MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL

TOMO V

DO AUTOR Livros e monograrias -Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968; - Poder paternal e assistncia social, Lisboa, 1969; -Notas para uma introduo ao Direito Constitucional Comparado, Lisboa, 1970; - Chefe do Estado, Coimbra, 1970; - Conselho de Estado, Coimbra, 1970; -Decreto, Coimbra, 1974-, - Deputado, Coimbra, 1974; -A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa, 1975; -A Constituio de 1976 - Formao, estrutura, princpios jundamen tais, Lisboa, 1978; -Manual de Direito Constitucional, 1. tomo, 6 edies, Coimbra, 1981, 1982, 1985, 1990, 1996 e 1997; 2.> tomo, 3 edies, Coimbra, 1981, 1983 e 1991, reimp. 1996; 3.` tomo, 3 edies, Coimbra, 1983, 1987 e 1994, reimp. 1996; 4. tomo, 2 edies, Coimbra, 1988 e 1993; -As associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa, 1985; - Relatrio com o programa, o contedo e os mtodos do ensino de Direitos Fundamentais, Lisboa, 1986; - Estudos de Direito Eleitoral, Lisboa, 1995; - Escritos vrios sobre a Universidade, Lisboa, 1995. Lies policopiadas Cincia Poltica - Formas de Governo, 4 edies, Lisboa, 1981, 1983-1984, 1992 e 1996; -Direito da Economia, Lisboa, 1983; - Funes, rgos e Actos do Estado, 3 edies, Lisboa, 1984, 1986 e 1990; -Direito Internacional Pblico- 1, 2 edies, Lisboa, 1991 e 1995. Principais artigos - Relevncia da agricultura no Direito Constitucional Portugus, in Rivista di Diritto Agrario, 1965, e in Scientia luridica, 1966; - Notas para um conceito de assistncia social, in Informao Social, 1968; - Colgio eleitoral, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, ii, 1969; - A igualdade de sufrgio poltico da mulher, in Scietilia Iuridica, 1970; - Liberdade de reunio, in Scientia Iuridica, 197 1; - Sobre a noo de povo em Direito Constitucional, in Estudos de Direito Pblico em honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa, 1973; - Inviolabilidade do domiclio, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1974; - Inconstitucionalidade por omisso, in Estudos sobre a Constituio, 1, Lisboa, 1977; - 0 Direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, 11, 1978; -Aspects institutionneIs de Vadhsion du Portugal Ia Cominunaut conomique Europenne, in Une Conimunaut Douze? Ulmpact du Nouvel largissement sur les Conimunauis Europennes, Bruges, 1978; - 0 regime dos direitos, liberdades e garantias, in Estudos sobre a Constuio, iii, Lisboa, 1979-, -A ratificao no Direito Constitucional Portugus, in Estudos sobre a Constituio, iii, Lisboa, 1979; Os Ministros da Repblica para as Regies Autnomas, in Direito e Justia, 1980; -A posio constitucional do Primeiro-Ministro, in Boletim do M .inistrio da Justia, n. 334; Autorizaes legislativas, in Revista de Direito Pblico, 1986; - glises ei tat au Portugal, in Conscience el libert, 1986; - Propriedade e Constituio (a propsito da lei da propriedade da farmcia), in 0 Direito, 1974-1987;

- A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in 0 Direito, 1988; - Tratados de delimitao de fronteiras e Constituio de 1933, in Estado e Direito, 1989; - 0 programa do Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, 1994; -Resoluo, ibidem, vii, 1996; - 0 Patrimnio Cultural e a Constituio - Tpicos, in Direito do Patrimnio Cultural, obra colectiva, 1996; - Les candidatures, in Annuaire International de Justice Constitutionnelle, 1996; - Vesperienza portoghese di sistema semipresidenziale, in Democrazia e forme di governo - Modelli stranieri e riforma costituzionale, obra colectiva, 1997; - Sobre a reserva constitucional da fino legislativa, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, 1997. IV Colectneas de textos -Anteriores Constituies Portuguesas, Lisboa, 1975; - Constituies de Diversos Pases, 3 edies, Lisboa, 1975, 1979 e 1986- 1987; - As Constituies Portuguesas, 4 edies, Lisboa, 1976, 1984, 1991 e 1997; - A Declarao Universal e os Pactos Internacionais de Direitos do Homem, Lisboa, 1977; - Fontes e trabalhos preparatrios da Constituio, Lisboa, 1978; - Direitos do Homem, 2 edies, Lisboa, 1979 e 1989; - Textos Histricos do Direito Constitucional, 2 edies, Lisboa, 1980 e 1990; -Jurisprudncia constitucional escolhida, 3 volumes, 1996 e 1997. V - Obras polticas - Um projecto de Constituio, Braga, 1975; - Constituio e Democracia, Lisboa, 1976; - Uni projecto de reviso constitucional, Coimbra, 1980; - Reviso Constitucional e Democracia, Lisboa, 1983; -Anteprojecto de Constituio da Repblica de So Toin e Prncipe, 1990; - Um anteprojecto de proposta de lei do regime do referendo, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991; - Ideias para uma reviso constitucional em 1996, Lisboa, 1996.

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JORGE MIRANDA
Professor Catedrtico das Faculdades de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade Catlica Portuguesa

MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL

TOMO V
ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO

COIMBRA EDITORA 1997 W. =,? , PETRONY, m.%

RUA DA ASSUNO, 90

C omposio e impresso oimbra Editora, Limitada ISBN 972-32-0419-3 (obra completa) ISBN 972-32-0803-2 (Tomo V)
Depsito Legal n., 116 116197 Dezembro de 1997

PARTE V ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO TTULO 1 FUNES, RGOS E ACTOS EM GERAL CAPTULO 1 FUNES DO ESTADO 1. Os dois sentidos de funo 1 - So dois os sentidos possveis defuno do Estado (1): como fim, tarefa ou incumbncia, correspondente a certa necessidade colec(1) V., entre tantos, JUSTINO DE FREiTAs, Ensaio sobre as Instituies de Direito Administrativo Portugus, Coimbra, 1859, pgs. 5 1 e segs., 65 e 69 e segs.; C. F. VON GERBER, Grundzige des deutschen Staatsrecht (1880), trad. italiana Diritto Pubblico, Milo, 197 1, pgs. 118 e segs.; MANUEL EmiDio GARCIA, Plano desenvolvido de um curso de Cincia Poltica e Direito Poltico, 3. ed., Lisboa, 1885, pgs. 33 e segs.; GEORG JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, trad. castelhana Teoria General del Estado, Buenos Aires, 1954, pgs. 450 e segs.-, ROCHA SARAIVA, Construo Jurdica do Estado, ii, Coimbra, 1912, pgs. 45 e segs.; RAL CARmo, Distino das funes do Estado, Coimbra, 1914; CARR DE MALBERG, Contribution Ia Thorie Gnrale de 1tat, i, Paris, 1920, pgs. 259 e segs.; LON DUGUIT, Trait de Droit Constitutionnel, 3. ed., ii, Paris, 1928, pgs. 151 e segs.; HANs KELsEN, Allgemeine Staatslehre, trad. castelhana Teoria General del Estado, Madrid, 1934, pgs. 300 e segs., e 11 primato del Parlamento, trad., Milo, 1982, pgs. 79 e segs.; GEORGES BURDEAU, Remarques sur la classification des fonctions tatiques, in Revue du droit public, 1945, pgs. 202 e seg&.; QUEIRoz LIMA, Teoria do Estado, 8. ed., Rio de Janeiro, 1957, pgs. 297 e segs., KARL I-OEWENSTEIN, Verfassungsrecht, trad. castelhana Teoria de Ia Constitucin, Barcelona, 1964, pgs. 62 e segs.; FRANCO MODUGNo, Funzione, in
Enci-

Manual de Direito Constitucional tiva ou a certa zona da vida social; e como actividade com caractersticas prprias, passagem a aco, modelo de comportamento. No primeiro sentido, a funo traduz um determinado enlace entre stado assim como um princpio (ou uma tentativa) de a sociedade e o E rescente complexidade das funes legitimao do exerccio do poder. A c assumidas pelo Estado - da garantia da segurana perante o exterior, da justia e da paz civil promoo do bem-estar, da cultura e da defesa do ambiente - decorre do alargamento das necessidades humanas, das pretenses de interveno dos govemantes e dos meios de que se podem dotar, e ainda uma maneira de o Estado ou os governantes em concreto justificarem a sua existncia ou a sua permanncia no poder. No segundo sentido, a funo - agora no tanto algo de pensado quanto algo de realizado - entronca nos actos e actividades que o Estado constantemente, repetida e repetivelmente, vai desenvolvendo, de harmonia corri as regras que o condicionam e conformam; clopedia del Diritto, xvIII, 1969, pgs. 301 e segs.; FRANco BASSI, Contributo allo studio delle funzioni dello Stato, Milo, 1969; M. C. J. VILE, Constitution and lhe Separation of Powers, Oxnia, 1969, pgs. 326 e segs.; COSTANTINO MORTATI, IStituzioni di Diritto Pubblico, 9. ed., i, Pdua, 1975, pgs. 295 e segs.; AFONSO QUEIR6, Lies de Direito administrativo, poiicopiadas, Coimbra, 1976, pgs. 9 e segs.; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1977, 1, pgs. 187 e segs.; ANTONIO RUWERi, Gerarcha, competenza e qualit nel sistema costituzionale delle fonti normative, Milo, 1977, pgs. 16 e segs. e 61 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, Braga, 1979, pgs. 247 e segs., e Lies de Direito Administrativo, policopiado, Lisboa, 1994-1995, pgs. 8 e segs.; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, i, Lisboa, 1980, pgs. 10 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos e a funo jurdica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, pgs. 315 e segs., 429 e segs. e 475 e segs.; 984, pgs. 26 e se-s. OLIVEIRA BARACHO, Processo Constitucional, Rio de Janeiro, 1 t-1 e 61 e segs.; FELICIANo Seniantica di funzione, in Jus, 1985, pgs. 3 e SegS.; CELSO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, 10. a ed., S. Paulo, 1988, pgs. 135 e segs.; BARBOSA DE MELO, Sobre o problema da competncia para assen-

BENVENUTI,

-de lar, policopiado, Coimbra, 1988, pgs. 18 e segs.; NUNO PIARRA, A separao poderes como doutrina e princpio constitucional, Coimbra, 1989, maxime pgs. 247 e segs.; PAULO FERREIRA DA CUNHA, Pensar o Direito - Do realismo clssico anlise mtica, Coimbra, 1990, pgs. 238 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 6. ed., Coimbra, 1993, pgs. 682 e segs., 753 e segs. e 758 e segs.; FREIo imbra, 1994, pgs. 45 TAS Do AMARAL, Curso de Direito Adivinistrativo, 1, 2. ed., Co e segs., IRIS DE PINTO TAVARES, 0 Conceito de funo e de rgo de exerccio do poder, in Revista Brasileira de Estudos Polticos, Julho de 1995, pgs. 77 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado define-se atravs das estruturas e das fortrias desses actos e actividades; e revela-se indissocivel da pluralidade de processos e procedimentos, de sujeitos e de resultados de toda a dinmica Jurdicopblica. No primeiro sentido, a funo no tem apenas que ver com o Estado enquanto poder; tem tambm que ver com o Estado enquanto comunidade (1) (2). Tanto pode ser prosseguida s pelos seus rgos constitucional ou legalmente competentes e por outras entidades pbliZ, cas como ser realizada por grupos e entidades da sociedade civil, em formas variaves de complementaridade e subsidiariedade (tudo dependendo das concepes dominantes e da inteno global do ordenamento).

No segundo sentido, a funo no outra coisa seno uma manifestao especfica do poder poltico, um modo tipicizado de exerccio do poder (3), e carece de ser apreendida numa trplice perspectivamaterial, formal e orgnica. Il - Numa e noutra acepes, exibe-se um elemento finals~ tico: directamente, na funo como tarefa; indirectamente, na funo como actividade (4). A tarefa mais no que um fim do Estado concretizado em certa poca histrica, em certa situao poltico-constitucional, em certo regime ou Constituio material. Por seu turno, a funo (1) Cfr. este Manual ..., 111, 3. ed., Coimbra, 1994, pgs. 21 e segs.
(2)

Cfr. a interveno do Deputado Antnio Vitorino, in Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, n. 61-RC, acta n. 59, pgs. 1910-1911. 134 e segs.

(3) FRANco BASSI, Op. Cit., PgS. (4)

Ck BLUNTSCI-1LI, Thorie Gnrale de ltat, trad., 3. ed., Paris, 189 1, pgs. 276 e segs.; G. JELLINEK, Op. 171 e segs.; AFONSO QUEIR, Os fins do Estado: um problema de filosofia poltica, 1938 (sep. do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. XV); MARCELLO CAETANO, Op. Cit., 1, pgs. 181 C SegS.; MARCELo REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 229 e segs.; GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente e vinculao do legislador Coimbra, 1982, pgs. 166 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs. 474 e segs.; FREITAS Do AMARAL, Estado, in Polis, ir, 1984, pgs. 1140 e segs.; CHRISTIAN STARCK, Pace e disobbedienza civile, in Diritto e Societ, 1986, pgs. 435 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Lies de Introduo ao Direito Publico, in Obras Dispersas, ii, Braga, 1993, pg. 403; PAULO OTERO, 0 poder de substituio em Direito Adminstraiivo, Lisboa, 1995, 11, pgs. 591 e segs.
Cit., Pg5.

10 Manual de Direito Constitucional enquanto actividade (a descobrir por via de uma anlise espectral da obra do Estado, dos seus rgos, agentes e servios) no vem a ser seno um meio para atingir esse fim, qualificado sob certo aspecto; e, se a tarefa implica a adstrio de um comportamento (positivo), to pouco a actividade existe por si mesma. 111 - Das tarefas fundamentais do Estado se ocupa o art. 9. da Constituio portuguesa de 1976 (alterado nas revises constitucionais de 1982, de 1989 e de 1997): assegurar a independncia nacional, garantir as liberdades, promover a efectivao dos direitos econmicos, sociais e culturais, preservar o ambiente, defender a lngua portuguesa, etc. E seria interessante confront-lo com o art. 6. da Constituio de 1933, sobre os fins do Estado. Completam o art. 9.0 as normas relativas aos diversos direitos econmicos, sociais e culturais em especial (arts. 58. e segs.) (1), o art. 81. (incumbncia do Estado na vida econmica e social) (2) o art229. (cooperao do Estado e das regies autnomas) e outros preceitos. Sobre as funes-activ idades versam, naturalmente, as normas de organizao do poder poltico, sobretudo as que estabelecem as competncias dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local e as relativas aos seus processos e procedimentos de agir (tais como os arts. 1.61.0, 164., 197.0, 198.0, 199., 227.0, 237. e 239.). As tarefas que o Estado se prope prosseguir so postas em prtica por meio das funes - das diferentes funes, e no de uma s por cada tarefa - previstas na Constituio. IV - 0 estudo da funo como tarefa insere-se no estudo das experincias e dos sistemas constitucionais, dos direitos fundamen~ tais e da Constituio econmica, da histria e do Direito comparado, e ainda da Cincia poltica, da Cincia financeira e de outras disciplinas.
(1) Cfr. Manual ..., iv, 2. ed., Coimbra, 1993, pgs. 344 e 345. (2) Cfr. o nosso Direito da Economia, policopiado, Lisboa, 1983, pgs. 214 e 220

e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado Pelo contrrio, no mbito do presente volume entra de pleno o estudo da funo como actividade. 2. A funo no sentido de actividade 1 - A funo no sent 1do de actividade pode definir~se como um complexo ordenado de actos (interdependentes oulaparentempernsteindependendentes uns em relao aos outros), destinados secuao de um fim ou de vrios fins conexos, por forma prpria. Consiste na actividade (1) que o Estado desenvolve, mediante os seus rgos e agentes, com vista realizao das tarefas e incumbncias que, constitucional ou legalmente, lhe cabem. Cada funo ou actividade oferece, assim, trs caractersticas: a) especfica ou diferenciada, pelos seus elementos materiais - as respectivas causas e os resultados que produz - formais - os trmites e as formalidades que exige - e rgamcos - os orgos ou agentes por onde corre; b) E duradoura - prolonga-se indefinidamente, ainda que se desdobre em actos localizados no tempo que envolvem pessoas e situaes diversas (2); C) , consequentemente, globalizada tem de ser encarada como um conjunto, e no como uma serie de actos avulsos. II - A priori, nenhuma funo vem a ser ou deixa de ser, por natureza, funo do Estado. So os fins do Estado, permanentes ou conjunturais, que determinam o tipo

e a feio das actividades dos seus rgos e agentes, e so as normas jurdico-pblicas que as qualificam como actividades do Estado. Ora, se as funes do Estado dependem das normas (e, antes de mais, das normas constitucionais) que as regem, ento todas as fun() Cfr. ROGRIO SOARES, Actividade administrativa, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, 1, 1965, pgs. 111 e segs.
(2) Assim, a funo legislativa ou a funo jurisdicional vm a durar sem limites de tempo, mas nelas vm a individualizar-se qualquer lei feita ou qualquer sentena proferida - a lei A ou B, a sentena X ou Y - no seu exerccio.

12 Manual de Direito Constitucional es do Estado e todos os actos em que se desdobram no podem deixar de ser funes jurdicas e todos os actos jurdicopblicos. No h actividade do Estado margem do Direito 0. 111 - Enunciam-se correntemente como funes do Estado a strativa e ainda a legislativa, a govemativa, a jurisdicional, a admini tcnica (2). Importa, porm, distinguir. 0 Estado tem ou tende a ter o monoplio dos trs primeiros e s com seu consentimento ou por sua delegao outras colectividades ou entidades do corpo a actos cuja natureza se reconduza a uma ou outra dessas funes. Ao invs, no que concerne funo administrativa e chamada funo tcnica, o Estado no seno um (embora, ainda hoje, o de maior peso e volume) dos sujeitos que as podem promover. Ao lado do Estado, outras pessoas colectivas pblicas - ou mesmo privadas desempenham tambm funo administrativa (3), havendo ento que harmonizar os diferentes interesses por elas prosseguidos. Isso a nvel interno. Porque, a nvel internacional, observa-se uma cada vez maior interveno das organizaes especializadas das Naes Unidas e de entidades como as Comunidades Europeias, devido Complexidade dos problemas econmicos, sociais e culturais, sua planetarizao e formao de grandes espaos. E a exercem-se funes horrilogas quelas funes estaduais, e no sem efeitos na reduo dos fins e das actividades dos Estados. 3. A elaborao terica das funes do Estado 1 - A fori-nulao ex professo de teorias acerca das funes do Estado remonta a algo mais que 100 anos- No entanto, de forma explcita ou implicita, o problema vem de h muito, conexo (como, J nesse sentido o nosso Contributo para unia teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968, pga. 224, nota. (2) Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, Op. Cil., PgS. 198 C SCgS. (3) Por isso, se fala tanto em administrao pblica quanto em administrao privada. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 13 de resto, continua a estar) com os problemas das caractersticas, dos fins e dos poderes do Estado. Recordem-se, a este propsito, as teorias das partes ou das faculdades da soberania - de ARISTTELES a BODIN, a GRCIO e a PUFFENDORF - e, sobretudo, as teorias ou doutrinas de separao dos poderes de LoCKE e MONTESQUIEU. Designadamente, os trs poderes referidos por MONTESQUIEU 1 legislativo, executivo e jurisdicional - correspondem a funes; e tambm a distino, em cada poder, de umafacult de statuer e de uma facult dempcher prefigura algumas das anlises mais Z_ recentes sobre funo de fiscalizao ou controlo (1). Entretanto, por razes bvias, de seguida, aludir-se- apenas a algumas das classificaes doutrinais dos ltimos cem anos: as de JELLINEK, DUGuiT, KELSEN, BURDEAU, LOEWENSTEIN, M. C. VILE e MARCELLO CAETANO. 11 - Na perspectiva de JELLINEK, os critrios fundamentais so os fins do Estado (jurdico e cultural) e os meios (abstractos e concretos). Donde, a funo legislativa (realizao de qualquer dos fins por meio de regras abstractas), a funo jurisdicional (realizao do fim jurdico por actos concretos) e a funo administrativa (realizao do fim cultural por actos concretos); e os actos legislativos e jurisdicionais como actos de imprio. Mas considera a existncia ainda, ao lado destas funes, de funes extraordinrias, bem como, em cada funo, de uma actividade livre e de uma actividade vinculada (2). III - Na anlise de DUGUIT, o critrio fundamental o dos actos; e da vai para as funes (jurdicas), distinguindo actos-regra, actos-condio (aplicao de regras abstractas a um indivduo) e actos subjectivos (criao de situaes subjectivas no impostas por nenhuma regra abstracta anterior). Donde, a funo legislativa (feitura de actos-regra), a funo administrativa (prtica de actos condio, de actos subjectivos ou de actos mate0 Cfr., por ltimo, entre ns, PAULO OTERO, op. cit., pgs. 24 e segs.; e a nossa Cincia Poltica - Formas de Governo, Lisboa, 1996, pgs. 97 e segs., e autores citados. (2) OP- cit., pgs. 461 e segs.

14 Manual de Direito Constitucional riais, para assegurar o funcionamento de um servio pblico) e a funo juris(2). dicional (resoluo de questes de direito) (1) IV - Para HANs KELSEN, porque o Estado se identifica com a ordem jurdica ou com a sua unidade, as funes do Estado so apenas funes jurgraus ou modos de realizao dicas e a funo corresponde a cada um dos da ordem jurdica. H dois tipos de sistemas de normas, o esttico e o dinmico C). A ordem jurdica tem essencialmente um carcter dinmico: uma norma jurdica no vale porque tem um determinado contedo, quer dizer, porque o seu contedo pode ser deduzido pela via de um raciocnio lgico de uma norma fundamental pressuposta, mas porque criada por uma forma determinada (4). A norma fundamental da ordem jurdica a instaurao do facto fundamental da criao jurdica e pode ser designada corno Constituio no sentido lgico-jurdico para a distinguir da Constituio em sentido jurdico-positivo. Ela o ponto de partida de um processo: do processo de criao do Direito positivo (5). do Direito. desaA aplicao do Direito simultaneamente produo certado distinguir entre actos de criao e actos de aplicao do Direito. Com efeito, se deixarmos de lado os casos-limite - a pressuposio da norma fundamental e a execuo do acto coercivo - entre os quais se desenvolve o processo jurdico, todo o acto jurdico simultaneamente aplicao de uma norma superior e produo, regulada por esta norma, de urna norma inferior. Se considerarmos a ordem jurdica estadual sem ter em conta um direito internacional que lhe esteja supra-ordenado, ento a norma fundamental determina, de facto, a criao da Constituio, sem que ela prpria seja, ao mesmo tempo, aplicao de uma norma superior. Mas a criao da Constituiao realiza-se por aplicao da norma fundamental. Por aplicao da Constituio, opera-se a criao das normas jurdicas gerais atravs da legis(i) Op. cit., n, pgs. 151 e segs. (2) Cfr., na linha da escola realista francesa, a classificao dos actos jurdicos proposta por FEZAS VITAL (Do Acto Jurdico, Coirribra, 1914, pgs. 86 e segs.) segundo um critrio de contedo e efeitos jurdicos; actos legislativos; actos jurdicos stricto sensu, criadores de situaes jurdicas subjectivas; actos-condio; e actos jurisdicionais. V. -ainda do mesmo autor A situao dos funcionrios, Coimbra, 1915, pgs. 37 e segs. (3) Reine Rechtslehre, 2.1 ed. portuguesa; Teoria Pura do Direito, Coimbra, 1962, ti, pg. 5. (4) Ibideni, pg. 10. (5) Ibideni, pg. 12. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 15 lao e do costume; e, em aplicao destas normas gerais, realiza-se a cria~ o das normas individuais atravs das decises judiciais e das resolues administrativas. Somente a execuo do acto coercivo estatudo por estas normas individuais - o ltimo acto do processo de produo jurdica - se opera em aplicao das normas individuais que a determinam sem que seja, ela prpria, criao de uma norma (1). Criao e aplicao do Direito devem ser distinguidas da observncia do Direito. Observncia do Direito a conduta que corresponde, como conduta oposta, quela a que o acto coercitivo da sano ligado. antes de tudo a conduta que evita a sano, o cumprimento do dever jurdico constitudo atravs da sano. Criao do Direito, aplicao do Direito e observncia do Direito so funes jurdicas no sentido mais amplo. Tambm o uso de uma permisso positiva pode ser designado como observncia do Direito. Porm, s a criao e a aplicao do Direito so designadas como funes jurdicas num sentido estrito especfico (2). V - Em GEORGEs BURDEAu, as funes definem-se no tanto pela natureza quanto pelo objecto dos actos. So duas as funes fundamentais: a governamental e a administrativa, sendo aquela incondicionada, criadora e autnoma. Por seu turno, a funo governamental divide-se em legislativa e governamental e a funo administrativa em administrativa propriamente dita, jurisdicional e regulamentar. A nota mais importante desta viso a colocao da lei na funo governamental, tendo em conta a unidade da aco governamental atravs de vrios orgos associados entre Si (3). VI - Uma anlise em plano diferente vem a ser a de KARL LOEWENSTEIN. Procede agora a uma tripartio: deciso poltica conformadora ou fundamental; execuo da deciso poltica fundamental atravs de legislao, administrao e jurisdio; e fiscalizao poltica. A novidade est nesta actividade fiscalizadora, elevada a funo autnoma do Estado, quer tenha dimenso horizontal (fiscalizao ou controlos (1) Ibideni, pgs. 87-88. (2) Ibidem, pg. 90.

(3) Renzarques ..., cit., loc. cit., pgs. 209, 216 e segs. e 222 e segs. No se trata, porm, acrescenta BURDEAU, de concentrar todo o poder num s rgo, mas de criar ao lado de qualquer titular de poder de deciso uma autoridade encarregada de fiscalizao.

16 Manual de Direito Constitucional intra e interorgnicos) quer tenha dimenso vertical (federalismo, liberdades individuais, pluralismo Social) (i) (2)_ V11 - M. J. C. VILE, distinguindo embora funo legislativa, poltica, administrativa e judicial (3), salienta no poder dar-se uma separao rgida entre elas e sustenta que quaisquer actos do Estado envolvem as diversas funes. Depois, numa linha mais politolgica do que jurdica, fala numa funo de controlo e numa funo de coordenao (4). A funo de controlo requer, de certa Maneira, uma noo de equilbrio, seja dentro da mquina governamental, seja entre povo e govemantes, seja entre os prprios meios de controlo (5). A funo de coordenao tira xx, toda a sua importncia do aumento das funes do Estado no sculo xx, a funo por excelncia dos sistemas polticos actuais do Ocidente (6). VIII - A teoria. integral das funes do Estado de MARCELLO CAETANO pretende (como o nome indica) abranger todas as categorias de funes e de actos, a partir da distino entre funes jurdicas e no jurdicas. So funes jurdicas as de criao e execuo do Direito - e compreendem a funo legislativa (criao do Direito estadual) e a executiva, esta com duas modalidades - jurisdicional (caracterizada pela imparcialidade e pela passividade) e administrativa (caracterizada pela parcialidade e pela iniciativa). tm contedo jurdico, e desdoSo funes no jurdicas as que no (1) op. cit., pgs. 62 e segs. em RAL CARMO (Op. Cit., (2) Cfr., entre nos, de certo modo um antecedente pgs. 70 e segs.), ao considerar uma funo inspectiva a par da funo deliberativa e da funo executiva, e que consistiria na comparao dos actos de execuo com as normas de deliberao e destas com o direito, impondo a sua reforma quando vo alm da sua rbita; e, mais recentemente, LUCAS PIRES (Teoria da Constituio de 1976 - A transio dualista, Coimbra, 1988, pgs. 226 e segs.) parece contrapor a direco e a execuo poltica funo de controlo. Tambm ns j aludimos a uma autnoma funo de garantia, reportada, porm, garantia da Constituio (Contributo ..., cit., py. 222). V. ainda as referncias a LoEWENSTEIN em PEDRo BACELAR DE VASCONCELOS, Teoria Geral do Controlo Jurdico do Poder Pblico, Lisboa, 1996, pgs. 87 e seggs. (3) Op. cit., p-s. 315 e segs. Emprega as expresses ruie-nzaking, discrelionaryfunction, rule-application e rule-interpretation.
(4) Ibidem,

pgs. 329 e segs. e 319 e segs. (5) Ibidem, pg. 333.

(6) Ibident, pg. 334. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 17 bram-se em funo poltica (de conservao da sociedade poltica e de definio e prossecuo do interesse geral) e em funo tcnica (produo de bens e prestao de servios) (1). IX - Deste rpido excurso por alguns autores retiram-se as seguintes ilaes ou verificaes: a) Aparecimento, em todas as classificaes, de uma funao legislativa, de uma funo administrativa ou executiva stricto sensu e de uma funo jurisdicional, ainda que com diferentes relacionamentos; aoes b) Correlao ou dependncia das classificaes das orient terica globais perfilhadas pelos autores; da expec) Relatividade histrica ou dependncia tambm rincia histrica e da situao concreta do Estado; d) Reconhecimento de que, a par das classifi(coaudees tdipeofunees, se procede a classificaes de actos actos) jurdico-pblicos. 4. As funes do Estado nas Constituies Portuguesas 1 - Em todas as Constituies portuguesas encontram-se, em consonncia com os seus principios e os seus sistemas internos, referncias,

explcitas ou

implcitas, s funes do Estado.

No se justificaria sustentar um quadro classificatrio, exclusiva ou principalmente, nesta ou naquela Constituio, porque no cabe ao legislador constituinte (sempre preocupado com factores Polticos) fazer obra doutrinria. No entanto, por certo, os textos constitucionais podem (ou no) fornecer elementos teis de reflexo e at pistas de soluo ou traves de apoio para a construo dogmtica.

Il As quatro Constituies liberais - de 1822, 1826, 1838 1 e 1911 assentes no princpio da separao de poderes, pressuOP- cit., p,as. 196 e se.gs. 2 - Manual de Direito Constitucional, v

18 Manual de Direito Constitucional pem, por essa via, indirectamente pelo menos, uma viso das funes, porventura mais organico-formal do que material. ssantes defiA Constituio de 1822 contm ainda duas intere nies: de lei como vontade dos cidados declarada pela unanimidade ou pluralidade dos votos dos seus representantes juntos em Cortes, precedendo discusso pblica (art. 104.); e de poder cutar as leis executivo, ligado autoridade do Rei de fazer exe e de prover a tudo o que for concemente segurana interna e externa do Estado (art. 122.). As Constituies seguintes no encerram normas homlogas ou sobre quaisquer outros actos ou funes. Tambm a doutrina trabalharia, no sobre o conceito de funo, mas sim sobre o de poder, embora tivesse tido conscincia de que os poderes eram poderes para o exerccio de actividades e tivesse distinguido no poder executivo um poder governamental e um poder administrativo (1). Como escrevia LoPES PRAA (seguindo SILVESTRE PINHEIRo-FERREIRA), o poder legislativo era a autoridade de fazer as leis necessrias ao bem geral do Estado; o poder judicial tinha por objecto decidir quaisquer causas cveis e criminais por via de tribunais revestidos de jurisdio contenciosa ou voluntria e cuja organizao devia ser regulada por lei; o poder executivo consistia na faculdade de dispor das foras da comunidade a bem do cumprimento das legtimas decises dos diversos poderes do Estado (2) e se, como poder (1) Cfr. JUSTINO DE FREITAS, op. cit., pags. 69 e 70; JOAQUim Toms LOBO DVILA, Estudos de Administrao, Coimbra, 1874, pgs. 61-62; LoPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional e o Acto Adicional de 1852, li, Coimbra, 1880, pgs. 5 e segs., 18 e segs., 79 e 80; MANUEL EMDIO GARCIA, Qp. cit., pgs. 33 e segs.; ALBERTO Dos REIS, Cincia Poltica e Direito Constitucional, Coimbra, 1908, pgs. 157 e segs.; JOS TAVARES, Cincia do Direito Polico, Coimbra, 1909, p-s. 68 e segs.; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico - Poderes do Estado, Coimo bra, 1910, pgs. 53 e segs.; ROCHA SARAivA, Apontamentos de Direito Constitucional, Lisboa, 193 1, pgs. 72 e segs. Para uma crtica diviso formal dos poderes e dos actos, v. MARNOCO E EDUSA, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa - Comentrio, Coimbra, 1913, pgs. 222-223. (2) Estudos ..., li, cit., pg, 79 (naturalmente, refere-se ainda ao poder moderador). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 19 governamental gozava de ampla liberdade na escolha dos meios e modos de aco, j como poder administrativo executava e fazia executar as leis segundo a direco superior expressa pelo governo do Estado (1). 111 - A Constituio autoritria de 1933 distancia-se das anteriores, desde logo por afastar a concepo de separao de poderes. Uma primeira noo de funo administrativa decorre da competncia do Governo (autoriomizado frente ao Presidente da Repblica) no s para elaborar os decretos, regulamentos e instrues para a boa execuo das leis (art- 108.0, ri. 3) mas tambm para supentender no conjunto da administrao pblica, fazendo executar as leis e resolues da Assembleia Nacional (n. 4). E, igualmente pela primeira vez, fala-se em funo judicial (art. 115.) e, aps a reviso operada pela Lei n. 1885, de 23 de Maro de 1935, em funo legislativa (art. 134., n. 4, ou, na ltima verso da Constituio, art. 138-0, n. 2) (2). IV - Na Constituio de 1976 (de que iremos citar o texto actual, com a enumerao de artigos resultante da ltima reviso) a despeito de uma maior elaborao do seu texto, inexiste igualmente um tratamento sistemtico das funes do Estado. 0 art. 22 declara que o Estado e as demais entidades pblicas so civilmente responsveis, em forma solidria com os titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes, por aces ou omisses praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio de que resulte violao de direitos, liberdades e garantias ou prejuzo para outrem. 0 art. 111 ., proclamando o princpio da separao e da inter() Ibidem, pgs. 6-7. (2) Cf. FEZAS VITAL, Direito Constitucional, apontamentos recolhidos por Joo Rui P. Mendes de Almeida e Jos Agostinho de oliveira, Lisboa, 1936 e 1937, pgs. 177 e segs. e 307 e segs.; JOS CARLOS MOREIRA, Lies de Direito Constitucional, Coimbra, 1957, pg. 85; MIGUEL GALVO lk-LF-S, Direito Constitucional Porlugus Vigente - Sumrios Desenvolvidos, Lisboa, 197 1, pgs. 70 e SCg5.; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, li, 6. ed., Lisboa, 1972, pgs. 600 e segs., 651 e segs. e 663 e segs.; JORGE MIRANDA, Decreto, Coimbra, 1974, pgs. 8, 10 e 122 e segs.

20 Manual de Direito Constitucional e soberania (1), implica, segundo GOMES dependncia dos rgos d CANOTILHO, a articulao dos rgos e funes do Estado, sendo erenciado e funlcito falar-se de um princpio organicamente refi4 cionalmente orientado (2). 0 que sejam, contudo, essa articulao e essa referncia de rgos e funes cabe ao intrprete descobrir, com base em preceitos avulsos de sentido nem sempre inequvoco. de dificuldades pode aqui partir-se da funPor ordem crescente ta para a legiso jurisdicional para a administrativa e, depois, des lativa e a governativa. A funo jurisdicional recebe uma definio expressa no art. 202., ri.< 2 (primitivo art. 206.1): Na administrao da justia incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, reprimir a violao da legalidade democrtica e dirimir os conflitos de interesses pblicos e privados. Est a (tal como nos arts. 27., ri. 2, 29., ri. 1, 32., ri. 3, ete.) um princpio de reserva absoluta de competncia dos tribunais, um princpio de reserva de jurisdio (3). Um conceito de funo administrativa pode induzir-se do art- 199.0, o qual atribui ao Govemo no exerccio de funes administrativas (a que se contrapem, nos arts. 197. e 19V, as funes polticas e legislativas) a execuo das leis [alnea c)], a direco, a---superintendncia e a tutela, respectivamente, da administrao No art. 2.0, aps 1997, fala-se tambm em separao e interdependncia de poderes.
(2) Direito Constitucional, ct., pg. 682. V. tambm pgs. 676-677, 688 e 690 e segs. Cfr. NUNO PIARRA, A reserva de adminitrao, Lisboa, 1990 (sep. de 0 Direito), pg. 30, para quem, na Constituio, o princpio da separao de poderes est associado a uma caracterizao material das funes do Estado que, porm, no se esgota na tripartio funcional legislao, execuo e jurisdio coincidente com a tripartio orgnica legislativo, executivo e judicial. (1) V. CASTRO MENDES, Art. 206. (Funo jurisdicional), in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, Lisboa, 1977, pgs. 395 e 396; OLIVEIRA ASCENSO, A reserva constitucional de jurisdio, in 0 Direito, 199 1, pgs, 465 e segs.; JORGE MIRANDA, Manual ..., v, cit., pgs. 232 e segs.; GOMES CANOTILiio e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, pg, 792-, PAULO CASTRO RANGEL, Reserva de jurisdio - sentido dogmdtico e sentido jurisprudencial,

Porto, 1997.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 21 directa, da indirecta e da autnoma [alnea d)] e a prtica de todos os actos e a tomada de todas as providncias neces i sarias a promoao do desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades colectivas [alnea g)] (1). Assim como ele pode inferir-se do art. 266.0, n. 1, ao estabelecer que a Administrao visa a prossecuo do interesse pblico; e ainda dos arts. 227., ri. 1, alo neas g), h), m) e o), 229., ri. 1, e 237. Muito mais complexo o problema da funo legislativa. uNmoa odbesftiannte,o,raeaplrapria Constituio que, sem nunca proceder a a presena de uma funo ou competncia legislativa distinta da competncia poltica e da adm inistrativa (arts. 161.0, 198. e 228.), fala nas leis e nos demais actnos do Estado, das regies autnomas e do poder local (art. 3., 3), divide os actos normativos em actos legi slativos e em regulamentos (art. 112.0) e contm (2) numerosos preceitos de reserva de lei (v. g., arts. 4.0, 18.0, n.o 3, 87.0, ri. 2, e 102.0). Voltaremos ao assunto adiante. F almnenotes,equreacnotorta pO;ex0 poltica stricto sensu ou governativa a cin cluso de partes (3) - a sua noo h-de encontrar-se na sntese das competncias dos rgos polticos de soberania e das regies autnomas [arts. 133., 134., 135., 167.0,

162.0, 163., 197.0 e 227., n.o 1, alneas r) a x)] (4). V - Seria interessante comparar o constitucional ismo portugus com o de outros pases. No caso do Brasil, por exemplo, verifica-se que a sua actual Constituio, de 1988, mantm a considerao clssica dos trs poderes do Estado legislativo, executivo e judicirio (arts. 44. e segs., 76.` e segs. e 92.
(1) Cfr., neste sentido, quanto alnea g), Rui MEDEIROS, Estrutura e mbito da aco para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1989, pg. 64. (2) De resto, tal como as Constituies anteriores. (3) Recorde-se ainda o direito de cidados de tomar parte na direco de assentos pblicos do pas (art. 48.>, ri. 1). (4) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 254 e segs.

22 Manual de Direito Constitucional e segs.) - e que s, incidental mente, alude a funo (a funo jurisdicional no art. 127.`). S. Ciass e funes iricao adoptada: funes fundamentais complementares, acessrias e atpicas i - Na esteira da maior parte dos autores, assentamos (1) numa diviso tricotmica das funes do Estado - funo poltica, funo administrativa e funo jurisdicional (2). E subdistinguimos na primeira a funo legislativa (legislatio) e a funo govemativa ou poltica stricto sensu (gubernatio) consoante se traduz em actos normativos (directa ou indirectamente, explcita ou implicitamente) e em actos de contedo no normativo. Para tanto, sempre sem laivos de originalidade, consideramos quer critrios materiais quer critrios formais e orgnicos. Ou seja: caracterizamos as funes em razo dos fins ou do objecto dos actos por que se desenvolvem, em razo dos seus modos e formas de manifestao e em razo dos rgos e das instituies atravs das quais so praticados esses actos. Mas esta tripartio no esgota, nos nossos dias, as actividades do Estado ou no as reflecte com suficiente clareza e homogenei1 dade. E mister ter em conta zonas de fronteira entre aquelas trs funes fundamentais e at funes complementares, acessrias ou atpicas. (1) Desde o estudo Chefe de Estado, Coimbra, 1970, pg. 24, nota. Como se v, seguimos de perto BURDEAU (e, mais remotamente, LoCKE), (2) mas autonomizando a funo jurisdicional (como bem parece indispensvel). Cfr., na doutrina portuguesa, ROCHA SARAIVA, Construo jurdica ..., li, cit., pg. 49; ARMANDO MARQUFs GUEDES, As funes do Estado contemporneo e os pri .no cpios fundamentais da reforma administrativa, Lisboa, 1968, pg. 6; AFONSO QUEIR, A funo administrativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1977, pg. 2; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 247 e segs., e Estado, in Dicionrio Jurdico da Adininistrao Pblica, iv, pgs. 217 e seus. (este Autor agrupa a funo poltica e a legislativa na rubrica de furies independentes e dominantes e a funo jurisdicional e a administrativa na de funes dependentes ou subordinadas). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 23 II - Eis o quadro classificatrio fundamental:
FUNES CRITRIOS CRITRIOS CRITRIOS ORGNICOS MATERIAIS FORMAIS

Funo poltica Definio primLiberdade ou disrgos (polticos

(legislativa e goverria e global do intecricionariedade ou governativos) e

nativa ou poltica resse pblico; intermxima, o que no colgios em conexo Stricto SeILVU) pretao dos fins do si.-nifica n,orassubordirecta com a forma

Estado e escolha dos dinao a re- jure o sistema de meios adequados icas (s da Consti- vemo go para os atingir; tuio, desde logo); - Havendo pludireco do Estado liberdade de escolha, ralidade de rgos, seno quanto ao conausncia de hierartedo, pelo menos quia e apenas relaquanto ao tempo e es de responsabis circunstncias, ou lidade poltica no havendo esta (v- 9-, promulgao obrigatria), ausncia de sanes jurdicas especficas Funo adminisSatisfao cons- Iniciativa (indo

Dependncia trativa tante e quotidiana ao encontro das funcional, com das necessidades necessidades) sujeio, no interior colectivas; prestao - Parcialidade de cada sistema ou de bens e servios (na prossecuo do aparelho de rgos interesse pblico), o e servios, a ordens que no impede e instrues (hierarimparcialidade no quia descendente) e tratamento dos para recurso hierrquico ticulares (1) (hierarquia ascendente) - Coordenao e subordinao, com mais ou menos centralizao e concentrao ou descentralizao e desconcentrao

(1) Imparcialidade significa que a Administrao, porque prossegue o interesse pblico, no apoia, no favorece, no auxilia nenhum interesse particular, assim como no tem de se lhe opor por razes diversas do bem comum (Manual ..., iv, ciL, pg. 223, e autores citados; cfr., recentemente, MARIA 7_--RESA DE MELO RIBEIRO, 0 princpio da imparcialidade da Administrao Pblica, Coimbra, 1996).

24 Manual de Direito Constitucional FUNES CRITRIOS MATERIAIS CRITRIOS FORMAIS CRITRIOS ORGNICOS Funo jurisdicional Declarao do direito; deciso de - Passividade (implicando necessi- Indeperidncia de cada rgo, sem rejuzo de questes jurdicas, seja em concreto dade de pedido de outra entidade, defirecurso P para rgos superio(hierarquia perante situaes de vida, seja em abstracto nio do objecto do processo atravs do pedido e necessiaperes nas ascendente) - Em princpio, dade de deciso) atribuio a rgos - Imparcialiespecficos, os tridade (posio super bunais, formados juizes (1) partes) por 111

As funes correspondem os seguintes grandes tipos de actos do Estado, de actos jurdicopblicos:

Funo Leis Constitucionais - Actos constituintes e leis de reviso legislativa de constitucional - Actos contedo

1
De eficcia externa - Leis Stricto normativo Leis Leis InfraconstituSemw cionais De eficcia interna - Regimentos de

o ,o
11: rgos polticos

. w_ f unao

o
,o U

,o
C> poltica Funo vernativa ou 90 stricto sensu Actos do povo activo Eleies Referendos Actos de Direito Interno - Actos de Actos contedo no normativo - Actos Actos dos rgos governativos Actos polticos Stricto Sensu ou de Governo de Direito Internacional

Polticos (1) V. a sntese dada no acrdo ri. 33196 do Tribunal Constitucional, de 17 de Janeiro de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 102, de 2 de Maio de 1996: tribunal o rgo de que titular um juiz ou um colgio de juizes que, a requerio mento de pessoa singular ou colectiva, atravs de um procedimento imparcial e independente, decide, com fora obrigatria para os interessados, os factos integradores dos respectivos direitos e obrigaes, ou que fundamentam a acusao penal, aplicando-lhes o direito pertinente.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado 25 Funo admini.- trativa Actos de contedo normativo Actos de contedo no normativo Funo jurisdicional - Actos Jurisdicionais ou Sentenas Latissimo Se,,?,yu Actos externos - Regulamentos Actos internos - Instrues, estatutos, regimentos de r-os administrativos, regulamentos internos de servios Uni .laterais (por imposio de autoridade) - Actos administrativos, outros actos da Administrao Bilaterais (convencionais) - Contratos administrativos (ou, mais amplamente, contratos pblicos) Actos de contedo normativo - declaraes de inconstitucionalidade e de ilegalidade (e at h pouco tempo assentos) Actos de contedo no normativo - Sentenas Medio SerLvu (sentenas e acrdos) e decises interlocutrias

IV - Olhando para o esquema de actos jurdico-pblicos acabado de apresentar, Verifica-se que no exerccio de qualquer das trs Z:I
orandes

funes do Estado Se Praticam actos nor-mativos. Eles no SC reduzem s leis, nem sequer aos regulamentos.

0 que deve, Porm, entender-se Por acto normativo ou por norma jurdica (que o Contedo ou o resultado do acto normativo)?

Em estrito plano doutrinal - Porque, COMO se mostrar na altura

1.

propria, outra pode ser a perspectiva funcional Ou juspositiva parece prevalecer a tendncia no sentido de norma significar regra, critrio, prescrio (como se queira) com caractersticas de generalidade e, na maior parte das vezes, de abstraco. No entanto, Ml_ tiplas so as divergncias, reais ou

aparentes, acerca do que sejam essas caractersticas (2). Generalidade equivale a Pluralidade de destinatrios? A pluralidade indefinida? A indeterminao ou a indeterminabil idade? A mera no individualizao? Refere-se a uma categoria de pessoas? Consiste, afinal, em abstraco? E, por seu turno, reconduz-se abstraco a () Tambm Possvel inserir aqui convnios ou protocolos entre entidades administrativas, pois tudo corre ainda no interior da Administrao,
Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, op. cit., 1, pgS. 199 e segs.

26 Manual de Direito Constitucional indeterminao de facto ou de situaes a regular? Ou a tipicidade, ou a hipoteticidade, ou a futurabilidade, etc.? No cabe no escopo do presente manual a anlise de to intrincada problemtica, mais do foro da Teoria Geral do Direito do que do Direito constitucional. Toma-se indispensvel, apesar disso, aduzir uma, opinio, definir um entendimento que sirva de pressuposto de subsequentes consideraoes. Ora, tambm para ns, acto normativo , em princpio, acto de contedo geral, se bem que a generalidade no seja dele exclusiva e se depare, outrossim, no acto administrativo geral (1) e, porventura, at em certos actos polticos ou de governo. No acto normativo, os destinatrios so indefinidos, indeterminados ou indeterminveis, e recortam-se em abstracto, sem acepo de pessoas. J no acto administrativo geral (v. g_ a abertura de um concurso, o anncio de uma hasta pblica, talvez um plano de urbanizao), por mais alargados que sejam os destinatrios, eles circunscrevem~se e so sempre determinveis a posteriori, pois no momento da execuo do acto procede-se sua individualizao, tendo em conta os respectivos interesses mais ou menos diferenciados (2) (3). A generalidade inerente norma liga-se a no instantane idade, a repetitividade, a uma dimenso temporal, a uma pretenso imanente de durao (FORSTHOFF), a uma vigncia sucessiva (GOMES CANOTILHO). A norma aplica-se um nmero indefinido de vezes a uma pluralidade de pes(1) Curiosamente no contemplado no conceito de acto administrativo do art. 120. do Cdigo do Procedimento Administrativo. Cfr., entre ns, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 1, 10. ed., Lisboa, 1973, pg. 437; AFONSO QUEIR, Lies.--- pgs. 410 e segs., e 7oria dos Regulanientos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1980, pgs. 2 e 3; ROGRIO SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pgs. 81 e segs.; ALVES CORREIA, 0 plano de urbaniZao e o princpio da igualdade, Coimbra, 1990, pgs. 233 e segs.; GOMES CANOTILHO, anotao ao acrdo do Supremo Tribunal Administrativo (1. Seco) de 11 de Maio de 1989, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, n. 3790, pg. 19. Noutros pases, cfr., por todos, ALDo SANDULU, Sugh atti aniministravi generali a contenuto non norniativo, in Scritti giuridici in niernoria di V E. Oriando, obra colectiva, ii, Pdua, 1957, pgs. 449 e seggs.
(2)

(3) Diferente o acto administrativo de eficcia em relao a terceiros: cfr. VASCO PEREIRA DA SiLvA, Em busca do acto administravo perdido, Lisboa, 1995, pgs. 450 e seggs. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 27 soas, o acto administrativo geral uma S Vez (MICHEL FRomoNT). A execuo da norma no a esgota, nem a consome; afirma-a (GARCIA DE ENTERRA). Pelo contrrio, o acto administrativo geral esgota-se numa nica aplicao o (ou com uma nica aplicao a cada um dos destinatrios). E mutatis mutandis isso ainda que acontece com actos polticos de eficcia geral (como a marcao de eleies) ou de execuo diferida como o programa do Governo (arts. 188.`, 189.` e 192.), que se vai cumprindo e, portanto esgotando, enquanto se vo realizando as medidas que contm (1). A norma envolve a distino entre o momento da sua emanao, e o momento do seu cumprimento (2); um padro de comportamento e de soluo, um quadro de referncia que, estabelecido agora, se projecta no tempo (em geral, no tempo futuro), mais ou menos distante ou imediato; e, precisamente por isso, uma norma pode dirigir-se a um nico destinatrio de cada vez (como sucede com qualquer norma sobre um rgo singular ou sobre o seu titular). Resta sublinhar as notas peculiares do acto legislativo, no confronto dos demais actos normatvos. Em

consequncia da sua insero na funo poltica, s o acto legislativo compreende - sem embargo de alguns limites - livre iniciativa, livre escolha Z> 1 do objecto, livre conformao do contedo e livre modlficab 1lidade (3) (e da implicaes na prpria generalidade, para quem aceite esta nota). Quanto abstraco como caracterstica do objecto ou do contedo do acto normativo, ninguem contesta ser incindvel do regulamento. gerais No da lei, porque h, a par das leis gerais e abstractas, certas leis e concretas - as chamadas leis-medidas, as leis de amnistias, as leis oramentrias, a que iremos aludir num prximo captulo. 6. A funo poltica 1 - Porque se trata de funes do Estado, a configurao de cada uma das funes acabadas de esquematizar em qualquer Estado em Cfr. infra.
(2) Estamos raciocinando no mbito dos actos do Estado, A norma de origem consuetudinria justificaria outras reflexes. (3)

Cfr. BARBOSA DE MELO, op. cit., pgs. 28 e segs.

28 Manual de Direito Constitucional

concreto relaciona-se com a forma - unitria ou complexa - de enlace de povo, poder poltico e territrio e com a ideia de Direito a dominante, com a sua Constituio. Para l de tudo quanto se encontre de comum, observam-se iniludveis variaes e inflexes de pas para pas, e em cada pas ao longo dos tempos; observam-se quanto aos fins e estrutura dos actos e quanto aos rgos competentes para os emanar. Mais ainda, o especfico da funo poltica reside na sua incindibilidade total da forma e do sistema de governo (1). .Se os rgos administrativos e os jurisdicionais se aproximam, mais ou menos, por toda a parte, j as instituies polticas so apenas aquelas que a Constituio cria - e a Constituio tem, necessariamente, de as criar e regular, sob pena de sua inefectividade - e, em cada caso, em sintonia com a forma e o sistema de governo constitucionalmente consagrados. E oposta a organizao poltica em monarquia absoluta e em democracia representativa, e nesta e em governo leninista ou em governo fascista. 0 povo activo ou eleitorado somente adquire relevncia (ou relevncia plena) em democracia representativa. E no menos sensveis vm a ser as diferenas de papel e de poderes de Parlamento, Presidente da Repblica e Governo em sistema parlamentar, em sistema -presidencial e em sistema sem,presidencial. 11 - Reconhecemos o risco de, com a associao das funes legislativa e govemativa, se afectar o sentido mais tradicional de lei (que a liga a racionalidade e a permanncia) ou se vir a instrumentaliz-la ao servio desta ou daquela ideologia (2). Entretanto, seguro que a lei sempre esteve inserida, directa ou indirectamente, consciente ou inconscientemente, nas referncias (1) Sobre estes conceitos, v. Manual ..., iii, cit., pgs. 254 e 255, e Cincia Poltica - Formas de Governo, Lisboa, 1996, p-. 35.
(2) Cfr., por exemplo, CASTANHEIRA NEVES, A Coimbra, 1993, pg. 3. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 29

reduo poltica do pensantento metodolgico-juridico,

e nas opoes fundamentais da vida colectiva e que, sobretudo no sculo xx, sofre o impacto das variveis conjunturas polticas (1) (2). De resto, a lei no se confunde com o Direito; ela apenas, em cada instante, uma das suas expresses e o Direito envolve-a e ultrapassa-a (3). Por outro lado, a funo govemativa participa dos mesmos valores e do mesmo enquadramento institucional da funo legislativa. Nenhuma das decises em que se desdobra pode aperceber-se ou deixar de ser apreciada sua margem (4). 7. A funo administrativa e a funo jurisdicional I - Atravs da funo administrativa realiza-se a prossecuo dos interesses pblicos correspondentes s necessidades colectivas 1 prescritas pela lei, sejam esses interesses da comunidade poltica como um todo ou com eles se articulem relevantes interesses sociais diferenciados (5)

Na funo jurisdicional define-se o Direito (juris dictio) em concreto, perante situaes da vida (litgios entre particulares, entre entidades pblicas e entre particulares e entidades pblicas, e aplicao de sanes), e em abstracto, na apreciao da con s ttuc ional idade e da legalidade de normas jurdicas.
PIARRA, A

(1) Neste sentido, entre tantos, CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., PAF90. 487; NUNO separao .... cit., pgs. 254 e segs.; OU MANUEL
NSO VAZ, Lei

e reserva da lei - A causa da lei na Constituio portuguesa de 1976, Porto, 1992, pgs. 499 e segs.
(2) Uma lei aprovada por certa maioria parlamentar ter certa orientao; se fosse aprovada por outra maioria, poderia ter um sentido completamente diverso. (3) Assim,

A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa, 1975, pgs. 19-20.

(4) Ck CRISTINA QUEIROZ, Os Actos Polticos no Estado de Direito, Coimbra,

1990, pgs. 65 e segs., 107 e segs. e 146 e segs. () No primeiro termo trata-se de administrao do Estado, directa ou indirecta; no segundo, de administrao autnoma (autarquias locais, associaes pblicas, universidades pblicas). V. Manual ..., 111, cit., pgs. 207 e segs.
(6) Cfr- j JUSTINO DE FREITAS, op. cit.,

pg. 3 1.

Manual de Direito Constitucional

Donde: -0 interesse pblico como causa dos actos da funo adrninistrativa; e o cumprimento das normas jurdicas como causa dos actos da funo jurisdicional Uma postura essencialmente volitiva e prospectva a da administrao; e uma postura essencialmente intelectiva e retrospectiva a da jurisdio; Na funo administrativa, o predomnio da componente autoritria, mesmo se tem de se compaginar com a crescente afirmao de garantias dos administrados (arts. 267.0 e 268. da Constituio) e com forinas associativas de organizao (2); e na funo jurisdicional a presena do princpio do contraditrio (art- 32.0, n.o 5), mesmo se nem sempre o processo concebido COMO Processo de partes; A maior liberdade relativa dos rgos da funo administrativa, com gradaes vrias no caso do chamado poder discricionrio, ainda que o princpio da legalidade, mais do que compatibilidade, implique conformidade dos actos com a lei (3) e nunca o interesse pblico se lhe possa sobrepor (4). (art. 266.0 da Constituio) Vale a pena evocar aqui palavras de MARCELLO CAETANO: a) Quando est em causa um conflito de interesses, quer se trate de dois interesses privados, quer de um interesse privado e de um interesse pblico, as adjectivas). Ou Cfr. Contributo ..., cit., pg. 223 (em relao a nomi acrdo n. l0485 do Tribunal Constitucional, de 26 de Junho de 1985 (in Acrdos do Tribunal Constitucional, v, pg. 639); ao passo que o mediuni da jurisdio a vontade da lei (concretizada no apuramento da concluso decisria a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judicirio), o niediuni da administrao a vontade prpria (o que pressupe a possibilidade de agir sobre as vrias alternativas propostas pela lei). (1) V. o nosso estudo As associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa, 1985. (3) Cfr. ANDR GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade no acta administrativo, Lisboa, 1962, pgs. 37 e segs. (4) Cfr., por todos, SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos adininistrativos, Lisboa, 1987, niaxinie pgs. 188 e segs.
Parte V - Actividade Constitucional do Estado 31

a execuo da lei exige prvia definio do interesse que disfruta da proteco jurdica para assim se deslindar o conflito. 0 essencial verificar as circunstncias em que o problema se pe, definir com preciso os elementos de facto constitutivos da hiptese, para depois se fazer justa aplicao do Direito. 0 rgo do Estado executor da lei procede sobretudo mediante operaes intelectuais: verifica os factos e ajusta-lhes o Direito aplicvel.

Tal modo de executar a lei exige perfeita imparcialidade do rgo de execuo: este no deve estar de modo nenhum interessado no conflito (ningum pode ser juiz em causa prpria) e no deve resolver sem ouvir todos os interessados. Por outro lado, a prpria natureza deste processo a ir exige que o rgo de execuo s actue quando lhe seja pedido z dor um dos interessados, pelo menos. Estas regras observam-se mesmo quando o conflito se d entre interesses representados pelo prprio Estado e outros quaisquer: o rgo competente para aplicar a lei tambm se h-de mennStied)era espearairalo, scoinmtepe sindso a o oEagdoo q0 Ministrio Pblico, geralco rerpirm ntc ret quoeutr str uer fazer valer. Imparcialidade e passividade so, pois, as caractersticas do processo jurisdicional da execuo das leis. b) Mas o Estado promove e assegura a execuo das leis sem esperar que do choque de interesses resultem conflitos em que duas ou mais par tes reivindiquem a proteco jurdica na convico de lhes ser devida. 0 Estado tem rgos que tomam a iniciativa da realizao dos comandos legais, directamente ou mediante a orientao da conduta dos particulares. E nesses casos os rgos do Estado procedem como se fossem eles prprios os titulares dos interesses que a lei quer ver em aco, agindo como partes nas relaes com os particulares, isto , com parcialidade. 0 Estado no espera que lhe venham pedir que intervenha para executar a lei: aproveita faculdades legais, usa os seus poderes, cumpre os seus deveres, escolhendo quando lhe seja possvel as oportunidades de interveno e determinando-se nela por motivos de convenincia. Assim, as decises ou operaes de vontade predominam sobre os julgamentos ou operaes de inteligncia. E o Estado, na medida em que se proponha realizar os seus interesses, pode entrar em conflito com outros interessados. Parcialidade e iniciativa aparecem-nos agora como caractersticas do processo administrativo da execuo das leis (1) (2). (1) Direito Constitucional, i, cit., p-s. 208 e segs. (2) Sobre a funo jurisdicional, v. ainda na doutrina portuguesa das ltimas dcadas, JOS CARLOS MOREIRA, Op. cii,, pgs. 376 e segs.; CASTRO MENDES,

32 Manual de Direito Constitucional II - Para se compreender melhor o alcance das duas funes no mbito do ordenamento jurdico, importar acrescentar trs pontos. Em primeiro lugar, no deve tomar-se letra ou exagerar-se o seu carcter executivo, pois numa e noutra tambm se encontram momentos ou elementos irredutveis de criao, de interveno constitutiva ou de densificao de normas: basta pensar na emanao de regulamentos independentes ou autnomos (adstritos a uma pluralidade no especificada de leis, e no a esta ou quela lei) (1) e na elaborao jurisprudencial do Direito C). 0 direito de aco judicial, Lisboa, 1959, pgs. 286 e segs.; ALBERTO XAVIER, o processo administrativo gracioso, 1967, pgs. 40 e segs.; JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pgs. 221 e segs.; Rui MACHETE, Contencioso administrativo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, li, pgs. 734 e segs.; AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 36 e 43-44; MiGuEL TEIXEIRA DE SOUSA, Sobre a teoria do processo declarativo, Coimbra, 1980, pgs. 19 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Jurisprudncia, in Polis, iii, pgs. 844 e segs., e Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coirribra, 1983, pgs. 139 e segs., maxime 146, OLIVEIRA AscENsO, Os Acrdos com Fora Obrigatria Geral do Tribunal Constitucional como Fonte de Direito, in Nos Dez Anos da Constituio, obra colectiva, 1987, pgs. 255 e segs.; ANTNIO MARTINEZ VALADAS PRETO, Jurisdio, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v - pgs. 319 e segs. Na doutrina de outros pases, v., a ttulo de exemplo, VOrdinamento Giudizirio, obra colectiva ed. por Alessandro Pizzorusso, Bolonha, 1974, pgs. 139 e segs.; IGNACIO DE OTro, Estudios sobre el Poder Judicial, Madrid, 19.89, pgs. 17 e segs.; ou DomINIQUE DAMBRA, Lobjet de Ia fonction juridictionnelle: dire le droit et trancher les litiges, Paris, 1994. 0 tema tem sido objecto de mltiplos acrdos do Tribunal Constitucional, entre os quais: acrdo n. 365/91, de 7 de Agosto de 1991, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 196, de 27 de Agosto de 1991; acrdo n. 52/92, de 5 de Fevereiro de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 62, de 14 de Maro de 1992; acrdo n. 179/92, de 7 de Maio de 1992, ibidem, 2. srie, n.` 216, de 18 de Setembro de 1992; acrdo n. 331/92, de 21 de Outubro de 1992, ibidem, 2. srie, n. 264, de 14 de Novembro de 1992; acrdo n.` 394195, de 27 de Junho de 1995, ibidem, 2. srie, n. 264, de 15 de Novembro de 1995; acrdo n.` 630/95, de 8 de Novembro de 1995, ibideni, 2. srie, n. 92, de 18 de Abril de 1996; acrdo n. 496/96, de 20 de Maro de 1996, ibidem, 2. srie, n.` 164, de 17 de Julho de 1996. (1) JORGE MIRANDA, Regulamento, in Polis, v, pg. 268(2) Cfr. OLIVEIRA AsCENSO, 0 Direito - Introduo e Teoria Geral, 9. ed., Coimbra, 1995, pg. 303. Mais amplamente, V. MAURO CAPPELLETTi, Giudici Legislatori?, Milo, 1984, OU PAULO OTERO, Op. Cit., i, pgs. 45 e segs., e autores citados. e, Sobre a diferena entre a criao legislativa e a criao jurisdicional do Direito, V. CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., pgs. 403 e segas. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 33 Tal Como, em contraparuda, se a le 1ordinria no pode conceber-se como mera execuo da Constituio, no raro aparece referida a certas e determinadas normas constitucionais, para as regulamentar (no domnio dos direitos, liberdades e garantias) ou para as concretizar e lhes conferir exequibilidade (no domnio dos direitos economicos, sociais e culturais) (1); e h quem fale em imposies legiferantes (2). Se bem que o poder poltico se ostente de modo mais forte, mais intenso e mais impressivo na feitura das leis e nas decises de governo, no deixe de se manifestar igualmente na funo adminisc Zn trativa e na funo jurisdicional. Sociologica e juridicamente, a Administrao apresenta-se como poder (3). E o poder do juiz no , de jeito algum, um poder nulo ou neutro como supunha MONTESQUIEU (4); muito menos o do juiz constitucional (5). A justia administrada em nome do povo (art. 202., ri. 1), o que significa que o juiz se deve fazer tambm intrprete da inteno jurdico-social da comunidade (6). To pouco pode ignorar-se a significao poltica que assumem IZ, muitos dos actos tanto da funo administrativa (quando provenien(1) Cfr. Manual ..., li, 3. ed., Coimbra, 1991, pgs. 70, 246 e segs. e 507 e segs., e iv, cit., pgs. 277 e 278. (2) GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente ..., cit., pgs. 313 e segs. Sobre as relaes materiais entre Constituio e lei, pgs. 215 e segs.

(3) Ck MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, i, cit., pgs. 15 e 16; PAULO OTERO, Op. cil., pgs. 31 e segs. e 109. Como parcela do poder poltico, o poder administrativo funda-se na Constituio (arts. 3. e 266.>, n. 2), mas atravs da lei (ainda art. 266., n. 2); e, por isso, salvo em casos contados, vedado aos rgos administrativos deixar de cumprir preceitos legais a pretexto da sua inconstitucionalidade. V. Manual ..., li, cit., pgs. 431 e segs., e iv, cit., pgs. 281 e segs. (1) De lEsprit des Lois, cap. vi do livro xi (consultmos a edio de GONZAGUE TRUC, Paris, 1961, 1, pg. 165). (5) Cfr., por todos, VOrdinamento, giudizirio, cit., pgs. 205 e segs.; MICHEL TROPER, Fonclion juridiclionnelle ou pouvoir judiciaire?, in Pouvoirs, 16, 198 1, pgs. 5 e segs.; ou GOMES CANOTILHo, Direito, direitos, Tribunal, tribunais, in Porlugal - 0 sistema poltico e constitucional - 1974-1987, obra colectiva, Lisboa, 1989, pgs. 901 e segs. (6) CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., pgs. 422-423.
3 - Manual de Direito Constitueional, V

34 Manual de Direito Constitucional tes do Governo ou de rgos electivos de entidades descentralizadas) como da funo jurisdcional (v. g., actos de fiscalizao abstracta, preventiva ou sucessiva, de constitucional idade ou de jurisdio relativa a crimes de responsabilidade de titulares de cargos polticos). Isto ainda sem atender s precompreenses, conotaes ou implicaes metajurdicas a que nunca conseguem subtrair-se os titulares de rgos de uma e outra funo (1). 8. Zonas de fronteira e funes complementares, acessrias e atpicas I - Os actos prprios de cada funo devem provir, em princpio, de rgos distintos. Todavia, encontram-se no Direito portugus como noutros - algumas interpenetraes e inevitveis zonas cinzentas. Refira-se, por um lado: A justia administrativa (ou, talvez melhor, a administrao jurisdicionalizada), por meio da qual a Administrao pblica chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios de justia material (2) (3). (1) Cfr., por exemplo, MARTIN SHAPIRO, Couris - A Coniparative and Political Analysis, Chicago e Londres, 198 1.
(2) FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo, policopiado, ii, Lisboa, 1988, pgs. 180 e segs. Alude notao dos funcionrios pblicos pelos superiores hierrquicos, graduao da pena em processo disciplinar, classificao dos alunos nos exames escolares e dos candidatos nos concursos pblicos de recrutamento ou provimento, classificao das propostas em concurso pblico para adjudicao de contratos, apreciao de queixas e reclamaes de particulares, deciso de recursos hierrquicos e tutelares. (3) A

perda de mandato de titulares de rgos das autarquias locais por deliberao dos mesmos rgos poderia tambm incluir-se nesta categoria se no fosse inconstitucional, por se traduzir em sanes que pem em causa o direito de acesso a cargos pblicos (art. 50. da Constituio) e levar o risco de a maioria destituir representantes da minoria. Porm, o Tribunal Constitucional admite-a: v. acrdo ri. 573/96, de 16 de Abril de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 165, de 18 de Julho de 1996. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 35 Por outro lado, mencionem-se: A jurisdio voluntria (arts. 1409.` e segs. do Cdigo de Processo Civil), que consiste em actos substancialmente administrativos revestidos de forrna judicial (1); A verificao pelo Tribunal Constitucional de certos factos e actos respeitantes ao Presidente da Repblica e a candidatos a Presidente da Repblica [art. 223., ri. 2, alneas a), b) e d), da Constituio); - A admisso pelos tribunais das candidaturas a titulares de rgos electivos (2); - A elaborao pelo Tribunal Constitucional e pelo Tribunal de Contas de regulamentos internos necessrios ao seu bom funcionamento [arts. 36., alnea b), e 106.- na redaco da Lei ri. 88195, de 1 de Setembro - da Lei ri. 28/82, de 15 de Novembro; e art. 6.`, alnea a), da Lei ri. 98/97, de 26 de Agosto] (3); - Os actos produzidos ao abrigo das competncias administrativas dos presidentes dos tribunais (art. 86. da Lei ri. 49/88, de 19 de Abril, na redaco dada pela Lei ri. 24192, de 20 de Ag Sto) (4);
t>O

Em geral, os actos de execuo pelos tribunais das suas prprias decises. Cfr., por exemplo, entre ns, CASTRO MENDES, Manual de Processo Civil, Lisboa, 1963, pgs, 40 e segs.; ALBERTO XAVIER, op. cit., pgs. 23 e segs.; Rui MACHETE, Contribuio para o estudo das relaes entre o processo administrativo gracioso e o contencioso, Lisboa, 1969, pgs. 37 e segs.; ANTUNES VARELA C SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, Coimbra, 1984, pgs. 65 e segs.; LEBRE DE FREITAS, Introduo ao processo civil, Coimbra, 1996, pgs. 50 e segs.
(2) Quanto

ao Presidente da Repblica e quanto aos Deputados ao Paria~ mento Europeu, perante o Tribunal Constitucional [arts. 8.`, alnea a), e 92.` e segs. da Lei ri. 28/82 e art. 9. da Lei ri. 14/87, de 29 de Abril, respectivamente]. Quanto aos Deputados Assembleia da Repblica e s assembleias legislativas regionais dos

Aores e da Madeira e quanto aos titulares de rgos das autarquias locais, perante os tribunais judiciais (arts. 23. e segs. da Lei ri. 14179, de 16 de Maio, arts. 14. e segs. do Decreto-Lei n. 318-E/76, de 30 de Abril, arts. 23.` e segs. do Decreto-L.,--i nf 267180, de 8 de Agosto, e arts. 17.` e segs. do Decreto-Lei ri. 701-13176, de 29 de Setembro, respectivamente).
(3) Mais

amplamente, no Brasil, compete privativamente aos tribunais elaborar os seus regimentos internos, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos resPectivos rgos jurisdicionais e administrativos [art. 96., ti, alnea a), da Constituio).
(4) A

par da administrao judiciria integrada no Ministrio da Justia.

36 Manual de Direito Constitucional_ Por outro lado, ainda: - A verificao dos poderes dos Deputados Assembleia da Repblica (art. 2.` do Regimento) (1); blica, eventual- A deciso do Presidente da Assembleia da Rep mente com recurso para o Plenrio, sobre a admisso ou a rejeio de projectos e propostas de lei tendo em conta a sua conformidade com a Constituio (arts. 138. e 139.` do Regimento). Por significativos que sejam estes actos, no so eles que individualizam as funes do Estado ou que afectam o ncleo especifi~ cador dos rgos a que so cometidos. Do que se trata ou de aproveitar caractersticas, requisitos ou garantias formais de certa actividade em nome de outros princpios poltico-constitucionais, ou de proporcionar condies para o cabal exerccio de certa funo, ou de praticar actos complementares de actos prprios de certa funo, a ela indispensveis (I). E, evidentemente, uma coisa a funo; outra coisa a competncia de um rgo, na qual podem entrar faculdades decorrentes de funes diversas. Il - No obstante, cumpre reconhecer que nem todos os actos e actividades do Estado se reconduzem s funes fundamentais ou clssicas. E o que sucede com o parecer do Tribunal de Contas sobre a conta geral do Estado [art. 214., ri. 1, alnea a), da Constituio], destinado a habilitar a Assembleia da Repblica a melhor exercer a sua (3). fiscalizao poltico-financeira [art. 162., alnea Ifl E o que sucede, sobretudo, com a actividade do Ministrio (1) Cfr. JORGE MIRANDA, Deputado, Coimbra, 1974, pgs. 19 e 20, e autores citados. (2) Cfr. MARCEL WALINE, lmenis dune thorie de Ia juridiction constitulionnelle en droit positif franais, in Revue du droit public, 1928, pgs. 441 e segs .; SALVATORE CARBONARO, Nozione e limiti della interferenza funzionale - analisi e sistema delle fun--ioni, Florena, 1950; ou, sobre a jurisdicionalizao de determinadas funes, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 793(3) Cfr. SOUSA FRANco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 1, 4. ed., Coimbra, 1992, pg. 46 1; TEIXEIRA RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, 5. ed., Coimbra, 1995, pg. 130. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 37 Pblico em processo penal (art. 219.0, rLO 1), que no se integra nem na administrao - apesar da iniciativa - nem na jurisdio apesar de actividade estruturalmente conexionada com a dos tribunais (1). 1Com efeito, o Ministrio Pblico no aparece a como parte no sentido de defender um interesse contraposto ao do arguido (2); antes, deve colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realizao do direito, obedecendo em todas as intervenes processuais a critrios de estrita objectividade (art. 53., ri. 1, do Cdigo de Processo Penal), tendo, inclusive, legitimidade para recorrer no exclusivo interesse do arguido [art. 401., n. 1, alnea a)]. E, dotado de estatuto prprio e de autonomia (art. 219., n. 2, da Constituio), assim serve de anteparo da independncia dos tribunais (3) sem se confundir com eles (4). Fenmeno novo entre ns (5) praticamente s surgido com a (1) Assim, FRANco BASSI, Qp. cit., pgs. 207 e 208; FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, i, Coimbra, 1974, pgs. 362 e segs., maxime 367 e 368; CUNHA RODRIGUES, Ministrio Pblico, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v, pgs. 502 e segs., ntaxime 536 e segs. (2) Rui PEREIRA, Ministrio Pblico: hierarquia e autonomia, in Revista do Ministrio Pblico, 1994, pg. 74; acrdo n.` 5/94 do Supremo Tribunal de Justia, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 289, de 16 de Dezembro de 1994. (3) 0 Ministrio Pblico tem uma funo de iniciativa condicionante da actividade dos tribunais (CUNHA RODRIGUES, Op. Cit., IOC. cit., pg. 541) e parece importante que a perseguio dos crimes ou a luta contra a criminalidade no dependa necessariamente das opes polticas concretas feitas pelo Governo em cada momento (Deputado BARBOSA DE MELO, in Dirio da Assembleia Constituinte, n.> 100, reunio de 6 de Janeiro de 1976, pg. 3241; e tambm ANTNIO CLUNY, 0 Ministrio Pblico e o Poder Judicial, in Revista do Ministrio Pblico, 1994, pg. 43). (4) Cfr. o tratamento sistemtico dos tribunais e do Ministrio Pblico na Constituio portuguesa e na brasileira (nesta, em captulo separado, sem deixar de falar no art. 127. em funo essencial administrao da justia). (5) Mas no nos Estados Unidos, na Gr-Bretanha e em vrios outros pases europeus. V. JEAN-Louis AUTIN, Les Autorits Administratives Indpendantes el Ia Constitution, in Revue Administrative, n. 244, 1988, pgs. 333 e segs.; ALBERM MASSERA, Autonomia e independenza nellamministrazione dcllo Stato, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, obra colectiva, iii, Milo, 1988, pgs. 451 e segs.; CATHERINE TEITGEN-COLLY, Les instances de rgulation et Ia Constitution,

38 Manual de Direito Constitucional Constituio de 1976, vem a ser o dos rgos independentes da Administrao ou rgos que interferem no exerccio da funo dministrativa sem dependerem de direco, superintendncia ou tutela do Governo e cujos titulares, quase sempre eleitos, no todo ou em parte pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade. Uns so criados directamente pela Constituio (1), outros pela lei ordinria (2), embora com fundamento naquela pela sua instrumental idade com direitos, liberdades e garantias e com princpios gerais de Direito eleitoral (3) (4). Enquanto recebem competncia de consulta ou de controlo no parece que estes rgos se situem fora da funo administrativa (no existe apenas a Administrao activa). J no quando ficam invesin Revue du droit public, 1990, pgs. 153 e segs.; ANDRFs BETANCOR RODRIGuEz, Las administraciones independientes, Madrid, 1994. 1 (1) Provedor de Justia (art. 23.), Alta Autoridade para a Comunicao Social (art. 39*), Conselho Econmico e Social (art. 95.`), Conselho Superior da Magistratura (arts. 217f, nf 1, e 218f), Conselho Superior dos Tlibunais Administrativos e Fiscais (art. 217 n. 2), Procurador-Geral da Repblica e Conselho Superior do Ministrio Pblicoart. 220f) e Conselho Superior da Defesa Nacional (art. 274f, ri.` 2). (2) Comisso Nacional de Eleies (Lei n. 71n8, de 22 de Dezembro), Conselho de Fiscalizao do Servio de Informaes (Lei n. 30/84, de 5 de Setembro, e Lei n,` 4195, de 21 de Fevereiro), Conselho Nacional de Educao (Lei ri. 46/86, de 14 de Outubro, e Decreto-Lei ri. 241/96, de 17 de Dezembro), Comisso Nacional de Etica 1 para as Cincias da Vida (Lei ri. 14190, de 9 de Junho), Comisso Nacional de Proteco dos Dados Pessoais Informatizados (Lei ri. 10191, de 29 de Abril), Comisso Nacional de Objeco de Conscincia (Lei n. 7/92, de 12 de Maio), Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos (Lei ri. 65193, de 26 de Agosto), Comissrio Nacional para os Refugiados (Lei n. 70/93, de 29 de Setembro), Comisso de Fiscalizao do Segredo de Estado (Lei n. 6194, de 7 de Abril), Conselho Nacional de Consumo (Lei n. 24196, de 31 de Julho) e Comisso da Carteira Profissional do jor1 nalista (Decreto-Lei ri. 305/97, de 11 de Novembro). (3) A reviso constitucional de 1997 aditou uma clasula genrica sobre entidades pblicas independentes (art. 267., n. 3), que deve ser interpretada limitativamente ( semelhana do art. 267., n.< 4, sobre associaes pblicas) no contexto dos princpios constitucionais. E refere-se-lhes ainda a propsito da informtica (art. 35.`, n.> 2) e da liberdade de expresso e informao (art. 37., n. 3, in fine). (4) V. na doutrina portuguesa, JORGE MIRANDA, Sobre a Comisso Nacional de Eleies, in 0 Direito, 1992, pgs. 329 e segs.; FREITAS Do ANIARAL, Op. Cit., 1, pgs. 300 e segs.; PAULO OTERO, Op. Cil., ii, pgs. 577 e 722 (preconiza um princpio de numerus clausus, que rejeitamos por aquilo que dizemos no texto). E, na jurisprudncia, acrdo n. 505196, de 20 de Maro de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 154, de 5 de Julho de 1996 Parte V - Actividade Constitucional do Estado 39 tidos em competncias de regulao: assim, a Alta Autoridade para a Comunicao Social, que emite directivas genricas [art. 4., alnea a), da Lei ri. 15/90, de 30 de Junho]; a Comisso Nacional das Eleies, enquanto assegura a igualdade dos cidados eleitores e das candidaturas [art. 5., ri. 11, alneas b) e c), da Lei ri. 71/78, de 27 de Dezembro]; ou a Comisso Nacional para a Proteco dos Dados Pessoais Informatizados, enquanto emite directivas e fixa genericamente as condies de acesso informao, bem como de exerccio do direito de rectificao e actualizao [art. 8., ri. 1, alneas e) e fl, da Lei n.o 10/9 1, de 29 de Abril] 9. 0 problema da natureza dos assentos 1 - Problema de algum modo ainda de limites - aqui entre a funo legislativa e a jurisdicional - era (ou ) o da natureza dos assentos (2) do Supremo Tribunal de Justia (bem como do Tribunal de Contas). embora com anteCom os assentos - instituio introduzida em 1926, cedentes longnquos no Direito portugus - procurava-se resolver conflitos de orientaes jurisprudenciais de tribunais superiores (3). Quando no domnio da mesma legislao, relativamente mesma questo fundamental de direito, fossem proferidas duas decises opostas do Supremo Tribunal de Justia (ou dos tribunais da Relao), podia recorrer-se do ltimo acrdo para o Supremo Tribunal de Justia, funcionando em tribunal pleno (arts. 763.0 e segs. do Cdigo de Processo Civil) (4) e a doutrina que fosse adoptada adquiriria fora obrigatria geral como constava do art. 2.` do Cdigo Civil. Mas o instituto foi, ao longo dos anos, dos mais controversos. Disdiscutiu-se a sua conformidade quer cutiu-se a sua natureza jurdica (5) (1) Porventura, poderia acrescentar-se a Comisso Nacional do Mercado de Valores Mobilirios (arts. 6. e segs. do respectivo

Cdigo) se pudesse ser considerada tambm rgo independente da Administrao. (2) Assento, do verbo assentar: fixar, estabelecer, firmar. 0 termo (tambm de ressonncias antigas) foi adoptado desde o Cdigo de Processo Civil de 1939. () V. uma resenha histrica em RIBEIRO MENDES, Os recursos em processo civil, 2. ed., Lisboa, 1994, pgs. 273 e segs. (4) Quanto aos assentos do Tribunal de Contas, v. arts. 6. e segs. da Lei n. 8/82, de 26 de Maio. (1) Alm dos autores citados em Contributo ..., pg. 197, nota, pronunciaram-se no sentido da natureza legislativa dos assentos, CASTANHEIRA NEVES, 0 ins-

40 Manual de Direito Constitucional com a Constituio de 1933 quer com a de 1976, discutiu-sc a sua convenincia. 0 Tribunal Constitucional veio a propender pela inconstitucionalidade daquele preceito do Cdigo Civil (1) e o art. 4., ri.<> 2, do Decreto-Lei ri. 329-A/95, de 12 de Dezembro (de reforma do processo civil) acabaria por o revogar (2) (3) (4). tituto ..., cit., maxime pgs. 315 e segs.; Assento, in Polis, 1, pgs. 417 e segs., e 0 problenta da conslitucionalidade dos assentos, Coimbra, 1994; GOMES CANOTILHo, anotao ao acrdo ri. 359/91 do Tribunal Constitucional, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri. 3811, Fevereiro de 1992, pgs. 318 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs. 784 e 996-997; RIBEIRO MENDES, Op- cil., pg. 295; MENEZES CORDEIRO, Da inconstitucionalidade da revogao dos assentos, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, Coimbra, 1996, pg. 801 (mas fundamentando os assentos em costume constitucional). - No sentido da natureza jurisdicional, pronunciaram-se recentemente AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 386 e segs.; DIAS MARQUES, introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1986, pg. 99; OLIVEIRA ASCENSO, Os Acrdos com Fora Obrigatria Geral ..., cit., loc. cit., pg. 262, e 0 Direito ..., cit., pgs. 316 e segs.; BARBOSA DE MELO, Sobre 0 PrOblema ..., Cit.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Estado, cit., loc. cit., pg. 222; HELENA CRISTINA TOMS, Em torno do regime dos assentos em processo civil, Lisboa, 1990, pgs. 101 e segs.; MARCELO REBELO DE SousA e SOFIA GALVO, introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1991, Pg. 106; ANTUNES VARELA, anotao ao acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 18 de Maro de 1986, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri, 3813, Abril de 1992, pgs. 373 e segs. (1) Foi, primeiro, o acrdo n. 810/93, de 7 de Dezembro de 1993 (in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 5 1, de 2 de Maro de 1994) - seguido pelos acrdos n.01 407 e 410194, de 17 e 18 de Maio de 1994, respectivamente - a julgar inconstitucional, em fiscalizao concreta, o art. 2.` do Cdigo Civil na parte em que atribua aos tribunais competncia para fixar doutrina com fora obrigatria geral. E foi, depois, o acrdo n. 743196, de 28 de Maio de 1996 (in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 165, de 18 de Julho de 1996) - a declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral. De notar, porm, que o acrdo ri. 810193 no se cingiu a um juizo de inconstitucionalidade parcial do referido art. 2.` Procurou tambm fazer um trabalho de reconstruo, admitindo doutrina obrigatria geral para os tribunais integrados na ordem do tribunal emitente, susceptvel de por este vir a ser alterada. Cfr. os comentrios de CASTANHEIRA NEVES (0 problema ---, cit.), de ns prprios (in 0 Direito, 1995, pgs. 204 e segs.) e de VITALINO CANAS (Tribunal Constitucional - rgo de estratgia legislativa?, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1996, pgs. 393 e segs.).
(2) E

por revogar os prprios assentos (o que mereceu os reparos de MENEZES CORDEIRO, Op. cil., loc. cit., pgs. 799 e segs. - a que respondeu, quanto questo da constitucional idade, TEIXEIRA DE SOUSA, Sobre a constituciona lidade

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 41 11 - Dada a importncia que a matria teve (e que pode, qui, ainda voltar a ter) no queremos deixar de recordar e de reiterar a nossa opinio sobre a natureza da figura, remetendo a posio sobre a sua constitucionalidade para quando analisarmos o art. 112. da Lei Fundamental. Sempre entendemos (1) que o assento revestia natureza jurisdicional. E, em resumo, por trs razes bsicas: - A causa da lei interpretativa, como a de qualquer outra lei, vem a ser a realizao do interesse pblico; a causa da produo de assentos consistia no cumprimento da lei, de acordo com critrios meramente jurdicos; - 0 assento nem traduzia liberdade de contedo, nem liberdade de formao; era a deciso final de um processo em fase de recurso; - 0 Supremo Tribunal de Justia no podia (desde 1961) modificar qualquer assento que tivesse pronunciado; pelo contrrio, um rgo legislativo haveria de poder modificar, ou mesmo revogar, qualquer lei, interpretativa ou no, que tivesse aprovado (2). CASTANHEIRA NEVES contra-argumentava (3) sustentando que a falta de iniciativa era uma nota secundria de carcterfinal e que se teria de minida converso dos assentos, in Revista da Ordem dos Advogados, 1996, pgs. 707 e segs.).

(3) Em

vez de assentos, passou, doravante, a haver um regime de revista ampliada com deciso, tomada em seces cveis reunidas, obrigatria apenas para os tribunais judiciais (art. 732.-A do Cdigo de Processo Civil, novo). E tambm em processo penal se prev que o acrdo que resolva conflito de jurisprudncia constitua jurisprudncia obrigatria para os tribunais judiciais (art. 445.` do Cdigo de Processo Penal).
V. CARLos LopEs Do REGO,

A uniformizao da jurisprudncia no novo Direito Processual Civil, Lisboa, 1997: agora os acrdos de uniformizao de jurisprudncia so apenas precedentes judiciais qualificados (pgs. 11 e 32).

no Brasil pretende-se agora constitucional izar um instituto semelhante ao dos assentos: a smula vinculante. Cfr. (alis em postura crtica) CARMEN UCIA ANTUNEs ROCHA, Sobre a smula vinculante, in Revista de Informao Legislativa, ri.> 133, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 51 e segs. (1) Contributo ..., cit., pgs. 196 e segs.; Funes, rgos e Actos do Estado, Lisboa, 1986, pgs. 206-207, e 1990, pgs. 342-343 (embora no quadro dos actos com fora de lei); Manual ..., ti, 3. ed., pg. 419; anotao ao acrdo ri. 810193, cit.
(2) V.

(4) Curiosamente,

Contributo ..., cit., pgs. 199 e segs. (com maior desenvolvimento). (3) 0 problema ..., cit., pg. 96.

