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AIA no Brasil

Os efeitos da intensa degradação ambiental gerada pelo modelo desenvolvimen-

tista adotado pelos seres humanos já são notáveis. São claras as evidências de mudan-
ças climáticas, desertificação, crise hídrica, extinção de espécies, entre outros resultados
da degradação. A avaliação de impacto ambiental se insere nesse contexto como uma
importante ferramenta para o auxílio na tomadas de decisões pelos órgãos ambientais
competentes, responsáveis pelo licenciamento e pela gestão ambiental no Brasil.

Neste capítulo serão apresentados aspectos da avaliação de impactos ambien-

tais no Brasil, dando enfoque para seus antecedentes históricos, bem como os marcos
legais de seu ordenamento jurídico – além de seus instrumentos de aplicação, que são
os órgãos ambientais executores e os órgãos legisladores.

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 57

 4 AIA no Brasil

4.1 Histórico

Desde os anos de 1960, um grande movimento nas áreas técnica e política fomentou inú-
meras discussões acerca das formas de desenvolvimento da humanidade, que no pós-Segunda
Guerra Mundial teve grande evolução no desenvolvimento de tecnologias industriais e desen-
volvimentistas, gerando profundos impactos socioambientais que se estendem até os dias atuais.
Um marco importante foi a realização da primeira Conferência das Nações Unidas para
o Meio Ambiente, em 1972, na cidade Estocolmo, Suécia, quando a ONU (Organização das
Nações Unidas) incorporou em suas práticas e ações o apoio para políticas ambientais ao re-
dor do mundo, fomentando e influenciando organizações financeiras internacionais (como o
Banco Mundial), a pedir estudos de impacto ambiental para os financiamentos de projetos, fi-
cando estes condicionados à viabilidade ambiental para o recebimento de créditos financeiros.
O Brasil, mesmo estando sob um regime de ditadura militar (que tinha como foco o
desenvolvimento a todo custo, não se preocupando com os temas socioambientais e de sus-
tentabilidade), foi pressionado pelas agências internacionais de fomento financeiro e cedeu
espaço ao diálogo para a previsão de impactos de grandes projetos de infraestrutura, como,
por exemplo, a construção de hidrelétricas e rodovias.
No cenário global, os Estados Unidos foram o primeiro país a criar um instrumento
jurídico específico para a avaliação de impactos ambientais. A Política Nacional de Ação
para o Meio Ambiente (National Environmental Policy Act – NEPA) foi instituída no país em
1969, estabelecendo que qualquer intervenção no meio ambiente deveria ser acompanhada
de estudos que serviriam de base para a realização de projetos, planos, programas e pro-
postas legislativas. Esse modelo serviu de base para o ordenamento jurídico brasileiro sobre
avaliação de impacto ambiental; no entanto, os legisladores brasileiros fizeram inúmeras
adaptações e alterações advinda do interesse do governo federal, que estava com inúmeros
projetos de infraestrutura em pleno desenvolvimento ou em fase de início.
Assim, no Brasil, os legisladores no Congresso Nacional, sob pressão internacional, elabo-
raram a primeira lei que estabelecia a obrigatoriedade de realização de estudos de avaliação de
impacto ambiental como ação preliminar à tomada de decisão por parte do Poder Público. Isso
ocorreu por meio da Lei 6.803, de 2 de julho de 1980, que trata do zoneamento industrial em
áreas críticas de poluição. Embora aparentemente parecesse um grande avanço, esse instrumen-
to jurídico era muito específico para os setores industriais petrolíferos, químicos e carboníferos.
O avanço histórico no ordenamento jurídico foi impulsionado, além da pressão inter-
nacional, pela opinião pública brasileira acerca dos resultados catastróficos de um modelo
de industrialização na região de Cubatão, no estado de São Paulo, em que os projetos indus-
triais não tinham nenhuma consideração com as questões ambientais, ocasionando uma de-
gradação ambiental e social sem precedentes no Brasil. Esses resultados foram amplamente
divulgados pelos meios de comunicação da época.
Em função disso, no ano de 1981, o Congresso Nacional Brasileiro aprovou a Lei 6.938,
estabelecendo a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e instituindo o Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).

