Verônica Maria Bezerra Guimarães

Organizadora

Direitos Humanos e
Relações Internacionais:
Debates contemporâneos

1
 Direitos Humanos e Relações
Internacionais: Debates contemporâneos

Verônica Maria Bezerra Guimarães

Organizadora

2013
 Universidade Federal da Grande Dourados
COED:
Editora UFGD
Coordenador editorial: Prof. Dr. Edvaldo Cesar Moretti
Programadora visual: Marise Massen Frainer
Redatora: Raquel Correia de Oliveira
Técnico de apoio: Givaldo Ramos da Silva Filho

Conselho Editorial
Edvaldo Cesar Moretti | Presidente
Wedson Desidério Fernandes
Paulo Roberto Cimó Queiroz
Guilherme Augusto Biscaro
Rita de Cássia Aparecida Pacheco Limberti
Rozanna Marques Muzzi
Fábio Edir dos Santos Costa

Diagramação: Helton Marcos de Lima

Capa: Alexsandro Felix de Moura
Impressão: Gráfica e Editora Liz | Várzea Grande | MT

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Biblioteca Central da UFGD, Dourados, MS, Brasil
D598 Direitos Humanos e relações internacionais: debates
contemporâneos / organizadora: Verônica Maria
Bezerra Guimarães - Dourados-MS: UFGD, 2013.
252 p.

ISBN: 978-85-8147-008-5
Possui referências.

1. Direitos Humanos. 2. Direito internacional. 3.

Relações internacionais. I. Guimarães, Verônica Maria
Bezerra.
CDD: 323
Responsável: Vagner Almeida dos Santos. Bibliotecário - CRB.1/2620
 Sumário
Apresentação 07
Verônica Ma. Bezerra Guimarães

A dinâmica do Direito Internacional e o Movimento Político a

favor das mulheres 13
Ana Carolina Santana Moreira e César Augusto S. da Silva

Aplicação da Lei Maria da Penha na cidade de Dourados 31

Roneroquita Portela e César Augusto S. da Silva

A consolidação do campo de luta por direitos sexuais no Mato

Grosso do Sul: estudo do percurso histórico do movimento
LGBTT 51
Antonio Carlos Sardinha e André Luiz Faisting

“Paraíso” ou “Inferno Racial”? Possíveis reflexões sobre a

construção da raça no Brasil e sua importância para a análise
das cotas étnicas 77
Gabriel Fiel Lutz e Simone Becker

A postura do judiciário na efetivação do direito humano à saúde 105

Cristiane Amaral Cavalcante e Acelino Rodrigues Carvalho

A necessidade da uniformização das normas consumeristas

entre Brasil e União Europeia 141
Regiane Bernardes e Flavia Trentini

IPTU progressivo no tempo como instrumento para se alcançar

a função social da propriedade: um estudo sobre o caso do
município de Dourados 161
Osni João Santos e Verônica Maria Bezerra Guimaraes
A capacitação profissional como forma de diminuição do
índice de reincidência penal 197
Eunice Soler Sobreira e Helder Baruffi

Ensaios em Relações Internacionais:

a política internacional na próxima década

Um novo desafio para a sociedade internacional diante do

aquecimento global 227
Tatyane Ribeiro dos Santos

A democratização do Conselho de Segurança da ONU 233

Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto

Dragão chinês: algo acontece às margens do Pacífico 241

Vitória Moraes de Oliveira Reis

Ecologia, economia e política internacional: políticas de

sustentabilidade 247
Maura Bento Tatara
 Apresentação
O resultado do amadurecimento das atividades de orientação de
trabalhos de conclusão de curso da graduação e da pós-graduação lato
sensu em Direitos Humanos e Cidadania da Faculdade de Direito e Rela-
ções Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados – FA-
DIR/UFGD, que ora se revela nos trabalhos a seguir, demonstra o grau
de interesse pela pesquisa em direitos humanos a partir de temas que
afetam desde questões locais a internacionais.
Fruto das monografias que receberam indicação para publicação
no ano de 2009, devido à qualidade das pesquisas realizadas, a defesa
firme e a orientação segura, os temas trazidos abordam questões relacio-
nadas aos direitos: das mulheres, sexuais, raciais, à saúde, do consumidor
e à cidade, numa perspectiva de concretização de direitos humanos.
Numa breve apresentação dos trabalhos, tem-se:
“A dinâmica do Direito Internacional e o movimento político a
favor das mulheres”, de Ana Carolina Santana Moreira sob a orientação
do Prof. César Augusto Silva da Silva, que discute sobre gênero e a contri-
buição do Movimento de Mulheres bem como a sua interface no âmbito
internacional dos Direitos Humanos.
A análise do impacto e da eficácia que a Lei Maria da Penha exerce
como meio de controle para aplacar o verdadeiro ciclo vicioso da vio-
lência no âmbito das relações domésticas foi pesquisado no Centro de
Atendimento Viva Mulher, e pode ser visto no artigo sobre a “Aplicação
da Lei Maria da Penha na cidade de Dourados”, de Roneroquita Portela,
também sob a orientação do Prof. César Augusto Silva da Silva.

7
 A trajetória histórica do movimento de luta por direitos de lésbi-
cas, gays, bissexuais, travestis e transexuais no Mato Grosso do Sul, no
período entre o final da década de 1980 até o ano de 2009, é trazido pelo
trabalho “a consolidação do campo de luta por direitos sexuais no Mato
Grosso do Sul: estudo do percurso histórico do movimento lGBTT”, de
Antonio Carlos Sardinha, com a orientação do Prof. André Luiz Faisting.
“Paraíso” ou “Inferno Racial”? possíveis reflexões sobre a constru-
ção da raça no Brasil e sua importância para a análise das cotas étnicas”,
de Gabriel Fiel Lutz e sua profa. orientadora Simone Becker, analisa três
julgamentos judiciais envolvendo a discussão de cotas étnicas de vesti-
bulandos da Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul, com um
recorte na leitura da construção social do conceito de “raça”, bem como
das formas de dominação que dela emergem.
“A postura do judiciário na efetivação do Direito Humano à Saú-
de”, de Cristiane Amaral Cavalcante e de seu prof. orientador Acelino
Rodrigues Carvalho, revela que quando o Poder Executivo é omisso ou
negligente na efetivação das políticas públicas prestacionais à saúde é
inegável a necessidade de intervenção do Poder Judiciário na efetivação
deste direito.
No artigo “A necessidade da uniformização das normas consume-
ristas entre Brasil e União Europeia”, de Regiane Bernardes e da profa.
Flavia Trentini, analisa-se a influência que a União Europeia exerce sobre
o Brasil, especificamente, no campo do direito do consumidor, diante da
maior vulnerabilidade do consumidor no mercado internacional.
“IPTU progressivo no tempo como instrumento para se alcançar
a função social da propriedade: um estudo sobre o caso do município de
Dourados”, de Osni João Santos e da profa. Verônica Maria Bezerra Gui-
maraes, discute a evolução da função social da propriedade, por instru-
mentos como IPTU progressivo no tempo, estudando este instrumento
nas legislações federal e municipal, formas de garantir a sua inclusão e
prática pela população douradense.

8
 “A capacitação profissional como forma de diminuição do índice
de reincidência penal”, de Eunice Soler Sobreira e do prof. Helder Ba-
ruffi, analisa a sobrevivência e desenvolvimento da pessoa humana em
ambiente prisional, com o objetivo de fazer deste um local de ressociali-
zação, que prepara o indivíduo para o retorno de sua vida em sociedade.
O estudo de campo tem como base o Presídio de Dourados/MS.
O livro conta, ainda, com os “Ensaios em Relações Internacionais:
a política internacional na próxima década”, trabalhos premiados através
de concurso que mobilizou os alunos de Relações Internacionais, organi-
zado pelo prof. Carlos Canesin.
Espera-se que a visibilidade destes trabalhos estimule alunos e pro-
fessores a continuarem, de modo comprometido, a pesquisar e encontrar
luzes para aclarar as complexas questões no Direito e em Relações Inter-
nacionais do mundo contemporâneo.

Prof.ª Verônica Ma. Bezerra Guimarães (organizadora)

9
 Ensaios em Relações Internacionais:
A política internacional na próxima década

Os Ensaios em Relações Internacionais são fruto de um projeto de

ensino desenvolvido no âmbito do curso de Relações Internacionais da
Faculdade de Direito e Relações Internacionais da Universidade Federal
da Grande Dourados (UFGD), denominado de “1º Concurso Interno de
Ensaios em Relações Internacionais”, sob a orientação do Prof. Carlos
Henrique Canesin.
Este projeto de ensino teve como objetivo incentivar a leitura, o
pensamento crítico e a pesquisa na área de relações internacionais atra-
vés da produção de textos, na forma de ensaios curtos, para comporem
uma competição interna entre os acadêmicos e de forma a selecionar um
artigo de acadêmico da UFGD para participar de competição interna-
cional promovida pela revista Foreign Affairs, uma das mais prestigiadas
e influentes revistas internacionais da área. O tema da competição foi:
What is likely to be the most interesting development in international politics over the
next decade?
A competição interna foi promovida em língua portuguesa e con-
tou com a participação de 22 estudantes do curso de Relações Internacio-
nais. A preparação dos ensaios foi supervisionada pelo Prof. Canesin, que
atuou como tutor do projeto através de reuniões de debates e orientações
coletivas e individuais com os alunos inscritos.
A seleção do artigo vencedor foi feita por banca composta pelos
professores do curso. O artigo vencedor do concurso interno foi pos-
teriormente vertido para o inglês e formatado tecnicamente pelo Prof.
Canesin de modo a permitir a participação da acadêmica vencedora na
competição da Foreign Affairs.

11
 Os três primeiros lugares receberam certificados de mérito, sagra-
dos aos acadêmicos a seguir relacionados, e tiveram os textos formatados
e aqui reproduzidos em capítulo específico:
1º Lugar – Tatyane Ribeiro dos Santos
2º Lugar – Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto
3º Lugar – Vitória Moraes de Oliveira Reis / Maura Bento Tatara
(empate)
Agradeço ao corpo de professores do curso de Relações Interna-
cionais pelo apoio na realização do projeto e a todos os alunos partici-
pantes, aos quais ficam meus cumprimentos e parabéns pela dedicação e
excelente desempenho.
Por fim, em nome de todo o curso de Relações Internacionais da
UFGD gostaria de agradecer especialmente à Profa. Verônica Guimarães
pela gentileza em disponibilizar este espaço para a divulgação destes tex-
tos produzidos no âmbito do projeto.
Carlos Henrique Canesin

12
 A dinâmica do Direito Internacional e o
movimento político a favor das mulheres

Ana Carolina Santana Moreira

Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.

César Augusto S. da Silva

Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito e Relações Internacionais - FADIR da
Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.
Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC e Doutorando em Ciência
Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS.

Introdução

A normatização internacional direcionada exclusivamente para as

mulheres é resultado de um longo processo de lutas encabeçadas prin-
cipalmente pelo movimento organizado de mulheres. Este movimento,
que vem lutando ao longo da história para a positivação de direitos e
garantias como fundamento para efetivação da dignidade humana, tem
influência das características políticas peculiares da Europa, que possui
um importante histórico nesta busca e, assim sendo, é um produto da
modernidade.
Esse histórico movimento bem como sua reivindicação em torno
da igualdade feminina está ligado ao que poderia ser chamado de femi-
nismo e a construção do conceito de gênero e da percepção dos papéis
sociais desempenhados por homens e mulheres, ao longo da história da
humanidade.

13
 Tendo em vista que a violência sistemática contra as mulheres
ainda é elevada no mundo inteiro, conforme os dados da Organização
das Nações Unidas (2009), a sua participação política nas tomadas de
decisões nos governos nacionais ainda é tímida, bem como seu “empo-
deramento” não é uniforme nas diversas sociedades, este texto buscará
analisar as origens do movimento internacional de direitos humanos em
favor das mulheres, o que seria então a chamada questão de gênero, assim
como quais os avanços normativos internacionais que buscam proteger
esta minoria política no âmbito mundial.
E, por fim, serão apresentados rápidos contornos a respeito da
inserção do Brasil e de suas políticas nacionais em defesa da mulher e
contra a violência de gênero.

As contribuições do movimento de mulheres

Têm-se a Revolução Francesa de 1789 e a Declaração dos Direi-

tos do Homem e do Cidadão como os principais marcos da luta para
positivação de direitos e garantias com alcance universal, já que, neste
momento, se considerava sujeito de direitos não apenas os cidadãos fran-
ceses, mas se buscava ampliar o âmbito de validade para tais normas em
um sentido universal, conforme leciona Fábio Konder Comparato: “Os
revolucionários de 1789, ao contrário (dos norte-americanos), julgavam-
-se apóstolos de um mundo novo, a ser anunciado a todos os povos e em
todos os tempos vindouros” (COMPARATO, 2007, p.134).
Nesta ocasião, já demonstrando indignação a respeito do andro-
centrismo que permeava aquele momento histórico, a girondina Olympe
de Gouges propõe, em 1791, na Assembleia Nacional da França, a Decla-
ração da Mulher e da Cidadã, na qual expressava a vontade de que aque-
les direitos da Declaração do Homem fossem estendidos às mulheres,
haja vista sua igualdade natural de condições:

14
 Mães, filhas, irmãs, mulheres representantes da nação reivindi-
cam constituir-se em uma assembléia nacional. Considerando a
ignorância, o menosprezo e a ofensa aos direitos da mulher são as
únicas causas das desgraças públicas e da corrupção no governo,
resolvem expor em uma declaração solene, os direitos naturais,
inalienáveis e sagrados da mulher. (GOUGES, Olympe. Declara-
ção dos Direitos da Mulher e da Cidadã).

Porém, naquele contexto histórico do século XVIII europeu, aque-

les revolucionários não estavam preparados para, ao mesmo tempo, li-
bertar o povo francês de um governo opressor e enxergar a existência da
opressão masculina às mulheres em uma sociedade patriarcal. Olympe,
cujo verdadeiro nome era Marie Gouze, foi guilhotinada em 1793, sob a
denúncia de ser uma mulher “desnaturada”. Nesse cenário, as mulheres
europeias ainda levariam mais de 100 anos para começar a ver esboços de
uma verdadeira “igualdade entre os sexos”.
Ainda assim, a Revolução Francesa havia demonstrado que a im-
portância política das diferenças sexuais como justificativa para a su-
jeição feminina podia ser questionada, como o exemplo explícito de
Olympe de Gouges evidencia. Não é uma tarefa fácil verificar quando
iniciaram os questionamentos sistemáticos a respeito de que a condição
“natural” da mulher era uma construção artificial, porém, como frisa
a historiadora Lynn Hunt, o período da Revolução Francesa parece ter
sido um momento capital.
No seu tratado de 1869, “A sujeição das mulheres”, o filósofo
inglês John Stuart Mill questionou a própria existência das diferenças
biológicas enquanto um estratagema para justificar a superioridade mas-
culina. Dizia que o que se chamava de “natureza das mulheres” é algo
nomeadamente artificial, pois apenas enxergamos os papéis sociais de-
sempenhados por homens e mulheres no seio das comunidades. Mill
ligava a reforma da condição das mulheres ao progresso social e econômi-
co da sociedade como um todo. A subordinação legal feminina era algo

15
“errado em si mesmo”, dizia ele, e devia ser substituída por um princípio
de perfeita igualdade (HUNT, p.190).
O feminismo, então, gradativamente se tornou um termo de uso
comum na última década do século XIX, do mesmo modo que as re-
sistências às suas demandas em busca da igualdade. Já no século XX,
as mulheres conseguiram o direito de votar na Austrália em 1902, nos
Estados Unidos em 1920, na Grã-Bretanha em 1928, e no Brasil, somente
em 1932. Mas as conquistas ainda eram localizadas e limitadas, visto que
os obstáculos e preconceitos tinham de ser sistematicamente superados,
baseados principalmente na argumentação das diferenças físicas e nos
papéis sociais que estavam fadadas a cumprir, em torno da criação dos
filhos e da manutenção do lar.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948) teve,
então, neste sentido, o condão de reconhecer o indivíduo enquanto ser
humano como titular de direitos, visando à proteção do valor da dignida-
de humana das mais variadas formas, incluindo a proteção de minorias
políticas (as mulheres dentre estes grupos). Os tratados e as convenções
advindas posteriormente com foco em violações específicas não deixam
de ter em vista a proteção de tal dignidade.

A dignidade humana como fundamento dos direitos humanos e

valor intrínseco à condição humana é concepção que, posterior-
mente, viria a ser incorporada por todos os tratados e declarações
de direitos humanos, que passaram a integrar o chamado Direito
Internacional dos Direitos Humanos. (PIOVESAN, 2007, p.137).

Os direitos humanos não são uma panaceia para resolver todos

os problemas do mundo e ainda inexiste uma cidadania internacional
como idealizada pelo filósofo Immanuel Kant e seu denominado “di-
reito cosmopolita” baseado na racionalidade instrumental (KANT, 2003
p. 3-22), que foi sem dúvida uma das inspirações da Declaração Uni-
versal. Mas os direitos humanos, tal como frisa o diplomata brasileiro

16
José Augusto Lindgren Alves (2005, p. 62) sempre foram um recurso de
transformação das sociedades, de modo a obter modificações no “status
quo” (no sentido de Tsebelis (2009) – ou seja, dos comandos normativos
aprovados), e assim pressionar os Estados a adotarem políticas públicas
para a promoção e a proteção das populações mais vulneráveis e despro-
vidas de poder.
Durante as décadas posteriores à adoção da Declaração pelos Es-
tados, houve gradativamente conscientização das populações sobre sua
existência e importância. Dentre os grupos que mais se apegaram à noção
universal de proteção à dignidade humana encontravam-se exatamente
as militantes feministas. Uma das formas mais sólidas do agrupamento
destas militantes são as Organizações Não-Governamentais Internacio-
nais de luta pelos direitos das mulheres. A participação destas ONGs nas
discussões dos documentos internacionais de direitos humanos é relati-
vamente recente, como explicita o mesmo Lindgren Alves:

Havendo contado no Rio de Janeiro, em 1992, com o Fórum

Global do Aterro do Flamengo, paralelo às negociações intergo-
vernamentais do Riocentro, as entidades da sociedade civil avan-
çaram um pouco mais em 1993, tendo seu foro próprio em Viena
no mesmo edifício da conferência governamental e conseguindo
entreabrir as portar das sessões deliberativas a sua observação. É
claro que isso não correspondeu exatamente ao que elas pleitea-
vam em matéria de participação, mas confirmou uma tendência
à inserção cada vez maior das ONGs e de outras entidades da
sociedade civil nos trabalhos das Nações Unidas – tendência que
se afirmou vigorosamente ao longo de toda série de conferências
da década de 1990. (ALVES, 2001, p. 93).

E ainda acrescenta que

A propósito da violência contra a mulher, as ONGs estimula-

vam iniciativa já encaminhada na Comissão dos Direitos Huma-
nos de designação de um(a) relator(a) especial para acompanhar
esse tema, recomendando atenção particular para os países cujos

17
 governos se orientam pelo fundamentalismo religioso. (ALVES,
2001, p. 95).

Apesar de já existir de modo localizado e fragmentado em alguns

países ocidentais, a luta feminista ganhou reconhecimento internacio-
nal de forma sistemática na década de noventa do século XX, depois da
popularização, nos círculos universitários, do conceito de gênero. Desde
a década de 70, nas universidades americanas e em alguns países euro-
peus, as mulheres começaram a se preocupar em estudar a importância
da participação feminina na história da humanidade. Acreditava-se que,
sendo a história oficial predominantemente androcêntrica, ocultavam de
seus arquivos determinados episódios protagonizados por mulheres que,
quando viessem à tona, poderiam modificar o olhar sobre este ou aquele
fato histórico e ainda contribuir para a desconstrução da ideologia do
chamado “sexo frágil”.
Porém, neste contexto inicial, discutir a história e os direitos das
mulheres era algo marginal, não muito bem visto pelos departamentos
das universidades, pois, além de significar uma mudança paradigmática
no olhar sobre a sociedade, era também apenas mais um olhar feminino
sobre algo, o que, por si só, já denotava algo menor, nos círculos acadê-
micos.

O gênero, afinal?

Buscando uma base teórica para suas ações, o movimento de mu-

lheres ancorou-se no conceito de Gênero, que busca não só descobrir a
real participação das mulheres na história e nas sociedades, mas tenta
compreender qual a relação entre os comportamentos femininos e mas-
culinos, individuais e coletivos, e as conformações biológicas (SHIEBIN-
GER, 2001).
Os estudos de Gênero eram mais amplos, colocavam em xeque
princípios há muito tempo cristalizados nas discussões teóricas sobre

18
sociedade, mercado, saúde e sexualidade, começando a ser amplamente
utilizado para substituir o termo “mulheres”: “Este uso do ‘gênero’ é
um aspecto que poderia ser chamado de procura de uma legitimidade
acadêmica pelos estudos feministas nos anos 80”. (SCOTT, Joan. 1990)
A base teórica dos estudos de gênero está fundada na dissociação
dos comportamentos sociais aos determinismos biológicos. Não é o sexo,
ou, em uma esfera mais profunda, o DNA que determina um compor-
tamento masculino ou feminino, mas sim as construções sociais que se
fazem a partir do corpo biológico. Para Heilborn,

O conceito de gênero existe, portanto, para distinguir a dimensão

biológica da social. O raciocínio que apóia essa distinção baseia-
-se na idéia de que há machos e fêmeas na espécie humana, mas
a qualidade de ser homem e ser mulher é realizada pela cultura.
(HEILBORN, 1995).

A concepção de que as construções sociais condicionam os com-

portamentos de homens e mulheres é relativamente pacífica entre as estu-
diosas da categoria gênero. Uma das exceções é a autodeclarada feminista
Camile Paglia, a “feminista que as feministas adoram odiar”1. Camille
costuma expressar suas opiniões em meios de comunicação e faz questão
de ser polêmica.
A autora gera estupefação dentre os movimentos feministas, quan-
do defende uma revolução em suas bandeiras, como o reconhecimento
da mulher “do lar” como alguém tão “empoderada” quanto qualquer
mulher que ganhe seu sustento pelo trabalho em um ambiente público,
ou a concepção de que as manifestações de feministas ocidentais devem
respeitar os costumes locais (PAGLIA, 1992).

1 Este adjetivo é recorrente na mídia, quando há referencia a esta intelectual. Exemplo: Brasilei-
ras são exemplo de feminismo. É o que diz a escritora americana Camille Paglia, uma feminista conhe-
cida como a que as outras feministas adoram odiar. No Brasil, ela falou sobre o ideal das mulheres modernas
[...]. Notícia d’ O Globo da Terça-feira, 13/11/2007. Disponível em: http://www.globo.com .
Acesso em 15 ago. 2009

19
 Mas talvez a maior provocação seja a divergência acerca do concei-
to de construção social de gênero. Para Camille,

As feministas supersimplificam grosseiramente o problema do

sexo quando o reduzem a uma questão de convenção social: é só
reordenar a sociedade, eliminar a desigualdade sexual, purificar os
papéis sexuais, que reinarão a felicidade e a harmonia. (PAGLIA,
1992, p.13)

A despeito dos protestos desta intelectual, a maioria dos movi-

mentos de mulheres ainda se baseia no conceito de gênero como sendo:

[...] o verdadeiro aparato de produção através do qual os sexos são

estabelecidos. Assim, o gênero não está para a cultura, como o
sexo para a natureza; o gênero é também o significado discursivo
cultural pelo qual a ‘natureza sexuada’ ou o ‘sexo natural’ é pro-
duzido e estabelecido como uma forma ‘pré-discursiva’ [...] sobre
a qual a cultura age (CAMPOS, 2008 apud BUTLER, 1990, p. 7).

Com base nessas ideias, os movimentos sociais feministas, que

antes buscavam reconhecimento e igualdade político-econômica, ini-
ciaram um movimento para a modificação das práticas culturais que
estabelecem hierarquias entre pessoas de sexos diferentes. Ora, já que a
obrigatoriedade de um comportamento feminino ou masculino é algo
construído pela cultura, a partir da consciência, pode-se desconstruir tal
regra e realizar outra, que seja mais benéfica a todos, eliminando a hierar-
quia, pelo menos aparentemente.
Este processo pode ter começado com iniciativas das mulheres,
mas à medida que a sociedade como um todo se adapta às suas deman-
das, não apenas as mulheres, mas os homens e a comunidade em geral
podem ser beneficiados. Segundo o filósofo Jurgen Habermas:

A diferenciação de situações de vida e experiências particulares

ao gênero não recebe consideração adequada, nem jurídica nem
informalmente; tanto a autocompreensão cultural das mulheres

20
 quanto a contribuição que elas deram à cultura comum estão
igualmente distantes de contar com o devido reconhecimento;
[...] Assim, a luta política por reconhecimento tem início como
luta pela interpretação de interesses e realizações peculiares aos
diferentes gêneros; à medida que logra êxito, essa luta modifica
a identidade coletiva das mulheres, e com ela a relação entre os
gêneros, afetando assim, de forma imediata, a autocompreensão
dos homens. (HABERMAS, 2002, p. 246-247).

Neste contexto, importantíssima se demonstrou a participação

dos movimentos feministas nos procedimentos internacionais de garan-
tia dos direitos das mulheres. Suas reivindicações foram expressas em
vários documentos, em alguns enquanto tema secundário, em outros,
como principal motivo do encontro.
As bandeiras destes movimentos são variadas, mas os principais te-
mas são garantias das liberdades sexuais e reprodutivas, acesso igualitário
às esferas de poder e a cargos de direção tanto nos governos quanto em
ambientes da economia privada, e combate à violência de gênero.

As mulheres e o âmbito internacional dos Direitos

Humanos

Na seara internacional, foi gradativa a inclusão das discussões e

do tema dos direitos das mulheres nos órgãos de proteção aos direitos
humanos.
Além das iniciativas e produção de tratados da Comissão da ONU
(Organização das Nações Unidas) sobre a Situação da Mulher nos anos
50 e 60, marcante também foi o ano de 1975, eleito como o Ano da
Mulher, como ainda a década de 1976 a 1986 considerada a Década da
Mulher, influenciando os países a promoverem discussões, debates, cam-
panhas e orientar as populações sobre a importância do reconhecimento
dos direitos das mulheres. A busca era não apenas de mudanças jurídicas,
mas, sobretudo, por modificações no seio da sociedade, com objetivo de

21
igualdade de condições entre homens e mulheres em todos os aspectos
da vida social.
Um grande passo no sentido do reconhecimento jurídico interna-
cional dos problemas de gênero ocorreu em 1979, quando a ONU pro-
moveu a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discri-
minação contra as Mulheres (CEDAW), e tratou o tema de uma maneira
distinta e abrangente.
A definição de violência contra a mulher é dada por esta Conven-
ção, ratificada pelo Brasil em 1984, como sendo:

Art. 1° [...] toda distinção, exclusão ou restrição baseada no sexo

e que tenha por objeto ou resultado prejudicar ou anular o reco-
nhecimento, gozo, exercício pela mulher, independentemente de
seu estado civil, com base na igualdade do homem e da mulher,
dos direitos humanos e das liberdades fundamentais nos campos
político, econômico, social, cultural e civil ou em qualquer outro
campo.

Conforme Piovesan (1998), esta conquista demonstra uma tendên-

cia de mudança ideológica no mundo, segundo a qual não há mais espa-
ço para garantias genéricas de direitos, como ocorreu com a Declaração
de Direitos Humanos de 19482.
A partir dos anos 1980, as lutas do movimento feminista foram
pela implementação de políticas públicas que atendessem às suas neces-
sidades específicas, principalmente na questão da violência de gênero.
Segundo Leila Linhares Barsted, em tese, políticas públicas implicam a
geração de um conjunto de medidas que pressupõem uma certa perma-
nência, coerência e articulação dos distintos poderes e esferas de governo
(BARSTED, 1999).

2 Nesse sentido, as mulheres devem ser vistas nas especificidades e peculiaridades de sua
condição social. Importa o respeito à diferença e à diversidade, o que lhes assegura um trata-
mento especial.

22
 Neste sentido, caminhavam a ONU e a OEA (Organização dos
Estados Americanos), pois começaram a produzir um grande desenho
institucional de convenções e tratados sobre temas variados dentro das
questões de gênero, cobrando dos países-membros que instituíssem po-
líticas públicas e legislações para resolver tais problemas, influenciando,
assim, positivamente em seus ordenamentos internos.
Apesar da Convenção para Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação contra as Mulheres (CEDAW) ser “a primeira vez que os
Estados têm que prestar contas a organismos internacionais da forma
pela qual protegem os direitos das mulheres” (BARSTED, 1999, p. 32),
as conferências da ONU em 1975 (México), 1980 (Copenhague), e 1985
(Nairobi) trataram da violência contra a mulher como um dos seus sub-
-temas.
Apenas a Assembleia-Geral de 1993 trouxe de volta ao primeiro
plano essas discussões, promulgando a Declaração sobre a Eliminação
da Violência contra as Mulheres [...] “que se constituiu em um marco na
doutrina jurídica internacional” (BARSTED, 1999, p. 40).
Em 1994, foi produzida a mais importante Convenção Regional
voltada ao problema de gênero, reunião sediada no Brasil, em Belém do
Pará. Essa Convenção objetivava Prevenir, Punir e Erradicar a Violência
contra as Mulheres, promovida pela OEA, que assim definiu a violên-
cia de gênero: “qualquer ação ou conduta baseada no gênero, que cause
morte, dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto
no âmbito público como no privado”. (Convenção Interamericana para
Prevenir, Punir e erradicar a Violência contra a Mulher. Art.1º)
No ano de 1997, a Assembléia das Nações Unidas chamou a
atenção dos Estados-partes para medidas a serem tomadas nas esferas
criminais e sociais, tanto que produziu um anexo à Resolução 52/86,
intitulado Modelos de Estratégias e Medidas Práticas sobre a Eliminação
da Violência contra as Mulheres no campo da Prevenção de Crimes e da
Justiça Criminal.

23
 A adesão do Estado brasileiro ao Protocolo Facultativo à Con-
venção sobre Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres,
(CEDAW), adotado em 1999, criou dois mecanismos de monitoramento:
1) o direito de petição, que permite o encaminhamento de denúncias
de violação de direitos; 2) o procedimento investigativo, que habilita
o Comitê a Investigar a existência de grave e sistemática violência dos
Direitos Humanos das Mulheres. O Brasil havia ratificado com reservas
a CEDAW, em 1984, ratificando-a plenamente em 1994 e em 2001, ratifi-
cou o Protocolo Facultativo.
Estes documentos internacionais possuem uma força política sig-
nificativa, pois, segundo Shaiber:

Eles [os tratados internacionais] são mecanismos de pressão. A

efetivação dos tratados internacionais depende de ações concre-
tas de ativistas, população, políticos e profissionais de serviços
governamentais e não-governamentais ao redor do mundo, a fim
de influenciar as prioridades de agências financiadoras, renovar
legislações, realizar campanhas, abrir serviços, enfim, garantir o
cumprimento dos direitos. (SHAIBER, 2005, p. 113-114).

A importância da compreensão e do alcance destes documentos

normativos é deveras fundamental, visto que os informes internacionais
dos mais diversos organismos que trabalham com questões sociais e de
vulnerabilidade política revelam que as mulheres e as crianças são as
principais vítimas da violência institucionalizada ou da esfera privada.
Seja em guerras localizadas específicas ou na criminalidade comum den-
tro dos Estados, as maiores vítimas ainda são invariavelmente as mulhe-
res e as crianças. Mesmo com os importantes avanços normativos, as
mulheres continuam sendo uma parcela significativa dentre os pobres,
os analfabetos e os socialmente desprovidos de poder, os marginalizados,
no mundo inteiro.
Internacionalmente a sua participação nas decisões políticas de
seus países ainda é pequena, e se levarmos em conta todos os países

24
do sistema ONU, quase ínfima. Além disso, continuam crescentemente
como potenciais vítimas da opressão em torno dos fenômenos do aborto
forçado, da mutilação genital feminina, bem como de crimes em que a
maioria das vítimas são mulheres, tais quais a violência doméstica ou
do “estupro sistemático como tática de guerra” ou ainda do “estupro
comum” (MUKWEGE, 2010, p. 10) (POLLE, 2007, p. 369-70).
Na IV Conferência Mundial para os Direitos Humanos das Mu-
lheres da ONU, de 1995, a Declaração e a Plataforma de Ação de Pequim
identificou que a pobreza seria um dos maiores obstáculos à extinção da
perseguição sexual e da discriminação contra a mulher. De sorte que, da
pobreza, acaba se desdobrando vários tipos de crimes ligados ao gênero,
tal qual o tráfico de mulheres ou de meninas, bem como o abuso sexual
por parte de genitores ou parentes contra adolescentes e crianças mulhe-
res.
A violência contra a mulher é uma das manifestações das relações
historicamente desiguais entre homens e mulheres nas sociedades patriar-
cais, que tem causado a discriminação e a intolerância contra a busca
da igualdade nesta relação, e que acabam por atuar contra o seu pleno
desenvolvimento. Os organismos internacionais vêm demonstrando que
todos estes tipos de violência derivam dos hábitos culturais, em particu-
lar dos efeitos prejudiciais de algumas práticas tradicionais, e de todos os
tipos de atos de extremismos relacionados com raça, religião, castas ou
idiomas, que perpetuam a condição de inferioridade das mulheres nos
locais públicos ou privados.
Esta manifestação é agravada também por muitas pressões sociais
e econômicas advindas de visões estereotipadas sobre o sexo feminino,
assim como a vergonha por denunciar muitos tipos de abusos, e da falta
de educação e de preparação contínua por grande parte dos agentes do
Estado em lidar com este tipo de temática específica. No Brasil, por
exemplo, após a ratificação dos dois principais tratados internacionais

25
que regulamentam a temática da violência contra a mulher, somente em
2006 foi elaborada a legislação exigida por estes dois documentos norma-
tivos desde os anos 90, ou seja, a Lei Maria da Penha (Lei 11.340/2006).
Ainda assim, os Juizados de Violência Doméstica e Familiar con-
tra a Mulher que estão previstos na legislação, ainda não são uma rea-
lidade em todo o país, faltando sua instalação sistemática, do mesmo
modo que um melhor atendimento e treinamento aos agentes do Estado
para a percepção e combate ao círculo da violência que regem muitas das
relações privadas entre casais e famílias, e que acabam vitimando princi-
palmente as mulheres.
Mesmo com a ratificação brasileira de praticamente todos os ins-
trumentos internacionais de direitos humanos de proteção à mulher, o
governo e a sociedade brasileira (assim como todas as demais) precisam
dar prioridade à resolução dos problemas que as mulheres cotidianamen-
te enfrentam. Não basta adotarem leis e políticas, é necessário aplicá-las
eficazmente. Em outras palavras, dar formação e treinamento específico
aos agentes do Estado, conscientizar as mulheres dos seus direitos espe-
cíficos e possuir recursos orçamentários para as demandas. Ou seja, é
preciso aumentar a porcentagem dos orçamentos da União, Estados e
Municípios na ajuda ao desenvolvimento da promoção da igualdade de
gênero e o empoderamento das mulheres.

Conclusão

Podemos então avançar em algumas linhas teóricas a respeito da

dinâmica do direito internacional sobre as mulheres e do movimento
feminista que foi responsável direta ou indiretamente por grande parte
dos avanços normativos nesta direção.
O feminismo gradativamente se tornou um termo de uso popular
e um movimento político a partir do final do século XIX e inicio do XX,

26
com as primeiras conquistas femininas em torno do direito ao voto e
da sua inserção no mercado de trabalho. Tendo de superar ainda muitos
obstáculos em torno de visões estereotipadas da mulher e dos papéis que
tinham de desempenhar naturalmente nas sociedades patriarcais.
A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, aprovada
no âmbito da Organização das Nações Unidas, é um marco histórico
em torno da organização do direito internacional sobre as mulheres e da
proteção de seus diversos pactos posteriores em torno da minoria política
em questão, ao colocar o valor da dignidade humana no centro do debate
político e jurídico.
Os estudos de gênero estão fundados na dissociação entre os com-
portamentos sociais e os determinismos biológicos entre homens e mu-
lheres. Não é o sexo ou simplesmente a biologia que determinam um
comportamento masculino ou feminino, mas sim as construções sociais
e culturais que se fazem a partir do corpo biológico, predominantemen-
te, ao longo da história humana.
Os avanços normativos internacionais mais destacados em prol
das mulheres foram a Convenção da ONU para Eliminação de Todas as
Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW), de 1979, assim
como a Declaração sobre o mesmo assunto, em 1993. Em 1994, a Con-
venção Regional no âmbito da Organização dos Estados Americanos
(OEA), ou seja, a Convenção para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência
contra as Mulheres, que estabeleceu normativamente o que seria violên-
cia de gênero, inspirada pela Declaração de Viena da ONU, de um ano
antes.
Em 1995, a Organização das Nações Unidas produziu uma grande
Conferência Mundial, em Pequim, que definiu uma Declaração e uma
Plataforma de Ação exortando os governos nacionais a combaterem de
forma concreta a pobreza e a todos os tipos de violência contra a mulher,

27
e que recentemente completou 15 anos, com ainda muito poucos avan-
ços reais no cotidiano feminino nas diversas sociedades.
O Brasil aderiu aos principais tratados internacionais de proteção
à mulher assim como recentemente produziu uma legislação específica
de violência doméstica contra a mulher, a Lei Maria da Penha. Porém,
ainda se encontra longe em matéria de eficácia legislativa e de produção
de políticas públicas concretas capazes de erradicar este histórico proble-
ma em torno da imensa desigualdade política entre homens e mulheres,
ao desempenharem seus papéis sociais.

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28
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29
 Aplicação da Lei Maria da Penha na
cidade de Dourados

Roneroquita Portela
Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.

César Augusto S. da Silva

Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito e Relações Internacionais - FADIR da
Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.
Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC e Doutorando em Ciência
Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS.

Introdução

Nos últimos anos, a entrada do Brasil em praticamente todos os

tratados internacionais de direitos humanos, com destaque para as Con-
venções ao movimento de mulheres, a Convenção sobre a Eliminação
de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres de 1979 (CE-
DAW) e a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar
a Violência contra a Mulher de 1994, conhecida como Convenção de
Belém do Pará, aliada ao movimento interno de luta contra a violência
doméstica, resultou no ano de 2006 em legislação específica para a pro-
teção à mulher vítima de violência no âmbito de suas relações de afeto,
comprometendo as futuras relações de quem vivencia tal realidade.
Para erradicar a violência doméstica dos lares brasileiros, é preciso
tratar o assunto não só pelo viés criminal de agravamento da norma pe-
nal com a consequente punição do agressor. As condutas criminalizadas
muitas vezes são resultados de problemas sócio-familiares ou econômi-

31
cos mal resolvidos. A tendência aponta as soluções do problema através
políticas públicas concretas voltadas para as garantias constitucionais da
vida, educação, moradia, cultura, lazer, esporte, segurança, emprego, tra-
tamento psicossocial ao agressor, construção de centros de tratamento
a dependentes químicos. Além disso, é fundamental a capacitação dos
agentes envolvidos na aplicação da norma e a implantação dos juiza-
dos especiais de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher. Esse
juizado deverá contar com uma equipe de atendimento composta por
profissionais especializados em diversas áreas, tais como a psicossocial,
a jurídica, a de saúde e educação de gênero. Enfim, erradicar a violência
doméstica e familiar é do interesse de toda a sociedade, pois o tema dei-
xou de ser um assunto privado.
Propomos, neste trabalho, conhecer o perfil da vítima e do agres-
sor, o que permitirá a análise do impacto e da eficácia que a norma
exerce como meio de controle para aplacar o verdadeiro ciclo vicioso da
violência no âmbito das relações domésticas. O universo pesquisado foi
o Centro de Atendimento Viva Mulher, na cidade de Dourados-MS, por
ser efetivamente uma amostragem abrangente da situação de violência
física e moral vivenciada pelas mulheres naquela localidade.

Os antecedentes da Lei Maria da Penha no Brasil

A Lei Maria da Penha, desde a sua entrada em vigor em 22 de

setembro de 2006, foi alvo de críticas, tornando-se um tema complexo e
polêmico devido à resistência dos aplicadores do direito e do público em
função da falta de conhecimento e treinamento de gênero. Chegou-se ao
ponto de ser questionada sua constitucionalidade por ferir o princípio
da igualdade, em nível da justiça estadual, embora, a criação de mecanis-
mos, para buscar a equivalência entre os desiguais, de fato faça parte do
princípio da dignidade da pessoa humana.

32
 O caminho percorrido para se chegar ao texto legal brasileiro de
proteção à mulher foi intenso e reflexo da mobilização social interna
e internacional, em torno do movimento feminista e das organizações
não-governamentais em busca da igualdade de gênero. Iniciou com a
valorização dos direitos humanos, em 1948, institucionalizado com a
Declaração Universal dos Direitos Humanos no âmbito da ONU (Or-
ganização das Nações Unidas) e a mobilização da comunidade interna-
cional em torno de tratados e convenções sobre a situação específica da
mulher, a partir dos trabalhos da Comissão da ONU sobre a Situação da
Mulher (CSW).
O primeiro documento internacional especializado sobre a mu-
lher, sob a égide da ONU, como produto do trabalho desta referida
Comissão, foi a Convenção Sobre os Direitos Políticos da Mulher, de
1952, adotada pela Assembleia Geral por meio da Resolução 640(VIII), e
entrou em vigor em 1954. Procurava tal Resolução regular e proteger os
direitos femininos em relação a votar e ser votado através das legislações
nacionais, além de isonomia no exercício de cargos ou funções públicas.
Como frisa Alves (1997, p. 111), “vários países formularam reservas de
interpretação a muitos de seus dispositivos, demonstrando o tipo de re-
sistência patriarcal que os direitos femininos continuariam a enfrentar
em várias partes do mundo”.
O segundo instrumento foi a Convenção Sobre a Nacionalidade
da Mulher Casada, adotada em 1957, seguido pela Convenção Sobre o
Consentimento para o Casamento, a Idade Mínima para o Casamento
e o Registro de Casamentos, adotada em 1962. Ambas as convenções
tinham como base a Declaração Universal, especificamente seus artigos
sobre o direito à nacionalidade e a igualdade de direitos entre homens e
mulheres no casamento. Assim como antes, teve enorme resistência em
função das práticas dos casamentos arranjados praticadas em muitos pa-
íses, em torno das consequências financeiras para as famílias.

33
 Estes documentos normativos foram construindo pouco a pouco
um patamar mínimo de padrões destinados a promover e proteger os
direitos da mulher, incluindo um longo trabalho de convencimento da
Organização Mundial da Saúde contra as práticas tradicionais de alguns
povos autóctones, danosos à saúde feminina (ALVES, 1997 p. 112).
O movimento feminista, através de organizações não-governamen-
tais de direitos humanos, mobilizava-se junto à ONU e aos governos de
seus países para que adotassem medidas que igualassem os direitos dos
homens aos das mulheres. Na defesa de tais medidas, desde a Declaração
Universal de 1948, uma mulher já se destacava como inspiradora e força
motriz por trás daquele documento, a primeira-dama dos EUA, à época,
Eleanor Roosevelt, uma verdadeira ativista e pensadora dos direitos hu-
manos (EMBAIXADA AMERICANA, 2010).
Porém, as duas Convenções mais importantes para a abordagem
da violência de gênero em decorrência de sua especificidade são a Con-
venção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Con-
tra as Mulheres (CEDAW) e a Convenção Interamericana para Prevenir,
Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher. A primeira Convenção
(CEDAW), aprovada em 1979, dispôs aos países partes o compromisso
no combate a todas as formas de discriminação contra as mulheres e
recomendou que essa convenção estivesse no mesmo plano que outros
tratados de direitos humanos (TRINDADE, 1997, p. 158). A segunda
convenção, mas esta no âmbito regional, é de 1994, conhecida como
Convenção de Belém do Pará, que definiu a violência contra a mulher
como ato ou conduta baseada no gênero, apontando os direitos a serem
protegidos, os deveres dos estados e os mecanismos interamericanos de
proteção à mulher (RODRIGUES e CORTÊS, 2006).
De igual importância e essencial é o Protocolo Facultativo à Con-
venção da ONU de 1979, porque estabeleceu um mecanismo para exigir
o cumprimento dos direitos estabelecidos nesta Convenção. Para as mu-

34
lheres, a aprovação deste instrumento significou algo muito especial, pois
os mecanismos existentes para supervisionar a implementação dos direi-
tos estabelecidos na CEDAW eram insuficientes ou inadequados (INS-
TITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, 2003).
Ressalte-se que a II Conferência Mundial de Direitos Humanos
das Nações Unidas, no ano de 1993 em Viena, já tinha definido formal-
mente a violência contra a mulher como violação aos direitos humanos,
enfatizando a responsabilidade dos estados em desenvolver e estimular
o respeito aos direitos humanos sem distinção de raça, sexo, idioma ou
religião. Já a Declaração de Pequim, como produto da IV Conferência
Mundial para os Direitos da Mulher, em 1995, reforçou a condenação da
violência contra a mulher, exortando os povos a absterem-se de invocar
costumes, tradições ou considerações religiosas para diluir as obrigações
com respeito a sua eliminação, solicitando a adoção pelos Estados de
uma legislação que criminalizasse especificamente a violência de gênero.
Com o processo de democratização do estado brasileiro e a afir-
mação dos compromissos assumidos externamente e com a sociedade,
na luta contra a violência de maneira geral, o Decreto 1904/96, revogado
pelo Decreto 4229/02, e este revogado pelo Decreto 7.037/09, instituiu
o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), elaborado pelo
Ministério da Justiça e parceiros. O objetivo desse Programa era iden-
tificar os obstáculos à promoção e proteção dos direitos humanos no
Brasil, elegendo prioridades e apresentando propostas concretas de carac-
terísticas administrativas, legislativas, e político-cultural para a sua plena
realização.
As principais propostas de ações governamentais do PNDH no
que diz respeito às políticas públicas para as mulheres, dentre outras,
foram:

• Desenvolver ações afirmativas que permitam incluir

plenamente as mulheres no processo de desenvolvimento

35
 do país, por meio da promoção da sua autonomia
econômica e de iniciativas produtivas que garantam sua
independência (O responsável sendo a Secretaria Especial
de Políticas para as Mulheres da Presidência da República).
• Incentivas políticas públicas e ações afirmativas para a
participação igualitária, plural e multirracial das mulheres
nos espaços de poder e decisão. (O responsável sendo a
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres).
• Elaborar relatório periódico de acompanhamento das
políticas para as mulheres com recorte étnico-racial, que
contenha dados sobre renda, jornada e ambiente de trabalho,
ocorrências de violência contra a mulher, assistência à
saúde integral, dados reprodutivos, mortalidade materna
e escolarização. (Secretaria Especial de Políticas para as
Mulheres da Presidência da República).
• Divulgar os instrumentos legais de proteção às mulheres,
nacionais e internacionais, incluindo sua publicação em
formatos acessíveis, como braile, CD de áudio e demais
tecnologias assistivas.
• Fortalecer o Programa Nacional de Combate à Violência
Contra a Mulher.
• Apoiar a criação e o funcionamento de delegacias
especializadas no atendimento à mulher – DEAMs.
• Incentivar a pesquisa e a divulgação de informações sobre
a violência e discriminação contra a mulher e sobre formas
de proteção e promoção dos direitos da mulher.
• Apoiar a implantação, nos estados e municípios, de
serviços de disque-denúncia para casos de violência contra
a mulher.
• Apoiar programas de proteção e assistência a vítimas e
testemunhas da violência de gênero, contemplando serviços

36
 de atendimento jurídico, social, psicológico, médico e
de capacitação profissional, assim como a ampliação e o
fortalecimento da rede de casas-abrigo em todo o país.
• Estimular a articulação entre os diferentes serviços de
apoio a mulheres vítimas de violência doméstica e sexual
no âmbito federal, estadual e municipal, enfatizando a
ampliação dos equipamentos sociais de atendimento à
mulher vitimizada pela violência.
• Apoiar as políticas dos governos estaduais e municipais
para a prevenção da violência doméstica e sexual contra
as mulheres, assim como estimular a adoção de penas
alternativas e o fortalecimento de serviços de atendimento
profissional ao homem agressor.

Os itens destacados demonstram a preocupação do governo brasi-

leiro com a implantação de políticas afirmativas com relação à mulher,
desde a primeira versão de 1996, especialmente no que diz respeito à
violência de gênero, culminando com a criação em 2006 da legislação
própria com o objetivo de dar proteção à mulher vítima e combater a
violência a ela praticada no âmbito doméstico.
Portanto, o texto legal em comento foi o resultado prático e efe-
tivo de um conjunto de preocupações e ações que culminaram com a
elaboração da lei tal como foi apresentada à sociedade brasileira, naquela
data. Não foi fruto de políticas eleitoreiras ou casuísticas, mas sim con-
sequência de mobilização social e de programas governamentais que vi-
savam extirpar a violência sofrida pela mulher na esfera de suas relações
de afeto.
Aliás, as propostas apresentadas no I, II e III PNDH do país inclu-
sive já estavam previstas no Programa de Ação da Declaração de Viena de
1993, da ONU, como já citado anteriormente, e que atentou em proteger

37
os grupos vulneráveis e com pouco poder político nas diversas socieda-
des, dentre eles o de mulheres.
O ciclo de violência no qual a mulher está inserida traz consequ-
ências para toda a família que desde os primórdios sempre foi um agru-
pamento social de muita importância, principalmente no que tange à for-
mação integral dos filhos, influenciando no comportamento humano de
homens e mulheres que formam a sociedade presente e futura, onde a geni-
tora geralmente exerce o papel de educadora inicial (LIMA FILHO, 2007).
O risco de a violência perpetuar-se através das gerações é muito
grande, pois geralmente as crianças, que crescem em um ambiente onde
vivenciam a violência, aprendem a viver assim; e a tendência é que repi-
tam esse comportamento ao longo de suas vidas e mais tarde com sua
própria família (CORRÊA, 2009).
Proteger essa instituição livrando-a deste ciclo é papel do Estado,
haja vista que a violência doméstica e familiar atualmente é questão de
ordem pública e não assunto privado. Ademais, por serem as relações
familiares assunto tão complexo, há que se questionar se apenas o uso
do Direito Penal é o enfrentamento eficaz para erradicar a violência do-
méstica ou se essa solução encobre as causas do problema atuando tão
somente nos seus efeitos. De acordo com Guimarães (2005), o uso do
Direito Penal não combate por exemplo, a excessiva concentração de
poder e de renda em mãos masculinas que, muitas vezes, geram a viola-
ção aos direitos humanos, bem como o baixo nível educacional, social
e de saúde, no qual está inserida a maior parte dos casos de violência
sistemática contra a mulher.