42 Manual de Direito Constitucional fonnao da mizar, se se tivesse presente que tambm a liberdade de legislao no era absoluta, e nem sempre se verificava, posto que decerto mediante outro condicionalismo jurdico, corno no-lo mostrava, desde logo, o regime da inconstitucionalidade por omisso. Contudo, poder-se-ia replicar que essa liberdade de formao era inseparvel do contedo de deciso da lei, s se compreendia ao seu servio, e que eram, de todo em todo diversos, o dever de legislar para conferir exequibilidade a uma norma constitucional - programtica ou preceptiva no exequvel - e o dever de resolver um conflito de solues jurisprudenciais (I). 111 - Numa primeira fase, escrevemos que o assento possua uma eficcia geral sem ser normativa; que a se executava uma norma; que no havia um limite que surgisse novo, havia uma questo que se decidia luz do Direito j existente. Depois abandonmos essa maneira de ver, para, pura e simplesmente, descortinannos nele um acto normativo da funo jurisdicional (2). No se tratava de normas legislativas nem de interpretao autntica em acepo prpria; faltava-lhe o irrecusvel elemento poltico que nestas sempre se exibe. Tratava-se, sim, de normas jurisprudenciais, o que explicava spondiam, bem a sua necessria acessoriedade perante a lei a que corre como as limitaes da sua emanao. Nem se outorgava ao tribunal pleno por fixar doutrina um poder de direco dos tribunais contrrio sua independncia; ele no procedia seno formulao de uma proposio - no de todas as preposies do juzo jurisprudencial. CAPTULO Il RGOS DO ESTADO Conceito 10. Origem do conceito I - 0 conceito de rgo - de rgo do Estado (3) - SUrgiU no sculo XIX fruto, quase simultaneamente, de dois movimentos dis(1) Contributo ---, cit., pg. 204. (2) A partir do Manual ..., 11, 3. ed., pg. 419. (1) C. F. VAN GERBER, Op- Cit., PgS- 149 e segs.; GEORG JELLINEK, Sysieni

der subjectiven ffentlichen Rechis, 1892 (trad, italiana Sistenia dei dirilti pubblicci Parte V - Actividade Constitucional do Estado 43 tintos: o constitucional ismo, com a multiplicao de centros de poder e a manifestao, no interior do Estado, de diferentes interesses e 1 posies polticas; e o organicismo gen-nnico (de GIERKE, sobretudo), com a sua concepo do fenmeno estadual como princpio vital e integrao de vontades. Havia que traduzir a complexidade institucional derivada da separao dos poderes sem perda da estrutura unitria do Estado, e o recurso simblico ou analgico a noes j trabalhadas pelas cincias da natureza oferecia-se como um instrumento til de anlise e construo (contanto que se no casse, como por vezes sucedeu, num reducionismo ou num pretenso realismo de matiz biolgico) (1).

Relativamente cedo, a noo desprender-se- ia da sua marca dousubbietivi, Milo, 1912, pgs. 245 e segs.) e Teoria General dei Estado, cit. pgs. 409 e segs.; LON MICHOUD, La thorie de Ia personnalit morale, Paris, 1906, 1, pgs. 128 e segs.; ROCHA SARAIVA, Op. Cit., ti, pgs. 55 e segs.; CARR DE MALBERG, op. cit., ti, Paris, 1922, pgs. 143 e segs.; LON DUGUIT, Op. Cit., ti, pgs. 539 e segs.; HANs KELSEN, Teoria General dei Estado, cit., pgs. 341 e segs.; Teoria Pura do Direito, cit., i, pgs. 286 e segs., e ti, pgs. 183 e segs.; General Theory ofLaw and State (trad.
portuguesa Teoria Geral do Direito e do Estado, So Paulo, 1990, pgs. 100 e segs.); SANTi ROMANO, Organi, in Framnzenti di uni Dizionario Giuridica, Milo, 1953, pgs. 145 e segs.; QUEIRoz LIMA, Teoria do Estado, 8. ed., Rio de Janeiro, 1957, pgs. 297 e segs.; MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relao Jurdica, I, Coimbra, 1960, pgs. 115 e segs.; ALF Ross, On the concept of state organs in Constitutional Law, in Scandinavian Studies in Law, 5, 196 1, pgs. 113 e segs.; SALVATORE FODERARO, Personalit interorganica, Pdua, 1962; NAZARENO SAITTA, Prenzesse

per uno studio delle nornte di organizzazione, Milo, 1965; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Adniinistrativo, i, cit., pgs. 203 e segs., e Direito Constitucional, cit., i, pgs. 219 e segs.; GIUSEPPINo TREVES, Organi e soggettivit dei organo, in Studi in niemoria di Carlo Esposito, obra colectiva, ti[, Pdua, 1973, pgs. 1739 e segs.; REINHOLD ZIPPEI-lus, AlIgemeiue Staatslehre (trad. portuguesa Teoria Geral do Estado, Lisboa, 1974, pgs. 225 e segs.); COSTANTINO MORTATi, Instituzioni di Dirito Publico, 9. ed., Pdua, 1975, 1, pgs. 188 e segs.; MASSIMO SEVERO GIANNINI, Organi (Teoria Generale), in Enciclopedia dei Diritto, xxxi, pgs. 37 e segs.; GlOVANNI MARONGIO, Organo e officio, in Jus, 1988, pgs. 78 e seas.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 675 e segs.; FREITAS Do
AMARAL, Curso ... i, cit., pgs. 589 e segs.; SERGIO AGLIFOGLIO, Officio (diritto anuninistrativo), in Enciclopedia dei Diritto, xLv, pgs. 669 e segs. () Cfr. ROBERT ROTTLEUTI---INER, Les nztaphores biologiques dans Ia pense juridique, in Archives de Philosophie du Droit, 1. 3 1, Paris, 1986, pgs. 215 e segs.

44 Manual de Direito Constitucional trinal de origem e seria acolhida e reinterpretada por outras correntes, luz das suas perspectivas prprias (do positivismo Kelseniano ao institucionalismo e teoria da integrao de SMEND); s o posiz tivismo sociolgico a repeliu. Das cincias publicsticas, passaria para a cincia do Direito internacional, com adaptaes, e, em menor medida, para as cincias jusprivatsticas. 0 conceito de rgo aparece hoje muito estreitamente associado teoria da personalidade colectiva Mas no a implica necessariaactividades, grumente: pode admitir-se que, para o exerccio das suas pos e entes no personalizados (ou o Estado quando se adoptasse uma tese negativista) disponham de rgos; e pode configurar-se a organizao margem de quaisquer consideraes normativas ou tcnico-jurdicas nos domnios da sociologia, da cincia da administrao e de Outras disciplinas. II - muito rico o interesse do conceito: 1.0 Ele propicia um instrumento de mediao entre a colectividade e a vontade ou poder que a unifica (); 2.0 Ele exprime a durao ou permanncia desse poder para alm da mudana dos indivduos nele investidos; 3. Ele explica a transformao da vontade psicolgica (de certas pessoas fisicas - os govemantes e os outros detentores do poder poltico) em vontade funcional (em vontade do Estado ou da pessoa colectiva) (2); 4. Ele ajuda a compreender, no plano da dogmtica jurdica, o fenmeno da diviso do poder poltico, atravs de diversos rgos com competncias prprias (3); Z:> 5. Ele peri-nite resolver problemas de responsabilidade (1) Diversamente, GEI-1RARD LEIBHOLz, La Rapresentazzione nella Democracia, trad., Madrid, 1989, pgs. 193 e segs., maxime 202. 4_ (2) ALT Ross fala, porm, num elemento de misticismo na concepo do rgo do Estado (op. cit., loc. cit., pg. 118).
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Os partidos polticos no Direito Constitucional Portugus, Bragoa, 1983, pg. 531, nota. (4) Apesar de criticar a ligao entre a doutrina dos rgos do Estado e a mentalidade mecanicista, SMEND observa ainda - do seu prisma peculiar - que os rgos

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 45 11. rgos e conceitos afins 1 - Por rgo do Estado entende-se, pois, o centro autnomo ins1 1 titucionalizado de emanao de uma vontade que lhe atribuda, sejam quais forem a relevncia, o alcance, os efeitos (externos ou mesmo ntemos) que ela assuma; o centro de formao de actos jur1 dlcos do Estado (e no Estado); a instituio, tomada efectiva atravs deiuma ou mais de uma pessoa flisica, de que o Estado carece para agir (para agir juridicamente). Cada rgo diferencia-se dos demais, primeiro que tudo pelos poderes jurdicos que recebe para esses fins; estrutura-se em razo de i

tais poderes; insere-se no plano dos princpios e do sistema constantes da Constituio (maxime da forma e do sistema de governo); 1 e subsiste por virtude da insttucionalizao que da procede. H - 0 conceito de rgo dIstingue-se do de agente (lato sensu) 0 agente no forma, nem exprime a vontade colectiva; limita-se a colaborar na sua formao ou, o mais das vezes, a dar execuo s decises que dela derivam, sob a direco e a fiscalizao do rgo. Quaisquer decises do agente que, porventura de certa perspectiva, se configurem so subordinadas ou de segundo grau, e necessariamente ?a nvel no constitucional (2). Quando muito, pode dizer-se que o nexo entre rgo e agente entre principal e acessrio. 111 - Os rgos so elementos integrantes do Estado enquanto ser juridicamente constitudo (donde a sua radical distino dos rgos constitucionais tm uma eficcia integradora, por virtude da sua existncia, do seu processo de formao e dos seu funcionamento (Verfassung und Verfasst4ngsrecht, 1928, trad. castelhana, Constitucin y Derecho Constitucional, Madrid, 1985, pgs. 77 e 146), Cfr., doutra ptica, as funes de estabilidade normativa e de integrao das instituies em JOo BAPTISTA MACHADO (Introduo ..., cit., pgs. 19 e segs.). (1) V. arts. 22. e 27 1.`, da Constituio expressamente.
(2) Cfr. MARCELLO CAETANO, Administrativo,

Direito Constitucional, 1, cit., pgs. 224-225, OU SRVULO CORREIA, Noes de Direito Lisboa, 1982, pg. 164. Este

Autor, admitindo que os agentes tambm emitem actos com efeitos externos imputveis pessoa colectiva que servem, salienta que eles se inserem necessariamente numa estranha hierrquica em cujo topo se encontra um rgo.

46 Manual de Direito Constitucional dos seres biolgicos) e os rgos constitucionais aqueles atravs dos quais o Estado actua constitucionalmente. 0 sujeito o Estado, os rgos instrumentos ao seu servio. Ao mesmo tempo, afigura-se possvel encar-los numa linha mais prxima da Cincia poltica do que da do Direito constitucional: os rgos, no j enquanto formadores de uma vontade imputvel ao Estado, mas enquanto dinamizadores da vida jurdico-pblica ou intervenientes, a par de outros intervenientes, no contraditrio poltico. Neste plano no so, porm, os rgos os nicos sujeitos constitucionais (porque so sempre norrnas constitucionais que os prevem e lhes conferem relevncia). H outras entidades, personificadas ou no, com direito ou poder de iniciativa de actividades poltico-constitucionalmente relevantes: assim, os partidos polticos, especficas associaes de Direito constitucional (arts. IV, ri. 2, 51. e 114. da Constituio portuguesa); as comisses de trabalhadores e as associaes sindicais [arts. 54.0, 55.0, 80., alnea g), e 92.]; as organizaes representativas de actividades econmicas [arts. 80., alnea g), e 921, os grupos de cidados proponentes de candidaturas Presidncia da Repblica (art. 124.) ou aos rgos das autarquias locais (art. 239.0, n.o 4). Se indispensvel conhecer as duas faces da realidade, no menos indeclinvel deve ser o cuidado em no as confundir. 12. rgo e imputao 1 - No Estado (como, em geral, nas pessoas colectivas) verifica-se, por um lado, a definio normativa de centros de formao da vontade colectiva e, por outro lado, a atribuio a certas pessoas fsicas da funo de os preencherem em concreto, de agirem como se fosse o Estado a agir. E, ento, a vontade que essas pessoas sinculares formem - uma vontade psicolgica como qualquer outra - tida como vontade da pessoa colectiva e qualquer acto que pratiquem, automaticamente enquanto tal, a ela atribudo. Nisto consiste o fenmeno da imputao (1).
(1) V., por todos, SANTi RoMANO, 01). Cit., IOC. Cit., PgS. Direito, i, cit., pgs. 334 e segs. (e, tambm sobre a imputao em geral, pgs. 150 e segs.); MARCELLO CAETANo,

166 e se,-s.; MANUEL DE ANDRADE, Op. Cil., 1, PgS. 118 e segs.; KELSEN, 7oria Pura do Direito Constitucional, cit., 1,

pgs. 221 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 47 No h dualidade de pessoas (a pessoa titular dos direitos e a pessoa que os exerce) como na representao, legal ou voluntria. H Z:I unidade: uma s pessoa - a pessoa colectiva - que exerce o seu direito ou prossegue o seu interesse, mas mediante pessoas fsicas - as que formam a vontade, as que so suportes ou titulares dos rgos. Dualidade ou desdobramento ocorre, sim, na pessoa singular suporte do rgo, j que nela se acumulam duas qualidades: a de pessoa como particular e como cidado, e a de titular do rgo. 11 E, assim, em qualquer aco ou omisso haver que discernir - que discernir se um comportamento seu, no mbito da s 1ua vida e dos seus interesses, ou se um comportamento ao servio da pessoa colectiva; haver que discernir se um acto pessoal ou um acto funcional. Nem h incapacidade de exerccio de direitos do Estado (ou de qualquer pessoa colectiva). 0 Estado plenamente capaz e exerce a sua capacidade pelos meios adequados e que so precisamente os orgacis. Tudo reside na projeco da noriria jurdica a enquadrar no plano global da institucionalizao social e da ideia de Direito. Vontade funcional nunca pode deixar de ser vontade normativa: a norma que converte a vontade psicolgica em vontade do rgo, ou seja, em vontade do Estado.

Por isso, no necessrio distinguir, a respeito da natureza dos orgacis, entre os rgos como instituies no mbito da teoria da organizao administrativa e como indivduos no mbito da teoria da actividade administrativa (1). No so os sem mais, 1 que praticam os actos administrativos ou os actos jurdico-constitucionais; nem so as instituies, sem os indivduos. So os indivduos enquadrados nas instituies ou as instituies necessariamente 1 corporizadas atravs de indivduos (2).
21)

Assim, FREITAS Do AMARAL, Curso ..., 1, cit., pgs. 591-592. rgos, sendo figuras abstractas de fixao de

RoGRIO SOARES, Direito Administrativo, cit., pg. 240: os competncias, tomam-se actuantes atravs do concurso de pessoas fisicas.

) Neste sentido,

48 Manual de Direito Constitucional Por isso ainda, o problema dos vcios da vontade no tocante a actos do Estado no pode colocar-se nos mesmos moldes em que posto em relao ao negcio jurdico. 111 - Representao (de Direito privado) e imputao so, portanto, coisas bem diversas. 0 rgo no representa a pessoa colectiva; o rgo a pessoa colectiva e esta no pode ter outra dinmica jurdica seno a que lhe vem do rgo (1). Como escreve MANUEL DE ANDRADE, ao passo que o representante conserva uma individualidade autnoma diferente da do representado, a vontade do rgo referida ou imputada por lei pessoa colectiva, constituindo para o Direito a prpria vontade dessa pessoa; enquanto que a vontade do representante a vontade dele mesmo (embora, numa certa medida, venha a produzir efeitos, desde logo, na esfera jurdica do representado), os actos do rgo valem como actos da prpria pessoa colectiva (2). IV - Com isto, to pouco, tem que ver o instituto da representao poltica, pressuposto fundamental da forina de governo representativo. E s por causa da representao poltica que se fala em rgos representativos, mas estes no o so por representarem ou deixarem de representar o Estado; so representativos, porque os seus titulares representam o povo, os cidados, enquanto recebem a representao poltica deles por meio de eleio (ou, por outras vias, eventualmente) (1) 0 que tem implicaes importantssimas no tocante responsabilidade por actos ilcitos. Como no admissvel o contrato de mandato para objecto ilcito, s atravs da imputao pode conseguir-se explicar que a pessoa colectiva responda por actos ilcitos (ou de que resultem prejuzos ou violao de direitos) de titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes (cfr. art. 22. da Constituio e art. 165. do Cdigo Civil).
(2)

Op. cit--- i, pg. 118.

Cfr., diversamente, MARQUEs GUEDES, A concesso, Coimbra, 1954, pg. 148 (para quem a representao, no sentido da teoria geral, e no no da representao voluntria de direito privado, pode abranger as relaes entre a pessoa colectiva e o rgo).
(1) Cfr. JORGE MIRANDA,

Cincia Poltica, cit., pgs. 75 e segs., e autores citados.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 49 A imputao refere-se aos actos Jurdicos e aos seus efeitos, a representao poltica aos titulares dos rgos e ao sentido ou contedo poltico que imprimem aos actos. 13. Orgos e actos com eficcia interna 1 - 0 conceito de rgo revela-se indispensvel para explicar as relaes jurdicas que se estabelecem e desenvolvem entre o Estado e os cidados (bem como entre o Estado e outras pessoas colectivas pblicas, privadas e de Direito internacional). Todavia, no h apenas actos de eficcia externa; h, outrossim, actos com eficcia interna - com eficcia intra-orgnica, nuns casos, e com eficcia interorgnica noutros - actos cuja relevncia se exaure (aparentemente) no interior do aparelho do poder estadual. H actos com eficcia intra-orgnica, sejam actos de auto-organizao ou decorrentes de autoorganizao (v. g., aprovao de regi mento ou eleio de mesa de rgo colegial), sejam actos interlocut~ rios no processo ou procedimento de fonnao da vontade do rgo. H actos de um orgo que se projectam em actos de outro rgo, seja porque se requeira a vontade concordante de ambos para a emisso do acto final do Estado (v. g., a aprovao parlamentar da lei e a promulgao pelo Presidente da Repblica), seja porque se confira a um orgo uma facult dempcher em face da facult de statuer doutro (v. g., o poder de veto - poltico ou por inconstitucionalidade - ou o de recusa de ratificao de decretos-leis) (1). E, em certos casos, dir-se-ia ocorrer um desdobramento do Estado,

tanto no interior como no exterior (assim os tribunais e o Ministrio Pblico, no exemplo mais divulgado).
Zn

Em todas estas hipteses continua ainda a justificar-se falar de imputao, pelo seguinte: Z-a) Quanto aos actos de efeitos intra-orgnicos (ou de efeitos directos intra-organicamente), eles so instrumentais ou preCfr., mais desenvolvidamente, SALVATORE FOIDERARO, Op. Cit., PgS. 124 e segs.), que aponta relaes de cooperao, de coliso e de supremacia entre os rgos. OU SRVULO CORREIA, Noes.--- cit., pgs. 62 e segs.
4 - Manual de Direi(o Cons(itucional. V

Manual de Direito Constitucional paratrios diante de actos especficos do rgo, correspondentes parcela, que lhe cabe, do poder do Estado; b) Quanto necessidade de adio de actos de vrios rgos para que se produza um acto final do Estado, em rigor a imputao s se dar tambm a final, em face do resultado dessa adio; os actos de diferentes rgos so imputados ao Estado na medida em que concorrem para tal acto global (ou complexo) ou para tal resultado; d Nem isto infiririado pela possibilidade de emanao, dentro de um processo, de actos de sentido divergente de dois ou mais rgos, porque ainda o acto final, seja qual for a vontade que prevalea, que se imputa ao Estado; nada impede, entretanto, uma relativa autonomizao dos actos de diversos rgos, enquanto se tome o Estado constitucional, representativo ou de Direito corno Estado com pluralidade de poderes; d) Quanto ao desdobramento orgnico - funcional, quer no domnio da funo jurisdicional quer no domnio da funo administrativa, ou se trata de uma adequao para o desempenho de certas funes ou tarefas ou de um desdobramento mais a nvel de pessoas colectivas do que a nvel de rgos. 11 - Poder-se- ir ao ponto de falar numa personificao do rgo, ainda que limitada (1) ou parcial (2)? Ou concluir que o Estado uma organizao diversificada actuante, e no uma unidade de imputao em vestes de pessoa colectiva (3)? No parece necessrio ir to longe. Um vez que para o prprio Estado e para os destinatrios permanentes da ordem jurdica estadual aquilo que importa, em ltima anlise, so os actos finais, tudo quanto at l se passe no se apresenta relevante no plano da personalidade colectiva e da que no se descubra interesse nesse desdobramento ou multiplicao da figura.
VEZIO CRISAFULLI,

Alcune considerazioni suila teoria degli organi dello Stato, Modena, 1938, pgs. 22 e

segs.
(2) SALVATORE

FODERARO, Op. Cil., PgS. 197 e segs. Direito Constitucional, cit., pg. 682.

(3) GOMES CANOTILHO,

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 51 Alis, no preciso recorrer tcnica da personificao para qualificar qualquer situao ou relao como jurdica, como significativa do prisma do Direito. 0 Direito regula no s relaes entre sujeitos mas tambm entre sujeitos e objectos e no interior de um mesmo sujeito (1). Mais: porque toda a evoluo do Direito pblico vai na linha de uma institucionalizao e complexificao crescente, todas as aces e omisses dos rgos ho-de compreender-se sempre luz de referncias e quadros jurdicos - mas referncias e conceitos muito diversificados, adequados funo prpria de cada deciso ou expresso de vontade, e no luz de uma s forma de os entender (como seria a subjectivao dos rgos). 14. Orgos em Direito interno e em Direito internacional 1 - Como se disse, a teoria do rgo susceptvel de ser estendida, e tem-no sido, ao Direito internacional. Desde logo, as organizaes internacionais possuem uma realidade essencialmente institucional. Mas tanto elas como os demais sujeitos de Direito internacional (com excepo, naturalmente, do indivduo, quando este seja sujeito de Direito internacional) tambm s podem agir atravs de rgos (e agentes) nas suas relaes jurdicas (2). Relativamente ao Estado o problema que pode suscitar-se vem a ser o de saber se h coincidncia entre rgos para efeitos de Direito interno e rgos para efeitos de Direito internacional ou qual a ordem jurdica que determina os rgos com competncia na sua esfera externa ou seja,
(1) SANTi ROMANO, op. Cit., lOC. Cit., Pg.

163.

Sobre rgos das organizaes internacionais, cfr., por exemplo, ALFRED VERDROSS, Derecho internacional Publico, 4. ed. castelhana, Madrid, 1963, pgs. 250 e segs.; NGUYEN Quoc DINH, PATRICK DAILLIER e ALAIN PELLET, Drot International Public, 3. ed., Paris, 1987, pgs. 547 e segs.; MARIO GiULIANO, TULLIO SCOVAZZI E TULLIO TREVES, Diritto Internazionale - parte generale, Milo, 1991, pgs. 143 e segs.; ANDR GONALVES PEREIRA e FAuSTO DE QUADROS, Manual de Direito Internacional Pblico, Coimbra, 1993, pgs. 436 e segs.; JEAN COMBACAu e SERGE SUR, Droit International Public, Paris, 1993, pgs. 734 e segs.; DIEZ DE VELASCO, Las Organizaciones Internacionales, 8. ed., Madrid, 1994, pgs. 91 e segs.; JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico, i, Lisboa, 1995, pgs. 275 e segs.
(2)

52 Manual de Direito Constitucional com poder para vincular o Estado i ntemac ional mente e tambm para o constituir em responsabilidade - se o prprio Direito estadual, se o internacional. 11 - Em princpio, o Direito internacional no dispe sobre quem representa o Estado nas relaes internacionais, embora venha de h muito jus raepresentationis oninimodae dos Chefes do Estado (1). Remete para Direito interno (ou acolhe o que este dispe) (2) (3). Os rgos do Estado face do Direito interno so-no tambm, por conseguinte, face do Direito das Gentes e so as Constituies que estipulam quais os rgos com competncias especficas nas relaes internacionais. Assim, entre ns, o Presidente da Repblica representa a Repblica Portuguesa (segundo o art. 120. da Constituio) e no processo de concluso de convenes internacionais intervm ou podem intervir o Governo, a Assembleia da Repblica e o Presidente (arts. 197.`, 161. e 135.`). No quer isto dizer, no entanto, que a imputao se faa em Direito internacional em moldes ou com critrios exactamente iguais aos do Direito interno. H factores irredutveis, nomeadamente no domnio da responsabilidade. Por outro lado, haver sempre que ter em devida conta o princpio da efectividade. Tal como, em situao de necessidade - por exemplo, em caso de ocupao estrangeira ou de guerra civil - adquire especial relevncia o instituto do reconhecimento do Governo. Finalmente, ocorrendo alteraes constitucionais que afectem, no j os titulares dos rgos, mas sim os prprios rgos (como sucede quando muda o regime poltico ou a forma de governo, com as inerentes implicaes ao nvel dos rgos da funo poltica), a regra jurdico-internacional da identidade e continuidade do Estado no pode deixar de prevalecer. (1) Cfr. o art. 7.>, ri. 2, da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados. (2) Assim, o art. 5. do projecto da Comisso de Direito Internacional sobre responsabilidade do Estado por factos ilcitos. (3) Cfr. ALFRED VEDROSS, op. cit., pgs. 250 e segs.; FRANCIS PAK, Organs ofState in their External Relations, in Manual ofPublic International Laiv, obra colectiva dirigida por Max Sorensen, Londres, 1968, pgs. 381 e segs.; MANUEL DIEZ DE VELASCO, Instiluciones de Derecho Internacional Publico, 1, 3. ed., 1976, pgs. 381 C SCgS.; CELSO DE ALBUQUERQUE MELO, Curso de Direito Internacional Pblico, ti, 8. ed., Rio de Janeiro, 1986, pgs. 925 e segs.; BENEDIETTO CONFORTI, Diritto Internazionale, 3. ed., Npoles, 1988, pgs. 331 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 53 2. Elementos 15. Os elementos do conceito de rgo 1 - 0 conceito de rgo implica quatro elementos (inseparveis, mas que cabe distinguir): a) A instituio ou, em certa acepo, o oficio - sendo instituio na clebre definio de HAURIOU, a ideia de obra ou de empreendimento que se realiza e perdura no meio social (1); b) A competncia ou complexo de poderes funcionais cometidos ao orgo, parcela de poder pblico que lhe cabe; C) 0 titular ou pessoa fsica ou conjunto de pessoas fsicas que, em cada momento, encarnam a instituio e formam a vontade que h-de COrresponder ao rgo (2); d) 0 cargo ou mandato (quando se trate de rgo electivo) funo do titular, papel institucionalizado (3) que lhe e distribudo, relao especfica dele com o Estado, traduzida em situaes subjectivas, activas e passivas (4). Cfr. MAURICE HAURIOU, Prcis de Droit Consfitucionel, 2. ed., Paris, 1929, pgs. 72 e segs.; SANTi ROMANO, op. cit., pgS. 156 e segs., OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ---, cit., pgs. 23 e segs. E ainda SMEND, Op. Cit., pg. 152 (o rgo uma realidade espiritual que, no processo de integrao, se perpetua e renova), (2) Nas organizaes internacionais, no raro nas sociedades comerciais e, por vezes, em certas associaes h pessoas colectivas investidas na qualidade de titulares de rgos, mas, em ltima instncia, elas tomam-se

presentes atravs das pessoas fisicas titulares dos seus rgos ou agentes ou que as representam. (3) JOO BAPTISTA MACHADO, Op, Cit., pgS. 17-18. Cfr. OTA WEINBERGER, Les th0ries institutionnallistes du droit, in Controverses aulour de Pontologie du Droit, obra colectiva, Paris, 1989, pg. 75: A pessoa autorizada a agir em nome da instituio funciona como uma inteligncia programada pela ideia directriz da instituio>.
(4 )

No se confunda cargo com oficio, na acepo que a doutrina italiana liga ora ao rgo, ora ao servio ou aparelho.

54 Manual de Direito Constitucional 11 - A instituio e a competncia dir-se-iam elementos objectivos, o titular e o cargo elementos subjectivos; nos primeiros dir-se-ia dominar factores normativos e transtemporais, nos segundos factores pessoais. No entanto, tambm o titular e o cargo so conformados objectivamente pelas normas - de Direito constitucional e de Direito ordinrio - que no s inserem o titular no rgo mas tambm regulam a sua designao, a sua cessao de funes e outras vicissitudes. 0 estatuto do titular, em todos os aspectos, radica, tal como a competncia, na norma jurdica. No por acaso que tambm se fala em magistratura (como sinnimo de cargo), sobretudo quando se trata de rgos singulares ou com uni s titular(). 16. Sentido da competncia 1 - A competncia (2) algo de instrumental no confronto dos fins ou funes do Estado ou dos interesses Pblicos- um meio que os pressupe forosamente. r sistema polSeria possvel pensar a competncia em qualque tico-constitucional, mas em rigor s importa considerar o conceito (1) Cfr. JEAN-LOUIS QUERMONNE, Les rgimes politiques occidentaux, Paris, 1986, pg. 132 (refere-se magistratura corno suporte institucional dado ao exercIcio de um poder poltico personalizado ou individualizado, como sucede com o Chefe do Estado ou com o Chefe de Governo). n Studi di Diritto (2) Cfr. ARNALDO DE VALLES, Competenza e ufficio. i Pubblico in onore di Oreste Ranelletti, Pdua, 1931, 1, pgs. 323 e segs.; PIETRO GASPARI, Competenza amministrativa, in Enciclopedia del Diritto, VIII, pg. 33; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 1, cit., pgs. 211 e segs.; AFONSO QUEIR, Competncia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, li, pgs. 524 e segs.; COSTANTINO MORTATI, 01). Cit- 1, Pg- 196; MARCELO REBELO DE SOUSA, Os partidos polticos ..., cit., pg. 5M, nota; MARIANO BAENA DEL ALCZAR, Competencias, funciones y potestadas en el ordenamiento juridico espaiol, in Estudios sobre Ia Constitucion espaiola - Homenaie el Profesor Eduardo Garcia de Enterria, iii, obra colectiva, Madrid, 1991, pgs. 2453 e Segs.; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 678 e SegS.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 495; FREITAS Do AMARAL, Curso 1, cit., pgs. 604 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 55 quando haja mais de um rgo ou centro de poder. Historicamente imbricada com o emergir do constitucional ismo moderno e com a ideia de separao (ou, depois, diviso) de poder, ela liga-se, ao mesmo tempo, a um postulado elementar de racionalidade e de operacionafidade. No tocante s demais pessoas colectivas de direito pblico, a competncia uma concretizao das atribuies - quer dizer, dos interesses ou finalidades especficas que devem prosseguir (1). o conjunto de poderes de que uma pessoa colectiva pblica dispe para a realizao das suas atribuies (2), havendo ainda que discernir, de harmonia com a estrutura funcional da pessoa colectiva, o segmento conferido a cada um dos seus rgos. Mutatis mutandis pode tambm aludir-se a competncia quanto s pessoas colectivas de direito privado (3), na medida em que se toma necessrio ou conveniente distinguir e distribuir por diversos rgos o seu poder, seja associativo, funcional ou societrio (um poder que no poder pblico, mas que no deixa de ser poder em relao aos membros ou aos beneficirios). Il - A competncia pode ser delimitada em razo da matria, da hierarquia, do territrio, do tempo e do valor dos actos. Noutra perspectiva, alude-se, por vezes, a competncia subjectiva para indicar a competncia de um

rgo em face da competncia de outros rgos da mesma pessoa colectiva; e alude-se a competncia objectiva para a recortar em razo da matria ou da parcela de funes, atribuies ou interesses que deve prosseguir (4). 0 art. 112., n.o 8, da Constituio parece fazer a distino.
(1) Cfr. MARCELLO, CAETANO,

Manual ..., cit., i, pgs. 202 e 203; AFONSO QUEIR, Atribuies, in Dicionrio Jurdico ... i, pgs. 587 e segs. AFONSO QUEIR, Competncia, cit., loc. cit., pg. 525. Cfr. JOS DIAS MARQUES, Teoria Geral do Direito Civil, i, Coimbra, 1958, pg. 223.

(2) (3)

M Cfr. AFONSO QUEIR, Os limites do poder discricionrio das autoridades administrativas, in Estudos de Direito Administrativo, Coimbra, 1968, pgs. 10 e segs.

56 Manual de Direito Constitucional Pode, porm, haver conflitos de competncia: conflitos positivos se dois ou mais rgos se pretendem competentes para a prtica de certo acto (atravs de interpretaes, porventura, diversas da norma definidora de competncia); e conflitos negativos - se nenhum rgo se considere competente (I). 111 - A competncia analisa-se em poderes funcionais, no em direitos subjectivos. Os rgos s existem no mbito da pessoa colectiva e as pessoas que so titulares dos rgos esto ao seu servio, insista-se; nenhum interesse prprio delas pode aqui ser relevante; e assim tem de ser, at por maioria de razo, no Estado. iatizado pela H uma funcionalizao ao interesse pblico med norma jurdica. E so essas finalidades objectivas que comandam, portanto, o exerccio da competncia, na latitude varivel de liberdade dos critrios de deciso correspondentes s diversas funes do Estado ou aos diversos tipos de actos IV - A competncia no se confunde com a capacidade, susceptibilidade de situaes activas e passivas, de direitos, poderes e deveres, de que uma pessoa colectiva pode ser titular. A competncia segue a capacidade, a qual se afere, salvo no Estado, de acordo com um princpio de especialidade. Na prtica das relaes jurdicas, a competncia dos rgos do Estado e das demais entidades pblicas desempenha, porm, (1) Se o conflito se d entre rgos administrativos e jurisdicionais fala-se em conflitos de jurisdio. E se ocorre entre rgos de diferentes pessoas colectivas pblicas (da Administrao) em conflitos de atribuies (por estarem em causa os interesses pblicos que, segundo a lei, devem prosseguir especificamente.
(2) ELLO CAETANO,

Tratado Elenientar Sobre poderes funcionais, efr. MARC

de Direito Administrativo, i, Coimbra, 1944, pg. 169; JEAN DABIN, Le Droit Subjectif, Paris, 1952, pgs. 217 e seys.; SANTi ROMANO, Op. cit., loc_ cit_ p,os* 179-180, Lisboa, 1969, 200 e 203; JORGE MIRANDA, Poder paternal e assistncia social pgs. 17 e seggs.; MENEZES CORDEIRO, Teoria Geral do Direito Civil, policopiado, i, Lisboa, 1989, pgs. 263 e 264. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 57 uma funo equivalente da capacidade e da legitimidade dos particulares (1). 17. A competncia e a norma jurdica 1 - Sendo a competncia definida pelo Direito objectivo, o rgo no pode ter outra competncia alm da que a norma estipula. No pertence ao prprio rgo fazer seus poderes que lhe no sejam .atribudos; e nenhuma autoridade do Estado pode praticar actos que no se reco nduzam a competncias pr-estabel ec idas; assimrmo, imo no pode dispor delas, transmiti-Ias a outra autoridade ou confo - as de modo diferente. No respeitante aos rgos constitucionais, significa isto que eles so dotados to somente de poderes constitudos (2) - constitudos pela Constituio - e que esses poderes devem ser entendidos no seu plano sistemtico e exercidos no respeito pelas respectivas normas (3). 11 - 0 princpio da prescrio normativa da competncia (4) numa ordem constitucional de Estado de Direito, manifestao de duas ideias mais fundas: a de limitao do poder pblico como garantia de liberdade das pessoas e a da separao e articulao dos rgos do Estado entre si e entre eles e os

rgos de quaisquer entidades ou instituies pblicas. Ao passo que em Direito privado e em Direito constitucional, no tocante aos direitos fundamentais, o princpio o da liberdade ou da autonomia, no tocante aos rgos o da competncia (5). Na concepo do constitucional ismo moderno (mas anterior, alis, a este, e vinda desde
(1) MARCELO REBELO DE SOUSA, o

valor jurdico do acio inconstitucional, Lisboa, 1988, pg. 116.

(1) V., por todos, HAMILTON, MADISON e JAY, The Federalist, trad. portuguesa 0 Federalista, Braslia, 1984, pgs. 575 e segs.
(3) Cfr.

GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pg. 679; PAULO OTERO, 0 poder ..., cit., p-s. 256 e 257. (1) Quanto aos rgos administrativos, v. art. 29. do Cdigo do Procedimento Administrativo.

(5)

Para empregar expresses entre ns lanadas por PAULO CUNHA.

58 Manual de Direito Constitucional o Direito romano), Os indivduos podem ter todos os direitos que no contrariem os direitos dos outros, a Constituio escrita no esgota os direitos fundamentais (art. 16., ri. 1, da Constituio) e a liberdade s tem por limites os que a lei estabelecer, j os rgos do Estado - que no valem por si, mas enquanto instituies ao servio das finalidades colectivas - apenas podem agir com os poderes que as normas a eles relativas lhes confiram e nos tennos por elas traados. A competncia traduz-se numa autorizao ou legitimao para a prtica de actos jurdicos (aspecto positivo) e num limite para essa prtica (aspecto negativo). Se uni rgo do Estado praticar um acto que no recaia na sua competncia, esse acto ser invlido, irregular ou ineficaz por incompetncia (ou, conforme os casos, incompetncia stricto sensu, usurpao de poder ou, ainda de certa ptica, desvio de poder). A competncia vem da norma; no se presume. Contudo, tanto pode ser explcita quanto implcita. Quer dizer tanto pode assentar numa norma que, explicitamente, a declare como assentar em norrna cujo sentido somente seja descoberto atravs de tcnicas interpretativas e que surja como consequncia de outra norma ou nela esteja contida. No h diferena de natureza entre poderes explcitos e implcitos; h somente diferena de graus de leitura (1). A afirmao de poderes implcitos de certo rgo muitas vezes feita para aumentar a sua influncia ou a sua competncia em detrimento de outros rgos. Tal intuito , porm, inadmissvel. Os poderes implcitos de um rgo no podem brigar com os poderes - explcitos e implcitos - de quaisquer outros (2). E tambm aqui a interpretao tem de ser sistemtica, levando a conjugar a interpretao de qualquer preceito definidor de competncia com, pelo menos, os restantes preceitos que prevem competncias dos demais rgos. Cfr. GENEVIVE CEREXHE, Les comptences iniplicites ei leur aplication en c droit belge, Bruxelas, 1989; GO\4ES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., p-s. 680 e segs (.2) Assim j o nosso estudo Actos e Funes do Presidente da Repblica, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, Lisboa, 1977, pgs. 276-277. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 59 E so de conceber, em rgos constitucionais, poderes criados ou derivados directamente da lei ordinria e no da Constituio? Tais poderes so legtimos, desde que entronquem em poderes constitucionais; desde que, exactamente mediante interpretao sistemtica de todos os preceitos constitucionais de competncia, possam ser entendidos como poderes implcitos neles contidos; desde que tenham base constitucional (1). Esta resposta vale, entre ns, tambm para o Presidente da Repblica (2 ) apesar de a Constituio no falar em poderes atribudos por lei ao ocupar-se dele, ao contrrio do que faz com a Assembleia da Repblica, o Governo e o Tribunal Constitucional [arts. 161.0, alnea o), 197.0, ri. 1, alnea j), 199., alnea e), e 223., ri. 3] (3). IV - Outras classificaes de competncias ou de poderes (funcionais) abrangidos nas competncias de rgos so as que contrapem: Poderes originrios ou directos (vindos imediatamente de norma jurdica, ainda que implcita) e poderes derivados ou indirectos (vindos de delegao ou de atribuio de outro orgo, quando a norma jurdica a consinta, como estatui o art. 11 l., ri. 2, da Constituio); Poderes exclusivos ou reservados (de um s rgo) (4) e poderes concorrentes (concedidos a dois ou mais rgos, de Assim, acrdo n. 81/86 do Tribunal Constitucional, de 12 de Maro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 93, de 22 de Abril de 1986, pg. 982. Mas o Tribunal parece exigir em rgos de soberania que a competncia esteja determinada ou autorizada pela Constituio (pg. 981). (2) Contra, GomEs CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Os poderes do Presidente da Repblica, Coimbra, 1991, pgs. 34 e 35, nota. Mas admitem poderes implcitos e poderes vindos de costume constitucional (pgs. 36 e segs.).

(3) Como poderes legais conferidos ao Presidente da Repblica, v. o de conferir posse aos juizes do Tribunal Constitucional (art. 20., n. 1, da Lei n.` 28/82, de 15 de Novembro), ou, menos importante, os relativos ao Dia de Portugal (Decreto-Lei n. 51/92, de 11 de Abril), e antes de 1982, os poderes relativos a ordens honorficas. (4) Poderia falar-se aqui em prerrogativa, um pouco na linha da prerrogativa da Coroa inglesa (cfr. por ltimo, IAN LoVELAND, Constitutional Law - A Critical Introduction, Londres, 1996, pgs. 102 e segs.). mas o termo tambm usado para abranger todas as garantias pessoais, organizatrias e funcionais dos rgos (assim, GIAN FRANCO CIAURRO, Prerogative Costituzionali, in Enciclopedia del Diritto, xxxv, 1986, pgs. 1 e segs.).

60 Manual de Direito Constitucional tal sorte que actos de uns podem revogar actos de outro ou outros); Poderes constitucionais (previstos por normas constitucionais) (1) e poderes legais (previstos por normas legais, de legislao ordinria) (2); Poderes materiais (relativos a actos ou funes do Estado, directa e imediatamente) e poderes institucionais (ou poderes de uns rgos em relao a outros); - Poderes positivos (correspondentes ao pouvoir de statuer de MONTESQUIEU) e poderes negativos ou de controlo (correspondentes ao pouvoir dempcher); - Poderes de exerccio livre, condicionado e obrigatrio. 18. Os titulares e as suas situaes 1 - 0 rgo caracteriza-se tanto pela permanncia e pela continuidade que lhe trazem a instituio, a competncia e o cargo quanto pela precariedade inerente ao titular. 0 titular sempre temporrio: pelo menos, por fora da durao limitada da vida humana ou da capacidade fsica e mental para o exerccio do cargo; e tambm por virtude de regras jurdicas, variveis consoante os sistemas e as circunstncias histricas. Se, por definio, o Estado como forma de organizao poltica impede a apropriao pessoal de qualquer cargo, o princpio democrtico o da renovao peridica por via, directa ou indirectamente, de eleio pelo povo, e o princpio republicano (enquanto princpio democrtico qualificado) (3) exige mesmo a limitao dos mandatos. o que a Constituio estatui em geral (no art. 118.) e, no concemente ao Presidente da Repblica, com a proibio de terceiro mandato con(1) Ainda que regulamentada por normas legais. Cfr. o acrdo n. 254192 do Tribunal Constitucional, de 2 de Julho de 1992 (in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n.<> 175, de 31 de Julho de 1992).
(2) Entretanto, s vezes toma-se dificil distinguir entre poderes constitucionais regulamentados por lei e podei-es de ori,gem legal. V. por exemplo, os poderes do Presidente da Repblica em matria militar (arts. 29., n. 2, 39.` e 46.`, n.05 5 e 6, da Lei n. 29182, de 11 de Dezembro). (3) V. Cincia Poltica, cit., pgs. 164 e segs.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 61 secutivo ou de terceiro mandato iniciado no quinqunio imediatamente subsequente ao termo de segundo mandato consecutivo (art. 123.) (1). 11 - Sob a denominao genrica de situaes funcionais, ZD englobam-se as situaes jurdicas, activas e passivas, dos titulares dos.rgos e dos agentes (ou de alguns agentes) do Estado e de quaisquer ent idades pblicas enquan to tais. Englobam-se as situaes jurdicas em que se subjectivam os estatutos correspondentes aos cargos desempenhados por essas pessoas no Estado e nas outras entidades pblicas. J tratmos do assunto no tomo w deste Manual (2) para onde remetemos agora. 19- A designao dos titulares 1 - Os modos de designao dos titulares dos rgos de Estado so variadssimos, quer no passado quer no presente. No possvel aqui seno propor uma classificao, olhando experincia histrica: a) Entre formas de designao por mero efeito do Direito - a sucesso hereditria (prpria de sistemas

monarquicos e anstoCrtiCOS), o Sorteio (3), a rotao, a antiguidade e a inerncia (4); (1) E seria desejvel que a lei estendesse esta regra aos presidentes de cmara municipal e de junta de freguesia. Nem seria inconstitucional, como demonstrmos em Princpio republicano e poder local, in 0 Direito, 1992, pgs. 451 e segs. (2) V. pges. 59 e segs., e autores citados. (1) Sobre o sorteio, cfr. GIUSEPPE TRIPOLI, Osservazioni sul principio niaggiorifario e sui limiti, in Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto, 1983, pgs. 643 e segs.; JOS RIBEIRO FERREIRA, A Deniocracia na Grcia Antiga, Coimbra, 1990, pgs. 193 e 194; e recordem-se as reflexes de MONTESQUIEU (De lEsprit les Lois, livro li, 2) e de RouSSEAU (Du Contrai Social, livro iv, cap. iii). 0 sorteio, com larga difuso na Grcia antiga, foi quase abandonado nos tempos modernos. No constitucionalismo portugus s a Constituio de 1822 o contemplou para a escolha do 13.` Conselheiro de Estado entre cidados da Europa ou do Ultramar (art. 162.`).
(4)

Inerncia a atribuio a algum da titularidade (ou do exerccio) de um

cargo por virtude da titularidade de outro cargo: V. JORGE MIRANDA, Inerncia, in Verbo, x, pg. 1370.

62 Manual de Direito Constitucional b) E entre formas de designao por efeito do Direito e da vontade - a cooptao (simultnea e sucessiva) (1), a adop, a aquisio revoo, a nomeao, a eleio, a aclamao lucionria. eterminadas A cada uma destas modalidades correspondem d regras jurdicas. Da sua observncia dependem, em concreto, a investidura no cargo (sujeita ainda a requisitos formais) e a legitimidade de ttulo dos governantes (contraposta, aps Brtolo, legitimidade de exerccio) (2). e se prendem Problemas importantes so, por outra banda, os qu com os titulares putativos de rgo do Estado e com a usurpao e a restaurao no cargo. No podemos vers-los aqui. 11 - Na actual Constituio Portuguesa, de fundamento democrtico (prembulo e arts. l., 2., 3. e 9.) prevalece a eleio directa, porque o povo exerce o poder, antes de mais, atravs do sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico (art. 10. 0, ri. 1) e os partidos participam nos rgos baseados no sufrgio universal e directo de acordo com a sua representativ idade eleitoral (art. 114.0, n.o 1) (3). o Presidente da Repblica So, pois, eleitos por sufrgio directo (arts. 121.o e segs.), os Deputados Assembleia da Repblica (arts. 149.o e segs.), os Deputados s assembleia legislativa regio~ Z> nais (arts. 231., ri. 2) e os membros das assembleias de freguesia e parte dos membros das assembleias municipais e das assembleia regionais (arts. 239., ri. 2, 251. e 260.0). So eleitos pela Assembleia da Repblica, segundo o princpio da representao proporcional, cinco membros do Conselho de Estado, cinco membros da Alta Autoridade para a Comunicao Social e os
(1) Cfr. KARI, LoENVENSTEN, Kooptaiion and Zuwahl ber die Autonome Bil-

dung Priviligierter Gruppen, 1973 (trad. italiana Le Forme della Cooptazione, Milo, 1990). (1) V. Cincia Poltica, cit., pgs. 44 e segs.
(3) V.

tambm, redundantemente aps 1982, o art. 113., n. 1.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 63 membros do Conselho Superior do Ministrio Pblico que lhe competia designar [art. 163., alnea b)]. E por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, dez juizes do Tribunal Constitucional, o Provedor de Justia, o presidente do Conselho Econmico e Social, sete vogais do Conselho Superior da Magistratura e os membros de outros rgos constitucionais cuja designao seja cometida Assembleia [art. 163., alnea i)] (1). So eleitos pela assembleia de freguesia parte dos membros das assembleias municipais (art. 251.0) e pelas assembleias municipais parte dos membros das assembleias regionais (art. 260.). Quanto aos titulares de rgos executivos colegiais das autarquias locais, a Constituio agora remete para a lei (art. 239., ri. 3) (2). I,- So nomeados, tendo em conta os resultados eleitorais, o Pr meiro-Ministro pelo Presidente da Repblica (art. 187., ri. 1) e os presidentes de governos regionais pelos M 1nistros da Repbl 1 ca (art. 231., ri. 3, 2. parte). E sob proposta do Primeiro-Ministro ou dos presidentes dos governos regionais, conforme os casos, so nomeados os restantes membros do Governo da Repblica e dos

governos regionais (arts. 187., ri. 2, e 231., ri. 4). 111 - So coisas diversas as inelegibil idades (e, positivamente, os requisitos de elegibilidade) e as incompatibilidades. As inelegibil idades impedem a eleio e, por conseguinte, atingem o direito fundamental de ser eleito. Destinadas, como diz o art. 50.>, ri.> 3, da Constituio (aditado, sem grande necessidade, na reviso de 1989) a garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos cargos, devem ser interpretadas restritivamente (3). (1) Tratando-se de membros dos rgos de origem legal (v. g., alguns dos rgos independentes da Administrao), a lei goza, pois, de liberdade quanto a critrio de eleio. (1) Antes de 1997, os membros das cmaras municipais eram eleitos por sufrgio directo (art. 252.`). A modificao agora operada pode levantar dvidas quanto ao respeito de limites materiais de reviso constitucional [art. 288.>, alnea h)].
(3) Cfr. JORGE MIRANDA, Deputado,

cit., pgs. 13 e segs., e Lei reguladora de incompatibilidades de cargos pblicos, in 0 Direito, 1992, pgs. 262 e 263.

64 Manual de Direito Constitucional As incompatibilidades consistem na impossibil idade de exerccio simultneo de dois cargos (v. g_ de Deputado e de membro do Governo, como estabelece o art. 154.`, n. 1, da Constituio) ou na impossibilidade de exerccio de um cargo quando o seu titular detenha um interesse (privado) ou esteja ligado a um interesse em conflito (ou susceptvel de entrar em conflito) com o interesse pblico. De entre as inelegibil idades, algumas (as chamadas inelegibilidades especiais) podem equivaler a incompatibilidades de cargos - o que acontece quando, partida, quem seja titular de certo cargo fique impedido de disputar uma eleio (por exemplo, o governador civil no respectivo distrito). Porm, as incompatibilidades proprio sensu no obstam eleio, apenas obstam acumulao de cargo: o eleito est validamente eleito, o que tem de escolher aquele dos cargos que pretende, de facto, exercer.

IV - Alm de eleio e nomeao, prevem-se formas de inerncia e de cooptao: -Inerncia de titularidade - so membros do Conselho de Estado o Presidente da Assembleia da Repblica, o Primeiro-Ministro, o Presidente do Tribunal Constitucional, o Provedor de Justia e os presidentes dos governos regionais [art. 142., alneas a) a e)] e so membros das assembleias municipais os presidentes das juntas de freguesia (art. 25 l.); - Inerncia de exerccio - o Presidente da Repblica substitudo no seu impedimento e em caso de vagatura e cargo pelo Presidente da Assembleia da Repblica ou, no impedimento deste, pelo seu substituto (art. 132., n.o 1) e o Ministro da Repblica substitudo na regio, nas suas ausncias e nos seus impedimentos, pelo presidente da assembleia regional (art. 23V, n.o 4); - Inerncia sucessiva - os antieos Presidentes da Repblica eleitos na vigncia da Constituio so membros do ConseZ: lho de Estado [art. 142.0, alnea fil (1); Na Itlia tomam-se Senadores vitalcios e na Frana membros do Conselho Constitucional.
Parte V -Actividade Constin4cional do Estado 65 Cooptao simultnea - trs dos juizes do Tribunal Constitucional so cooptados pelos dez juizes eleitos pela Assembleia da Repblica (art. 222., ri. 1, 2. parte). 3.0 Categorias de rgos 20. Classificao dos rgos 1 - Os rgos do Estado so susceptveis de classificaes estruturais (relativas instituio e aos titulares dos cargos), de classificaes funcionais (respeitantes competncia) e de classificaes estruturais-funcionais (em que se conjugam uns e outros Zn

aspectos). 0 rigor cientfico de algumas destas distines a que assim se procede talvez nem sempre seja completo, mas elas so teis e, duma maneira ou doutra, habitualmente citadas pela doutrina (1). 11 - Classificaes estruturais so as que permitem contrapor: a) rgos singulares e rgos colegiais - consoante tm um ou mais de um titular, e avultando entre os segundos, as assembleias; b) rgos simples e rgos complexos - sendo simples os que, sejam singulares ou colegiais, apenas formem uma vontade unitria, e complexos os rgos, necessariamente c

colegiais, que se desdobram ou multiplicam, para efeito de formao de vontade, em dois ou mais rgos, uns singUlares Z:> (por exemplo, os Ministros no Governo), outra ainda colegiais (a Mesa e as comisses do Parlamento, os Conselhos de Ministros gerais ou especializados, as seces do TribuZ:I nal Constitucional e de outros tribunais superiores); Cfr., por exemplo, C. MORTATI, op. cit., 1, pgs. 207 e segs.; ou FREITAS Do AMARAL, Curso ..., Cit., 1, pgos. 592 e segs. 5 - Manual de Dircilo Constitucional, v

Manual de Direito Constitucional

consoante a eleio ou c) orgos electivos e no electivos titulares; no o modo de designao dos s - sendo d) orgos representativos e no representativo representativos aqueles em que a eleio constitui vnculo Presidente da Repblica, de representaao poltica (v. g., Assembleia da Repblica, assembleias legislativas regionais, rgos de poder local) e no representativos, os rgos no electivos e os rgos electivos sem representao poltica (v. g., Provedor de Justia e, em parte, Tribunal Constitucional - cujOs titulares so independentes); e) orgos constitucionais e no constitucionais - sendo aqueles os que a Constituio cria e que no podem, por conIcados por lei seguinte, ser extintos ou eventualmente modif ordinria; orgos de existncia obrigatria e rgo de existncia facultativa correspondendo os primeiros regra geral, mas podendo, em certos casos a norma admitir que uns rgos (necessariamente de existncia obrigatria) possam criar ou constituir outros (assim, os tribunais martimos e arbitrais, nos termos do art. 209., ri. 2, da Constituio (1); ou determinados rgos universitrios, face do art. 16.0, n.O 2, da Lei n.o 108/88, de 24 de Setembro). 111 - Classificaes funcionais, por seu turno, so as que contrapem: a) Orgos deliberativos e rgos consultivos - consoante tomam decises ou deliberaes ou actos consultivos ou pareceres; b) Orgos a se e rgos auxiliares - sendo estes os que, a ttulo consultivo ou deliberativo, coadjuvam outros, de
(1) ou os tribunais administrativos e fiscais entre 1976 e 1989, segundo o inimunicipais entre 1982 e 1989 segundo cial art. 212. ` da Constituio, e os conselhos o art. 250.` de ento. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 67

modo a habilit-los melhor a decidir ou mesmo a funcioar (1); C) Orgos de competncia originria e rgos de competncia derivada - conforme possuem competncia originria, directamente provinda da norma jurdica, ou competncia delegada ou atribuda por outro rgo (ainda que em Direito constitucional no haja rgos unicamente com poderes delegados); d) rgos legislativos, governativos, administrativos e jurisdicionais - em razo das funes do Estado que desempenhem ou em que intervm (embora nenhuma orgo pratique actos de uma s natureza e possa falar-se quanto a ada rgo em funes principais e acessrias); e) Orgos de deciso e orgos de controlo, defiscalizao ou de garantia - aqueles com competncia para a prtica de actos finais com projeco na vida poltica ou nas situaes das pessoas e estes com competncia para a apreciao desses actos, sejam quais forem os resultados da apreciao (Inclusive, no limite, a sua anulao ou revogao). z

IV - Classificaes estruturais-funcionais so as que levam a distinguir: a) rgos externos e rgos internos - sendo estes, em rgos complexos, os que possuem competncia interna; b) Orgos polticos e rgos no polticos - consoante se movam segundo critrios polticos ou segundo outros critrios Ourdicos, administrativos, tcnicos) ou, doutro ngulo, consoante exeram, exclusiva ou parcialmente, a funo legislativa e a govemativa ou no a exeram; C) rgos primrios e rgos vicrios - sendo os primeiros os que tm competncia em condies de normalidade ins(1) Ck GIUSEPPE FERRARi, Gli Organi Ausiliari, Milo, 1956; JORGE MIRANDA, Conselho de Estado, Coimbra, 1970, pgs. 9 e segs., e autores citados.

68 Manual de Direito Constitucional titucional ou para perodos normais de funcionamento e vicrios os que tm competncias de substituio (1); d) OrgYos centrais e rgos locais - consoante a sua competncia abrange todo o territrio do Estado ou parte dele; t) e) Orgos hierarquizados e rgos no hierarquizados - Os primeiros, integrados em estruturas hierarquizadas de deciso, como sucede (embora em termos opostos) COM Os rgos administrativos e os jurisdicionais (2); e os segundos, no integrados (e no sendo rgos hierarquizados, naturalmente, os rgos polticos). 21. 0 regime constitucional dos rgos do Estado A Constituio procede ela prpria a vrias distines de rgos: a) Orgos do Estado, rgos das regies autnomas e rgos do poder local (arts. 3f, n.o 3, 11 l., ri.> 2, 113*0, no 1, 116., n.o 1, 118., 119., n.o 2, e ainda arts. 6-0, n.o 2, 231.0, 234.0 e 239.); b) Orgos de soberania e rgos no de soberania [arts. 110.-, 11 l.1 ri. 1, e 164.0, alnea a)]; C) Orgos electivos e rgos no electivos [arts. 113.0, 50., ri. 3, 114., n.Os 1 e 3, 121.o e segs., 149.0 e segs., 164., alneas a), j) e 1), 23 1., n.os 2 e 3, e 239.% ri. 21; 1 d) Org s colegiais e rgos no colegiais (arts. 116.o e 113.0, :,o n.o 6), inserindo-se naqueles as assembleias (arts. 114., n.o 3, 116.0, ri. 1, etc.); (1) Assim, so rgos vicrios, no nosso Direito constitucional actual, e alis em tenrios diversos, o Presidente da Assenibicia da Repblica (art. 132.`) e o presidente da assembleia legislativa regional quando substitui o Ministro da Repblica para a regio autnoma (art. 230., n.` 4), e a Comisso Permanente da Assembleia da Repblica (art. 179.). (2) 0 Governo o rgo superior da Administrao pblica (art. 182.). o Supremo Tribunal de Justia e o Supremo Tribunal Administrativo so os rgos superiores da hierarquia dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos e fiscais respectivamente, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional (arts. 210., n. i, e 212., n. 1). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 69 e) rgos polticos e rgos no polticos (arts. 50., 117. f) rgos deliberativos e rgos no executivos (arts. 114.0, ri. 3, in fine, e 239.); g) rgos constitucionais e rgos no constitucionais [arts. 163., alnea i), e 164., alneas 1) e m)]. 11 - H regras constitucionais expressas comuns aos rgos do Estado, das regies autnomas e do poder local: - Os rgos de poder esto sujeitos ao princpio da separao e da interdependncia (arts. 2., aps 1997, e 111., n.o 1 ); - A validade dos actos desses rgos depende da sua conformidade com a Constituio (art. 3., n.o 3); - Nenhum rgo do Estado, de regio autnoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros

rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio e na lei (art. 11 l., ri. 2); - A falta de publicidade de qualquer acto de contedo genrico dos rgos do Estado, das regies autnomas e do poder local implica a sua ineficcia jurdica (art. 119., ri. 2); - 0 estatuto (incluindo o remuneratrio) dos titulares desses rgos cabe na reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica [arts. 161.0, alnea b), 164., alnea m), 226. e 23 LO, ri. 61; -As reunies das assembleias que funcionam como rgos do Estado, das re<yies autnomas e do poder local so pblicas, 1-, excepto, nos casos previstos na lei (art. 116.0, ri. 1). 111 - H uma regra comum aos rgos de soberania: - A forrnao, a composio, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania so os definidos na Constituio (art. 11 V, ri. 2). IV - H regras comuns aos rgos electivos: No acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidades necessarias para garantir a liberdade de escoCI

Manual de Direito Constitucional lha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos respectivos cargos (art. 50., n. 3); Os partidos polticos representados em quaisquer assembleias designadas por eleio directa gozam do direito de serem informados regular e directamente sobre o andamento dos principais assuntos de interesse pblico pelos rgos executivos de que no faam parte (art. 114., n. 3); -As eleies e os estatutos dos titulares dos rgos (electivos) de soberania, das regies autnomas e do poder local, bem como dos titulares dos restantes rgos constitucionais ou eleitos por sufrgio directo e universal constituem matria de reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica [arts. 164.0, alneas a), e m), 161., alnea b), e 231., n.o 61; As eleies dos titulares dos rgos (electivos) de soberania, das regies autnomas e do poder local, bem como as eleies previstas na Constituio para outros rgos electivos constituem objecto de decreto da Assembleia da Repblica sujeito a veto qualificado do Presidente da Repblica (arts. 136., ri. 3, e 166., n.o 2) (1). E aindaNo acto de dissoluo de rgos colegiais do Estado, das regies autnomas e do poder local baseados no sufrgio directo tem de ser marcada a data das novas eleies, que se realizaro nos sessenta dias seguintes e pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo, sob pena de nexistncia jurdica daquele acto (art. 113.0, n.o 6); A converso de votos em mandatos nas assembleias que sejam rgos do Estado, das regies autnomas e do poder Sobre esta regra e os demais princpios gerais de Direito eleitoral poltico ( face do texto inicial), V. JORGE Direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, ii, obra colectiva, Lisboa, 1978, pgs. 61 e segs.

MIRANDA, 0

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 71 local faz-se de harmonia com o princpio da representao proporcional (art. 113., ri. 5, e ainda arts. 149., 231., ri. 2, 239., n. 2, e 26V). V - So regras comuns aos rgos polticos: Os titulares de cargos polticos respondem poltica, civil e criminalmente pelos actos e omisses que praticarem no exerccio das suas funes (art. 117., ri. 1) (1); -A lei dispe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos polticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades (art. 117., ri. 2) (2); -A lei determina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polticos, bem como as sanes aplicveis e os respectIVOs efeitos, que podem incluir a destituio do cargo ou a perda do mandato (art. 117., n. 3) (3); Ningum pode exercer a ttulo vitalcio qualquer cargo poltico de mbito nacional, regional ou local (art. lIU); -Ningum pode ser prejudicado na sua colocao, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos beneficios sociais Z-a que tenha direito, em virtude do desempenho de cargos pblicos (art. 50.0, n.o 2) (4) (5). (1) V. tambm arts. 130., 157.` e 196.`
(2)

Sobre a proteco penal, v. os arts. 327.`, 32V, 333.` e 334. do Cdigo Penal e oDecreto-Lei n.

65/84, de 24 de Fevereiro.
(3)

a Lei n. 34/87, de 16 de Julho.

(1) A expresso cargos pblicos mais lata do que cargos polticos, mas a norma parece ser a estes que, mais especificamente, pretende dirigir-se.
(5) Este direito no impede, naturalmente, pelo menos quanto ao Presidente da Repblica e aos membros do Governo, que se aplique a regra de que eles apenas recebem as remuneraes correspondentes a esses cargos, pagas exclusivamente pelo oramento do Estado (assim, parecer n. 4/84, de 26 de Janeiro de 1984, da Procuradoria-Geral da Repblica, no publicado, e JORGE MIRANDA, Uni problenia de dignidade do Estado, in Dirio de Notcias, de 9 de Janeiro de 1984).

72 Manual de Direilo Conslitucional Vi - Lembre-se, finalmente, que a Constituio, aps as revises de 1989 e 1992, prev um rgo de Direito internacional (de Direito comunitrio europeu) - o Parlamento Europeu - estendendo-lhe algumas das regras pertinentes s assembleias polticas portuguesas [arts. 15.0, ri. 5, 133., alnea b), 136-, ri. 3, alnea c), e 164.0, alnea algo de indito em Direito comparado. 22. Os rgos de soberania 1 - Ao contrrio das Constituies de 1822, 1826 e 1838 que enunciavam os poderes do Estado (respectivamente arts. 30., 11 . e 34.0), as Constituies de 1933 e 1976 preferiram enumerar os rgos de soberania (respectivamente arts. 7 1. e 113.0 - hoje 110.0); na transio, ficou a Constituio de 1911, dizendo que so rgos de Soberania Nacional o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicial (art. 6.0). Em vez da concepo da pura separao de poderes como poderes-funes, veio a ser adaptada, pois, nas nossas duas ltimas Constituies, a concepo mais realista - e tambm mais elaborada tecnicamente - de diviso do poder atravs da separao de rgos (ou de poderes-competncia). A diferena consiste, Z-como se sabe, em que a actual Lei Fundamental, e no a de 1933, expressamente proclama a separao e a interdependncia dos rgos de soberania como princpio geral de organizao do poder poltico Z> (art. 11 LO, ri. 1, j citado, e depois de 1997, art. 2.0). II - A Constituio no institui apenas os rgos de soberania indicados taxativamente no art. 11 V: Presidente da Repblica, Assemblea da Repblica, Governo e tribunais; ou os rgos de governo prpria das regies autnomas (arts. 6., n.o 2, 231., 232.0 e 234.) e do poder local (art. 239.) Institui tambm como rgos do Estado o Provedor de Justia (art. 23.), a Alta Autoridade para a Comunicao Social (art. 39.), o Conselho Econmico e Social (art. 92.), o Conselho de Estado (arts. 141. e seas.), o Conselho Superior da Magistratura (arts. 217. e 218.), o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (art. 217., ri. 2), a Procuradoria-Geral da Repblica, com o ProParte V -Actividade Constitucional do Estado 73 curador-Geral e o Conselho Superior do Ministrio Pblico (ali. 220.G), os Ministros da Repblica para as regies autnomas (art. 23V) e o Conselho Superior de Defesa Nacional (art. 274.0) 111 - 0 ri. 2 do art. 110. estabelece que a formao, a composiO, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania so os defin idos na Constituio. Este item no se afigura, contudo, suficiente para recort-los diante dos demais rgos constitucionais. E isto, porque de duas uma: se se toma letra o que ele diz, 1verifica-se que, em rigor, nem todos os orgos se soberania tm a
2 Z-1

sua estrutura completamente definida pela Constituio (somente o Presidente da Repblica, sem prejuzo do que atrs dissemos sobre a sua competncia) (2) (3); e, se se tomam as expresses em termos moderados, ento no seu alcance cabem tambm os orgos das regies autnomas e do poder local e at alguns dos outros rgos do Estado no considerados rgos de soberania. Portanto, o papel do art. 1 IV, ri. 2, s pode consistir em reforar outros preceitos no sentido da sujeio do Estado, da soberania do Estado, Constituio.

Reportamo-nos ao texto actual, porque entre 1976 e 1982 foram ainda rgos do Estado os conselhos de informao (art. 39.), o Conselho da Revoluo (arts. 113.` a 142.` e seas.), a Comisso Constitucional (arts. 283.11 e seos.) e 7 a comisso consultiva para os assuntos das regies autnomas (art. 236.); e entre 1982 e 1989 o Conselho da Comunicao Social (art. 39.). Por seu turno, o Conselho Econmico e Social substituiu o Conselho Nacional do Plano (art. 94. inicial).
(2)

Alis, logo a seguir, os arts. 111.`, n. 2, e 116., n. 2 e 3, falam em lei; a lei pode aditar novas competncias Assembleia da Repblica [art. 161., alnea oA ao Governo [art. 197.`, n.< 1, alnea j)] e ao Tribunal Constitucional (art. 221,, n. 3), bem como ao Conselho de Ministros [art. 200., n. 1, alnea <g)] e ao Primeiro-Ministro [art. 201., n. 1, alnea dfl; e a lei que fixa o nmero exacto de Deputados (art. 148.), organiza o Governo (art. 198.`, n.> 2) e dispe sobre a estrutura do Tribunal Constitucional e dos demais tribunais [arts. 164.<, alnea c), e 165., n. 1, alnea p)]. Cfr. Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 1. sesso legislativa, 2. srie, n. 35-RC, pgs, 1079, 1081 e 1083. c

(3)

74 Manual de Direito Constilucional IV - Como distinguir ento entre rgos constitucionais em geral e rgos de soberania? upremos do corrente identificar rgos de soberania com rgos s Estado. Temos dvidas sobre o fundamento desta caracterizao, por dois motivos: primeiro, porque julgamos muito discutvel a ideia de uma hierarquia de rgos constitucionais (o que nada tem que ver com a hierarquia propria dos tribunais); em segundo lugar, porque essa noo de supremacia poderia inculcar a sujeio dos rgos de soberania apenas Constituio, quando certo que tambm esto sujeitos lei (v. ainda arts. 3., ri. 2, e 116.> e, quanto a alguns, arts. 203.` e 266.`, ri. 2) e at a normas regimentais (arts. 116.% ri. 3, 119.` e 175.<) Mais plausvel pareceria atender referida origem do termo no nosso Direito constitucional positivo. Enquanto que os rgos de soberania exerceriam poderes do Estado e produziriam actos tpicos das suas funes (actos legislativos, polticos, administrativos, jurisdicionais), incluindo a reviso constitucional e a participao na vida internacional, os outros rgos constitucionais - fossem rgos a se (caso do Provedor de Justia) ou auxiliares de rgos de soberania (caso do Conselho de Estado) - no participariam desse poder e o seu contributo situar-se-ia num grau ou nvel interlocutrio. To pouco, porm,,; de aceitar este critrio (1), no s porque actos da funo administrativa provem de todos ou quase todos os rgos do Estado mas tambm (e decisivamente) porque, por virtude da existncia das regies autnomas, at acto das funes legislativa e governativa so produzidos por rgos que no so rgos de soberania. E tambm no pode acolher-se o critrio da posio jurdico-constitucional traduzida numa re lao necessria com a funo poltica ou da contitularidade na determinao das linhas gerais da direco poltica (2). Basta pensar nas assembleias legislativas e nos governos regionais, por um lado, Z:> e, por outro lado, nos tribunais (aqueles exercendo e estes, pelo contrrio, no exercendo a referida funo poltica). No vemos outro caminho que no seja vincular o conceito prpria matriz da soberania. Os rgos ditos de soberania vm a ser aqueles que se ligam, necessria e primariamente, soberania como poder prprio e originrio do Estado (3); os restantes sejam rgos de entidades autnomas diferenciadas do Estado ou no - possuem uma qualidade e uma consistncia diversa de poder. (1) Foi o que adoptmos em Art. 113- (ros de soberania), in Estudos sobre a Constituio, i, pg. 384. (2) Cfr. CRISTINA QUEIROZ, op. Cil., pgS. 151 e 152, e autores citados. (3) V. Manual ..., in, cit., pgs. 171 e se,-s., e autores citados. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 75 Mas os rgos de soberania no se revelam apenas rgos primrios e necessrios, elementos imprescindveis para que o Estado exista como Estado (soberano) e sem os quais no pode funcionar. 0 seu carcter especfico, manifesta-se tambm (por isso ou por outro lado) em dois aspectos: a) So rgos definidores da forma poltica em concreto (forma de Estado, regime poltico, sistema de governo); b) So rgos comprometidos com a salvaguarda da ordem constituci~onal , os unicos que recebem funes de garantia das instituies e da prpria subsistncia do Estado (1) (2). Mais do que isto j a qualificao no passaria de um mero tionzen juris. V - Eis um quadro possvel dos rgos constitucionais e dos orgos do Estado em Portugal. Orgos Constitucionais Orgo do Estado (1) Cfr. EmILIO CROSA, Gli organi costitucionali e il Presidente delta Repubblica nella Costituzione Italiana, in Rivista Triniestrale di Diritto Publico, 195 1, pgs. 91 e segs.: a falta de um rgo constitucional ou de um conjunto deles determina a imediata paralisia da actividade do Estado ou a sua ilegtima transfonnao (pg. 93). E, na doutrina portuguesa, recentemente GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 696 e 697. (1) Sobre os tribunais com rgos de soberania, v. acrdo n. 472/95 do Tribunal Constitucional, de 10 de Agosto de 1995 (in Dirio de Repblica, 1. srie-A, n. 206, de 6 de Setembro de 1995, pg. 5635).

76 Manual de Direito Constitucional 23. Os rgos colegiais e o seu funconaniento Pela sua prpria natureza, os rgos colegiais, mormente as assems complexos de estruturao, de garantia bleias, requerem mecanismo dos direitos dos seus titulares ou membros e de formao e eficcia jurdica da sua vontade. Deles se ocupam, em geral, a Constituio (art. 116.) e o Cdigo de Procedimento Administrativo (arts. 13. e segs.) e, em especial, os diversos regimentos desses rgos. ?__ De entre os mltiplos problemas a resolver constam os que se prendem com: a) A constituio dos rgos aps a sua renovao (maxime aps eleies) e a verificao dos poderes dos membros (1); b) A distino entre plenrio, de uma parte, e comisses e seces, doutra parte; C) 0 tempo de funcionamento em cada ano; d) A sede fsica dos rgos e o local das reunies; e) A presidncia e a mesa dos rgos (maxime das assembleias); f) A realizao das reunies plenrias e das comisses e seces (por direito prprio ou a convocao de outros rgos); g) A ordem do dia ou objecto prefixado sobre que elas versam (ou, noutra acepo, o perodo, principal, da reunio que lhe consagrado) (2); h) A publicidade das reunies (pelo menos, das reunies plenrias); i) 0 quorum ou nmero mnimo de titulares ou membros presentes para o orgo colegial reunir ou para deliberar, determinando a sua falta invalidade, quando no inexistncia jurdica, de deliberao. 0 quorum uma garantia da instituio e, simultaneamente, do z_ go. -se direito de participao dos titulares do r,:, E pode distinguir (1) Cfr. supra.
(2) Cfr. GIAN FRANCO CIALRRO, Ordine del giorno, in Enciclopedia del Diritto, xxx, 1980, pgs. 1018 e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 77 o quorum s para a discusso e para a deliberao, e antes e durante a ordem do dia. Assim como pode ser fixo (nmero predeterminado ou fraco do nmero constitucional, legal ou estatutrio de membros do rgo colegial) ou varivel (proporcional aos membros em efectividade de funes) (1). rgos colegiais A Constituio impe que as deliberaes dos de soberania, das regies autnomas e do poder local sejam tomadas com a presena da maioria do nmero legal dos seus membros (art. 116.0, ri. 2); i) As maiorias necessrias - absoluta e relativa, simples e qualificada - exicidas pelas normas reguladoras dos rgos, consoante os diferentes casos (2). Entende-se por maioria absoluta a equivalente a mais de metade dos votos expressos ou dos votos validamente expressos; por maioria relativa a equivalente a mais votos em certo sentido do que em qualquer outro (des anadamente, mais votos a favor de certo 1,

projecto de deliberao do que contra, no se contando as abstenes); por maioria simples a maioria prevista em regra geral; por maioria qualificada a maioria agravada, imposta pa:ra certa deliberao. Por regra, adopta-se o princpio da maioria relativa: salvo nos casos Previstos na Constituio, na lei e nos respectivos regimentos, as deliberaes dos r, `Os colegiais de soberania, das regies autnomas e do poder local so tomadas pluralidade de 1votos, no contando as abstenes para o apuramento da maioria (art. 116.0, ri. 3, da Constituio). Voltaremos ao assunto frente no mbito do Procedimento legislativo; 0) Conforme nota MAGALHES COLLAO (A Constituio e o Quoruni, Coimbra, 1916, pg. 7), quoruni um termo vindo do Direito parlamentar ingls e derivado da linguagem processual que, para designar o nmero de juzes cujo concurso era considerado indispensvel para a validade dos actos e julgamentos, empregava a frmula: quorunz aliqueni vestrum ABC... ununl esse voluniens, () Cfr., por exemplo, ALESSANDRO PIZZORUSSO, Minorauze e niaggiranze, Turim, 1993, pgs. 11 e segs.

Manual de Direito Constitucional 1) As votaes (1) e as suas diversas formas - por escrutnio r levantados e sentados, por secreto, por votao nominal, po diviso, etc. - e a exigncia do escrutnio secreto em caso de eleies ou de deliberaes relativas apreciao do comportamento ou das qualidades de qualquer pessoa (art. 24., 2, do Cdigo do Procedimento Administrativo) (2). 24. As assembleias em especial 1 - Na acepo mais geral, assembleia qualquer reunio de pessoas, mais ou menos numerosa e estvel, sempre predeterminada por normas jurdicas, corri vista prtica de certos actos ou actividades. As assembleias no so produto de liberdade de reunio. SO expresso de poder (ou de liberdade de associao, quando se trate de assembleias de associaes e formaes anlogas); e so exPreste de assembleias de Direito ses de poder pblico, quando se tra constitucional e administrativo (ainda que ligadas a um princpio de participao); s o sentido imprimido pelas normas habilita a distinguir. Mas, em segundo lugar, numa acepo restrita e especfica, assembleia vem a ser uma categoria de rgos colegiais definida no tanto pela sua extenso quanto pelo regime peculiar que preside sua composio e pelas funes que lhe andam conexaS. H assembleias que no chegam a ser rgos, que no se elevam z a centros institucionalizados de criao e manifestao de uma vontade jurdica imediata ou a se e h assembleias proprio sensu, as (1) A todos so apurados, cessos de princpios
(2)

sertaes ou tivo (v. a ramento, pgs. 627 votao - em que cada titular de rgo emite um voto e Os votos discemindo maioria e minoria - o mais importante dos proformao da vontade em rgos colegiais, e o mais conforme com os do Estado de Direito democrtico. outros so o consenso e a aclamao. Apreciao de pessoas, de comportamentos, no de resultados (v. g., disprovas acadrnicas pblicas) em que deve prevalecer um juizo Objecnossa nota Sobre o regime de admisso prestao de provas de doutoin Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1992, e segs.). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 79 quais recebem, a par de outros rgos competncias dentro do Estado (ou, sendo caso disso, de outras entidades pblicas ou privadas). Entre as primeiras contam~se as assembleias de voto nos sistemas representativos; entre as segundas, os parlamentos e as demais assembleias polticas e administrativas.

11 - No so rgos as assembleias de voto, porque, embora no despicienda a considerao das operaes e dos resultados nelas verificados, esses resultados s adquirem relevncia (ou relevncia plena), no conjunto das assembleias, em face do sistema eleitoral consagrado pela lei. Exemplificando com as assembleias de voto reguladas na lei eleitoral para a Assemblia da Repblica (Lei n. 14/79, de 16 de Maio): a cada freguesia corresponde uma assembleia de voto; as freguesias com um nmero de eleitores sensivelmente su erior a 800 dividem-se em secp es de voto e podero ser anexadas assembleias de voto de freguesias vizinhas se o nmero de eleitores de cada uma for inferior a 800 e a soma delas no ultrapassar sensivelmente este nmero; as assembleias de voto renem-se no dia marcado para a eleio, das 8 s 19 horas; em cada assemblia constituda uma mesa para promover e dirigir as operaes eleitorais; a assemblia funciona ininterruptamente at estarem concludas todas as operaes de votao e apuramento; nas assembleias s podem permanecer eleitores que a possam votar, salvo candidatos e mandatrios ou delegados de listas e agentes de rgos de comunicao social. Apesar da designao, no devem ter-se por assembleias as assembleias de apuramento geral de crculo eleitoral. IH - As assembleias-rgos apresentam-se susceptveis de diversas classificaes (a acrescer as classificaes de rgos que j conhecemos): assembleias directas e representativas, unicamerais e pluricamerais, constituintes e ordinrias (1). Dizem-se directas as assembleias compostas por todos os titulares dos interesses a prosseguir, por todas as pessoas integrantes do povo Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., i, pgs. 260 e segs.

80 Manual de Direito Constitucional u por todos (activo) ou de dado estrato ou classe - as compostas o os cidados activos (assembleias populares) ou por todos os membros da nobreza, ou de certo nvel da nobreza, ou de qualquer outro grUPO diferenciado (assembleias aristocrticas, como a Cmara dos Lordes britnica ou dos Pares portuguesa de 1826). Dizem-se representativas as assembleias compostas por representantes, seja em moldes de representao poltica moderna (representao de todo o povo, baseada na eleio poltica), seja ern moides de representao estamental, corPOrativa ou de interesses poltica ou de (representao parcelada de fraces da comunidade instituies nela existentes), seja ainda em moldes de representao institucional (conexa, o mais das vezes, com a representao corporativa). Unicamerais so as assembleias nicas, pluricameras as que se desdobram em duas ou mais de duas cmaras para o exerccio de funes idnticas ou complementares. porm, uma assembleia poltica nica ou principal pode no equivaler a unicameralismo, visto que, no obstante sem ligao orgnica, pode haver outra Ou outras assembleias secundrias (v. g., a Cmara Corporativa da Constituio de 1933). As assembleias pluricamerais so, de regra, bicamerais (recortando-se, ento, a segunda cmara ou pela sua comPOt> sio aristocrtica ou pelo diverso sufrgio ou pela estrutura federativa do Estado, designadamente); rarssimas so as assembleias multicaitu.io francesa do ano viu e as da Consmerais (como as da Const tituio jugoslava de 1953). So assembleias constituintes as que possuem poderes constituintes (originrios), sejam institudas s para isso, s para fazer t> ituinte portuguesa a Constituio (como foi a Assembleia Consti 1 de 1975-1976), ou detenham tambm outros poderes ou at a plenitude da soberania (como as anteriores assembleias constituintes portuguesas). E so assembleias ordinrias as que apenas exercem stitudos, maxime o de legislao ordinria e, outrossim, poderes con nal (tertium genus s poderia admitir-se o de reviso constituciO es). quanto a assembleias especiais de reviso Ou conven entais eram basIV - As denominaes das assembleias estam tante variadas; assim Como o so as das assembleias representativas Parte V - Actividade Constitucional do Estado 81 actuais. Quando existem duas cmaras, na maior parte dos casos uma designa-se por cmara dos deputados ou dos representantes e a segunda por cmara dos senadores ou senado (entre ns, nas Constituies de 1838 e 1911) (1). De todo o modo, em sentido verdadeiro e prprio, s parlamento a assembleia representativa poltica ordinria que seja rco de soberania (na ordem interna) e colocada em interdependncia, e no em dependncia, frente aos restantes rgos: parlamento rgo do Estado, e no das regies autnomas; parlamento implica separao de poderes, se bem que, no necessariamente, sistema de governo parlamentar (no h parlamento em sistemas de concentrao de poderes, como a monarquia constitucional alem ou o goverrio representativo simples; nem to pouco h em sistemas d- concentrao na assembleia como o sistema convencional francs de 1793-1795 ou o sovitico).

V - Em Portu-al hoje, deparam-se assembleias de diferentes especies. > A Constituio prev assembleias directas - como os plenrios de trabalhadores de empresas (art. 54., ri. 2), os plenrios de cidados eleitores nas freguesias de populao diminuta (art. 245.0, ri. 2) e as assembleias de moradores nas organizaes de moradores (art. 264.0); prev assembleias representativas, a nvel de Estado - Assembleia da Repblica (arts. 110. e 147. e segs.) - das regies autnomas - assembleias legislativas c, regionais (arts. 23 1. e 232.) - e do poder local - assembleias z de freguesia (art. 245.), assembleias municipais (art. 251.0) Zn e assembleias regionais (art. 260.); e prev uma assembleia parcialmente formada mediante representao sectorial ou de interesses, o Conselho Econmico e Social (art. 92.), se este puder ou dever ser considerado verdadeiramente uma assembleia (2). (1) Cfr. JORGE MIRANDA, Senado, in Verbo, xvi, pgs. 1735 e segs. C,
(2) Sem esquecer at 1999, a Assembleia Legislativa de Macau (art. 292., que todavia no dispe sobre a sua formao). 6 -Manual de Direito COnSlitUCional. V

82 Manual de Direito Constitucional so delibeNos seus mbitos prprios, todas estas assembleias nmico e Social, alm de rgo de conrativas, e at o Conselho Eco . 1, sulta e concertao no domnio das polticas econmica e socia

ibudas por lei (art. 92.0, n.o 1, in fne). pode ter outras funes atrI assembleia representativa Mas somente a Assembleia da Repblica, a de todos os portugueses (art. l47.< correSponde de pleno a parlamento na acepo rigorosa acabada de referir. VI - Na maior parte dos rgos colegiais, elaboram-se regios de normas relativos sua organizao e ao seu mentos ou COrP esmos rgos. Particulafuncionamento, aprovados por esses m rssima importncia, todavia, assumem modernamente os regimentos das assembleias polticas, devido sua natureza e aos problemas tericos que suscita a sua qualificao dentre os actos jurdicos. Resultantes multas vezes de precedentes e convenes constituci i outras vezes formadas de novo, tais regras caracterizarri-se pela ona s menos, em permanncia (destinam-se a ter durao indefinida ou, pelo certos pases, a vigorar por toda a legislatura) e pela autonomia (nenhum outro rgo interfere na sua feitura). ca tendentes No se trata apenas de preceitos .de ordem tcni maior eficcia (por importante que seja a racionalizao do trabalho parlamentar). Trata-se, sobretudo, de preceitos de cunho poltico, dos quais dependem quer a liberdade de aco dos membros do Parlamento (regras sobre o uso da palavra ou sobre a iniciativa legislativa ou fiscalizadora, por exemplo) quer a realizao do princpio lo), e dai a prrepresentativo (publicidade das deliberaes, por exemp pria virtualidade de o Parlamento manifestar o seu poder em face dos demais rgos do Estado. tanto as tradies e a Cada regimento reflecte, por conseguinte, estrutura do sisvida institucional da Cmara a que se aplica quanto a tema de governo em que esta se insere. Vil - As normas regimentais dirigem-se, antes de mais, ao prprio Parlamento (ou aos parlamentares). Todavia, tambm se dirigem - e nessa medida, obrigam - a outros rgos, enquanto
Parte V - Actividade Constitucional do Estado 83 estes estejam em relao com o Parlamento (1) (2). J no aos cidados (ou, doutra perspectiva, aos particulares): as relaes com estes, ou as relaes entre estes, requerem lei no sentido estrito da pala1 vra - assim, desde logo, a imposio de restries ou de deveres por fora do art. 18. da Constituio (3).

Se o regimento traduz um princpio de auto-organizao, traduz ainda um princpio de

autovinculao. No pode ser modificado seno nos termos por ele prescritos e ao Parlamento no lcito afast-lo ou derrog-lo em qualquer votao ou discusso. As regras regimentais so verdadeiras regras jurdicas, obrigatrias e sanconatrias, ainda que a sua preterio, de ordinrio - quando no possa consumir-se em inconstitucional idade - no determine mais que mera irregularidade forinal (no sendo perinitido dentro dessa ptica, aos tribunais apreciar a existncia dos chamados vcios interna corporis). 1 25. Orgos do Estado e colgios eleitorais 1 - 0 conjunto de eleitores, das pessoas (singulares) com direito de sufrgio ou capacidade eleitoral activo constitui aquilo a que se chama, em termos gerais, eleitorado (activo) ou colgio eleitoral (4) (5) (6).
(1) Assim, j JELLINEK, Verfassungsnderung und Verfassungswaandlung, Berlim, 1906, trad. castelhana Reforma y Mutacin de Ia Constitucin, Madrid, 1991, pg. 17. (2) Assim, o regimento da Assembleia da Repblica que dispe sobre a posse do Presidente da Repblica (arts. 265. e segs.) e sobre a efectivao da responsabilidade poltica do Governo (arts. 231. e segs.). 0 fundamento da obrigatoriedade destas normas para esses rgos est na atribuio constitucional de poderes Assembleia em relao a eles. (3) Cfr., entre outros, MICHELLA MANETri, Regolamenti parlamentari, in Enciclopedia dei Diritto, xxxix, pgs. 638 e segs.; acrdo n. 63191 do Tribunal Constitucional, de 29 de Maro de 199 1, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 150, de 3

de Julho de 1991, maxime pg. 6974; GomEs CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 927 e segs.
(4) A

prpria Constituio emprega o termo nesse sentido (art. 26W).