58 Avaliação de impacto e licenciamento ambiental

 AIA no Brasil 4
Esse momento foi histórico para o Direito Ambiental Brasileiro, pois esse instrumento
preventivo de tutela ambiental estimulou a participação da sociedade, que na época era
reprimida pelo sistema de ditadura militar nas discussões democráticas sobre implantação
de projetos de desenvolvimento do Brasil (MACHADO, 2004). Dessa forma, esse ordena-
mento foi muito importante para a divulgação, em todo o território nacional, da conscien-
tização acerca da necessidade do Estudo de Impacto Ambiental e seu Relatório de Impacto
Ambiental, trazendo informações para subsidiar a tomada de decisões de realização, ou não,
de projetos, e também, se fosse o caso, de adaptação dos projetos originais a fim da viabili-
zação com relação aos aspectos ambientais.
Deve-se destacar que a Lei 6.938/81 foi muito importante para o Brasil, alterando de for-
ma significativa os rumos normativos da proteção e defesa do meio ambiente no território
nacional, que foi, alguns anos mais tarde, em 1988, a base para o disposto no artigo 225 da
Constituição Federal.
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente instituiu como instrumentos para a sua
efetivação a avaliação de impactos ambientais (AIA) e o licenciamento ambiental para a
revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, de modo a compatibilizar o de-
senvolvimento econômico-social do país com a preservação da qualidade do meio ambiente
e do equilíbrio ecológico. Assim, de forma efetiva, a AIA surgiu pela primeira vez no Brasil
por essa referida lei, tornando-se um marco no direito ambiental brasileiro.
Da mesma forma, a obrigatoriedade desses estudos significou um marco na evolução
do ambientalismo brasileiro, que era representado por universidades, centros de pesquisas
e algumas iniciativas da sociedade civil organizada, que, a partir do final da década de
70, denunciava que nos chamados projetos desenvolvimentistas eram apenas consideradas as
variáveis técnicas e econômicas, sem qualquer preocupação séria com o meio ambiente – e
frequentemente indo em caminho contrário ao interesse da população brasileira.
Esse avanço histórico no ordenamento jurídico brasileiro logo começou a sofrer algu-
mas alterações. A AIA inicialmente era destinada a todos os níveis de decisão, incluindo a
avaliação de políticas, planos e programas do Poder Público, que é mais conhecida como
avaliação ambiental estratégica (AAE). Contudo, o Decreto 99.274/90, regulamentador da
Lei da PNMA, e a Resolução do Conama 01/86, restringiram a avaliação de impacto ambien-
tal ao processo de licenciamento ambiental de empreendimentos, voltado somente para pro-
jetos (MACHADO, 2004). Também por esse fato, verifica-se a confusão existente entre AIA
e EIA, sendo que o EIA é parte das fases da AIA de abrangência restrita ao licenciamento de
obra ou atividade que possa causar significativa degradação ao meio ambiente.
Assim, a AIA fica restrita à análise de impactos de projetos, restando fora do seu alcance
políticas, planos e programas, ou seja, a avaliação ambiental estratégica. Ademais, diversos
outros tipos de estudos ambientais podem ser enquadrados como espécies de AIA, como,
por exemplo, estudo de viabilidade ambiental, relatório preliminar ambiental, relatório do
controle ambiental, entre tantos que, conforme metodologia específica, podem ser incorpo-
rados nas análises.

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 59

 4 AIA no Brasil

De qualquer forma, foi um avanço significativo para a proteção ambiental do Brasil,

que ora somente formulava políticas públicas que prestassem interesses aos assuntos eco-
nômicos. A Política Nacional do Meio Ambiente veio para marcar um importante posicio-
namento de conservação e proteção dos recursos naturais brasileiros e incluiu a AIA como
um instrumento para atingir os objetivos dessa lei.

