elétrica decorrente da escassez hídrica, e
desequilíbrios entre demanda e oferta de insumos.
47. Entre as providências adotadas pela Autoridade Monetária para o retorno da inflação à
faixa de tolerância da meta constam a retirada da prescrição futura (forward guidance) e o início
dos ajustes, em março 2021, como já informado, nas taxas de juros, resultando no aumento de
7,25p.p. acima dos 2% vigentes, com a Selic atingindo 9,25% ao final de 2021.
48. Quanto à base monetária, observou-se que, no exercício de 2021, houve diminuição de
R$ 22.353 milhões em relação ao saldo do ano anterior, enquanto que em 2020 houve incremento
de R$ 114.950 milhões em relação a 2019. O Relatório destaca a política monetária contracionista
em 2021 em oposição à expansionista de 2020.
49. No que se refere à Política Creditícia, os saldos totais de crédito como proporção do PIB
são idênticos nos exercícios de 2020 e 2021.
50. No entanto, houve forte aumento dos saldos totais das operações de crédito, próximos a
54% do PIB no período, devido principalmente à pandemia do Covid-19.
51. No que tange ao saldo das operações de crédito às pessoas jurídicas (PJ) e físicas (PF),
com o advento do Covid-19, no início de 2020, o crédito para PF alcançou 30% do PIB e, para PJ,
atingiu 23,8%. No exercício seguinte, observou-se pequena queda dos saldos de PJ em proporção
do PIB em relação a 2020 (22,6%), enquanto o crédito para as PF passou por pequeno aumento
(31,2%).
52. Por sua vez, os saldos da carteira de crédito com recursos direcionados como proporção
do PIB, em 2020 e 2021, foram de aproximadamente R$ 1.697,6 e R$ 1.882,4 bilhões,
respectivamente, mostrando incremento em termos do PIB, para 22,7% em 2020 e 21,7% em 2021.
53. Em linhas gerais, o exercício de 2021 se caracterizou pela melhora no desempenho da
economia, com crescimento de cerca de 4,6%, embora abaixo da média mundial.
Política Fiscal
54. Consoante registrado no relatório, a política fiscal tem como objetivo a promoção da
gestão financeira equilibrada dos recursos públicos visando assegurar a estabilidade econômica, o
crescimento sustentado e o financiamento das políticas públicas.

55. Nesse contexto, a LOA 2021 estimou a arrecadação de receitas primárias em R$ 1.595,4
bilhões, ao passo que a arrecadação efetiva total foi de R$ 1.932,4 bilhões, superando a previsão em
R$ 336,9 bilhões.
56. Foi verificada expansão na execução das despesas em 2021, viabilizada por meio de
excepcionalidades de determinados gastos quando da aferição do cumprimento da meta de resultado
primário, com ajustes de meta envolvendo as seguintes despesas: saúde no enfrentamento à
pandemia (gastos de R$ 23,4 bilhões); Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas
de Pequeno Porte (Pronampe, totalizando R$ 5 bilhões); Programa Emergencial de Manutenção do
Emprego e da Renda (Bem, com R$ 7 bilhões), e despesas com o Auxílio Emergencial (R$ 59,7
bilhões).
57. As despesas obrigatórias apresentaram, no período de 2012 a 2021, crescimento de
14,7% para 17,2% do PIB, enquanto as despesas discricionárias decresceram de 2,2% para 1,4% do
PIB, evidenciando aumento da participação das despesas obrigatórias em detrimento das despesas
discricionárias no espaço fiscal disponível.
58. Embora a redução de despesas possa ser positiva para as finanças públicas em
determinado contexto, especialmente no cenário de sucessivos déficits fiscais, o grupo de despesas
discricionárias abrange investimentos, custeio de órgãos/entidades da Administração e políticas
públicas de alta relevância para o Estado, sendo pertinente enfatizar que a compressão de despesas
discricionárias pode impactar negativamente a prestação de serviços públicos essenciais e
inviabilizar a execução de determinadas políticas públicas.
59. Ademais, a partir da publicação da LOA 2021, as reavaliações bimestrais de receitas e
de despesas primárias, realizadas com base na execução orçamentário-financeira e nos parâmetros
macroeconômicos atualizados, indicaram sistematicamente a possibilidade de ampliação das
despesas discricionárias em expressiva margem, respeitado, em todo caso, o Novo Regime Fiscal
(Teto de Gastos).
Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios
60. Os benefícios em tela, que objetivam o desenvolvimento econômico de diversas áreas
do país, bem como a redução das desigualdades regionais e sociais, atingiram, em 2021, o montante
de R$ 329,4 bilhões, correspondendo a 20,9% da receita primária líquida e a 3,8% do PIB,
segregados em R$ 276,8 bilhões de benefícios tributários e R$ 52,6 bilhões de benefícios
financeiros e creditícios.
61. Conforme destacado no relatório, esses benefícios representam distorções ao livre
mercado e resultam, de forma indireta, em sobrecarga fiscal maior para os setores não beneficiados,
e devem ser avaliados com atenção em face do seu impacto nas contas públicas.
62. Os benefícios financeiros e creditícios apresentaram tendência de diminuição no período
de 2016 a 2020, com interrupção dessa tendência em 2021, e crescimento de 103,2 % em relação a
2020, consoante o gráfico a seguir, por segmento da atividade econômica:

Avaliação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT)

63. Por meio do Acórdão 3.071/2012 – Plenário, de minha relatoria, o Tribunal determinou
à Secretaria de Política Econômica que informasse, até 31 de outubro de cada ano, o programa a ser
avaliado no exercício seguinte, quanto aos benefícios financeiros e creditícios concedidos, tendo
sido esclarecido que seriam objeto de avaliação, pelo Ministério da Economia, os subsídios do
FNDCT, fundo estratégico que tem como objetivo financiar a inovação e o desenvolvimento
científico e tecnológico, com vistas a promover o desenvolvimento econômico e social do país.
64. O valor do benefício correspondente ao FNDCT, de R$ 1.056,5 milhões em 2020, foi
relativamente baixo em comparação com os demais programas e fundos (representou 4,1%), que
totalizaram R$ 25.962 milhões no mesmo ano.
65. Historicamente, o nível de recursos para financiamento à inovação e ao
desenvolvimento científico e tecnológico do país se encontra abaixo do socialmente ótimo,
exigindo, por conseguinte, a intervenção do Estado.
66. Conforme destacado no relatório, o art. 165, § 6º, da Constituição Federal exige a
demonstração dos efeitos decorrentes dos benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia
sobre receitas e despesas, considerando os impactos nas regiões brasileiras, uma vez que são
instrumentos também expressamente previstos, na Carta Magna, para redução das desigualdades
regionais.
67. Quanto à regionalização dos benefícios concedidos pelo FNDCT, os números
apresentados evidenciam quadro preocupante quanto à distribuição, que seguiu idêntico padrão dos
demais benefícios, com mais participação nas localidades de maior desenvolvimento, em
detrimento de outras regiões menos favorecidas.
68. Ou seja, como nos demais fundos e programas, a distribuição dos recursos do FNDCT
privilegia as regiões Sudeste e Sul e as médias e grandes empresas, conflitando com o objetivo
constitucional de que os benefícios contribuam com a melhoria da desigualdade regional.
69. Como exemplo, a região Sudeste concentrou 56,2% do total dos benefícios, seguida da
região Sul, com 33,5%, enquanto as regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte tiveram participações
significativamente inferiores, respectivamente, de 2,7%, 6,6% e 1,0%.
70. Nesse ínterim, ganha relevo a atuação dos órgãos de controle, em especial o TCU e a
CGU, indicando ações voltadas à melhoria do desenho e implementação das políticas financiadas

por recursos do Fundo, com destaque para a elaboração de uma estratégia nacional de Ciência,
Tecnologia e Inovação de longo prazo, o estabelecimento de critérios de priorização de programas e
projetos apoiados pelo Fundo e a avaliação da pertinência do atual modelo de concentração de
recursos em ações transversais, em detrimento das ações verticais associadas aos fundos setoriais.
Regimes de Previdência Pública
71. O relatório produzido pela equipe técnica também cuidou de avaliar o resultado dos
Regimes de Previdência mantidos pela União, a exemplo do Regime Geral de Previdência Social
(RGPS), que atende os trabalhadores urbanos e rurais do setor privado; o Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), relativo aos servidores federais civis; e o Sistema de Proteção Social
dos Militares das Forças Armadas (SPSMFA).
72. Merece destaque o exame quanto ao preocupante déficit previdenciário em 2021,
consoante o gráfico a seguir, com gastos que cresceram, nos dez últimos exercícios (de 2012 a
2021), a uma média anual de 7,1%, representando, desde 2017, mais da metade de todos os gastos
primários do governo federal:
Composição do resultado previdenciário em 2021

R$ bilhões
Fonte: RREO (dez/2021).
73. Os dados indicam que 71,5% do déficit previdenciário (R$ 250,13 bilhões) concentram-
se no RGPS, enquanto 28,5% do déficit (R$ 99,93 bilhões) se referem a benefícios previdenciários
do setor público (a cargo da União), assim distribuídos: i) 48%, ao RPPS-civil federal e previdência
dos ex-Territórios do Amapá e Roraima; ii) 46%, ao Sistema de Proteção Social das Forças
Armadas; e iii) 6%, ao FCDF.
74. No que tange ao Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas, o
regime é caracterizado por baixa geração de receitas, decorrente do modelo legal adotado.
75. Por outro lado, as despesas desse Sistema alcançaram patamares significativos (R$ 54,1
bilhões em 2021, representando 6% da despesa previdenciária total da União), além de uma
reduzida capacidade interna de cobertura: apenas 15,6% das despesas foram custeadas por
contribuições de militares. Como consequência, o déficit do regime atingiu R$ 45,7 bilhões em
2021 (0,5% do PIB e 4,3% da receita corrente líquida da União).

76. Na configuração atual das finanças públicas, em que sobressai a restrição imposta pelo
Novo Regime Fiscal, limitando a despesa total ao patamar do ano anterior corrigida pela taxa de
inflação, o crescimento projetado dos gastos previdenciários contribui para a tendência de
achatamento das demais despesas públicas, com potenciais consequências negativas para a
qualidade e a extensão dos serviços públicos prestados pela União.
Dívida Pública
77. A Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) e a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP)
são indicadores amplamente utilizados para efeito de comparabilidade das condições de
endividamento público.
78. Em dezembro de 2021, a DBGG diminuiu 4,32% em relação ao saldo atualizado do ano
anterior. Para o mesmo período, houve uma queda de 8,30% na relação da DBGG com o PIB,
saindo da proporção de 88,59% para 80,29%.
79. Nesse ponto, destaco que houve redução da DBGG em relação ao exercício 2020, ano
atípico no qual o endividamento foi utilizado de maneira mais forte para o suporte às ações de
combate aos efeitos da pandemia do Covid-19. Todavia, quando excluído aquele exercício, nota-se
a manutenção da trajetória de alta que teve início em 2014, com o aumento expressivo nos déficits
federais, que representam 94% desse indicador.
80. Quando se examina especificamente as operações compromissadas, percebe-se que
representavam 7,43% do PIB em dezembro 2010, ao passo que, em dezembro de 2021,
representavam 11,31%, o que reforça o quadro de encurtamento dos prazos da dívida.
81. Dentre as causas do elevado volume de operações compromissadas estão a necessidade
de redução da liquidez da economia (aumentada artificialmente com as medidas anticíclicas de
combate aos efeitos da pandemia), bem como o aproveitamento da baixa taxa Selic no exercício
2021, a qual ainda que tenha apresentado trajetória crescente no ano, manteve-se em níveis
inferiores aos registrados no período pré-pandêmico.
82. Ainda com referência aos importantes indicadores de estoque da dívida divulgados pelo
governo federal, destaco também o exame empreendido quanto à Dívida Líquida do Setor Público
(DLSP), que mensura, pela ótica do financiamento, o impacto das operações do setor público sobre
a demanda agregada e que considera, como setor público não financeiro, as administrações diretas
federal, estaduais e municipais, as administrações indiretas, o sistema público de previdência social
e as empresas estatais não financeiras federais, estaduais e municipais.
83. Compõem o passivo da DLSP as dívidas interna e externa do governo federal, a base
monetária e as operações compromissadas. Quanto aos ativos, estão incluídas as reservas
internacionais do Banco Central, bem assim os fundos públicos, como o Fundo de Amparo ao
Trabalhador.
84. Nos últimos oito anos, a DLSP cresceu tanto em volume quanto em representatividade
do PIB, tendo como ponto mais baixo da série o ano de 2013, no qual totalizou R$ 2.608,71 bilhões,
representando 30,50% do PIB e atingindo, em dezembro de 2021, o montante de R$ 4.966,92
bilhões, correspondentes a 57,24% do PIB.
85. Quanto às operações da Dívida Pública Federal (DPF) e ao comportamento dos
indicadores do Plano Anual de Financiamento (PAF), pode-se concluir que as condições de
incerteza da economia brasileira e de demanda dos títulos públicos ainda impõem uma composição
e estrutura de vencimentos de curto prazo, ou de final de exercício, distantes daqueles objetivos
mais alongados, almejados pelo Tesouro Nacional.
86. Chama a atenção o fato de que o estoque da DPF cresceu R$ 604,0 bilhões, ou seja,
aproximadamente 12,1% em relação a 2020. Apesar disso, os R$ 63,0 bilhões recebidos do BNDES
9

em antecipação de contratos foram desvinculados de recursos de fundos públicos para pagamento

da DPF.
87. A Dívida Pública Federal cresceu R$ 604,1 bilhões em 2021 e alcançou R$ 5.613,7
bilhões, dentro do intervalo previsto no Plano Anual de Financiamento 2021 revisado. Já a razão
dívida/PIB diminuiu de 67,1% para 64,7% entre janeiro e dezembro de 2021. Por seu turno, o prazo
médio das emissões subiu de 3,07 anos (2020) para 4,48 anos (2021) e o prazo médio do estoque
subiu de 3,39 anos (2020) para 3,65 anos em 2021. Assim, percebe-se a melhoria, ainda que tênue,
desses indicadores relativos às Emissões Diretas da Dívida Pública Federal interna - DPMFi quando
comparados aos observados no exercício anterior.
88. O Custo médio de emissão da DPMFi também apresentou elevação ao longo do ano,
passando da mínima histórica de 4,44% (2020) para 8,5% em 2021. Apesar dessa elevação, em
termos de sustentabilidade a política fiscal foi efetiva em reduzir a razão dívida/PIB, quando
considerados os parâmetros de juros, inflação e resultado fiscal no período.
89. Quanto aos propósitos e utilidade da dívida pública, em 2021 foram arrecadados R$
2.050,56 bilhões por meio da emissão de títulos públicos e da contratação de operações de crédito,
valor R$ 381,73 bilhões inferior ao previsto.
90. Destaco, também, que a maior parte das receitas obtidas com o endividamento público é
destinada ao pagamento da própria dívida e seus juros e encargos, somando cerca de R$ 1.670,96
bilhões (93,5%) das receitas de endividamento aplicadas em 2021.
91. Por fim, verificou-se que os pagamentos da dívida com outras fontes de recurso
superaram em R$ 175,53 bilhões os pagamentos de outras despesas realizadas com receitas de
endividamento. Assim, não houve financiamento de outras despesas públicas com recursos da
dívida em 2021.
Orçamento Público
92. Consoante disposto no § 5º do art. 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamentária
Anual (LOA) compreende: i) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público; ii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta; e iii) o orçamento de investimento das empresas
não dependentes em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
93. Quanto ao orçamento fiscal e da seguridade social, merece atenção que na LOA 2021,
sancionada em 22/4/2021, as receitas foram estimadas em R$ 4.181,00 bilhões e as despesas foram
fixadas em R$ 4.161,27 bilhões, já incluídas as despesas grafadas como RP 9, alocadas por meio de
emendas do relator-geral, no valor de R$ 29,03 bilhões. O equilíbrio orçamentário foi alcançado
apenas em 10/6/2021, com a sanção da Lei 14.167/2021, restaurando ao orçamento o valor de
R$ 19,77 bilhões em despesas obrigatórias que tinham sido excluídas quanto da tramitação do
PLOA 2021.
94. No que tange especificamente às receitas orçamentárias, dos R$ 4.181,00 bilhões de
receitas estimadas para 2021, R$ 1.664,20 bilhões (39,8%) foram referentes a receitas correntes,
orçamentárias e intraorçamentárias, e R$ 2.516,80 (60,20%) relativos a receitas de capital.
95. No decorrer do exercício, foram efetivamente arrecadados R$ 4.280,21 bilhões, 2,37%
acima da previsão orçamentária original, sendo R$ 2.016,69 bilhões em receitas correntes (+21,18%
do estimado) e R$ 2.263,52 bilhões (-10,06% do estimado) em receitas de capital.
96. A explicação para esse fenômeno vem, principalmente, do fato de que, em 2021, o
Produto Interno Bruto (PIB) apresentou crescimento de 4,62% em relação a 2020, o que teve
10

reflexo econômico direto na arrecadação de receitas da União, bem como na diminuição da

necessidade de novas operações de crédito para o custeio das obrigações assumidas e das políticas
públicas desenvolvidas pela União.
97. Em 2021, foram arrecadados valores equivalentes a 23% do PIB, dois pontos
percentuais (p.p.) acima do atingido em 2020 e a mesma proporção observada em 2019. No mesmo
período, a proporção das receitas de capital foi de 26% do PIB, dois pontos percentuais abaixo do
observado em 2020, quando foi de 28%, mas nove acima do verificado em 2019, quando foi de
17%.
98. Houve crescimento real na arrecadação de todos os subgrupos de receitas correntes,
com destaque para as receitas patrimoniais (elevação de 67,38%), as quais foram favorecidas com a
recuperação global dos preços do petróleo e minérios, além do recebimento de dividendos e juros
sobre o capital de empresas que a União possui participação societária. Importante registrar,
também, que no grupo das receitas tributárias, o crescimento foi de 24,95%. Ademais, houve
incremento de 9,77% no que concerne às receitas de contribuição e de 20,61% no grupo de receitas
de serviços.
99. Ademais, ao longo do exercício e por meio da abertura de créditos adicionais, a
autorização para a realização de despesas atingiu R$ 4.406,51 bilhões, representando acréscimo de
R$ 245,27 bilhões (5,89%) em relação ao inicialmente fixado. Cabe ressaltar que o montante
efetivamente empenhado em 2021 atingiu R$ 4.047,01 bilhões, o que representou 91,84% da
despesa autorizada.
100. Dos R$ 359,50 bilhões autorizados e não empenhados, merecem atenção os grupos
amortização e refinanciamento da dívida, com R$ 163,80 bilhões (8,74%), juros e encargos da
dívida, com R$ 106,32 bilhões (29,32%), e inversões financeiras, com R$ 22,26 bilhões (22,61%).
101. Na comparação com os anos anteriores, houve decréscimo de 4,64% na despesa
autorizada e de 1,10% na despesa empenhada. Este nível de despesa ainda é elevado em
comparação com os demais anos da série apresentada. A despesa empenhada em 2021 situa-se
16,09% acima dos valores observados em 2014, que representa, em termos reais, o maior dispêndio
antes de 2020.
102. Quando agrupadas por função de governo, em 2021, observou-se a redução, em valores
nominais, de R$ 254,94 bilhões (60,19%) nos montantes empenhados na função Assistência Social
frente aos observados em 2020. Ainda assim, verifica-se que esses gastos se encontram acima dos
exercícios anteriores a 2020, quando não havia pandemia, resultado, em grande medida, dos
pagamentos do auxílio emergencial residual, conforme disposto na Emenda Constitucional
109/2021.
103. Importante ressaltar ainda que houve aumento nos valores empenhados na função
Encargos Especiais, com elevação de R$ 526,82 bilhões (27,32%) ante ao montante observado em
2020, o que é explicado não só pelo aumento da dívida, quanto pela mudança do seu perfil,
resultado da redução dos prazos de vencimento dos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional. Os
dados mostram que a rolagem da dívida passou a ocorrer com mais frequência, em prazos menores,
aumentando os desafios de sua gestão.
104. Devido aos reflexos mais acentuados da pandemia em 2020, que resultou no volume
extraordinário de gastos com a assistência social, observou-se grande redução das despesas
primárias obrigatórias de 2021 em comparação ao ano anterior, mesmo em valores nominais. Pela
mesma razão, as despesas do Poder Executivo sujeitas à programação financeira apresentaram
crescimento, das quais sobressaem as discricionárias, com aumento de 14,41%.
11

105. No entanto, cabe o destaque de que, como resultado da implementação do Teto de

Gastos (Emenda Constitucional 95/2016), houve forte redução da margem discricionária do
Governo, pois, enquanto de 2009 a 2016 o gasto médio em despesas discricionárias foi de 2,4% do
PIB, entre 2017 e 2021 a proporção foi reduzida para uma média de 1,7% do PIB.
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI)
106. O Programa de Dispêndios Globais (PDG) das empresas estatais federais para o
exercício de 2021 foi aprovado por meio do Decreto 10.560/2020. Quanto ao Orçamento de
Investimento, sua aprovação ocorreu em sede da Lei 14.144/2021 (LOA 2021).
107. Ao TCU cabe verificar se a execução das despesas de investimento das empresas
estatais não dependentes ocorreu de acordo com o programado no OI.
108. Foi aprovado, para o Orçamento de Investimento de 2021, o valor de R$ 144,80 bilhões
como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas, o que representa, em termos reais,
uma variação positiva de 6,9% em relação exercício passado (OI 2020).
109. Para fins de macroavaliação, foi utilizada a classificação das empresas estatais em dois
grandes setores. O primeiro, Setor Produtivo Estatal (SPE), agregando as empresas estatais não
dependentes pertencentes a um dos seguintes grupos: Grupo Petrobras (GP), composto por 13
empresas; Grupo Eletrobras (GE), com 31; e Demais Empresas do SPE (DE), com 21. Ao fim, o
Setor Financeiro (SF), que por sua vez é integrado por 6 empresas.
110. Em 2021 foram extintas por liquidação, privatização ou incorporação, 11 empresas
estatais, sendo todas do setor produtivo estatal (SPE), e a participação dos recursos próprios nas
fontes de financiamento diminuiu de 48% em 2020, para 31%, no grupo DE, e de 67% em 2020
para 55%, no Grupo Eletrobras. Já os grupos Sistema Financeiro e Eletrobras se financiaram
exclusivamente com recursos de geração própria.
111. Comparativamente ao exercício anterior, o montante executado do Orçamento de
Investimento diminuiu 37,67% em termos reais, com o Grupo Petrobras apresentando piora na
execução do seu orçamento, tendo o valor caído de R$ 83,6 bilhões em 2020 para R$ 47,9 bilhões
em 2021.
112. Quanto ao Grupo Eletrobras, apesar do incremento real de 18,4% na execução em 2021
quando comparado a 2020, a execução por empresa piorou. Embora o GE seja composto por 32
empresas, apenas quatro delas – todas do grupo Eletrobras – responderam por 91,3%
(R$ 3,73 bilhões do total de R$ 4,09 bilhões) dos investimentos totais do setor.
113. Relativamente ao Setor Financeiro, cinco empresas realizaram menos de 50% da
dotação final e uma realizou entre 50 e 75%. O Banco do Brasil S.A. (R$ 1,8 bilhão) e a Caixa
Econômica Federal (R$ 1,5 bilhão) foram responsáveis por 98,2% da despesa realizada no setor,
que no total atingiu R$ 3,4 bilhões.
114. Com referência ao conjunto das demais empresas do Setor Produtivo Estatal (DE), a
execução apresentou crescimento real de 65,2% em 2021, relativamente a 2020, com destaque para
o Serpro, única empresa que apresentou execução do orçamento acima de 75%.
115. Por fim, acerca da realização de aportes de recursos em 2021, para aumento do
patrimônio líquido, as empresas que mais tiveram entradas de caixa de aportes do Tesouro Nacional
por meio da execução de saldos de exercícios anteriores foram, nessa ordem, a Empresa Gerencial
de Projetos Navais – Emgepron (R$ 1,04 bilhões), a Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária – Infraero (R$ 381,9 milhões) e a Empresa Brasileira de Hemoderivados e
Biotecnologia – Hemobrás (R$ 23,8 milhões).
12

III – RESULTADOS DA AÇÃO GOVERNAMENTAL

Indicadores de Desenvolvimento Econômico e Social
116. Em complemento à apreciação da trajetória do PIB nacional, abordada no capítulo
precedente, faz-se necessário analisar outros índices de natureza mais ampla e condizente com as
múltiplas competências federais no que se refere à formulação, implantação e gestão de políticas
públicas.
117. Tal análise se justifica na medida em que a mensuração do desenvolvimento nacional
unicamente por meio de indicadores econômicos induz a uma visão restrita, frequentemente
incompleta, que pode levar a conclusões equivocadas sobre temas que não se restrinjam à
performance do país em termos financeiros.
118. Nesse sentido, destaco o Índice de Competitividade Mundial, do International Institute
for Management Development (IMD), publicado desde 1989. A edição de 2021 do referido índice
contou com a participação de 64 países, tendo o Brasil sido classificado na 57ª posição – o que
representou uma inversão no processo de lenta recuperação que vinha sendo observado nos últimos
anos.
119. Merece especial atenção o fato de que, considerando os pilares avaliados (Desempenho
Econômico, Eficiência do Governo, Eficiência dos Negócios e Infraestrutura), o Brasil encontra-se
no que poderíamos chamar de “zona de rebaixamento”, entre as quatro últimas colocações no
ranking, justamente nas dimensões relacionadas à eficiência – do governo e de negócios.
120. Segundo o IMD, os principais desafios impostos ao país para superar tais deficiências
incluem a promoção de medidas de qualificação profissional para a economia digital, a ampliação
de investimentos públicos e privados para desenvolver ecossistemas de ciência, tecnologia e
inovação, bem como o incentivo à aplicação de recursos nacionais e estrangeiros no setor produtivo
e na infraestrutura de serviços para melhor se adaptar aos mercados do futuro.
121. Não por acaso, tais diretrizes têm sido trabalhadas de forma abrangente por esta Corte
junto à Administração Pública Federal nos últimos anos, por meio de ações e eventos relacionados
ao programa Brasil 100% Digital e à Rede Federal de Inovação no Setor Público (Rede InovaGov),
ambas iniciativas originárias desta Casa, em parceria com o Poder Executivo e o Poder Judiciário.
122. Os resultados das avaliações internacionais demonstram, portanto, que é necessário dar
continuidade a essas e a outras ações conduzidas pelo TCU, no sentido de estimular e orientar a
modernização do Estado Brasileiro, pois só com o uso intensivo de tecnologias, como a inteligência
13

artificial, será possível nos libertar das amarras que impedem o alcance de patamares superiores de
eficiência e de desenvolvimento social e econômico sustentável.
Plano Plurianual – PPA 2020-2023
123. Nesse contexto, cabe ressaltar o papel preponderante conferido pela Carta Magna ao
Plano Plurianual (PPA), enquanto direcionador de mais alto nível das ações governamentais.
Entretanto, a ascensão do PPA ao status de instrumento efetivo de planejamento depende do
aperfeiçoamento dos programas finalísticos e das respectivas metas, cujas deficiências têm sido
apontadas de forma recorrente por esta Corte quando da apreciação anual das Contas de Governo.
124. No que se refere ao exercício de 2020, como consignado pelo Exmo. Ministro Walton
Alencar Rodrigues (Acórdão 1.515/2021-Plenário), 43% das metas e dos resultados intermediários
examinados não foram integralmente cumpridos. Tal resultado representou piora importante em
relação ao ano anterior, quando tal índice alcançou 30%, conforme relatado pelo Exmo. Ministro
Bruno Dantas (Acórdão 1.437/2020-Plenário).
125. Paradoxalmente, o PPA anterior, referente ao período 2016-2019, apresentava maior
complexidade e era mais difícil de ser acompanhado, com 54 programas temáticos, 304 objetivos e
1.136 metas. O plano atual, por sua vez, conta com 70 programas finalísticos, com igual número de
objetivos e metas, e pode ser acompanhado pela aferição de resultados intermediários, que
consistem em escolhas prioritárias do órgão, constituindo as entregas essenciais ao sucesso das
ações planejadas.
126. Outrossim, cabe lembrar que o PPA é instrumental para cumprir a função, elementar nas
democracias maduras, de prover clareza e transparência ao ciclo orçamentário. Qualquer deficiência
na integridade dos dados que o compõem tem o condão de distorcer a visão dos tomadores de
decisão e de comprometer tanto a gestão estatal como o seu devido acompanhamento.
127. Além disso, prezando pela transparência, o legislador previu, no art. 20 da Lei do PPA
2020-2023, que “o investimento que ultrapassar um exercício financeiro, durante o período de 2020
a 2023, será incluído no valor global dos programas, com detalhamento específico em anexos nas
leis orçamentárias e de créditos adicionais”.
128. Nessa linha, preocupa a constatação, registrada no item 3.3.13 do Relatório, de “que
19,82% dos investimentos plurianuais computados na meta do Resultado Intermediário 0009, do
Programa Finalístico 3006 – Transporte Terrestre e Trânsito, não foram identificados no Anexo III
– Investimentos Plurianuais Prioritários do PPA 2020-2023 (Seção I e II)”, em descompasso com a
Lei do PPA e com o previsto no art. 167, § 1º, da Constituição da República.
129. Ao mesmo tempo, verifica-se que as informações disponíveis no texto do PPA e em
seus anexos não estão dispostas de forma a facilitar o acesso e a compreensão da sociedade, ou até
dos auditores do próprio TCU, dificultando a atestação do cumprimento do art. 167, § 1º, da Carta
Política, o qual prevê a inclusão, no Plano, da integralidade dos investimentos plurianuais de cada
programa e por exercício. Ou seja, a forma como os programas finalísticos são medidos e
acompanhados no PPA 2020-2023, pelo valor global, não contribui para o alcance da transparência
esperada.
130. Na época em que vivemos, na qual a identidade de boa parte dos cidadãos se mistura
com sua própria presença digital, parece-me injustificável qualquer dificuldade de monitoramento
do instrumento orçamentário mais estratégico da República, não por falta de dados disponíveis, mas
por insuficiência de transparência ativa – que se configuraria, nesse caso, com um esforço
intencional da Administração Pública em disponibilizar as informações necessárias para o
acompanhamento, na integralidade, dos investimentos plurianuais, de forma que possam ser melhor
compreendidos pelas partes interessadas.
14