Dourados e a Lei Maria da Penha

Na pesquisa realizada, buscou-se analisar sobre o prisma da mu-

lher que sofre agressão doméstica se realmente o texto normativo como
foi elaborado se mostrou a melhor opção e se de fato atende aos fins para

38
os quais fora criado, ou seja, contribuir para a erradicação da violência
nas relações de afeto.
As mulheres que foram analisadas na pesquisa realizada fazem par-
te de um grupo de vítimas com características muito semelhantes umas
das outras. A partir das informações obtidas foi possível quantificar es-
tatisticamente o perfil das atendidas nos casos de violência doméstica e
familiar na cidade de Dourados-MS.
Muito embora, os casos de violência contra a mulher ultrapassem
as fronteiras das classes sociais, estando presentes em todas elas e não
respeitando sequer o grau de intelectualidade, o estudo feito no Centro
de Atendimento Viva Mulher, através das fichas das mulheres atendidas,
observou que a grande maioria delas é de classe menos favorecida eco-
nomicamente. Foi possível encontrar três casos de mulheres da classe
média, uma professora universitária, uma advogada e uma agrônoma.
Segundo os gráficos das informações colhidas, a vítima é a mulher
com idade entre 20 e 40 anos, com pouca instrução formal. A grande
maioria não trabalha fora de casa, são denominadas “do lar”. As que
trabalham fora de casa se submetem a profissões que lhe rendem menos
de um salário mínimo mensal, o que nos permite dizer que são depen-
dentes economicamente do agressor com o qual geralmente vivem em
união estável.
Essa mulher descrita nos dados estatísticos levantados, quando
procura a ajuda do poder público, não quer a prisão de seu agressor, pois
há um vínculo emocional complexo nas suas relações, o que ela procura
é o fim das agressões (DIAS, 2007).
Em muitos casos, a mulher comparece à Delegacia de Atendimen-
to à Mulher para registrar um Boletim de Ocorrência e requer medidas
protetivas de urgência para se livrar da situação imediata de agressão.
Depois disso, não mais se apresenta ante à autoridade policial nem pe-
rante o Poder Judiciário. Prova disso é que, segundo o Ministério Público

39
Estadual, 71,30% (setenta e um vírgula trinta por cento) das medidas
requeridas são arquivadas (VIEIRA, 2009).
A mulher também não aparece para a oitiva ou qualquer outro
ato, redundando em absolvição do agressor por insuficiência de provas
ou inviabilizando até mesmo a propositura da ação penal. Logo, não
havendo elementos mínimos que configurem o delito, não existe justa
causa para a ação penal, o que resulta em arquivamento do feito, assim
o agressor se vê livre de responder criminalmente pelos seus atos e acaba
normalmente por acreditar na impunidade e o círculo de violência con-
tinua.
Por tal razão, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de
Lei 5297/09, que propõe alteração na Lei Maria da Penha para determi-
nar que a apuração do crime de violência doméstica e familiar contra
a mulher seja feita mesmo que a vítima não denuncie seu agressor. Isso
significa que o Estado deverá apurar a ocorrência dos fatos e punir o
agressor mesmo que a mulher não se disponha a denunciá-lo (PORTAL
VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER, 2009).
Porém, para erradicar a violência doméstica dos lares brasileiros
é preciso tratar o assunto não só pela ótica criminal de agravamento
da norma penal com a consequente punição do agressor. Com os da-
dos coletados sobre o agressor nos arquivos do Centro de Atendimento
Viva Mulher, segundo informações trazidas pelas próprias vítimas, pois o
Centro não atende o agressor, nos permite traçar o perfil do agente ativo
da violência doméstica e familiar.
O homem agressor normalmente está no auge do vigor físico com
idade entre 20 e 30 anos, tem mínima escolaridade formal possuindo
apenas o ensino fundamental incompleto. Exerce profissões pouco remu-
neradas, recebendo pelo seu trabalho entre um e dois salários mínimos,
de modo que um grande número deles, 16% (dezesseis por cento), está
desempregado. Dado alarmante sobre o comportamento do agressor é o

40
consumo de bebida alcoólica, situação presente em 81% (oitenta e um
por cento) dos casos.
Da análise das informações obtidas sobre a vítima atendida pelo
Centro de Atendimento Viva Mulher e acerca do agressor, não podemos
ignorar a realidade de que as condutas criminalizadas pela norma penal,
na verdade, são muito mais o resultado de problemas sócio-familiares ou
econômicos mal resolvidos, e que acabam por afetar toda a família.
A realidade estudada mostra a ilusão de insistir na crença de que o
agravamento da pena terá o condão para erradicar a violência doméstica
contra a mulher. Por esse prisma, somente se enfrenta as consequências
do problema e não as causas, o que torna a norma sem a eficácia para os
fins propostos.
Observa-se que a Lei 11.340/2006 elegeu a política penal para en-
frentamento da violência de gênero, tratando o autor da agressão, que
nesse caso é o pai de família, como um criminoso que a mulher quer ver
atrás das grades pagando pela infração cometida. Esqueceu-se o legislador
que com essa solução a mulher fica sozinha, com filhos para criar e com
problemas de ordem econômico-social para enfrentar, pois na maior par-
te dos casos o agressor é o que sustenta a família.
Não se defende aqui a impunidade e sim aliar a política criminal
com ações concretas e efetivas, que cuidem da família como um todo,
possibilitando à vitima e ao agressor a superação da crise e a consciência
de que o comportamento que gera violência doméstica não pode persis-
tir. Partindo da própria mudança da conduta do agressor, tendo em vista
uma solução eficaz para o controle e manutenção da violência, há um
patamar tolerável, uma vez que erradicar totalmente a violência é uma
tarefa praticamente impossível, visto que este fenômeno acompanha a
própria história da humanidade, em maior ou menor grau.
A Lei Maria da Penha, sem dúvida é um marco na história da luta
contra a violência de gênero no país e deve ser aprimorada em pontos
onde sua aplicação não tenha sido eficiente. Porém, implantar efetiva-

41
mente o texto da lei que trata das questões programáticas e que depen-
dem de vontade política do Estado é fundamental.
Como se pode observar pelo próprio perfil das mulheres que so-
frem agressão na cidade de Dourados-MS, a solução para tal problema
aponta outras dimensões aliadas à legislação.
O artigo terceiro da Lei Maria da Penha, de natureza programática,
já assegurada nas várias dimensões de direitos estabelecidos constitucio-
nalmente, tais como o direito à vida, saúde, educação, cultura, lazer,
esporte, segurança, emprego, moradia, cidadania, liberdade, dignidade,
respeito, convivência familiar, deve ser garantido com investimentos e
políticas públicas concretas, de maneira inteirada à norma de natureza
penal, visando o controle da violência de gênero.
Outra dimensão que envolve o tema é o abuso do álcool como for-
te agravante da violência doméstica, em que a pessoa alcoolizada torna-se
extremamente agressiva, pois quando sóbrio o comportamento do agen-
te, segundo relato das próprias esposas, “é o de uma excelente pessoa”
(CARNEIRO, 2009).
Tratar do agressor é uma questão fundamental para coibir as di-
ferentes formas da violência contra a mulher. Dos dados analisados na
pesquisa, o uso de bebida alcoólica está diretamente ligado às agressões.
O alcoolismo é uma doença e como tal deve ser tratada. Além disso, de
extrema necessidade é a construção de Centros para Tratamento de De-
pendentes químicos e alcoólicos. Investimentos e políticas públicas nesse
sentido devem ser incorporados ao plano de ação contra a violência e no
Plano Nacional de Segurança Pública.
De acordo com Oliveira (2009) a implantação dos juizados de
Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher tem grande importância
no enfrentamento multidisciplinar do combate à violência de gênero,
pois deverá contar com uma equipe de atendimento composta por pro-
fissionais especializados nas áreas psicossocial, jurídica e de saúde. Esses

42
profissionais desenvolverão trabalhos de orientação, encaminhamento,
prevenção e outras medidas, voltados para a ofendida, como também ao
agressor e aos demais familiares, com especial atenção às crianças e aos
adolescentes. Oportuno ressaltar a necessidade de apoio de profissionais
especializados para interpretar e buscar soluções para o tão complexo
problema.
Entretanto, a criação desses juizados depende de vontade política
do Estado e dos governos, mesmo no seio do poder judiciário e requer
altos investimentos na aplicação das políticas públicas, o que não está
sendo feito, pois infelizmente a lei não obrigou a implantação desses
órgãos.
Questão relevante para consolidar a política nacional de combate
à violência contra a mulher será reverter a tendência de os serviços fun-
cionarem isoladamente, sem a necessária articulação e integração entre os
órgão das esferas federal, estadual e municipal (BRASIL, 2007).
Em Dourados, a falta de articulação entre os órgãos também foi
observada. As ações entre a Delegacia de Atendimento à Mulher e o Cen-
tro de Atendimento à Mulher, “Viva Mulher”, carece de entrosamento,
uma vez que, muitas vezes, na Delegacia da Mulher a agente policial se
recusa a registrar o Boletim de Ocorrência dos fatos que a vítima vem
relatar, questão que é resolvida com a interferência dos profissionais do
Centro de Atendimento.
O registro do Boletim de Ocorrência na maioria das vezes é feito
ignorando muitos detalhes que são importantes na reconstituição dos
fatos. Possuem uma redação mal construída que dificulta a continuidade
da medida, pois esse documento é prova que instrui as ações cabíveis. E
isso se deve pela falta de treinamento e capacitação dos profissionais que
atuam junto à Delegacia de Atendimento à Mulher, faltando iniciativas
de cursos e especializações maciças e mais frequentes como as realizadas
entre 2002 e 2004, pela Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres

43
e a Secretaria Nacional de Segurança Pública (ALMEIDA, BANDEIRA
E CAMPELO, 2006).
A falta de formação para o tema não se limita apenas aos agentes
policiais, haja vista que a própria Defensoria Pública do Estado do Mato
Grosso do Sul não oferece qualquer capacitação aos funcionários. Os
Defensores Públicos que atuam na defesa da mulher reclamam da falta
de capacitação para o enfrentamento da violência doméstica. Assim, a
capacitação global e maciça dos profissionais, membros do Ministério
Público, da Defensoria Pública, agentes policiais das Delegacias Especia-
lizadas na violência doméstica, que são os responsáveis diretos pela apli-
cação da lei, é tão importante quanto à própria lei, pois deles depende a
eficaz aplicação da norma.
O Centro de Atendimento à Mulher, “Viva Mulher”, órgão em
que realizamos a pesquisa demonstrada, neste trabalho, também carece
de maiores investimentos por parte do município de Dourados, pois, a
partir do inicio de 2009, passou a funcionar apenas por 6 horas diárias
por medida de economia. Por decisão da Prefeitura Municipal, a Casa
Abrigo, local de extrema necessidade no abrigamento das mulheres que
estão correndo risco de morte, no início do ano de 2009 foi usada para
abrigar meninas vítimas de violência sexual, o que comprometeu o sigilo
do endereço da casa e desvirtuou o objetivo da Casa Abrigo.
Enfrentar a questão da violência doméstica contra a mulher requer
ações práticas imediatas, tais como as medidas protetivas e a prisão em
flagrante do agressor previstas na Lei Maria da Penha, bem como a im-
plementação das normas programáticas que requerem vontade política
para sua aplicação, com destaque para o disposto no artigo 8º da presente
norma, que prevê a integração operacional entre o Ministério Público, a
Defensoria Pública, com as áreas de segurança pública, assistência social,
saúde, educação, trabalho e habitação, bem como com a promoção de
campanhas educativas sobre a prevenção da violência doméstica voltadas

44
ao público escolar e à sociedade em geral, a capacitação permanente aos
aplicadores da lei, e ainda a promoção de programas educacionais que
disseminem valores éticos de respeito à dignidade da pessoa humana,
conforme se lê na própria legislação especial.
Política pública eficaz para mudar a realidade é através da edu-
cação de gênero, visando romper a prática do sexismo3, isto requer mu-
dança de postura, preparação de educadores, investimentos maciços na
escola pública e incentivo às escolas privadas. A formação da cidadania
através da educação formal e informal é meio de transformação da rea-
lidade mais eficaz do que simplesmente a norma penal. Nesse aspecto,
o trabalho é preventivo e o caminho é longo, porém capaz de produzir
soluções duradouras e eficazes.
A Lei Maria da Penha desencadeou, além da aplicação dos efeitos
penais, grandes discussões em torno do tema violência doméstica e fami-
liar contra a mulher, pois sua incidência nos lares brasileiros deixa sequelas
perversas com efeito multiplicador, comprometendo todos os membros da
entidade familiar. Afastar esse mal é papel do Estado e de toda a sociedade.

Conclusão

Tendo explorado no presente trabalho alguns aspectos históricos

da mobilização internacional e nacional para a erradicação da violência
de gênero do qual é vítima a mulher e considerando todos os avanços
conquistados, algumas ponderações são necessárias para demonstrar que,
em que pese à importância da política criminal, outras dimensões que
envolvem a violência doméstica devem ser consideradas.

3 Conjunto de estereótipos quanto à aparência, atos, habilidades, emoções e papel apropriado

na sociedade, de acordo com o sexo. Apesar de também estereotipar o homem, mais frequent-
emente reflete preconceitos contra o sexo feminino. Ex: a mulher vista apenas como mãe,
vítima indefesa ou sedutora, e o homem, como machão, poderoso e conquistador (Dicionário
Michaelis).

45
 A violência doméstica contra a mulher em suas relações de afeto
fere os princípios da dignidade da pessoa humana da mulher com refle-
xos destruidores na formação dos filhos que poderão reproduzir em suas
relações futuras o contexto de violência cíclica que vivenciaram.
O papel do Estado é proteger a mulher, bem como a família, pois
a violência contra a mulher deixou de ser um problema privado, consti-
tuindo-se em um obstáculo ao exercício pleno da cidadania e à paz social.
O texto da própria Constituição Federal proclama que a família
é a base da sociedade e tem especial proteção do Estado que se compro-
mete em assegurar a assistência à família na pessoa de cada um dos que
a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de
suas relações.
A Lei Maria da Penha, especialmente criada para dar suporte à mu-
lher vítima, não deixou dúvidas de que o texto como foi aprovado consti-
tui um avanço para a sociedade brasileira, representando um marco consi-
derável na história da proteção legal conferida às mulheres, bem como, a
legislação especial efetivou tratados e convenções internacionais que o Bra-
sil houvera ratificado no que diz respeito ao combate à violência de gênero.
Trouxe avanços porque possui normas estabelecendo a valorização
da vítima, propõe a implementação de programas de governo, a forma-
ção de equipes de atendimento à mulher e ao agressor, estabelece ainda
medidas de proteção que obrigam ao agressor garantindo a integridade
física da ofendida.
Quanto ao aspecto prático da lei, as medidas protetivas de urgên-
cia e a prisão em flagrante do agressor trouxeram para a vítima a imediata
proteção do Estado, dando-lhe suporte sem sequer ouvir o agressor, para
somente depois, quando a situação se acalmar, poderem os envolvidos
resolver as questões pertinentes ao relacionamento afetivo.
Muito embora, a ratificação de tratados e convenções interna-
cionais, as lutas dos movimentos feministas, ONGs, como também a

46
pressão internacional, demonstrem ao longo da história a mobilização
desses organismos para ver a violência de gênero ser erradicada dos lares
brasileiros, culminando com a entrada em vigor da legislação especial,
o objetivo da análise feita foi responder, sob o prisma da mulher que
sofre agressão no ambiente de suas relações de afeto, se a incidência da lei
modificou a sua vida no sentido de extirpar a violência por ela sofrida.
Para responder a esse questionamento, foi adotada uma amostra-
gem das mulheres vítimas de violência doméstica na cidade de Dourados,
conforme descrito anteriormente. O que se pôde verificar pela análise do
perfil dessas mulheres é que a solução para o problema delas tem na letra
da lei apenas um complemento a ações que são muito mais urgentes.
Dessa forma, a lei tem seu papel, mas, quando se fala em erradicação da
violência doméstica, a questão exige muito mais do que um texto legal
ou normas programáticas.
A lei tem sua importância histórica. Porém, as dimensões que en-
volvem a violência de gênero são maiores do que a norma repressora pos-
sa alcançar, tendo em vista os problemas sócio-familiares ou econômicos
mal resolvidos.
O controle da violência doméstica aponta para possíveis formas
de solução, tais como assegurar nas várias dimensões de direitos estabe-
lecidos constitucionalmente o direito à vida, saúde, educação, cultura,
lazer, esporte, segurança, emprego, moradia, cidadania, liberdade, digni-
dade, respeito, convivência familiar, o que se garante com investimentos
e políticas públicas concretas, de maneira inteirada à norma de natureza
penal.
É importante concretizar a implantação dos juizados de Violên-
cia Doméstica e Familiar contra a Mulher com equipe multidisciplinar
composta por profissionais especializados nas áreas psicossocial, jurídica
e de saúde, que desenvolverão trabalhos de orientação, encaminhamento,

47
prevenção e outras medidas, voltados para a ofendida, o agressor e os
familiares, com especial atenção às crianças e aos adolescentes.
E o agressor, que neste drama da tragédia humana cujo autor prin-
cipal é a desigualdade social e econômica, desempenha o papel de “mons-
tro”, embora não passe de mais uma vítima. Este carece e merece um
olhar de amparo e de socorro para que ele possa se afastar e curar as cau-
sas da agressividade. Achar simplesmente que ele é o culpado e, por isso,
penalizá-lo, e só, não basta. A tendência é que não irá resolver o problema
em médio e longo prazo. Eis que, frequentemente, as mulheres vítimas
declaram tratar-se de uma pessoa boa e companheira “a melhor pessoa do
mundo”, quando em seu estado “normal”, longe do álcool ou das drogas.
Assim, é necessária a atenção e tratamento urgente ao agressor,
com medidas eficazes para que este modifique seu comportamento vol-
tado à agressividade. Condição essencial é a construção de Centros para
tratamento de dependentes químicos e alcoólicos para enfrentar esse pro-
blema que afeta 81% dos lares onde a violência doméstica é vivenciada.
Também é fundamental a articulação e a integração entre os órgãos
das esferas federal, estadual e municipal, responsáveis pelo enfrentamen-
to à violência doméstica e familiar. A capacitação global e maciça a todos
os profissionais envolvidos no enfrentamento à violência doméstica e
familiar, tais como os membros do Ministério Público, da Defensoria
Pública, os agentes policiais das Delegacias Especializadas na violência
doméstica, que são os responsáveis diretos pela aplicação da lei.
Por fim, políticas públicas voltadas para a educação de gênero,
visando romper a prática do preconceito contra o sexo feminino, isto
requer mudança de postura, preparo dos educadores, investimentos na
educação, e políticas de desconcentração de renda. A formação do cida-
dão através da educação formal e informal é meio de transformação da
realidade. Nesse aspecto, o caminho é longo, porém capaz de produzir
soluções duradouras e eficazes.

48
 Referências
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Políticas Públicas e Violência contra as Mulheres: Metodologia de Capacitação de
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49
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50
 A consolidação do campo de luta por direitos
sexuais no Mato Grosso do Sul: estudo do
percurso histórico do movimento LGBTT

Antonio Carlos Sardinha

Bacharel em Jornalismo pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul – UFMS e Especialista em
Direitos Humanos e Cidadania pela Universidade Federal da Grande Dourados - UFGD.

André Luiz Faisting

Professor de Sociologia da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.
Doutor em Ciências Sociais pela Universidade Federal de São Carlos – UFSCar.

Introdução

O desafio de significar historicamente a constituição do movi-

mento LGBTT 4 em Mato Grosso do Sul perpassa, em uma perspectiva
científica, por questões relacionadas à natureza da pesquisa social.
Antes de qualquer tentativa de pensar o contraditório e comple-
xo campo das lutas sociais, compartilhamos do entendimento de que a
historicidade e, portanto, o dinamismo, provisoriedade e especificidade

4 O movimento de lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais de Mato Grosso do Sul será
representado pela sigla LGBTT em referência detalhada a cada uma das identidades nomeadas
e identificadas no discurso do grupo ouvido pelo presente estudo. Essa nota é importante
por justificar a duplicação da letra T, a fim de especificar e ressaltar as identidades travestis e
transexuais. Nos demais casos, adotamos a sigla LGBT, convencionada pelos próprios sujeitos
do movimento social como representativa de todas as identidades (lésbicas, gays, bissexuais,
travestis, transexuais e transgêneros).

51
das questões sociais, fortalecem a necessidade de pensar o fenômeno a ser
estudado imbuído de uma consciência histórica em que

não é apenas o investigador que dá sentido ao seu trabalho in-

telectual, mas os seres humanos, os grupos e as sociedades dão
significado e intencionalidade a suas ações e a suas construções,
na medida em que as estruturas sociais nada mais são que ações
objetivadas (MINAYO, 2001, p. 14).

A dimensão do estudo considera ainda, atrelada à questão científi-

co-metodológica, contradições e conflitos que marcam o campo de força
e disputa que estruturam a luta política organizada em torno dos movi-
mentos socais, sobretudo, os que atuam para a promoção e defesa dos
direitos humanos, a partir das especificidades colocadas em um campo
político-normativo em construção, como é o caso dos direitos sexuais.
O delineamento pelo qual se estrutura o presente estudo dimen-
siona que a busca por historicidade de práticas políticas não assume
uma função de mera sistematização. Ao contrário, sugere arranjos que se
entrelaçam para compor uma narração que aponta para novos espaços
capazes de pensar a prática política dos atores que constroem a luta por
direitos a LGBTTs no âmbito local.
Nesse sentido, apresentamos a trajetória que desencadeia o que se
configura como movimento LGBTT em Mato Grosso do Sul, em sua
recente articulação. Em um primeiro momento, estruturamos uma per-
cepção que fundamenta essa breve narrativa histórica. O debate sobre o
cenário contemporâneo de luta e o delineamento do campo dos direitos
sexuais no conjunto do debate sobre direitos humanos, construído his-
tórica e discursivamente, são indicadores necessários para localizarmos
a luta política empreendida por LGBTs no terreno aberto pelos Novos
Movimentos Sociais.

52
 A reflexão sobre a constituição do movimento LGBT brasileiro,
somada à pesquisa exploratória, entrevista com ativistas5, levantamen-
to documental e observação participante junto aos atores locais, contri-
buem para a construção dos relatos que procuram narrar a história do
movimento LGBTT sul-mato-grossense.

Direitos sexuais na pauta dos Direitos Humanos

A construção e validação de direitos à pessoa humana e a defi-

nição de sua abrangência e legitimidade são frutos de um processo de
consenso que se faz pela via do conflito realizada nos espaços públicos
indicados ao longo da história de constituição das sociedades. A supera-
ção desses conflitos gera entendimentos que, historicamente, vão sendo
acolhidos em um conjunto de normas, que se tornam outra fonte de
disputa quando de sua aplicação pelos aparelhos e instituições sociais
designadas para tais papéis.
E se o discurso dos direitos humanos está em constante disputa
entre atores e setores que compõem as sociedades culturalmente específi-
cas, adotamos o entendimento de Norberto Bobbio de que não há fun-
damentação absoluta para os direitos humanos, sob o risco de invalidar
essa demanda que se faz em torno dessa disputa por fundamentação e
legitimação. Nesse caso, a tarefa que surge não é menos complexa. Não
se trata de encontrar o fundamento absoluto – empreendimento sublime,
porém desesperado –, mas de buscar em cada caso concreto os vários
fundamentos possíveis (BOBBIO, 2004).

5 A entrevista com o grupo pesquisado é de natureza semi-estruturada e foi baseada nos ele-
mentos internos e externos sugeridos por Gohn (2000) na proposta metodológica de análise
dos movimentos sociais, a saber: composição, demanda e repertório da ação coletiva, princípio
articulatório interno e externo, força social, ideologia, cultura política, organização, práticas,
projetos sociopolíticos e culturais, identidade, opositores, conquistas e derrotas.

53
 A compreensão de Castells (2002) é de que na sociedade contem-
porânea, o poder da identidade desafia a globalização e o cosmopoli-
tismo em função da singularidade cultural e do controle das pessoas
sobre suas próprias vidas e ambientes. A demanda e a necessidade de
afirmar identidades nessa sociedade em rede desafiam, portanto, a lógica
dos Estados-nação, da política enquanto gestora dos conflitos, além de
reconfigurarem a dinâmica dos espaços públicos e as estratégias para
construção de consensos.
O acesso e a participação nas esferas públicas, nas quais é decidido
e deliberado o conteúdo discursivo e normativo dos direitos, acabam
restritos, por serem esses espaços constituídos de padrões de valorização
e hierarquização das diferenças culturais e identitárias, e produtores da
diferença que constrói estigmas, na lógica de associação entre práticas
culturais, poder e desigualdade, sugerida por Parker e Aggleton (2001).
Nesse contexto, estão enquadradas as restrições para o reconhe-
cimento formal e amplo de direitos aos LGBTs no sistema jurídico, em
especial no Brasil. O diálogo ainda não consolidado entre os direitos
sexuais e os demais direitos humanos constituem elementos para uma
reflexão mais apurada sobre as garantias a essa população.
A sexualidade como prática construída no âmbito da cultura foi
ao longo da história assunto de contradições. Permeando o cotidiano e
compondo a identidade de cada sujeito, a sexualidade, ao ser colocada
em discurso, torna-se um dispositivo histórico, que não se confunde com
uma questão meramente repressiva, conforme contesta Foucault.
Em discurso, a sexualidade constituiu-se como um dispositivo so-
cial de controle, que tem ligação com uma rede da superfície em que
a estimulação dos corpos, a intensificação dos prazeres, a incitação do
discurso, a formação dos conhecimentos, o reforço dos controles e das
resistências, encadeiam-se uns aos outros, segundo algumas grandes estra-
tégias de saber e poder (FOUCAULT, 1997, p.100).

54
 É, portanto, na relação entre saber e poder sobre sexo colocado em
permanente discurso que, a partir do século XVIII, nas sociedades oci-
dentais, passa a vigorar o dispositivo da sexualidade, colocando o corpo
como objeto de saber e elemento das relações de poder.
Aurioles (apud VILLELA e ARILLA, 2003) aponta que por se tra-
tar de uma abstração, uma construção mental, em que as diversas defi-
nições são dadas de acordo com um modelo de pensamento, fica difícil
chegar a uma definição de sexualidade. São dois os pólos distintos para
o autor, nos quais gravitam os modelos e conceitos: os que atribuem à se-
xualidade caráter imperativo biológico (perspectiva essencialista) e outros
que a percebem como resultante da interação de um grupo, que a partir
de uma base biológica, se manifesta em uma diversidade de expressões
(perspectiva interacionista).
É por essa última perspectiva que acreditamos tornar possível en-
tender a sexualidade no seu sentido amplo, resultando do processo em
que cada cultura significa, conceitua, compreende e regula o uso do cor-
po, as sensações e a vivência dos prazeres. É nesse percurso de significa-
ção que foi possível identificar historicamente a marcação de diferenças
para a vivência da sexualidade entre homens e mulheres. Por meio das
diferenças biológicas entre os sexos, atribuiu-se funções a cada corpo,
que acabou hierarquizado segundo funções que lhe foram exigidas de-
sempenhar.
Nesse caso, pessoas do sexo feminino foram dotadas pela natureza
dos corpos e sentimentos à tarefa de reprodução e cuidado da vida hu-
mana, o que as tornavam suficientemente impedidas de ocupar outras
funções. Nessa perspectiva, os homens, por não terem sido moldados
para qualquer função específica, foram responsáveis pelas funções públi-
cas, como atividades políticas e econômicas.
O entendimento de que a sexualidade é um direito que não se
restringe e nem se confunde com a prática sexual e reprodutiva não está

55
amplamente compartilhado, motivando conflitos em torno desse senti-
do nos espaços públicos.
Os direitos sexuais incluem o direito à afirmação das diferentes
possibilidades de expressão sexual e o direito de decidir de maneira au-
tônoma pelo uso do próprio corpo, oferecendo garantias à afirmação de
diversas formas de identidade e expressão sexual ao longo da vida (VIL-
LELA e ARILLA, 2003).
Esses direitos tiveram uma incorporação difusa no vocabulário
jurídico brasileiro e acabaram atrelados aos direitos reprodutivos, o que
não foi de todo problemático, por se tratar de uma estratégia política
que fez com que os direitos sexuais pudessem ser trazidos à tona, apesar
das resistências na constituição como discurso legítimo a ser positivado.
Ainda como campo punitivo, a legislação brasileira mantém essa
lógica restritiva de pensar a sexualidade, impedindo o reconhecimento da
união civil entre pessoas do mesmo sexo, a concessão de nova identidade
a pessoas que mudaram de sexo (o caso das transexuais) ou ao uso do
nome social às travestis. Esses exemplos configuram a ausência de uma
compreensão dos direitos sexuais por uma ótica afirmativa defendida por
Petchesky (apud BARSTED, 2003).

A Ideia do reconhecimento e a luta dos LGBTs na

perspectiva dos novos movimentos sociais

As discussões conceituais sobre reconhecimento receberam con-

tribuições importantes da filosofia de Hegel, que lança uma questão
importante, depois apresentada em leituras feitas por outros teóricos,
dentre eles Axel Honneth6, para pensarmos a questão sobre as demandas
apresentadas pelo movimento LGBT.

6 Teórico da terceira geração da Escola de Frankfurt, com estudos voltados para a explicação
teórica e a compreensão crítico-normativa das relações de poder, reconhecimento e respeito nas
sociedades capitalistas modernas.

56
 Para Hegel, conforme Mattos (2006), a luta por respeito e reconhe-
cimento intersubjetivo é o motor último dos conflitos sociais, ou seja,
o tema relativo ao reconhecimento passa a ser central para o progresso
social em direção a formas cada vez mais completas de relações sociais,
incluindo uma releitura do contrato social. A ideia básica em Hegel, é a
de que

na medida em que sou reconhecido por um outro sujeito em

minhas capacidades e propriedades, se, por um lado, eu me recon-
cilio com o outro sujeito, por outro, eu aumento a minha percep-
ção sobre minhas particularidades e descubro novas especificida-
des, novas fontes de minha identidade que necessitam novamente
ser reconhecidas (MATTOS, 2006, p. 21).

Tomando como base a concepção de Hegel e superando sua ver-

tente metafísica, com contribuições vindas principalmente da psicologia
social de Mead, Honneth, propõe-se uma teoria que percebe a luta por
respeito e reconhecimento como geradora dos conflitos sociais, aberta à
investigação empírica. São essas contribuições que nos interessam, espe-
cificamente, para discutir o escopo para a ação dos sujeitos LGBTs no
contexto de sua luta política7.
Essencialmente, a ideia é de que as lutas moralmente motivadas
de grupos sociais, sua tentativa coletiva de estabelecer institucional e cul-
turalmente formas ampliadas de reconhecimento recíproco, compõem

7 O debate sobre reconhecimento não é consensual. Destacamos resumidamente a leitura de

Nancy Fraser e o debate sobre reconhecimento, a partir da ideia de redistribuição de recursos
materiais, preocupando-se em diferenciar que, embora imbricadas, a luta por reconhecimento
e a distribuição tem lógicas distintas. Fraser propõe modelo de reconhecimento calcado na
ideia de paridade de participação. Honneth, por sua vez, trabalha com conceito amplo de
reconhecimento, que inclui a redistribuição, mas em uma leitura que está ligada a questões
de deterioração/valorização e (des)respeito de identidades em meio a lutas intersubjetivas por
reconhecimento mútuo (MENDONÇA. 2006). Essa consideração é o que nos interessa no pre-
sente estudo para pontuar a opção que fizemos por Honneth no debate sobre reconhecimento,
entendendo que contribui de modo mais amplo para situar o contexto em que se desenvolve
a luta por direitos entre os LGBTs no cenário estudado.

57
aquilo por meio do qual se realizam a transformação normativa gerida
das sociedades (HONNETH, 2003, p. 156).
Honneth identifica três dimensões para o reconhecimento, dis-
tintas, mas interligadas: o amor, o direito e a solidariedade. Na primeira
esfera, a do amor – na qual Honneth acrescenta à ideia de Hegel a amiza-
de, para não restringir a família como único meio de relacionamento –,
estão as relações emotivas que permitem um “saber-se no outro”, gerando
assim um conhecimento comum e o desenvolvimento de uma confiança
no indivíduo, indispensável para seus projetos de auto-realização pessoal.
A esfera do direito é a jurídico-moral, que prevê o reconhecimen-
to intersubjetivo pela autonomia e inimputabilidade da pessoa, gerando
sentimentos de autorrespeito. Essa dimensão de reconhecimento nos per-
mite retomar a questão lançada inicialmente ao associar a essa esfera a
noção dos direitos humanos como um conceito político e histórico, que
emerge historicamente de uma moral que consagra o reconhecimento
mútuo de agentes como seres autônomos. Nesse compreensão, o direito
não é apenas um cumulativo de leis, mas um processo de aprendizado,
resultado de consensos sociais e morais, que se tornam fontes para sua
aplicação.
A esfera da solidariedade corresponde à comunidade de valores,
que presume respeito solidário aos projetos de autorrealização, contri-
buindo para a estima social. É a relação de solidariedade que possibilita
indivíduos ou grupos a compartilhar projetos e valores comuns. Essa
esfera está baseada na ideia de um reconhecimento intersubjetivo da plu-
ralidade, valorizando aspectos e habilidades distintos8.

8 Inicialmente, para Honneth, nem todas as esferas de reconhecimento tinham potencial

para aprendizados morais, apenas as relativas ao direito e à solidariedade. Em seus trabalhos
mais recentes, corrigiu a tese formulada inicialmente em A luta por reconhecimento, percebendo
nesse contexto a esfera do amor influenciada por processos coletivos de aprendizagem moral
(MATTOS, 2008).

58
 No caso de lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais, há
entraves nas esferas de reconhecimento, a partir do rompimento das au-
torrelações criadas em cada uma delas, que, por sua vez, vêm associadas a
variadas formas de desrespeito. Em linhas gerais, identifica-se a violação
da autoconfiança na esfera do amor, permeada por maus-tratos e desres-
peitos de toda ordem, que ameaçam física e psiquicamente os sujeitos
em todos os espaços de relações, sobretudo, familiares. A violação do
autorrespeito na esfera do Direito é conjugada à privação de direitos
e à exclusão do sujeito de uma sociedade político-jurídica, refletida na
negação de direitos civis, sociais, econômicos e culturais dos LGBTs nos
espaços públicos. Já a ruptura da autoestima como consequência do não
reconhecimento na esfera da solidariedade afeta sentimentos de honra e
dignidade do sujeito no contexto de sua comunidade.
A ação coletiva tensiona para (re)estabelecer as possibilidades de
reconhecimento ou expandir essas possibilidades, com a superação de
horizontes morais intersubjetivamente reconhecidos, que normatizam
com padrões – patriarcais, machistas e heteronormativos – os proces-
sos de reconhecimento existentes na busca pelo que Honneth configura
como eticidade.9
A ideia do conflito social é colocada aos LGBTTs principalmente
como luta sobre a interpretação mais adequada dos padrões normativos,
que interferem na compreensão da sociedade pelos sujeitos e nas relações
de reconhecimento, com maior ou menor intensidade em cada um dos
níveis descritos.
Essa é, segundo Gohn (2000), uma das características básicas para
a compreensão dos novos movimentos sociais10, tendo como contrapon-

9 Eticidade é entendida por Honneth como todos os pressupostos intersubjetivos que per-
mitem aos sujeitos desenvolver a autonomia moral e autorrealização, conciliando liberdade
pessoal e valores comunitários.
10 Para autora, movimentos sociais são entendidos como ações sociopolíticas construídas

59
to o modelo tradicional marxista. O primeiro deles é o deslocamento
teórico para o campo da cultura, entendida, por um lado, como além do
aspecto funcionalista, e, por outro, desconsiderando a cultura pelo viés
ideológico de falsa representação do real.
O segundo aspecto, que consideramos importante destacar ao fa-
larmos dos movimentos LGBTs, é a negação do marxismo como campo
teórico para explicar a ação coletiva na sociedade contemporânea, atre-
lando essas ações apenas ao nível das estruturas11. O novo sujeito que sur-
ge é coletivo, difuso, não-hierarquizado, em luta contra as discriminações
de acesso aos bens da modernidade, mas também crítico dos seus efeitos
nocivos, a partir da fundamentação de suas ações em valores tradicionais,
solidários e comunitários (GOHN, 2000, p. 123-4).

Movimento LGBTT em Mato Grosso do Sul -

apontamentos históricos e cenários contemporâneos

No Brasil, apesar da movimentação de homossexuais em pequenos

grupos e a formação de redes de convivência e contato (GREEN, 2000), o
surgimento do movimento homossexual acontece a partir da década de
1970 (SIMÕES e FACCHINI, 2009; CONDE, 2004). É somente a partir
da década de 1990 que outras identidades são acrescidas ao que ficou
conhecido como movimento LGBTT, incluindo os bissexuais, travestis
e transexuais. Cronologicamente, a trajetória do movimento LGBTT no
Brasil inicia-se no final da década de 1970, sendo dividida em três ondas,
na configuração de Facchini (2005).

por atores coletivos pertencentes a diferentes classes e camadas sociais, articuladas em certos
cenários da conjuntura socioeconômica e política de um país, criando campo político de força
social na sociedade civil.
11 Gohn (2000) pontua que os teóricos dos novos movimentos sociais, apesar de simpáticos
ao neomarxismo, ao destacarem a importância da consciência, ideologia, lutas sociais e solida-
riedade na ação coletiva, descartaram o marxismo por tratar da ação coletiva apenas no nível
das estruturas, da ação das classes sociais.

60
 A primeira onda tem início no final do regime militar, no período
de abertura política, precisamente em 1978, com a fundação do Grupo
Somos como marco de ativismo. A segunda onda está compreendida du-
rante a redemocratização dos anos 1980 e a mobilização em torno da As-
sembleia Nacional Constituinte, coincidindo com a eclosão da epidemia
da AIDS, período em que se desenham as condições de institucionaliza-
ção do movimento. Na terceira onda, a partir de meados de 1990, em que
se multiplicam os grupos de ativistas, há diversificação dos vários sujeitos
do movimento; criam-se as redes regionais e nacionais de articulação e se
consolidam as tradicionais Paradas do Orgulho LGBT.
O movimento de lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais
em Mato Grosso do Sul tem uma trajetória recente, na comparação com
o movimento brasileiro. A articulação LGBT configurada como movi-
mento teve como marco a estruturação da Associação das Travestis de
Mato Grosso do Sul, em 2001. A partir da organização, sobretudo das
travestis e transexuais, impulsionada pela política de enfrentamento à
epidemia da AIDS, mas também motivada pelo cenário de violência,
incluindo a violência institucional empreendida pela polícia, foram sur-
gindo os espaços mais delineados para agendar e deliberar demandas
específicas do segmento.
Não se pode inferir, no entanto, que demandas e desejos de luta
por direitos por parte dos LGBTTs não tenham existido antes de 2001,
ano que apontamos ser o marco para a constituição do movimento em
Mato Grosso do Sul. As lésbicas e gays atuavam e marcavam presença no
movimento estudantil organizado no interior da universidade e nos mo-
vimentos impulsionados, principalmente, pela Igreja Católica na década
de 1980, em torno das Comunidades Eclesiais de Base. A pauta política
nesses espaços era o debate em torno da democratização, na luta pela
terra e por igualdade no acesso a direitos, em especial dos direitos sociais,
econômicos e culturais.

61
 A questão, no entanto, é que a participação desse grupo em meio
a essas lutas sociais estava na representação totalizante de um sujeito hu-
mano que diluía a sexualidade como componente identitário. A defesa
dos direitos humanos, na perspectiva dos direitos sexuais e das demandas
colocadas pelas identidades LGBTTs (que sequer possuem essa nomencla-
tura), ainda não estava precisa e, portanto, acabava dispersa no conjunto
das demandas ancoradas pelo discurso de garantia dos direitos humanos,
levado a cabo, principalmente, pelos movimentos impulsionados pela
ala progressista da Igreja Católica, ideologicamente organizada em torno
da Teologia da Libertação.
O contexto político do final da década de 1980, conjunturalmente
marcado pela ampla mobilização de setores sociais em torno da redemo-
cratização e da preocupação em construir uma constituição para o país,
alimenta um cenário de luta por direitos que atinge a articulação de
grupos no recém criado estado do Mato Grosso do Sul. A luta pela terra
e a pauta concentrada nas desigualdades econômicas deram tom à linha
de atuação de grupos e organizações reunidos no então movimento de di-
reitos humanos no Estado. As pastorais que trabalhavam na perspectiva
das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) também marcam presença na
arquitetura desenhada para a luta por direitos em que estavam inseridos
os então chamados militantes12.
Nesse período, no Mato Grosso do Sul, são destacados o papel do
Centro de Documentação e Apoio aos Movimentos Populares (Cedam-

12 De acordo com Scherer-Warren (Scherer-Warren; Krischke, 1987), as CEBs estão dentro de

um contexto de surgimento de movimentos que se delinearam no Brasil a partir da década
de 1970, propondo novas formas de fazer política, fugindo das práticas clientelísticas, assisten-
ciais e autoritárias. As CEBs estavam presentes nos movimentos urbanos como os de bairros,
no novo sindicalismo, no movimento de mulheres e jovens e também nas áreas rurais. Apesar
de terem o estímulo inicial do clero e a proteção institucional da Igreja Católica, constituía-se
de uma unidade eclesial essencialmente leiga, que buscava relacionamento solidário entre os
homens, a partir de um modelo democrático de autogestão.

62
po), fundado em dezembro de 1984 dentro da concepção da Teologia da
Libertação, com um papel importante na estruturação de organizações
e movimentos na área de direitos humanos, e a organização do Centro
de Defesa dos Direitos Humanos Marçal de Souza Tupã-i, que passa a
existir em março de 1987, vinculado à defesa jurídica na área de direitos
humanos, com forte recorte para a questão da violência institucional e a
questão indígena.
Apontamos esse breve cenário para demonstrar que demandas da
população LGBTT acabavam dispersas em meio aos movimentos de luta
por diretos, embora contassem com a participação de homossexuais.
As festas e os espaços de diversão, como bares e boates, torna-
vam-se os territórios para a socialização e discussão sobre a vivência da
homossexualidade. Os bares identificados como concentração de gays e
lésbicas estavam localizados à Rua 15 de Novembro e na Avenida Afonso
Pena, todos na região central de Campo Grande. A mesma prática de
convivência entre homossexuais foi registrada por Gimenez (2008), em
pesquisa dessa natureza, realizada na cidade de Três Lagoas, no interior
do Estado.
Apenas com a fundação da Associação das Travestis e Transexuais
de Mato Grosso do Sul (ATMS), em janeiro de 2001, é criado o primeiro
espaço específico para a visibilidade e atuação dos LGBTTs no cenário
político do Estado. A organização torna-se referência e aglutina a pauta
LGBTT, não só por ocupar os espaços públicos, dando publicidade aos
temas e demandas específicas do público, sobretudo das travestis e transe-
xuais, como também por assumir um papel de protagonismo, apoiando
a organização de grupos LGBTTs nas cidades do interior.
A partir de Campo Grande, a ATMS articula e fomenta, com a
identificação e apoio de lideranças locais, a fundação da Associação Co-
rumbaense de Gays, Lésbicas e Travestis (2002), da Associação de Gays,
Lésbicas e Transgêneros de Dourados (2004), da Associação Três-Lagoense
de Gays, Lésbicas e Transexuais (2004) e do Movimento As Walquírias de

63
Coxim (2005). A estratégia de interiorização do movimento já havia sido
destacada no primeiro encontro realizado pela Associação das Travestis
e Transexuais para discutir o uso de silicone e a saúde dessa população,
em 2002.
A capacidade de articulação das travestis e transexuais faz da
ATMS uma liderança e, ao mesmo tempo, assessoria do movimento, que
passa a ganhar corpo a partir de então. Lideranças e assessorias na relação
com as bases demandatárias compõem os elementos que Gohn (2000)
pontua como fundamentais no princípio articulatório interno de um
movimento social.
O registro dessa presença das travestis e transexuais como identida-
des protagônicas na luta por direitos no âmbito do movimento em Mato
Grosso do Sul é reforçado inclusive pelo discurso de outros LGBTTs, ao
referenciarem e destacarem a atuação das ‘Ts’ no cenário de disputas e
conflitos comuns no interior do próprio movimento.
O reconhecimento do protagonismo do segmento de travestis e
transexuais fica ainda mais evidente quando as outras identidades sen-
tem-se estimuladas a se organizar a partir de então, como forma de criar
espaços próprios para discussão e visibilidade de suas pautas e demandas
específicas, fazendo frente à ocupação política do espaço público pelas
travestis e transexuais.
É o que ocorre com a articulação do Movimento de Estudos de
Sexualidade, Cultura, Liberdade e Ativismo de Mato Grosso do Sul (Mes-
cla), em 2003, espaço organizado por e para lésbicas e gays com a propos-
ta de debater e estimular visibilidade e grupalização. O coletivo é desati-
vado pouco tempo depois de sua constituição, retornando as atividades
apenas no início de 2009.
Em 2003, também é fundado o Grupo Iguais, na cidade de Campo
Grande, com atuação voltada especificamente aos gays, em especial, ho-
mossexuais frequentadores de espaços públicos para encontros de parcei-

64
ros – os chamados “locais de pegação”. A tentativa do Grupo Iguais em
articular os homossexuais no interior do Estado estimula a organização
do Instituto pela Livre Expressão Sexual de Nova Andradina (IAPLES/
MS), no ano de 2004. Todas as organizações estão atuando, com exceção
do Grupo Iguais, que interrompeu suas atividades em 2008.
A organização de lésbicas é ainda mais recente, mas se situa nesse
contexto de marcar espaço próprio na arena colocada para a tematização
das questões LGBTTs arquitetadas em torno da organização das travestis
e transexuais. A organização Bem Mulher começa a se articular em 2007
e, no ano seguinte, é oficialmente fundada, tornando-se o primeiro cole-
tivo publicamente conhecido para discutir as questões de interesses das
mulheres lésbicas e bissexuais.
As organizações e grupos que surgem na capital do Estado, Campo
Grande, adotaram a postura de especificar sua atuação com foco em seg-
mentos específicos. O mesmo não ocorre no interior, com o nascimento
de grupos locais em que a presença de todas as identidades sexuais em
um único espaço torna-se uma estratégia para a grupalização. Essa ca-
racterística está expressa nos próprios nomes das organizações e grupos
fundados em Dourados, Corumbá, Três Lagoas e Coxim.
O que destacamos é que a organização política das travestis e tran-
sexuais caminha lado a lado com a constituição do movimento LGBTT
em Mato Grosso do Sul, e representa um elemento significativo na carac-
terização dessa articulação local, quando comparada à presença tímida e
pouco documentada das travestis e transexuais nas duas primeiras fases
que marcaram a trajetória do movimento LGBT brasileiro, apontadas
por Simões e Facchini (2009).
A visibilidade política de travestis e transexuais torna-se, assim, a
estratégia primeira para responder demandas do grupo pela sobrevivên-
cia, sobretudo física, nos espaços públicos que ocupam. Por carregarem
explicitamente no corpo a sua identidade, acabam expostas e forçadas a
transpor o nível da exposição à visibilidade, fazendo da opção política

65
atrelada a uma demanda de ordem simbólica por reconhecimento a uma
postura intrínseca de suas existências.
Nessa perspectiva, a visibilidade torna-se uma categoria importan-
te para entender as restrições e dificuldades colocadas aos gays e lésbicas
para assumirem a luta política em um cenário tradicionalmente conser-
vador como o estado do Mato Grosso do Sul.
Acrescentamos que na tensa configuração das identidades sexu-
ais, a identidade de gênero e a orientação sexual colocam as travestis e
transexuais em um espaço de não identificação com a homossexualidade
enquanto prática sexual.
Esse indicador também é interessante nesse contexto de análise
porque, apesar disso, a identificação das “Ts” com as demandas LGBTTs
em Mato Grosso do Sul é significativa, a ponto de também aglutinarem,
no cenário de suas próprias lutas, questões ligadas aos homossexuais
masculinos e femininos (lésbicas e gays).
Há nesse caso um traço que aponta para a identificação desses ato-
res com a luta por direitos para os LGBTs em sua totalidade, apesar das
tensões colocadas por essas mesmas identidades no interior do movimen-
to. Essa situação, no entanto, não afasta e nem impede o reconhecimento
e identificação de gays e lésbicas com o grupo das travestis nos níveis de
carências, das práticas e estratégias de luta, na localização do adversário e
das possibilidades colocadas para a garantia de direitos.
Na composição da chamada gramática do reconhecimento, pro-
posta por Honneth, a negação de possibilidades para o reconhecimento
em cada umas das esferas apresentadas significa desrespeito ao indivíduo,
uma quebra de acordo implícito e intersubjetivo presente nessas três di-
mensões que se articulam na vida cotidiana.
As travestis são lançadas nas esferas públicas em busca de sobrevi-
vência física, em circunstâncias, muitas vezes, desfavoráveis no contexto
de relações de poder colocadas para sua existência como sujeitas de direi-

66
tos. Esse segmento também está entre as identidades que corporificam de
modo contra-hegemônico a lógica binária que é hegemônica na socieda-
de ocidental de enquadramento dos sujeitos nas categorias do homem e
mulher, a partir das genitálias.