Quadro 1 – Marcos históricos e acontecimentos acerca da avaliação de impacto ambiental no Brasil.

Marcos históricos Acontecimentos

• crescimento da atividade econômica e expansão das fronteiras
econômicas internas (ícones: rodovia Transamazônica e barra-
Década de 1970 gem de Itaipú);
• começou a se cristalizar no país um pensamento ecológico
bastante crítico sobre o modelo de desenvolvimento.

• No final da década de 70 e início dos anos 80 foram adota-

Transição entre as dé- dos os primeiros estudos de impacto ambiental para hidrelé-
cadas de 1970 e 1980 tricas de Sobradinho, Tucuruí e terminal Porto Ferroviário
Ponta da Madeira.

Promulgação da Lei
Federal 6.803, de 2 • trata do zoneamento industrial em áreas críticas de poluição.
de julho de 1980

• lançou as bases dos instrumentos de licenciamento ambiental,

Promulgação da definiu sua obrigatoriedade e discorreu sobre as etapas de um
Lei 6.938/81, que licenciamento.
definiu a Política • estabeleceu ligação entre o licenciamento ambiental e o Estudo
Nacional de Meio de Impacto Ambiental (AIA), de modo que o licenciamento
Ambiente (PNMA) de atividade poluidora depende da aprovação do EIA/RIMA
pelo órgão ambiental estadual competente.

• a partir da aprovação da PNMA, a AIA foi incorporada à le-

gislação brasileira, confirmada e fortalecida com o artigo 225
da Constituição Federal de 1988:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamen-
te equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e
à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
Promulgação
presentes e futuras gerações.
da Constituição
Federal de 1988 §1.° - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público:
[...]
V - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou ativi-
dade potencialmente causadora de significativa degradação
do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a
que se dará publicidade. (BRASIL, 1988)

60 Avaliação de impacto e licenciamento ambiental

 AIA no Brasil 4
Marcos históricos Acontecimentos
Desdobramentos • publicação da Resolução Conama 001 de 23/01/86 – EIA-RIMA.
importantes da
Lei 6.938/81, que • publicação da Resolução Conama 237 de 19/12/97 –
institui a PNMA Licenciamento Ambiental.
Fonte: BRASIL, 1997. Adaptado.

4.2 Órgão legislador

A legislação ambiental brasileira é complexa, pois tem o desafio de ordenar juridica-

mente sobre assuntos muito diversos situados no imenso território de dimensões continen-
tais. Como exemplo, temos as peculiaridades da Região Amazônica no norte do Brasil, que
possui inúmeros ecossistemas únicos associados a uma enorme diversidade cultural, e a
Região Sul, que possui, além dos Pampas, a Mata Atlântica, a Floresta de Araucária e tam-
bém uma rica diversidade cultural.
Nesse sentido, o direito ambiental brasileiro não lida apenas com matéria de preserva-
ção ambiental propriamente dita, mas também se relaciona ao desenvolvimento econômico
e ao desenvolvimento social. O direito ambiental não foi criado apenas para proteger e pre-
servar o meio ambiental, mas também para assegurar para as futuras gerações os recursos
naturais que lhes servirão de base para a sobrevivência.
Por esse princípio, os órgãos legisladores devem ter discernimento, coerência e emba-
samento técnico das necessidades de conservação ambiental e desenvolvimento econômico,
visto que o impedimento do desenvolvimento socioeconômico estará gerando indiretamen-
te uma maior agressão ao meio ambiente – pois atividades irregulares começarão a aparecer,
gerando pressões mais elevadas nos recursos naturais.
Assim sendo, a política ambiental brasileira foi construída tendo como base dois prin-
cípios, que são o princípio da prevenção e o princípio do poluidor pagador (MACHADO,
2004), que norteiam todo e qualquer tema do direito ambiental brasileiro. Dessa forma, o
legislador deve se atentar para esses princípios na elaboração de políticas públicas ou orde-
namentos jurídicos a respeito dos temas ambientais.
O princípio da prevenção entende que a recuperação, se possível, de um dano ambiental
é extremamente longa, com raras exceções, visto que, conforme Odum e Barrett (1983), a resi-
liência de um ambiente ou ecossistema, quando recebe sucessivas intervenções de pequena es-
cala ou mesmo uma só intervenção em escala mais elevada, perde capacidade de se recuperar.
O ideal da Política Nacional do Meio Ambiente é evitar o dano. Toda a legislação ambiental
brasileira se estrutura nisso, tendo como princípio a prevenção do dano, e não tentar remediá-lo
ou consertá-lo. O desenvolvimento de um país rumo à sustentabilidade deve evitar os danos
ambientais, justificando assim o porquê do princípio da prevenção, que orienta toda a matéria
ambiental dentro dos órgãos competentes, especialmente a matéria de licenças ambientais.