131. Dessa forma, considero pertinente a proposta da unidade instrutiva no sentido de

expedir recomendação ao Poder Executivo para que “adote medidas de gestão com vistas a
registrar, em plataforma digital centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de
Planejamento e Orçamento Federal, os dados atualizados referentes à integralidade dos
investimentos plurianuais, segregados por programa finalístico e por exercício, com a finalidade
de possibilitar o efetivo monitoramento e avaliação das políticas públicas contempladas no PPA
2020-2023, assim como a comparabilidade das informações”, observadas as diretrizes da Política de
Dados Abertos do Poder Executivo, em especial no que tange à necessária consideração da
potencial utilização e reutilização dos dados tanto pelo Governo quanto pela sociedade civil.
Análise Setorial – Programas Finalísticos do PPA 2020-2023
132. Na presente avaliação, foram examinados 105 elementos do PPA 2020-2023,
selecionados por critérios de materialidade e relevância. Destes, 25% foram rejeitados por
problemas de confiabilidade ou qualidade. Apesar do número elevado, trata-se de um avanço, na
medida em que o índice de rejeição havia sido de 47% em 2020.
133. Dentre os problemas encontrados, destaca-se a existência de metas não mensuráveis e
desconexas dos objetivos dos programas ou dos próprios resultados intermediários, o que implica
graves prejuízos à gestão das ações governamentais e à transparência sobre o uso dos recursos
públicos.
134. Quanto aos critérios para escolha dos programas finalísticos objeto de análise detalhada,
registro, no que diz respeito à materialidade, que a despesa empenhada em 2021 para o conjunto de
ações atingiu cerca de R$ 180,56 bilhões, aproximadamente 36,7% do total empenhado pela União
nessa categoria, excetuando-se a Nova Previdência.
135. No tocante à relevância, destaco que foram incluídos trabalhos deste Tribunal atinentes
ao grau de implementação de iniciativas, à efetividade de resultados e ao alcance de metas
constantes da Estratégia Brasileira para a Transformação Digital, conforme orientação expressa no
Acórdão 3.144/2020-Plenário, de minha relatoria.
136. Trata-se de assunto que reputo ser de extrema importância para o futuro da nação, uma
vez que não é possível a qualquer país, nos dias de hoje, alcançar níveis mínimos de
desenvolvimento econômico, competitividade internacional e bem-estar social sem investimentos
expressivos no uso da tecnologia da informação, em especial da inteligência artificial e de outras
tecnologias exponenciais.
137. Por esse motivo, entendo pertinente fazer breve análise contextual sobre a situação
nacional em relação ao tema, antes de passar à abordagem dos programas finalísticos mais
relevantes para o alcance da ambiciosa, mas indispensável, meta de chegarmos, um dia, à condição
de país 100% digital.
A jornada rumo ao Brasil 100% digital
138. As diretrizes relativas a essa temática encontram-se atualmente delineadas na Política de
Governança Digital, instituída pelo Decreto 8.638/2016, na supracitada Estratégia Brasileira para a
Transformação Digital (e-Digital), instituída pelo Decreto 9.319/2018, e na Estratégia de Governo
Digital (EGD) 2020-2022, instituída pelo Decreto 10.332/2020.
139. As ações da EGD 2020-2022, por sua vez, relacionam-se com o planejamento
governamental de longo prazo previsto no Projeto de Lei 9.163/2017 e materializado na Estratégia
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes) 2020-2031, que serviu de fundamento
para o PPA 2020-2023.
140. Nesse contexto, destaco a Diretriz 2.1 da Endes: aprimorar a governança pública, com
foco na entrega efetiva de serviços ao cidadão e na melhoria do ambiente de negócios, garantindo a
15

soberania e promovendo os interesses nacionais. Essa diretriz tem como indicador-chave o Índice
de Governo Digital (EGDI) da ONU e estabelece como meta elevar o referido índice para 0,82
(cenário de referência) ou 0,85 (cenário transformador) até 2031, partindo de uma avaliação inicial
de 0,76 em 2020.
141. Vale lembrar que o posicionamento do Brasil nesse ranking da ONU foi justamente um
dos motivadores para a criação da iniciativa Brasil 100% Digital, pelo TCU, em janeiro de 2015.
Naquela época, nos encontrávamos na 57ª colocação global e em 6º lugar entre os países da
América Latina, atrás de Uruguai, Chile, Argentina, Colômbia e Costa Rica. Continuávamos reféns
da ditadura dos carimbos e guichês das repartições públicas, após pelo menos quinze anos de
investimentos frustrados, desde o ano 2000, em sistemas de governo eletrônico que nunca chegaram
a funcionar de forma satisfatória.
142. Em um primeiro momento, atendendo à provocação desta Corte, a Casa Civil da
Presidência da República realizou diversas reuniões interministeriais, com a participação do
Tribunal, para diagnosticar o cenário atual e debater sobre as providências necessárias para acelerar
a transformação digital do Governo Brasileiro.
143. Como resultado, o TCU, em cooperação com a Casa Civil e o Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação, realizou, em abril de 2015, o primeiro “Seminário Internacional Brasil
100% Digital”, que contou com representantes de quinze países dentre os mais avançados do
mundo nesses temas, além de 700 participantes de todas as esferas da Administração Pública, do
meio acadêmico e do terceiro setor.
144. O tema permaneceu em evidência nos anos subsequentes, com a realização de novas
edições do seminário sobre governo digital e eventos anuais intitulados “Análise de dados na
Administração Pública”, com a finalidade de discutir o uso de técnicas avançadas de inteligência
artificial para cruzamento e mineração de dados, como instrumento para melhoria da gestão e do
controle de entidades e políticas públicas.
145. Pode-se dizer que tais esforços geraram bons frutos, como as já citadas Política de
Governança Digital e Estratégia Brasileira de Transformação Digital. Merecem elogios, ainda, os
decretos que instituíram diretrizes para compartilhamento e integração de dados da Administração
Pública (Decreto 8.789/2016), bem como para simplificação dos serviços ao cidadão (Decreto
9.094/2017), além da constituição da Rede Nacional de Governo Digital (Decreto 9.584/2018).
146. Importante ressaltar, igualmente, as relevantes contribuições do Poder Legislativo, a
exemplo da aprovação da Lei do Governo Digital (Lei 14.129/2021) e da iniciativa do Senado
Federal em constituir comissão dedicada a elaborar projeto de regulação da inteligência artificial.
147. Registro que o TCU tem dispensado atenção mais do que especial ao tema, por meio de
fiscalizações específicas, dada a relevância estratégica e viabilizadora para o desenvolvimento
econômico sustentável da nação. Cito os recentes Acórdãos 3.145/2020 (Plataforma de Cidadania
Digital), 1.480/2021 (Internet das Coisas), 1.784/2021 (Governança das ações de transformação
digital), 2.032/2021 (Licitação de frequências do padrão 5G), 2.279/2021 (Plataforma de
Compartilhamento de Dados – Conecta), 1.139/2022 (Inteligência Artificial) e 1.384/2022 (Lei
Geral de Proteção de Dados), todos do Plenário.
148. As contribuições desta Corte de Contas foram reconhecidas explicitamente pelo então
Secretário de Governo Digital do Ministério da Economia, responsável por liderar o esforço de
transformação digital do Poder Executivo, em ofício dirigido à nossa Secretaria de Fiscalização de
Tecnologia da Informação no último dia 13 de outubro, nos seguintes termos:
Gostaria de expressar meus mais elevados préstimos pelo excelente trabalho realizado por toda
a equipe da Sefti no esforço de motivar, dar suporte, monitorar e cobrar o aprimoramento
constante da iniciativa de transformação digital do Estado Brasileiro.
16

Desde muito antes dos resultados serem entregues à população, o TCU demonstrou visão de
futuro, sobretudo quando lançou o tema, ainda em 2015, no seminário Brasil 100% Digital.
Ressalto que a Sefti acompanhou esta trajetória desde os primeiros passos, dando orientações,
prestando esclarecimentos e cobrando resultados em governança, gestão e nos serviços à
população. Por meio de ao menos oito acórdãos, inúmeras reuniões, relatórios e oficinas,
aprendemos juntos, continuamente, quais as melhores práticas deveriam ser aplicadas para
maximizar os ganhos deste projeto e recuperar o atraso da digitalização do Estado brasileiro.
149. Entretanto, apesar das ações do Executivo, com o apoio do Congresso e a orientação
desta Corte, os avanços ainda se mostram insuficientes, conforme evidenciado pelo próprio índice
EGDI, adotado como referência para o planejamento estratégico de longo prazo. Mesmo com o
avanço numérico expressivo, de 0,60 em 2014 para 0,76 em 2020, o Brasil figurava ainda na 54ª
posição do ranking global, muito atrás de Uruguai (26º, EGDI = 0,85), Argentina (32º, EGDI =
0,827) e Chile (34º, EGDI = 0,825).
150. Ainda mais preocupante, a meu ver, é a constatação de que a meta estabelecida na
proposta de Estratégia Nacional de Desenvolvimento para o período 2020-2031 é justamente que o
índice EGDI alcance o valor de 0,82, na estimativa mais conservadora, e 0,85, no “cenário
transformador”. Ou seja, por essas projeções, levaríamos mais dez anos para alcançar o mesmo
patamar de desenvolvimento em governo digital que nossos vizinhos já possuíam dois anos atrás.
151. Nesse ponto, cabe registrar a ocorrência de uma aparente contradição, pois no ranking
global de maturidade em governo digital, divulgado pelo Banco Mundial no último mês de outubro
com base em dados de 2020 (mesmo ano do último levantamento da ONU), o Brasil aparece na 7ª
colocação geral e como líder no continente americano, à frente até mesmo de Estados Unidos e
Canadá, além dos países da América Latina.
152. A explicação para tamanha discrepância é simples: enquanto a avaliação do Banco
Mundial baseia-se na oferta de serviços públicos digitais e nos investimentos associados para
melhoria de processos e capacitação no âmbito da administração pública, a análise efetuada pelas
Nações Unidas é muito mais abrangente. O índice EGDI, calculado pela ONU, é resultado de três
indicadores complementares: a oferta de serviços digitais por parte do governo (OSI), o
desenvolvimento da infraestrutura nacional de telecomunicações (TII) e os investimentos em
capacitação da população em geral para o uso de serviços e tecnologias digitais (HCI).
153. Ocorre que em 2020, segundo o ranking da ONU, éramos o 20º país mais avançado na
digitalização de serviços (OSI), mas estávamos estagnados na 68ª posição na dimensão de capital
humano (HCI) e nossa colocação em infraestrutura (TII) vinha piorando ano após ano – de 58º em
2016 para 68º em 2018, e 72º em 2020, o que evidencia que outras nações têm avançado em
velocidade superior à nossa.
154. Não é difícil compreender as razões para isso quando vemos a situação lastimável da
educação no país, e quando as frequências da telefonia 5G são licitadas a preços muito inferiores ao
seu valor, com obrigações de cobertura insuficientes e prazos mais do que elásticos para sua
implantação que, a propósito, cabe lembrar, já se encontra atrasada neste momento.
155. Em suma, para construção da verdadeira cidadania digital, essencial para uma
democracia plena e participativa, não basta a oferta de serviços públicos digitais. É indispensável
que o Estado proporcione condições efetivas para uso de tais serviços pela população, tanto em
relação à conectividade – com desempenho adequado e preços razoáveis – como ao conhecimento
necessário para operação de tais serviços.
156. Feitas essas observações, passo a discorrer sobre alguns dos principais pontos descritos
no item 3.3 do relatório precedente, com especial atenção aos programas Brasil Moderniza,
relacionado à estruturação do governo digital, e Conecta Brasil, que visa ampliar o acesso à
17

conectividade em banda larga, sem prejuízo da abordagem de aspectos específicos de outros

programas analisados pela unidade técnica.
Programa Finalístico 2201 – Brasil Moderniza
157. O programa Brasil Moderniza busca aumentar a qualidade da prestação de serviços à
sociedade, atualizando o ambiente de negócios e a gestão do Estado, com ênfase na transformação
digital dos serviços públicos, com o objetivo de aproveitar o potencial das Tecnologias de
Informação e Comunicação (TICs) para promover o desenvolvimento social e econômico.
158. Parte relevante dessa iniciativa está relacionada com a digitalização de serviços
oferecidos à população. Sobre o tema, verificou-se, no início do mês de abril, que 3.650 (74%) dos
4.909 serviços públicos catalogados pelo portal gov.br estavam disponíveis de forma totalmente
digital, à exceção de eventuais etapas consideradas impossíveis de serem digitalizadas, tais como a
coleta de dados biométricos ou a retirada de documentos com validade somente em meio físico,
como o passaporte.
159. Ainda que tais números possam ter sua confiabilidade questionada, conforme apontado
pela unidade técnica, devido à ausência de checagem dos dados informados pelos órgãos e
entidades e pela falta de transparência sobre variações observadas no quantitativo total de serviços e
respectivo percentual de digitalização, é inegável que as ações vinculadas ao programa em questão
têm gerado impactos positivos.
160. Disponibilizar o serviço público, ou parte dele, de forma remota, melhora a experiência
do usuário, pois evita idas desnecessárias ao guichê e, em geral, resulta em menor tempo de espera.
Segundo o “Painel de Raio-X da Administração Pública Federal”, publicado pelo Ministério da
Economia (https://raiox.economia.gov.br), o avanço dos serviços digitalizados teria permitido uma
economia anual de R$ 1,1 bilhão para o governo e de R$ 3,4 bilhões para a sociedade como um
todo.
161. Ainda assim, verificou-se uma redução de 48% na dotação do programa em 2021 em
relação a 2020, o que levou o TCU a expedir determinação para que fossem adotadas providências
para asseguração de recursos com vistas a garantir a continuidade das ações de transformação
digital, bem como recomendação para que fosse positivado, nas normas que regem o tema, o
“princípio do não-retrocesso” na implementação de serviços públicos digitais (Acórdão 2.279/2021-
Plenário, também de minha lavra).
162. O tema está sendo monitorado no âmbito do TC 041.726/2021-9, sob minha relatoria,
no qual constam informações prestadas pela Secretaria de Governo Digital do Ministério da
Economia no sentido de que a redução orçamentária foi devidamente revertida, e de que o citado
“princípio do não-retrocesso” foi inserido de forma explícita no art. 6º, parágrafo único, e no art. 13
da EGD 2020-2022, por meio do Decreto 10.996/2022.
163. Sabe-se que o avanço na transformação digital do Estado passa pela integração de
sistemas e pelo compartilhamento de dados, práticas essenciais para a eliminação de etapas
desnecessárias ou redundantes na prestação de serviços públicos. Nesse sentido, o citado Acórdão
2.279/2021 também sinalizou a necessidade de melhorias na plataforma Conecta Gov.br, que reúne
e disponibiliza serviços de uso comum, a exemplo do acesso ao cadastro base do cidadão, validação
biométrica, consulta de CEP, CNPJ, situação militar e certidão negativa de débitos e da dívida ativa
da União.
164. Além da plataforma Conecta Gov.br, deve-se mencionar que houve evolução na
iniciativa de implantação da Identidade Civil Nacional (ICN), que busca integrar a base de dados da
Justiça Eleitoral, já dotada de atributos biométricos, às bases de dados identificadoras de pessoas
naturais, como o CPF e o registro civil.
18

165. Em março de 2021, foi firmado Acordo de Cooperação Técnica entre o TSE e o Poder
Executivo, o que possibilitou a retomada dessa iniciativa após uma década de adiamentos. Espera-
se que, após implementada, a ICN possibilite maior acesso aos serviços públicos, constituindo
importante fonte de conferência para reduzir fraudes na utilização de dados de pessoas naturais,
notadamente no acesso a benefícios sociais.
166. No entanto, ainda que o Governo Federal tenha evoluído no campo da oferta de serviços
digitais, os desafios do País nessa seara são mais profundos, conforme demonstrado pela
retromencionada composição do índice EGDI avaliado pela ONU, em especial na área de
telecomunicações.
Programa Finalístico 2205 – Conecta Brasil
167. O programa Conecta Brasil foi planejado para enfrentar o desafio da implantação de
serviços de telecomunicações em regiões remotas, diante de um país de grandezas continentais e de
alta concentração populacional, tendo como objetivo “promover o acesso universal e ampliar a
qualidade dos serviços de comunicações do país”, e como meta “ampliar o acesso à internet em
banda larga para os domicílios brasileiros, de 74,68% para 91%” até 2023.
168. Inicialmente, cabe registrar que persiste o cenário de inadequação de metas e de
resultados intermediários do referido programa, como apontado pelo eminente Ministro Walton
Alencar Rodrigues quando da apreciação das Contas de Governo de 2020, motivando manifestação
sobre o tema na declaração de voto que apresentei à época, nos seguintes termos:
24. Além de a apuração da meta global do referido programa ter utilizado dados bastante
defasados, ainda de 2018, nota-se que a maioria dos resultados intermediários sequer
chegaram a ser apurados, visto que se limitam a referenciar a posição do Brasil em rankings
internacionais de telecomunicações, cibersegurança e adoção da tecnologia da informação, os
quais não foram atualizados em 2020.
25. Conforme bem ressaltado no relatório, a simples utilização de índices processados e
divulgados por organizações internacionais implica omissão do órgão ministerial de seu dever
inarredável de promover e acompanhar o desenvolvimento das iniciativas atinentes à sua área
de competência. Ademais, na ausência de resultados intermediários que indiquem de forma
objetiva o conjunto de ações necessárias para a consecução do objetivo geral, não chega a ser
surpreendente que a meta de universalização prevista para 2020 não tenha sido atingida.
169. Quanto ao desempenho do programa, conforme registrado no relatório precedente, não
foi possível apurar a evolução no índice de acesso domiciliar em banda larga no período, devido à
não realização do levantamento específico (Pnad-TIC) por parte do IBGE em 2020 e à
indisponibilidade, até o momento, dos dados relativos à pesquisa efetuada em 2021.
170. Por outro lado, segundo relatório apresentado pela Controladoria Geral da União com
base em informações obtidas no site da Anatel, há evidências de que o acesso à banda larga fixa
tenha aumentado de 32,9 milhões em dezembro de 2019 para 41,2 milhões ao final de 2021, o que
poderia ser explicado pelo aumento da demanda por serviços disponíveis na internet no período de
isolamento decorrente da pandemia do Covid-19.
171. Com efeito, o que se verifica em relação à conectividade móvel é que o Brasil continua
apresentando indicadores de velocidade em dispositivos móveis muito abaixo dos padrões mundiais
e do mínimo esperado para uma conexão de qualidade. Dados de fevereiro de 2022 apontam o
Brasil na 78ª posição entre 138 países, com desempenho médio sofrível, da ordem de 23 Mbps para
download e 8 Mbps para upload.
172. Ainda pior é a constatação de que não existem perspectivas concretas para a melhoria
dessa situação a curto e médio prazos. O Brasil aparecia, em 2021, como o mais atrasado adotante
da tecnologia 5G entre 112 países. Ademais, conforme consignado no voto revisor que apresentei
19

por ocasião do julgamento do TC 000.350/2021-4, o edital de licitação das frequências para

implantação desse novo padrão continha falhas graves, implicando não apenas em prejuízos ao
erário, como em riscos de perpetuação do atual cenário de oferta de serviços caros, de baixa
qualidade e com cobertura deficiente.
173. Nesse sentido, basta lembrar que, mesmo se cumpridos os compromissos constantes do
referido edital para implantação em capitais de Estados e no Distrito Federal, primeiro grupo de
cidades a serem atendidas, estudos realizados pela área técnica do TCU demonstraram que o plano
piloto, área central de Brasília, só receberia estações de transmissão suficientes para cobertura
integral com o sinal 5G em dezembro de 2023.
174. Some-se a isso o fato de que as empresas arrematantes da faixa de 3,5 GHz já
solicitaram a dilação do prazo para início da ativação das primeiras antenas, que venceria dentro de
um mês, revelando quadro de logro aos consumidores, que podem continuar pagando caro por um
suposto serviço 5G que na verdade não está disponível, e se submetendo às agruras de uma banda
estreita que mal alcança as velocidades teóricas das redes 3G.
175. Tais deficiências na infraestrutura de telecomunicações podem comprometer o
desenvolvimento sistêmico e sustentável do Brasil, em especial para os eixos “economia baseada
em dados” e “novos modelos de negócio”, fortemente dependentes do trânsito massivo de
informações digitais e da aplicação de tecnologias como o blockchain e a inteligência artificial
(Acórdãos 1.613/2020 e 1.139/2022, ambos do Plenário), bem como de outras tantas tecnologias
emergentes.
176. Por fim, ainda que o programa Conecta Brasil tenha como foco exclusivo a ampliação
do acesso em banda larga residencial, é oportuno ressaltar as deficiências estruturais na
conectividade das escolas públicas de nosso país, requisito básico para uma educação compatível
com a era digital.
177. A pesquisa TIC Educação 2020 revelou que 18% das escolas ainda não possuíam acesso
à Internet, sendo que na zona rural esse número atinge 48%. Ademais, análise deste Tribunal sobre
o Programa de Inovação Educação Conectada mostrou que a mediana da velocidade de download
nas escolas fica abaixo de 20 Mbps, insuficiente para o bom uso pedagógico da tecnologia.
Também se apurou que a maioria das escolas públicas de educação básica apresentam indicadores
baixos de formação de professores nessa área (Acórdão 326/2022-TCU-Plenário, da relatoria do
Ministro Augusto Nardes).
178. São números preocupantes, pois demostram que parcela significativa da população não
vai conseguir explorar o potencial das novas tecnologias, fazendo com que o Brasil permaneça em
níveis inaceitáveis de capacidade de capital humano, conforme indicado pela avaliação da ONU.
Ainda sobre o tema, destaco que no âmbito do Acórdão 1.309/2021 - Plenário (Rel. Min. Marcos
Bemquerer) esta Corte concluiu pela insuficiência da atuação do Estado como indutor de
qualificação profissional que atenda ao mercado de trabalho, em face dos desafios decorrentes da
transformação digital.
179. Em suma, o panorama em exame sugere que o Governo Federal dispensa atenção quase
exclusiva à transformação digital da máquina estatal, sem dúvida essencial no esforço de melhoria
dos serviços públicos e de desburocratização. Por outro lado, a evolução digital do resto do país
parece caminhar aos soluços, quando se avalia o andamento das iniciativas previstas na estratégia e-
Digital, no que se refere às ações relacionadas aos seus eixos habilitadores.
180. Diante de tal cenário, não tenho dúvidas de que se fazem necessárias mudanças urgentes
no direcionamento das ações governamentais, de modo a privilegiar igualmente as dimensões de
prestação de serviços digitais, de melhoria da infraestrutura nacional de telecomunicações e de
20

capacitação da população, a fim de que seja possível ampliar os benefícios da transformação digital
para além das fronteiras das repartições públicas.
Considerações sobre os demais programas
181. Registro que, além dos programas Brasil Moderniza e Conecta Brasil, foram analisados
outros seis programas vinculados ao eixo econômico do PPA 2020-2023, dois no eixo ambiental,
três em infraestrutura e cinco na dimensão social. As avaliações detalhadas com relação à qualidade
das metas e dos resultados intermediários, bem como do desempenho de tais iniciativas no ano de
2021, encontram-se anotadas no relatório precedente.
182. Nesse contexto, merece destaque positivo o programa de Melhoria do Ambiente de
Negócios e da Produtividade, que tem como objetivo aumentar a produtividade e a competitividade
da indústria, do comércio, dos serviços e das micro e pequenas empresas nacionais em comparação
com outras economias mundiais.
183. Além da execução orçamentária do referido programa ter ultrapassado a marca dos
90%, as metas estabelecidas para o ano de 2021 foram cumpridas ou superadas, em especial no que
se refere à posição do Brasil no Índice de Competitividade Global, em que a colocação obtida em
2021 – 67º lugar – ultrapassou a meta prevista para todo o quadriênio, que seria a 76ª posição.
184. Ainda que tal resultado possa ter sido influenciado por mudanças na metodologia de
cálculo do índice, entendo que as iniciativas do Poder Executivo contribuíram de forma
significativa para o avanço do país, principalmente no tocante ao incentivo à inovação, por meio da
aceleração de startups (Programa Inovativa Brasil) e do esforço para desburocratização da máquina
pública, este último objeto dos Acórdãos 1.263/2019 e 836/2022, do Plenário, ambos da relatoria do
eminente Ministro Vital do Rêgo.
185. No que diz respeito aos investimentos em Ciência e Tecnologia, entretanto, o cenário
não é tão auspicioso. Apesar de contar com recursos oriundos de renúncias de receitas que estão
entre as oito de maior materialidade no conjunto de gastos tributários, equivalendo a 4,03% do total
das renúncias da União, como já adiantado no Voto, o dispêndio com essa função orçamentária
experimentou um percentual de liquidação de despesas de apenas 56,7% em 2021, contra uma
média de 84,4% nos quatro exercícios anteriores.
186. Conforme detalhado pela unidade técnica, o mau desempenho do programa analisado
(2208 - Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento Sustentável) pode ser associado a
problemas na política de incentivos da Lei de Informática, visto que o percentual de faturamento
decorrente de bens com tecnologia nacional foi reduzido durante a pandemia, justamente em função
do aumento da venda de produtos incentivados, como microcomputadores, notebooks e
smartphones.
187. Outrossim, parte considerável do orçamento do Programa 2208 é executado por meio da
Financiadora de Estudos e Projetos, com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico, bem como pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico, responsável pela concessão de bolsas e auxílios para pesquisadores brasileiros. A
atuação das referidas entidades foi avaliada pelo TCU no âmbito dos Acórdãos 693/2022 e
2.794/2021, do Plenário, ambos da relatoria do eminente Min. Augusto Nardes, com diversas
recomendações voltadas para a melhoria na aplicação e na fiscalização dos recursos destinados ao
aprimoramento dessa área tão essencial ao desenvolvimento nacional.
188. Quanto ao Programa 2218, que trata de Gestão de Riscos e de Desastres, informo um
dado curioso. As metas definidas para o programa foram alcançadas e até superadas, com destaque
para o Indicador de Capacidade Municipal (ICM), que considerou o aumento do número de planos
21

de contingência, a capacitação e adesão ao Sistema Integrado de Informações sobre Desastres