Por supuesto, las travestis estamos atravesadas por contradiccio-

nes, paradojas y tensiones, tal como sucede con todos los sujetos
sociales. Así, aunque algunas de nuestras prácticas contribuyen a
desestabilizar la lógica binaria de sexo-género, al construirnos en
femenino con frecuencia recurrimos a valores y símbolos cultura-
les que reproducen a la feminidad y a las mujeres concretas como
subordinadas (BERKINS, 200613).

Os estigmas construídos em torno dessas identidades sustentam a

violação sistemática dos direitos desse grupo em um contexto que, segun-
do Berkins (2006), coloca para as travestis a morte como experiência coti-
diana, como também reduz suas expectativas de vida e, por consequência,
anula a possibilidade de um relato coletivo, uma memória comunitária
que permita ao grupo projetar o futuro. A luta pela sobrevivência, no
caso das travestis, sobretudo a sobrevivência física, ganha uma dimensão
pública e complexa em todas as esferas de reconhecimento – o amor, o
direito e a solidariedade – e suas respectivas relações – autoconfiança,
autorrespeito e autoestima.
As ações da polícia e de grupos, permeadas pela violência indiscri-
minada, denunciada inicialmente pelo grupo de travestis e transexuais,
transportam a demanda do grupo, prioritariamente, para o campo sim-
bólico. Essa demanda está associada a carências materiais, ligadas à sua
sobrevivência física pela negação de todos direitos fundamentais, como

13 Artigo disponível na internet, sem numeração de página. O trabalho foi preparado para ser
apresentado no Painel Sexualidades Contemporâneas - VIII Jornadas Nacionales de Historia
de las Mujeres/ III Congreso Iberoamericano de Estudios de Género DiferenciaDesiguald ad.
Construirnos en la diversidad, Villa Giardino, Córdoba, 25 al 28 de octubre de 2006.

67
acesso aos aparelhos públicos, baixa escolaridade e renda, situação res-
ponsável pela ida da maioria das travestis e transexuais às ruas na ten-
tativa de sobreviverem14. A busca pela sobrevivência torna as travestis e
transexuais vulneráveis no espaço que as acolhe. Da sobrevivência física
que começa com a proteção do próprio corpo, inicia-se também a luta
simbólica para garantir a sobrevivência da identidade inscrita nesse mes-
mo corpo.
Esse cenário. em que as travestis e transexuais são visíveis e, ao
mesmo tempo vulneráveis pela exposição nos espaços públicos, é per-
meado pela presença do Estado que marca e reconhece a existência das
travestis, a partir da configuração dos chamados grupos de riscos durante
a epidemia da Aids. Esse grupo inclui as (os) profissionais do sexo, cate-
goria de relativa predominância das travestis e transexuais.
Essa configuração, portanto, contribui para entender um arranjo
político e conjuntural em que surge a Associação das Travestis e Transe-
xuais. As lideranças canalizam e dão potencialidade política às reivin-
dicações e têm na organização coletiva, pela via da institucionalização,
uma estratégia não só para aglutinar pessoas como para dar visibilidade
às carências restritas à esfera privada e individual desse grupo.
A Associação das Travestis e Transexuais representa, portanto, a
transformação e transferência das reivindicações para uma esfera pública
com potencial de deliberar suas próprias pautas, configuração inexistente
no período que perpassa toda a década de 1990.
A luta pela visibilidade torna-se um meio para sobrevivência física
e política e, por consequência, permite a travestis e transexuais apropria-
rem-se dos aparatos disponíveis para a construção de consensos próprios

14 Por outro lado, compartilhamos do entendimento de que a rua é um espaço de construção

de identidades, conforme Berkins (2006), e deve estar aberta nessa perspectiva, portanto, para
ocupação das travestis.

68
dessa esfera na tentativa de empreender os embates não mais exclusiva-
mente físicos, mas também simbólicos.
O papel que o espaço criado pela organização política das “Ts”
tem para o movimento LGBTT em Mato Grosso do Sul é lembrado pela
totalidade dos entrevistados durante o estudo, em especial nos relatos
sobre como se deu esse reposicionamento que vai do gueto ou da invisi-
bilidade política em meio aos demais movimentos sociais à instituciona-
lização com construção de um campo próprio para a ação política.
A luta por reconhecimento empreendida pelo movimento LGBTT
em Mato Grosso do Sul contempla, principalmente, a dimensão do di-
reito apontada por Honneth, como espaço para a construção do autor-
respeito, desenhada na incidência para a ampliação da proteção legal.
Essa construção caminha para o campo de autorrealização e autoestima,
respectivamente na dimensão do amor e da solidariedade, como pressu-
posto para acessar e demandar políticas públicas que não se restrinjam ao
caráter redistributivo de carências materiais.
A leitura contextualiza a intervenção política dos ativistas do Mato
Grosso do Sul na busca, por exemplo, por aprovações de leis estaduais e
na busca por visibilidade na inserção em redes nacionais e regionais e nos
movimentos de direitos humanos, no uso dos meios de comunicação e
na organização das Paradas do Orgulho LGBT. Essas são características
importantes que marcam a atuação do movimento LGBT brasileiro em
sua terceira fase (onda) de organização, conforme sistematização de Si-
mões e Facchini (2009).
Por nascer e se consolidar historicamente aproveitando essa
“onda”, o movimento LGBTT sul-mato-grossense apresenta característi-
cas semelhantes na atuação e estratégias de organização desenvolvidas
nessa fase.
Além da vinculação de ativistas e organizações a redes e grupos
nacionais LGBTs, esse período é marcado do ponto de vista organizativo

69
pela presença das ONGs (organizações não-governamentais), pela profis-
sionalização dos militantes e qualificação das ações na busca por finan-
ciamentos, pela integração de atores para militância por um discurso
pragmático, pela aproximação com agências governamentais, sobretudo
em torno das ações de enfrentamento à epidemia da AIDS, e pela prá-
tica de eventos públicos para visibilidade, como as Paradas do Orgulho
LGBTT (SIMÕES e FACCHINI, 2009).
O pragmatismo também perpassa as estratégias de atuação junto
aos partidos e aos parlamentares, ao contrário da relação conflituosa
registrada na primeira fase de organização do movimento LGBT no país.
Em Mato Grosso do Sul, essa aproximação no interior das instituições
públicas e também dos partidos políticos foi importante para o avanço
normativo registrado com a aprovação de três leis estaduais, dispondo
sobre ações de responsabilização para registro de discriminação contra
LGBTTs (Lei nº 3.157/2005), inclusão no currículo de formação das po-
lícias estaduais a temática da orientação sexual (Lei nº 3.416/2007), e in-
serção na previdência estadual da cobertura para parceiros de servidores
com relações homoafetivas estáveis (Lei nº 3.591/2008).
O espaço público da rua é ocupado com menor intensidade, mas
de modo regular, nos tradicionais eventos de visibilidade denominados
Paradas do Orgulho LGBTT, que em Mato Grosso do Sul tem realização
sistemática desde 2002 em Campo Grande e, em Dourados, a partir de
2005.
A mesma prática de interlocução institucional também garante
a implantação dos espaços de combate à discriminação e articulação
das políticas públicas de promoção dos direitos humanos a esse grupo,
os chamados Centros de Referência, implantados em Campo Grande e
Dourados, em 2006 e 2007, respectivamente.
A atuação e incidência para a construção, implementação e moni-
toramento das políticas públicas se tornam, nesse contexto, estratégias de

70
atuação do movimento sul-mato-grossense, a partir da ocupação e parti-
cipação em conselhos, comitês e câmaras técnicas, que decidem sobre as
ações do Estado voltadas a LGBTs.
Mesmo que consideremos a linha tênue que perpassa o discurso
de alguns ativistas entre a percepção da política pública como direito e
no oposto, como concessão, entendimentos que permeiam conflituosa
trama de institucionalização da política pública no interior das institui-
ções, é significativo o papel atribuído a essas políticas no contexto de
promoção e garantias de demandas pelo movimento.
A referência às políticas públicas pelos entrevistados durante o
estudo, partindo da referência concreta que tem de políticas públicas
como serviços do Estado oferecidos na perspectiva de garantir direitos
– são destacadas nos relatos relacionados às demandas e reivindicações
dos LGBTTs no contexto sul-mato-grossense, assim como nas estratégias
pensadas para atender a essas demandas.
Essa postura dos LGBTs sinaliza a construção de um repertório
para ação política inserido na lógica de criar no interior do Estado,
tomando como lócus a política pública, uma arena para os embates (BO-
NETI, 2005) e a construção de consensos que permeiam a conflituosa
luta por reconhecimento.
O discurso compartilhado no conjunto do movimento LGBTT
em torno das políticas públicas e das instituições que constroem e im-
plementam tais políticas faz do Estado arena de conflito na disputa por
sentidos às sexualidades, no embate evidente contra práticas culturais
geradoras dos estigmas que segregam identidades fora da normatividade,
baseada na heterossexualidade e no desequilíbrio nas relações entre os
gêneros.
Esses elementos tornam-se importantes para a vivência do direito
ao exercício da sexualidade, conforme já apontado ao longo do presente
estudo, e atravessam o campo de luta do movimento, principalmente na

71
identificação de forças e relações embutidas nesse cenário em disputa.
Esse embate revela a dimensão colocada ao movimento LGBT no con-
texto dos novos movimentos sociais destacados anteriormente a partir
de Gohn (2000). Ou seja, o grupo pesquisado tem entendimento do ter-
reno de conflito em que estão inseridos na identificação dos parceiros e
opositores e nas derrotas e conquistas do movimento LGBTT em Mato
Grosso do Sul.
A referência aos grupos religiosos e aos impedimentos criados por
esses atores nos espaços públicos para o avanço das conquistas por di-
reitos aos LGBTTs são ressaltados. O símbolo emblemático desse embate
compartilhado pelo grupo de ativistas ouvidos pela pesquisa é a recusa
do título de utilidade pública municipal pela Câmara de Vereadores de
Campo Grande à Associação das Travestis e Transexuais de Mato Grosso
do Sul (CAMPO GRANDE NEWS, 2009).
O discurso em torno do isolamento na atuação, da dificuldade de
articulação interna, de construção de estratégias conjuntas em contrapo-
sição às ações isoladas e pontuais, delineia as preocupações dos ativistas
que manifestaram sua percepção sobre o movimento local em que estão
inseridos.
Essa configuração se soma à demanda, identificada durante o estu-
do exploratório, relacionada à qualificação dos ativistas para atuar e in-
tervir na defesa e promoção de direitos e à dificuldade de mobilização do
que seriam as bases desse movimento que, apesar de não nascer como um
movimento de massa, tem no diálogo e na construção de capilaridade em
meio aos demais LGBTTs um desafio destacado para sustentatibilidade
da própria luta política.

Conclusão

A inserção da luta dos LGBTs em uma perspectiva histórica, mais

do que sistematizar no tempo e espaço a constituição do movimento

72
social, é pontuar o significado do relato histórico na construção de me-
mória de luta. Essa pontuação não confere identidade apenas aos que
levam adiante a atuação política na categoria de ativistas, mas amplifica,
no terreno do discurso controlado, um relato coletivo sobre as possibi-
lidades emancipatórias para vivência da sexualidade entre lésbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais.
A tentativa de desenhar uma configuração, a partir da busca pela
trajetória de organização do movimento LGBTT em Mato Grosso do
Sul, é reconhecidamente um primeiro panorama, que deixamos como
indicação para investigações mais aprofundadas sobre elementos que se
sobressaem nesse primeiro levantamento.
Nesse contexto, a compreensão de categorias indicadas por Gohn
(2000) para compreensão dos movimentos sociais como a força social e
a cultura política são indicações estratégicas para produção de sentido
sobre os arranjos que o movimento LGBTT de Mato Grosso do Sul cons-
trói para marcar sua existência política, mediante a constituição identifi-
cada pelo presente estudo.
A organização de LGBTTs, na disputa por ressignificar politica-
mente nas arenas de disputa (contenda) o sentido para a sexualidade, em
uma perspectiva de luta por direitos humanos, a partir da afirmação do
campo dos direitos sexuais, tem no Mato Grosso do Sul peculiaridades
que localizam questões mais amplas que estão no cerne do movimento
LGBT.
A memória de luta baseada sobremaneira em uma ambiência tí-
pica da chamada terceira onda de organização política do movimento
LGBT no Brasil, somada à trajetória recente de organização levada a cabo
pela ação protagônica das travestis e transexuais caracterizam o movi-
mento LGBTT sul-mato-grossense não só na perspectiva histórica.
A trajetória identificada no estudo ressalta de modo muito explí-
cito a tensa configuração entre os campos da sexualidade e do gênero, ao

73
considerarmos que a construção de identidades de gênero, das normas e
da assimetria das relações entre homens e mulheres não sobredeterminam
as manifestações do desejo, as práticas eróticas das pessoas e as experiên-
cias do prazer (RUBIN apud VILLELA e ARILLA, 2003).
Esse conflito especificamente tem demonstrado a limitação do
movimento LGBTT local em não apenas afirmar a luta por direitos hu-
manos na perspectiva dos direitos sexuais em sua radicalidade, dando
um contorno mais acentuado e, ao mesmo tempo, interdependente no
conjunto das lutas sociais, como também em consolidar agendas e capi-
tal político na perspectiva da constituição de bases com capilaridade para
significar a sexualidade como componente legítimo no conjunto da luta
política contemporânea local.

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75
 “Paraíso” ou “Inferno Racial”? Possíveis
reflexões sobre a construção da raça no Brasil e
sua importância para a análise das cotas
étnicas

Gabriel Fiel Lutz

Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.

Simone Becker
Professora Adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.
Doutora em Antropologia Social pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.

Introdução

A monografia15 que inspirou o presente artigo objetivou de ma-

neira central discutir a importância das cotas étnicas para negros, tendo
como objeto de análise os litígios envolvendo três acórdãos16 produzidos
pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul (TJMS). Todos, por sua

15 Do “paraíso” da “democracia racial” ao “inferno racial”: uma análise sobre as diferentes

justificativas dadas às cotas para negros no TJMS.
16 ACÓRDÃO TJMS, 2006. Primeiro acórdão analisado na monografia. Proferido pela Ter-
ceira Turma Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, em 23/01/2006, versa sobre
um recurso de apelação. ACÓRDÃO TJMS, 2009. Segundo acórdão analisado na monogra-
fia. Proferido pela Quarta Turma Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, em
14/04/2009, versa sobre um recurso de agravo de instrumento. ACÓRDÃO TJMS, 2009A.
Terceiro acórdão analisado na monografia. Proferido pela Quinta Turma Cível do Tribunal de
Justiça de Mato Grosso do Sul, em 30/04/2009, versa sobre um recurso de apelação.

77
vez, dizem respeito a conflitos que debatem o ingresso, via cotas étnicas,
na Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul (UEMS).
A parte a ser aprofundada neste trabalho apresenta uma possível
leitura teórica sobre a construção social do conceito de “raça”, bem como
sobre as formas de dominação e do “preconceito às avessas17” no Brasil.
Para tanto, colocar-se-ão em diálogo algumas teorias que podem embasar
a problematização do que no contexto jurídico intitula-se de “igualdade
material”.
Assim, em relação ainda aos esclarecimentos iniciais, o termo “et-
nia” será utilizado em razão do fato das cotas étnicas trazerem consigo
toda a conotação positiva que os termos raça e cotas raciais não carregam
consigo. Em outros termos, em um de seus artigos sobre a emergência da
categoria quilombolas, o antropólogo José Maurício Arruti (1997) mos-
trará que, segundo Banton, o termo “raça” diferencia-se do termo “etnia”
pela carga negativa que os “não negros” incutem nos negros em forma
de “estigma” (GOFFMAN, 1982). Portanto, quando os negros utilizam o
termo “etnia”, o mesmo assume caráter positivo de algo que é visto como
estigma quando o termo raça é evocado. Em seus dizeres:

Segundo Banton, na passagem do racial ao étnico, os signos de

distinção teriam seus sinais invertidos, deixando de representar
estigmas, para assumir um sentido de solidariedade e identifica-
ção. Nesse sentido, um grupo racial tornar-se-ia um grupo étnico
a partir do momento em que, aceitando a distinção que lhe é
imposta pela maioria, passa a utilizar-se politicamente dela na
formação de agrupamentos autônomos ou com interesses e reivin-
dicações comuns. Uma resposta útil, mas ainda insuficiente para
pensarmos a situação dos remanescentes, como veremos. (BAN-
TON apud ARRUTI, 1997, p.25).

17 Adiante explicaremos esta expressão que surge por inspiração do “racismo às avessas” de
autoria do físico Marcelo Tragtenberg (2003).

78
 Centramos, portanto, a discussão da construção social da “raça
negra” em nossa sociedade, como um estigma atribuído por um grupo
dominante, e, então, capaz de legitimar a supremacia desse último, sendo
o negro relegado à condição de elemento “impuro” e “contaminador” da
sociedade.
Ao falarmos em dominação, a argumentação aqui utilizada baseia-
-se no importante estudo realizado por Norbert Elias e John Scotson,
intitulado “Os Estabelecidos e os Outsiders” (ELIAS e SCOTSON, 2000).
Neste se realiza uma pesquisa sobre a comunidade inglesa de Winston
Parva, onde são investigados os motivos que explicariam a razão pela
qual alguns grupos teriam mais poder do que outros, muito embora
todos fizessem parte de uma mesma classe social.
Finalmente, a partir do estudo sobre as relações de poder, passa-se
para um diálogo entre Gilberto Freyre, em seu clássico “Casa Grande &
Senzala” (FREYRE, 1984), e a fábula das três raças de Roberto Da Matta
(1983), para então discutir a tentativa do branqueamento da sociedade
brasileira como processo de construção social.

Formas de dominação: a relação entre os estabelecidos

e os outsiders

Norbert Elias e John Scotson, em “Os Estabelecidos e os Outsi-

ders” (ELIAS, 2000), abordam os fatores que justificam as relações de
poder entre grupos, classificando o grupo e seus indivíduos, detentor
do poder como “estabelecidos” e os outros como “outsiders”. Trata-se de
uma pesquisa qualitativa – inspirada na sociologia de Max Weber (Idem,
p. 57) – através da qual os autores analisam um bairro inglês, ficticiamen-
te denominado de Winston Parva, onde muito embora seus habitantes
pertençam à mesma classe social, os referidos observam que há relações
de poder que excluem certos grupos (os outsiders) e que incluem outros
(os estabelecidos).

79
 Assim, ainda em relação aos marcos teóricos utilizados pelos au-
tores, esses mostram, ao longo da obra, que, por um viés marxista, eles
não encontrariam respostas para entender as diferenças existentes entre
os grupos que utilizavam como justificativa de dominação o critério da
antiguidade no bairro, uma vez que tal critério foge do vetor “classe so-
cial”. Isto é, os estabelecidos e os outsiders de Winston Parva pertencem à
mesma classe social, e, então, as interpretações marxistas não dariam con-
ta de explicar as relações de dominação e de exclusão vigentes entre eles.
Ambos os grupos estão ao mesmo tempo separados e unidos por
um laço tenso e desigual de interdependência, o que cria a necessidade de
um grupo se sobrepor ao outro, tal como ocorrera em relação à necessi-
dade de mão-de-obra negra para dar sustento à monocultura de cana e à
exploração das minas e da pecuária no Brasil colonial. Como nos mostra
o trecho do livro de Caio Prado Junior:

Incorporou a colônia, ainda em seus primeiros instantes, e em

proporções esmagadoras, um contingente estranho e heterogêneo
de raças que beiravam ainda o estado da barbárie, e que no conta-
to com a cultura superior de seus dominadores, se abastardaram
por completo. (PRADO, 1977, p. 275).

O trabalho e a classificação aludida por Elias e Scotson parte,

como expusemos acima, de uma pesquisa realizada na comunidade de
Winston Parva (interior da Inglaterra), demonstrando o liame entre os
problemas em pequena escala de uma região, e os problemas das relações
entre grupos sobre uma figuração18 que se acredita ser universal, pois está

18 - Em livro organizado por John Scott (2009), Steven Loyal, ao analisar as contribuições
sociológicas de Norbert Elias, diz que o sociólogo fundou o que se conhece como “sociologia
figuracional”. A figuração é um termo analítico eliasiano que se justifica pelo fato da visão
figuracional enfatizar que “os seres humanos nascem em redes de relações de interdependência
entre os indivíduos, e as estruturas sociais que eles formam entre si possuem uma dinâmica
emergente que não pode ser reduzida a ações ou motivações individuais”, uma vez que são

80
pautada em relações de poder que podem ser testadas em figurações de
grande escala.
Os grupos mais poderosos (ou estabelecidos) atribuem para si o
status de pessoas melhores, dotados de uma espécie de “carisma grupal”,
de uma virtude específica que é compartilhada por todos os seus mem-
bros e que falta aos outros (aos outsiders). Isso faz com que os inferiores
se sintam, eles mesmos, carentes de virtude, julgando-se humanamente
inferiores. Como ambos os autores escrevem ao acentuar o “carisma gru-
pal” e seus efeitos:

A descrição de uma comunidade da periferia urbana apresenta-

da neste livro mostra uma clara divisão, em seu interior, entre
um grupo estabelecido desde longa data e um grupo mais novo
de residentes, cujos moradores são tratados pelo primeiro como
outsiders. O grupo estabelecido cerrava fileiras contra eles e os
estigmatizava, de maneira geral, como pessoas de menor valor hu-
mano. Considerava-se que lhes faltava a virtude humana superior
– o carisma grupal distintivo – que o grupo dominante atribuía a
si mesmo. (ELIAS e SCOTSON, 2000, p. 19).

A relação de superioridade surgiria a partir da atribuição de carac-

terísticas humanas superiores aos membros dos estabelecidos, de forma
similar àquela observada na tabela produzida pelo conde de Gobineau
(DAMATTA, 1983, p.72) sobre as raças humanas. Conforme abaixo ex-
posta, a base teórica da tabela de Gobineau apresentava-se como uma no-
vidade científica no século XIX, com suporte darwinista e uma perspec-
tiva raciológica, sendo o europeu detentor das melhores características e,
então, símbolo de superioridade frente as outras raças. Passemos à tabela:

estas estruturas que moldam “o crescimento, o desenvolvimento e a trajetória da vida dos in-
divíduos” (LOYAL, 2009, p.84). Assim, as figurações não são passíveis de planejamento prévio
e elas se encontram em constante fluxo e transformação (Idem, p.84).

81
 Raças Humanas
Negra Amarela Branca
Intelecto Débil Medíocre Vigoroso
Propensões Muito fortes Moderadas Fortes
animais
Manifestações Parcialmente latentes Comparativamente Altamente
morais desenvolvidas cultivadas

Assim, os grupos dos estabelecidos mantinham a crença de que

eram mais poderosos, através do grau de coesão grupal e da identificação
coletiva com normas comuns capazes de induzir à euforia gratificante
de pertencer a um grupo superior. Portanto, um grupo com índice de
coesão mais alto do que o de outro permite que seu grupo reserve para
seus membros as posições sociais com potencial de poder mais elevado.
Neste sentido, como já citado anteriormente, Banton (apud AR-
RUTI, 1997) descreve a passagem do termo raça para o de etnia, tendo
como resultado a coesão política e de certa maneira o carisma grupal
dos negros/outsiders que a reiteração de estigmas produziu nas minorias
marginalizadas. Em suma, ao invés dessa reiteração produzir a crença de
que eram inferiores, acabou por produzir o oposto, ou seja, a coesão po-
lítica e o carisma grupal – mesmo que à revelia dos detentores do poder.
Tal inversão de autoatribuições, então, torna-se capaz de fazer com que os
negros antes outsiders encampem ações afirmativas que visem o alcance
de uma efetiva igualdade.
Porém, a coesão política, resultante desta estigmatização, não seria
capaz por si só de permitir o acesso destes grupos outsiders às posições
sociais com potencial de poder mais elevado, sendo, assim, as ações afir-
mativas instrumentos de abertura para esta sociedade marginalizada, na
busca pela efetividade da igualdade.

Meios de marginalização e de afirmação do grupo “superior”

A exclusão e a estigmatização seriam as armas utilizadas para afir-

mar a superioridade de um grupo sobre o outro, dando margem para o

82
surgimento da imagem de que o grupo estabelecido tende a se modelar
também na atribuição aos outsiders de características ruins e/ou depre-
ciativas.
Sob este viés, a pesquisa de Elias e Scotson inspira a pensar na
construção do conceito de raças superiores e inferiores dentro da socieda-
de, produzindo, ao longo do tempo, pela utilização reiterada da exclusão
e da estigmatização, a crença (ou a convicção) nos próprios grupos exclu-
ídos de que eles realmente são inferiores em relação aos outros.
O estigma seria uma perspectiva que um grupo atribuiria ao ou-
tro , na tentativa de legitimação de seu poder, conforme disserta Erving
19

Goffman:

Como conclusão, posso repetir que o estigma envolve não tanto

um conjunto de indivíduos concretos que podem ser divididos
em duas pilhas, a de estigmatizados e a de normais, quanto um
processo social de dois papéis no qual cada indivíduo participa
de ambos, pelo menos em algumas conexões e em algumas fases
da vida. O normal e o estigmatizado não são pessoas, e sim pers-
pectivas que são geradas em situações sociais durante os contatos
mistos, em virtude de normas não cumpridas que provavelmente
atuem sobre o encontro. (GOFFMAN, 1982, p.148).

O estudo de Elias e Scotson pode também ser colocado em diálo-

go com a tabela de Gobineau, quando a coesão do grupo europeu frente
a outros grupos se traduzia em argumentos defensores de um evolucio-
nismo, no qual o branco se encontrava no topo da evolução, agregando
consigo as melhores características frente à inferioridade dos negros e
amarelos. De forma correlata, a tabela de Gobineau pode ser lida como
um reflexo da estigmatização dos estabelecidos para com os outsiders.

19 A noção de estigma mantém vínculo estreito com o conceito de “desvio” de Howard

Becker, também considerado tal como Goffman um brilhante interacionista simbólico. Adi-
ante exploraremos de maneira superficial suas características.

83
 Assim sendo, em um primeiro momento, o estigma pode ser re-
duzido e confundido com “preconceito racial”, ou, em outros termos, a
hierarquização pode se reduzir ao fator “cor da pele”. Porém, há que se
observar que a construção do carisma grupal em Winston Parva articula
uma série de relações de poder que culmina na antiguidade de chegada
ao próprio bairro onde todos residem, sejam eles os estabelecidos, sejam
eles os outsiders. Nos dizeres de Elias e Scotson:

Parece que os adjetivos como ‘racial’ ou étnico largamente utili-

zados nesse contexto, tanto na sociologia quanto na sociedade
em geral, são sintomáticos de um ato ideológico de evitação. Ao
empregá-los, chama-se à atenção para um aspecto periférico dessas
relações (por exemplo, as diferenças na cor da pele), enquanto se
desviam os olhos daquilo que é central (por exemplo, os diferen-
ciais de poder e a exclusão do grupo menos poderoso dos cargos
com maior potencial de influência). (ELIAS e SCOTSON, 2000,
p.32).

Ou ainda:

A referência à cor diferente da pele e a outras características inatas

ou biológicas dos grupos que são ou foram tratados como inferio-
res por grupos estabelecidos tem a mesma função objetificadora,
nessa relação, que a referência ao estigma azul imaginário dos
burakumin. O sinal físico serve de símbolo tangível da pretensa
anomia do outro grupo, e de seu valor humano inferior, de sua
maldade intrínseca; assim como a fantasia do estigma azul, a re-
ferência a esses sinais ‘objetivos’ tem uma função de defesa da
distribuição vigente de oportunidades de poder, bem como uma
função exculpatória. (Idem, p.35-36).

Desta forma, os estabelecidos incorporam as características boas e

se assumem como superiores, enquanto os outsiders incorporam as ca-
racterísticas ruins que lhe são atribuídas, ocupando seu lugar na socieda-
de e legitimando o sistema social que vai ganhando forma pela reiteração
destes papéis pelo corpo social.

84
 Comparativamente, os recém-chegados em Winston Parva não
possuíam coesão entre si, como os negros chegados das diversas regiões
africanas vindos para o Brasil, que nem sempre conseguiam resistir tanto
à escravidão que lhes era imposta, quanto à condição de “raça inferior”
ora atribuída aos mesmos, frente à coesão e padrões do grupo superior,
isto é, dos brancos estabelecidos.
No livro “Antropologia da Viagem – Escravos Libertos em Minas
Gerais no século XIX”, Ilka Boaventura Leite analisa os relatos de viajan-
tes europeus chegados ao Brasil, trazendo a seguinte observação:
Os viajantes recorriam a parâmetros próprios da cultura européia
para interpretar a sociedade visitada: baseavam-se em critérios de
superioridade e inferioridade. Não houve, durante o século XIX,
preocupação em questionar categorias de análises. Tais como raça
e etnia, mas sim utilizá-las como sustentação ideológica. (LEITE,
1996, p. 95).

Esta estigmatização se perpetua, bem como o próprio “etnocen-

trismo ” que dela decorre, transformando-se em prática costumeira e na-
20

turalizada. Enfim, presente na vida do branco (estabelecido) e do negro

(outsider), formando no imaginário social convicções de que um grupo
é superior ao outro.
Assim, como nos assevera o precursor da sociologia, Émile
Durkheim, o meio físico exerceria uma pressão sobre todos os seres que
se acham sobre sua ação, pois estes seriam obrigados a adaptar-se nele21.

20 Segundo Roque Laraia (2006), o etnocentrismo é a forma como enxergamos e interpreta-

mos as formas de viver diferentes das nossas, com o nosso próprio olhar, isto é, uma forma
de entender os outros sem levarmos em consideração a maneira como eles dão sentido às suas
próprias maneiras de viver. Portanto, seu aspecto negativo converge para a desconsideração de
valores outros que não os nossos.
21 O conceito de fato social, proposto por Durkheim, em que o coletivo teria vida para fora
do indivíduo, exercendo uma pressão sobre todos os seres que estão imersos neste, diferencia-
-se do conceito de ação social proposto por Max Weber, em que: “[...] ação social é a conduta
e comportamento orientado pelas expectativas dos outros; ora, como é o individuo, de forma
pessoal, que percebe e realiza esse entendimento do comportamento esperado, pelos outros,
a vida em sociedade adquire num certo sentido uma pessoalidade, uma individualidade, na

85
Ao fazer a correlação para o contexto analisado por Elias e Scotson, o
que haveria de especial na coerção social não seria a rigidez, mas o pres-
tígio de que são investidas certas representações, como a antiguidade no
bairro em Winston Parva.
Desta forma, ainda para a vertente durkheimiana, as maneiras co-
letivas de agir e de pensar teriam tanto uma realidade fora do individuo
quanto uma existência própria. Com isto, o individuo já as encontraria
formadas, curvando-se frente às forças coletivas, quando reitera e aceita
as justificativas apresentadas para legitimar as relações de poder entre
grupos, como a questão da cor da pele do negro que tende a ser o fator
responsável por sua inferioridade. (DURKHEIM apud OLIVEIRA, 1998,
p.40).
Ao passar para uma vertente mais pendente à de Elias e Scotson
(2000), o que se percebe é que este conceito de “fato social” escorrega
para o de “ação social” weberiano (ROCHA, 2005), pois os indivíduos
mesmo que submetidos às normas sociais apresentam a liberalidade de
agir ou não, conforme os padrões estigmatizantes22. Então, “a priori”,

medida em que se realiza pela conduta pessoal a partir dessas expectativas alheias.” (ROCHA,
2005, p.79). Se problematizarmos os conceitos de ação social frente ao tema da monografia,
encontraremos o negro, com base no pensamento de Durkheim, subjugado e engessado na
condição de inferioridade, conforme a pressão social exercida pela entidade coletiva. Enquanto
que no conceito de Weber, visualiza-se por meio das relações sociais, a interpretação individual
dos conceitos e formas expostos pelo corpo coletivo, em que existe a possibilidade de não se
aceitar a expectativa produzida pela classe dominante. Ou seja, o negro pode vir a questionar
sua condição social, com base na interpretação dos fatos, normas e costumes, possibilitando
assim a passagem de raça para etnia exposta por Banton (apud ARRUTI, 1997). Escorrega-se
assim do conceito de fato social proposto por Durkheim para o conceito de ação social de
Max Weber.
22 Entretanto, esta liberalidade não se descola da influência dos padrões sociais. Conforme
havíamos anunciado no início do artigo, o conceito de estigma apresenta pontos de contato
com o de desvio. Neste sentido, cabe destacar alguns de seus elementos constitutivos na voz
de Howard Becker. São eles: se um ato é desviante ou não, dependerá da reação das pessoas, e,
dependerá de quem o comete e de quem se sente prejudicado por ele. Assim: “Regras tendem
a ser aplicadas mais a algumas pessoas que a outras. Estudos da delinqüência juvenil deixam
isso muito claro. Meninos de área de classe média, quando detidos, não chegam tão longe no
processo legal como os meninos de bairros miseráveis. O menino de classe média tem menos

86
estes outsiders nas relações com os estabelecidos são tidos como guiados
pela cor da pele, uma vez que, sob uma análise mais microssociológica,
tais estigmatizações tenderiam a se explicar por meio das relações hierár-
quicas e/ou de poderes.
Por conseguinte, nas entrelinhas da polêmica das ações afirmativas
no Brasil, observamos também que o contato com o negro/outsider é
tido como perigoso, desagradável, pondo em risco as defesas arraigadas
do grupo estabelecido. Arruti (1997, p.10) descreve a “construção nacio-
nal” da identidade do negro em comparação com a do índio, a partir da
qual o último corresponderia à pureza, ao exotismo, sendo necessário
absorvê-lo e integrá-lo. Ao contrário, o negro corresponderia à conta-
minação, e muito embora essa possa vir a recair sobre o branco com o
nascimento do “mulato”, devemos levar em consideração a questão do
“branqueamento”, e do lugar diferenciado que brancos, mulatos e negros
ocupam em nossa sociedade.

A internacionalização dos estigmas e o “Preconceito às avessas”

O sentimento de superioridade dos estabelecidos passa por uma

construção de estigmas atribuídos aos grupos outsiders. Sob este viés,
o indivíduo estigmatizado tende a internalizar os estigmas que lhe são
atribuídos, sendo estes ruins, passando a reiterar pensamentos e ações do
corpo social, tal como sugere citação de Goffman:

probabilidade, quando apanhado pela polícia, de ser levado à delegacia; menos probabilidade,
quando levado à delegacia, de ser autuado; e é extremamente improvável que seja condenado
e sentenciado. Essa variação ocorre ainda que a infração original da norma seja a mesma nos
dois casos. De maneira semelhante, a lei é diferencialmente aplicada a negros e brancos. Sabe-
-se muito bem que um negro que supostamente atacou uma mulher branca tem muito maior
probabilidade de ser punido que um branco que comete a mesma infração; sabe-se um pouco
menos que um negro que mata outro negro tem menor probabilidade de ser punido que um
branco que comete homicídio”. (BECKER, 2008, p.25).

87
 Ademais, os padrões que ele incorporou da sociedade maior tor-
nam-no intimamente suscetível ao que os outros veem como seu
defeito, levando-o inevitavelmente, mesmo que em alguns poucos
momentos, a concordar que, na verdade, ele ficou abaixo do que
realmente deveria ser. (GOFFMAN, 1982, p.17).

Desta forma, a ideia do “preconceito às avessas” tem por base a

sucessão de estigmas e/ou atributos depreciativos que são construídos, in-
culcados e reiterados nas mais diversas relações sociais estabelecidas, por
exemplo, entre brancos e negros. Assim, em meio a esta consciência cole-
tiva que dá margem ao surgimento de um carisma grupal, o preconceito
às avessas emerge quando os negros reproduzem os mesmos atributos
depreciativos e/ou estigmas colados a eles pelos brancos, naquelas rela-
ções que estabelecem com outros negros. E mais: não apenas do branco
utilizando o discurso discriminatório a seu favor, frente às políticas de
cotas, isto é, argumentando que tal ação afirmativa fere o princípio da
igualdade posto na constituição federal. – Se não, vejamos:

Portanto, ações afirmativas devem ser conduzidas pelo conven-

cimento dos brancos e não por um ambiente revanchista. Outra
estratégia a ser evitada é baixar por decreto (executivo ou legislati-
vo), sem uma discussão, medidas de ações afirmativas. Numa so-
ciedade racista como a brasileira, isso certamente será interpreta-
do como ‘racismo às avessas’ 23, embora seja somente reparação.
(TRAGTENBERG, 2009, s/p). (Negritos nossos).

23 Parecido é o argumento produzido pelos intelectuais brasileiros que enviaram, em 2006,

uma moção assinada ao Congresso Nacional, objetivando a não aprovação do Projeto de Lei
voltado às cotas étnicas para negros no vestibular de universidades públicas. Cabe, então,
destacar o que dela se identifica com o racismo às avessas de Tragtenberg: “outro argumento
muito comum usado por aqueles que são contra as políticas de inclusão de estudantes negros
através de cotas é que haveria um acirramento dos conflitos raciais nas universidades. Muito
distante desse panorama alarmista, os casos de racismo que têm surgido após a implementação
das cotas têm sido enfrentados e resolvidos no interior das comunidades acadêmicas, em geral
com transparência e eficácia maiores do que havia antes das cotas”. (Idem, 2009, s/p).

88
 Assim, a estigmatização se lança como a maior arma de domina-
ção de um grupo sobre outro, pois, se arraigado está o sentimento de su-
perioridade e inferioridade nos grupos, esse último tende a criar o efeito
paralisante nos outsiders/negros, mais especificamente sobre a baixa au-
toestima ou até frente à crença de que seu grupo é efetivamente inferior.
Esta nossa sugestão do “preconceito às avessas” inspira-se no ob-
servado a partir da discussão do caso Bakke nos Estados Unidos, abor-
dado por Ronald Dworkin (2005) sobre a constitucionalidade das cotas
para negros em universidades. Allan Bakke, um estudante branco, alegou
ter sido lesado quando o mesmo ficou de fora das vagas para o curso de
medicina. À época, Bakke ainda alegou ter alcançado nota relativamente
alta, segundo um critério meritocrático, o que o colocaria entre as vagas
disponibilizadas, se essas não fossem oferecidas com base em um sistema
de cotas para estudantes negros.
O citado caso resultou em uma batalha judicial fundamentada nas
vertentes do princípio da igualdade, em que um dos argumentos apre-
sentados pelos defensores das cotas étnicas era o da existência de pessoas
negras nas universidades, e, então, no poder, como forma de levantar
a baixa autoestima do negro (outsider) estadunidense. Nos dizeres de
Dworkin:

A ação afirmativa tenta colocar mais negros nas salas de aula

junto com médicos brancos, não porque seja desejável que uma
escola de medicina reflita a constituição racial da comunidade
como um todo, mas porque a associação profissional entre negros
e brancos diminuirá entre os brancos a atitude de considerar os
negros como raça e não como indivíduos, e, assim, a atitude dos
negros de pensar em si próprios da mesma maneira. (Dworkin,
2005, p.440)24.

24 Aqui observamos também o que Tragtenberg denomina de “racismo às avessas”.

89
 Como bem expõe o jurista, o sentimento de inferioridade nos
grupos ditos dominados faz com que esses não consigam fugir da domi-
nação que sofrem material, emocional, psicológica, cultural e simbolica-
mente25.
A sociodinâmica das relações entre grupos interligados na con-
dição de brancos (estabelecidos) e negros (outsiders), partindo da ótica
abordada por Elias e Scotson (2000), bem como por Goffman (1982),
pode ser construída pela estigmatização, que sustentaria e/ou justificaria
a superioridade de um grupo perante o outro.
Dentro do contexto brasileiro, adiante abordaremos acerca da su-
perioridade de longa data exercida pelos brancos sobre os negros, indo
esta além da própria cor da pele, e extrapolando as explicações evolu-
cionistas pautadas nas correlações possíveis com a tabela elaborada pelo
conde de Gobineau.

Possível diálogo sobre a construção da identidade

brasileira: dos estabelecidos e outsiders para a Casa
Grande & Senzala

Saindo da obra de Elias e Scotson (2000) e mergulhando no con-

texto brasileiro, vemos que a mitologia da brasilidade mestiça ou do
aceite racial26 desenvolvida a partir da produção de Gilberto Freyre (1984)
é apresentada pelo mesmo como ponto de encontro das diferenças cul-
turais.

25 Emerson Rocha em capítulo do livro organizado por Jessé Souza, A ralé brasileira (2009),
expõe como a subjetividade de negras mulheres são produzidas em meio às práticas racistas
brasileiras. Neste sentido, faz questão de enfatizar que os estudos sociológicos não se debru-
çam e não se debruçaram neste diálogo com os impactos psicológicos e subjetivos que afetam
aquelas(es) que sofrem com o racismo.
26 Ressalte-se que Gilberto Freyre não usou o termo “DEMOCRACIA RACIAL”, como vin-
culado ao aceite social. Para maiores esclarecimentos sobre esta questão, sugerimos a leitura do
artigo escrito por David Lehmann (2008).

90
 Antes de imergir no trabalho do citado sociólogo, cabe trazer o
contexto em que foram produzidas as obras dele e de Norbert Elias, bus-
cando as posturas que cada qual tivera para com os problemas de suas
respectivas sociedades, como nos assevera Luiz Carlos Ribeiro:

Por conta desse clima de rupturas, o espírito que predominava

entre as elites dirigentes e os intelectuais, era o de reordenamento
e de reestruturação, o que demandava toda uma reflexão sobre. É
nesse ambiente que Elias e Freyre estruturam seus discursos. Elias
sobre uma sociedade européia abalada pela guerra, pela crise do
pensamento liberal e pela ameaça dos regimes totalitários. Freyre,
também nesse campo de inquietação, mas dialogando contra as
maneirices da modernidade brasileira, fazendo apologia à tradi-
ção, sobretudo a do Nordeste. (RIBEIRO, 2003, p. 02).

Descreve-se abaixo a trajetória de Elias:

Elias nasceu em 22 de junho de 1897 em Breslau, então parte da

Alemanha, mas atualmente a cidade polonesa de Wroclaw. Filho
de família judia, serviu como soldado na Primeira Guerra Mun-
dial, depois estudou medicina e filosofia, doutorando-se em filo-
sofia em 1922. Mudou-se para Hildelberg, onde trabalhou com
Alfred Weber (irmão mais novo de Max Weber), antes de tornar-se
assistente acadêmico de Karl Mannheim, em Frankfurt, em 1929.
A ascensão dos nazistas ao poder obrigou-o a fugir para Paris em
1933, mas pouco depois, em 1935, estabeleceu-se na Inglaterra,
onde obteve bolsa de pesquisa na London School of Economics
(LSE). Uma pesquisa de três anos junto ao Museu Britânico lhe
deu condições de completar o que é considerado sua obra prima,
The Civilising Process (O processo civilizador), inicialmente publica-
do de maneira obscura na Suiça em 1939 e que só ganharia edição
inglesa em 1978. Em 1954, Elias passou a dar aulas na Leicester
University, e mais tarde lecionaria em Gana, Frankfurt, Bielefeld e
Amsterdã. Morreu em 1º de agosto de 1990, aos 93 anos de idade.
(LOYAL, 2009, p.84).

Gilberto Freyre nasceu no Recife em 15 de março de 1900, filho

de Alfredo Freyre e de Francisca de Mello Freyre, vindo a falecer em 18

91
de julho de 1987. Destaca-se que seu pai, além de ser juiz de Direito, era
catedrático da Faculdade de Direito de Recife, mais especificamente da
cadeira de Economia Política.
Em 1917, graduou-se em Bacharel em Ciências e Letras no Colé-
gio Americano Gilreath, e em 1918 seguiu diretamente para os Estados
Unidos a fim de matricular-se na Universidade de Waco – Texas, onde
auxiliou o geólogo John Branner no artigo “Geologia do Brasil”.
Ao longo da década de 1930, Freyre ministrou na Faculdade de
Direito no Recife o curso de Sociologia com orientação em antropologia,
e em 1935 seguiu para o Distrito Federal, a convite de Anísio Teixeira,
a fim de lecionar o curso de Antropologia Social e Cultural da América
Latina. (RELEITURAS, 2009, p. 1).
Em 1946, Freyre adentrou na carreira política. Como deputado
federal constituinte pela UDN (União Democrática Nacional), “sua vida
política foi marcada pela ação contra o racismo”. (NETSABER, 2009, p.
1).
Segundo Ribeiro, Norbert Elias assumiu uma postura de distan-
ciamento das ideologias existentes, apesar de poder ser considerado um
“outsider”, pela sua condição de judeu-alemão refugiado, uma vez que
exercitou efetivamente o não envolvimento político e dedicou-se ao seu
objeto de estudo na tentativa de buscar teorias que não estivessem satu-
radas de ideologia.

Elias deixa bem claro que, envolver-se na luta contra o nazismo

era uma ilusão simplória, diante da violência física que o regime
dispunha. Em sua ‘entrevista biográfica’, realizada em 1984, afir-
ma ‘Eu não tinha a ilusão de poder fazer grande coisa (...) Não
sou um homem político’. (RIBEIRO, 2003, p. 02).

Ainda conforme Ribeiro, Freyre, ao contrário de Elias, não desejou

o distanciamento de sua própria condição pessoal e social, pois perten-
ceu a uma tradição elitista de intelectuais brasileiros e de forte tradição

92
positivista, tomando para si a tarefa de produzir sobre a legitimidade do
poder. Segundo Paulo Henrique Martins (apud RIBEIRO, 2003, p. 5), “[...]
o debate cultural de então girava em torno da idéia de criação de uma
cultura nacional brasileira, considerada como necessária para legitimar a
instituição de um sólido poder nacional”.
A teoria desenvolvida por Freyre, para Ribeiro, foge da ideia até
então reiterada, através da qual a miscigenação era um problema moral
ou patológico, relativizando a libidinagem atribuída ao índio e principal-
mente ao negro, e encarando a questão da sexualidade como inerente à
miscigenação racial. Segundo dizeres de Franz Boas, cujas ideias em muito
influenciaram Freyre: “Se a antipatia racial fosse baseada em traços huma-
nos inatos, isso se expressaria em aversão sexual inter-racial”. (BOAS, 2005,
p. 84).
Freyre ultrapassa assim o conceito de raça até então desenvolvido
e adota o de “cultura”, sendo esse último apropriado por influência do
mestre Franz Boas27, pois como enfatiza o próprio sociólogo brasileiro:

Foi o estudo de Antropologia sob a orientação do Professor Boas

que primeiro me revelou o negro e o mulato no seu justo valor
– separados dos traços de raça os efeitos do ambiente ou da ex-
periência cultural. Aprendi a considerar fundamental a diferença
entre raça e cultura; a discriminar entre os efeitos de relações pu-
ramente genéticas e os de influências sociais, de herança cultural
e de meio. (FREYRE apud RIBEIRO, 2003, p. 6).

Desta forma, Freyre faz de seu discurso “instrumento de engaja-

mento social” (Idem, p. 7) no que tange à sua tentativa de constituição
de uma cultura nacional, bem como por sua luta desenvolvida contra o

27 Muito embora Gilberto Freyre seja muito criticado por ter passado uma imagem que não
corresponde às muitas relações sociais concretas de nossa sociedade, há que se lembrar que
Freyre foi um dos alunos de Franz Boas que é o fundador da antropologia cultural. Assim,
a insistência na mestiçagem deve ser lida levando-se em consideração que Boas enfrentou na
virada do século XX o embate com as teorias evolucionistas sociais na antropologia norte-
americana que apregoavam a inferioridade negra pautada no fisiológico e/ou na raça.

93
racismo proferido para com o negro, enquanto Elias, dentro de sua con-
dição de judeu-outsider “faz um esforço intelectual e político de distan-
ciamento” (Ibidem, p. 8), não se envolvendo politicamente, pois buscava
o desenvolvimento de teorias que não estivessem saturadas de ideologia,
distanciando-se de concepções “marxistas, liberais, socialistas ou conser-
vadoras”. (RIBEIRO, 2003, p. 4).
Por fim, Ribeiro descreve que ambos convergem para um ponto
em comum que é a produção de teorias:

Apesar das posturas opostas quanto ao distanciamento que deve-

riam guardar com relação ao ambiente social e ideológico, ambos
não fogem da estratégia humana da produção de discursos pelos
quais efetuam representações coletivas instituidoras de um devir,
fundamentalmente, o do processo civilizador. (Idem, p. 7).

