MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL 664 ESPÍRITO SANTO

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 1ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 5ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 8ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 9ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 10ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 15ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 17ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS
INTDO.(A/S) : TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 18ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

DECISÃO

Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental,

com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Estado do
Espírito Santo em face de diversas decisões proferidas pelos Tribunais

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Regionais do Trabalho da 1ª, 5ª, 8ª, 9ª, 10ª, 15ª, 17ª e 18ª Região, as quais
“resultaram em bloqueio, arresto, penhora, sequestro e liberação de valores das
contas administradas pelo Poder Executivo para atender finalidade específica,
qual seja, execução de contratos públicos (convênios, contratos de parceria e
contratos de gestão na área da saúde pública)”.
Os atos jurisdicionais impugnados teriam realizado constrições de
recursos públicos oriundos do Fundo Estadual de Saúde (FES), que
devem ter aplicação compulsória na área de saúde.
Defende que as referidas constrições violam o princípio da
independência dos poderes (art. 2º); a competência do Chefe do Poder
Executivo para exercer a direção superior da Administração (art. 84,
inciso II); os princípios e regras do sistema orçamentário (em especial, o
art. 167, incisos VI e X); o princípio do pacto federativo (arts. 1º e 18); e o
princípio implícito da continuidade dos serviços públicos, todos da
Constituição Federal.
Ao final, requer a concessão de medida cautelar para determinar a
“imediata suspensão dos efeitos de decisões judiciais que impliquem em arresto,
sequestro, bloqueio, penhora e liberação de valores nas contas vinculadas ao
Fundo Estadual de Saúde (FES), decorrentes de convênios, contratos de parceria
e de gestão, com a devolução das verbas não repassadas a terceiros”, bem como
determinar aos órgãos da Justiça do Trabalho que se abstenham de
proferir decisões com esse teor.
Pelo despacho de 26/3/2020 (peça 17), anotei que o Requerente
deixara de juntar cópia dos atos impugnados, em desconformidade com a
exigência do art. 3º, parágrafo único, da Lei 9.882/1999, e determinei a sua
intimação para promover a regularização da instrução da petição inicial,
sob pena de indeferimento da presente arguição.
Pela manifestação apresentada em 19/5/2020 (Petição 34123/2020,
peça 19 e seguintes), o Requerente juntou documentos com informações
sobre o repasse e disponibilização de valores oriundos do Fundo Estadual
de Saúde para as entidades favorecidas pelos contratos de gestão que
menciona, bem como atos jurisdicionais da Justiça do Trabalho da 17ª
Região determinando a constrição de recursos financeiros em poder

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dessas mesmas entidades.

É o relatório. Decido.

A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição

constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão
irreparável (IVES GANDRA MARTINS, Repertório IOB de
jurisprudência, n 8/95, p. 150/154, abr. 1995), uma vez que se trata de
exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são
presumidamente constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min.
MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001).
A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora,
para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo
de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401-MC, Rel.
Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá
ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada
(ADI 425 MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991;
ADI 467 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em
3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise
da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela
gravidade que envolve a discussão (ADI 490 MC, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508 MC, Rel. Min. OCTÁVIO
GALLOTTI, Pleno, decisão em 16/4/1991), bem como da plausibilidade
inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens,
que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI
474 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991),
ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato
impugnado (ADI 718 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão
em 3/8/1992), da relevância da questão (ADI 804 MC, Rel. Min.
SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância
da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da
ocorrência de periculum in mora, tais os entraves à atividade econômica,
social ou política (ADI 173 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno,