(S2iD), indicando, ao fim de 2021, 510 municípios e superando a meta prevista para o exercício.
189. No entanto, ao examinarmos a execução orçamentária no período, há concentração de
dispêndios em ações de resposta aos eventos e recuperação das áreas afetadas, típicas da fase de
gerenciamento pós desastre, com perto de 80% do montante liquidado, sendo direcionado a
iniciativas de socorro, assistência às populações vitimadas e restabelecimento de serviços
essenciais. Ao mesmo tempo, as ações de prevenção apresentam dificuldades para a obtenção de
recursos, travando o desenvolvimento dos projetos de infraestrutura necessários à redução da
vulnerabilidade da população em situação de risco, em dissonância com o previsto na Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil instituída pela Lei 12.608/2012.
190. Diante de tal realidade, e considerando a gravidade dos desastres naturais nas mais
diversas regiões do Brasil, que todos pudemos acompanhar no último ano, a única conclusão que
considero possível em se tratando de área que demanda a atenção urgente por parte do TCU, é que
existem distorções importantes no desenho e na implementação do programa em questão, uma vez
que o suposto cumprimento das metas estabelecidas não se traduziu, em absoluto, em avanços no
objetivo de “investir na compreensão e redução do risco, ampliar a preparação e reduzir os efeitos
dos desastres”.
191. Por último, mas certamente não menos importante, confiro o necessário destaque para o
programa 2221, que visa solucionar o problema da insegurança hídrica, caracterizado por situações
em que não há disponibilidade de água em qualidade e quantidade adequadas para o atendimento
das necessidades humanas, para a prática das atividades econômicas e para a conservação dos
ecossistemas aquáticos.
192. A água, como tenho dito, além de ser recurso essencial à vida, deve ser gerenciada com
especial atenção de modo a viabilizar seus múltiplos usos, de forma sustentável, para assegurar
tanto a sobrevivência humana como ambiente adequado para o desenvolvimento econômico e
social.
193. O programa em questão engloba o Projeto de Integração do Rio São Francisco (PISF), a
recuperação de reservatórios estratégicos para essa integração, a reabilitação de barragens e outras
obras hídricas consideradas estruturantes, empreendimentos que têm sido objeto constante de
análise deste Tribunal, frente à ocorrência frequente de desvios e fraudes que trazem graves
prejuízos ao erário e às populações locais.
194. A título de exemplo, cabe citar o Acórdão 901/2021-Plenário, de minha relatoria, que
determinou ajustes em critérios e procedimentos de fiscalização e controle de obras hídricas regidas
pela Portaria Interministerial 130/2013, bem como a auditoria realizada no âmbito do TC
029.486/2020-3, que avaliou os fluxos de estruturação dos grandes projetos de infraestrutura hídrica
e resultou em proposta de diversas recomendações aos órgãos competentes.
195. Quanto ao programa, nota-se que o desempenho das ações no ano de 2021 foi
satisfatório, considerando a meta global de ampliação da oferta hídrica em 132 dos 717 municípios
que se encontravam, no início de 2020, com índice de segurança hídrica mínimo ou baixo. Por outro
lado, não posso deixar de ressaltar que tal objetivo, definido no PPA 2020-2023, implica a
aceitação, pelo Poder Executivo, de que mais de 10% dos municípios brasileiros continuarão em
situação de absoluta carência desse bem essencial, no mínimo até o final de 2023.
196. Merece atenção, igualmente, o resultado intermediário associado à recuperação dos
reservatórios que abastecem a bacia do Rio São Francisco, providência essencial para que o
processo de transposição das águas do “Velho Chico” possa ser conduzido com riscos mínimos para
a perenidade deste curso d’água importantíssimo, que consiste em verdadeira espinha dorsal do
sistema hídrico das regiões sudeste e nordeste.
22

197. Conforme registrado pela unidade técnica, durante o exercício de 2021 observou-se o
alcance de 80% da meta estabelecida para o período, com uma execução de 34,8% em relação aos
43,5% planejados. Embora tal diferença possa parecer pequena, é importante levar em consideração
o cenário geral de estresse hídrico vivenciado no país nos últimos anos, e ainda não totalmente
superado.
198. Nesse contexto, não é difícil compreender que a eventual manutenção do atual nível de
desempenho da iniciativa de recuperação dos reservatórios resultaria em uma redução potencial de
20% na capacidade de regeneração dos volumes de água do Rio São Francisco ao longo do tempo, o
que pode comprometer não só o sucesso do PISF, como a segurança do abastecimento dos
municípios que integram a bacia hidrográfica.
199. Em resumo, caso não seja revertido o baixo desempenho nessa ação específica, é
possível que esse programa governamental resulte no aumento da quantidade de municípios em
situação de insegurança hídrica, em vez da sua redução.
200. Vale lembrar que o processo de capitalização da Eletrobras, concluído recentemente
após validação das condições da operação por esta Corte (Acórdão 1.103/2022-Plenário, de minha
relatoria), previu a destinação anual de R$ 350 milhões justamente para revitalização dos recursos
hídricos da bacia do Rio São Francisco. Porém, conforme alertei em meu voto, tais valores são
insuficientes para levar a termo as ações necessárias, sendo imprescindível que o Governo Federal
continue aportando recursos orçamentários e humanos para o alcance dos objetivos estabelecidos
para o programa.
201. Apesar da criticidade do tema e das deficiências apontadas na implementação das ações
planejadas, entendo que tais problemas poderão ser enfrentados por meio de iniciativas inseridas no
novo Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), uma vez que o PNRH 2006-2021 teve sua
vigência encerrada em dezembro de 2021 e, segundo informações prestadas pela Agência Nacional
de Águas no âmbito do TC 029.486/2020-3, o PNRH 2022-4040 encontra-se atualmente em
elaboração.
IV - CONFORMIDADE FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
202. Nesse ponto, o exame efetuado, para além de contribuir com a transparência da gestão,
fornecendo informações sobre a atuação do Governo Federal na seara das finanças públicas,
objetiva verificar a conformidade e a adequação da gestão orçamentária e financeira do exercício de
2021 às normas regentes, em especial as regras constitucionais, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentaria anual.
203. Conforme destacado pela unidade instrutiva, o resultado dessa avaliação não configura
certificação acerca da regularidade da gestão, em similitude ao disposto no art. 206 do Regimento
Interno do TCU.
204. Acerca do cumprimento de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, foram
escrutinados os seguintes temas: limites e/ou parâmetros estabelecidos para as metas fiscais;
contingenciamento; receita corrente líquida; despesas com pessoal; disponibilidades de caixa e
restos a pagar; operações de crédito, garantias e contragarantias; instituição de renúncias de receitas;
criação ou aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; e ações de recuperação de
créditos.
205. Em seu exame, a unidade técnica cuidou de verificar o cumprimento de dispositivos da
Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto à execução de metas e prioridades do exercício de 2021,
finalizando com a proposta de opinião do TCU sobre a observância dos princípios constitucionais e
legais que regem a administração pública federal, com vistas à emissão do Parecer Prévio sobre as
Contas do Presidente da República.
23

206. A unidade instrutiva registrou como irregularidade, após extensa e judiciosa análise nos
autos, alinhando proposta de recomendação, o desvio de finalidade reincidente de recursos
vinculados à seguridade social para o custeio de ações típicas de manutenção e desenvolvimento do
ensino alheias às políticas públicas abrangidas pelo conceito constitucional de seguridade social, em
afronta aos princípios e regras previstos nos arts. 194, 195, 198 a 203 da Constituição Federal, ao §
4º do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16, 17 e 18), à Lei Complementar 141/2012
(arts. 2º e 3º), e em desacordo com a resposta à consulta apreciada pelo Acórdão 31/2017 - Plenário,
com eficácia normativa.
207. Na sequência, foi anotada como impropriedade a execução reincidente no identificador
orçamentário exclusivo para ações de manutenção e desenvolvimento do ensino (ID-USO 8) de
parcela residual de despesas com aposentadorias e pensões, em desacordo com § 7º do art. 212 da
Constituição Federal e o art. 70, inciso I, da Lei 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional.
208. No tocante ao quadro de calamidade pública decorrente da pandemia do Covid-19,
foram adotadas diversas ações para fazer frente à crise sanitária. Entretanto, a LOA 2021 não previu
ação específica para segregar os recursos alocados no enfrentamento da pandemia, de modo
diferente do que ocorreu em 2020 com a criação de ação orçamentária própria (Enfrentamento da
Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus).
209. Assim, cabe destacar que, para a continuidade do referido enfrentamento, foram
publicadas diversas medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários na função
Saúde, tendo como fonte de recursos o superávit financeiro, excesso de arrecadação e operações de
crédito.
210. O relatório também trouxe a lume o volume expressivo de recursos de natureza federal
repassados aos entes subnacionais na forma prevista na Lei Complementar 141/2012. Entretanto, o
Ministério da Saúde e demais órgãos federais não se valeram das ferramentas tecnológicas
disponíveis – a exemplo da Plataforma +Brasil e do Portal Nacional das Contratações Públicas
(PNCP) – para realizar o monitoramento e a avaliação da eficiência alocativa dos recursos de
natureza federal aplicados de forma descentralizada.
211. O tema da necessidade de se estender o uso das ferramentas tecnológicas disponíveis
para monitorar e avaliar a eficiência alocativa dos recursos federais destinados à saúde já tinha sido
apontado no Parecer Prévio sobre as Contas de 2020, inclusive com a expedição de recomendação,
que ainda não foi implementada.
212. Nesse contexto, rememoro que, por meio da Instrução Normativa Seges/Ministério da
Economia 206/2019, foi promovida restrição quanto ao uso obrigatório da Plataforma + Brasil,
reservada apenas para as transferências voluntárias federais, tipo de repasse intergovernamental
residual na área de saúde, sem alcançar a maior parte dos repasses, realizados na modalidade
transferência obrigatória.
213. Assim, como destacado no relatório, a despeito de se manter a natureza federal do
recurso e a competência dos órgãos da União para realizar a fiscalização e controle, a aplicação de
mais de R$ 103 bilhões permanece à margem de qualquer controle de forma sistematizada e
racional.
214. Referido quadro torna por deveras pertinente a proposta de se expedir nova
recomendação, bem assim alertas, conforme registrado pela unidade instrutiva, contemplando os
avanços legislativos inaugurados pela Emenda Constitucional 109/2021 e as previsões dos arts. 16 e
17 da Lei 14.194/2021, cujo monitoramento futuro deverá ser realizado em substituição ao anterior,
presente na recomendação relativa às Contas de 2020.
24

215. A recomendação, endereçada aos Ministérios da Economia e da Saúde, e à Casa Civil

da Presidência da República, no sentido de que adotem as plataformas digitais já desenvolvidas e
mantidas pelo Poder Executivo Federal (a exemplo da Plataforma +Brasil e do Portal Nacional de
Contratações Públicas) – ou outras que venham a substituí-las – para centralizar o registro
eletrônico das contratações, dispensas e outras informações referentes à efetiva aplicação dos
recursos de natureza federal vinculados à saúde, repassados, nas modalidades transferência
obrigatória ou transferência voluntária, aos demais entes da Federação, aplicados diretamente ou
por meio de sub-repasse a entidades do terceiro setor, de forma a garantir a identificação do credor
final, assim como para assegurar a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados
decorrentes da efetiva aplicação desses recursos.
216. E os pertinentes alertas, dos quais destaco o que deve ser dirigido à Presidência da
República, no sentido de que a omissão quanto à regulamentação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei
Complementar 141/2012, visando à identificação do credor final do recurso de natureza federal,
quando aplicado diretamente pelos entes subnacionais ou por sub-repasse a entidades do terceiro
setor, compromete o monitoramento e a avaliação da política nacional de saúde assim como o
controle da eficiência na alocação dos recursos de natureza federal.
217. Outro tema a merecer destaque no relatório diz respeito às emendas parlamentares
individuais e de bancada estadual, cuja execução orçamentária alcançou, respectivamente, R$ 9,46
bilhões e R$ 7,22 bilhões, obedecendo aos comandos previstos nos §§ 11, 12 e 13 do art. 166 da
218. No pertinente à execução financeira, as emendas individuais e de bancada totalizaram
98,9% e 74,9%, respectivamente, deixando de alcançar o limite mínimo de 100% definido pela
219. Nesse contexto, no qual foi anotada a impropriedade consistente na ausência de
justificativa para a totalidade de emendas individuais e de bancada estadual que deixou de ser paga
(execução financeira) em 2021, em desacordo com os valores e parâmetros mínimos exigidos pelos
normativos de regência, também julgo pertinente o encaminhamento no sentido de se propor
recomendação ao Poder Executivo para que sejam adotados mecanismos efetivos e racionais de
monitoramento da execução financeira descentralizada das referidas emendas pelos órgãos e
entidades da administração pública federal, com vistas a assegurar a observância dos parâmetros
mínimos estabelecidos pela Carta Magna.
Regra de Ouro
220. O cumprimento da Regra de Ouro das finanças públicas, prevista no art. 167, inciso III,
da Constituição Federal e regulamentada pela Lei Complementar 101/2000 e pela Resolução do
Senado Federal 48/2007, a qual veda a realização de operações de créditos que excedam o montante
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta, tem sido objeto de
apuração contínua por parte desta Corte de Contas.
221. Durante a execução orçamentária, não houve necessidade de emprego de recursos da
emissão de títulos da dívida pública mobiliária federal para fazer frente à programação das dotações
condicionadas, eis que utilizado saldo do superávit financeiro e da excepcional arrecadação de
recursos de alocação livre, tendo sido cumprida a Regra de Ouro com elevada margem no curso da
elaboração, aprovação e execução da LOA 2021.
Recursos destinados à irrigação nas regiões Centro-Oeste e Nordeste
222. A cada exercício, o Tribunal examina o cumprimento do disposto no art. 42 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal, relativamente à
25

aplicação de recursos da União em programas de irrigação, cujos parâmetros mínimos para a

aplicação (montante global empenhado no exercício), nas regiões Nordeste e Centro-Oeste,
encontra-se no patamar de 20% para o Centro-Oeste e de 50% para o Nordeste.
223. O percentual executado na Região Nordeste superou o patamar mínimo estabelecido
pelo art. 42 do ADCT. Entretanto, a despeito dos reconhecidos esforços do Poder Executivo e das
ressalvas e recomendações preferidas nos pareceres prévios dos exercícios anteriores, o referido
patamar mínimo, com relação ao Centro-Oeste, não foi atingido, revelando-se pertinente a proposta
de expedição de alerta, nesse contexto da não aplicação, no exercício de 2021, de nenhum valor em
projeto de irrigação na Região Centro-Oeste, no sentido de que o descumprimento, no todo ou em
parte, da obrigação constitucional, pode ensejar opinião adversa sobre a execução orçamentária.
224. Por conseguinte, também acolho in totum a proposta específica de endereçamento de
recomendações e de alerta às instâncias governamentais responsáveis pelo tema.
Cumprimento dos Limites do Teto de Gastos e das Metas Fiscais
225. Resumidamente, anoto que os gastos efetuados pelos Poderes e órgãos foram inferiores
aos limites individualizados, tendo sido cumpridos os limites calculados segundo as regras
estabelecidas no art. 107 do ADCT, alterado pela Emenda Constitucional 113/2021, e considerando
os acórdãos expedidos pelo Tribunal versando sobre acréscimos à base de cálculo do teto
relativamente ao Ministério Público da União, como também para os órgãos do Poder Judiciário.
226. No tocante às metas fiscais, cumpre destacar que houve cumprimento das metas de
resultado primário, uma vez que o resultado realizado, embora com déficit primário de R$ 32,8
bilhões (sendo R$ 35,9 bilhões de déficit do Governo Central e R$ 3,0 bilhões de superávit das
empresas estatais federais), não extrapolou a meta constante da LDO 2021, que foi estabelecida em
R$ 247,1 bilhões de déficit para o Governo Central e de R$ 4,0 bilhões de déficit para as empresas
estatais federais.
Tramitação e Sanção da Lei Orçamentária de 2021
227. Quando da tramitação e sanção da LOA 2021 foram identificadas possíveis
irregularidades e impropriedades, em apuração no âmbito do TC 012.649/2021-0, de minha
relatoria e pendente de apreciação, relacionadas a modificações nas programações com a finalidade
de acomodar emendas parlamentares (despesas discricionárias, viabilizadas mediante aumento do
montante de recursos alocados por decisão do relator geral do PLOA), a partir, por exemplo, do
cancelamento de despesas obrigatórias (supressão de despesas primárias), as quais teriam sido
fixadas em desacordo com as projeções oficiais e à margem das normas regentes.
228. Trata-se de tema juridicamente complexo e de significativa materialidade, relacionado
às despesas de RP 9 e pendente de julgamento definitivo pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito
das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) 850, 851 e 854 (Rel. Ministra
Rosa Weber), que tramitam em conjunto, e com autorização, em última deliberação referendada
pelo Plenário do Pretório Excelso, no sentido da continuidade da execução das despesas
classificadas sob o indicador RP 9.
229. No exame do processo específico, levado a efeito pela equipe da unidade técnica, foram
constatadas, em síntese: i) a supressão de despesas discricionárias do Poder Executivo (RP 2) para
acomodação de recursos em emendas do relator-geral (RP 9); ii) a classificação inadequada das
despesas alocadas em reserva de contingência; iii) a ausência de dotação para pagamento do abono
salarial ano-base 2020; e iv) a fixação de montantes insuficientes para as despesas obrigatórias.
230. Restou configurado quadro de irrealismo da proposta orçamentária de 2021, que deixou
de prever, ordinariamente, dotações necessárias e suficientes para as obrigações legais e
constitucionais, muito embora tenham sido promovidos vetos parciais, além de recomposições
26

posteriores (de despesas obrigatórias), a mitigar as inadequações apresentadas, em especial quanto à

seguridade social.
231. O irrealismo orçamentário caracterizou-se pela insuficiência de créditos em relação às
estimativas oficiais das despesas com benefícios previdenciários (despesas obrigatórias) e pela
supressão de despesas discricionárias relacionadas ao funcionamento dos órgãos e entidades, e à
conservação do patrimônio público.
232. Ademais, as omissões e supressões de despesas quando da tramitação do PLOA 2021 se
revelaram em desacordo com os princípios da universalidade e da transparência, com ausência de
compatibilização com as diretrizes da LDO inicialmente aprovada, que determinavam, por exemplo,
a priorização das despesas obrigatórias, nada obstante terem sido fixadas, posteriormente, novas
diretrizes, quando da alteração promovida na LDO 2021.
233. A possível inadequação da sistemática da RP 9 se encontra relacionada ao art. 45 da
LRF, que determina que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só devem incluir novos
projetos após adequadamente atendidos os projetos já em andamento e contempladas as despesas de
conservação do patrimônio público, com este último tipo despesa se apresentando com conceito
ainda não satisfatoriamente definido no âmbito das LDOs.
234. Referida situação demandaria medidas adicionais de esforço do Governo Federal para
cumprir o Teto de Gastos e a meta fiscal, sobressaindo a possibilidade de ter havido
descumprimento do disposto no inciso I e alínea “a” do inciso III, ambos do § 3º do art. 166 da
Constituição Federal (tema pendente de apreciação), uma vez que as emendas apresentadas pelo
relator-geral não estariam relacionadas à correção de erros e omissões no PLOA 2021, como
determina a Carta Magna.
235. Em conclusão, a equipe técnica ressaltou que a constitucionalidade da Resolução
2/2021-CN, que alterou disposições da Resolução 1/2006-CN objetivando ampliar a transparência
da sistemática de apresentação, aprovação e execução orçamentária referente às emendas de relator-
geral, permanece em análise no âmbito do STF, para exame acerca da autorização para a inclusão,
via emendas de relator-geral, de novas programações, sistemática que difere do previsto no
dispositivo específico da Constituição Federal.
236. Com efeito, a utilização do instrumento das emendas de relator-geral tem gerado
desafios para o planejamento e para a implementação de políticas públicas, assim como dificuldades
relacionadas à transparência e à motivação referente aos critérios definidos para a destinação dos
recursos oriundos das emendas.
237. De todo modo, acolho, nesse contexto, a proposta da unidade instrutiva, de
endereçamento de alerta ao Presidente da República, acerca da necessidade de se observar, por
ocasião da elaboração do projeto de lei orçamentária e do exercício do poder-dever de sanção e/ou
veto, o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal, a compatibilidade e adequação
orçamentária, e a observância das regras e dos requisitos previstos nos arts. 5º, 16, 17, 24 e 45 da
LRF, e nos dispositivos da LDO, que estabelecem prioridades e metas fiscais, quando da proposição
do projeto de lei orçamentária anual e da sanção/veto do seu autógrafo aprovado pelo Congresso
Nacional.
238. Referido alerta, nos termos propostos pela Semag, objetiva assegurar programações
orçamentárias necessárias e suficientes para a integridade das despesas obrigatórias assumidas pela
União, para as despesas de conservação do patrimônio público priorizadas nos termos do art. 45 da
LRF, assim como para outras despesas essenciais ao funcionamento dos órgãos e entidades federais
e priorizadas pela LDO.
27

239. Quanto às demais irregularidades/impropriedade anotadas Relatório, a merecer a

chancela de ressalvas às Contas Presidenciais, manifesto concordância com o detalhado exame
empreendido pela Semag e passo a relacionar resumidamente, a seguir, parte das ocorrências que
embasam a opinião com ressalvas:
i) Desvio de finalidade reincidente de recursos vinculados à seguridade social para o
custeio de ações típicas de manutenção e desenvolvimento do ensino alheias às políticas públicas
abrangidas pelo conceito constitucional de seguridade social;
ii) Execução reincidente no identificador orçamentário exclusivo para ações de
manutenção e desenvolvimento do ensino (ID-USO 8) de parcela residual de despesas com
aposentadorias e pensões;
iii) Ausência de justificativa para a totalidade de emendas individuais e de bancada
estadual que deixou de ser paga (execução financeira) em 2021, em desacordo com os valores e
parâmetros mínimos exigidos pelos §§ 11, 12, 14 e 17 do art. 166 da Constituição Federal;
iv) Não aplicação, no exercício de 2021, de nenhum valor em projeto de irrigação na
Região Centro-Oeste, em afronta à exigência do inciso I do art. 42 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT);
v) Inobservância de requisitos exigidos pelos arts. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a 129 e 137
da Lei 14.116/2020 (alterada pela Lei 14.143/2021 - LDO 2021), para concessão ou ampliação de
benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, conduta incorrida também em exercícios
anteriores, em face da ausência, no momento da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas
Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da sanção das Leis 14.126/2021
e 14.288/2021, bem como da implementação pelo Poder Executivo dos respectivos benefícios, de:
projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetação
das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de medidas de compensação;
fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável pela supervisão,
acompanhamento e avaliação do benefício;
vi) Insuficiência de informações relativas às metas operacionais da administração
pública federal nas diretrizes orçamentárias do exercício de 2021.
V – BALANÇO GERAL DA UNIÃO
240. Consoante registrado no relatório, as demonstrações auditadas compreenderam os
Balanço Patrimonial e Orçamentário e as Demonstrações das Variações Patrimoniais, com as
correspondentes notas explicativas, incluindo o resumo das principais políticas contábeis e
excluindo, do escopo da auditoria, o exame quanto à regularidade da aplicação dos recursos
transferidos a outras esferas de governo.
241. Em cumprimento aos arts. 71, inciso I, da Constituição Federal, e 36, da Lei 8.443/1992, a
auditoria financeira no Balanço Geral da União (BGU) objetivou verificar se as demonstrações
consolidadas refletem, em seus aspectos relevantes e de forma confiável, a situação patrimonial e os
resultados financeiro, patrimonial e orçamentário da União em 31/12/2021.
242. Ressalte-se que foram avaliadas apenas as distorções materialmente relevantes para a
formação de opinião sobre o BGU, conforme os níveis de materialidade estabelecidos para a
auditoria das demonstrações contábeis consolidadas, com limite para acumulação de distorções em
R$ 4,047 bilhões e materialidade global fixada em R$ 80,940 bilhões, representando cerca de 2%
do total das despesas empenhadas ao final do exercício.
28

243. Ao contrário dos exames promovidos no último exercício, não foram relatadas
restrições significativas para o exercício, pelo TCU, da sua competência quanto ao Balanço Geral
da União. Rememoro que, relativamente às contas de 2020, a equipe da unidade técnica registrou
que não foi possível obter evidência de auditoria apropriada e suficiente para fundamentar a opinião
sobre as demonstrações contábeis integrantes do BGU, tendo sido lavrada proposta de abstenção de
opinião de auditoria sobre elementos das demonstrações contábeis do Ministério da Economia e do
Fundo do Regime Geral de Previdência Social.
244. Na quadra atual, foram relacionados os seguintes achados constantes dos diversos
relatórios de auditoria elaborados em sede dos processos específicos de fiscalização que
subsidiaram o presente exame quanto ao Balanço Geral da União e para os quais foram detectadas
distorções de valor, com a consequente formulação de proposta corretiva:
i) R$ 99,558 bilhões de Provisão para Benefícios com Militares Inativos reconhecidos a
maior por consideração do serviço futuro;
ii) R$ 7,874 bilhões de passivo atuarial do RPPS reconhecidos a menor por erro na
exclusão de segurados;
iii) R$ 7,519 bilhões de Provisão para Benefícios com Militares Inativos reconhecidos a
menor por imprecisão e erro na implementação das premissas de crescimento dos benefícios e dos
salários;
iv) R$ 7,291 bilhões, pelo menos, do passivo atuarial relativo ao Benefício Especial ao
Regime dos Anistiados e ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas não reconhecidos;
v) R$ 1,839 bilhões de Provisão para Benefícios com Militares Inativos reconhecidos a
menor pela desconsideração da despesa com o auxílio invalidez;
vi) R$ 1,006 bilhão de Provisão para Benefícios com Militares Inativos reconhecidos a
maior por erro de inclusão de militares com pagamento suspenso/bloqueado;
vii) R$ 6,231 bilhões de medicamentos e insumos estratégicos distribuídos, mas não
baixados do estoque;
viii) R$ 5,472 bilhões de créditos da Dívida Ativa Tributária extintos, porém mantidos
no ativo não circulante;
ix) Reconhecimento a maior de Ajuste para Perdas relativo a Empréstimos da União
para Estados da Federação.
245. Com referência às distorções de classificação, as fiscalizações realizadas pela unidade
técnica destacaram os seguintes achados:
i) R$ 329,455 bilhões de créditos tributários a receber classificados em circulante e não
circulante sem adequada segregação entre curto e longo prazo;
ii) R$ 7,406 bilhões de classificação inadequada dos Depósitos Especiais do FAT no
Balanço Patrimonial da União;
iii) R$ 7,141 bilhões de variações patrimoniais aumentativas classificadas
indevidamente como atualização monetária.
246. Ao fim, consoante a conclusão da unidade técnica, exceto pelas distorções de valor e de
classificação contábil retromencionadas, cujos efeitos nas demonstrações contábeis são relevantes,
mas não generalizados, as demonstrações contábeis em exame apresentam adequadamente, em
todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em 31 de dezembro de 2021 e
a execução orçamentária da União do exercício encerrado na referida data, de acordo com as
práticas contábeis adotadas no Brasil e aplicadas ao setor público.
29