A democracia racial: o mito imputado a Freyre

Para Roberto DaMatta, a tese difundida por Freyre em “Casa Gran-

de & Senzala” não se sustenta (DAMATTA, 1983, p. 67), isto é, aquela que
descreve as relações entre brancos (senhores) e negros (escravos), como
um aceite de um para com o outro, justificado no contato do lusitano
com o mouro, o qual teria predisposto o primeiro à interação aberta e
igualitária com os índios e com os negros. Este aceite se expressaria na
formação do mestiço e da mistura do brasileiro, enfim, no encontro en-
tre as diferenças e na busca por uma identidade brasileira.
Sem nos atermos com profundidade à polêmica que cerca a uti-
lização ou não da expressão “democracia racial” por Gilberto Freyre,
há que se destacar duas considerações do contexto no qual o sociólogo
desenvolve suas ideias. Conforme Jessé de Souza:

Primeiro, Gilberto está falando de uma sociedade escravocrata,

ou seja, a relação social mais desigual e violenta possível. O seu
ponto de vista hermenêutico implica perceber a sociedade patriar-
cal nos seus próprios termos, o que certamente lhe proporciona a

94
 extraordinária vantagem de examinar o patriarcalismo brasileiro
sem a refração, não só de conceitos etnocêntricos, mas também
do julgamento ex post, que envolve a distorção de perceber situ-
ações históricas segundo critério de valor surgidos séculos mais
tarde. Interessava a ele perceber contradições dentro de um siste-
ma cuja regra era a violência e o mando. Relações que apontas-
sem para um afrouxamento do principio inerentemente exclusivo
da escravidão. Democrático aqui, portanto, e em segundo lugar,
assume o sentido sóbrio de um conceito derivado, que apenas
ganha sentido pela oposição ao caráter despótico da escravidão.
(SOUZA, 2000, s/p).

Assim, a ideia de “democracia racial” seria caracterizada pela au-

sência de preconceito racial, ou de predisposição às relações igualitárias
por parte dos lusitanos, tanto que em meados de 1921 chegou ao Brasil a
notícia que um grupo de afro-americanos pretendia emigrar para o Brasil
e fundar uma colônia no Estado do Mato Grosso, conforme descreve o
artigo de Tiago de Melo Gomes:

Após as leis segregacionistas e os sangrentos linchamentos que se

arrastavam desde o século anterior, esse ensaio de guerra racial
talvez tenha sido o elemento que faltava para que os grupos de
afro-americanos intensificassem a busca por outros países onde
pudessem receber um tratamento mais digno. Como o Brasil os-
tentava, desde o século XIX, uma imagem internacional de ‘para-
íso racial (AZEVEDO, 1996; HELLWIG, 1988, 1992), não surpre-
ende que em 1921 o Brazilian-American Colonization Syndicate
tenha manifestado seu desejo de adquirir terras no interior do
Mato Grosso, visando colonizá-las com afro-americanos’. (GO-
MES, 2003, p. 309).

Ilka Boaventura Leite (1996) desmistifica esta relação de aceite,

ao descrever, com base em relatos de viajantes europeus, as sensações
ilusórias de concordância que se criavam entre senhor e escravo, quando
o escravo servia a mesa, mas não se sentava a esta, e ao final agradecia,
conforme a religião de seu senhor, o alimento do qual não desfrutaria.

95
Como coloca a antropóloga:

É interessante observar que o escravo, ao servir o senhor, sentia-

-se, talvez, participante igual dessa refeição. Apesar dessa sensação,
sua participação era, sob um certo aspecto, ilusória, já que ele não
recebia também a refeição, mas apenas a servia. Não se sabe como
os viajantes interpretavam essas sutilezas nas relações senhor-es-
cravo. Esta serventia, que ilusoriamente talvez desse ao escravo a
sensação de participação da mesma forma que o seu senhor, mui-
tas vezes escamoteava sua situação de dominado. (LEITE, 1996,
p. 160).

Neste sentido, o “mito” da democracia racial ou da boa convi-

vência entre as diferentes raças no cenário brasileiro, criado a partir das
interpretações da obra de Freyre, se contrapõe às análises de Roberto
DaMatta (1983).
Tal autor apresenta a estigmatização do negro (outisider) como um
sistema hierarquizado, sendo que para esse evoluir primeiramente teria
de passar pela mestiçagem, que equivaleria não a um aceite, mas a uma
forma de dominação.

O ponto crítico de todo o nosso sistema é a sua profunda desi-

gualdade. Ninguém é igual entre si ou perante a lei; nem senhores
(diferenciados pelo sangue, nome, dinheiro, títulos, propriedades,
educação, relações pessoais passíveis de manipulação etc.), nem os
escravos, criados ou subalternos, igualmente diferenciados entre
si por meio de vários critérios. Esse é, parece-me, um ponto-chave
em sistemas hierarquizantes, pois, quando se estabelecem distin-
ções para baixo, admite-se, pela mesma lógica, uma diferenciação
para cima. Todo o universo social, então, acaba pagando o preço
da sua extremada desigualdade, colocando tudo em gradações.
(Idem, p.75).

Correlacionando as idéias de DaMatta com os Estabelecidos e os

Outsiders de Elias e Scotson (2000), podemos dizer que no caso brasileiro
há uma hierarquia por meio da qual brancos, negros e mulatos possuem,

96
cada um, seu lugar definido como superior ou inferior na sociedade
brasileira.
O Artigo de Tiago Melo Gomes faz a ponte entre a problematiza-
ção deste aceite descrito por Freyre e a teoria de DaMatta, à medida que
O dilema entre o desejo de branquear a nação e o de preservar a
visão do Brasil como território livre de preconceitos raciais não
era a única problemática envolvida com a imigração dos afro-
-americanos. [...] parece claro que todo desenrolar da questão ra-
cial brasileira se deu visando um contexto transnacional, em que
a suposta boa convivência entre raças diferentes seria um elemen-
to a colocar o Brasil em posição favorável no concerto das nações.
(GOMES, 2003, p. 310).

A Fábula das Três raças e Roberto Damatta

Para o antropólogo Roberto DaMatta, o surgimento da fábula das

três raças teria ocorrido com a transferência da estrutura de poder do Im-
pério português de Lisboa para o Rio de Janeiro. Assim, seria necessário
constituir justificativas para sustentar o sistema econômico e social da
Colônia, que tinha o negro como sua engrenagem.
As teorias evolucionistas surgem como capazes de enaltecer o euro-
peu e estigmatizar o negro, justificando a escravidão através da inferiori-
dade desses, e, portanto, a vinda do branco como a salvação na tentativa
do branqueamento da população. Como expõe o historiador Ronaldo
Vainfas (apud PRADO, 1996, p. 187-188): “Já com um oitavo de sangue
negro, a aparência africana se apaga por completo [...] E assim o negro
desaparece ao poucos, dissolvendo-se até a aparência de ariano puro [...]”.
Charles Darwin, a grande referência ao evolucionismo biológi-
co, apresentou força cogente nas ciências ditas sociais com a produção
do “evolucionismo social”, através do qual a cor e a sua transformação
em patologização eram forças capazes de colocar cada um no seu lugar.
Como exemplo de sua força, Leite (1996) descreve, a partir de relatos de
viajantes europeus vindos ao Brasil, que esses acreditavam que a heteroge-
neidade racial levaria aos processos de “degeneração” social.

97
 Seguindo na linha traçada por DaMatta (1983), a mistura entre
branco e negro produz um meio termo, que não é nem branco e nem
negro, mas que ao ser “aculturado”, ou seja, ao entrar em contato com
os padrões culturais europeus (os estabelecidos), o mesmo evolui e passa
então a fazer parte do grupo estabelecido.
Este ser híbrido passa então a praticar as regras do grupo estabe-
lecido (via internalização de estigmas), isto é, como se relegasse a segun-
do plano ou desconsiderasse a prática do país de procedência, sob uma
visão etnocêntrica dos observadores europeus, ou mesmo como se para
os negros houvesse a idealização de igualdade nas relações (LEITE, 1996,
p.147). Leite novamente contribui para este entendimento, quando ana-
lisa as festas dos escravos brasileiros no século XIX, e a inserção nesses
rituais de elementos simbólicos pertencentes à ordem social dominante.
Detalhe, tais observações eram feitas pelos europeus viajantes:

Os aspectos simbólicos do ritual revelam sua importância para o

grupo negro: oportunidade de afirmação enquanto grupo, sinal
de reprodução e representação de sua existência e seu lugar na
ordem social dominante, e branca. Havia um esforço em demons-
trar a sua habilidade de organização e de seguir, mesmo de forma
menos suntuosa, o modelo branco dominante. O rito representa-
va, em alguns momentos, aspectos religiosos da igreja católica: a
coroação com o apoio de São Francisco e da virgem, pintados de
preto. (Idem, p. 145-146).

A hierarquia racial brasileira de Damatta

Da Matta discorda de Freyre, pois a relação entre senhor e escravo

ocorre para o primeiro devido a uma hierarquia, fazendo com que o
contato aconteça devido ao fato de cada um ter o seu lugar na sociedade,
e não pela relação de aceite imputada a Freyre.
Em síntese, não haveria necessidade de uma segregação explícita
no Brasil, ficando esta relação disfarçada pela suposta relação de aceite
entre a Casa Grande e a Senzala.

98
 Ao longo de seu artigo, DaMatta compara o modelo segregacio-
nista brasileiro com o modelo estadunidense, buscando explicitar que o
aceite descrito por Freyre traduz-se em disfarce de uma hierarquia onde
cada raça sabe o lugar que ocupa na estrutura social a qual pertence.
Esta espécie de “chance” dada ao “moreno” brasileiro reflete a
diferença da forma de estigmatização existente no Brasil, pois ao contrá-
rio do que ocorre nos Estados Unidos da América, conforme descreve
DaMatta (1983) – no esquema a seguir –, observa-se que o preconceito
divide a sociedade em negros e brancos, não havendo contato entre esses,
com base na contaminação da raça.
Assim, nos Estados Unidos a segregação é dada a priori enquanto
construção social, e no Brasil, o antropólogo mostrará que os negros são
inseridos na sociedade para depois serem hierarquizados por meio da
fábula ou mito da interação e democracia racial.
Nos Estados Unidos se busca a preservação da pureza pelo não
contato, enquanto que no Brasil o contato surge como forma de bran-
queamento da população, sendo o negro, em ambos, visto como elemen-
to contaminador, impuro, e, nas duas sociedades são adotadas estraté-
gias diferentes na busca pela perpetuação do domínio branco. Antes de
prosseguir, passemos ao quadro esboçado por DaMatta (Idem, p. 82) que
denota tais diferenças entre as estratégias de dominação do branco nas
duas sociedades:

Modelo estadunidense: Modelo Brasileiro:

99
 A partir do quadro, notamos que a população brasileira se cons-
titui e tem seu contorno definido frente a esta interação ocorrida entre
as diversas raças. Gilberto Freyre desenvolve a interação entre a Casa
Grande e a Senzala, sendo a dominação do europeu para com o negro, e
o relacionamento entre ambas as raças como pautado na aceitação.
Independente dos motivos geradores da miscigenação, vemos que
a existência de tipos híbridos pertence a uma sociedade que tem como
padrão ou como estabelecidos a cultura do europeu/português, que foi
exportada com sua ideia de superioridade para a colonização do Brasil.
Paralelamente, dá-se a vinda do negro para ser escravo, como mão-de-
-obra, trazendo a reboque sua inferioridade em contrapartida à superio-
ridade da raça portuguesa/europeia.
Esta tentativa de fortalecimento do “moreno”, com base no que
foi destacado ao longo deste item, pode gerar a inferência de negação de
sua origem. A partir da dualidade do ser mais branco ou menos negro, é
que se produz através das relações de poder a invisibilidade do lado sem
virtudes que são as características pertencentes aos “outsiders”/negros.
Portanto, se tomarmos como ilustração o “mulato”, a partir do
esquema de DaMatta, notamos que sua ascensão social dá-se às custas do
ser menos negro, ou ainda, como produto do branqueamento.

Considerações finais

Para a construção dessa argumentação, a abordagem se concentrou

primeiramente no fator “cor”, que se mostra como um “mito” responsá-
vel pela estigmatização do negro na sociedade brasileira. Desta forma, o
“aceite” descrito por Freyre (1984) se contrapõe à hierarquia “racial” de-
monstrada por DaMatta (1983), convergindo o universo social brasileiro
para um quadro de “Inferno Racial”. Ao contrário, então, do aparente
Paraíso da Democracia Racial.

100
 Neste contexto, o “mestiço” ou “mulato” se apresenta como a
passagem do mundo negro para o padrão branco, ou seja, o mestiço é a
concretização do ideal do branqueamento, que visa melhorar a sociedade
a partir da introdução de características brancas no genótipo, fenótipo e
na formação de uma identidade nacional.
Ainda sobre o mito da cor, pontuamos que ele ganha força com as
teses evolucionistas do século XIX, que dão sustento para ideia de que o
negro é uma “raça” inferior, sendo o mestiço, a sustentação do ideal do
branqueamento, em que a relação descrita entre senhor e escravo seria de
um aceite, argumentos concatenados para a formação de uma falsa ideia
de Democracia Racial.
Desta maneira, a cor adquire poder estigmatizante capaz de gerar
nos próprios negros a crença de que “realmente” eles seriam inferiores
(ELIAS e SCOTSON, 2000), ou seja, o “preconceito às avessas”, em que
negros estigmatizam negros, desconsiderando o processo de produção
das desigualdades no contexto sócio histórico brasileiro. Isto é, com ou
sem a sugestão do “preconceito às avessas”, são os brancos que detêm o
que Bourdieu (2000) chama de capital e poder simbólicos.
Este jogo de amarras trilhado sobre o fator cor se consubstancia
em uma hierarquia “racial”, que reflete um sistema de relações de po-
der. Desmistificamos o fator cor como sendo o responsável único pela
marginalização/estigmatização do negro, com base nos estudos de Elias
e Scotson (2000), em que se analisa uma comunidade com condições ho-
mogêneas de classe e cor, concluindo que um grupo buscou projetar jus-
tificativas, atribuindo características ruins aos olhos daquela sociedade
para o outro grupo (outsider), e boas para eles próprios (estabelecidos),
visando à internalização social da crença de sua superioridade.
No que concerne ao contexto brasileiro, quando comparado com
Winston Parva (de ELIAS e SCOTSON, 2000), no Brasil a cor justifica a

101
supremacia do branco, mas é apenas um dos fatores responsáveis por tal
exclusão, ou seja, é o símbolo de uma lógica de poder que traz consigo
a perpetuação de uma elite branca, que se beneficia das vantagens que a
vida em sociedade pode projetar para os cidadãos.
O grupo negro com base no conceito de ação social de Weber
interpreta tais relações sociais e realiza a passagem da “raça” para etnia
descrita por Banton (apud ARRUTI, 1997), ao adquirir coesão política,
que só é possível graças ao descontentamento frente à condição hierár-
quica inferior na qual (sobre) vivem.
Por fim, a problemática do mestiço/mulato se apresenta como
uma resposta sem perspectiva de fim, pois certos dados28 projetam a so-
ciedade brasileira como composta quase que integralmente por eles, fato
que coopera para a projeção de uma política de cotas por tempo determi-
nado e tendo função para uma realidade discrepante do hoje, e não do
amanhã. Assim, esperamos.
Referências
ACÓRDÃO TJMS, 2006. Primeiro acórdão analisado na monografia. Proferido pela Ter-
ceira Turma Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, em 23/01/2006, versa
sobre um recurso de apelação. Disponível em: www.tjms.jus.br. Acessado em: maio de
2009.

28 “No Brasil, os racialistas propõem que as estatísticas demográficas tomem pardos e pretos
como negros. Eles precisam transformar o quadro intermediário, cheio de tons indefinidos, em
algo mais simples, com duas cores, para sustentar o mito da raça. Só que 42% dos brasileiros
se dizem pardos, ou seja, não se classificam em raças. Vão dizer que se declarar pardo é uma
proteção contra a discriminação racial, que é pior com os negros. Mas comparando os censos
de 1940 e 2000 vemos que a proporção de brasileiros que se declaram pretos se reduz e a dos
que se declaram brancos também. Dizer que o número de pardos aumenta porque as pessoas
querem ‘embranquecer’ para fugir do preconceito é um argumento de quem lê as estatísticas
só até a metade. O Brasil caminha para um momento em que 90% da população vai se
dizer parda. E esse é o grande problema para lideranças do movimento negro que defendem
as leis raciais. Não se faz lei racial num país em que as pessoas não definem sua raça”. (CRUZ,
2009, s/p). (Negritos nossos).

102
ACÓRDÃO TJMS, 2009. Segundo acórdão analisado na monografia. Proferido pela
Quarta Turma Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, em 14/04/2009, versa
sobre um recurso de agravo de instrumento. Disponível em: www.tjms.jus.br. Acessado
em: maio de 2009.

ACÓRDÃO TJMS, 2009A. Terceiro acórdão analisado na monografia. Proferido pela

Quinta Turma Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, em 30/04/2009,
versa sobre um recurso de apelação. Disponível em: www.tjms.jus.br. Acessado em: maio
de 2009.

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104
 A postura do judiciário na efetivação do
direito humano à saúde

Cristiane Amaral Cavalcante

Promotora de Justiça no Estado de Mato Grosso do Sul.
Especialista em Direitos Humanos e Cidadania pela Universidade Federal da Grande Dourados
UFGD.

Acelino Rodrigues Carvalho

Professor da Universidade Federal da Grande Dourados - UFGD e Universidade Estadual de Mato
Grosso do Sul - UEMS.
Bolsista da Fundação de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino, Ciência e Tecnologia do Mato Grosso
do Sul – FUNDECT.
Doutorando em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS.

Introdução

O Brasil tem atravessado algumas transformações importantes ao

longo de sua história, principalmente no que concerne à moralidade e
à eficiência da justiça. Atualmente, inúmeros são os julgados atinentes à
condenação do ente estatal pelo descumprimento dos preceitos constitu-
cionais, afrontando drasticamente os direitos humanos.
Atitudes como estas têm feito parte das notícias dos jornais, de-
monstrando que os agentes públicos, muitas vezes, têm desprezo pela
coisa pública e desrespeitam os direitos humanos, notadamente, o direito
à saúde, fazendo com que o Sistema Único de Saúde esvazie o seu ideal
preconizado pela Constituição. São filas nos hospitais, falta de medica-
mentos, falta de assistência adequada à população usuária deste sistema
que deveria ser exemplo a ser seguido internacionalmente.

105
 Diante deste cenário, está o Poder Judiciário, que instado a apre-
ciar estas lesões precisa fazer uma escolha consciente, calcada em métodos
de interpretação legislativa avançados e, acima de tudo, ter comprometi-
mento com o contexto social que pertence. E este é o foco deste trabalho.
A consciência dos cidadãos e o desejo pela efetivação do direi-
to à saúde propiciam descobertas fantásticas e sentenças exemplares no
controle das políticas públicas, provocando a atenção e a necessidade
de novos estudos para garantir a consolidação do Estado democrático
de Direito, que tem como fundamento o homem como cidadão, cujos
direitos devem ser respeitados.
Para a garantia deste Estado democrático de Direito, faz-se necessá-
rio o fortalecimento das instituições que, pelo seu papel constitucional,
são as garantidoras dos direitos dos cidadãos. Nestas instituições, insere-
-se o Poder Judiciário cujo escopo principal é aplicar o direito pela apre-
ciação de situações concretas na gestão da coisa pública.
O presente estudo procurou analisar os conceitos de efetividade
e eficácia das normas jurídicas para aquilatar a origem das deficiências
que ensejam a não efetividade do direito humano à saúde. Outrossim,
estudou-se também os argumentos mais utilizados para afastar este direi-
to dos seus sujeitos e os contra-argumentos para superá-los.
Com o fito de dar caráter prático a toda a explanação, procurou-se
extrair das decisões proferidas pelos magistrados da Comarca de Doura-
dos as justificativas da não efetividade do direito à saúde. Diante desta
pesquisa, é preciso refletir que tipo de magistrado está sendo formado
nos bancos acadêmicos e quais as decisões trágicas estão sendo proferidas
como empecilho à efetivação dos direitos humanos.
Assim, este trabalho visa descrever e estudar o direito humano à
saúde como interesse difuso, analisando sua origem, seu caráter vincula-
do aos direitos humanos, desvendando-se opções para melhor fiscaliza-
ção e efetividade deste instituto jurídico.

106
 O princípio da dignidade pessoa humana, direito à vida
e à saúde na Constituição Brasileira

Em Kant, o que caracteriza o ser humano, e o faz dotado de dig-

nidade especial é que ele nunca pode ser meio para os outros, mas fim
em si mesmo, já que o homem e todo o ser racional existem como fim
em si mesmo, não só como meio para o uso arbitrário desta ou daquela
vontade.
Consequentemente, cada homem é fim em si mesmo e como ser
racional dotado de razão e moral deve ser o centro das preocupações
normativas quanto às violações de Direitos Humanos.
Neste sentido, é que a Declaração Universal procurou garantir o
direito à vida, quando em seu Artigo I estabeleceu que “todas as pessoas
nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotadas de razão e
consciência e devem agir em relação umas às outras com espírito de fra-
ternidade.” Não obstante, o Artigo III ainda menciona que “toda pessoa
tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal.”
Assim também é a Convenção Americana de Direitos Humanos
(Pacto San Jose da Costa Rica) que dispõe em seu Art. 4° que “toda
pessoa tem o direito de que se respeite sua vida. Esse direito deve ser
protegido pela lei e, em geral, desde o momento da concepção. Ninguém
pode ser privado da vida arbitrariamente.”
De outro vértice, o Pacto Internacional dos Direitos, Econômicos,
Sociais e Culturais consagra no preâmbulo o reconhecimento da dignida-
de inerente a todos os membros da família humana e dos direitos iguais
e inalienáveis, o que constitui o fundamento da liberdade, da justiça e da
paz no mundo29.

29 Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.

107
 O Brasil foi signatário dos documentos acima mencionados e, em
virtude disso, colocou em seu texto constitucional que a dignidade da
pessoa humana é fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1°,
II CF).
A dignidade da pessoa humana, como fundamento da República,
não está vinculada à conduta do agente (conduta digna de pessoa dig-
na), mas é uma qualidade que precede e limita qualquer ação humana.
Portanto, se a dignidade é uma qualificação comum a todos os seres
humanos, a sua realização normativa terá sempre a igualdade como pres-
suposto (CARVALHO, 2009).
Na lição de Alexandre de Moraes:

A dignidade da pessoa humana é um valor espiritual e moral ine-

rente a pessoa que se manifesta singularmente na autodetermina-
ção consciente e responsável da própria vida e que traz consigo a
pretensão ao respeito por parte das demais pessoas, constituindo-
-se em um mínimo invulnerável que todo estatuto jurídico deve
assegurar [...] (MORAES, 2003 p. 128).

Imperioso concluir que o Estado existe em função de todas as pes-

soas e não estas em função do Estado. Veja-se que o legislador constituin-
te, para reforçar a ideia anterior, colocou, topograficamente, o capítulo
dos princípios fundamentais antes da organização do Estado.
E ainda no afã de garantir esta dignidade internacionalmente
mencionada, o legislador constituinte pátrio consagrou no art.. 5° da
Constituição da República que todos os homens são iguais perante a lei,
sem distinção de qualquer natureza, garantindo aos brasileiros e estran-
geiros residentes no Brasil a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade. No §2º conferiu status consti-
tucional aos direitos e garantias expressas em tratados internacionais dos
quais o Brasil seja parte.
O texto constitucional não é vazio de sentido e ao dispor que o
direito à vida será garantido pelo Estado é preciso procurar interpretar

108
que a vida não se restringe ao ato de respirar, mas sim ao complexo con-
texto de viver dignamente, na mais ampla interpretação que se pode dar
ao termo. É o direito à vida pressuposto lógico e básico para o exercício
de todos os demais direitos.
A vida aqui mencionada é a vida de qualidade, com esporte, la-
zer, saúde, trabalho, previdência social, habitação, educação, elementos
capazes de tornar o homem um ser pleno em dignidade, nos moldes
preconizados pela Declaração Universal dos Direitos Humanos e pelo
próprio texto constitucional.
Assim, o art. 6° da Constituição Federal define, dentre outros, a
saúde como um direito social e é detalhado pelo dispositivo do art. 196,
assemelhado ao texto do art. 12 do Pacto dos Direitos Econômicos, So-
ciais e Culturais.
Se a concepção contemporânea de direitos humanos pauta pela
valorização da dignidade humana, não poderia ficar o direito à saúde
de fora.
O Estado tem dupla obrigação para a garantia deste direito: seja
no cuidado de toda pessoa humana que não disponha de recursos sufi-
cientes e que seja incapaz de obtê-los por seus próprios meios (art. 203, V
CF), seja na efetivação de órgãos competentes para a prestação de serviços
públicos adequados e aptos a prevenir, diminuir ou extinguir deficiên-
cias para um nível mínimo de vida digna da pessoa humana (art. 196 CF)
(MORAES, 2003).
O direito à saúde preconizado nos artigos 6° e 196 da Constituição
Federal está entre os direitos sociais e acarreta para o Estado dupla di-
mensão: defensiva e prestacional (SARLET, 2001). Assim, sob uma pers-
pectiva defensiva, o direito à saúde implica em obrigação de não fazer
(omissiva) de modo a evitar algumas práticas inadequadas e contrárias ao
ordenamento jurídico vigente. Sob o enfoque prestacional, diga-se, mais
aparente, acarreta a obrigação de fazer, ou seja, garantir (a saúde como
direito de todos) mediante políticas sociais e econômicas que visem à

109
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação
(art. 196 CF).
Neste sentido, é competência comum da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios cuidar da saúde e assistência pública (art. 23, II CF)
e para tanto compete aos três primeiros legislar concorrentemente sobre
proteção e defesa da saúde (art. 24, XII CF). E aos Municípios competem
prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população (art. 30, VII CF).
Todavia, saúde enquanto direito social necessita de financiamento
e no afã de efetivá-lo, o legislador constituinte estabeleceu que 30%, no
mínimo, do orçamento da seguridade social serão destinados ao setor de
saúde, excetuados o seguro-desemprego, até que seja aprovada a lei de di-
retrizes orçamentárias (art. 55 ADCT). Além disso, instituiu percentuais
a serem aplicados na área da saúde, passíveis de revisão a cada cinco anos,
cabendo à União, Estados/Distrito Federal e Municípios aplicarem, res-
pectivamente, 5%, 12% e 15% do orçamento (art. 77 ADCT alterado pela
Emenda Constitucional 29/2000).
Não obstante, também a Emenda Constitucional n. 31, de 14 de
dezembro 2000 instituiu, para vigorar até 2010, o Fundo de Combate e
Erradicação da Pobreza, com o

objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dig-

nos de subsistência, cujos recursos serão aplicados em ações su-
plementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de
renda familiar e outros programas de relevante interesse social
voltados para melhoria da qualidade de vida.

Assim, está o direito à saúde preconizado no texto constitucional

como de caráter fundamental e essencial à concretização da dignidade
humana, merecendo do jurista especial atenção e estudo.

110
 Não adstrito ao texto constitucional, o direito à saúde também foi
regulamentado por inúmeras normas infraconstitucionais, cujos pilares
são a Lei federal n.° 8.080/90, que dispõe sobre as condições para a pro-
moção, proteção e recuperação da saúde e organização e funcionamento
dos serviços correspondentes ao Sistema Único de Saúde (SUS), e a Lei
federal n.° 8.142/90, que dispõe sobre a participação da comunidade na
gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos
financeiros na área da saúde.
Nestes textos legais, está evidenciado que a saúde tem como fatores
determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia,
o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação,
o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais com vistas
a garantir condições de bem-estar físico, mental e social (art. 3° da Lei
8.080/90).
São considerados objetivos do SUS: a identificação e divulgação
dos fatores condicionantes e determinantes da saúde, a formulação de
política de saúde destinada a promover, nos campos econômicos e social,
a qualidade de vida e bem-estar acima mencionados e a assistência às
pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da
saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades
preventivas (art. 5° da Lei 8.080/90). Este último deverá ser concretizado
mediante a execução de ações de assistência terapêutica integral, inclusive
farmacêutica (art. 6°, I, ‘d’ da Lei n° 8.080/90).
Ademais, as ações e serviços públicos e privados e saúde devem
obedecer aos seguintes princípios: universalidade de acesso aos serviços
de saúde em todos os níveis de assistência; integralidade de assistência30;

30 Lei n.º 8080/90. Art. 7º, inciso II - “integralidade de assistência, entendida como conjunto
articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos,
exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema.”

111
igualdade de assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qual-
quer espécie (art. 7° da Lei n° 8.080/90).
Diante deste panorama legal, extrai-se que o poder público (leia-
-se União, Estados e Municípios) deverá garantir atendimento em saúde
de todo aquele que dele necessitar, seja brasileiro ou estrangeiro, já que
a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante as po-
líticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação (art. 196 CF) e tem como uma das
diretrizes do SUS o atendimento integral, com prioridade para as ativi-
dades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais (art. 198, II CF).

Eficácia e efetividade das normas jurídicas

Antes de adentrar na diferenciação entre eficácia e efetividade, é

necessário mencionar que os atos jurídicos comportam análise científica
no plano da existência, no da validade e no da eficácia.
A despeito de menção destes planos, não é possível, neste trabalho,
aprofundar esta conceituação. Logo, far-se-á tão somente o registro de
que a existência do ato jurídico ocorre quando do preenchimento dos
seus elementos constitutivos (agente, objeto e forma). A validade decorre
do preenchimento de requisitos determinados na legislação, os quais não
sendo observados acarretam a sua anulação, nulidade ou invalidade. Para
o fim didático ora proposto, merece maior atenção o plano da eficácia,
que se traduz na sua aptidão para produzir efeitos no mundo concreto
(BARROSO, 2003).
De acordo com Silva (1982) a eficácia em sentido técnico-jurídico
atém-se às noções de aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da
norma, eficácia refere-se à aptidão, à idoneidade do ato para a produção
de seus efeitos. É no campo da eficácia que se destaca a efetividade, por
ser a qualidade da norma que opera no mundo fático.

112
 A toda evidência, para existir o caráter da efetividade, imperioso
que a lei tenha eficácia jurídica, ou seja, necessário o preenchimento de
todos os requisitos formais para operar no mundo jurídico para, a partir
daí, atuar no mundo concreto.
A efetividade das normas jurídicas se caracteriza por um programa
finalístico. Nas palavras de Rodrigo Albuquerque de Victor, ao invés de
ser compreendida como mera conformidade dos comportamentos capi-
tulados na norma (caso da eficácia), a efetividade prende-se aos fins do
legislador ou da lei. Noutras palavras, será efetiva a norma que satisfizer
o desiderato para o qual foi concebida (VICTOR, 2009).
O direito existe para realizar-se. Não teria sentido a existência de
uma norma válida sem aplicação na realidade. Por esta razão, é preciso
procurar os instrumentos de tutela e garantia do direito com o fito de
conduzir à sua efetividade.
Neste contexto, é importante destacar as normas constitucionais,
as quais preconizam inúmeros direitos, tais como o à vida, à liberdade,
à saúde, ao trabalho, dentre tantos outros que visam dar concretude ao
princípio da dignidade humana. Contudo, há que se buscar a sua efeti-
vidade, sob pena do texto constitucional ser vazio de sentido pairando
num mundo ideal kantiano.
Na lição de Noberto Bobbio, os direitos precisam ser efetivados,
porém ainda existe um abismo entre o plano ideal e o plano real:

Finalmente, descendo do plano ideal ao plano real, uma coisa é

falar dos direitos do homem, direitos sempre novos e cada vez
mais extensos, e justificá-los com argumentos convincentes; outra
coisa é garantir-lhes uma proteção efetiva. [...]à medida que as pre-
tensões aumentam, a satisfação delas torna-se cada vez mais difí-
cil. Os direitos sociais, como se sabe, são mais difíceis de proteger
do que os direitos de liberdade. Mas sabemos todos, igualmente,
que a proteção internacional é mais difícil do que a proteção no
interior de um Estado, particularmente no interior de um Estado
de direito (BOBBIO, p. 80).

113
 Buscando extrair melhor compreensão sobre o tema em estudo,
imperioso destacar as características dos direitos fundamentais, notada-
mente, os de caráter prestacional e analisar quais os fundamentos utiliza-
dos que inviabilizam a sua efetividade.

Direitos fundamentais prestacionais

Desde a confecção da Declaração Universal dos Direitos Huma-

nos, busca-se garantir a dignidade da pessoa humana pensada por Kant
e tão vilipendiada no pós II Guerra Mundial, tanto é que a Declaração
elencou vários direitos considerados como liberdades positivas e negati-
vas, estando entre as primeiras aquelas que estão aptas ao exercício ime-
diato e que correspondem ao deixar de agir estatal, tais como a liberdade
estrito senso, a vida, a propriedade; ao passo que negativas são os que
dependem de atuação positiva do Estado para a sua efetivação, assim
destacam-se o direito à saúde, à educação, à moradia.
Justamente pela diferença na atuação estatal quanto às liberdades
do homem é que as nações que assinaram os Pactos Internacionais cin-
diram os temas entre liberdades positivas e liberdades negativas, restando
os instrumentos denominados Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Políticos e Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Cul-
turais.
Evidentemente, os direitos civis e políticos importam na liberdade
do indivíduo e implicam um omitir-se estatal de modo a permitir o exer-
cício destas liberdades e evitar a ingerência na autonomia pessoal dos in-
divíduos. De outro modo, as liberdades negativas impõem uma tarefa do
Estado, mediante as políticas públicas adequadas e dotação orçamentária
respectiva, de modo a gerar efeitos na esfera econômica e social.
Não se pode olvidar que os direitos prestacionais são, inquestiona-
velmente, direitos fundamentais e, em virtude disso, possuem aplicação
imediata nos moldes fulcrados no art. 5º, §1º da Constituição Federal. Nas

114
palavras de Ingo Sarlet: A exemplo das demais normas constitucionais e
independentemente de sua forma de positivação, os direitos fundamentais
prestacionais, por menor que seja sua densidade normativa ao nível da
Constituição, sempre estarão aptos a gerar um mínimo de efeitos jurídicos,
sendo, na medida desta aptidão, diretamente aplicáveis, aplicando-se-lhes
(com muito mais razão) a regra geral, já referida, no sentido de que inexis-
te norma constitucional destituída de eficácia e aplicabilidade (SARLET,
2005).
No mesmo sentido, Fábio Konder Comparato conclui que “[...]
se percebe que os direitos econômicos, sociais e culturais gozam de tanta
eficácia e força impositiva quanto os direitos e liberdades individuais,
não mais podendo ser considerados como os ‘primos pobres’ da família”
(COMPARATO, 2003, p. 252).
Neste prisma, se os direitos fundamentais prestacionais são de
aplicação imediata, por que não gozam de efetividade?
Na tentativa de responder à presente indagação, é necessário ob-
servar algumas características dos direitos prestacionais, também denomi-
nados direitos sociais, já que eles visam a garantia da igualdade material,
e parafraseando Sarlet no sentido de garantirem a participação do povo
na distribuição pública de bens materiais e imateriais (COMPARATO,
2003). Aliás, não teria razão de ser, considerar os direitos sociais como
de aplicação imediata, sem a correspondente garantia de um mínimo
necessário para a vida humana.
Destarte, são os direitos sociais que implicam operações de melho-
ria, distribuição e redistribuição dos recursos públicos existentes em for-
ma de bens, serviços e direitos, a saber: saúde, moradia, assistência social.
Já dito que os direitos prestacionais ou de prestação significam no
atuar direto do poder público independente de qualquer contribuição pelo
usuário. É o poder público decorrente do Estado de Direito exercendo
nada além de seu papel constitucionalmente previsto. Com efeito, é pos-

115
sível distinguir as prestações em sentido estrito, como educação, saúde,
assistência social e as de cunho existencial no âmbito da providência social,
que engloba o fornecimento de gás, luz e tantos outros e a participação em
bens comunitários.
Todavia, o estudo ora proposto limitar-se-á nos direitos prestacio-
nais em sentido estrito.
É cediço que qualquer característica de qualquer direito perpas-
sa pelas observações atinentes ao sujeito, objeto, destinatário, natureza
jurídica. No caso em baila, os sujeitos dos direitos fundamentais pres-
tacionais, capazes de atuarem ativamente neste contexto, são os poderes
públicos municipais, estaduais, distritais e federais. Os destinatários des-
tes direitos são os cidadãos, detentores da qualidade de seres humanos e,
logo, possuidores da sua dignidade.
Outra característica dos direitos prestacionais é a necessidade de
normas infraconstitucionais reguladoras do dever-ser estatal. Tais normas
exigem a atuação do legislador para sua regulamentação, pois, em alguns
casos, são inseridos preceitos vagos e imprecisos, que dependem de regu-
lamentação para serem cumpridos.
Não obstante, mencionados direitos carecem da atuação dos agen-
tes governamentais para a elaboração e execução de políticas públicas e
prestação dos serviços estipulados, após devidamente inserido na Lei de
Diretrizes Orçamentárias. Imperioso lembrar que a vontade política é
fator indispensável para a efetividade destes direitos, já que, em muitos
casos, o gestor público se atrela aos princípios da discricionariedade da
administração pública e acaba fazendo escolhas lesivas aos interesses da
comunidade.
Sobre este tópico, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que:

Deveras, não teria sentido que a lei, podendo fixar uma solução
por ela reputada ótima para atender o interesse público, e uma

116
 solução apenas sofrível ou relativamente ruim, fosse indiferente
perante estas alternativas. É de presumir que, não sendo a lei um
ato meramente aleatório, só se pode pretender, tanto nos casos de
vinculação, quanto nos casos de discrição, que a conduta do ad-
ministrador atenda excelentemente, à perfeição, a finalidade que
a animou. Tanto faz que se trate de vinculação, quanto de discri-
ção. O comando da norma sempre supõe isto. Se o comando da
norma sempre propõe isto e se uma norma é uma imposição, o
administrador está, então, nos caso de discricionariedade, perante
o dever jurídico de praticar, não qualquer ato dentre os comporta-
dos pela regra, mas única e exclusivamente aquele que atenda com
absoluta perfeição à finalidade da lei (MELLO, 2010, p. 32-3).

Neste cenário, é inafastável um atuar contundente e seguro do

Poder Judiciário para fazer valer o direito no caso concreto, devendo o
magistrado atentar, nos casos trazidos à apreciação e intervenção jurisdi-
cional, na natureza constitucional destes preceitos e sentenciar obrigando
o Estado a cumprir as determinações em prol do interesse público.
Segundo Lima (2001), os direitos prestacionais são direitos que
clamam, para sua efetivação, a atuação conjunta de todos os órgãos esta-
tais em uma nova visão do princípio da Separação de Poderes, que hoje é
revisitado face à necessidade de especialização das funções estatais.

Argumentos utilizados para a não efetividade dos direitos

prestacionais

Conforme descrito em tópico anterior, a luta pela efetividade dos

direitos prestacionais é a situação problema enfrentada, porém a sua não
efetividade é o propulsor dos inúmeros problemas sociais dos países,
notadamente, do Brasil.
O grande argumento utilizado pelos administradores públicos
brasileiros a justificar a não efetividade dos direitos sociais, notadamen-
te, da saúde, é o da escassez de recursos. Tal argumento é concretizado na

117
teoria da “reserva do possível”, uma vez que estes direitos representam
significativo incremento financeiro, incompatível com o desejo da coleti-
vidade que quer estar sempre à frente das inovações tecnológicas.
Este argumento é na verdade um conceito oriundo da Alemanha,
baseado na decisão da Corte Constitucional Federal, no julgamento do
famoso caso numerus clasusus (BverfGE n. º33, S. 333), em que havia a pre-
tensão de ingresso no ensino superior público, embora não existissem va-
gas suficientes, com espeque na garantia da Lei Federal alemã de liberda-
de de escolha da profissão. No julgamento deste processo, a corte firmou
posicionamento de que o indivíduo só pode requerer do Estado uma
prestação que se dê nos limites do razoável, ou seja, a qual o requerente
atenda aos requisitos objetivos para sua fruição (SARLET, 2001, p. 288).
Embora a teoria da “reserva do possível” tenha prosperado na rea-
lidade alemã, inúmeros fatores políticos, sociais, econômicos fazem com
que esta não seja aplicável à realidade brasileira.
Neste sentido, merece transcrição da análise feita por Flávia Lima
acerca do tema:

Os direitos sociais naquele país são vistos como uma decorrência

de princípios como a dignidade humana e o direito à vida, típicos
direitos de Primeira Geração, pois nenhum dos direitos sociais
foi incorporado, face aos traumas causados pela experiência nazi-
-fascista, fracasso atribuído à Carta de Weimar.
O modelo de Estado Social lá convive com a tensão própria do
capitalismo nos países centrais: o de harmonizar as idéias neoli-
berais com a necessidade de intervenção do Estado para assegurar
a igualdade entre os cidadãos através da redistribuição de riqueza,
problema agravado no contexto pós-unificação.
A impossibilidade do retrocesso de garantias institucionais já efe-
tivadas na Alemanha convive, como em quase todos os países do
mundo ocidental, com as propostas da globalização econômica.
Neste ponto, o debate é o mesmo nos dois países. A diferença
reside no fato de que no Brasil tais garantias ainda não foram
efetivadas, sendo perigoso falar em retrocesso de um processo não
concluído.

118
 Deve ser acrescentada a questão de que na Alemanha, sem dúvi-
da, os conceitos de mínimo existencial ou de limites do razoável
englobam um manancial de garantias bem mais extenso do que
no Brasil, em que os indicadores sociais são alarmantes e ainda há
muito o que ser feito no âmbito social para apaziguar os efeitos
de uma das piores distribuições de renda do planeta.
Os próprios conceitos apresentam, não bastassem estas conside-
rações, problemas de ordem de competência, vez que delegam a
decisão sobre a disponibilidade dos recursos e os limites para a
conquista de todos estes direitos para o Executivo e o Legislativo,
sem estabelecer, do ponto-de-vista jurídico, parâmetros obriga-
tórios, em detrimento do indispensável elemento da segurança
(LIMA, 2001).

Logo, indispensável sopesar a fiel aplicação deste princípio no

contexto nacional de modo a não afastar a efetividade dos direitos fun-
damentais prestacionais.
Diante desta utilização reiterada dos princípios da razoabilidade
e da “reserva do possível” indaga-se: o que é razoável? Quem escolhe os
parâmetros do razoável?
Na tentativa de contrapor este entendimento avesso à dignidade
humana, alguns doutrinadores, como Luís Roberto Barroso (2003) e Tor-
res (1995), defendem o argumento, o qual se convencionou chamar de
“mínimo existencial”, no qual o indivíduo teria um mínimo de digni-
dade para a sua existência, o que corresponde “à entrega de um mínimo
de bens públicos ou de ‘bens primários’, adequados às necessidades de
sobrevivência dos pobres” (AMARAL, 2001, p. 178).
No entanto, atualmente, a definição do que é razoável e do que
consiste este “mínimo existencial” está ficando a cargo do Poder Judiciá-
rio e não como ato administrativo consequência da política pública em
defesa da saúde, como preconiza o art. 198 da Constituição Federal.
Neste ponto, não se pode distanciar do previsto no Pacto Inter-
nacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, do qual o Brasil é
signatário e que consta em seu art. 2º, alínea 1 de que: Cada Estado-Parte
do presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por esforço

119
próprio como pela assistência e cooperação internacionais, principal-
mente nos planos econômico e técnico, até o máximo de seus recursos
disponíveis, que visem assegurar, progressivamente, por todos os meios
apropriados, o pleno exercício dos direitos reconhecidos no presente Pac-
to, incluindo, em particular, a adoção de medidas legislativas.
Portanto, as políticas públicas destinadas aos direitos sociais, eco-
nômicos e culturais não estão sujeitos à limitação da “reserva do possí-
vel”. Frise-se a lição de Fábio Konder Comparato:

É claramente impossível compelir o Estado a providenciar ime-

diatamente, a todos os que o demandem, um posto de trabalho,
uma moradia, uma vaga em creche, um tratamento médico-ci-
rúrgico de alta complexidade, e outras prestações dessa natureza.
Diante dessa evidência incômoda, todos acabam por se resignar à
conclusão de que os direitos econômicos, sociais e culturais têm
uma eficácia limitada, em comparação com os direitos e liberda-
des individuais. Em suma, tornou-se lugar-comum na doutrina
afirmar que vigoraria nessa matéria o pressuposto implícito da
‘reserva do possível’.
É preciso, com urgência, corrigir esse desvio de perspectiva, pois
ele equivale a esvaziar de toda força jurídica aquele conjunto de
direitos fundamentais, da mais alta relevância em países subde-
senvolvidos. Se o Estado não dispõe, como é óbvio, de condições
materiais para atender à totalidade das demandas individuais de
bens indispensáveis a uma vida digna, ele tem, não obstante, in-
questionavelmente, o dever constitucional de por em prática, com
todos os meios ao seu alcance, as políticas públicas dirigidas à
consecução desse objetivo. O desempenho dessa relevante função
estatal não está, de modo algum, submetido à ‘reserva do possível’
(COMPARATO, 2003, p. 250).

Conforme demonstrado, os direitos sociais prestacionais ainda es-

tão distantes de sua concretização plena enquanto o poder público não
priorizá-los e encará-los como direitos fundamentais que são, e se divor-
ciaram do retrógrado conceito de que as normas definidoras de direitos
sociais são programáticas e, portanto, não teriam aplicação imediata, não
passando de normas programa para execução a ser definida.

120
 Felizmente, vários mecanismos existem para propiciar a efetivação
dos direitos fundamentais prestacionais, ainda que seja pela via coercitiva
do Poder Judiciário.

Instrumentos para viabilizar a defesa dos direitos sociais

prestacionais

Os direitos sociais prestacionais correspondem a direitos funda-

mentais e de aplicação imediata, nos moldes do art. 5º, §1º da Cons-
tituição Federal e importam num agir do poder público, num realizar
algo em benefício da coletividade. São direitos considerados difusos pela
definição contida no art. 81 do Código de Defesa do Consumidor (Lei
n.º 8078/90).
Aliás, assim disse Fábio Konder Comparato:

Ora, dizer que os titulares dos direitos econômicos, sociais e cul-

turais são, prioritariamente, classes ou grupos despidos de poder
econômico ou político significa reconhecer que esses direitos cor-
respondem a interesses transindividuais, de natureza difusa ou
coletiva. Sua defesa, em juízo ou fora dele, por conseguinte, não
pode ser deixada à livre iniciativa dos seus titulares, mas implica,
necessariamente, a intervenção do Estado e a atuação de asso-
ciações de interesse público, na qualidade de partes substitutas
(COMPARATO, 2003, p. 252-3).

A legislação pátria, com o intuito de propiciar a eficácia do direito,

conferiu os direitos sociais o status de direito difuso. É bastante extensa
a gama legislativa quando se trata da defesa dos interesses difusos, dentre
os quais se elencam os relacionados ao meio ambiente, como também ao
consumidor, infância e adolescência, idoso, deficientes, patrimônio públi-
co, dentre outros interesses que são resguardados por meio de ação civil
pública.
É a ação civil pública o instrumento mais eficaz para a defesa
destes interesses difusos.

121
 A Lei n.º 7.347 de 24 de junho de 1985 foi elaborada com o escopo
de disciplinar a ação civil pública de responsabilidade por danos causa-
dos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração da ordem econô-
mica e na defesa de qualquer outro interesse difuso ou coletivo (art. 1º).
A designação “ação civil pública” nada mais é que uma referência
às ações penais públicas oferecidas pelo Ministério Público. A ação penal
pública tem como titular exclusivo o Ministério Público (art. 129, inciso
I da CF) e a ação de natureza civil ajuizada pelo parquet seria então a
ação civil pública (VIGLIAR, 1999, p. 30).
Porém, não só o órgão ministerial o detentor da legitimidade para
o ajuizamento da ação civil pública, ao contrário do que acontece com a
ação penal. No caso em baila, ele age juntamente com os co-legitimados
(as pessoas jurídicas de direito público interno, as associações civis, os
sindicatos e outros órgãos e entidades – redação do art. 5º da Lei n.º
7.347/85) e mais recentemente a Defensoria Pública (redação dada pela
Lei n.º 11.448, de 15/1/2007).
No dizer de Mazzilli (1999), se a ação estiver sendo movida pelo
Ministério Público, chamar-se-á ação civil pública. Mas se estiver sendo
proposta por qualquer outro co-legitimado será ação coletiva.
Todavia, as críticas levantadas são somente de cunho doutrinário,
haja vista a práxis já ter incorporado a expressão no contexto jurídico
brasileiro. Neste sentido, concluiu Mancuso:

A conclusão razoável, a respeito desse aspecto terminológico,

parece-nos a seguinte: a ação da Lei 7.347/85 objetiva a tutela
de interesses metaindividuais, de início compreensivos dos difu-
sos e dos coletivos em sentido estrito, aos quais na seqüência se
agregaram os individuais homogêneos (Lei 8.079/90, art. 81, III
c/c os arts. 83 e 117); de outra parte, essa ação não é ‘pública’
porque o Ministério Público pode promovê-la, a par de outros
co-legitimados, mas sim porque ela apresenta um largo espectro
social de atuação, permitindo o acesso à justiça de certos interes-

122
 ses meta-individuais que, de outra forma, permaneceriam num
certo ‘limbo jurídico’. Para mais, trata-se de locução já consagrada
em vários textos legais, inclusive na Constituição Federal (art.
129, III), sendo que a jurisprudência e a doutrina especializada
a empregam normalmente, levando-nos a crer que esse nomen
júris – ação civil pública – já está assentado na experiência jurídica
brasileira (MANCUSO, 1999, p. 21).