(5) Mas haver que discemir. colgio eleitoral potencial (conjunto de cidados com direito de sufrgio); colgio eleitoral real (conjunto de cidados eleitores alis-

84 Manual de Direito Constitucional Como h diferentes eleies ou tipo de eleies pblicas, a cada um corresponde 0 seu colgio eleitoral. Donde, hoje, no Direito positivo portugus: colgio eleitoral do Presidente da Repblica (arts. 121. e 297f), colgio eleitoral da Assembleia da Repblica (art- 149.-), colgios eleitorais das assembleias legislativas regionais (,rt. 231.% nf 2), colgios eleitorais das assembleias das autarquias locais (arts. 239.0, ri. 2, 25 1. e 260.0), alm do colgio eleitoral dos Deputados por Portugal ao Parlamento Europeu (art. 15.0, n.o 5). 11 - o mbito pessoal destes colgios varia ou pode variar do seguinte modo: abrange s a) o colgio eleitoral do Presidente da Repblica cidados portugueses - cidados portugueses recenseados t, no pas e, aps 1977, cidados recenseados no estrangeiro corri laos de efectiva ligao comunidade nacional; ZIb) o colgio eleitoral da Assenibleia da Repblica abrange os do territrio cidados portugueses recenseados dentro e fora idados dos pases de lrinacional e pode compreender c direitos polgua portuguesa com estatuto de igualdade de ticos (art. 15.0, ri. 3); gal ao ParlaC) o colgio eleitoral dos Deputados por Portu mento Europeu abrange os cidados portugueses recenseados no territrio nacional e os recenseados nos demais pases da pode abranger Unio Europeia (pela natureza das coisas); e t os cidados de pases de lngua portuguesa com estatuto de c, igualdade de direitos polticos e os dos pases da Unio Europeia residentes em territrio portugus (art- 15.0, n.< 5); nto eleitoral); colgio C-to f`1vo (conjunto de tados ou inscritos no recenseame otar em certa eleio). cidados eleitores que efectivamente venham a v
(6)

V. os nossos colgio eleitoral, in Dicionrio Jurdico da AdminisiraO Pblica, n, pgs. 464 e segs.; A Constituio de 1976 - Forniao, estrutura, pri n,pios fi4ndanientais, Lisboa, 1978, pgs. 364 e se,os.; Colgio Eleitoral, in Verbo, XX1,

. esa, CORREIA BAPpgs. 343 e segas. E, mais recentemente na doutrina portugu

TsTA, A

soberania popular enz Direito Constitucional, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, 1, Coimbra, 1996, pgs, 493 e segs.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 85 d) 0 colgio eleitoral de cada uma das assembleias le-islativas regionais integra os cidados portugueses recenseados na respectiva regio autnoma e pode integrar os cidados dos paises de lngua portuguesa com estatuto de igualdade tambm a recenseados; e) 0 colgio eleitoral dos rgos de cada autarquia local inclui os cidados portugueses recenseados na respectiva circunscrio e pode incluir estrangeiros a residentes, em condies de reciprocidade (art. 15., ri. 4) - designadamente, cidados dos paises de lngua portuguesa e dos pases da Unio Europeia. 0 colgio eleitoral presidencial no coincide com o eleitorado com participao no referendo poltico

vinculativo a nvel nacional, criado em 1989 - pois este parece poder abranger tambm os cidados daqueles pases (art. 115.0, ri. 1) e cidados residentes no estrangeiro so participam quando o referendo recair sobre matria que lhes diga tambm especificamente respeito (art. 118., ri. 12). J o colgio eleitoral correspondente aos rgos de cada regio autnoma ou de cada grau de autarquias locais coincide necessariamente com o eleitorado com participao em referendos regionais e locais (arts. 232., ri. 2, e 24V) III - Ora, qual a natureza jurdica dos colgios eleitorais? Sero tambm eles rgos - do Estado, das regies autnomas, das autarquias locais? E que consequncias adviro do nexo entre eleies polticas e referendos? Sem entrar numa anlise pormenorizada do problema (extremamente difcil e tambm extremamente fascinante), reiteramos a opinio h muito por ns defendida de que a eleio um acto poltico, quer como acto designativo quer, sobretudo, pelo seu significado de Z-opo poltica fundamental. A maioria que se forme ou que resulte de cada eleio tem um indiscutvel sentido poltico. No s a elei(1) Sobre os problemas de capacidade eleitoral activa, v. Manual ..., in, cit., pgs. 127 e segs., 141 e segs. e 245 e segs.

86 Manual de Direito COnstiluciOnal o geral traz consigo a escolha da poltica que o povo pretende ssoluo do seguir como, em certos Momentos (v. g., em caso de di Parlamento ou de renncia do Presidente da Repblica), equivale a uma verdadeira arbitragem ou deciso popular (1). Daqui no se deduz, porm forosamente que o colgio eleitoral seja um rgo do Estado como 0 SO 0 Presidente ou a Assembleia da Repblica e que a eleio se revista das caractersticas de acto unitrio prprias de um decreto daquele ou de uma lei desta. A concluso afirmativa ou negativa depender dos conceitos com que se lidar e da subsuno que neles se estiver habilitado a fazer, embora possa vir a ter corolrios decisivos, inclusive na interpretao das leis eleitorais. IV - Por um lado, falta ao colgio eleitoral autonomia diante do povo: o colgio eleitoral no seno uma expresso jurdica qualificada do povo, seja qual for o modo de entender a relao entre um e outro termo (colgio eleitoral, idntico ao povo; colgio eleitoral, rgo do povo; colgio eleitoral, representante do povo; coi gio eleitoral, gestor de negcios do povo, etc.). colgio eleiPor outro lado, alguns pontos de contraste entre o toral e os rgos qua tale enunciados na Constituio parecem ser: 1.o) o colgio eleitoral admite infixidez na sua composio efectiva; os rgos do Estado, das regies autnomas e de poder local postulam unidade e continuidade dos titulares, que so em nmero certo e, quando se trate de rgo colegial, devem estar presentes em nmero t: )lgio eleitoral tal que permita ao rgo deliberar (quorum); 2.`) o c g de funcionamento intermitente; os rgos so de funcionamento permanente ou prolongado durante um perodo extenso; 3.0) nos eleitores so inseparveis os interesses funcionais e os interesses pessoais ou de grupo a que pertenam; no nos titulares dos rgos. Se se entender que o colgio eleitoral rgo, ento apenas poder ser tido por rgo mediato, de modo algum por rgo imediato ou por rgo govemativo. Governar implica permanncia de actividade. Mas isto no significa adeso doutrina originada em JELLI(1) V., por ltimo, Eleio, in Polis, li, pgs. 892 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 87 NEK, segundo a qual OS rgos representativos constituem rgos secundrios e o povo representado rgo primrio do Estado, e que poderia levar em linha recta admisso da existncia de rgos de rgos. 0 colgio eleitoral ser rgo mediato to s porque no participa directamente em nenhuma das actividades do Estado essenciais a prossecuo dos seus fins. No h uma relao interorgnica, quando muito uma fase do processo de formao da vontade do Estado. 0 colgio eleitoral no faz leis, mas faz um acto que pode ser considerado como um pressuposto da feitura das leis: elege os titulares de titulares dos rgos que fazem as leis, de sorte que sem eleio esses rgos no podem constituir-se 4. Vicissitudes 26. Espcies de vicissitudes Resta referir as vicissitudes dos rgos ou eventos que os afectam, uns de efeitos objectivos, outros de efeitos subjectivos (1). As vicissitudes objectivas respeitam quer competncia em geral, que competncia em concreto para a prtica de certo e determinado acto. As primeiras podem ser norinativas, circunstanciais e decorrentes de vicissitudes subjectivas

As vicissitudes subjectivas concemem aos titulares dos rgos. Naturalmente, todas elas tm de estar contempladas em normas jurdicas - no caso de rgos constitucionais, em normas constitucionais ou em normas legais por estas expressamente previstas. (1) Cfr., em geral, LEoPOLDo ELIA, Aniministrazione ordinaria degli organi cosiiiuzionali, in Enciclopedia del Diritto, li, 1958, pgs. 219 e segs.; C. MoRTA-rri, istiiuzioni,.., cit., i, pgs. 213 e 214; DioGo FREITAS Do AMARAL, Governos de Gesto, Lisboa, 1985, e autores citados; MARIA DOLORES GONZALEz AYALA, La continuidad de Ias Camaras parlamentarias: Ias distintas soluciones constitucionales, in Anuario de Ia Facultad de Derecho - Universidad de Extremadura, 1987, pgs. 75 e segs.; GomEs CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 697; e, a ttulo comparativo, no mbito do Direito administrativo, PAULO OTERO, 0 poder de substituio, cit., pgs. 94 e 418 e segs.

88 Manual de Direito Constitucional s dos titulaReflectindo-se sobre os estatutos dos rgos ou sobre o res, no poderiam ocorrer sua margem, sob pena de se vulnerarern os princpios representativos e da separao de poderes. varivel, ao Alm disso, esto todas elas sujeitas, em medida

postulado da proporcional idade na triplice e vertente de necessidade, adequao e racionalidade. 27. As vicissitudes objectivas modificaes das normas 1 - a) Vicissitudes normativas so que dispem sobre o rgo, nomeadamente as normas reguladoras de competncia. No extremo, podem traduzir-se na sua prpria extino. stanciais so modificaes das condib) Vicissitudes circun es em que o rgo deve funcionar e at da prpria competncia, em virtude de certas circunstncias tpicas, como as do estado de necessidade. Podem at conduzir substituio de uni rgo por outro rgo ou entrada em funcionamento de rgo predisposto para tais emergncias (I). e stio ou de emergncia no Apesar de a declarao de estado d poder afectar a aplicao das regras constitucionais relativas competncia e ao funcionamento dos rgos do poder pblico (art. 19-% n.o 7, aps 1989), na prtica so ineliminveis algumas adaptaes (). C) Vicissitudes objectivas ditadas por vicissitudes subjectivas so as variaoes da competncia do rgo ou do regime do seu exerccio, em resultado de modificaes ocorridas no titular ou nos titulares (3). xerccio de qualquer cargo A suplncia e a interinidade no e podem traduzir-se nisso, como sucede com a substituio do Presidente da Repblica (art- 132. da Constituio), com a do Presidente
(1) Era o caso do ditador na Repblica Romaria.
(2) V.

arts. 17. e segs. da Lei n.< 44186, de 30 de Setembro.

(3) Recorde-se o instituto de regncia em monarquia: em Portugal, para alm das Leis Fundamentais do Reino, v. as Constituies de 1822 (arts. 148. e se,os.), de 1826 (arts. 91 . e segs.) e de 1838 (arts. 10 1 . e ses-)-

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 89 da Assembleia da Repblica (art- 132., n. 1, in fine, e n. 2) (1), com as do Primeiro-Ministro (2) e de membros do Governo (art. 185.) e com a do Ministro da Repblica para qualquer das regies autnomas (art. 230., n.o 4). tambm deste tipo a situao do Governo de gesto, ou Governo antes da apreciao do seu programa pela Assembleia da Rep blica ou depois de demitido, o qual se limita prtica dos actos

estritamente necessrios para assegurar a gesto dos.negcios pblicos (art. 186.0, n. 5) (3) (4).

11 - Vicissitudes objectivas em concreto so as que se reportam a certo acto, em virtude das condies que a norma prev para a sua prtica. Alm das autorizaes legislativas (art. 165.0) e das delegaes de poderes em Direito administrativo (arts. 35. e segs. do Cdigo do Procedimento Administrativo), deparam-se vrias. Z-a) Na substituio, um rgo pratica um acto que, em circunstncias ou modos diferentes dos previstos na norma habilitante, seria da competncia de outro rgo. Pratica-o, no no exerccio de uma faculdade (como em Direito administrativo), mas por imposio constitucional (ou legal). Enquanto que na delegao ou autorizao legislativa, tem de haver um prvio acto do rgo delegante ou autorizante, na substituio tudo se passa ope legis; e enquanto que na autorizao legislativa o Parlamento no fica privado do seu poder de legislar, abrindo-se um tempo de competncia concorrencial, na substituio verifica-se uma verdadeira, embora transitria, transferncia de competncia. V. o parecer n.> 10179 da Comisso Constitucional, de 5 de Abril de 1979, in Pareceres, viii, pgs. 49 e segs.
(2)

Sobre a situao do Primeiro-Ministro interino, Cfr. PAULO OTE-RO, 0 poder de substituio, cit.,
pg. 482, nota.

Os estatutos poltico-administrativos dos Aores e da Madeira contm regras anlogas quanto aos governos regionais (arts. 49.> e 45.`, respectivamente). (4) Cfr., entre ns, JORGE MIRANDA, A conipetncia do Governo na Constituio
(3)

de 1976, in Estudos sobre a Constituio, iii, obra colectiva, Lisboa, 1979, pgs. 649 e segs., e, sobretudo, FREITAS Do AMARAL, Governos de Gesto, cit., bem como acrdo n. 56/84 do Tribunal Constitucional, de 12 de Junho de 1984, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 184, de 9 de Agosto de 1984.

90 Manual de Direito Constitucional com vicissitudes objectivas so a da Hipteses de substituio Comisso Permanente da Assembleia da Repblica quando autoriza o Presidente da Repblica a declarar o estado de stio ou de emergncia, a declarar a guerra ou a fazer a paz, no estando a Assembleia reunida, nem sendo possvel a sua reunio imediata [arts. 179.0, n.o 3, alnea b), e 13V, ri. 11; e a do Ministro da Repblica quando assegura o governo da regio autnoma em caso de dissoluo dos o rgos regionais (art. 234., ri. 2). b) Na avocao, um rgo assume a prtica de um acto que lhe competiria em princpio, mas que tinha admitido que outro rgo Praticasse, com prejuzo para a competncia dele. Assim, no interior da Assembleia, quando o Plenrio avoca a aprovao de uma lei na espe- 16V, n.o 3). cialidade que cometera comisso especializada (art C) Na precluso d-se a extino ou exausto do poder para a prtica de um acto em concreto, por fora do seu exerccio, ou no exerccio, em certo prazo ou por fora do exerccio de poder com ele -ncia (em abstracto) queda intocada, apeincompatvel. A compet, nas deixa de se manifestar relativamente a certa situao Precluso pelo decurso do tempo vem a ser a da competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucional idade e para o veto poltico (arts. 136.0, ri.Os 1, 4 e 5, 233.0, n.Os 2, 4 e 5, e 27V, n.Os 3 e 6), a da competncia para a promulgao ou para a assinatura aps a confirmao da lei objecto de pronncia pela incons~ titucionalidade (art. 279., n.o 2) (2), a do poder de requerer a apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais (arts. 169., n.o 1, e 227.0, n.o 4), a do poder de apresentao de moes de rejeio do programa ou de confiana aquando da apreciao do programa do Governo (art- 192.0, r.` 3) e a do poder de iniciativa de reviso constitucional (art. 285., n.o 2) (3). Cfr. ALDO ATFARDI, Preclusione (principio di), in Enciciopedia dei Diritio, xxxv, 1985, pgs. 893 e segs. o fenmeno tem sido mais estudado em Direito processual do que em Direito substantivo.
(2)

Cfr. infra.

(3) Distinta da precluso (se bem que aparentemente prxima) a caducidade dos efeitos de certo acto pelo decurso do tempo ou de certo procedimento: entre outras, a da suspenso de decretos-leis ou de decretos legislativos

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 91 Precluso disjuntiva ou por ocorrncia de acto incompatvel a precluso da competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucional idade em caso de veto poltico (citados arts. 136., 233.0 e 278.) ou da competncia do Governo para a aprovao de acordo internacional em forma simplificada sobre matria fora da reserva parlamentar quando o tenha submetido Assembleia da Repblica [arts. 161., alnea i), in fine, e 197.% ri. 1, alnea c)]. 28. As vicissitudes subjectivas As vicissitudes subjectivas concemem aos titulares dos rgos: sucesso nos respectivos cargos (sejam esses temporrios ou vitalcios), suplncia, dissoluo ou suspenso de assembleias e outros 1~

orgos colegiais, prolongamento e prorogatio: a) A sucesso pressupe a vagatura do cargo e pode dar-se ou atravs de designao de novo titular nos termos gerais (v. g., eleio do novo Presidente da Repblica ou nomeao de novo Primeiro-Ministro). Ou por chamamento de suplente constitucional ou legal titularidade do cargo: v. g. converso, em sistemas presidenciais, de Vice-Presidente em Presidente da Repblica (1) ou substituio dos Deputados ou dos titulares dos rgos colegiais eleitos por candidatos que se sigam na ordem de precedncia das candidaturas (art. 18. da Lei n.o 14/79, de 16 de Maio, que aflora um princpio geral) (2). b) A Constituio dispe sobre a suplncia do Presidente da Repblica (arts. 132. e 139.), do Presidente da Assembleia da Repregionais autorizados ou a do proprio procedimento de apreciao (art. 169.`, n.01 3 e 5). (1) Repare-se na diferena entre o Brasil e Portugal. No Brasil, o Vice-Presidente substitui o Presidente da Repblica em caso de impedimento e sucede-lhe em caso de vagatura (art. 79.` da Constituio). Em Portugal, o Presidente da Assembleia da Repblica apenas assegura a suplncia (art. 132.` da Constituio) e, vagando o cargo, realizam-se novas eleies (art. 125..
(2) Na Frana, com sistema maioritrio uninominal para a eleio da Assembleia Nacional, cada Deputado tem um suplente, cuja situao se avizinha, pois, da do Vice-Presidente nos Estados Unidos ou no Brasil.

92 Manual de Direito Constitucional blica (art. 132., ri. 2, in fine), dos Deputados Assembleia da Repblica (arts. 153. e 154.0), dos membros do Governo (art. 185.) e dos Ministros da Repblica para as regies autnomas (art. 230-0, ri. 4). Mas concede ou permite conceder aos Deputados um regime diferenciado; ao passo que os titulares de outros rgos s so substitudos em caso de ausncia ou de impedimento, os Deputados podem solicitar a substituio temporria por motivo relevante (art. 153.0, ri. 2) (1). C) A dissoluo significa a cessao global das funes dos titulares de um rgo colegial com a necessidade de subsequente nova designao de todos. Tratando-se de rgo colegial electivo, depende, em Estado de Direito democrtico, de requisitos muito estritos - em geral (art. 113., ri. 6) e, em especial, quanto Assembleia da Repblica (art. 172.), quanto s assembleias legislativas regionais (art. 234.) e quanto aos rgos das autarquias locais (art. 242., ri. 3) (2). d) Por seu turno, o prolongamento e a prorogatio do rgo, ou melhor, dos titulares do rgo (porque destes se cuida), consistem no exerccio de funes correspondentes ao rgo por titulares que, em circunstncias normais, j teriam cessado o desempenho dos seus cargos, ou por titulares que, tendo mesmo j cessado tal desempenho, o reassumem por motivos imperiosos. Casos de prolongamento: Em estado de necessidade por impossibilidade de substituiao dos titulares do rgo (3); E a lei tem interpretado a regra constitucional em moldes laxistas, propiciando uma espcie de fungibilidade dos- Deputados contrria ao princpio representativo e ao prestgio da Assembleia: v. o art. 5.<>, maxime o n. 2, alnea d), da Lei n.< 7193, de 1 de Maro (alis, de duvidosa constituc ionai idade, por no se tratar de lei eleitoral, ao invs de que prescreve o art. 153.<, n. 2, in fine, da Constituio). Desde h muito propugnamos por que se restrinja a possibilidade de substituio de Deputados (efr. Uni Projecto de Reviso Constitucional, Coimbra, 1980, pg. 122). (2) V. a nossa sntese e a de CARDOSO DA COSTA, respectivamente in Verbo, xxix, pgs. 1065 e segs., e in Polis, ii, pgs. 628 e se-s. A bibliografia especializada noutros pases imensa: v., por todos, MAURO VOLPi, Lo scioglinienio aniecipato del Parlaniento e Ia ciassificazione dei regin conteniporanei, Rimini, 1983. (3) Assim, expressa (mas desnecessariamente) os arts. 72. e 85. da Constituio de 1933, aps a reviso de 195 1. Cfr. o parecer da Crnara Corporativa Parte V - Actividade Constitucional do Estado 93 -No tocante aos rgos electivos, at se proclamarem os resultados das novas eleies ou tomarem posse os novos titulares (1) - e deve considerar-se princpio geral o que prescrevia o art- 26., ri. 25, da Constituio de 1911, mandando o Congresso da Repblica conti nuar no exerccio das suas funes legislativas, depois de terminada a respectiva legislatura, se por aium motivo as eleies no tiverem sido felt.tas nos prazos constitucionais (2); ias Para evitar a eleio do Presidente da Repblica nos 90 di ores ou poster anteri iores data das eleies para a Assembleia da Repblica, o prolongamento de mandato daquele pelo perodo necessrio (art. 125., n.o 2, da Constituio); e tambm pode haver prolongamento em caso de reabertura de processo eleitoral por morte de qualquer dos candidatos (art. 124., n.o 3). Casos de prorogatio (3) expressamente previstos eram, na Constituio de 1838, a reassuno das

funes dos Deputados e Senadores aps dissoluo da Cmara dos Deputados, verificando-se entretanto a morte do Rei (art. 111 .0) e, na Constituio de 1911, aps 1919, a sobre essa reviso, in Dirio das Sesses da Assenibleia Nacional, 1950-195 1, pg. 400. (1) Cfr., quanto aos juizes do Tiibunal Constitucional, o art. 21.`, nY 1, 2.1 parte, da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro.
(2) juridicamente inexistente a dissoluo de uni rgo colegial sem marcao de novas eleies, a realizar pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo (art. 113., n. 6, da Constituio), bem como a da Assembicia da Repblica nos seis meses posteriores sua eleio, no ltimo semestre do mandato do Presidente da Repblica e na vigncia do estado de stio ou de emergncia (art. 172., n.--- 1 e 2).

Mas, se um desses rgos for dissolvido no respeito destas regras e depois no ocorrerem as eleies nos sessenta dias seguintes (ainda art. 113., n. 6), o rgo em causa dever entender-se que continuar em funes at que as eleies finalmente se venham a realizar.
(3) TEMISTOCLES MARTINES,

Cfr. ANTONio AUGus,ro ROMANO, La Prorogatio negli Organi Costitucionali, Milo, 1967; Prinze osserrazioni sul tenipo nel diritto costitucionale, in Scritti in onore di Salvatore Pugliaiti, obra colectiva, iii, Milo, 1978, pgs. 832 e seos.; G. DORAZIO, Proroga delle Canzere, in Enciclopedia del Diritto, xxxvil, 1988, pgs. 415 e segs.

94 Manual de Direito Constitucional reunio ou convocao das Cmaras dissolvidas em todas as hipteses em que o funcionamento do Poder Legislativo fosse considerado indispensvel (art- 1.0, 1 l., da Lei ri. 89 1, de 22 de Setembro de 1919) face do texto inicial da actual Constituio, tambm poderia considerar-se prorogatio a reassuno de funes da Assembleia da Repblica dissolvida para efeito de ratificao de declarao de estado de stio ou de emergncia (art. 137f) ou de apreciao do programa do issoluo (art. 195.) C). J no no texto novo Governo nomeado aps d aps a reviso constitucional de 1982, pois ai se diz - e bem - que a dissoluo da Assembleia da Repblica no prejudica a subsistncia do mandato dos Deputados, nem a competncia da Comisso Permanente (arL 172.0, n.O 3), com as devidas consequncias quanto ao Plenrio (art. 127.), e quanto ao Presidente (art- 132.). Vicissitude subjectiva muito particular era ainda, no texto de 1976, como que o desdobramento do Presidente da Repblica em Presidente da Repblica (em viagem oficial ao estrangeiro) e Presidente da Repblica interino (que o substitua no Pais, segundo o art. 135.); por se considerar anmala, desapareceu logo na primeira reviso constitucional. CAPTULO III ACTOS JURIDICO-CONSTITUCIONAIS 29. Actos jurdico-pblicos e actos jurdico-constitucionais 1 - Conforme indicmos, s diversas funes do Estado correspondem diferentes categorias de actos nomeadamente, leis (constitucionais e ordinrias), actos de governo, eleies e referendos, (1) Noutros pases, v. o art. 77 da Constituio italiana (reunio das Cmaras dissolvidas para efeito de converso de decreto-lei) ou o art. 28-A da Constituio hngara, aps 1981 (convocao das Cmaras em estado de guerra, de perigo de guerra ou de situaes de emergncia).
(2)

Visto que a Assembleia dissolvida no contava para efeito de posse e de substituio interina do Presidente da Repblica (arts. 130.` e 135.).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 95 regulamentos, actos administrativos, contratos administrativos e outros contratos pblicos, actos jurisdicionais ou sentenas latissimo sensu. Todos estes actos integram um conjunto muito vasto, o dos actos jurdico -pblicos - que so, portanto, os actos do Estado (1) (ou do Estado e das demais entidades pblicas) no exerccio de um poder pblico e sujeitos a normas de Direito pblico (2). A eles se contrapem quer os actos de gesto privada (ainda que conexos com 1 o desenvolvimento da funo administrativa) (3) , quer os actos dos particulares, inclusive os praticados no exerccio ou no mbito de direitos polticos (v. g., direitos de petio, de aco popular ou de propositura de candidatos a eleies). Mas, tambm aqui, nem sempre se apresentam suficientemente ntidas ou estveis as fronteiras. II - No conjunto dos actos jurdico-pblicos avultam os actos jurdico-constitucionais. Numa definio formal, actos jurdico-constituclonais dizem-se os actos cujo estatuto pertence, a ttulo principal, ao Direito constitucional (4); os actos regulados (no apenas previstos, embora no necessariamente regulados at ao fim) por normas da Constituio; ou ainda, os actos provenientes de

rgos constitucionais e com a sua formao sujeita a normas constitucionais. Mais dificil parece uma noo material. No incorrecto reconduzi-los a actos de relevncia constitucional, ou a actos de concretizao imediata da Constituio, ou a actos de realizao e de garantia das normas constitucionais. Contudo, estas maneiras de os definir so talvez demasiado vagas e genericas. III - Conjugando as noes, tendo em conta o tratamento por lei quer dos actos da funo administrativa quer dos actos da funo
(1) Tomamos Estado numa acepo ampla, abrangendo, em princpio, as mlc

tiplas pessoas colectivas pblicas em que se desdobra (efr. Manual, iii, cit., pgs. 39 e 43 e segs.).
(2)

Cfr. o conceito de actos do poder poltico do Estado de MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 valor jurdico ..., c i i., pg. 106. (-) Cfr., por todos, FREITAS Do AMARAL, Curso ..., i, cit., pgs. 138 e 139. (4) MIGUEL GALvo TELLES, Direito ..., cit., pg. 68.

Constitucional

96 Manual de Direito Constitucional

jurisdicional e atendendo ainda tradio cientfica de autonomizao de diversas categorias em ligao com tais funes (1), ficam como actos jurdico-constitucionais os actos da funo poltica-legislativa e govemativa - e, em seu complemento, os actos de garantia jurisdicional da constitucional idade (bem como da legalidade frente a leis de valor reforado e a normas de Direito internacional). E, com efeito, so tais actos os nicos que a Constituio especifica e visa disciplinar em articulao com as competncias prprias dos rgos e dos colgios eleitorais que institui; aqueles que Constituio esto directa e imediatamente subordinados; aqueles atravs dos quais se projectam, desde logo, as opes poltico-constitucionais ou a ideia de Direito arrimada na Constituio; aqueles a respeito dos quais se suscitam fundamentalmente (no exclusivamente, porm) problemas de inconstituc ional idade (2). Uma enumerao pode, alis, considerar-se feita no art. 119.0, 1, da Constituio, embora por excesso (porque se mencionam a igualmente decises com fora obrigatria geral de outros tribunais alm do Tribunal Constitucional, decretos no legislativos e no polticos e regulamentos). 30. A regulamentao dos actos jurdico-constitucionais 1 - A Constituio contm regras comuns a todos os actos jurdico-pblicos: - a da sua necessria conforinidade com a Constituio (art. 3., 3); - a da responsabilidade civil do Estado e das demais entidades pblicas, em forma solidria com os titulares dos seus rgos, (1) Donde a separao de guas entre o Direito constitucional, por uni lado, e, por outro lado, o Direito administrativo, o Direito judicirio e o Direito processual.
(2) A

priori no de excluir a possibilidadede de actos da funo administrativa e da funo jurisdicional inconstitucionais. Na prtica, sero raras as hipteses de inconstituc ional idade (directa) e, quando ocorram, os mecanismos de fiscalizao sero, de ordinrio, os mecanismos gerais do contencioso administrativo e dos recursos, no os prprios da garantia da constitucional idade. Cfr. Manual . . ., li, cit., pgs. 330 e seg. e 414.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 97

funcionrios e agentes, por aces de que resulte violao dos direitos, liberdades e garantias ou prejuzo para outrem (art. 22.), bem como a da responsabilidade poltica, civil e 11 criminal dos titulares de cargos polticos pelas aces que pratiquem no exerccio das suas funes (art. 117.0, ri. 1); a da pluralidade de votos, quando se trate de rgos colegiais para a tomada das respectivas deliberaes (art. 116., o ri. 3). No so muitas mais as regras comuns apenas aos actos jurdico-constitucionais: 1 a admissiblidade de delegao s nos casos e nos termos expressamente previstos na

Constituio e na lei (art. 11 l., ri. 2); -e a da publicidade, atravs da publicao no Dirio da Repblica (art. 119., h pouco referido). Compreende-se que seja assim, tendo em conta a irredutibili1 dade dos actos da funo legislativa e da funo c, governativa e, ainda mais, a heterogeneidade destes ltimos. II - Os actos jurdico-constitucionais tm, naturalmente, a sede do seu tratamento, no texto da Constituio, na parte III (de organizao do poder poltico) e na parte IV (de garantia e reviso). Na parte III, divisam-se em primeiro lugar, normas, quase todas de alcance geral, sobre os actos legislativos (art. 112.0, n.Os 1 a 6), sobre a eleio (art. 113.) e, aps 1989 e 1997, sobre o referendo [arts. 115., 119., ri. 1, alnea Q e 223.0, n.o 2, alneai)], alm de normas sobre publicao (art. 119., de novo). Depois, a propsito dos vrios rgos polticos, quer normas sobre a eleio e outras forinas de designao dos respectivos titulares (arts. 121. a 126.; art, 142.0; arts. 148. a 152.; art. 187.; arts. 230. e 23 l.) (1), quer normas con(i) As eleies dos titulares dos rgos das autarquias locais regem-se pelos arts. 239., 25 1.` e 260.; o referendo regional pelo art. 232., ri.> 2; e o referendo local pelo art. 240.1
7 - Manual de Direito Constitucional, V

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cementes aos actos da sua competncia prpria: quanto ao Presidente da Repblica (arts. 136. a 140.), quanto Assembleia da Repblica (arts. 165. a 170.0), quanto ao Governo (indirectamente, atravs das normas de competncia dos arts. 197.o a 199.), quanto aos r os das regies autnomas (arts. 226., 227.0, n.Os 2 a 4, 232.` 9 e 233., e ainda quanto ao Conselho de Estado (art. 146.)- Tambm se encontra a a regra da fiscalizao concreta difusa pelos tribunais (art. 204.). Na parte IV, so os actos normativOs desses rgos objecto do regime de fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade a cargo do Tribunal Constitucional (arts. 277. a 282.), e, sobretudo, os actos especficos de controlo do Tribunal Constitucional - a pronncia .1), o julgamento de recursos na fisna fiscalizao preventiva (art. 279 9 calizao concreta (art. 280.), a declarao de inconstituc ional idade com fora obrigatria geral e a fixao dos efeitos da inconstitucionalidade na fiscalizao sucessiva abstracta (arts. 28 1.o e 282.) e a verificao da existncia de inconstituc ional idade por omisso (art. 283.) - que se recortam. E aparece a tambm o regime da reviso constitucional (arts. 284. a 289.). III - A Constituio no deixa de conter regras sobre actos da funo administrativa e da funo jursdicional: -sobre regulamentos [arts. 112., n.01 7 e 8, 119., n. 1, alnea h), 199., alnea c), 227.0, n.o 1, alnea d), 232., n. 1, 233., 278., n.o 2, e 241.]; - sobre actos administrativos [aits. 199., alneas d) a g), 267., ri. 5, e 2681; - sobre actos jurisdicionais (arts. 202., ri. 3, 205. e 206.). Estas regras no se destinam tanto a disciplinar a produo desses actos quanto a valer como princpios constitucionais (formal e materialmente constitucionais) do Direito administrativo, do Direito judicirio e do Direito processual: assim, o princpio da legalidade dos regulamentos ou o da fundamentao dos actos administrativos que Z:> afectem direitos dos cidados. No possuem, pois, a mesma ndole das outras regras acabadas de referir.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado 99 IV - No obstante

a intensidade e a extenso do tratamento constitucional dos actos da funo leg 1slativa e da funo governativa, os preceitos da Lei Fundamental no esgotam, salvas algumas excepes (como as atinentes distribuio de categorias de leis, 1 Lpromulgao, ao veto ou referenda ministerial), a sua regulamen1

tao. E necessrio o complemento (no propriamente a interposio) de normas de Direito ordinrio. o que se verifica (num elenco que no pretende ser exaustivo): - Com a regulamentao dos actos legislativos da Assembleia da rRepblica e das assembleias legislativas regionais - objecto dos espectivos regimentos; - Com a regulamentao da participao de organizaes de trabalhadores na elaborao de legislao do trabalho - objecto da Lei n. 16/79, de 26 de Maio; - Com a regulamentao da aprovao do oramento do Estado e das suas alteraes objecto da lei de enquadramento oramental (hoje Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro); - Com a regulamentao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia objecto da respectiva lei de regime (Lei ri. 44/86, de 30 de Setembro); - Com o regime do referendo poltico nacional - objecto da Lei n. 45/91, de 3 de Agosto (1); - Com a regulamentao da publicao, da identificao e do formulrio dos diplomas objecto da Lei ri.` 6/83, de 29 de Julho, do Decreto-Lei n.` 337/87, de 21 de Outubro, e do Decreto-Lei ri. 113/88, de 8 de Abril; - Com a regulamentao dos actos de fiscalizao da constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional - objecto da Lei ri. 28/82, de 15 de Novembro, alterada pela Lei ri. 143/85, de 26 de Novembro, pela Lei ri. 85/89, de 7 de Setembro, e pela Lei ri. 88/95, de 1 de Setembro. As normas constantes destes diplomas so norinas materialmente constitucionais - pelo mesmo ttulo por que o so tambm, por exemplo, as normas legislativas sobre direitos fundamentais. S no 0 referendo local est regulado pela Lei n.` 49/90, de 24 de Agosto. Z

100 Manual de Direito Constitucional so formalmente constitucionais, porque a Constituio no , nem pode ser (por razes jurdicas e polticas bem conhecidas), um Cdigo como o Civil ou o de Processo Civil. 31. pressupostos, elementos, requisitos I - Tal como nos demais actos jurdicos, na anlise de qualquer acto jurdico-constitucional podem ser considerados pressupostos, elementos e ainda requisitos. Os pressupostos vm a ser condies prvias e exteriores ao acto, de que depende a sua existncia ou a sua formao. Os elementos so partes integrantes do acto, definidoras do seu modo de ser ou da sua estrutura. Os requisitos, finalmente, so os pressupostos e os elementos tomados no tanto da perspectiva da estrutura quanto dada sua conformidade com a norma jurdica e da apreciao que esta faz sobre eles. Sabe-se bem, todavia, corno se oferecem algo variveis as terminologias e as prprias conceptologias quer em Direito privado quer em Direito pblico (1). (1) Cfr. na doutrina, considerando ora os actos jurdico-pblicos em geral, ora especificamente os actos administrativos, FEzAs VITAL, Do acto jurdico, cit., pgs. 86 e 138 e segs., e Direito Constitucional, cit., pgs. 213 e segs.; ORLANDO DE CARVALHO, Contrato administrativo e acto jurdico-pblico, suplemento xi ao Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1953, pgs. 1 e segs. e 31 e se-s.; ANDR GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade no acto administrativo, Lisboa, 1962, pgs. 97 e segs.; JOS DIAS MARQUES, Introduo ao Estudo do Direito, 4. ed., Lisboa, 1972, pgs. 201 e 225; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 1, 10. ed., Lisboa, 1973, pgs. 428 e segs.; PAoLo BARILE, Islituzioni di Diritto Pubblico, 5. ed., Pdua, 1987, pgs. 439 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 valor juridico.--- cit., pgs. 115 e segs.; Dioc;o FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo, in, Lisboa, 1989, pgs. 113 e segs. e 250 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA e SOFIA GALVO, op. cit., pgs. 35 e segs.; ELIVAL DA SILVA RAMOS, A inconstitucionalidade da lei - vcio e sano, So Paulo, 1994, pgs. 12 e segs. Sobre os elementos do neg6cio jurdico, cfr. MANUEL DE ANDRADE, Op. Cit., 11, 1960, pgs. 33 e segs.; JOS DIAS MARQUES, Teoria Geral do Direito Civil, ti, Coimbra, 1959, pgs. 33 e segs.; INOCNcio GALvo TELLES, Manual dos contratos em geral, 3. ed., Lisboa, 1965 (reimpresso de 1995), pgs. 67 e seg.; JOO DE CASTRO MENDES, Direito Civil (Teoria Geral), policopiado, Lisboa, 1973, 111, pgs. 109 e segs.; MENEZES CORDEIRO, Teoria Geral do Direito Civil, policopiado, ii, Lisboa, Parte V -Actividade Constitucional do Estado 101 0 pressuposto de longe mais importante dos actos jurdico-constitucionais, e comum a todos eles, a competncia (configurada nos termos expostos no mbito da teoria do rgo). Implica as seguintes trs exigncias: a) Que o acto dimane de um rgo do Estado (ou das regies autnomas); b) Que o acto dimane de um rgo competente em razo da matria; C) Que o acto dimane de um rgo competente em razo dos Outros factores de competncia (tempo, lugar, pessoas) III - Qualquer acto jurdico uma manifestao de vontade 1 juridicamente relevante, e no h vontade sem objecto e sem forma (ou sem objecto, sem fim e sem forma) (2). Da que igualmente no acto jurdico-const 1tucional caiba referir trs ou quatro elementos essenciais: a) A vontade - uma vontade forosamente funcional (nsista-se), o que tem como consequencia a necessidade de, pelo menos, eventuais vcios na sua formao (como o erro ou a coaco) no poderem desenhar-se em moldes idnticos aos dos vcios do negcio jurdico (3); 1987, pgs. 89 e segS.; CARVALHO FERNANDES, Teoria Geral do Direito Civil, 2. ed., ii, Lisboa, 1996, pgs. 83 e segs. e 101 e segs. () Cfr., algo diversamente, MARCELO REBELO DE SOUSA (0 valor jurdico ..., Pgos. 115 e se,as.), que distingue um pressuposto subjectivo (a existncia do sujeito autor do acto); um Pressuposto subjectivo-objectivo (a sua competncia); e pressupostos objectivos (abarcando aqui as situaes de facto de cuja ocorrncia depende a possibilidade de praticar o acto ou de o praticar com determinados contornos conforme os pressupostos so da liberdade de actuao ou da prpria liberdade de conformao de elementos do acto, e estes Pressupostos objectivos podem ser ou no considerados relevantes pelo Direito conforme os tipos de actos considerados). (1) Quanto lei, recorde-se a anlise de PAUL LABAND, Le Droii Public de lEmpire Allemand, trad., ii, Paris, 1901, pgs. 264 e seg.

(3) V., por exemplo, MASSIMO SEVERO GIANNINi, Lillegiltii7iit degli alli normativi e delle norme, in Rivista italiana per le scienze gurdiche, 1954, pgs. 59 e 60; OU COSTANTINO MORTATi, La Volon1 e la Causa nellAlio Aninjinistrativo e nella

102 Manual de Direito Constitucional b) o objecto - sendo objecto imediato Ou contedo o efeito OU conjunto de efeitos a que o acto se dirige, a realidade jurdica sobre a qual o acto incide, a transformao da ordem jurdica objectiva ou a constituio, modificao ou extino de relaes ou situaes jurdicas que detennina: e objecto mediato a realidade de facto que lhe subjaz, o conjunto de situaes que o acto conforma ou sobre que faz recair os seus efeitos; C) 0 fim que o rgo prossegue atravs do acto - e sendo de distinguir entre a causa ou funo tpica objectiva e o fim assumido especificamente em relao a cada acto em concreto; d) Ajorma, declarao ou exteriorizao da vontade, de ordinrio traduzido numa forma tpica consoante o tipo de acto de que se trate e que comporta (ou pode comportar) asformalidades necessrias a prepar-la ou a complet-la. A autonomia do terceiro elemento, o fim, afigura-se muito relativa, devido ao carcter funcional da vontade, e sobretudo discutvel nos actos normativos (I). IV - Quanto aos requisitos, eles aparecem no plano dos valores, teresses e finalidades que a ordem constitucional liga aos pressuposin tos e aos elementos do acto. Repoitam-se tanto garantia do interesse Pblico como proteco dos direitos e interesses dos cidados que por ele podem vir a ser atingidos. Correspondem apreciao, varivel de actO para acto, que a ordem constitucional faz da presena ou ausncia tos, s vezes tambm em graus variveis. desses pressupostos e elemen Deste prisma, cabe ento falar em: a) Requisitos orgnicos - os que se prendem com a competncia; Legge, in Scritti, ii, Milo, 1972, pgs. 473 e segs., nzaxinze 567-568 e 586 e segs. Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, OP- Cil., PgS* 106 e segs. e 314.
(1) Cfl. MASSIMO SEVERO GIANNIM,

Villegittimi1 ..., cit., loc. cil--- pg. 65 (o fim da norma faz parte da norma, h uma coincidncia absoluta entre a vontade querida e o resultado concreto - o que caracterstica essencial da vontade); ou CosTANTINO MORTATi, La Volont ..., cit., loc. cit., pgs. 569 e 596 e se.p.,

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 103 b) Requisitos materiais - os que se prendem com a vontade e o objecto (ou a vontade, o objecto e o fim); C) Requisitos formais - os que se prendem com a forma. possvel tambm agrupar os requisitos orgnicos e formais contrapondo-os aos requisitos materiais; e enquanto que estes tm que ver com o sentido e o contedo do acto, os primeiros tm que ver com a sua formao e a sua manifestao. V - 0 que acaba de ser resumido pode ser clarificado observando a estrutura de uma lei e a de um acto poltico. Pressuposto 16egico de qualquer lei (v. g. sobre ambiente) no pode deixar de ser a competncia [arts. 161.<>, alnea c), e 165.<, n. 1, alnea g), da Constituio]. A vontade traduz-se na deliberao da Assembleia da Repblica. 0 objecto imediato ou contedo a nova regulamentao da matria. 0 objecto mediato a variedade de condicional ismos naturais e humanos ou de ocorrncias que a lei visa enquadrar. A causa a prossecuo normativa do interesse pblico (v. g. do interesse pblico

proteco do ambiente); o fim (concreto, subjectivo) a realizao de programa poltico ou a resoluo de qualquer problema mais premente (v. g. a polu:io dos rios). E a forma a forma de lei adveniente da promulgao do decreto da AssemZI, bleia, observadas todas as formalidades constitucionais e regimentais (art. 166.`, n. 3). Num acto poltico (v. g. a dissoluo do Parlamento) pressuposto b ico outrossim a competncia [arts. 131% alnea e), e 172.`1. s A vontade a que corresponde sua deciso em face dos circunstncia] ismos polticos do lado, a vicissitude que atinge Paas. 0 objecto imediato ou contedo, por urnlegislatura e, por outro lado, o constituio da Assemblea pondo termo desencadear de um processo eleitoral. 0 objecto mediato a relao recproca das foras polticas entre si e com os cidados. A causa, de novo, a prossecuo do interesse pblico, mediante o exerccio do poder democrtico do eleitorado. 0 fim (stricto sensu) o escopo pretendido pelo Presidente da Repblica (ultrapassagem de crIse poltica, renovao do Parlamento, etc.). E a forma a de decreto do Presidente da Repblica, precedido de todas as fonnalidades constitucionais e regimentais. 32. Requisitos e valores jurdicos dos actos 1 - A apreciao da ordem constitucional sobre qualquer acto jurdico-constitucional assenta na ponderao em abstracto da maior

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ou menor relevncia, dentro do seu contexto, dos requisitos enunciados. Essa ponderao envolve, no tocante a cada acto em concreto, uma maior ou menor virtualidade de subsistncia ou de produo de efeitos. H, assim, por via descendente, trs categorias de requisitos: a) Requisitos de qualificao ou requisitos de reconduo ou de subsuno do acto em qualquer dos tipos constituciOnais de acto estabelecidos (lei de reviso constitucional, lei, decreto-lei, referenda, etc.); b) Requisitos de validade ou requisitos de perfeio do acto ou de plena virtualidade de produo dos seus efeitos jurdicos tpicos; C) Requisitos de regularidade ou requisitos de adequao do acto s regras constitucionais (mormente, s regras formais), independentemente da produo dos seus efeitos (1). Logicamente, os primeiros requisitos precedem os restantes. Z E, assim, a preterio dos requisitos de qualificao acarreta inexistncia jurdica do acto (pelo menos, enquanto acto de certo tipo); a dos requisitos de validade invalidade; e a dos requisitos de regularidade mera irregularidade. Num plano diferente, ficam os requisitos de eficcia ou requisitos de realizao prtica dos efeitos do acto, atravs da obteno de condies positivas ou da superao de obstculos (2). II - Os valores jurdicos do acto jurdico-constitucional ou graus de apreciao ou de assimilao dele pela ordem constitucional no significam seno diferentes valoraes, tomando os requisitos como critrios de conformidade com a Constituio (3).
(1) Ck a distino entre validade e regularidade nos ails. 113., n.< 7, e 223., n.< 2, alnea c), da Constituio. (2) Seguimos de h muito, de perto, MIGUEL GALvo TELES, op. cit., pgs. 72 e segs.: v. Manual ..., ti, cit., pgs. 171 e 364. (3) Cfr. Manual ..., ti, cit., pgs. 365 e segs., e autores citados. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 105

abrange a inexistncia jurdica, a invalidade e a irregularidade. Contudo, a invalidade desdobra-se classicamente em nulidade e anulabilidade, revestindo, no raro, ainda configuraes mistas, polidricas ou atpicas; assim como nada impede que a aCcotnosstiqtuuei,coonvqeunahnatoapcofnasiadmeraors freerqiudiossitodsedienexistncia jurdica qualificao, ofendam, de modo muito ntido, normas constitucionais de importncia mais elevada. 33. Tipologias de actos jurdico-constitucionais 1 As classificaes possveis de actos jurdico-constitucionais so, antes de mais, as dos actos jurdico-pblicos e decorrem das diferentes feies dos seus elementos estruturais (1). Desta sorte, atendendo vontade, encontram-se:

0 conceito

-Actos livres e actos devidos (2); - Actos unilaterais e actos plurilaterais; - Actos simples e actos complexos, nestes sobressaindo os actos colegiais; Decises e deliberaes. Quanto ao objecto: - Actos de eficcia interna e actos de eficcia externa; - Actos de eficcia geral e actos de eficcia individual; - Actos normativos e actos no normativos; -Actos imperativos e actos pemissivos ou facultativos; - Actos declarativos e actos constitutivos; - Resolues e pareceres (3).
() Ck COSTANTINO MORTATI, IStiluZiOni ..., 1,

cit., pgs. 253 e segs.

() Como a promulgao obrigatria (arts. 136.`, n. 2, e 286., n.< 3) ou o parecer do Conselho de Estado (art. 146.`). () Cfr. o nosso Conselho de Estado, Coimbra, 1970, pgs. 26 e segs.

106 Manual de Direito Constitucional Quanto forma: -Actos de formao instantnea e actos de formao sucessiva, processual ou procedimental; -Actos expressos e actos tcitos; -Actos de fundamentao necessria e actos sem fundamentao necessria; -Actos solenes e actos no solenes. 11 - No h classificaes de actos jurdico-constitucionais afora as que resultam da repartio das funes do Estado (como a que atrs sugerimos). relevo, a 0 que o Direito constitucional conhece, com maior previso de formas tpicas, ligadas quer a tradies mais ou menos antigas, quer dinmica do ordenamento, quer forma e ao sistema de governo (). 34. A fundamentao nos actos jurdico-constitucionais Um acto diz-se de fundamentao necessria, quando a norma que o rege prescreve a indicao ou formulao (expressa) dos motivos que o determinam (2). A Constituio impe a fundamentao dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados (art- 268., ri. 3), das decises do Tribunal Constitucional de restrio de efeitos da inconstitucional idade ou da ilegalidade por razes de interesse pblico de excepcional relevo (art. 282.0, ri. 4) e Cfr. Decreto, cit., pgs. 5 e segs.
(2) Cfr. PAOLO CARMI, Motivazioni OU VIEIRA DE ANDRADE, 0 dever

(diritto costituzionale), separata de Enciclopedia Giuridica, Roma, 1990; da fundamentao expressa de actos administrativos, Coimbra, 1991, pg. 11 (distinguindo fundamentao formal ou exposio enunciadora das razes da deciso e fundamentao material ou reconduo do decidido a um parmetro valorativo que o justifique e salientando como a fundamentao exprime o carcter pblico de deciso, tomando-a acessvel apreenso da comunidade de destinatrios e possibilitando o seu conhecimento crtico numa dimenso intersubjectiva).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 107 das demais decises dos tribunais que no sejam de mero expediente, nas formas previstas na lei (art. 205., ri. 1) (1). Ao invs, quanto aos actos legislativos, s muito indirecta ou vagamente pode ter-se por tal a prescrio do seniido das autorizaes legislativas (art. 165., n. 2)1 visto que este corresponde apenas direco ou orientao normativa a que fica adstrito depois o decreto-lei ou o decreto legislativo regional autorizado, e no Z:I ao motivo por que a Assembleia da Repblica delibera conced-las (2). Mas acto com fora afim de fora de lei a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia, a qual deve ser adequadamente fundamentada (art. 19., n. 5) e apenas pode ocorrer nos casos de agresso efectiva ou iminente por foras estrangeiras, de grave ameaa ou perturbao da ordem constitucional democrtica ou de calamidade pblica (art. 19., n. 2), dependendo a opo por um ou outro estado da gravidade dos pressupostos (art. 19., ri. 3). Quanto a actos polticos com exigncia constitucional de fundamentao, so eles o veto poltico do

Presidente da Repblica perante uma lei ou um decreto-lei (art. 136.0, ri.Os 1 e 4) e o do Ministro da Repblica perante um decreto de assembleia legislativa regional ou de governo regional (art. 233.0, n.Os 2 e 4). E ainda, implcita ou indirectamente: A proposta de convocao de referendo nacional [arts. 115., n.o 1, 161.0, alnea j), 197., n. 1, alnea 1), e 256.0, ri. 3] e a correspondente deciso, sobretudo em caso de recusa [art. 134.0, alnea c)] (3); Sobre a fundamentao dos actos jurisdicionais, cfr., por exemplo, o acrdo n. 310 do Tribunal Constitucional, de 24 de Maro de 1994, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 199, de 29 de Agosto de 1994. (2) Naturalmente, uma fundamentao pode sempre depreender-se dos debates parlamentares relativos a qualquer lei ou a qualquer decreto legislativo regional ou constar do prembulo de qualquer decretolei. (3) Pois que a Constituio s admite referendos sobre questes de relevante interesse nacional (art. 115.>, n. 3).

108 Manual de Direito Constitucional - A rejeio do programa do Governo [aits. 192., ri. 3, e 180., :.n n. 2, alnea h)]; iana do Governo Assembleia da - 0 pedido de voto de conf Repblica [arts. 193. e 200.0, n.o 1, alnea b)]*, - A moo de censura ao Governo [arts. 194., e 180.0, n.o 2, alnea i)]; - A demisso do Governo pelo Presidente da Repblica quando tal se torne necessrio para assegurar o regular funcionamento das instituies democrticas (art. 195., ri. 2). Ainda, logicamente, devem ser fundamentados os actos do Presidente da Repblica sujeitos a parecer do Conselho de Estado e quando de sentido con[arts. 145., alneas a) a e), e 146.01, maxim trrio ao do parecer. 35. Actos de produo sucessiva, processo, procedimento 1 - Muitos dos actos jurdico-constitucionais surgem a partir de um iter mais ou menos longo e multifacetado, so actos complexos (ou complexos de actos) de produo sucessiva: antes de mais, as leis e tambm as eleies, os referendos e certos actos polticos stricto sensu ou de governo. Por ordem de tratamento no texto constitucional vigente, o que se verifica com o referendo poltico nacional (arts. 115., 167., n.Os 1, 3, 4, 5 e 6, e 256., ri. 3); com a eleio do Presidente da Repblica (arts. 124. e segs.); com a declarao do estado de stio Z-- ou de emergncia (arts. 138. e 19., n. 5), com o processo legislativo parlamentar (arts. 167., 168. e 136.0), com o de apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais autorizados (art. 169.), com o da forrnao do Governo (arts. 187., 189.o e 192.), com o das moes de censura (art- 194.), com o de referendo regional (art. 232., n. 2), com o de assinatura e veto dos decretos legislativos e re,<,,ulamentares regionais (art. 235.0), com os de fiscalizao preventiva e sucessiva da constitucional idade (arts. 278.0, 279.0, 281.o e 282.), com o de recurso para o Tribunal Constitucional (art. 280.), com o de fiscalizao da inconstitucional idade por omisso (art. 283.0), com o de reviso constitucional (arts. 284.0 a 287. e 289.). Parte V -Actividade Constitucional do Estado 109 11 Cada um destes actos Jurdico-constitucionais analisa-se em: a) Uma pluralidade de actos simples e at, em certos casos, de actos simples e complexos; b) Actos que se sucedem no tempo ou que se inserem numa sequncia temporal; c) Actos praticados por vrios rgos ou sujeitos ou em que interferem ou podem ser chamados a interferir diversos orgos ou sujeitos; d) Actos relativamente autnomos ou autonomizveis (mormente, para apuramento da sua validade ou da sua regulatD

ridade) (1);

e) Actos interdependentes e coordenados entre si, mesmo se dotados (cada um visto de per si) de sentidos discrepantes; f) Resultado traduzido num acto jurdico complexo que con-

globa ou substitui os sucessivos actos parcelares precedentes. Numa frmula sinttica, a doutrina emprega para os designar as locues processo e procedimento (2) (3). 111 - 0 termo processo acha-se ligado estreitamente funo jurisdicional. Os tribunais desenvolvem a sua actividade atravs de processo, com interferncia contraditria dos interessados ou partes, do Ministrio Pblico, doutros sujeitos ou entidades. Ao processo corresponde o Direito processual (civil, penal, administrativo, tributrio, constitucional). Como, porm, no apenas a funo jurisdicional que implica actos de produo sucessiva, compreende-se que o termo tenha sido transposto para o mbito da funo administrativa: as decises administrativas so precedidas de uma srie de formalidades previstas na ii, cit., pgs. 290 (1) luz do princpio tenipus regit actuni: cfr. Manual ..., e segs.
(2) (3)

Do latim procedere - avanar, ir para diante, estender-se. Cfr., diferentemente, em aceRes prximas de sistema poltico e de dinmica poltica, KARL cit., pgs. 23 e segs., e M. J. C. VILE, Op. Cit., Pgs. 343 e segs.

LOEWENSTEIN, Op.

110 Manual de Direito Constitucional lei para garantia da prossecuo do interesse pblico e dos direitos dos administrados (1). E, a par do processo jurisdicional (contencioso) e do administrativo (gracioso ou no contencioso), passou a falar-se (2). outrossim em processo legislativo Da a distino entre processo (em sentido restrito), o processo ZD jurisdicional, e processo (em sentido amplo), susceptvel de abranger qualquer das funes do Estado. IV - Tem-se observado, entretanto, que no so assimilveis a forma da funo jurisdicional e as das outras funes do Estado, em virtude de aquela se dirigir - ao contrrio das outras - ao cumprimento ou realizao do Direito, com a consequente necessidade a, precisa, densa, rgida e de uma regulamentao mais pormenorizad

ritualizada.
Assim, por exemplo, RoGRIO SOAREs escreve que a prtica de vrios actos ao longo de um certo perodo, com a inteno de servirem a produ o de um resultado nico, pode assumir duas formas bem diferentes. Uma segundo uma aquela em que a gradual produo do acto final se desenvolve tramitao, isto , segundo um conjunto de actos necessrios e minuciosamente fixados, segundo frmulas rgidas de agir; e para este modo que se usa a expresso processo. J no procedimento, o resultado um modelo mais adquire sentido como fluido, h um desenvolvimento, uma sucesso que uma unidade vista a partir do acto final. E, se o Direito para o procedimento dos funcionrios pressuposto e limite da sua actuao, para o processo do juiz o fim primrio (3). (1) Cfr. ALBERTO XAV[ER, op. cit., maxime pgs. 5 e segs., 56 e 87-88; Rui MACHETE, op. cit., pgs. 81 e segs.; ARMANDO MARQUES GUEDES, 0 processo burocrtico, Lisboa, 1969, pgs. 16 e segs.; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, li, 9. ed., Lisboa, 1972, pgs. 1263 e segs. V. ainda FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo, 111, cit., Pgs- 163 e segs., e, no Brasil, OLIVEIRA BARACHO, Op. Cil., PgS- 117 e segs. e 345 e segs. (2) Cfr. MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., pgs. 78 e segs.; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 29 e segs. (3) A propsito dum projecto legislativo: o chamado Cdigo do Processo Administrativo Gracioso, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, n. 3703, Fevereiro de 1983, pgs, 295 e 296. Parte V -Actividade Constitucional do Estado Por isso, para tomar mais claro o contraste, tende-se a adoptar o termo procedimento para descrever a formao dos actos da funo administrativa, bem como a dos actos da funo legislativa e da funo govemativa, deixando a palavra processo para a funo jurisdicional. Ou adopta-se agora um conceito lato de Procedimento aplicvel pro1 1 1 a actos de qualquer funo, independentemente dos fins, e contrape-se cesso a procedimento em sentido estrito (1) (2). 0 Cdigo do Proce11 dimento Administrativo, publicado em 1991, confirma essa orientao (3). Por outro lado, reala-se o significado do procedimento no contexto global do sistema. Para alm de uma maior adequao Cfr., classicamente, ALDO M. SANDULLI, 11 procedimento aniministraiivo, NVENUTrl, Funzione amministrativa, pir9o4cOedriemiemnptroespsroo,cesMsioloi,n IR9i6vi5s;taFETLrliCmlAesNtoralBeE di Diritto Pubblico, 195 2, pgs. 118 e seas.; SERIO GALEOTTI, Contributo alia teoria del procedimento legislativo, Milo, 1957, pgs. 13 e Segs. E, entre ns, BARBOSA DE MELO, 0 vcio de forma

no acto administrativo (algumas consideraes), dissertao indita, Coimbra, 1961, pgs. 19 admiCoaiimsbrreacein9te8m7,enmte,XiPMAeuPLogSFE5R7REeiRsAegDSAeCUNHA, 0 procedimento neisstergasivoe,m 96 e segs.; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, p-s. 182 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 1023 e segs.; PEDRO MACHETE, A audincia dos interessados no procedimento administrativo, Lisboa, 1995, pgs. 47 e segs.; JOO LOUREIRO, 0 procedimento administrativo entre a eficincia e a garantia dos particulares, Coimbra, 1995, pgs. 17 e segs. e 39 e segs.; DAVID DUARTE, Procedimento, participao e fundamentao: para uma concretizao do princpio da imparcialidade, Coimbra, 1996, pgs. 19 e segs.; MRIO ESTEVES DE OL VE RA, 1 1 PEDRO COSTA GONALVES C JOO PACHECO Do AMORIM, Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado,

2. ed., Coimbra, 1997, pgs. 33 e segs. (2) De resto, mesmo em Direito processual h muito se distingue entre processo e procedimento. Cfr. MANUEL DE ANDRADE Noes Elementares de Processo Civil, i, Coimbra, 1956, pg. 6: o processo (em sentido juridico) um verdadeiro procedimento, traduzido num encadeamento de actos destinados a desembocar em certo fim. Ou TEIXEIRA DE SOUSA, Introduo do Processo Civil, Lisboa, 1993, pgs. 12 e segs. (3) Depois de, numa primeira fase, ter chegado a ser elaborado um projecto de Cdigo do Processo Administrativo Gracioso. De observar, desde logo, o art. l., para o qual procediniento administrativo a sucesso ordenada de actos e forrnalidades tendentes fon-riao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo e processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem esses actos e formalidades. este um conceito instrumental do processo.

112 Manual de Direito Constitucional estrutura prpria da vontade funcional (1), associa-se-lhe o reforo da transparncia e da publicidade das decises do Estado (2). Ele revela-se imprescindvel para a participao e a democracia participativa, quando no (na linha de NIKLAs LUHMANN) para a legitimao dos actos ou do prprio poder (3). E seria mesmo, doutro prisma, um instrumento para a converso da Constituio (considerada, tradicionalmente, de uma forma esttica como ordem jurdica fundamental do Estado) na ordem dinmica da comunidade (1). V - A Constituio fala em processo legislativo (art. 170., n.o 1) e processo de apreciao de decretosleis (art- 169., n.o 5) - em processamento - de projectos e propostas de lei ou de resoluo (art. 170.) e da actividade administrativa (art. 267., ri. 5) (5) - e apenas noutro contrato, em procedimento - de efectivao da responsabilidade de funcionrios e agentes (art. 271., ri. 1). Em sintonia com a corrente juspublicstica hoje dominante, iremos utilizar neste volume, de preferncia, a palavra procedimento- No entanto, aqui e ali no nos repugnar falar em processo, tendo em conta a terminologia constitucional e por no haver aqui qualquer risco de confuso com o regime do processo inerente actividade dos tribunais. Em Direito administrativo justifica-se bem separar os termos e os conceitos, para ultrapassar ou evitar certas perspectivas doutrinais ou jurisprudenciais voltadas para a possvel aplicao de regras (1) Sobre funo e procedimento, v., por todos, FRANCO BASSI, OP. Cil., pgs. 120 e segs., maxime 136. - (2) Cfr., por todos, VIEIRA DE ANDRADE, Op. cit., Coimbra, 1991, pgs. 313 e segs.
(3) Legitimation durch Verfahren, 1969, trad. portuguesa Legitinzao pelo procedimento, Braslia, 1980. (4) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 1024. V. tambm, deste Autor, Tpicos de um Curso de Mestrado sobre Direitos Fundamentais, Procedimento, Processo e Organizao, Coimbra, 1990. (5) Por seu turno, o Regimento da Assembleia da Repblica trata das formas de processo: processo legislativo comum, processos legislativos especiais, processos de apreciao de decretos-leis, de aprovao de tratados, etc.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 113 do processo Civil ao procedimento de formao das decises da Administrao (1). J no campo do Direito constitucional nenhuma dvida desse gnero poderia suscitar-se a propsito da formao das leis ou dos actos polticos - to longe esta se encontra do processo jurisdicional, to afastados so os problemas. VI - Seja como for, um ponto afig ura-se seguro: cada acto inserido no procedimento ou no processo legislativo ou poltico tem de ser apreciado, quanto sua validade e regularidade, de per sr no h que apreciar so o aduz. resultado final ou o acto em que este se tr Importa, no entanto, distinguir aqui entre os actos dos rgos do Estado e os actos do colgio eleitoral ou do povo activo - eleio e referendo. Conforme resulta da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, no pode ser a mesma a relevncia da impugnao da validade num e noutro caso. Zn Uma ordem constitucional democrtica, como diz o Tribunal, pressupe a observncia de todos os procedimentos previamente estabelecidos. No tocante aos actos legislativos do Parlamento, a votao na generalidade, a votao na especialidade e a votao final global no constituem um iter sucessivo de formao de vontade em que os momentos posteriores pudessem, sem mais, elidir os anteriores; e, 1

por isso, no de aceitar a possibilidade de sanao da votao da especialidade por fora da votao final global (2) (3). (1) V. o problema em PEDRO MACHETE, op. cit., pgs. 55 e segs. (2) Acrdo ri. 28W92, de 2 de Setembro de 1992. Diferentemente, para o Presidente da Assembleia (chamado a pronunciar-se perante a impugnao da constitue i ona 1 idade), essa votao final global constituiria acto terminal, conclusivo ou definitivo da fase propriamente deliberativa do procedimento legislativo; as outras duas votaes prescritas na Constituio configurar-se-iam como actos antecedentes, preliminares ou preparatrios; no tendo sido
invocada antes a falta de votao na especialidade, ficaria precludido o direito de reclamao contra irregularidade que, acaso, se tivesse verificado; seria absurdo que o desrespeito de normas procedimentais acarretasse, sempre e necessariamente, a nulidade ou a inexistncia juridica dos actos subsequentes; a isso se oporiam os principios da proporcional idade e da boa f. V. o nosso comentrio, favorvel ao acrdo, in 0 Direito, 1994, pgs. 279 e Segs. (3) 0 Tribunal reiteraria esta doutrina no acrdo ri. 868/96, de 4 de Julho de 1996, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 240, de 16 de Outubro de 1996. 8 - Manual de Direito constitucional, v

114 Manual de Direito Constitucional Pelo contrrio, nas eleies e nos referendos - por envolverem mltiplos actos praticados por rgos diversos em fases relativamente independentes ou em assembleias diversas em certa fase - j se verifica um fenmeno de precluso. Qualquer acto impugnvel; mas, no o tendo sido ou tendo sido indeferida a reclamao ou no provido o recurso sobre ela, no mais poder ser contestado no futuro. 0 processo eleitoral, afirma ainda o Tribunal Constitucional, desenvolve-se em cascata, de tal modo que nunca possvel passar fase seguinte sem que a fase anterior esteja definitivamente consolidada (1). E da decorre o princpio de aquisio progressiva dos actos, por forma que os diversos estgios, depois de consumados e no contestados no tempo til para tal concedido, no possam ulteriormente, quando j se percorre uma fase diversa do iter eleitoral, vir a ser impugnados. A no ser assim, o processo eleitoral, delimitado por uma calendarizao rigorosa, acabaria por ser subvertido merc de decises extemporneas, que, em muitos casos, determinariam a impossibilidade de realizao dos actos eleitorais (2). 36. Actos tcitos e omisses 1 - Os actos jurdico-constitucionais so, de regra, pela prpria relevncia que assumem, actos expressos. So muito raros, em qualquer Constituio, os actos tcitos, os casos em que absteno, ao silncio ou inrcia se ligam determinados efeitos em que se lhe atribui, portanto, um sentido em face de um precedente acto (visto que acto tcito pressupe sempre sucesso de actos, procedimento). Ao longo do constitucional ismo portugus, s trs exemplos se conhecem, todos respeitantes formao parlamentar das leis: a sano tcita na (1) Acrdo n. 262/85, de 29 de Novembro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 64, de 18 de Maro de 1986.
(2)

Acrdo n. 322/85, de 26 de Dezembro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 88, de 16 de Abril de 1986. V. tambm, entre outros, acrdo n.< 698/93, de 10 de Novembro de 1993, ibideni, 2. srie, n.> 16, de 20 de Janeiro de 1994.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado lis Constituio de 1822 (art. 114., a promulgao tcita na Constituio de 1911 (art. 31.`) e o veto tcito na Constituio de 1933 (art. 98.% nico) (e o sentidb positivo ligado ao silncio do Chefe do Estado naquelas duas Leis Fundamentais era bem revelador do enaltecimento pretendido para o Parera- conlamento, assim como o sentido negativo na Constituio de 1933 sequencia do carcter antiparlamentar desta). Todavia, a Lei ConstituNa Constituio actual no h actos tcitos. cional n.> 1/82, de 30 de Setembro, contemplou, em disposio transitria, uma hiptese de veto tcito, relativamente legislao sobre o Tribunal Constitucional, a organizao da defesa nacional e as bases gerais da organizao e do funcionamento das Foras Armadas (art. 244.% n.> 2). ~ Em contrapartida, h importantes exemplos noutros pases: a promulgao ou sano tcita das leis nos Estados Unidos (art. 1.`, seco vii, t n. 2) ou no Brasil (art. 66.0, 1*, da Constituio de 1988). Diferente do acto tcito o fenmeno da precluso h pouco referido (a propsito da promulgao ou do veto poltico ou do veto por inconstitucional idade), em que, pelo decurso do tempo, se esgota ou deixa de poder ser exercido certo poder.

No acto tcito, a norma presume uma vontade ou, doutra perspectiva, liga no manifestao de vontade certa consequncia. J na -precluso a norma, de per si, que se impe em face do decurso do tempo, porventura mesmo inviabilizando uma subsequente (tardia) manifestao de vontade do orgo: assim, o Presidente da Repblica, passados oito dias aps a recepo do diploma para promulgar, j no pode requerer a fiscalizao preventiva da constitucional idade ou, passados vinte dias, j no poder exercer o veto poltico. A vontade ainda relevante, de certa maneira, no acto tcito; no na precluso. 11 - Mas h abstenes ou atitudes de non facere que o Direito trata doutro modo, valorando-as negativamente como comportamentos OmissivOs Ou Omisses. E aqui j no nos encontramos diante de actos jurdico-constitucionais (1), embora as omisses possam elas prprias provocar a produo de novos actos jurdico-constitucionais. Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 valor ..., cit., pg. 106, nota.

116 Manual de Direito Constitucional Com efeito, a existncia de omisses juridicamente relevantes um fenmeno que se encontra em diversos sectores do ordenamento e, em particular, no Direito constitucional. Ela verifica-se sempre que, mandando a norma reguladora de certa relao ou situao praticar certo acto ou certa actividade nas condies que estabelece, o destinatrio no o faa, no o faa nos termos exigidos, no o faa em tempo til, e a esse comportamento se liguem consequncias mais ou menos adequadas. Relativamente a quaisquer funes do Estado, no custa surpreender manifestaes possveis - e no apenas tericas - de comportamentos omissivos, sejam omisses de actos normativos, se am de actos de contedo no normativo ou individual e concreto. i Sucede isto com a funo legislativa e com a funo govemativa, e at com a reviso constitucional; sucede isto com a funo administrativa e pode suceder at com a funo jurisdicional. Tais comportamentos vm, assim, a ser inconstitucionais ou ilegais, consoante os casos, e podem ainda tornar-se ilcitos (). ctos legislaPode haver inconstitucionalidade por omisso de a tivos (ou o que, para aqui, vale o mesmo, por omisso de normas legislativas). Por exemplo, quando perante normas constitucionais no exequveis por si mesmas, o legislador no edita as leis necessrias para lhes conferir concretizao. Pode haver inconstitucional idade por omisso de actos polticos ou de governo. Entre outras hipteses, pense-se na no marcao do dia das eleies do Presidente da Repblica e dos Deputados [art. 133., alnea b), da Constituio], na no designao de titulares de cargos constitucionais [arts. 133.>, alneas fi, h), 1), m), n) e p), e 163., alneas h) e i)], na no promulgao de leis da Assembleia da Repblica quando devida [arts. 134.`, alnea b), e 136.0, ..Os 2 e 3], na falta de referenda ministerial identicamente quando devida (art. 14V), etc. (1) Cfr. a tentativa de teoria geral (embora centrada no Direito administrativo e na jurisprudncia francesa e sem falar em
inconstitue ional idade por omisso) de PIERRE MONTAN DE LA ROQUE, Ulnerlie des Pouvoirs Publics, Paris, 1950; ou, sobre a efectivao dos comandos constitucionais e legislativos no tempo, a perspectiva Diritto Pubblico, 1982, pgs. 363 e se,os.

de EMANUELE TuCCARI, Lattuazione legislativa, in Rivista Triniesirale di

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 117 Em Suma, situaes de facto, Comportamentos aparentemente iguais adquirem sentidos jurdicos diferentes consoante os critrios das normas jurdicas, ora como actos tcitos ora como omisses inconstitucionais - o que mostra, mais uma vez, como o Estado e a sua actividade se movem no mbito do Direito e tm de se compreender juridicamente. 37. 0 tempo em Direito constitucional 1 - 0 tempo desempenha um importantssimo papel em Direito constitucional (1). Em geral, a interpretao evolutiva das suas fontes, a formao Z-do costume, sobretudo a sedimentao, o desenvolvimento e a transformao das instituies postulam perodos de tempo mais ou menos longos; no tempo se produzem os actos de forrnao procedimental; a aplicao das norrnas tem uma dimenso de mbito temporal, produzindo efeitos quer em relao a non-rias ordinrias posteriores quer em relaao a normas anteriores (donde, a distino entre inconstitucional idade originaria e inconstitucionalidade superveniente); e tambm a inconstitucionalidade por omisso s se verifica passado certo tempo aps a emanao da norma constitucional (sempre se a norrna programtica, quase sempre se preceptiva no exequvel por si mesma) (2). Alm disso, as Constituies outorgam uma relevncia especfica ao tempo em mltiplos domnios quer da estrutura da comunidade poltica quer da organizao do poder - e aqui com reflexos imediatos sobre actos (e sobre factos) (3) jurdico-constitucionais (4).

(1) V. Cos-rANTINO MORTATI, Istituzioni ..., i, pgs. 233 e segs.; TEMISTOCLE MARTINES, Op. Cil--- loc. cit., pgs. 795 e segs.; PO1,0 CIOCOLi NACCI, 11 Tempo nella Costituzione, Pdua, 1984; CARMEN LCIA ANTUNEs ROCHA, Conceito de urgncia no Direito Pblico Brasileiro, in Revista Trinzestral de Direito Pblico, 1993, pgs. 233 e segs. Cfr., em Direito privado, por todos, CARVALHo FERNANDES, Op. Cit., li, pgs. 533 e segs.
(2) Cfr.

Manual ..., li, cit., pgs. 243 e segs. e 271 e segs.

(3) Como se sabe, os factos jurdicos distinguem-se dos actos jurdicos (entre os quais os actos juridico-constitucionais) por, independentemente de qualquer manifestao de vontade, determinarem efeitos jurdicos. (1) Cfr. TEMISTOCLE MARTINES, Op. Cit., loc. cit., pg. 815.

118 Manual de Direito Constitucional No tocante comunidade poltica (direitos fundamentais e organizao econmica), a relevncia do tempo na Constituio portuguesa actual consiste em: a) Elemento de garantia de direitos: limite durao do estado de stio ergncia (art. 19., ti.os 4 e 5); garantia de tutela efectiva de ou de em direitos (art. 20., W15 4 e 5); limite Privao da liberdade pessoal (arts. 27.% ri.os 3 e 4, e 28.`); limite aplicao da lei criminal (art. 29.% n.05 1, 3 e 4); limite das penas e das medidas de segurana (art. 30., ri.- 1 e 2); garantia de processo criminal (art- 32., ri. 2); garantia do direito de informao dos administrados (art. 268.`, ri. 6); b) Condio de aquisio de direitos: de direito de sufrgio (art. 49.`, nf 1); do direito de ser eleito Presidente da Repblica (art. 122.); C) Factor de inelegibilidade: relativamente ao Presidente da Repblica (art. 123., ri. 1); d) Elemento definidor de direitos fundamentais particulares: os direitos em razo da idade (arts. 69., 70., 72.< e 74.); e) Contedo de normas: as relativas entrega de terras expropriapropriedade (art. 94.`, ri. 2); das f) g) em Limite aplicao de lei tributria (art. 103., ri. 3); Pressuposto das normas relativas a reprivatizaes (art. 296.). 111 - No mbito da organizao poltica, o tempo traduz-se, antes de mais, nos princpios fundamentais da periodicidade do sufrgio (arts. 10.% ri. 1, e 113., ri. 1) (1) e da proibio do exerccio de qualquer cargo poltico a ttulo vitalcio (art. 118.`), com os seguintes corolrios: a) Durao do mandato de titulares de rgos: do Presidente da Repblica (art. 128.% de Conselheiros de Estado [art. 142.`, alneas g) e h)], dos Deputados Assembleia da Repblica (arts. 171.`, 172. e 153., ri. 1) e dos juizes do Tribunal Constitucional (art. 222., ri. 3); b) Cominao de efeitos na subsistncia de certo rgo: demisso do Governo por incio da legislatura [art. 195., ri.> 1, alnea afl; C) Durao de imunidades: do Presidente da Repblica (art. 130.`, ri. 4), dos Deputados (arts. 157.`, n.os 2 e 3, e 158.`, ri. 1) e dos membros do Governo (art. 196.<). (1) Vlido tambm no interior das associaes sindicais (art. 55., n. 3,) e, por extenso, das demais associaes. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 119 IV - Reflecte-se depois: a) Na previso de vicissitudes temporalmente descritas: os impedimentos, temporrios ou definitivos, do Presidente da Repblica [arts. 132. e 221`, ri. 2, alnea a)], do Presidente da Assembleia da Repblica (art. 132.`, ri.< 1, in fine), dos membros do Governo (art. 185.`) e dos Ministros da Repblica (art. 230., ri. 4); b) Na durao da sesso legislativa e do funcionamento anual da Assembleia da Repblica (art. 174.,

ri.os 1 e 2). V - Projecta-se depois, condicionando-os, em numerosos actos e efeitos dos actos: a) Cominao de prazo para a prtica de actos eleitorais: para a eleiO dos titulares de rgos colegiais aps dissoluo (art. 1 13.,>, ri. 6) e para a eleio do Presidente da Repblica (art. 125.`); b) Cominao do dia de prtica de certos actos: da posse do Presidente da Repblica [arts. 127.`, ri.<> 2, e 163., alnea a)], da reunio da Assembleia da Repblica a seguir eleio (art. 173.), da exonerao do Primeiro-Ministro cessante (art. 186.`, ri. 4) e da comunicao ao Prime iro-Ministro e aos grupos parlamentares do envio ao Presidente da Repblica de decretos destinados a ser promulgados como leis orgnicas (art. 278., ri. 5); bem como, de certo modo, da reunio da Assembleia da Repblica para ratificao da autorizao de declarao de estado de stio ou de emergncia pela Comisso Permanente (art. 138.`, ri. 2); C) Cominao de prazos para a prtica de certos actos: para a iniciativa de fiscalizao preventiva da constitucional idade (art. 278.`, ri. 3 e 6), para o veto poltico (arts. 136., ri.os 1 e 4, e 231`, n.01 2 e 4), para a promulgao ou para a assinatura de diplomas objecto de veto Poltico confirmados pela Assembleia da Repblica ou pelas assembleias legislativas regionais (arts. 136.>, ri. 2, e 233., ri. 3), para a sujeio do programa do Governo a apreciao parlamentar (art. 192., ri. 1, 2. parte) e para a pronncia do Tribunal Constitucional em fiscalizao preventiva (art. 278.>, ri.<> 8); d) Exigncia de periodicidade da prtica de certos actos: o oramento (art. 106.`, ri. 1) e a apreciao da conta geral do Estado [at---ts. 107.` e 162.`, alnea d)]; e) Proibio da prtica de certos actos em certo tempo: proibio de convocao e de efectivao de referendo (art. 115., ri.<> 7), de exerccio de iniciativa legislativa e de proposta de referendo

120 Manual de Direito Constitucional (art. 167., n.` 4), de dissoluo da Assembleia da Repblica (art. 172., n. 1), de apresentao de moes de censura (art. 194., n. 3), de promulgao de leis orgnicas (art. 278.`, n.< 7) e de reviso constitucional (art. 284.`, n. 1); Limitao dos efeitos de certos actos em razo do tempo: limitao da iniciativa legislativa em relao ao ano econmico em curso (art. 167.% n.- 2 e 3); g) Necessrio termo ad quem das autorizaes legislativas (arts. 165., n. 2, e 227.% n.* 4); h) Caducidade, pelo decurso do tempo, dos efeitos de certos actos ou de certos processos: caducidade das autorizaes legislativas (arts. 165., n.111 4 e 5, e 227.% n. 4), das iniciativas de lei e de proposta de referendo (art- 157., n.> 4, 5 e 7), da suspenso de decretos-leis e de decretos legislativos regionais autorizados (arts. 169.`, n.> 3, e 227.`, n. 4) e do processo de ratificao ou de apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais autorizados (arts. 169.% n. 5, e 227.`, n.* 4); i) Limitao temporal de debates parlamentares: do debate sobre o programa do Governo (art. 192., n. 3) e do debate sobre qualquer moo de censura (art. 194., n. 2, 2. parte); j) Admissibilidade de processo legislativo de urgncia (art- 170.; 1) Delimitao temporal dos efeitos de declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral (art. 282.). VI - No pouco importante se mostram, enfim, as disposies transitrias, destinadas a assegurar a transio ou a adaptao de certos regimes jurdicos (como foi o caso da adaptao das normas legais sobre direitos, liberdades e garantias segundo o art. 293., ri. 1, inicial da Constituio) (1) ou tomadas necessrias pela subsistncia apenas durante certo tempo de certos institutos ou situaes (como ainda hoje o caso das regras sobre distritos e sobre Macau constantes dos arts. 291.o e 292.0). (1) V. Manual ..., H, cit., pgs. 298 e segs. TITULO 11 ACTOS LEGISLATIVOS CAPITULO 1 A LEI EM GERAL Sentido e contedo da lei 38. Acepes de lei I - So mltiplos os sentidos do termo lei em Cincia Jurdica. Para o escopo deste livro, salientem-se: a) A lei como norma jurdica, como ordenamento jurdico positivo ou at como Direito; b) A lei como fonte intencional unilateral de Direito (1) criao (ou, doutra ptica, revelao) de nonrias jurdicas por (1) Sobre fontes de direito, v., entre tantos, C. K. ALLEN, Laiv in the making, 7. ed., Oxnia, 1964; CASTANHEIRA NEVES, As Fontes de Direito e o problema da positividade jurdica, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1976, pgs. 95 e segs.; e Fontes de Direito, in Plis, ii, pgs. 1512 e segs.; ANTONIO RUGGERI, Op. cit., pgs. 80 e segs.; Joo BAvrisTA MACHADO, Qp. Cit., PgS. 153 e segs.; IGNACIO DE ~, Derecho Constitucional - Sistema de Fontes. Barcelona, 1987, pgs. 69 e segs.; GusTAvo 7AGREBELSKY, Manuale do Diritto CostuZionale, 1, Pdua,

1988, pgs. 3 e segs.; TRCIO SAmpAio FERRAZ JNIOR, Introduo ao Estudo do Direito, So Paulo, 1988, pgs. 200 e segs.; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 773 e segs.; MIGUEL REALE, Fontes e Modelos de Direito, So Paulo, 1994; OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pgs. 223 e segs., maxime 260 e segs.; Livio PALADIN, Le Fonti del Dirino Italiano, Bolonha, 1996, pgs. 15 e segs.

122 Manual de Direito Constitucional acto de autoridade dirigido a esse fim - contraposta, portanto quer ao costume (criao de normas jurdicas a partir da prtica ou da comunidade dos destinatrios), quer jurisprudncia (criao de normas jurdicas atravs da deciso de questes submetidas ao tribunal), quer ainda a formas convencionais de Direito interno ou de Direito internacional, rmas jurdicas por acordo maxime ao tratado (criao de no de vontades entre os interessados, que sero depois seus destinatrios); c) A lei como fonte intencional unilateral centralizada ou estatal de Direito - criao do Direito do Estado por obra de autoridade estatal - contraposta, por um lado, s formas des~ centralizadas de criao do Direito, correspondentes s autarquias locais, a outras comunidades territoriais e s instituies sociais dotadas de poder normativo, entre as quais as associaes pblicas (1) e, por outro lado, s formas de criao do Direito prprias de organizaes intermacionais e de outros sujeitos de Direito internacional (v. g. resolues do Conselho de Segurana das Naes Unidas ou regulamentos comunitrios); d) A lei como acto da funo legislativa latissimo sensu, independentemente do tempo, do modo, das regras a que esteja sujeito e dos destinatrios, e abrangendo tanto a lei constitucional como a lei infraconstitucional ou lei ordinria e, nesta, tanto a lei de eficcia predominantemente externa como a lei de eficcia predominantemente interna; e) A lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria - acto normativo da funo poltica subordinado (1) neste sentido que o art. 1., n.< 2, do Cdigo Civil considera leis todas as disposies genricas provindas dos rgos estaduais competentes e normas corporativas as regras ditadas pelos organismos representativos das diferentes cate,gorias morais, culturais, econmicas ou profissionais, no dominio das suas atribuies, bem como os respectivos estatutos e regulamentos intemos. Cfr. MRIO BIGOTFE CHORO, Tnias Fundanientais de Direito, Coimbra, 1986, pgs. 207 e segs.; PIRES DE LIMA e
ANTUNES VARELA, Cdigo Civil Anotado, 1, 4. ed., Coimbra, 1987, pgs. 5 1-52; OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pg. 266; PAULO FERREIRA DA CUNHA, Princpios ..., cit., pas. 329 e 331 (numa acepo muito ampla).

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 123 Constituio, tenha eficcia predominantemente externa ou interna; A lei como acto dafuno legislativa stricto sensu - acto normativo da funo Poltica subordinado Constituio e dotado de eficcia predominantemente externa - ou seja, acto dirigido comunidade poltica e ainda s relaes entre rgos de poder, contrapondo-se, assim?:,, aos re-imentos das Z! assembleias e de outros rgos colegiais e, porventura, a certas leis meramente organizatrias; g) A lei como acto legislativo da assembleiaepntoildtoicaormeipnrae-I sentativa (ou Parlamento), como lei em contraposta quer ao decreto com fora de lei e ao decreto-lei (dimanado de rgo do Poder Executivo) quer resoluo, acto no normativo do Parlamento (desde a Constituio de 1911) (1); h) A lei como acto sob forma de lei, recortado no tanto pelo contedo quanto pelo processo de formao e pela forma final, implicando essa fon-ria determinada fora jurdica - a fora de lei - e havendo diversas formas de lei consoante as tramitaes que as leis sigam ou os rcros que as editem. 11 - Compulsando uma Constituiao como a portuguesa, verifica-se que mesmo a as referncias a lei so mltiplas e Plurvocas. Tanto se trata de lei no 6. sentido [arts. 4.0, 5., n. 2, 15.0,

n.01 2 e 4, 18.% 199.0, alnea c), 266.0, n.o 11, como de lei no 1 . sentido (arts. 13.0 ou 203.), no 3. (ar-L 3., n-O 3), na 4. acepo e, provavelmente, na 8.a [arts. 3., n. 2, 199., alnea f), 202., n. 2, 219., ri. 1, 272., n. 11 ou na 7. acepo [arts. 112., n. 1, 134., alnea b), 166., ri.Os 2 e 31. No aparece, entretanto, referida a 2. acepo, nem consagrada, a 5. A Constituio separa, com nitidez, a lei como acto normativo de eficcia externa (ou predominantemente externa) dos regimentos
(1) V. JORGE MIRANDA, Resoluo, in Dicionrio Jurdico (Ia Adminisirao, Pblica, vil, pgs. 241 e segs.

124 Manual de Direito Constitucional da Assembleia da Repblica, do Conselho de Estado e das assembleias legislativas regionais [arts. 119., ri. 1, alneafl, 144., n. 1, 156., alnea g), 175., alnea a), 176., 177., 17V, 232., ri. 31 (1). S aparentemente essa tal acepo se encontra nos arts. 19V, ri. 2, 161., alnea d), in fine, 162., alnea c), e 169., ri. 1, ao estabelecer-se uma competncia legislativa exclusiva do Governo respeitante sua organizao e ao seu funcionamento; regimento apenas o do Conselho de Ministros. t, III - A 4., a 5. e a 6. acepes correspondem habitualmente chamada lei em sentido material; a 7 a lei em sentido orgnico-material, enquanto traduz um duplo princpio de separao de poderes e de representao poltica; a 8. lei em sentido formal ou orgnico-fonnal. sobre a 6., a 7. e a 8. acepes que vai versar a anlise do presente captulo e dos seguintes. 0 1. e o 2. sentidos cabem de pleno na Teoria Geral do Direito (embora no seja possvel compreender a lei como acto legislativo desligado do entendimento dado ao Direito objectivo em geral). 0 3. situa-se no mbito da Teoria Geral do Direito Pblico; e o 4. e o 5.0 (naquilo em que se reporta lei constitucional) tambm no da Teoria da Constituio. Quanto s normas regimentais, apenas tero de ser tidas em linha de conta (o que, alis, no ser pouco) no mbito do estudo do procedimento legislativo parlamentar. 39. A problemtica jurdico-poltica da lei 1 - A lei como acto da funo legislativa - ou, tantas vezes, em alcance conexo com ela, como Direito decretado pelo Estado constitui um dos temas recorrentes da cincia juspublicstica e, antes e para alm desta, da filosofia poltica e jurdica. Desde a antiguidade clssica tm sido objecto de indagao constante a sua essncia, o seu fundamento e os seus limites, a sua relao com o bem comum ou com o princpio da unidade poltica e a autoridade donde deve emanar. As mais significativas concepes (1) V. tambm o art. 3., n.` 1, alneas e) e fl, da Lei n.` 6/83, de 29 de Julho. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 125 sobre o Estado e o Direito projectam-se necessariamente em diversos entendimentos do que seja (ou deva ser) a lei. Recordem-se, assim, nos ltimos sculos: - A lei, ordenao da razo (S. ToMS DE AQuINo e, de certo modo, ainda SUAREZ); - A lei, vontade do soberano (HOBBES); - A lei, garantia da liberdade civil e da propriedade (LOCKE); - A lei ligada diviso do poder e ao equilbrio das instituies (MONTESQUIEU); - A lei, expresso da vontade geral (RousSEAU); - A lei, vontade racional (KANT); - A lei, instrumento para a utilidade e a felicidade geral (BENTHAM); - A lei, manifestao imediata do poder soberano (AUSTIN); -A lei, instrumento do domnio de classe (MARX, ENGELS); - A lei, escalo de normas imediatamente a seguir Constituiao (KELSEN); - 0 conceito poltico de lei (ScHmITT) (1).