VI - MONITORAMENTO DAS RECOMENDAÇÕES E DOS ALERTAS DO

TRIBUNAL NAS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA DE 2015 A 2020
247. O exame quanto ao monitoramento das deliberações de 2015 a 2020, referente às
Contas do Presidente da República, evidenciou que, de um total de 74 recomendações expedidas, 29
foram consideradas implementadas; 41 em implementação, as quais, em sua maioria, serão objeto
de continuidade do monitoramento; e 4 não foram implementadas.
248. Consoante registrado no Relatório, que apresenta o pertinente detalhamento quanto ao
tema, não obstante as quatro recomendações não implementadas (encaminhamentos que não
possuem caráter cogente), o desempenho apurado em face do monitoramento atual revelou que os
órgãos e entidades do Poder Executivo Federal estão envidando esforços para implementar as
medidas sugeridas pelo TCU por ocasião dos Pareceres Prévios dos diversos exercícios verificados.
249. Com efeito, foi constatado que quase todas as recomendações e alertas proferidos por
esta Corte de Contas ensejaram a adoção de ações preventivas, corretivas ou de aprimoramento da
gestão, com o propósito de evitar irregularidades, sanar distorções e impropriedades e aperfeiçoar
procedimentos com vistas a assegurar a conformidade na execução orçamentária e na gestão dos
recursos públicos federais e a confiabilidade das informações contábeis da União.
VII – PARECER
250. Tendo em vista o judicioso e percuciente relatório produzido pela equipe técnica do
Tribunal, abordando, com a densidade pertinente, todas as questões necessárias ao completo
entendimento e à avaliação quanto às Contas prestadas pelo Presidente da República, submeto à
consideração do Plenário a minuta de Parecer Prévio no sentido de que as contas referentes ao
exercício de 2021 estão em condições de serem aprovadas, com ressalvas, pelo Congresso
Nacional.
251. Nessa seara, a teor do disposto no art. 11 da Resolução TCU 291/2017, ressalto que não
há comprometimento da totalidade da gestão em exame, com relação à execução dos orçamentos e à
opinião a respeito do Balanço Geral da União.
252. Destaco ainda que as desconformidades e ocorrências anotadas no relatório serão objeto
das devidas recomendações e da emissão de alertas, com vistas às correções e ajustes necessários,
de acordo com as normas constitucionais e legais que regem as finanças públicas.
253. As fiscalizações e os exames promovidos em face da Prestação de Contas do Presidente
da República referente ao exercício de 2021 revelaram, como já adiantado anteriormente, diversas
ocorrências, que foram suficientemente descritas no relatório e resumidas no presente voto,
relativamente à execução dos orçamentos e à gestão dos recursos públicos federais.
254. Embora relevantes, referidas ocorrências não apresentam, em conjunto, materialidade e
gravidade suficientes para embasar opinião adversa sobre a gestão dos orçamentos da União e das
demais operações realizadas com recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a
lei orçamentária anual.
255. Quanto à opinião sobre o Balanço Geral da União, conforme o disposto no art. 13, § 3º,
da Resolução TCU 291/2017, exceto pelas distorções registradas, as demonstrações contábeis
apresentam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial e financeira em
31 de dezembro de 2021 e a execução orçamentária da União do exercício encerrado, de acordo
com as práticas contábeis adotadas no Brasil aplicadas ao setor público.
256. Ante o exposto, e considerando o § 1º do art. 14 da Resolução TCU 291/2017, conclui-
se que, exceto pelos efeitos das ressalvas verificadas, foram observados os princípios
30

constitucionais e legais que regem a administração pública federal no tocante às Contas do exercício
de 2021.
257. Assim, louvando mais uma vez a excelência do trabalho produzido pelas equipes
técnicas do Tribunal, são apresentados ao Colegiado, para deliberação, com proposta de opinião
com ressalvas sobre a execução dos orçamentos e a gestão dos recursos públicos federais, o
Relatório e a minuta de Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referentes ao
exercício de 2021, com fulcro no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, e no art. 36 da Lei
8.443/1992.
258. Por fim, o detido exame efetuado pelo Tribunal irá subsidiar as Casas do Congresso
Nacional no subsequente cumprimento do seu mister constitucional, de julgamento das contas, nos
termos do art. 49, inciso IX, da Carta Política.
TCU, Sala das Sessões, em 29 de junho de 2022.
AROLDO CEDRAZ
Relator
31

PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS PRESTADAS PELO PRESIDENTE

DA REPÚBLICA REFERENTES AO EXERCÍCIO DE 2021
AO CONGRESSO NACIONAL
Contas do Presidente da República

Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituição Federal, o Tribunal de Contas da
União apreciou as Contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2021, com o objetivo
de emitir o respectivo parecer prévio. De acordo com o art. 36, parágrafo único, da Lei Orgânica do
TCU – Lei 8.443/1992, as referidas contas são compostas pelo Balanço Geral da União e pelo
relatório sobre a execução dos orçamentos da União.
Competência do Presidente da República

Nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituição Federal, compete privativamente
ao Presidente da República prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro do prazo de
sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior.
Conforme o inciso II do mesmo artigo, compete ainda ao Presidente exercer, com o auxílio dos
Ministros de Estado, a direção superior da administração federal.
Por seu turno, a competência para elaborar e consolidar o relatório sobre a execução dos
orçamentos da União é da Controladoria-Geral da União (CGU), por meio da Secretaria Federal de
Controle Interno, de acordo com o art. 24, inciso X, da Lei 10.180/2001, c/c o art. 53, inciso V, da
Lei 13.844/2019.
Já a competência para elaborar e consolidar o Balanço Geral da União é da Secretaria
do Tesouro Nacional do Ministério da Economia, de acordo com o art. 18, inciso VI, da Lei
10.180/2001, c/c o art. 7º, inciso VI, do Decreto 6.976/2009.
Competência do Tribunal de Contas da União

Em cumprimento ao seu mandato constitucional e legal, conforme estabelecem o caput
e o § 1º do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal, o parecer prévio é conclusivo no sentido de
exprimir:
● Se as contas prestadas pelo Presidente da República representam adequadamente as
posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial, em 31 de dezembro de 2021;
● Se houve observância aos princípios constitucionais e legais que regem a
administração pública federal, com destaque para o cumprimento das normas constitucionais, legais
e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas com
recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei orçamentária anual.
Além disso, o § 2º do mesmo dispositivo regimental estabelece a obrigatoriedade da
elaboração de relatório contendo as seguintes informações:
● O cumprimento dos programas previstos na lei orçamentária anual quanto à
legitimidade, eficiência e economicidade, bem como o atingimento de metas e a consonância destes
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

● O reflexo da administração financeira e orçamentária federal no

desenvolvimento econômico e social do país;
● O cumprimento dos limites e parâmetros estabelecidos pela Lei Complementar
101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
As auditorias realizadas com vistas à apreciação das Contas do Presidente da República
para a emissão do parecer prévio observaram as Normas de Auditoria do TCU (NAT) e os
Princípios Fundamentais de Auditoria Financeira da Organização Internacional das Entidades de
Fiscalização Superior (Intosai). Essas normas exigem que os trabalhos de fiscalização sejam
planejados e executados de modo a obter segurança de que as Contas do Presidente da República
estão livres de erros e irregularidades materialmente relevantes.
Cabe ressaltar, contudo, que as Contas do Presidente representam a consolidação das
contas individuais de ministérios, órgãos e entidades federais dependentes do orçamento federal.
Considerando que essas contas individuais são certificadas e julgadas posteriormente, pode haver
erros e irregularidades não detectados no nível consolidado que venham a ser verificados e julgados
no futuro, em atendimento ao que dispõe o art. 71, inciso II, da Constituição Federal.
Competência do Congresso Nacional

De acordo com o art. 49, inciso IX, da Constituição Federal, é da competência exclusiva
do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República.
Para tanto, nos termos do art. 166, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, cabe à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) examinar e emitir parecer
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.
O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas da União é um subsídio tanto para o
parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização quanto para o
julgamento do Congresso Nacional.

Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República
O Tribunal de Contas da União é de parecer que as Contas atinentes ao exercício de

2021, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Presidente da República, Jair Messias
Bolsonaro, estão em condições de serem aprovadas pelo Congresso Nacional, com ressalvas.
1. Opinião sobre o relatório de execução dos orçamentos da União

Com base nos procedimentos aplicados e no escopo selecionado para a análise sobre a
execução dos orçamentos da União, conclui-se que, exceto pelos efeitos das ressalvas
identificadas, foram observados os princípios constitucionais e legais que regem a administração
pública federal, bem como as normas constitucionais, legais e regulamentares na execução dos
orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais, em
especial quanto ao que estabelece a lei orçamentária anual.
2. Opinião sobre o Balanço Geral da União

As demonstrações contábeis consolidadas da União, compostas pelos balanços
Orçamentário, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstração das Variações Patrimoniais, exceto
pelos possíveis efeitos das distorções e limitações consignadas no relatório, refletem a situação
patrimonial em 31/12/2021 e os resultados orçamentário, financeiro e patrimonial relativos ao
exercício encerrado nessa data, de acordo com as disposições da Lei 4.320/1964, da Lei
Complementar 101/2000 e das demais normas aplicáveis à contabilidade federal.
Ministra Presidente Ana Arraes

Ministro Relator Aroldo Cedraz
Ministro Walton Alencar Rodrigues
Ministro Benjamin Zymler
Ministro Augusto Nardes
Ministro Bruno Dantas
Ministro Vital do Rêgo
Ministro Jorge Oliveira
Ministro Antonio Anastasia

Fundamentação do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da

República
1. Fundamentos para a opinião acerca do Relatório sobre a execução dos orçamentos

da União
A descrição completa dos fundamentos para a emissão de opinião no relatório sobre a
execução dos orçamentos da União consta nos capítulos 2, 3 e 4 do Relatório sobre as Contas do
Presidente da República.
A partir da análise do relatório, devem ser ressalvadas as seguintes ocorrências
mencionadas ao longo do documento:
Irregularidades
1.1. Desvio de finalidade reincidente de recursos vinculados à seguridade social para o
custeio de ações típicas de manutenção e desenvolvimento do ensino alheias às políticas
públicas abrangidas pelo conceito constitucional de seguridade social, em afronta aos
princípios e regras previstos nos arts. 194, 195, 198 a 203 da Constituição Federal, ao §
4º do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16, 17 e 18), à Lei Complementar
141/2012 (arts. 2º e 3º), em desacordo com a resposta à consulta apreciada pelo
Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, com eficácia normativa; (seção 4.1.1.2)
1.2. Não aplicação, no exercício de 2021, de nenhum valor em projeto de irrigação na
Região Centro-Oeste, em afronta à exigência do inciso I do art. 42 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a qual estabelece que, dos recursos
empenhados no exercício em projetos de irrigação, a União deve aplicar, até 2027, o
valor mínimo de 20% na Região Centro-Oeste; (seção 4.1.1.7)
1.3. Inobservância de requisitos exigidos pelos arts. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a
129 e 137 da Lei 14.116/2020, alterada pela Lei 14.143/2021 (LDO 2021) para
concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita,
conduta incorrida também em exercícios anteriores, em face da ausência, no momento
da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da
Portaria-ME 15.224/2021, da sanção das Leis 14.126/2021 e Lei 14.288/2021, bem
como da implementação pelo Poder Executivo dos respectivos benefícios, de: projeção
do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei orçamentária e
não afetação das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de
medidas de compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do
órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício; (seção
4.1.2.9)
Impropriedades
1.4. Execução reincidente no identificador orçamentário exclusivo para ações de
manutenção e desenvolvimento do ensino (ID-USO 8) de parcela residual de despesas
com aposentadorias e pensões, em desacordo com § 7º do art. 212 da Constituição
Federal e o art. 70, inciso I, da Lei 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB); (seção 4.1.1.2)
1.5. Ausência de justificativa para a totalidade de emendas individuais e de bancada estadual
que deixou de ser paga (execução financeira) em 2021, em desacordo com os valores e
parâmetros mínimos exigidos pelos §§ 11, 12, 14 e 17 do art. 166 da Constituição
Federal; (seção 4.1.1.4)
4

1.6. Insuficiência de informações relativas às metas operacionais da administração

pública federal nas diretrizes orçamentárias do exercício de 2021. (seção 4.1.3)

2. Fundamentos para a opinião sobre o Balanço Geral da União

A descrição completa dos fundamentos para a emissão de opinião modificada sobre o
Balanço Geral da União consta no Capítulo 5 do Relatório, no qual foram incorporadas apenas as
distorções materialmente relevantes, individualmente ou em conjunto, para a formação de opinião
sobre o BGU, conforme os níveis de materialidade estabelecidos para a auditoria das demonstrações
contábeis consolidadas.
Outros achados como não conformidades ou deficiências de controles deixaram de ser
incorporados no referido capítulo, pois nenhuma representava não conformidades relevantes ou
deficiências de controles transversais no nível do BGU que merecessem recomendações ou
determinações no nível das contas de governo. Entretanto, todas foram objeto de propostas de
determinações e recomendações aos respectivos gestores responsáveis, nos processos específicos de
auditoria individuais.
A seguir estão elencadas as distorções detectadas por meio do exame efetuado sobre as
demonstrações consolidadas:
Distorções de Valor
2.1. R$ 100,564 bilhões de provisão para pagamento de benefícios previdenciários
reconhecida a maior, tornando superavaliados o saldo da conta Provisões e o Passivo
Exigível e subavaliando o Resultado Patrimonial do período em 16,28% (itens 5.2.1.1 e
2.2. R$ 24,525 bilhões de provisão para pagamento de benefícios previdenciários
reconhecida a menor, tornando subavaliados o saldo da conta Provisões e o Passivo
Exigível e superavaliando o Resultado Patrimonial do período em 3,97% (itens 5.2.1.2,
5.2.1.3, 5.2.1.4 e 5.2.1.5 do Relatório das Contas de Governo);
2.3. R$ 6,231 bilhões de medicamentos e insumos estratégicos distribuídos, mas não
baixados do estoque, tornando superavaliado o saldo da conta em 16,41% (item 5.2.1.7
do Relatório das Contas de Governo);
2.4. R$ 5,472 bilhões de créditos da Dívida Ativa Tributária extintos, porém mantidos no
ativo não circulante, tornando superavaliado o saldo da conta Dívida Ativa em 0,44%
(item 5.2.1.8 do Relatório das Contas de Governo);
2.5. Reconhecimento a maior de Ajuste para Perdas relativo a Empréstimos da União para
Estados da Federação, tornando subavaliados o Ativo Total e o Patrimônio Líquido e
superavaliando o saldo da Conta Ajuste para Perdas (item 5.2.1.9 do Relatório das
Contas de Governo).
Distorções de classificação, apresentação ou divulgação
2.6. R$ 329,455 bilhões de créditos tributários a receber classificados em circulante e não
circulante sem adequada segregação entre curto e longo prazo (item 5.2.2.1 do Relatório
2.7. R$ 7,406 bilhões de classificação inadequada dos Depósitos Especiais do FAT no
Balanço Patrimonial da União (item 5.2.2.2 do Relatório das Contas de Governo);
2.8. R$ 7,141 bilhões de variações patrimoniais aumentativas classificadas indevidamente
como atualização monetária (item 5.2.2.3. do Relatório das Contas de Governo).

3. Recomendações do Tribunal de Contas da União ao Poder Executivo Federal

Recomendações relacionadas à execução do orçamento
3.1. Ao Ministério da Economia, órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento da
União, que elabore e disponibilize, em plataforma digital centralizada, lista integral,
atualizada e sistematizada dos investimentos plurianuais que se encontram contidos no
valor global de cada programa finalístico, devidamente atualizado, com vistas a conferir
transparência sobre o fiel cumprimento do disposto no art. 167, § 1º da CF/1988 c/c art.
20 da Lei 13.971/2019 e da compatibilidade exigida no art. 16 da Lei Complementar
101/2000; (seção 3.2)
3.2. Ao Presidente da República, para que se abstenha de incluir, nos Projetos de Leis
Orçamentárias Anuais, como fonte de recursos de ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino, receitas de contribuições sociais vinculadas ao
financiamento de políticas públicas que integram a seguridade social, sob pena de
desvio de finalidade e afronta aos arts. 194, 195 e 198 a 203 da Constituição Federal, ao
§ 4º do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16, 17 e 18), à Lei Complementar
141/2012 (arts. 2º e 3º), e em desacordo com a resposta à consulta apreciada pelo
Acórdão 31/2017-TCU-Plenário; (seção 4.1.1.2)
3.3. Aos Ministérios da Economia e da Saúde e à Casa Civil da Presidência da República
para que adotem as plataformas digitais já desenvolvidas e mantidas pelo Poder
Executivo federal (a exemplo da Plataforma +Brasil e do Portal Nacional de
Contratações Públicas) – ou outras que venham substituí-las – para centralizar o registro
eletrônico das contratações, dispensas e outras informações referentes à efetiva
aplicação dos recursos de natureza federal vinculados à saúde repassados, nas
modalidades transferência obrigatória ou transferência voluntária, aos demais entes da
Federação, aplicados diretamente ou por meio de sub-repasse a entidades do terceiro
setor, de forma a garantir a identificação do credor final, assim como assegurar a
rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados decorrentes da efetiva
aplicação desses recursos federais, observado o disposto nos arts. 37, § 16, 163-A e 165,
§ 16, da Constituição Federal, os §§ 2º e 4º da Lei Complementar 141/2012, o art. 48-A,
inciso I, da Lei Complementar 101/2000 e os arts. 16 e 17 da Lei 14.194/2021; (seção
4.1.1.3)
3.4. Ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República para que sejam
adotados mecanismos efetivos e racionais de monitoramento da execução financeira
(pagamentos) descentralizada das emendas individuais e de bancada estadual pelos
órgãos e entidades da administração pública federal, com vistas a assegurar a
observância dos parâmetros mínimos estabelecidos pelo § 14 do art. 166 da
Constituição Federal, com apresentação sistematizada de justificação para os
impedimentos de ordem técnica, de forma que a soma dos valores executados com os
valores dos referidos impedimentos perfaça a integridade dos montantes fixados nos
termos dos §§ 9º, 11, 12 e 17 do mesmo artigo, observado o critério de correção
previsto no inciso II, do § 1º do art. 107 c/c art. 111 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, com redação dada pela Emenda Constitucional 113/2021;
(seção 4.1.1.4)
3.5. Ao Presidente da República, para que observe a distribuição mínima das despesas com
irrigação entre as Regiões Nordeste e Centro-Oeste por ocasião da elaboração da
proposta do orçamento fiscal, da apreciação – por ocasião da sanção ou veto – do
autógrafo aprovado pelo Congresso Nacional, assim como durante toda execução
7

orçamentária, conforme parâmetros fixados no art. 42 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT); (seção 4.1.1.7)
3.6. À Casa Civil, ao Ministério da Economia e ao Ministério do Desenvolvimento
Regional, que adotem as medidas de articulação interinstitucional necessárias para o
efetivo cumprimento da aplicação mínima de recursos para ações de irrigação nas
Regiões Nordeste e Centro-Oeste, nos expressos termos do art. 42 do ADCT; (seção
4.1.1.7)
3.7. Ao Ministério da Economia, para que identifique de forma pormenorizada, ainda que
seja por meio de informação gerencial a ser disponibilizada no Sistema de Planejamento
e Orçamento mantido pelo Poder Executivo, as ações que integram os projetos de
irrigação no semiárido e as destinadas à agricultura familiar nas Regiões Nordeste e
Centro-Oeste, com a finalidade de conferir transparência quanto ao cumprimento das
subvinculações e demais parâmetros estabelecidos pelo art. 42, inciso II e parágrafo
único, do ADCT; (seção 4.1.1.7)
3.8. À Casa Civil da Presidência da República, em vista da competência de assistir
diretamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições,
especialmente na coordenação e integração das ações governamentais, bem como na
avaliação e monitoramento da gestão dos órgãos e das entidades da administração
pública federal, conforme disposto no art. 1º, incisos I e III, do Anexo I do Decreto
10.907/2021, que coordene, no âmbito do Sistema de Administração Financeira Federal,
com a assistência da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento do Ministério da
Economia, o desenvolvimento de normativos, procedimentos e instrumentos gerenciais,
para aplicação pelos órgãos setoriais, com o objetivo de estabelecer controles internos
aptos a reduzir os níveis de empoçamento, subsidiando-se o cumprimento do item 9.3
do Acórdão 2.533/2020-TCU-Plenário; (4.1.2.2)
3.9. Ao Poder Executivo federal, que aperfeiçoe o processo de definição das metas
operacionais da administração pública federal na lei de diretrizes orçamentárias, em
conformidade com o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição Federal; (seção 4.1.3)
3.10. Ao Ministério da Economia, à Secretaria de Previdência (Sprev/ME) e ao INSS que
enviem plano de ação a este Tribunal em até 180 dias, com os respectivos prazos e
responsáveis, definindo a programação dos trabalhos para elaboração do passivo
atuarial do RGPS, bem como para redução, com a segurança necessária, do estoque de
pedidos de concessão digitalizados a níveis aceitáveis e para garantia da adequada
gestão e apuração dos processos físicos de benefícios fraudados que atualmente se
encontram nas agências da autarquia.

4. Alertas do Tribunal de Contas da União ao Poder Executivo Federal

4.1. Alertar o Presidência da República, no sentido de que a omissão quanto à
regulamentação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, visando à
identificação do credor final do recurso de natureza federal, quando aplicado
diretamente pelos entes subnacionais ou por sub-repasse a entidades do terceiro setor,
compromete o monitoramento e a avaliação da política nacional de saúde, assim como o
controle da eficiência na alocação dos recursos de natureza federal, em desacordo com o
disposto nos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da Constituição Federal, no art. 27 da Lei
Complementar 141/2012 e nos arts. 16 e 17 da Lei 14.194/2021; (seção 4.1.1.3)
4.2. Alertar o Ministério da Economia, no sentido de que restringir o uso obrigatório das
plataformas digitais instituídas e mantidas pela União (Plataforma +Brasil e Portal
Nacional de Contratações Públicas) às contratações e demais formas de aplicação de
recursos repassados aos entes subnacionais na modalidade transferência voluntária,
conforme previsto nos arts. 1º e 5º da Instrução Normativa Seges/ME 206/2019,
dificulta o monitoramento, a avaliação e o controle sistematizados da política nacional
de saúde, a rastreabilidade e a comparabilidade da efetiva aplicação descentralizada dos
recursos de natureza federal repassados na modalidade transferência obrigatória, em
desacordo com o disposto nos arts. 37, § 16, 163-A e 165, § 16, da Constituição
Federal, no art. 48-A, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, no art. 27 da Lei
Complementar 141/2012, e nos arts. 16 e 17 da Lei 14.194/2021; (seção 4.1.1.3)
4.3. Alertar o Presidente da República, no sentido de que a inobservância – no todo ou em
parte – das despesas mínimas fixadas constitucionalmente, no que inclui a distribuição
dos valores alocados em projetos de irrigação nas Regiões Nordeste e Centro-Oeste,
poderá ensejar opinião adversa sobre a execução orçamentária por ocasião da emissão
do parecer prévio das contas anuais, nos termos do art. 14, § 2º, inciso IV, da Resolução
TCU 291/2017; (seção 4.1.1.7)
4.4. Alertar o Poder Executivo acerca das irregularidades reiteradas na concessão ou
ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita, em
descumprimento às disposições dos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a 129 e 137, da
Lei 14.116/2020, alterada pela Lei 14.143/2021 (LDO 2021) uma vez que, no
momento da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas Provisórias 1.034/2021 e
1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da sanção das Leis 14.126/2021 e Lei
14.288/2021, bem como da implementação pelo Poder Executivo dos benefícios, não
foram observados integralmente os respectivos requisitos constitucionais e legais
necessários para conferir eficácia às normas aprovadas, como: projeção do impacto
orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias;
consideração da renúncia na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetação das
metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de medidas de
compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão
responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício; (seção 4.1.2.9)
4.5. Alertar o Presidente da República, acerca da necessidade de observar, por ocasião da
elaboração do projeto de lei orçamentária e do exercício do poder-dever de sanção e/ou
veto, o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal, a compatibilidade e
adequação orçamentária, e a observância das regras e dos requisitos previstos nos arts.
5º, 16, 17, 24 e 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e nos dispositivos da lei de
diretrizes orçamentária que estabelecem prioridades e metas fiscais, quando da
proposição do projeto de lei orçamentária anual e da sanção/veto do seu autógrafo
aprovado pelo Congresso Nacional, no sentido de assegurar programações
9

orçamentárias necessárias e suficientes para a integridade das despesas

obrigatórias assumidas pela União, para as despesas de conservação do patrimônio
público priorizadas nos termos do art. 45 da LRF, assim como para outras despesas
essenciais ao funcionamento dos órgãos e entidades federais priorizadas pela LDO, de
forma a evidenciar, em homenagem aos princípios do realismo orçamentário e da
transparência, a estrita observância do regime constitucional de Teto de Gasto e a
consistência das metas fiscais com as premissas e os objetivos da política econômica
nacional e a norma constitucional que preconiza a sustentabilidade da dívida pública
(arts. 163, inciso VIII, e 164). (seção 4.2.2).
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES AROLDO CEDRAZ
Presidente Relator

WALTON ALENCAR RODRIGUES BENJAMIN ZYMLER
Ministro Ministro

JORGE OLIVEIRA VITAL DO RÊGO
Ministro Ministro

ANTONIO ANASTASIA AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro Ministro-Substituto
(Assinado Eletronicamente)
MARCOS BEMQUERER COSTA
Ministro-Substituto