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 61

 4 AIA no Brasil

Em um empreendimento no qual foi feita toda e qualquer política de prevenção, e que

seguiu todo o processo do licenciamento ambiental, se mesmo assim aparecer o dano, apli-
ca-se o princípio do poluidor pagador, previsto na própria Constituição Federal de 1988, em
seu art. 225, §3°: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas independente-
mente da obrigação de reparar os danos causados” (BRASIL, 1988).
Nesse contexto, a avaliação de impacto ambiental ganha importância e relevância den-
tro do planejamento e da concepção de novos empreendimentos, que necessitam atender
às demandas dos investidores de reduzir, ao máximo possível, os riscos de investimento.
Deve-se incluir o meio ambiente como um fator ponderante e de grande importância em
todo projeto de ação humana que possa, de alguma forma, impactá-lo.
A Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), em seu artigo 9°, inciso III, prevê
que a avaliação de impactos ambientais também é um dos instrumentos de gestão ambien-
tal, a qual deve ser conjugada com o licenciamento ambiental quando a atividade ou obra
for passível de gerar significativa degradação ao meio ambiente (MILARÉ, 2007).
A legislação brasileira, principalmente no que tange algumas resoluções emitidas pelo
Conama, em alguns casos referiu-se à AIA como “estudo” em vez de “avaliação”, o que
levou muitos a acreditar que ambos se tratam da mesma coisa.
Tanto a AIA, nos moldes da Lei 6938/81, como também o EIA, de acordo com os pre-
ceitos das resoluções emitidas pelo Conama, foram inicialmente desenvolvidos sob uma
realidade social diferente da atual, em que, apesar da criação de tais instrumentos, o meio
ambiente ainda era visto como desimportante, ou seja, era levada em consideração a ideia
de que o crescimento e o desenvolvimento deveria ser a todo custo, não importando qual
fossem os meios empregados para tal, tampouco a capacidade de dano de tais atividades
progressistas ao meio ambiente.
A matéria está regulamentada basicamente pelas Resoluções Conama 01/86 e 09/87, sem
olvidar da importância da Resolução 237/97 e da disposição contida no artigo 225, §1°, inciso
IV, da Constituição Federal de 1988. Ainda, o jurista Milaré (2007) frisa que o EIA é uma das
mais importantes espécies de “estudos ambientais” (conforme conceitua a Resolução 237/97,
artigo 1°, inciso III), sendo exigível apenas nos casos de significativa degradação ambiental,
a qual, segundo o mesmo autor, “é presumível, salvo prova em contrário, para as atividades
mencionadas no artigo 2° da Resolução 01/86, entre elas as hidrelétricas acima de 10 MW
(inciso VII)” (MILARÉ, 2007, p. 465).
Dessa forma, a AIA é fundamental para compreender que a realização dos EIA volta-
-se principalmente a trazer elementos para subsidiar a decisão administrativa, a qual, num
primeiro momento, será voltada para a concessão ou não da licença prévia (MACHADO,
2004). Nesse sentido, o legislador deve se atentar ao que já prevê a legislação ambiental vi-
gente, cabendo à administração pública adicionar o que entender cabível diante do interesse
público (MACHADO, 2005).
Dentre as controvérsias doutrinárias existentes quanto ao tema, destacam-se as questões
da constitucionalidade e legalidade das Resoluções Conama 01/86 e 237/97 e dos critérios a