Il - Mas a problemtica da lei insere-se na problemtica geral Z:I do poder. Com o contedo da lei contendem a organizao da sociedade e do poder de a governar. () Ck ROQUE CABRAL, Lei, in Verbo, xi, pgs. 1662 e segs.; GuiDo FAss, Legge (teoria generale), in Enciclopedia dei Diritto, xxiii, 1973, pgs. 783 e segs.; CHRISTIAN STARCK, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, trad. castelhana El concePto de ia ley en ia Constitucion Aleniana, Madrid, 1979, pgs. 159 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos . . ., cit., pgs. 492 e SCgS.; JEAN-MARIE TRIGEND, Le procssus lgislalif. lentents de philosophie du, droit, in Archives de Philosophie du droit, 1985, pgs. 245 e segs.; FRANCESC DE CARRERAS, La ley en el conslitucionalisnio y en Ia Constitucin espaiola, in Diez afias de desar0110 constitucional - Estudios enz homenaie ai Profesor Luis Sanchez Agesta, obra colectiva, Madrid, 1989, pgs. 289 e segs.; MARIA ROSARIA ]DONNARUMMA, La nozione di legge nelia cultura francese, in Diritto e Societ, 1990, pgs. 467 e segs.; JOS ADELINO MALTEz, Princpios gerais de Direito, policopiado, li, Lisboa, 1991-1992, pgs. 156 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, Lei e reserva da lei, Porto, 1992, pgs. 75 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 817 e segs.; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do Processo Legislativo, 3. ed., So Paulo, 1985, pgs. 21 e segs.

126 Manual de Direito Constitucional No por acaso que LoCKE considera o poder legislativo o poder primordial por ser ele que determina as diferentes formas de governo (1). Nem por acaso que, recusando embora a separao de poderes, RousSEAu admite a distino entre funo legislativa e fun-

o executiva, sustentando que aquela a nica soberana (2). Ou que, pelo contrrio, MONTESQUIEu a pretende limitar (3). 40. A lei na evoluo do Estado 1 - A cada tipo histrico de Estado corresponde urna certa configurao da lei no mbito das ordens jurdicas positivas (em interaco com as correntes doutrinais prevalecentes). E em cada uma das grandes fases de desenvolvimento de cada tipo histrico oferece ainda a lei caractersticas incontornveis.
CASTANHEIRA NEVES fala,

por isso, em historicidade e condicionalidade da funo legislativa, sublinhando a sua referncia especfica ao poder poltico: pode no ter sido sempre a legislao a forma eminente e mais eficaz da afirmao desse poder, como o hoje, mas se, por um lado, ela foi a partir do sculo xv, o corolrio essencial da soberania, por outro lado,

a cada espcie de poder poltico corresponde um tipo particular de legislao - como for o poder poltico, assim ser a legislao II - Tal como a respeito do fenmeno constitucional, sobressai aqui a contraposo entre o perodo anterior ao iluminismo e
nde do poder supremo que o poder legislativo. (1) A forma

de governo depe

Sendo impossvel conceber-se que o poder inferior prescreva ao supremo ou que outro qualquer que no o poder supremo faa as leis, confonne se coloca o poder de fazer leis assim tambm a forma da comunidade (Second Treatise of Govertinient, cap. X).
(2) No corpo poltico distinguem-se a fora e a vontade; esta sob o nome de autoridade legislativa, a outra sob o de autoridade executiva ... 0 poder legislativo pertence ao povo ... o governo um corpo intermedirio que no existe seno pelo soberano (Du contrai social, cap. i do livro lu). (3) Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistrados, o poder legislativo se encontra reunido ao poder executivo, no h liberdade; porque Pode temer-se que esse monarca ou esse seriado faa leis tirnicas para as executa]- til-anicamente (De lEsprit des lois, cap. vi do livro xi). (4) 0 instituto

..., cit., pg. 479.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 127 Revoluo francesa e o perodo subsequente. So, no essencial, as mesmas as causas do aparecimento da Constituio material e formal e das metamorfoses da lei (1). Antes do ilummismo e da Revoluo francesa, o peso da lei era (a despeito do esforo centralizador do Estado absoluto) relat I-

vamente pequeno (2); lei e Direito objectivo no se confundiam, no s devido ao papel desempenhado pelo costume mas tambm devido aceitao de certos princpios ticojurdicos; eram estes, mais do que a lei, que conformavam sociedades aliceradas em

hierarquias de classes e funes; a autoridade da lei ou era pressuposta ou estribava-se na legitimidade tradicional do monarca; e era tanto mais respeitada quanto mais antiga. Diversamente, a partir do constitucional ismo, a lei tende a dominar todo o ordenamento jurdico estatal e chega a querer-se reduzir n a tarefa dos juristas sua exegese; as sociedades so agora sociedaZn des em movimento, com mltiplas vicissitudes, no raro revolucionrias, que a lei acompanha, nuns casos e, determina (ou supe-se que determina), noutros casos; a lei dir-se-ia estar na disponibilidade do poder; multiplica-se e renova-se sem cessar; e a sua autoridade apenas imanente ou parece justificar-se por si mesma (3). A teoria do Estado absoluto levara j ao contraste entre razo e vontade nos domnios da criao e da aplicao da lei. Com a modernidade, o conflito passa a ser entre liberdade e solberania popu(1) Cfr. Manual ..., ti, cit., pgs. 13 e segs., e autores citados. (2) Cfr., quanto a Portugal, ANTNIO MANUEL HESPANHA, A perspectiva histrica e sociolgica, in A Feitura das Leis, obra colectiva, ri, Oeiras, 1986, pgs. 65 e segs.; MRIO JLIO DE ALMEIDA CosTA, Histria do Direito Portugus,

3. ed., Coimbra, 1996, pgs. 191 e segs., 256 e segs. e 294 e segs.; ANTNio BARBAs HOMEM, A Cincia da Legislao. Conceptualizao de uni niodelo, jurdico no final do Ancien Rginie, in Legislao, ri. 16, Abril-Junho de 1996, pgs. 15 e segs. No sistema de direito comum s se recorria lei quando o rei tinha que ofender direitos adquiridos (ANTNIO MANUEL HESPANHA, Op. Cit., lOC. cit., pg. 69). E, se no despotismo iluminado h um aumento da cadncia de produo legislativa, mais por razes simblicas do que propriamente por razes regulativas (ibideni, pg. 73).
(3) Sobre a lei na Inglaterra e na Frana, cfr., por todos, MAURICE HAURIOU, Prcis de Droit Constilutionnel, 2. ed., Paris, 1929, pgs. 224 e segs. e 232 e segs.

128 Manual de Direito Constitucional lar. Na vertente liberal, lei implica separao de poderes e primado dos direitos individuais; na democrtica, primado da soberania popular e da sua traduo maioritria; e essa tenso dialctica vai prolongar-se dentro do Estado de Direito democrtico. III - Se bem que o enquadraniento da lei surgido com a Revoluo francesa perdure at os nossos dias, h diferenas sensveis entre a lei na poca do Estado liberal e a lei no sculo XX. No sculo xix, a lei integra-se na viso de uma sociedade de indivduos livres e iguais, homognea, bem estruturada frente ao poder e cujo funcionamento se pauta de acordo com a razo. Prescrio normativa queles dirigida, define-se pela generalidade e pela abstraco. Instrumento neutro incindvel de fins permanentes e universais, tem na sua certeza um esteio bsico a preservar e v na codificao o seu maior triunfo. Proveniente do Parlamento, reveste forma unitria. A lei assenta na majestade da razo e, por isso, a racionalidade o seu limite intrnseco, nico e necessrio. Alis, a Constituio, dominada quase por completo por normas organizatrias, no interfere na grande maioria das matrias legais, nem entendida como parmetro de validade da lei. E, como bem se sabe, a ideia de fiscalizao jurisdicional da constitucional idade, acolhida nos Estados Unidos, no acharia terreno frtil na Europa desse tempo (1). (1) Sobre a lei no Estado liberal, efr. CARL SCHMITT, Verfassungslehre, trad. castelhana Teoria de Ia Constitucin, Mxico, 1966, pas. 161 e segs., e Legalitt, Legitimitt, trad. francesa Lgalit, lgitimit, Paris, 1936, pgs. 59 e segs.; CARR DE MALBERG, La loi, expression de Ia volont gnrale, Paris, 1931 (h reimpresso
de 1984); GEORGEs BURDEAU, Essai sur Ia notion de Ia loi en droit franais, in

Archives de Philosophie du Droit ei de Sociologie Juridique, 1939, pgs. 7 e segs., e Trait de Science Politique, 2. ed., vi, 1971, pgs. 340 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos .... cit., pgs. 526 e segs.; GusTAvo ZAGREBEI-SKY, op. cit., pg. x; NUNO PIARRA, A separao de poderes como doutrina e princpio constitucional, Coimbra, 1989, pgs. 155 e segs.; EDUARDO GARCIA DE ENTERRA, La lengua de los derechos. La forniacin dei Derecho Publico tras Ia Revolucin Francesa, Madrid, 1994, pgs. 75 e seg. e 114 e seg.; ROBERTO BLANCO, VALDES, La supremacia de Ia ley y sus consequencias en Ia teoria consiitucional de Ia Revolucion francesa, in Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentaria (Mrcia), n. 6, 1994, pgs. 77 e segs.; VASCO PEREIRA DA SILVA, Op. Cil., pgs. 48-49. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 129 Naturalmente, a sociedade (ou a conscine 1a de sociedade) do sculo xx no poderia deixar de alterar a posio da lei. 0 legislador - seja o Parlamento, seja o Executivo enquanto investido tambm de competncias legiferantes - defronta-se com uma sociedade cada vez mais heterognea mutvel e conflitual de grupos, de interesses e de foras polticas e ideolgicas e tem de utilizar, no raro, a lei para intervenes contingentes nos mais variados sectores da vida social, econmica e cultural. A complexidade toma-se inelutvel, nem sequer se esgota na conhecida Z-dicotomia lei-regra (Rechtsgesetz) e le-medida (Massnahmengesetz) (1) e entreMOStram-se fluidas as fronteiras entre legislao e administrao. A dilatao de campos, a especializao por diversos objectivos e procedimentos e a pulverizao decis lonista - conduzindo quilo a que se tem chamado inflao legislativa - no reforam a autoridade da lei. Muito pelo contrrio: a funo garantstica transfere-se para a Constituio - doravante a sede ou o repositrio dos valores fundamentais da comunidade e com normas imediatamente aplicveis e vinculativas. Em vez de soberania da lei, impoe-se o princpio da constitucional idade e implantam-se sistemas de justia constitucional. Ao mesmo tempo, a intensa comunicao entre os povos leva subordinao da lei s normas de Direito internacional convencional e de Direito prprio das organizaes internacionais (2).

Cfr. outras distines: entre lei de garantia e lei de programa (Contribulo cit., pgs. 70 e segs., maxime 81 e 83) ou entre lei de arbitragem e lei de iMPUlSO (MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, op. cit., pgs. 249 e segs. e 258 e segs.).
(2) Sobre a lei no sculo xx,

cfr. GARCIA PELAY0, Derecho Constitucional

Comparado, 8. ed., Madrid, 1967, pgs. 68 e segs.; JORGE MIRANDA, Coniributo ..., cit., pgs. 80 e segs., GEORGES BURDEAU, Trait ..., 2. ed., viii, 1974, pgs. 451 C SC9S.; MRIO BIGOTTE CHORO, Lei, in Polis, iii, pgs. 1042 e segs.; SILVANO LABRIOLA, Crisi della legge e principio di rappresentanZa, in Diritio e Sociei, 1983, pgs. 723 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto dos assentos ..., cit., pgs. 583 e segs.; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, op. cit., pgs. 21 e segs., e Estado de Direito e Constituio So Paulo, 1988. pgs. 19 e se,as.; Lus S. CABRAL DE MONCADA, A problemtica jurdica do planeamento econmi co, Coimbra, 1985, pgs. 174 e Segs.; ROGRIO SOARES, Sentido e limites da funo legislativa no Estado Contemporneo, in A jeitura das leis, H, pgs. 431 e segs.; GusTAvo ZAGRE9 - Manual de Direno Cons[itucional, V

130 Manual de Direito Constitucional Por fim, a tudo isto cabe acrescentar as tendncias mais recentes de descentralizao de poderes normativos, de participao e at de contratualizao nos procedimentos legislativos e de desregulao ou de deslegalizao. Porventura, sob alguns aspectos, elas podem preludiar uma nova noo de lei 41. Lei em sentido material e lei em sentido formal - A i 1deia de lei esteve tradicionalmente sempre ligada de criao ou de revelao do Direito e, de modo directo ou indirecto, a norma, precrio, regra. Com o constitucionalismo o poder legislativo foi atribudo ao Parlamento (sozinho ou com a sano do monarca). Mas, ao mesmo tempo, tendeu a ser lei todo o acto do Parlamento.(e, mais tarde, de BEI-SKY, Op- cil., pgs. xi, xii e 156 e segs., e 11 Diritto Mite, Ibrim, 1992, pgs. 43 e seg.; PORRAS NADALES, Introduccin a le teoria dei Estado postsocial, Barcelona, 1988, pgs. 203 e segs.; FRANCESC DE CARRERAS, Op. cil., loc, cit., pgs. 293 e segs.; NUNO PIARRA, A separao de poderes ..., cit., pgs. 253 e segs.; FRANCO MODUGNO e DAMIANo NoCILLA, Crisi della legge e sistema delle fonti, in Diritio e Societ, 1989, pgs. 411 e segs.; GOMES CANOTILHO, Relatrio sobre o programa, os contedos e os mtodos de uni curso de teoria da legislao, Coimbra, 1990, pgs. 43 -44 e 48 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, OP. Cit., PgS- 147 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, A lei no Estado contemporneo, in Legislao, n. 11, Outubro-Dezembro de 1994, pgs. 5 e segs.; GIANDOMENICO MAJONE, Llat et les problnies de Ia rgIementation, in Pouvoirs, n.1 70, 1994, pgs. 133 e seg.; VASCO PEREIRA DA SILVA, Op. cit., pg. 83; CLEMERSON MERLIN CLVE, A lei no Estado contemporneo, in Gnesis - Revista de Direito Administrativo Aplicado, 1996, pgs. 346 e segs. Vale a pena transcrever um passo deste ltimo Autor (pg. 352): Instrumente de conservao ou de reforma, a lei tambm um instrumento de integrao da sociedade. A lei conforma um corpo simblico que integra as pessoas que habitam deterrninado territrio. - Numa sociedade pluralista, a lei veicula uma vontade poltica provisria. Provisria, porque decorrente de compromissos e negociaes alcanados no seio do Parlamento e do Poder Executivo. A lei configura ento o ltimo momento de um processo: o da cristalizao da condensao das relaes de fora que se fazem representar no seio do Estado. Por sua vez esta relao de foras sempre provisria e instvel. () Cfr. GOMES CANOTILHo, Teoria da legislao geral e teoria da legislao penal, Coimbra, 1988, pgs. 7 e Segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, A lei ..., cit., loc. cii., pgs. 15-16. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 131

outro OU outros rgos com anloga competncia), desde que produzido atravs de procedimento especfico e exteriorizado por determinada forina. Donde, o falar-se ali em lei em sentido material e aqui em lei em sentido formal (conforme j atrs dissemos).
A lei em sentido material corresponde a lei como acto da funo legislativa tal como ficou recortada no captulo 1; e sempre, necessariamente, tambm lei em sentido formal. J no a lei em sentido formal, que pode ou no ser revestida de contedo legislativo. Il - E corrente estabelecer-se correspondncia entre Estado liberal e conceito material de lei e entre a situao do sculo xx (seja qual for a natureza do regime poltico) e o domnio de um conceito meramente formal. Tal maneira de ver deve ser, porm, considerada com algumas reservas. Em primeiro lugar, a distino - e, mais do que a distino, a dissociao - dos dois sentidos remonta j ao sculo xix (lanada pela doutrina alem da poca, embora muito marcada pelos condicionalismos da monarquia limitada) (1) (2) Em segundo lugar, no faltam Autores bem identificados com as concepes do liberalismo e do positivismo jurdico que definem a lei com apelo exclusivamente a elementos forinais e ao princpio da sua supremacia frente a quaisquer outros actos (3). Em terceiro lugar, alm da tese da generalidade, outros entendimentos materiais de lei tm sido propostos, com mais ou menos xito, entre os quais o da regra de direito, o da novidade, o da inter~ (1) Cfr. LABAND (Op. cit., pgs. 345-346): entre lei em sentido material e lei em sentido forrnal no h uma relao de gnero e espcie, ou de sentido restrito e subordinado e sentido lato; so dois conceitos essencialmente diferentes, cada um com caractersticas prprias - um diz respeito ao fundo, outro fornia da declarao de vontade. (2) Sobre a doutrina dualista alem, V. CHRISTIAN STARCK, Op. cit., pgs. 117 e segs., e, entre ns, Rui MACHETE, Contencioso administrativo, cit., loc. cil., pgs. 691 e segs.; GOMES CANOTILHo, A lei do oramenio na teoria da lei, Coimbra, 1979, pgs. 7 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, Op. Cil., PgS. 113 e segs. (3) Cfr. a doutrina francesa da 3. repblica, em especial CARR DE MALBERG, La loi ..., cit., maxime pgs. 38-39.

132 Manual de Direito Constitucional propriedade das pessoas, o da exeferncia na esfera de liberdade e cuo imediata ou da concretizao da Constituio. Em quarto lugar, se a abstraco enquanto caracterstica da lei vem sendo posta em causa ou abandonada, sobretudo devido emergncia das leis-medidas, nem por isso a generalidade deixa de conpriedade essencial, pelo menos (na tinuar a aparecer, seno como pro utores expresso de LABAND (1), seguido por tantos outros A como propriedade natural da lei. Em quinto lugar, se a exigncia de generalidade se compagina historicamente com a conquista do princpio da igualdade perante a lei e se a sua crtica vem a ser formulada hoje com frequncia em nome de uma igualdade efectiva e real, aberta a diferenciaes e a discriminaes positivas, no menos seguro que em Estado social de Direito no h antagonismo entre as duas vertentes; muito pelo contrrio, elas completam-se numa tenso dialctica, em que se interpenetram igualdade e proporcional idade (3) (4). (1) Op. cit., li, pg. 262.
(2) Cfr., entre ns, FEzAs VITAL, A noo de lei no direito constitucional portugus, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ano 55, pgs. 401 e segs. (3) V. Manual .... iv, cit., p,cs. 104 e segs. e 202 e segs., e autores citados. (4) Sobre lei material e lei formal, v., designadamente, L. DUGUIT, Op. Cit., li,

pgs. 160 e segs.; HERMANN HELLER, Der Begriff des Gesetzes in der Reichsverfassung, 1927, trad. italiana 11 concetto di legge nella Costiluzione di Weimar, in La Sovranit ed altri scritti, Milo, 1987, p-s. 303 e segs.; HENRY DuPEYROUX, Sur Ia gnralit de Ia loi, in Mlanges R. Carre de Malberg, obra colectiva, Paris, 1933, pgs. 137 e segs.; GusTAvo INGROSSO, Sulla distinzione fra leggi in senso materiale e leggi in senso formale, in Studi in onore di Francesco Canimeo, obra colectiva, i, Pdua, 1933, pgs. 701 e segs.; CARLo EsposiTo, La Validit delle Leggi, Pdua, 1934 (h reimpresso de 1964), pgs. 77 e segs.; CARL ScHmii-r, Teoria ..., cit., pgs. 170 e segs.; BALLADORE PALLIERI, Appunti sulla divisione dei poteri nelia vigente Cosiituzione italiana, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1952, pgs. 811 e segs.; VEZIO CRISAFULLI, Atto normativo, in Enciclopedia dei Diritto, iv, 1959, pgs. 245 e scas., e Lezioni di Diritto Costituzionale, 2. ed., li, Pdua, 197 1, pgs. 18 e segs.; KELSEN, Teoria Pura ..., li, cit., p,as. 78 e 79; FRANCO BASSI, op. cit., pgs. 12 e segs.; FRANCO MODUGNo, Linvalidit della legge, i, Milo, 1970, pgs. 157 e segs., e Legge, in Enciclopedia dei Diritto, xxiii, pg. 885, nota; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, i, cit., pgs. 198 e segs.; ANTONIO RUGGERI, Gerarchia ..., cit., pgs. 13 e segs., e Fonii e norme tiellordinaniento e nelPesperienza costiluZionale, i, Turim, 1993, pgs. 29 e segs.; Dir-TRICH JESCH, GeseilParte V -Actividade Constitucional do Estado 133 0 fenmeno das leis concretas e gerais (independentemente do que seja a a generalidade) no se d apenas com as leis-medidas. Ele manifesta-se h muito com as leis oramentais, as leis de amnistia e as de declarao de estado de stio e de outros estados de excepo. Mas as leis-medidas (Massnahmengesetze, leggi-provvedimento) esto lig das complexidade cada vez maior da vida hodiema e sua ga acelerao, ao alargamento das tarefas do Estado e diversidade de veculos de comunicaao entre a sociedade e o poder. 1 So leis de interveno em situaes concretas para precisos efeitos e que se tra I

duzem, pois, em medidas ou providncias dir gidas resoluo destes ou daqueles problemas em tempo til; ou, numa frmula conhecida (1), leis em que a actio dir-se-ia suplantar a ratio ou a ConStitutio (2). und Verwaltung, trad. castelhana Ley y Administracin, Madrid, 1978; CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 41 e segs. e 272 e segs.; DoMENICO FARIAS, Idealii e indeterniinatezza dei principi costituzionali, Milo, 198 1, pgs. 3 e segs. e 26 e seys.; MIGUEL REALE, Lies Preliminares de Direito, 10. ed., Coimbra, 1982, pg. 1 63; IGNACIO DE OTTO, op. Cit., pg5. 162 e sea .; JOO BAPTISTA MACHADO, Introduo .
S cit., p4s. 91 e segs.; CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., p.,. 315 e se,as., 399 e se,as., 475 e segs. e 590 e segs.; BARBOSA DE MELO,

Constitucional, Set.-Dezembro de 1988, pgs. 47 e segs.; GLISTAVO ZAGREBELSKY, op, cit., pgs. 8 e se-s. e 191 e segs.;
op. cil., Pgs. 8 e segs.; Luis MARA DIEZ-PICAZO, Concepto de ley y tipos de leyes, in Revista Espazola de Derecho MANUEL AFONSO VAZ, op. Cil., o

pgs. 17 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 8 19-820; o c

LMERSON MERLIN CLIVE, Atividade do poder executiVO no Estado contemporneo e na Constituio de 1988, So Paulo, 1993, pgs. 43 e se95-, e A lei no Estado contemporneo, cit., loc. cit.; ELEVAL DA SILVA RAMOS, op. Cil., pcrS. 15 e scos.; MARTIM DE ALBUQUERQUE, Da igualdade - Introduo jursprudncia, Lisboa, 1993, pgs. 33 e segs.; GARCIA DE ENTERRA e TOMS RAMN-FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 6. ed., i, Madrid, 1993, reimpresso de 1994, p,1(s. 105 e seas.; OLIVEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pgs. 531 e segs.

() Difundida Por FORSTHOFF.

(2) Um exemplo recente a Lei ri. 3197, de 27 de Janeiro, destinada a atenuar as consequncias do incndio ocorrido semanas antes no edifcio da Cmara Municipal de Lisboa.

Outro exemplo o Decreto-Lei n. 85/97, de 18 de Abril, sobre regime excepcional de execuo de empreitadas de obras pblicas nos Aores, especialmente nos locais afectados pelas condies climatricas desfavorveis.

134 Manual de Direito Constitucional 0 legislador, querendo intervir, a dirigir a economia e a conformar a sociedade, para dar satisfao aos direitos econmicos, sociais e culturais dos cidados, tem de actuar, sob uma forTna fragmentria e assistemtica, descendo ao particular, ao diferente, ao concreto, ao contingente, ao territorialmente circunscrito, ao adequado e ao graduado - prescindindo dos actos admnistrativos de execuo e realizando ele mesmo o efeito ou resultado desejado (1). A natureza das leis-medidas bastante controversa. Alguns falam em desvalorizao da lei, em correspondncia com o Estado funcional (2); outros consideram estar a um fenmeno de administrativizao do Legislativo simtrico da assuno de poderes normativos pelo Executivo (3); outros realam aspectos especfi icos como a deciso, o objecto, o crculo de destinatrios, a durao da sua vigncia ou a excepcional idade (4). (1) AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pg. 342. (2) Cfr. BURDEAu, Trait ..., cit., viii, pgs. 451 e segs. (3) Cfr., de novo, AFONSO QUEIR, Op. cii., pg. 343. (4) Cfr. CARL ScHmiTr, Der Hter der Verfassung, trad. castelhana La Defensa de Ia Constitucin, Barcelona, 1931, pgs. 147 e segs.; COSTANTINO MORTATI, Le leggi-provvedimento, Milo, 1968; ERNST FORSTHOFF, Le leggi provvediniento, in Stato di Diritio in Trasforniazione, trad., Milo, 1973, pgs. 103 e segs.; CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 77 e segs. e 341 e segs.; ENOCH AL`BERTi RovIRA, Leyes niedida y distribucin de competencias, in Revista Espaiola de Derecho Constitucional, Set.-Dezembro de 1986, pgs. 141 e segs.; ANTNio NADAIS, Lei Medida e Conceito de Lei na Constituio da Repblica Portuguesa, dissertao indita, Lisboa, 1986; DAvID DUARTE, Lei niedida e deniocracia social, in Scientia Juridica, 1992, pgs. 328 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, Op. cit., pgs. 357-358, 509 e 510; GOMES CANOTII_Fio, Direito Constitucional, cit., p,-s. 821 e se,as. e 828-829; DIEGO VAIANo, La riserva de junzione aninzinistrativa, Milo, 1996, pgs. 29 e segs. E ainda JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pg. 83; MIGUEL GALvo TELES, Lei, in Verbo, xi, pg. 1672; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pg. 256; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Adminisirativo, Lisboa, 1980, pg. 85; L, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Adliiinistrativo, 1, cit., pgs. 20 e seaS.; CASTANHEIRA NEVES, Op. Cit., PgS. 136 e 137; PAULO BONAVIDES, Poltica e Constituio, Rio de Janeiro, 1985, pg. 379; Lus S. CABRAL DE MONCADA, Qp. Cit., PgS. 174 e segs.; LORENZA CARLASSARE, Garanzia dei diriiii e leggi provvedii?iento, in Giurisprudenz Costiluzionale, 1986, pgs. 1488 e segs.; GERMAN GOMEZ ORFANEL, op. cii., pgs. 2 17 e segs.; NUNO PIARRA, A separao ..., cit., pgs. 255 e segs,; MANOEL GONALVEs FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 261 e 269; PAuLo OTERO, 0 poder ..., cit., pgs. 627-628. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 135 Seja como for, elas no saem do campo da funo legislativa, porque estribam-se em opes polticas (1) alheias Administrao e, ainda quando auto-exequveis, no so (ou quase nunca so) consuntivas de actos de aplicao s situaes da vida. IV - Pode outrossim haver leis Individuais, leis real ou apa~ rentemente individuais, contanto que, por detrs deste ou daquele comando aplicvel a certa pessoa, possa encontrar-se uma prescrio ou um princpio geral (2). Tudo reside em saber se a razo de ser da medida concreta e individual que se decreta (tal como o da lei Posta perante a Constituio flexvel) leva consigo uma inteno de generalidade, se corresponde a um sent* Ido objectivo, a um princpio geral, por virtude do qual se alarga o mbito da lei de manei 1 ira a abrancrer aquela medida; ou, se pelo contrrio, se esgota em si mesma, desinserida de qualquer novo juzo de valor legal (3). Uma coisa ento a lei individual ainda reconduzvel ao cerrie da generalidade, implcita ou indirectamente (4) (5); outra coisa o acto administrativo sob forma de lei, simples deciso de um caso concreto e individual e que deve (ou deveria) ser simples aplicao Cfr. COSTANTINO MORTATi, Le leggi ..., cit., pgs. 43 e segs. (1) De resto, se h leis fonnal ou aparentemente individuais que, no fundo, so gerais, tambm h leis aparentemente gerais que, no fundo, ditadas por certa occasio, acabam por ser individuais. Cfr., por todos, OLIVEIRA ASCENso, A violao da garantia constitucional da propriedade por disposio retroactiva, Porto, 1974, pg. 37; GomEs CANOTILHO C VITAL MOREIRA, Op. Cit., Pg. 152. (3) Cfr., entre tantos, BALLADORE PALLIERI, 0p. Cil., loe. Cit., pgS. 8 19 e SegS.; Decreto, cit., pg. 125; GASPAR ARIO ORTIZ, Leyes singulares y leyes de caso unico, in Revista de Administracin Publica, 1989, pgs. 57 e segs.; NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pgs. 20 e segs. (1) V g., atribuio de penses ou condecoraes a personalidades eminentes, reparao de certas injustias, concesso extraordinria de benefcios fiscais.

(5) Da a necessidade de distinauir as leis individuais do jus singulare (que, na linha do Direito romano, aquilo que contradiz princpios fundamentais de Direito e se identifica como Direito excepcional). Cfr. SANTi ROMANO, Diritio singolare, in Franunenti ..., pgs. 87 e seas.; FRANCO MODUGNO, Nornie singolari, > speciali, eccezionali, in Enciclopedia del Diriito, xxviii, 1978, p-s. 507 e seas.; OLIo VEIRA ASCENSO, 0 Direito ..., cit., pgs. 445 e segs.

136 Manual de Direito Constitucional de regra pre-existente e s vlido se com ela se conforma. Entretanto, a distino nem sempre fcil, e nem sempre feita. 0 que, em Estados de Direito, em caso algum, podem ser admitidas so leis individuais privativas ou restritivas de direitos- A haver tais leis (quando a Constituio as autorize) a generalidade tem de constar da respectiva previso, tem de se oferecer imediata e inequvoca (1). V - Resta sublinhar que o dualismo lei material e formal - lei formal no material no se reduz presena ou ausncia de generalidade (ou de outro qualquer elemento substancialstico). Tem de ser encarada no quadro geral das funes do Estado, como temos vindo a fazer. Lei em sentido material no apenas a lei enquanto dotada de generalidade. a lei, repetimos, como acto da funo poltica e sujeita imediatamente Constituio. Sem essa localizao, sem a ponderao prospectiva do interesse geral, sem a viso ampla da comunidade poltica, sem a discricionariedade que lhe inerente, no existe lei. Em suma, a lei o meio de aco essencial do poder sobre a vida social (2). Com a lei trata-se de programar e promover, pelas suas prescries, uma ordem poltico-social; trata-se de legitimar e normalizar, juridicamente, uma poltica global do Estado (3). Contedo adequado ou apropriado forma de lei h-de ter, em princpio, especial relevncia para os particulares e/ou para a comunidade (4). Por isso, os regulamentos no podem ser leis em sentido material (5). E to pouco o podem ser as declaraes de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas jurdicas com fora obrigatria geral; ou o poderiam ser (recorde-se) os assentos do Supremo Tribunal de Justia (6). (1) Cfr., por todos, GASPAR ARI40 ORTIZ, Op. Cil., IOC. cit., pgs. 71 e 77. (2) BURDEAu, Remarques ..., cit., loc. cit., pa. 224. NEvr-s, op. cit., pg. 481 (v. tambm pg. 487). (4) NUNO PIARRA, A separao ..., cit., p,-. 258.
(3) CASTANHEIRA (5) Cfr. CHRISTIAN STARCK, op. (6)

cit., pgs. 242-243.

Cfr. supra. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 137 Assim, a relao entre lei em sentido material e lei em sentido formal deve estabelecer-se na base de dois crculos concntricos No na base de dois crculos secantes Crculos secantes so, sim, os das leis e dos actos normativos regulamento lei (formal) acto normativo 42. Sentido de lei nas Constituies portuguesas 1 - A nica Constituio portuguesa que at agora deu uma definio de lei foi a de 1822, no seu art. 104. (1), j atrs men-

Sem precedentes na Constituio de Cdis, sua fonte principal.

138 Manual de Direito Constitucional cionado. Tratava-se, porm, a essencialmente de uma noo organico-formal (ligada ao princpio representativo e discusso pblica em Cortes), e no de uma noo material. As Constituies posteriores no lhe seguiram o exemplo, ainda que, sobre elas, tenha sido possvel elaborar construes mais ou menos coerentes a partir do conceito de poder legislativo nas Constituies liberais, a partir do de funo legislativa na Constituio de 1933 (aps a Lei ri. 1885, de 23 de Maro de 1935) (1) e a partir da distino entre leis e resolues nas Constituies republicanas (art. 47.0, n.o 3, da Constituio de 1911; arts. 99., nico, e 109., n. 4, da Constituio de 1933; at-ts. 122., ri. 2, 137., ri. 1, e 169., n. 4, do texto inicial da Constituio de 1976).
Z:

11 - Com poucas excepes, a doutrina especializada ao longo

das diversas Constituies at 1976 apreendeu a lei por referncia a norma jurdica, e mesmo a norma geral e abstracta. Assim, na vigncia da Carta Constitucional, Lopes Praa considerava lei a prescrio obrigatria emanada do poder legislativo, a expresso relativamente permanente da vontade nacional, criando ou sancionando regras ou princpios de direito, com fora de obrigar num determinado pas (2). Olhando ao art. 26.% ri. 1, da Constituio de 1911, Mamoco e Sousa entendia que ai se tomava lei em sentido material, porquanto se contrapunha a funo de elaborar leis e outras funes que no constituam declaraes do direito (3); a lei seria uma regra geral (4); e
distinguia leis prprias ou leis em sentido material e leis imprprias ou leis unicamente em sentido formal (5). Algo diversamente, entendia FEZAS VITAL que a lei se definia sobretudo por um elemento de natureza formal, correspondente sua eficcia e ao poder de iniciativa, e no pelo seu contedo; contudo, este deveria ligar-se, Art. 134.`, ri. 4, da Constituio aps essa Lei, att 138.`, ri. 2, no texto final. (2) Op. cit., li, Coimbra, 1879, pg. 275. E tambm ALBERTO Dos REIS, op. cil., pg. 293. (3) Constituio ..., cit., pg. 396. Sobre leis e resolues, v. pgs. 403 e seas. (4) Ibidem, pg. 397. (5) Ibidem, pgs. 396-397. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 139 em princpio, a generalidade (1) e, se fosse individual e concreto, seria de admitir responsabilidade do Estado (1). Por seu lado, perante a Constituio de 1933, os autores eram unnimes ou quase unnimes, embora com gradaes, na qualificao da lei como acto norrnativo (3); o art. 92., mandando as leis da Assembleia Nacional cingir-se s bases gerais dos regimes jurdicos, decerto reforava essa linha de entendimento. Em contrapartida, face da Constituio actual, patente a diviso na doutrina entre aqueles que, duma maneira ou doutra, persistem em perfilhar uma viso substancialista de leis (4) e aqueloutros que, recusando um critrio constitucionalmaterial caracterizador da funo legislativa, sustentam ser a lei um acto normativo aberto (5) (6) (7).

(1) A noo de lei ..., cit., loc. cit., ano 55, pgs. 353 e segs., 369 e segs., 385 e SegS. e 401 e segs., e ano 56, pgs. 2 e segs., 17 e segs. e 33 e segs., maxime ano 56, pgs. 33, 34 e 39- Sobre diplomas individuais, v. ano 55, pg. 403.
(2) Da responsabilidade do

Estado no exerccio da funo legislativa, in Boletim da Faculdade de Direito da

Universidade de Coimbra, ano li, 1916, pg. 516. (3) V. FEzAs VITAL, Direito Constitucional, cit., pgs. 177 e segs. e 310; JOS CARLOS MOREIRA, Lies ..., cit., pgs. 84-85; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica ..., cit., li, pgs. 601 e segs.; MIGUEL GALvo TELES, op. cit., pgas. 29-30, 75 e 78; JOS DIAS MARQUES, op- cit., pgs. 201 e 244 e segs.; JORGE MIRANDA, Decreto, pgs. 119 e segs.; INOCNCio GALvo TELLES, Introduo ao Estudo do Direito, 1, reimpresso, Lisboa, 1988, pgs. 60 e 61. (4) AFONSO

QUEIR, Lies .... cit., pgs. 336 e 337; CASTRO MENDES, Introduo ao Estudo do Direito, Lisboa,

Op. cil., pgs. 20 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, MARQUES, Introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1986, pgs. 60, 61, 105 e 106; INOCNCio GALvo TELLES, Introduo ..., i, cit., pg. 61, nota; JOS DE SOUSA E BRITO, Sobre a
Introduo ..., cit., pgs. 159-160; JOS DIAS amnistia, in Revista Jurdica, ri. 6, Abril-Junho de 1986, pgs. 34 e 35; JORGE MIRANDA, Sentido e contedo da lei como acto da funo legislativa, in Nos Dez Anos da Constituio, obra colectiva, Lisboa, 1987, pgs. 177 e segs., BARBOSA RODRIGUES, 0 referendo portugus a nvel nacional, Coimbra, 1994, pgs. 164-165; BERNARDo AYALA, 0 (dfice de) controlo judicial da margem de livre deciso administrativa, Lisboa, 1995, pgs. 45 e segs. (-) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 684. (1) E tambm MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 255 e 256; Estado, cit., loc. cit., pgs. 220 e 224; e Lies de Direito Admi-

1976-1977, pg. 82; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA,

140 Manual de Direito Constitucional Entretanto, mesmo autores que se integram na segunda corrente no deixam de admitir alguma conexo com elementos de significado material. Aludem, por exemplo, permanncia de uma relevncia parcelar do conceito de lei em sentido material (1). Ou salientam que a validade do Direito no pode afirmar-se com total indiferena pelo seu contedo. Se a dimenso jurdica das leis ficasse reduzida ao processo, o seu princpio normativo-material seria apenas o poder (2). A abertura material no significa uma completa insensibilidade da Constituio ao contedo intrnseco a ponto de se afirmar que a lei pode transportar qualquer contedo: h leis com uma densificao material determinada (os actos concretizadores dos direitos, liberdades e gaxantias) e do elenco de matrias sujeitas a reserva de lei do Parlamento deduz-se que, subjacente forma de lei da Assembleia da Repblica, est a ideia de lei como prescrio normativa, poltica e jurdico-materialmente caracterizada C). A lei no deixa de buscar ou preferir contedos materiais de determinado tipo, devido justamente s caractersticas dos seus elementos de definio. A solenidade da forma, o carcter pblico e contraditrio do processo legislativo, bem como a fora jurdica imediatamente infraconstitucional tornam a lei particularmente vocacionada, em Estado de Direito democrtico, para a disciplina primria ou inicial das matrias carecidas de regulao e, por maioria de razo, quando tal disciplina tenha dimenso substantiva-material e no apenas processual ou organizatria (4). 0 carcter latente da generalidade fora da reserva de generalidade no deixa de reflectir um dado extranormativo: um imperativo de racionalidade de meios leva o legislador a accionar as suas competncias dispositivas nistrativo, cit., Pg. 10; BARBOSA DE MELO, Op. cit., pg. 31; JORGE COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos administrativos e o princpio da legalidade, Coimbra, 1987, pgs. 42 e segs.; NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pg. 33; MARCELO REBELO DE SOUSA e SOFIA GALVO, Introduo ..., cit., pgs. 32 e 36; MANUEL AFONSO VAZ, OP. cit., pgs. 28-29 e 513; Rui MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pgs. 15 e segs.; DAVID DUARTE, Op. cit., loc. cit., pgs. 335 e segs.; GOMES CANOTILHO C VITAL MOREIRA, Op. cit--pg. 983. (7) Sobre o Direito brasileiro luz da Constituio de 1988 e no sentido de um conceito apenas formal, ELIVAL DA SILVA RAMOS, Op- Cit., IOC. Cit- Pg. 19; CLEMERSON MERLIN CLVE, A lei no Estado Contemporneo ... cit., loc. cit., pg. 350(1) MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., Pg. 256. (2) CASTANHEIRA NEVES, 0 instituto ..., cit., pg. 590. (3) GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pg. 685. (4) NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pg- 41. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 141 exercendo-as por via de uma disciplina geral, agindo atomisticamente apenas quando existam razes materiais exgenas especficas para isso, convertendo-se assim a lei-medida, em virtude da natureza das coisas, numa figura de utilizao especial ou que se autojustifica pelo seu objecto (1). Se a generalidade da lei no uma caracterstica essencial da lei, , no entanto, uma caracterstica de salvaguarda formal do direito que no pode ser precludida sem que outra garantia formal d operacional idade defesa da individualidade perante o poder - ideia-fora da materialidade do Estado de Direito (2). Ao mesmo tempo, os rgos de fiscalizao da constitucional i1 1; dade - primeiro, a Comisso Constitucional e o Conselho da Revoluo e, depois, o Tribunal Constitucional - tm-se declarado competentes para conhecer da constitucional idade de actos sob forma legislativa, mesmo sem carcter geral e abstracto (3). Na averiguao do que seja norma, para esse efeito, no poderia partir-se de uma noo material, doutrinria e aprioristicamente fixada; deveria procurar-se um conceito funcionalmente adequado ao sistema de fiscalizao da constitucional idade e consonante com a sua justificao e sentido (4). No interessa (diz ainda o Tribunal Constitucional) que haja preceitos legais com contedo individual e concreto. 0 que interessa e que tenham como parmetro de validade imediata, no a lei (outra lei), mas a Constituio (5); e as mesmas razes fun(1) DAVID DUARTE, Op. Cit., loc. cit., p6g. 338. (2) MANUEL AFONSO VAZ, Lei ..., cit., pg. 515. (3) Parecer n.` 3/78 da Comisso Constitucional, de 19 de Janeiro de 1978, in Pareceres, iv, pgs. 227 e segs.; parecer n.> 6/78, de 3 de Fevereiro de 1978, ibidem, pgs. 303 e segs.; parecer n. 13/82, de 31 de Maro de 1982, in Pareceres, xix, pgs. 149 e segs., maxime 157 e segs. E, entre tantos, acrdo n. 26/85 do Tribunal Constitucional, de 15 de Fevereiro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 96, de 26 de Abril de 1985; acrdo n. 80/86, de 11 de Maro de 1986, ibidem, 1. srie, n. 13 1, de 9 de Junho de 1986; acordo n. 150/86, de 30 de Abril de 1986, ibidem,

2. srie, n. 170, de 26 de Julho de 1986; acrdo n. 405/87, de 6 de Outubro de 1987, ibidem, 2. srie, n.` 293, de 22 de Dezembro de 1987; acrdo n. 157/88, de 7 de Julho de 1988, ibidem, 1. srie, n.> 17 1, de 26 de Julho de 1988; acrdo n.` 132/93, de 27 de Janeiro de 1993, ibidem, 2. srie, n. 83, de 8 de Abril de 1993. (4) Acrdo n. 26/85 do Tribunal Constitucional, loc. cii., pgs. 3873 e 3874. (5) Acrdo n. 405187, cit., loc. cit., pg. 14 570.

142 Manual de Direito Constitucional cionais valem tanto para a fiscalizao abstracta quanto para a concreta (1) C). 43. Posio adoptada sobre a lei na Constituio de 1976 Continuamos a pensar quer em tese ggeral quer com base nos dados de Direito constitucional Positivo portugus, que se justifica uma perspectiva favorvel lei em sentido material (3). Mas adoptamo-la sem rigidez, admitindo vrios graus, projeces e manifestaes de contedo e reconhecendo que a generalidade - e, mais ainda, a abstraco - no se impe ex professo com toda a amplitude, pelo que o trabalho do intrprete e do juiz tem de se socorrer tambm de outros princpios. E, assim, os resultados a que chegamos no se afastam demasiado (salvo no tocante z nstitucionalidade) dos a aspectos do objecto da fiscalizao da co resultados acolhidos por alguns dos Autores que contestam essa posio. 11 - So pontos firmes, por um lado: a) Se a Constituio actual no define a funo legislativa, nem a lei, no se coibe de definir a funo jurisdicional, reservando-a, em exclusivo, aos tribunais (art. 202.0) (4). Logo, a funo legislativa no pode confundir-se com a jurisdicional ou absorv~la; no pode ser praticado, sob a forma de
(1) Acrdo

ri. 150186, cit., loc, cit., pg. 6869.

(2) cfr., alm da crtica que sempre temos aduzido contra este conceito funcional de norma (por ltimo, Manual ..., li, cit., pgs. 413-414), a de OLIVEIRA ASCENso, Nornia jurdica, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, po. 145. E, de certo modo ainda, a de SOLISA E BRiTo que, aceitando embora esse conceito, prope critrios adicionais - a imediao, a heteronomia e o reconhecimento (declarao de voto anexa ao acrdo ri. 172/93 do Tribunal Constitucional, de 10 de Fevereiro de 1993, in Dirio da Repblica, 2.- srie, ri. 141, de 18 de Junho de 1993, pg. 6456). (3) Ou que distinguir funo legislativa e funo administrativa s aproveita e

em sentido material (Contributo, ..., cit., pg. 82).

(4) Este

preceito abrange, aps 1989, os primitivos arts. 205. e 206.` o

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 143 lei, um acto da funo jurisdiclonal (1); e, mesmo quando por fora de lei retroactiva, porventiu-a, se afectassem casos julgados - se tal fosse constitucionalmente possvel - teria de se interpor sempre uma nova deciso jurisdicional (2). b) Como tambm j dissemos, a Constituio procede, mais de uma vez, a separao das competncias legislativa e admiZD nistrativa - competncias legislativa e administrativa do Governo (arts. 198. e 199.) Z,1competncia legislativa da Assembleia da Repblica e competncia de apreciao de decretos-leis e de actos do Governo e da Administrao [arts. 161.o e 162., alneas c) e a)], poder de legislar e poder executivo prprio das regies autnomas [art. 227 , alneas a), b) e c) e alnea g)] - a que subjazem funes diferenciadas. Mesmo que no se induza do art. 199. um conceito de funo administrativa, pelo menos parece claro que, no art. 26V, ri. 4, se recorta o acto administrativo, em razo do contedo e no de forma (3). II - Por outra banda: a) A fiscalizao da constitucional idade e da legalidade de nori-nas jurdicas [arts. 204., 277. e segs., 288., alnea 1), e 290.0, ri. 2] e so actos legislativos - por aco ou por omisso - os que se

acham no seu cerne (arts. 278., n.--- 1 e 2, 280., n.o 2, e 283., ri. 1). Logo, funo legislativa funo normativa. b) 0 art. 112. ocupa-se das leis e dos regulamentos, sob a epgrafe de actos normativos (4) e com estes actos se relacionam (ou podem relacionar-se), os actos de contedo
(1) Por isso, devia ter-se por inconstitucional o decreto objecto de fiscalizao preventiva atravs do acrdo n. 365191, de 7 de Agosto de 1991 (in Dirio da Repblica, 2. srie, de 27 de Agosto de 199 1). Mas o Tribunal no o entendeu assim; v. a nossa crtica, in 0 Direito, 1992, pg. 668. (2) Sobre o problema, v. Manual ..., ti, cit., pgs. 494-495. (3) Assim, Rui MEDEIROS, Estrutura e nibito ..., cit., pg. 99. (4) Cfr. INOCNCio GALvo TELLES, introduo, i, cit., pg. 61, nota.

144 Manual de Direito Constitucional genrico dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local, de que fala o art- 119., n.o 2. C) A Constituio autonomiza, sob o nome de resolues, os principais actos no normativos do Parlamento (art- 16W, m 5) (). d) Embora no se trate de normas formalmente constitucionais e at sejam anteriores Constituio de 1976, h duas importantssimas normas de Direito ordinrio que ligam a ideia de lei de disposies genricas - so o citado art. lf do Cdigo Civil e o art. 721., ri. 3, do Cdigo de Processo Civil (este, sobre recurso de revista). Independentemente do seu lugar no ordenamento, elas traduzem vises sedimentadas da doutrina e da vida jurdicas. E, do mesmo modo, o art. 4. do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei ri. 129/84, de 27 de Abril) exclui da jurisdio administrativa as normas legislativas. IV - Finalmente pontos firmes: mas no com menor interesse - so ainda a) As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestir carcter geral e abstracto (art. IU, ri. 3) (2). b) As incapacidades eleitorais tm de ser previstas na lei geral (art. 49., rLO 1 ). C) As leis penais punitivas tm de revestir carcter geral (arts. 29., n. 4, 282., ri. 3, e 37., n. 3) e o mesmo princpio deve estender-se s demais leis sancionatrias (3). (1) V. Resoluo, cit., loc. cit--- pgs. 252 e segs. (2) Fonte: art. 19. da Constituio de Bona. Contudo, a doutrina do tempo da Constituio de 1933 j reclamava o mesmo princpio: FEZAS VITAL, Direito Constitucional, cit., pgs. 179-180; MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., 1970, pg. 110; JORGE MIRANDA, Cincia Poltica e Direito Constitucional, 1972-1973, policopiado, li, pg. 248; OLIVEIRA ASCENSO, A violao ..., cit., pg. 36. (3) Cfr. JORGE MIRANDA, Os princpios constitucionais da legalidade e da aplicao da lei niais favorvel em Inatria criminal, in 0 Direito, 1989, pg. 68, niaxinze 692 e 693. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 145 d) A lei assegura, com- carcter genrico, a divulgao da titularidade dos meios de financiamento dos rgos de comunicao social (art. 38., n. 3). e) A lei determina os critrios de indemnizao em caso de interveno e de apropriao colectiva dos meios de produo e solos [arts. 83. - correspondente ao inicial art. 82., n. 1 - e 165.0, alnea 1), 2. parte]. 44. Generalidade e Estado de Direito 1 - Afora quanto s matrias acabadas de indicar, a Constituio no prescreve expressas verbis a generalidade e a abstraco. No obstante, a ideia de generalidade perpassa: a) No conjunto de matrias sujeitas a reserva de lei e a tipicidade legal (1); b) Na eficcia obrigatria geral da declarao de inconstitucionalidade e de ilegalidade de non-rias jurdicas (art. 282.) e na evidente descorTespondncia entre tal regime e a existncia ou a admissibilidade sem limites de normas individuais (2); C) Na previso de leis de bases gerais dos regimes jurdicos e dos correspondentes decretos-leis e decretos legislativos regionais de desenvolvimento [arts. 112., n. 2, 198.0, rLO 1, alnea c), e 227., ri. 1, alnea c)]; d) Na previso de leis gerais da Repblica [arts. 112., n. 4, 227.0, alneas a) e d), 280.0 e 28 1.] que, para serem de aplicao de mbito territorial g,,;ral, dificilmente podero deixar de receber contedo geral. () Cfr., acerca da Espanha, FRANCISCO RUBIO LLORENTE, Rango de ley, fuerza de ley, valor de ley, in Revista de Adnzinistracin Publica, 1983, pg. 43 1: um conceito puramente formal de lei no resolve o problema da reserva de lei (2) Declaraes de voto de vencidos dos vogais Isabel Magalhes Coliao e Jorge Miranda anexas ao parecer n. 3/78 da Comisso Constitucional, in Pareceres, W, pgs. 264 e 270. 10 - Manual de Direito Cons[ituci~ V

146 Manual de Direito Constitucional 11 - Se a Constituio no estatui, directa e formalmente, a generalidade quanto a todas as leis, no porque a generalidade s se justifique a ttulo excepcional para as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias ou para as leis sancionatrias (1) (2). , antes, porque, quanto a estas, a particularssima delicadeza das matrias no plano dos valores constitucionais exige uma inequvoca explicitao do princpio. Quer isto dizer que se oferecem dois graus de generalidade na nossa Lei Fundamental actual - um mais exigente que outro, ou, em linguagem sugestiva (se bem que no de todo rigorosa), um preceptivo quanto a determinadas matrias e outro programtico quanto s restantes. III - Pode haver, por conseguinte, leis gerais e concretas ou leis-medidas, desde que no sejam sobre direitos, liberdades e garantias e aplicao de sanes, designadamente penais (de resto, duas das esferas nucleares das leis jurdicas). E a Constituio consente tambm a existncia de leis individuais, desde que no sejam puros actos administrativos, leis individuais na acepo atrs referida de leis que obedeam a critrios gerais de normao, apesar de formuladas para certo ou certos destinatrios. Tanto as leis-medidas como as leis individuais tm de obter uma legitimao constitucional especfica (3) ou, no mnimo, de no colidir com o princpio da igualdade (4); no podem abrir diferenciaes arbitrrias; no podem impor encargos a uns cidados e no a outros (5); no podem submeter os cidados ao capricho do poder Como diz Rui MEDEIROS, Ensaio ..., cit., pg. 18.
(2) De resto, os arts. 49.`, n. 1, 37.`, n. 3, e 38.`, n.< 3, so j, por si, afloramentos da regra do art. 18. `, n. 3. (3) (4)

Neste sentido, parecer n. 16/79 da Comisso Constitucional, cit., loc cit pg. 218.

Parecer n. 3/78 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pgs. 221 e segs. V. igualmente parecer n. ` 13182, cit., loc. cil., Pg. 168; e acrdo n. 26185 do Tribunal Constitucional, cit., loc. cit., pg. 3873AsCENso, A violao ..., cit., pg. 36.

(5) OLIVEIRA

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 147 administrativo margem de uma ordem normativa (1); tm de possuir um contedo materialmente geral - ou seja, tm de respeitar, actual Izando-os, os princpios constitucionais relevantes no caso (2); e o legislador fica vinculado a atribuir o mesmo efeito a uma situao igual justificativa da disciplina anterior (3). Porque a funo legislativa tem de se realizar no quadro material do Estado de Direito (4) luz dos cnones e das exigencias ticas deste - para que apela a Constituio no prembulo e nos arts. 2.0 e 9., alnea b) - que, em ltima anlise, vm a ser aferidas as leis gerais e concretas e as leis individuais (5). IV - Pelo contrrio, aquilo que estritamente individual, concreto e imediato, aquilo que contende com uma relao jurdico-administrativa, aquilo que se traduz na conformao da situao dos administrados pela Administrao, no pode deixar de ser antecedido - cronologica ou logicamente por um comando legislativo (6). Uma postura radical consistiria em reputar tal acto, s por isso, inconstitucional - forinalmente inconstitucional por excesso de forma ou materialmente inconstitucional por preterio de um princpio de reserva de Administrao. Mas este entendimento parece de rejei(1) Por maioria de razo, reiteramos, pois, o que escrevemos em Decreto, cit., pg. 125. No mesmo

sentido, MANUEL AFONSO VAZ, op. cit., pgs. 202 e segs. e 511 e segs.
(2) NUNO PIARRA, (4) CASTANHEIRA

A separao de poderes - cit., pg. 258. (1) DAvID DUARTE, op. cit., loc. cit., pg. 347.

NEVES, 0 instituto ..., cit., pgs. 486-487.

(1) Ao contrrio do que escreve MARCELO REBELO DE SOUSA (A deciso de legislar, in A feitura das leis, obra colectiva, ti, 1986, pg. 26), nunca sustentmos que as leis-medida fossem inconstitucionais. Apenas sempre as pretendemos revestir das garantias imprescindveis.
(6) Vale sempre a pena transcrever este excerto da comunicao de Joo Magalhes Colao Academia das Cincias sobre Contencioso Administrativo e Decretos com fora de lei (in Revista de Justia, ano 12, 1927-1928, pg. 354): a necessidade de regra prvia sempre limitar a iniciativa de quem pretende praticar o acto, uma vez que obriga declarao de que se quis alterar o Direito estabelecido, o que s se far em excepcionaissimas circunstncias; para todos os dias, on nosera.

148 Manual de Direito Constitucional tar (1), porque estear-se-ia num nexo silogstico entre forma e contedo sem atender a outros factores significativos e porque duvidoso que exista uma reserva geral de Administrao - s existe em certas reas, esferas e instituies (2). 0 caminho mais seguro o que procede atravs da distino de hipteses consoante os rgos envolvidos: Governo, de uma parte, e Assembleia da Repblica (bem como assembleias legislativas regionais), de outra parte. E tudo est em que o Governo , simultancamente, rgo legislativo (art. 19V) e rgo administrativo (art. 199.), ao passo que o Parlamento apenas rgo poltico-legislativo (arts. 161., 164. e 165.) e de fiscalizao (art. 162.). Se a Constituio habilita o Governo tanto a fazer decretos-leis como a praticar actos administrativos, o critrio da competncia parece prevalecer sobre o da forma. E no se descortina como em tal domnio seja possvel um controlo jurdico eficaz. 0 que, sempre, ter de ser assegurada ser a sujeio de eventuais decretos-leis administrativos s instncias contenciosas ordinrias, de acordo com o princpio geral do ait 26V, ri. 4 (correspondente ao art. 268., ri. 3, introduzido na reviso de 1982) (3) (4) (5). Ao invs, no dispondo a Assembleia da Repblica de qualquer competncia administrativa (6), no admissivel que adopte a forma J considermos como decreto-lei, com contedo de actO administrativo, inconstitucional, embora meramente irregular (Manual ..., ii, cit., pgs. 369-370). Hoje no mantemos essa opinio. questes sobre a Constituio, o oramento e o plano, in Nos dez anos da Constituio, obra colectiva, pgs. 139 e segs.; NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pgs. 29 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 803 e segs.; Joo LOUREIRO, Op. Cit., pgs. 85 e segs.; BERNARDo AYALA, Op. cit., pgs. 39 e segs.; acrdo n. 1/97 do Tribunal Constitucional, de 8 de Janeiro de 1997, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 54, de 5 de Maro de 1997.
(2) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 (3)

Cfr. o problema em Decreto, cit., pgs. 124 e segs.

(4) Isto no significa, porm, que seja de admitir uma instrumental izao da funo legislativa pela administrativa (como aquela a que se refere PAULO OTERO, op. cit., loc. cit., pgs. 627 e segs).

(5) Assim, tambm no Brasil, quanto s leis meramente formais, ELiVAL DA SiLvA RAMOS, Op. cit., loc. cit., p6g. 22.
(6)

Salvo em relao aos funcionrios e especialistas ao seu servio (art. 18 1.`).

Parte V- Actividade Constitucional do Estado 149 de lei para a produo de um acto administrativo. Se o fizer, a lei ser pelo menos, organicamente inconstitucional (1). Nem se diga que, assim sendo, a Assembleia fica numa situao de desvantagem no confronto do Governo. Pois, se ela no possui faculdades administrativas, tem o poder de fiscalizar o exerccio que das suas faa o Governo [art. 162., alnea a)], designadamente atravs do instituto da ratificaao ou apreciao de decretos-leis (2); e o Governo responsvel perante a Assembleia (arts. 190. e segs.) e, atravs dos mecanismos de efectivao da responsabilidade poltica, poder ela deterininar ou condicionar as orientaes fundamentais de toda a Administrao - mas no substituir-se ao Governo na emisso de actos da competncia deste. V - A consequncia lgica da reconduo da lei com mero contedo administrativo a acto administrativo sob forma de lei parece dever ser (1) a negao da competncia do Tribunal Constitucional para conhecer de eventuais vcios de inconstitucional idade de que padea. 0 Tribunal Constitucional no a instncia idnea para essa funo - porque tem de se atender diviso

de trabalho com o Supremo Tribunal Administrativo, porque os cidados no podem interpor recurso directo para ele (4) e porque, no havendo prazo para requerer a declarao de inconsti tuc tonal idade com fora obrIgatria geral (pelas entidades previstas no art. 281.o da Constitui-o) o acto administrativo constante de diploma com fora de lei jamais se consolidaria (5) (6). (1) Cfr., em sentido prximo, MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 questes ..., cit., loc. cit., pg. 141, nota.
(2)

Cfr. infra.

(1) V. j Decreto, cit., pgs. 121 e segs.; declarao de voto anexa ao parecer n. 3/78 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pgs. 265 e segs.; Reviso Constitucional e Democracia, Lisboa, 1983, pgs. 235 e segs. (1) Declarao de voto, cit., loc. cit., pg. 270. (5) Declarao de voto do juiz Lus Nunes de Almeida anexa ao acrdo n. 26/85 do Tribunal Constitucional, cit., loc. cit., pg. 3885. Contra: Rui MEDEIROS (Ensaio ..., cit., pg. 23), observando que a declarao de inconstitucionalidade no afecta os actos administrativos consolidados e que, portanto, o Tribunal

150 Manual de Direito Constitucional Pode dizer-se, certo, que o facto de o Tribunal Constitucional qualificar como normas e controlar actos administrativos sob forma de lei no pe em causa o art. 268., n.o 4, por os dois tipos de controlo no se excluirem (1); e reconhecer-se que, assim, se reforam, a par, a legalidade democrtica e os direitos dos particulares. Nem por isso se ultrapassa a disfuno do regime. 2.0 Forma de lei e competncia legislativa 45. Unidade e pluralidade de formas de lei 1 - A lei, que tem um contedo tpico, apresenta-se igualmente sob uma forma caracterstica. E pode presumir-se que forma, sinal da lei, corresponda (salvas as distines conhecidas) um contedo legslativo. - Tanto no constitucional ismo moderno como em qualquer outro perodo da hstria do Estado, a lei distingue-se dos demais actos jurdico-pblicos por elementos fon-riais preestabelecidos, que se referem, uns, ao seu modo de revelao e, outros, ao seu modo de produo - quer dizer, aos diplomas donde constam as normas e competncia e ao processo de sua forrnao. Constitucional no iria conhecer do pedido de fiscalizao de um acto administrativo anulvel, desde que tivesse decorrido um ano sobre a sua produo. Naquele acrdo sustenta-se a orientao, vinda da Comisso Constitucional, favorvel apreciao da constitucional idade de actos administrativos sob forma de lei - at porque da eventual deciso do Supremo Tribunal Administrativo sobre esses actos acabaria por caber recurso para o Tribunal Constitucional (pg. 3874), verificados os pressupostos do art. 280. (o que provaria a existncia de duas vias complementares de controlo, e no de uma s). Mas este argumento encerra, quanto a ns, uma petio de princpio: pois, justamente, se se entender que tais actos no contm quaisquer normas (como entendemos), ento da deciso do Supremo Tribunal Administrativo nunca haver recurso para o Tribunal Constitucional.
(6)

Cfr., porm, a resposta a esta objeco no acrdo n.` 157/88, cit., loc. cii. (1) NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pg. 36, nota. Cfr. tambm BERNARDO AYALA (Op. cit., pg. 50), para quem o alargamento dos poderes de cognio do Tribunal Constitucional no infinna o conceito material de lei: possvel a convivncia entre um conceito material de lei e um conceito misto de norma.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 151 A forma de lei , antes de mais, uma forma constitucionalmente definida: cabe Constituio e, na medida em que ela o permita, s leis com essas funes e a regimentos de assembleias legislativas regul-la em qualquer desses aspectos. partida, o legislador constituinte pode optar ou por uma s forma de lei ou por uma pluralidade de formas: por uma ri ica foriria, em virtude da unidade fundamental da funo legislativa; por vrias formas, em conexo com a diversidade de fins e sentidos possveis, de competncias e de articulaes com outros actos. 0 critrio predominante vem a ser, por toda a parte, o da competncia. E se h um nico rgo nela investido, em princpio depara-se uma nica forma de lei; e se h mais de um (sejam dois ou mais rgos a nvel central, sejam tambm rgos regionais por causa de autonomia poltica territorial) so distintas as formas que se lhes agregam. Em Portugal e nos demais pases com pluralidade de rgos legislativos, reserva-se o termo lei para a lei dimanada do Parlamento. Mas esse (como j dissemos) um sentido meramente nom Inal. Os actos provenientes dos outros rgos so outrossim leis em sentido formal.

46. Relance geral

1 - No constitucional ismo moderno, o Parlamento o rgo leegislativo estrutural ou funcionalmente mais adequado - entenda-se (conforme a evoluo e as vicissitudes polticas) como rgo lez---slativo exclusivo, ou como rgo legislativo normal, ou primrio, ou predominante, ou por excelncia.

Para alm ou independentemente do princpio da separao de poderes (que nunca pode ser absoluta, mas sim relativa), este seu papel funda-se, simultaneamente, na ideia (democrtica) de que a lei, dirigida a todo o povo, deve ser votada pelos seus representanZ=, tes eleitos; na ideia (liberal) do debate e do compromisso, em que, se a racionalidade a final no consegue prevalecer, pelo menos posta a clara luz; e na ideia democrtica pluralista de que uma assembleia representativa de opinies e interesses diversos mais apta

152 Manual de Direito Constitucional para tomar as grandes deliberaes (legislativas e tambm polticas) do que qualquer outro rgo (1) (2). A deciso de legislar tem estado quase sempre ligada, em maior ou menor grau, a impulsos vindos do Executivo ou tem estado dependente da concordncia da maioria parlamentar que o apoia. Nem por isso a sua plena legitimao tem deixado de reclamar os elementos procedimentais de publicidade e contraditrio que apenas a discusso e a votao em Parlamento asseguram (3) (4). Il - A histria e o Direito comparado mostram que a atribuio de competncias legislativas ao Parlamento tem-se feito em termos diferentes em razo de factores variveis: a forma de Estado - unitrio, federal, unitrio regional; a forma de governo - governo representativo clssico, monarquia limitada (5), etc.; o sistema de governo - parlamentar, presidencial, etc.; a existncia de uma s ou de duas Cmaras; a consagrao ou no do referendo e de outros institutos de democracia semidirecta. No sculo xx houve que proceder a adaptaes e mesmo a ate(1) V. N. LUHMANN (op. Cit., pgS. 155-156): as sesses pblicas plenrias do Parlamento conservam uma funo essencial, embora as decises se afastem delas; essa funo no reside na transmisso da verdade, mas sim na apresentao do conflito poltico com a ajuda de argumentos e motivos de deciso, com os quais se identificam posies polticas controversas - isto , de forrna semelhante fundamentao da sentena judicial, etapa necessria do processo, cuja antecipao ideolgica o estrutura. Ck tambm, por exemplo, CHRISTIAN STARCK (op. cit., pgs. 240 e 242-243), referindo-se ao elemento democrtico do procedimento e a uma certa proporcionalidade entre o procedimento legislativo e o contedo da lei, que configura a lei como o acto do Estado de relativamente mxima categoria na vida pblica. (2) a tese que desde sempre temos advogado: v. Contributo, cit., p,-. 83. Cfr. tambm ROGRIO SOARES, Sentido e limites da funo legislativa ..., cit., loc. ci., pgs. 441-442. Diversamente, PAULO OTERO, 0 desenvolvinzento da lei de bases pelo Governo, Lisboa, 1997, pgs. 83-84. (3) A par, como veremos adiante, da participao do Chefe de Estado atravs da promulgao. (4) E at regimes autoritrios lhe fazem apelo quanto a matrias politica~ mente mais sensveis. , (5) Cfr. sobre a doutrina do comando e do contedo de lei na Alemanha oitocentista, Coniributo ..., cit., pgs. 46 e segs., e autores citados. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 153 nuaoes significativas em face das aceleradas exigncias de interveno nos domnios econmicos, sociais e culturais, da cpia de leis tomadas necess rias ou convenientes e do peso das tecnocracias. E houve por isso que reconhecer aos Governos, explcita ou implicitamente, faculdades legiferantes (embora, em compensaao, tambm tivessem sido, em muitas Constituies, dilatados e reforados os poderes de fiscalizao parlamentar e de interferncia na designao de titulares de outros rgos). III - Em grau decrescente de consistncia do poder legislativo do Parlamento cabe apontar os seguintes sistemas: 1.o Competncia exclusiva do Parlamento; 2. Competncia primria do Parlamento e competncia complementar do Executivo, por meio de decretos de execuo de leis de bases e de concretizao de leis de enquadramento; 3. Competncia exclusiva do Parlamento, mas delegao informal no Executivo, designadamente atravs de regulamentos delegados (1); 4. Competncia originria do Parlamento e competncia derivada do Executivo, por via de delegao formal ou autorizao legislativa; 5. Competncia exclusiva do Parlamento, mas fixao constitucional da matria da lei em contraposio de regulamento (2); 6. Competncia normal do Parlamento e competncia provisria do Executivo, com subsequente necessria confirmao do acto legislativo deste (3);

(1) Cfr. infra. (2) E o sistema da Constituio da 5. repblica francesa, em que o art. 34.` enumera as matrias de lei e o art. 37.` estipula que revestem carcter regulamentar as que no sejam do domnio da lei. (3) o regime dos decretos-leis na Itlia e na Espanha (arts. 77. e 86.` das respectivas Constituies) e, de certo modo, das medidas provisrias no Brasil (art. 62. da Constituio de 1988).

154 Manual de Direito Constitucional

7. Competncia originria e primria do Parlamento e competncia de substituio do Executivo (ou doutro rgo), com poderes especiais ou em caso de tirgncia e necessidade pblica ou de estado de necessidade legislativa (1); 8. Competncia originria e concorrencial do Parlamento e do Executivo, mas reserva quele de certas matrias; 9. Competncia originria e concorrencial do Parlamento e do Executivo.
Nos Direitos constitucionais positivos combinam-se elementos de alguns destes sistemas e, particularmente, a delegao ou autorizao legislativa aparece em quase todos eles. No se conhecem sistemas de monoplio legislativo do Executivo. Apenas em pocas de interregno ou pr-constitucionais, de durao limitada, tal se tem verificado (2). (1) Estado de necessidade legislativa a situao prevista na Constituio federal alem (aris. 68. e 81.% na hiptese de rejeio de voto de confiana pedido pelo Governo ou de rejeio de proposta de lei relativamente qual tambm tenha sido suscitada a questo de confiana; o Conselho Federal substitui-se ento Assembleia. (2) Para uma viso comparativa, efr. ENZO CHELI, Vampliamento dei poteri normativi dellEsecutivo nei principali ordinamenti occidentali, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1959, pgs. 463 e segs.; MARCEL WALINE, Les rapports entre loi et rglement avant ei aprs Ia Constitution de 1958, in Revue du droit public, 1959, pgs. 699 e segs.; C. K. ALLEN, op. cit., pgs. 426 e segs. e 531 e segs.; MICHEL AMELLER, Parlements, 2. ed., Paris, 1966, pgs. 149 e segs.; K. C. WHEARF, Legislatures, 2. ed., Londres, 1968, pgs. 97 e segs.; ANTOINE FAVRE, Droit Constitutionnel Suisse, 2. ed., Friburgo, 1970, pgs. 449 e segs.; CHRISTIAN STARCK, Op. cit., pgS. 47 e segs.; JEAN-Louis PEZANr, Loilrglement. La construction dun nouvel quilibre, in Revue franaise de science politique, 1984, pgs. 922 e segs.; PAuLo BONAVIDES, op. cit., pgs. 349 e se.-S.; DENIS VAN MECHELEN e RICHARD ROSE, Patterns of Parliamentary Legislation, Aldershot, 1986; ARMANDO MARQUES GUEDES, A Lei em Direito Constitucional Coniparado, in A Feitura das Leis, obra colectiva, ti, pgs. 35 e segs.; o ri.< 2 de 1986 e o n. 1 de 1996 de Quaderni Costituzionali; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 38 e seas.; ELISABETTA PALICI DI SUNI, La regole e VeceZione. lnstituZioni parlanientari e potest normal 1i.ve dellExecuiivo, Milo, 1988; PABLO SANTOLAYA MACHETTI, El reginien constiucional de Ias decretos-leyes, Madrid, 1988; Law in the Making, obra colectiva ed. por Alessandro Pizzorusso, Berlim-Heidelber-,a, 1988, pgs. 131 e segs.; FRANCISCO Parte V - Actividade Conslitucional do Estado 155 IV - No caso portugus, desde 1820 sucedem-se ciclos bem

marcados em correspondncia com as Constituies e as suas principais vicissitudes: a) Na monarquia liberal, competncia exclusiva do Parlamento a par da emisso de decretos com fora de lei do Executivo; b) Na 1. repblica, competncia originria do Parlamento e derivada do Governo por meio de autorizaes legislativas; C) No regime da Constituio de 1933, at 1945, competncia originria do Parlamento e competncia do Governo com
autorizaes legislativas e por urgncia e necessidade pblica; d) De 1945 a 1974, competncia originria e concorrencial do Parlamento e do Governo, salvo determinadas matrias reservadas ao Parlamento; e) No regime da Constituio de 1976, competncia originria e concorrencial, mas com uma reserva parlamentar muito mais ampla e subordinao dos decretos-leis de desenvolvimento de leis de bases s correspondentes leis. A situao portuguesa - assim como, por exemplo, a brasileira - continua a ser peculiar no confronto das democracias mais antiaas e estabilizadas. Na Assembleia Constituinte de 1975-1976 i Z:I quis-se reagir contra a persistncia de poderes legislativos do Governo e revalorizar a actividade do Parlamento (1). S em parte isso se conFERNNDEZ SEGADO, El sistema constitucional espaiol, Madrid, 1992, pgs. 618 e segs.; GiUSUPE DE VERGOTTINi, Diritfo Costituzionale Comparato, 4. ed., Pdua, 1993, pgs. 538 e segs.; JEAN GICQUEL, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 14. ed., Paris, 1995, pgs. 717 e segs.; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 157 e segs. e 230 e segs.; CATHERINE

HAGHENEAU, Le domaine de Ia loi en droit franais et en droit anglais, in Revue franais de droit constitutionnel, 1995, pgs. 247 e segs.; CLEMERSON MERLIN CLVE, Atividade legislativa ..., cit., loc. cit., pgs. 123 e segs.; ERic BLOW, La legislacin, in Manual de Derecho Constitucional, obra colectiva, trad., Madrid, 1996, pgs. 727 e segs.; Lus S. CABRAL DE MONCADA, Rule of Law, procedimento normativo e legalidade; unia perspectiva comparada, Lisboa, 1996; DmITRIGEORGEs LAUROFF, Le droit constitutionnel de Ia Vme rpublique, 2. ed., Paris, 1997, pgs. 635 e segs. e 654 e se-s. (1) V. a nossa interveno, in Dirio, ri. 116, de 9 de Maro de 1976, pg. 384.

156 Manual de Direito Constitucional seguiria (1), se bem que agora possa falar-se, com muito mais autenticidade do que antes, num primado de competncia legislativa (conforme, em breve, iremos ver). V - Se dos textos passarmos prtica, poderemos notar que nos dois ltimos sculos as mais importantes leis portuguesas foram decretadas ou por Executivos provisrios ou constitucionais ou por Assembleias Constituintes dotadas tambm de poderes legislativos. Basta recordar, por um lado, as leis de 1821-1822, os decretos de Mouzinho da Silveira em 1832 e os de Passos Manuel em 1836, as leis do casamento, do divrcio e da separao das Igrejas do Estado de 1910-1911, as reformas judicirias, financeiras e coloniais de 1926-1933, as leis dos partidos polticos e eleitorais de 1974 e as nacionalizaes de 1975. E, por outro lado, como, inclusive na vigncia da Constituio de 1976 e no obstante os grandes debates travados e o aumento do nmero de leis de origem parlamentar e de iniciativa dos Deputados, ainda foi, por via de autorizaes legislativas, que se aprovaram a reforma do Cdigo Civil e os novos Cdigos Penal, de Processo Penal, das Sociedades Comerciais e do Procedimento Administrativo (2) (3). (1) E da uma impresso de continuidade, maior do que em qualquer outro domnio, entre os institutos legislativos na Constituio de 1933 e na de 1976. Cfr. Manual ..., i, cit., pg. 353, e autores citados; ou, com mais nfase,
PAULO OTERO, op. cit., li, pg. 632. (2) Cfr. MIGUEL LOBO ANTUNES, A Assembleia da Repblica e a consolidao da democracia em Portugal, in Anlise Social, 1988, pgs. 77 e SCGS.; WALTER C. OPPELLO, 0 Parlamento portugus: anlise organizacional, ibidem, pgs. 127 e segs., maxime 144 e segs.; PFDRO COUTINHO MAGALHES, A actividade legislativa da Assembleia da Repblica e o seu papel no sistema poltico, in Legislao, n. 12, Janeiro-Maro de 1995, pgs. 87 e seg.; LUS DE S, 0 1 *ugar da Assenibleia da Repblica tio sistema poltico, Lisboa, 1994, pgs. 234 e segs. e 256 e segs. (3) 0 nmero de leis de origem parlamentar aumentou consideravelmente na vigncia da Constituio de 1976.

Ao passo que no tempo da Constituio de 1933 havia uma mdia de 6 ou 7 leis por ano contra 600 decretos e decretos-leis, -agora a mdia tem sido de entre 70 e 80 leis por ano em confronto com cerca de 500 decretos-leis (mas h leis de Parte V - Actividade Constitucional do Estado 157 No dificil enraizamento da instituio parlamentar e da conexa cultura cvica entre ns h-de encontrar a causa e, do mesmo passo, a consequncia deste fenmeno. 47. Forma de lei e competncia legislativa nas Constituies portuguesas anteriores I - Em Portugal, as trs Consti tuies do sculo xix confe-1 riam o poder legislativo somente s Cortes com a sano do Rei, verdadeira e prpria ou no (Constituio de 1822, arts. 102.-1 e 123.-1; Carta Constitucional, at---ts. 15.`, 6.0, 45.0, 55. e segs. e 74., 3.; Constituio de 1838, arts. 37.-1, 64. e 81.-1) (1) e nenhuma admitia a sua delegao (2). Apesar disso, a maneira como o sistema de governo funcionava durante a vigncia da Carta (3) conduzia a periodos de ditadura, durante os quais, no estando as Cortes reunidas, o Governo emitia decretos com funo de lei - os chamados decretos ditatoriais - que aquelas ratificavam ou convalidavam, aps eleioes g erais, atravs de bill de indemnidade (ou de iseno de responsabilidade). E formou-se (ou ter-se- formado) mesmo, por via dessa prtica reiterada com convico de obrigatoriedade, um costume constitucional no sentido da admissibilidade destes decretos dentro de certos limites.

Havia ditadura comum ou respeitante a matria legislativa e c

autorizao legislativa e tem havido no poucas de criao de freguesias e de elevao de vilas a cidades). De 1977 a 1993 o nmero de leis da Assembleia foi de 1266 e o de decre-

tos-leis de 8451 (Cfr. PEDRO COUTINHO MAGALHAES, Op. Cit., 1loc. cit., pg. 97). Em 1994 e 1995 foram publicadas 136 leis e 661 decretos-leis. (1) Curiosamente, mas incorrectamente, o art. 223.-1 da Constituio de 1822 dizia que s cmaras municipais pertencia fazer posturas ou leis municipais.
(2) V. LOPES

PRAA, Op. cit., 2. parte, li, Coimbra, 1880, pgs. 47-48; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico . . -, cit., pgs. 404 e segs. Cfr. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 278-279, 293-294, 301, 869 e 870. de Cincia Poltica ..., li, cit., pgs. 460 e segs.; JORGE MIRANDA, Manual ..., i, cit., pgs. 276 e segs.

(3) V. MARCELLO CAETANO, Manual

158 Manual de Direito Constitucional ditadura extrema ou respeitante a matria constitucional (1). Muito discutida nos ltimas anos da realeza, no faltava, todavia, quem a justificasse pelo seu carcter necessrio e transitrio: a ditadura consistiria em experimentar provisoriamente as medidas mais urgentes do programa de um Governo, para depois de verificados provisoriamente os seus resultados, se chamarem os representantes da Nao a pronunciar-se sobre eles (2) (3). No plano jurdico, a questo mais interessante era a de saber se os tribunais podiam ocupar-se da sua constitucional idade (4). II - Mas a Constituio de 1911, mantendo embora o principio da competncia originria exclusiva do Parlamento, agora denominado Congresso da Repblica (art. 26., ri. 1), consagrou as delegaes ou autorizaes legislativas, pois que as autorizaes do Poder Legislativo (art. 27.) haviam, naturalmente, de incidir sobre o objecto definidor da aco do primeiro, a lei (5). Em compensao, reagiu-se contra os abusos das ditaduras. Desde logo, instituindo a fiscalizao judicial da constitucional idade das leis no art. 63.; pela Lei ri. 266, de 27 de Julho de 1914, considerando crime de responsabilidade a publicao de diplomas de (1) Foi assim, como se sabe, que a Carta Constitucional foi modificada por dois decretos ditatoriais: o de 25 de Setembro de 1895,
donde resultou o Acto Adicional de 1896, e o de 23 de Dezembro de 1907, que praticamente no entrou em vigor. Por sinal, o decreto de 1895 (neste aspecto no confirmado pela lei de 1896) previa a possibilidade de decretos legislativos emanados do Rei no exerccio do poder moderador: havendo divergncia entre as duas Cmaras sobre um projecto de lei, competia-lhe decidir (ouvido o Conselho de Estado), mas devendo a deciso ser conforrne deliberao de uma das Cmaras (arts. 5. e 6.`, l.). (2) JOS TAVARES, 0 poder governamental ..., Coimbra, 1909, pg. 19 1. (3) Cfr. os acrdos do Supremo Tribunal de Justia de 16 de Julho e de 2 de Agosto de 1907, segundo os quais o exerccio da funo legislativa pelo Governo era um facto poltico constante em Portugal desde 1832 e que tem sido a principal e mais abundante fonte de legislao do nosso pas. (4) V. Manual ..., ii, cit., pg. 392, e autores citados. (5) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio ..., cit., pgs. 450 e segs.; FEZAS VITAL, Autorizaes legislativas, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1920-1921, pgs. 540 e segs.; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional,

cit., pg. 871.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 159 carcter legislativo pelo Poder Executivo (art. 8.0, ri. 4); e na reviso de 1919 - em que se deu ao Presidente da Repblica o direito de dissolver as Cmaras - expressamente proibindo decretos de carcter legislativo no interregno parlamentar, os quaIs seriam nulos de pleno direito (1). III - Seguiu-se a ditadura militar do 28 de Maio, muito diferente das anteriores (salvo a de Sidnio Pais) por contestar os princpios liberais e por se prolongar por sete anos. Suspensa a Constituio quanto s relaes entre Governo e Parlamento (2) o que antes era desvio ocasional passou a ser gistema permanente, ao qual as pessoas se foram habituando (3). No obstante o ambiente interno e externo favorvel, a Constituio de 1933, no seu teor primitivo, s daria ao Governo a faculdade de elaborar decretos-leis (4) (5 ) no uso de autorizaes legislativas ou nos casos de urgncia e necessidade pblica (art. 108.0, n. 1), estes sujeitos a ratificao pela Assembleia Nacional (art. IOU, 3.). A competncia legislativa normal pertencia Assembleia (art. 91., ri. 1). Entretanto, como se entendia que a necessidade pblica era de apreciao discricionria (6), na ordem dos factos a situao foi sempre rigorosamente a inversa.
8.` do art. 1.` da Lei n. 891, de 22 de Setembro de 1919. 0 Congresso da Repblica foi dissolvido pelo Decreto n. 11 711, de 9 de Junho de 1926, e no voltou a haver eleies. (3) Sobre os poderes normativos do Executivo na Ditadura Militar, v. FEZAS VITAL, Decretos-lei e decretos regulamentares, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ano 59, 1927, pgs. 401 e segs. (4) A locuo decretos-leis surgiu com esta Constituio c os primeiros decretos-leis foram publicados no dia da sua entrada em vigor (11 de Abril de 1933); anterion-riente, falava-se em decretos com fora de lei. (5) Para mais desenvolvimentos, v. Decreto, cit., pgs. 14 e segs.

(6) Assim, parecer da Cmara Corporativa in Dirio da Assembleia Nacional, 1935, 2.` suplemento ao ri. 14, pgs. 3-4. Tambm se sustentaria depois que a redaco de 1933 da Constituio estatua j uma competncia legislativa normal e permanente do Governo, porque a necessidade pblica seria o pressuposto de qualquer acto legislativo: JOS HERMANO SARAIVA, Lies de Introduo ao Direito, Lisboa, 1962-63, pg. 319.

160 Manual de Direito Constitucional Por outro lado, as leis votadas pela Assembleia deveriam restringir-se aprovao das bases gerais dos regimes jurdicos, no podendo, porm, ser contestada com fundamento na violao do princpio a legitimidade constitucional de quaisquer preceitos nela contidos (art. 92.); e o Governo devia expedir os respectivos decretos de execuo no prazo de seis meses (art. 109.0, 4., aps 1945). Seria em 1945 que se viria a conferir ao Governo competncia quase ilimitada para fazer decretos-leis, pondo a verdade formal de acordo com a verdade real (1) ou, dito de outro modo, o preceito constitucional de acordo com a prtica (em vez de se tentar pr a prtica de acordo com a Constituio) (2). 0 carcter autoritrio do regime poltico, o total ou quase total apagamento da Assembleia e a ausncia de fiscalizao jurisdicional da constitucional idade orgnica e formal dos diplomas promulgados pelo Presidente da Repblica (art. 123.) - entre os quais, portanto, os decretos-leis - explicam a pequena efectividade da competncia legislativa da Assembleia e a amplido dos poderes do Governo (3). IV - Mesmo depois de 1945, certas matrias ficaram dependentes de deliberao da Assembleia e os decretosleis publicados durante o seu funcionamento continuaram a ficar sujeitos a ratifica(1) Na expresso muito conhecida do parecer da Cmara Corporativa sobre a proposta de reviso, por o Governo ser o rgo legislativo normal e a Assembleia o rgo legislativo excepcional. V. o parecer in Dirio das Sesses, suplemento ao ri. 176, pgs. 642(5)-642(6) e 642(13). C, (2) Houve quem notasse que essa alterao bsica na funo legislativa tal como se encontrava definida no texto plebiscitado em 1933 carecia de ser submetida a novo referendo, alis previsto no art. 135, ri. 2, de ento: Deputado Antunes Guimares (Dirio das Sesses, 1945, ri. 187, pgs. 718 e 720, e ri. 190, pg. 768). E muito mais tarde dir-se-ia ter-se modificado em 1945 a estrutura do regime (Deputado S Carneiro, in Dirio das Sesses, 1971, ri. 102, pg. 2048). A discusso toda da alterao do art. 109.` pode ver-se no Dirio das Sesses, 1945, n.01 186, pgs. 708 e segs.; 187, pgs. 718 e segs. e 725; 189, pg. 743; e 190, pgs. 768 e segs.
(3) Cfr. FRANCISCO S CARNEIRO, As

revises da Constituio Poltica de 1933, Porto, 197 1, pg. 55; JORGE CAMPINOS, 0 presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, 1978, pgs. 190 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 161 o. S por isso se dizia que, no sendo a Assembleia um rgo legislativo exclusivo nem sequer tendenclal mente, podia ainda considerar-se rgo legislativo supremo (1). z 0 art. 93.` era a disposio que estatua a matria reservada lei da Assembleia Nacional (2). Nem sempre teve essa finalidade: antes da reviso constitucional de 1945 destinava-se a prescrever uma reserva de lei, ao lado da prevista no art. 70.` e noutros artigos. Mas, desde essa reviso, devia entender-se que continha tambm uma reserva de competncia (3), ainda que tenha sido apenas em 1951 que a ideia tenha sido acolhida e clarificada. De incio em escasso nmero, o elenco de matrias foi sendo, com intuito significativo, ampliado nas duas revises subsequentes. Em 1951 eram a organizao de defesa nacional e dos tribunais, o peso, valor e denominao das moedas principais, o padro dos pesos e medidas e a criao de bancos e institutos de emisso (4) . Em 1959 aditaram-se o exerccio das liberdades referidas no art. 8.% 2., a providncia de habeas corpus e o carcter vitalcio, inamovibilidade e irresponsabil idade dos juizes dos tribunais ordinrios e os termos em que podia ser feita a respectiva requisio para Comisses perinanentes ou temporrias. Por ltimo, em 1971, integraram-se OS impostos (5), a aquisio e a perda de nacionalidade, a definio dos
(1) MIGUEL GALvo TELES, Sumrios ..., cit., Nacional, Lisboa, 197 1, maxime pgs. 14 e seas. e 43 e segs. o (2) E

pg. 29, e, doutra perspectiva, CARLOs LIMA, rgos de soberania: a Assembleia

talvez se pudesse afirmar que nas matrias em que a Assembleia concorria com o Governo, ela devia confinarse s bases gerais, ao passo que nas matrias reservadas poderia ir mais alm, tal como o Governo nos decretos-leis (Decreto, cit., pg. 16).
(3) 0 art.