Presidente Relator
10


Ministro Ministro

AUGUSTO SHERMAN MARCOS BEMQUERER
Ministro Ministro

VITAL DO RÊGO JORGE OLIVEIRA
Ministro Ministro
ANTONIO ANASTASIA
Ministro

Presidente Relator

Ministro Ministro

AUGUSTO SHERMAN MARCOS BEMQUERER
Ministro Ministro

VITAL DO RÊGO JORGE OLIVEIRA
Ministro Ministro
11

ANTONIO ANASTASIA
Ministro
12

Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Demais autoridades,
Senhoras e Senhores.
O Tribunal de Contas da União examina neste ano, pela 87ª (octogésima

sétima) vez, as Contas do Presidente da República, em cumprimento ao mandamento
contido no inciso I do art.71 da Constituição Federal.
2. O exercício dessa competência constitui, sem sombra de dúvidas, a
tarefa mais complexa e abrangente realizada anualmente por esta Corte de Contas,
pois envolve o exame das diversas funções do Estado sob os aspectos financeiro e
orçamentário e, em alguns casos, da efetividade das políticas públicas.
3. O parecer prévio elaborado por esta Casa deve ser uma peça técnica e
imparcial, que fornecerá ao Congresso Nacional as informações para que exerça seu
crivo político sobre as contas anuais do Presidente da República.
4. Dessa diretriz não se descuidaram as diversas unidades técnicas
envolvidas nesse extenso trabalho, em especial a Secretaria de Macroavaliação
Governamental (Semag), a quem saúdo na pessoa de seu Secretário, Alessandro
Aurélio Caldeira.
5. O relatório produzido com a colaboração das unidades técnicas, sob a
coordenação da Semag, constitui uma importante fonte de informações sobre
finanças públicas, economia brasileira e diversas ações governamentais de
relevância para o desenvolvimento econômico do país.
6 O Ministro Aroldo Cedraz, relator, produziu um extenso e profundo
trabalho, por meio do qual é possível não apenas verificar a fidedignidade das
demonstrações contábeis — Balanço Geral da União (BGU) — e a observância das
normas de direito financeiro pelo Governo Federal como também permite à
sociedade acompanhar, de forma clara e objetiva, a evolução do cenário econômico
do país.
I - Do cenário econômico
7. Em que pese pandemia da covid-19 ter se estendido ao ano de 2021, o
estado de calamidade pública nacional não foi reconhecido para fins de adoção
formal do regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações de que trata o
art. 167-B da CF/1988, com redação dada pela EC 109, de 16/3/2021. Com efeito, a

atividade econômica iniciou seu gradual processo de recuperação no exercício
passado, com o crescimento real do Produto Interno Bruto de 4,6 %, após a queda
de 3,9% verificada em 2020. Com isso, o crescimento econômico relativamente ao
ano de 2019, menos atípico, foi de cerca de 0,5%.
8. O PIB per capita real de 2021 foi de R$ 40.688,10, inferior ao
verificado em 2013,de R$ 44.088,84, apesar de ter sido 3,9% superior ao registrado
em 2020. São dados extremamente preocupantes, que revelam que o país não tem
logrado manter uma trajetória de crescimento sustentável, tampouco tem conseguido
melhorar de forma consistente o resultado das contas públicas.
9. Nessa seara, o resultado nominal do governo federal tem sido
constantemente negativo ao longo dos anos, com expressivo crescimento em 2014,
quando subiu de R$ 110,6 bilhões (resultado de 2013) para R$ 271,5 bilhões; e em
2015, quando atingiu R$ 513,9 bilhões. Com a paralisação da economia e o aumento
de gastos decorrentes da pandemia, esse deficit saltou de R$ 399 bilhões para mais
de R$ 1,0 trilhão em 2020. Felizmente, foi possível reverter em grande medida esse
quadro no exercício em exame, quando o resultado negativo somou R$ 443 bilhões,
em parte atribuível ao aumento da receita corrente líquida, de R$ 472,4 bilhões em
termos nominais.
10. De outro giro, o resultado primário, pelo critério “acima da linha”, foi
o melhor desde 2013: deficit de R$ 32,8 bilhões, sendo R$ 35,8 bilhões negativos o
resultado do governo federal e R$ 3,0 bilhões o superavit das empresas estatais.
Para a apuração desse resultado, o governo não precisou se valer das autorizações
previstas no § 2º do art. 2º da LDO 2021 e da EC 109/2021, que permitiam a exclusão
de determinadas despesas primárias para a contabilização do resultado.
11. Não se deve olvidar que essas autorizações para alteração da forma de
contabilização comprometem a comparação intertemporal desses resultados.
12. Como resultante, observou-se um crescimento de 12,2% no valor
nominal da dívida pública federal (DPF), que passou de R$ 5.0 trilhões (2020) para
R$ 5.6 trilhões (2021). Em sentido inverso, a dívida bruta do governo geral, que
agrega todos os entes federados, sofreu uma queda real de 4,3% no último exercício.
13. Já a dívida líquida do setor público (DLSP), que contempla o setor
público não-financeiro (inclusive estatais) e o Banco Central e elimina as dívidas
entre os entes e entidades envolvidos, caiu de 62,5% do PIB em 2020 para 57,2%
em 2021.
14. No que tange ao endividamento público, em dezembro de 2021, a
Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) diminuiu 4,32% em relação ao saldo
corrigido do ano anterior, o que se explica, em grande parte, pela diminuição das

operações compromissadas do Banco Central. Estas, vale ressaltar, vinham
aumentando em relação ao PIB desde 2013 (com queda apenas em 2019), passando
de menos de R$ 900 bilhões para mais de R$ 1,3 trilhão em 2020. Em 2021, o valor
dessas operações retrocedeu para, aproximadamente, R$ 1 trilhão.
15. Além disso, a relação DBGG/PIB foi reduzida em 8,30%, graças, em
maior medida, ao aumento de 12,2% do PIB nominal.
16. No período, a autoridade monetária brasileira, na linha dos diversos
bancos centrais, adotou uma política monetária mais expansiva, com significativa
redução da Selic, que passou a ser negativa em termos reais (atingiu o mínimo de
2% em 2020 e foi mantida nesse patamar até abril de 2021, quando passou a ser
paulatinamente reajustada, até atingir 9,15% ao final do ano).
17. Conforme os dados apresentados no relatório elaborado pela Semag, a
taxa de juros real, que era 6,93% em 2016, teve uma trajetória de queda até 2020:
foi reduzida para 3,84% em 2017, 2,56% em 2018, 0,09% em 2019 e -2,51% em
2020. Em 2021, houve inversão da tendência de queda da Selic. Mas, ainda assim, o
ano foi encerrado com taxa de juros real negativa (-0,83%).
18. Em que pesem os efeitos positivos da redução da taxa de juros no
desempenho da economia e na dívida pública, o papel da Selic enquanto instrumento
de controle da inflação foi mitigado. Assim, como resultado dos efeitos da pandemia
nas contas públicas, em especial no ano de 2020, e do crescimento da base monetária
— que passou de R$ 316,6 bilhões em 2019 para R$ 409,2 bilhões em 2021 —, a
inflação apurada (IPCA-amplo) foi de 10,06%, ultrapassando significativamente a
meta de inflação fixada na Resolução 4.671/2018, de 4,25%. Esse crescimento, ainda
não revertido em 2022, causa preocupação, dada a tendência à indexação de preços,
resultante do histórico inflacionário do país.
19. Deve-se mencionar, todavia, que houve aceleração da inflação em
diversas economias ocidentais como resultado das medidas adotadas em resposta à
pandemia da covid-19, desde 2020. Nos Estados Unidos da América, por exemplo,
o índice de preços ao consumidor passou de 1,36% em 2020 para 7,04% em 2021.
II- Investimentos do governo federal e capacidade produtiva do país
20. A despeito das limitações históricas do orçamento fiscal de prover
recursos para investimentos do governo — sendo certo que parte desses
investimentos e das inversões financeiras não se traduzem necessariamente, em
aumento da capacidade produtiva do país, em especial quando se destinam à
aquisição de bens para uso exclusivo dos órgãos públicos — verificou-se, nas contas
nacionais, um crescimento aparente da demanda por bens de capital.

21. Segundo o relatório do Banco Central obtido no sítio
https://www.bcb.gov.br/content/ri/relatorioinflacao/202203/ri202203b1p.pdf, no
qual foi examinada a evolução recente da formação bruta de capital fixo (FBCF),
houve grande crescimento em todas as categorias que compõem o indicador já a
partir do segundo semestre de 2020, com especial destaque para aquelas que
sofreram redução no início da pandemia — “caminhões e ônibus” e “automóveis,
camionetas e utilitários”.
22. No total, verificou-se crescimento de 16,4% na FBCF nos dois anos
da pandemia, com destaque positivo para os setores industrial e agrícola, que
responderam, respectivamente, por 5,5 p.p. e 5,3 p.p. No ano de 2021, segundo dados
obtidos do sítio da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE -
https://sidra.ibge.gov.br/tabela/1846#/n1/all/v/all/p/all/c11255/90687,90691,90696,
90705,90706,90707,93404,93405,93406,93407,93408,102880/l/v,c11255,t+p/resul
tado), a FBCF do país atingiu o montante de R$ 1,66 trilhão, ante o R$ 1,27 trilhão
(atualizados) apurados em 2020.
23. Relativamente ao setor público federal, a maior parte dos
investimentos decorre do orçamento de investimento das empresas estatais (OI), que
abrange tão-somente as empresas não dependentes. Contudo, as dotações previstas
no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), em que pese a crise fiscal, são
também significativas e podem impactar a qualidade dos serviços públicos e a
melhoria da infraestrutura.
24. Contudo, os valores liquidados ficaram bem aquém das dotações
orçamentárias. Nesse sentido, o valor atualizado da dotação de investimentos no
OFSS (valores consignados na lei orçamentária anual — LOA — mais créditos
adicionais) foi de R$ 49,9 bilhões, dos quais R$ 46,1 bilhões foram efetivamente
empenhados e apenas R$ 17,1 bilhões foram liquidados. Já a dotação final prevista
para as inversões financeiras foi de R$ 98,4 bilhões, dos quais R$ 76,2 bilhões foram
efetivamente empenhados e R$ 67,0 bilhões foram liquidados.
25. Já a dotação final do OI foi de R$ 144,8 bilhões em 2021, dos quais
R$ 133,21 bilhões (92%) referiam-se a empresas vinculadas ao Ministério de Minas
e Energia.
26. Entretanto, foram executados apenas R$ 57,5 bilhões do OI (39,7% da
dotação), em muito inferiores aos R$ 83,6 bilhões (a preços de 2021) observados em
2020. Desse total, destaca-se a participação do grupo petróleo, que executou um total
de R$ 47,9 bilhões. Desse montante, R$ 46 bilhões foram executados pela Petróleo
Brasileiro S/A e R$ 6,5 bilhões, pela Petrobras Netherlands B.V.

27. No setor elétrico, a maior parte dos investimentos foi executada pela
empresa Eletrobras Termonuclear S.A (R$ 1,5 bilhão), seguida pela Companhia
Hidroelétrica do São Francisco (R$ 895,9 milhões).
28. Apesar de não se dispor de informações sobre o investimento
realizados pelos demais entes federados e por suas estatais e considerando a
dominância da administração federal frente às demais, é de se inferir que o
significativo crescimento da FBCF do país deveu-se, majoritariamente, ao setor
privado.
29. A despeito disso, o país se manteve na 57ª posição no ranking do
Índice de Competitividade Mundial, mesma posição ocupada no ano de 2016.
Apesar de ter havido uma melhoria em relação ao ano de 2017, o pior da série
apresentada no gráfico seguinte, a posição é mais grave que aquela atribuída ao país
em 2011 (gráfico apresentado no relatório destas contas):
III - Programas em destaque

30. Após tecer considerações sobre a evolução do planejamento, em
especial o de médio prazo, consubstanciado no Plano Plurianual (PPA), com
notáveis melhorias nas metas e indicadores, estabelecimento de resultados
intermediários a serem alcançados anualmente (Portaria 5.806, do Ministério da
Economia, que estabeleceu a revisão do PPA) — apesar dos inúmeros problemas
ainda existentes —, o relatório examinou dezenove programas finalísticos,
escolhidos segundo sua relevância e materialidade.

31. Foi destacado o programa 2201 - “Brasil Moderniza”, que, a despeito
de não envolver dotações orçamentárias muito elevadas, tem o potencial de afetar
positivamente a vida do cidadão e das empresas, por meio da digitalização dos
serviços públicos e da criação de plataforma digital, com inúmeros benefícios
potenciais: redução do tempo de atendimento, de deslocamentos, economia de
recursos públicos, dentre outros.
32. Além disso, a maior agilidade na prestação dos serviços é de
fundamental importância para se criar um ambiente negocial competitivo num
mundo globalizado e em processo de digitalização. Nessa linha, segundo a
Organização das Nações Unidas (ONU), a pandemia da covid-19 acelerou o
processo de digitalização dos serviços públicos, inclusive em países mais pobres.
33. Esse programa, de extrema importância para reduzir o tempo gasto
pelo cidadão para obter serviços e informações públicas, foi objeto de exame pelo
Tribunal em duas oportunidades, quando foram proferidos os Acórdãos 1.784/2021
(rel. Ministro Vital do Rêgo) e 419/2021 (rel. Ministro Aroldo Cedraz), ambos do
Plenário.
34. Segundo informado no “Painel de Raio X”, do Ministério da Economia
(https://raiox.economia.gov.br/?=,), a digitalização dos serviços públicos até aqui
realizada teria gerado uma economia anual de R$ 1,1 bilhão para o governo e de R$
3,4 bilhões para a sociedade.
35. De acordo com informação obtida no portal
https://painelservicos.servicos.gov.br/, já teriam sido digitalizados, até o presente,
83% dos 4.768 serviços passíveis de digitalização.
36. Contudo, a equipe técnica, ao examinar as metas e indicadores, faz
ressalva quanto à confiabilidade dessa informação, que compõe o chamado “índice
de modernização”, haja vista que “cada serviço é tratado de forma estanque, sem
considerar, em princípio, aqueles mais complexos, que necessitam de integração
entre diversas bases de dados. Em outros termos, um indicador ligado ao conceito
de governo eletrônico, sem garantia de atingir os fins almejados pelo paradigma de
governo digital, em que pese ser um indicador de mensurabilidade acessível.”
37. O programa “Brasil Moderniza” relaciona-se com a Estratégia de
Governo Digital (EGD), de 2020-2022 (instituída pelo Decreto 10.332/2020,
alterado pelo Decreto 10.996/2022) e com a Estratégia Brasileira para a
Transformação Digital (e-Digital, instituída pelo Decreto 9.319/2018). As ações da
EGD, por sua vez, relacionam-se com a Estratégia Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (Endes) 2020-2031 e, esta, à Agenda 2030 da Organização das
Nações Unidas.

38. Uma vez que as ações orçamentárias do programa 2201 do PPA 2020-
2023 guardam relação com os programas do PPA 2016-2019 2047 (“Programa
Simplificação da Vida da Empresa e do Cidadão – Bem Mais Simples Brasil”) e
2038 (“Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão Pública”), o relatório avaliou a
evolução dessas despesas de forma integrada.
39. Nessa seara, verificou-se um aumento no percentual de liquidação do
conjunto dessas despesas de 2018 a 2021, que passou de 43% da dotação final para
59%. Contudo, deve-se consignar que houve redução nominal do valor das dotações
orçamentárias, de modo que o maior percentual de execução no exercício findo
decorre, em grande medida, do ajuste dessas dotações. Nesse sentido, o valor
atualizado (LOA mais créditos adicionais) atribuído ao programa “Brasil
Moderniza” foi de R$ 177 milhões em 2020, dos quais apenas R$ 46 milhões
(25,9%) foram liquidados naquele exercício. Em 2021, foram liquidados R$ 59
milhões da dotação final de R$ 85 milhões (59%). Portanto, o crescimento nominal
da despesa liquidada em 2021 foi de 28,3%. Em termos reais, aproximadamente
17%.
40. Ao examinar as metas e indicadores de resultados intermediários, o
relatório rejeitou a meta 051 K “Melhorar o Índice de Modernização (IM) para 85%
nos próximos quatro anos”, por não atender aos requisitos de confiabilidade e
qualidade.
41. Foram também rejeitados os indicadores de resultados intermediários
“Serviços públicos digitais oferecidos pelo Governo” — por falta de qualidade e
confiabilidade — e “Agilização do procedimento de abertura de empresas” — por
falta de confiabilidade.
42. Portanto, em que pese a evolução percebida no nível de digitalização
dos serviços públicos, ainda há espaço para aperfeiçoamento, inclusive de seu
processo de planejamento.
43. Vale mencionar também o programa 2208 (“Tecnologias Aplicadas,
Inovação e Desenvolvimento Sustentável”), ligado ao Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação (MCTI), o qual envolve expressivos valores de gastos
tributários
44. Esse programa é desenvolvido com a participação do setor privado,
com o envolvimento de empresas nas atividades de CT&I por meio de instrumentos
e mecanismos específicos como a subvenção econômica, renúncia de receita,
encomenda tecnológica, o Inova Empresa e a Embrapii.
45. Dos R$ 11,1 bilhões previstos no PPA para o programa em 2021, R$
9,3 bilhões eram oriundos de gastos tributários (que equivale a 4,3% dos gastos

tributários da União) e R$ 1,2 bilhão referia-se a créditos subvencionados. Apenas
R$ 539,5 bilhões eram provenientes diretamente do orçamento fiscal.
46. A dotação final do programa no OFSS foi de R$ 695,2 milhões, dos
quais foram liquidados R$ 503,5 milhões (72,6%), sendo a equalização de juros a
despesa mais significativa (R$ 264,7 milhões).
47. A equipe técnica rejeitou dois dos indicadores de resultado
intermediário, por falta de confiabilidade, a saber: 0082 (“Investimento em P&D de
empresa beneficiárias da Lei do Bem”) e 0083 (“Transferência de Tecnologia
celebrada entre ICTs e setor privado”).
48. O indicador 0082 foi rejeitado por ser apurado exclusivamente com
base em informações auto declaratórias prestadas pelas empresas, que não são
verificadas pelo MCTI. Há, em tese, interesse das empresas em informar valores
superiores aos realizados de modo a garantir maiores benefícios fiscais. Por esse
motivo, é imprescindível que o MCTI adote práticas de fiscalização condizentes com
o montante de recursos envolvidos, de modo a assegurar a correta destinação das
receitas renunciadas e a avaliação da efetividade do programa de governo.
49. O indicador 0083, por seu turno, é obtido a partir de relatório anual
que consolida dados sobre a política de propriedade intelectual das ICT (Instituições
de Ciência, Tecnológica e de Inovação), denominado Formict. Ocorre que os dados
relativos aos anos de 2020 e 2019 (anos-base 2019 e 2020) ainda não haviam sido
consolidados por falta de pessoal qualificado e deficiência dos sistemas
informatizados.
50. Adicionalmente, é de mencionar que a Controladoria Geral da União
identificou, em auditoria realizada em 2019 (Relatório 201902467, fl. 24), falhas no
Formict, tais como incompletude do cadastro, risco à integridade dos dados,
dubiedade pontual em parâmetros/questões do formulário e baixo aproveitamento da
ferramenta para monitorar as atividades de inovação das ICT ou para subsidiar a
tomada de decisão pelo Ministério.
51. Por conseguinte, o indicado de resultado intermediário RI 0083
também foi considerado não confiável.
52. Dessarte, a despeito dos elevados valores envolvidos no programa
“Tecnologias Aplicadas, Inovação e Desenvolvimento Sustentável”, seu
acompanhamento não pode ser considerado satisfatório.
53. Nessa linha, cumpre citar o Acórdão 1.014/2018-2ª Câmara (rel.
Ministro José Múcio), prolatado em processo de auditoria de conformidade no qual
foi reportada uma série de deficiências no controle do programa, inclusive quanto ao
cumprimento da contrapartida exigida das empresas, consoante previsão contida no

inciso III do art. 11 da Lei 8.248/1991. Esse dispositivo impõe às empresas o dever
de depositar 0,5% do faturamento bruto no Fundo Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (FNDCT).
54. Cumpre mencionar que, dos dezenove programas finalísticos
avaliados, apenas em cinco (“Melhoria do Ambiente de Negócios e da
Produtividade”, “Gestão de Riscos e de Desastres”, “Recursos Hídricos”,
“Governança Fundiária” e, “Energia Elétrica”) não houve rejeição de metas ou de
indicadores de resultados.
IV- Das emendas de relator-geral
55. O relatório das contas do governo de 2021 aponta “atipicidades” no
orçamento de 2021 — repetindo o que já havia ocorrido em 2020 —, decorrentes de
emendas de relator-geral (marcadas com o indicador RP 9) com o objetivo de incluir
novas programações no projeto de lei orçamentária anual (PLOA), sem que
houvesse correlação com a correção de erros ou omissões.
56. Pelo segundo ano consecutivo a LOA contou com despesas marcadas
com o indicador específico para emendas do relator-geral do orçamento (RP 9). A
forma adotada para criar espaço orçamentário para alocação dessas despesas na LOA
é objeto de análise específica na seção 4.2.2 do relatório, na qual são descritas
algumas irregularidades e impropriedades que ocorreram durante a tramitação e
sanção da lei orçamentária de 2021.
57. Na LOA de 2021, foram alocados inicialmente R$ 18,5 bilhões a título
de RP 9. Desse total, foram empenhados R$ 16,7 bilhões e pagos R$ 6,3 bilhões,
referentes a despesas do mesmo exercício (37,72%). Além disso, houve a execução
financeira de R$ 4,04 bilhões referentes ao pagamento dos restos a pagar inscritos
em 2020 no valor de R$ 13,14 bilhões.
58. Como já consignado em outras oportunidades, a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal (STF), consubstanciada na ADI 1.050 MC, estabelece as
balizas para o poder de emendar o projeto de lei orçamentária, concedido
constitucionalmente ao Congresso Nacional:
“O poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza
eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem
político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa
prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do
poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ
37/113 – RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros
do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente
sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, rel. min. Celso
de Mello), desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na

Constituição da República, as emendas parlamentares (a) não importem
em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade
lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-
se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as
restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º, da Carta Política [...]. (ADI
1.050 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 21-9-1994, P, DJ de 23-4-2004 —
grifos acrescidos.
59. O relatório destacou que as emendas de relator-geral, que não possuem
assento constitucional, superaram, em termos de dotação, as emendas individuais
(R$ 9,7 bilhões) e as de bancada estadual (R$ 7,3 bilhões).
60. Apesar dos vetos apostos pelo Presidente da República nos
identificadores de resultado primário RP 8 e RP 9 quando da sanção da LDO 2021
(veto 59/2020), o Congresso Nacional, em sessão de 17/3/2021, rejeitou aqueles
referentes aos itens 3 e 4 da alínea “c” do inciso II do § 4º do art. 7º da LDO 2021,
o que possibilitou a realização de emendas por parte do relator-geral do PLOA 2021
para alocar despesas não diretamente relacionadas à correção de erros e omissões.
61. Na prática, as emendas de relator alteram as programações do PLOA,
motivo pelo qual existem três ações de arguição de descumprimento de preceito
fundamental (ADPF 850, 851 e 854) ajuizadas no STF, por meio das quais os autores
buscam a declaração de inconstitucionalidade do indicador de resultado primário RP
9 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral, exceto
recomposição e correção de erros e omissões).
62. Contudo, o Congresso Nacional editou, em 2/12/2021, a Resolução
2/2021-CN, que, diversamente do que era previsto na Resolução 1/2006-CN,
autoriza o relator-geral a apresentar emendas “que tenham por objetivo a inclusão
de programação ou o acréscimo de valores em programações constantes do
projeto”, nada obstante as restrições contidas no art. 166, §§ 3º e 4º, da Carta Política
que balizaram a decisão do STF sobre o tema na ADI 1050, anteriormente
reproduzida.
63. Em 6/12/2021, a Ministra Rosa Weber alterou parcialmente os efeitos
da liminar concedida na ADPF 854, em razão do "risco de prejuízo que a
paralisação da execução orçamentária” traria à “prestação de serviços essenciais à
coletividade”). A relatora concluiu, ainda, que o Congresso Nacional teria adotado
mecanismos para garantir a transparência das informações relativas a essas despesas,
inclusive de suas motivações.
64. De acordo com o relatório em apreciação, as informações referentes
às emendas com os marcadores RP 9 não foram divulgadas a contento para atender
às normas constitucionais e legais vigentes e à decisão do STF. Além disso, consta

que a constitucionalidade dos referidos atos editados pelo Congresso Nacional
também será apreciada no âmbito da ADPF 854 em curso.
65. Frisa o relatório que, “para acomodar o volume expressivo de recursos
destinados a emendas RP 9, em confronto com os princípios da universalidade, da
transparência e do realismo orçamentário, compromete a governança da gestão
orçamentária necessária para assegurar o cumprimento das normas gerais de
finanças públicas fixadas pela LRF e a sustentabilidade da dívida pública, que
passou a ser exigida constitucionalmente com a promulgação da Emenda
Constitucional 109/2021.”
66. Essa matéria, de relevantíssima importância, é objeto de exame no TC
012.649/2021-0, também de relatoria do eminente Ministro Aroldo Cedraz.
V- Das irregularidades e impropriedades verificadas na execução orçamentária
67. Primeiramente, deve-se registrar que, nada obstante sejam apontadas
irregularidades e impropriedades na execução orçamentária, a equipe técnica fez a
seguinte ponderação, com a qual concordo:
“8. As análises efetuadas, considerando em conjunto esses achados,
conduziram a equipe desta Unidade Técnica para a opinião pela
regularidade com ressalvas, pois se trata de irregularidades e
impropriedades que, inobstante sejam relevantes, não apresentam
materialidade e gravidade suficiente para justificar a opinião adversa
sobre a execução dos orçamentos da União, em consonância com o
disposto no caput e § 1º do art. 14 daquela norma [Resolução-TCU
291/2017]”.
Irregularidades
“a) Desvio de finalidade reincidente de recursos vinculados à seguridade
social para o custeio de ações típicas de manutenção e desenvolvimento
do ensino alheias às políticas públicas abrangidas pelo conceito
constitucional de seguridade social, em afronta aos princípios e regras
previstos nos arts. 194, 195, 198 a 203 da Constituição Federal, ao § 4º
do art. 76 do ADCT, à Lei 8.212/1991 (arts. 11, 16, 17 e 18), à Lei
Complementar 141/2012 (arts. 2º e 3º), em desacordo com a resposta à
consulta apreciada pelo Acórdão 31/2017-TCUPlenário, com eficácia
normativa; (seção 4.1.1.2)
b) Não aplicação, no exercício de 2021, de nenhum valor em projeto de
irrigação na Região Centro-Oeste, em afronta à exigência do inciso I do
art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a
qual estabelece que, dos recursos empenhados no exercício em projetos

de irrigação, a União deve aplicar, até 2027, o valor mínimo de 20% na
Região Centro-Oeste. (seção 4.1.1.7)
c) Inobservância de requisitos exigidos pelos arts. 113 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei
Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a 129 e 137 da Lei 14.116/2020,
alterada pela Lei 14.143/2021 (LDO 2021) para concessão ou ampliação
de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, conduta
incorrida também em exercícios anteriores, em face da ausência, no
momento da edição da Lei 14.257/2021, das Medidas Provisórias
1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da sanção das
Leis 14.126/2021 e Lei 14.288/2021, bem como da implementação pelo
Poder Executivo dos respectivos benefícios, de: projeção do impacto
orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei
orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou,
alternativamente, apresentação de medidas de compensação; fixação de
vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável pela
supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício; (seção 4.1.2.9)”
Impropriedades
“d) Execução reincidente no identificador orçamentário exclusivo para
ações de manutenção e desenvolvimento do ensino (ID-USO 8) de parcela
residual de despesas com aposentadorias e pensões, em desacordo com §
7º do art. 212 da Constituição Federal e o art. 70, inciso I, da Lei
9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB);
(seção 4.1.1.2)
e) Ausência de justificativa para a totalidade de emendas individuais e de
bancada estadual que deixou de ser paga (execução financeira) em 2021,
em desacordo com os valores e parâmetros mínimos exigidos pelos §§ 11,
12, 14 e 17 do art. 166 da Constituição Federal; (seção 4.1.1.4)
f) Insuficiência de informações relativas às metas operacionais da
administração pública federal nas diretrizes orçamentárias do exercício
de 2021. (seção 4.1.3)”
VI - Balanço Geral da União
68. A unidade técnica concluiu que o BGU reflete a situação patrimonial
em 31/12/2021 e os resultados orçamentário, financeiro e patrimonial naquela data,
exceto pelos possíveis efeitos das distorções e limitações consignadas no relatório.