62 Avaliação de impacto e licenciamento ambiental

 AIA no Brasil 4
serem utilizados para a solução dos eventuais conflitos de competência, por serem conside-
radas as mais relevantes para a posterior análise das propostas de regulamentação do artigo
23, VI e VII, da Constituição Federal de 1988 (MACHADO, 2004).
Quanto à Resolução Conama 01/86, a discussão diz respeito à sua recepção ou não pela
Constituição Federal de 1988, ante a determinação constante do inciso IV, do §1°, do arti-
go 225, da exigência de EIA para instalação de obra ou atividade potencialmente causa-
dora de significativa degradação do meio ambiente, e do disposto no artigo 25 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que estabelece a revogação, a partir de
180 dias da promulgação da Constituição Federal de 1988, dos dispositivos legais que atri-
buíam ou delegavam a órgão do Poder Executivo competência de legislar e estabelecer ações
normativas (MILARÉ, 2007).
A Política Nacional do Meio Ambiente que criou o Sisnama proporcionou segurança ju-
rídica no que tange ao ordenamento jurídico ambiental, trazendo, além das normas e diretri-
zes, as competências da legislatura conforme a peculiaridade da localidade, levando-se em
consideração o enorme território brasileiro com suas complexas relações sociais, culturais e
de grande diversidade de paisagem e biodiversidade.
Assim sendo, as esferas administrativas federal, estadual e municipal têm o dever e o
direito de propor ordenamentos jurídicos que atendam à melhoria da qualidade de vida e o
interesse público. Ressalva-se que a validação de instrumentos jurídicos como leis e decretos
deve passar pelo ritual democrático de aprovação do Congresso Nacional para o âmbito
federal, nas Assembleias Legislativas no âmbito estadual e nas Câmaras dos Vereadores no
âmbito municipal.
Outros instrumentos como resoluções, portarias e normas técnicas ficam na tutoria dos
órgãos competentes como, por exemplo:
• esfera federal – Ministério do Meio Ambiente, Ibama, ICMBio (Instituto Chico Mendes
de Conservação da Natureza), Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama);
• esfera estadual – Secretaria Estadual de Meio Ambiente e seus órgãos, como
Institutos e Fundações e Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema);
• esfera municipal – Secretarias ou Departamentos de Meio Ambiente e Conselhos
Municipais de Meio Ambiente (Comdemas).

4.3 Órgãos executivos

Segundo a Constituição Federal, art. 225, o meio ambiente é um “bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade
o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988).
Para distribuir as responsabilidades de gestão ambiental foi instituído o Sisnama que
visa descentralizar a gestão ambiental pública entre os municípios, os estados e a União,
criando uma rede articulada de organizações nos diferentes âmbitos da Federação.

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 63

 4 AIA no Brasil

4.3.1 Esfera federal

O Ministério do Meio Ambiente tem como uma de suas diretrizes o fortalecimento do
Sisnama. Esse trabalho tem-se pautado, prioritariamente, nas seguintes frentes:
• incentivo à estruturação de órgãos ambientais nos municípios, com a descentrali-
zação da gestão ambiental;
• aumento da articulação e do diálogo na área ambiental entre as três esferas de
governo, com a criação das comissões tripartites;
• estímulo à criação de redes de conselhos, órgãos e fundos de meio ambiente em
âmbitos estaduais, regionais e nacional;
• esforço para realizar uma política ambiental integrada, no sentido de incluir a di-
mensão ambiental nas políticas de governo.
O art. 4° da Resolução Conama 237, de 19 de dezembro de 1997, define:
Art. 4° - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – Ibama, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento
ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
nacional ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no
mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em ter-
ras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País
ou de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar
e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nu-
clear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão
Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
V - bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação
específica. (BRASIL, 1997)