Ultrapassada esta introdução, verifica-se que a principal arma na

luta em prol dos interesses difusos é, indubitavelmente, a ação civil públi-
ca que prevê como sanções: a condenação em dinheiro ou o cumprimen-
to de uma obrigação de fazer ou de não fazer (art. 3º da Lei 7.347/85),
fornecendo, com isso, um leque de opções para responsabilizar os causa-
dores de danos a interesses difusos, ainda que estes danos correspondam
a não efetividade dos direitos fundamentais sociais prestacionais.
Outro instrumento pungente e de extrema importância para a defe-
sa dos interesses difusos é o Código de Defesa do Consumidor, instituído
pela Lei n.º 8.078 de 11 de setembro de 1990. O Código trouxe o conceito
do que é interesse difuso, como se faria a sua defesa, alterando, inclusive
vários dispositivos da Lei n.º 7.347/85, tornando a lei mais abrangente e
mais efetiva.
Mas vale ressaltar que as inovações não pararam neste ponto, em
1992, foi publicada a Lei n.º 8.429 de 2 de junho de 1992 criando as
sanções aplicáveis aos agentes públicos que cometessem enriquecimento
ilícito, prejuízo ao patrimônio público e descumprimento de princípios
da Administração Pública.
Com a Lei n.º 8.625 de 12 de fevereiro de 1993, institui-se a Lei
Orgânica do Ministério Público, que estipulou como uma das funções
do parquet a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para a
proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente,
ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,

123
turístico e paisagístico e a outros interesses difusos, coletivos ou individu-
ais indisponíveis e homogêneos. E ainda para a anulação ou declaração
de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade ad-
ministrativa das pessoas jurídicas de direito público.
Em 1994, foi elaborada a Lei n.º 8.842 de 4 de janeiro de 1994 que
criou a política nacional do idoso, instituindo o Conselho Nacional do
Idoso e entregando a toda a sociedade a responsabilidade de garantir ao
idoso uma vida digna.
As leis apresentadas em apertada síntese refletem a gama incomen-
surável de interesses difusos a serem protegidos, sem prejuízo de outros
que eventualmente surjam com o desenvolvimento da sociedade, dentre
os quais destaque-se o direito fundamental prestacional difuso à saúde.
Neste quadro questiona-se como concretizar os direitos sociais
prestacionais à saúde, enquanto direito fundamental e difuso? Várias são
as respostas, uma vez que existem mecanismos políticos (por meio do
voto), legislativos (fiscalização pelo Poder Legislativo), administrativos
(atuação do Tribunal de Contas dos Estados e da União) e jurídicas (con-
denação pelo Poder Judiciário).
Entretanto, buscando fidelidade ao tema proposto analisar-se-á o
mecanismo jurídico de solução na efetividade destes direitos, por meio
da atuação do Estado-juiz (Poder Judiciário).

A postura do judiciário na efetivação do direito humano

fundamental prestacional difuso à saúde

Inquestionavelmente, por ser de maior abrangência é que a ação

civil pública tem sido utilizada como melhor instrumento processual
postulado em face do poder público municipal, estadual e federal na
defesa dos direitos à saúde. Tal fato decorre da existência de inúmeras
decisões judiciais de maior extensão subjetiva e objetiva abrindo espaço
no velho conceito de lide limitada às partes.

124
 Essa ampliação da eficácia das sentenças do Poder Judiciário no
sentido de maior utilidade social aos pedidos formulados tem esvaziado,
hodiernamente, o conceito da separação dos poderes, fortalecendo a tu-
tela coletiva com efeito ultra partes e erga omnes nas matérias de interesse
metaindividuais, como ocorre nas ações populares (art. 18 da Lei n.º
4.717/75), nas ações civis públicas (art. 16 da Lei n.º 7.347/85) ou nas
ações coletivas em defesa do consumidor (art. 95 e art. 103 da Lei n.º
8.078/90).
Assim, estes instrumentos legais viabilizam a expansão da eficácia
das decisões judiciais e atenuam o esquema ultrapassado da separação
entre os poderes, “à medida que mais e mais as decisões judiciais tendem
a se libertar do confinamento nos autos em que foram proferidas para
projetar reflexos ao exterior, em face de outros jurisdicionados” (MAN-
CUSO, 2001 p. 743).
Neste ambiente inovador de judicialização das políticas públicas, é
preciso que os aplicadores do direito se distanciem dos antigos conceitos
de mérito do ato administrativo e o seu controle jurisdicional, analisan-
do as decisões administrativas não ótimas feitas pelo gestor público.

Algumas ponderações sobre a tripartição de poderes

A despeito das inúmeras críticas quanto à designação de triparti-

ção de poderes, notadamente, porque o poder estatal é uno, funcional-
mente separado para melhor atender às demandas sociais, fato é que a
ideia de selecionar as funções estatais, segundo a sua relação com a lei,
ainda existe para alguns magistrados que insistem seguir na contra-mão
do avanço jurídico.
Neste prisma, o mote da teoria de Montesquieu seria a preservação
do conceito de liberdade, analisado por ele sob dois aspectos: o filosófico
e o político. No primeiro, a liberdade consistiria no exercício da vontade,
enquanto sob o ponto de vista político, a liberdade cumpriria com o res-

125
peito ao cidadão e à Constituição (MONTESQUIEU apud BONAVIDES,
2001, p. 159).
Logo, se houvesse a concentração de poder nas mãos de uma única
pessoa ou de um único grupo, o regime despótico seria implantado fe-
rindo frontalmente a concepção de liberdade tão difundida e defendida
no século XVIII.
Assim, melhor garantia à liberdade seria conceber que o poder
fosse diluído em estruturas diferentes em busca do mesmo objetivo: a
dignidade humana do cidadão.
Contudo, a teoria de Montesquieu não reflete na estrutura de Es-
tado Democrático de Direito brasileiro. Aliás, a mencionada teoria serve
para subsidiar decisões judiciais que não pretendem resolver a questão de
fundo posta em juízo e evitar, sem razão, que o Poder Judiciário enfrente
as chamadas políticas públicas não empregadas pelo Executivo.
Segundo os defensores deste caminho, diga-se, contrário ao con-
trole das políticas públicas, o Poder Judiciário, ao investigar tais ativi-
dades das demais funções do Estado (Legislativo e Executivo), estaria
intrometendo-se indevidamente em atividades destes outros “Poderes”,
violando a separação dos poderes, imposta pela Constituição da Repú-
blica. Na jurisprudência, também, não são raros os casos em que o Ju-
diciário se nega a atuar em determinadas hipóteses, precisamente por
invocar esta separação de funções – e a consequente proibição em atuar
na condição de legislador positivo – como limite à sua ação. Há, mes-
mo, Súmula do Supremo Tribunal Federal espelhando esse entendimento
(Súmula n. 339: “não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função le-
gislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento
de isonomia”).
Todavia, o Brasil não adotou a “separação de poderes”, mas a teoria
do “balanceamento de poderes” conclusão esta que se extrai da própria
leitura dos artigos 51, IV, 52, XIII e 99, da Constituição da República que
menciona as medidas provisórias, a autonomia administrativa do Legis-

126
lativo e do Judiciário e as sentenças normativas da Justiça do Trabalho e
mais recentemente com Súmula Vinculante como atos praticados fora da
definição estanque de legislar, executar e julgar. Frise-se que o Supremo
Tribunal Federal já afirmou acerca da vigência, no direito nacional, do
princípio do balanceamento de poderes.
Se for admitida de forma irrestrita a “separação de poderes”, sequer
seria possível o controle jurisdicional do Estado, mesmo que sob a supo-
sição de violação da legalidade. Segundo Riccardo Guastini, “no modelo
de separação de poderes, os juízes não podem controlar a legalidade dos
atos do executivo, nem anular ou privá-los de eficácia (o controle da
legalidade sobre atos da administração é atribuído aos órgãos internos
da própria Administração). Ao contrário, no modelo do balanceamento
de poderes, os atos do executivo são sujeitos a controle jurisdicional de
legalidade, e os atos administrativos ilegais podem ser anulados (ou, ao
menos, desaplicados) pelo juiz” (GUASTINI, 2005).
Portanto, o sistema adotado no Brasil não é o da “separação de po-
deres”, mas sim o do “balanceamento dos poderes”, vale dizer, o direito
nacional não concebe a vedação de o Judiciário controlar atividades de
outros “poderes” – seja negando força a estas atividades (controle negati-
vo), seja impondo condutas (controle positivo). Ao contrário, no Brasil,
o Judiciário tem sim a prerrogativa de interferir na atividade do Executi-
vo e do Legislativo, para controlar a atuação destes na sua conformidade
com o Direito, aí incluídos os princípios e diretrizes constitucionais.
Dessa forma, sempre que a atividade dos outros “poderes” se mos-
tre ilegal ou contrária às diretrizes constitucionais, impõe-se a atuação do
Poder Judiciário, coibindo esta ilegalidade e apontando o caminho cor-
reto da atividade do Estado, seja vedando certa conduta (condenação em
obrigação de não fazer), seja ainda impondo-a (condenação em obrigação
de fazer), quando verificada a omissão.
A atuação do Judiciário frente às demandas coletivas é prova de
que as decisões judiciais se aproximam cada vez mais das características

127
legiferantes quando se mostram abstratas e genéricas. O caráter geral da
decisão judicial, a condenação genérica preconizada pela lei (art. 95, da
Lei n. 8.078/90) e a indeterminação dos sujeitos a serem atingidos pela
sentença evidenciam que este ato se assemelha em muito à lei.
Conclui-se nas palavras de Sérgio Cruz Arenhart que é indispensá-
vel maior conscientização dos magistrados do seu papel político por eles
desempenhado, bem como a imposição de se revisar os pressupostos e
dogmas em que opera o Judiciário nacional. E ainda afirma:

[...] os obstáculos como os acima apontados são, antes, mero ar-

gumento (de fundamento inexistente) para evitar o julgamento,
do que propriamente limitação à função jurisdicional. Limitações
aparentes como esta são convenientemente empregadas em certas
situações – como impedimento à atuação judicial – e afastadas em
outras, o que certamente não se pode admitir. Não se está, aqui,
frente à efetiva fronteira na atuação jurisdicional, sendo imperio-
so repensar este problema específico (ARENHART, 2005.).

É preciso uma maior consciência do papel social exercido pelo

magistrado no momento da apreciação da matéria posto em juízo. E
mais, é preciso que o ensino superior conscientize os acadêmicos para a
relevância dos direitos humanos no contexto social de modo a preparar
o futuro profissional no enfrentamento destes temas.
É nesse quadro que se indaga: podem juízes e tribunais interferi-
rem no Legislativo e no Executivo, impondo ou invalidando ações ad-
ministrativas e políticas públicas? A resposta será afirmativa sempre que
o Judiciário estiver atuando, inequivocamente, para preservar um direito
fundamental previsto na Constituição ou para dar cumprimento a algu-
ma lei existente. Vale dizer: para que seja legítima, a atuação judicial não
pode expressar um ato de vontade própria do órgão julgador, precisando
sempre reconduzir-se a uma prévia deliberação majoritária, seja do cons-
tituinte, seja do legislador (BARROSO, 2009).

128
 O juiz é agente político e não mero aplicador do direito e que in-
terfere diretamente nas políticas públicas, notadamente, quando é levado
a julgar. Não há dúvida de que um juiz interfere, mesmo que de forma
mínima, em uma política pública, mormente quando sua decisão im-
portar na alocação de mais recursos, a alteração de certos procedimentos
(para atender ao caso concreto), além de representar um paradigma para
outras decisões em situação equivalente.
Se assim ocorre no plano individual, com muito maior ênfase este
papel é sentido em ações coletivas.
Evidente que as ações coletivas resguardam, costumeiramente, in-
teresses relevantes defendidos por ambos os pólos da relação processual.
De fato, qualquer litígio coletivo envolverá um interesse relevante (nor-
malmente de nível constitucional) reclamado pelo autor, em detrimento
de outro interesse também relevante (e também de hierarquia constitucio-
nal) invocado como defesa pelo réu. Com efeito, a proteção do direito à
saúde de uma coletividade, dificilmente se fará a não ser com restrição
ao direito ao desenvolvimento regional supostamente protegido pelo réu.
Diante disso, o magistrado é colocado a sopesar e interferir em um
destes interesses, a fim de beneficiar o outro, o que implica, muitas vezes,
um papel político do magistrado na eleição do interesse mais relevante e
que merecerá, no caso, proteção.
Com efeito, a eleição destas prioridades de relevância levará o juiz
à reflexão que importará, na maioria das vezes, de sua experiência pesso-
al, firmada em critérios subjetivos e com reflexos para além dos interesses
expressamente mencionados no pedido do autor, fato com o qual os
juízes não estão ainda habituados, pois é algo que não se verifica normal-
mente nas ações individuais.
Todavia, o Poder Judiciário quando é levado a apreciar as escolhas
administrativas ou a omissão do poder público face a um direito funda-

129
mental prestacional, interpreta, erroneamente, pela impossibilidade de
interferência do Poder Judiciário no Poder Executivo face ao princípio
da separação dos poderes ou pela impossibilidade de analisar o mérito do
ato administrativo por se tratar de ato discricionário do administrador.
Entretanto, frise-se, esta concepção de Estado de Direito está ruin-
do, notadamente, porque os atos puramente discricionários estão con-
tornados pela legalidade, ficando a escolha do administrador restrita ao
cumprimento da escolha ótima para a sociedade. E mais, a existência do
ato administrativo pressupõe a prévia observância dos critérios legais que
regem o ato, mormente os quesitos de validade da conduta administrati-
va (legalidade, competência, forma, finalidade, motivação) e a obediên-
cia aos princípios da Administração Pública de legalidade, moralidade,
igualdade, publicidade, eficiência, proporcionalidade, impessoalidade
(art. 37, caput da CF/88 e art. 11 da Lei n.º 8.429/92).
Interessante a ponderação de Fábio Konder Comparato, ao tratar
o tema, porque reforça a vinculação legal das verbas orçamentárias às
políticas de realização de direitos fundamentais. Enfatiza que a liberação
destes recursos públicos não é matéria que entre na esfera de discricio-
nariedade administrativa. Ela não se submete a juízo algum de conveni-
ência e oportunidade. Trata-se, inquestionavelmente, de atos de adminis-
tração vinculada. E mais, ressalta que as despesas vinculadas à satisfação
de direitos fundamentais da pessoa humana constituem deveres constitu-
cionais impostergáveis do Poder Público, já que o Poder Executivo não
é livre para fazer aleatoriamente as despesas em direitos fundamentais
prestacionais e que toda redução de gastos nestas áreas carecem de com-
provada justificativa (COMPARATO, 2003, p. 256-7).
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, os atos discricionários
seriam os que a Administração pratica ela mesma, ainda que adstrita à lei
reguladora da expedição deles. Assim, não há discricionariedade em tudo
que é feito pelo administrador, já que a legalidade vai além do aspecto

130
formal, atingindo inclusive as escolhas subjetivas feitas pelo poder públi-
co (ARENHART, 2005).
Diante disso, o juiz não poderá ficar adstrito simplesmente ao
conteúdo dos atos, mas ter a sensibilidade de perceber que sua decisão
poderá afetar toda uma coletividade, principalmente em se tratando de
ações coletivas. Em razão destas situações é que o magistrado precisa
fazer uma opção política, a propósito do bem jurídico ou do interesse
social.
O aprendizado desta nova forma de pensar para o magistrado
exige que ele tome sempre em consideração duas questões fundamentais:
de um lado a atenção constante aos princípios fundamentais do Direito
(somados aos seus critérios hermenêuticos e sua forma de incidência); de
outro a redobrada sensibilidade com a realidade social. Realmente, a pre-
sença constante, nas ações coletivas, do conflito entre interesses coletivos
relevantes (ou entre interesse coletivo e interesse individual relevantes)
impõe que o magistrado, na solução da questão, se paute sempre por
critérios que apliquem ao caso concreto os princípios constitucionais,
colocando em foco – antes da solução do litígio – a discussão a respeito
da interpretação e aplicação da Constituição da República (ARENHART,
2005).
Para concluir este tópico, merece transcrever parte do Recurso
Especial n.º 1.041.197-MS que julgou Ação Civil Pública ajuizada pela
10ª Promotoria de Justiça de Dourados (Processo n.º 002.05.009171-0) e
publicado no informativo n.º 0404 do STJ acerca da importante atuação
do Poder Judiciário na efetivação dos direitos humanos:

ACP. CONTROLE JUDICIAL. POLÍTICAS PÚBLICAS.

Trata-se, na origem, de ação civil pública (ACP) em que o MP
pleiteia do Estado o fornecimento de equipamento e materiais
faltantes para hospital universitário. A Turma entendeu que os di-
reitos sociais não podem ficar condicionados à mera vontade do
administrador, sendo imprescindível que o Judiciário atue como

131
 órgão controlador da atividade administrativa. Haveria uma dis-
torção se se pensasse que o princípio da separação dos poderes,
originalmente concebido para garantir os direitos fundamentais,
pudesse ser utilizado como empecilho à realização dos direitos
sociais, igualmente fundamentais. Uma correta interpretação da-
quele princípio, em matéria de políticas públicas, deve ser apenas
no sentido de utilizá-lo quando a Administração atua dentro dos
limites concedidos pela lei. Quando a Administração extrapola
os limites de sua competência e age sem sentido ou foge da fi-
nalidade à qual estava vinculada, não se deve aplicar o referido
princípio. Nesse caso, encontra-se o Poder Judiciário autorizado
a reconhecer que o Executivo não cumpriu sua obrigação legal
quando agrediu direitos difusos e coletivos, bem como a corrigir
tal distorção restaurando a ordem jurídica violada. Assim, a atua-
ção do Poder Judiciário no controle das políticas públicas não se
faz de forma discriminada, pois violaria o princípio da separação
dos poderes. A interferência do Judiciário é legítima quando a
Administração Pública, de maneira clara e indubitável, viola di-
reitos fundamentais por meio da execução ou falta injustificada
de programa de governo. Quanto ao princípio da reserva do pos-
sível, ele não pode ser oposto ao princípio do mínimo existencial.
Somente depois de atingido o mínimo existencial é que se pode
cogitar da efetivação de outros gastos. Logo, se não há compro-
vação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa
estatal, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário ordene
a inclusão de determinada política pública nos planos orçamen-
tários do ente político. A omissão injustificada da Administra-
ção em efetivar as políticas públicas essenciais para a promoção
de dignidade humana não deve ser assistida passivamente pelo
Poder Judiciário, pois esse não é mero departamento do Poder
Executivo, mas sim poder que detém parcela de soberania nacio-
nal. Assim, a Turma conheceu em parte do recurso e, nessa parte,
negou-lhe provimento. Precedentes citados do STF: MC na ADPF
45-DF, DJ 4/5/2004; AgRg no RE 595.595-SC, DJe 29/5/2009;
do STJ: REsp 575.998-MG, DJ 16/11/2004, e REsp 429.570-GO,
DJ 22/3/2004. REsp 1.041.197-MS, Rel. Min. Humberto Martins,
julgado em 25/8/2009. (sem grifos no original).

Felizmente, o Tribunal Superior tem se mostrado mais avançado

que os próprios magistrados de primeiro grau e já tem se posicionado

132
de forma contundente na fiscalização da omissão do poder público pelo
Judiciário.

Sugestão de alguns critérios para melhor atuação do Poder Judiciá-

rio na tutela dos direitos prestacionais à saúde

O princípio da proporcionalidade, no particular, representa talvez

a mais importante ferramenta de atuação do juiz. Sua aplicação será uma
constante na atuação judicial em processos coletivos e, no particular,
três aspectos merecem ser considerados: a proporcionalidade em sentido
estrito, a adequação e a exigibilidade. É preciso sempre considerar a fi-
nalidade dos dispositivos legais em conflito (que tutelam bens jurídicos
determinados); tais fins podem ser logrados por distintos meios, sendo
sempre de se optar pelo meio mais adequado à situação específica. Na
avaliação desta adequação, entra também o critério da exigibilidade, no
sentido de que tal meio represente o menor sacrifício possível ao outro
interesse, que será subjugado. Por fim, deverá ser avaliada a proporcio-
nalidade em sentido estrito, de forma a apresentar o resultado mais van-
tajoso, ou seja, aquele que obtém o melhor resultado em relação a um
interesse, com o menor sacrifício aos demais interesses envolvidos no
conflito (GUERRA FILHO, 2001).
Para tanto, necessita o magistrado de acurada interpretação do
texto constitucional, vez que não se poderá se assentar em critérios alea-
tórios, mas devem fixar-se em sólidos elementos hermenêuticos.

Neste passo, há que se considerar a lição de Jorge Miranda , que

enumera três diretrizes básicas para guiar o intérprete na análise
e interpretação do texto constitucional. Inicialmente, salienta o
autor que a interpretação constitucional deve ser objetivista e evo-
lutiva, visando a possibilitar a coerência e a subsistência do orde-
namento jurídico. Com este ponto inicial, pretende o autor que
a interpretação constitucional tome por essência a constatação de

133
 que a Constituição é um todo, unitário e harmônico. Especifica-
mente no que interessa à solução do conflito de interesses de que
aqui se trata, considera o autor que a superação da ‘contradição
de princípios’ impõe que se aja, ‘nuns casos, mediante a redu-
ção proporcionada do respectivo alcance e âmbito e da cedência
de parte a parte e, noutros casos, mediante a preferência ou a
prioridade, na efectivação, de certos princípios frente aos restan-
tes – nuns casos, pois, através de coordenação noutros através de
subordinação (assim, como já se disse, o princípio democrático,
porque princípio de legitimidade da Constituição portuguesa,
há-de presidir à concretização dos demais princípios e, como se
verá, o respeito dos direitos, liberdades e garantias há-de ser o qua-
dro de efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais). E
pode ter de se solicitar, como critério final (mesmo sem aceitar
todas as premissas do puro método valorativo) a ponderação dos
valores inerentes aos princípios que deverão prevalecer (MIRAN-
DA, 1988, p. 228-9).
E acrescenta:

[...] a hermenêutica constitucional deve assentar-se no postulado

de que todas as normas constitucionais são verdadeiras normas
jurídicas e desempenham uma função útil no ordenamento. A ne-
nhuma pode dar-se uma interpretação que lhe retire ou diminua
a razão de ser. Mais: a uma norma fundamental tem de ser atribu-
ído o sentido que mais eficácia lhe dê; a cada norma constitucio-
nal é preciso conferir, ligada a todas as outras normas, o máximo
de capacidade de regulamentação (MIRANDA, 1988, p. 228-9).

O caráter interpretativo exercido pelo magistrado impõe a apli-

cação de critérios político-valorativos, aliás, os mesmos critérios que se
deveria esperar dos políticos escolhidos pelo voto.
O juiz, ao julgar as ações que visam à tutela de direitos humanos,
exerce nítida função política, ao lado da jurídica. Neste papel, porém,
deve o magistrado buscar formular estas opções políticas não segundo
suas próprias opiniões ou convicções, mas sim de acordo com os princí-
pios da proporcionalidade estabelecendo as prioridades e sopesando qual
o direito mais relevante.

134
 Valendo-se de critérios objetivos e pautados nas determinações
constitucionais a respeito, não estará o juiz usurpando a atribuição de
qualquer representante de outra Função do Estado; não estará agindo
como legislador, já que sua preocupação não é a de criar a política públi-
ca, mas apenas a de exprimir a vontade da lei em relação à condução dela
pelo Estado. De outra sorte, também não se estará colocando no papel
de agente do Executivo, especialmente porque sua função se limitará a
indicar a direção a ser trilhada pelo Estado, sem considerar o caminho
para alcançar a medida.
Sempre cumprirá ao Judiciário perscrutar o ato administrativo,
para examinar sua legalidade (em toda sua extensão, inclusive no que
respeita à moralidade, à proporcionalidade, à razoabilidade, à eficiência,
à realização do bem comum, etc.) (ARENHART, 2005).

Conclusão

A despeito do domínio das técnicas de interpretação constitucio-

nal e de aplicação do direito com base na Constituição da República, a
nova forma de pensar que se espera do magistrado exige, sempre, a atenta
visão da realidade e a sensível percepção do interesse social que o caso
demanda.
O manejo adequado do direito material não é suficiente para a
correta atuação dos direitos coletivos. É preciso também dominar a téc-
nica processual. Vêem-se, ainda hoje, várias decisões judiciais que pres-
tam verdadeiro desserviço à tutela coletiva, quer impondo restrições a
ela inexistentes (na ordem jurídica), quer vedando as ações coletivas para
certa finalidade, quer ainda transformando as ações coletivas em ações
individuais em que se formaria um litisconsórcio ativo.
Em todas estas limitações se observa nítido conservadorismo e cla-
ra vinculação à ótica individual do processo, já que alguns magistrados

135
insistem em manter-se distantes das exigências que imperam na tutela
coletiva.
Evidencia-se que alguns magistrados ainda não notaram que as
ações coletivas envolvem outra forma de pensar o processo, e que as es-
truturas concebidas para as ações individuais nem sempre se aplicam ao
processo coletivo.
Impõe-se, enfim, que o magistrado se mostre consciente de seu pa-
pel, no meio social, divorciado da imagem de um burocrata, responsável
pela aplicação fria da lei ao caso concreto, mas perceba sua função de
agente social, capaz de alterar a realidade.
É preciso compreender que o controle das políticas públicas em
geral, notadamente, atinentes aos direitos prestacionais cabe ao Poder
Judiciário, como regra, já que ele detém as condições de interpretar a
Constituição e as leis, resguardando direitos e assegurando o respeito ao
ordenamento jurídico.
Cabe aos juízes e tribunais, muitas vezes, exercer o papel de cons-
trutor do sentido das normas jurídicas, mormente quando esteja em
questão a aplicação de conceitos jurídicos indeterminados e de princí-
pios. Em inúmeros outros casos, será necessário efetuar a ponderação
entre direitos fundamentais e princípios constitucionais que entram em
choque, hipóteses em que os órgãos judiciais precisam proceder a conces-
sões recíprocas entre normas ou fazer escolhas fundamentadas.
É preciso que o Poder Judiciário elimine definitivamente a ideia
de que as normas constitucionais atinentes aos direitos sociais são nor-
mas programáticas e, portanto, restritas a uma atuação discricionária do
administrador público. Outro argumento ultrapassado é o de que uma
decisão judicial vai desmoronar a ordem administrativa cronologicamen-
te estabelecida, lesionando de morte o princípio da separação dos pode-
res desenhado pela Constituição de 1988.

136
 Outros dois argumentos também necessitam ser expurgados para
melhorar o trilhar à efetividade dos direitos humanos prestacionais. O
primeiro diz respeito à questão da legitimidade democrática. Para justi-
ficar uma omissão, alguns sustentam a impropriedade de se retirar dos
poderes legitimados pelo voto popular a prerrogativa de decidir de que
modo os recursos públicos devem ser gastos. Todavia, o Poder Judiciário
também representa a vontade do povo quando composto por membros
cujas prerrogativas estão fixadas na norma mais importante da sociedade.
É o Estado-Juiz do Estado Democrático de Direito falando em nome do
povo. Logo, ao apreciar a aplicação dos recursos públicos, o Estado-Juiz
está também avaliando as opções feitas pelos gestores e via de consequên-
cia fazendo a vontade do povo.
O segundo, a questão da situação financeira, formulada sob a de-
nominação de “reserva do possível”. Os recursos públicos seriam insufi-
cientes para atender às necessidades sociais, impondo ao Estado sempre
a tomada de decisões difíceis. Também já mencionado acima que esta de-
nominação é estranha ao regramento do direito brasileiro, notadamente
porque não pode se sobrepor aos princípios constitucionais.
O poder estatal não pode ser superior aos princípios constitucio-
nais, à dignidade humana.
Cabe um compromisso dos magistrados na apreciação das situ-
ações colocadas em juízo para o fim de que os direitos prestacionais
sociais não fiquem sempre no campo abstrato dos direitos.

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139
 A necessidade da uniformização das
normas consumeristas entre Brasil e União
Europeia

Regiane Bernardes
Advogada.
Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Grande Dourados - UFGD e Mestranda em Direito
Comunitário Europeu pela Universidad Castilla - La Mancha - UCLM , Toledo/Espanha.

Flavia Trentini
Professora Doutora da Universidade de São Paulo – USP/Ribeirão Preto.
Doutora em Direito Civil e Pós-Doutora em Administração pela Universidade de São Paulo - USP.

Introdução

A Revolução Industrial iniciou-se em meados do século XVIII na

Inglaterra e expandiu-se pelo mundo no século XIX. Ela foi responsável
pelo surgimento da sociedade de massa, com sua produção em série, o
que acarretou um número cada vez maior de situações em que o consu-
midor era desrespeitado e não contava com entidades de defesa.
No entanto, apenas após a Segunda Mundial, com o surgimento
da tecnologia de ponta e a influência crescente dos meios de comunica-
ção, aflorou-se essa necessidade de proteção da parte mais fraca na relação
consumerista.
A Comunidade Econômica Europeia (CEE) não podia se omitir
diante da importância do movimento consumerista, pois seu principal
objetivo era a formação do mercado comum. E nesse sentido, para sua

141
efetivação, era necessária tanto a eliminação das barreiras para possibili-
tar a livre circulação das mercadorias quanto a existência de uma política
de proteção que transmitisse confiança aos consumidores, para que o
mercado interior se desenvolvesse plenamente.
Com a entrada em vigor, em 1993 do Tratado da União Europeia,
assinado em Maastricht, ampliou-se a abrangência das políticas prote-
cionistas da União Europeia (UE). Atualmente, em razão de sua força
econômica, as decisões da UE acabam por influenciar outros países, in-
diretamente. É justamente a análise dessas influências, na perspectiva do
direito consumerista europeu no direito brasileiro, o cerne deste artigo.
O processo de globalização trouxe inúmeras transformações para a
sociedade e consequentemente para o Direito. Assim, as mudanças advin-
das da intensificação da circulação de mercadorias e serviços no mercado
mundial geram a necessidade de constante adaptação do sistema jurídico
para garantir a eficaz proteção do vulnerável, na relação de consumo.
Nessa perspectiva, sincronizar a tutela protecionista diante da glo-
balização das economias, nas quais prepondera o capital financeiro é
a árdua tarefa a ser cumprida pelo direito do consumidor brasileiro.
Destaca-se que a escolha especifica do bloco econômico europeu para que
se realize a análise de seu poder de influência no direito consumerista
brasileiro, justifica-se em razão de este ter suas origens no direito euro-
peu, de haver um elevado grau de transações comerciais realizadas com o
Brasil, e ainda pelo seu modo ímpar de formação e organização.
Assim, este trabalho tem por finalidade demonstrar a forte rela-
ção, principalmente, econômica, que existe entre Brasil e União Europeia
e defender a necessidade da uniformização das normas consumeristas no
intuito de aumentar as garantias de proteção do consumidor, diante da
sua maior vulnerabilidade no mercado internacional.
As fontes utilizadas foram pesquisas bibliográficas (doutrina es-
trangeira e nacional), documentais, de jurisprudência, de legislações e,
ainda, o Código de Defesa do Consumidor Brasileiro e a Constituição
Federal.

142
 Globalização

Primeiramente é necessário destacar que a globalização não é um

fenômeno novo. Ela já estava presente, por exemplo, nos antigos impé-
rios, provocando sucessivos surtos de modernização econômica, cultural
e jurídica. E na era moderna, foi impulsionada pala interação entre a
expansão da cartografia, o crescente domínio das técnicas de navegação
pelos povos ibéricos e a própria evolução do conhecimento científico.
Denota-se que em meio ao avanço tecnológico, cientifico e cul-
tural propiciado pelo fenômeno da globalização surgiu a sociedade da
informação. De acordo com as palavras de Farias (2002) a força dos fatos
e, nesse passo, o avanço imposto pela inteligência humana, não pode ser
elemento estranho à Ciência Jurídica, sob pena de estabelecer um profun-
do hiato entre a realidade fenomenológica da vida e as normas jurídicas.
A globalização reflete no Direito, especialmente, na proteção das
relações de consumo. Sabe-se que hoje, por mais que o Estado interven-
cionista edite textos legais para coordenar, gerir, induzir, balizar, contro-
lar, disciplinar e planejar o comportamento dos agentes produtivos, esse
seu instrumental normativo já não consegue “penetrar” de modo direto,
imediato, pleno e absoluto na essência do sistema sócio-econômico.
Assim, novas soluções e tratamento jurídico se impõem para uma
nova realidade social. Faria expôs as seguintes palavras:

Com o advento da globalização, o direito positivo do Estado-na-

ção tem sido obrigado a assumir as feições de um ato multilateral
cujo conteúdo, exprimindo vontades concordantes em torno de
objetivos comuns, resulta de intricados processos de entendimen-
to que se iniciam antes da propositura parlamentar ou de sua
edição pelo Executivo e terminam, muitas vezes, no momento de
sua aplicação. Assim, em razão de fatores econômicos e políticos,
o direito hoje está sendo reorganizado em bases bem mais gerais
e flexíveis. E como sua regras, vem deixando de lado a regulação
direta das condutas econômicas, limitando-se a atuar numa pers-
pectiva indireta (FARIA, 2004, p. 60).

143
 Nesta perspectiva, no que tange às mudanças econômicas decorren-
tes da intensificação da circulação de mercadorias e serviços no mercado
mundial, verifica-se que geram a necessidade de constante adaptação do
sistema jurídico para garantir a eficaz proteção do vulnerável na relação
de consumo. Sincronizar a tutela protecionista diante da globalização
das economias, em que prepondera o capital financeiro é a árdua tarefa a
ser cumprida pelo direito do consumidor brasileiro.

Direito comunitário europeu

As relações de consumo definidas pelo Direito Comunitário Euro-

peu não têm uma base única e imutável. O conceito das formas jurídicas
de consumidor e fornecedor variam de acordo com as Diretivas insti-
tuídas. Assim, pode-se dizer que o legislador comunitário preferiu dar
proteção às situações em que as partes se relacionam e não genericamente
a um grupo de indivíduos, ou sua coletividade, previamente definido.
As Diretivas, como todas as normas de Direito Comunitário, são
consideradas como norma de ordem pública, que conferem direitos ir-
renunciáveis ao consumidor. Portanto, este não pode renunciá-los ou
restringi-los, bem como declarar em cláusulas contratuais que teria co-
nhecimento de qualquer falta de conformidade dos bens de consumo
existentes no momento em que celebrou o contrato. E tais direitos per-
sistem ainda que seja indicado o direito de um terceiro país não membro
da Comunidade.
Para desenvolver o tema, indaga-se: as mudanças do direito con-
sumerista decorrentes do processo de globalização, especificamente as
oriundas do bloco europeu, devem ser introduzidas no direito do consu-
midor do Brasil? Para que servem essas mudanças? Quais os aspectos po-
sitivos e negativos da aceitação dessa influência em nosso ordenamento
jurídico? Qual deve ser a postura do judiciário?

144
 A União Europeia, principalmente em decorrência de sua força
econômica, impõe constantes mudanças no âmbito da política de prote-
ção do consumidor nos países com os quais mantém relações econômi-
cas para que se coadunem com as disposições do direito consumerista
europeu.
É eminente que os países desenvolvidos exercem forte pressão em
favor da completa liberalização do comércio exterior, no âmbito dos
países em desenvolvimento, e as justificam através da retórica da globali-
zação irrestrita, enquanto, com o poder de que dispõem para estabelecer
barreiras ou aplicar sanções, praticam uma globalização seletiva.
No entanto, é necessário ter como pressuposto que não se pode
querer liberar os mercados comuns econômicos através de quebra das
barreiras para facilitar a circulação de produtos e serviços com o intuito
de ampliar o fenômeno consumerista, sem o respeito às garantias de
proteção do consumidor.
Outro aspecto importante decorrente do fenômeno da globaliza-
ção a ser destacado é o da organização da produção em escala planetária,
que foi a solução encontrada pelos países ricos e dinâmicos conscientes
das limitações dos mercados nacionais, e de sua incapacidade de absorver
integralmente uma ampla variedade de produtos e uma enorme gama de
serviços com a expansão tecnológica contínua. 1
Depreende-se, assim, que a internacionalização das relações de
consumo, que acompanha a mundialização do capital, faz com o que
o Brasil se preocupe mais ativa e eficazmente com a normatividade da
proteção ao consumidor. Hoje os produtos nacionais a serem exportados
necessitam atender às exigências dos padrões internacionais de qualidade.
Assim, normas adequadas a esses padrões são essenciais para a inserção
competitiva da economia brasileira no mercado mundial.
Com efeito, muitas vezes, os padrões internacionais de qualidade
por um lado mostram-se benéficos ao consumidor no que tange à qua-

145
lidade do produto exportado, já por outro, se constata o descaso com o
consumidor nacional ao deparar-se com os mesmos produtos direciona-
dos a serem consumidos no mercado interno com inferior qualidade.
No que diz respeito ao comércio transfronteiriço, pode-se afirmar
que o consumidor, que já é a parte vulnerável em um contrato de consu-
mo interno, torna-se ainda mais vulnerável quando neste tipo de comér-
cio, pois, na maioria das vezes, desconhece a lei aplicável à sua relação de
consumo e a jurisdição que atuará, sendo-lhe extremamente prejudicial a
disparidade de proteção das legislações consumeristas.
É notório que a cada dia aumentam as operações de cunho in-
ternacional em que o consumidor adquire o produto diretamente no
estrangeiro. Devido a esse fato, são frequentes os casos de conflitos de
leis regedoras dos contratos. A economia globalizada gera problemas que
desafiam as regras jurídicas tradicionais.
Diante de tal conjuntura, é que se verifica a necessidade de uni-
formização da legislação consumerista com intuito de se aumentar a
proteção do consumidor. Não se pode aceitar um retrocesso no que tange
aos direito fundamentais. De forma concreta, pode-se afirmar que a dife-
rença das legislações consumeristas não deve servir de empecilho para o
consumidor lograr a tutela jurídica necessária.
É coerente, neste momento, diferenciar a uniformização da unifi-
cação. A primeira evidencia-se como uma espécie de harmonização legis-
lativa de temas específicos, já o segundo tem como objetivo a criação de
um documento único. Neste ponto, depreende-se que a uniformização
das legislações consumeristas entre Brasil e UE é a forma mais viável de
enrijecer suas relações comercias.
Alguns doutrinadores têm sustentado que o objeto do direito
internacional é criar um direito uniforme. 2 Esse propósito tem sido
de inúmeras tentativas por meio do intenso trabalho de alguns orga-

146
nismos internacionais, como é o caso típico do Institut Internacional pour
I´Unification du Droit Prive (UNIDROIT).
A principal finalidade desse Instituto é examinar métodos para a
harmonização e coordenação do direito privado entre Estados ou gru-
pos de Estados e preparar gradualmente uma legislação uniforme a fim
de que seja adotada pelos diversos Estados ali representados ou outros
interessados. Mantêm colaboração com as Nações Unidas, o Conselho
Econômico e Social, a Conferência de Haia e o Conselho da Europa. É
de grande valia destacar aqui as palavras de Irineu Strenger:

Necessita-se de normas uniformes que levem em conta a divergên-

cia intrínseca das legislações, atenuando esse impasse constante,
através da comparação das regras internas do direito internacional
privado, terreno propício para a boa inteligência do problema. A
fonte mais idônea do direito internacional privado é dos tratados
normativos, que são as que melhor traduzem, com fórmulas pre-
cisas, os acordos entre os Estados na adoção de normas comuns
de competência legislativa e judiciária (STRENGER, 2003, p. 43).

Ainda com os ensinamentos de Strenger cabe destacar que:

A falta de uniformização internacional dos sistemas de conflitos

provoca permanente incerteza quanto ao direito material aplicá-
vel pelo juiz do foro. E a falta de capacidade de resposta dos
diversos direitos nacionais em face de situações novas, criadas
cotidianamente no desenrolar do comércio internacional.
A uniformização das normas eliminaria a incerteza sempre pre-
sente no plano dos sujeitos intervenientes quanto ao desfecho
final da questão, uma vez a causa posta perante os tribunais es-
tatais, quer por força da falta de conhecimento antecipado do
direito material que a irá reger, quer em virtude da interpretação
que dele possa fazer o juiz nacional, habituado sobretudo a julgar
questões do foro interno em função exclusiva do seu próprio di-
reito nacional (STRENGER, 2003, p. 43).

Verifica-se, hoje, que quando há uma lesão ao interesse do consu-

midor nesse ambiente de comércio internacional, manifesta-se um litígio

147
entre o importador brasileiro e o exportador estrangeiro. A solução da
controvérsia não é simples. Invocam-se leis de um ou outro país e o con-
flito é entregue ao direito internacional privado.
Para esquivar-se de quaisquer delongas, os comerciantes recorrem
à arbitragem internacional como meio de solução de controvérsias en-
tre investidores, comerciantes e importadores ou exportadores, que en-
volvem ou não o direito estrangeiro3. O uso desse meio de prevenir
conflitos econômicos é para evitar a solução judiciária que, de regra, é
demorada e não atende aos interesses imediatos das partes.
Muito expressivas são as observações de Cláudia Lima Marques
sobre a figura do consumidor no mercado internacional:

Se, algum tempo atrás, a proteção do consumidor era um tema de

direito interno, eis que a atuação da maioria das pessoas restrin-
gia-se ao território do seu país, uma relação típica nacional, sem
qualquer elemento de estraneidade ou de internacionalidade, hoje
a realidade regional e nacional é diversa.
Com a abertura dos mercados a produtos e serviços estrangeiros,
com a crescente integração econômica, a regionalização do comér-
cio, as facilidades de transporte, o turismo em massa, o crescimen-
to das telecomunicações, da conexão em rede de computadores,
do comércio eletrônico, não há como negar que o consumo extra-
pola as fronteiras nacionais.
Os bens estrangeiros estão nos supermercados, os serviços são ofe-
recidos por fornecedores com sede no exterior no telemarketing,
através da televisão, do rádio, da internet, da publicidade massi-
ficada no dia-a-dia da maioria dos cidadãos de nossas metrópoles
regionais.
Não é mais necessário viajar, ser um consumidor ativo, 4 um
consumidor turista, deslocar-se para ser um consumidor que con-
trata de forma internacional ou se relaciona com fornecedores de
outros países.
As próprias formas de produção e montagem hoje são inter-
nacionais, os contatos internacionais de consumo e o turismo
massificaram-se.
O fenômeno do consumidor passivo internacional e do consumi-
dor ativo internacional já chegou aos países da América Latina e

148
 ao Brasil. Consumidor de forma internacional é típico de nossa
época.
O serviço ou produto estrangeiro é status, é bem simbólico na
atual cultura de consumo, o turismo, as viagens, o ser consumi-
dor ativo de forma internacional faz parte da procura pós-moder-
na dos prazeres, do lazer individual, da realização dos sonhos e
do imaginário, é uma distinção social cada vez mais importante
(MARQUES, 2006, 132-3).

Neste contexto, extrai-se que o consumidor não deve ser prejudi-

cado, sob os planos da segurança, da qualidade, da garantia ou do acesso
à justiça, somente porque adquire produto ou utiliza serviço proveniente
de outro país ou fornecido por empresas com sede no exterior. Houve,
enfim, uma substancial mudança na estrutura do mercado, uma globali-
zação também das relações privadas de consumo, que põe à luz as falhas
do mercado e os limites da noção de “soberania” atual.
Deste modo, a posição do consumidor nessas relações de consumo
é cada vez mais fraca e vulnerável. É imprescindível uma efetiva tutela
e positiva intervenção dos Estados e dos organismos internacionais. A
proteção dos consumidores deve ser tida como meio de fomentar o co-
mércio de bens e serviços.
Pode-se afirmar que ampliar o grau de proteção aos consumidores,
através da uniformização dos ordenamentos jurídicos, defendido neste
trabalho, prioritariamente, entre o Brasil e a UE, com intuito de propor-
cionar a livre circulação de mercadorias sem prejuízos aos seus interesses
econômicos, à sua saúde e integridade física, é elemento indissociável
para assegurar o desenvolvimento econômico equilibrado e sustentável,
haja vista que a UE é o principal parceiro comercial do Brasil.
Interessante abrir um parêntese, aqui, para discorrer a respeito de
dois casos de conflito de consumo no mercado internacional, um ocor-
rido no Brasil e outro na UE, com as respectivas soluções dadas pelos
seus tribunais. Denota-se que a solução do STJ foi a mesma da União

149
Europeia, que considera as Diretivas de proteção do consumidor como
“imperativas”, 5 aplicando-as sempre como Standards mínimos de pro-
teção dos consumidores europeus, sempre que a lei aplicável for de país
fora da zona.
O primeiro caso refere-se à antinomia propalada entre a livre con-
corrência e a proteção aos consumidores. A lide versava-se sobre a distri-
buição dos relógios suíços na Europa. O fabricante acordara a prestação
de sua garantia convencional aos relógios que eram vendidos pelos seus
concessionários exclusivos no âmbito do mercado comum. Questionava-
-se, então, se o fabricante teria ou não o direito de recusar essa mesma
garantia convencional aos clientes importadores paralelos.
Chamada a pronunciar-se sobre a questão prejudicial de interpreta-
ção, a Corte de Justiça Europeia, por acórdão de 10 de dezembro de 1985,
privilegiando claramente os consumidores, entendeu que o fabricante de-
veria proporcionar a mesma garantia convencional atribuída aos clientes
dos importadores paralelos.
Caso muito semelhante foi decidido pela Egrégia 4ª Turma do
Superior Tribunal de Justiça (STJ), no Recurso Especial n. 63.981, relativo
à garantia de conserto, no Brasil, para uma filmadora adquirida no ex-
terior que, ao ser utilizada no Brasil, apresentou defeito. O consumidor
ganhou a ação promovida contra a Panasonic do Brasil Ltda, que se re-
cusava realizar o conserto de máquina filmadora, da mesma marca, pelo
fato de ela ter sido adquirida no exterior.
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, primeiramente,
entendeu que a Panasonic brasileira não estava obrigada a garantir mer-
cadoria produzida e comercializada no exterior e negou o pedido de in-
denização. O julgado foi reformado por três votos a dois na 4ª Turma do
STJ. Para o Ministro Aldir Passarinho Júnior, contrário à indenização,
não seria possível se aplicar o Código de Defesa do Consumidor a um
produto adquirido no exterior, afirmando que “quando um viajante ad-

150
quire uma mercadoria estrangeira, é uma opção que tem. Porém, também
um risco, exatamente o de comprar um equipamento sem condições de
garantia, ou de manutenção dispendiosa.
No entanto, prevaleceu entre os Ministros a posição a favor dos
interesses dos consumidores que adquirem certos bens no exterior funda-
dos na convicção de que terão, no Brasil, todas as garantias e assistência
técnica que o renome da marca oferece em todo o mundo.
Após apresentar esse precedente em prol dos consumidores ocorri-
do no Brasil, vale repetir as palavras de Newton de Lucca:

O consumidor deve ser encarado como um elo fundamental do

mercado, com função essencial para que se complete o ciclo das
relações econômicas, constituindo-se o direito do consumidor,
sob certo ângulo de análise, um objetivo social a ser atingido
em razão dos superiores valores da dignidade da pessoa humana
(LUCCA, 2003, p. 78).

Registre-se que o Brasil ocupa a posição de parceiro estratégico da

UE, essa “associação estratégica”, na qual a UE confere um status prefe-
rencial ao Brasil, formalizou-se em julho de 2007, em Portugal. Como
fruto dessa parceria foi adotado no Rio de Janeiro, em 22 de dezembro
de 2008, por ocasião da II Cúpula Brasil União Europeia o plano de ação
conjunto.
Esse plano declara que Brasil e UE estão firmemente comprometi-
dos com a promoção e a proteção de todos os direitos humanos e liberda-
des fundamentais, inclusive o direito ao desenvolvimento, e com a busca
da proteção e promoção integrais, em todos os seus países, dos direitos
civis, políticos, econômicos, sociais e culturais para todos.
Dentre os objetivos traçados por esse plano, vale aqui destacar dois
deles: a) encorajar um fórum da sociedade civil Brasil-UE sobre proteção
dos direitos humanos e respeito pelos princípios democráticos, com o
objetivo de promover a compreensão das preocupações recíprocas em
nível de atores não-estatais; b) identificar e promover projetos específicos

151
de cooperação voltados para a consecução de resultados tangíveis nessa
esfera, com vistas a promover os direitos humanos, inclusive dos indiví-
duos pertencentes aos grupos mais vulneráveis.
Dentre os direitos humanos, encontra-se a proteção dos direitos
do consumidor. Nesta perspectiva, a uniformização das normas consu-
meristas mostra-se como meio pertinente para reforçar mais essa parceria
entre Brasil e UE, com a introdução de maior transparência no mercado,
de modo a fortalecer a confiança dos consumidores. No entanto, é im-
prescindível a observação das garantias já positivadas em nível nacional,
a fim de que o direito do consumidor não sofra restrições pelas novas
normas internacionais.
É certo que as relações de consumo internacionais possuem especi-
ficidades, se comparadas às relações comerciais internacionais, objeto das
normas hoje existentes. A barreira da língua, da falta de informação, as
normas e costumes diferentes, as dificuldades e a insegurança na entrega
e no pagamento, as dificuldades na garantia, no nível qualidade e no
serviço pós-venda, presentes no comércio internacional, impõem-se com
maior dificuldade quando o parceiro contratual é um leigo e vulnerável
como o consumidor. De acordo com Claudia Lima Marques:

Há um forte componente político-econômico nas regras e prote-

ção nacional e internacional dos consumidores, pois, se um país
exportador mantém alto nível de proteção de seus consumidores,
aumenta a qualidade de seus produtos, que encontrarão maior
aceitação internacional. Se um país turístico aumenta o grau de
proteção dos turistas e facilita o seu acesso à justiça, garante me-
lhores condições ao turismo e facilita o desenvolvimento deste
importante setor econômico. Enfim, as regras sobre o direito do
consumidor interessam à competitividade do mercado interno e à
competitividade internacional, assim como contribuem à criação
de um mercado interno com concorrência leal e à realização das
políticas governamentais (MARQUES, 2006, p. 132-3).