69. Dentre as cinco distorções de valores apontadas pela equipe, merecem
destaque os seguintes achados:
i) superavaliação do saldo da conta provisões e do passível exigível,
no montante de R$ 100,6 bilhões, como resultado da provisão a
maior para pagamentos de benefícios previdenciários;
ii) subavaliação do saldo da conta provisões e do passível exigível, no
montante de R$ 24,5 bilhões, como resultado de provisão a menor
para pagamento de benefícios previdenciários;
iii) não contabilização da distribuição de R$ 6,2 bilhões de
medicamentos, o que resultou na superavaliação da conta de
estoques.
70. Foram ainda apontadas três distorções de classificação, apresentação
ou divulgação, a saber:
iv) classificação no ativo circulante e não circulante sem a adequada
segregação entre curto e longo prazo do montante de R$ 329,5
bilhões de créditos tributários a receber (item 5.2.2.1 do Relatório
v) classificação inadequada dos Depósitos Especiais do FAT no
Balanço Patrimonial da União no montante de R$ 7,4 bilhões (item
vi) classificação indevida de R$ 7,1 bilhões de variações patrimoniais
aumentativas como atualização monetária (item 5.2.2.3. do
Relatório das Contas de Governo).
71. De rememorar que a Semag vinha propondo nos últimos anos que este
Tribunal se abstivesse de emitir opinião sobre o BGU em virtude das limitações
encontradas no Ministério da Economia para auditar suas demonstrações contábeis,
que respondiam por 20,6% do ativo, 46,1% da receita e 43,3% do patrimônio líquido
do BGU.
72. Contudo, essas propostas não foram acolhidas porque o Plenário
entendeu que tais limitações já vinham de longa data e reconheceu os esforços do
Poder Executivo para tornar viável a fiscalização desta Corte de Contas. Portanto, o
Tribunal não se absteve, em nenhum exercício, de emitir sua opinião sobre o BGU,
ressalvadas as demonstrações contábeis do Ministério da Economia.
73. No exercício de 2021, o Decreto 10.209/2020, que dispõe sobre “a
requisição de informações e documentos e sobre o compartilhamento de
informações protegidas pelo sigilo fiscal” pela Controladoria-Geral da União e pelo
Tribunal de Contas da União, alcançou, em grande parte, os efeitos pretendidos.

Dessa forma, foi possível, finalmente, auditar as demonstrações contábeis do
Ministério da Economia (Acórdão 1201/2022-Plenário - TC 025.757/2021-0).
Feitas essas considerações, acolho a proposta de parecer prévio elaborada
pelo eminente relator Ministro Aroldo Cedraz, que acompanha o posicionamento da
área técnica, e louvo a qualidade do trabalho apresentado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 29 de junho
de 2022.
BENJAMIN ZYMLER
Ministro

DECLARAÇÃO DE VOTO
Sra. Presidente, Srs. Ministros, Sra. Procuradora-Geral, demais autoridades, Sras. e Srs.
Em sessão solene, o Plenário desta Casa de Contas se reúne novamente para cumprir o comando
inserto no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, de apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República relativas ao exercício de 2021, mediante parecer prévio.
2. De proêmio, saúdo o E. Ministro Aroldo Cedraz, Relator destas contas, e toda a sua equipe
pelo zeloso trabalho empreendido, cujos resultados refletem a qualidade técnica e a profundidade do
Relatório e do Projeto de Parecer Prévio ora submetidos a este Colegiado. Rendo ainda encômios à
valorosa Secretaria de Macroavaliação Governamental e aos servidores desta Casa que somaram
esforços para o atendimento dessa republicana competência constitucional.
3. Da plêiade de temas relevantes que permeiam estes autos, colho para exame a delicada
matéria da renúncia de receitas tributárias. Consoante informou a unidade técnica (subitem 4.1.2.9 do
Relatório precedente, peça 6, p. 301), foram instituídas 26 desonerações tributárias no exercício de
2021, mediante 20 atos normativos, no montante estimado de R$ 4,8 bilhões.
4. Por ter os mesmos resultados econômicos das despesas públicas, a renúncia tributária ou
“gasto tributário” (tax expediture) foi objeto de preocupação do legislador constituinte e ordinário,
especialmente ao estabelecer diversas regras e cautelas para concessão dessas desonerações.
5. Nada obstante, o Poder Executivo concedeu e/ou ampliou benefícios tributários que
importaram renúncia de receita sem observar as disposições dos arts. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF) e 125 a 129 e 137 da
Lei 14.116/2020, alterada pela Lei 14.143/2021 (LDO 2021), haja vista que, no momento da edição da
Lei 14.257/2021, das Medidas Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria/ME 15.224/2021, e da
sanção das Leis 14.126/2021 e Lei 14.288/2021 (estas de iniciativa do Poder Legislativo), bem como
da implementação pelo Poder Executivo dos benefícios, não foram contemplados integralmente os
requisitos constitucionais e legais necessários para conferir eficácia às normas aprovadas, como:
projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetação
das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de medidas de compensação;
fixação de vigência máxima de cinco anos; e indicação do órgão responsável pela supervisão,
acompanhamento e avaliação do benefício.
6. Essa relevante questão não tem passado despercebida nesta Corte de Contas. Sem a
pretensão de ser exaustivo, destaco que o Tribunal, recentemente, deu Ciência à Casa Civil da
Presidência da República e ao Ministério da Economia acerca da necessidade de cumprir “todos os
requisitos constitucionais e legais” para sanção de projeto de lei ou de projeto de lei de conversão,
“quanto à concessão ou ampliação de todas as naturezas de renúncias de receitas”, nos termos do
subitem 9.2 do Acórdão 333/2022 – Plenário (rel. min. Walton Alencar Rodrigues).
7. De ressaltar que a atenção aos comandos estabelecidos no art. 14 da LRF 101/2000, no art.
113 do ADCT e na Lei de Diretrizes Orçamentárias não se restringem aos projetos de iniciativa do
Poder Executivo, pois alcançam igualmente a apreciação de propostas de iniciativa do Poder
Legislativo, “por ocasião do exercício do poder de sanção e/ou de veto do Presidente da
República”, conforme assentou este Colegiado mediante o Acordão 2.198/2020, subitem 9.2.2.
(rel. min. Vital do Rêgo). Nessa mesma Decisão, firmou-se o entendimento de que as leis e demais
normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas
fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais
indicadas no art. 167, inciso II, da CF, no art. 113 do ADCT, assim como na regulamentação
disciplinada pelos arts. 14 a 16 da LC 101/2000 (subitem 9.3).

8. Como se percebe, os julgados precitados, entre outros, dão bem a dimensão da importância e
da atenção que o Tribunal confere ao tema dos benefícios tributários e da indispensável observância
aos requisitos necessários à sua concessão.
9. A preocupação desta Casa de Contas no controle das renúncias de receitas tributárias
justifica-se por motivo de pinacular relevância, que é a necessária consciência de que as inovações
legislativas que encaminham desonerações tributárias, se desacompanhadas dos cuidados estabelecidos
pelo legislador, a exemplo da adequada estimativa do impacto orçamentário-financeiro nas finanças da
União e das medidas destinadas a aplacar esses impactos, podem trazer riscos significativos à
sustentabilidade fiscal do país.
10. Não há dúvida de que a situação atual é desafiadora e ainda inspira cuidados, pois as
providências de enfrentamento à pandemia da Covid-19 indiscutivelmente trouxeram reflexos às
receitas, às despesas e à dívida pública. Nada obstante, a superação dos desafios não dispensa o
atendimento das cautelas constitucionais e legais para adoção de medidas de ampliação de benefícios
tributários que resultam em renúncia de receita, sob pena de distanciamento do norte da
responsabilidade fiscal.
Feitas essas considerações, novamente registro minhas homenagens ao portentoso trabalho
conduzido pelo E. Ministro Aroldo Cedraz, com apoio nos dados e fundamentos técnicos oferecidos
pela Secretaria de Macroavalição Governamental.
Acompanho na íntegra o voto de Sua Excelência.
MARCOS BEMQUERER COSTA

Ministro-Substituto

Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
De início, registro minha participação na apreciação das contas prestadas pelo Presidente
da República, relativas ao exercício de 2021, atuando em substituição ao Ministro Bruno Dantas,
conforme Portaria-TCU nº 47-SEAE, de 28/06/2022.
2. Parabenizo, desde logo, o Ministro Aroldo Cedraz, estendendo os cumprimentos aos
servidores de seu gabinete e a todos os auditores e unidades deste Tribunal que, direta ou
indiretamente, participaram da análise das presentes contas.
3. A par das inúmeras questões relevantes abordadas no relatório apresentado por Sua
Excelência, gostaria de destacar, neste momento, a atuação dos órgãos governamentais no controle das
contas públicas, evidenciada em diversos trechos do relatório. Ao longo dos últimos anos, é evidente a
evolução ocorrida no controle jurídico, financeiro e contábil das contas de governo. Isso se deve não
só a atuação cada vez mais qualificada deste Tribunal e de suas unidades técnicas, mas também do
aprimoramento do planejamento e das ações de órgãos internos de governo. Vou me deter nessas
últimas, com intuito de incentivá-los a alcançar melhores resultados a cada dia.
4. Além das iniciativas próprias adotadas, realça a atenção às deliberações do TCU
dispensada pela STN.
5. Por certo que os resultados do controle exercido por esta Corte de Contas dependem, em
grande medida, do esforço dos órgãos para adotar as providências recomendadas e as medidas
necessárias para a correção de eventuais falhas constatadas e para a implementação de oportunidades
de melhoria.
6. Ao concluir a análise da auditoria acerca do Balanço Geral da União (BGU), registrou-se,
no relatório: “As recomendações e as ações dos órgãos e entidades da administração pública federal no
sentido de cumprir as recomendações advindas da auditoria financeira do TCU têm se mostrado
como importante mecanismo de aprimoramento dos registros da contabilidade pública. De forma
exemplificativa, podem ser citadas a implementação de rotina automática para contabilização da
remuneração das disponibilidades da conta única, bem como as melhorias que estão sendo
implementadas no controle contábil das participações acionárias da União”.
7. No mesmo sentido, a partir do monitoramento das deliberações sobre as Contas do
Presidente da República de 2015 a 2019, ressaltou-se: “Em que pesem as quatro recomendações não
implementadas, o desempenho apurado em face do presente monitoramento revela que os órgãos
e entidades do Poder Executivo federal estão envidando esforços para implementar as medidas
sugeridas pelo TCU por ocasião do Parecer Prévio. Com efeito, quase todas as recomendações e
alertas proferidos por esta Corte de Contas ensejaram a adoção de ações preventivas, corretivas ou de
aprimoramento da gestão, com o propósito de evitar irregularidades, sanar distorções e impropriedades
e aperfeiçoar procedimentos que assegurem a conformidade na execução orçamentária e na gestão dos
recursos públicos federais e a confiabilidade das informações contábeis da União.”

8. Referindo-me à STN, que é o órgão central dos Sistemas de Administração Financeira

Federal e de Contabilidade Federal, a melhoria da sua atuação é determinante para a conformidade da
gestão das finanças públicas, aprimoramento do controle e transparência das informações acerca da
situação fiscal nacional.
9. Cabe, ainda, mencionar a importante participação da Secretaria do Tesouro Nacional no
processo de contas do Presidente da República, eis que é a unidade responsável pela elaboração e
adequada apresentação das Demonstrações Contábeis Consolidadas da União de acordo com as
práticas contábeis adotadas no Brasil pelo setor público e com os controles internos que ela própria
determinou como necessários para evitar a ocorrência de distorção relevante.
10. No que se refere ao desempenho da STN e às iniciativas adotadas em prol do
aperfeiçoamento do controle das contas públicas, o relatório enfatizou a recente reestruturação
promovida no âmbito da Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Decreto 11.036, de 7/4/2022,
com a criação da Subsecretaria de Administração Financeira Federal (Suafi), que se espera “contribua
decisivamente para o aprimoramento da governança do Sistema de Administração Financeira Federal e
para a melhoria dos critérios utilizados pelos órgãos setoriais para estabelecer sua programação
financeira e dos critérios utilizados pela STN para elaborar a programação financeira consolidada e
definir os limites de pagamento. Com isso, o fluxo de caixa da União tende a ser cada vez mais
otimizado, coibindo a permanência de recursos ociosos à disposição das unidades gestoras”.
11. Diversas recomendações do Tribunal foram consideradas implementadas a partir de ações
adotadas pela STN, entre as quais cito:
a) implementou procedimentos corretivos para regularizar os desequilíbrios verificados
nas equações Siafi 0287 – Superavit Financeiro X DDR a Utilizar, 0298 – Conferência entre Ativo e
Passivo Extraorçamentários e 0696 – DDR a Utilizar Extraorçamentária (CG2020 – 3.2);
b) inseriu como rotina de trabalho estimar provisões de honras de garantia para operações
de crédito contratadas com entes subnacionais, tendo como premissa a percepção de um risco de
inadimplemento mais elevado (CG2019 – 3.11, “a”);
c) passou a incluir nas notas explicativas do Ministério da Economia, a partir do 2º
trimestre de 2020, tabela contendo a relação dos mutuários honrados no período, com os respectivos
valores pagos pela União a título de garantia (CG2019 – 3.11, “c”);
d) instituiu rotina de contingência com vistas a fazer apuração periódica da consistência
dos saldos de Adiantamento para Futuro Aumento de Capital (Afac) registrados no Siafi (CG2019 –
3.13);
e) está trabalhando em conjunto com as equipes de sistemas e de tecnologia da informação
na produção de um sistema que automatize os registros de atualização monetária incidentes sobre o
saldo de Afac (CG2019 – 3.14);
f) promoveu a centralização dos dados de leilões de títulos públicos federais na base de
dados do Selic, em virtude da unicidade das informações das bases de dados, com vistas à promoção
de melhorias nos controles internos relativos à gestão dos dados relativos à Dívida Pública Federal
(CG2019 – 3.17);
g) desenvolveu e implementou alteração do Siafi para que a remuneração da aplicação de
recursos da Conta Única do Tesouro Nacional fosse calculada e contabilizada automaticamente a cada
decêndio no sistema (CG2018 – 1.21); e
h) implementou rotinas e modelos de contabilização para que os imóveis já titulados sejam
baixados do patrimônio da União (CG2016 – 3.1.12).

12. Nada obstante a evolução da correção da gestão financeira e do controle das contas
públicas seja objetivo a ser continuamente perquirido, mencionados exemplos revelam a atuação da
STN nessa direção e a diligência quanto às deliberações do Tribunal, o que se espera permaneça em
crescente progresso.
13. Como indicativo a reforçar a melhora da performance da Secretaria do Tesouro Nacional,
observo a inexistência de qualquer recomendação a ela direcionada, no parecer prévio sobre as contas
prestadas pelo Presidente da República referentes ao exercício de 2021, ora em exame.
Com esse registro, concluo reafirmando meus louvores ao distinto trabalho levado a efeito
nesta ocasião, sob direção do eminente Ministro Aroldo Cedraz, e VOTO pela aprovação do Parecer
Prévio apresentado por Sua Excelência.
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Ministro-Substituto

Preliminarmente, cumprimento o E. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, pela profundidade e

qualidade do trabalho apresentado, parabenizando a todos que, direta ou indiretamente, contribuíram
para a excelência do Relatório das Contas do Governo Federal, relativo ao exercício de 2021, ora
submetido ao prudente descortino deste Colegiado.
A apreciação pelo TCU das contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio, que deve ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento (art. 71,
I, da CF), e seu anual julgamento pelo Congresso Nacional (art. 49, IX, da CF), configura
procedimento, de extração constitucional, da mais lídima tradição republicana, em que se oferece ao
Congresso Nacional e a toda sociedade brasileira a oportunidade de examinar dados de gestão
fundamentais para o País.
A elaboração do presente relatório configura um dos mais relevantes traços da atuação
constitucional do Tribunal de Contas da União, no qual sintetiza e organiza dados importantes da ação
administrativa do governo federal, em seus níveis mais agregados, desempenhando a missão do
Controle Externo de contribuir para o contínuo aperfeiçoamento da Administração Pública na
satisfação de anseios sociais.
Na apreciação das Contas do Presidente da República, faculta-se a cada Ministro traçar
breve panorama sobre questões relevantes para os destinos do País. Nessa esteira, na qualidade de
relator de plúrimos processos relativos à previdência social, gostaria de trazer à luz questão que
considero ainda não suficientemente trabalhada e pode, no futuro, trazer graves consequências à
Administração Pública.
A título de contextualização, tendo como base as informações analisadas pela Secretaria de
Macroavaliação Governamental (Semag) no presente relatório, destaca-se a sensível melhora do
resultado das contas públicas em 2021, seja porque o déficit primário ficou em R$ 35,9 bilhões frente à
meta de R$ 247,1bilhões, seja porque, em relação ao PIB, o déficit passou de -9,98% para -0,41%.
Apesar de esses dados significarem relevante avanço no cenário fiscal, o País continua
inserido em grave quadro de comprometimento de despesas púbicas com compromissos financeiros de
longo prazo.
Considero sumamente grave que 53,4% de todas as despesas primárias do governo federal
se destinem aos regimes públicos de previdência, ou seja, para o Regime Público Previdência Social
(RPPS), relacionado aos servidores civis, para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), relativo
à iniciativa privada, e para o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), concernente aos
servidores da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.
Esses 53,4%, empenhados em 2021, representaram R$ 767,8 bilhões, de um total de
R$ 1.441,8 bilhões, tendo sido R$ 712,0 bilhões dispendidos no RGPS, R$ 48,2 bilhões no RPPS e R$
6,1 bilhões no FCDF. A esse volume de gastos, acrescentam-se os Encargos Financeiros da União,
dispendidos, em valores crescentes, no Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas
(SPMFA) no montante de R$ 45,7 bilhões.
Foram dispendidos em 2021, 350,0 bilhões para cobrir os déficits nesses regimes e no
SPMFA. Mesmo com o relativo alívio do saldo negativo nesse ano, nota-se que, nos dez últimos
exercícios (de 2012 a 2021), o déficit nesses sistemas cresceu a uma taxa média anual de 7,1%.
O contínuo crescimento dessas despesas, seja por elevação dos gastos e/ou dos juros, ou
simplesmente sua manutenção em patamares elevados, compromete sobremaneira a capacidade de
investimento do país em infraestrutura básica e em capital humano.
Sem investimentos maciços nessas duas áreas nenhum país jamais logrou sair das amarras
do subdesenvolvimento e tampouco conseguirá fazer frente a alguns dos principais desafios desse
século, como aproveitamento da mão da mão de obra, em cenário de automatização de processos;
transposição da economia nacional para modelo com descarbonização das matrizes energéticas;
1

utilização racional dos recursos naturais, em especial da água; redução da pobreza; e garantia da
igualdade de oportunidades.
O primeiro passo para o controle dessas despesas passa pela adequada gestão dos
benefícios pagos. Urge, portanto, que a administração seja capaz de controlar adequadamente todas as
etapas dos benefícios pagos, bem como seja capaz de estimar o volume de obrigações no longo prazo,
produzindo informações atuariais capazes de indicar o provável crescimento dessas despesas e,
consequentemente, conferindo a necessária transparência aos gastos futuros.
Nessa esteira, poderia citar dezenas de acórdãos desta Corte que permitiram ao RPPS e ao
SPMFA terem alcançado a estrutura de controle, que apesar das inúmeras fragilidades ainda existentes,
encaminha-se para um nível minimamente adequado.
A título de exemplo, cito dois acórdãos recentes que ilustram em alguma medida esse
entendimento. O primeiro trata-se do Acórdão 684/2022 – Plenário, no qual fui redator, por meio do
qual o Tribunal definiu, apesar do SPMFA não ser caracterizado formalmente como previdência, a
obrigatoriedade de o Ministério da Defesa realizar os estudos atuariais desses gastos.
Essa questão demonstrou um avanço significativo na gestão e na transparência desses
benefícios pós-emprego, questão esta que o Tribunal discutia há mais de uma década.
Além desse decisum, cito também o Acórdão 1515/2021 – Plenário, de minha relatoria,
referente às Contas do Presidente da República de 2020, no qual o Tribunal determinou à Secretaria de
Previdência Social do Ministério da Economia (Sprev/ME) que enviasse Plano de Ação para
implementação da Unidade Gestora Única do Regime Próprio de Previdência Social da União (RPPS),
informando as etapas, o cronograma e as ações a serem realizadas.
A Sprev/ME encaminhou a este Tribunal Nota Técnica informando que já foi elaborada
minuta de projeto de lei para a instituição dessa unidade gestora única e o cronograma de centralização
das atividades de concessão e manutenção de aposentadorias e pensões das autarquias e fundações da
União tem previsão para conclusão até setembro de 2022.
Dessa forma, observo que o RPPS e o SPMFA encontram-se em uma fase de estruturação
mais avançada do que o Regime Geral de Previdência Social, na medida em que este último se
encontra em níveis críticos de transparência e de controle de pagamento de seus benefícios.
Com vistas a demonstrar minha maior preocupação com o Regime Geral de Previdência
Social, em primeiro lugar, faz-se necessário apresentar a comparação sucinta da magnitude de gastos
entre o RGPS e o RPPS e o SMPFA. Minha preocupação não é a respeito do valor do benefício médio,
mas, sim, em termos de agregado e de impacto nas contas públicas.
Enquanto o RGPS realizou o pagamento de benefícios que somaram R$ 712,0 bilhões em
2021, o RPPS registrou a despesa de R$ 89,0 bilhões e o SPMFA, de R$ 54,1 bilhões, ou seja, sem
considerar o número de beneficiários, o RPPS e o SMFA representaram cerca de 20% da despesa
anual do Regime Geral de Previdência Social.
Além disso, quanto ao déficit dos regimes e do SPMFA, em um total de 350,0 bilhões,
71,5%, ou seja, R$ 250,13 bilhões, concentram-se no RGPS, enquanto 28,5% do déficit (R$ 99,93
bilhões) se refere a benefícios pós-emprego do setor público a cargo da União, assim distribuídos: i)
48%, ao RPPS; ii) 46%, ao SPSMFA; e iii) 6%, ao FCDF.
Outra informação relevante refere-se ao fato de que o RPPS e o SPMFA, por conta da
reforma previdenciária e da Lei 13.954/2019, apresentaram, em termos reais, redução do déficit em
2021 de 8,2% e 7,5%, respectivamente. Ademais, enquanto os gastos do RPPS tiveram variação de -
0,78%, de 2012 a 2021, o RGPS cresceu seus gastos 34,56% no mesmo período.
Como variável agravante da minha preocupação com o Regime Geral de Previdência
Social, relembro que a transição demográfica brasileira aumentará significativamente o número de
pessoas em idade de aposentadoria no Brasil, nas próximas décadas, o que impactará de forma
desproporcional esse regime.
Isso ocorrerá, em essência, por três motivos: primeiro, o regime geral, atualmente com 36,3
milhões de beneficiários (segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social) realiza o pagamento de

benefícios na ordem de R$ 712 bilhões anuais, sendo que existem atualmente cerca de 52,3 milhões de
contribuintes que passarão a receber os benefícios em futuro breve; segundo, a aposentadoria rural, por
ter caráter assistencial, não exige contribuição dos segurados, ou seja, além dos atuais contribuintes,
alguns milhões adentrarão no sistema previdenciário sem nunca ter realizado nenhuma contribuição; e
terceiro, pela baixa taxa de fecundidade atual do Brasil, que impede a necessária reposição da força de
trabalho para fazer frente ao regime de financiamento por repartição, impedindo que se consiga
contribuintes em atividade laboral suficientes para financiar os inativos.
Feito esse breve quadro do risco fiscal referente ao Regime Geral da Previdência Social,
repiso a declaração que proferi, na sessão plenária do dia 24/6/2022, no âmbito do TC 030.739/2021-7,
referente à auditoria financeira nas demonstrações contábeis do Fundo do Regime Geral de
Previdência Social (FRGPS), exercício de 2021. Naquela ocasião, expressei minha opinião de que
estamos em face de uma “bomba atômica”, em relação ao Regime Geral de Previdência Social.
Infelizmente, o país ainda não deu a necessária atenção à questão.
Ressalto esse ponto, em primeiro lugar, porque estamos em cenário de incerteza em
relação ao impacto da previdência desse regime nas contas públicas. Esse ponto torna-se evidente
quando, nas Contas do Presidente da República, apenas o Regime Geral de Previdência Social não
apresentou os passivos atuariais em suas demonstrações financeiras.
Cristalino está o quão absurdo é o risco que envolve essa questão quando se analisa as
contas públicas. Não apenas porque o volume de gasto com esse regime já é alarmante, mas,
principalmente, porque existem sólidas evidências de que tais gastos aumentarão drasticamente nas
próximas décadas.
Em relação a isso, a ciência atuarial, com os avanços nos últimos anos, já possui
mecanismos e metodologias suficientes para sobrepujar possíveis dificuldades existentes em relação
aos dados, para realizar estimativa do passivo atuarial, faltando apenas a vontade política de fazê-lo.
Tal “bomba” a qual me referi, não se restringe, apenas, à falta de informação e de
transparência dos gastos de longo prazo do Regime Geral de Previdência Social, mas também por
conta da mais grave crise administrativa na qual já passou o INSS.
A autarquia teve seu quadro reduzido em mais de 30% nos últimos anos, sem a devida
reposição funcional, ou mesmo mudanças significativas nos processos de trabalho, suficientes para
adequar suas atividades ao fluxo de trabalho e à demanda da sociedade.
Prova da ineficiência da autarquia é o fato de a digitalização dos pedidos de concessão de
aposentadorias, longe de mostrar avanços no atendimento, serviu apenas para gerar a falsa ilusão aos
segurados de que seriam atendidos rapidamente e sem burocracia. Existem, atualmente, mais de um
milhão de pedidos, alguns dos quais com mais de um ano de espera, aguardando eventual
reconhecimento ou negação dos direitos pleiteados.
A demora excessiva na concessão de tais benefícios digitalizados, além de ser
desrespeitosa a trabalhadores e a pessoas com hipossuficiência, faz com que aumente o fluxo de
concessão desses benefícios pelas vias judiciais.
Conforme apresentado no relatório do Acórdão 2894/2018 – Plenário, o maior número de
processos no judiciário brasileiro é referente a benefícios previdenciários. O problema, além do
impacto financeiro real que a judicialização causa ao Erário, está no fato de que os benefícios
concedidos pelo judiciário têm parâmetros muito mais elásticos do que os realizados pelo INSS, ou
seja, o menor rigor faz com que concessões, com muitos erros e inconsistências, sejam prevalentes e
suscitem cada vez maior número de demandas.
Além disso, conforme o TC 030.739/2021-7, referente à auditoria financeira nas
demonstrações contábeis do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS), ainda existe
grave deficiência na apuração dos benefícios identificados como fraudes. Nesta auditoria, a equipe
verificou que o departamento central do INSS não conseguiu informar quantos processos físicos,
identificados como fraudes, aguardam apurações nas agências da autarquia. Isto significa que as

fraudes, mesmo quando devidamente identificadas, não são suficientemente monitoradas e

acompanhadas pelo INSS.
A título de exemplo da fragilidade na concessão do INSS, cito informação, presente no
relatório da Semag referente às Contas do Presidente da República de 2021, na qual o Brasil possuía,
em 2015, segundo o IBGE, 9,3 milhões de aposentados rurais, para uma população de 6,2 milhões de
pessoas acima de 55 anos vivendo em áreas rurais. É possível que trabalhadores urbanos tenham
buscado a aposentadoria rural, por não haver nesta a necessidade de contribuição, mas apenas a
comprovação do exercício da atividade.
Inadmissível, portanto, que o INSS, responsável pelo pagamento de mais de R$ 710
bilhões de benefícios por ano e por atender algumas dezenas de milhões de segurados em suas
agências, permaneça nesse nível de ineficiência administrativa.
Entendo necessário que ocorra um choque de gestão, aperfeiçoando os processos de
atendimento, concessão, manutenção, revisão dos benefícios e de elaboração dos cálculos atuariais.
Entre os possíveis encaminhamentos para a solução da crise administrativa do INSS, por
representar esta autarquia, atualmente, um dos piores resultados de entrega de valor na prestação de
serviços à sociedade, entendo necessário que o INSS seja objeto prioritário dos programas do governo
federal de modernização e de transformação digital, como por exemplo, os atuais Programa Finalístico
2201- Brasil Moderniza e Estratégia de Governo Digital (EGD), ou outros que venham a sucedê-los.
Além disso, considero indispensável que o INSS, com apoio da Dataprev, melhore a
qualidade das bases de dados que compõem o Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS),
atualmente incompletas e desatualizadas. Estas bases são essenciais para implementar cruzamentos de
bases de dados e controles finalísticos efetivos, para agilizar as concessões, revisões, combater e evitar
as fraudes no Regime Geral de Previdência Social.
Nesse ponto, caso haja a alegação do governo federal de que vultosos investimentos em
infraestrutura de TI teriam que ser realizados, ressalto estimativa de fraude realizada pela
SecexPrevidência, na qual, de forma conservadora, estipulou que cerca de 11% dos benefícios
atualmente pagos pelo INSS, estão enquadrados como erros e/ou fraudes.
Para tanto, sugiro a determinação para que o Ministério da Economia, a Secretaria de
Previdência (Sprev/ME) e o INSS enviem plano de ação a este Tribunal, com os respectivos prazos e
responsáveis, para, em até 180 dias, definindo a programação dos trabalhos para elaboração do passivo
atuarial do RGPS, bem como para reduzir, com a segurança necessária, o estoque de pedidos de
concessão digitalizados a níveis aceitáveis e para garantir a adequada gestão e apuração dos processos
físicos de benefícios fraudados que atualmente se encontram nas agências da autarquia.
Saliento, por fim, que a situação de descalabro ora retratada vem ocorrendo em sucessivas
administrações, ao longo de décadas, e impõe a tomada de posição, por parte do Poder Executivo, no
sentido de definitivamente resolver os problemas.
Enfim, reitero minha aderência à proposta de encaminhamento apresentada pelo E. Relator,
Ministro Aroldo Cedraz.
WALTON ALENCAR RODRIGUES