4.3.2 Esfera estadual

Em nível estadual, a estrutura da gestão ambiental executora repete o modelo adotado
para o governo federal. Cada estado define a estrutura que considera mais adequada. O ór-
gão central adquire o formato de secretaria, departamento ou fundação de meio ambiente,
sendo este exclusivo ou compartilhado com outras áreas. Essas estruturas têm como atri-
buição formular e coordenar a política estadual de meio ambiente, bem como articular as
políticas de gestão de recursos naturais.

64 Avaliação de impacto e licenciamento ambiental

 AIA no Brasil 4
Para dar suporte às ações sobre o meio ambiente no âmbito estadual devem haver órgãos
técnicos executivos criados pelo governo, com atribuição de executar a política ambiental,
monitorar a qualidade do meio ambiente, realizar educação ambiental e atuar em pesquisa.
Além desses, existem os conselhos estaduais de meio ambiente, que normalmente são
órgãos normativos, paritários entre Poder Público e sociedade civil, respeitando os direitos
democráticos, podendo ser de caráter consultivo e deliberativo. Os conselhos estão organi-
zados para atender às demandas executivas de gestão ambiental no âmbito estadual em câ-
maras técnicas especializadas, como, por exemplo, de recursos naturais e hídricos, educação
ambiental, licenciamento ambiental, entre tantas outras. Os conselhos, além de atuarem na
elaboração de instrumentos legais, sugerem políticas públicas para diversos setores e elabo-
ram normas técnicas específicas para a conservação da natureza.
A execução dessa política de gestão ambiental, de forma geral, é feita por meio de fun-
dos específicos para o meio ambiente, além de dotação orçamentária específica.

Quadro 2 – Órgãos ambientais estaduais executores de avaliação de impacto ambiental.

Estado Órgão ambiental executor

Acre Sema
Amazonas SDS/Ipaam
Roraima Semaisjus/Femact
Pará Sectam
Amapá Sema
Rondônia Dedam
Mato Grosso Sema/Fema
Mato Grosso do Sul Sema/Imap
Maranhão Sema
Tocantins Seplan/Naturatins
Goiás Semarh/Agma
Distrito Federal Semarh
Minas Gerais Semad/Feam
São Paulo SMA/Cetesb/Daia
Espírito Santo Seama/Iema
Rio de Janeiro Semads/Feema
Paraná Sema/IAP
Santa Catarina SDS/Fatma
Rio Grande do Sul Sema/Fepam
Bahia Semarh/CRA
Sergipe Sema

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 65

 4 AIA no Brasil

Alagoas Semarhn/IMA
Pernambuco Sectama/CPRH
Paraíba Sectma/Sudema
Rio Grande do Norte Idema
Ceará Soma/Semace
Piauí Semar
Fonte: Elaborado pelo autor.

4.3.3 Esfera municipal

A Política Nacional do Meio Ambiente e a Resolução Conama 237, de 19 de dezembro
de 1997, também preveem a execução de estudos e avaliação de impacto ambiental tendo
como órgão ambiental competente os definidos pela esfera municipal, quando tratada de
impactos para pequenos empreendimentos com abrangência dentro dos limites políticos
dos municípios.
Essa autonomia dada aos municípios foi propiciada legalmente pela Constituição
Federal, objetivando estimular a gestão de suas questões em várias áreas, como, por exem-
plo, saúde, educação, habitação e meio ambiente (FIORILLO, 2009).
A partir dos anos de 1990, quando da realização da Conferência Internacional para o
Meio Ambiente, houve aumento de consciência e pressão das populações locais por ações
voltadas à proteção ambiental.
A esfera municipal foi pressionada então a melhorar seus sistemas de gestão ambiental,
criando órgãos para tratar dos assuntos ambientais locais. Esses órgãos criados eram de-
partamentos ou secretarias e estavam ligados normalmente às estruturas já formadas e em
andamento da área da agricultura ou do turismo.
Também tendo como diretriz a Política Nacional do Meio Ambiente, os municípios co-
meçaram a criar seus conselhos municipais de meio ambiente, também conhecidos como
Comdema, que têm como atribuição auxiliar na execução da gestão ambiental do município
de forma democrática – e também auxiliar nos processos de licenciamento ambiental e nas
avaliações de impacto ambiental de interesse municipal.
Com isso, as administrações municipais percebem que a atuação de conselhos munici-
pais de meio ambiente permite realizar de maneira mais efetiva a gestão ambiental local e
consequentemente a conservação do meio ambiente, além de aumentar o poder dos muni-
cípios e das suas organizações representativas dentro do Sisnama, melhorando, assim, a ca-
pacidade de diálogo das prefeituras com os governos estaduais e federal na área ambiental
(BRASIL, 2016).