93. estava no captulo das atribuies da Assembleia Nacional; era lgico que se referisse lei emanada

por esta ao abrigo do art. 9 l., ri. 1. No mesmo sentido, PESSOA JORGE, Podero os impostos ser criados por decreto-lei?, Lisboa, 1968, pg. 15, nota, e parecer da Cmara Corporativa sobre a reviso constitucional de 197 1, in Actas ..., 197 1, ri. 67, pg. 65 1. (1) Entre 1945 e 1951 havia tambm a criao e supresso de servios pblicos. (-) Antes de 1971 era ponto controvertido saber se os impostos estavam includos igualmente na reserva da Assembleia. V., por todos, JORGE MIRANDA, A conipetncia legislativa no domnio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1988, pgs. 10 e 12 e segs., e autores citados. Mas, quanto aos impostos e ao sistema monetrio, passou a admitir-se aps 1971 legislao governamental de urgncia sujeita a confirmao, cfr. infra, 11 - Manual de Direito Constitucional, V

162 Manual de Direito Constitucional deveres decorrentes da defesa nacional, a liberdade religiosa, a definio das penas criminais e das medidas de segurana, a expropriao por utilidade pblica e a requisio. 0 regime geral de governo das provncias ultramarinas e outras questes de poltica e administrao do ultramar sempre tinham pertencido, na vigncia do Acto Colonial e da Constituio de 1933, em exclusivo competncia da Assembleia Nacional (1). Com a reviso de 1971 passaram a constar tambm do art. 93.` V - No tratamos nestas pginas, por hoje o assunto ser puramente histrico, das atribuies e competncias legislativas relativamente aos territrios ultramarinos. Do advento do liberalismo at 1975 elas estiveram sujeitas a sucessivas mutaes e oscilaes, na base de trs variveis: a tendncia para .maior ou menor especializao, a abertura ou no a alguma descentralizao, a atribuio ou no aos rgos locais (Governador ou conselho representativo ou assembleia) de alguma margem de deciso (2). Em 1974, alm da Assembleia Nacional e do Governo, eram rgos legislativos o Ministro do Ultramar - atravs de trs tipos de actos legislativos, o decreto para o ultramar, a portaria legislativa e o diploma legislativo ministerial - e, em cada provncia ultramarina, a assembleia legislativa - atravs de diplomas legislativos - e o governador - atravs de decretos provinciais. Como se v, uma grande diversidade de formas de lei. 48. Formas de lei e competncia legislativa na Constituio de 1976 1 - A seguir a 25 de Abril de 1974 e at entrada em funclonamento, em 14 de Julho de 1976, do sistema de rgo de soberania da nova Constituio, todo o poder legislativo foi atribudo a rgos no representatvos: por um lado, a rgos de directa ou indirecta ori(1) Art. 27.` do Acto Colonial, primeiro, e, depois, art. 150.`, ri. 1, da Constituio.
(2)

V. Decreto, pgs. 42 e scgs., e autores citados.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 163 gem revolucionria, com maioria ou total idade de membros militares; e, por outro lado, ao Governo ProvisrioAs vicissitudes polticas entretanto ocorridas determinaram algumas mudanas importantes na repartio do poder: a) Entre 25 de Abril e 14 de Maio de 1974, a Junta de Salva ao Nacional foi o nico rgo do Estado e, portanto, o nico rgo legislativo (constituinte e ordinrio); b) A Lei ri. 3/74, de 14 de Maio, procedeu a uma institucionalizao, ficando o Governo com competncia ]egislativa genrica (art. 16., ri.<> 1, 3) e o Conselho de Estado com competncia de aprovao 11 da lei eleitoral para a Assembleia Constituinte (arts. 4.`, ri. 3, 11`, ri. 6, e 16.`, ri. 6) e de sano dos diplomas do Governo Provisrio relativos a certas matrias (art. 11`, ri.<> 2) (1); C) A Lei ri. 4/74, de 1 de Julho, atribuiu competncia legislativa em matria militar ao Conselho de Chefes de Estado-Maior; d) Pela Lei ri. 3/75, de 19 de Fevereiro, a Junta de Salvao Nacional recebeu poderes legislativos de

interveno directa com vista ao desmantelamento de estruturas do antigo regime e defesa da economia nacional; e) Por ltimo, a Lei ri. 5/75, de 14 de Maro, extinguiu a Junta de Salvao Nacional e o Conselho de Estado, criou em sua substituio o Conselho da Revoluo e conferiu a este (na rectificao de 21 de Maro) o poder legislativo para as necessrias reformas de estrutura da economia portuguesa. Quanto Assembleia Constituinte, uma vez eleita, nunca teve poder legislativo, por fora da referida Lei ri. 3/74 (ao contrrio do que sucedera com as anteriores assembleias constituintes portuguesas). Durante este perodo, chamaram-se leis s leis constitucionais e decretos-leis s leis ordinrias. Foi a nica fase da nossa histria cons(1) Definio das linhas gerais da poltica econmica, social e financeira, exerccio das liberdades de expresso do pensamento, de ensino, de reunio, de associao e de crenas e prticas religiosas, organizao da defesa nacional e definio dos deveres desta decorrentes, definio do regime geral de governo das provncias ultramarinas. Eram as matrias politicamente mais sensveis na linha do art. 93. da Constituio de 1933 aps 1977 e dos futuros arts. 167.` e 168. da Constituio de W76.

164 Manual de Direito Constitucional titucional desde 1822 em que actos no provenientes de assembleias eleitas receberam o nome de leis (1). 11 - Se a Plataforma de Acordo Constitucional de 13 de Abril de 1975 tivesse vindo a projectar-se na Constituio, o sistema legislativo, como o resto do sistema poltico, teria ficado dominado pelo Conselho da Revoluo - a despeito dos esforos feitos na 5. Comisso da Assembleia Constituinte para robustecer o papel do Parlamento (2). Como ela foi substituda por uma 2. Plataforma, de 26 de Fevereiro de 1976, que reduziu o Conselho da Revoluo a rgo de soberania a par de outros (com funes legislativas muito menos relevantes do que as de garantia da constitucional idade e de condicionamento do Presidente da Repblica), a Constituio de 1976, desde o incio, construiu as competncias legislativas numa perspectiva fundamentalmente democrtica (3). (1) Sobre as leis no interregno constitucional, v. JORGE MIRANDA, A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa, 1975, pgs. 58 e segs., e A Constituio de 1976 - Formao, estrutura, princpios fundamentais, Lisboa, 198 1, pgs. 47 e segs,
(2) V.

o texto da 5. Comisso, in Dirio da Assembleia Constituinte, il. 85, de 22 de Novembro 1975, pgs. 2806 e segs., e os respectivos trabalhos preparatrios in Assembleia Constituinte - Organizao do Poder Poltico, Lisboa, 1978, pgs. 47 e segs.

(3) 0 Conselho

da Revoluo ficou com competncia legislativa (reservada) quanto s Foras Armadas [art. 148.% ri. 1, alnea a), e ri. 21, incluindo a definio dos crimes essencialmente militares e suas sanes e o processo penal militar [art. 167., alnea e)] e a organizao e a competncia dos tribunais militares e o estatuto dos respectivos magistrados [art. 167f, alnea j)] sem prejuzo da competncia reservada da Assembleia da Repblica quanto incluso na competncia dos tribunais militares de crimes dolosos equiparveis aos crimes essencialmente militares [arts. 167.`, alnea i), e 218., ri. 21. Tinha tambm competncia quanto organizao dele mesmo (art. 144.) e quanto Comisso Constitucional (art. 285., n. 1), podendo, contudo, as normas de processo desta ser alteradas pela Assembleia (art. 285.`, ri. 2). 0 prprio Conselho da Revoluo viria a interpretar a sua competncia legislativa (e regulamentria) respeitante s Foras Armadas
atravs do Decreto-Lei ri. 246/80, de 24 de Julho.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 165 0 essencial do poder legislativo foi distribudo pela Assembleia e pelo Governo (arts. 164., 167. e 201.), com reserva alargada de competncia (absoluta e relativa) daquela, um regime mais r 1 :i 1 igoroso das autorizaes legislativas e afastamento de qualquer poder legislativo de urgncia do Governo (1). As regies autnomas, por meio das suas assembleias, eleitas tambm Por sufrgio universal e directo (art- 233.), receberam o poder de legislar sobre matrias de interesse especfico [art. 229.0, ri. 1, alnea a)] (2). 1 Alm das leis da Assembleia da Repblica, eram foririas de lei ento os decretos-leis - do Conselho da Revoluo e do Governo e os decretos regionais - das assembleias reaionai
z is.

111 - A reviso constitucional de 1982 extinguiu (como previsto e imposto pela lgica democrtica da Constituio), o Conselho da Revoluao e a sua competncia legislativa respeitante s Foras Armadas passou para o Parlamento e para o Governo.

Ao mesmo tempo, reforou a competncia legislativa da Assembleia - principalmente, atravs de um novo preceito de reserva absoluta (o art. 167., a acrescentar ao art. 164.) - e a competncia legislativa das assembleias regionais - agora exibida em actos denominados decretos legislativos regionais (3). Procedeu ainda a reviso a clarificaes de certo alcance: subordinao dos decretos-leis publicados no uso de autorizaes legislativas ou de desenvolvimento s correspondentes leis de autorizao ou de bases gerais de regimes jurdicos (art. 115.0, n.o 2); definio das leis gerais da Repblica, contrapostas a leis regionais (art. 115., ri. 4); clarificao de alguns aspectos dos regimes do veto poltico (arts. 139. e 235.) e da ratificao de decretos-leis (art. 172.0). (1) Significativamente, na definio do Governo (art. 185.) - formulada a partir das suas competncias, ao contrrio da da Assembleia da Repblica (art. 150.`) - entram a funo govemativa e a administrativa, e no a legislativa. (2) Cfr. infra.
(3) V. Reviso Constitucional e Democracia, cit., pgs. 124 e segs.

166 Manual de Direito Constitucional IV - A reviso constitucional de 1989 trouxe mais e no menos importantes modificaes ao domnio da funo legislativa: - Considerao das leis sobre certas matrias - eleies dos titulares dos rgos de soberania, referendo, Tribunal Constitucional, organizao da defesa nacional, deveres dela decorrentes, bases gerais da organizao, do funcionamento e da disciplina das Foras Arinadas e regime do estado de stio e do estado de emergncia [art. 167 *alneas a) a e)] como leis orgnicas (1) (art. 169., ri. 2), declaradas de valor reforado (art- 115., ri. 2) e dotadas de alguma regras especficas ou aparentemente especficas de regime (arts. 171.0, n.Os 4 e 5, 27V, n.Os 4 a 7, e 139.0, n.o 3); - Criao do instituto do referendo poltico vinculativo a nvel nacional tendo por objecto questes de relevante interesse nacional - mas no as essenciais - que devam ser decididas pela Assembleia da Repblica ou pelo Governo atravs da aprovao de acto legislativo (2) [arts. ll8., 137.0, alnea c), 139., n.o 3, 164., alnea 1), 169., ri. 2, 170.0, n.05 1, 3, 4, 5 e 6, 200.0, n. 1, alnea e), e 225.0, n. 2, alneaffi; -Criao do instituto das autorizaes legislativas s assembleias legislativas regionais (3) em matrias de interesse especfico das regies autnomas e para efeito, a, de no observncia de leis gerais da Repblica [arts. 164., alnea fl, e 229., n. 1, alnea b), e ri.Os 2, 3 e 4]; Redistribuio ou ressistematizao de algumas das alneas dos preceitos respeitantes reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica (arts. 167. e 168.); 0 nome criticvel, pois, em rigor e na tradio portuguesa, leis orgnicas so as leis organizatrias de instituies e de servios. Mas bem pior era o de leis paraconstitucion ais , proposto num de projecto de reviso.
(2) (3)

Ou (o que no interessa aqui) atravs da aprovao de conveno internacional. Como se sabe, novo nome das assembleias regionais.

Parte V -Actividade Constitucional do Esiado 167 Consagrao das especialidades das autorizaes legislativas oramentais em matria tributria (art. 168., n. 5); Exigncia de maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior a maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, para a aprovao das disposies de leis relativas a crculos eleitorais (art. 171., n.o 6); Reponderao, com diminuio do seu alcance possvel, do lnstituto da ratificao de decretos-leis (art. 172.0); islati Consagrao formal do poder das assembleias lec> ivas regionais de desenvolverem leis de bases [ait 229.0, n.o 1, alnea c)]. Refira-se ainda a atribuio ao Tribunal Constitucional de competncia para conhecer da legalidade de normas constantes de actos legislativos com fundamento em violao de leis com valor reforado, alm dos estatutos poltico-administrativos regionais [arts. 280., n.o 2, alnea a), e 281.0, n. 1, alnea b)]. V - A reviso de 1997 (em que, lamentavelmente, se alterou a numerao dos artigos da Constituio, entre o 90. e o 248.) voltaria a tocar, e profundamente, no sistema de actos legislativos. Dela decorreram: Afirmao como tendo valor reforado, alm das leis organicas, as leis que caream de aprovao por maioria de dois teros, bem como aquelas que, por fora da Constituio, sejam pressuposto normativo necessrio de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas (art. 112., n. 3); - Respeito pelos decretos legislativos regionais, no j das leis gerais da Repblica, mas sim dos

princpios fundamentais das leis gerais da Repblica [arts. 112., ri. 4, e 227.0, n. 1, alnea a)]; - Prescrio de que s so leis gerais da Repblica as leis e~os decretos-leis cuja razo de ser envolva a sua aplicao a todo o territrio nacional (como se dizia desde 1982, mas suprimindo sem reservas) e que assim o decretem (art. 112., n. 5);

Manual de Direito Constitucional - Apresentao de um elenco de matrias de interesse exclusivo das regies autnomas, a ttulo enunciativo, embora acompanhado de uma clusula geral (novo art. 228.); -Transposio das directivas comunitrias por lei ou por decreto-lei (art. 112., n.o 9), vedando-se, pois, aqui a interveno das assembleias legislativas regionais (que antes era possvel); - Necessidade de as propostas de referendo da Assembleia da Repblica ou do Governo versarem sobre matrias da sua competncia (art. 115.0, ri. 1), o que, porm, j deveria ter-se por evidente; - Limitao do efeito vinculativo do referendo aos casos em que o nmero de votantes seja superior a metade dos eleitores inscritos (art. 115., ri. 11) e participao dos eleitores recenseados no estrangeiro, quando o referendo recaia sobre matria que lhes diga tambm especificamente respeito (art. 115., ri. 12); - Admisso de iniciativa de referendo e de iniciativa de leis perante a Assembleia da Repblica tambm por cidados ou grupos de cidados (arts. 115., n. 2, e 167.); - Atribuio Assembleia da Repblica do poder de se pronunciar, nos termos da lei, sobre as matrias pendentes de deciso em rgos da Unio Europeia que incidam na esfera da sua competncia legislativa reservada [art. 167., alnea n)]; - Alargamento das reservas absoluta e relativa de competncia legislativa, incluindo-se, nomeadamente, na primeira, o regime de designao dos titulares de rgos da Unio Europeia, excepto da Comisso, o sistema de informaes, o segredo de Estado, o regime geral do enquadramento oramental, os smbolos nacionais, as finanas das regies autnomas e o regime das foras de segurana (art. 164.) e, na segunda, o regime geral das taxas e das demais contribuies financeiras e as bases do ordenamento do territrio e do urbanismo (art. 165.); ~Ampliao das leis orgnicas, as quais passam a abranger tambm os referendos regional e local, as bases do reequipamento das Foras Armadas, a cidadania, as associaes e os partidos polticos, as eleies das assembleias legislatiParte V -Actividade Constitucional do Fstado 169 vas regionais, as eleies dos ttulares dos rgos do poder local ou outras realizadas por sufrgio directo e universal, o sistema de informaoes, o segredo de Estado, as finanas das regies autnomas e a criao das regies administrativas (art. 166., ri. 2); -Aprovao na especialidade por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes da delimitao territorial das regies administrativas (art. 168., n.o 5); Aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, do voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio presidencial, da composio e dos crculos eleitorais da Assembleia da Repblica, e do sistema de rgos executivos do poder local (art. 168., ri. 6); Substituio do termo ratificao de decretos-leis pelo termo apreciao parlamentar de actos legislativos, substituio da referncia a dez reunies plenrias pelo prazo de trinta dias e estabelecimento da prioridade regimental da apreciao [arts. 162., alnea c), e 169.0]; Criao de referendo poltica vinculativa regional anlogo ao referendo nacional (art. 232., ri. 2). A reviso introduziu, finalmente, sob o nome de consulta directa, com referendo constitucional sui generi .s: o relativo instituio concreta das regies administrativas e delimitao das respectivas reas (art 256.). 49. 0 quadro actual 1 - So, pois, rgos legislativos no actual Direito portugus:
t:>

-a Assembleia da Repblica [arts. 16 1., alneas b) a h) e 1), 164., 165., 166., n.Os 2 e 3, e 167. a 170. da Constituio]; - o Governo (art. 198.); -as assembleias legislativas regionais dos Aores e da Z:-> Madeira [arts. 227., ri. 1, alneas a) a c), e n.Os 2 a 4, 232. e 233.1.

170 Manual de Direito Constitucional Il - A esses rgos correspondem trs formas de lei ou actos legislativos, como diz o art. 112.: -a lei, obra da Assembleia da Repblica [arts. 112., rLOs 1 e 2, 119., ri. 1, alnea c), 161. e 166., n.os 2 e 31; - o decreto-lei, proveniente do Governo [arts. 112., n.01 1 e 2, 119., ri. 1, alnea c), 198. e 200., ri. 1, alnea h)]; - o decreto legislativo regional (1), emanado de assembleia de regio autnoma [arts. 112.0, n.Os 1 e 4, 119., n.o 1, alnea c), 227., n.Os 2 e 4, e 233., n.o 1 As trs formas de lei so todas da mesma natureza enquanto formas constitucionais, sem prejuzo da diversificao decorrente das diferenas de competncias e de funes que vamos expor. III - Pode perguntar-se se o aparecimento das leis orgnicas no envolve a formao de um quarto tipo de actos legislativos, a aditar aos vindos desde 1976. Apontariam para isso o falar-se expressamente em forma de lei orgnica (art. 166., n.O 2), a qualificao como leis de valor reforado (arl 112., ri. 3), a prescrio da competncia do Tribunal Constitucional para apreciao da contradio de outros actos com essas leis [citados arts. 280., ri. 2, alnea a), e 281., ri. 1, alnea b)] e o regime do seu processo de formao (arts. 168.0, ri. 5, 27V, n.Os 4 a 7, e 136.0, n.o 3, tambm h pouco referidos). No se afigura, no entanto, que tais notas sejam suficientes. Quando muito, as leis orgnicas constituiro uma subcategoria dentro da categoria geral das leis (ordinrias) da Assembleia da Repblica (2). (1) Melhor seria cham-lo lei regional, por promanar tal como a lei da Assembleia da Repblica, de uma assembleia poltica eleita por sufrgio universal. V. Uni projecto de reviso constitucional, Lisboa, 1980, pgs. 102 e segs.
(2) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Estado, cit., loc. cit., pg. 220; MOREIRA DA SILVA, Das leis orgnicas na Constituio da Repblica Portuguesa, Lisboa,

1991, pa. 52; GomES CANOTILHo e VITAL MORFIRA, Op. cit., pg. 683. Parte V - Actividade Consf itucional do Estado 171 Em primeiro lugar, a disposio fundamental do art. 112., rLO 1, que continua a estabelecer a tricotomia lei - decreto-lei decreto legislativo regional; o mesmo faz o art. 119., ri. 1, alnea c); e a prtica confirma-o, por nunca ter sido adoptada uma numerao das leis orgnicas margem da das demais leis da Assembleia da Repblica. Em segundo lugar, as regras procedimentais prprias das leis orgnicas no determinam, so por si, a formao de uma categoria autnoma. Elas tm de ser aprovadas, na votao final global, por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 168.0, n.o 5); mas como j se sabe, no so as nicas leis que, aps as revises de 1989 e 1997, requerem maioria qualificada (1) (2). Elas implicam veto qualificado do Presidente da Repblica, veto supervel s por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes; mas ao mesmo veto esto sujeitas leis sobre outras mat1 rias (art. 136.0, ri. 3, corpo e alneas a), b) e c).

A nica singularidade irredutvel das leis orgnicas a que se reporta fiscalizao preventiva da constitucional idade: atribuio de poder de iniciativa, para alm do Presidente da Repblica, ao Primeiro-Ministro e a um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica e consequente proibio de promulgao durante o prazo conferido para o exerccio desse poder (s aqui se reveste de utilidade a fon-ria do art. 166., n.o 2). E da uma ateno particular aos diplomas que versem sobre as matrias das alneas correspondentes do art. 164.; nada mais. Em terceiro lugar, nem sequer correcta a qualificao como (1) V., principalmente, Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, n. 103-RIZ, acta n. 101, de 7 de Maro de 1989, pgs. 2922 e segs.
(2) Segundo o texto de 1989, todas as leis orgnicas tinham de ser aprovadas na especialidade pelo Plenrio (art. 17 l.>, n. 4

). Alargado agora o elenco, s o tm de ser, doravante os das alneas a) a]) e h) do art. i 64.> (art. 168.`, n. 4, actual).

172 Manual de Direito Constitucional leis de valor reforado: o que se mostrar no ltimo captulo do presente tomo. IV - A expresso leis orgnicas de patente origem francesa e a figura consagrada em 1989 tem alguma parecena com figuras existentes noutros pases. Na Constituio francesa (art. 46.0), o regime das leis orgnicas compreende trs pontos: l.) deliberao e votao na Cmara em que tenha sido exercida a iniciativa legislativa apenas passados quinze dias sobre a apresentao do texto; 2.`) em caso de desacordo entre a Assembleia Nacional e o Senado, necessidade de aprovao pela Assembleia Nacional, em ltima deliberao, por maioria absoluta dos seus membros; 3.) fiscalizao preventiva obrigatria pelo Conselho Constitucional. Na Espanha, o essencial est na aprovao pelo Congresso de Deputados, em votao final, por maioria absoluta (art. 81. da Constituio). Por l das diferenas de regime, no coincidem o elenco de matrias. Na Frana, as leis orgnicas abrangem o regime de designao para certos cargos, a eleio e o estatuto dos Deputados e Senadores, a definio de matrias de lei, o regime de aprovao da lei de finanas, o estatuto dos membros do Conselho Constitucional, o Alto Tribunal de Justia, o Conselho Econmico e Social; na Espanha, entre outras matrias, o desenvolvimento dos direitos fundamentais e das liberdades pblica, a aprovao dos estatutos das comunidades autnomas, o regime eleitoral geral (1). Encontram-se ainda leis orgnicas nas Constituies da Venezuela (1) Cfr. ANGEL GARRORENA MORALES, Acerca de les leyes organicas y de su espuria naturaleza jurdica, in Revista de Estudios Polticos, 1980, pgs. 169 e seg.; FRANCISCO J. BASTIDA, La natureza jurdica de les leyes organicas, in Revista Espafiola de Derecho Constitucional, 198 1, n.` 2, pgs. 1401 e seg.; HUBERT AmIEL, LeS lOiS organiques, in Revue du droit public, 1984, pgs. 405 e Seg.; JEAN PIERRE CAMBY, La loi organique dans la Constitution de 1958, in Reme du droit public, 1989, pgs. 1401 e Seg.; LUCIO PEGORARO, Le leggi organiche - profili cotnparafistici, Pdua, 1990; JUAN PEMN GAVEN, Les leyes organicas: concepto y posicin en el sistenia de juenles del derecho, in Estudios sobre Ia Constitucin espaola - Honzenaje el Professor Eduardo Garcia de Enterra, obra colectiva, i, Madrid, 1991, pgs. 135 e seg.; MICHEL VERPEAUX, Point de vue franais sur les lois organiques, in tudes de Droit Constituiionnel rranco-Poriugais, obra colectiva, Paris, 1992, pgs. 269 e seg.; ABBELKHALEQ BARRAMDANE, La lei organique et lquilibre constilutionnel, in Reme du droil public, 1993, paS. 719 e seg.; JOS E CHOFRE SiRvENT, Significado yfuncin de Ias leyes organicas, Madrid, 1994. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 173 (art. 163.`), da Colmbia (art. 15 l.), de Cabo-Verde (arts. 187.> e 284.) e da Rornnia (art. 72.`). No Brasil, refiram-se as leis coniplenientares aprovadas igualmente por maioria absoluta (arts. 59.` e 69.` da Constituio). V - Muito menos faria sentido falar em leis referendrias. Tal sera possvel noutros ordenamentos (1), no no Direito portugus actual, tendo em conta a opo algo fechada do legislador da reviso de 1989 (2) (e mantida em 1997) e a correcta interpretao do art. 115.o no contexto sstemtico da Constituio. 0 referendo prvio aprovao da lei em causa. Nenhuma questo lhe est necessariamente sujeita, excepto a instituio em concreto das regies administrativas (art. 256., aps 1997). A competncia para a sua iniciativa pressupoe a competncia para a prtica do acto subsequente sua realizao, e no se traduz em sanao ou em veto popular, e o seu efeito imediato consiste em adstrio do Parlamento ou do Governo (ou, a nvel de regio autnoma, da respec1 tiva assembleia legislativa) a praticarem (ou a no praticarem) o acto da sua competncia correspondente questo sobre a qual os cidados so chamados a pronunciar-se (3) (4). Poder, porm, falar-se em fora afim da fora da lei, como veremos adiante. 0 referendo sobre as regies administrativas prvio aprovao das leis de instituio de cada uma (art. 256.>, ri. 1), mas sobretudo um refe-

() Como o francs, por exemplo: cfr. PIERRE STILI-MUNKEs, La classification des actes ayant force de loi en droit public franais, in Revue du droit public, 1964, pgs. 276 e segs.
(2) V.,

principalmente, Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, n. 103-RC, acta ri. 101, de 7 de Maro de 1989, pgs. 2922 e segs.

(3) Sobre a funo poltica do referendo, v. JOS MAGALHES, Dicionrio da Reviso Constitucional, Lisboa, 1989, pgs. 91 e segs.; JORGE MIRANDA, Uni anteprojecto de proposta de lei de reginie do referendo, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991, pgs. 524 e segs.; BARBOSA RODRIGUES, op. cit., pgs. 258 e segs. (4) Cfr.

a crtica de PIERRE BON, Le rferendum dons les droits ibriques, in Perespectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, li, Coimbra, 1997, pgs. 548 e 549.

174 Manual de Direito Constitucional rendo constitucional, porque tem por objecto uma figura constitucional, a autarquia regio administrativa; Este referendo significa uma condio suspensiva ou resolutiva? De um resultado favorvel depende a criao em concreto das regies administrativas, mas um resultado negativo acarreta a extino da prpria figura? Trata-se de condio suspensiva. Sem um resultado positivo, as regies administrativas continuam a existir, no se revogam as pertinentes normas constitucionais (o referendo no de reviso constitucional). Todavia, apenas em nova sesso legislativa ou aps nova eleio da Assembleia da Repblica, pode ser recolocada a questo ao sufrgio de cidados (art. 112.>, ri. 10). A Assembleia, e s ela (art. 256.% ri. 3) que decide se e quando formula a correspondente proposta. E, uma vez formulada, o Presidente da Repblica obrigado - ao invs do que se verifica nos demais referendos - a proceder convocao. 50. 0 primado da Assembleia da Repblica e a sua evaso externa 1 - Apesar da diversidade de rgos e formas de lei, pode falar-se, luz da Constituio, em primado legislativo da Assembleia da Repblica como assembleia representativa de todos os cidados portugueses (art. 147.), visto que: a) AAssembleia da Repblica dispe de uma competncia legislativa genrica [art. 161.0, alnea c)], que apenas no atinge a organizao e o funcionamento do Governo (art. 198., ri. 2) e o contedo essencial da autonomia legislativa das regies autnomas [arts. 227., ri. 1, alnea a), e 112., ri. 4] e apenas limitada pelo Direito internacional (ali. 8.0); b) A Assembleia dispe ainda, em face do Governo, de larga reserva de competncia, seja em termos absolutos [aris. 161.0, alneas b) e segs., e 164.0, bem como arts. 227., ri. 1, alnea i), 256.0 e 296.01, seja em termos relativos (art- 165.) (1); Nem se diga que perante uma situao de Governo maioritrio perdem relevncia prtica as reservas de competncia legislativa da Assembleia da Repblica (PAULO OTERO, Op. cit., li, pgs. 629 e segs. e 642, nota). No assim, por causa Parie V - Actividade Constitucional do Estado 175

C) Quando a Assembleia, no mbito da reserva relativa, confira uma autorizao legislativa ao Governo tem de definir o seu sentido (art 165., ri. 2), o qual se impe ao decreto-lei autorizado (art. 112., ri. 2);
d) Mesmo fora da reserva de competncia, sempre que a Assembleia estabelea as bases gerais dos regimes jurdicos, os decretos-leis de desenvolvimento esto-lhes subordinados (art. 112.0, ri. 2) (1); e) Todos os decretos-leis do Governo, excepto os da sua reserva de competncia (art. 19V, n.o 2) (2) esto sujeitos a apreciao, com eventual recusa de ratificao, suspenso ou alterao pela Assembleia da Repblica [arts. 162., alnea c), e 169.]; Mesmo que a lei geral da Repblica cujos princpios fundamentais se pretendem derrogar por decreto legislativo regional seja um decreto-lei (art. 112., ri. 5), Assembleia da Repblica que compete conceder a necessria autorizao [art. 161., alnea e)], sujeita no essencial ao regime das autorizaes legislativas ao Governo e das ratificaes de decretosleis (art. 227., n.Os 2 e 4); g) 0 veto presidencial das leis no absoluto, mas sim suspensivo (art. 136.0), ao contrrio do veto presidencial dos decretos-leis;

h) Em caso de veto por inconstitucional idade derivado de pronncia do Tribunal Constitucional em fiscalizao preventiva, o Presidente da Repblica pode ainda promulgar se a Assembleia de novo aprovar a lei por maioria de dois teros dos Deputados presentes; j no na hiptese de decreto-lei (art. 279.) (3). do sentido intrnseco do procedimento. A deciso de legislar no igual - at quanto ao contedo tomada no crculo fechado do Governo ou sujeita ao contraditrio da Oposio. (1) V. a justificao infra.
(2)

Cfr., por exemplo, acrdo ri. 326/89 do Tribunal Constitucional, de 4 de Abril de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 140, de 21 de Junho de 1989. (3) Esta ltima nota vale, tambm, para os decretos legislativos regionais (aris. 233., ri. 3, e 279.`, n. 2). Para maior desenvolvimento, v. Manual ..., li, cit.,

176 Manual de Direito Constitucional Acrescente-se, num plano mais de cortesia constitucional do que de Direito (sem embargo da responsabilidade poltica perante a Assembleia), a convenincia de o Governo no legislar, salvo razes ponderosas, sobre matrias acerca das quais estejam pendentes na Assembleia da Repblica projectos de lei, propostas de lei ou pedidos de apreciao de decretos-leis (1). 11 - A introduo do referendo, nos moldes acabados de resumir, no afecta este primado. As questes mais importantes ficam subtradas ao referendo (art. 115., ri. 3): ficam-lhe subtradas as matrias constitucionais, salvo as regies administrativas; as matrias financeiras; e as matrias de reserva absoluta de competncia legislativa [alneas b) a h), 1) e m) do art. 161. e am 164.], salvo o sistema de ensino [art- 164.0, alnea iA (2). E mantm-se sem alterao, as competncias em abstracto dos rgos de soberania e elas apenas so afectadas em concreto, no que toca ao contedo de certos actos. No possvel ao eleitorado subrogar-se a estes rgos, quando eles no aprovem os actos que, por fora do resultado positivo do referendo, devam aprovar. De resto, evita-se a coincidncia entre a convocao e a efectivao do referendo e qualquer processo eleitoral poltico (art. 115.0, n.o 7. Por outro lado, a iniciativa do referendo vem do Parlamento, do Governo (que, pelo menos, s pode subsistir no tendo contra a maioria parlamentar) ou, aps 1997 - mediatamente (em termos ainda a definir por lei), de certo nmero de cidados. Directa ou indirectamente, o Parlamento pode estar sempre, portanto, na sua origem (3).
pgs. 473 e seas., e a anotao ao acrdo n. 183/89, de 1 de Fevereiro de 1989, in

0 Direito, 1989, pgs. 380 e segs.

(1) Assim deliberou j a prpria Assenibleia em 9 de Fevereiro de 1977 (Dirio, n.> 73, pgs. 2429 e segs.).
(2) A reviso de 1997 ampliou o mbito possvel do referendo quer no plano legislativo, quer, sobretudo, no plano de tratados internacionais (art. 112., n.` 5). (3) E h uma reserva de iniciativa do Parlamento (art. 115., n. 1) que abrange

as matrias de reserva relativa do art. 165.` (que, assim, reverte em reserva absoluta). Parte V -Actividade Constitucional do Estado 177 Finalmente, com o referendo, o Presidente da Repblica no se sobrepe ao Parlamento (nem ao Governo). Se recusa a proposta de referendo, aquele no fica inib 1do de aprovar o acto legislativo sobre a matria de que se trata (art. 115., ri. 10, a contrario); se aceita a proposta, 1 .psofacto aceita intearar-se no processo. 111 - Verdadeira e muito grave diminuio do primado - e, mais do que isso, reduo da prpria reserva de competncia parlamentar e da reserva de lei - resulta, sim, da intearao europei 1 z ia. As normas criadas pelos rgos da Comunidade Europeia e, em geral, as normas emanadas dos rgos das organizaes nais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna (art. U, ri. 3, da Constituio), sem que haja qualquer acto de aprovao - nem poderia haver - semelhante aos actos de aprovao de tratados internacionais, pela Assembleia da Repblica. E essas normas - tal como as demais norrnas de Direito internacional vinculativas do Estado Portugus - prevalecem sobre o Direito ordinrio interno (1). Ora, a constante ampliao das matrias do Direito comunitrio, m 1ormente com o Acto Unico Europeu de 1986 e o Tratado de Maastricht de 1992, traduz-se em crescente compresso do mbito da lei, em verdadeira evaso legislativa, e afecta, de modo significativo, as relaes entre o Parlamento e o

Governo, pois este que, por si Ou por meio de pessoas que designa, se toma presente nos rgos comunitrios e Interfere nas suas decises (2). E esta alterao quantitativa provoca uma modificao tcita ou indirecta dos arts. 161.0, 164. e 165. A nica maneira de compensar a quebra de competncia legislativa parlamentar consiste em atribuir Assembleia da Repblica
(1) V. JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico, 1, 1995, pgs. 179 e segs., e autores citados. (2) V. MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 sistema de governo portugus, 4. ed., Lisboa, 1992, pg. 109; WS DE S, op. cit., pgs. 409 e segs.; JORGE MiRANDA, 0 Tratado de Maastricht e a Constituio Portuguesa, in A Unio Europeia na Encruzilhada, obra colectiva, Coimbra, 1996, pgs. 60 e 61; e Manual ..., 1, cit., pg. 399; MARIA LuSA DuARTE, 0 Tratado da Unio Europeia e a Garantia da Constituio, in Estudos em memria do Professor Doutor Joo de Castro Mendes, Lisboa, s.d., obra colectiva, pgs. 711-7 12. 12 - Minuii de Direim Constitucionzi. V

178 Manual de Direito Constitucional - semelhana do que sucede noutros paises - um poder de participao no prprio procedimento normativo comunitrio (1). Em 1989 introduziu-se no ento art. 166. uma nova alnea, f) (2) falando em acompanhamento e apreciao do processo de construo europeia (3). E em 1997 uma alnea n) ao art. 161., prevendo o poder de a Assembleia se pronunciar, nos termos da 1lei, sobre as matrias pendentes de deciso em orgacis no mbito da Unio Europeia que incidam na esfera da sua competncia reservada. 0 aditamento agora feito representa um passo positivo, embora seja insuficiente por no, se extrair nenhuma consequencia determinante da pronncia (aparentemente, mero parecer) e por remeter para a lei (4). Falta saber como ser a prtica. 51. A competncia legislativa do Governo 1 - 0 Governo continua a ser rgo legislativo, mas a sua competncia aparece em diversos graus por referncia da Assembleia da Repblica. (1) Cfr. Livio PALADIN, Forma italiana di governo e appartenenza dellltalia allUnione Europea, in Quaderni Costituzionale, 1994, pgs. 403 e seg.; THIBAUT DE
BERRANGER, Constitutions Nationales et Construction Communautaire, Paris, 1995,

pgs. 377 e segs. e 396 e segs.; ou os n.01 13/14, de 1995, de Legislao (sobre 0 papel dos Parlamentos Nacionais).
(2)

Manifestamente deslocada nesse preceito, o qual versa sobre competncia relativa aoutros rgos.

(3) A Lei ri. 20/94, de 15 de Junho, limitar-se-ia depois a prescrever que o Governo enviaria Assembleia os projectos de actos normativos comunitrios, sem fixar nenhuma forma e nenhum efeito da pronncia ou deliberao parlamentar.

1 - (4) Na sequncia do que j tnhamos preconizado em 1992, mais longe iamos na petio que apresentmos em 1996, para que do art. 164.` da Constituio passasse a constar que Assembleia da Repblica competiria pronunciar-se sobre os projectos ou anteprojectos de actos normativos das Comunidades Europeias, os quais, quando versassem sobre matrias da sua competncia legislativa reservada, no poderiam receber aprovao de Portugal se a Assembleia emitisse voto desfavorvel (v. em Ideias para unia reviso constitucional em 1996, Lisboa, 1996, pg, 23). Parte V -Actividade Constitucional do Estado 179 H, assim, a distinguir, por ordem decrescente de liberdade: a) Competncia legislativa reservada - correspondente organizao e ao funcionamento do Governo (art. 198., ri. 2) e, designadamente, ao nmero, designao e s atribuies dos Ministrios e Secretarias de Estado, bem como s formas de coordenao entre eles (art. 183., n.o 3) (1); b) Competncia legislativa concorrencial - com a da Assembleia da Repblica em matrias a esta no reservadas 1( [art. 198.0, n.o 1, alnea a)];

C) Competncia legislativa derivada ou autorizada - em matrias de reserva relativa de competncia da Assembleia da Repblica [arts. 198., ri. 1, alnea b), e 165.]; d) Competncia legislativa complementar - de desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos contidos em leis que a eles se circunscrevam [art. 19V, ri. 1, alnea c)]. A competncia reservada e a concorrencial so competncias legislativas primrias, a derivada e a complementar so competncias legislativas secundrias. II - So poderes legislativos muito mais amplos do que os da generalidade dos Governos e rgos anlogos dos Estados ocidentais. Em contrapartida (e, em parte, por isso mesmo) frise-se, de novo, que no tem o Governo hoje, em caso algum, qualquer com(1) PAULO OTERO (op. cit., ii, pgs. 642-643) qualifica esta reserva da reserva mais reservada de competncia legislativa, por insusceptvel de qualquer penetrao parlamentar. Mas no nota que, em compensao, perante um decreto-lei sobre as matrias a includas o Presidente da Repblica goza do veto mais absoluto, porquanto, ao contrrio do que sucede com quaisquer outras, o Governo no pode converter o decreto-lei em proposta de lei e, assim, depois vir a ultrapassar o veto. E esquece ainda o contedo do poder presidencial de nomeao de Ministros e Secretrios de Estado (art. 181% ri.> 3). Por outro lado, este Autor integra no art. 198., ri. 2, no s a organizao do Governo mas tambm a organizao dos Ministrios (pg. 643), o que no tem arrimo constitucional.

180 Manual de Direito Constitucional petncia legislativa de urgncia e necessidade poltica, quaisquer t poderes legislativos de excepo; nem o Presidente da Repblica lhos poderia conferir, porque a Constituio no o prev e no o autoriza. 111 - A competncia legislativa do Governo exercida atravs do Conselho de Ministros [art. 20V, ri.> 1, alnea d)]. 52. A competncia das assembleias legislativas regionais dos Aores e da Madeira I - A competncia legislativa das assembleias legislativas regionais versa sobre matrias de interesse especfico para as respectivas regies autnomas e no reservadas Assembleia da Repblica ou ao Governo [arts. 115., n.o 4, e 227.0, ri. 1, alneas a), b) e c)]. uma competncia exclusiva das assembleias ou de reserva absoluta (art. 232.0), insusceptvel, portanto, de delegao ou de ser objecto de autorizaes legislativas aos correspondentes governos regionais - o que significa que, a nvel regional, se observa mais estritamente o princpio da separao de poderes (decerto, pela menor amplitude dessas matrias e pela natureza puramente parlamentar dos sistemas polticos) (1). 11 - Aps as revises constitucionais de 1989 e de 1997 esta competncia legislativa decompe-se, antes de mais em: ZI a) Competncia legislativa primria - a de legislar, com resn is das leis peito da Constituio e dos princpios fundamenta gerais da Repblica, em matrias de interesse especfico para as regies autnomas que no estejam reservadas Mais ainda: se, ao contrrio do que se passa a nvel nacional, nunca pode haver autorizaes aos governos regionais, tambm as assembleias legislativas regionais tm ma competncia regulamentar ignorada a nvel nacional - a de fazerem os regulamentos de regulamentao das leis dos rgos de soberania que no reservem para estes o respectivo poder regulamentar [arts. 227.`, n. 1, alnea d), 2. parte, e 231`, n. H. Parie V -A cnvidade COtLWilucional do Fstado 181 b) C) Competncia prpria dos rgos de soberania [art. 227., n. 1, alnea a)]; 1 Competncia legislativa condicionada - a de legislar, sob autorizao da Assembleia da Repblica e com respeito da 11 eCsotestituio, em matrias de interesse especfico que no jam reservadas competncia prpria dos rgos de soberania [art. 227., ri. 1, alnea b), e ri.Os 2, 3 e 41; Competncia legislativa complementar - a de desenvolver, em funo do interesse especfico das regies, as leis de bases em matrias no reservadas competncia da Assembleia da Repblica, bem como nas previstas nas alncasj), g), h), ti), t) e u) do ri. 1 do art. 165. (1).

111 - As competncias condicionada e complementar so competncias legislativas secundrias e pode estabelecer-se, at certo ponto, paralclismo com as competncias do Governo das alneas b) e c) do ri. 1 do art. 198., se bem que as autorizaes legislativas s assembleias legislativas regionais no sejam da mesma natureza das autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica ao Governo, como resulta vista desarmada (2) (3) (4). Tm de comum as duas espcies de autorizaes legislativas traduzirem-se em vicissitudes de competncia. Mas a competncia legislativa do Governo alarga-se a matrias sobre as quais, partida, no poderia versar (as do art 165.), ao passo que a competncia das assembleias legislativas regionais no sofre tal dilatao - elas continuam a no poder legislar sobre rnatrias que estejam reservaZ-> (1) Bases do sistema de segurana social e do servio nacional de sade, do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural, da poltica agrcola, do regime da funo pblica e do estatuto das empresas pblicas e das fundaes pblicas, bem como o regime geral do arrendamento rural e urbano. (1) Cfr. Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, n. 108-RC, acta n.> 106, pgs. 3015 e segs. (3) Diferentes so tambm as autorizaes legislativas previstas no art. 150., n. 1, da Constituio espanhola.
(4 )

Da falarmos agora em competncia condicionada, e no em competncia derivada.

182 Manual de Direito Constitucional das competncia prpria dos rgos de soberania. 0 que aumenta, na previso do art. 227., n 1, alnea b), a liberdade de conformao ou disposio legislativa: as assembleias legislativas regionas no ficam ento adstritas ao respeito das leis gerais da Repblica (ou, aps 1997, dos princpios fundamentais destas leis). Na autorizao legislativa clssica, o rgo autorizante possui uma reserva e vem interferir sobre ela, abrindo-a concorrncia do rgo autorizado. Diversamente, na autorizao legislativa regional, o acto da Assembleia da Repblica incide sobre matrias j submetidas concorrncia do Parlamento, do Governo e (contanto que haja interesse especfico) das prprias assembleias legislativas regionais. Como quer que seja, a latitude da deciso legislativa assim deixada s assembleias legislatvas regionais apresenta-se mais aparente do que real: primo, porque a proposta de lei de autorizao deve ser acompanhada de anteprojecto de decreto legislatvo regional a autorizar (art. 227., ri. 2, 1. parte); secundo, porque a lei de autorizao define o sentido do decreto legislativo regional autorizado (arts. 227., ri. 2, 2. parte, e 165., n.o 2); tertio, porque este pode vir a ser sujeito a apreciao pela Assembleia da Repblica, com as inerentes eventuais consequncias (arts. 227.0, n 4, 2. parte, e 169.0). Por tudo isto, a nova figura revela-se anmala (1) - e ainda mas anmala ficou sendo a partir de 1997 quando passou a servir para derrogar princpios fundamentais das leis gerais da Repblica. IV - Cabe ainda distinguir entre competncia legislativa genrica e competncias legislativas especficas. A primeira abrange os poderes compreendidos nas alneas a) e b) e 1. parte da alnea c) do ri. 1 do art. 227. da Constituio. As
(1) Cfr. LVARO MONJARDINo,

Ainda sobre a autonomia: o limite e os limites, in Atlntida, 2.` semestre de 1989, pg. 152; VITAL MOREIRA, A segunda reviso constitucional, in Revista de Direito Pblico, ano iv, n. 7, 1990, pgs. 13-14; PEDRO MACHETE, Elementos para o estudo das relaes entre os actos legislativos do Estado e das Regies no quadro da Constituio, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1991, pgs. 208 e seg. Para o primeiro destes autores, a nova figura das autorizaes legislativas cria uma hipertrofia do conceito de lei geral da Repblica e um tipo de dependncia institucional que antes no existia.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 183 segundas correspondem aos poderes atribudos pela 2. parte da alnea c) e pelas alneas i), 1), n), p) e q) do mesmo preceito - desenvolver leis de bases nos domnios da segurana social, do ser-vio nacional de sade, do sistema de proteco da natureza, do equilbrio 11 ecolgico, do patrimnio cultural, da poltica agrcola, do regime da funo pblica e do estatuto das empresas e das fundaes pblicas; exercer poder tributrio prprio nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional s especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da Repblica; criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar as respectivas reas, nos termos da lei; elevar povoaes categoria de v 1Ias e cidades; aprovar o plano de desenvolvimento econmico e social; aprovar o oramento regional; dispor sobre arrendamento rural e urbano e definir actos ilcitos de mera ordenao social e respectivas sanes, no respeito de seus regimes gerais (1). As competncias legislativas especficas integram tambm uma verdadeira reserva absoluta, nos moldes a indicar na altura prpria. V - A reviso constitucional de 1997 veio estabelecer que era

de exclusiva competncia do governo regional a matria respeitante sua organizao e ao seu funcionamento (art. 231`, n.o 5). frmula similar do art 20j.O, ri. 2. Ter-se- querido, por a, atribuir uma competncia legislativa? VI - Em caso de dissoluo pelo Presidente da Repblica dos rgos regionais, por prtica de actos graves contrrios Constituio, o governo da regio assegurado pelo Ministro da Repblica (art. 234.0, n.o 2). Todavia, deve entender-se que o poder legislativo regional cerne da autonomia - no transferido para o Ministro da Cfr. J. L. PEREIRA COUTINHO, Lei regional, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v, 1993, pgs. 421, 422, 432 e 433; BLANCO DE MORAis, Anlise sinptica das relaes interlegislativas entre o Estado e as regies com autonomia poltico-administrativa, in Legislao, Abril-junho de 1996, pgs. 67 e seg. (falando em competncia legislativa minima).

184 Manual de Direito Constitucional Repblica (1). Resulta isto da letra do preceito, da no previso de outra forma de acto alm do decreto legislativo regional de autoria da assembleia e da circunstncia de ser dificilmente configurvel uma situao de urgncia a nvel da regio autnoma que no possa esperar pelas novas eleies. 53. Democracia participativa e competncia legislativa 1 - Em virtude do princpio da democracia participatva (art. 2.), a Constituio estabelece a interveno de grupos e organizaes da sociedade civil na elaborao de legislao sobre certas matrias: assim, a das comisses de trabalhadores e das associaes sindicais na legislao do trabalho [arts. 54.0, ri. 5, alnea d), e 56., ri. 1, alnea a)] e a das organizaes representativas de trabalhadores e das actividades econmicas na elaborao de planos, atravs do Conselho Econmico e Social (art. 92., ri. 2). Ao mesmo tempo, prev a participao das associaes de consumidores (art. 60., ri. 3), a das organizaes representativas de trabalhadores e das associaes de beneficirios da segurana social (art. 63., ri. 2), a das associaes representativas das famlias [art. 67., ri. 2, alnea fil, a das associaes de professores, de alunos e de pais, das comunidades e das instituies de carcter cientfico (art. 77., ri. 2) ou a das organizaes representativas de trabalhadores rurais e de agricultores (art 98.0) na definio das polticas - eventualmente, por via legislativa - relativas s respectivas reas. E, tendo em conta o princpio da clusula aberta (art. 16., ri. 1) (2) encontram-se no poucos casos de criao por lei ordinria de formas de interveno dos interessados (3) ou dos destinatrios imediatos das normas; assim como, no raro, os rgos legislativos submetem-lhes motit proprio os diplomas que se propem publicar. (1) Diferentemente (embora aludindo a um princpio de necessidade), GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, cit., ii, pg. 764. (2) V. Manual ..., iv, cit., pgs. 152 e segs.

Op. Cit., Pg. 880; C PAULO CI1FERO, Op.

(3) Por exemplo, a Lei n. 10/87, de 4 de Abril, quanto s associaes de defesa do ambiente. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 185 A democracia particIpativa (1) Imbrica-se, alis, com determinados dados das sociedades contemporneas: a inelutabilidade dos grupos de interesses; a necessidade de lhes dar voz e de os conciliar; a irrupo de formas ditas corporativas ou neocorporativas (2); a consequente insero no processo legislativo, formal ou informalmente, d 1 e elementos tambm de concertao, negociao e auxiliariedade, o dilogo dentro e fora do Parlamento (3). De todo o modo, como se verifica, participao no significa - como bvio - competncia legislativa. Nem poderia significar, porque a democrac 1a partlcipat 1va sectorial e apenas os rgos representativos baseados no sufrgio universal podem formar e exprimir uma vontade colectiva correspondente ao interesse geral da comunidade e a uma perspectiva de futuro (que os grupos no conseguem sentir). Os Interessados devem ou podem ser ouvidos antes da tomada das decises - inclusive legislativas - que os afectem especificamente, mas no se lhes substituem. 0 princpio da maioria (4) no em absoluto, mas, em ltimo termo, deve prevalecer. II - Salvo no que tange participao integrativa no Conselho Econmico e Social de representantes das organizaes de trabalhadores e de actividades econmicas (citado art. 92., ri. 2), a Constituio no estipula nenhuma forma ou nenhum grau mais ou menos intenso de participao. (1) Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., pos. 459 e segs., e Cincia Poltica, cit., paDs. 170 e segs., e autores citados; MENEZES CORDEIRO, Manual de Direito do Trabalho, Coimbra, 1991, pg. 162; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, eit., pg. 639; PEDRO MACHETE, A audincia ..., cit., pgs. 337 e segs.

(1) Cfr., por todos, JOO BAPTISTA MACHADO, A hiptese neocorporativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1987, p-s. 3 e segs.
(3) MANUEL HESPANHA,

Cfr. EUGENIO DE MARCO, La Negoziazione legislativa*, Pdua, 1984, maxime pc,,s. 90 e segs.; ANTONIO A Perspectiva ..., cit., loc. cit., pgs. 77 e segs.; FRANCESCO COCOZZA, Colaborazioni preliminari e procedimento legislativo, Milo, 1988; GONZALO MAESTRO BUELGA, Negociacin y participacin en el processo legislativo, in Revista de Derecho Publico, n.` 32, 1991, pgs. 55 e segs.

(4)

Cfr. a nossa Cincia Poltica, cit., pgs. 157 e seg., e autores citados.

196 Manual de Direito Constitucional A lei ordinria goza, pois, de uma relativa margem de manobra, como no podia deixar de ser. Quanto legislao de trabalho - a que visa regular as relaes individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e as suas organizaes (art. 2. da Lei ri. 16/79, de 26 de Maio) (1) - os respectivos projectos tm de ser previamente publicados (art. 4.) e no podem ser discutidos ou votados sem que as organizaes de trabalhadores se tenham podido pronunciar (arL 3.), no prazo de 30 dias ou no que a comisso parlamentar fixar (art. 5.). Quanto aos diplomas a emanar pelo Governo fora dessas matrias, a obrigao legal de audio de sujeitos ou de rgos, pblicos ou privados, representativos de quaisquer interesses colectivos, pode ser cumprida atravs da publicao do projecto ou por consulta directa (art. 1. do Decreto-Lei ri. 185/94, de 5 de Julho). A publicao feita em anexo ao Dirio da Repblica (art. 2., ri. 1) e o prazo para apreciao pblica de 14 dias ou, quando se trate de processo urgente, de 7 dias (art. 2., ri. 2). A audio directa pressupe o envio do projecto aos prprios sujeitos ou rgos representativos dos interesses (art. 3.`). - III - Em especial, a participao das organizaes de trabalhadores na elaborao da legislao do trabalho tem suscitado diversos problemas de que se tem ocupado a jurisprudncia constitucional (2). Assim: Legislao de trabalho abrange tanto o regime do contrato individual de trabalho quanto o regime da funo pblica (3); Cfr. Dirio da Assenibleia da Repblica, i legislatura, 3. sesso legislativa, rLO, 4, 5 e 43, de 27 e 31 de Outubro de 1978 e 28 de Maro de 1979. Sobre o sentido de legislao do trabalho, v. acrdo ri. 262/90 do Tribunal Constitucional, de 10 de Outubro de 1990, in Dirio da Repblica, lf srie, ri. 292, de 20 de Dezembro de 1990; ou acrdo ri. 355/9 1, de 4 de Julho de 199 1, ibideni, 2. srie, ri. 2*99, de 28 de Dezembro de 199 1. (2) Cfr. JOS MANUEL MEIRIM, A participao das organizaes de trabalhadores na elaborao da legislao do trabalho (aproxiniao jurisprudncia constitucional), in Revista do Ministrio Pblico, ri. 52, 1992, pgs. 9 e segs. (3) Acrdo ri. 93/92 do Tribunal Constitucional, de 11 de Maro de 1992, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 123, de 28 de Maio de 1992. E j art. 9.` do Decreto-Lei ri. 45-A/84, de 3 de Fevereiro. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 187 Para efeito da participao, no se toma necessria a apresentao de um texto articulado completo, basta a apresentao das grandes linhas do diploma que se pretende publicar (1); Para cumprimento das regras constitucionais, no suficiente a participao de algumas organizaes de trabalhadores, necessria a participao das diversas estruturas representativas de trabalhadores interessados no processo (2); A participao abrange tambm leis de autorizao legislativa (3) e, noutro nvel, actos regulamentares (4); 0 facto de no constar do prembulo da lei em concreto a men(1) Acrdo ri. 430193, de 7 de Junho de 1993, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 248, de 22 de Outubro de 1993, pg. 6016. Observe-se, porm, que, se face dos arts. 54.`, ri. 5, alnea d), e 56.`, ri. 2, alnea a), da Constituio, nada obsta a este entendimento, ele contraria o citado art. 4. da Lei ri. 16/79, de 26 de Maio. (2) Acrdo ri. 93/92, cit., loc, cit., pg. 2568; ou acrdo ri. 362/94, de 3 de Maio de 1994, ibidem, 1. srie-A, n. 136, de 15 de Junho de 1994. (-) Acrdo ri. 107/88, de 31 de Maio de 1988, in Dirio da Repblica, 1. srie, nf 141, de 21 de Junho de 1988; acrdo ri. 64/9 1, de 4 de Abril de 199 1, ibideni, 1 . srie-A, n. 84, de 11 de Abril de 199 1. Contra: BARBOSA DE MELO, Discusso Pblica pelas Organizaes de Trabalhadores de Leis de Autorizao Legislativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1989, pgas. 529 e segs., por as leis de autorizao no alterarem a legislao preexistente e por, a serem ouvidas sobre elas as organizaes de trabalhadores, acabar por ocorrer uma dupla audio (mas este Autor, algo contraditoriamente, atribui valor material s leis de autorizao legislativa - cfr. infra). (1) Acrdo ri. 232/90, de 3 de Julho de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri.< 18, de 22 de Janeiro de 199 1; acrdo ri. 61/9 1, de 3 de Maro de 199 1, ibidem, 1. srie, ri. 75, de 1 de Abril de 1991; acrdo ri. 430/93, de 7 de Julho de 1993, ibidem, 1. srie-A, ri. 248, de 22 de Outubro de 1993. Consideramos excessiva esta orientao e mais razovel o que consta de declarao de voto da juza Maria da Assuno Esteves anexa ao ltimo acrdo (pg. 6021): os regulamentos, sendo normao derivada, no constituem material adequado concretizao do direito de participao dos trabalhadores; este direito tem uma dimenso organizatrio-representativa que s faz sentido nos marcos da funo legislativa como funo de definio primria de situaes.

No acrdo nf 1184196, de 20 de Novembro de 1996 (in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 36, de 12 de Fevereiro de 1997), o Tribunal considerou que era dispensvel a participao de organizaes representativas de trabalhadores em regulamentos de exectio.

188 Manual de Direito Constitucional o de terem sido ouvidas as organizaes de trabalhadores no permite tirar a ilao de que no foram ouvidas (1). IV - Sendo a participao estipulada por norinas constitucionais, a sua falta envolve inconstitucional idade. Essas normas podero ter-se por no exequveis por si mesmas, embora no por programticas (2); nem por isso esto desprovidas de fora prescritiva; e sabe-se que, mesmo face de normas programticas, os cidados adquirem direitos fundamentais (3) (4). Implica isto, entretanto, uma necessria invalidade? Ou que uma lei feita sem participao constitucionalmente exigida nula ou anulvel, e no apenas irregular? V - Na audio dos rgos de governo prprios das regies autnomas pelos rgos de soberania quanto a questes respeitantes s regies tudo decorre no mbito do sistema constitucional de rgos de poder, baseados nos princpios da interdependncia e da solidariedade (arts. 2.<, 11 l. e -229.`, ri. 1) - e da o rigor das frmulas constitucionais [arts. 227.`, ri.< 1, alnea v), 229. `, ri. 2, e 280.`, ri. 2, alnea g)] (5). Pelo contrrio, aqui o que se prev certo relacionamento da sociedade civil com o Estado, ainda que traduzido em direitos fundamentais. Ora, so to numerosos os Neste sentido, acrdo ri. 609/94, de 22 de Novembro de 1994, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 3, de 4 de Janeiro de 1995. Diversamente: acrdo ri. 451/87, de 3 de Dezembro de 1987, in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 286, de 14 de Dezembro de 1987, pg. 4305. (2) V. parecer ri.> 4/77 da Comisso Constitucional, de 8 de Fevereiro de 1987, in Pareceres, i, pg. 82. (3) Alteramos, pois, a posio que antes defendamos com base em ser a lei, e no a Constituio, a preordenar o modo como a participao deve veFificar-se (por ltimo, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., pg. 259). Tambm se pronunciaram no sentido de no inconstitucional idade UCAS PIRES, Art. 56., alnea d) (Direito das conzisses de trabalhadores de participar na elaborao da legislao do trabalho e dos planos econniico-sociais que contenipleni o respectivo sector), in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, cit., pgs. 376 e segs.; parecer ri. 18/78 da Comisso Constitucional, de 27 de Julho de 1978, in Pareceres, vi, pgs. 3 e segs., niaxinie 27 e segs.; e, de certo modo, acrc do ri. 11/84 do Tribunal Constitucional, de 7 de Fevereiro de 1984, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 106, de 8 de Maio de 1984. (1) Em favor da inconstitucional idade formal, com largos desenvolvirrientos, PEDRO MACHETE, op. cit., pgs. 355 e segs., nia-rinie 364. Cfr. Manual ..., in, 1 ed., pos. 299 e 300. Parte V - Actividade Consniucional do Estado 189 apelos participao constantes da Constituio e da lei, to variados os grupos e organizaes de interessados e to fluidas as formas do seu envolvimento no processo legislativo que seria excessivo e, por-ventura, paralisante da deciso dos rgos competentes considerar nulas quaisquer leis decretadas sem participao. Torna-se, contudo, necessrio ressalvar a legislao de trabalho. 0 Tribunal Constitucional tem considerado, em directriz constante, que a ausncia de participao das comisses de trabalhadores e das associaes sindicais acarreta inconstitucional idade com todas as consequncias (1). Por isso, a no se adoptar outro entendimento (2) pelo menos pode aqui falar-se na formao de um verdadeiro costume constitucional, de base jurisprudencial. Naturalmente, a inconstitucional idade com este desvalor apenas se verificar quando, pura e simplesmente, inexista participao de organizaes de trabalhadores. No quando, apesar de se dar participao, ela se fizer com desrespeito do preceituado na Ui ri.< 16/79; neste caso, no haver seno ilegalidade e irregularidade. 54. 0 sistema legislativo de Macau 1 - A Macau, territrio sob administrao portuguesa at 20 de Dezembro de 1999, corresponde um ordenamento jurdico a se, regido pelos princpios fundamentais da Constituio e por um estatuto dotado de valor constitucional e constante, na verso actual, da Lei n. 23-A/96, de 29 de Julho (3). (1) A partir do acrdo ri. 31/84, de 27 de Maro de 1984, in Dirio da Repblica, ri. 91, de 17 de Abril de 1984. V. tambm, entre tantos, acrdo ri. 117/86, de 9 de Abril de 1986, ibidenz, ri. 114, de 19 de Maio de 1986; acrdo ri. 45 1/87, de 3 de Dezembro de 1987, ibidem, 1. srie, ri.> 286, de 14 de Dezembro de 1987; acrdo n.o 15/88, de 14 de Janeiro de 1988, ibident, 2. srie, ri. 28, de 3 de Fevereiro de 1988; acrdo ri. 178/87, de 4 de Maro de 1997, ibideni, 1. srie-A, ri. 113, de 16 de Maio de 1997. (2) Poderia tambm fundar-se a relevncia da inconsti tucional idade no princpio da participao das organizaes representativas dos trabalhadores [art. 80., alnea g), aps 19971 ou do exerccio democrtivo do poder pelas classes trabalhadoras (do originrio art. 2.` do texto constitucional). (1) V. Manual ..., cit., ri, pgs. 303 e segs., e rir, pgs. 249 e segs., e autores citados.

190 Manual de Direito Constitucional

Da um dualismo de produo legislativa e um sistema legislativo complexo integrado por leis dimanadas do Estado Portugus em certas condies (1) e por leis decretadas pelos rgos de governo prprio locais - o Governador e a Assembleia Legislativa (2). Quais so os diplomas legais provenientes dos rgos de soberania da Repblica aplicveis a Macau? Embora os preceitos do estatuto no se ofeream claros, devem ter-se hoje por aplicveis em Macau: a) Os diplomas sobre matrias reservadas aos rgos de soberania [arts. 13.<, n.o 1, e 30., n. 1, alnea c)] - ou seja, amnistias e perdes genricos [a contrario dos arts. 30., n. 1, alnea 1), e 69.% n. 41 e, se houver necessidade de legislar nesses domnios, a segurana exterior e os encargos da Repblica em relao ao Territrio (arts. 12.<, n. 1, e 60.`, n. 1) (3); b) Os diplomas sobre determinadas matrias mais sensveis na perspectiva do Estado de Direito - como direitos, liberdades e garantias, estado e capacidade das pessoas, Direito penal e processo penal [art. 3 l.% n.O 2, alnea a), e n.o 3, alneas a) a iA - os quais prevalecem sobre os diplomas dimanados dos rgos locais, salvo se, tendo em conta a situao especial do Territrio, no houver coliso com o contedo essencial das normas daqueles diplomas (art. 41., n. 2); C) Os diplomas sobre matrias de competncia legislativa reservada da Assembleia Legislativa [art. 31.0, n. 1 e n.o 2, excepto alnea a)] e sobre matrias de competncia legislativa concorrencial da Assembleia e do Governador [art- 3 l., n. 3, alneas j), 1) e n)], as quais, todavia, no prevalecem sobre os diplomas locais; d) As leis de bases emanadas de rgos de soberania da Repblica t, sobre outras matrias (art. 13., n. 3, 1. parte). (1) Poderia discutir-se se mediante um fenmeno de extenso ou se mediante um fenmeno de recepo formal (ou, eventualmente, material).
(2) Cfr. o n. 12, Junho de 1991, de Administrao (revista publicada em Macau). E sobre a prtica legislativa, JORGE MORBY, Macau - 1999 - 0 desafio da transio, Lisboa, 1990, pgs. 106 e segs. (3) Das verses de 1976 e 1990 para a actual do estatuto ocorreu uma manifesta retraco das matrias reservadas. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 191

E mister, em qualquer caso, que esses diplomas contenham a meno de que devem ser publicados no Boletini Oficial de Macau (art. 69.`, n .0 1) (1); e, quanto s leis de amnistia e perdes genricos - de duvidosa constitucional idade - que tenham recebido parecer favorvel da Assembleia Legislativa (art. 69.`, n. 4, aps 1996) (2). III - Sublinhe-se que as relaes entre leis dimanadas dos rgos de soberania e leis dimanadas de rgos de governo de Macau no se equiparam, de nenhuma sorte, s que se deparam entre leis gerais da Repblica e leis das regies autnomas; que o papel principal

cabe ao Estatuto; e que aqui as matrias reservadas aos rgos de soberania esto muito longe e coincidir com as que ficam reservadas Assembleia da Repblica no confronto das assembleias ]egislativas regionais. Os rgos de soberania e os rgos das regies autnomas 1 pertencem ao mesmo aparelho de rgos constitucionais e os respectivos actos legislativos inserem-se no mesmo sistema. No seria legtimo fazer extrapolaes para Macau - cuja autonomia implica ou deriva de no integrao e cujos circunstancial ismos sociais, culturais, econmicos e polticos so bem diferentes dos do territrio portugus. Em contrapartida, para alm de tudo isso, porque tempus regit actuin, os diplomas editados por rgos de soberania da Repblica e aplicveis em Macau de harmonia com anteriores normas constitucionais e estatutrias continuaro em vigor at serem substitudos por diplomas legislativos decretados pelos rgos do Territrio luz das suas normas de competncia. IV - Ao contrrio do que sucedia na verso originria (de 1976) do estatuto (3) competncia legislativa genrica em Macau cabe, desde as modificaes ao Estatuto efectuadas pela Lei r. ` 13/90, de 10 de Maio, e (1) S podendo entrar em vigor no Territrio depois de transcritos no Boletim (art. 69., n.01 2 e 3).
(2) Estabelece-se uma acistrio da Assembleia da Repblica (o rgo com competncia reservada a respeito de amnistias e perdes genricos) no prevista na Constituio. 0 Parlamento acha-se condicionado pela Assembleia Legislativa e pelo Governador quanto a alteraes ou a substituio do estatuto (art. 292.>, n.01 3 e 4); no quanto a mais nenhuma das suas competncias. Todavia, por outra parte, certo que aquela reserva de competncia em relao a Macau advm apenas do estatuto. (3) V. Funes, rgos e Actos do Estado, cit., pgs. 261 e segs.; e acrdo n. 332/90 do Tribunal Constitucional, de 13 de Dezembro de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 65, de 19 de Maro de 1991.

192 Manual de Direito Constitucional pela Lei ri. 23-AI96, ao Governador. Este pode legislar sobre todas as matrias, salvo as reservadas aos rgos de soberania da Repblica e Assembleia Legislativa quando a Assembleia no tenha sido dissolvida (art. 13.`). A competncia legislativa da Assembleia Legislativa uma competncia especfica. Apenas pode legislar sobre certas matrias, umas vezes a ttulo de reserva absoluta ou relativa (art. 31.`, n.01 1 e 2), outras vezes concorrentemente com o Governador (art. 31., ri.> 3). Mas, ao lado desta competncia - imediata - ela dispe de uma competncia mediata, mas ampla, atravs do instituto da ratificao de decretos-leis (art. 15.`). V - Na competncia do Governador importa distinguir: a) Competncia legislativa de reserva absoluta (por insusceptvel de sujeio a recusa de ratificao ou a emenda pela Assembleia Legislativa) - a que se traduz no desenvolvimento das leis de bases dos rgos de soberania da Repblica e na aprovao dos diplomas de estruturao e funcionamento do rgo executivo (art. 13., ri. 3); b) Competncia legislativa de reserva absoluta virtual - todas as matrias no includas na competncia da Assembleia, mas em que pode haver recusa de ratificao, ou emendas (art. 31.`); C) Competncia legislativa derivada - por via de autorizao legislativa da Assembleia sobre matria de reserva relativa desta (art. 31., ri. 2); d) Competncia legislativa de substituio - sobre todas as matrias Z, reservadas Assembleia, estando esta dissolvida (art. 13., ri. 2, 2. parte). VI - A coordenao entre o Governador e a Assembleia Legislativa z faz-se atravs de: a) Iniciativa das leis da Assembleia Legislativa indistintamente pelos Deputados e pelo Governador (art. 39.`); b) Assinatura das leis e dos decretos-leis pelo Governador [art. 11 n. 1, alnea b)]; C) Veto das leis pelo Governador - quer veto suspensivo (art. 40.`, ri.` 2), quer veto translativo com interveno do Tribunal Constitucional (art. 40.`, ri. 3); d) Sujeio dos decretos-leis, excepto os de reserva absoluta de competncia do Governador, a apreciao pela Assembleia Legislativa para efeito de recusa de alterao ou de emenda (art. 15.`). Parte V -Actividade Constitucional do Estado 193 Reserva constitucional e fora de lei 55. A Constituio e a actividade legislativa 1 - A Constituio permite ao legislador escolher o tempo e as circunstncias da sua interveno e determinar ou densificar o seu contedo, desde que respeitados os fins, os valores e os critrios constitucionais. E a estrutura dos princpios e das normas programticas implica mesmo alternativas variveis de concretiza 1o (1). J no plano orcnico-formal completa a vinculao, sob um trplice aspecto: o dos rgos, o das formas e o da fora jurdica. Os rgos legislativos so sempre rgos constitucionais; as formas de lei so apenas as prescritas pela Constituio; e a fora de lei a que dela decorre, seja a fora geral inerente a qualquer lei, seja a que especificamente venha a ser conferida a certas leis em face de outras. No se defronta aqui s um problema de perfil interno, escalonado, do ordenamento (2) por a Constituio ser a norma primria sobre produo *urdica (3) i . Defronta-se tambm um problema de ndole poltica, incindvel das caractersticas do regime e do sistema Cfr. Manual -- I, cit., pgs. 339 e segs., e autores citados. Nenhuma fonte pode criar outras fontes com eficcia superior ou igual, mas s fontes dotadas de eficcia inferior.

Esta regra deriva, quanto proibio das fontes mais fortes, do princpio segundo o qual ningum pode atribuir a outrem uma fora que no possui; e, quanto proibio de eficcia igual, do princpio do numerus clausus das fontes dotadas de cerlo grau de eficcia. Da circunstncia de que o regime jurdico de uma fonte determinado necessariamente por outra fonte com eficcia superior deriva a importante consequncia de que nenhuma fonte pode dispor sobre a sua prpria eficcia, para aumentar ou diminuir a que lhe atribuda pelas normas sobre produo de direito (GusT.,%vo ZAGREBELSKY, Manuale ..., cit., pgs. 5 e 6). H um numerus clausus de fontes do direito, os quais no surgem ex nihilo, mas se situam no ordenamento jurdico global segundo diversos nveis ou graus de validade, originrios uns e derivados outros, todos, porm, inseridos no mbito de validade geral traada pela Constituio (MIGUEL REALE, Fontes ..., cit., pg. 14),
(3) Cfr. GOMES CANOTILHO. Direito 13 - Manual de Direi(o Conszituciomi, V

Constitucional, cit., pgs. 138 e 809-8 10, e autores citados.

194 Manual de Direito Constitucional de governo. Mais do que a lgica jurdica, o Direito comparado e a histria corroboram-no exuberantemente. A escolha entre um ou mais rgos com competncia legislativa (e rgos com certa natureza e no com outra) e entre uma ou vrias formas de lei (e formas com certo procedimento e no com outro), assim como a fixao da respectiva fora jurdica dependem dessas caractersticas; enquadram-se na Constituio material; tm tudo que ver com um princpio de diviso (ou, pelo contrrio, de concentrao do poder) e com o modo de encarar as relaes entre o Estado e os cidados. 11 - Existe, pois, uma verdadeira reserva de Constituio no domnio das competncias legislativas, das formas e da fora de lei. Uma coisa vem a ser a preterio por um acto em concreto dos pressupostos e requisitos no respeito dos quas deveria ser emanado. Outra coisa, bem diferente e bem mais grave, o estabelecimento por uma norma infraconstitucional de diferentes pressupostos e requisitos, ainda que a propsito de uma singular situao concreta. Uma coisa a violao de uma norma constitucional de competncia ou de forma. Outra coisa o afastamento das regras constitucionais - materiais - de definio dos rgos legislativos, das formas e da fora de lei. Poder na segunda hiptese divisar-se ainda um fenmeno de inconstitucional idade orgnica ou formal. Mas sobre ele projecta-se e consome-o um fenmeno de inconstitucionalidade material - a rebeldia do legislador ordinrio, arrogando-se a prerrogativa, exclusiva do legislador constitucional, de definir quais os rgos legislativos, quais as formas de lei e qual a fora jurdica que lhes corresponde. 56. Reserva de Constituio e reserva de lei I - A reserva de Constituio pode, entretanto, assumir duas configuraes. Umas vezes, consiste numa reserva de regulamentao, de tal jeito que so as normas constitucionais que fazem o travejamento da matria e a recortam perante outras (eventualmente, com a colaborao posterior de normas legais). Assim, as formas de exerccio da soberania ou do poder poltico so as previstas na ConstiParte V - Actividade Constitucional do Estado 195 tuio (arts. 3.0, n.o 1, IV, ri. 1, e 108.); o contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias o resultante dos preceitos constitucionas (art. 18., n. 3) e somente so admissveis as restries nestes previstas ou decorrentes dos principios constitucionais (art. 18., n. 2); a formao, a composio, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania, bem como a separao e a interdependncia entre eles so os definidos ou os estabelecidos na Constituio (arts. 11 V, n.o 2, e 111., n.o 1 ); as minorias gozam ZD do direito de oposio democrtica nos termos da Constituiao (art. 114., ri. 2). Outras vezes, a reserva de Constituio traduz-se numa enumerao exaustiva, num nunterus clausus. Entram aqui os pressupostos da declarao de estado de stio e de estado de emergncia (art. 19., n. 2), os rgos de soberania (art. 11 V, n. 1), das regies autnomas (art. 231., n. 1) e das autarquias locais (arts. 239., n. 1, 244., 250. e 259.), os casos de maioria parlamentar qualificada [art. 116., n. 3, bem como arts. 13V, n. 2, 136., n.01 2 e 3, 16V, n.05 5 e 6, 192., n. 4, 195., ri. 1, alnea fl, 279., ri.Os 2 e 4, e 286.0, n. 11, os casos de promulgao obrigatria (arts. 136., ri.Os 2 e 3, e 286., n. 3) e os de veto presidencial qualificado (art. 136.0, ri. 3), os actos sujeitos a referenda ministerial (art. 140.0), as imunidades dos Deputados (art. 157.0) e as causas de perda do seu mandato (art. 16V), as matrias de lei orgnica (arts. 166., n. 2), as causas de demisso do Governo (art. 195.), as categorias de tribunais

(art. 209.), as categorias de autarquias locais (art. 236.). E entram ainda os rgos com competncia legislativa, as 1formas de lei e as foras especficas de lei. II - Da reserva de Constituio (1) distingue-se, como se sabe, a reserva de lei. H reserva de lei sobre, entre tantas matrias: a reserva de direitos aos portugueses (art. 15., n. 1), o estatuto do refugiado poltico (art. 33., ri. 8), a adopo (art. 36., n. 7), o direito de aco popu(1) Cfr. MANUEL AFONSO VAz, Lei e reserva de lei, eit., pgs. 285 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 92 e 106-107.

196 Manual de Direito Constitucional lar (art. 52.0, n.o 3), o ensino particular e cooperativo (art. 75., ri. 2), o domnio pblico (art. 84., ri. 2), o estatuto dos titulares de cargos t> polticos (art. 117.0), o regime de admisso de certos recursos para o Tribunal Constitucional (art. 280.0, ri. 4), etc. Na reserva de Constituio, esta chama a si certa matria, conferindo-lhe um tratamento a nvel de normas que apenas podem ser alteradas atravs dos procedimentos de reviso e cuja garantia se insere de pleno na garantia da constitucionalidade. Na reserva de lei a Constituio impe que tal tarefa caiba lei, vedando administrao e jurisdio qualquer interferncia ou, pelo menos, qualquer interferncia a ttulo principal. Na reserva de Constituio, o orgao legislativo est sujeito a um princpio de heteronomia. Na reserva de lei, a um princpio de autonomia ou de autoconformao. Da mesma maneira, o nunterus clausus ou, doutro prisma, a tipicidade constitucional situa-se em plano diverso do da tipicidade legal, que no seno uma reserva qualificada de lei. Ali, a Constituio fixa, de uma vez por todas, as realidades que se integram em certa previso. Na tipicidade legal, ela atribui um idntico poder lei, ainda que com exigncia de precisa determinao e descrio (e dir-se-ia que a tipicidade serve de sucedneo da especificao constitucional), como se verifica com a tipicidade das medidas privativas da liberdade (art. 27.), dos crimes, das penas, das medidas de segurana e dos seus pressupostos (art. 29.0), das incapacidades eleitorais activas e passivas (arts. 49. e 50.0), dos impostos (art. 103.0) e das medidas de polcia (art. 272., n.o 2) III - H tambm reserva de conveno internacional: so cidados portugueses aqueles que como tal sejam considerados por lei ou por conveno internacional (art. 4.); o exerccio em concurso dos poderes necessrios (1) Recorde-se que tipicidade implica tipologia, mas nem toda a tipologia desemboca em tipicidade (porquanto h tipologias no exaustivas ou no taxativas). Cfr., entre ns, OLIVEIRA ASCENSo, A picidade dos direitos reais, Lisboa, 1968, nzaxime pgs. 19 e segs., e 0 Direito, cit., pgs. 447 e sep.; ALBERTO XAVIER, o Conceito e natureza do acio tributrio, Coimbra, 1972, pgs. 263 e segs.; JORGE MIRANDA, OS princpios constitucionais ..., cit., loc. cit., pgs. 685 e segs., e autores citados. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 197 construo da unio euripeia tem de ser convencionado (art 7.`, n.<> 6); a atribuio a cidados de pases de lngua- portuguesa de direitos no conferidos a estrangeiros depende de convenao internacional (art. 15.`, ri. 3) (1). H depois reserva de regimento da Assembleia da Repblica: quanto aos poderes dos Deputados no consagrados na Constituio [art. 156.`, alneaf)]; quanto sua assiduidade [art. 160., ri.< 1, alnea b)]; quanto ordem do dia das reunies plenrias (art. 176.); quanto participao nelas de membros do Governo (art. 177.`); quanto s comisses parlamentares (art. 178.`, ri. 1). H reserva de decreto regulamentar. os regulamentos do Governo revestem a fon-ria de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes (art. 112., 7). E h reserva de regulamentos das autarquias locais (art. 241.). E ainda a lei pode criar reserva de decreto simples, prescrevendo que estes ou aqueles actos administrativos devem revestir a forma de decreto (2). IV - A reserva de actos norrnativos oferece-se nuns casos absoluta, e noutros relativa. absoluta, quando se afasta a projeco de quaisquer outros actos ou tipos de actos normativos sobre a matria. relativa, quando, a despeito de os princpios, os ritrios ou os factores de normao ou de deciso caberem ao tipo de actos constitucionalmente eleito, se admite a colaborao subordinada de actos de outra natureza ou de grau inferior (3) (4).

 absoluta a reserva da Constituio acerca das formas de exerccio do poder pelo povo, acerca do contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias ou acerca da separao e da interdependncia dos rgos de soberania. E so-no tambm a reserva de regimento da Assembleia da Repblica; e a reserva de lei sobre (1) V. tambm arts. 102. e 273, n. 2.
(2) V.

Decreto, cit., pg. 79: a norma de grau superior (agora a lei, e no j a Constituio), segundo juizos de valor prprio, regula imperativamente o modo como devem ser emitidos actos que surjam sua sombra.
(3) Assim, ALESSANDRO PIZZORusso, Las fuentes del Derecho en el ordenamiento juridico italiano, in Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Maio-Agosto de 1989, pgs. 279-280. (4) Doutra

perspectiva dir-se- que reserva absoluta implica um tipo fechado e reserva relativa um tipo aberto.

198 Manual de Direito Constitucional estado de stio e estado de emergncia, sobre crimes, penas e medidas de segurana (1) ou sobre impostos (2). reserva relativa a reserva da Constituio sobre restries a direitos, liberdades e garantias e sobre a formao, a composio, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania - porque se compadece com lei que complete as normas constitucionais. Assim como relativa a reserva de lei sobre direitos, liberdades e garantias - porque admite regulamentos de execuo. No interior da mesma categoria de actos legislativos pode outrossim a Constituio abrir sub-reservas de lei, estipulando o tratamento de certas matrias por subcategorias qualificadas de lei nominativamente indicadas e com regime eventualmente especfico. Sub-reserva verifica-se com os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas: quanto s atribuies constitucionais das regies (art. 227.) e quanto ao sistema de rgos de governo regional (art. 231.). Verifica-se com as leis das grandes opes dos planos [arts. 91.0, 161., alnea g), 1 a parte, e 199., alnea a)] e com a lei oramental [arts. 105. e 161., alnea g), 2. parte]. Verifica-se com as leis orgnicas (arts. 112., n.o 3, e 1.66.0, ri. 2, nos termos acima expostos). E com a lei quadro das reprivatizaes (art. 296.). Alm disso, a Constituio refere-se, em vrios preceitos [arts. 113., ri. 6, 133.0, alnea b), 148.0, 150. e 153., n. 2] lei eleitoral (3) e pode, porventura, entender-se que tambm ali [na medida em que se exceda o domnio das alneas a), i) e 1) do art. 164.] se aponta para uma sub-reserva de lei. V - Da reserva de lei distingue-se, obviamente, a reserva de competncia legislativa Todavia, naturalmente a onde haja competncia legislativa - seja da Assembleia da Repblica (arts. 161.`, 164. e 165.0), seja do Governo
(1) Cfr. JORGE MIRANDA, Os (2) Cfr. JORGE MIRANDA,

princpios constitucionais ..., cit., loc. cil., pg. 690, e autores citados.

A conipetncia legislativa no donzinio das chantadas receitas parafiscais, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1988, pg. 17, e autores citados.
(3) V. tambm, inominados, arts. 111`, n. 4, 124.>, n. 3, 149., n. 1, 15 l. n. 1, 152.`, n.` 1, e 160. `, n. 1, alnea c).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 199 (art. 198.`, n. 2), seja das assembleias legislativas regionais (art. 232.o, n. 1 ) - haver ipso facto reserva de lei; e a reserva absoluta da Assembleia, do Governo e das assembleias legislativas regionais significa respectivamente reserva ou sub-reserva de lei em sentido nominal, de decreto-lei e de decreto legislativo regional. . De todo o modo, nunca deve perder-se de vista o nexo entre o principio da reserva de lei e o da reserva de Parlamento, mormente o campo dos direitos, liberdades e garantias, dos er ri imes e das penas e dos impostos. A lei que serve de garantia da liberdade repousa na representao poltica (1) e a reivindicao no taxation without representation est na origem do constitucional is mo moderno (nunca demais lembrar). 57. A fixao de competncia legislativa I - 0 princpio da fixao da competncia legislativa pela Constituio, conexo com o princpio da separao de rgos constitucionais (art. 111.`), significa: Lo Que s so rgos legislativos aqueles que a Constituio estabelece - a Assembleia da Repblica

(arts. 161., 164. e 165.0), o Governo (art. 198.) e as assembleias legislativas regionais (arts. 227. e 232.); 2. Que as faculdades legislativas que cada rgo pode exercer so apenas as que constam de normas constitucionais e que, assim, faculdades no atribudas a certo rgo no podem por este ser arrogadas em caso algum; 3. Que, quando um rgo especificamente recebe competncia para fazer leis sobre certa matria, tambm s ele as pode interpretar (autenticamente), modificar, suspender ou revogar (2) (3) bem como alargar ou restringir o seu () Contributo ..., cit., pg. 83.
(2) Como diziam, de resto, embora redundantemente, os preceitos homlogos ao do art. 161.`, alnea c), das Constituies anteriores: art. 101% 11, da Constituio de 1822; art. 15., 6.`, da Carta; art. 37., 1, da Constituio de 1838; art. 26.11, n. 1, da Constituio de 1911; art. 91.>, n.` 1, da Constituio de 1933.

200 Manual de Direito Constitucional mbito de aplicao, pois poder legislativo abrange todas estas faculdades, e no s a faculdade positiva originria; 4. Que, quando a Constituio reserva a um rgo (a Assembleia da Repblica) as bases ou as bases gerais de certa matria [arts. 164., alneas d), 3. parte, e i), e 165.0, ri. 1, alneas fl, g), n), t), u) e z)] ou o regime geral [art. 165.% n.o 1, alneas d), e) e h)] ou um enquadramento [arts. 106., ri. 1, 164., alneas n) e r), 227., ri. 1, in fine, 255. e 2961, ou um regime estatutrio (art. 23 1., ri. 6), esse rgo fica adstrito a imprimir um contedo til, uma densificao suficiente, uma direco especfica lei a emitir; pois, se se cingir a preceitos vagos, imprecisos, muito gerais, em branco, frustrar o prprio sentido da reserva e cometer desvio de poder legislativo, a que se seguir a inconstituconal idade orgnica dos actos que os outros rgos (o Governo ou as assembleias legislativas regionais) vierem a fazer (1); 5. Que, ocorrendo modificaes das normas constitucionais de competncia, os actos praticados sombra das antigas normas so inteiramente vlidos e eficazes, mas, doravante, a sua interpretao, a sua modificao, a sua suspenso ou a sua revogao tm de se fazer de acordo com as novas normas (assim, se um rgo praticou certo acto legislativo e depois deixou de ter competncia na matria, j no pode interpretar, modificar, suspender ou revogar tal acto) (2);
(3) Cfr. acrdo n. 372191 do Tribunal Constitucional, de 17 de Outubro de 199 1, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 256, de 27 de Novembro de 199 1, pg. 5693. (1) Neste sentido, acrdos n. 71/90 do Tribunal Constitucional, de 21 de Maro de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 164, de 18 de Julho de 1990, nzaxime n.01 2 e 4, e n. 637/95, de 15 de Novembro de 1995, ibideni, 1. srie-A, n. 296, de 26 de Dezembro de 1995; NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pg. 44; JORGE MIRANDA, As privatizaes na reviso constitucional de 1989 e na Lei n. 11190, de 5 de Abril, in Direito e Justia, 199 1, pgs. 57 e 58. Cfr., sobre problema hornlogo no Direito francs, FRANOIS PRIET, Uincompiance relative du

lgislateur, in Revue franaise de droit constitutionnei, n. 7, 1994, pgs. 59 e seg. (2) Decreto, pg. 18; Manual ..., ii, cit., pgs. 291-292. Parte V- Actividade Constitucional do Estado 201 6. Que apenas pode haver autorizaes ou delegaes legislativas no mbito das relaes interorgnicas e nos termos expressamente previstos na Constituio (art. 111.0, ri. 2) - portanto, apenas pode haver autorizaes legIslativas da Assembleia da Repblica ao Governo [art- 161., alnea d)] e, numa acepo muito imprpria (como se viu), da Assembleia da Repblica s assembleias legislativas regionais [art. 161., alnea e)], no de e para quaisquer outros rgos; 7. Que, em caso algum, se admitem sub-autorizaes (ou subdelegaes) - quer dizer, um rgo que faa um acto legislativo autorizado no pode cometer a terceiro orgo a faculdade de regular, directa ou indirectamente, a matria reservada objecto de autorizao legislativa; 8.0 Que a substituio do rgo normalmente competente para a prtica de certos actos legislativos ou de certos actos integrados no procedimento legslativo s pode dar-se se consentida pela Constituio s pode dar-se hoje nas hipteses dos arts. 168., ri. 3, e 179., ri. 3, alnea J) (1); 9.0 Que, muito menos, se admite a devoluo de poderes de natureza legislativa a quaisquer entidades pblicas ou privadas (2); lo., Que a execuo legislativa de tratados no exequiveis por si mesmos e a transposio para o Direito interno de directivas (com implicaes legislativas) das Comunidades Europeias tm de se operar no respeito das regras constiCfr., embora reportando-se prtica de actos no legislativos, a afirmao de princpio no acrdo nf 7/83 do Tribunal Constitucional, de 26 de Julho de 1983, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 23, de 27 de Janeiro de 1984; e, em geral, sobre intervenes substitutivas entre rgos de soberania, PAULO OTERO, 0 poder de substituio ..., cit., pg. 256. (2) Cfr. o problema tratado (mas no equacionado devidamente) no acrdo nf 730/95, de 14 de Dezembro de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 3 1, de 6 de Fevereiro de 1996.