Ministro

Cumprimento o nobre relator, Ministro Aroldo Cedraz, pelo laborioso, amplo e preciso
diagnóstico da situação das contas governamentais sob os diversos aspectos tratados no relatório e no
parecer prévio das Contas do Governo relativas ao exercício de 2021.
2. Igualmente, exalto todo o esforço empreendido pelas unidades técnicas do TCU, que
produziram sólido embasamento técnico para a elaboração do parecer prévio ora apreciado pelo Plenário
desta Casa, razão pela qual homenageio todos os servidores envolvidos neste trabalho.
3. Passo a abordar brevemente questões que reputo de elevada importância para o Estado
Brasileiro no atual contexto.
II
4. Inicio meus comentários para tratar de assunto que me causou incômodo na leitura do
relatório sobre as Contas do Presidente da República, especificamente a respeito do que vejo como um
grande empobrecimento dos brasileiros em 2021.
5. De acordo com as informações apresentadas, o rendimento médio real mensal ficou em
R$ 2.659, regredindo a valores de 2013 em boa parte dos meses do ano passado.
6. Em que pese a redução paulatina da taxa de pessoas desocupadas ao longo de 2021, que
começou em 14,5% e terminou em 11,1%, ocorreu o inverso com a renda, que desabou de R$ 2.943 para
R$ 2.512, demonstrando que houve achatamento dos salários e dos outros ganhos.
7. Cabe notar que o quadro de penúria só não restou pior porque, no ano, em caráter
extraordinário, foram injetados R$ 59,7 bilhões diretamente no bolso dos brasileiros, a título do Auxílio
Emergencial, mais R$ 7 bilhões no âmbito do Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da
Renda, ambas as ações, entretanto, já encerradas.
8. Nem mesmo o crescimento real do PIB, de 4,62%, conseguiu compensar o efeito corrosivo
da inflação de 10,06% sobre o poder de compra, de modo que a produção adicional de bens e serviços
não foi suficiente sequer para manter o nível de renda do ano anterior, caindo 3,76% na média.
9. Confirmando a conjuntura alarmante, poucos dias atrás, o IBGE divulgou o Informativo
referente à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua – Rendimento de Todas as Fontes
2021, com números ainda piores, dando conta de uma renda média mensal real, no País, de R$ 2.265, a
menor da série iniciada em 2012, quando foi superior em R$ 104.
10. Como é histórico da perversa e persistente desigualdade regional, a população do Nordeste
ficou com o mais baixo rendimento, de R$ 1.497, ou seja, R$ 768 inferior à média brasileira e R$ 1.170
à maior delas, do Sudeste, diferença mensal que ultrapassa o salário mínimo pago em 2021 (R$ 1.100).
11. Quando se considera o rendimento médio mensal real domiciliar per capita, que divide os
ganhos totais do grupo familiar pela quantidade de moradores maiores de 14 anos que aufiram renda ou
não, a pesquisa do IBGE aponta para R$ 1.353 a cada mês por brasileiro, com todas as classes sociais
reunidas.
12. Não obstante, nesse quesito, o dado mais assustador levantado é quanto ao grupo dos 5%
mais pobres residentes no País, “cujo rendimento médio [mensal] foi de R$ 39 em 2021, [com] redução
de 48,0% na comparação com a estimativa de 2012 (R$ 75)” e de 33,9% em relação a 2020 (R$ 59). No
grupo seguinte, de 5% a 10% dos mais pobres, o rendimento foi de R$ 148, com decréscimo de 31,8%
de 2020 para 2021.

13. Pelos critérios do Programa Auxílio Brasil (antigo Bolsa Família), definidos pelo Decreto
10.852/2021, no ano passado a “extrema pobreza” era caracterizada pelo recebimento de renda familiar
mensal per capita de até R$ 100, enquanto a “pobreza” estava inserida no intervalo de mais de R$ 100
a R$ 200.
14. Isto é, tendo em vista a população estimada de 212,7 milhões, tínhamos em 2021 mais de
10,6 milhões de pessoas vivendo com R$ 1,30 por dia, menos da metade do valor da linha da “extrema
pobreza”, e outras mais de 10,6 milhões com R$ 4,93 por dia, menos da metade do valor da linha da
“pobreza”. Devido ao expressivo declínio da renda, é certo que boa parte desse conjunto de pessoas veio
a se tornar pobre em 2021.
15. Com resultados semelhantes aos do IBGE, o Centro de Políticas Sociais da Fundação Getúlio
Vargas (FGV Social) publicou, também neste mês de junho, a pesquisa intitulada “A Montanha-Russa
da Pobreza”, revelando que, pelos próprios parâmetros governamentais, “10,8% da população estava
abaixo da linha de pobreza (...) em 2021, cerca de 23 milhões de pessoas”. E segue destacando que “a
proporção de pobres em bases anuais sobe 42,11% entre 2020 e 2021, correspondendo a 7,2 milhões de
novos pobres” no último ano.
16. Aos olhos do resto do planeta, a situação brasileira é mais grave ainda, uma vez que o
referencial normalmente aceito, do Banco Mundial, coloca na faixa da “extrema pobreza” quem ganha
até U$ 1,90 por dia (U$ 57 por mês). Adotada, como melhor hipótese, a menor cotação do dólar em
2021 (R$ 4,90), o rendimento característico da “extrema pobreza” seria aquele abaixo de R$ 279, valor
que, segundo a Pesquisa do IBGE, abrange quase 20% da população, quer dizer, 42,5 milhões de pessoas.
Na linha da “pobreza”, seriam mais 30%, ou 64 milhões de pessoas. Totalizando, é metade dos
brasileiros, 106 milhões, subsistindo de maneira precária.
17. Conforme a Prestação das Contas do Presidente da República, o governo federal avaliou que,
em 2021, superou, com alcance de 106,27%, a meta do PPA 2020-2023 relativa ao atendimento das
famílias pobres elegíveis ao antigo Programa Bolsa Família, atingindo 14,6 milhões de benefícios. Para
tanto, contudo, utilizou dados ainda do Censo de 2010, já muito defasados, em comparação com a última
Pesquisa de Domicílios do IBGE, devendo a avaliação ser rejeitada por falta de confiabilidade, na forma
proposta pela Semag. Após adiamentos, o novo Censo está programado para o ano corrente.
18. Em todo caso, o indicador mais evidente e trágico do tamanho da indigência é captado pelas
nossas vistas, nas ruas, nos semáforos, nas portas de supermercados e padarias, onde pessoas já deixaram
para trás toda a sua dignidade para implorar por comida.
19. Chegam também os sinais do noticiário, quando somos informados, por exemplo, da
comercialização, por supermercados pelo Brasil, de subprodutos alimentícios para consumo humano,
como osso bovino e pele de frango, outrora destinados ao lixo.
20. Na pesquisa “Insegurança Alimentar no Brasil: Pandemia, Tendências e Comparações
Globais”, divulgada em maio passado, a FGV Social mostra que “a parcela de brasileiros que não teve
dinheiro para alimentar a si ou a sua família em algum momento nos últimos 12 meses subiu de 30% em
2019 para 36% em 2021, atingindo novo recorde da série iniciada em 2006.”
21. A pesquisa observa ainda que o ano de 2021 marcou como “a primeira vez (...) que a
insegurança alimentar brasileira supera a média simples mundial”, com elevação de “4,48 pontos
percentuais mais aqui [do] que no conjunto de países (aumento percentual quatro vezes maior no Brasil),
sugerindo ineficácia relativa de ações nacionais”.
22. Ou seja, de acordo com os critérios da pesquisa, mesmo sendo a pandemia um fenômeno
mundial, o impacto negativo na renda do brasileiro foi o maior do globo, a despeito das políticas públicas
emergenciais implementadas no nosso território.

23. Poderíamos talvez imaginar que, no horizonte, se avistam indícios de abrandamento da

miserabilidade, na medida em que as previsões são de manutenção de PIB positivo e, em 2021, houve
bom resultado da gestão fiscal, tendo as receitas se aproximado do equilíbrio com as despesas, o que
tenderia a aliviar a pressão da dívida pública e abrir espaço para investimentos sociais. Mas não parece
que seja assim.
24. Os preços dos combustíveis, por exemplo, permanecem subindo e continuam puxando a
inflação, assim como em 2021, quando o setor de transportes representou quase metade do IPCA de
10,06%, absorvendo parcela a mais da renda.
25. Por outro lado, o relativo bom desempenho fiscal de 2021 (déficit final de R$ 35,9 bilhões,
para a meta de déficit de R$ 247,1 bilhões) muito provavelmente não é sustentável no longo prazo, uma
vez que decorreu de fatores atípicos, como a melhoria dos “termos de troca” nas exportações, e, até
mesmo, de causas adversas em si mesmas, como as altas do dólar e da inflação. No conjunto, tais eventos
incomuns fizeram a arrecadação de receitas primárias superar em R$ 336,9 bilhões as estimativas iniciais
do ano, anulando com muita sobra o incremento desfavorável de R$ 116,9 bilhões nas despesas.
26. De fato, em 2021, como efeito da pandemia, os produtos brasileiros mais exportados
(minério de ferro, soja e petróleo bruto) tiveram, no mercado internacional, uma ascensão de preços mais
forte do que os produtos mais importados (fertilizantes e adubos e óleos combustíveis), gerando ingresso
maior de recursos no Tesouro.
27. Já as altas do dólar e da inflação, que comprimiram o poder de compra do brasileiro,
expandiram a base de cálculos dos impostos, como II, IPI-Importação, IR, Cofins, aumentando o
montante arrecadado.
28. Além disso tudo, em 2021 foram recolhidos tributos cuja exigibilidade havia sido suspensa
em 2020 por conta da pandemia.
29. Pelas perspectivas, não se espera que o comportamento da macroeconomia e da gestão fiscal
possa, tão cedo, ajudar a refrear a fome e a miséria, que estão escancaradas e reclamam tratamento
urgente. O enfrentamento da pobreza depende, no momento, da geração de emprego e da intensificação
das políticas sociais e, para que sejam rapidamente transformadoras.
III
30. Assim como ocorreu durante o exame da Prestação de Contas do Presidente da República
referente ao exercício de 2020, no presente processo, que diz respeito ao ano de 2021, novamente temos
o dever de nos debruçarmos sobre os efeitos da pandemia de covid-19, não somente acerca dos seus
impactos nas contas nacionais, mas principalmente sob o prisma da saúde pública em si.
31. Embora 2021 tenha sido marcado pelo início e pelo amplo avanço da vacinação,
testemunhamos também o pior momento da Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional
(Espin) ocasionada pelo novo coronavírus, com mais de 410 mil mortes. Somados os quase 200 mil
óbitos do ano anterior, ultrapassamos a nefasta marca de 600 mil vidas ceifadas em menos de dois anos.
32. No período mais crítico, as notificações da doença chegaram a alcançar 150 mil casos em
único dia, com picos acima das 4 mil mortes diárias. Novamente, como já anotei em outras ocasiões,
fragilidades em questões essenciais de governança revelaram uma administração de crise hesitante,
muito mais reativa do que proativa, incapaz de focar em medidas coordenadas, tempestivas e eficazes
na identificação dos principais problemas associados à propagação da doença no Brasil, bem como nas
ações necessárias ao seu abrandamento.
33. Nesse sentido, as ações da cúpula da saúde pública federal eram, em muitas ocasiões,
antagônicas entre si, com indicações de caminhos a seguir por vezes em direções contrárias, a confundir
o corpo médico que atuava no front de combate à pandemia. Mais ainda, tais ações, por vezes ignoravam
os achados científicos que avançavam no enfrentamento a essa doença, em franca posição negacionista.
3

34. Isso custou caro para o povo brasileiro, em vidas e em valores financeiros. Processos em
tramitação no TCU nos deram conta de gastos desnecessários com medicamentos de comprovada
ineficácia, cuja utilização foi incentivada por meio de notas técnicas do Ministério da Saúde.
35. Em outro exemplo, ao levar à consideração do Plenário o relatório do sexto ciclo de
acompanhamento das ações de combate à covid-19, em dezembro do ano passado, quando todas as
atenções do mundo se voltavam para a nova variante ômicron, propus que fosse determinada a exigência
de comprovação do ciclo vacinal como requisito de entrada de estrangeiros no país, medida simples que,
por prudência, podia ser tomada de ofício pelo próprio governo. Contudo, a proposta foi aprovada sob a
forma de recomendação pelo Plenário do TCU (Acórdão 2.878/2021), apenas para, dias depois,
integrante do Supremo Tribunal Federal (STF) determinar cautelarmente a adoção do chamado
passaporte vacinal – decisão referendada meses depois pelo pleno daquela Corte, que também ratificou
a determinação de correção de notas técnicas que desestimulavam a vacinação.
36. Se a preocupação com a celeridade da vacinação era o foco principal das nossas apreensões
no início do ano de 2021, ao longo do exercício outras questões foram surgindo. O TCU procedeu a
diversas fiscalizações no tema, dando continuidade à estratégia iniciada no ano anterior, o Programa
Especial de Atuação ao Enfrentamento à Crise de covid-19 (Coopera), por meio do qual mais de 300
processos, entre acompanhamentos, representações e Solicitações do Congresso Nacional, foram
autuados.
37. Entre os trabalhos levados a cabo pelo TCU em 2021, destaque-se o já mencionado sexto
ciclo de acompanhamento das ações do Ministério da Saúde para enfrentamento à pandemia, a
fiscalização de contratações associadas ao tema, monitoramento do desbloqueio de leitos ociosos,
levantamento de informações sobre hospitais de campanha, auditoria nos programas emergências de
acesso a crédito para enfrentamento à crise, entre tantos outros.
38. De relevo mencionar que em outubro de 2021 houve a entrega ao TCU do relatório final da
CPI da Pandemia, cujos trabalhos, aliás, foram apoiados com pronta contribuição da Corte de Contas,
sempre que demandada. Trata-se de valiosos insumos a alimentarem diversas das nossas fiscalizações
em andamento.
39. A despeito do recente arrefecimento da pandemia e da decisão do Ministério da Saúde de
declarar o encerramento da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, ainda hoje colhemos
consequências deletérias da falta de governança que viemos apontando ao longo dos dois últimos anos.
40. O fato mais concreto nesse sentido atualmente é a iminência do vencimento do prazo de
validade de mais de 28 milhões de doses de vacina contra covid-19, que pode resultar em prejuízos
significativos aos cofres públicos e à saúde da população, também objeto de processo em trâmite no
TCU.
41. O sétimo ciclo de acompanhamento das ações do Ministério da Saúde contra os efeitos da
pandemia, que haverei de levar à apreciação deste Plenário em breve, indica, entre outros, deficiência
de planejamento no encerramento da Espin, feito sem indicação de quais ações essenciais deveriam
permanecer, sem avaliação de impactos e, mais grave, sem plano de retomada das ações de vigilância e
combate à pandemia, ante a possibilidade de recrudescimento da doença.
42. Menciono ainda que a pandemia trouxe visíveis impactos negativos nas coberturas vacinais
no Brasil, a exigir, com urgência, a atuação de nossas lideranças na área de saúde. Tomando por base
2015, ano que precede o início do declínio, a queda da cobertura vacinal em 2021 foi de 36% para a
Tríplice (contra sarampo, caxumba e rubéola) e 29% para a Poliomielite, com reais possibilidades de
novos surtos no país. Todas essas, apenas para dar uns poucos exemplos, são doenças antes consideradas
erradicadas, mas que representam, atualmente, sérias ameaças à saúde pública, especialmente das nossas
crianças.

43. Novamente em 2021, tal como ocorreu em 2020, a gravidade do quadro sanitário exigiu
alterações normativas a permitirem a liberação de recursos para combate às consequências sociais e
econômicas da pandemia.
44. Com efeito, a Emenda Constitucional 109/2021 autorizou a concessão de auxílio
emergencial à população em situação de fragilidade, com dispensa da observância das limitações legais
quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarretasse aumento de
despesa, limitado ao montante de R$ 44 bilhões.
45. Já a Emenda Constitucional 113/2021 flexibilizou o regime de Teto de Gastos para
atendimento de despesas de vacinação contra a covid-19 ou relacionadas a ações emergenciais e
temporárias.
46. Além disso, diversas medidas provisórias foram editadas para abertura de créditos
extraordinários para o Ministério da Saúde, que somaram R$ 53,42 bilhões. Apenas em 2021, o
Ministério da Saúde pagou R$ 44,6 bilhões em despesas com a covid-19. Para Estados, municípios e
Distrito Federal, foram transferidos R$ 16,4 bilhões em recursos federais.
47. Conforme detalhado no último relatório de acompanhamento que avaliou os reflexos das
mudanças nas regras orçamentárias e fiscais sobre a gestão dos recursos públicos em razão das medidas
adotadas em resposta à pandemia, Acórdão 2.461/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Bruno Dantas), a grave
crise de saúde já consumiu mais de R$ 600 bilhões dos cofres federais.
48. Como se vê, não faltaram recursos à disposição para fazer frente aos enormes desafios
trazidos pela pandemia, a custa de endividamento sem precedentes e afrouxamento de regras fiscais e
orçamentárias. Nesse sentido, torno a concluir, como já o tinha feito por ocasião das Prestação de Contas
do Presidente da República referente ao exercício de 2020, que, considerado todo o contexto fático
apresentado, o resultado da gestão foi aquém do que se esperava.
49. Para concluir, vimos em 2021, de um lado, uma melhora do quadro fiscal, com déficit
primário bem abaixo do que se previa, mas por fatores essencialmente exógenos à atuação do governo,
em especial uma combinação de alta inflação persistente com altos preços de commodities no mercado
internacional, tendo como consequência expressivo aumento da arrecadação, aliada, mais recentemente,
a um cenário de estacionamento da pandemia em níveis menos alarmantes; por outro lado,
lamentavelmente, presenciamos uma forte degradação na situação sócio-econômica do país, em especial
da parcela mais frágil da população, afora a tragédia indizível de mais de 670 mil vítimas fatais até o
momento.
IV
50. Com as breves considerações que acabo de apresentar, acompanho o Parecer elaborado por
Sua Excelência, Ministro Aroldo Cedraz.
VITAL DO RÊGO
Ministro

Nesta sessão solene em que o Tribunal de Contas da União cumpre seu dever constitucional
de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República, referentes ao
exercício de 2021, congratulo-me com o Relator, Ministro Aroldo Cedraz, e com todos os profissionais,
tanto do Gabinete de Sua Excelência quanto da Secretaria de Macroavaliação Governamental, que se
empenharam, com brilhantismo e comprometimento, na produção do riquíssimo relatório que nos foi
apresentado.
Desde já, manifesto meu endosso às análises, conclusões e propostas oferecidas pelo
eminente Relator, sem prejuízo de destacar alguns aspectos que considero relevantes.
Hoje, podemos nos debruçar sobre os números e ver o que eles nos revelam a respeito do
impacto da pandemia nas finanças públicas e sobre o desempenho governamental no auge da crise e nos
meses seguintes. O relatório trazido pelo Ministro Aroldo Cedraz nos mostra um país resiliente, que se
sacrificou para destinar quase R$ 800 bilhões, em dois anos, às medidas de combate à covid-19 e ao
fortalecimento de uma rede de proteção social sem parâmetros de comparação com outras nações.
Apesar dessa despesa excepcional, não foram excedidos nem a meta de resultado fiscal nem
o teto de gastos do Novo Regime Fiscal. Também foi respeitada a Regra de Ouro, que veda a previsão
de contratação de operações de crédito para custeio de despesas correntes. Embora houvesse, quando do
agravamento da crise, risco de a estagnação da economia provocar colapso na receita pública, a ponto
de inviabilizar o pagamento de despesas obrigatórias, isso não aconteceu. Em 2021, a receita primária
líquida (18,19% do PIB) praticamente retornou ao patamar de 2019 (18,23% do PIB).
Como era esperado, o impacto negativo deu-se sobre o endividamento da União. No biênio
2020-2021, a dívida consolidada cresceu 22,78%, o que certamente impactará o desenvolvimento ao
longo dos próximos anos. Além disso, parcela relevante da população perdeu renda e poder aquisitivo.
O cenário, portanto, é desafiador e continuará a exigir competência, criatividade e cooperação dos
diversos setores do Estado brasileiro.
Na condição de Relator das Contas do Presidente da República referentes a 2022, tenho
acompanhado atentamente a evolução desses parâmetros, de modo a dar continuidade, no próximo ano,
à avaliação dos reflexos fiscais das medidas de enfrentamento à crise da covid-19, na expectativa de que
se confirme a retomada da aceleração da economia e o consequente aquecimento do mercado de trabalho.
Também merecem ser acompanhadas as três irregularidades apontadas no relatório e na
minuta de parecer prévio, as quais, embora não tenham magnitude suficiente para levar à rejeição das
contas, demandam atenção do Poder Executivo e do TCU.
A reiterada utilização de recursos vinculados à seguridade social para pagamento de
despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, no montante de R$ 12,2 bilhões, é apontamento
relevante, que surpreende tanto pela materialidade dos valores envolvidos, quanto pela sinalização de
inobservância de regras fundamentais da elaboração orçamentária. Devo pontuar, contudo, que as
despesas incorridas, por exemplo, com a saúde dos servidores, têm sido consideradas como
legitimamente contabilizadas enquanto seguridade social e, como relator das próximas contas de
governo, pretendo avaliar com maiores detalhes esse aspecto. Em que pese esse valor não ter afetado o
cumprimento do limite mínimo que a União estava obrigada a aplicar na educação, a ocorrência
ocasionará solicitação de esclarecimentos e de medidas corretivas, a serem monitoradas no âmbito do
acompanhamento das contas presidenciais do corrente ano.
Quanto à concessão ou ampliação de benefícios tributários que resultem em renúncia de
receita sem a correspondente projeção do impacto orçamentário-financeiro, trata-se de irregularidade há
1

muito combatida por esta Corte. A quantidade de dispositivos constitucionais e legais infringidos (arts.
113 do ADCT, 14 da LRF, 125 a 129 e 137 da LDO/2021) ressalta a complexidade do tema, que
demanda articulação de diversos setores do Executivo no momento da elaboração das medidas
provisórias que estabeleçam esse tipo de benefício.
Já no tocante à inobservância da aplicação, na Região Centro-Oeste, de no mínimo 20% dos
recursos destinados a projetos de irrigação, arrisco dizer que esta é, provavelmente, a irregularidade há
mais tempo apontada pelo TCU na apreciação das contas do Governo que permanece sem solução. O
próprio Ministério do Desenvolvimento Regional reconhece que essa exigência de cumprimento anual
é desobedecida desde 2003, com algumas exceções. Entretanto, a referida Pasta e o Ministério da
Economia sinalizaram que atuam em prol do pleno cumprimento do mínimo da irrigação em 2022. A
matéria será acompanhada ao longo do ano.
Passo a tratar de um tema relacionado à Lista de Unidades Jurisdicionadas, que está sob a
minha responsabilidade no corrente biênio e cuja relevância, pelos critérios de gravidade, urgência e
tendência, demanda a maior atenção tanto do Poder Executivo quanto dos órgãos de controle. Refiro-
me à Gestão de Riscos e de Desastres Naturais.
Não é demais lembrar que vivenciamos, a cada temporada de chuvas no Sul, Sudeste e
Nordeste, o conhecido e dramático desenrolar de catástrofes relacionadas a enchentes e deslizamentos
de terras, que parecem ser cada vez mais destrutivas e fatais. Por outro lado, as secas prolongadas
atingem regiões desguarnecidas e despreparadas para com elas conviver, ceifando vidas e espalhando
miséria. A cada novo episódio, vemos a mobilização do poder público e de entidades de ajuda
humanitária. Vultosos recursos são empregados, sempre na expectativa de minimizar os impactos dos
desastres naturais.
Li no relatório trazido pelo Ministro Aroldo Cedraz que a execução orçamentária dos
recursos do Programa Gestão de Riscos e de Desastres vem caindo a cada ano. No exercício de 2021, a
dotação do Programa foi de R$ 1,23 bilhão, mas só foram liquidados R$ 754 milhões, equivalentes a
61%.
Desse montante liquidado, 80% foram direcionados para ações de socorro, assistência às
populações vitimadas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução da infraestrutura
danificada. As ações de prevenção, que seriam essenciais para evitar desastres, não chegam a ser
implementadas ou ficam muito aquém do necessário. Não é cumprida, portanto, a Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, que prioriza a atuação preventiva.
Nesse sentido, a Secretaria de Fiscalização da Infraestrutura Urbana programou e vem
conduzindo, no corrente ano, uma sequência de ações de controle cujo objetivo é mapear os principais
desafios da condução da PNPDEC, auxiliar no endereçamento de soluções e cobrar a atuação preventiva.
Fonte preciosa de informações para esse trabalho e para a transparência da ação governamental é o Painel
Digital de Recursos para Gestão de Riscos e de Desastres, desenvolvido pelos técnicos do TCU, sob
minha orientação, por sugestão do eminente Ministro Bruno Dantas.
Com esses breves comentários, reitero os elogios ao ilustre Relator e aos técnicos que
atuaram neste processo e, ao endossar o inteiro teor do Relatório elaborado por Sua Excelência, voto
pela adoção da minuta de Parecer Prévio submetida a este Colegiado.
JORGE OLIVEIRA
Ministro
2

(Parecer Prévio – Contas do Presidente da República – exercício de 2021)
Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Demais autoridades presentes,
Senhoras e Senhores,
Tenho a honra de participar, pela primeira vez como integrante desta Corte de Contas, desta
importante Sessão em que desempenhamos nosso mais excelso dever republicano, inaugurado com a
Constituição de 1934: a apreciação das contas anuais do Presidente da República, mediante parecer
prévio, para subsidiar seu julgamento pelo Congresso Nacional.
O rigor técnico nas análises para emissão do parecer em relevo sempre foi uma exigência do
Poder Constituinte. O art. 102 da Carta de 1934 já preconizava que a manifestação do Tribunal de
Contas da União deveria ser produzida mediante “minucioso relatório do exercício financeiro
terminado”.
Com o amadurecimento da nossa Democracia, as análises empreendidas por este Colendo
Tribunal ampliaram-se para além da avaliação contábil e financeira, alcançando, no tempo presente,
diversas aferições legais, conjunturais, macroeconômicas, de governança, eficácia e efetividade das
políticas públicas, entre outros ramos de análise, que agregam à peça técnica ora apreciada um valor
bem maior que seu objetivo originário de verificar a regularidade financeira e contábil da gestão.
Nesse panorama, podemos afirmar, com segurança, que a amplitude, o rigor técnico e a
confiabilidade atuais do Relatório e Parecer Prévio sobre as contas do Presidente da República
conferem-lhes o status de valioso subsídio ao aperfeiçoamento da gestão governamental, em sentido
amplo, além de fonte de informações úteis às pesquisas acadêmicas e ao controle social.
Feito esse justo registro sobre a importância da presente assentada, expresso minha
concordância com as proposições do Excelentíssimo Relator, calcadas nos percucientes estudos
desenvolvidos pela área técnica deste Tribunal, sem prejuízo de aduzir algumas considerações sobre
um tópico que me desperta mais detida atenção.
Refiro-me aos achados relativos à gestão governamental das renúncias tributárias.
GASTOS TRIBUTÁRIOS E RESPONSABILIDADE FISCAL

Trata-se de tema iterativamente enfrentado nas ações de controle deste Tribunal, figurando nos
relatórios da espécie ora apreciada há mais de dez exercícios consecutivos.
A anotação mais recorrente tem sido o não cumprimento das regras de responsabilidade fiscal
associadas às renúncias das receitas de tributos. As apurações que este Tribunal realizou em exercícios
pretéritos têm revelado deficiências no atendimento a esses requisitos.