66 Avaliação de impacto e licenciamento ambiental

 AIA no Brasil 4
Ampliando seus conhecimentos

Evolução histórica da legislação ambiental

(FARIAS, 2007)

Ao longo da história, antes que o Direito Ambiental se firmasse como um

ramo autônomo da Ciência Jurídica, inúmeros dispositivos jurídicos brasi-
leiros e portugueses ao longo da história previram a proteção legal ao meio
ambiente. Antônio Herman de Vasconcellos e Benjamin defendem que a
evolução da legislação ambiental brasileira se desenvolve em três fases
ou momentos históricos, que são a fase de exploração desregrada, a fase
fragmentária e a fase holística.

[...]

É preciso dizer que essas fases históricas não possuem marcos afirmativos
precisamente delineados, de maneira que elementos caracteristicamente
pertencentes a uma fase podem estar cronologicamente relacionados a
outra fase.

O primeiro momento histórico no que diz respeito à legislação ambiental

brasileira é aquele descrito como do descobrimento até aproximadamente
a década de 30 sendo chamado de fase fragmentária. Essa fase é caracteri-
zada pela não existência de uma preocupação com o meio ambiente, a não
ser por alguns dispositivos protetores de determinados recursos ambien-
tais. Édis Milaré faz um estudo da legislação ambiental desse período
afirmando que o esbulho do patrimônio natural e a privatização do meio
ambiente eram muito comuns nesse período.

Na época do descobrimento vigorava em Portugal as Ordenações

Afonsinas, cujo trabalho de compilação foi concluído no ano de 1446
durante o reinado de Dom Afonso IV. É possível encontrar na Ordenações
Afonsinas algumas referências à preocupação com o meio ambiente, a
exemplo do dispositivo que tipificava como crime de injúria ao rei o corte
de árvores frutíferas.

As Ordenações Manuelinas foram editadas em 1521 também contendo

dispositivos de caráter ambiental, a exemplo da proibição da comerciali-
zação das colmeias sem a preservação das abelhas ou da caça de animais
como coelhos, lebres e perdizes com instrumentos que pudessem denotar
crueldade. A tipificação do corte de árvores frutíferas passou a ser punida

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 67

 4 AIA no Brasil

com o degrado para o Brasil quando a árvore abatida tivesse valor supe-
rior a trinta cruzados.

As Ordenações Filipinas, editadas durante o período em que o Brasil

passou para o domínio espanhol, proibiam que seja jogassem na água
qualquer material que pudesse matar os peixes e suas criações ou que se
sujassem os rios e as lagoas. A tipificação de árvores frutíferas é mantida,
prevendo-se como pena o degredo definitivo para o Brasil.

O primeiro Código Criminal de 1830 tipificou como crime o corte ilegal

de madeira e a Lei n. 601/1850 discriminou a ocupação do solo no que diz
respeito a ilícitos como desmatamentos e incêndios criminosos.

[...]

A segunda fase é chamada de fragmentária e se caracteriza pelo começo

da imposição de controle legal às atividades exploratórias tratamento
ambiental e tem como início o final da década de 20.