202 Manual de Direito Constitucional tucionais sobre competncia legislativa - s os rgos competentes na matria podem proceder a tal execuQ ou transposio (1); 11., Que nenhum rgo pode intervir no procedimento legislativo de outro rgo (designadamente, por via de iniciativa), a no ser nos casos previstos na Constituio; 12.o Que nenhum rgo, mesmo legislativo, pode obrigar outro, mesmo se tambm legislativo, a conferir forma de lei a qualquer acto da competncia deste - no pode, seja qual for a natureza da competncia, por directa imposio do princpio da separao de rgos constitucionais (2); e no pode, especificamente, quando a competncia seja administrativa, porque a forma de lei no para o exerccio de competncia no legislativa (3) (4). 58. 0 princpio da fixao das formas de lei 1 - 0 princpio da fixao constitucional das formas de lei complementa, numa perspectiva dinmica, o postulado da fixao constitucional de competncias legislativas. o ncleo do art. 112., (1) V. MARCELO REBELO DE SOUSA, A transposio das directivas comunitrias para a ordem jurdica nacional, in Legislao, n.- 415, Abril-Dezembro de 1992, pgs. 69 e segs., maxime 80 e segs. (2) V. um afloramento desta ideia no parecer n. 24177, de 14 de Setembro de 1977, da Comisso Constitucional, in Pareceres, iii, pg. 113. (3) Tal a doutrina constante do parecer n. 16/79 da Comisso Constitucional, de 21 de Junho de 1979, in Pareceres, viu, pgs. 2 10 e segs. Cfr., porm, as observaes crticas de NUNO PIARRA, A reserva ..., cit., pgs. 42 e 43. (4) Caminho diverso seria a prpria Constituio impor a forma de lei para certos regulamentos, como preconizado nos projectos de reviso constitucional n.01 3/V e 3/VII (Dirio da Assembleia da Repblica, separata de 31 de Dezembro de 1987 e-separata de 8 de Abril de 1996, respectivamente), segundo os quais a regulamentao das leis aprovadas pela Assembicia da Repblica sobre matrias da sua competncia absoluta seria feita por decreto-lei. Caminho diferente, mas tambm contestvel, pois no faz sentido conferir forma legislativa a actos de natureza regulamentar. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 203 introduzido na primeira reviso constitucional (1), mas j antes acolhido pela doutrina (2) (3). Analisa-se do seguinte modo: 1 legislativos os definidos pela Constituio nas formas por ela prescritas - a lei, o decreto-lei e o decreto legislativo regional (art. 112., n.o 1); 2. Que cada competncia legislativa deve exercer-se atravs da forma constitucionalmente estabelecida e que cada fon-na deve servir para o exerccio de certa competncia (4); 3. Que nenhuma lei pode criar outras formas de lei, outras categorias de actos legislativos (art. 112., ri. 6, 1. parte); 4.0 Que nenhuma lei pode conferir a acto de outra natureza o poder de, com eficcia externa, interpretar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (art. 112.0, n. 6, 2. parte), entendendo-se que a modificao abrange a prpria extenso ou reduo do seu mbito; 5.0 Que, por conseguinte, to inconstitucional - material(1) Fontes: projecto de lei n.< 21/1, sobre actos legislativos (in suplemento ao Dirio da Assembleia da Repblica, i legislatura, 1. sesso legislativa, n. 36, pg. 1098(7), e o nosso Um projecto de reviso constitucional, Coimbra, 1980, pgs. 103 e 104. V. os debates, in Dirio da Assembleia da Repblica, ti legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, supl. ao n. 19, pgs. 432 (23) e segs.; supl. ao n. 44, pgs. 904(25) e segs.; 3. supl. ao n.` 64, pg. 1232(97); supl. ao n.` 87, pg. 1618(3); supl. ao n. 106, pg. 1998(11), e supl. ao n. 114, pg. 2076(6). E ibidem, 1. srie, n. 115, de 8 de Julho de 1982, pgs. 4773 e segs. (2) V. Decreto, pg. 96; implicitamente, j MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, cit., i, pgs. 116-117-, e as observaes crticas sobre a prtica de FRANCISCO JOS VELOZO, Balano legislativo do trimestre, in Scientia Juridica, n. 122-123, Maio-Agosto de 1973, pg. 414, ou GUILHERME BRAGA DA CRUZ, 0 latim e o Direito, in Actas do Colquio sobre o Ensino do Latim, Coimbra, 1973, pgs. 255 e segs., nota. (3) E tambm na doutrina brasileira; cfr. CLEMERSON MERLIN CLVE, A lei no Estado contemporneo, cit., loc. cit., pgs. 350 e 35 1. (1) Assim j, referindo-se s resolues do Conselho de Ministros, o parecer n. 39/79, de 13 de Dezembro de 1979, da Comisso Constitucional, in Pareceres, xi, pg. 8.

. Que s so actos

204 Manual de Direito Constitucional mente (insista-se) - a lei em contraveno dessas regras como o regulamento emanado sua sombra (1); 6. Que, por conseguinte ainda, por essas regras serem substantivas (dirigirem-se ao contedo dos actos, e no sua forina) se encontram feridos de inconstitucional idade superveniente, nos termos e para efeitos do art. 282., ri. 2, da Constituio, as leis e os regulamentos nessas condies anteriores a 1982 (2). Il - Alm dos actos tipificados no art. 112., ri. 1 - leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais h na Constituio actos que interferem, de uma maneira ou de outra, no exerccio da funo, legislativa por terem (ou terem em parte) fora afim de fora de lei. So eles: 0 referendo poltico vinculativo a nvel nacional ou de regio autnoma (arts. 115., 232., ri. 2, e 256.0, ri. 3); -A declarao de estado de stio ou de estado de emergncia pelo Presidente da Repblica (art. 138.0), e a correspondente autorizao ou confirmao pela Assembleia da Repblica [arts. 138.0, 161.`, alnea 1), e 179., ri. 3, alneafil; A declarao de guerra pelo Presidente da Repblica [art. 135.0, alnea c)], e a correspondente autorizao pela Assembleia da Repblica [arts. 161., alnea m), e 179., ri. 3, alnea fil; Assim, acrdo n.` 303/85 do Tribunal Constitucional, de 11 de Dezembro de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.< 83, de 10 de Abril de 1986; acrdo n. 869196, de 4 de Julho de 1996, ibidem, 1. srie-A, n. 204, de 3 de Setembro de 1996;MIRANDA DE SOUSA, 0 direito de manifestao, in Boletim do Ministrio da Justia, n.` 375, Abril de 1988, pg. 12. Diferentemente, acrdo n. 224/95, de 26 de Abril de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 147, de 28 de Junho de 1995, considerando que o art. 115.`, n. 5, s se dirige ao poder legislativo, e no ao regulamentar. Assim, por exemplo, acrdo n. 19/87, de 14 de Janeiro de 1987, in Dirio da Repblica, 2. srie, de 31 de Maro de 1987. Contra, acrdo n.` 308/94, de 24 de Maro de 1994, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 199, de 29 de Agosto de 1994, pg. 8885; CILIVEIRAASCENSO, 0 Direito ..., cit., pg. 583. V. aindaSRVULO CORREIA, anotao in Legislao, n. 18, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 101 e segs.
(2)

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 205 0 decreto de nomeao de Ministros e Secretrios de Estado quando defina as atribuies dos ministrios e secretarias de Estado e as formas de coordenao entre eles (art. 183.0, ri. 3); A resoluo da Assembleia da Repblica de cessao ou de suspenso de vigncia de decretos-leis ou de decretos legislativos regionais autorizados [aris. 162, alnea c), 169., n.01 2 e 3, e 227., n.O 4]. A existncia destes actos (e, no limite, a sua eventual qualificao por quem assim o entendesse - como actos legislativos) no pe em causa a tipicidade, porque esses actos so todos previstos pela Constituio. Quando muito, tudo redundaria na necessidade de reformular a enumerao do art. 112., ri. 1. 59. 0 art. 112., n. 6, e as relaes entre lei e regulamento 1 - 0 principio, mormente na sua quarta manifestao, repercute-se fortemente nas relaes entre lei e acto infralegal. Ele probe os reenvios norinativas, que consistam em a lei (a prpria lei em causa ou outra, em abstracto, anterior ou posterior) remeter para regulamento a interpretao, a integrao, a modificao, a suspenso ou a revogao de preceitos legais. Pode haver quer regulamentos de execuo quer regulamentos autnomos ou independentes (1) ou regulamentos destinados a conferir plena operatividade, execuo ou concretizao a uma pluralidade de leis no determinadas; e estes devem indicar as leis que definem a competncia subjectiva e

objectiva para a sua emisso (art. 112., ri. 8, 2. parte). No pode haver regulamentos delegados ou autorizados, ou regulamentos que assumiriam funo de lei - que, em vez de se dirigirem boa execuo das leis [art. 199., alnea c)], fariam o mesmo que uma lei (2). (1) Para ns, as expresses so sinnimas, visto que o regime dos regulamentos autnomos stricto sensu (ou regulamentos da Administrao autnoma) no difere do dos regulamentos estatais.
(2 ) Nada impede, porm, evidentemente que um preceito regulamentar se faa integrar por outro da mesma natureza: assim, acrdo n. 389/89 do Tribunal

206 Manual de Direito Constitucional A hierarquia do ordenamento jurdico, a racionalizao das tarefas normativas e a segurana dos cidados reclamam claramente o que a Constituio prescreve no art. 112.<>, ri. 6 (e que at no precisaria de frmula expressa, repita-se, para se impor). 11 - 0 art. 112.0, ri. 6, no impede que a Administrao, por meio de instrues genricas ou por actos anlogos, proceda a interpretao e integrao com eficcia interna (1). To pouco ele impede que, mesmo atravs de regulamentos, a Administrao interprete e integre as normas legais que tem de executar. um princpio geral. 0 aplicador da lei, seja um rgo administrativo, seja um tribunal, no pode deixar de, na prtica dos actos a seu cargo - regulamentos, actos administrativos, contratos ou decises jurisdicionais - realizar uma operao hermenutica, com base em certos critrios. Todavia, tal interpretao no tem fora de lei, no adquire o carcter de vinculatividade prprio das normas legais, no interpretao autntica e, por isso, a sua legalidade pode sempre ser questionada: a legalidade da norma regulamentar ou a do acto administrativo perante os tribunais (2), a conformidade com a lei de uma sentena mediante recurso para tribunal superior. III - J se tem defendido a necessidade de uma barmonizao dos preceitos do art. 112., ri. 6, e do art. 199., alnea c), levando a um entendiConstitucional, de 17 de Maio de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 211, de 13 de Setembro de 1989. (1) Verifica-se eficcia externa relativamente aos funcionrios e agentes do Estado e de outras entidades pblicas quando a lei define a sua situao jurdica, prevendo direitos e deveres. (2) Neste sentido, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, cit., i, pg. 171; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pg. 257, nota; GOMES CANOTILHO C VITAL MOREIRA, OP. cit., pg. 511. Como escreve o primeiro destes autores (por sinal, ainda antes de 1982), no pode a organizao administrativa arrogar-se poder de impor unia determinada interpretao de seu regulamento anterior ao juiz, qual s se conforinar com ela se entender que, do ponto de vista cientfico, a mais correcta: s que a vincu[ao do juiz no deriva, nesta hiptese, de qualquer dependncia perante o regulamento, mas da sua obrigao legal de imputar norma o sentido que considere, segundo os cnones gerais de interpretao, como o melhor e que, por acaso, tambm o perfilhado no regulamento interpretativo. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 207 mento restritivo do primeiro, j que, de outra maneira, desapareceria a legitimidade dos regulamentos executivos que, com eficcia externa, interpretam os actos legislativos (1). No concordamos com esta colocao do problema. No h que compatibilizar normas que se referem a problemas diferentes. Esclarecer dvidas nunca poder significar o mesmo que estabelecer modos ou formas de execuo. Esclarecer dvidas por deciso administrativa (de um Ministro ou de quem quer que seja) no equivale a definir meios ou formas organizatrias de execuo das leis pela Administrao (adstringindo, porventura, apenas por essa via, os que por esta sejam afectadas). Ou seja: para executar as leis no pleno sentido do termo, o Governo enquanto rgo administrativo (e, como o Governo, qualquer outro rgo) no precisa de uma habilitao especfica a conferir pela lei exequenda; no precisa, porque, justamente, j goza de um poder genrico, prprio e origmado na Constituio - nesse art. 199.`, alnea c) - de elaborao de regulamentos; mas um poder de execuo, e no de emanao de normas equiparadas s legais (2). IV - Por outra banda, h quem no veja por que motivo no poderia um decreto regulamentar executivo integrar alguns espaos deixados em branco pela lei regulamentanda, ao passo que um decreto regulamentar independente poderia estabelecer todo um regime jurdico global mediante habilitao legislativa unicamente definidora do objecto ou campo material da norrriao. E da que a proibio de integrao de lei por regulamento se devesse referir to somente s leis que se limitam aos principios ou bases gerais dos regimes jurdicos, visto que estas s podem ser integradas por decreto~lei (3). Muito menos aderimos a esta linha de pensamento. (1) AFONSO QUEIR, Teoria dos regulamentos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1980, pg. 11, nota;

acrdo ri. 1/92 do Tribunal Constitucional, de 8 de Janeiro de 1992, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 43, de 20 de Fevereiro de 1992, pg. 1030. Apreciava-se aqui um diploma em que se dispunha que as dvidas suscitadas na sua execuo seriam resolvidas por despacho ministerial; e o Tribunal considerou que ele seria inconstitucional se autorizasse uma interpretao autntica da lei pela Administrao, mas que j no o seria se, simplesmente, se limitasse a autorizar regulamentos de execuo. (2) Assim, declarao de voto do juiz Lus Nunes de Almeida anexa ao acrdo ri. 1/92, cit., loc. cit., pg. 1032. (3) SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pg. 257.

208 Manual de Direito Constitucional Em primeiro lugar, parte-se de uma perspectiva dos regulamentos independentes diricil de seguir por quem, como ns, os liga sempre ordem legislativa no seu conjunto (1). Depois, porque, seja como for, ntida a diferena de posio dos regulamentos de execuo: estes so acessrios destas ou daquelas leis e no podem, por natureza, alar-se a um papel que s a elas cabe - e isso que diz o art. 112.1 n. 6, 2.parte. Finalmente, se se pode aceitar ter esta norma o alcance acenado em relao s leis de bases, seria redutor cingi-Ia a esse alcance; seria como que uma interpretao abrogante parcial. V - A ratio do art. 112., n.` 6, visa somente limitar o poder do legislador, o poder de reenvio normativo de que este possa arrogar-se, impedindo-o de transferir para rgos com mera competncia regulamentria aquilo que lhe cabe? Ou visa, mais amplamente, impedir que estes rgos assumam - com ou sem autorizao dos rgos legislativos - prerrogativas que os ultrapassam? 0 sentido da norma constitucional implica o entendimento mais abrangente e rigoroso, parece bvio. Todavia, um regulamento integrativo sem habilitao legal acaba por ser um regulamento independente e o problema pode convolar-se ento em problema de legalidade (2). VI - J poucas dvidas tem levantado a proibio de modificao, suspenso ou revogao de preceitos legais por preceitos regulamentares (3) (4 VII - Assim como uma lei de bases vem a ser desenvolvida ou complementada por decreto-lei ou por decreto legislativo regional [arts. 112., ri. 2, 198., ri. 1, alnea c), e 227.0, ri. 1, alnea c), e n.o 41, tambm quando uma norma constitucional no e exequi(1) V. Decreto, cit., pgs. 58-59. (2) Cfr. a nossa crtica ao acrdo n. 224195 do Tribunal Constitucional, de 26 de Abril de 1995 (A jurisprudncia do Tribunal Constitucional de 1995, in 0 Direito, 1996, pgs. 124 e 125). (3) Para alguns autores, s regulamentos com essa virtualidade seriam regulamentos delegados. (1) Quando uma lei regula uma determinada matria, estabelece ipso facto uma reserva de lei, por s uma lei ulterior poder vir derrogar ou alterar aquela lei (GomEs CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 510). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 2U9 vel por si mesma a sua concretizaao pressupoe um acto legislativo (art. 283.) (1). Num e noutro caso, no est autorizado o regulamento a substituir-se lei; nem a virtual inrcia do legislador se converte em fonte de um poder constitucionalmente estranho Administrao. VIII - Muitas leis carecem de regulamentos de execuo para se tomarem, no todo ou em parte, exequveis e, no raro, estabelecem prazos (na prtica, mais indicativos do que preceptivos) para eles serem publicados (2). Mas isso no significa que s entrem em vigor quando sobrevenham os regulamentos, porque tal equivaleria a conferir ao poder regulamentar ainda uma faculdade de natureza legislativa - a de determinar a vigncia de normas legais (sendo certo que s no Governo se acumulam duas competncias). De resto, tal como as normas constitucionais ainda no tomadas exequveis (3) tambm as normas legais em anlogas condies adquirem, desde logo, eficcia sistemtica. 60. Regulamentos delegados e deslegalizao 1 - 0 art. 112., n. 5, no veda, no entanto, o fenmeno, s aparentemente similar ao dos regulamentos delegados, da deslegalizao. So fenmenos inconfundveis, e at inversos. No regulamento delegado, o regulamento que elevado a funo e fora de lei; na deslegalizao, a matria de lei que degradada a matria de regulamento. No regulamento delegado, alarga-se a rea dos tipos de actos (e, por conseguinte, dos rgos) que podem confluir legislativamente em certa matria; na deslegalizao, restringe-se, passando (1) Cfr. Manual ..., ii, cit., pgs. 507 e segs. (2) Sobre o problema face do art. 109.`, 7., da Constituio de 1933, cfr. Decreto, cit., pgs. 60 e segs. E hoje, face do art. 199.`, alnea c), cfr. Jo0 CAUPERS, Uni dever de regulamentar?, in Legislao, n. 18, Janeiro-Maro de 1997, pgs. 7 e segs. (3) Manual.--- ii, cit., pgs. 250 e 25 1. 14 - Manual de Direito Constilucion21, V

210 Manual de Direito Constitucional a matria da lei a regulamento e de rgo legislativo a rgo regulamentrio (1) (2). A deslegalizao est para a norma legislativa ordinria como a desconstitucionalizao - de que so exemplos bem conhecidos, entre nos, o art. 144.0 da Carta Constitucional e o art. 292.0, ri. 2 (hoje 290., ri. 1) da Constituio - para a norma constitucional (3). 11 - A qualificao de qualquer matria como legal ou regulamentar implica um juzo do legislador, mutvel em cada dia, luz dos critrios da sua aco e observados os limites constitucionais. Ora, mal se perceberia que, no mbito do seu poder confonnador, ele no pudesse - por razes substantivas ou at por razes de simplificao de formalismos - desfazer aquilo que tivesse feito; que lhe fosse impossvel baixar ao nvel regulamentar, recortando os respecSobre regulamentos delegados, efr. GIULIANo AmA-ro, Rapportifra nornte primarie e secondarie, Milo, 1962, pgs. 131 e segs.; LORENZA CARLASSARE, Regolamenti dellEsecutivo e Principio di Legalit, Pdua, 1966, pgs. 214 e segs. e 249 e segs.; AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 427 e segs.; VEZIO CRISAFULLI, Le-ioni di Diritto Costiiuzionale, ti, Pdua, 197 1, pgs. 111 e segs.; parecer ri.` 16/82 da Comisso Constitucional, de 6 de Maio de 1982, in Pareceres, xix, pgs. 233 e segs., maxime 242 e segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 143 e 159-160; JORGE MANUEL COUTINHO DE ABREU, Op. cit., pgs. 84 e segs. Sobre a deslegalizao, cfr. OTTO MAYER, Derecho Administrativo Alemn, i, trad., Buenos Aires, 1949, pgs. 95 e segs.; GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, 4. ed., Madrid, 1966, 1, pgs. 262-263; GARCIA DE ENTERRA, Legislacin delegada, potestad regulamentaria y control judicial, Madrid, 1970, pgs. 168 e Seg5.; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 95 e segs.; Louis FAvOREU, La dlgalisation des textes de fornie lgislalive par le Conseil Constitutionnel, in Mtanges offerts Marcel Waline, obra colectiva, ii, Paris, 1974, pgos. 429 e se,cs.; CARLo LAVAGNA, Ricerche sul sisterna normativo, Milo, 1984, pgs. 299 e segs.; TEMISTOCLE MARTINES, Delegificazione e jonti di diritto, in Studi in onore di P. Biscaretti di Rtiffia, obra colectiva, ti, Milo, 1987, pgs. 865 e segs.; CARLO CASTRONOVO, Decodificazione, delegificazione, ricodifica--ione, in Jus, 1993, pas. 39 e segs.; GOMES CANOTILHO, Op. cit., pg. 915. E na jurisprudncia constitucional portuguesa, por exemplo, parecer n.< 29/8 1 da Comisso Constitucional, de 22 de Outubro de 198 1, in Pareceres, xvii, pgs. 59 e segs.; ou acrdo n. 458/93 do Tribunal Constitucional, de 12 de Agosto de 1993, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 219, de 17 de Setembro de 1993, pg. 5 103.
(2) (3)

Sobre a desconstitucionalizao, v, Manual ..., ti, cit., pgs. 274-275, e autores citados.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 211 tivos contornos, uma matria que, precedentemente, tivesse convertido de regulamenter em legal. Salvaz-uarda-se, deste modo, a hierarquia das fontes, dado que a revogao ou a modificao a que procedam os regulamentos se vai referir a actos transformados em regulamentares, e j no a actos legislativos. A deslegalizao no funciona como autorizaao verdadeira e propria ao orgo regulamentar, mas sim como condio de validade do regulamento que, sem ela, seria ilegal. Ora a deslegalizao pode ser tanto uma autodeslegalizao como uma heterodes legalizao, consoante as hipteses em que venha a apresentar-se. As primeiras hipteses aproximam-se dafacti species do ali. 144.o da Carta Constitucional. A lei qualifica toda ou parte da matria sobre que incide como regulamentar. E em rigor talvez devesse cin-1 11 gir-se a revogar a primitiva lei sobre tal matria, sem introduzir disciplina autnoma, deixando

que a seguir fosse publicado o regulamento adequado; mas, por economia de meios, ela acumula as duas funes - revogatria e reguladora e, da, a aparente heterogeneidade ou ciso no contedo da lei A heterodeslegalizao consiste em a lei subtrair fora legal s disposies de outras leis, certas e deterrninadas (2) j publicadas e no ainda por publicar (3). Donde, ao que se cr, a revogao formal ou novao do ttulo destas disposies: os diplomas at esse momento vigentes a ttulo de leis passam a vigorar a ttulo de regulamentos, e nesta qualidade ficam sujeitos a ser revogados (materialmente) por futuros regulamentos. Em qualquer caso, impe-se reconhecer todos os corolrios da (1) Totalmente idntica previso do art. 144. da Carta s seria a hiptese de lei.que, sem.ter outra a preced-la, atribusse fora regulamentar a alguns dos seus preceitos,permItindo a eventual revogao deles por decreto. Mas dar-se-ia ento a originria utilizao de forma distinta da fora jurdica que o acto reveste, o que de repelir em nome da coerncia do sistema.
(2) Tm de ser certas e determinadas leis, e no todas as leis sobre certa matria ou, muito menos, a legislao em geral. Cfr. LORENZA CARLASSARE, op. cit., pgs. 258 e segs. (3) Por uma questo de eficcia: leis futuras no estariam sujeitas clusula de deslegalizao, inserida em lei anterior de igual fora; publicadas sob a forma de lei, no poderiam, desde a nascena, valer como regulamento.

212 Manual de Direito Constitucional degradao legislativa, no que respeita a interpretao, integrao de lacunas, impugnao contenciosa, etc. 0 intrprete haver de averiguar, em face de cada lei, quais as disposies cuja fora foi afectada e desde quando, e haver de as adaptar ao rgime geral dos actos regulamentares. Ao mesmo tempo, haver de procurar articul-las com as normas legislativas, atendendo a que elas valero agora como normas de regulamentos autnomos e, como tais, no podero ofender o princpio da legalidade. Nem todas as leis, no entanto, podem sofrer deslegalizao. Tm de ser observados os limites decorrentes das reservas constitucionais de matrias e competncias. Onde houver reserva de lei o legislador excederia as suas atribuies se reduzisse matrias,a compreendidas ao nvel regulamentar. Por outro lado, no s a competncia para deslegalizar pressupe competncia para legislar como tambm deve existir correspondncia entre as faculdades legislativas e as regulamentrias (). No lcito ao legislador, a pretexto da flexibilidade, criar insegurana acerca do valor das fontes e dos actos jurdicoconstitucionais. Num plano j da poltica legislativa, deve advertir-se (tambm por esta razo) contra os abusos a que pode dar azo a deslegalizao, mesmo com observncia dos limites formais. A devoluo para regulamento tem de se estear na real considerao de certa matria como regulamentar e no em qualquer outro desgnio que leve a enfraquecer as garantias trazidas pela lei em sentido formal (2). HI - Se o fenmeno da deslegalizao diz respeito, fundamentalmente, s relaes entre lei e regulamento (em especial, entre lei e decreto regulamentar), pode verificar-se tambm nas relaes entre lei e outras categorias de actos. Em certos casos, a despeito das designaes, ainda se trata de regulamentos (3). Noutros casos, trata-se, inclusive, de actos de diversa natu(1) Neste sentido, entre outros, acrdo ri. 641/95 do Tribunal Constitucional, de 15 de Novembro de 1995, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 296, de 26 de Dezembro de 1995. (2) Sobre este tema, mantemos no essencial o que escrevemos em Decreto, cit., pgs. 99 e segs. (3) V. o art. 27.`, ri. 2, da Lei n. 108188, de 24 de Setembro (sobre autonomia da Universidades): Sem prejuL-o do disposto nos estatutos das Universidades, Parte V - Actividade Constitucional do Estado 213 reza: o que acontece quando, por via legislativa, se transforma uma empresa pblica em sociedade annima de capitais maioritariamente pblicos e se estipula que, doravante, assim transformada, ela se reger no s por normas legais mas tambm por normas estatutrias susceptveis de alterao no futuro atravs de deliberao da assembleia geral (1) (2). IV - Diferentes da deslegalizao vm a ser dos fenmenos de que muito se tem falado ultimamente: a descodificao e a desregulao ou desregulamentao. dominante no sculo xix, A descodificao a inverso da tendncia, para se elaborarem grandes textos sistemticos correspondentes aos grandes sectores da ordem jurdica. No implica deslegalizao, porque s afecta as fontes de Direito em sentido instrumental. A desregulao, essa vai para l da deslegalizao: no se trata s de certa matria deixar de ser objecto de norma legislativa; trata-se de deixar de ser objecto, pura e simplesmente, de qualquer norma jurdica (ou de norma jurdica estatal), para ser abandonado ao domnio da autonomia privada e colectiva. Movimento preconizado por polticas neoliberais, tambm uma resposta inflao legislativa. No entanto, assim como a deslegalizao requer uma norma legal para se efectuar, tambm a desregulao implica uma norma prvia habilitante (3) a no ser que ocorra - o que ser raro - desuso ou declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade no seguida de emisso de nova norma sobre a matria. 61. 0 art. 112., n. 6, e o instituto dos assentos Embora hoje com interesse reduzido por causa da revogao do instituto dos assentos operada pelo art. 4., ri.> 2, do DecretoLei ri. 329-A/95, os rgos de gesto das faculdades ou das unidades orgnicas equivalentes incluem obrigatoriamente: - a) A assembleia de representantes; - b) 0 conselho directivo; - c) 0 conselho pedaggico e o conselho cientfico ou o conselho pedaggico-cientfico. Obviamente, os estatutos das Universidades tm ainda natureza regulamentar. (1) V., por exemplo, o Decreto-Lei ri. 352/88, de 1 de Outubro, art. l., ri.> 2. Cfr. JORGE MIRANDA e VASCO PEREIRA DA SILVA, Problemas constitucionais da transformao de empresas pblicas, in 0 Direito, 1988, pgs. 76 e segs. (2) Alguns problemas bastante delicados que aqui poderiam ser suscitados no cabem no escopo destas pginas. (3) Uma norma sobre norma (CARLO CASTRONOVO, op. cii., loc. cit., pg. 40).

214 Manual de Direito Constitucional de 12 de Dezembro, vale ainda a pena considerar um ltimo problema a respeito do art. 112., n.` 6 (anterior 115.`, ri.< 5), da Constituio: saber se ele proibia essa figura. Pronuncimo-nos (1) e continuamos a pronunciarmo-nos em sentido negativo. Em primeiro lugar, a assuno de funes inerentes lei pelo regulamento representa um desvio sua estrutura prpria de acto executivo ao servio das finalidades da Administrao, envolve um risco de confuso ou de concentrao de poderes no Governo, gera indisciplina non-nativa e insegurana dos destinatrios. Bem diferente era o assento, nascido em processo jurisdicional e -balizado por estritos cannes hermenuticos. A ratio legis da proibio de interpretao e integrao vale para aquele acto, no para este (2) (3). Em segundo lugar, o intuito de harmonia de julgados que estava subt:> jacente ao assento no se encontra margem da Lei Fundamental. Ele aparece em dois preceitos (por sinal em sede de garantia da Constituio). Aparece no art. 281.% ri. 3 (4), relativamente possibilidade de declarao de inconstituc ion al idade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral aps o julgamento de certa norma como inconstitucional ou legal em trs casos concretos pelo Tribunal Constitucional. E encontra-se no art. 280., ri. 5, prevendo recurso para o Tribunal Constitucional, obrigatrio para o Ministrio Pblico, da deciso de qualquer tribunal que aplique norma anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional (5) (6). (1) Comentrio ao acrdo ri. 810/93, de 7 de Dezembro de 1993, in 0 Direito, 1995, pgs. 208 e 209. Contra: GOMES CANOTILHo, anotao ao acrdo ri. 354191 do Tribunal Constitucional, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri. 2811, Fevereiro de 1992, pgs. 322 e 323; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 511; JORGE TEIXEIRA LAPA, Da inconstitucionalidade do assento, in Polis, ri. 1, Outubro~Dezembro de 1994, pgs. 164-165. Dubitativamente, PAULO OTERO, Ensaio sobre o caso julgado inconstitucional, Lisboa, 1994, pgs. 104 e seus. (2) Neste sentido, BARBOSA DE MELO, Sobre o problenia da conipetncia para assentar, cit., pgs. 46 e segs.; ANTUNES VARELA, anotao in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri. 38 13, pgs. 381 e segs. (3) No projecto de reviso constitucional n.` 5/VIl (in separata ao Dirio da Assenibleia da Repblica de 8 de Abril de 1996), preconizava-se que no art. 115.`, ri. 5, passasse a dizer-se: Nenhuma lei pode criar outras categorias de acto legislativo ou conferir a acto de natureza regulanientar o poder de ... . (4) Conforme assinalava, alis, o aci-do 11. 810/93 do Tribunal Constitucional. (5) Assim, Manual ..., li, cit., pg. 443. (1) Em declarao de voto anexa ao assento n. 8/93 do Supremo Tribunal de Justia (in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 275, de 24 de Novembro de 1993, Parte V - Acuvidade Constitucional do Estado 215 Em terceiro lugar, se o art. 1 ri.> 1, alnea g) (anterior 121`, ri.,> 1, alnea g no bastava para demonstrar a no inconst 1tucionalidade dos assentos apenas por aludir publicao no jornal oficial das decises do Tribunal Constitucional, bem como as de outros tribunais a que a lei confirafora obrigatria geral, to pouco poderia ter-se por totalmente irrelevante. No contexto global da ordem jurdica, mal se compreenderia que o seu alcance til se esgotasse na declarao de ilegalidade de normas regulamentares pelo Supremo Tribunal Administrat ivo (1). E o art. 111`, ri .11 6 - que em si, de resto, s versa sobre actos legislativos e actos regulamentares - no pode desinserir-se deste contexto sistemtico. 62. Reserva de lei e princpio da legalidade 1 - A reserva de lei desempenha uma funo excludente e, mais do que isso, uma funo positiva de reforo do princpio da legalidade da administrao e da jurisdio (2) (3). p-- 6535), o juiz Ral Mateus ligava a uniformizao de jurisprudncia garantia da segurana jurdica inerente funo judicial (segundo o art, 205., hoje 202., da Constituio) e fundava nesta os assentos: o art. 205.` abriria uma excepo ao art. 1 J5., ri. 5, hoje 112,, ri. 6 (o qual, de qualquer modo, nunca poderia proibir assentos sobre normas regulamentares), () Introduzida pelo estatuto dos tribunais administrativos e fiscais (Decreto-Lei ri. 129/84, de 27 de Abril). (1) Historicamente, na maior parte dos casos a reserva de lei surgiu no confronto da administrao; no domnio criminal, surgiu no confronto da jurisdio. (1) Cfr., entre tantos, ROGRIO SOARES, Interesse pblico, legalidade e mrito, Coimbra, 1955, pgs. 72 e segs., e Princpio da legalidade e Administrao Conslitutiva, in Boleiini da Faculdade de Direito da Universidade de Coinibra, 198 1, pgs. 179 e segs.; GIULIANo AmATo, op. cit., pgs. 85 e segs.; JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pgs. 164 e seggs., e Decreto, cit., pgos. 59-60; ALFONSO Di GloVINE, Introduzione alio studio della riserva di legge nellordinaniento costituzionale italiano, Turim, 1969; VEZIO CRISAFULLI, op, cit., H, 1, pgs. 52 e segs.; ALBERTO, XAVIER, Conceito e estrutura ..., cit., pgos. 281 e segs.; Rui MACHETE, Coniencioso . . -, cit., loc. cit., pgs. 696 e Segs.; AFONSO QUEIR, A funo administrativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1977, pg. 36; DIETRICil IESCH, op. cit., pgs. 131 C SCgS.; JOS DE SOUSA E BRiTo, A lei penal na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, H, Lisboa, 1978, pgs. 197 e segs.; CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 245 e Segs. e 383 e segs.; VrEIJDE ANDRADE, Os direitos jundanientais na Constituio portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pgs. 325 e segs., e Autonomia regulanientar e reserva de lei, Coimbra, 1987; FREITAs Do AMARAL, Prin-

216 Manual de Direito Constitucional Numa dimenso menos exigente, legalidade equivale a no desconformidade da actividade administrativa e jurisdicional com a norma jurdica, seja qual for, e, num alcance mais significativo, no desconformidade com a norma legislativa (quando esta exista). Mas a onde a Constituio imponha reserva de lei, legalidade no implica somente prevalncia ou preferncia de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeio do contedo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critrios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, seno monoplio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixao primria de sentido normativo (reserva relativa) pela lei (I). No tem apenas de no ocorrer contradio com a lei. Tem de haver lei. E lei - formal e material que cabe, por exemplo, regular uma liberdade (ou seja, o traar o seu espao prprio distinto do de outros direitos e liberdades e acertar as condies do seu exerccio), ou considerar ilcito um comportamento das pessoas, ou comicipio da Legalidade, in Polis, iii, pgs. 976 e segs.; JOAQUim TORNOS MAS, La relacin entre Ia ley y el reglamento:
reserva legal y remissin normativa. Alguns asper

tos conflictivos a Ia luz de Ia jurisprudencia constitucional, in Revista de Administracin Publica, 1983, 1, pgs. 471 e segs.; IGNACIO DE OTrO, op. cit., pgs. 151 e segs.; MARIA UCIA AMARAL, Reserva de Lei, in Polis, v,
pgs. 428 e segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 18, 51 e segs. e 336 e segs.; JORGE COUTINHO DE ABREU, Op. Cit., pgS. 155 e segs.-, PAULO FERREIRA DA CUNHA, Reserva de

poderes ou poder dominante, in Nomos - Revista Portuguesa de Filosofia do Direito e do Estado, n.3-4, 1987, pgs. 73 e segs.; BARBOSA DE MELO, Sobre o problema ..., cit., pgs. 32 e 33; MARIA ROSARIA DONNARUMMA, Il principio di legalit nelta dinamica del rapporti costituzionali, Pdua, 1988; RICARDO GARCIA-MACHO, Reserva de ley y potestad reglamentaria, Barcelona, 1988; GusTAvo ZAGREBELSKY, Manuale ..., cit., pgs. 54 e segs.; n. 1 de 1990 de Quaderni Costituzionali; SERGio Fois, Sistema delle fonti e riserva di legge nel difficile incrocio tra Diritto comunitario ed interno, in La Corte Costituzionale ira Dirilto interno e Diritto comunitario, obra colectiva, Milo, 199 1, pgs. 139 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, op. cit., pgs. 31 e segs., 388 e segs. e 473 e segs.; RENATO BALDUM e FEDERICO SORRENTINO, Riserva di legge, in Enciclopedia del Diritto, XL, PgS. 1207 e segs.; Lus S. CABRAL DE MONCADA, A reserva de lei no actual Direito Pblico Alemo, Lisboa, 1992; Lus VILLACORTA MANCEBO, Reserva de ley y Constituciti, Madrid, 1994. (1) Cfr. o acrdo n.` 429/93 do Tribunal Constitucional, de 7 de Julho de 1993, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 235, de 7 de Outubro de 1993. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 217 nar uma pena, ou criar um imposto, ou determinar uma forma de interveno econmica do Estado, ou estabelecer uma incompatib Ilidade dos titulares de cargos polticos. E perante a lei quaisquer intervenes - tenham contedo normativo ou no normativo - de rgos administrativos ou jurisdicionais s podem dar-se a ttulo secundrio, derivado ou executivo, nunca com critrios prprios ou autnomos de deciso. 11 - Em especial, no confronto da administrao, a reserva de lei analisa-se no seguinte: a) Proibio de regulamentos autnomos; b) Proibio, nomeadamente, de regulamentos autnomos das autarquias locais no mbito da polcia administrativa, sem embargo do poder regulamentar prprio de que elas gozam (art. 241.o da Constituio) - pois este poder para ser exercido nos limites da Constituio, da lei e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar e se, acaso, se supusesse haver ento duas regras constitucionais em conflito este teria de ser resolvido pela preferncia da norma mais valiosa, a da reserva de lei (1);

C) Proibio de deslegalizao (como j se disse); d) Proibio ou limitao rigorosa do exerccio de poder dis(1) Neste sentido, acrdos n.01 74184 e 248/86 do Tribunal Constitucional, de 10 de Julho de 1984 e 16 de Julho de 1986, respectivamente (in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 211, de 11 de Setembro de 1984, e n. 212, de 15 de Setembro de 1986). Diferentemente, VIEIRA DE ANDRADE (Autonomia regulamentar ..., cit., pg. 32) admite regulamentos autnomos se se contiverem no ncleo fundamental das atribuies autrquicas e no afectarem seno perifericamente ou em aspectos de pormenor o alcance normativo dos domnios constitucionais protegidos pela reserva. A ttulo comparativo, v. a deciso do Conselho Constitucional francs de 18 de Janeiro de 1985 (cit. por FRANCK MODERNE, La protection et les garantias constitutionnelles des droits et des liberts en France, in Droit Constitutionnel et Droits de IHomme, obra colectiva, cit., pgs. 95-96): a aplicao de uma liberdade fundamental deve ser a mesma em todo o territrio, no pode depender de decises eventualmente divergentes das colectividades territoriais.

218 Manual de Direito Constitucional (1) Assim, explicitamente, art. 8.>, 2.`, da Constituio de 1933 segundo o projecto ri. 6/X [in Dirio das Sesses da Assenibleia Nacional, 1970, n. 59, pg. 1236(1fl. (2) Cfr. parecer ri. 36/79 da Comisso Constitucional, de 13 de Novembro de 1979 (in Pareceres, x, pgs. 167 e seas.); a declarao de voto de vencido que juntmos ao parecer n. 7/80, de 20 de Maro de 1980 (in Pareceres, xx, pgus. 23 e segs.); e a posio de SRVULO CORREIA (Legalidade ..., cit., pgs. 339-340), para quem, em matria de reserva de acto legislativo, concesso da discricionariedade deve presidir o critrio da densificao da norma na niedida do possvel e da sua abeitura para o mnimo incomprimvel de margem de livre deciso. (3) MIGUEL GALvo TELLES, Direito Constitucional ..., cit., pgas. 110-111. (4) Cfr. acrdo n. 285/92 do Tribunal Constitucional, de 22 de Julho de 1992, in Dirio da Repblica, l. srie-A, n. 188, de 17 de Agosto de 1992, ina.vinie pgs. 3973 e segs. cricionrio da Administrao (1) (ou da discricionariedade da actuao administrativa) - previso pela lei do contedo e das circunstncias das decises individuais e concretas sobre o matrias de reserva de lei, no podendo a Administrao 11 emitir juzos de oportunidade e de convenincia acerca Q delas (2); e) Quando a lei utilize conceitos relativamente indeterminados, possibilidade - e mesmo necessidade - de os trbunais apreciarem o modo como a Administrao especifica esses conceitos, pois, no havendo discricionariedade, tal especificao mantm-se ainda no mbito da interpretao e da aplicao da lei (3); Tratando-se de reserva absoluta de lei, seno impossibilidade de conceitos indeterminados, pelo menos- necessria detenninabilidade de lei ou exigncia de suficiente densidade das suas normas (4).

63. Forma de lei e fora de lei

I - A forma de lei carrega-se, em qualquer das suas variantes, de uma capacidade, virtualidade ou fora peculiar de agir e reagir. E, ligada tanto ao sentido das opes poltico-constitucionais em razo das matrias quanto distribuio das competncias Parte V - Actividade Constitucional do Estado 219 e dos actos, essa fora de lei assenta, antes de mais, no lugar fixado lei no sistema jurdico positivo estatal; assenta, como vem sendo mais usual dizer, na posio hierrquica s inferior Constituio que a ocupa Dado elementar de todos os ordenamentos modernos, ela aflora em alguns preceitos da nossa Lei Fundamental. Aflora no art. 3., ri. 3 (A validade da lei e dos demais actos ... ), no j estudado art. 112., n.o 6 (onde se fala em poder de interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar ... ), nos arts. 112.0, n.01 7 e 8, .0 199 alnea c), e 241. (subordinao dos regulamentos 1lei) e no art. 266., ri. 2 (subordinao dos rgos e a-entes administrativos Constituio e lei ... ). Z-Naturalmente, porm, a fora de lei no se confunde com a Cfr. LABAND, op, cit., ti, pgs. 353 e segs.; FEZAS VITAL, A noo de lei ..., cit., loc. cit., ano 55, pg. 354, e ano 56, pg. 34; CARR DE MALBERG, op. cit., pgs. 41 e segs.; CARLo EsposITO, La Validit delle Leggi, 1934, Milo, reimpresso de 1964, pgs. 49 e segs.; ALDO M. SANDULLI, Legge, forza di legge, valore di legge, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1957, p-s. 269 e segs., e Fonti del Diritto, in Novissimo Digesto Italiano, vii, pgs. 526 e segs.; R. E. CHARLIER, Vicissitudes de Ia loi, in Mlanges offerts Jacques Maury, obra colectiva, ti, Paris, 1960, pgs. 307 e 316; FRANCO BASSI, Op. cit., pgs. 39 e segs.; FRANCO MODUGNO, Legge, cit., loc. cit., pgs. 890 e segs., e LInvalidit della Legge, cit., ii, pgs. 3 e segs. e 10 e segs.; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., i, pgs. 206 e 211; ANTONIO RUGGERi, La gerarchia ..., cit., pgs. 35 e segs., e Fonti ..., cit., gs. 109 e segs. e 222 e segs.; MICHEL-HENRY FABRE, La loi expression de Ia soup verainet, in Revue du droit public, 1979, pgs. 341 e segs.; FRANCISCO RUBio LLORENTE, Op. Cit., IOC. cit., pgs. 417 e segs.; IGNACIO DE OTTO, Op. cit., Pg5. 149 e segs.; DIEZ-PICAZO, Op. Cit., loc. cit., pgs. 67 e segs.; Rui MEDEIROS, Valores jurdicos negativos da lei inconstilucional, in 0 Direito, 1989, pgs. 500-501; AGUSTIN DE Asis RoiG, La ley conio Juente del derecho en Ia Constitucin Espariola - Homenoje al Profesor Eduardo Garcia de Enterra, obra colectiva, 1, Madrid, 199 1, pgs. 198 e segs.; GIOVANNI QUADRi, Laforza di legge, Milo, 1992; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 796 e se-s.; OLIVEIRA AscENso, 0 Direito ..., cit., pgs. 569-570. Este ltimo Autor escreve que com o termo fora de lei estamos no dornnio das imagens. E o mesmo que falar em fora de direito subjectivo para significar que ele no pode ser violado por estranhos (pg. 569). Mas, de qualquer modo, exprime-se assim figurativamente a conformidade do pretenso facto normativo a uma regra sobre a graduao jurdica. Sendo assim, ele eficaz: a ordem jurdica outorga-lhe efeitos jurdicos (pg. 570).

220 Manual de Direito Constitucional obrigatoriedade da norma seu contedo: a obrigatoriedade da norrna legislativa para os destinatrios no implica, nem mais, nem menos do que a de qualquer outra norma jurdica. 11 - Certa doutrina (principalmente italiana) separa fora de lei e valor de lei: ao passo que o primeiro conceito diz respeito particular potncia das leis, traduzida em capacidade de inovar na ordem jurdica preexistente, o segundo envolveria o regime tpico dos actos legislativos, o tratamento a eles conferido pela ordem jurdica e que I consistiria em eles s poderem ser afectados por lei subsequente ou i por deciso do Tribunal Constitucional (1). No enxergamos interesse na distino face da Constituio portuguesa. Esta no apenas no institui um regime semelhante ao da Constituio italiana como at parece entrecruzar os dois conceitos ao referir-se a leis de valor reforado nos arts. 112., ri.<> 3, 280.0, n. 2, alnea a), e 281., no 1, alnea b). No h fora de lei que no pressuponha valor, nem valor de lei que no acarrete uma correspondente fora. Pelo contrrio, diferentes so os conceitos de eficcia, executoriedade, exequibilidade, efectividade, os quais no se reportam 1; ; categoria constitucional genrica de lei, mas sim situao concreta :1 em que se encontra esta ou aquela lei: eficcia (a no confundir com i validade) ou susceptibilidade prtica de tal lei produzir efeitos; executoriedade ou susceptibilidade de imposio dos seus comandos aos desti natrios; exequibilidade ou no dependncia de outro acto normativo para lograr efectividade; efectividade ou real aplicao ou cumprimento da lei nas situaes da vida. 111 - A fora de lei um conceito relacional, que se decompe num duplo alcance material e formal, como capacidade de dispor, positiva ou negativamente, originria ou supervenientemente, sobre as relaes e situaes da vida, e como capacidade de agir ou reagir rela~ tivamente a outros actos jurdico-pblicos. Fora de lei material positiva (ou originria) consiste na capacidade de dispor originariamente (ou, como por vezes, se diz, de
(1) ALDO M. SANDULLI, Legge, cit., loc. cii., pgs. 272 e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 221 inovar) sobre todas as matrias, sobre quaisquer relaes e situaes da vida. Fora de lei material negativa (ou supervenlente) consiste na ca pacidade de modificar, suspender, revogar ou impedir a subsistncia da regulamentao de qualquer matria por lei anterior. Fora de lei formal positiva consiste na capacidade de modifi car, suspender, revogar, destruir, eventualmente invalidar actos de outra natureza (ou de outra funo do Estado) e, em certos casos, outras leis, Fo ira de leijormal negativa consiste na capacidade de resistir ou reag

ir a actos doutra natureza (ou doutra funo do Estado) ou, em certos casos, a outras leis, no se deixando modificar, suspender, re vogar ou destruir por eles. A fora de lei mater al e a fora de lei formal positiva reconduzem-se a fora de lei activa; a forma de lei formal negativa a fora de lei passiva. A fora de lei material e a fora de lei formal positiva referem-se ao acto legislativo em si mesmo; a fora de lei formal negativa refere-se mais s normas por ele criadas. IV - 0 fundamento e o limite da fora de lei a Constituio. E limite vem a ser igualmente o Direito internacional. Por isso, assim como o regulamento, o acto e o contrato administrativo e o acto urisdicional cedem perante a lei, a lei cede perante a norma constitucional, originria ou derivada de reviso. E cede perante as normas de Direito internacional vinculativas do Estado. Por isso, noutro plano, a lei no prevalece sobre a deciso de inconstitucional idade. Qualquer tribunal, em sistema de fiscalizao difusa pode no aplicar ou desaplicar uma lei inconstitucional no caso sub judice (art. 204.); o Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucional idade com fora obrigatria geral (art. 282.); e uma lei contrria a um tratado fica submetida a fiscalizao em moldes, em parte, semelhantes [art. 70., n.o 1, alnea i), da Lei ri. 28/82, de 15 de Novembro, na redaco dada pela Lei ri. 85/89, de 7 de Setembro] (1). (1) Sobre todos estes pontos, v. Manual ..., ii, cit., pgs. 411 e segs.

222 Manual de Direito Constitucional 64. Fora geral e fora especfica de lei At agora cuidamos daquilo a que pode chamar-se fora geral de lei, a fora prpria de qualquer lei. A par dela, recorta-se uma fora especfica (ou uma pluralidade de foras especficas de lei) (1), que se traduz na peculiar consistncia atribuda a certas leis em face de outras leis na medida em que no podem ser afectadas ou contraditada por elas, margem do postulado lex posterior ... E o que acontece com o respeito das leis gerais da Repblica pelos decretos legislativos regionais [arts. 112., ri. 4, 227., ri. 1, alnea a), UU, ri. 2, alnea b), e 28 l., ri. 1, alnea c)]; com a subordinao s leis de autorizao legislativa e s leis de bases dos correspondentes decretos-leis e decretos legislativos regionais autorizados ou de desenvolvimento (art. 112., ri. 2); com a posio dos estatutos das regies autnomas em face das leis que os contradigam [arts. 28W, ri. 2, alneas b) e c), e 281.0, ri. 1, alneas c) e dfl; e, em geral, com as chamadas leis de valor reforado [arts. 112., ri. 3, 180.% ri. 2, alnea a), e 281., ri. 1, alnea b)]. Na sua origem - em Portugal como noutros paises - acha-se uma crescente complexidade tanto a nvel de forma de Estado como no entrosamento dos rgos legislativos, a expanso das tarefas pblicas e fortes imperativos materiais que apenas a Constituio pode considerar ou engendrar, e no qualquer lei frente a outras ou a terceiras leis C). Voltaremos ao assunto, de grande importncia, no ltimo captulo do presente volume. (1) A contraposio entre fora geral e fora especfica de lei aparece largamente desenvolvida, em ptica prpria, por CARLOs BLANCO DE MORAIs, As leis reforadas no nibito dos critrios estruturantes das relaes entre actos legislativos, dissertao ainda indita, Lisboa, 1995, 1, pgs. 151 e segs. e 174 e segs.
(2) Cfr. COSTANTINO MORTATI, Contenuto ZAGREBSKY, Manuale ..., cit.,

e fornia nella qualificazione e nel trattanzento degli atti norniativi, in Scritti, ii, Milo, 1972, pg. 790; FRANcisco RuBlo LLORIENTE, op. cit., loc. cit., pg. 423; GusTAvo

pgs. 63-64 (falando numa relativizao dos princpios da tipicidade da forma e da fora de lei). Parle V -Actividade Constitucional do Estado 223 CAPTULO 11 AS LEIS DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA A competncia legislativa da Assembleia da Repblica 65. Os vrios tipos de competncia legislativa do Parlamento I - Ao definir a competncia legislativa do Parlamento, 1 a Constituio no se limita a atribuir-lhe o poder de fazer leis sobre todas as matrias. Por razes vrias - tradio histrica do nosso constitucionalismo, 1mportncia particular de alguns institutos, ligao estreita de competnci as leZgislativas em sentido estrito com ComPetncias de outra ordem, necessidade de articulao com o Governo ela prev um quadro mu 1to complexo que importa dilucidar com cuidado. Justificam-se, por conseguinte, algumas contraposies: a) Entre competncia legislativa genrica e competncia leg-islativas especficas; e, b) Entre

competncia legislativa reservada e competncia legislativa concorrencial, e naquela ainda entre reserva absoluta e reserva relativa; C) Entre competncia leg 1slativa imediata e competncia legislativa mediata (1). II - A competncia legislativa genrica a competncia legislativa sem acepo ou determinao de matrias, a competncia atri1 buda pela Constituio ao Parlamento relativamente a quaisquer questes, relaes ou situaes da vida e s com os limites (crescentes, () Cfr., quanto s funes legislativas da antiga Assembleia Nacional, MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional Portugus Vigente, cit., 1970-71, pgs. 29 e segs.

224 Manual de Direito Constitucional Reserva absoluta da Assembleia

da Repblica 1 Reserva relativa 1 da Assembleia da Repblica 1

Area de competncia

concorrencial
Reserva absoluta

do Governo Cfr. o art. 68., 1.<, da Constituio brasileira, sobre matrias excludas de delegao pelo Congresso ao Presidente da Repblica.
(2) V. estes conceitos j em Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., li, pgs. 3 15 e segs., e autores citados. (3) At 1989 falava-se em tratados; mas, para evitar que o Governo aprovasse acordos em forina simplificada (no sujeitos a aprovao parlamentar) sobre essas matrias, a reviso constitucional desse ano adoptou uma designao de mbito mais largo.

como se viu) do Direito comunitrio e, em geral, do Direito internacional. A competncia legislativa especifica a competncia sobre certa ou certas matrias ou para a prtica de certo ou certos actos especificamente previstos numa norma constitucional. 111 - A competncia legislativa reservada a conferida unicamente Assembleia - Assembleia e a mais nenhum rgo (1) ou de autorizaes legis Assembleia, com possibilidade de concesso lativas ao Governo, e apenas ao Governo. Num caso fala-se em reserva absoluta, noutro em reserva relativa (2). Mas a reserva relativa de competncia legislativa ainda uma reserva absoluta, sob trs aspectos: quanto s matrias de convenes necessariamente aprovadas pela Assembleia da Repblica [art. 16LO, alnea i)l (3), quanto s matrias no abrangidas pelo poder legisla- 227., ri. 1, alneas a), b) e c)]; e quanto s mattivo regional [art rias insusceptveis de proposta de convocao de referendo pelo Governo (art- 115., ri. 2). A competncia legislativa concorrencial a que pode ser exercida tanto pela Assembleia como pelo Governo ou tanto pela Assembleia da Repblica como pelas assembleias legislativas regionais no mbito das matrias correspondentes ao interesse especfico regional.

Eis o quadro das relaes entre as competncias legislativas do Parlamento e do Governo:

Parte V - Acli,iarde Convitucional do Estado 225 IV - A competncia legislativa imediata a que se manifesta

na directa e autnoma feitura de preceitos legislativos.

tD

A competncia legislativa mediata ou por conexo a que se reporta a actos legislativos do Governo, e, em certos moldes, tambm das assembleias legislativas regionais, a que aparece associada reaulamentao legslativa que aquele ou estas emanem. ?_ Tal competncia legislativa mediata pode, por seu turno, repar1 :, tir-se em competencia a pri ori - traduzida em leis de autorl zaoes legislativas, que devem definir o sentido a observar pelos decretos-leis e pelos decretos legislativos autorizados (art. 165.0, ri. 2), donde um alcance material, e no meramente formal; e em competncia mediata a posteriori - traduzida na alterao (na alterao eventual) dos decretos submetidos ao processo de apreciao ou de ratificao [arts. 162., alnea c), 169 227., ri. 4, 2. parte] e Na competncia legsIativa imediata ou por conexo, a Assembleia ratica ou pod p e praticar actos legislativos (2), mas somente em interg dependncia ou colaborao (objectiva) com outros rgos legislativos. 66. As competncias legislativas especficas 1 - As competncias legislativas especficas do Parlamento so de duas categorias. Correspondem, umas, a competncias legislativas relacionadas com competncias polticas, nas quais se revela mais forte o cunho de deciso poltica que toma o seu exerccio. Constam do art. 161. (cuja epgrafe se oferece, de resto, bem sugestiva).
Correspondem, outras, a competncias essencialmente legislativas que a Constituio especifica enquanto versam sobre matrias

reservadas Assembleia. Constam, as da reserva absoluta, dos arts. 164., 227., ri. 1, alnea i), in fine, 255., 256. e 296., e as de reserva relativa do art. 165., n.o 1, bem como do art. 105., ri. 4. (1) A terminologia convencional. J falmos tambm em competncia- legislativa independente e em competncia legislativa conexa.
(2) J

no em caso de suspenso ou de recusa de ratificao dos decretos-leis. Cfr. infra.

15 - Manual de Direito Constitucional. V

226 Manual de Direito Constitucional Abrangendo no s as amnistias criminais mas tambm as amnistias de infraces disciplinares, incluindo em empresas pblicas: acrdos n.01 152 e 153/93 do Tribunal Constitucional, ambos de 3 de Fevereiro de 1993 (in Dirio da Repblica, 2. srie, n.0 63 e 69, de 16 e 23 de Maro de 1993).
(2) A recusa de autorizao ou de confirmao toma a forma de resoluo (art. 166.`, n. 5).

(3) Mantemos e reforamos a doutrina que j sustentvamos frente aos arts. 91. e 93.` da Constituio de 1933: v. Decreto, cit., pgs.
19 e segs.

11 - So, portanto, competncias legislativas relacionadas com competncias polticas (ou mistas, se se preferir): - A aprovao dos estatutos poltico-administrativos das regies l 1 autnomas [alnea b) do art. 161.01; -A concesso de amnistias e de perdes genricos [alnea fil (1); - A aprovao das leis das grandes opes do plano [alnea g), 1 1.8 parte]; .1 a - A aprovao do oramento [alnea g), 2 . parte]; -A autorizao ao Governo para contrair e para conceder emprstimos e realizar outras operaes de crdito que no sejam de dvida flutuante, definindo as respectivas condies gerais, e o estabelecimento do limite mximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo [alnea h)]; A autorizao e a confirmao da declarao do estado de stio e do estado de emergncia [alnea ffi (2); A autorizao da declarao da guerra e da feitura da paz [alnea m)]. III - As funes legislativas especficas constituem, por natureza, de per si, uma espao de reserva absoluta do Parlamento. A sua autonomizao no mbito da competncia do Parlamento mostra que
ia

este, e a mais nenhum outro rgo, cabe praticar os actos legisla-

tivos respectivos - porque, tenha-se sempre presente, a competncia vem da norma constitucional. E h toda uma carga histrica que no pode ser obliterada (3). Seria insustentvel dizer que o decreto-lei do Governo intercomunicvel com a lei da Assembleia da Repblica: s o nas matParte V - Actividade Constitucional do Estado 227 rias no reservadas a esta [art. 198., ri. 1, alnea a)]. Ou que os arts. 164. e 165. que falam de reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, e no as alneas do art. 161.: assim apenas por se tratar aqui de competncia essencial ou estritamente leccislativa e, em ltima anlise, por uma opo sistemtica do legislador constituinte com paralelo antes de 1976. De resto, por natureza e com base noutras disposies constitucionais, quase todas as faculdades compreendidas no art. 161. so, desde logo, expressamente cometidas Assembleia. Sem falar nas alteraes Constituio [alnea a) e aris. 284. e segs.], e no esta1

tuto de Macau (art. 292.), o que sucede com os estatutos das regies autnomas [alnea b) e art. 228.], com as leis das grandes opes dos planos [alnea g), 1. parte, e art. 91.% com o oramento [alnea g), 2. parte, e arts. 105. e 106.% com a autorizao e a confirmao da declarao do estado de stio ou do estado de emergncia [alnea n) e art. 138.] e com a autorizao de declarao de guerra e da feitura da paz [alnea ni) e art. 135.0, alnea c)]. Obviamente, apenas se compreendem autorizaes da Assembleia ao Governo, no do Governo a si proprio, seja em matria legislativa, seja em matria financeira [alneas d) e h)]. E o seu o regime, assim como o das autorizaes legislativas regionais, confirma-o (arts. 165., n.01 2 a 5, e 227.0, n.os 2 a 4). S ficariam de fora as amnistias e os perdes genricos, bem como os limites dos avales [alneasj) e h), infine]. Mas a origem do instituto da amnistia (1), a sua evoluo a par da evoluo do princpio democrtico e o carcter excepcional da sua concesso e da concesso de perdes genricos explicam de pleno a sua insero rio sistema do preceito (2) (3). Por alguns, alis, considerado um acto plural de governo (por exemplo, AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 93-94, nota. Cfr. Decreto, cit., pgs. 20-21).
(2) Sobre

amnistias, v. declarao de voto de AGUEIREDo DIAS anexa ao parecer n.` 13/79 da Comisso Constitucional, de 8 de Maio de 1979, in Pareceres, viii, pgs. 106 e segs.; o acrdo n. 308 da Comisso Constitucional, de 20 de Novembro de 1980, in apndice ao Dirio da Repblica, de 22 de Dezembro de 198 1, pgs. 21 e segs.; JOS DE SOUSA E BRUO, Sobre a amnistia ..., cit., loc. cit., pgs. 15 e segs.
(3) Sobre perdes genricos, v. acrdo n. 152195 do Tribunal Constitucional, de 15 de Maro de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 140, de 20 de Junho de 1995.

228 Manual de Direito Constitucional (1) Sobre a conjugao do art. 85.>, n.<> 1 (hoje art. 296.`, n. 1, 1-4, parte), com o art. 168.`(hoje 165.), n.` 1, alnea 1), cfr. SOUSAFRANco, As privalizaes e o sector empresarial do Estado, Lisboa, 199 1, pgs. 25 e segs.
(2) Gomr-sCANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op.

cil., pg. 912.

(3) Por outro lado, em disposio transitria da Lei Constitucional n. 1/82, recaa na reserva absoluta da Assembleia da Repblica o destino dos arquivos da PIDE-DGS e da Legio Portuguesa.

Mutatis mutandis a importncia financeira e poltica dos avales explica tambm a reserva parlamentar. IV - Clarssimo o alcance, sob esta perspectiva, dos arts. 227., ti. 1, alnea Q infine, e 296. respeitantes a adaptao do sistema tributrio nacional s especificidades regionais e a reprivatizao. Sendo competncias especificamente atribudas Assembleia da Repblica, tm de ser consideradas, de acordo com Os principios, competncias reservadas a ttulo absoluto (a despeito de, com falta de rigor sistemtico, no constarem do art. 164.0). Alis, aqueles preceitos expressamente falam em lei-quadro da Assembleia da Repblica e em Deputados; e, se no existissem, as matrias j entrariam, pelo menos, na reserva relativa do art. 165., ri. 1, alneas i) e 1), respectivamente (1). E deve ainda considerar-se includa na reserva absoluta a criao em concreto das regies administrativas prevista no art. 256.0 Menos evidente do que a definio do regime geral (2), no pode, pelo seu estreitssimo imbricamento, deixar de caber Assembleia. Alis, a criao de freguesias e concelhos no Continente tem sido sempre feita desde 1976 por deciso parlamentar - a ponto de se poder falar em costume constitucional - e isso mesmo se estabelece quanto s regies autnomas nos arts. 227., n. 1, alnea 1), e 232., ri. 1 (3). V - As nicas hesitaes referem-se alnea q) do rLO 1 do art. 165. (sobre estatuto das autarquias locais, incluindo regime das finanas locais) e ao art. 105.0, ri. 4 (sobre definio das condies a que deve obedecer o recurso ao crdito pblico). 0 art. 168., n.o 4, impe a votao na especialidade pelo PleParte V -Actividade Constitucional do Estado 229 nrio das leis abran-idas por aquela alnea, a par das leis abrangiZ. das por vrias alneas do -art. 164.; da que se supusesse, porventura, no poder a Assembleia da Repblica deixar de ser ela a fazer tais leis. No entanto, parece extremamente difcil ultrapassar a letra expressa da Lei Fundamental. 0 art., 168., n. 4, significar ento que, quando a Assembleia no conferir autorizao legislativa ao Governo sobre estatuto das autarquias locais, estar-lhe- vedado devolver para a comisso espec,ali zada a votao na especialidade da respectiva lei. Pelo contrrio, quanto ao regime do recurso ao crdito pblico, a analogia (no plano das rece 1tas do Estado) com a criao de impostos e o regime das taxas [art. 165., n. 1, alnea i)] permite concluir que se trata de reserva relativa de competncia da Assembleia (1). 1 Resta registar duas incongruncias na distribuio das matrias pelos arts. 161. e 165. As leis das grandes opes dos planos nacionais so sempre aprovados pela Assembleia da Repblica [art. 161.`, alnea g), 1. parte], mas o regime dos planos pode ser objecto de autorizao legislativa [art. 165.` ti.` 1, alnea m)]. E o mesmo se passa com a autorizao de emprstimos [art. 161.`, alnea h)], em face da lei definitria do respectivo regime (art. 105.`, n.` 4) (2). 67. 0 mbito das reservas dos arts. 164. e 165.

1 - No texto 1nicial da Const 1tuio, afora o art. 164.0 (hoje 161.), s havia o art. 167.o (hoje 164.) como nortria de reserva, na linha (de resto, com larga extenso) do art. 93. da Constituio de 1933 (desde 1951); e o art. 167.o era completado pelo art. 168.o (hoje 165.) sobre autorizaes legislativas. Neste sentido, JORGE SILVA E SOUSA, Natureza jurdica da autorizao parlanientar de emprstinios, in 0 Direito, 1990, pgs. 300 e segs.
(2) A reviso constitucional de 1997 corrigiu a anloga incongruncia que havia a respeito do oramento e da respectiva lei de enquadramento [antes, arts. 164., alnea h), e 168., n. 1, alnea p)].

230 Manual de Direito Constitucional Na reviso constitucional de 1982, procurando-se alargar o domnio prprio do Parlamento e tendo em conta 0 maior ou menor melindre das matrias, desdobrou-se o elenco inicial e acrescentaram-se-lhe novas alneas. Assim, o art. 164. actual passou a versar sobre a reserva absoluta de competncia legislativa - equivalente a um conjunto mnimo de decises legislativas directas e imediatas do Parlamento - e o art, 165. ficou a tratar, simultaneamente, das matrias de reserva relativa e do regime das autorizaes legislativas. E as revistas constitucionais de 1989 e 1997 mantiveram esse esquema. Il - Na reserva do art. 164. cabem matrias atinentes s diversas grandes divises da Constituio: - Matrias atinentes estrutura do Estado: as das alneas fl, g) e s); - Matrias atinentes aos direitos fundamentais: as das alneas e), h), 1), o) e, em parte, a), d), j), 1) e q); - Matrias atinentes organizao econmica: as das alneas r) e t); - Matrias atinentes organizao do poder poltico: as das alneas a), b), c), d), j), 1), m), n), p), v) e, em parte, e), h), q) e u); - Matrias atinentes garantia da Constituio: as da alnea c). Tendo em conta o regime constitucional das leis orgnicas, j apontado, pode dizer-se que as matrias das alneas correspondentes constituem uma espcie de reserva absoluta qualificada de competncia legislativa. III - Na reserva relativa encontram-se matrias de todas as trs partes de Direito constitucional substantivo: - Matrias concementes aos direitos fundamentais: as das alneas a) a h) e, em parte, Q s) e z); - Matrias concernentes organizao econmica: as das alneas i) a o) e u) a z); Matrias concementes organizao do poder poltico: as das alneas p) a t) e aa). IV - Seria elucidativo ou interessante a vrios ttulos examinar as diversas peas deste mosaico, confrontar as alneas dos dois Parte V -Actividade Constitucional do Estado 231 artigos e referir as razes histricas da sua presena e do seu maior ou menor alcance. Esta tarefa no pode agora ser aqui levada a cabo (1). Basta salientar que de uma perspectiva eminentemente poltica que a Lei Fundamental coloca certas matrias na reserva absoluta e outras na reserva relativa, faz de umas objecto de leis orgnicas e de outras no. Ou que submete algumas leis a uma maioria qualifiCada de aprovao (art. 168., ri. 6) ou a veto qualificado do Presidente da Repblica (art. 136.0, n.o 3). Tudo reside nessa ponderao (que, alis, tem variado ao longo das sucessivas revises constitucionais). V - Sendo desta ndole os objectivos dos preceitos no vale muito a pena esboar uma construo jurdica acerca da repartio das matrias pelos dois artigos. Seria tentador reconduzir as leis orgnicas Constituio material no incorporada na Constituio forrnal (2). E, por certo, todas as normas que contenham (excepto, algumas das bases gerais da organizao das Foras Armadas ou das normas sobre o sistema de informaes ou sobre finanas regionais) sero normas materialmente constitucionais, verdadeiras normas de Direito constitucional (3). Mas no sero as nicas: s-lo-o igualmente as normas sobre direitos, liberdades e garantias, sobre sectores de propriedade de meios de produo, sobre o Conselho Econmico e Social ou sobre os

tribunais em geral (sem esquecer os estatutos polticos-administrativos regionais ou os regimentos parlamentares). (1) Cfr., no entanto, os nossos estudos j citados A competncia legislativa no domnio dos impostos ... e Os princpios constitucionais da legalidade e da aplicao da lei mais favorvel em matria criminal. E, em geral, GomF-s CANOTILHo e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 662 e segs.
(2)

Ou ao ncleo fundamental da Constituio (assim, MOREIRA DA SILVA, Das leis orgnicas na Constituio da Repblica Portuguesa, Lisboa, 1991, pg. 60).

o
(3)

Cfr. Manual ..., li, cit., pgs. 40 e segs.

232 Manual de Direito Constitucional 68. Sentido das normas de reserva I - A incluso de qualquer matria na reserva de competncia da Assembleia da Repblica, absoluta ou relativa, n totum. Tudo quando lhe pertena tem de ser objecto de lei da Assembleia da Repblica (ou de lei e decreto-lei autorizado, tratando-se de reserva relativa). S no se depara esta regra, quando a prpria Constituio estabelece diferenciaes por falar em bases, em bases gerais, ou em regime geral das matrias, como sucede nas alneas d) e i) do art. 164.1 e nas alneas d) a h), ri), t), u) e z) do art. 165.o (1). Seguindo a anlise proposta num acrdo do Tribunal Constitucional, podem ento ser discemidos trs nveis: l.) um nvel mais exigente, em que toda a regulamentao legislativa da matria reservada Assembleia da Repblica; 2.) um nvel menos exigente, em que a reserva da Assembleia se limita a um regime geral, ou seja, em que compete Assembleia definir o regime comum ou normal, sem prejuzo de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo ou, se for caso disso, pelas assembleias legislativas regionais; 3.) um terceiro nvel, em que a competncia da Assembleia da Repblica reservada apenas no que conceme s bases gerais dos regimes jurdicos das matrias (2). Deste modo, hoje, existe reserva de regime geral - sempre reserva relativa - quanto punio das infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social, e quanto aos respectivos processos [alnea d) do ri. 1 do art. 165.]; quanto requisio e expropriao por utilidade pblica [alnea e)]; quanto ao arrendamento rural e urbano [alnea h)]. Reserva absoluta s de bases gerais ou de bases d-se a res(1) Pelo contrrio, quando a Constituio fala em reginie nas alneas b), e) e p) a v) do art. 164. e nas alneas n), r), x) e aa) do art. 165., em estatuto na alnea ni) do art. 164. e nas alneas p) e q) do n.> 1 do art. 165. ou em sistema na alnea o) do art. 165., atribui Assembleia da Rep(tblica a totalidade da regulamentao.
(2)

Acrdo*n. 3/89, de 11 de Janeiro de 1989, in Dirio da Assenibleia da Repblica, 2. srie, n.` 85, de 12 de Abril de 1989, p-. 3632.

Parte V - Acf ividade Constitucional do Estado 233 peito da organizao, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Foras Armadas [alnea d), 2. parte, do art. 164.] e a respeito do sistema de ensino [alnea i)]. E daqui se aproximam a adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais [art. 229., n.o 1, alnea i)] e o enquadramento das reprlvatizaes (art. 296.). Reserva relativa, por seu turno, encontra-se a respeito das bases do sistema de segurana social e do servio nacional de sade [alneal) do ri. 1 do art. 165.% do sistema de proteco da natureza, do equ 1lbrio ecolgico e do patrimnio cultural [alnea g)], da poltica agrcola [alnea n)], do regime da funo pblica [alnea t)], do estatuto das empresas e das fundaes pblicas [alnea x)] e do ordenamento do territrio e do urbanismo [alnea z)]. Nas demais alneas dos arts. 164.o e 165., a reserva - seja absoluta ou relativa - abrange a totalidade das matrias. 11 - Algumas das alneas prestam-se a dificuldades de leitura, quer pelo teor da sua formulao, quer pelo modo como entroncam nas normas constitucionais de fundo definidoras dos correspondentes institutos (1). face dos grandes princpios poltico-constitucionais, deve adoptar-se a interpretao que seja mais adequada ao primado do Parlamento; deve preferir-se, seno uma interpretao extensiva, pelo menos uma interpretao no restritiva; e, na dvida, deve preferir-se a reserva absoluta e no a relativa, e a

reserva total, e no a parcial (2). A jurisprudncia constitucional, posta perante a necessidade de interpretar as vrias alneas dos arts. 164. e 165.0, tem vindo, quase sem oscilao, a pronunciar-se nesta senda (3). (1) Cfr. MIGUEL LOBo ANTUNES, Les Rapports entre les Pouvoirs Publics, in La Justice Constitutionnelle au Portugal, obra colectiva, Paris, 1989, pgs. 298 e segs.
(2)

Cfr. GoMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op, cit., pgs. 663-664, aludindo ao princpio da conformidade funcional.

Cfr., desde logo, parecer n. 4181 da Comisso Constitucional, de 19 de Maro de 1981, in Pareceres, xiv, pgs. 205 e segs.; acrdo n. 25188 do Tri(3)

234 Manual de Direito Constitucional bunal Constitucional, de 20 de Janeiro de 1988, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 106, de 7 de Maio de 1988; acrdo ri. 273/88, de 11 de Novembro de 1988, ibidem, ri. 40, de 17 de Fevereiro de 1989. No acrdo ri. 25/88, o Tribunal chegou mesmo a afirmar que, em caso de dvida, deve definir-se a interpretao mais favorvel ao alargamento das competncias reservadas da Assembleia (cit., loc. cit., pg. 4154). Algo diferentemente, acrdo ri. 142185, de 30 de Julho de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, de 7 de Setembro de 1985. (1) V. a justificao no relatrio da proposta de lei, cit., loc. cit., pg. 1048-13. (2) V. o parecer da Cmara Corporativa, cit., loc. cit., pg. 655; e o parecer da Comisso Eventual da Assembleia, cit., loc. cit., pg. 2029.
(3) Um

exemplo ainda: em matria de impostos, nunca seria de admitir que a reserva no funcionasse quando a lei se propusesse beneficiar os contribuintes (v. acrdo n. 48/84 do Tribunal Constitucional, de 31 de Maio de 1984, in Boletinz do Ministrio da Justia, ri. 348, Julho de 1985, pgs. 213 e 214).
(4) V.

a declarao de voto anexa ao parecer n. 31/79 da Comisso Constitucional, de 8 de Novembro de 1979, in Pareceres, x, pgs. 77-78. III - Em caso algum, seria legtimo o Governo substituir-se Assembleia da Repblica no tratamento de qualquer matria reservada, por ocorrer vazio legislativo ou mesmo inconstitucional idade por omisso. - Aquando da ltima reviso da Constituio de 1933, a hiptese foi, todavia, encarada quando fosse para alargar as garantias dos particulares (1). Ela seria afastada, at porque iria gerar um contencioso a propsito da determinao como mais ou menos favorveis aos particulares destes ou daqueles preceitos (2). Por maioria de razo, tal hiptese seria in fintine de repelir frente Constituio de 1976. Seja qual for o pretexto, o Governo no pode nunca legislar em matrias de reserva absoluta e, salvo autorizao da Assembleia, em matrias de reserva relativa (3). IV - A reserva de competncia tanto para a feitura de normas legislativas como para a sua interpretao, modificao, suspenso ou revogao, lembre-se de novo (4). E tanto para a feitura de novas normas quanto para a decretao, em novas leis, de normas preexistentes. Ao arrepio deste postulado, a jurisprudncia constitucional j admitiu decretos-leis sem autorizao legislativa que reproduzissem Parte V -Actividade Constitucional do Estado 235 ou renovassem normas j vigentes sobre matrias de reserva parlamentar (1), ainda que, depois, tenha passado a entender que o carc ter no inovatrio no dependia apenas da considerao da norina em si mas tambm da considerao global do regime ou do diploma em que se situasse (2). V - Como resulta do princpio da competncia, a reserva parlamentar, absoluta ou relativa conforme as matrias compreende a execuo de tratados internacionais no auto-exequveis por s 1 mesmos e a transposio de directivas comunitrias. VI - Do mesmo princpio decorre a completa 1mposs 1 bilidade de sanao da inconstituc ion al idade orgnica de decreto-lei ou de decreto legislativo regional por acto da Assembleia da Repblica que, a seguir, verse sobre a matria dele objecto - seja lei, seja acto praticado no decurso de procedimento de apreciao ou ratificao (3). VII - Quase escusado ser insistir em que, a despeito de quanto acabmos de reiterar, tem de se manter bem separada a esfera de poder legislativo da esfera de poder regulamentar. Naturalmente, a reserva de competncia da Assembleia da Repblica no tolhe o exerccio de poder regulamentar (de execuo), salvo quando, como se referiu acima, haja reserva absoluta de lei; e o poder regulamentrio no compete Assembleia da Repblica, (1) Assim, entre vrios, parecer n. 2/79 da Comisso Constitucional, de 19 de Janeiro de 1979, in Pareceres, vii, pg. 193; parecer ri. 17/82, de 20 de Maio de 1982, ibideni, xix, pg. 256; acrdo ri. 1/84 do Tribunal Constitucional, de 11 de Janeiro de 1984, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri.> 97, de 26 de Abril de 1984; acrdo ri. 212/86, de 18 de Junho de 1986, ibident, 1 . srie, n.` 15 1, de 4 de Julho de 1986; acrdo ri.

423187, de 27 de Outubro de 1987, ibideni, 1. srie, n. 273, de 26 de Novembro de 1987.

(2) V.

acrdo ri. 407/89, de 31 de Maio de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri.> 212, de 14 de Setembro de 1989, pg. 9209; acrdo n.< 37319 1, de 17 de Outubro de 1991, ibidem, ]. srie, n.` 255, de 6 de Novembro de 1991, pgs. 5661-5662.
(3) Cfr.

infra.

236 Manual de Direito Constitucional mas sim ao Governo [art. 199., alnea c)] e,quanto s regies autnomas, s respectivas assembleias [arts. 232., n. 1, e 22U, ri. 1, alnea d)] ou aos respectivos governos (art. 233., n.o 4) (1). 2. 0 processo legislativo 69. 0 procedimento legislativo parlamentar Seja qual for o rgo competente para a emanar, a lei resulta necessariamente de um processo ou procedimento (2); resulta de uma sucesso de actos de vria estrutura e relativamente autnomos encadeados para um fim; corresponde ao momento conclusivo desse processo ou procedimento (3). (1) Cfr. parecer n. 3/82 da comisso Constitucional, in Pareceres, XVIII, pgs. 141 e segs.; parecer ri. 2/79, ibidem, ix, pgs. 9 e segs.; parecer n. 9/81, 1 ibidem, xi, pg. 245; acrdo ri. 82/86 do Tribunal Constitucional, de 18 de Maro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 76, de 2 de Abril de 1986.
(2) Na

Constituio brasileira, fala-se em processo legislativo para designar o exerccio do poder legislativo e os respectivos tipos de actos (arts. 59. e segs.), e no propriamente a formao desses actos. Cfr. MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 192 e segs.

(3) Cfr. VINCENZO GUELLI, Concezioni dello Stato e del Diritto e iecnica

legislativa nelle teoria del procedinzento legislativo, in Rivista Triniestrale di Diritto Pubblico, 1956, pgs. 949 e segs.; SERio GALEOTri, Contributo alia teoria del procedimenio legislativo, cit.; FRANCESCO COSENTINO, Note sui principi della procedura parlanientare, in Studi sulla Costituzione, obra colectiva, ii, Milo, 1958, pgs. 395 e segs., MIGUEL GALvO TELES, Direito Constitucional.--- cit., pgs. 78 e segs.; CHRISTIAN STARCK, op. cit., pgs. 223 e SegS.; JORGE X1FRA HEROS, El Proceso Legislalivo, Madrid, 1961; VITrORIO DI CIOLO, Procedinienio legislativo, in Enciclopedia del Diritto, XXXV, 1986, pgs. 548 e sces.; CI]ARLES-ALBERT MORAND, La fornialion et Ia nzise en oeuvre du droit, in Pouvoirs, 1987, n.> 43, pgs. 73 e segs .; MARIA ASUNCIN GARCIA MARTINEz, El procedimiento legislativo, Madrid, 1987; Law in the Making, obra colectiva, ed. por ALESSANDRO PIZZORUSSO, CiL; BENIGNO PENDAS GARCIA, Procedimiento legislativo y calidad de Ias leyes, in Revista Espafiola de Derecho Constitucional, n. 28, Janeiro-Abril de 1990, pgs. 75 e segs.; PALOMA B IGLINO CAMPOS, Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, 199 1; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pg. 941; NELSON DE SOLISA SAMPAio, 0 processo legislativo, 2. ed., Belo Horizonte, 1996. Cfr., numa perspectiva Parte V - Actividade Constitucional do Estado 237 No entanto, para l da reconduo genrica ao conceito de processo ou procedimento nos moldes apontados em ca tulo ainterior, e p abe sempre salientar as especificidades do processo legislativo. Se no pode assimilar-se o procedimento administrati o ao processo v judicial, to pouco se justificaria assimilar o proc 1 esso ou procedimento legislativo ao procedimento administrativo. H que ter em devida conta os elementos polticos que envolvem os elementos estritamente jurdicos, quer aqueles que se manifestam no seio dos rgos do poder quer os que brotam da dIalctica com as influncias e as pressoes vindas da sociedade civil. Os acordos pol~ ticos, as relaes de fora entre os vrios grupos polticos, as situaes contingentes, as regras de cortesia constitucional conferem ao

processo legislativo caractersticas prprias e irrepetveis (1). 11 - H um processo legislativo no mbito da Assembleia da Repblica, com uma pluralidade de formas; processos legislativos no mbito das duas assembIeias legislativas regionais, muito semelhantes ao processo legislativo parlamentar (naturalmente); e o processo dos decretos-leis do Governo, este com caractersticas algo diferentes por causa da estrutura peculiar do i-,-o (dominado pela unidade poltica decorrente do princpio da solidariedade ministerial do 11 art. 189. da Constituio) (2). Aqui, apenas ser estudado o processo ou procedimento legislativo no mbito da Assembleia da Repblica (aquele que, de resto, suscita problemas mais complexos e interessantes). 70. A regulamentao do processo legislativo parlamentar 1 - As normas ordenadoras do processo ou procedimento legislativo parlamentar constam da Constituio (sobretudo, arts. 167.0 mais ampla, sobre a deciso do poder nos processos jurigenas, MIGUEL REALE, Fontes ..., cit, pgs. 5 1 e segs. (1) Assim, por todos, VITTORIO DE CIOLO, op. cil., loc. cit., pg. 949.
(2) Sobre

o processo dos decretos-leis na Constituio de 1933, V. Decreto, cit., P,-S. 29 e segs.; e na de 1976, alguns estudos constantes da obra colectiva A feitura das leis, ii, pgs. 13 1 e segs.

238 Manual de Direito Constitucional e segs.) (1), do Regimento (arts. 130. e segs.) e, ainda, quanto a aspectos relativos interveno de certos rgos ou de certas organizaes, de algumas leis ordinrias avulsas. - J nos referimos ao regimento como lei interna com determinada

eficcia, como acto a se, que no toma a forma de lei, nem a de resoluo (2). E, naturalmente, ele que dispe sobre as suas alteraes, as quais tm de ser aprovadas por maioria absoluta dos Deputados presentes (art. 291., n 4) (3). Alm das normas jurdicas escritas, h ou pode haver normas consuetudinrias de maior ou menor importncia, e o terreno tem-se revelado sempre dos mais propcios implantao de praxes e convenes (4). Seria redutor e empobrecedor no prestar ateno a umas e outras.
11 -

0 regimento distingue entre processo legisIativo comum e processos legislativos especiais (aprovao dos estatutos das regies autnomas, aprovao do estatuto do territrio de Macau, autorizao e ratificao da declarao de estado de stio ou do estado de emergncia, autorizao para declarar a guerra e para fazer a paz, autorizaes legislafivas) a que acrescem os processos das leis do plano e do oramento (arts. 217. e segs.). Regra bsica a aplicao das regras do procedimento legislativo comum, salvo quando no esteja estabelecido um processo especial. E essas regras tambm valem a ttulo subsidirio na reviso constitucional (arts. 284. e segs. da Constituio) (5) e at nas alteraes ao regimento (art- 291., n.Os 1 e segs.). (1) No captulo 11 (Competncia) do ttulo da Assembleia da Repblica. Curosamente, nas Constituies anteriores de 1933, havia captulos inteiros sobre exercicio do poder legislativo ou sobre proposio, discusso e promulgao das leis.
(2) No entanto, erradamente, o prprio regimento fala em resoluo (art. 29 l. n.` 5) e tem sido esta a forma adoptada para as alteraes introduzidas desde h alguns anos. (3) A par do regimento geral da Assembleia, cada comisso parlamentar elabora o seu regimento (art. 115.), necessariamente quele subordinado. (4) Sobre a distino entre costume constitucional, praxes e convenes constitucionais, v. Manual ii, cit., pgs. 126-127. (5) V. Manual ii, cit., pgs. 163 e segs. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 239 A Constituio (art. 17V) e o regimento (arts. 285.0 e segs.) admitem ainda um processo de urgncia. III - A preterio das norrnas constitucionais sobre procedimento legislativo deteri-nina inconstitucional idade com as inerentes

consequencias (arts. 277. e segs. da Constituio). A preterio das normas regimentais (salvo das que reproduzam normas constitucionais) equivale to s aos chamados vcios interna corporis acta (1). Estes no podem ser impugnados em tribunal e, quando muito, envolvem irregularidade. A Constituio no estende ao regimento a garantia da constitucional idade e da legalidade, nem cria nenhum regime especfico (decerto em homenagem ainda separaO de poderes, mas em detrimento da coerncia do Estado de Direito) (2). 71. As fases do procedimento I - Assumindo o processo ou procedimento legislativo, por natureza, uma dimenso temporal, os actos em que se desdobra ho-de situar-se uns em relao aos outros em diversos

momentos; e toma-se adequado e conveniente agrupar os actos mais prximos e afins em fases relativamente homogneas, identificadas por funes especficas (3). Cada fase ou perodo fraco de um tempo longo, uma parte do iter a percorrer pela Assembleia e pelos outros sujeitos previstos na Constituio, em interdependncia com ela (art. 111.0). Por seu tumo, cada fase tem de ser entendida tambm como um procedimento a se, com as suas prprias subfases. E tanto a unidade de cada (1) Sobre o problema clssico dos interna corporis, v., por todos, CARLO EsposiTo, La Validit ..., cit., p-s. 296 e segs.; ou FRANCO MODUGNo, LInvalidit ..., cit., ii, pgs. 173 e segs.E, entre ns, recentemente, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 929; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cil., pg. 712.
(2) Diversa a necessria sujeio das normas regimentais, como quaisquer normas jurdicas, ao controlo jurisdicional da constitucional idade. (3) Cfr., por todos, SERio GALEOTTI, op. cit., pgs, 105 e segs. e 223 e segs.