Conforme assinalado no Relatório, os Pareceres Prévios sobre as Contas do Presidente da

República dos exercícios de 2016, 2017, 2018 e 2019 revelaram irregularidades sobre o tema em
questão, mais precisamente o não atendimento adequado “aos requisitos previstos no ADCT, na LRF e
nas correspondentes LDOs”, em proposições de atos normativos ou sanções de projetos de lei para
concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita.
Os estudos que subsidiam o Parecer ora deliberado revelam que o problema persistiu no
exercício de 2021.
A mesma irregularidade é anotada, desta feita, “em face da ausência, no momento da edição da
Lei 14.257/2021, das Medidas Provisórias 1.034/2021 e 1.094/2021, da Portaria-ME 15.224/2021, da
sanção das Leis 14.126/2021 e Lei 14.288/2021, bem como da implementação pelo Poder Executivo
dos respectivos benefícios, de: projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto
na lei de diretrizes orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da lei
orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de
medidas de compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável
pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício”.
Embora a materialidade do achado não tenha o condão de alterar a opinião de mérito proposta
pela área técnica e pelo Relator – pela aprovação, com ressalvas, das presentes contas –, o fato dá
ensejo à reiteração do alerta ao Poder Executivo “acerca das irregularidades reiteradas na concessão
ou ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita, em descumprimento às
disposições” constitucionais e legais citadas no Relatório.
O Relatório também anota o não atendimento, pelo Poder Executivo, da recomendação
expedida por ocasião do Parecer Prévio relativo ao exercício de 2019, no sentido de que, “quando da
edição ou sanção de ato normativo que acarrete renúncia de receita tributária”, encaminhe ao Tribunal,
“como condição de eficácia dos benefícios tributários aprovados, demonstrativo comprobatório que
permita aferir, de forma clara e inequívoca, o cumprimento integral de cada requisito constitucional e
legal relacionado à compatibilidade e à adequação orçamentária e financeira do benefício tributário
aprovado e promulgado”.
À luz dessas evidências, reforço a necessidade de mantermos o olhar atento ao problema, não
apenas porque se trata de um esforço contínuo ao aprimoramento da eficiência da gestão fiscal, mas
principalmente em face da tormentosa crise das contas públicas que o Brasil enfrenta nos últimos anos.
Feito esse registro principal, passo a comentar outras informações de relevo, sobre o tema em
foco, consignadas no Relatório.
RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS VERSUS TRANSFERÊNCIA DIRETA DE RENDA

A expressiva dimensão dos gastos tributários exige elevado senso de responsabilidade fiscal e,
porque não dizer, avaliações criteriosas quanto aos custos de oportunidade.
Em 2021, a União deixou de arrecadar R$ 276,4 bilhões com tais renúncias, cifra 3,6 vezes
superior à despesa liquidada no Programa Bolsa Família (renomeado para Auxílio Brasil, em
novembro de 2021), de R$ 76,6 bilhões, ou na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, R$ 76,3
bilhões.
Nesse contexto, observo que este Tribunal, por meio do Acórdão 2.956/2020-Plenário (relator:
Ministro Raimundo Carreiro), ao atender a Solicitação do Congresso Nacional para avaliação dos
impactos dos benefícios fiscais concedidos a empresas do setor de proteína animal, realizou estudos
sobre a eficiência e a efetividade das políticas de renúncia fiscal sobre produtos da cesta básica e de
transferência direta de renda a famílias em situação de pobreza (Bolsa Família, à época, e, atualmente,
Auxílio Brasil).

As análises trouxeram evidências de maior efetividade e eficiência ao segundo grupo de

política pública: a transferência direta de renda. Seguem-se algumas conclusões do acórdão assinalado:
- o Programa Bolsa Família [atual Auxílio Brasil] é mais efetivo e eficiente que a política de
desoneração tributária;
- em 2016, o então Bolsa Família ensejou redução de 1,7% na desigualdade de renda, enquanto
a desoneração da cesta básica gerou uma redução de apenas 0,1% nesse indicador;
- a realocação de recursos da desoneração da cesta básica para a transferência direta de renda
pode reduzir os índices de pobreza absoluta e de desigualdade de renda 5,4 vezes e 2,4 vezes
mais, respectivamente;
- segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), para cada real acrescido às
transferências diretas de renda, seu consumo aumenta R$ 2,40;
- os benefícios da desoneração tributária da cesta básica concentram-se nas regiões mais ricas -
Sul e Sudeste -, enquanto a política de transferência direta de renda concentra 60% dos
benefícios nas Regiões Nordeste e Norte, e pouco mais de 30% no Sudeste e Sul.
Embora essa questão específica não tenha sido reprisada nas análises que orientam o Parecer
Prévio em exame, trago essas ponderações para enriquecer o debate e reiterar a importância não apenas
do cumprimento das regras de responsabilidade fiscal na criação e prorrogação de renúncias
tributárias, mas também das avaliações de custo de oportunidade quanto aos objetivos republicanos
desse gênero de despesa pública, haja vista a demonstrada existência de alternativas mais eficientes.
MUDANÇAS NORMATIVAS NAS GESTÃO DAS RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS EM 2021

Outro ponto a comentar trata-se das mudanças normativas relevantes na gestão das renúncias
tributárias ocorridas em 2021, entre as quais destaco:
- a promulgação da Emenda Constitucional 109/2021, cujo art. 4º impôs a criação de um plano
de redução gradual dos benefícios tributários, incluindo a exigência de que o montante total
renunciado não ultrapasse o patamar de 2% do PIB em oito anos;
- a exclusão do “Simples Nacional” (Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e
Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte) e do “MEI”
(Microempreendedor Individual) do conceito de gasto tributário, por meio dos arts. 136, §2º, e 176, da
Lei 14.194/2021 (LDO 2022);
Em respeito à citada inovação constitucional, o Poder Executivo encaminhou o PL 3.203/2021
ao Congresso Nacional, analisado no Relatório, prevendo redução de renúncias tributárias no montante
de R$ 22,6 bilhões até 2026. Atualmente, a relação “renúncias tributárias/PIB” é de 3,2%, quando a
meta estabelecida na Emenda 109 é de 2% em 8 anos. A nova emenda reforça uma tendência
declinante verificada nos últimos cinco anos analisados no Relatório, segundo o qual, de 2017 a 2021,
verificou-se discreta redução, de 3,25% para 3,19%.
Por outro lado, segundo a base de cálculo adotada pelo Poder Executivo, a partir da
interpretação das exceções previstas na própria emenda constitucional, essa relação seria atualmente de
apenas 2,06% do PIB, o que exigiria um esforço bem mais brando de redução dos gastos tributários
para o alcance da meta de 2%, de apenas 0,06%.
Assim, as análises contidas no Relatório sinalizam aspectos de interpretação ainda controversa,
principalmente quanto à base de cálculo a ser utilizada para o dimensionamento da redução das
renúncias tributárias para abaixo de 2% do PIB, o que sugere a necessidade de maiores debates
parlamentares sobre o tema ao longo da tramitação do aludido projeto de lei.

Ainda quanto à nova exigência constitucional, foi ressaltado que o § 4º do art. 4º da

EC 109/2021 prevê “lei complementar com vistas a estabelecer critérios, metas e procedimentos para
concessão de benefícios tributários, financeiros e creditícios”, além de regras “para avalição periódica
dos impactos econômicos desses incentivos tributários, com divulgação dos respectivos resultados,
bem como de redução gradual dos incentivos”.
Tais disposições revelam importante progresso na gestão das renúncias tributárias, que,
conforme já anotei, exigem redobrada atenção quanto às exigências de responsabilidade fiscal e à
avaliação da relação custo-benefício vis-à-vis às demais alternativas de despesa pública
potencialmente mais eficientes, a exemplo dos programas de transferência direta de renda.
A segunda alteração normativa a destacar foi a exclusão de benefícios associados aos regimes
do “Simples Nacional” e do “Microempreendedor Individual” da classificação de “gasto tributário”, o
que gerou uma redução contábil significativa no montante global desse grupo de despesa.
Vale anotar que essa alteração da LDO foi vetada pelo Presidente da República, que, entre
outros argumentos, invocou a necessidade de sujeição dessas renúncias às regras de responsabilidade
fiscal. Mas o veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional.
No que tange às novas desonerações tributárias instituídas em 2021, o Relatório anota um
impacto de R$ 4,8 bilhões no exercício. Porém, para os anos seguintes, a Receita Federal projeta
valores bem maiores: R$ 22,0 bilhões em 2022, R$ 17,8 bilhões em 2023 e R$ 9,4 bilhões em 2024.
Apesar da já anotada tendência de redução da relação “renúncias tributárias/PIB” verificada nos
últimos cinco anos, essa previsão de aumento decorrente das novas renúncias instituídas em 2021
recomenda atenção mais detida quanto ao alcance das metas de redução exigidas pela Emenda
Constitucional 109.
REGIONALIZAÇÃO DOS BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS, FINANCEIROS E CREDITÍCIOS

O último ponto que considero importante comentar refere-se ao exame do demonstrativo da
regionalização dos benefícios tributários, financeiros e creditícios, exigido no art. 165, § 6º, da
Constituição Federal. Conforme preceituam os arts. 3º, inciso III, e 43 da nossa Lei Maior, a ação
governamental deve buscar a redução das desigualdades regionais.
Nesse esquadro, as apurações historicamente realizadas por este Tribunal revelam que a Região
Sudeste – a mais desenvolvida economicamente – concentra o maior montante de renúncias fiscais,
43,9% em 2021.
Por outro lado, o percentual da Região Norte, cuja série histórica apresenta reduzida
participação no volume total das renúncias, alcançou 18,6% do montante global em 2021, abaixo
apenas do Sudeste, o que sinaliza, para essa região, aderência à diretriz constitucional de redução das
desigualdades regionais. Segundo o Relatório, essa maior alocação decorre do crescimento dos
benefícios tributários à Zona Franca de Manaus, associado à elevação da taxa de câmbio.
Também digno de nota é a análise dos valores per capita por Região. Em 2021, o menor valor
coube ao Nordeste, inferior à metade da média nacional, o que revela a necessidade de maiores
esforços governamentais para melhorar a distribuição regional das renúncias tributárias, de modo a
aumentar essa alocação na Região Nordeste, cujos índices de desenvolvimento econômico e social são
inferiores aos do Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Já a Região Norte foi a maior beneficiada em termos per
capita (2,31 vezes o valor médio nacional).
Entretanto, para os benefícios tributários de natureza social, vinculados às funções Assistência
Social, Cultura, Desporto e Lazer, Direitos da Cidadania, Educação, Habitação, Saneamento e Saúde,
as Regiões Norte e Nordeste apresentaram os menores valores per capita. Enquanto o Sudeste recebeu
R$ 994 por habitante, o Centro-Oeste, R$ 767, e o Sul, R$ 663, o Nordeste ficou com apenas R$ 270, e
o Norte, somente R$ 213 per capita, para as renúncias cunho social.
4

Tais informações reclamam a continuidade dos esforços governamentais no aprimoramento das

políticas de gestão das renúncias fiscais, para melhor adequá-las aos propósitos republicanos de
redução das desigualdades regionais.
Não posso concluir sem externar meus elogios à excelente qualidade do Relatório e minuta de
Parecer Prévio apresentados pelo Excelentíssimo Ministro Aroldo Cedraz, extensivos a todos que nele
atuaram, especialmente à sua assessoria e aos servidores da Secretaria de Macroavaliação
Governamental.
É como Voto, Senhora Presidente.
ANTÔNIO ANASTASIA
Ministro

ACÓRDÃO Nº 1481/2022 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 008.731/2022-5.
1.1. Apenso: 000.562/2022-0
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Contas do Presidente da República.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Órgão/Entidade: Presidência da República.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Cristina Machado da Costa e Silva (manifestação oral).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido o Relatório sobre as Contas do Presidente da República
referentes ao exercício de 2021, sob a responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Jair Messias
Bolsonaro;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Extraordinária do Plenário, diante das razões expostas pelo relator, com fundamento nos artigos 71,
inciso I, da Constituição de 1988, 1º, inciso III, e 36, da Lei 8.443/1992, 1º, inciso VI, 221, 223 e
228 do Regimento Interno/TCU, em aprovar o parecer prévio sobre as Contas do Presidente da
República, na forma do documento anexo.
10. Ata n° 24/2022 – Plenário.

11. Data da Sessão: 29/6/2022 – Contas do Presidente da República.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1481-24/22-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

Presidente Relator
Fui presente:
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete da Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
Processo TC 008.731/2022-5
Apreciação das Contas do Presidente da República – Exercício de 2021
Manifestação oral em Sessão Plenária Extraordinária de 29/06/2022

Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Autoridades presentes,
Senhoras e Senhores,
O Tribunal de Contas da União se reúne, neste momento, para apreciar e emitir

parecer prévio sobre as contas prestadas pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da
República Jair Messias Bolsonaro, relativas ao exercício de 2021, uma das missões mais
nobres e relevantes a cargo da Corte de Contas.
Alinho-me às manifestações anteriores e ressalto a qualidade técnica do Voto do
Ministro Relator Aroldo Cedraz e dos relatórios produzidos pela Secretaria de
Macroavaliação Governamental e pelas demais unidades técnicas que subsidiaram as
presentes Contas de Governo, as quais parabenizo, na pessoa do Senhor Secretário da
Semag, Alessandro Caldeira, agradecendo o pronto atendimento dos auditores da Semag
à minha assessoria.
O ano de 2021 se caracterizou pelo início da recuperação do país, após o período
mais crítico da crise gerada pela pandemia da Covid-19. Os indicadores constantes do
relatório produzido pela unidade técnica demonstram essa conjuntura, com incremento
nos empregos e no PIB per capita, que evoluiu 3,9%, em contraposição ao recuo de 4,6%
do ano anterior, em decorrência do processo da reabertura da economia.
Arrefecida a crise sanitária, novos desafios se apresentaram ao Poder Executivo,
decorrentes de problemas na cadeia de abastecimento de alimentos e combustíveis. Com
isso, observou-se o incremento acentuado nos índices inflacionários, o que levou o Banco
Central do Brasil a elevar a taxa Selic de 2%, no final do exercício de 2020, para 9,25%,
em dezembro de 2021, conjuntura que ainda desafia a economia do país. A trajetória
crescente da inflação, associada a outros fatores, provocou a queda do rendimento médio
real de 2020 para 2021, de quase 4%.
Acerca do parecer prévio produzido pela Semag, destaco, de início, a evolução na
atuação do TCU sobre a auditoria do Balanço Geral da União. Até o ano de 2020, não era
possível à Corte de Contas emitir opinião de mérito sobre as demonstrações financeiras,
por insuficiência de informações, questão a que dei destaque em minha manifestação
sobre as contas do ano passado.

No exercício de 2021, observou-se nova evolução. O Tribunal logrou êxito em se

debruçar, com maior profundidade, sobre as contas do Ministério da Economia e do
Fundo do Regime Geral de Previdência Social, tendo apontado falhas, distorções de
valores e de classificação, em relevantíssima contribuição para o aperfeiçoamento das
demonstrações contábeis do ente federal.
Na Sessão Plenária da semana passada, o eminente Ministro Aroldo Cedraz
apresentou um panorama dos regimes previdenciários federais, por meio do qual apontou
uma série de fragilidades, além de propor medidas corretivas com o intuito de aperfeiçoar
as rotinas de concessão de benefícios e de previsão de despesas, para conferir maior
eficiência às medidas operacionais a cargo de cada sistema, sem perder de vista o poder
das ferramentas de análise de dados (“big data”) e de automatização.
No campo da elaboração e da execução orçamentária, foram apontadas ocorrências
que não devem ser desconsideradas na análise das presentes contas. Refiro-me à
sistemática das emendas do Relator-Geral (RP 9), comumente denominada “orçamento
secreto”, prática iniciada em 2020 e repetida no exercício de 2021, além da edição de
normativos com deficiências no cumprimento de requisitos previstos em normas de
Direito Financeiro, pontos sobre os quais aqui me manifestarei de forma sucinta.
A partir da publicação do parecer preliminar sobre o Projeto de Lei Orçamentária
Anual de 2020, modificação infralegal repetida no exercício de 2021, possibilitou-se ao
Relator-Geral do orçamento efetuar alterações na peça orçamentária encaminhada pelo
Poder Executivo, para além dos motivos de ordem técnica, o que gerou grande distorção
na gestão do orçamento federal, influenciando de maneira significativa o fluxo de
recursos destinados à manutenção e à implementação de políticas públicas.
Restou sobejamente demonstrado que a sistemática de execução dos recursos
oriundos de emendas do Relator-Geral ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA),
classificadas com Identificador de Resultado Primário número 9 (RP 9), possui
fragilidades importantes no que concerne à observância aos princípios da publicidade, da
transparência e da impessoalidade, além de prejudicar a boa e equitativa divisão dos
recursos orçamentários.
Ao contrário das emendas parlamentares individuais, que possuem procedimentos
padronizados e centralizados que permitem a ampla publicidade na delimitação dos
valores aplicados, as emendas RP 9 não apresentam o mesmo grau de transparência. Essa
nova sistemática, na forma executada em 2020 e 2021, não permite que sejam
identificados os efetivos parlamentares solicitantes do gasto e os responsáveis pela
alocação dos recursos, concentrando-se a distribuição das dotações na figura do Relator-
Geral do orçamento.

Verifica-se que, no ano de 2021, foram envidados esforços para se buscar maior
transparência dessa sistemática, com a aprovação da Resolução 2/2021 pelo Congresso
Nacional, em atendimento a deliberação proferida pelo Supremo Tribunal Federal, bem
como a edição do Decreto 10.888/2021, no fim de 2021. No entanto, permanecem lacunas
importantes no novo regramento, sobretudo, a possibilidade de se manter, na prática, a
indesejável descentralização das informações no âmbito dos diversos ministérios.
Essa matéria deverá ser objeto de acompanhamento específico pelo Tribunal, a fim
de aferir a observância aos referidos normativos pelos diversos ministérios setoriais, além
de verificar o atendimento a recomendação específica emitida pela Corte de Contas sobre
a questão, veiculada no parecer prévio às Contas de Governo de 2020, aprovado por meio
do Acórdão n.º 1.515/2021, do Plenário, de lavra do nobre Ministro Walton Alencar
Rodrigues, mas, ainda em implementação.
Outro aspecto que nos causa enorme preocupação e que demanda a atenção da
Corte de Contas é a prática observada nos Poderes Executivo e Legislativo de acomodar
as dotações decorrentes de emendas do Relator-Geral do PLOA 2021 (RP 9) com o
cancelamento de valores vinculados a despesas obrigatórias e o sacrifício de outros gastos
destinados à manutenção de órgãos e de entidades, além de investimentos.
Com efeito, após os vetos do Chefe do Poder Executivo, com vistas a recuperar as
dotações para despesas obrigatórias extraídas no curso da tramitação do PLOA no
Congresso Nacional, em 2021, ainda assim, restaram descobertos gastos destinados ao
custeio do abono salarial e até mesmo dotações vinculadas a benefícios previdenciários,
conforme análise contida no TC 012.649/2021-0, de relatoria do nobre Ministro Aroldo
Cedraz, e no relatório da unidade técnica.
A sistemática ora em questão deve ser acompanhada com a maior cautela, dados
os impactos sobre o orçamento, instrumento de relevância constitucional que visa
materializar direitos e garantias fundamentais, além de concretizar políticas públicas de
médio e de longo prazo, que podem ficar prejudicadas ou suspensas por falta ou
insuficiência de recursos, para se dar prioridade a outros projetos de escolha pessoal do
parlamento.
A título de exemplo, ressalto que o segundo órgão orçamentário com maior
supressão nas dotações para despesas primárias discricionárias na tramitação do
orçamento de 2021 foi o Ministério da Educação. Foi identificada, Senhores Ministros,
uma redução de 100% para a ação destinada à expansão, reestruturação e modernização
das instituições federais de ensino superior.
Lembro que, mesmo os parlamentares, no exercício legítimo do poder de emendar,
não estão desobrigados da observância às normas do direito orçamentário e financeiro, a
exemplo do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual a lei orçamentária
e as de créditos adicionais somente podem incluir novos projetos depois de atendidos
aqueles em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio
público.

De outro lado, o chamado “orçamento secreto” fere os princípios republicano e da

impessoalidade, ao não abarcar parâmetros de equidade na definição dos beneficiários
dos recursos orçamentários, sem a observância de critérios objetivos, nos moldes
estabelecidos para as emendas individuais e de bancada, conforme os §§ 11 e 19 do art.
166 da Constituição Federal.
Ainda sobre a fragilização dos postulados constitucionais e legais atinentes às
finanças públicas, ressalto outra irregularidade apontada no relatório técnico e que
perpassa diversos exercícios, com consequências sobre os princípios da eficiência e da
gestão fiscal responsável.
Trata-se da edição de normativos relativos à concessão e ampliação de benefícios
tributários que importaram em renúncia de receitas, sem observância de requisitos
constitucionais e legais de proteção às finanças públicas.
No exercício de 2021, a Semag identificou, em seu percuciente relatório, o não
atendimento de requisitos constitucionais e legais essenciais à concessão ou instituição
de incentivos fiscais em diversos normativos, a exemplo das Leis n.ºs 14.126, 14.257 e
14.288, todas de 2021.
É de observância obrigatória, mesmo no processo legislativo a cargo das Casas
Legislativas do Congresso Nacional, o disposto na legislação orçamentária e financeira,
a exemplo dos artigos 113 do ADCT e 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, os quais
estabelecem que as proposições legislativas que criem ou alterem renúncias de receitas
ou despesas obrigatórias devem apresentar estimativas de impacto orçamentário e
financeiro, ou medidas compensatórias às novas despesas ou aos gastos tributários.
Essa questão se mostra especialmente preocupante, diante da perpetuação das
condutas, haja vista que tem sido tratada com atenção pelo Tribunal em diversos julgados
nos últimos anos, sendo objeto, inclusive, de sucessivas Contas de Governo, desde 2016.
Diante disso, é pertinente o alerta proposto pelo nobre Ministro Relator ao Poder
Executivo, acerca das irregularidades reiteradas quanto à eficácia desses diplomas legais,
operando o Tribunal nos estritos limites da Constituição Federal.
Toda essa conjuntura demonstra que o exercício de 2021 se caracterizou por certa
fragilização de princípios constitucionais essenciais e caros ao país, tendo sido
negligenciados na execução orçamentária e na formatação do processo legislativo de
aprovação da LDO e da LOA.
Torna-se imprescindível repisar a necessidade de observância ao arcabouço
normativo fiscal brasileiro, fundado na Constituição republicana e consolidado por meio
de diversos normativos posteriores, sobretudo a Lei de Responsabilidade Fiscal, razão
pela qual endosso as pertinentes recomendações e alertas propostos pelo eminente Relator
nesse sentido.
Mesmo diante da relevância dos fatos aqui pontuados, entendo que eles não
possuem o condão de influenciar o posicionamento do Tribunal de Contas da União sobre
o mérito das Contas do Presidente da República do exercício de 2021.
4

Considero, portanto, Senhora Presidente, Senhores Ministros, acertado o

encaminhamento proposto pelo nobre Relator, Ministro Aroldo Cedraz, de aprovação das
presentes contas do Excelentíssimo Senhor Presidente da República Jair Messias
Bolsonaro, relativas ao exercício de 2021, com as devidas ressalvas, recomendações e
alertas que visam a corrigir as relevantes impropriedades apontadas, e que serão objeto
de verificação nas contas dos exercícios subsequentes.
Obrigada, Senhora Presidente.
Um bom dia a todos.
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral do Ministério Público Junto ao TCU

Acórdão 1.481 2022

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.

GRUPO tagGrupo – CLASSE VII – Plenário

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Efetivados os trabalhos e concluído o Relatório, apresenta-se a seguir o conteúdo

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2. CONJUNTURA ECONÔMICO, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

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Ao se examinar a evolução da taxa de desocupação mensal no exercício de 2021,

A evolução do rendimento real médio do trabalho principal, efetivamente recebido por

Em análise mais detalhada do exercício financeiro de 2021, nota-se que os meses de

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Evolução do rendimento médio real mensal – 2021

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Evolução do nível de emprego formal mensal – 2021 Pessoas ocupadas

2.1.3. Produto Interno Bruto

Fontes: Bacen e IBGE.

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Taxa de crescimento do PIB real per capita – 2012 a 2021

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PIB e subsetores – taxa acumulada no ano - 2021

Informação e comunicação 12,3

A taxa acumulada ao longo do ano para o PIB e para os componentes da demanda

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2.1.4. Poupança Nacional Bruta e Formação Bruta de Capital Fixo

Capital fixo - Taxa de Poupança

2.1.5. Carga Tributária Nacional

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2017 2018 2019 2020 2021

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2.1.6. Relações Econômico-Financeiras com o Exterior

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Minério de ferro e seus concentrados, não aglomerado 67,6 3,7 14,5

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Var (%) Parti (%) Partic (%)

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Agropecuária 55.140.716.868 45.154.555.683 22,1 19,6 21,6

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As aquisições de “bens de consumo duráveis” – “automóveis para passageiros” tiveram

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Reservas Internacionais – 2010 a 2021

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Tesouro Títulos Setor Depósito Derivativos Outras Var. Base

2.2.3. Política Creditícia