152
 Bem lançada aqui se apresenta a proposição de Newton de Lucca:

Não apenas por estar entre os direitos e garantias fundamentais

da nossa Constituição Federal, mas por constituir uma espécie de
direito de terceira geração, o direito do consumidor deverá estar no
centro de uma tensão dialética que já se apresenta clara e inevitá-
vel para este século XXI (LUCCA, 2003, p. 78).

Diante de todo o exposto, constata-se a necessidade de ampliar e

aprofundar os mecanismos de proteção dos direitos humanos, dentre eles
a proteção dos direitos do consumidor, em razão da desigualdade entre
o consumidor e o fornecedor nas relações de consumo, principalmen-
te internacionais. Por seu turno, não se pode olvidar que a aplicação
das normas de direito internacional em conexão com interesses privados
deve estar em sintonia com o Direito Constitucional.
O código de defesa do consumidor brasileiro dispõe em seu art.
7o dispõe:

Os direitos previstos neste Código não excluem outros decorren-

tes de tratados ou convenções internacionais de que o Brasil seja
signatário, da legislação interna ordinária, de regulamentos expe-
didos pelas autoridades administrativas competentes, bem como
dos que derivem dos princípios gerais de direitos, analogia, cos-
tumes e equidade (MARQUES; BENJAMIN; MIRAGEM, 2006).

E a Constituição Federal em seu art. 5º, parágrafos 2º e 3º, assim,

prevê:
§ 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamen-
tais têm aplicação imediata.
§ 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não
excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela
adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Fe-
derativa do Brasil seja parte.
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos huma-
nos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional,
em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos mem-

153
 bros, serão equivalentes às emendas constitucionais (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004).

Percebe-se, desta forma, que o ordenamento jurídico brasileiro

optou em elevar os compromissos internacionalmente assumidos, que
versem sobre direitos humanos, status de norma constitucional. Assim,
tratados normativos referentes aos direitos do consumidor possuem essa
natureza especial. Neste sentido, se as normas internacionais forem con-
trárias aos direitos fundamentais tutelados na Constituição Federal, de-
vem ser desprezadas e se ampliar o grau de proteção ao homem, devem
ser aplicadas imediatamente.
Portanto, a uniformização jurídica das normas consumeristas que,
atualmente, só constatam-se a nível regional, é a saída pertinente para
dirimir os conflitos inerentes das relações de consumo agravados pelo
mundo globalizado. Sem essa uniformização jurídica internacional das
normas de proteção ao consumidor, o princípio da transparência nas
relações de consumo está prejudicado e muitas vezes torna-se um em-
pecilho para o desenvolvimento do comércio bilateral no caso, entre o
Brasil e UE.
Uma postura de nacionalismo exacerbado mostra-se cada vez me-
nos viável, ainda mais, quando o intuito é aumentar a tutela de uma fi-
gura tão prejudicada diante de sua vulnerabilidade, como o consumidor.
Tem-se que este, por exercer papel essencial no funcionamento do merca-
do e no desenvolvimento da economia, deve ter seus direitos alargados e
assegurados, à medida da velocidade de informação no mundo moderno.
Ademais, sublinhe-se que a experiência europeia demonstra que
o principal elemento da harmonização, ao lado das diretivas, tem sido
o importante papel desempenhado pelo TJCE. Sua forte presença tem
evitado que o direito comunitário se disperse nas variadas interpretações
dos tribunais de cada país. Assim, é de fundamental importância que os
Tribunais brasileiros aderem à postura de interpretar as normas de forma
mais benéfica para o consumidor.

154
 Considerações finais

A globalização reflete no Direito, especialmente, na proteção das

relações de consumo. Assim, é patente que as mudanças econômicas de-
correntes da intensificação da circulação de mercadorias e serviços no
mercado mundial gerem a necessidade de constante adaptação do sistema
jurídico para garantir a eficaz proteção do consumidor, sujeito vulnerá-
vel na relação consumerista.
Observa-se que o Direito Comunitário europeu surgiu em razão
das dificuldades encontradas para a expansão do comércio no bloco
diante das diferentes exigências dispostas nos ordenamentos jurídicos
internos.
No que se refere ao direito do consumidor na comunidade, regis-
tre-se que foi inspirado, especialmente, pela Resolução nº 39/248 de 1985
da Organização das Nações Unidas (ONU) que estabeleceu os direitos
básicos do consumidor, assim como o direito consumerista brasileiro.
Depreende-se ainda que as Diretivas, que representam a maior parte das
normas comunitárias de proteção aos consumidores, também exerceram
forte influência no Brasil, como exemplo, pode-se citar o art.12 § 1º e §
2º do CDC que reproduz de forma literal o disposto no art. 6º da Dire-
tiva nº 374/85 da CEE, os quais regulam a respeito da responsabilidade
objetiva.
Sublinhe-se que a política consumerista é prioridade no bloco e
está em constante evolução, tendo em vista que a adaptação do sistema
jurídico é imprescindível para garantir a eficaz proteção do consumidor
e elevar sua confiança no mercado comum de modo a intensificar a cir-
culação de mercadorias e serviços.
No que diz respeito à relação da União Europeia com países tercei-
ros, dentre eles o Brasil, denota-se que, principalmente, em decorrência de
sua força econômica, impõe constantes mudanças no âmbito da política
consumerista de modo aos outros países adequarem-se as suas exigências.

155
 Neste contexto, diante da posição que o Brasil ocupa hoje, de
parceiro estratégico da União Europeia, sendo esta sua maior parceira
comercial, é que se verifica a necessidade da uniformização da legislação
consumerista com o intuito de aumentar a proteção do consumidor,
pois as diferenças existentes servem de empecilho para garantir a tutela
jurídica necessária a esse sujeito de acentuada vulnerabilidade.
De forma nítida, demonstrou-se que tanto a UE quanto o Brasil
possuem o mesmo apego ao respeito dos direitos humanos, neste senti-
do, a uniformização das normas consumeristas entre ambos fomentaria
ainda mais suas relações comerciais.

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159
 IPTU progressivo no tempo como
instrumento para se alcançar a função social
da propriedade: um estudo sobre o caso do mu-
nicípio de Dourados

Osni João Santos

Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.

Verônica Maria Bezerra Guimaraes

Professora de Direito da Universidade Federal da Grande Dourados - UFGD.
Mestre em Direito Público pela Universidade Federal de Pernambuco - UFPE.

Introdução

Como suporte para a discussão da ideia de IPTU progressivo no

tempo, pode-se usar como base os dados disponibilizados pelo órgão
executor dos serviços de limpeza urbana dos imóveis sem função social.
Torna-se imprescindível o estudo do instituto da propriedade e sua fun-
ção social, bem como destes institutos nas legislações brasileira, tanto
constitucional como infraconstitucional.
Chega-se à conclusão de que o instituto da propriedade é realmen-
te intrigante pela sua antiguidade, sua sobrevida até os dias atuais, e a
enorme gama de estudos voltados ao seu conceito e sua eficácia.
O grande questionamento é quanto ao lugar privilegiado que este
instituto se encontra, no que se refere ao seu caráter econômico. Em
virtude observa-se a dificuldade que o Poder Público encontra para im-

161
plementar políticas públicas, que permitam o acesso às propriedades pri-
vadas sem função social.
Também implica a formação histórica da planta cartográfica do
Município de Dourados, a forma como está sendo implantado o IPTU
progressivo no tempo, a princípio pelo Plano Diretor. Ainda com relação
ao município, questiona-se o quanto à propriedade representa para a po-
pulação local. Em face disso, foram analisadas as legislações relacionadas
ao estudo, como: a Constituição Federal, o Código Civil Brasileiro, o
Estatuto da Cidade, o Plano Diretor e o Código Tributário Municipal,
para se chegar ao conceito se a função social da propriedade urbana já
está apta ao implante do IPTU progressivo no tempo.
Pode-se chegar à ideia de que o instituto em análise poderá em
breve ter condições de flexibilizar o direito individual da propriedade.
Também, em decorrência do seu caráter de extrafiscalidade do instituto,
por sua eficácia e perspectiva tem o objetivo de evitar a subutilização ou
não utilização de prédios urbanos. Ainda pode-se averiguar se os instru-
mentos da política urbana no Plano Diretor de Dourados são capazes de
promover o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.
O estudo da questão passa pelo conceito de Estado e da organiza-
ção político-administrativa do Brasil, com destaque para a autonomia e o
papel dos Municípios, enquanto competentes para a organização da vida
na cidade, enfatizando sua competência legislativa e tributária, em espe-
cial de instituição e cobrança do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana – IPTU.
O Estatuto da Cidade consagra a função social da propriedade
como mola propulsora da atividade econômica, que exige do proprietário
urbano mudança de conduta, para explorar as potencialidades, capazes de
proporcionar um meio ambiente artificial melhor para si e para a coleti-
vidade.

162
 Fundamentação da propriedade e sua função social

O direito de propriedade tem suas raízes históricas nas antigas

Grécia e Roma, fundamentado na divindade Deus-Lar. Constituído esse
direito após a tomada de posse do chão, a partir desse momento não se
podia mais perder esta condição, em função dos bens, família ou gens ali
estabelecidos. Este instituto, elo da composição social destas civilizações,
não permitia modificações, tanto de ordem popular, como administra-
tiva, em face do sagrado direito da propriedade, como transparece no
texto abaixo:

Na civilização greco-romana, a propriedade privada – assim como

a família e a religião doméstica – faziam parte da constituição
social, da organização institucional da sociedade, que não podia,
em hipótese alguma, ser alterada, quer por deliberação popular,
que por decisão dos governantes. (COMPARATO, 2009).

A vida privada nestas civilizações tinha raízes bem mais concretas

que o Estado, portanto, havia uma sistemática confusão entre ambas, não
existindo confronto entre o poder público e o privado.
Já na sociedade moderna, a propriedade vinculou-se à sociedade
burguesa, tendo como espectro social a utilidade econômica, consistindo-
-se sua característica principal. Chegou ao ápice com a promulgação do
Código Civil de Napoleão, ganhando caráter absoluto em relação à coisa
determinada, protegendo, assim, a natureza utilitária do seu proprietário.
Esse código transforma o instituto da propriedade no mais bem sucedido
do direito privado.
Neste período da história, a propriedade já havia perdido o status
de sua origem sagrada da época greco-romana. Mas, foi idealizado pelos
filósofos iluministas o constitucionalismo liberal, o que consagra o di-
reito natural do ser humano à sua liberdade, opondo, assim, a ingerência
do Estado na vida pessoal do individuo.

163
 Com estas características, a propriedade, após a Revolução Fran-
cesa, ganhou contornos absolutistas, recebendo proteção constitucional,
com amplas garantias, tanto na natureza de direito subjetivo como insti-
tuto jurídico. Isso não permitia a intervenção estatal.
Já na esfera administrativa ou legislativa, não se permitia à legisla-
ção alterar o modelo estabelecido, ou mesmo suprimi-lo, porque a pro-
priedade da época ligava os dois extremos, o Estado liberal a sociedade
civil, sob o poder do domínio absoluto da classe burguesa, com sede de
amplo domínio das variantes da propriedade privada.
A propriedade contemporânea sofreu grandes transformações.
Em face disso, houve a necessidade de resguardos dessas transformações,
como os bens de valor patrimonial, tangíveis ou intangíveis, ainda que
não figurassem como direito real.
Segundo Comparato (2009), os textos constitucionais modernos
reconhecem o direito de propriedade como parte do rol dos direitos
humanos, mas apenas alguns destes direitos gozam da essencialidade de
direito fundamental.
Com referência ao direito constitucional brasileiro, destaca-se a
pequena e média propriedade rural, artigo 185 da CF/88, que são exclu-
ídas da desapropriação para fins de reforma agrária, quando se tratar de
meio de subsistência, e as futuras propriedades por meio da usucapião
extraordinária dos artigos 183 e 191 da mesma Carta Política.
Ainda em relação aos direitos constitucionais, a Constituição de
1988, no art. 5º e inciso XXII, garantem o direito de propriedade lato,
diferente do direito privado. Este relaciona o homem com a coisa; já
o direito constitucional abrange em consonância com direito contem-
porâneo, que caracteriza-se pela complexidade das invenções, criações
artísticas, direitos indenizatórios na sua expressão econômica, todos com
valores superiores ao do bem corpóreo.

164
 Já consolidado o direito de propriedade, frisou o constituinte toda
força do instituto, ao colocá-lo no campo da ordem econômica e social;
a propriedade privada é disposta como princípio da ordem econômica
(art. 170, II da CF), segundo o texto de Direito Constitucional anotado
a seguir:

Na Constituição brasileira a propriedade e a família mereceram

todo o desvelo do legislador constituinte. A propriedade aparece
com destaque na matéria sobre a ordem econômica e social. [ ]
a propriedade privada, observados os ditames da justiça social, é
erigida também em princípio da ordem econômica (art. 170, II).
(BONAVIDES, 2009, p. 49).

Dessa forma, a propriedade não constitui em instituição única,

mas várias em correlação com os diversos tipos de bens e titulares. Assim,
a Constituição garante o direito de propriedade em geral (art. 5º, XXII),
mas garante a propriedade urbana (art. 182, § 2º) e a propriedade rural
(arts. 5º, XXVI, e 184 a 186) com seus regimes próprios.
O constituinte, ao inserir a propriedade no caput do art. 5º da
Constituição Federal, teve a intenção de garantir este direito como fun-
damental. A interpretação restritiva à propriedade priva, ao colocar neste
mesmo artigo, ou seja, no inciso XXII, que “a propriedade atenderá a
sua função social”, ficou claro que o direito de propriedade, não pode
ser restrito ao direito privado ou individual, mas, sim, a um direito de
proporção coletiva e pública.
Pode-se destacar que o regime jurídico da propriedade não se li-
mita às normas de direito civil, mas uma complexidade de normas ad-
ministrativas, ambientais, urbanísticas, empresariais, e, evidentemente,
civis, fundamentadas nas normas constitucionais. O direito constitucio-
nal confere a propriedade a um alargamento desta, sempre procurando
o bem-estar social e ao direito civil couberam as relações jurídicas civis
decorrentes desta.

165
 A concepção de propriedade, que se depreende da Constituição,
é mais ampla que o tradicional domínio sobre coisas corpóreas, princi-
palmente imóveis, que os códigos civis ainda regram. Co-envolve a pró-
pria atividade econômica, abrangendo o controle empresarial, o domínio
sobre ativos mobiliários, a propriedade de marcas, patentes, franquias,
biotecnologias e outras propriedades intelectuais. Todas essas dimensões
da propriedade estão sujeitas ao mandamento constitucional da função
social.
A ideia da função social da propriedade entrou na pauta legislativa
brasileira na proximidade da Carta Política de 1934. tal carta estabelece
em seu art. 113, “que a utilização da propriedade não pudesse ir de en-
contro ao interesse social ou coletivo”, não tratando expressamente do
instituto, mas sob ótica teleológica ficou garantido, quando ressaltou
que o direito de propriedade não pode contrapor ao interesse social ou
coletivo.
Já nos textos infraconstitucionais, destaca-se que a Lei de Introdu-
ção ao Código Civil de 1942, em seu art. 5º, determina a interpretação da
lei segundo “fins sociais” e “as exigências do bem comum”.
Ainda com relação ao direito constitucional brasileiro, a Carta Po-
lítica de 1946 fundou novamente o Estado Social Democrático, fixado a
ideia da função social da propriedade, na modalidade de desapropriação
por interesse social. Mas, a função social da propriedade expressamente
textualizada, somente ocorre na Carta Constitucional de 1967, categori-
camente no seu artigo 157, III, onde se lê “a ordem econômica tem por
fim realizar a justiça social, com base no seguinte princípio: III – função
social da propriedade”.
A atual Constituição brasileira, de caráter totalmente social, erigiu
o Estado Social Democrático de Direito, fortaleceu a busca pela recu-
peração econômica, mas, propugnou os imperativos da justiça social,
transformando o instituto da função social em cláusula pétrea, definindo

166
o conteúdo da função social da propriedade, tanto em relação à proprie-
dade rural, quanto à urbana.
Acerca da questão da função social da propriedade, o Estatuto da
Cidade, Lei n. 10.257/01, estabelece no seu art. 1º e parágrafo único, nor-
mas de ordem pública e interesse social, que regulam o uso da proprie-
dade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental, por meio do caput do art.
2º determina que a política urbana tenha por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
Ainda neste mesmo foco, com a chegada do CC de 2002, solucio-
nou-se a questão, com a inserção no seu art. 1.228, § 1º da função social
e a ambiental da propriedade. Este artigo do Código Civil consagrou a
função social e ambiental da propriedade, portanto, pôs fim à questão
em epígrafe.
De acordo com o texto de Siqueira (2007), ao findar o século XIX,
os distúrbios sociais ganharam força, notoriedade e descontentamento
social, devido à intensa exploração sofrida pelo ser humano, ao caráter
absolutista atribuído à propriedade, ao individualismo exacerbado, o que
começa a ser analisado pela sociedade sedenta de reformas.
Diante dessa situação social, surge a ideia de condicionar o Direito
de Propriedade ao bem comum, tudo na perspectiva de que o Direito
Social impunha a propriedade em atenção a sua função social, limitadora
do Direito de Propriedade, então o individualismo se sucumbe ante o
coletivo.
Neste contexto, frisa Siqueira (2007) que, ao iniciar o século XX,
havia amadurecido a ideia de que a propriedade deveria ter em seu caráter
o atendimento da função social. Isto contaminou os textos constitucio-
nais, começando pela Constituição Mexicana de 1917, e em seguida pela
Constituição de Weimar de 1919. Mas nestes textos ela foi inserida como
princípio, e acabaram não produzindo resultados positivos e satisfató-
rios, não conseguindo, por exemplo, mudar a ordem jurídica reinante.

167
 Contudo, mesmo não tendo o alcance imediato, ali inserido, per-
mitiu ao legislador ordinário as bases para sua atuação, fornecendo os
rumos ao ordenamento jurídico, passando a ser instrumento de coesão
e solidez do sistema. Pois, sendo a função social um princípio, não mais
se poderia pensar a propriedade desvinculada deste, e chega-se ao ápice
no caso do ordenamento constitucional brasileiro, como cláusula pétrea,
disposta no art. 5º, XXIII da Constituição de 1988, onde se impõe que “a
propriedade atenderá a sua função social”.
Em seguida, foram promulgadas leis imbricadas de função social
da propriedade, como o Estatuto da Cidade, dando ao Poder Público
instrumento para impor ao proprietário esta função, sob pena de aplicar
as penalidades previstas nesta legislação.
Já na história constitucional do Brasil, foi com as constituições de
1946 e de 1967, textualmente inserida a função social, como princípio de
ordem econômica. No documento constitucional vigente, está disposta
no capítulo dos direitos e garantias individuais, e como princípio da or-
dem econômica, subdivide os seus efeitos, de acordo com a propriedade
urbana ou rural, no Código Civil como mencionado este trabalho no
artigo 1.228.
Siqueira (2007) enuncia que a doutrina social da Igreja tem suas es-
pecificidades nas encíclicas papais, com as quais a Igreja implementou o
seu papel social, através delas, a Igreja procura repensar e criar condições
para o desenvolvimento do bem comum.
Em sintonia com o mesmo artigo, a intervenção estatal na proprie-
dade tem como fundamento a necessidade de proteção do Estado aos in-
teresses coletivos, base do regime democrático, sobrepondo aos interesses
individuais. Essa mudança representa troca de paradigma na propriedade
privada, perdendo o absolutismo do período da Revolução Liberal, para
visar o coletivo.

168
 Ordenamento urbanístico e inovações do Estatuto da
Cidade

Na obra de Dallari e Ferraz (Ano 2002, p. 28/29), pode-se depreen-

der que o Estatuto da Cidade estabeleceu normas para regular o uso da
propriedade urbana, facilitando a execução de políticas urbanas, melho-
ria da segurança, do bem-estar social e equilíbrio ambiental. Esta legisla-
ção permitiu o avanço na política urbana, como no inciso II do artigo 2º,
institui a gestão democrática através da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na for-
mulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
O mesmo Estatuto veio para atender o princípio constitucional
pelo qual a propriedade privada deve atender à sua função social, geran-
do obrigações de direito real e obrigacional entre as partes. Em face desta
lei, foram criados os seguintes institutos: o parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios; o IPTU progressivo no tempo; o direito de su-
perfície; o direito de preempção; as operações urbanas consorciadas e o
consórcio imobiliário.
Deon Sette e Nogueira (2007, p. 9-10) estabelecem a classificação
do meio ambiente urbano, em natural, cultural, artificial e do traba-
lho. Nestes quesitos, as cidades se inserem no meio ambiente artificial,
constituído pelo espaço urbano construído, composto pelo conjunto de
edificações, qualificado pelo espaço urbano fechado, e equipamentos pú-
blicos, que são as ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral, espaço
urbano aberto.
Os mesmos autores afirmam que a urbanização brasileira intensi-
ficou-se a partir de 1960. Nesta década, a população rural representava
55,3% enquanto a urbana somava 44,7%. Uma década depois, o per-
centual havia se invertido, passando a urbana para 55,9% e a rural para
de 44,1% da população, já em 2000 o percentual passou para 81,2% da
população em áreas urbanas.

169
 Diante desse cenário, busca-se um novo regramento com face mo-
derna. Devem ser invocadas as bases constitucionais, a forma mediata
pelo art. 225 da CF/88, e na forma imediata dos artigos 182 e 183 da Car-
ta Constitucional de 1988. Em face do contexto jurídico constitucional
do que significa uma cidade, com novo conceito de ordem urbanística
atrelada à ordem econômica e social é que foi elaborado o Estatuto da
Cidade.
O mesmo Estatuto faz o encadeamento das competências: União
(competência exclusiva): instituir diretrizes de desenvolvimento urbano,
habitação, saneamento básico, transporte urbano, elaborar e executar pla-
nos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimen-
to econômica e social (art. 21, IX e XX da CF).
Aos municípios ficaram reservadas as atribuições constitucionais
de competência privativa, para legislar sobre assuntos de interesse local,
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. E ainda
promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, de acordo
com o artigo 30, incisos I, II, e VIII da CF/88.
Também os municípios, com base no artigo 182 e do princípio da
preponderância do interesse, tornaram-se o ente federativo responsável
em promover a política urbana, referentes a estes quesitos: a) ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade; b) garantir o bem-
-estar de seus habitantes; e, c) garantir que a propriedade urbana cumpra
sua função social, de acordo com os critérios e instrumentos estabeleci-
dos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como instrumento
básico da política urbana.
Ainda com relação à competência municipal, estabelece-se que a
primeira responsabilidade é delimitar por meio do Plano Diretor, zonas
em seu território definindo as atividades e particularidades de cada zona
com vistas à aplicação dos instrumentos previstos tanto na Constituição
Federal, quanto no Estatuto da Cidade.

170
 Os artigos 1º, 3º, 5º e 6º tratam do princípio da dignidade da
pessoa humana e cidadania, tendo como objetivo fundamental construir
uma sociedade livre, justa e solidária para erradicar a pobreza e a mar-
ginalização, como também reduzir as desigualdades sociais e regionais e
promover o bem de todos. Além de dispor sobre bens que considera vi-
tais para as pessoas, tais como a educação, a saúde, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurança, etc.
A Constituição Federal, no seu art. 182 “caput” e parágrafos, dis-
põem como obrigatória para as cidades com mais de vinte mil habitantes
a existência de um plano diretor. Este é o instrumento básico da política
de desenvolvimento, da expansão urbana e da garantia do ordenamento
da cidade, visando à qualidade e bem-estar da sociedade.
Também o art. 183 da CF/88 prevê outro instrumento: a usuca-
pião especial urbano, com possibilidade de se adquirir por este instru-
mento área urbana até 250m², de acordo com certos requisitos: a) posse
sem oposição; b) utilização para sua moradia ou de sua família; e c) não
ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Portanto, os artigos
182 e 183 da CF/88 estabelecem diretrizes gerais à política urbana con-
forme a Lei 10.257/2001.
Destaca-se que estes institutos estão alocados no artigo 5º do Esta-
tuto da Cidade. Conforme dispõe lei municipal específica para área in-
cluída no Plano Diretor, poderá determinar o parcelamento, a edificação
ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para a imple-
mentação da referida obrigação, que deve de acordo com os princípios
constitucionais que norteiam o direito de propriedade, previstos nos ar-
tigos 182 e 183 da Constituição Federal e no artigo 2º do Estatuto da Ci-
dade, conforme texto anotado a seguir: “Em suma, o Estatuto da Cidade
autorizou o Município a editar ato para compelir o proprietário a fazer
uso adequado de sua propriedade urbana (seja parcelando, edificando,
habitando, alugando ou vendendo)”. (DALLARI, FERRAZ, 2002, p. 90).

171
 A Carta Constitucional expressa que a propriedade urbana deve
atender ao plano diretor da cidade, para gozar da garantia conferida por
ela. Foi a primeira Carta Política a preocupar-se com a natureza jurídico-
-ambiental da cidade e sua expansão. Em virtude disso, a cidade não
está mais sob égide da aglutinação de bens privados ou públicos, mas,
sim, constitucionalmente como forma de ordem urbanística, chamada de
meio ambiente artificial.
O autor Cerqueira Filho (2003) diz que a Lei 10.257/2001 tem o
caráter intervencionista e limitador da propriedade privada. Com rela-
ção às normas originárias do Estatuto da Cidade são de ordem pública,
fazem com que o juiz aprecie de oficio as questões jurídicas insculpidas
pelo Estatuto, de modo que estas não têm caráter preclusivo.
O plano diretor no Estatuto da Cidade é celebrado como tema
central. Vincula à propriedade a sua função social, que deverá estar ex-
pressa no plano diretor, para garantir ao cidadão qualidade de vida, jus-
tiça social e desenvolvimento das atividades econômicas.
O mesmo Estatuto no seu art. 2º fixa aos municípios as ferramen-
tas necessárias de instrumentalização da política urbana. Como exemplo,
pode-se destacar a garantia do exercício democrático direto, garantias aos
cidadãos do direito à qualidade de vida nas cidades (moradia, saneamen-
to, transporte, lazer, serviços públicos, trabalho, segurança, etc.).
Ademais, o Estatuto estabelece o ordenamento e controle do uso
do solo urbano para evitar o parcelamento, a subutilização, o uso exces-
sivo, a retenção especulativa dos imóveis, a deterioração das áreas urbani-
záveis, a justa distribuição dos benefícios e o ônus decorrentes da urbani-
zação, regularização fundiária de áreas urbanizáveis, objeto de ocupação
por populações de baixa renda.
Outros instrumentos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade é o da
política urbana, capaz de obrigar o proprietário a mudar de comporta-
mento e fazer a correta destinação de sua propriedade. Impõem ao pro-

172
prietário, que explora o solo urbano em face da especulação imobiliária,
que ao contrário deveria dar destinação benéfica à sociedade local.
Ressalta-se ainda que o art. 4º do Estatuto prescreve um rol de
mecanismos capaz de dar efetividade às diretrizes mencionadas. Estes
instrumentos podem ser elencados, assim: a) garantidor da função social
da propriedade (plano diretor, parcelamento e edificação compulsória
de áreas e imóveis urbanos, IPTU progressivo no tempo, desapropriação
para fins de reforma urbana, direito de preempção, outorga onerosa do
direito de construir); b) instrumentos de regularização fundiária (usuca-
pião urbana, concessão de direito real de uso, zonas especiais de interesse
social); c) instrumentos de gestão democrática da cidade (conselhos de
política urbana, conferências da cidade, orçamento participativo, audi-
ências públicas, iniciativa popular de projetos de lei, referendo popular
e plebiscito (mencionados no art. 1º da CF/88); e, d) instrumentos que
visam garantir a integridade dos atributos ambientais (planejamento: pla-
no diretor, parcelamento e uso do solo, zoneamento ambiental, tomba-
mento de imóveis ou de mobiliário urbano, instituição de Unidades de
Conservação; Estudo Prévio de Impacto Ambiental e Estudo Prévio de
Impacto de Vizinhança).
Dentre todos estes instrumentos postos pelo Estatuto da Cidade
para ordenamento jurídico urbano, destacam-se como inovação o IPTU
progressivo no tempo (art. 7º) e a re-introdução do Direito de Superfície
(arts. 21 a 24).

Função Social da Propriedade nas Legislações

IPTU progressivo no tempo: definição e aspectos relevantes

Acerca da competência, o CTN prescreve no seu art. 32, que “Com-

pete aos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana, o
fato gerador da propriedade, o domínio útil ou posse de bem imóvel por

173
natureza ou por acessão física, que estão localizados na zona urbana do
Município”.
Também o art. 33 do CTN define que a base do cálculo do impos-
to é o valor venal do imóvel e no seu art. 34 afirma que o “Contribuinte
do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou
o seu possuidor a qualquer título”.
No cenário atual, a Constituição Federal de 1988, definida como
popular e democrática, estabeleceu a função extrafiscal31, extrapolando a
mera arrecadação de receitas aos municípios, para tornar-se instrumento
de realização da função social da propriedade e de proteção do meio
ambiente artificial, o meio urbano.
Ainda com relação ao texto constitucional que instituiu o IPTU,
sendo este um imposto genuinamente brasileiro insculpido na CF/88 no
seu art. 156 que diz “Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana”, cuja incidência se dá sobre
a propriedade urbana, tem como fato gerador a propriedade, o domínio
útil ou a posse de propriedade imóvel, localizada em zona urbana ou
extensão urbana. Destaca-se a importância do entendimento dos aspectos
do IPTU, na sua materialidade, os sujeitos da relação em que é objeto,
sua base de cálculo e sua alíquota, no estudo de sua progressividade no
tempo.
Já com referência à base de cálculo do IPTU, está insculpida no
art. 33 do CTN e seu parágrafo único, onde está definido, como o valor
venal do imóvel. Cabendo à Prefeitura Municipal fazer o cálculo venal
do imóvel, com base nas características da área urbana em função de
diversos elementos, como: face de quadra ou quarteirões, profundidade,
terrenos encravados, idade do imóvel, reconstrução, ampliação, etc.

31 Função extrafiscal: Um parâmetro externo ao direito tributário, com a finalidade de atingir

algum objetivo social ou econômico.

174
 Sobre o IPTU, frisamos os princípios constitucionais relevantes ao
instituto, os quais são norteadores do sistema jurídico tributário nacio-
nal. De acordo com o legislador constitucional, estes princípios possuem
a capacidade de limitação, ao ônus que o contribuinte deverá suportar,
pois o Estado não deve objetivar lucros, somente satisfazer o equilíbrio
entre receita e despesa, e os mesmos são como garantias individuais dos
cidadãos, insculpidas nas cláusulas pétreas da CF/88.
A Carta Constitucional Federal de 1988, qualificadamente inova-
dora, explicitou um conceito especial e modernamente novo de proprie-
dade, perdendo, assim, a capacidade de direito absoluto, para obrigatoria-
mente cumprir sua função social. Foram fornecidos vários instrumentos
para cumprir esta obrigação, dentro eles, a progressividade do IPTU no
tempo, com previsão no art. 182, § 4º, II da CF/88.
Também, de acordo com a ordenação da cidade contida no plano
diretor municipal, caso as propriedades urbanas não cumpram sua fun-
ção social na forma exigida, seus proprietários ficarão sujeitos à incidên-
cia do IPTU progressivo no tempo, como medida de coação para que a
função social seja cumprida.
Para Viana (2009), antes do Estatuto da Cidade, o desenvolvimen-
to das cidades brasileiras estava adstrito ao comportamento mecardológi-
co imobiliário, formal e informal, com objetivo de atender às demandas
e visando os lucros dos empreendedores. Mas com a promulgação do
referido Estatuto, que forneceu importantes instrumentos de uso dos
Municípios, na política urbana em consonância com o cumprimento
da função social da propriedade, buscando a progressividade no tempo
e consequente mudança de comportamento deste mercado imobiliário.
Ainda com efeito ao Estatuto da Cidade, os seus arts. 7º e 41, III
dispõem que a progressividade do IPTU dependerá de um plano diretor
e da prévia notificação do proprietário de solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, devido o mesmo não ter atendido às con-

175
dições e aos prazos especificados na notificação. Expirado este prazo
em um ano, para apresentação do projeto de utilização do imóvel e de
dois anos para se iniciar a sua execução, caso o proprietário não tenha
cumprido as condições previstas, então o Município aplicará a progressi-
vidade do IPTU no tempo, mediante à majoração da alíquota, pelo prazo
de cinco anos consecutivos.
Pode-se destacar em relação à majoração da alíquota, que deverá
estar convencionada em lei municipal, específica para área prevista no
plano diretor. Não podendo exceder a duas vezes o valor do ano ante-
rior e a alíquota máxima de quinze por cento. Passados cincos anos e o
proprietário relutar em não cumprir a função social da propriedade, o
Município continuará a cobrar este valor de alíquota até que o mesmo
cumpra a obrigação.
Sobre a alíquota do IPTU progressivo no tempo com previsão em
lei, para efetuar as cobranças, tendo em vista que o art. 97, IV do CTN,
estabelece que a fixação de alíquota de tributo, somente é fixada por lei,
porque se atinasse à discricionariedade do administrador seria ilegal e
cometimento de abuso de poder.
Com referência ao diferencial entre a fiscalidade e a extrafiscali-
dade, é o objetivo a que se propõe a arrecadação do IPTU. Portanto, a
progressividade sanção do art. 182, § 4º da CF/88, goza do caráter extra-
fiscal, com o objetivo do cumprimento da função social da propriedade.
A tributação extrafiscal tem o condão de induzir o comportamento do
contribuinte ao disposto no plano diretor, de acordo com o art. 182, §
2º, é o cumprimento da função social da propriedade urbana em atendi-
mento à ordenação da cidade prevista no plano diretor.
A finalidade do IPTU extrafiscal e progressivo, após as alterações
da EC 29/2000 e do Estatuto da Cidade, e com aprovação de lei pelo
legislativo municipal, em atendimento ao princípio da anterioridade
tributária, o IPTU progressivo no tempo é instrumento finalístico, ob-
jetivando o atendimento do aumento demográfico ordenado da cidade,

176
visando ainda aspectos sociais, com objetivo do cumprimento da função
social pelo imóvel urbano, dando assim qualidade de vida aos locais.
Com relação ainda ao instituto da extrafiscalidade, é instrumento
permissivo em qualquer imposto, visa estimular ou desestimular com-
portamentos, é com essa finalidade que foi criado o IPTU progressivo
no tempo. A CF/88 garante o direito de propriedade, cerceando o pro-
prietário no limite de uso, visando adequação aos parâmetros sociais
especificados no Plano Diretor do Município, em consonância com as
delimitações do Estatuto da Cidade.
Pode-se destacar a utilização do IPTU nas suas funções extrafiscais,
terá de obedecer ao disposto no parágrafo 1º do art. 156 em conjunto
com o art. 182 da CF/88. As penalidades (sanções) insculpidas no Estatu-
to da Cidade, que atingirão o imóvel que não estiver atendendo ao con-
vencionado no plano diretor do Município, e além da progressividade do
IPTU no tempo, os proprietários poderão sofrer restrições no seu direito
de propriedade imobiliária, através da desapropriação pelo Poder Púbico,
com pagamento por títulos da dívida pública.
Como observa Viana (2009), o Estatuto da Cidade regulamenta
dispositivos, instrumentos eficientes no combate à especulação imobiliá-
ria nas cidades. Com a vigência do plano diretor do município, os solos
não utilizados ou subutilizados, alocados em regiões dotadas de infraes-
trutura, estão sujeitos à edificação e parcelamento compulsórios (artigos
5º e 6º) do Estatuto. Sendo prerrogativa do município a indicação das
áreas que são consideradas ociosas ou subutilizadas, poderá estabelecer
prazos e condições para induzir o aproveitamento destas áreas pelos pro-
prietários.
Com relação aos prazos, pode-se frisar que se não ocorrer o cum-
primento deles ou condições da edificação ou utilização compulsória,
o município poderá aplicar sobre essas áreas a progressividade do IPTU
no tempo, art. 7º do Estatuto da Cidade, é o aumento progressivo da

177
alíquota do IPTU sobre a propriedade predial e territorial, por até cinco
anos consecutivos.
Pode-se destacar que esta alíquota poderá dobrar de ano a ano,
podendo atingir um máximo de quinze por cento do valor venal do imó-
vel. Se mesmo assim, o proprietário não aproveitar a área, essa cobrança
poderá permanecer na alíquota máxima. Se após cinco de cobrança do
imposto progressivo, o proprietário não cumprir a obrigação de parce-
lamento, edificação ou utilização, o Município poderá desapropriar o
imóvel pelo valor venal estabelecido no IPTU, com pagamento em títu-
los da dívida pública, conforme art. 8º do Estatuto, o fica claro no texto
anotado a seguir:

Autodenominado Estatuto da Cidade, estabelece, na dicção do

parágrafo único de seu art. 1º, ‘normas de ordem pública e in-
teresse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental’. (DALLARI; FERRAZ, 2002, p.
101).

É perfeitamente legal a progressividade do IPTU no tempo, com

previsão constitucional e infraconstitucional; o Estatuto da Cidade regu-
lamentou os arts. 182 e 183 da CF/88, no sentido de assegurar o cum-
primento da função social da propriedade. Na verdade uma norma san-
cionatória. Situação única que se apresenta possível para a aplicação da
progressividade do IPTU.
De acordo com art. 156, I da CF/88, os municípios são compe-
tentes para instituir o IPTU, e no seu § 1º deste artigo alerta que este
imposto poderá ser progressivo, de forma a assegurar o cumprimento
da função social da propriedade. Resguarda o direito de propriedade, a
vedação ao confisco, direitos assegurados pela CF/88. Embora o direito
de propriedade seja assegurado pela Carta Magna, a mesma cerceia o
proprietário na sua limitação de uso, em função da superioridade dos
interesses sociais, como ficou reproduzido no texto abaixo:

178
 A extrafiscalidade, na sempre lembrada lição de Geraldo Ataliba,
consiste no ‘uso de instrumentos tributários para obtenção de
finalidades não-arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou
inibidoras de comportamentos consagrados’. ‘Opõe-se à ideia de
‘fiscalidade’, mais corrente, que se traduz na utilização de instru-
mentos fiscais para a geração de recursos para o Estado’. (ATALI-
BA apud DALLARI, FERRAZ, 2002, p. 90).

Para Resende (2009), à extrafiscalidade é objeto de estudo desde

o inicio do século, sempre em consequência das transformações dos sis-
temas políticos. Em virtude disso, o Poder Público faz constantemente
intervenções nas atividades dos particulares, com maior assente na esfera
econômica. Em face disso, o Estado, através dos impostos, procura inter-
vir na vida social, pressionando os cidadãos para orientar e organizar o
desenvolvimento urbano.
A Carta Política de 88 estabelece em seu art. 182, § 4º, inciso II, o
caráter punitivo, do IPTU progressivo no tempo. Este pune a conduta,
tem semelhança com o tipo penal, porque quem não der a destinação
social ao imóvel, não utilizar ou subutilizar imóvel urbano, sem a devi-
da edificação, contrariando a política urbana adotada pelo município,
estará sujeito às penas do referido artigo constitucional, entre elas a pro-
gressividade do IPTU.
O art. 42 do Estatuto da Cidade diz que o plano diretor deverá
trazer em seu bojo o mínimo de conteúdo, que são: I, a delimitação
das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação
ou utilização compulsórios, considerada a existência de infraestrutura e
de demanda para a utilização, na forma do art. 5º desta Lei; II, dispo-
sições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III, sistema de
acompanhamento e controle. Por seu turno, as disposições a que remete
o mencionado artigo tratam da exigência da análise, no plano diretor,
do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o exercício do
direito de preempção, a outorga onerosa do direito de construir, as opera-
ções urbanas consorciadas e a transferência do direito de construir.

179
 Pode-se destacar que o Plano Diretor deve primar pelo conteúdo
que determina as diretrizes e prioridades com gabarito social, econômico
e ambiental, não se restringindo apenas à ordenação urbana.
Há a obrigatoriedade do plano diretor, conforme o art. 41 da Lei
10.257/01, para as cidades: a) com mais de 20 mil habitantes; b) integran-
tes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; c) onde o Poder
Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do
art. 182 da Constituição Federal; d) integrantes de áreas de especial inte-
resse turístico; e, e) inseridas na área de influência de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional
ou nacional.
Quanto ao tempo, obrigatório para se elaborar o plano diretor,
está prescrito no artigo 50 do Estatuto da Cidade, que define como sen-
do o prazo obrigatório de cinco anos, a partir do início da vigência do
mesmo, para que os municípios elaborem-no, se o mesmo não possuía
ou então se adapte ao plano já existente.
Quando não for implantado o Plano Diretor, a omissão constitu-
cional resulta em sanção ao Município, ficando impossibilitado de exe-
cutar a faculdade descrita nos termos do art. 182, § 4º da CF/88, ou seja,
exigir o comportamento positivo do proprietário urbano, com relação à
função social da propriedade. O Município fica impedido de exercer a
faculdade constitucional em aplicar o parcelamento ou edificação com-
pulsória, o Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo, e
a desapropriação para fins de reforma urbana.
A gestão democrática passa pela existência e funcionamento do
Plano Diretor Municipal. Essa diretriz prescreve o cumprimento da po-
lítica urbana, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, art. 2º do Estatuto
da Cidade. Deve a sociedade fomentar a implementação das diretrizes e
critérios, como: institutos tributários, financeiros, jurídicos e políticos,
e também a revisão da legislação pertinente e políticas correlatas. Isto

180
fica claro, no artigo 42, inciso III do Estatuto da Cidade, que estabelece
o conteúdo do Plano Diretor, através do sistema de acompanhamento e
controle social. Como estabelece o texto a seguir:

Desta forma, o objetivo desse texto é discutir os elementos for-

madores do desenvolvimento em nível local, perante a realidade
brasileira, partindo-se do pressuposto da complexidade que en-
volve a construção dos interesses locais e dos seus conflitos, na
atualidade. Tem-se como ponto de partida, a análise do contexto
da Lei 10.257/01 - Estatuto da Cidade, trazendo à tona seus ele-
mentos formadores e ressaltando a sua importância para o pleno
desenvolvimento da cidade sob uma perspectiva crítica dos seus
instrumentos e da sua implementação nos municípios brasileiros.
(GUIMARAES, 2010, p. 232-3).

Quanto à orientação do parágrafo primeiro do artigo 182 da

Constituição Federal de 1988, que insculpe que o Plano Diretor é o ins-
trumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana e
que a propriedade deve cumprir a função social. Segundo o artigo 192 no
seu parágrafo segundo da Carta Constitucional de 1988, o Plano Diretor
poderá ser considerado a única garantia constitucional para efetiva ges-
tão democrática dos municípios. Também, o Estatuto da Cidade traz no
seu bojo os instrumentos da gestão urbana, para compor o Plano Diretor
em seu conteúdo.

Plano Diretor: instrumento de participação para Dourados

A Lei Complementar n.º 72 de 30/12/2003 (Plano Diretor de Dou-

rados-MS) insculpe no seu art. 2º como instrumento básico da política
do desenvolvimento e expansão urbana, objetivando ainda no seu § 1º,
com observância, que o plano diretor abrange todo o território munici-
pal. É parte integrante do planejamento deste Município, em face disso,
outros instrumentos, como: plano plurianual, as diretrizes orçamentárias

181
e o orçamento anual, devem ser incorporados às diretrizes contidas no
Plano Diretor. E no § 2º diz que as políticas de desenvolvimento, urbanas
e setoriais, deverão ser orientadas pelo Plano Diretor.
Destaca-se que os princípios fundamentais, prescritos no art. 4º
deste Plano Diretor, prescrevem que a municipalidade promoverá o de-
senvolvimento sustentável do Município, visando qualidade de vida à
população como o seu bem-estar. O art. 5º desta lei, mais precisamente
no inciso I, preocupa-se com as melhorias da qualidade vida, cidadania,
dos serviços de saúde, qualidade do ensino e integração regional, bem
como redução da criminalidade, tráfego de drogas, prostituição e morta-
lidade infantil.
Já o inciso III do art. 5º propõe a conservação e o gerenciamento
do meio ambiente e o inciso IV do mesmo artigo, com a equidade social
e igualdade de oportunidades, estabelece como usufruir de bens sociais e
econômicos. Além dos princípios, importa o desenvolvimento do Muni-
cípio como um todo.
Destaca-se que as propostas para a implantação do IPTU Progres-
sivo no Tempo passam pelas diretrizes do Capitulo II e principalmente
pelo Capítulo III, que fornece instrumentos de execução da política de
desenvolvimento, através de planos, sendo de importância o inciso X que
estabelece o Plano de Desenvolvimento Habitacional.
O Título V do Plano Diretor implementa a Política Territorial
do Município, precisamente no seu art. 26 que prescreve que a proprie-
dade urbana cumpre a sua função social, quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade, expressas nesta Lei. Ainda, com
relação ao Parágrafo Único deste artigo, “É assegurado o atendimento
aos interesses dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social e
ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes
constantes na presente lei”.
Devem-se ressaltar as condições para que um imóvel seja consi-
derado sem utilidade à sociedade, assim descritas no § 1º do art. 27 do
Plano Diretor:

182
 Considera-se subutilizado o imóvel cuja edificação ou aproveita-
mento seja inferior a 10% da área do lote, e que esteja servido de
pelo menos 5 (cinco) das seguintes condições: I - Pavimentação
asfáltica; II - Rede de água tratada; III - Rede de esgoto sanitário;
IV - Rede de água pluvial; V - Energia elétrica; VI - Iluminação
pública; VII - Escola a menos de 500 metros e VIII - Posto de
saúde ou outro serviço de saúde pública ou privada a menos de
500 metros.

No Capitulo III do Plano Diretor de Dourados, estabeleceram-se

as diretrizes da política urbana, as quais devem atender os objetivos urba-
nos de desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana. Como no Art. 29 e inciso VI do mesmo Plano Diretor, em que
se observa que a compatibilização do uso e ocupação do solo subjugado
ao interesse da coletividade, para melhoria da infraestrutura urbana, qua-
lidade ambiental e promoção da justiça social.
Quanto à “ordenação e controle do solo urbano, visando o cum-
primento da função social da propriedade”, são objetos do inciso VII, e
principalmente do inciso VIII do art. 29 do Plano Diretor, que fomenta
a “adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e finan-
ceira e dos gastos públicos aos interesses e objetivos do desenvolvimento
urbano”.
Como o enfoque deste estudo é a tributação de ordem extrafiscal,
o IPTU Progressivo no Tempo, responde-se autorizando a aplicação do
instrumento necessário à mudança de conduta dos proprietários em dí-
vida com a sociedade local.
O Capítulo IV deste Plano Diretor trata dos instrumentos da po-
lítica urbano-rural, no § 1º do art. 30, afirma que “São instrumentos de
planejamento e ordenação do espaço urbano e rural”, mais precisamente
no inciso VII, “o uso e a ocupação do solo urbano de Dourados” e o “par-
celamento do solo”, instrumentos adequados para fazer mudar a conduta
do proprietário urbano, que usa a propriedade para fins de investimentos,

183
não objetivando o primordial do seu caráter que é a função social descrita
nesta lei.
Já no § 2º deste artigo, descrevem-se o que são os instrumentos de
indução do desenvolvimento urbano, conforme incisos deste parágrafo
transcritos abaixo:

I, o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios; II, o

direito de preempção; III, a outorga onerosa do direito de cons-
truir e a outorga onerosa de alteração do uso do solo; IV, as ope-
rações urbanas consorciadas, negociadas, e/ou compulsórias; V, a
transferência do direito de construir; VI, o tombamento de imó-
veis, edificações, equipamentos e mobiliário urbano; VII, o estudo
de impacto de vizinhança e o estudo de impacto ambiental; e
VIII, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou
por interesse social.

O art. 59 do Capítulo VI afirma que o Poder Público municipal

usará o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios como
instrumentos urbanísticos, através de lei específica para as áreas urba-
nas não edificadas, subtilizadas ou não utilizadas, com a finalidade de
promover o adequado aproveitamento da propriedade e para induzir a
ocupação e o desenvolvimento das funções sociais da cidade. E, princi-
palmente, no § 2º reza que deverão ser realizadas a edificação compul-
sórios, que se trata da “edificação obrigatória em áreas urbanas ociosas
já parceladas”; ou como expresso no § 3º, o instrumento da “Utilização
compulsória e a utilização obrigatória em áreas urbanas ociosas já par-
celadas”.
Deve ressaltar-se o § 4º com a seguinte leitura, para fins de edifica-
ção e/ou utilização compulsórios, considera-se não-edificado ou subtili-
zado o imóvel cuja área construída ou aproveitamento seja inferior a dez
por cento da área do lote.
Esclarece o § 7º acerca da exigência de lei específica, para as dispo-
sições sobre o procedimento e o prazo para cumprimento da obrigação

184
de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel urbano, observado a seguinte
normatização do Plano Diretor como segue:

I, O proprietário será notificado pelo Poder Executivo Municipal

para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser aver-
bada no cartório de registro de imóveis; II, A notificação far-se-á:
a - por funcionário do IPLAN, ao proprietário do imóvel ou, no
caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerên-
cia geral ou administrativa; b - por edital quando frustrada, por
três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista na alínea
‘a’. III, Os prazos para o cumprimento da obrigação de parcelar,
edificar ou utilizar o imóvel urbano não poderão ser superiores
a um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o
projeto de parcelamento ou de edificação compulsórios no órgão
municipal competente; b - dois anos, a partir da aprovação do
projeto, para iniciar as obras do empreendimento relacionado a
parcelamento ou edificação compulsórios; c - um ano, a partir da
notificação, para que os imóveis sujeitos à utilização compulsó-
ria, sejam efetivamente utilizados.