240 Manual de Direito Constitucional (1) Cfr. supra.

(2) SERio GALEOITI, op, (3)

cit., pg. 234.

Ibideni, pgs. 241 e segs. Cfr. a tripartio de MIGUEL, GALVO TELES (Direito Constitucional, cit., p,as. 78-79): formalidades preparatrias, formalidades integradoras do acto principal e formalidades complementares. Direito Constitucional, cit., pgs. 942 e segs.

(4) GoMES CANOTILHO,

(1) Cfr., por todos, SERio GALEO171, op. cif., pgs. 273 e segs.; ALESSANDRO PIZZORusso, La pubblicazione degli atti norniativi, Milo. 1963; GomFs CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 947 e segs.
(6)

Cit., pgs. 122 e segs.

fase quanto a unidade global do procedimento deriva das regras jundicas a partir das quais se articulam as vontades - concordantes ou eventualmente discrepantes - dos vrios intervenientes e se alcana 1 1
1

(ou deixa de alcanar) a lei como norma ou conjunto de normas.

0 procedimento tende a esse acto final e complexivo, mas a validade dos actos correspondentes a cada fase condio de validade do acto final (1). No h compartimentos estanques, mas solidariedade e centralidade da Assembleia. II - E possvel adoptar mais de um critrio de ordem funciona] para destrinar as fases do processo ou procedimento legislativo. Um dos mais consagrados consiste no grau de eficincia das diversas fases perante a lei como acto final total (2), enunciando-se ento uma fase de iniciativa ou de instaurao do procedimento, uma fste constitutiva ou perfectiva e uma fase integrativa de eficcia (3). Assim como h quem formule cinco fases - de iniciativa, instrutria, constitutiva, de controlo e de integrao de eficcia (4). Por ns, propomos quatro fases: a da iniciativa, a da apreciao ou consulta, a da deliberao ou da discusso e votao e a da promulgao e do,controlo. Mas assentimos em que a fase constitutiva . f ou perfectiva no pode deixar de ser a da deliberao. Quanto i publicao, ela situa-se j fora do processo; diz respeito norma em si, desprendida do acto legislativo, e no propriamente a este (5). 1 III - Em Contributo para unia teoria da inconstitucionalidade (6), escrevemos que o processo legislativo se completaria com a aprovao parlamentar, sendo a lei, uma vez votada, um acto juridicamente vlido. SimParte V - Actii,idade Constitucional do Esrado 241 plesmente, tratar-se-ia de uma validade suspensa at que se verificasse a promulgao ou, em caso de recusa, a nova votao por maiora qualificada; ou de validade pendente se esta no fosse atingida. Mas, mais tarde (1), altermos esse entendimento e passmos a tomar a promulgao como parte do processo. E esta segunda maneira de ver que nos parece prefervel, por diversos motivos: porque os processos e procedimentos jurdico-constitucionais so quase sempre heterogneos; porque h uma dialctica entre deliberao do Parlamento e promulgao e veto; porque o princpio constitucional de separao e interdependncia de rgos de soberania (art. 111.`).

Em contrapartida, mantemos a opinio de que a promulgao (bem como a referenda ministerial que se lhe enxerta) representa uma condio de eficcia (2) e que verdadeira inexistncia jurdica apenas a que se d por falta de aprovao parlamentar (3). certo que a Constituio de 1976 (art. 137. hoje), na sequncia da de 1933, aps 1935 (art. 81.`, n. 9), declara juridicamente inexistente a lei sem promulgao; porm, no se confundem a anlise estrutural do fenmeno e a consequncia jurdica negativa cominada pela norma constitucional para determinada situao. IV - 0 processo legislativo parlamentar (tal como, de resto, o v cisstudes provocadas processo dos decretos-leis) est sujeito s 1 1 pelo desencadear de um processo de referendo. E pode acontecer, em face dos amplos termos dos n.Os 2, 4, 5 e 10 do art. 115. da 1 Constituio, que num processo legislativo parlamentar j em marcha entre a iniciativa e a votao final global - se enxerte, suspendendo-o, um processo referendrio (art. 4. da Lei n.o 45/91). A resposta positiva ou negativa do eleitorado pergunta ou s perguntas submetidas a referendo determina a obr,gao de aprovar ou de no aprovar o correspondente acto legislativo (arts. 233. e 235. da Lei n.o 45/91, respectivamente) (4). Na primeira hiptese, o processo ter de ser retomado; na segunda, ter de ser encerrado. (1) Em Decreto, cit., pgs. 20 e segs.
(2)

Contributo ..., cit., pgs. 123 e 125. No mesmo sentido, Rui MEDEIROS, Valores ..., cit., pgs. 537 e segs.

Contributo ..., cit., pg. 124. (3) (4) Cfr. infra.

16 - Manual de Direito Constitucional. V

242 Manual de Direito Constitucional 72. Iniciativa legislativa e competncia legislativa I - A iniciativa legislativa - consoante as pticas, primeira fase do procedimento ou faculdade de o abrir - no se confunde com a competncia legislativa. So conceitos, evidentemente, diversos: iniciativa legislativa significa propor a lei, competncia decretar a lei. Em rgos singulares, o momento de iniciativa de um acto e o de deciso podem coincidir ou, mesmo quando coincidam, no se distinguir juridicamente (). J no, por natureza, em rgos colegiais, nos quais a competncia tem de ser sempre dinamizada por algum ou alguns dos seus titulares ou a partir do exterior (2); j no no Parlamento e para efeito do processo ou procedimento legislativo. Sem a iniciativa no pode haver deliberao, mas a iniciativa s por si no muda a ordem jurdica, nem se projecta nas relaes e situaes da vida. Sem a iniciativa no pode exercer-se a competncia, mas precisamente competncia legislativa vem a ser o poder de deliberar sobre o texto em que aquela se traduz, aprovando-o ou rejeitando-o. Sem a iniciativa - vinda de um ou de vrios membros do Parlamento ou de outros sujeitos constitucionais - no se desencadeia o procedimento, mas fazer a lei obra do Parlamento como um todo, como rgo do Estado. Observe-se, entretanto, que na generalidade dos casos a ini-

ciativa tem a mesma natureza da competncia - a natureza de poder funcional. Os Deputados e outros sujeitos agem ao servio do interesse pblico, e no de qualquer interesse seu. Apenas pode falar-se em direito na hiptese de iniciativa de cidado8 ou de grupos de cidados - ou seja, na hiptese de iniciativa popular ou social (3). Como sucede com a maior parte dos actos de competncia do Presidente d Repblica, salvo com aqueles em que tem de haver um parecer ou uma audio prvia de outro rgo ou outros sujeitos [art. 133.>, alneas e), e 1), C art. 135.`, alnea c)].
(2) Cfr.

Deputado, cit., pg. 28. popular, in Verbo, xxxl, pgs. 729-730.

(3) V. JORGE MIRANDA, Iniciativa

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 243 11 - No Direito portugus, apresenta-se ntido o contraste no tocante a iniciativa entre as Constituies do sculo xix e as do sculo xx, entre as Constituies da monarquia liberal mais prximas de uma concepo algo rgida de separao de poderes e as Constituies republicanas submetidas prova dos factos. Nas primeiras, a iniciativa directa das leis somente pertencia aos Deputados. Os Secretrios de Estado podiam, contudo, fazer projectos, os quais, depois de examinados por uma comisso das Cortes poderiam ser convertidos em projectos de leis (art. 105. da Constituio de 1822, arts. 45.` e 46.` da Carta Constitucional e art. 64.` da Constituio de 1838) (1). Em termos algo diversos, na Constituio de 1911 a iniciativa de todos os projectos de lei competia indistintamente a qualquer dos membros do Congresso ou do Poder Executivo, devendo, porm, em certas matrias o processo comear na Cmara dos Deputados (arts. 23. e 28.`) (2); na Constituio de 1933 ao Governo ou a qualquer dos membros da Assemblia Nacional (art. 97.`) (3) (4); e na Constituio de 1976 compete aos Deputados, ao Governo e, no respeitante s regies aut~ nomas, s suas assembleias (art. 167.`), bem como, aps a reviso de 1982, aos grupos parlamentares e, aps a de 1997, aos grupos de cidados. III - A tendncia actual, um pouco por toda a parte, para uma separao cada vez mais ntida entre rgos com competncia legislativa e rgos e sujeitos de iniciativa; e, por conseguinte, para se alargar cada vez mais o elenco das entidades com poder ou direito de desencadear um procedimento.

Assim, no Brasil, a iniciativa das leis cabe no s a qualquer membro

(1) Cfr. LopEs PRAA, Op. cit.,

2. parte, i, pgs. 293 e segs.; ALBERTIO Dos REIs, Cincia Poltica ..., ..., cit., pg. 381.

cit., pg. 294.

(2) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio (3) Na

Constituio de 1933, a partir da Lei ri. 1963, de 18 de Dezembro de 1937, previramse tambm formas de pr-iniciativa, atravs de projectos de propostas de lei submetidos a parecer da Cmara Corporativa (art. 105.`). Por outro lado, chegou ainda a ser preconizado,

conquanto sem fazer vencimento, um poder de iniciativa da prpria Cmara (no parecer sobre a reviso constitucional de 1945, in Dirio das Sesses da Assembleia Nacional, pg. 407; e no projecto de reviso do Deputado Duarte Amaral de 1959, ibidem, 1959, pg. 413).
(4) V.

Deputado, cit., pgs. 30 e segs.

244 Manual de Direito Constitucional ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica mas tambm ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos na Constituio (art. 61. da Constituio de 1988) (1). IV - Para l da titularidadQ jurdica, a prtica revela um Mume maior de iniciativas (ou de iniciativas com xito) provenientes do Executivo do que dos membros do Parlamento. E no s agora que isto se verifica; tambm no deixava de se verificar no sculo xix. Precisamente porque a lei se reveste de contedo ou de implicaes de ordem poltica e porque Presidente ou Governo para cumprir os seus objectivos carecem de leis que lhes sejam adequadas, o trabalho legislativo parlamentar propende a sofrer, em todos os pases, o seu influxo constante e predominante. Em Portugal, desde 1976, o modo como tem sido exercida e levada at ao fim a iniciativa legislativa tem acompanhado as variaes do sistema poltico (2). Em pocas de Governo minoritrio ou sem base parlamentar observa-se o aumento das leis de iniciativa dos Deputados, ao passo que com Governos maioritrios, sobretudo de um s partido, se regista o seu declnio em favor do papel dirigente das propostas governamentais (embora o nmero de projec(1) Sobre a iniciativa legislativa em Direito comparad .0, V. SPAGNA MUSSO, Viniziativa nella formazione delle leggi italiane, Npoles, 1958; F.AusTO CUOCOLO, Iniziativa legislativa, in Enciclopedia del Diritto, xxi, 197 1, pgs. 6 10 e segs.; SLIMANE LAKROUFF, Le droit damendement, in Reme du droit public, 199 1, pgs. 437 e segs.; ANTNio TORRES DEL MORAL, Principios de Derecho Constitucional Espaol, 3. ed., Madrid,
1992, 1, pgs. 235 e segs.; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 71 e 138 e segs.; CLMERSON MERLIN CLVE, Atividade legislativa .... cit., pgs. 94 e segs.; ERic BLoW, op. cit., IOC. cit., pgs. 743e segs.; GIANCARLo ROLLA, Manuale di Diritto Pubblico, Turim,

1996, pgs. 504 e segs.; IAN LoVELAND, Constitutional Law - A Critical Introduction, Londres, 1996, pg. 152; DmITRi GEORGEs LAVROFF, op. cit., pgs. 692 e segs.
(2) Sobre os sucessivos Governos desde 1976, v. Manual ..., i, cit., pgs. 408 e409.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 245 tos de lei, Mesmo sem viabilidade, continue a ser bastante grande em comparao com o da maior parte dos pases europeus (1) (2. Mas, ao lado dos aspectos estritamente polticos, h aspectos organizativos que no menos contribuem para que grandes ou mais dificeis diplomas sejam de iniciativa governamental. 0 nosso Parlamento (como os de outros pases) no tem sabido, querido ou podido obter os instrumentos indispensveis ao cabal desempenho da sua funo, tais como a contrataao de especialistas ou a celebrao de convnios com instituies cientficas e universitrias para a preparao de anteprojectos e a disposio dos necessarios recursos financeiros (3). 73. Iniciativa legislativa e impulso legiferante 1 - Noutro plano, cabe tambm distinguir iniciativa legislativa de outro conceito (4) - o de impulso legislativo ou legiferante. A iniciativa, sendo em si um acto poltico, situa-se j no interior do procedimento legislativo - representa o seu primeiro passo, regulado em pormenor na Constituio e no Regimento. 0 impulso legislativo est, pode estar ou deve estar na gnese do processo, mas queda-se exterior a ele; e por maior significado constitucional ou poltico, que possua, postula o subsequente exerccio do poder de iniciativa para se tomar eficaz. (1) Porque so coisas diferentes: os projectos e propostas apresentados e os projectos e propostas aprovados.

No se esquea, por outra banda, que o Governo tem menos necessidade de exercer iniciativa do que noutros Estados, porque tem competncia legislativa originria.
(2) Cfr. MIGUEL

LOBO ANTUNES, op. cit., loc. cit., pgs. 83-84; PEDRO COUTINHO MAGALHES, op. Cit., loc. Cil., pg5. 91 e SegS. e 103 e segs.; LUS DE S, op. cit., pgs. 257 e segs.

(3) Por que razo, por exemplo, a preparao de diplomas como uma nova lei de liberdade reli iosa ou uma lei de bases do ordenamento do territrio confiada 9 a especialistas designados pelo Governo, e no pelo Parlamento? (4) Trazido da doutrina alem para a portuguesa por GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente ..., cit., pg. 185, e Teoria da Legislao Geral e Teoria de Legislao Penal, Coimbra, 1988, pgs. 26 e 27. Cfr. tambm MARCELO REBELO DE SOUSA, A deciso de legislar, in Legislao, n. 1, Abril-Junho de 1991, pgs. 16 e segs.

246 Manual de Direito Constitucional De Direito Interno A) Impulsos jurdicos De Direito Inte 5) Leis de bases [arts. 112.`, ri. 2, 198.`, n.` 1, alnea c), e 227.`, ri. 1, alnea c)] 6) Porventura, leis das grandes opes dos planos econmicos [arts. 9 L e 16 L>, alnea g)] Tratados que, no sendo auto-exequveis, impliquem concretizao legislativa Directivas das Comunidades Europeias 11

- 0 impulso legislativo, ou factor determinante, estimulante ou condicionante da deciso de legislar e, portanto, da abertura do pro-

cedimento legislativo, decorre, umas vezes, directa ou indirectamente, de uma norma jurdica, a qual torna essa deciso necessria ou obrigatria. Outras vezes situa-se todo na dinmica poltica e social, tudo dependendo ento das relaes entre os rgos do poder e entre as foras polticas e sociais (mesmo se a Constituio ou a lei o prev e regula).
-

Da poder sugerir-se o seguinte quadro (abrangendo, alis, quer as leis da Assembleia da Repblica quer os outros actos legislativos), a partir de uma contraposio entre impulsos jurdicos e impul.- sos simplesmente polticos. (1)

1) Normas constitucionais no exequveis por si mesmas 2) Verificao da existncia de inconstitucionalidade por omisso (art. 283. da Constituio)

3) Declarao de inconstitucional idade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral (art. 282.`), quando acarrete necessidade de legislar 4) Referendo poltico nacional (art. 115.) (1) Entre 1976 e 1982, recomendaes do Conselho da Revoluao ao rgo legislativo competente para suprimento da omisso (art. 279.`, inicial). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 247 B) impulsos simplesmente polticos 1) Mensagens do Presidente da Repblica ao Parlamento, em especial sobre emergncias graves [at---ts. 131`, alnea d), e 134.`, alnea e)] (1) 2) Programa do Governo (art. 188.) (2) 3) Leis de

autorizao legislativa (art. 165.`)

4) Peties - fixando a lei as condies em

que as Peties apresentadas colectivamente Assembleia da Repblica so apreciadas pelo Plenrio (art. 51`, n.` 2, da Constituio, arts. 248.` e segs. do Regimento e Lei n. ` 43/90, de 10 de Agosto, alterada pela Lei n. 6/93, de 12 de Maro) 5) Recomendaes e sugestes legislativas do Provedor de Justia Assembleia da Repblica [art. 23., ri. 1, da Constituio e art. 20.`, n. 1, alnea b), da Lei n. 9/91, de 9 de Abril] (3) (4) 6) Acordos polticos entre partidos (5) (1) JORGE MIRANDA, Mensagem, in Verbo, xxl, pg. 915. (2) V. JORGE MIRANDA, Programa do Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs. 552 e segs. (3) As recomendaes e sugestes do Provedor tm, essencialmente, que ver com a matria dos direitos fundamentais, destinam-se correco de legislao deficiente ou sugesto de nova legislao e so remetidas aos grupos parlamentares e publicadas no Dirio da Repblica. Mas como o Provedor um dos rgos de iniciativa de fiscalizao da inconstitucional idade por omisso (art. 281,, n. 1), parece dever entender-se que estas recomendaes ho-de versar, de preferncia, sobre matrias constantes de normas exequveis por si mesmas. Cfr. Lus SILVEIRA, 0 Proedor de Justia e a feitura das leis, in Legislao, ri.> 12, 1995, pgs. 68 e segs.; JORGE MIRANDA, 0 Provedor de Justia e a inconstitucionalidade por omisso, in Provedor de Justia - Sesso comemorativa, obra colectiva, Lisboa, 1996, pgs. 52-53-, MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 Provedor de Justia e o procedimento legislativo, ibideni, pgs. 92 e 93. (1) Prximas das recomendaes do Provedor de Justia so as propostas de medidas legislativas que o Tribunal de Contas pode emitir quando tal julgue neces-

248 Manual de Direito Constitucional margem destas categorias, podem considerar-se os impulsos difusos ou impulsos correspondentes aos grupos de presso, s associaes, opinio pblica, comunicao social, s comunidades religiosas enquanto influenciam, de qualquer forma, com mais ou menos intensidade, a produo legislativa. E h ainda quem fale em impulsos contra-legiferantes ou impulsos legiferantes negativos como impulsos, oposies, presses para que no se elabore determinado diploma (1), e que devem ser distinguidos dos limites de constitucionalidade e de legalidade a que esto sujeitos os actos legislativos. III Mais prxima da iniciativa legislativa a interveno do Presidente da Repblica nos processos parlamentares tendentes autorizao para a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia e para a declarao de guerra ou a feitura da paz. Materialmente falando, ela poderia reconduzir-se a iniciativa, at porque a declarao compreende elementos de acto legislativo. Formalmente, porm, trata-se de um pedido sob a forma de mensagem fundamentada (art. 24.0 da Lei n. 44/86, de 30 de Novembro), pois a mensagem o meio normal de o Presidente da Repblica comunicar com o Parlamento. 74. Tipos, formas e limites da iniciativa legislativa 1 - A iniciativa da lei pertence aos Deputados - a qualquer Deputado ou a vrios Deputados - aos grupos parlamentares, ao Governo, s assembleias legislativas regionais e a grupos de cidados eleitores (art. 167. da Constituio, de novo) (2) (3) (4). srio ao correcto exerccio das suas competncias [art. 9., n.` 1, alnea fi, da Lei ti.` 86/89, de 8 de Setembro]. (5) Algo diferentemente, GOMES CANOTILHo aponta cinco grandes tipos de impulsos legiferantes: impulsos jurdicoconstitucionais, interorgnicos, jurisprudenciais, polticos e interterritoriais (Teoria ..., cit., pgs. 26-27). (1) MARCELO REBELO DE SOUSA, A deciso ..., cit., loc. cit., pg. 16. (2) Sobre o art. 167.`, v. GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cit., pgs. 685 e segs. (3) Erradamente o art. 167., desde 1989, versa tanto sobre a iniciativa de lei como sobre a iniciativa de referendo. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 249 A iniciativa dos Deputados e dos grupos parlamentares uma iniciativa interna, que se traduz em projectos de lei. A do Governo e a das assembleias legislativas regionais uma iniciativa externa, que toma a forma de proposta de lei (1). A iniciativa dos Deputados pode ser individual ou colectiva: se o poder , em si, individual, ele pode ser exercido colectivamente; e o limite de 20 Deputados subscritores de um projecto de lei (art. 13 l.1, ri. 1, do Regimento) obedece a uma preocupao de garantia de liberdade de deliberao - embora a existncia (2) de iniciativa dos grupos a atenue. A introduo do referendo no foi acompanhada da introduo de iniciativa popular (ou iniciativa de cidados dirigida ao Parlamento ou, ao prprio povo). S-lo-ia, porm, em 1997, como j se disse, nos tennos e condies estabelecidos na lei (ail. 167., n. 1) uma lei ainda por elaborar. 11 - Projecto e proposta de lei significam iniciativa originria ou de abertura do processo legislativo: com qualquer projecto ou proposta de lei desencadeia-se um processo legislativo, com vista a uma modificao de ordem legislativa (ou seja, a fazer de novo a regulamentao de certa matria ou a interpretar, alterar, suspender ou revogar a regulamentao preexistente). E h tambm iniciativa superveniente, que se traduz em propostas de alterao - propostas de emenda, substituio, aditamento ou eliminao (art. 136.0 do Regimento) - e tambm em textos de substituio - textos apresentados pelas comisses parlamentares, sem prejuzo dos projectos e das propostas de lei a que se referem, quando no retiradas (art. 167., n. 8, da Constituio e art. 143. do Regimento) (3). (4) E, quanto ao estatuto de Macau ou s suas alteraes, respectiva Assembleia Legislativa ou ao Governador (art. 292., n.` 3). (1) A designao convencional, embora til. Sobre os termos projecto e proposta de lei, v. j ALBERTO Dos REIS, op. cit., pg. 294. (2) Alis, antes de 1982, na prtica havia iniciativa de grupos parlamentares. Por outro lado, parece que nada impede a iniciativa conjunta de dois ou mais grupos parlamentares. (3) Os textos de substituio remontam ao art. 103., 3., da Constituio de 1933 (aps as revises de 1945 e de 1951), respeitante Cmara Corporativa. Na

250 Manual de Direito Constitucional vigncia da Constituio de 1976 surgiram, primeiro, na prtica, e seriam consagrados
t> c

na reviso de 1982.

(1) Foi o que defendemos em Participaco das regies autnonias, in A Jeitura das leis, ii, pg. 235. Cfr. DUARTE REGO PINHEIRO, 0 poder de iniciativa legislativa regional, in A autonomia no plano jurdico, obra colectiva, Ponta Delgada, 1995, pgs. 73 e segs.; e, a ttulo de comparao, VINCENZO SQAZIANTE, Uiniziativa legislativa delle Regioni, Milo, 1978.
(2)

No propriamente um contedo mais ou menos extenso que distingue projectos e propostas de lei de propostas de alterao e de textos de substituio. 0 que os distingue o carcter primrio dos projectos e propostas, definidor do objecto do processo legislativo (conquanto em moldes menos rgidos que os do processo jurisdicional) e o carcter secundrio das propostas de alterao e dos textos de substituio, reportados sempre a um projecto ou a uma proposta de lei (ou a vrios, em conjunto) j apresentados. 1 III - A iniciativa de lei dos Deputados, dos grupos parlamentares e do Governo, assim como de grupos de cidados uma iniciativa genrica: pode versar sobre quaisquer matrias, salvo as reservas e os limites que a Constituio estabelea. A iniciativa de leis das assembleias legislativas regionais (originria ou superveniente) uma iniciativa especfica: somente pode versar sobre matrias relativas s respectivas regies autnomas [arts. 167., n. 1, 226., n.Os 1 e 4, e 227.0, n. 1, alneas e) e fil e, porventura, tambm sobre guas territoriais, zona econmica exclusiva e fundos marinhos contguos, tendo em conta o direito de participao das regies na definio da correspondente poltica [art. 227., ri. 1, alneas)] (1) (2). IV - Em princpio, a iniciativa legislativa concorrencial: projectos e propostas de lei podem versar sobre as mesmas matrias. Mas existem situaes de iniciativa reservada a certos rgos, ainda que atingindo apenas a iniciativa originria - situaes em que a iniciativa originria tem de vir do Governo ou das assembleias legislativas regionais, ainda que os Deputados e os grupos parlaParte V - Actividade Constitucional do Estado 251 mentares (e at, se for caso disso, o prprio Governo e as prprias assembleias legislativas regionais) possam apresentar propostas de alterao. A iniciativa especfica e, em princpio igualmente uma iniciatva reservada. So as assembleias legislativas regionais que elaboram as propostas de estatutos das regies ou de alteraes aos estatutos (1) (2); em face do art. 167., ri. 1 (aps 1989) a elas cabe agora em exclusivo a iniciativa de quaisquer leis que apenas a elas digam respeito; e tambm, obviamente, as propostas de leis de autorizaes legislativas regionais (arts. 227., n.Os 2, 3 e 4, e 232.0, ri. 1). S no ser reservada a iniciativa concemente s guas territo~ riais, a zona economica exclusiva e aos fundos marinhos contguos (se for de admitir). Do mesmo passo, pela natureza das coisas, so reservados ao Governo a iniciativa das leis das grandes opes dos planos de desenvolvimento econmico e social (art. 91., ri. 1) e do oramento (art. 106.0, ri. 2), assim como a das leis de autorizaes legislativas [art. 200., ri. 1, alnea a), do Regimento] (3). Observe-se que quer os estatutos das regies autnomas, quer as leis das grandes opes dos planos e do oramento integram, concomitantemente, a reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica e a reserva de iniciativa legislativa ou das assembleias legislativas regionais ou do Governo - o que sublinha a dissociao entre as duas figuras, a competncia e a iniciativa.

V - Em geral, a iniciativa legislativa livre, como se intui. S excepcionalmente pode no o ser. Tal como em todos os pases, com ou sem norma constitucional expressa, obrigatria a iniciativa do oramento, por causa do papel (1) No art. 228., n.* 1, fala-se erradamente em projectos.
(2) 0

art. 22V, ri.` 4, foi acrescentado em 1982, mas resultava j da coerncia do sistema.

(3) Em contrapartida reservada (aos Deputados) e em termos absolutos (por abranger iniciativa originria e superveniente) a de reviso constitucional (art. 285..

252 Manual de Direito Constitucional insubstituvel deste (1). A proposta do oramento apresentada e votada nos prazos fixados na lei (art. 106.0, n.o 2, da Constituio e Lei ri. 6191, de 20 de Fevereiro); e parece dever ter-se tambm por obrigatria, por lhe estar conexa, a iniciativa do plano de desenvolvimento econmico e social anual (art. 105., n.o 2). VI - Compreende-se por que motivo a reserva de iniciativa se confina iniciativa originria (excepto numa hiptese): porque o essencial se encontra nesta, porque a colaborao de vrios rgos e sujeitos de aco parlamentar no aperfeioamento do texto originrio pode revelar-se muito til, porque a prpria ideia de racionalidade ligada ao debate parlamentar o impe. Os Deputados, os grupos parlamentares, o Governo podem, pois, apresentar propostas de alterao s propostas de estatutos das regies autnomas (2) e s propostas de lei delas provenientes sobre matrias de interesse especfico, incluindo as de autorizao legislativa. Os Deputados, os grupos parlamentares e as assembleias legislativas regionais podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei das grandes opes dos planos e do oramento (3). Os Deputados e
(1) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio

..., cit., pg. 454; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Do processo

..., cit., pg. 144.

(2) A

Assembleia da Repblica no tem s de aprovar ou rejeitar as propostas estatutrias regionais, pode introduzir-lhes alteraoes. E poder tratar ex novo matrias no consideradas nas propostas de estatutos? Designadamente, aditar novos preceitos ou fazer alteraes aos estatutos em vigor no constantes das propostas das assembleias legislativas regionais? Respondemos afirmativamente, por causa da rigidez e da limitao aos podere,s do Parlamento que envolveria a posio contrria. De resto, perante quaisquer alteraes introduzidos pela Assembleia da Repblica, as assembleias legislativas regionais tero ainda sempre de se pronunciar (art. 226.`, ri. 2). Cfr., porm, em sentido diverso, a interveno do Deputado ALMEIDA SANTOS (in Dirio da Assembleia da Repblica, iv legislatura, l. sesso legisativa, 1. srie, ri.> 92, reunio de 8 de Julho de 1986, pgs. 3502 e 3503); o relatrio da Comisso de Assuntos Constitucionais (ibidem, iv legislatura, 2. sesso legislativa, 2 srie, ri. 3 1, pg. 128 1); GomEs CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 847; BLANCO DE MORAIS, A autonomia legislativa regional, Lisboa, 1993, pg. 215.
(3) Especialmente,

quando afectem matrias em si no oramentais. Cfr. parecer de 30 de Maro de 1987 da Comisso de Assuntos Constitucionais, DireiParte V - Actividade Constitucional do Estado 253 os grupos parlamentares (e, eventualmente, as assembleias legislativas regionais, se se tratar de legislar s para elas) podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei de autorizao legislativa provenientes do Governo. A nica restrio afecta a iniciativa superveniente sobre propostas de lei de alterao do oramento (1): aqui j os Deputados, os grupos parlamentares e as assembleias legislativas regionais no podem apresentar propostas de alterao, pelo menos 1propostas que envolvam aumento de despesas ou diminuio de receitas; tem de ser o Governo - responsvel pela execuo do oramento e em geral pela poltica financeira do Pas - a determinar as possveis alteraes a introduzir (2). VII - Diverso desta reserva de iniciativa do Governo em matria oramental mas, no fundo, decorrente dos mesmos imperativos de equilbrio financeiro, vem a ser o limite atinente a despesas e a receitas. Existe h muito em Portugal e noutros pases e, depois de ter tido um alcance severssimo na vigncia da Constituio de 1933 (a partir da reviso de 1935), hoje tem um sentido razovel (3) (4). tos, Liberdades e Garantias da Assembleia da Repblica, in Dirio, iv legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, ri. 66, de 10 de Abril de 1987, pgs. 2607 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 questes, cit., loc. cit., pgs. 138 e 139. (1) Cfr. art. 20. da Lei ri. 6/91, de 20 de Fevereiro.
(2) Cfr.

acrdo ri. 317/86 do Tribunal Constitucional, de 19 de Novembro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 11, de 14 de Janeiro de 1987. Como no acrdo se nota, h uma diferena entre propostas de alterao a uma proposta (originria) de lei oramental e propostas de alterao a proposta (superveniente) de alteraes a

oramentos em vigor. No caso de proposta de oramento, a fase de previso do conjunto de despesas e receitas e a Assembleia deve poder deliberar livremente. No caso de alteraes ao oramento, no disso que se cuida e o Governo ficaria condenado ou a no obter alteraes necessrias ou a correr o risco de a Assembleia, aproveitando uma qualquer iniciativa sua, alargar as alteraes a outras reas do oramento em vigor. orameniais da Assembleia Nacional, Coimbra, 1972, pgs. 6-7, nota, e Os poderes oramentais da Assembleia da Repblica, cit., pgs. 16 e 17; JORGE MIRANDA, Deputado, cit., pgs. 29-30 e 37; GuiLHERME UCILIVEIRA MARTINS, Lies sobre a Constituio Econmica Portuguesa,
(3) Cfr. TE[XEIRA RIBEIRO, Os poderes

254 Manual de Direito Constitucional 11 - A Constituio financeira, Lisboa, 1984-1985, pgs. 319 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgs. 687 e 688. Cfr. ainda CHRISTIAN Goux, La Constitution et Pinitiative financire des dputs, Paris, 1984.
(4)

V. o debate constitucional de 1976, in Dirio da Assenibleia Constituinte, n.` 117, reunio de 10 de Maro de 1976, pg. 3870.

(1) Cfr. o acrdo n. 297/86 do Tribunal Constitucional, de 4 de Novembro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 269, de 21 de Novembro de 1986. (2) Na vigncia da Constituio de 1933 fazia-se ainda depender a apresentao de projectos de lei de voto favorvel (art. 97.`, entre 1935 e 1945) ou de voto no desfavorvel (depois de 1945, art. 11. do regimento da Assembleia Nacional) da comisso competente. Era outra forma de amputao do poder dos parlamentares. V. a nossa crtica em Deputado, cit., pgs. 32 e 33. Os Deputados, os grupos parlamentares, as assembleias legislativas regionais e os grupos de cidados no podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao que envolvam, no ano econmico em curso, aumento das despesas ou 1 diminuio das receitas do Estado previstas no oramento (art. 16U, n.I 2) (1). Nada obsta, contudo, a que apresentem projectos ou propostas de alterao para terem efeito no ano econmico subsequente, desde que contemplados no prximo oramento; e, sobretudo, a que apresentem propostas de alterao proposta de lei oramental sem limite (pois ainda no h oramento a que tenham de se conter). A mesma regra vale para as propostas de alterao a decretos-leis submetidos a processo de apreciao parlamentar (art. 169.) e para os projectos de proposta de referendo (art. 167., n. 3). 75. Requisitos e processo da iniciativa 1 - A iniciativa est sujeita a requisitos claros, quer materiais, quer formais. No so admitidos os projectos e propostas de lei, bem como as propostas de alterao, que infrinjam a Constituio, normas de Direito internacional ou, quando seja caso disso, normas de leis de valor reforado; e que no definam concretamente o sentido das modificaes a introduzir na 1 i ordem legislativa [art, 1.32., n.` 1, alnea b), do Regimento] (2). Por outro lado, os projectos e propostas, alm de apresentados por escrito, so redigidos sob a forma articulada, tm uma designao que traParte V - Actividade Constitucional do Estado 255 duz sinteticamente o seu objecto principal e so precedidos de uma breve justificao ou exposio de motivos (art. 137.`, n. 1). II - A iniciativa (originria), primeira fase do processo ou procedimento legislativo, oferece-se ela prpria como revestindo estrutura de processo, em que se sucedem quatro fases ou subfases: l.) a entrega; 2.) a admiso- 3.) o envio comisso competente em razo da matria; 4.) evens tualmente, o recurso para Plenrio. Os projectos e propostas de lei so entregues na Mesa da Assembleia para efeito de admisso pelo

Presidente e publicao no Dirio da Assenibleia (art. 138., n. 1, do Regimento). No prazo de 48 horas, o Presidente da Assembleia comunica ao autor ou ao primeiro signatrio a deciso de admisso ou rejeio (art. 138.`, n. 2), tendo em vista as normas constitucionais e regimentais. Admitido um projecto ou uma proposta de lei e distribudo comisso competente, o Presidente comunica o facto Assembleia (art. 139.`, n. 1). At ao termo da reunio subsequente, qualquer Deputado pode recorrer, por requerimento escrito e fundamentado, da distribuio ou da rejeio (art. 139., n. 2). Interposto o recurso, o Presidente submete-o apreciao da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias pelo prazo mximo de 48 horas (art. 139.`, n.` 3); e a Comisso elabora parecer fundamentado, o qual agendado para votao na reunio plenria subsequente ao termo daquele prazo (art. 139.`, n.` 4). III - 0 momento preparatrio, de formulao da iniciativa legislativa, no tem relevo quando se trata de projecto de lei de Deputado ou Deputados. J o tem nas demais hipteses. Quando a iniciativa de grupos parlamentares, embora no haja norma coristitucional ou regimental directa, encontram-se, por certo, norrnas internas do grupos ou dos partidos polticos que lhes correspondem a regular o modo de formao dos projectos; e de supor que do princpio constitucional da democraticidade (arts. 10., n. 2, e 51., n.01 1 e 5) se extraiam os adequados corolrios. Quando a iniciativa vem das assembleias legislativas regionais, a formao da proposta de lei postula a um verdadeiro processo - um processo pr-legislativo ou, politicamente mesmo, idntico a qualquer processo legislativo - disciplinado pelos estatutos das regies autnomas e pelos regimentos das assembleias (1) Por seu tumo, perante as assembicias legislativas regionais a iniciativa das propostas de lei tanto pode vir de deputados e grupos parlamentares como dos

256 Manual de Direito Constitucional governos regionais [art. 56.`, alnea j), do estatuto dos Aores e art. 46., alnea 1), do estatuto da Madeira]. (1) Ainda segundo o Regimento (art. 136., ri.` 3), as propostas de lei so subscritas pelo PrimeiroMinistro e pelos Ministros competentes em razo da matria, embora possa questionar-se a constitucionalidade desta segunda exigncia em face do art. 204. da Constituio.
(2) Cfr. o parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o projecto de lei n. 353/V, in Dirio da Assenibleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie-A, n.` 34, pgs. 1014-1015. (3) Na esteira da Constituio de 1933 (art. 100.`, 1. parte).

Finalmente, quando a iniciativa parte do Governo, a proposta de lei tem sempre de ser aprovada em Conselho de Ministros [art. 200.c`, n. 1, alnea c), da Constituio] (1), observadas as normas regimentais do Conselho apli- . cveis, e, em certos casos, a aprovao tem de ser precedida de uma interveno - no vinculativa, naturalmente - dos partidos da oposio. Com efeito, os partidos polticos representados na Assembleia da Repblica e que no faam parte do Governo tm o direito de colaborar nos trabalhos preparatrios que o Governo mande fazer para elaborao ou reviso da legislao sobre partidos e eleies e o direito de ser previamente consultados pelo Governo em relao s opes fundamentais dos planos e do oramento [arts. 6. e 5., alnea d), da Lei n. 59177, de 5 de Agosto, o chamado estatuto da oposio] (2). A preterio destas frmalidades no acarreta, contudo, seno irregularidade. 76. Vicissitudes da iniciativa I - 0 destino desejavelmente normal de um projecto ou de uma proposta de lei para o autor a sua aprovao, e aprovao em tempo 1 til; e a aprovao - ou, pelo contrrio, a rejeio - est dependente I-- do respectivo agendamento, da inscrio da sua discusso e votao na ordem do dia da Assembleia (a que adiante nos iremos referir). Entretanto, podem sobrevir certas vicissitudes: a no votao na sesso legislativa em que a iniciativa tenha sido tomada; a renovao; o cancelamento e a subsequente adopo por outrem; a caducidade. 11 - Se, por qualquer motivo, no tiver havido votao at ao termo da sesso legislativa, os projectos e as propostas de lei subsistem na sesso seguinte, porque, como diz a Constituio (3) os projectos Parte V -Actividade Constitucional do Estado 257 e as propostas de lei no votadas na sesso legislativa em que tiverem sido apresentados no carecem de ser renovados na sesso legislativa seguinte, salvo termo da legislatura (art. 167., ri. 5) (1) (2). 111 - Renovao da iniciativa, por conseguinte, ter de haver na z_ ZD 1 passa-em de uma legislatura para outra, na ocorrncia de qualquer das causas de caducidade, ou quando tenha havido rejeio do projecto ou da proposta de lei, mas, neste caso, possvel apenas na sesso legislativa seguinte. IV - Os projectos, e as propostas de lei definitivamente rejeitados no podem ser renovados na mesma sesso leZ-lislativa, salvo nova eleio da Assembleia da Repblica (art. 167., n.o 4) (3). A razo de ser desta restrio de economia processual e de prestgio da Assembleia. Supe-se que, na mesma sesso le-islativa, ela ZD c no voltar atrs sobre as suas deliberaes e, por isso, seria uma forma de obstruo da sua actividade

nortrial a renovao de iniciativas por ela rejeitadas. Todavia, se vier a dar-se a renovao da prpria Cmara por virtude de eleies gerais, ento, em homenagem ao principio democrtico, j no far sentido que tal restrio funcione (4). Desta ideia bsica decorrem vrias consequencias: l.) A regra aplica-se ao exerccio de todas as competncias legislativas, salvo - por causa da variabilidade das conjunturas e da relevncia (1) Aps a reviso de 1989, fala-se apenas em proposta de lei do Governo. Erradamente, porm: como at resulta do art. 167.`, n. 7, as propostas de lei das assembleias legislativas regionais tambm no caducam.
(2)

Cfr. FRANco BASSANINi, Gli effetti della fine della legislatura sui procedinzenti legislativi pendenti, Milo, 1960.

(3) No seguimento das Constituies de 1822 (arts. 108.` e 110.`), de 1911 (art. 35.`) e de 1933 (art. 100., 2. parte). Fonte: art. 140. da Constituio de Cdis. (4) JORGE MIRANDA, Deputado, cit., pg. 30. Cfr. PAULO M. DE LACERDA,

Princpios de Direito Constitucional Brasileiro, Rio de Janeiro, s.d., pgs. 324 e segs.; parecer n.` 16/80 da Comisso Constitucional, de 22 de Maio de 1980, in Pareceres, xii, pgs. 183 e segs.; GomEs CANOTILHO C VruL NIORFIRA, Op. Cil., pg. 689, e ainda debate na Assembleia da Repblica, iri Dirio, i legislatura, 4. sesso legislativa, 1. srie, ri.` 48, de 8 de Maio de 1980, pcys. 2037 e segs. o
17 - Manual de Direcio Constitucional, V

258 Manual de Direito Constitucional extrema das matrias financeiras para o funcionamento do Estado - s leis oramentais, de emprstimos e de avales [art. 164., alneas g) e h)]. 2.a) No importa a identidade de matrias versadas em duas ou mais iniciativas - seno comprimir-se-ia em excesso o poder legislativo do Parlamento e correr-se-ia o risco de propiciar a fraude Constituio que consistiria em uma qualquer minoria subscrever um projecto de lei, condenado rejeio, para frustrar a possibilidade de a maioria vir a conseguir a aprovao de leis sobre essa matria. 3.2) Nem interessa, por outro lado, a falta de identidade subjectiva das iniciativas - no interessa que, uma vez, o Autor seja um (por exemplo, um Deputado) e, outra vez, outro (o Governo ou outro Deputado) pos o rgo legislativo a que se dirigem as iniciativas o mesmo e este que delibera sobre elas (1) (2). 4.a) 0 que conta a identidade de sentidos prescritivos, de normas que se propem sucessivamente (conquanto haja aparentes variaes verbais); o que a Constituio proibe que a Assembleia venha a deliberar sobre um projecto ou uma proposta de lei com certo contedo normativo depois de j ter rejeitado, na mesma sesso legislativa, projecto ou proposta de idntico contedo. 5.) So irrelevantes, parece, para o efeito diferenas de simples pormenor, sem significado bastante para se poder afirmar que no h identidade intelectual, de sentido prescritivo, entre o diploma j rejeitado e o reposto, sem a indispensvel mediao temporal estabelecida (3). 6a) Pelo contrrio, embora dificil de lobrigar a prioi, no de excluir a possibilidade de to grande identidade de contedo entre certo conjunto de propostas de alteraes e projectos ou propostas de lei que se verifique a previso da regra constitucional. 7.) Por rejeio definitiva entende-se a rejeio do projecto ou da proposta de lei em qualquer fase do processo - desde a rejeio logo na votao na generalidade no aprovao por maioria qualificada aps veto (arts. 136., ti.os 2 e 3, e, 279.`, n. < 2) - e tambm, por coerncia do sistema constitucional, a declarao de inconstitucional idade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral (arts. 281. e 282.). 8.) J no o cancelamento da iniciativa, a caducidade, e, porventura, a no admisso de projecto ou proposta de lei pelo Presidente da Assembleia ou, em recurso de deciso deste, pela prpria Assembleia. (1) Parecer n. 16/80, cit., loc. cit., pg. 189. (2) Cfr. a diferena em relao ao regime das moes de censura (art. 194., n. 3). (3) Parecer n. 16/80, cit., loc. cit., pg. 188. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 259 9.) Contudo, se um projecto ou uma proposta de certa amplitude for rejeitada na generalidade, tal parece no impedir a renovao da iniciativa apenas no tocante a uma das suas partes ou matrias ou a alguns dos seus preceitos (por no ter chegado a haver votao sobre essa matria). V - Resta a hiptese inversa. E, depois de aprovada uma lei, poder vir a ser apresentado, na mesma sesso legislativa, um projecto ou uma proposta de lei de sentido revogatrio? Dir-se-ia que o bom funcionamento da Assembleia tambm recomendaria a improcedncia da iniciativa. Porm, o carcter excepcional da restrio a par do princpio da liberdade do rgo legislativo no permite extrair essa concluso. VI - 0 Regimento prev o cancelamento da iniciativa e, nesse caso, a mudana de autoria por adopo. Admitido qualquer projecto ou proposta de lei ou qualquer proposta de alterao, os seus autores podem retir-la at votao na generalidade (art. 135.`, n.` 1). Se outro Deputado ou o Governo (ou um grupo parlamentar ou, em matrias da sua iniciativa, uma assembleia legislativa regional) adoptar como seu o projecto ou a proposta que se pretende retirar, a iniciativa seguir os termos do regimento como projecto ou proposta do adoptante (art. 135.`, n. 2). VII - ltima vicissitude vem a ser a caducidade. Em geral, todos os projectos e propostas de lei caducam com o termo da legislatura (arL 167., n.o 5, in fine, da Constituio).
Z

Em especial, as propostas de lei do Governo caducam com a demisso deste (arL 167.0, ri. 6); e as propostas de lei das assembleias legislativas regionais caducam com o termo das respectivas legislaturas, mas, se j tiverem sido objecto de aprovao na generalidade, caducam apenas com o termo da legislatura da Assembleia da Repblica (art 167., n.o 7) (1). (1) A expressa ressalva da subsistncia de propostas de lei j aprovadas na generalidade s para as vindas das assembleias legislativas regionais impede a extenso da regra s propostas governamentais (como j foi deliberado pela Mesa da Assembleia em 29 de Outubro de 1981). E existe um bom motivo contra essa

260 Manual de Direito Constitucional extenso: no deixar o novo Governo com o nus de assumir, pelo menos tacitamente, as propostas de lei do Governo anterior. Alis, tirando aquela hiptese, tem sempre de se considerar que a caducidade afecta os projectos e as propostas de lei em qualquer fase do processo legislativo; aprovao somente se d com a votao final global e, portanto, se ela ainda no se tiver produzido e sobrevier qualquer das causas de caducidade, o projecto ou a proposta de lei caducar. Diversamente, a propsito do Govenio (mas antes de 1989), DiOGo FREITAS DO AMARAL, Governo de Gesto, cit.,
pg. 20. (1) Mantemos o que escrevemos em Governo, in Polis, iii, pgs. 99-100. (2) Em 1983, um Governo demitido apresentou at - e viu aprovada urna proposta de lei do oramento. (3) Na expresso atrs referida de GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional,

cit., pg. 944.

Nada prescrevem a Constituio e o Regimento sobre a caducidade de projectos de lei de Deputados e de grupos parlamentares a t . respeito de hipteses anlogas - cessao do mandato (art. 160. da Constituio) ou desagregao de grupo parlamentar (art- 7., n.O 3, do Regimento). No se v por que no se d tambm aqui caducidade; o ser a iniciativa interna da Assembleia no suficiente para recomendar soluo diversa. VIII - Se um Governo demitido v as suas propostas de lei caducarem, isso no o impede de, a seguir, renovar algumas ou apresentar outras. Um Governo demitido limitar-se- prtica dos actos estritamente necessrios para assegurar a gesto dos negcios pblicos (art. 186.0, ri. 5, da Constituio). E poder ento ser necessrio exercer a iniciativa legislativa, em ateno s circunstncias do pas e luz do 1 princpio da proporcionalidade, critrio jurdico aferidor da constitucionalidade de qualquer acto (1) (2). 77. A fase da apreciao Segue-se a fase de apreciao, consulta, exame ou instrutria (3). E tambm, neste momento, cabe distinguir entre apreciao interna (a que se desenvolve no seio do Parlamento, atravs do Parte V - Actividade Constitucional do Estado 261 exame em Comisso) e apreciao externa (a que se realiza noutros rgos constitucionais ou mesmo em organizaes da sociedade civil). A apreciao interna genrica: d-se em todos os casos, quanto a todos os projectos e propostas de lei. A apreciao externa especfica: s se d (ou tem de se dar) quanto s matrias previstas na Constituio, na lei ou no Regimento. 78. A apreciao interna 1 - 0 exame em comisso cabe comisso especializada per~ manente da Assembleia da Repblica, competente em razo da matria [arts. 37., alnea a), e 142., ri. 1, do Regimento) (1), ou a uma comisso eventual quando a importncia e a especialidade do 1

projecto ou da proposta o justifiquem (art. 142., n.O 2, do Regimento). A comisso pronunciar-se- fundamentando devidamente o seu parecer, no prazo assinado pelo Presidente da Assembleia, com direito de recurso do autor ou dos autores para o Plenrio. Se nenhum prazo tiver sido assinado, o parecer ser apresentado at o trigsimo dia ou at o terceiro dia posterior ao envio do texto Corrsso, no caso respectivamente de projecto ou proposta de lei ou de proposta de alterao. Na falta de parecer no prazo fixado (que pode ser prorrogado), abre-se, independentemente dele, a discusso no Plenrio (art. 146. do Regimento). Se at metade daquele prazo forem enviados comisso outro ou outros projectos ou propostas de lei sobre a matria, a comisso far a sua apreciao conjunta, sem prejuzo da emisso de parecer em separado (art. 147.`, n. 1). Como j se disse, a comisso pode apresentar textos de substituiao tanto na generalidade como na especialidade, sem prejuzo dos projectos e das propostas de lei a que se referem, quando no retirados (art. 167.`, ri. 8, da Constituio e art. 148.% ri.> 1, do Regimento). Claro est, o retirar-se um projecto ou uma proposta de lei por causa da apresentao de um texto de substituio no equivale a cancelamento da iniciativa.
(1) Se a comisso se considerar incompetente para a apreciao do texto, comunic-lo-, no prazo de trs dias, ao Presidente da Assembleia, para que este reaprecie o correspondente despacho (art. 143f).

262 Manual de Direito Constitucional II - As comisses podem proceder a estudos, requerer informaes ou pareceres, solicitar depoimentos de quaisquer cidados, realizar audies pblicas, requisitar e contratar especialistas para as coadjuvar nos seus trabalhos, efectuar misses de informao ou de estudo (arts. 111., 112. e 113. do Regimento). Os membros do Governo podem participar nos trabalhos das comisses, a solicitao destas ou por sua iniciativa (art. 177.% ri. 3, da Constituio e art. 11 V, ri. 1, do Regimento), e mesmo que no estejam sendo apreciadas propostas de lei. Em razo da sua especial relevncia, a comisso competente pode propor ao presidente a discusso pblica de projectos ou propostas de lei (art. 149.0), o que comporta um estimulante elemento de envolvimento dos cidados no processo legislativo. Por outro lado, a fim de tratar de assuntos da sua competncia, o Provedor de Justia pode tomar parte nos trabalhos da comisso parlamentar competente, quando o julgar conveniente e sempre que aquela solicite a sua presena (art. 23., ri. 2, da Lei n. 9/91, de 9 de Abril) (1). 79. A apreciao externa I - Os rgos de soberania tm de ouvir sempre, relativamente s questes da sua competncia respeitante s regies autnomas, os rgos de governo regional [arts. 227., nf 1, alnea v), e 229., n. 21. Quanto ao exerccio da competncia legislativa da Assembleia da Repblica, trata-se ou de legislao dirigida apenas a uma das regies ou de legislao de mbito mais vasto (nomeadamente, de leis gerais da Repblica), mas de relevncia regional (2); e os rgos a (1) Todavia, no se v como possa verificar-se inconstitucional idade formal quando a Assembleia no aprecie e pondere as recomendaes e sugestes legislativas do Provedor (como sustentam Lus SILVEIRA, Op. cit., loc. cit., pgs. 79, e MARCELO REBELO DE SOUSA, 0 Provedor ..., cit., loc. cit., pg. 92). concluso excessiva sem cobertura em nenhuma norma da Constituio.
(2) Entendendo-se por tal legislao a que respeite a interesses predominantemente regionais ou sobre matrias que, pelo menos, meream no plano nacional um tratamento especfico no que toca sua incidncia nas regies, em funo das particularidades destas e tendo em vista a relevncia de que se revestem para elas (parecer ri. 20177 da Comisso Constitucional, de 18 de Agosto de 1977, in Pareceres, ti, pg. 166).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 263 ouvir so as assembleias legislativas regionais, nicos rgos legislativos a nvel regional, no os governos regionais (1). Estando em apreciao uma proposta de lei de iniciativa da prpria assembleia legislativa regional, no se justifica, naturalmente, a audio. Todavia, se forem apresentadas propostas de alterao ou se a comisso parlamentar elaborar um texto de substituio, j ela ter de se fazer, para no se frustrar a finalidade prevista nas normas constitucionais. Ao Presidente da Assembleia da Repblica compete promover a apreciao pela assembleia legislativa regional (art. 151. do Regimento), a efectuar num prazo razovel - um prazo de equilbrio entre o tempo til para a assembleia legislativa regional se pronunciar e o tempo til para a Assembleia da Repblica votar a lei (2). De todo o modo, a audincia regional no pode deixar de ser entendida como mera consulta exterior ao processo decisrio e sem fora vinculativa. Os rgos de soberania ouvem os rgos de governo regional sobre as questes, e no necessariamente sobre as solues finais dessas questes (3). Il - A reviso constitucional de 1989 substituiu o Conselho Nacional do Plano vindo de 1976 (arL

94.0) por um Conselho Econmico e Social, rgo de consulta e concertao no domnio das polticas econmica e social hoje (art. 92.0, ri. 1, 1. parte), da qual fazem parte, designadamente, representantes do Governo, das organizaes representativas de trabalhadores, das organizaes repre(1) Pois os rgos a ouvir sero ora a assembleia legislativa, ora o governo regional, consoante a natureza das matrias e a distribuio, constitucional ou estatutria, das competncias: assim, acrdo ri. 264186 do Tribunal Constitucional, de 23 de Julho de 1986, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 275, de 28 de Novembro de 1986.
(2) 0 estatuto dos Aores (mas no o da Madeira) fixa prazos mximos de 30 ou 60 dias, consoante a assembleia legislativa regional estiver ou no em funcionamento (art. 72., nf 1), devendo, no ltimo caso, ser ela convocada extraordinariamente pelo seu presidente (art. 72., n. 2).

No repugna a previso dos prazos pelo estatuto, que lei aprovada pela Assembleia da Repblica; mas tais prazos podero ser encurtados por esta quando necessrio (mesmo sem ter sido adoptado o processo de urgncia): a norma constitucional de competncia tem de prevalecer sobre a norma estatutria.
(3)

Acrdo n. 264186, cit., loc. cit., pg. 11088.

264 Manual de Direito Constitucio-1 sritativas das actividades econmicas e das famlias, das regies autnomas e das autarquias locais (art. 92., nf 2). 0 Conselho Econmico e Social participa na elaborao dos planos de desenvolvimento econmico e social e exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei (art. 92., no 1, 1 parte). Tem, pois, de ser ouvido aquando da aprovao das leis das grandes opes dos planos [art- 161., alnea g), 1. parte] e poder ser ouvido (ou ter de ser ouvido) a respeito de outros diplomas de contedo econmico e social [art. 2., alneas b), d) e fi, da Lei ri. 108/9 1, de 17 de Agosto] os pareceres do Conselho Econmico e Social so publicados no Dirio da Assembleia e remetidos comisso parlamentar competente ainda na fase de apreciao (art. 218., n.<> 3, do Regimento). III - 0 Conselho Superior de Defesa Nacional o rgo especfico de consulta para os assuntos relativos defesa nacional e organizao, ao funcionamento e disciplina das Foras Armadas (art. 274.0, ri. 2, da Constituio). Compete-lhe, pois, emitir parecer sobre legislao atinente a estas matrias, s condies de emprego das Foras Armadas em estado de stio ou em estado de emergncia e programao militar [art. 47.0, n.o 1, alneas c) e fi, da Lei ri. 29/82, de 11 de Dezembro] (2). IV - Excepcionalssima era a natureza da interveno das assembleias municipais relativamente instituio em concreto de cada regio administrativa, a qual, antes da reviso de 1997, dependia do voto favorvel da maioria das assembleias municipais que representassem a maior parte da populao da rea regional. Tratava-se de consulta, mas de eficcia vinculativa negativa, de uma espcie de referendo orgnico. Diversa a consulta, prevista pelo Regimento (art. 150.) da Associao Nacional de Municpios e da Associao Nacional de Freguesias sempre que se trate de projectos ou propostas de lei respeitantes s autarquias locais. (1) Cfr. o nosso Uni projecto de Constituio (Braga, 1975), em que se conferia ao Conselho Econmico e Social, a j preconizado, uma larga competncia consultiva sobre matrias econmicas e, sociais (arts. 248. e 249.). (2) E parece bem que, quando se trate de matrias nucleares dessa legislao, a falta de parecer determina i nconsti tuc ional idade. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 265 V - As comisses de trabalhadores e as associaes sindicais tm o direito de participar na elaborao da legislao do trabalho [arts. 54., n. 5, alnea d), 1. parte, e 56., ri. 2, alnea a), da Cons1 tituio] e as comisses de trabalhadores ainda na elaborao dos planos econmico-sociais que contemplem os respectivos sectores [art. 54., n. 5, alnea d), 2. parte] (1). J nos referimos a este ponto e ao seu significado. Assim, todos os projectos e propostas de lei relativos a legislao do trabalho tm de ser previamente publicados (art. 4.` da Lei ri. 16/79, de 26 de Maio) e no podem ser discutidos ou votados sem que as organizaes de trabalhadores se tenham podido pronunciar (art. 3.<), no prazo de 30 dias ou no que a comisso parlamentar fixar (art. 5. da Lei ri. 16/79 e art. 145., n.` 2 do Regimento, conjugadamente). As comisses de trabalhadores e asassociaes sindicais podem solicitar a audio de representantes seus pela comisso parlamentar (art. 145., ri. 2, 2. parte, do Regimento). E o resultado da apreciao constar de relatrio que ser anexo ao parecer da comisso parlamentar (art. 7., ri.> 2, da Lei ri. 16/79).

VI - Mas a participao, na fase da apreciao do processo legislativo, de grupos e associaes no se circunscreve participao no Conselho Econmico e Social e participao na elaborao de legislao do trabalho e na definio das principais medidas econmicas e sociais [art. 80.`, alnea g)]. Pode exibir-se ainda noutros domnios, como tambm mostrmos atrs (2). 80. 0 debate parlamentar 1 - A discusso dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade (art. 168., ri. 1, da Constituio). (1) Cfr. Dirio da Assembleia Constituinte, ri. 50, pg. 1468. (2) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Discusso pblica, conceriao com os agentes Polticos e audio dos agentes econrnicos e sociais, in A feitura das leis, ti, pas. 239 e segs.

266 Manual de Direito Constitucional (1) Sobre o sentido do debate parlamentar em geral, v., por exemplo, ERIC LANDOWSKI, Le dbat parlementaire et lcriture de Ia loi, in Revue franaise de seience politique, 1977, pgs. 428 e segs.
(2) S

trs meses (art. 94.` da Constituio de 1933). (3) At 1997 comeava em 15 de Outubro.

(4) Sobre

a prtica, efr. CRISTINA LESTON BANDEIRA, 0 impacto das maiorias absolutas na actividade e na imagem do parlamento portugus, in Anlise Social, n. 135, 1996-1, pgs. 164 e seas. 0 primeiro versa sobre os principios e o sistema do texto (art. 157.0, n.o 1, do Regimento) e o segundo sobre cada artigo, 1 1 podendo a Assembleia deliberar que se faa sobre mais de um artigo simultaneamente ou, com fundamento na complexidade da matria ou das propostas de alterao apresentadas, que se faa por nmeros (arL 16V, n.o 1) H - A grande dificuldade prtica consiste em obter o agendamento de um projecto ou de uma proposta de lei, perante a sobrecarga de tarefas da Assembleia da Repblica, as deficincias das condies de trabalho parlamentar, as deficincias de assuno pelos Deputados do exerccio da funo legislativa e at do prprio excesso (com efeitos perversos quanto aos resultados normativos finais) de iniciativas. 0 perodo de funcionamento da Assembleia pode considerar-se relativamente longo, em termos comparativos com o da anterior Assembleia Nacional (2) ou com os de alguns Parlamentos democrticos: vai de 15 de Setembro (3) a 15 de Junho (art. 174., ri. 2, da Constituio) e tem conhecido sempre prorrogaes (art. 174., ri. 3). Tudo depende, porm, do devido aproveitamento desse tempo, atravs de um equilibrado regime da marcao da ordem do dia das reunies plenrias e de uma rigorosa disciplina dos debates que 1 i impea a obstruo ou a indefinida dilatao. ;. 0 problema da fixao da ordem do dia revela-se - em Portugal, como alis na maior parte dos pases - um problema poltico de extrema importncia, a que s normas constitucionais e regimentais em vigor at agora no tm dado resposta satisfatria (4). J quanto disciplina dos debates, o Regimento, especialmente aps a sua ltima reviso, representa um bom progreso. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 267 Ao presidente da Assembleia compete fixar a ordem do dia [art. 176.% n. 1, da Constituio e art. 17.`, ri. 1, alnea b), do Regimento], de acordo com certos critrios formais e materiais (arts. 58. e segs.). Antes da fixao da ordem do dia, o Presidente ouve, a ttulo indicativo, a conferncia dos representantes dos grupos parlamentares (art- 55.1>, ri. 2) - na qual cada um tem um nmero de votos igual ao nmero de Deputados que representa (art. 21., ri. 3). Na falta de consenso, a conferencia pronuncia-se por maioria, estando representada a maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 21.`, ri. 4) (1). Admite-se ainda recurso para o Plenrio, que delibera em definitivo (art. 55.0, ri. 3). IV - Domina, pois, a regra da maioria, imposta pelo princpio democrtico - a maioria parlamentar deter-mina, directa ou indirectamente, a ordem do dia - embora atenuada por duas outras regras: a) Pela definio regimental de prioridades de matrias (art. 176.% ri.> 1, da Constituio, de novo), ficando a autorizao e a confinnao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia em 2. lugar, a aprovao das leis das grandes opes dos planos e do oramento em 6. lugar, a aprovao das leis sobre matrias de reserva absoluta e de reserva relativa em 8. e em 16. lugares, respectivamente, as leis de autorizao de emprstimos em 10. lugar, os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas em 13. lugar, a concesso de amnistias em 15. lugar e a aprovao de leis sobre as restantes matrias em 19. lugar (art. 58. do Regimento) (2). b) Pela atribuio a cada grupo parlamentar do direito de determinao de certo nmero de reunies, segundo critrios a estabelecer no Regimento, ressalvando-se sempre a posio dos partidos minoritrios ou no representados no Governo (art. 176., ri. 3, da Constituio) (3) (4); e a (1) 0 regimento tanto fala em decises do Presidente (art. 55., n. 3) como em decises da conferncia (art. 21.,

ri. 4). Em rigor, parece que apenas o Presidente decide, embora vinculadamente.
(2) As

matrias correspondentes s sete primeiras prioridades so de precedncia absoluta, com preterio da ordem do dia que eventualmente esteja fixada (art. 59.).
(3) 0 nmero de reunies por sesso legislativa, proporcional ao nmero de Deputados de cada grupo parlamentar, o seguinte (art. 62., n. 1

a) At 10 Deputados, inclusive, uma reunio; b) Com mais de 10 e at um dcimo do nmero de Deputados, inclusive, duas

268 Manual de Direito Constitucional cada uma das reunies correspondeendo uma iniciativa legislativa ou, eventualmente, outras do mesmo ou de outro grupo parlamentar que com aquela estejam relacionadas (art. 62.<, ri.< 4, do Regimento). Com esta segunda regra pretende-se, alis em termos insuficientes, assegurar s minorias algum poder de interveno, j que o respeito das minorias tambm postulado pelo princpio democrtico. 0 Governo e os grupos parlamentares, por um lado, e as assembleias legislativas regionais, por outro lado, podem ainda solicitar prioridade para assuntos de interesse nacional ou regional de resoluo urgente (art 176.% ri.- 2 e 4, da Constituio). A concesso decidida pelo Presidente da Assembleia, ouvida a conferncia de representantes dos grupos parlamentares (art. 60., n. 2, do Regimento). V - Para a discusso de cada projecto ou proposta de lei, estabelecido na confrncia dos representantes dos grupos parlamentares um tempo global, tendo em conta a sua natureza e a sua importncia (art- 154., n. 1, do Regimento). Esse tempo distribudo proporcionalmente entre os grupos parlamentares, em funo do respectivo nmero de Deputados (art. 154.`, ri. 2), mas a cada grupo garantido um tempo mnimo de interveno que nunca pode ser inferior a seis minutos (art. 154., n. 3) (1). 0 Governo e o autor da iniciativa em debate tm um tempo de interveno igual ao do maior grupo parlamentar (art. 154.% ri. 5). VI - A discusso na generalidade compreende a apresentao da iniciativa pelo seu autor, a apresentao das concluses do relatrio da comisc) Por cada conjunto suplementar de um dcimo do nmero de Deputados ou fraco, duas reunies. Os grupos parlamentares representados no Governo tm direito fixao da ordem do dia de uma reunio plenria por cada conjunto de um dcimo do nmero de Deputados ou fraco (art. 62., n. 2). Por outro lado, o Deputado que seja nico representante de um partido poltico tem direito fixao da ordem do dia de uma reunio (art. 62., n.< 3) e cada Deputado independente tem direito ao agendamento de um projecto de lei, quando a sua discusso e votao for proposta pela comisso competente em razo da matria (art. 61% n.` 8).
(4)

(1) E ao conjunto dos Deputados independentes garantido um tempo de interveno de trs a seis minutos, em face da natureza e importncia do assunto a discutir. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 269 so e pedidos de esclarecimento ou breves intervenes por cada grupo parlamentar (art. 157.`, n.` 5, do Regimento). 0 texto de substituio proveniente da comisso parlamentar discutido na generalidade em conjunto com o texto do projecto ou da proposta de lei a que se refere e, finda a discusso, procede-se votao suces11 siva dos textos pela ordem da sua apresentao (art. 148.% n. 2). At ao anncio da votao no Plenrio podem dez Deputados, pelo menos, requerer a baixa do texto (ou dos textos) em discusso a qualquer comisso para efeito de nova apreciao no prazo que for designado (art. 156.). A discusso na especialidade versa, em princpio, sobre cada artigo (art. 160.`, ri.<> 1). 81. A votao I - A votao compreende uma votao na generalidade, uma votao na especialidade e uma votao final global (art. 168., n.o 2, da Constituio). A votao na generalidade versa sobre cada projecto ou proposta de lei (art. 157.`, ri. 2, do Regimento), podendo a Assembleia deliberar que ela incida sobre diviso cuja autonomia o justifique (art. 157.% ri. 3). A votao na especialidade versa sobre cada artigo, nmero ou alnea (art. 160.`, ri. 2), pela seguinte ordem: propostas de eliminao, propostas de substituio, propostas de emenda, texto discutido com as 1 alteraes

eventualmente j aprovadas e propostas de aditamento (art. 161 <, ri. 1) (1). A votao final global no precedida de discusso, podendo cada grupo parlamentar produzir uma declarao de voto oral por tempo no superior a trs minutos, sem prejuzo da faculdade de apresentao por qualquer Deputado ou grupo parlamentar de uma declarao de voto escrita (art. 164., n. 3). 11 - 0 grupo parlamentar no representado no Governo que exera o seu direito fixao da ordem do dia tem direito tambm a requerer a votao na generalidade nesse mesmo dia (art. 62., n. 6, do Regimento) (1) At votao na especialidade podem, pois, ser apresentadas propostas de alterao.

270 Manual de Direito Constitucional e, se o projecto for aprovado, ter ainda direito a obter a votao na especi-alidade e a votao final global no prazo mximo de 30 dias (art. 62., n. 7). III - Ainda segundo a Constituio, se a Assembleia assim o deliberar os textos aprovados na generalidade sero votados na especialidade pelas comisses, sem prejuzo do poder de avocao pela Assembleia e do voto final desta para aprovao global (art. 16V, ri. 3). Somente certas leis - como vimos, as que versam sobre as matrias das alneas a) a fl, h), n) e o) do art. 164. e da alnea q) do nf 1 do art. 165. - e as disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas tm de ser votadas na especialidade no Plea

nrio (art 16V, ri.Os 4, 5, 2. parte, e 6) (1). No entanto, a partir de 1987, o regimento passou a dispor que, sem prejuzo da necessidade de votao na especialidade pelo Plenrio destas leis e do poder de avocao em geral pelo Plenrio (2), a discusso e a votao na especialidade caberiam comisso competente (art. 15V, na verso actual). ntida a discrepncia: a Constituio, mesmo aps 1997, mantm a exigncia de prvia deliberao caso a caso; o Regimento aponta, genericamente, para a votao na especialidade pela comisso (o que se afigura, de longe, prefervel por permitir uma diviso de trabalho entre o Plenrio e as comisses, melhorar a qualidade das leis, favorecer consensos e acelerar o processo) (3). Olhando prtica (antes e depois de 1987), poder, porm, falar-se na formao de um costume constitucional, ainda que contra legem (4). Cfr. o regime de votao das leis pelas comisses em Itlia (art. 72.` da Constituio de 1947) e em Espanha (art. 75.`, n.` 2, da Constituio de 1978). (2) A requerimento, pelo menos, de dez Deputados (art. 155.`).
(3) V.,

designadamente, neste sentido, Funes, rgos e Actos do Estado, 1986, pg. 246, nota.
(4) Que foroso admitir. v. Manual ..., ii, cit., pgs. 120 e segs. No seu acrdo n. 63/9 1, de 19 de Maro de 1991 (in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 150, de 3 de Julho de 1991), o Tribunal Constitucional no ps em causa a constitucionalidade da norma regimental, embora sem se referir a costume. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 271 82. As maiorias de aprovao 1 - Observado o quorum, a aprovao de projectos ou propostas de lei faz-se - na generalidade, na especialidade e em votao final global - pluralidade de votos, no contando as abstenes para o apuramento da maioria (art- 116., ri. 3, da Constituio). 0 princpio geral de aprovao, como o de qualquer deliberao parlamentar, , pois, o da maioria relativa. 11 - Mas a Constituio estabelece algumas excepes, umas concementes a leis na sua totalidade, outras concementes a disposies sobre certas matrias. Assim, quanto s primeiras:

a) As leis orgnicas carecem de aprovao, na votao final global, por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 168.0, ri. 5, 1 aparte); b) A lei que regula o exerccio do direito de voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio do Presidente da Repblica carece de aprovaao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectvidade de funes (art. 168.0, ri. 6, 1. parte);

C) A lei-quadro das reprivatizaes aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 296., Quanto s segundas: a) As disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas so aprovados na especialidade por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 16V, ri. 5, 2. parte); b) As disposies das leis que regulam a composio da Assembleia da Repblica e os respectivos crculos eleitorais, as restries ao exerccio de direitos por militares, agentes militarizados e agentes de servios e foras de segurana e

272 Manual de Direito Constitucional as relativas ao sistema e ao mtodo de eleio dos titulares dos rgos executivos do poder local carecem de aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 16V, n.o 6, 2.a parte) (1) (2) (3). Diante das frmulas constitucionais, parecem ser de diferente exigncia os regimes previstos: nas leis orgnicas, a aprovao na generalidade e na especialidade pode fazer-se por maioria relativa, s a votao final global requer maioria qualificada; nas outras leis, o que conta cada disposio e no o conjunto e , desde 1, logo, na votao na especialidade que tal maioria qualificada tem de ser alcanada. Se, porventura, se considerar possvel ou necessrio, em nome do mesmo princpio de salvaguarda da iseno e da autoridade do Estado, alargar as restries a outros funcionrios (v. g., diplomatas e dirigentes da funo pblica), a maioria ter de ser identicamente essa.
(2) A Lei Constitucional ri. 1182, de 30 de Setembro (reviso constitucional de 1982) previu tambm outra lei a aprovar por maioria de dois teros: a lei relativa ao destino dos arquivos da PIDE-DGS (policia poltica do regime anterior) e da Legio Portuguesa (art. 242.1). (3) Alm das maiorias qualificadas de aprovao de normas legislativas e - como, de seguida, se vai ver - de confirmao (arts. 136., n.os 2 e 3, e 279f, ri.> 2), as nicas maiorias qualificadas que a Constituio admite so:

a) Maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes - rejeio do programa do Governo (art. 192.`, n. 4) e aprovao de moo de censura [art. 195., n.` 1, alnea fi]; b) Maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes - confirmao de tratados objecto de pronncia por i nconstitue ional idade (art. 279f, n.` 4); C) Maioria de dois teros dos Deputados em efectividade de funes - iniciativa de processo criminal contra o Presidente da Repblica por crimes no exerccio da suas funes (art. 130.o, n.` 2) e aprovao de alteraes da Constituio (ar(. 286., n. 1); d) Maioria de quatro quintos dos Deputados em efectividade de funes - assuno de poderes de reviso constitucional em qualquer momento (art. 284.`, n.` 2). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 273 111 - Poder a lei ordinria ou o Regimento da Assembleia juntar outras matrias s que requerem maioria qualificada? 0 art. 116., ri. 3, dizendo salvo nos casos previstos na Constituio, na lei ou nos respectivos regimentos ... , poderia inculcar uma resposta positiva. Contudo, tal soluo seria incongruente com o princpio democrtico. A maioria parlamentar de certo momento poderia decretar certa lei e, ao mesmo tempo, prescrever que, doravante, a matria seu objecto s poderia ser regulada por uma maioria agravada; mas isto equivaleria a que uma lei aprovada por certa maioria s pudesse ser alterada por uma maioria superior, e, assim, se impediria o livre jogo das alternativas polticas, alm de se criar uma rigidIficao descabida sobre tal matria (1). IV - Consoante h pouco sublinhmos, no basta considerar os aspectos jurdico-constitucionais. Mostra-se imprescindvel no obliterar os aspectos polticos - as condicionantes da formao da maioria requerida constitucionalmente para a aprovao da lei.

Entre essas condicionantes, ou variveis do jogo parlamentar, contam-se, pelo menos, como natural, a repartio dos mandatos pelos partidos, com presena ou no de maioria de um s partido ou de uma coligao (pr ou ps-eleitoral - o que no significa o mesmo); a conexa (por fora do art. 187.o da Constituio) existncia ou no de Governo maioritrio; a estrutura dos grupos parlamentares e o grau maior ou menor de liberdade de voto dos Deputados em face da disciplina partidria. Havendo maioria parlamentar solidria com o Governo na articulao entre uma e outro que assenta, sobretudo, a aprovao (1) Em plano diferente, fica o prprio Regimento, ao dispor sobre a sua prpria alterao (art. 291., nf 4, atrs citado). Tal como nada impede que os estatutos das regies autnomas estabeleam maiorias qualificadas para certos actos por eles regulados (como faz o dos Aores para a rejeio do programa do Governo, no art. 45., n. 4). 0 que os estatutos no podem fazer no somente prescrev-las para a sua prpria aprovao ou para alteraes na Assembleia da Repblica mas tambm para a sua iniciativa nas assembleias legislativas regionais, porque o art. 226. da Constituio - que sobre eles versa - no as prev.
18 - Manual de Direito Constitucioruti, V

274 Manual de Direito Constitucional dos diplomas que exijam apenas maioria relativa ou maioria absoluta. Ao invs, em caso de Governo minoritrio ou quanto a leis que postulem maioria qualificada superior maioria absoluta, tudo depende de acordos polticos entre dois ou mais grupos parlamentares; e esses acordos - que, de resto, podem remontar aos impulsos legiferantes acabam por desempenhar um papel deterininante, na dinmica dos actos do Estado (1). 83. A redaco final e os decretos da Assembleia da Repblica I - A redaco final incumbe comisso competente ou, no caso de mais de uma comisso se ter pronunciado, quela que o Presidente determinar (art. 165.`, n. 1, do Regimento). Na falta de fixao de outro prazo, a redaco final efectua-se no prazo de cinco dias (art. 165., ri. 3). A comisso no pode modificar o pensamento legislativo, devendo limitar-se a aperfeioar a sistematizao do texto e o seu estilo, mediante deliberao sem votos contra (art. 165., ti. 2). Considera-se definitivo o texto sobre o qual no tenham recado reclamaes - que s podem provir de, pelo menos, dez Deputados (art. 166.`, n. 1) -- ou depois de elas terem sido decididas pelo Presidente (com recurso para o Plenrio ou para a Comisso Permamente - art. 166.0, n.01 2 e 3). 11 - Os projectos e as propostas de lei aprovados denominam-se decretos da Assembleia da Repblica e so enviados ao Presidente da Repblica para promulgao (arts. 136., n. 1, 278.`, n.01 1, 5 e 7, e 279., n.os 1 e 2, da Constituio e art. 168. do Regimento) (2). (1) Cfr. GONZALO, MAESTRO BUEGA, Op. i., loc. cit., pgs. 97 e segs. (qualificando-os de fonte substancial do resultado normativo); OU PAULO OTERO, 0 acordo de reviso constitucional: significado poltico e jurdico, Lisboa, 1997, maxinze pgs. 36 e segs. (falando em acto jurdicoprivado com relevncia poltico-constitucional). (2) Decreto o projecto ou a proposta aprovado pela Assembleia da Repblica antes de promulgao, correspondendo a uma fase ainda interlocutria do processo legislativo - se bem que a designao (que remonta s Cortes de 1821) se destine a assinalar a natureza de rgo soberano da Assembleia. E no sentido de acto ainda no final ou no perfeito decreto tambm (hoje, claramente, face do Parte V -Actividade Constitucional do Estado 275 III - Enviado o decreto para 0 Presidente da Repblica, fica a Assemble a impedida de se pronunciar sobre o seu objecto - por 1 exemplo, reabrindo a discusso ou admitindo um projecto ou uma proposta de lei sobre esse objecto at eventual veto do Presidente ou, no caso de veto jurdico, at deciso do Tribunal Constitucional ou at ao esgotamento do prazo de promulgao (1). Assim o impem o regular funcionamento das instituiees e a lgica interna do processo legislativo. 84. A promulgao e o veto 1 - Nada, em pura lgica e face do princpio da separao de poderes entendido de modo radical, reclama a interveno do Presidente da Repblica no processo legislativo. H sistemas em que a lei fica perfeita com a sua aprovao parlamentar e, em Portugal, h actos da Assembleia - e bem importantes, como as resolues que so publicados independentemente de promulgao (art. 166.0, n. 5), por meio do Presidente do Parlamento. Todavia, salvo em sistema de governo convencional e em sistemas de governo directorial (nos quais, verdadeiramente, no existe Chefe do Estado), por toda a parte, ao longo de 200 anos, se observa a

participao do Chefe do Estado, Rei, Presidente da Repblica (como quer que seja) atravs de actos especficos, variveis de Constituio para Constituio e com alcance tambm diverso. E isso por duas razes principais: primo, para que a lei, dirigida comunidade de cidados, aparea revestida de maior autoridade e legitiart. 27V, n. 1, da Constituio) o acto do Governo enviado para promulgao como decreto-lei. A par desta acepo, decreto abrange, como se sabe, uma larga cpia de decises, sob forma solene, do Poder Executivo (na linha clssica) ou, mais precisamente de rgos polticos no parlamentares (hoje Presidente da Repblica, Governo, Ministros da Repblica, governos regionais), alis de vrios tipos porque h decretos normativos (decretos-leis e decretos regulamentares) e decretos simples (polticos e administrativos). E decreto vem ainda a ser o nome dado aos actos legislativos e regulamentares das assembleias legislativas regionais. Subsiste, pois, variedade de usos. Cfr. Decreto, cit., pgs. 6, 9 e 10. (1) Assim, j Contributo ..., cit., pg. 123, nota. Z

276 Manual de Direito Constitucional (1) Se assim quando seja o Parlamento o rgo legislativo, por maioria de razo h-de ser assim quando seja o Governo (enquanto distinto do Chefe do Estado), por ento estarem ausentes as garantias ligadas ao procedimento parlamentar. (2) Cfr. o acrdo n. 320/89 do Tribunal Constitucional, de 20 de Maro de 1989, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 78, de 4 de Abril de 1989, pg. 1429. midade e traduzindo solidariedade entre os principais rgos do Estado; secundo, para que se possa exercer um controlo interorgnico, al, seja de mrito, ou, seja de constitucional idade orgnica e forin simplesmente, uma reponderao das razes determinantes do legislador (1)

0 Direito comparado mostra que as formas mais caractersticas de interveno dos Chefes de Estado so a promulgao, a sano e o veto, cada qual ainda com variantes (promulgao no obrigatria e obrigatria; sano livre e condicionada, sano com poder de denegao absoluta ou no, veto suspensivo ou definitivo, veto simples ou qualificado, veto poltico ou jurdico, veto tcito ou expresso, etc.). tos: 1.0) conhecimento A promulgao analisa-se em trs MOMen
qualificado que o Chefe de Estado, Rei, Presidente da Repblica, tem acerca de acto destinado a converter-se em lei (ou em acto dou-

tra categoria relevante de actos jurdico-constitucionais); 2.0) quali- Ificao ou subsuno de cada acto em concreto no tipo constitucional correspondente - o que pode explicar que a falta de promulgao (bem como a falta de assinatura, quando seja esta a exigida) deter: i (2); 3.)

declarao

mine inexistncia jurdica (art. 137., j referido) solene disso mesmo. A sano vai muito mais a fundo e pode at interferir no contedo do acto. Com ela entra-se na propria deciso legislativa; o rgo sancionante, pelo menos, aprova (ou no aprova) certa lei; a sua vontade completa a vontade do orgo legislativo na produo de um efeito comum; opera-se um acordo de vontades (seja ou no acto-unio).
0 veto

distingue-se da sano enquanto exprime umafacult d,empcher (seguindo

MONTESQUlEU), e no j uma facult de statuer. 0 rgo que o emite no participa da funo do Estado traduzida em Parte V -Actividade Constitucional do Estado 277 certo acto tpico e, por isso, nem contribui para o contedo deste acto, nem decide sobre a sua produo. 0 veto a recusa, o impedimento, a fiscalizao de um rgo a outro rcao, a impossibilitao de um a cto produzir efeitos por aco de um rgo exterior competncia para a sua prtica (1) (2). (1) Mais completamente, por ordem crescente de intensidade, apontem-se as seguintes posies do Chefe do Estado em relaao ao processo legislativo: I., Nenhuma interveno; 2. Promulgao obrigatria; 3. Promulgao e veto suspensivo, simples ou qualificado; 4. Promulgao e veto absoluto; 5. Sano, com possibilidade de suprimento da sua denegao; 6. Sano, sem possibilidade de suprimento da sua denegao. (2) Cfr. na doutrina, entre tantos, HAMILTON MADISON C JAY, The Federalist, trad. portuguesa 0 Federalista, Braslia, 1984, pgs. 548 e segs.; LABAND, Op. Cit., ti, pgs. 267 e segs., 300 e segs. e 318 e segs.; G. JEI.LINEK, Verfassungnderung und Verfassungswaandlung, 1906, trad. castelhana Reforma y Mutacin de Ia Constitucin, Madrid, 1991, pgs. 45 e segs.; J. J. CHEVALIER, De Ia distinction tablie par Montesquieu entre Ia facult dempcher et Ia facult de statuer, in Mlanges Maurice Hauriou, obra colectiva, Paris, 1929, pgs. 137 e segs.; MAIER, Le veto lgislaiif du Chef dEtat (tude de droit

constitutionnel compar), Genebra, 1947; FAusTo CUOCOLO, Il rinvio presidenziale nella formazione delle leggi, Milo, 1955; SALVATORE BARTHOLINi, La Promulgazione, Milo, 1955; SERio GALEOTTI, op. cit., pgs. 288 e segs.; BISCARETri Di RUFFIA, Sanzione, assenzo e veto del Capo del Stato nella formazione della legge negli ordinamenti costituzionali moderni, in Studi in onore di Emilio Crosa, obra colectiva, i, Milo, 1960, pgs. 165 e segs.; La promulgation, Ia signature et Ia publication des textes lgislatifs en droit compar, obra colectiva, Paris, 196 1; MIGUEL GALvo TELES, Eficcia dos tratados na ordem interna portuguesa, Lisboa, 1967, pgs. 193, nota, e 176 e 185; JORGE MIRANDA, Contributo ..., cit., pgs. 126 segs., Actos e funes do Presidente da Repblica, in Estudos sobre a Conslituio, obra colectiva, i, Lisboa, 1977, pgs. 264 e 265, e Veto, in Verbo, xx, pgs. 262 e segs.; AFONSO QUEIR, Velo, in Verbo, xviii, pgs. 986 e segs.; MARGARIDA SALEMA, 0 Direito de Veto na Constituio de 1976, Braga, 1980; JOLYVES PLOUVIN, Le droit prsidentiel de demander une nouvelle dlibration de Ia loi, in Revue du droit public, 1980, pgs. 1563 e segs.; DOUARD SAUViGNON, La prontulgation des lois, ibidem, 198 1, pgs. 989 e segs.; ERNEsTo RODRIGUES, 0 Veto no Brasil, Rio de Janeiro, 198 1; OLIVEIRA BARACHO, Teoria Geral do Veto, in Revista de Informao Legislativa, Julho-Setembro de 1984, pgs. 141 e segs.; JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA, Sancin, promulgacin y publicacin de Ias leyes, Madrid, 1987; JUAN JOS SOLOZARAL ECHEVARRA, Sancin y promulgacin de Ia ley en ta monar-

278 Manual de Direito Constitucional 0 veto assume mltiplas configuraes: a) Quanto matria - constitucional, legislativo ou governativo, consoante incide sobre leis constitucionais, leis ordinrias ou actos polticos ou de governo; b) Quanto aos fundamentos - jurdico ou por ilegalidade lato sensu, e poltico ou de mrito, consoante fundado em desconformidade com a Constituio ou a lei, ou em motivos de convenincia ou discordncia poltica; s condies de exerccio - livre e obrigatrio ou C) Quanto vinculado, conforme o rgo com competncia para vetar decide livremente do seu exerccio ou (mais raro) est adstrito a faz-lo por imposio da norma constitucional ou legal; d) Quanto forma - expresso ou tcito, conforme tem de ser manifestado por declarao de vontade ou decorre do silncio ou da inrcia com transcurso de certo prazo; e o veto expresso ainda pode ser formal ou informal, consoante exige ou no um acto especfico mais ou menos solene; e) Quanto insero no processo (ou quanto aos efeitos, de alguma sorte), suspensivo ou resolutivo se o veto funciona como condio suspensiva ou resolutiva do acto; quia parlamentaria, in Revista de Estudios Polticos, Janeiro-Maro de 1987, pgs. 363 e segs.; NUNO PIARRA, A separao . . ., cit., Pgs. 182 e segs.; RmULO PAEs BARRETO, 0 veto nas Repblicas presidencialistas, in Revista de Informao Legislativa, Setembro de 1989, pgs. 47 e segs.; MIGUEL LOBO ANTUNES e MRIO TORRES, A promulgao, in Boletim do Ministrio da Justia, n.` 405, Abril de 199 1, pgs. 5 e scgs.; M. CRISTINA GRISOLLA, Il rinvio presidenziale nelle leggi, in Quaderni Costituzionali, 1992, pgs. 215 e SegS.; MENELICK DE CARVALHO NETO, A sano no procedimento legislativo, Belo Horizonte, 1992; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgs. 590 e 597; AFONSO DOLIVEIRA MARTINS, Promulgao, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs. 560 e segs.; CHRISTIAN BIDEGARAY C CLAUDE EMERI, Du pouvoir dempcher: veto ou contrepouvoir, in Revue du droit public, 1994, pgs. 325 e SegS.; CLEMERSON MERLIN CLIVE, Atividade ..., cit., pgs. 106 e segs.; GOVANNI SARTORI, Ingegnaria costituzionale comparata, 2. ed., Bolonha, 1995, pgs. 176 e 177. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 279 f) Quanto projeco nas relaes interorgnicas - veto simples ou directo ou veto translativo, conforme o veto compete a um s rgo (assistido ou no por outro) ou implica a articulao de dois rgos, a um primeiro cabendo desencadear o processo relativamente a um certo acto e a outro tomar a deciso final (ou a deciso que determina o exerccio final do veto); g) Quanto aos efeitos - veto relativo ou suspensivo e absoluto ou definitivo, conforme susceptvel ou no de ser suprido por ulterior manifestao de vontade do rgo de onde emana o acto vetando ou doutro rc,~ c, de veto ao; e, no caso relativo, ainda veto simples ou qual ificado, consoante basta para o suprimento uma nova deciso ou deliberao de teor idntico primeira ou se exige uma deciso ou deliberao com requisitos mais severos (v. g., maioria qualificada). III - Todas as Constituies portuguesas anteriores previram promulgao: Constituio de 1822, art. 123.0-1; Carta Constitucional, arts. 60.` e 6 1.`; Constituio de 1838, art. 8 l.-l; Constituio de 1911, art. 47.11, n.> 3; Constituio de 1933, art. 81.>, ri.` 9. J quanto sano e ao veto eram sensveis as diferenas. Sano encontrava-se na Carta (art. 74.`, 3.) e na Constituio de 1838 (art. 81.`-l), naquela expressamente tendo a sua denegao efeito absoluto (arts. 55. e segs.). E veto, suprvel pela mesma

maioria de aprovao, na Constituio de 1822 (art. 110.`) (1); e na Constituio de 1933, aqui ultrapassvel por maioria de dois teros (art. 98.). Mas na Constituio de 1911 nem sequer havia veto, prevendo-se a promulgao tcita ao fim de quinze dias (art. 31.`). Estes contrastes traduzem bem as diversas posies do Chefe de Estado e a diversa estrutura dos sistemas de governo (2) (3). (1) Apesar do termo sano. Cfr. SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA, Breves Observaes sobre a Constituio Poltica da Monarquia Portuguesa, Paris, 1837, pgs. 16 e 17.
(2) (3)

V. Manual ..., i, cit., pgs. 267 e segs., 271 e segs., 283-284, 289-290 e 307 e segs. excepcional a sano por um rgo colegial como o Conselho de Estado de 1974 (efr. supra).