Contudo, esse controle era exercido de forma incipiente porque de

um lado era regido pelo utilitarismo, visto que só se tutelava o recurso
ambiental que tivesse valoração econômica, e de outro pela fragmentação
do objeto, o que negava ao meio ambiente uma identidade própria, e em
consequência até do aparato legislativo existente.

Edis Milaré destaca a importância do Código Civil de 1916 como prece-

dente de uma legislação ambiental mais específica ao trazer alguns ele-
mentos ecológicos, especialmente no que diz respeito à composição dos
conflitos de vizinhança.

Ricardo Toledo Neder afirma que o que marca o Estado brasileiro após
a década de 30 em relação ao meio ambiente é o estabelecimento do con-
trole federal sobre o uso e ocupação do território e de seus recursos natu-
rais, em uma atmosfera de disputa entre o governo central e as forças
políticas e econômicas de diferentes unidades da Federação. Para o autor,
a “regulação pública sobre recursos naturais no Brasil nasceu da coaliza-
ção de forças políticas industrialistas, classes médias e operariado urbano
que deu origem à Revolução de 30 e do modelo de integração (nacional e
societária) daí decorrente”.

Os recursos ambientais como a água, a fauna, a flora passaram a ser regidos

por uma legislação diferenciada, de maneira a não existir articulação entre
cada um desses elementos ou entre cada uma das políticas específicas.

68 Avaliação de impacto e licenciamento ambiental

 AIA no Brasil 4
Dessa forma, a saúde pública passou a ser regida pelo Regulamento de
Saúde Pública ou Decreto n. 16.300/23, os recursos hídricos passaram a se
reger pelo Código das Águas ou Decreto-Lei n. 852/38, a pesca pelo Código
de Pesca ou Decreto-Lei n. 794/38, a fauna pelo Código de Caça ou Decreto-
Lei n. 5.894/43, o solo e o subsolo pelo Código de Minas ou Decreto-Lei
n. 1.985/40, e a flora pelo Código Florestal ou Decreto n. 23.793/34.

Entre os textos legislativos mais importantes se destacam o Estatuto da

Terra ou Lei n. 4.504/64, o Código Florestal ou Lei n. 4.771/65, a Lei de
Proteção à Fauna ou Lei n. 5.197/67, o Código de Pesca ou Decreto-Lei
n. 221/67 e o Código de Mineração ou Decreto-Lei n. 227/67.

Por conta da ênfase dada ao direito de propriedade não existia efetiva-

mente uma preocupação com o meio ambiente, já que não se considerava
as relações de cada dos recursos naturais entre si como se cada recurso
ambiental específico não influísse no restante do meio natural e social ao
redor de si.

[...]

Atividades
1. O Brasil, mesmo estando sob um regime de ditadura militar, que tinha como foco o
desenvolvimento a todo custo, não se preocupando com os temas socioambientais e de
sustentabilidade, foi pressionado pelas agências internacionais de fomento financeiro
e cedeu espaço para o diálogo sobre a previsão de impactos de grandes projetos de
infraestrutura no Brasil, como, por exemplo, a construção de hidrelétricas e rodovias.
Cite alguns marcos importantes que resultaram na exigência de políticas ambientais.

2. A legislação ambiental brasileira é complexa, pois tem o desafio de ordenar juridica-

mente sobre assuntos muito diversos situados no imenso território, que tem dimen-
sões continentais. Por exemplo, temos as peculiaridades da Região Amazônica, no
norte do Brasil, que possui inúmeros ecossistemas únicos associados a uma enorme
diversidade cultural; e a Região Sul possui, além dos Pampas, a Mata Atlântica, a
Floresta de Araucária e também uma rica diversidade cultural. Qual é a forma que a
legislação brasileira buscou para contemplar tais peculiaridades?

3. Todo estado ou município tem a sua própria estrutura para a área de meio ambiente.
Descubra como funciona e quais são os órgãos que compõem o sistema no seu estado
ou município.

Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 69