O § 8º faz a descrição ao porte do imóvel, e o caráter de excep-

cionalidade, se o mesmo preencher estes requisitos, terá assegurado o
parcelamento, a edificação ou a utilização em etapas.
Já o § 9º descreve a condição de transmissão do imóvel, por ato
inter vivos ou causa mortis. Se este ato for realizado a posteriore à data da
notificação, as obrigações no tocante ao parcelamento, a edificação ou
utilização transfere com o imóvel sem interrupção dos prazos.
Registra-se que o Plano Diretor do Município de Dourados fez
constar o instituto denominado “IPTU Progressivo no Tempo” no seu
art. 60, no qual se insculpiu que:

Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previs-

tos em lei específica para o parcelamento, edificação e utilização
compulsórios, ou não sendo cumpridas as etapas de conclusão, o
Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade

185
 predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, median-
te a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

Isto caracteriza a primeira forma sancionatória deste instituto,

sendo claro na condicional “em caso de descumprimento das condi-
ções e dos prazos previstos em lei específica, em relação aos institutos
do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, ou em caso do
não cumprimento das etapas de conclusão”. Diz que o Município fará
aplicação do IPTU progressivo no tempo, como forma de pressionar o
proprietário para que se mude a conduta, em virtude disso, dê caráter de
funcionalidade social à sua propriedade.
Na qualidade tributária da majoração da alíquota, está valorada
no § 1º deste artigo, que estabelece “será fixado na lei específica a cada
ano, não excedendo a duas vezes o valor referente ao ano anterior, e res-
peitando a máxima de 15%, conforme o § 7º do art. 59 desta lei. Fican-
do, portanto, a sanção de caráter punitivo de maior gravidade, para os
proprietários de solo urbano, que não cumprir os institutos de parcelar,
edificar ou utiliza no prazo de cinco anos.
Ainda como forma de aprofundar a punição e para que surta efei-
to, relativo à obrigação, o Município manterá alíquota máxima até o
cumprimento da obrigação, ainda está, garantido a prerrogativa de de-
sapropriação do solo urbano, de acordo com o artigo 59 desta lei. Tudo
para que se cumpra a função social da propriedade, garantida pelo artigo
170, inciso III da CF/88 e artigo 39 da Lei nº. 10.257/2001.
O § 3º desta lei também estabelece a vedação à concessão de isen-
ções ou anistia, concernente à tributação progressiva no tempo, tornando
esta sanção de caráter severo para que no caso do Município implantar
esta tributação, não dê margem à violação e formas de fuga do cumpri-
mento da sanção.
Pode-se frisar que em função da desapropriação, será usando em
pagamento os títulos da dívida pública, regulamentados no § 1º do art.
61 do Plano Diretor, e será resgatado no prazo de dez anos, em prestações

186
anuais, iguais e sucessivas de acordo com o valor real da indenização e os
juros legais de doze por cento ao ano, com prévia aprovação do Senado
Federal. Também, não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e
juros compensatórios de acordo com o inciso II do § 2º do mesmo artigo.
Destaca-se, ainda, o art. 61 do Plano Diretor, em que o § 3º reza
que estes títulos não gozam de poder liberatório para pagamento de
tributos. Já o seu § 4º prescreve que o Município tem prazo máximo
de cinco anos, cumulado com o § 5º do mesmo artigo, aproveitamento
direto, por alienação ou concessão a terceiros. Em relação ao § 6º ao
art. 60, mantém-se as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou
utilização do imóvel, no caso destes institutos serem descumpridos pelo
novo proprietário.
Registra-se, ainda, a previsão de vários institutos neste Capítulo VI
de extrema importância na tarefa de administrar do Poder Público, como
pode citá-los: o direito de preempção; a outorga onerosa do direito de
construir e da outorga onerosa de alteração do uso do solo; das operações
urbanas consorciadas; das operações urbanas negociadas ou compulsó-
rias; da transferência do direito de construir; do tombamento de imóveis,
edificações, equipamentos e mobiliários urbano; do estudo de impacto
de vizinhança e de impacto ambiental, são todos instrumentos que au-
xiliam na construção do ordenamento urbano da cidade de Dourados.

Progressividade do IPTU: o caso do município de

Dourados

Em pesquisa baseada em dados entre os anos de 2007 e o primeiro

semestre de 2009, disponibilizados pela Secretaria Municipal de Serviços
Urbanos da Prefeitura Municipal de Dourados, ficou constatada que a
planta da cidade de Dourados está assim constituída, com base em dados
do ano de 2008: total de imóveis 63.888, imóveis edificados 43.676 e
imóveis não edificados 20.212.

187
 Ainda dentro do âmbito da pesquisa, com referência aos serviços
de roçada efetuados pela Secretaria Municipal de Serviços Urbanos. São
realizados anualmente e objetivam cumprir o preceito dos artigos 170 e
174 da Lei nº. 1.067 de 28 de dezembro de 1979 (Código de Postura do
Município), onde esclarece que os donos de terrenos urbanos são obriga-
dos a manter os imóveis limpos, livre de mato, lixo, detritos ou qualquer
substância nociva à higiene pública ou que prejudique a estética urbana.
Com relação à descrição dos editais de roçadas são: Edital nº.
001/2007 de 14/03/2007 publicado no D.O.M. em 19/03/2007, com
total 716 imóveis roçados, área 401.405 metros quadrados e custo dos
serviços R$ 169.954,90; Edital nº. 001/2008 de 21/01/2008 publica-
do no D.O.M em 23/01/2008 com total 1.032 imóveis roçados, área
521.382 metros quadrados e custo dos serviços R$ 253.588,99 e Edital
nº. 001/2009 de 04/02/2009 publicado no D.O.M em 06/02/2009 com
total 359 imóveis roçados, área 154.600 metros quadrados com custo dos
serviços em R$ 88.748,32.
Percebe-se nos quantitativos fornecidos pela Secretaria Municipal
de Serviços Urbanos, o quanto a regulamentação do § 7º do Plano Di-
retor, com gradação da alíquota extrafiscal, pode resolver esta demanda
da Secretaria, objetivando eliminar o serviço de roçada de terrenos sem a
devida utilização prejudicando a função social da propriedade.
A Lei Complementar nº. 71, de 29 de dezembro de 2003, o Código
Tributário Municipal de Dourados, na forma dos artigos 115 e 127 da
Lei Orgânica Municipal, com regulamentação na Constituição Federal,
Código Tributário Nacional e Leis Completares do Município, cria o
Sistema Tributário Municipal.
A mesma diz que o IPTU incide sobre imóveis edificados ou não,
conforme art. 178. Já o art. 179 descreve o tipo de imóvel considerado
sem edificação, nos incisos transcritos abaixo:

I, o não edificado; II, com edificação em andamento, paralisada,

condenada ou em ruínas; III, aquele com edificação de natureza

188
 temporária ou provisória; V, os imóveis com edificação que ultra-
passe a 5% (cinco por cento) do valor venal do terreno, caracte-
riza subutilização ou até mesmo a não-utilização, passível de ser
aplicado à progressividade do IPTU no tempo, como forma de
sanção ao proprietário, para forçá-lo a utilização do solo.

Ainda sobre o mesmo Código, no inciso I do artigo 180, define

com precisão o que é imóvel edificado. Na sua leitura, o imóvel edifica-
do é aquele utilizável para habitação ou exercício de qualquer atividade,
ressalvado a compreensão do artigo 179.
Pode-se destacar a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imó-
vel ou agregado à edificação e os melhoramentos realizados no terreno.
Imperativo negativo não se considera de acordo como inciso I do artigo
185, bens móveis, mantidos em caráter permanente ou temporário no
imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou co-
modidade. Considera o valor venal do solo, em terrenos não edificados,
em construção, em demolição ou em ruínas.
O CTM dedicou uma subseção única, em razão “Do IPTU Pro-
gressivo no Tempo”, qualificado pelo art. 195 e seus parágrafos. No caput
deste artigo, é fixada a necessidade de lei específica para que possa efetuar
parcelamento, edificação e utilização compulsórios, se não forem cum-
pridas as etapas. O Município aplicará o IPTU progressivo no tempo,
com a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, não
esquivando da conformidade do Plano Diretor.
Ainda, com relação ao art. 195 do Código Tributário Municipal
em seus parágrafos, observa-se que o valor da alíquota a ser aplicado será
fixado na lei especifica, e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano
antecedente, até o valor máximo de quinze por cento. O § 2º insculpe que
se não for cumprida a obrigação, do inciso anterior em cinco anos, será
mantida a obrigação no valor da alíquota máxima, até que o proprietário
cumpra a obrigação, tendo a garantia da prerrogativa de desapropriação
prevista em lei. Em consonância com § 3º que diz que é vedada a concessão

189
de isenções ou de anistia quando se tratar da aplicação progressiva de que
trata este artigo.
Em análise à obra de Kuhn (2002, p.77), reconhecem-se hoje, den-
tro do campo da saúde pública, objetivos cada vez mais específicos, rela-
cionados aos fatores que dizem respeito aos ambientes biológico, físico e
social e as maneiras pelas quais eles poderiam representar riscos, traduzí-
veis em ameaças à saúde e à qualidade de vida.
Segundo a autora, a saúde pública é objeto de preocupação dos di-
versos povos civilizados, através do uso da prevenção em relação às doen-
ças de origem epidêmicas ou endêmicas adquiridas por diversos fatores.
No caso do Município de Dourados, são fatores de risco os imóveis semi-
-urbanizados ou não-urbanizados, produtores de vegetação e tornam-se
criadouro de vetores de várias doenças prejudiciais à saúde que, conse-
quentemente, consomem parte das finanças do ente Municipal.
Cabe ainda ao Município promover a higiene pública, meio pelo
qual se preserva a saúde pública, usando de meios coercitivos, para atin-
gir estes fins, como a progressividade do IPTU no tempo, ferramenta
capaz de solucionar o problema da subutilização ou não utilização de
imóveis urbanos, veículos formadores de moléstias, doenças e lugar apro-
priado para consumo de substâncias tóxicas.
No trato da questão IPTU progressivo no tempo e sua implicação
sancionatória, com vista à mudança da conduta do proprietário frente ao
uso do imóvel urbano, essa mudança de conduta necessariamente passa
pela resolução de vetores que provoca demanda na saúde pública. Direito
assegurado pela CF/88, como no transcrito no art.196 in verbis:

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante

políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de
doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

190
 A CF/88 consagrou o Estado Social e Democrático de Direito ao
reconhecer os direitos sociais como direitos fundamentais, tendo, portan-
to, características intangíveis em face das denominadas cláusulas pétreas.
Com referência a Humenhuk (2009), o conceito de saúde é um
entendimento de que o cidadão tenha direito a uma vida saudável, levan-
do à construção da qualidade de vida, que deve objetivar a democracia,
o meio ambiente urbano e a propriedade urbana como fornecedora do
bem-estar social. Isto implica que a saúde está vinculada a outros direi-
tos, como: saneamento, moradia, educação, bem-estar social, seguridade
social, assistência social, instrumentos capazes de evitar doenças vetoriza-
das por isentos, animais peçonhentos, que são comuns em terrenos não
utilizados ou subtilizados, imóveis sem função social.
De acordo com o estudo desse autor, o artigo 6º da Constituição
Federal de 88 externa a saúde como um direito social. A partir deste
ponto, o Estado passou a exigir uma prestação positiva no quantum
garantia/efetividade da saúde, com supedâneo do não cumprimento e
total ineficácia deste direito, com assento entre os direitos fundamentais.
Necessitando este direito de ação positiva do Estado, em contrapartida
à ação negativa do proprietário urbano em dar função social à proprie-
dade.
Também no mesmo sentido, o art. 196 da Constituição Federal
de 1988 é claro ao estabelecer que a saúde é direito de todos e dever do
Estado. Assim, o dever do Estado é pressuposto basilar na efetivação da
saúde, uma vez que vivemos em um Estado Democrático de Direito. Este
tipo de Estado clama por realização da justiça social, e está implicitamen-
te ligada ao bem-estar social que é escopo de todo o cidadão. Se a saúde
é direito fundamental, o Estado fica com o óbice de realizar a efetivação
do direito à saúde para cada cidadão.
Conclama o mesmo autor que o Poder Público tem o dever e obri-
gação de realizar a saúde, em ações de serviços públicos, e isto fica claro

191
quando se faz mutirões nos municípios para debelar em combate à den-
gue, objeto de liminares do judiciário, para que os agentes de saúde pos-
sam adentrar aos imóveis fechados, faz delineamento quanto à ocupação
destes imóveis, sejam nas condições de não utilização ou subutilização,
passiveis de sofrerem a sanção do estabelecido no Plano Diretor e pos-
terior lei especifica, para progressão no tempo do IPTU destes imóveis.
É também impositivo que o Estado reduza as doenças e outros
agravos, através de ações preventivas. O Estado como defensor da saúde
de todos os cidadãos tem império constitucional de atuar positivamente
no sentido de reduzir as doenças do meio vivenciado pela população.
Outro problema de saúde pública é com relação ao consumo de
drogas, em terrenos urbanos não utilizados ou subutilizados no centro
da cidade. Está explicitamente no inciso I, art. 5º do Plano Diretor, como
na descrição do inciso a seguir:

I - melhoria da qualidade de vida e cidadania da população ex-

pressas na melhoria dos serviços de saúde, no aumento da quali-
dade do ensino da população, no intercâmbio e integração regio-
nal e na redução dos índices de criminalidade, tráfico de drogas,
prostituição e mortalidade infantil.

Em face deste acúmulo de noticias de caráter prejudicial à saúde

pública, ocasionadas sempre em consequência do abandono de imóveis,
inclusive no centro da cidade, aguardando valorização imobiliária, é de
sopesar qual princípio deve ter maior peso, o princípio da vida embasado
na saúde da população ou o princípio financeiro calcado no mercanti-
lismo que trará benefícios à economia de poucos privilegiados, proprie-
tários destes imóveis.

Considerações finais

O direito de propriedade, concebido como um direito absoluto

entre os romanos, continua com esse mesmo caráter. É a norma jurídica

192
que impõe ao instituto esse absolutismo, que só assim o é, porque a nor-
ma jurídica o perfilha dessa forma. Desde o início da cultura humana, a
propriedade representou, para o seu proprietário, uma fonte de riqueza
necessária para a garantia da sobrevivência do indivíduo e do grupo fa-
miliar, desempenhando uma função social, em prol do bem comum e
da coletividade.
A função social da propriedade é o resultado da política legislativa,
empreendida pelo legislador constitucional e infraconstitucional, resulta-
do do rompimento com os tradicionais conceitos de liberdade e direito
subjetivo, exacerbados e herdados da Revolução Francesa.
A propriedade urbana, que atende à função social, é aquela que aten-
de ao modelo urbanístico da cidade, exigido pelo legislador constitucional
e infraconstitucional, especialmente, no que tange ao plano diretor, vetor
da política urbana.
A realização de medidas que promovem a função social na cidade
é dificultada pela reserva de valor imobiliário dos atores especulativos e
carência da legislação especifica que incentive tais mudanças.
A obstinada preservação de imóveis com disfunção social é um pro-
blema que traz consequências sérias para as cidades. Não se trata de pre-
judicar a parcela detentora destes imóveis, mas, sim, a sustentabilidade da
cidade. Os recursos estão cada vez mais restritos e limitados, tanto os natu-
rais quanto os financeiros. Por isso, é necessário que o conceito de função
social se estabeleça definitivamente e ao que se percebe o IPTU progressivo
é instrumento adequado para imposição da função da propriedade urbana.
A roçada de imóveis pela Secretaria Municipal de Serviços Ur-
banos de Dourados prova que existem vazios urbanos, provenientes de
políticas de parcelamento do solo que foram feitas sem o planejamento
urbanístico adequado, e são áreas que não se enquadram no conceito da
função social. Mostrou-se que a especulação imobiliária é uma das causas
desses vazios e que eles atrapalham o ordenamento da cidade, gerando
altos custos para a administração pública, o que comprova a hipótese da

193
existência da reserva de valor imobiliária dos atores especulativos e carên-
cia de uma legislação que incentive e faça a promoção dos instrumentos
do Plano Diretor em dar função social a estes imóveis.
O Plano Diretor é um grande passo para possibilitar o ato jurídi-
co, mas existem outros fatores que muitas vezes dificultam o processo.
Um dos principais fatores é da vontade política de executar o instituto,
o implante e a aplicação do instituto, tema deste estudo, acarretaria forte
pressão por parte de camadas que especulam financeiramente com pré-
dios sem função social, isto limita a ação do político que está no coman-
do do executivo municipal.

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195
 A capacitação profissional como forma de
diminuição do índice de reincidência penal32

Eunice Soler Sobreira

Especialista em Segurança Pública e Cidadania pela Universidade Federal da Grande Dourados –
UFGD.

Helder Baruffi
Professor associado III da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD.
Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo - USP e Mestre em Direito pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP.

Introdução

A presente pesquisa tem por finalidade analisar a questão da resso-

cialização do encarcerado através do trabalho, aqui compreendido como
um princípio educativo, formador e capaz de reduzir a reincidência pe-
nal, principalmente na região da cidade de Dourados/MS. Visa, ainda,
analisar a função e dever do Estado no processo de reinserção social,
além de destacar as vantagens existentes na implantação de cursos de
capacitação profissional dentro das penitenciárias, capazes não apenas
de diminuir a ociosidade ou remir a pena, mas contribuir consideravel-
mente para o aumento de oportunidades de inserção ou reinserção no
mercado de trabalho, corroborando para uma ressocialização efetiva e
permanente.

32 Pesquisa realizada como requisito parcial para a conclusão do Curso de Especialização em

Segurança Pública e Cidadania promovido pela Faculdade de Direito de Direito e Relações
Internacionais da UFGD, em 2009.

197
 Direitos humanos e o direito fundamental social ao
trabalho

O tema “Direitos Humanos” não é novo. Sua fundamentação fi-

losófica originou-se com a escrita entre 3.500 a. C. e 3.000 a. C., na
Babilônia, hoje Iraque sendo possível identificar princípios de Direitos
Humanos no Código de Hamurabi, nos 10 mandamentos de Moisés -
que continha regras gerais como “Não matarás; Não furtarás; Não dirás
falso testemunho contra teu próximo” - nos códigos da Índia e China,
com obrigações morais influenciadas positivamente pela religião budista
que pregava o “caminho do meio”. (SENASP, 2007, p.169).
Os doutrinadores indicam o ano de 1215 o primeiro marco cons-
titucional da história que veio fundamentar de vez os Direitos Humanos,
com João Sem Terra, ao promulgar a Magna Carta. Posteriormente vie-
ram outros documentos importantes também na evolução dos Direitos
Humanos, como a “Declaração de Direitos” em 1689 e a “Declaração de
Virgínia” em 1776 nos Estados Unidos (nesse sentido: COMPARATO,
2010).
Há dois pontos importantes na evolução dos Direitos Humanos
e que é necessário destacar: o primeiro é que inicialmente as afirmações
de direitos humanos, tinham apenas respaldo moral, mas não tinham
base jurídica; com o decorrer do tempo esses direitos foram formalmente
reconhecidos e protegidos pela lei, o segundo é que no início do século
XVII, a sociedade migrou do feudalismo para a sociedade burguesa e isto
acarretou mudança na doutrina dos direitos naturais no sentido de ex-
plicar os Direitos Humanos sob um aspecto mais racional e não divino
como outrora. (OLIVEIRA FILHO, 1999, p 27)
Segundo José Afonso da Silva (1998, p. 290) a primeira declara-
ção de direitos fundamentais em sentido moderno foi a Declaração de
Direitos do Bom Povo de Virgínia em 1776, inspirada nas teorias de
Locke, Rousseau e Montesquieu. E o primeiro documento de âmbito

198
internacional a tratar do assunto foi a Declaração Universal dos Direitos
Humanos de 1948, complementadas pelos pactos sobre Direitos Civis e
Políticos e sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ambos adota-
das pela Assembléia Geral das Nações Unidas de 1966. Os mencionados
pactos dividiram os direitos em duas categorias com naturezas distintas:
a dos direitos civis e políticos e a dos direitos sociais econômicos e cul-
turais.
Com o advento da II Guerra Mundial os Direitos Humanos sofre-
ram grande impulso, como bem explica Douglas Predo Mateus (2007):
“Os Direitos Humanos vêm sendo construídos ao longo da história hu-
mana, mas é inegável que tais direitos sofreram grande impulso no séc.
XX especialmente após a II Guerra Mundial”.
Com Norberto Bobbio (1999) cabe destacar que os Direitos Hu-
manos não são um dado, mas uma conquista. São históricos, ampliando
suas conquistas: Direitos Individuais no século XVIII, Direitos Sociais no
século XIX, e Direito de Solidariedade no século XX, os quais segundo
Celso Lafer (1999), ainda estão em formação.
Há diversas definições para Direitos Humanos ou Direitos Fun-
damentais. Para alguns são direitos inerentes ao homem, para outros é a
expressão de uma conquista social (LAFER, 1999, p.22)
Em nossa Constituição Federal, os Direitos Humanos estão intitu-
lados como: Direitos Individuais e Coletivos, Direitos Sociais e Direitos
Políticos sem os quais não conseguimos existir, desenvolver nem tam-
pouco participarmos plenamente da vida. Tais direitos por sua importân-
cia são inalienáveis, imprescritíveis, invioláveis e irrenunciáveis (SILVA,
1998, p. 289-290)
Além disto, estão vinculados entre si e possuem como núcleo a
dignidade do ser humano, conforme previsto no artigo 1°, inciso III da
nossa CF/88. E de acordo com Fabio Konder Comparato (2000, p. 55):

199
“A dignidade do homem é inviolável. Respeitá-la e protegê-la é dever de
todos os Poderes do Estado.”
Com Canotilho (2000, p. 371), cabe destacar que “A positivação de
direitos fundamentais significa a incorporação na ordem jurídica positi-
va dos direitos considerados ‘naturais’ e ‘inalienáveis’ do indivíduo. Não
basta uma qualquer disposição. É necessário assinalar-lhes a dimensão de
fundamental rights colocados no lugar cimeiro das fontes de direito: as
normas constitucionais. Sem esta positivação jurídica, os ‘direitos do ho-
mem são esperanças, aspirações, ideias, impulsos, ou, até, por vezes, mera
retórica política’, mas não direitos protegidos sob a forma de normas
(regras e princípios) de direito constitucional (Grundreschtsnormen)”.
Nessa mesma linha de argumentos, Ingo Sarlet (2003, p. 33-34)
assinala que os direitos definidos constitucionalmente como direitos fun-
damentais têm maior possibilidade de efetivação, diante dos mecanismos
jurídicos existentes nos ordenamentos que os contemplam, isso em aten-
ção ao já destacado por Norberto Bobbio (2004, p. 43-45) “o problema
fundamental em relação aos direitos do homem, hoje, não é tanto o de
justificá-los, mas o de protegê-los [...] o problema que temos diante de nós
não é filosófico, mas jurídico e, num sentido mais amplo, político”.É a
questão do fazer, do implementar, do realizar, do dar eficácia.
Com Canotilho (2000, p. 371), “os direitos fundamentais referem-
-se àqueles direitos inerentes ao homem como indivíduo ou como parti-
cipante na vida política; as liberdades, à defesa da esfera jurídica dos ci-
dadãos perante os poderes políticos; e as garantias, às garantias ou meios
processuais adequados para a defesa dos direitos”.
E com Norberto Bobbio e no mesmo sentido os doutrinadores
atuais, com destaque para Cansado Trindade e Flávia Piovesan: são his-
tóricos. Por isso a possibilidade de realização, porque representam a ação
humana e envolvem conquistas, lutas, sofrimento, lágrimas e sangue.
Direitos de liberdade (individuais e políticos); direitos de igualdade (eco-

200
nômicos, sociais e culturais, relacionados ao trabalho, à assistência social,
à habitação, à saúde, à educação, ao lazer); direitos de solidariedade ou
fraternidade (direito à paz, à proteção ao meio ambiente e à qualidade de
vida, ao desenvolvimento, à manutenção do patrimônio comum da hu-
manidade, à autodeterminação dos povos, à proteção dos consumidores,
à proteção da infância e juventude.) São ao mesmo tempo, individuais
e coletivos.
São direitos de solidariedade “devido à sua natureza de implicação
universal. Alcançam, no mínimo, uma característica de transindividua-
lismo e, em decorrência dessa especificidade, exigem esforços e responsa-
bilidades em escala mundial, para que sejam verdadeiramente efetivados”
(MEDEIROS, 2004, p. 74-75).
Enquanto direito social, consiste em poder. Realiza-se quando
imposto a outros, um certo número de obrigações positivas (BOBBIO,
2004, p. 41). Não é outro o sentido da ética da responsabilidade, da sen-
sibilidade ecológica, da natureza, da possibilidade concreta de realização
do humano. Históricos, os direitos fundamentais – e em particular o
direito ao trabalho – se positivam como resultado da consciência, da
percepção de que sua ausência grita contra a humanidade do próprio
homem.
Celso Lafer (1999, p. 23) explica que os Direitos coletivos ou so-
ciais, considerados segunda geração dos direitos humanos, tomaram im-
pulso através da reflexão crítica de Karl Marx (1818- 1883) quanto à
desigualdade social. O pensamento socialista da época ganha força pela
prática da política sindical do movimento europeu e norte – americano
no século XIX. Nesta fase da evolução dos Direitos Humanos, questio-
nava-se por que alguns moravam em castelos enquanto outros moravam
embaixo de pontes. Alegava-se também que de nada adiantava a Consti-
tuição dizer que todos tinham direito à vida se não eram garantidas as
condições materiais para se viver.

201
 Isto exigiu uma ação positiva do Estado no sentido de criar con-
dições institucionais para o efetivo exercício desses direitos já que con-
forme Gustavo Almeida P. Castro (2009, p.3): “A efetivação dos Direitos
Fundamentais Sociais como de todos os demais é condição “sine qua
non” para o exercício da cidadania e para a estruturação da dignidade da
pessoa humana”. Frise-se ainda que, Direitos Sociais são elementos essen-
ciais, proporcionados direta ou indiretamente pelo Estado através de nor-
mas constitucionais, a fim de oferecer para a pessoa condições suficientes
para que esta tenha uma vida com dignidade (SILVA, 1998, p. 289-290).
Na Constituição Federal de 1988, os Direitos Sociais estão elenca-
dos no artigo 6º, a saber:

Art. 6.º: São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a

moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção
à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição.

Tais direitos são imprescindíveis para que o ser humano desfrute

verdadeiramente de uma vida digna. Maria de Lourdes Manzini Conre
(1999, p.20) assim define Direitos Sociais: “Dizem respeito, portanto ao
direito ao trabalho a um salário decente e por extensão, ao chamado
salário social, relativo ao direito a saúde, educação, habitação, etc.” Por
isso, é cada vez maior a associação entre Direitos Humanos e Direitos So-
ciais. Conforme salienta Maria Goretti Dal Bosco (2005, p. 124-5), para
a garantia dos Direitos Sociais precisa-se da implementação de prestações
estatais, políticas econômicas e de mecanismos de incentivo já que o
Brasil encontra-se distante ainda do mínimo ético que deve ser propor-
cionado a cada cidadão e, segundo Douglas Predo Mateus (2007, p. 70)
esta ausência só será sanada caso exista uma progressividade, no processo
de concretização dos Direitos Sociais.
Como destacado no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, o
trabalho pertence ao grupo dos direitos sociais que por sua vez são im-
prescindíveis para preservação da dignidade humana.

202
 De acordo com Dalmo de Abreu Dallari (2006, p. 41), o trabalho
permite que a pessoa desenvolva sua capacidade física e intelectual, convi-
va de modo positivo com outros seres humanos, realize-se integralmente
como pessoa, obtenha condições financeiras para suprir suas necessida-
des básicas, melhore sua auto – estima e comunicação além de outros
benefícios.
O artigo XXIII da Declaração Universal dos Direitos Humanos
diz que: “Toda pessoa tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego,
a condições justas e favoráveis de trabalho e à proteção contra o desem-
prego.   
Embora não haja em nossa Carta Magna uma norma expressa con-
ferindo o direito ao trabalho, este fica demonstrado através dos seguintes
artigos:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fun-
damentos:

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do traba-

lho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observa-
dos os seguintes princípios:

Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho,

e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais.

Embora o trabalho tenha sido privilegiado como um princípio

constitucional, muitos governos ainda desenvolvem políticos voltadas
apenas para economia, considerando o desemprego como algo partici-
pante e pacífico (DALLARI, 2006, p. 50).
Em suma, o trabalho é inerente a condição humana. Por meio dele
o ser humano desenvolve suas potencialidades, ao mesmo tempo em que

203
recebe e expressa solidariedade, por isso o trabalho não deve ser tratado
como simples mercadoria devendo ser reconhecido como um direito in-
dividual e um dever social que deve ser exercido em condições justas.

O trabalho como um princípio educativo

O trabalho é fundamental para sobrevivência do homem e por

isso sempre esteve presente na sociedade, orientando as relações humanas
e sendo transformado por elas.
Neste sentido, Mauro Titton (2009) explica que, a evolução históri-
ca do homem e da sociedade, não ocorre por fatores biológicos, mas por
fenômenos externos, da cultura material e espiritual que resultam da vida
e da atividade principal do homem, o trabalho.
O princípio educativo do trabalho foi um dos temas mais recor-
rentes no Brasil nos anos 80 e 90 do século XX e ainda hoje é uma
temática muito debatida entre os estudiosos da relação entre Trabalho e
Educação. A partir da segunda metade da década de 90, ao mesmo tem-
po em que houve um declínio de sua discussão no âmbito acadêmico, o
trabalho como princípio educativo sofreu um grande revigoramento na
medida em que passou a se constituir como fundamento de propostas de
educação que se pretendem inovadoras e progressistas, desenvolvidos por
alguns movimentos sociais, que tem ocupado papel central no cenário
político brasileiro contemporâneo (TUMOLO, 2009).
Tais movimentos sociais, segundo Mauro Titton (2009), lutam
contra a destruição das condições de vida de uma grande parcela de pes-
soas e a urgência de construir soluções.
Atualmente no Brasil, o trabalho como princípio educativo conti-
nua sendo objeto de análise e discurso por vários autores dentre os quais
podemos destacar: Gaudênio Frigotto e Paolo Nosella.
Uma das polêmicas que giram em torno da relação entre trabalho
e educação refere-se ao princípio educativo do trabalho, capaz de contri-

204
buir para superação do modo capital de organizar a vida, já que ambos
podem ou não cooperar para a emancipação do ser humano.
O trabalho possui dupla dimensão: ontológica e histórica (TIT-
TON, 2009). Analisaremos em qual dessas o trabalho apresenta-se como
um princípio educativo.
A primeira dimensão chamada ontológica, refere-se a criação da
vida humana, onde o trabalho é um mediador entre a relação do homem
com a natureza e tudo que ele faz para produzir sua própria subsistência.
Assim, podemos diferenciar os homens dos animais pela consciên-
cia, pela religião, ou por qualquer coisa que se queira, porém o homem se
diferencia verdadeiramente dos demais seres vivos a partir do momento
em que começa a produzir seus meios de vida.
Segundo Marx, citado por Solange Toldo Soares e Jussara das Gra-
ças Trindade (2009, p.1), em uma sociedade genérica, o trabalho possui
uma dimensão ontológica, de criação da vida humana, servindo como
base de ensino.
A segunda dimensão, denominada histórica ou de alienação é típi-
ca da sociedade capitalista onde o trabalho assume a dimensão de aliena-
ção, pois o seu resultado é mercadoria que não pertence ao trabalhador
(idem p. 3).
Para as autoras citadas, na sociedade capitalista o trabalhador
tornou-se uma mercadoria e quem não trabalha perde sua existência.
Consequentemente, o ladrão, os marginalizados, os desempregados são
considerados inexistentes, excluídos da sociedade, pois não estão gerando
lucro e no modelo capitalista, a valorização do ter impede a valorização
do ser:

A concepção burguesa de trabalho vai-se construindo, historica-

mente, mediante um processo que o reduz a uma coisa, a um
objeto, a uma mercadoria que aparece como trabalho abstrato
em geral, força de trabalho. Essa interiorização vai estruturando
uma percepção ou representação de trabalho que se iguala à ocu-

205
 pação, emprego, função, tarefa, dentro de um mercado (tra-
balho). Dessa forma, perde-se a compreensão, de um lado, de que
o trabalho é uma relação social e que esta relação, na sociedade
capitalista é uma relação de força, de poder e de violência; e, de
outro, de que o trabalho é a relação social fundamental que define
o modo humano de existência, e que, enquanto tal, não se reduz
à atividade de produção material para responder à reprodução
físico-biológica (mundo da necessidade), mas envolve as dimen-
sões sociais, estéticas, culturais, artísticas, de lazer, etc. (mundo da
liberdade). (GOMES et. al., 1989, p.14)

Assim, verificamos que o trabalho em sua dimensão ontológica é

um princípio educativo, porque neste o trabalho faz o homem pensar,
crescer social e intelectualmente. Aqui o trabalho emancipa a pessoa do
trabalhador, preocupa-se com seu ser social, transmite-lhe conhecimen-
tos, atendendo ao seu papel social educativo uma vez que, conforme
Helder Baruffi (1996, p.53): “[...] as modificações que se processam nas
relações sociais e nas relações de trabalho vão estabelecer associações com
o modo de conduzir o processo de conhecimento, com repercussões na
organização escolar”.
Logo, o trabalho que precisa ser implantado definitivamente no
sistema penitenciário é aquele que possui dimensão ontológica, ou seja,
aquele capaz de contribuir para o resgate da dignidade do ser humano
e não apenas que sirva como mera ocupação para diminuir a ociosidade
dentro das penitenciárias, apresentando-se como alternativa paliativa mo-
mentânea.
Destarte, o trabalho assim como a educação, apresenta múltiplas
faces, podendo ser usado tanto para condicionar os indivíduos a um
comportamento padrão e de ordem, que é o chamado trabalho alienado;
como ainda ser um instrumento para a emancipação, que através do
trabalho torna livre o homem não somente da opressão econômica, mas
também da marginalização social.

206
 Esta emancipação social vai além de promover algumas possibi-
lidades de escolhas para uns indivíduos no âmbito social ou permitir a
outros o acesso à medidas assistencialistas, ou seja, não é apenas dar um
auxilio financeiro ou um trabalho que ocupe o tempo do individuo, mas
fazer com que a própria pessoa consiga reconstruir sua vida (SILVARES;
NOGUEIRA, 2009, p.2).
Em suma, somente o trabalho como princípio educativo poderá
contribuir efetivamente para a ressocialização, corroborando para a re-
construção da dignidade do ex- presidiário conforme seu retorno grada-
tivo a sociedade for ocorrendo.

Direito penal e ressocialização

A segurança pública é um direito fundamental que por sua vez

gera dever de respeito, proteção e promoção, conforme prevê a Constitui-
ção Federal de 1988:

Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e estrangeiros, residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualda-
de, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes.
Art. 144 - A segurança publica, dever do Estado, direito e res-
ponsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
publica e da incolumidade das pessoas e do patrimônio...

E segurança pública eficaz é aquela que comina na ressocialização,

onde criminosos após cumprirem suas penas são inseridos ou reinseridos
ao convívio social, pois como bem salienta Celso A. Pinheiro de Castro
(2001, p.343), a saúde, a segurança, a geração de empregos e a educa-
ção exigem políticas concretas não só como preceito constitucional, mas
tendo em vista que a violência cresce proporcionalmente às deficiências
nesses setores.

207
 Em virtude disto, o papel do Estado em promover e viabilizar os
direitos sociais é crucial para alcançar a finalidade da pena conforme
objetiva a Lei de Execução Penal através dos seguintes artigos:

Artigo 1º - A execução penal tem por objetivo efetivar as dispo-

sições de sentença ou decisão criminal e proporcionar condições
para a harmônica integração social do condenado e do internado.

Art. 28. O trabalho do condenado, como dever social e condição

de dignidade humana, terá finalidade educativa e produtiva.
Art. 32. Na atribuição do trabalho deverão ser levadas em conta a
habilitação, a condição pessoal e as necessidades futuras do preso,
bem como as oportunidades oferecidas pelo mercado.

Semelhantemente o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e

Políticos, dispõe:

Artigo 10(3) - O sistema penitenciário deve incluir o tratamento

das pessoas presas e sua meta essencial deverá ser sua regeneração
e reabilitação social.

Mas para que as autoridades penitenciárias dêem prioridade em

seu programa de atividades ao que o referido Pacto Internacional descre-
ve, precisarão basear as atividades realizadas dentro da prisão nos princí-
pios dos direitos fundamentais.
As regras mínimas do tratamento dos reclusos aprovado pela
ONU, estabelece que deve ser oferecido ao recluso toda assistência edu-
33

cacional, moral e espiritual.

33 Adotadas pelo 1º Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do Crime e Tratamento
de Delinqüentes, realizado em Genebra, em 1955, e aprovadas pelo Conselho Econômico e
Social da ONU através da sua resolução 663 C I (XXIV), de 31 de julho de 1957, aditada pela
resolução 2076 (LXII) de 13 de maio de 1977. Em 25 de maio de 1984, através da resolução
1984/47, o Conselho Econômico e Social aprovou treze procedimentos para a aplicação efetiva
das Regras Mínimas.

208
 Entretanto, o que temos assistido atualmente são prisões com in-
tuito de somente protegerem a sociedade dos marginais esquecendo-se
que ao término da pena eles retornarão talvez até piores para a mesma
comunidade.
Segundo Carvalho citado por Carolina Pereira Kirst (2009), a in-
tervenção do Estado precisa ser ampla. Além de agir a fim de evitar que
delitos sejam praticados, através do medo da punição, é preciso criar
e oferecer condições de reabilitação para que os desviados não voltem
a delinqüir. Ou seja, os condenados não podem ser esquecidos após o
transito em julgado de suas sentenças. A função do Estado não termina
aí, é imprescindível que existam condições dignas de reabilitação, sem
tratamento degradante.
Mas o que temos visto infelizmente é que a inércia tem sobrepu-
jado o Estado na hora de tomar decisões concretas voltadas ao sistema
prisional e esta omissão tem sido propensa a ações violentas de grupos
sociais ou indivíduos que desejam romper os valores estabelecidos pela
sociedade. Somente o Estado pode fazer frente e agir preventivamente
contra tais ações (SENASP, 2007).
Teoricamente a pena possui três metas: punição retributiva, pre-
venção da prática de novas infrações através da intimidação e regenera-
ção do preso (THOMPSON, 2008), recepcionadas na Lei 7.210 de 1984
- Lei de Execução Penal:

Art. 1º A execução penal tem por objetivo efetivar as disposições

de sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a
harmônica integração social do condenado e do internado.

Art. 10. A assistência ao preso e ao internado é dever do Estado,

objetivando prevenir o crime e orientar o retorno à convivência
em sociedade.

209
 Para Michel Foucault (2007), a meta de intimidação deve consistir
em encontrar para o crime o castigo que seja tão penoso e desvantajoso
cuja idéia seja tal que torne sem atração o delito, pois a liberdade é um
bem pertencente a todos e da mesma maneira, logo, a sua privação teria
um “preço” equivalente, sendo um castigo igualitário.
No aspecto regenerativo, para que a pena alcance sua finalidade, a
penitenciária precisa ser um lugar de reabilitação, com amplo programa
de atividades construtivas. No mínimo a experiência da prisão não deve
deixar as pessoas em condição pior do que quando começaram a cumprir
sua pena e sim ajudá-las a manter e melhorar sua saúde e seu funciona-
mento intelectual e social.
Neste sentido a Defensora Pública do estado de São Paulo, Car-
men Silvia de Moraes Barros (2009) sustenta que: “A humanidade da
pena determina que o homem não pode ser tratado como meio, mas
como fim, como pessoa, o que impõe limitação a quantidade e à quali-
dade da pena”.
Mas na prática o sistema prisional brasileiro não tem logrado êxi-
to em sua missão ressocializadora devido há vários fatores sociopolíticos.
Isto se demonstra através do alto índice de reincidência penal, rebeliões,
fugas, motins e penitenciárias cada vez mais superlotadas.
Além disso, segundo Augusto Thompson (2008, p. 10), as finali-
dades da pena são conflitantes e que uma prisão punitiva não consegue
ser reformativa:

Ainda o nosso moderno sistema prisional procede numa dire-

ção muito incerta porque sua administração tem necessariamente
uma série de compromissos. De um lado espera-se que as prisões
punam rigorosamente, ao mesmo tempo em que ensinem a au-
toconfiança.

E embora a lei ressalte o caráter ressocializador da pena, a prisão

fundamenta-se (na prática) no fato de que a liberdade é um bem perten-

210
cente a todos e sua privação é um castigo. Conseqüentemente, a prisão
tem papel disciplinador. (Nesse sentido: VASCONCELLOS, 2007).
Alessandro Baratta (2002, p. 183) explica que há décadas a realida-
de carcerária tem sido analisada quanto aos seus aspectos psicológicos,
sociológicos e organizativos e a conclusão a que se chegou é que: “têm
tornado vã toda tentativa de realizar tarefas de socialização e de reinser-
ção através destas instituições”.
Também é questionável a existência em nosso país de investimen-
tos suficientes para reabilitação de prisioneiros, pois segundo afirma
Marcos Rolim (2009, p. 285):

A idéia da ressocialização que inspirou a Lei de Execuções Penais

nunca se transformou em política pública de modo que boas prá-
ticas de trabalho prisional são, na experiência brasileira, exceções
periféricas dependentes na maioria das vezes, de esforços extraor-
dinários e da determinação de algumas poucas pessoas.

Destarte, o êxito ou fracasso nos programas de recuperação da

massa carcerária atingem de forma indireta a todos os cidadãos, pois os
internos quando saem de uma Unidade Penal retornam para suas cidades
e neste retorno para a sociedade enfrentam além da discriminação, a falta
de emprego o que corrobora para o aumento da reincidência penal.
Para Luckmann, citado por Fernanda Bestetti de Vasconcellos
(2007): “O processo de socialização, constante na vida do indivíduo,
nunca se encerra...”. Por isso a justiça restaurativa é capaz de desenvolver
no infrator habilidades básicas necessárias ao convívio social.
Para que haja ressocialização a justiça deve ser restaurativa, não
deve visar o fato delituoso e sim o indivíduo. O foco não deve estar vol-
tado ao passado e sim para o futuro, na solução do problema. O estigma
deve ser removível através da ação restaurativa.
O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, artigo
10(3) é taxativo ao dizer: “O sistema penitenciário deve incluir o trata-

211
mento das pessoas presas e sua meta essencial deverá ser sua regeneração
e reabilitação social”.
Esta reabilitação ou reinserção social só poderá ocorrer a partir do
momento em que a pessoa passar pelo processo de ressocialização e edu-
cação.
A ressocialização tem como objetivo humanizar a passagem do
preso na instituição penal, servindo como uma forma de reintegração
mais humanitária do individuo na sociedade. Todavia, a ressocialização
caiu em descrédito, já que ela tem aparecido somente nas normatizações
(Lei de Execução Penal, Regras de Tóquio, Declaração de Direitos Huma-
nos), deixando a desejar no que tange à prática aplicada nas instituições
carcerárias. Uma vez que, nestas acontecem, de fato, abusos repressivos e
violentos aos direitos do preso, onde o acompanhamento social, psico-
lógico, jurídico ainda é em regra precário, insuficiente, obstruindo qual-
quer forma efetiva de ressocialização e reinserção do preso à sociedade
(SILVA, 2009, p. 37-8).
Logo, a idéia de ressocialização que inspirou a Lei de Execução Pe-
nal não se transformou em realidade e isto afeta diretamente a segurança
pública haja vista que:

Afinal, imaginar que dezenas de milhares de pessoas estão sendo

enviadas aos presídios brasileiros a cada ano e que, por conta
dessa decisão, a maior parte delas oferecerá riscos mais graves à
sociedade quando terminarem suas penas deveria ser suficiente
para que todo o sistema fosse repensado (ROLIM, 2009, p. 214).

O sistema prisional brasileiro não está comprometido com a ques-

tão da ressocialização, como se vê a partir da ausência das políticas vol-
tadas para tal objetivo. O modelo brasileiro possui, na realidade, um ca-
ráter muito mais presente de uma suposta proteção dos cidadãos e defesa
social do patrimônio do que propriamente da ressocialização.

212
 E mais, a prisão tem o papel de transformar o indivíduo, im-
pondo-lhe disciplina e um dos responsáveis por essa transformação é o
trabalho prisional, que transmite a noção própria de virtude do trabalho,
dando aos indivíduos a forma ideal do trabalhador.
Hassen, citado por Fernanda Bestetti Vasconcelos (2007) considera
o trabalho no sistema prisional, positivo para criar laços sociais, trans-
mitir ética social, apresentar-se como um valor que diferencia os homens
do bem, sendo sinal de decência, organização e marca de honestidade.
Além disso, a laborterapia diminui a promiscuidade carcerária,
dando ao apenado a sensação de que a vida não parou. Faz com que a
pessoa sinta-se útil, responsável, evita a ociosidade, solidão, perturbações
que fomentam até novos delitos, motins e rebeliões.
O trabalho como princípio educativo no sistema prisional não
somente ensinará uma profissão, mas formará um indivíduo com carac-
terísticas de trabalhador, preparado para buscar sua própria reinserção.
Acontece que comumente, os trabalhos oferecidos nas unidades
penais são aqueles destinados somente a dar ocupação e diminuir a ocio-
sidade:

Mesmo as iniciativas que visam à formação educacional e pro-

fissional dentro das instituições carcerárias possuem, sobretudo,
o objetivo de preenchimento do ócio dentro da unidade, não
se constituindo efetivamente em instrumento de reeducação dos
indivíduos. (VASCONCELOS, 2007)

Isto talvez se deva pelo fato de que os trabalhos voltados à re-

mição da pena ou diminuição da ociosidade são mais viáveis para o
Estado, porque além de facilitarem a disciplina e segurança da unidade
penal, dispensam a contratação de mão-de-obra para realização de ser-
viços tais como: faxina, manutenção da rede elétrica e hidráulica, etc.
Enquanto que os trabalhos de cunho ressocializador são mais onerosos
para o Estado, pois requerem mais investimentos como: maior número

213
de funcionários na área de segurança da unidade penal, estrutura física
adequada para realização de curso e palestras, contratação ou convênios
com Empresas especializadas, etc.

Penitenciária Harry Amorin Costa

A Penitenciária Harry Amorin Costa está instalada na cidade de

Dourados/MS, segunda maior cidade do estado de Mato Grosso do Sul,
contendo cerca de 200 (duzentos) mil habitantes, localizada a cerca de
130 km de distância da fronteira com o Paraguai, o que facilita muito o
tráfico internacional de entorpecentes e o contrabando.
A economia da cidade está baseada no comércio e na agricultura.
Há ausência de indústrias o que aumenta o desemprego e conseqüentemen-
te contribui para a expansão da marginalidade. Tais fatores possuem nexo
causal com o crescimento da massa carcerária. Assim, a criminalidade na
cidade de Dourados/MS é um problema social que afeta todos os segmen-
tos, trazendo insegurança, violência, marginalização e desestrutura familiar
e a reincidência penal faz com que isto se torne um ciclo vicioso sem fim.
A Penitenciária de Dourados foi construída para abrigar até 538
internos, possui atualmente uma média de 1.450 (um mil e quatrocentos
e cinqüenta) presos do sexo masculino recolhidos em regime fechado.
Por ser a única penitenciária da cidade, recolhe todos os internos
em regime fechado da cidade e da região.
Está dividida em quatro pavilhões. O primeiro aloja os internos
que trabalham na unidade penal. O segundo aloja os internos membros
ou simpatizantes da facção criminosa denominada P.C.C, o terceiro, con-
siderado neutro, e o quarto é chamado do Raio da Saúde, onde ficam
os internos acometidos de doenças graves ou que estejam em tratamento
que requer maiores cuidados.
A Penitenciária tem plantões que contam com uma média de doze
funcionários, ou seja, cerca de cento e vinte presos por agente peniten-
ciário.

214
 Através de pesquisas de campo e entrevistas realizadas durante os
meses de setembro e outubro de 2009, com internos da referida Unidade,
descobriu-se que a massa carcerária da penitenciária de Dourados é for-
mada em sua maioria esmagadora por jovens de até trinta anos de idade,
ou seja, 28% dos internos têm entre 25 a 29 anos de idade; 27% têm entre
18 a 24 anos de idade; 9% têm entre 30 a 34 anos de idade; 18% têm entre
35 a 45 anos de idade; 7% têm entre 46 a 60 anos de idade; e 1% tem mais
de 60 anos de idade, (conforme figura 1).
É lamentável vermos que muitos jovens têm passado boa parte
de sua juventude atrás das grades, assimilando a “subcultura do crime”.

P res o s p o r F aix a E tária

Mais de 60 A nos
1% Não Informado
46 a 60 A nos
0%
35 a 45 A nos 7%
18% 18 a 24 A nos
27%

30 a 34 A nos 25 a 29 A nos
19% 28%

Figura 1

Quanto a escolaridade, averiguou-se que: 63% dos presos possuem

ensino fundamental incompleto; 13% ensino fundamental completo,
8% ensino médio completo, 6% ensino médio incompleto, 6% analfa-
betos e 3% alfabetizados, ou seja, a criminalidade tem “roubado” nosso
jovens das escolas e das universidades ( Conforme figura 2).