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decisão em 9/3/1990).
Na hipótese em análise, fundada em juízo de probabilidade, entendo
presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar pleiteada.
A organização financeira do Estado visa a efetivar uma série de
direitos fundamentais estabelecidos na Constituição Federal de 1988,
entre os quais se encontra o direito à saúde. Para cumprir esse objetivo, o
texto constitucional estruturou as competências e procedimentos cabíveis
a cada órgão.
No caso sob exame, as constrições realizadas pelo Judiciário
trabalhista, pelo menos em juízo de cognição sumária, parecem ter
usurpado competência do Legislativo ao promover uma transferência de
recursos de determinada categoria de programação orçamentária para
outra. Além disso, retiraram do Poder Executivo a possibilidade de fazer
a correta aplicação do dinheiro público constrito, cuja finalidade
encontra-se vinculada à promoção da saúde no Estado do Espírito Santo.
Tais violações podem comprometer a eficiência da administração
pública capixaba na prestação eficiente e contínua deste serviço público
essencial à população, especialmente se considerada a grave situação de
calamidade e emergência nos serviços de saúde pública em todo o país,
em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19).
Assim, quanto ao fumus boni iuris, não se admite a constrição
indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob
pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo
constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Além
disso, as decisões impugnadas na presente arguição afrontam o preceito
da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o
princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o
princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF).
A possibilidade de constrição judicial de receita pública é
absolutamente excepcional. O texto constitucional o permite apenas em
hipóteses que envolvem o pagamento de dívidas do Poder Público
mediante o sistema de precatórios, conforme o art. 100, § 6º, da CF, ao
tratar da possibilidade de sequestro de verbas em caso de preterição da

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ordem de pagamento. Conforme apreciado pelo SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL no julgamento da já mencionada ADI 1.662 (Rel. Min.
MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 19/9/2003), é
inconstitucional a ampliação dessas hipóteses constitucionais de
sequestro, tal como pretendido na hipótese.
É importante considerar a peculiaridade do caso sob análise, no qual
a receita constrita pertence ao Fundo Estadual de Saúde (FES), com
destinação vinculada a ações na área da saúde. Segundo o art. 18 da Lei
Complementar Estadual n. 317/2005, que regula o funcionamento do
Sistema Estadual de Saúde no Estado requerente, “o FES é o instrumento
de natureza institucional e organizacional, previsto pelas Leis Federais nºs.
8.080, de 19.9.1990 e 8.142, de 28.12.1990, e instituído no âmbito estadual pela
Lei nº 4.873, de 0.01.1994, que tem por finalidade a institucionalização das
condições financeiras e de gerência dos recursos orçamentários e financeiros, de
quaisquer origens previstas em lei, para financiamento dos serviços e ações de
saúde no Estado do Espírito Santo.”
Portanto, não poderiam os Juízos trabalhistas, por mera comodidade
da execução, determinar medida que acarreta gravame para as atividades
administrativas e financeiras do Estado. Se nem ao próprio Poder
Executivo é dado remanejar receitas públicas ao seu livre arbítrio, quanto
mais se mostra temerário que o Poder Judiciário o faça, pois lhe falta
capacidade institucional para avaliar os impactos desses bloqueios e
sequestros de verbas sobre a atividade administrativa e a programação
financeira do ente. Nesse sentido:

Ementa: CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE

RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS
TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS
PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO
PROCEDENTE.
1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora
ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade
financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de

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créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade

orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação
funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o
princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput,
da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art.
175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387
(Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
23/3/2017).
2. Arguição conhecida e julgada procedente.
(ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES,
Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019)

Nesse mesmo sentido: ADPF 405-MC, Rel. Min. ROSA WEBER,

Tribunal Pleno, DJe de 5/2/2018; e ADPF 387, Rel. Min. GILMAR
MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017.
O perigo da demora reside no fato de que, enquanto não seja
reconhecida a ilegitimidade constitucional dos atos jurisdicionais
impugnados nos termos apresentados acima, há considerável
probabilidade de permanecer o estado de grave inconstitucionalidade
consistente na ofensa aos princípios analisados, com grandes prejuízos
aos serviços e ações de saúde pública.
Ante o exposto, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR postulada na
presente ADPF, ad referendum do Plenário (art. 5º, § 1º, da Lei 9.882/1999)
e, com base no art. 5º, § 3º, da Lei 9.882/1999, SUSPENDO A EFICÁCIA
das decisões judiciais que determinaram a constrição de verbas públicas
oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos
de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde
pública, até o julgamento de mérito da presente arguição.
Publique-se.
Brasília, 22 de junho de 2020.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator
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