215
 Grau de Instrução de Escolaridade
Analfabeto
Med. Comp. Sup. Comp.
Sup.Inc. 6%
8% 0%
1%
Med. Inc. Alfabetizado
6% 3%

Fund. Comp.
13%

Fund. Inc.
63%

Figura 2

O interno ao entrar na Unidade Penal, passa primeiramente por

uma triagem onde são colhidas algumas informações, tais como idade,
filiação, profissão, etc.
Comumente o preso não sabe ao certo o que responder quando
argüido acerca de sua ocupação profissional, porque na realidade a maio-
ria não tem nenhuma profissão, o que já é uma conseqüência da falta de
escolaridade. Em virtude disto, 35% responderam que realizam serviços
gerais e os 65% restantes responderam diversos tipos de ocupações (con-
forme figura 3).

216
 Percentual de Profissão do Preso

Funileiro Outros
2% 15% Comerciante
6%
Borracheiro Serviços Gerais
2% 35%
Autônomo
3%

Ajud. E Pedreiro
11%

Mecânico Tratorista
5% 2%
Garçon Soldador Vendedor
Trab. Rural Pintor
2% 3% 2%
5% 7%

Figura 3

Em virtude da cidade de Dourados estar localizada próxima a

região de fronteira (seca) entre Brasil e Paraguai, o tráfico de drogas é
muito forte na região, e vem seduzindo milhares de jovens com a oferta
de dinheiro rápido e fácil.
Maria Goretti Dal Bosco (2008, p. 158) diz: “Entre as causas da
criminalidade estão o tráfico de drogas, o aumento da pobreza e o desem-
prego”. Esta afirmação é confirmada na Penitenciária de Dourados, pois
atualmente o maior motivo de incidência penal, correspondendo a 36%
da população carcerária é o tráfico de drogas. Em segundo lugar, vem
o artigo 157 (roubo) do Código Penal, que aponta a miséria em que a
maioria dos detentos vive, pois muitos estão presos por haverem roubado
roupas, calçados, bicicletas, etc., conforme figura 4.

217
 MA P A E M P E R C E NT UA L DE INC IDÊ NC IA P E NA L
do Mês de S etem bro de 2009

A rtigo 121 A rtigo 12 e 18 da lei

9% A rt 180 do C PB Outros 6368/76 e 33 da lei
2% 12% 11.343/06
36%
A rtigo 121 § 2°
3%

A rtigo 213 e 214

A rtigo 155
7%
14%
A rtigo 157 A rtigo 157 § 3º
15% 2%

Figura 4

No período da entrevista não havia nenhuma espécie de curso

profissionalizante aos detentos, apenas trabalhos voltados para remição
da pena como faxina, serviços gerais, artesanato e costuras de bolas que
são encaminhadas posteriormente para colégios públicos.
Em entrevista feita com um grupo de internos, todos disseram
que desejam fazer algum curso profissionalizante. Entre os cursos que há
maior interesse por parte dos detentos está o de computação e de mecâ-
nica. Ao serem argüidos sobre o motivo da escolha dos referidos cursos,
disseram que são áreas que possuem maior campo de trabalho na região
e que isto os ajudaria a conseguir um emprego.
Através de uma entrevista feita com um grupo de internos reinci-
dentes da Penitenciária de Dourados, foi constatado que 40% tinham en-
tre 25 a 30 anos de idade; 40% tinham entre 30 a 35 anos de idade e 20%
tinham entre 35 a 40 anos de idade. A maioria, ou seja, 60% tinham ape-
nas ensino fundamental e 10% declararam ser analfabetos e 80% respon-
deram que nunca fizeram nenhuma espécie de curso profissionalizante.

218
 Quanto aos motivos que os levaram a cometer novos delitos, 42%
responderam que foi em razão do vício de drogas; 33% disseram que foi
por falta de emprego; 17% responderam que foi por má influência dos
amigos e 8% disseram que foi por ambição (conforme figura 5).

Motivos que o levaram a cometer novo delito

Ambição
8%
Falta de Emprego
Amigos 33%
17%

Vicío nas drogas

42%

Figura 5

Fato relevante constatado diz respeito ao índice de reincidência

existente entre o grupo de internos entrevistados: 40% encontravam-se
presos pela segunda vez, 30% pela terceira vez; 10% pela quarta vez; 10%
pela quinta vez e 10% pela nona vez ( conforme figura 6).

Quantas vezes foi Preso

Preso pela 4ª Vez

10% Preso pela 3ª Vez
30%
Preso pela 5ª Vez
10%

Preso pela 9ª Vez

10% Preso pela 2ª Vez
40%

Figura 6

219
 Esses internos disseram que quando saíram da penitenciária, pro-
curaram emprego, mas não conseguiram pelas seguintes razões: precon-
ceito, desconfiança, má aparência (estereótipo), falta de capacitação pro-
fissional, dependência química, estigma de ser ex-presidiário.
Os que disseram não haver encontrado dificuldade, eram autôno-
mos ou serventes de pedreiros cujos empregadores desconheciam o fato
deles serem ex- presidiários.
Diante dessas estatísticas constatamos que a Penitenciária de Dou-
rados tem sido hoje uma espécie de depósito, onde os internos não estão
sendo preparados para serem reinseridos à sociedade.

Considerações finais

A prisão perdeu (se é que algum dia teve) seu papel de instituição
ressocializadora e promotora da reeducação dos indivíduos para tornar-se
apenas um local que favorece a socialização em uma cultura carcerária.
É praticamente impossível que alguém que passou anos na prisão,
quase sem escolaridade, sem profissão, sem nenhum curso de capacitação
profissional, estigmatizado pela própria sociedade, carimbado com o ró-
tulo de ex-presidiário consiga inserir-se em um mercado de trabalho tão
competitivo como o nosso.
Além disto, como alguém conseguirá reinserir-se no convívio so-
cial se não possuir meios para suprir suas próprias necessidades?
As Penitenciárias têm oferecido trabalhos destinados somente à
diminuição do ócio e remição da pena. Há uma carência muito grande
de cursos profissionalizantes capazes de colocar o indivíduo no mercado
de trabalho
Prender os criminosos não é o suficiente, precisamos reintegrá-los
à sociedade e para tanto é necessário que o Estado desenvolva políticas
comprometidas com a ressocialização.

220
 Infelizmente temos nos deparado com uma grande falta de vonta-
de do Estado em investir no setor carcerário.
Como foi dito outrora, a criminalidade é um problema socioeco-
nômico e político e a segurança pública não é “caso de polícia” como
também a ressocialização não é “caso de falta de presídios” e sim falta de
investimentos em setores como o trabalho e a educação.
Ora, não há como falarmos em ressocialização se não houver em-
prego, pois sem este, a pessoa não tem condições financeiras de suprir
suas necessidades básicas e ter uma vida digna.
Além de necessário para sobrevivência o trabalho como um prin-
cípio educativo transforma o ser social, e o que vemos nos presídios são
jovens com baixa auto-estima sem perspectiva para o futuro, socializados
na maioria das vezes em um contexto de miséria e marginalidade.
O Estado deve investir realmente nos indivíduos que estão sob sua
custódia, oferecendo-lhes trabalhos de capacitação profissional, capazes
de transformar o ser social e contribuir com o sistema penitenciário na
luta contra a criminalidade e conseqüentemente contra o aumento da
reincidência penal.
Diante do exposto, é necessária uma reavaliação urgente do siste-
ma penitenciário quanto ao trabalho prisional.
Todo o sistema penitenciário deve oferecer cursos profissionali-
zantes que tenham mercado de trabalho para que o indivíduo ao ser
posto em liberdade, tenha a chance de conseguir um emprego e sair da
criminalidade.
Claro que o trabalho não é a única solução para ressocialização,
mas é um meio eficaz com resultados rápidos.
Dentre os cursos profissionalizantes que poderiam ser oferecidos
dentro das penitenciárias, destacamos o de computação e mecânica por-
que são cursos rápidos, têm um bom mercado de trabalho e os internos
não precisam ser deslocados para fora da unidade penal durante o curso.

221
 Podendo o Estado até contratar os ex-internos formados nesses
cursos para darem assistência técnica a toda parte de computação e frota
de veículos da área de segurança, como viaturas e motos de policiais por
exemplo.

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223
 Ensaios em Relações Internacionais:
a política internacional na próxima década
 Um novo desafio para a sociedade
internacional diante do aquecimento global

Tatyane Ribeiro dos Santos

Acadêmica do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados –
UFGD.

A preocupação com a questão dos refugiados não é recente, em

1951 o mundo presenciou a busca pela proteção de grupos de pessoas que
se deslocavam entre um país e outro por conta de conflitos armados ou
perseguições políticas, na Convenção de Genebra. Nesses casos, a ajuda
internacional se tornou objeto de inúmeros acordos, tanto no âmbito da
ONU quanto em contextos regionais, os quais não fazem menção em
nenhum momento sobre aqueles refugiados que se deslocam por causas
ambientais.
A nova realidade do século XXI é a de tentar encontrar uma ma-
neira de conviver com os efeitos do aquecimento global. O IPCC (intergo-
vernamental panel on climate changes) publicou estudos recentes que revelaram
possíveis cenários para um futuro próximo que irão afetar significativa-
mente a vida de milhões de pessoas em todo o mundo (JESUS, 2009).
O presente ensaio tem por objetivo pôr em discussão não os pos-
síveis resultados do aquecimento global, mas sim uma realidade que é
decorrente de seus efeitos: o aparecimento de uma nova categoria de re-
fugiados (que ainda não foi classificada em acordos internacionais). Esta
categoria social é formada por grupos humanos que se deslocam de seu
habitat original não por epidemias ou guerras, mas devido a catástrofes

227
ambientais que tornam suas vidas insustentáveis naquele lugar (DECI-
CINO, 2010a). Desta maneira, pretendo demonstrar que a problemática
dos “refugiados ambientais” e sua correta definição será a grande questão
para os Estados e a sociedade internacional nos próximos anos.
O debate sobre a classificação de pessoas que mudam de seu lugar
de origem devido a desastres ambientais é complexo e longo, havendo
correntes que discordam com o uso do termo “refugiados ambientais”
para qualquer situação, pois, muitas vezes, o deslocamento ocorre no
próprio país de origem. Tradicionalmente o termo “refugiado” refere-se a
indivíduos, que ultrapassam as fronteiras de seu país e, portanto, quando
aqui nos referirmos ao termo “refugiados ambientais” entenda-se, por
grupos de pessoas que se deslocam de seu país para outro, já que em seu
habitat de origem a sobrevivência tornou-se impossível devido a desastres
ambientais extremos. Sendo esta a classificação que se faz relevante para
este ensaio.
O reconhecimento desta categoria social perante a sociedade inter-
nacional é imprescindível em face de dados científicos sólidos que ligam
a degradação ambiental e o aquecimento global às atividades humanas,
especialmente causadas pelo mundo desenvolvido. Portanto, é necessário
envolver todos os membros da sociedade internacional, não só na discus-
são do fenômeno dos “refugiados ambientais”, mas também no propó-
sito de implementar projetos novos e pôr em prática os já existentes que
visem reduzir os efeitos do aquecimento global.
De acordo com Trindade (2002), a responsabilidade internacional
dos Estados no que diz respeito à intervenção nos países afetados por
catástrofes ambientais exige contribuições de alguns países para financiar
o acolhimento de refugiados produzidos por catástrofes ambientais. Esta
responsabilidade nasce da noção de “culpabilidade” dos países no que
concernem as alterações climáticas, uma vez que há um limite da capaci-
dade natural do planeta para absorver a poluição, e os Estados utilizam-

228
-na em diferentes graus, muito mais do que teoricamente poderiam. No
entanto, as consequências dessa cobiça afetam não apenas os países mais
poluentes, mas também, e por vezes com maior intensidade, aqueles que,
muitas vezes, não têm sequer estrutura mínima para explorar economi-
camente seu território.
Um exemplo claro é o pequeno Estado de Tuvalu, uma ilha loca-
lizada no meio do Oceano Pacífico com uma extensão de 26 Km² que
está sendo gradativamente “engolida” pelo oceano, e sua população (um
pouco mais de onze mil habitantes) já se encontra em pleno processo de
retirada do território. O país aderiu à ONU em 2000 com a intenção de
rediscutir as políticas de migração de seus países vizinhos como Nova
Zelândia e Austrália, já que esses admitem apenas a entrada de um nú-
mero reduzido de migrantes por ano, o que por sua vez não se mostra o
suficiente, tornando a situação de Tuvalu e de sua população mais deses-
peradora (JESUS, Op. cit.).
Para que Tuvalu não seja considerado um caso isolado e sua im-
portância negligenciada, cita-se aqui mais um caso que se encontra na
mesma situação provocada pelo aumento do nível do mar: o da Repú-
blica das Malvinas (arquipélago do Oceano Índico) localizada no sul da
Ásia, formado por inúmeras ilhas, onde vivem cerca de 300.000 mil pes-
soas. Considerando as previsões mais otimistas do IPCC (IPCC, 2007),
nos próximos 20 anos este conjunto de ilhas terá 75% de seu território
submerso. Duas das medidas adotadas pelo governo maldivo mostram a
gravidade da situação de emergência que se encontra a população desse
território, o governo está adquirindo áreas de terras em outros países para
abrigar sua população, e construindo uma extensão da ilha mais alta que
o resto do país (JESUS, Op. cit.).
Nos últimos anos, o mundo tem vivenciado desastres ambien-
tais que já provocaram o êxodo de grandes massas, como o tsunami em
dezembro de 2004, quando milhões de pessoas ficaram desabrigadas, e

229
também o furacão Katrina em agosto de 2005, que além do rastro de
destruição deixou um milhão de norte-americanos desabrigados (DECÍ-
NIO, 2010b). Myers (1993) admite que em 2050, caso as previsões sobre
as mudanças climáticas se confirmem, existirão mais de 200 milhões
de deslocados ambientais. Os números, por si só, são preocupantes e
demonstram a gravidade do problema, e se as previsões se confirmarem
teremos uma quantidade de refugiados ambientais muito maior do que
qualquer outro grupo de refugiados.
Ao citar os refugiados ambientais, expõe-se o grande dilema que o
sistema internacional enfrenta. E da mesma maneira que não existe um
consenso sobre a definição e delimitação do grupo social em questão, os
desastres ambientais ocorrem sem esperar por acordos internacionais e
suas vítimas necessitam de medidas urgentes e eficazes. Assim sendo, a
tendência é de que a situação torne-se cada vez mais caótica, pois a não-
-classificação de uma categoria impossibilita a determinação de quais
medidas devem ser aplicadas à semelhante situação.
A principal contestação entre os países é a de que não há nenhum
tipo de compromisso internacional que atrele os Estados soberanos a
adotarem medidas de apoio aos refugiados ambientais de outros países.
Nesse contexto, o desenvolvimento de um quadro jurídico internacio-
nal pode contribuir no estabelecimento de normas para que os países
assumam a responsabilidade em virtudes das populações deslocadas por
causa de catástrofes ambientais. Desta maneira, a problemática dos “refu-
giados ambientais” e a sua correta definição serão uma questão extensa e
complexa para os Estados, a sociedade civil e as agências internacionais
nos próximos anos.

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< http://educacao.uol.com.br/geografia/refugiados-ambientais.jhtm>. Acesso em 19 mai.
2010.

230
______. (2010b), Entenda um pouco mais sobre a questão dos refugiados ambien-
tais. Disponível em < http://gedima.wordpress.com/2010/02/16/entenda-um-pouco-
-mais-sobre-a-questao-dos-refugiados-ambientais/ >. Acesso em 19 mai. 2010
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TRINDADE, Antônio. O Direito Internacional em um Mundo em Transformação.

Rio de Janeiro: Renovar, 2002.

231
 A democratização do Conselho de Segurança
da ONU

Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto

Acadêmico do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados –
UFGD

O Conselho de Segurança (Conselho), um dos principais órgãos

da Organização das Nações Unidas (ONU), vem sofrendo, nos últimos
anos, um forte apelo internacional para que ocorra uma reforma em sua
estrutura. Atualmente, encontra-se composto por cinco membros perma-
nentes: Estados Unidos da América, Rússia (substituindo a URSS desde
dezembro de 1991), República da China, Reino Unido e França; que
possuem o questionado poder de vetar a adoção de uma resolução por
ato unilateral, além de dez membros não permanentes eleitos por dois
anos pela Assembleia Geral.
Apesar de ter sido inaugurado em 1946, o modelo estrutural do
Conselho de Segurança nos remonta a institutos mais antigos, como à
Paz de Westfália de 1648 e à Liga das Nações de 1919 (também conhecida
pelo termo Sociedade das Nações). O primeiro refere-se a um tratado que
encerrou a Guerra dos Trinta Anos e estabeleceu o conceito de Estado
moderno, unidade territorial dotada de poder soberano em seu próprio
território. A partir de então, os Estados passaram a desempenhar um
papel preponderante no nível internacional, em que seus interesses na-
cionais se sobrepunham a qualquer princípio ou autoridade religiosa de
caráter universal.

233
 Com relação às suas consequências ideológicas, Magnoli (2004)
aponta que os Tratados de Westfália serviram de base para do desenvol-
vimento das duas teorias tradicionais, e ao mesmo tempo contrastantes,
das Relações Internacionais. Ele alega que os idealistas interpretaram este
marco histórico como o nascimento de uma ordem jurídica internacio-
nal, enquanto os realistas o atribuíram como a origem do sistema de
equilíbrio europeu. Este equilíbrio, também conhecido como “concerto
europeu”, representava o conjunto de práticas diplomáticas, baseadas no
direito internacional positivado e que versavam sobre assuntos de polí-
tica internacional, principalmente questões de segurança, cujas decisões
eram atribuídas às elites aristocráticas da Europa. Apesar de considerar
todos os Estados como iguais perante o direito internacional e tentar
evitar a hegemonia de um único Estado: “o ‘equilíbrio de poder’ do con-
certo europeu sustentava um programa selvagem de exploração colonial e
formação de alianças secretas e acirradas rivalidades, num complexo jogo
de interesses políticos e econômicos...” (CASTRO, 2001, p. 14).
Tratava-se, portanto, de um conceito restrito às grandes potências
da época, baseado em relações de poder que ignoravam os interesses mais
difusos do sistema internacional como um todo.
A Liga das Nações de 1919, por sua vez, surgiu com o fim da
Primeira Guerra Mundial, por meio do Tratado de Versalhes, e possuía
como objetivo evitar conflitos armados entre os Estados através de uma
liga da paz, inspirada nos ideais do filósofo alemão Immanuel Kant.
A Liga foi baseada também nos quatorze pontos de Woodrow Wilson
(presidente norte-americano entre os anos de 1912 a 1921), que buscava,
dentre outras medidas, tornar o mundo seguro para a democracia. Ao
contrário do que acreditavam os liberais idealistas, a organização fra-
cassou em sua tentativa de agir como um “governo mundial” capaz de
substituir a condição de anarquia internacional por uma ordem justa e
pacífica.

234
 Vários foram os motivos para este fracasso, dentre eles podemos
citar a não participação dos Estados Unidos, devido à recusa de seu Con-
gresso em ratificar o Tratado de Versalhes, e à carência de legitimidade da
organização, tendo em vista que o sistema de Estados não se limitava mais
somente à Europa, e seu Conselho de Segurança possuía apenas França,
Reino Unido e União Soviética como membros permanentes. Ainda de
acordo com Magnoli (Ibid), a Liga das Nações nada mais era que um dire-
tório de potências europeias vitoriosas na guerra, cuja existência já estava
com os dias contados desde sua criação, devido ao fato de sua estrutura
não estar de acordo com a realidade política internacional da época.
A partir deste retrospecto histórico, podemos facilmente observar
que a Organização das Nações Unidas repetiu alguns erros cometidos por
seus antecessores. A desigualdade entre os Estados, em que as questões de
segurança e a guarda de valores universais cabem somente às grandes po-
tências, encontra-se ainda nitidamente presente na estrutura atual do Con-
selho de Segurança da ONU. A repetição desses erros mostra que este órgão
preserva elementos tão arcaicos que acaba se tornando cada vez mais difícil
o seu êxito na solução de problemas cada vez mais recentes e globais, e que
exigem a participação de novos atores internacionais, como a proteção aos
direitos humanos e o combate ao terrorismo e ao narcotráfico.
O art. 24.1 da Carta das Nações Unidas de 1945, ao versar sobre sua
competência, estabelece que:

A fim de assegurar pronta e eficaz ação por parte das Nações

Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurança a
principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança
internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres
impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja
em nome deles.

Ao tutelar assuntos de extrema importância para o sistema inter-

nacional, como a manutenção da paz e da segurança, é inaceitável, do

235
ponto de vista democrático, que apenas cinco potências ainda detenham
o poder de veto de forma concentrada, considerando as intensas mudan-
ças geopolíticas e econômicas ocorridas depois de 1945. Amorim (AMO-
RIM et Al, 2008), de maneira precisa, ressalta que nenhuma organização
resiste ao tempo se não souber se adaptar às novas realidades.
No tocante ao cenário internacional, o paradigma atual é com-
pletamente diferente do que se presenciava ao final da Segunda Guerra
Mundial, especialmente depois da queda do Muro de Berlim. A Alema-
nha e o Japão, ambos derrotados na guerra, transformaram-se em grandes
potências econômicas, enquanto o Brasil e a Índia surgiram como pro-
tagonistas emergentes. Paralelamente, países extremamente poderosos no
período da criação da ONU, como França e Inglaterra, perderam parte
de sua importância econômica e bélica. Soma-se isso à globalização eco-
nômica que intensificou as relações entre os países e a perda do soft power34
norte-americano, especialmente após a Guerra do Iraque.
Outro fator que ilustra essa nova realidade é o forte aumento de
resoluções aprovadas desde o fim da guerra fria. Se entre 1980 e 1989, o
Conselho de Segurança adotou 184 resoluções, entre 1990 e 1999 esse nú-
mero subiu para 637 (AMORIM et Al, 2008, p. 18). Assim, observamos
que este órgão, apesar de ter sido criado para atuar de maneira extraor-
dinária em casos concretos de ameaça à paz e à segurança internacional,
vem ampliando sua atuação de maneira quase que permanente. Além des-
sa maior atuação, a agenda do Conselho expandiu-se no sentido de deba-
ter e deliberar sobre questões temáticas como o combate ao terrorismo.

34 Soft power ou poder brando é um conceito utilizado por Joseph S. Nye (2002) para repre-
sentar a atração ideológica e cultural que um país exerce sobre o outro, levando-o a compar-
tilhar seus interesses. Difere-se, portanto, do hard power ou poder bruto, caracterizado pelo
uso da força militar e econômica de maneira coercitiva e unilateral. O autor alerta, inclusive,
que o poder brando dos Estados Unidos já estava sendo ignorado no exercício de sua política
externa. A negligência para com os acordos, normas e fóruns internacionais marcaram defini-
tivamente o governo do ex-presidente George W. Bush.

236
 Na medida em que sua esfera de atuação e importância sofre uma
relevante expansão, aumenta-se também o apelo da sociedade interna-
cional para que as decisões do Conselho de Segurança tornem-se mais
eficazes, representativas e legítimas. Dentre os diversos argumentos, está
o fato de que a ONU, por ter como um de seus objetivos a propagação
da democracia ao redor do mundo, deveria adotar tal postura no âmbito
interno de sua estrutura, evitando assim uma contradição que pudesse
abalar sua credibilidade.
Mesmo não estando mencionado explicitamente na Carta das Na-
ções Unidas, a seguinte frase “Nós os povos das Nações Unidas”, contida
no preâmbulo pode ser considerada um exemplo do reconhecimento do
princípio basilar da democracia, em que o poder soberano dos Estados
decorre da vontade do povo. Como a ONU é uma organização composta
por Estados, a sua própria legitimidade decorreria também do interesse
popular, consequentemente. Com relação à Declaração Universal dos Di-
reitos Humanos, proclamada na Assembleia Geral das Nações Unidas em
10 de dezembro de 1948, seu artigo XXI ressalta que:

1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de sue

país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente
escolhidos;
2. Toda pessoa tem igual direito de acesso ao serviço público do
seu país;
3. A vontade do povo será a base  da autoridade do governo;
esta vontade será expressa em eleições periódicas e legítimas, por
sufrágio universal, por voto secreto ou processo  equivalente que
assegure a liberdade de voto.

Ademais, o lançamento da Agenda para a Democratização em

1996 e o estabelecimento do Fundo das Nações Unidas para a Demo-
cracia (UNDEF), em 2005, reforçam a preocupação desta instituição em
exaltar a democracia como valor universal essencial ao desenvolvimento
e à cooperação.

237
 Outro fator de relevo para a re-estruturação do Conselho é a dis-
tribuição geográfica entre os membros permanentes, já que os Estados da
África, Ásia, América Latina e do Caribe possuem uma população total
de cerca de cinco bilhões de habitantes, mas têm apenas um membro per-
manente no Conselho. Em contrapartida, a Europa (ocidental e oriental)
e a América do Norte, com uma população total de cerca de 910 milhões
de habitantes, detêm quatro dos cinco assentos permanentes.
Com relação ao poder de veto, critica-se ainda que os membros
não-permanentes são dotados de reduzida capacidade de influência nas
decisões substantivas, de importância bem mais elevada que as decisões
sobre questões processuais, em que o veto não é admitido. Dessa forma, a
realidade atual nos aponta que a possibilidade de um membro permanen-
te do Conselho opor-se a uma decisão substantiva e vetá-la sem qualquer
justificativa, além de paralisar e enfraquecer a organização como um
todo, é incompatível com o princípio da igualdade jurídica entre os Esta-
dos. O art. 2,1 da Carta das Nações Unidas dispõe que: “A Organização é
baseada no princípio da igualdade de todos os seus Membros.” A igual-
dade, portanto, possui caráter meramente formal, já que, apesar de todos
terem direito ao voto, apenas cinco possuem o direito de vetar decisões
tomadas pela maioria. Mattos (2002) relata que o exercício desse direito
prejudicou a resolução de conflitos internacionais, como nos casos da
Indonésia, Caxemira, Coreia, Congo, Chipre e Oriente Médio.
Além das justificativas gerais, cada país que deseja ingressar como
membro permanente possui motivos particulares para reivindicar uma
reforma no órgão, sejam eles jurídicos, políticos ou econômicos. É im-
portante ressaltar a existência de alianças como o G4, formado por Bra-
sil, Índia, Alemanha e Japão com o intuito de apoiar reciprocamente
as propostas uns dos outros no que se refere à demanda de um posto
permanente no Conselho. Todo esse contexto realça a ideia de que as or-
ganizações internacionais são, ou ao menos deveriam ser, entidades que

238
se transformam com o passar do tempo, acompanhando as mudanças so-
ciais e políticas. Com relação ao Conselho de Segurança da ONU, apesar
da reforma democrática exigir uma alteração na Carta das Nações Unidas
e esta somente poder ser feita com o voto de todos os atuais membros
permanentes, não será diferente.
Já existe um consentimento geral de que a composição atual do
Conselho de Segurança não reflete mais as necessidades da ordem inter-
nacional. Portanto, são fortes os indícios de que não resta muito tempo
até que os cinco países privilegiados cedam às pressões externas e che-
guem a um acordo sobre as mais diversas propostas de reforma deste tão
criticado órgão. Trata-se de um ato necessário para restaurar sua credibi-
lidade perante a comunidade internacional e reforçar a multilateralidade
da nova ordem mundial, aproximando-se cada vez mais de sua finalidade
principal: a obtenção da paz.

Referências
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CASTRO, Marcus Faro de. (2001), De Westphalia a Seattle: A Teoria das Relações Inter-
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MAGNOLI, Demétrio. (2004), Relações Internacionais: Teoria e História. São Paulo:

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MONT´ALVERNE, Tarin Cristino Frota. (2010), O Futuro do Conselho de Segurança

da ONU: Ainda é Possível Reformá-lo? Disponível em <http://conpedi.org/manaus/
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tência do mundo não pode prosseguir isolada. São Paulo: Editora UNESP.

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Corte Internacional de Justiça. Disponível em: < http://unicrio.org.br/img/CartadaO-
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_______. Uma Agenda para a Democratização. Nova York: Nações Unidas, 1996.
Disponível em <http://www.worldfederalistscanada.org/programdocs/program2/agenda-
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SATO, Eiiti. Conflito e cooperação nas relações internacionais: as organizações interna-

cionais no século XXI. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 46,  n. 2, 2003. p.
161-176.

SILVA, Alexandra de Mello e., “Idéias e política externa: a atuação brasileira na Liga das
Nações e na ONU”, Revista Brasileira de Política Internacional,  v. 41,  n. 2, 1998. p.
139-58.

240
 Dragão chinês: algo acontece às margens do
Pacífico

Vitória Moraes de Oliveira Reis

Acadêmica do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados –
UFGD

Ao analisar a história mundial, podem-se observar diversas ascen-

sões e quedas de grandes potencias. Isso ocorreu, pois a força relativa
das principais nações nunca permanece constante e existem recursos de
poder distintos de nação para nação, proporcionando a uma sociedade
maior vantagem do que a outra.
Paul Kennedy, em seu livro Ascensão e Queda das Grandes Potên-
cias (1989), utiliza o aparecimento do navio à vela, armado de canhões,
e o crescimento do comércio atlântico depois de 1500 para exemplificar
essa desigualdade evolutiva. Observa que esses fatos não foram uniforme-
mente vantajosos para todos os Estados da Europa.
De acordo com a teoria matemática dos jogos, utilizada também
nas Relações Internacionais, os jogadores, neste caso atores internacio-
nais, buscam maximizar suas chances de ganhar ou aumentar o seu po-
der relativo. Desta maneira, quando se aumenta o poder de uma nação,
é provável que diminua o mesmo em outra, logo, a história de ascensão
e queda das grandes potencias ainda está longe do seu ponto final. (SAR-
FATI, 2005)
Seguindo essa mesma ótica, não se pode deixar de citar aconteci-
mentos recentes, como a crise econômica de 2008, a qual coloca em ques-

241
tão o poderio de diversas nações, principalmente o dos Estados Unidos.
Observa-se a ascensão de uma nova potência, a China, recém voltada
para o Ocidente. Esta reúne características únicas, impossíveis de serem
copiadas, o que desperta novos olhares curiosos e impulsiona diversos
estudos sobre o tema.
É válido ressaltar que as considerações feitas por tais análises
concentram-se principalmente nos aspectos econômicos desta potência,
como grande mercado consumidor potencial e alta competitividade nas
exportações. Em contrapartida, analisarei os fatores sócio-culturais, afi-
nal, a economia por si só não eleva a China à condição de grande potên-
cia, pois este status encontra-se aliado a outros fatores.
Joseph Nye (2004) expõe em seu conceito de poder brando, que
para uma nação conquistar uma posição relevante no cenário internacio-
nal deve atrair corações e mentes de outras nações, havendo correspon-
dência direta entre palavras e ações. A partir daqui, defenderei que os
fatores culturais auxiliam em grande parte a ascensão desta nação.
Acreditava-se que com a globalização e a evolução tecnológica,
principalmente nas áreas de comunicação, haveria em consequência
maior cooperação e harmonia entre os povos, superando-se paixões “tri-
bais” ou nacionalismos extremados. De fato, a década de 90 apresen-
ta progressos nas relações diplomáticas, ocorrendo nessa época grandes
acordos internacionais.
No entanto, os atentados terroristas da Al Quaeda, em 11 de se-
tembro de 2001, são exemplos de que o fato do mundo ter se tornado
mais rico e informatizado não implica necessariamente uma maior har-
monia entre os povos. Nos últimos anos, é possível observar também o
fortalecimento das crenças religiosas e diferenças culturais, inserindo os
indivíduos em suas respectivas sociedades de forma gradativa.
A China, por sua vez, possui uma cultura milenar, que mesmo
tendo sido renegada na Revolução Cultural Chinesa, ainda se encontra

242
presente no cotidiano da população. O Confucionismo, por exemplo,
criado pelo pensador Confúcio, ou Kung Fu Zi (551-479 a.C), influen-
ciou na formação da sociedade chinesa.
Confúcio criou sua filosofia baseando-se em uma nova ética so-
cial. Destinava sua doutrina à formação de cidadãos honestos e de bom
gênero, estimulando as manifestações artísticas como meio de descobrir
e desenvolver seus potenciais. (MARTINS, 2008)
Este fato, influenciou toda a formação intelectual chinesa, bem
como o seu desenvolvimento tecnológico precoce, no qual criou-se, por
exemplo, a bússola, a pólvora e o papel. No entanto, a filosofia confucio-
nista apesar de proporcionar uma estabilidade política, também tendia a
sociedade ao fixismo no passado, que se mal administrado impedia uma
maior expansão.
Ao analisar a China pelo âmbito histórico, podemos observar
grandes períodos hegemônicos mesclados com épocas de extrema pobre-
za. Um exemplo dessa hegemonia foi o Império do Meio (entre os anos
211 e 1911), nesta época a China e a Índia respondiam por mais da me-
tade do PIB mundial e sua agricultura possuía um nível alto de sofistica-
ção, que só seria atingido pelos europeus anos depois (KENNEDY, 1989).
O grande fator, porém, que impediu a China de exercer um papel
mais ativo no mundo, foi justamente a sua autossuficiência, sendo co-
mum naquele tempo o não interesse em se relacionar com estrangeiros,
tornando impossível um maior destaque chinês para além de suas fron-
teiras.
Na contemporaneidade, notam-se constantes divergências internas
que proporcionaram avanços e retrocessos principalmente no período
entre 1958 a 1979. Neste espaço de aproximadamente 20 anos ocorreram
diversas mudanças organizacionais.
Em 1957, a política do grande salto aumentaria a produção do
campo almejando alcançar a Inglaterra em 15 anos, mas, com precárias

243
condições de trabalho para os camponeses, não aconteceu o que se espe-
rava. Nesta época, estima-se que quase 30 milhões de pessoas morreram
de fome, além do abandono de fábricas. (NABUCO, 2009)
Outro período de grande relevância na história chinesa foi a Gran-
de Revolução Cultural Proletária, iniciada em 1965, tendo como desta-
que Mao Zedong. Esta Revolução impulsionou a população a mais uma
vez se voltar para o campo em busca de uma ampliação na produção.
Porém, o principal prejuízo nesse período estava relacionado com
questões culturais. Mao Zedong, recebendo o apoio do exército e de um
grande número de jovens chineses, estimulou a destruição de qualquer
movimentação intelectual, devendo o individuo apenas aprender com a
Revolução.
Esta repreensão perdurou, não com o mesmo nível de intensidade,
até a morte de Mao Zedong. A partir daí, há uma abertura gradual da
China para o exterior com relações comerciais e diplomáticas, principal-
mente após Deng Xiaoping se instituir no poder e investir na educação,
indústria, defesa nacional e agricultura. Esse processo de modernização
chinesa dura até hoje.
As Olimpíadas de 2008 marcaram a história chinesa, não só pelo
seu esplendor visual e êxito obtido nas sedes esportivas, mas também por
expor ao mundo uma China diferente, mais aberta a outras culturas e
interessada em manter relações com o exterior. Como avaliou o presiden-
te do Comitê Olímpico Internacional (COI), Jacques Rogge: “Foi uma
longa jornada, mas fizemos a escolha certa. O mundo aprendeu sobre a
China, e a China aprendeu sobre o mundo”.
Finalmente, ao observar este vasto território, notam-se divergên-
cias e inúmeros problemas internos a serem resolvidos, sendo difícil pre-
ver a ideologia e a política da China de amanhã. Entretanto, seu peso de-
mográfico, econômico, político e cultural, apontam para uma provável
grandiosidade chinesa no cenário mundial dos próximos anos.

244
 Referências
KENNEDY, Paul. Ascensão e Queda das Grandes Potências: transformação econômi-
ca e conflito militar de 1500 a 2000. Rio de Janeiro: Campus, 1989.

MARTINS, Maria. Ásia Maior: o planeta China. Brasília: Fundação Alexandre de Gus-
mão, 2008.

NABUCO, Paula. Do Grande Salto à “Desmaiozação”: 20 anos de história chinesa.

Anais do XIV Encontro Nacional de Economia Política, São Paulo, 2009.

NYE, Joseph S. Soft. Power: The means to Success in World politics. New York: Public
Affairs, 2004.

SARFATI, Gilberto. Teorias de Relações Internacionais. São Paulo: Saraiva, 2005.

245
 Ecologia, economia e política internacional:
políticas de sustentabilidade

Maura Bento Tatara

Acadêmica do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados –
UFGD.

O boom de desenvolvimento tecnológico humano, fomentado com

a 1ª Revolução Industrial e perpetuado pelas revoluções industriais se-
guintes representou grande diferencial para o desenvolvimento humano
devido às mudanças nos modelos econômicos e sociais causadas pelos
novos meios de produção utilizados (GALVÊAS, 2005). A partir desse
período, houve um aumento significativo no crescimento populacional
e na expectativa de vida. Villa et Al (2005) diz que após 1950 a curva de
crescimento populacional estava duas vezes mais alta que no inicio do
século. Ao mesmo tempo, aumentou-se a degradação ambiental, convul-
sionada pelo crescimento urbano desordenado, aumento do consumo
e necessidade de matéria-prima, além dos resíduos industriais que eram
lançados de maneira indevida em rios, lagos, na terra, contaminando o
solo e a água.
A partir desse novo modo de produção, houve uma intensificação
na exploração dos recursos naturais, a poluição por causa da queima
de carvão e, posteriormente, de combustíveis fósseis que eram/são os
geradores de energia mais utilizados. “Uma vez que o CO2 representa a
maior parte das emissões globais de GHGs, sendo sua principal fonte a

247
queima de combustíveis fosseis”. (SCHELEICHER, 2006) É importante
ressaltar que a cultura poluidora sempre esteve muito presente nas so-
ciedades humanas, a diferença agora é que com o aumento vertiginoso,
de 1 bilhão de pessoas em 1850 para mais de 6 bilhões em 2010, esse
montante de poluição tem passado a preocupar, pois representa riscos a
ecossistemas e às próprias populações humanas.
Os impactos ambientais advindos do desenvolvimento tecnológi-
co humano têm gerado problemas ambientais alarmantes, engendrando
uma discussão que vai além do meio acadêmico, atingindo uma escala
global de políticas, tanto internas como externas. Viola (2009) diz que
os diversos desastres ambientais ocorridos a partir de 2005, associados a
um conjunto de acontecimentos políticos e científicos, levaram a uma
nova percepção das elites formadoras de opinião dos países dominantes
do mundo em relação às ameaças resultantes das mudanças climáticas.
Demonstra-se que a busca por soluções sustentáveis no modo de pro-
dução deve estar em foco nas políticas unilaterais e multilaterais, pois
problemas ambientais afetam todas as sociedades, e a cadeia produtiva
e econômica fica a mercê de um colapso devido à interdependência que
configura o plano internacional atual.
A reunião do Conselho de Segurança da ONU, em abril de 2007,
para debater, pela primeira vez em sua história, o problema da mudança
climática é um dos acontecimentos políticos que demonstra a relevância
que o tema vem atingindo. No texto da Conferência das Nações Unidas
Sobre o Meio Ambiente Humano, em 1972, ficou definido que o homem
tem como prioridade “a necessidade de salvaguardar e melhorar o meio
ambiente” e diz também que “A proteção e melhoramento do meio am-
biente humano é uma questão fundamental que afeta o bem-estar dos
povos e o desenvolvimento econômico do mundo inteiro, um desejo
urgente dos povos de todo o mundo e um dever de todos os governos”.
Porém, devido às dificuldades inerentes a uma mudança de processo pro-

248
dutivo e cultural, a exploração inadequada dos recursos continua fazen-
do parte do modo de produção, colocando em risco o equilíbrio dos
ecossistemas.
A problemática ambiental não respeita limites territoriais, e nem
diferencia competências estatais, atingindo a todas as formas de vida. O
que está em jogo não é a solução de interesses específicos de maior ou
menor relevância, mas sim, num patamar mais extremo, a questão da so-
brevivência humana, como o apresentado por Al Gore no documentário
“Uma Verdade Inconveniente”, de 2006. Isso tem motivado diferentes se-
tores sociais, desde sociedade civil, governos municipais, Estado, ONGs,
OIs (organismos internacionais), a buscarem mudanças que são necessá-
rias instantaneamente, pois reverter as consequências da demanda atual
exige soluções muito mais complexas e caras.
Deve-se enfatizar que no direito internacional o principio da pre-
caução deve ser regra fundamental de proteção ambiental. Com base na
doutrina alemã, pode-se dizer que o direito ambiental tem três princípios
fundamentais: o principio da precaução, o principio da cooperação e
o princípio da responsabilização. O princípio da precaução diz que os
efeitos de uma ação sobre o ambiente devem ser avaliados antes da exe-
cução da mesma. O principio da responsabilização visa que haja punição
para o poluidor. “A declaração do Rio (ECO-92), que contempla em seu
principio n.15, o principio da precaução”. (DINIZ, 2006)
A temática ambiental esteve por muito tempo renegada devido
ao destaque de outros conflitos de interesse internacional, como, por
exemplo, a Guerra fria. Villa et Al (Op. cit.) diz que o recuo da preocupa-
ção com assuntos de segurança abriu espaço na agenda global. A pouco
mais de 40 anos, as discussões acerca do uso dos recursos naturais vêem
ganhando cada vez mais espaço nas discussões tanto no âmbito interno
dos países como externo. As Conferências, como a das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano em Estocolmo em 1972, a Conferência

249
das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio
de Janeiro em 1992, a Agenda 21, e ainda os protocolos, como o de Mon-
treal e o de Kyoto, como também a criação de ONGs com Greenpeace,
WWF, dentre outras, são indicadores da mudança de posição pelo qual
o tema tem transitado.
Pequenas mudanças de ordem ecológica podem gerar enormes
prejuízos que usualmente afetam a economia. A busca por soluções sus-
tentáveis é extremamente importante e a possibilidade de um colapso
no sistema econômico devido a desastres ecológicos é muito grande:
“Hoje temos de nos preocupar também com o modo como a deteriora-
ção ambiental pode impedir ou reverter o desenvolvimento econômico”.
(COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVI-
MENTO, 1988, p.70)
Dentre os Objetivos do Milênio propostos pela ONU está a qua-
lidade de vida e o respeito ao meio ambiente; busca-se, então, manter a
qualidade de vida em conjunto com a consciência ecológica. Em 1997,
foi criado o World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) que
é uma associação de 200 empresas que trabalham com negócios e desen-
volvimento sustentável, United Nations Environment Programme da ONU,
dentre outros órgãos, são exemplos da preocupação ambiental ganhando
espaço. É importante frisar que essa questão foge ao escopo estatal estan-
do presente como interesse de outros atores e da sociedade internacional.
Por ser um tema relativamente novo, e que ganhou destaque a
partir de 1990, e ser uma discussão de longo prazo, a temática estará
em foco por muito tempo ainda. As recentes transformações no sistema
internacional, com a globalização e interdependência econômica e a pas-
sagem da mudança climática de um papel secundário para uma posição
principal no sistema internacional (VIOLA, 1999) revelam um cenário
onde os países passam a ver a importância das mudanças no sistema
produtivo atual, para uma maneira sustentável a fim de evitar uma crise
futura, com um maior grau de dificuldade de resolução.

250
 É importante lembrar que essa situação envolve novos atores, como
pesquisadores científicos, ONGs e a sociedade internacional, e onde as
empresas vêem no rótulo sustentável uma maneira de se destacarem no
mercado e ganharem incentivos governamentais. Sendo um tema que
concerne a todos, a discussão provavelmente será baseada na cooperação,
dificilmente levando a uma guerra, por demonstrar ser uma maneira
inócua na resolução dos conflitos desse âmbito (VILLA et al, Op. cit.).
O fato de que deve haver a preocupação com o meio ambiente
não exclui a grande dificuldade inerente à mudança do sistema de pro-
dução atual, em formular políticas de uso dos recursos naturais, e como
diminuir o montante de poluição sem se frear a produção, e sem gerar
grandes prejuízos ao sistema econômico, já que vários fatores devem ser
levados em consideração e em diferentes setores da cadeia produtiva. Há
então essa complexidade inerente do modelo de desenvolvimento atual
para a transformação em um sistema sustentável. Segundo Hoffmann
(2002, p.101-102, apud VILLA et al, 2005, p.168): “O mais difícil é avaliar
o regime internacional em construção, abarcando uma multiplicidade de
acordos multilaterais ambientais”.
Os problemas de degradação ambiental são processos interligados
e ao frearmos um dos catalisadores do sistema, pode-se facilitar a reso-
lução das outras partes do problema. Por exemplo, ao reflorestar uma
área degradada evita-se o escoamento superficial da água das chuvas que
anteriormente levaria à formação de depósitos sedimentares em rios ou
lagos. (VILLA et al, Ibid) Além disso, deve-se discutir não só o uso susten-
tável dos recursos naturais e sim uma maneira de minimizar os prejuízos
já causados.

Existência de uma forte correlação entre produção de informação

cientifica e tomada de decisões na cooperação para o controle e
solução de problemas ambientais compartilhado entre os países
do globo. [...] De forma geral conclui-se a uma relação direta en-
tre o grau de institucionalização e o processo de co-produção na

251
 cooperação multilateral para mudança do clima (SCHLEICHER,
2006).

As diferentes formas de processar as informações por parte do

Estado em relação ao meio acadêmico, além das diferentes posições a
respeito do tema de problemas ambientais por parte dos cientistas, como,
por exemplo, a falta de consenso sobre o aquecimento global, existe tam-
bém a corrente do resfriamento global. Em contrapartida do IPCC, Pai-
nel Intergovernamental sobre mudança do clima, existe o NIPCC Painel
Não-Governamental de mudança do clima, que reconsidera as mudanças
climáticas e busca trazer um parecer independente. O risco inerente a
isso é que as políticas estatais podem se basear na corrente que lhes mais
convém em determinado momento político, ou duvidar da credibilidade
de alguma delas por falta de consenso, dificultando a integração dos
campos, e a tomada efetiva de ações para preservação ambiental correla-
cionadas à emissão de gases poluentes.
As diferenças econômicas entre os países mais ricos em relação aos
mais pobres têm dificultado a chegada a um consenso:

A duas formas distintas de se avaliar as emissões de GHGs por

país (IPCC). A primeira utiliza o método cumulativo, onde o
peso recai em uma série histórica de emissões, geralmente no pe-
ríodo de 1850-2000. A segunda forma mede a concentração dos
GHGs na atmosfera tomando por base o seu decaimento ao lon-
go do tempo. [...] As séries históricas de emissões por país tendem
a exibir percentuais de emissão maiores para os Países desenvol-
vidos, devido ao fato que seu processo de industrialização foi
anterior (Schleicher, 2006).

Os países subdesenvolvidos não produziram o montante de po-

luição gerado pelos países desenvolvidos, contado a partir da Revolução
Industrial, e por esse motivo muitas vezes os países subdesenvolvidos
acreditam que as políticas de controle do meio ambiente visam manter
sua qualidade de vida baixa. Enquanto que os países desenvolvidos mui-

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tas vezes exprimem a imagem de que os subdesenvolvidos querem mo-
dificar seu modo de vida. Além disso, a discussão sobre a quantidade de
gases poluentes que cada país pode produzir pode gerar uma controvérsia
ainda maior, pois se por um lado pode se analisar que quem já poluiu
não tanto tem o direito de poluir, por outro pode-se ver que o momento
que deve ser analisado é o do montante de poluição gerado na demanda
atual.Villa et Al diz que o poder econômico e militar nem sempre será
o argumento final a dirimir as disputas nesse âmbito, e que é necessária
a participação dos atores de menor porte.
O que se pode perceber através de todo esse discurso sobre pre-
servação ambiental, presente no nosso dia a dia, é que há problemas
resultantes do mau uso dos recursos naturais, o que tem levado a preo-
cupações no que concerne a isso. Sendo assim, são necessários todos os
esforços nesse sentido, para manter o equilíbrio do planeta, dando con-
tinuidade à ascendência da qualidade de vida. Os Estados têm se preocu-
pado com os fatores climáticos, e se engajado em políticas desse âmbito.
A busca por soluções que mantenham o desenvolvimento huma-
no e que permitam a continuidade do meio ambiente sadio e hígido
permeará as discussões dos governos, sociedades e meio acadêmico, e
provavelmente continuará no cenário internacional por muito tempo
ainda. A partir das políticas internacionais, já firmadas e as que ainda
estão por vir, deverá haver mudanças significativas. Já existem muitos
trabalhos e esforços coletivos desse âmbito, como os apresentados nesse
texto e muitos ainda virão, e cada passo dado em prol do desenvolvimen-
to sustentável será muito importante.

Referências
COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. 1988.
Relatório Brundtland: Nosso Futuro Comum. Disponível em <http://www.scribd.com/
doc/12906958/Relatorio-Brundtland-Nosso-Futuro-Comum-Em-Portugues>. Acesso em
25 mai. 2010.

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DINIZ, Maria Helena. O Estado Atual do Biodireito. São Paulo: Saraiva, 2005.

SCHLEICHER, Rafael Tavares. (2006), Ciência, Política e Institucionalização na Co-

operação Multilateral Contra o Aquecimento Global. Dissertação de mestrado do
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade de Brasília.

VILLA, Rafael Duarte; SOUZA, Matilde de; OLESEN, Thomas. A Agenda Social das
Relações Internacionais. Belo Horizonte: PUC Minas. 2005.

VIOLA, Eduardo. A Globalização da Política Ambiental no Brasil 1990-98. Anais do

XXXVII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Brasília: SOBER. p.
83-97. 1999.

______. (2009), A Mudança Climática se tornou Central no Sistema Internacional.

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