280 Manual de Direito Constitucional 85. Regime da promulgao 1 - Ao Presidente da Repblica compete, pois, promulgar e mandar publicar as leis da Assembleia da Repblica [art. 134., alnea b), da Constituio]. Mas pode recusar a promulgao, exerto poltico. cendo ento veto jurdico ou ve 0 princpio geral o da promulgao livre: o Presidente pode optar entre promulgar e exercer, dentro de certos prazos (1), veto por inconsttucional idade - requerendo ao Tribunal Constitucional a apreciao preventiva da constitUCionalidade de qualquer norma do decreto da Assembleia [arts. 134.0, alnea g), 136.0, ri. 5, e 278.0, ri. 11 - ou veto poltico (art. 136.0, ri. 1) (2). Promulgao vedada ou, pelo menos, condicionada , desde 1989, a de decreto enviado para promulgao como lei orgnica (art. 278.0, n.o 4): o Presidente da Repblica no o pode promulgar sem que decorram oito dias aps a sua recepo (art. 278.0, n.o 7) visto que, quanto a tais decretos, a fiscalizao preventiva

pode ser pedida no s pelo prprio Presidente mas tambm pelo Primeiro-Ministro ou por um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica em efectividade de funes (art. 278.0, ri.< 4) (3). Promulgao vedada d-se tambm em trs hipteses ligadas fiscalizao preventiva: l.) quando o Tribunal Constitucional se pronuncia pela inconstitucionalidade de qualquer noriria, devendo ento
(1) Estes prazos - que so constitucionais - no podem ser encurtados pela Assembleia, directa ou indirectamente (v. g., prescrevendo a entrada em vigor de qualquer diploma ou de qualquer norma antes do seu decurso). Cfr. parecer ri. 32/77 da Comisso Constitucional, de 15 de Dezembro de 1977, in Pareceres, iv, p<y. 25. ecreto do (2) 0 decreto da Assembleia pode reproduzir, porventura, um d Governo que o Presidente j tenha vetado (excepto, como se sabe, se esse decreto do Governo versar sobre matria do art. 198.`, ri. 2). Mas isso no impede a corppleta liberdade de deciso do Presidente, porque, conquanto os textos normativos de ambos os diplomas coincidam, formalmente so distintos. (3) Promulgao condicionada existia em geral no texto primitivo da Constituio, que impedia o Presidente da Repblica de promulgar antes de passados cinco dias sobre a recepo de qualquer decreto no Conselho da Revoluo (art. 27V, ri.> 1), o qual podia deliberar apreci-lo, pedindo parecer Comisso Constitucional [arts. 277., n.01 3 e 4, e 284., alnea afl. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 281 o Presidente da Repblica devolver o diploma Assembleia (art. 279.0, ri. 1) (1); 2.) quando, sendo o diploma ento submetido a nova deliberao, no logre atingir a seu favor a maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Depu~ tados em efectividade de funes (art. 279., ri. 4); 3.), como se vai ver, quando o diploma seja confirmado por essa maioria e o Presidente no o promulgue em certo prazo. E promulgao obrigatria quer a das leis de reviso (art. 286., ri. 3) (2) quer a das leis, verficadas certas vicissitudes: l.) passados os prazos constitucionais Ipara o veto sem que este tenha sido exercido; 2.) quando, exercido veto poltico, o diploma venha a ser confirmado pela maioria constitucionalmente estipulada (art. 136., ri.Os 2 e 3). 11 - Se a promulgao tem por funo primria a qualificao de um acto frente aos tipos constitucionais de actos e se, sem a votao na especialidade de qualquer artigo, nmero ou alnea do projecto ou da proposta de lei em causa, tal artigo, nmero ou alnea juridicamente inexistente por natureza (3), ento a Constituio impede

a promulgao de um diploma em tais condies (e este princpio vale tambm para quaisquer outras votaes no Parlamento, tendo em conta as regras respeitantes s diversas maiorias constitucionalmente exigidas - como as dos arts. 117., 168.0, 284. ou 286.). Ora, daqui resulta a necessidade de o Presidente da Repblica receber da Assembleia todos os elementos indispensveis verificao do cumprimento das normas procedimentais. Sob pena de se frustrar a sua funo de acertamento, quase notarial, ele tem o poder e o dever de os exigir - assim como tem o poder e o dever de no promulgar diplomas juridicamente inexistentes.
(1) E aqui que o texto constitucional fala em veto por inconstitucionalidade (arts. 279.`, ri. 1, e 136., ri. 5), embora

impropriamente - porque verdadeiro veto por i nconsti tuc ional idade (sob a forrna de veto transiativo, por fazer apelo a um terceiro rgo, o Tribunal) o que se realiza atravs de requerimento de apreciao preventiva. (2) Aqui no estudadas. Cfr. Manual ..., ii, cit., pgs. 168-169. (3) Manual ..., ii, cit., pg. 369.

282 Manual de Direito Constitucional Sem dvida, esses elementos ho-de constar do Dirio da Assembleia da Repblica, relato autntico, exacto e completo de todas as reunies da Assembleia. Mas como os prazos para promulgar so bastante curtos - 20 dias no caso de aprovao de lei ordinria (e de 8 dias no caso de confirmao ou de aprovao de lei constitucional) se se no dispuser ainda do Dirio parece que competir ao Presidente do parlamento enviar, conjuntamente com o diploma a promulgar, os textos sucedneos (os projectos de acta, designadamente) que, sob sua responsabilidade, possam dar fiel conta dos resultados das votaes (). No divisamos como possa ser de outra sorte. A alternativa consistiria em o Presidente da Assembleia apenas poder remeter para promulgao os decretos aprovados depois de aprovadas tambm as actas das reunies correspondentes, o que - sobretudo aquando dos perodos de interrupo dos trabalhos parlamentares - acarretaria um excessivo atraso. 111 - Sendo a promulgao um acto de qualificao, significa isto que o Presidente da Repblica pode conferir ao decreto uma qualificao diversa da proveniente do Parlamento? Pode o Presidente qualificar como lei constitucional um decreto enviado para promulgao como lei ordinria ou viceversa ou qualificar como le, simplesmente, um decreto recebido sob o nome de lei orgnica? de entender que no. Ao Presidente compete verificar se este ou aquele acto em concreto corresponde ao tipo ou subtipo pretendido. No lhe compete estabelecer, de forma positiva, a qualificao (1) 0 problema esteve subjacente questo levada ao Tribunal Constitucional pelo Presidente da Repblica acerca de um diploma que fora objecto de votao final glonal sem que (como parecia) algumas das suas rionnas tivessem sido votadas na especialidade. 0 Tribunal considerou (pelo acrdo n. 289/92, j atrs citado) que, no dispondo da acta da reunio, no poderia esclarecer o requerido. Nem poderia ser doutro modo, em face do regime de fiscalizao preventiva (como notmos em 0 Direito, 1994, pg. 280). Mas, por isso mesmo, a nica alternativa para ultrapassagem do problema a que sugerimos. A no ser assim, haveria de se aguardar pela a fiscalizao sucessiva - como sucederia, por sinal (mas com grande demora) neste caso (v. acrdo ri. 868/96, de 4 de Julho de 1996, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 240, de 16 de Outubro de 1996). Parte V - Actividade Constitucional do Estado 283 ou uma nova qualificao - porque isso redundaria em arrogar-se uma parcela do prprio poder de deciso legislativa. 0 Presidente subsume, para reconhecer a integrao do acto no tipo constitucional; e pode recusar a qualificao, em caso de impos11 sibildade de integrao, devolvendo o diploma Assembleia (sem que isso signifique veto). Nada mais IV - Trata-se a de um corolrio do princpio da separao de poderes, que tambm se manifesta, evidentemente, na proibio de promulgao ou de veto parcial (2). 0 Presidente da Repblica no pode destacar estes ou aqueles pUreceitos do decreto de Assembleia (e o mesmo vale quando recebe decreto do Governo) para efeito de promulgao ou de veto. Promulga ou veta o diploma in tatunt, ainda que a sua tomada de posio se funde, porventura, na apreciao que deles faa. V - Note-se que, ainda quando obrigatria, a Promulgao no deixa de ser acto eminentemente

poltico. Ela envolve sempre mais ou menos co-responsabilizao poltica - pois, no limite, o Presidente da Repblica pode renunciar ao cargo (arts. 131. e 123.0, n.o 2, da Constituio) (3) - e a escolha do dia em concreto para a ela proceder pode no ser indiferente politicamente ou projectar-se, de uma forma ou de outra, nas situaes da vida pretendidas regular pelo legislador. 86. Referendo poltico vinculativo e veto 0 instituto do referendo vinculativo nacional (arL 115. da Constituio) no pode deixar de ter directas implicaes no tocante promulgao e ao veto. (1) Assim, Manual ..., ii, cit., pg. 174.
(2) Nos Estados Unidos, recentemente, abriu-se caminho ao veto presidencial parcial, mas de mais que duvidosa constitucional idade. (3) Mas no declarar-se impedido, invocando, por exemplo, objeco de consciencia em face do contedo do decreto. Impedimento temporrio apenas pode ser impedimento fsico ou psquico [arts. 132., ri. 1, e 223., ri. 2, alnea a)].

284 Manual de Direito Constitucional Pode o Presidente da Repblica (ou deve) recusar a promulgao de lei feita contra o resultado de um referendo - seja lei feita antes da renovao da Assembleia da Repblica, seja mesmo lei feita imediatamente a seguir a referendo? E, inversamente, pode o Presidente recusar a promulgao de lei feita na sequncia ou em obedincia a tal ada ali e obrigatria aqui? resultado? Ser a promulgao ved No primeiro caso, no se antolha possvel o pedido de apreciao preventiva do Tribunal Constitucional, porque a fiscalizao preventiva reporta-se s inconstitucional idade e a contradio entre lei e resultado de referendo no equivale a inconstitucional idade (). J uma necessria recusa de promulgao se afigura bem consonante com o escopo do instituto, embora falte expressa cominao constitucional. Na hiptese de correspondncia entre o resultado do referendo e a lei aprovada pela Assembleia da Repblica, seria descabido que depois de duas reiteradas vontades do povo no mesmo sentido - primeiro, directamente e, depois, por intermdio dos seus rePresentantes - o Presidente pudesse ainda exercer veto poltico. E o mesmo se diga quanto fiscalizao preventiva, uma vez que j ter havido fiscalizao preventiva da constitucionalidade e da legalidade da proposta de referendo [arts. 115., ri. 8, e 223., ri. 2, alnea fil. Apenas naquilo em que a lei esteja para alm do contedo dessa proposta que poder haver veto poltico ou fiscalizao preventiva. No resto, a promulgao deve ter-se por obrigatria e isso que diz precisamente o art. 234.0 da Lei ri. 45/91, de 3 de Agosto (lei orgnica do regime do referendo) (2). 87. Veto por inconstitucionalidade e veto poltico 1 - 0 veto jurdico e o veto poltico aparecem bem delimitados, sem que possam sobrepor-se. Tm de comum assentarem numa (1) Cfr. infra. (1) Cfr. JORGE MIRANDA, Uni anteprojecto de PrOPosra de lei do reginze de referendo, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991, pc, 541; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Cit., pg. 938; GOMES CANOTILHO C VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 538; BARBOSA RODRIGUES, Op. cit., pgs. 278 e 279Parte V - Actividade Constitucional do Estado 285 deciso poltica - por natureza livre (1) - do Presidente. Distinguem-se pela estrutura e pelo regime jurdico. 0 primeiro, contudo, apenas pode fundar-se em inconstitucionalidade, porquanto, ao invs do que sucede com a fiscalizao sucessiva (arts. 280. e 281.), a Consti tuio s prev fiscalizao preventiva da constitucional idade [citados arts. 134., alnea g), e 278.0, n.Os 1 e 41 (2), no de legalildade (ou seja, de conformidade com leemis gerais da Repblica, com leis de valor reforado stricto sensu ou, sentido sui generis, com normas de Direito internacional). 0 sistema de fiscalizao preventiva fica circunscrito - at para poder funcionar aos diplomas mais elevadois da ordem jurdica e aos vcios mais graves, aos de inconstitucionaldade (3). Quanto ao segundo tipo de veto embora nenhum preceito constitucional ou regimental empregue o adjectivo poltico, ele no pode fundar-se em razes jurdicas. S pode, por bvia contraposio com o primeiro, radicar em razes polticas, sejam elas quais forem 1 (interesse .pblico, convenincia para o Pas, bem comum, etc.). Nem o seu regime, com Possibilidade de Imposio da promulgao aps confirmao, se ajustaria garantia da legalidade (4). Se acarretaria uma fraude Constituio a utilizao do veto jurdico por no transparentes motivaes polticas, tambm seria 1 um desvio ou um erro a invocao de princpios de legalidade para justificar o veto poltico. 11 - 0 veto por inconstitucional idade precede, logicamente, o veto poltico, porque a questo jurdica necessariamente prvia em residente da (1) Cfr. MIGUEL GALvo TELES, Liberdade de inicia tivcaondsotitIuciona lidade, Repblica quanto ao processo de fiscalizao preventiva da in 0 Direito, 1988, pgs. 35 e segs. (2) E, no tocante aos diplomas das regies autnomas, arts. 231`, ri.< 2, e 27V, ri.> 2. (3) V. Manual li, cit., pgs. 464 e 465. (4) Em Actos e Funes do Presidente da Repblica (cit., loc. cit.) aludamos a um regime geral de veto do art. 139. (hoje 136.), em que poderia caber a ilegalidade. H muito afastmos essa viso, porventura somente admissivel face do texto inicial

da Lei Fundamental.

286 Manual de Direito Constitucional relao questo poltica (o que no impede que, desencadeado o Processo de veto poltico, possa sobrevir uma questo jurdica - mas diversa da que, primeiro, fora ou poderia ter sido suscitada). Tal a ratio do art. 136., n.o 1, alm da necessidade de evitar que o Tribunal Constitucional seja arrastado para a eventual conflitualidade emergente do veto poltico e da ulterior segunda deliberao da Assembleia da Repblica. a de oito 0 prazo para ser requerida a apreciao preventiv dias a contar da data da recepo do diploma (art. 27V, ri. 1) e a iniciativa no preclude, por conseguinte, o veto poltico: no caso de Tribunal Constitucional no se pronunciar pela inconstitucionalidade, Presidente da Repblica pode ainda exercer o veto, solicitando nova deliberao parlamentar. oltico preclude a iniciaPelo contrrio, o exerccio do veto p , ainda que tiva de fiscalizao preventiva; uma vez concretizado antes de decorridos aqueles primeiros oitos dias, j o Tribunal no pode ser chamado a emitir o seu juzo Recentemente, VITAL MOREIRA (o direito de resposta, a liberdade de iniprensa e a Constituio, in Revista do Ministrio Pblico, 1995, pgs. 51 e 52) sustentou a possibilidade de fiscalizao preventiva de diplomas confirmados sem modificaes. Nada pareceria impor ao Presidente ter de comear por impugnar a constitucionalidade de noririas de um decreto - que at poderiam ser de importncia secundria - tendo ele discordncias globais quanto ao seu mrito e sua oportunidade e querendo pr isto mesmo em primeiro plano. muitas vezes as normas que motivam o veto no so as que suscitam objeces de constitucional idade. A fiscalizao preventiva de um diploma confirmado depois de vetado teria de admitir-se, pelo menos, para se verificar a constitucional idade formal e procedimental da prpria conf-in-nao. Na prtica no haveria diferena entre um diploma objecto de modificaes de menor alcance e um diploma formalmente intocado. - Sem negarmos a justeza de alguns destes pontos, no os estimamos, no entanto, suficientes para afastar as razes aduzidas no texto, nem o preceito clarssimo do art. 136., ri.` 1: No prazo de vinte dias contados da recepo de qualquer decreto da Assembleia da Repblica para ser promulgado como lei, ou da publicao da deciso do Tribunal Constitucional que no se pronuncie pela inconstitucionalidade de nornia dele constante...,>. 0 que essas consideraes inculcam , sim, a necessidade de o Presidente, antes do decurso do prazo para pedir a fiscalizao preventiva, fazer uma anlise cuidadosa do decreto promulgando de modo a avaliar o peso respectivo dos eventuais vcios de que sofra ou dos inconvenientes polticos que comporte. Quanto consParte V - Actividade Constitucional do Estado 287 111 - 0 exerccio do veto no depende do funcionamento efectivo da Assembleia, nem de vicissitudes que a afectem (como o termo da legislatura ou a dissoluo). 0 que mporta o respeito dos prazos const itucionais. IV - Entre os diplomas de cujas normas pode ser requerida a fiscalizao preventiva ou relativamente aos quais pode ser exercido veto poltico incluem-se os estatutos ou as alteraes aos estatutos das regies autnomas, aprovados pela Assembleia da Repblica por iniciativa das respectivas assembleias legislativas (art. 226.0). Ora, se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade ou se o Presidente da Repblica emitir veto poltico, dever o diploma ser devolvido assembleia legislativa regional para apreciaao e emisso de parecer, tal como sucede na hiptese de rejeio ou de introduo de alteraes (art. 226., n.O 2). H analogia de situaes: como em consequncia do veto, por

inconstitucionalidade ou poltico, o diploma poder vir a ser modificado ou nem sequer ter seguimento, justifica-se uma nova interveno do rgo autor da proposta. Em contrapartida, nos casos em que a Constituio ou a lei apelem a formas de democracia participativa - v. g_ participao das organizaoes representativas de trabalhadores na legislao do traZ: balho [arts. 54., ri. 5, alnea d), e 56., ri. 2, alnea a)] ou do Co .riselho Econmico e Social nos planos (art. 92., ri. 1) - no, se vislumbra nenhuma obrigao jurdica de aguardar por novo parecer. Os elementos colhidos no primeiro momento podem considerar-se suficientes para o Parlamento voltar a deliberar. V - Assim como h promulgao vedada tambm h veto poltico vedado: o que acontece ainda relativamente s leis orgnicas. titucionalidade do prprio processo de confirmao, de duas uma: ou a confin-riao que est em causa, designadamente por falta de maioria, e ocorre inexistncia juridica; ou trata-se de outro vcio fonnal e ele pode ser sempre conhecido em fiscalizao sucessiva. Finalmente, se as modificaes introduzidas no decreto no tiverem qualquer alcance real e no tiver sido obtida maioria qualificada de aprovao, no haver sequer lugar a promulgao.

288 Manual de Direito Constitucional 0 Primeiro-Ministro e um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica tm, a contar da comunicao do Presidente da Assembleia da Repblica de que enviou o correspondente decreto ao Presidente da Repblica, o prazo de oito dias para requerer a sua fiscalizao preventiva (art. 278.01 n.o 6) (1). Logo, como no faria sentido que o Parlamento pudesse voltar a deliberar sobre a matria estando a decorrer (ou podendo vir a estar a decorrer) a apreciao do diploma pelo Tribunal Constitucional, nesse periodo fica o Presidente da Repblica inibido de exercer o veto poltico - o que no significa, evidentemente, que disponha de um acrscimo de oito dias para promulgar ou vetar. 88. As opes do Parlamento I - Requerida a fiscalizao preventiva e tendo-se o Tribunal Constitucional pronunciado pela inconstitucionalidade, o decreto da Assembleia no pode ser promulgado e -lhe devolvido pelo Presidente da Repblica (art- 279.0, n. 1). 0 prazo para a devoluo deve ser um prazo razovel correspondente, no mximo, ao decurso do tempo at publicao da deciso do Tribunal. 11 - Recebido o diploma, a Assembleia tem vrias possibilidades: - Nada fazer; - Expurgar a norma considerada inconstitucional pelo Tribunal; - Confirmar o diploma; - Reformul-lo. Se nada fizer, o procedimento legislativo extinguir-se-a. (1) Registe-se a discrepncia textual do n. 6 e do n. 7 do art. 278.; mas deve entender-se que se produzem na mesma data a comunicao do Presidente da Assembleia da Repblica e a recepo do decreto pelo Presidente da Repblica. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 289 Se expurgar a norma, o Presidente da Repblica poder depois ainda exercer o veto poltico no prazo constitucional (seno, transcorrido este prazo, ter de promulgar). Se confiri-nar o diploma, o Presidente ter a faculdade de promulgar ou no promulgar. . - Se reformular o diploma, poder o Presidente requerer a apreciaao preventiva da constitucional idade de qualquer das suas normas (art. 279., ri. 3) - seja de novas normas, seja de normas preexistentes, porventura deslocadas ou alteradas no seu sentido por outras normas - ou exercer o veto poltico (tudo se passando como se fosse um novo diploma)

111 - Se o Tribunal Constitucional se no pronunciar pela inconstitucional idade, o Presidente da Repblica

dispor ainda de um prazo de vinte dias para optar entre a promulgao e o veto poltico (art. 136., ri. 1, de novo). Se no exercer este, somente poder - e dever - fazer uma coisa: promulgar. IV - Havendo veto poltico, o Parlamento tem, por seu tumo, ao seu alcance trs caminhos: - Nada fazer; - Confirmar o diploma; - Reformul-lo. (1) Na Frana, se o Conselho Constitucional declarar que qualquer lei contm uma disposio contrria Constituio e inseparvel do conjunto da lei, esta no poder ser promulgada (art. 22.` da lei orgnica do Conselho). Se entender que a disposio no inseparvel do conjunto da lei, o Presidente da Repblica poder promulgar a lei, excepto o preceito declarado inconstitucional, ou solicitar s Cmaras uma nova leitura (art. 23.). Todavia, este sistema no se antolha muito coerente com a pureza dos princpios, na medida em que subtrai ao rgo legislativo a deciso sobre a separabilidade ou no do preceito inconstitucional e, de certa maneira ainda, a

deciso sobre a publicao da lei sem esse preceito. Mais adequada vem a ser a soluo adoptada entre ns, em que cabe ao rgo legislativo, e s a ele, a tarefa de eliminar o preceito inconstitucional ou, se entender assim, submet-lo a uma reformulao - com a contrapartida de, nesta hiptese, poderem ainda os rgos de iniciativa requerer outra vez a apreciao preventiva.
19 - Manual de Direiuo Constitucional, V - _X

290 Manual de Direito Constitucional contrrio do art. 279.0, n.o 3, no preApesar de o art. 136., ao ibilidade decorre da natureza das colver a reformulao, a sua poss sas e de razes de economia jurdica. Se a Assembleia pode confirmar o decreto vetado, por que no h-de poder alter-lo ()? Ocorrendo reformulao, estar-se- tambm diante de um novo diploma e abrir-se- outro processo de promulgao e de eventual veto .urdico e/ou poltico (art- 170., n.o 2, do Regimento da Assemi bleia da Repblica). Num caso ou noutro, se o decreto for rejeitado ou se for aprovado sem maioria qualificada e sem alteraes, entender-se- afastado para todos os efeitos. V - Note-se a diferena de maiorias constitucionalmente exigidas inconstitucionalidade e no veto poltico: para a confirmao no veto por Naquele, maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 279.0, ri. 2, 2. parte); -Neste, em geral, maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 136.0, ri. 2) e, quanto a certas matrias mais sensveis politicamente, maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 136., n. 3). E decretos que reclamam esta maioria agravada (e que, portanto, conferem carcter de veto qualificado aqui ao veto poltico) so: 1.0) os decretos que revistam a forma de lei orgnica (art. 136., ri. 1, 1. parte) (2); 2.) os decretos que respeitem a relaes externas, a limites entre os sectores de propriedade de meios de produo Z-e a eleies para rgos constitucionais no sujeitas ao regime das leis 933; v. Contri(1) J defendamos esta posio face da Constituio de 1 buto ..., cit., pgs. 146 e 147.
(2) E talvez tambm, por implicarem maioria absoluta de Deputados em efectividade de funes, o decreto com a delimitao territorial das regies administrativas (art. 168., n. 5, 2. pai-te), e o decreto de lei-quadro das reprivatizaes (art. 296., n. 1).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 291 orgnicas (art. 136., n.o 3, 2. parte); 3.) por coerncia do sistema, os demais decretos que caream de aprovao por maioria qualificada de dois teros (art. 168., ri. 5 e 6) (1). 89- A segunda deliberao pela Assembleia da Repblica 1 - Exercido o veto pelo Presidente da Repblica, a Assembleia 1 da Repblica no fica obrigada a deliberar de novo. Pode faz-lo ou no; e f-lo, a contar do dcimo quinto dia posterior ao da recepo do decreto devolvido ou da mensagerri de fundamentao do veto poltico, ::> por iniciativa do Presidente da Assembleia ou a requerimento de um dcimo dos Deputados (arts. 169.,

ri. 1, e 17 LO, ri. 1, do Regimento). Se a sesso legislativa terminar ou se a Assembleia for disso]vida, nada impedira que a Assembleia na nova sesso legislativa ou a Assembleia a eleger venha a deliberar sobre o diploma vetado, sem necessidade de reabertura do processo legislativo desde o inCio (2). Tal resulta de um duplo princpio de continuidade do rgo e de economia jurdica e da prpria letra do art. 167., ri.Os 5, 6 e 7, da Constituio (que apenas comina a caducidade de projectos e propostas de lei, e no de decretos). 11 - 0 Regimento da Assembleia da Repblica versa sobre a segunda deliberao em termos restritivos, so prevendo a votao na generalidade para confirmao ou (no veto por inconstitucionalidade) para expurgo das normas consideradas inconstitucionais (arts. 169.o e 171.). Deve, porm, integrar-se de modo a no excluir Zl> o poder de reformulao e a votao ria generalidade por maioria no qualificada (3). Esse tem sido, alis, o sentido da prtica e da jurisprudncia do Tribunal Constitucional (4). (1) Pois que, originariamente, estes decretos tm de ser aprovados por essa maioria. Problematicamente, GomEs CANOTILHo e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 600. (3) Funes, rgos e Actos ..., cit., pgs. 438 e 439, GomF_s CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 600.
(2) (4) Acrdos n.111 320/89, 13/95 e 59/95, de 20 de Maro de 1989, de 25 de Janeiro e de 16 de Fevereiro de 1995, in Dirio da Repblica, lf srie, n. 78,

292 Manual de Direito Constitucional Cabe ento ainda distinguir: i a) Se a aprovao na generalidade for por maioria qualificada (as do art. 136. ou do art. 279. da Constituio, conforme os casos) e se no forem aprovadas propostas de alterao, o decreto entender-se- confirmado, com os inerentes efeitos; b) Se a aprovao no for por maioria qualificada e se no forem aprovadas propostas de alterao, o decreto entender-se- rejeitado; C) Se o decreto for aprovado por qualquer maioria e se forem aprovadas propostas de alterao, o decreto consderar-se- reformulado. A no ser deste modo, mesmo que a maioria parlamentar estivesse disposta a reformular o diploma de acordo com as objeces do Presidente da Repblica, estaria impedida de faz-lo se, por qualquer motivo, no obtivesse a maioria qualificada exigvel para a confirmao (1). 0 que tem de se supor e exigir que as modificaes - quer quanto s normas objecto especfico do veto presidencial, quer as correspondentes a novas normas - sejam substanciais, sob pena de fraude Constituio (2) (3). de 4 de Abril de 1989, 2.a srie, 11.` 34, de 9 de Fevereiro de 1995, e 1. srie, n. 59, de 10 de Maro de 1995, respectivamente. Mas as opinies no Tribunal dividiram-se. (1) Acrdo n.` 59/95 do Tribunal Constitucional, cit., loc. cit., Pg. 1307. (2) Contributo ..., cit-, pg. 147.
(3)

J se disse que admitir maioria no qualificada permite o no encerramento ad perpetum do processo legislativo, prolongando o conflito institucional entre a Assembleia e o Presidente ouza Femanda Palma, declarao de voto anexa ao acrdo n. 13/95 do Tribunal Constitucional, loc. cit., pg- 1567). Ou que, se o diploma novo, no se descortina a quem tenha cabido a iniciativa legislativa, com preterio do art. 170.` (hoje 167.) da Constituio uiz Lus Nunes de Almeida, ibidem, pg. 1570).

Mas no. 0 eventual novo veto do Presidente da Repblica no deriva da maioria formada na segunda deliberao; deriva das alteraes introduzidas ou deixadas de introduzir no decreto. Assim como, a dar-se confirmao por maioria qualificada, nem por isso se ultrapassaria a oposio do Presidente a estas ou Parte V - Actividade Constitucional do Estado 293 90. Os efeitos da confirmao 1 - Em caso de veto por inconstitucional idade, se a Assembleia confirmar o decreto pela maioria qualificada prescrita, o Presidente da Repblica no ficar obrigado a promulgar; poder promulgar, insistimos. A promulgao livre e le:va consigo um sentido de sano: como a vontade da Assembicia da Repblica, mesmo reiterada e reforada em maioria qualificada, no consegue s por si ultrapassar a pronncia do Tribunal Constitucional, o acto do Presidente da Repblica promulgando algo que acresce, que traz um elemento novo, que vale em termos verdadeiramente positivos. Pelo contrrio, em caso de veto poltico, h um dever de promulgar. E facilmente se compreendem, luz de princpios bsicos do sistema constitucional, as razes de diferena. No veto jurdico, em caso de confirmao, h apenas uma faculdade de promulgao, porque nem o rgo legIslativo deve prevalecer sobre o juzo de inconstitucional idade, nem o Tribunal Constitu~ cional sobre o Parlamento democraticamente legitimado. E esta faculdade antolha-se uma soluo de equilbrio, assente na prpria ideia de Estado de Direito democrtico [prembulo e arts. 2. e 9., alnea

b), da Lei Fundamental], ou seja, daquele regime que procura a harmonia ou a sntese dialctica das regras da maioria e da sujeio ao Direito (1). J no veto poltico, a Assembleia, deliberando por maioria qualificada, impe ao Presidente a necessidade de promulgar,porque o que est em causa s o mrito da lei e o rgo legislativo deve ter, nesse ponto, a palavra decisiva. Assim o postula o princpio da separao de poderes naquilo de essencial em que subsiste. quelas normas, novas ou preexistentes. 0 decreto promulgado ou vetado todo, nunca em parte. Quanto iniciativa, observe-se que o diploma somente novo na perspectiva da promulgao e do veto. No mais, trata-se do mesmo processo, o qu1 remonta a quem originariamente tenha tido a iniciativa. (1) Mantemos o que escrevemos em Art. 279. da Constituio ..., in 0 Direito, 1989, pg. 38 1; e em Manual ..., ii, cit., pgs. 474 e 475.

294 Manual de Direito Constitucional 11 - Cabe perguntar o que acontece se o Presidente da Repblica no promulga, quando est obrigado a promulgar. A Constituio de 1976 - assim corno no prev veto tcito e impede, pela regulamentao do art. 136., veto de bolso (pocket veto) - no admite promulgao tcita, ao contrrio do que estabelece, salvo termo da sesso legislativa, a Constituio dos Estados Unidos (art. LO, seco vil, ri. 2), e ao contrrio do que estabelecia, como se disse, a Constituio de 1911 (art. 31.). E to pouco prev a substituio do Presidente por qualquer outro rgo. A promulgao necessariamente expressa e tem de ser o Presidente da Repblica, e s ele, a promulgar. Nem seria de conceber a possibilidade de a Assembleia se reunir ao fim do prazo constitucional para deliberar de novo, para reiterar a confirmao do decreto ou, ao invs, para o retirar. Isso pressuporia duas coisas que a Constituio, precisa e liminarmente, exclui: o presumir-se, pelo simples decurso do tempo, que o Presidente recusa a promulgao, veta; ou ter a Assembleia o poder de, numa terceira deliberao, revogar ou modificar aquilo que, por duas vezes, tivesse aprovado (1). Em suma, a omisso do Presidente da Repblica no promulgando inconstitucional, a despeito de a Constituio no estipular nem o seu suprimento, nem uma fiscalizao jurdica especfica, e muito menos (ela ou a Lei n. 34/87, de 16 de Julho, sobre responsabilidade criminal dos titulares de cargos polticos) a tipificar como crime. Tudo est no regular funcionamento das instituies, luz do princpio da interdependncia dos rgos de soberania (art. 11 l., (2). (1) Assim, para alm dos prazos constitucionais, s resta uma soluo: a promulgao, a qual evidentemente - no ser por isso invlida, quando muito irr,gular.
(2) Cfr., com muitssimo interesse, a ponderao deste problema aquando da segunda reviso constitucional: Dirio, ii legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, supl. ao n. 26, pgs. 548(5) e segs.; supi. ao n. 33, pgs. 642(1) e segs.; 3. supl. ao n. 64, pg. 1232(98); supl. ao n. 87, pgs. 1618(13) e segs.; supl. ao n. 109, pgs. 2022(1) e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 295 111 - Por ltimo, na hiptese de veto por inconsti tucional idade e de confirmao do decreto pela Assembleia da Repblica pela maioria do art. 279., n.o 3, e podendo o Presidente promulgar, haver algum prazo para a promulgao? Sob pena de se gerar grande insegurana jurdica e de se conferir, na prtica, ao Presidente um poder exorbItante, tem de se supor que o prazo razovel para o Presidente ento decidir se promulga ou no (se sanciona ou no) o mesmo do art. 136., ri. 1 - vinte dias (1). Para alm dele, preclude-se a sua competncia (no se.tra~ta de veto, de veto tcito, porque o acto da Assembl eia so por si no exige a oposio presidencial). E lei que seja promulgada nestas circunstncias inconstitucional (por inconstitucional idade orgnica ou fori-nal) e, qui mesmo, juridicamente inexistente. 91. A referenda da promulgao 1 - A promulgao - no o decreto da Assembleia da Repblica - est sujeita a referenda ministerial [arts. 140., n.> 1, e 134., alnea b), da Constituio] e a falta de referenda determina a sua inexistncia jurdica (art. 140., n. 2). Mas convm frisar, desde j, que se torna difcil compreender essa necessidade, tendo em conta os dados do sistema de governo. S por conservantismo jurdico - fenmeno que tambm se manifesta no campo do Direito constitucional, talvez mais vezes do que se .ulga - subsiste a referenda da promulgao de leis. j :-, II - Referenda a aposio da assinatura de um ou mais membros do Governo junto da assinatura do

Chefe do Estado, do Rei ou do Presidente da Repblica, em actos deste que devam revestir fori-na escrita, de tal sorte que a sua falta determina invalidade, irregularidade ou ineficcia. Corresponde a um princpio de colaborao entre os dois rgos constitucionais na obteno de um resultado prefixado, havendo, por isso, quem veja a uma espcie de acto-unio ou acto-complexo. E a
(1) No mesmo sentido, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, QP.

Cil., pg. 10()q.

296 Manual de Direito Constitucional sua histria suficientemente elucidativa sobre o significado algo varivel dessa cooperao (1). Na origem, na monarquia absoluta, a referenda desempenhava uma funo de ndole notarial: o chanceler ou o secretrio de Estado no fazia seno autenticar, certificar ou registar as decises do rei. Na monarquia constitUcional, ela seria, porm, aproveitada para uma dupla funo: a) impedir o monarca de agir sozinho no exerccio das suas atribuies ou prerrogativas; b) salvaguardar a sua imsponsabilidade, por caber aos ministros (os quais respondiam pelos actos do poder executivo). The King can not act alone, porque the King can do no wrong - assim se observa na prtica inglesa; e a Constituio francesa de 1791, seguida de todas as Constituies europeias do sculo xix, jogo consagraria o instituto. A referenda afigura-se ento conatural ao parlamentarismo, em contraste corri o presidencialismo perfeito (em que no existe). Mas nas actuais repblicas parlamentares no pode ser idntico o seu sentido, visto que o carcter representativo de toda as magistraturas polticas em repblica leva a que o Presidente seja responsvel, pelo menos, perante o povo. Deste modo, a referenda perde importncia e reduz-se a um concurso, mais formal do que substancial, das vontades do Chefe do Estado e do Governo, a inserir numa viso renovada da separao dos poderes. Em contrapartida, a referenda adquire novas razes de ser noutros sistemas de governo - no presidencialismo imperfeito, no sistema representativo de chanceler, no sernipresidencialismo. Neles serve, embora em moldes bastante diversos, de limite ao poder presidencial. Tambm entre ns tem sido diferente a funo da referenda, tal como diversos tm sido os actos a ela sujeitos, os intervenientes e as consequncias da sua falta (2) (3). (i) Cfr., por exemplo, G. TEDESCHI, Le contreseing ministeriel sous les diverses Constitutions, in Revue du droit public, 1945, pgs. 459 e segS.; CARLo EsposiTo, Controfirma, in Encielopedia del Diritto, x, pgs- 284 e segS.; JORGE MIRANDA, Referenda, in Verbo, xvi, pgs. 28 e segs.; MARIO MIDIqi, La controfirma ministeriale, Pdua, 1988; PAULO BONAVIDES, A referenda como garantia constitucional. in A Constituio Aberta, 2. ed., So Paulo, 1996, pgs. 243 e segs.
(2) Constituio

de 1822, art. 161.`; Carta Constitucional, art. 102.; Constituio de 1838, art. 115.`; Constituio de 19 11, art. 49.; Constituio de 1933, arts. 82.` e 108., n.` 1; Lei n.` 3174, de 14 de Maio, artS. 8. e 16., n.` 1, 2. (3) Sobre a referenda nas Constituies liberais, v. LoPES PRAA, Estudos ..., li, cit., pgs. 294 e segs.; JOS TAVARES,
o poder governamental no Direito Cons-

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 297 A Constituio de 1976 concebe o instituto como um instruda Repblica e do Governo. mento de interdependncia do Presidente tuar; e no, quando o PresiEla serve para a garantir ou para a acefnins e funes que o sistema dente, para melhor corresponder aos poltico-constitucional lhe comete, tem de agir com autonomia plena em face do Governo (embora no necessariamente, por exemplo em face de qualquer outro rgo, como a Assembleia da Repblica) (1). Nessa linha se situa a racionalizao que consiste na adopo, em vez da regra geral da referenda, de uma enumerao taxativa dos actos que dela carecem (art. 140.o actual, 141. inicial) (2) (3). E tais actos so, uns, especficos ou prprios do Presidente da Repblica; outros, integrados em processos ou procedimentos mais amplos como requisitos de actos da Assembleia da Repblica e do Governo ou como manifestaes de colaborao e acordo entre o Presidente e o Governo em vista de certos resultados. Naqueles, a referenda destina-se afirmao de uma solidariedade institucional relevante no plano do interesse superior do titucional Portugus, Coimbra, 1909, pgs. 103 e segs.; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico - Poderes do Estado, cit., pg. 743, e Constituio Poltica ..., cit., pgs. 515 e 516; FREITAS Do AMARAL e PAULO OTERO, 0 valor jurdico-constitucional da
refe-

renda ministerial, in Revista da Ordem dos Advogados, 1996, pgs. 56 e segs. Sobre a referenda na Constituio de 1933, V. PEREIRA DOS SANTOS, Un tat Corporatif - La Constitution Sociale et Politique Portugaise, 2. ed., ParisPorto, 1940, pgs. 300 e segs.; AFONSO QUEIR, Teoria dos Actos do Governo, Coimbra, 1948, pgs. 133 e segs.; JOS CARLOS MOREIRA, Lies ..., cit., pg. 256; JORGE MIRANDA, Chefe do Estado, in Dicionrio

Jurdico da Administrao Pblica, ti, pgs. 387 e segs.; MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., pgs. 46 e segs.; MARCELLO CAETANO, Manual de Cncia Poltica . . -, ti, cit., pgs. 576 e segs.; FREITAS Do AMARAL e PAULO OTERO, Op. cit., loc. cit., p6gs. 73 e segs. V. ainda a comparao de regimes das Constituies no nosso estudo Referenda, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica,
vii, pgs. 66 e 67.

(1) Cfr. GOMES CANOTILIto e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 606 e segs.; FREITAS Do AMARAL e PAULO OTERO, op. cit., loc. cit., pgs. 89 e segs. (2) Muito semelhante que consta da Constituio francesa. o art. 140.% inicial art. 141.`, v. Dirio da Assembleia Constituinte, n.` 115, de 5 de Maro de 1976, pgs. 3802-3803; e na primeira reviso constitucional, Dirio da Assembleia da Repblica, 2. sesso legislativa, 2. srie, supi. ao n. 33, pg. 642(25), e supl. ao n.> 114, pg. 2076(8), e 1. srie, n.> 120, pg. 4983, e n.<> 123, pg. 5172.
(3) Sobre

298 Manual de Direito Constitucional Estado; nestes, trata-se, sobretudo, da defesa da esfera de poderes do Governo ou do Parlamento em face do Presidente que, assim, a no pode usurpar. Pertencem primeira categoria: a dissoluo de rgos de governo prprios das regies autnomas, quando de iniciativa do Presidente da RePblica [art. 133., alnea j)1; a declarao de estado de stio ou de estado de emergncia [art. 134.`, alnea dfl; o indulto e a comutao de penas [art. 134.% alnea fil; e a ratificao de tratados internacionais [art. 135.`, alnea b)]. Pertencem segunda categoria: a nomeao e a exonerao dos membros do Governo, sob proposta do Primeiro-Ministro [art. 133., alnea h)], a dissoluo dos rgos de governo prprio das regies autnomas quando sob proposta do Governo [art. 133., alnea fil; a nomeao e a exonerao dos Ministros da Repblica para as regies autnomas, do presidente do Tribunal de Contas e do Procurador-Geral da Repblica e dos chefes de estado-maior das Foras Armadas [art. 133., alneas 1), m) e p) 1; a promulgao das leis, dos decretos-leis e de decretos regulamentares [art. 134., alnea b), 1. parte]; a assinatura das resolues da Assemblia da Repblica que aprovem acordos internacionais [art. 134., alnea b), 2. parte]; a assinatura dos restantes decretos do Governo [art. 134., alnea b), 3. parte]; a nomeao dos embaixadores e enviados extraordinrios [art135., alnea a)] e a declarao de guerra e a feitura da paz [art. 135., alnea c)] (1). IV - A referenda livre em face dos actos especficos ou prprios do Presidente da Repblica; no em face dos actos integrados em processos ou procedimentos em que se inserem actos de outros rgos ou que envolvem acordo e colaborao entre o Presidente e o Governo (2). Frente primeira categoria de actos, ela traduz ainda um pouvoir denipcher, um verdadeiro poder de veto do Governo sobre os actos presidenciais - um veto partida, absoluto e que apenas pode, porventura, ser (1) Por seu tumo, no dependem de referenda, entre outros actos, alm da nomeao e da exonerao do Primeiro-Ministro, a marcao do dia das eleies para a Assembleia da Repblica, a sua convocao extraordinria e a sua dissoluo, os actos relativos fiscalizao da constitucional idade, o veto poltico, os actos respeitantes a Macau e a promulgao de qualquer lei de reviso constitucional.
(2) Cfr.,

algo diferentemente, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cil., pg. 608.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 299 ultrapassado com a sua demisso, no limite atravs da faculdade contemplada no art. 195.`, n.` 2, da Lei Fundamental (1). Pelo contrrio, a referenda toma-se obrigatria nas segundas hipteses. 0 Governo deve referendar os correspondentes actos do Presidente da Repblica - at porque, na sua maior parte, so praticados sob sua proposta (2) contanto que se verifiquem os respectivos pressupostos constitucionais; e haver, portanto, a, um poder de qualificao algo semelhante ao que detm o Presidente na promulgao; nada mais. S ser admissivel a recusa, quando seja juridicamente inexistente o acto referendado ou o acto que precede este ou que seu pressuposto (3). V - A sujeio da promulgao das leis da Assembleia da Repblica a referenda, e referenda s do Primeiro-Ministro (art. 10.0, n.o 2, da Lei ri. 6/83, de 29 de Julho), provoca no pouca perplexidade, por ser um simples resqucio da Constituio de 1933. Na verdade, se o escopo da sujeio a referenda da promulgao da lei consiste em impedir que o Presidente da Repblica promulgue como tal um diploma que no foi efectivamente aprovado pela Assembleia (e que, portanto, estaria ferido de inexistncia jurdica), essa finalidade bem poderia lograr-se por outra via: atravs da assinatura necessria do Presidente do prprio Parlamento (4). E esta via seria bem mais ajustada, porquanto evitaria uma interveno a posteriori do Governo sobre a actividade legislativa da Assembleia da Repblica nada conforme com os princpios (5). (1) Este veto absoluto do Governo , de certo jeito, homlogo do veto absoluto do Presidente frente a decretos-leis e a decretos regulamentares. E o conflito que num caso ou noutro surge tem soluo: mais fcil para o Governo com a transformao de decretos-leis em propostas de lei, mas mais radical (embora s utilizvel em situaes extremas) para o Presidente com a demisso do Governo. (2) 0 que pode o Govemo retirar a proposta, ou ocorrer mudana do Governo. (3) Neste sentido, AFONSO WOLIVEIRA MARTINS, OP, cit- loc. cit., pg. 589. (4 ) Alis, prevista no art. 10.% n.> 2, da Lei n. 6183. (5) a tese que h muito defendemos: v. A competncia do Governo na Constituio de 1976, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, iii, pg. 640, nota. E tambm JOS PAULO VIEIRA DUQUE, A referenda nzinisterial, in Revista Jurdica, 11.11 e 12, Janeiro-Julho de 1989, pgs. 137 e segs.; ou, da perspectiva dos valores jurdicos, implicitamente, Rui MEDEIROS, Valores jurdicos ..., cit., loc. cit., pg. 539, nota.

300 Manual de Direito Constitucional De todo o modo, insista-se em que a referenda aqui sempre obrigatria. obrigatria, naturalmente, sendo o acto do Presidente da Repblica devido como se verifica com a promulgao obrigatria. E obrigatria em todos os demais casos, pela natureza das coisas e porque a admissibilidade de recusa seria contraditria com a regra da responsabilidade poltica do Governo perante a Assembleia (arts. 190. e segs.). VI - Seja como for, existindo ainda hoje referenda da promulgao, so traos fundamentais do seu regime os seguintes: a) A referenda compete ao Governo [art. 197.0, alnea a)], mas exercida apenas pelo Primeiro-Ministro, sem interferncia dos Ministros competentes em razo da matria (1) (2); b) 0 Governo o Governo em funes ao tempo da promulgao, e no um Governo anterior (ainda que o decreto da Assembleia tenha sido aprovado estando o Governo anterior em exerccio) (3); C) 0 Governo tanto pode ser um Governo na plenitude dos seus poderes como um Governo de gesto (art. 186., ri. 1), at por causa da relativa menor relevncia que assume a referenda da promulgao; d) Da Constituo no consta um prazo para a referenda, ao invs do que sucede com a promulgao; nem se v a possibilidade de analogia com qualquer prazo nela fixado (4); ter, por consequncia, de ser um prazo adequadamente curto - em certos casos, curtssimo - decorrente do relacionamento normal entre o Presidente da Repblica e o Governo e da urgncia do acto a referendar. (1) Assim, o citado art. 10.`, n. 2, da Lei ti.` 6183. (2) Ao contrrio do que deve suceder como princpio nas demais hipteses, conforme temos sustentado (Referenda, cit., loc. cit., pgs. 70 e 71). (3) Neste sentido, parecer n.` 5/80 da Comisso Constitucional, de 26 de Fevereiro de 1980, in Pareceres, xi, pgs. 136 e segs., niaxime 151 e segs. (4) Nem sequer com o de oito dias da promulgao obrigatria (art. 136., n. 2), como sugere AFONso UOUVEIRA MARTINS, Op. cit., loc. cit., pg. 582. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 301 92- Esquema do processo legislativo parlamentar 1. Fase da iniciativa Deputados Grupos parlamentares PROJECTO DE LEI Admisso Governo Assembleias legislativas regionais dos Aores e da Madeira Presidente Presidente da Assembleia Asse b eia m 1 Ij da Repblica a Repblica PROPOSTA DE LEI 2.o Fase da apreciao Comisso parlamentar Presidente da Assembleia da Repblica

rgos das regies autnomas Conselho Econmico e Social Comisso de trabalhadores e as.sociaes sindicais Outras organizaes (1) No se inclui ainda aqui a iniciativa legislativa de grupos de cidados eleitores, por faltar a lei reguladora prevista no novo art. 167., n. 1, da Constituio.

302 Manual de Direito Constitucional 3. Fase da deliberao Discusso e votao na generalidade Discusso na especialidade e votao ou Votao final global DECRETO 4. Fase da promulgao e do controlo Promulgao, iniciativa de apreciao preventiva ou veto. poltico Referenda Presidente da Assembleia da Repblica Presidente Presidente p Jb ca li da Repblica da Re u Governo Govero iro_Mlr (Primeiro-Ministro) lei E(Prime ro-mir Constituc_]l iona Tribunal Constitucional Tribunal LEI Apreciao preventiva da consti tuc ional idade Fase da promulgao e do controlo (continuao) 2. Deliberao Promulgao Referenda Presidente [dapAssembleia Plenrio da Assembleia da Repblica Presidente da Repblica Governo -Ministro) (Primeiro LEI Parte V -Actividade Constitucional do Estado 303 CAPTULO 111 AUTORIZAES E RATIFICAOES LEGISLATIVAS 1.0

Autorizaes legislativas 93. 0 Parlamento e as autorizaes legislativas 1 - 0 instituto das autorizaes legislativas (como se denomina em Portugal) ou da delegao legislativa (como se diz noutros pases) (1) tem de ser apercebido tendo em conta, simultaneamente, as vicissitudes dos modos de produo das leis nos ltimos 150 anos e o princpio fundamental da fixao da competncia pela norma jurdica. Cfr., entre tantos, EmILIO CROSA, La dottrina della delegazione di potest legislativa materiale nel diritto italiano, francese e gernianico, in Rivista di Diritto Pubblico, 1927, pgs. 193 e segs.; JULIEN LAFERRIRE, La lgislation dlgue en Angleterre et le contrle de son exercice par le Parlenient, in Lvolution du droit public - Etudes en lhonneur dAchille Mestre, obra colectiva, Paris, 1956, pgs. 331 o e segs.; MICHEL AMELLER, Op. Cit., PgS. 170 e segs.; K. C. WHEARE, Op. Cit., p,os. 108 e segs.; GARCIA DE ENTERRA, Legislacin delegada ..., cit., pgs. 35 e segs.; ANGELO ANTONIO CERVATI, La delega legislaiva, Milo, 1972; COSTANTINO MORTATI, Istitu--ioni .... ii, cit., pgs. 763 e segs.; MARIO PATRONo, Le leggi delegale in Parlaniento - Analisi comparata, Pdua, 1980; ANTONIO VITORINO, Introduo ao estudo das autorizaes legislativas, dissertao indita, Lisboa, 1985; CARLOS ROBERTO DE SIQUEIRA CASTRO, 0 Congresso e as Delegaes Legislativas, Rio de Janeiro, 1986; D. C. M. YARDLEY, Principles ofAdnzinistrative Lasv, 2. ed., Londres, 1986, pgs. 21 e segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 52 e segs.; TERESAFREIXES SANJUAN, La Legislacin delegada, in Revista Espaola de Derecho Constitucional, Janeiro-Abril de 1990, pgs. 119 e segs.; TomsQUADRA-SALCEDO, La delegacin legislativa en Ia Constitucin, in Estudios sobre Ia Constitucirt Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, obra colectiva, i, Madrid, 1991, pgs. 327 e segs.; GomEs CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 846 e segs.; CLEMERSON MERLIN CLVE, Atividade ..., cit., pgs. 187 e seas.; MANOEL GONALVEs FERREIRA FILHO, Do processo ..., cit., pgs. 224 e segs.; Livio PALADIN, Le fonti ..., cit., pgs. 203 e segs.; IAN LoVELAND, op. cit., pgS. 165 e segs.; DmITRI GEORGEs LAVROFF, op. cit., pgs. 675 e segs.

304 Manual de Direito Constitucional No admira que, despontado j no sculo xix, tenha alcanado um incremento extraordinrio, independentemente dos sistemas d .e governo - presidenciais e parlamentares, directoriais e semipresito a partir do costume nos pases denciais; e que aparea tan umas das Constituies anglo-saxnicos e na Sua quanto em alg recentes mais interessantes, como a italiana, a alem, a francesa, a espanhola ou a brasileira. Por um lado, as autorizaes legislativas manifestam a superao do exclusivo de competncia legislativa do Parlamento. Por outro lado, porm, as autorizaes lecislativas levam consigo o essent:, cial do constitucionalisino e do Estado de Direito no s por apenas serem consentidas em reas mais ou menos circunscritas como, sobretudo, por estarem sujeitas a um enquadramento mais ou menos limitativo e rigoroso (I)- ocupado um lugar bem No caso portugus, se o instituto tem isso Zno sigmodesto, salvo logo a seguir a 1911 e nos ltimos anos, Yora o Parlamento tenha sido o espao privilegiado da nifica que at ag isso significa que os rgos funo legislativa. Muito pelo contrrio, do chamado Poder Executivo tm tido a possibilidade, na maior parte do nosso constituciOnalismo, de fazer leis por outras formas - sejam os decretos ditatoriais da monarquia liberal, sejam os decretos-leis de ira fase da Constituio urgncia e necessidade pblica da prime
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de 1933, sejam os decretos-leis posteriores a 1945 e tambm a 1974. j o sabemos.

11 - A 1. Repblica, querendo evitar os decretos ditatoriais da monarquia, teve conscincia da necessidade de conferir ao Governo um poder legislativo secundrio e controlado. Dai o art. 27. da Constituio de 19 11, que introduziu no Direito escrito portugus as autorizaes legislativas (2) (de resto, no de todo desconhecidas da prtica antecedente) C). (i) cfr., por exemplo, FEzAs VITAL, jurisprudncia crtica in Boleii,71 da Faculdade de Direito da Universidade de Coinibra, vol. vi, 1920-1921, pg. 557; ou SALVATORE CATINELLA, 11 problenia delia delegazione di conipeienza nel diritio pubblico, in Studi in onore di Gioacchino Scaduto, obra colectiva, Pdua, 1970, iv, pgs. 135 e segs. (2) Diversamente, no era autorizao iegislativa o fenmeno desenhado no art. 7.> da Lei n. 1005, de 7 de Agosto de 1920. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 305 A Constituio de 1933 manteve o instituto, at porque, no seu teor primitivo, o Governo no tinha um poder independente ou ilimitado de fazer decretos-leis. As autorizaes legislativas, exceptuadas as que, por fora dos seus prprios termos, importassem uso continuado, no poderiam ser aproveitadas mais de uma vez; mas o Governo poderia utiliz-las parcelarmente at as esgotar (art. 108.`, 2.`) (1). Os decretos-leis publicados no uso de autorizaes legislativas no estavam sujeitos a ratificao. Em 1945, o Governo foi formalmente equiparado Assemblia Nacional. Como, porm, algumas matrias (2) ficaram reservadas Assemblia, continuou a ter sentido a existncia de autorizaes legislativas. As revises constitucionais de 1951, 1959 e 1971 corroborariam tal interpretao; mas as competncias includas no art. 91.`, mesmo se s parcialmente legislativas, eram insusceptveis de autorizao e integravam, pois, uma reserva absoluta da Assembleia (3). 111 - A Constituio de 1976 submeteria a apreciao, no mbito do instituto da ratificao, tanto os decretos-leis publicados fora de autorizaoes legislativas quanto os decretos-leis publicados em seu uso (arl 201.`), se bem que com requisitos menos exigentes quanto aos primeiros do que quanto aos segundos (art. 172., ri.Os 1 e 2). Estabeleceu tambm a nova Lei Fundamental, em preceito autnomo (art. 16U), um regime complexivo das autorizaes legislativas, abrangendo a necessidade de definio do objecto, da extenso e da durao (ri. 1); o esgotamento da autorizao por um s exerccio, embora com possibilidade de utilizao parcelar (ri. 2 - na esteira, portanto, das duas Constituies anteriores); e a caducidade na ocorrncia de exonerao do Governo a que tivessem sido concedidas, de termo de legislatura e de dssoluo da Assemblia da Repblica (ri. 3) (4). (3) Cfr. LOPES PRAA, Estudos ..., iii, pg. 47; MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico ..., cit., pgs. 404 e segs.; PAULO OTERO, 0 poder de substituio ..., cit., pg. 336. (1) Interpretou-se, deste modo, a parte final da regra estabelecida em 1911, a qual suscitava algumas dificuldades (v. FEzAs VITAL, op. cit., loc. cit., pgs. 566 e segs.). (2) V. Decreto, cit., pgs. 15 e 16, e autores citados. Cfr. supra. (3) Sobre as autorizaes legislativas na Constituio de 1933, v. MARCELLO CAETANO, Op. cit., ii, pg. 605; MIGUEL GALVo TELES, Op. cit., pg. 32; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 21 e segs.

(4) Sobre o art. 168. (hoje 165.) na Assembleia Constituinte, v. Dirio, n. 117, de 10 de Maro de 1976, pg. 3869. No houve debate no Plenrio.

20 - Manual de Direito Constitucional, V

306 Manual de Direito Constitucional A reviso constitucional de 1982 trouxe cinco modificaes: 1.0) juntou num mesmo artigo (0 art. 168. o tratamento da resma relativa (contraposta reserva absoluta, contemplada no novo art. 167.`) e o tratamento das autorizaes legislativas - o que recortou com mais preciso o objecto possvel destas; 2.) prescreveu a obrigao de a Assembleia definir tambm o sentido da autorizao (art. 168.11, n.> 2); 3.`) adoptando o entendimento mais correcto e tendo em conta a distino entre a demisso do Governo e a exonerao do Primeiro-Ministro (clarificada pela nova verso do art. 189f, ri. 4), estabeleceu que as autorizaes legislativas caducariam com a demisso do Governo (art. 168.% n. 4) (1); 4.) eliminou a diferenciao de requisitos para efeito de requerimento a pedir a apreciao de decretos-leis pela Assembleia (art. 172., n. 1); 5.) determinou que os decretos-leis no uso de autorizaes legislativas (bem como os desenvolvimento de leis de bases) invocassem expressamente as leis ao abrigo das quais so aprovados (art. 201.% n.) 3). Finalmente, a reviso de 1989 veio inserir no texto constitucional (ri.<> 5 aditado ao art. 168.0) a figura especial das autorizaes legislativas oramentais, h muito consagrada na prtica. E, sobretudo, veio criar as j referidas autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica s assembleias legislativas regionais [arts. 164., alneafl, e 229., ri. 1, alnea b), e n.01 2, 3 e 41. A reviso de 1997 no se intrometeu na matria - afora a nunca por demais criticvel quebra da enumerao dos preceitos constitucionais a que procedeu. Por seu turno, o Regimento da Assembleia da Repblica (ao invs do que sucedia com o da anterior Assembleia Nacional) enuncia regras prprias do processo de concesso das autorizaes legislativas: reserva de iniciativa originria do Governo (pela natureza das coisas, como j se viu); e dispensa de exame em comisso (art. 20V, n. 1, actual). E ainda prescreve (2) (1) Sobre a discusso volta do novo art. 168. na Comisso Eventual de Reviso Constitucional, v. Dirio da Assembleia da Repblica, li legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, 3.` suplemento ao n. 38, pgs. 796(55) e segs.; suplemento ao n. 44, pgs. 904(1) e segs.; 3. suplemento ao n. 64, pgs. 1232(10) e segs.; suplemento ao n. 87, pg. 1618(19); 2. suplemento ao n. 106, pgs. 1998(27) e segs.; suplemento ao n. 136, pgs. 2483(3) e segs.; 2.` suplemento ao n.` 137, pg. 2510 (50). E no Plenrio da Assembleia, v. Dirio, li legislatura, 2. sesso legislativa, 1. srie, n. 120, de 16 de Julho de 1982, pgs. 5039 e segs.; n. 124, de 22 de Julho de 1982, pg. 5229; n. 130, de 30 de Julho de 1982, pg. 5491. (2) Desde 1993. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 307 que, quando o Governo tenha procedido a consultas pblicas sobre um anteprojecto de decreto-lei, deve, a ttulo informativo, junt-lo proposta de lei de autorizao legislativa, acompanhado das tomadas de posio assumidas pelas diferentes ent 1dades interessadas na matria (art. 200.`, n.` 2). 0 rumo de toda esta evoluo afigura-se, pois, ser de uma cada vez mais minuciosa regulamentao, a que no ser, por certo estranha a relativa maior relevncia que as autorizaes legislativas tm vindo a obter na vigncia da Constituio de 1976 (1) (2). Eis o quadro das leis de autorizao legislativa desde 1976: - 1976- 2 leis de autorizao legislativa em 11 leis da Assembleia da Repblica; - 1977-11 em 95; - 1978-18 em 77; - 1979- 4 em 82; - 1980-15 em 49; - 1981-11 em 52; - 1982- 4 em 34; - 1983-19 em 43; - 1984- 2 em 75; - 1985- 2 em 144; - 1986- 6 em 49; - 1987- 7 em 44; - 1988-19 em 116; - 1989-19 em 101;

- 1990-14 em 65; - 1991-25 em 116; - 1992-13 em 34; - 1993-17 em 96; - 1994- 9 em 40; - 1995-12 em 96. Cfr. PEDRO COUTINHO MAGALHES, Op. Cit., loc. cit., pgS. 106 e segs. as autorizaes legislativas na Constituio de 1976, v. AFONSO QUEIR, Lies, cit., pgs. 336 e segs. e 345 e segs.; ISALTINO MORAIS, J, M. FERREIRA DE ALMEIDA e R. LEITE PINTO, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada e Comentada, Lisboa, 1983, pgs. 330 e 33 1; ANTNio NADAis, As relaes entre actos legislativos dosorgos de soberania, pgs. 32 e segs.; MARIA UCIA AMARAL, Autorizaes Legislativas, in Verbo, xxi, pgs. 143 e 144; BARBOSA DE MELo Discusso Pblica pelas Organizaes de Trabalhadores de Leis de Autorizao Legis(2) Sobre

308 Manual de Direito Constitucional 94. Natureza das autorizaes legislativas 1 - No vamos cuidar aqui das autorizaes legislativas regionais, porque pouco tm que ver com as autorizaes legislativas verdadeiras e prprias conhecidas do nosso Direito e dos demais sistemas jurdicos. Embora regidas em parte por princpios comuns a estas (art. 227., ri.- 2, 3 e 4), tm uma estrutura muito peculiar e algo anmala, conforme mostrmos.
11 - A matriz positiva mais geral do instituto das autorizaes legislativas - das autorizaes legislativas do art. 165. - pode considerar-se, no plano dos princpios, o tantas vezes referido art 111 ri. 2, da Constituio.

Contudo, isso no leva necessariamente a integr-lo numa nica categoria em que caberiam todas as delegaes latissimo sensu descritas no texto constitucional: alm da autorizao legislativa (art. 165.), a delegao de actos instrutrios que se no prendam directamente com direitos fundamentais pelo juiz noutras entidades (art. 32.0, n.o 4), a substituio dos Ministros pelos Secretrios de Estado na comparncia perante as reunies plenrias da Assembleia da Repblica (art. 177., ri. 1), a delegao de poderes em Conselho de Ministros especializados (art. 200., ri. 2), a delegao de funes, sem poderes de autoridade, das assembleias de freguesia em organizaes de moradores (arts. 248. e 265., ri. 2) e, de certo modo, a devoluo para a comisso especializada da votao de leis na especialidade (art- 16V, ri. 3) (1) (2). lativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1989, pgs. 529 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cil., pgs. 677 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 850 e segs. E, na jurisprudncia, nomeadamente, o parecer n. 4/81 da Comisso Constitucional, de 28 de Julho de 1981, in Pareceres, xvi, pgs. 251 e segs., ou o acrdo ri. 25/83 do Tribunal Constitucional, de 29 de Novembro de 1983, in Boletim do Ministrio da Justia, n. 337, Junho de 1984, pgs. 201 e segs. (1) Nuns casos trata-se de delegao intra-orgnica, noutros interorgnica, noutros ainda intersubjectiva.
(2) Mas j no a regulamentao pela assembleia legislativa regional de leis gerais da Repblica que no reservem para os rgos de soberania o respec-

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 309 Tambm a circunstncia 1de o art. 2, aludir a delegao no determina ou permite assimilar a autorizao legislativa tpica delegao de poderes nascida no Direito administrativo (1). Se h, obviamente, elementos de contacto, nem por isso as finalida~ des e os interesses em jogo nos dois institutos - em correspondncia com a lgica inerente aos dois sectores da ordem jurdica a que pertencem - coincidem. 1 111 - Nenhuma das concepes clssicas propostas pelos adminstrativistas - a da transferncia de poderes, a da autorizao (2) ou ainda a do mandato e a da substituiao - se revela adequada a explicar o fenmeno das autorizaes legislativas. A sua construo jurdica tem de promover-se na especfica perspectiva constitucional da diviso de poderes e da colaborao dos rgos de soberania. No h transferncia ou alienao de poderes. A Assembleia da Repblica, votando a autorizao, no cede faculdades atribudas 11 pela Constituio, nem renuncia ao seu exerccio. Apenas chama o Governo a tambm exerc-las. A titularidade e o exerccio - em Direito pblico, sem ciso possvel - continuam na Cmara; mas o Governo vai participar duma e doutro, por virtude da lei de autorizao.

To pouco a autorizao legislativa se traduz numa imposio ao tivo poder regulamentar [arts. 227.`, ri. 1, alnea d), 2. parte, e 232.`, muito menos, a substituio da Comisso Permanente ao Plenrio, em certos casos e para certos efeitos [art. 179, n. 3, alneas b), e) e fi], analogamente ao que previra a Constituio de 1822 com a Deputao Permanente das Cortes (art. 118.-iv e vi). (1) V., na nossa doutrina, ANDR GONALVES PEREIRA, Da delegao de poderes, Lisboa, 1960; MARCELLO Manual de Direito Administrativo, 1, cit., pgs. 226 e segs.; M. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, i, cit., pgs. 268 e segs.; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, cit., pgs. 215 e segs.; FREITAS Do AMARAL, Direito Administrativo, policopiado, ii, Lisboa, 1984, pgs. 83 e segs.; PAULO OTERo, A competncia delegada no Direito Administrativo Portugus, Lisboa, 1987; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONALVES e J. PACHECO DE AMOR] M, op. cit., pgs. 2 10 e segs.
CAETANO, (2)

Apontando para esta, FEZAS VITAL, Op. ct., loc. cit., pgs. 558 e segs.

310 Manual de Direito Constitucional Governo para legislar. Por sua iniciativa, o Governo recebe um poder, no um dever. Orgo de soberania distinto do Parlamento, er quando entender (no mbito temporal de autorizao) ou exerc no exercer esse poder, com a liberdade inerente funo legislativa; tal como, querendo aproveit-la, no obrigado a us-la em toda a sua extenso (1). Ao legislar precedendo autorizao, o Governo, sem dvida, exerce uma competncia sua, no exerce uma competncia alheia (ou uma competncia alheia em nome prprio); no um mandatrio do Parlamento (ou um representante do Parlamento para esse fim). No entanto, no se trata de um poder que o Governo j possusse, um poder como qualquer outro, um poder equivalente ao de fazer decretos-leis simplesmente: a Constituio distingue com toda a nitidez [alneas a) e b) do ri. 1 do art. 198.]. no mbito complexo da Constituio e da lei de autorizao que esse poder do Governo surge - e que surge como poder, por consequncia, condicionado, derivado e mediato. Norma de reserva relativa significa isto: que no planeamento constitucional dos rgos, h um, a Assembleia, considerado mais idneo para regular certa matria; mas que se admite que esse rgo, por sua vez, quando e como entender, possa abrir-se colaborao de outro rgo, o Governo, na regulamentao da mesma matria. A autorizao legislativa no equivale, portanto, a inverter a competncia, passando-a para o Governo no assunto e na circunstncia em causa; equivale, simplesmente, a alargar o seu mbito subjectivo, dentro da elasticidade criada pela Constituio. IV - Mas a lei de autorizao no se reconduz a lei meramente formal. Ela possui o contedo cor-respondente ao sentido a que fica adstrito o ulterior decreto lei (arts. 112.0, n.o 2, e 165., 2) (2). (1) Assim, acrdo n. 213/92 do Tribunal Constitucional, de 9 de Junho de 1992, in Dirio da Repblica, 2.asrie, n.` 216, de 18 de Setembro de 1992.
(2) Cfr. GOMES CANOTILHo e JORGE LEITE, A inconstitucionalidade da lei dos despedinientos, Coimbra, 1988, pgs. 64 e se<ys.; GOMES CANOTILHO, Direito Cons-

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 311 No se trata s de uma vicissitude de competncia; trata-se tambm de acto que se projecta .na dinmica global do ordenamento. E, embora no atinja so por si os cidados, nem regule as situaes da vida, os seus efeitos no so apenas Instrumentais (1); so, desde logo, efeitos substantivos, at porque a funo do sentido no se esgota com a emanao do decreto~lei autorizado, perdura como parmetro da validade deste (2). 95- Regime das autorizaes legislativas 1 - A autorizao legislativa incide sobre objecto individualizado, 1 com sentido prefixado, por certo tempo, de utilizao nica quanto a cada matria. E parece mesmo plausvel, em face do princpio preferencial constante da Constituio, que a Assembleia s a deva conceder, quando ela no possa fazer, por si, a lei e esta seja necessria (ou estritamente necessria) (3) (4). Qualquer autorizao legislativa est sujeita a quatro ordens de limites - limites substanciais, formais, subjectivos e temporais que decorrem da prpria lgica do instituto. Estes limites incidem sobre a lei e sobre o decreto-lei autorizado. titucional, cit., pg. 849; ou acrdo ri. 64/91 do Tribunal Constitucional, de 4 de Abril de 1991, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 84, de 11 de Abril de 199 1. () Como sustenta BARBOSA DE MELO, Discusso Pblica ..., cit., ioc. cit., pg. 533. (1) As normas contidas em leis de autorizao legislativa so limites com eficcia externa e, na medida em que confrontveis com a Constituio e actuando como parmetro dos poderes delegados, estabelecem o quadro de alteraes do ordenamento vigente ao qual se h-de submeter o legislador autorizado (acrdo n.` 107/88, de 31 de Maio de 1988, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri.` 141, de 21 de Junho de 1988). () 0 que permite entend-la em termos de necessidade ou de proporcionalidade (cfr. os arts. 18., ri. 2, 19., n. 8, 186., n.` 5, 267.`, ri.> 4, 270.` e 272., 11.11 2).
(4) V., porm, sobre o assunto o debate na segunda reviso constitucional: in Dirio, v legislatura, l- sesso legislativa, 2. srie, n. 43-RC, acta ri.> 41, reunio de 7 de Julho de 1988, pgs. 1373 e segs.

312 Manual de Direito Constitucional (1) Nada obsta, evidentemente, a que haja autorizaes legislativas para transposio de directivas comunitrias sobre matrias do art. 165.`: um exemplo a Lei n. 21/94, de 17 de Junho (respeitante proteco de programas de computador). (2) V. um caso de autorizao legislativa inconstitucional, por violao de reserva de competncia no acrdo ri. 472/95 do Tribunal Constitucional, de 10 de Agosto de 1995, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, ri. 206, de 6 de Setembro de 1995. (3) 0 objecto constitui o elemento enunciador da matria sobre a qual versa a autorizao; a extenso especifica a amplitude das leis autorizadas (acrdo n.` 2 13/95, de 20 de Abril de 1995, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 145, de 26 de Junho de 1995). (4) Assim, parecer n. 24/81 da comisso Constitucional, de 28 de Julho de 198 1, in Pareceres, xvi, pg. 252. II - Limites substanciais so: 1 1.o S pode haver autorizaes legislativas sobre matrias do 1 art. 165.0 (1), no sobre quaisquer outras matrias de competncia legislativa (arts. 161.o e 164.`) ou no legislativa da Assembleia da Repblica [arts. 161., alnea i), 165.o e o ver

166.] (2);

autorizaes legislativas sobre estas ou aque. S pode ha

2 Ias matrias do art. 165.0; no sobre todas as suas matrias ou alneas; 3.0 Consequentemente, a lei de autorizao tem de definir tanto (3); autorizaes o objecto como a extenso da autorizao em branco ou globais subverteriam a distribuio constitucional de competncias (4); 4.0 A cada matria ou segmento de matria objecto de autorizao no pode corresponder mais que um acto legislativo do Governo (art. 168.0, n.o 3) e por conseguinte, durante o perodo da autorizao, no pode haver dois decretos-leis sobre a mesma matria (nem que seja para o segundo revogar o primeiro). Se houver veto poltico ou por inconstituc ional idade, poder o Governo formular novo decreto-lei sobre a mesma matria? Parece Parte V -Actividade Constitucional do Estado 313 evidente que sim, pois a autorizao legislativa s deve consde1 rar-se utilizada quando, em virtude dela, se tenha verificado um acto legislativo que altere a ordem jurdica e tenha efeitos externos (). 111 - Limite substantivo especialssimo ainda a prescrio de sentido: a lei de autorizao tem de definir o sentido da autorizao (2) (3), ou seja, o objectivo e o critrio da disciplina legislativa a estabelecer, a condensao dos princpios ou a orientao fundamental a seguir pelo Governo (4) (5) (6). IV - Como limites formais ou procedimentais indiquem-se: 1.o A autorizao legislativa tem de ser explcita e autnoma; tem de constar de uma lei de autorizao, com a sua peculiar tramitao (7); (1) Parecer ri. 13/80 da Comisso Constitucional, de 13 de Maio de 1980, in Pareceres, xii, pg. 112. V. tambm parecer ri. 10180, de 22 de Abril de 1980, ibidem, pg. 6. Identicamente, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 854. (2) Algo diferente o significado do sentido do veto do Presidente da Repblica (art. 136., ri. 4) e dos Ministros da Repblica para as regies autnomas (art. 233., n. 4). (3) A prescrio do sentido da autorizao remonta a 1982, mas j antes era c.onsentido Assembleia da Repblica, no exerccio do seu poder legislativo material, estatuir directrizes a que o Governo ficaria adstrito (contra: AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pg. 337). E at j, porventura, Assembleia Nacional da Constituio de 1933, como dizamos em Decreto, cit., pg. 111. (4) Nas Constituies italiana e espanhola fala-se em princpios e critrios (arts. 76. e 82., ri. 4, respectivamente); na alem em contedo e fins (art. 80.`); na brasileira em contedo e termos de exerccio (art. 68., 2.). (5) V. GOMES CANOTILHO, Constituio dirigente e vinculao do legislador, cit., pg. 201.

(6) Se o sentido no h-de corresponder a uma enunciao minuciosa de todos os aspectos a regulamentar, sob pena de conter em si prprio o texto legislativo em questo, no poder deixar de conter de forma clara uma enunciao que possa servir de parmetro e medida aos actos delegados (acrdo ri. 414196 do Tribunal Constitucional, de 7 de Maro de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 163, de 16 de Julho de 1996). (7) A Assembicia no pode, em matria do art. 164.`, confiar tarefas de normao legislativa ao Governo a no ser atravs da lei de autorizao: v., por exem-

Manual de Direito ConstiluciOnal 2. 0 acto autorizado tem de revestir a forma de decreto-lei [art 198.0, ri. 1, alnea b)], nunca de decreto regulamentar; 3. 0 acto autorizado tem de se reportar a determinada lei de autorizao, expressamente invOcada (art. 198., n.o 3). V - So limites subjectivos: 1.0 S pode haver autorizao legislativa da Assembleia. da Repblica ao Governo, no a qualquer outro rgo (1) Ou entre quaisquer Outros rgos (2); 2.0 A autorizao legislativa - pela gravidade da vicissitude de competncia que provoca - so pode ser concedida por uma Assembleia na plenitude de funes, no por uma Assembleia dissolvida (art. 172.); e no pode ser exercida, e pedida, por um Governo demitido (art. 195.0). Donde, a caducidade das autorizaes com a dissoluo e com a demisso (como se sabe) e a impossibilidade de propostas de lei de autorizao de Governos demitidos (3) ; fiduciria 3.` A autorizao legislativa implica uma relao entre a Assembleia e o Governo (4), porque este politicamente responsavel perante aquela (arts. 190-0 e 191.) (5); d-se intuitu personae (6); de certa Assembleia a certo Governo. Por isso, no apenas cessa com o termo da legispio, acrdo ri. 355197, de 7 de Maio de 1997, in Dirio da Repblica, i.- srie-A, 13 1, de 7 de Junho de 1997. . - s assembleias iegislativas regio(1) S,, prejuzo, claro est, das autorizaoes nais, mas no plano prprio destas. gamente, de qualquer das assembleias regionais (2) No pode dar-se, homolo lui-o terminanteao respectivo governo regional; o art. 232.` da Constituio exc mente, repetimos. orno vimos - quaisquer outras (3) Ao passo que eles podem apresentar - c , . Com Governo dernipropostas de lei, na medida do necessrio (art. 186 . ,ri. 5) tido, a funcionar como Governo de gesto, s a Assembicia pode legislar no domnio do art. 165.` cito Constitucional, cit., pg, 855. (-) GOMES CANOTILHO, Dir irrie em relao Constituio de 1933. (5) Da, a diferena de reg
(6) AFONSO QUEIR, OP. cil.,

pg. 350.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 315 ]atura, a dissoluo e a demisso como no se transmite ou renova automaticamente com a nomeao de novo Governo; 4. 0 Governo no pode autorizar outro rgo a servir-se da autorizao legislativa, porque no h subdelegao seno quando a norma a prev (Delegatus non potest delegare) (1). VI - Finalmente, so limites temporais: I., A autorizao legislativa no pode ser para todo o tempo ou por tempo indeterminado, sob pena de se destrui a regra da ir reserva de competncia; tem de ser a termo certo final, e no para esta ou aquela circunstncia ou sob condio (2); 2. A autorizao tem de ser, pelo mesmo motivo, por um tempo relativamente curto, pelo tempo adequado e necessrio (no, por exemplo, por toda a durao da legislatura); e, se esse tempo no for suficiente, dever ser prorrogada (art. 165., ri. 2, in fine), por

meio de nova lei (3). VII - Se a lei de autorizao no observar os limites a que se encontra adstrita, ser inconstitucional por inconstitucionali 1dade orgnica, formal ou material, consoante as hipteses. Inconstitucional idade orgnica no caso de preterio de limites substantivos, subjectivos e temporais; inconstitucional idade forrnal, na hiptese de preterio de limites formais; inconstituc ional idade material (4), por desvio de poder legislativo, na falta ou insuficincia de (1) V. o acrdo ri. 82/86 do Tribunal Constitucional, de 18 de Maro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 76, de 2 de Abril de 1986. (2) Embora possa haver alguns problemas em eircunstncias anormais de guerra ou outras; cfr. FEZAS VITAL, op. cit., loc. cit--- pgs. 566 e segs.
(3) irrelevante a remisso de um decreto-lei autorizado para outro, para efeito de tratamento parcial da matria objecto de autorizao; mas, se este for publicado para l do prazo da autorizao, ser inconstitucional. Cfr. acrdo ri. 268197, de 19 de Maro de 1997, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 118, de 22 de Maio de 1997. (4) V. Manual ..., ti, cit., pgs. 344 e segs.

316 Manual de Direito Constitucional sentido. E o decreto-lei autorizado que ento for emanado ser tambm, consequententente, inconstitucional (1). Se o acto autorizado exceder a autorizao, quanto ao objecto (2) ou quanto ao tempo ser organicamente inconstitucional. Se desrespeitar os seus limites formais, ser forrnalmente inconstitucional. Se, porm, o seu sentido contradisser o da lei de autorizao ser ilegal - por ilegalidade material - e no inconstitucional (3) COMO decorre do art. 112., n.o 2, sendo hoje irrecusvel o poder do Tribunal Constitucional de apreciar a ilegalidade como desconformidade com lei de valor reforado [citados arts- 280., ri. 1, alnea a), e 281.0, ri. 1, alnea b)]. VIII - No h dificuldades relativamente ao termo inicial: nenhum decreto-lei autorizado pode ser emitido antes de ser publicada e de entrar em vigor a lei de autorizao. Em contrapartida, problemas delicados surgem a respeito do termo final, a respeito de saber at quando pode ser validamente aproveitada uma autorizao legIslativa. 0 dia da publicao no pode ser tido em conta, porque, como se salientou, a publicao no integra o procedimento legislativo (4). (1) Com os problemas que isso levanta no tocante aplicao do principio do pedido e necessidade ou no de declarao expressa da inconstituconalidade do decreto-lei autorizado. V. acrdo n. 76/85 do Tribunal Constitucional, de 6 de Maio de 1985, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 13 1, de 8 de Junho de 1985.
(2)

Cfr. o acrdo n. 154186 do Tribunal Constitucional, de 6 de Maio de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 133, de 12 de Junho de 1986.

(3) No sentido, porm, de inconstitucionalidade: implicitamente, acrdo n. 493/89 do Tribunal Constitucional, de 12 de Julho de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 222, de 26 de Setembro de 1989; explicitamente, SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pg. 199, nota; acrdo n. 492/94, de 12 de Julho de 1994, ibideni, 2. srie, n.< 289, de 16 de Dezembro de 1994, ou acrdo n. 955/96, de 10 de Julho de 1996, ibideni, 2. srie, n. 292, de 18 de Dezembro de 1996. Admitindo inconsti tucional idade orgnica e ilegalidade material por violao
de lei de valor reforado, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgas. 682 e

777 (na 2. ed., no vol. ri, da Constituio ... s falavam em inconst i tuc ional idade orgnica).

M Assim, entre tantos, acrdo n. 408/89 do Tribunal Constritucional, de 18 de Maio de 1989, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 212, de 14 de Setembro de 1989; dubitativamente, GomEs CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pos. 853-854.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 317 Em rigor, deveria ser o da aprovaao em Conselho de Ministros mas a sua prtica muito irregular e o dfice de publicidade envolveriam o risco de manipulao de datas. E, muito mi enos, poderia ser, por ento tudo depender do Presidente da Repblica, o dia da promulgao (2). Z:I 1 Propendemos para o dia da recepo do decreto-lei na Presid ncia da Repblica, por se verificar a o enlace da interveno dos dois rgos - Governo e Presidente - e por razoes pragmticas de objectividade. Por conseguinte, se nesse dia ainda no tiver decorrido o tempo da autorizao, o decreto-lei ser vlido; seno, padecer de inconstitucional idade. z Naturalmente, o Governo dever ter o mximo cuidado na conta<)em dos prazos, porque em caso de veto poltico ou por inconstitucional idade, apenas poder substituir o diploma por outro se ainda o puder enviar a tempo ao Pres 1dente da Repblica para promulgao. IX - prioridade da reserva de competncia legislativa do Parlamento prendem-se trs importantssimos corolrios.

Em primeiro lugar - como obvio - esgotada ou cessada a

z

autorizao (por ter sido utilizada ou por ter caducado por qualquer das causas do art. 165., ri. 4), volta a Assembleia, e s ela, a poder dispor livremente sobre a matria de decretos-leis autorizados. Em segundo lugar, pode a Assembleia interpretar, modificar, suspender ou revogar, no todo ou em parte, a lei de autorizao, quando ainda esteja em vigor - entenda-se que deve faz-lo por forma anloga (o que no exigido) ou pela forma geral das leis, explicitamente. E, se tal acontecer, no ficar, s por isso, prejudicado, o decreto-lei autorizado. (1) Assim, acrdo n. 150/92 do Tribunal Constitucional, de 8 de Abril de 1992, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 172, de 28 de Julho de 1992; acrdo n. 121/93, de 14 de Janeiro de 1993, ibidem, 2. srie, n. 83, de 8 de Abril
de 1993; acrdo n. 206/94, de 2 de Maro de 1994, ibidem, 2. srie, n. 160, de 13 de Julho de 1994. (2 ) Neste sentido, Lus MORAIS, Incriminao de infraces fiscais no aduaneiras, Lisboa, 1993, pgs. 51 e segs.

318 Manual de Direito Constitucional Todavia, se o prprio sentido vier a ser alterado, necessariamente o decreto-lei que com ele se tornar desconforme, ficar nessa medida inquinado de ilegalidade superveniente - pois que o decreto-lei autorizado tem de se subordinar constantemente ao sentido da autorizao (ao sentido actual, e no ao sentido pretrito). Em terceiro lugar, no nosso Direito constitucional (1), no est mesmo o Parlamento inibido de legislar, na vigncia da autorizao, sem necessidade de qualquer avocao de sobre matrias seu objecto, competncia. No est impedido de interpretar ou modificar o decreto-lei autorizado em processo legislativo ou em Processo de apreciao (art. 169., ri. 2). E tudo depender do alcance e da . 1 . o (ou no limite, doutro extenso das normas que fizer: em principi prisma), ser de entender que ficar ento tacitamente revogada a autorizao legislativa (se, quanto a certo segmento de matria, ainda no estiver esgotada) (2). 96. As autorizaes legislativas orarnentais 1 - At agora temos tratado das autorizaes legislativas em geral ou, se se quiser, proprio sensu. Mas importa olhar parte uma categoria especial de autorizaes legislativas: as autorizaes legislativas oramentais. Com efeito, desde h muito (ainda antes da actual Constituio) (3), as leis oramentais portuguesas vm inserindo autorizaes legislativas (ou disposies que se assemelham a autorizaes legislativas) concementes a impostos ou, em moldes mais amplos, ao tratamento tributrio de matrias e actividades econmicas e sociais. A partir de 1980, passou a formular-se uma norma de carcter (1) Diversamente do que sucede nas Constituies francesa (arts. 38.` e 41.) e espanhola (art. 84.`).
(2) Cfr. FEZAS VITAL, Op. Cit., loc.

cit., pgs. 583 e segs.; AFONSO QUEIR, Op. cit., pg. 352; GOMES CANOTILHO, op.

cit., pg. 855.

(3) Cfr.

a observao de JOS ANTNIO VELOZO (Natureza Jurdica da Lei de Meios, in Scientia Juridica, 1968, pg. 193) acerca dos arts. 6. e 10.` da Lei n. 2128, d 18 de Dezembro de 1965; e - nas duas ltimas leis de meios - o art. 9. da Lei n. 6/72, de 27 de Dezembro, e os arts. 11., 12. e 14.` da Lei n.` 7/73, de 22 de Dezembro. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 319 geral, preliminar a tais disposies (agrupadas sob a rubrica de Medidas Fiscais ou de Sisterna Fiscal), mais ou menos nestes termos: Durante o ano de ... o Governo autorizado a cobrar as contribuies e impostos constantes dos Cdigos e dentais legislao tributria, com as subsequentes alteraes introduzidas nos artigos seguintes (1). Ora, estas autorizaes legislativas oferecem, vista desarmada, duas notas peculiares: o seu carcter instrumental ou subordinado, a 1 sua incorporao nas le 11 1 1s autnomas; e temticas que tal impl esao,remamveenztadise ccoomnsttoduaireams cleonsequncias sisa no indicao ex professo de um prazo para a sua utilizao. E o problema que se colocava at 1989 consistia em sa 1ber se eram con1 formes ou no com a Constituio, por no se divisar, tambm vista desarmada, uma credencial dela

directamente derivada. A resposta pergunta - ainda antes da Segunda reviso constitucional - no podia deixar de ser Positiva, igualmente por duas razes: vIa-r-asse acuotmoriozaconetseldeogislativas includas na lei oramental compaginapoltico~legislativo que cada vez mais se tendia a reconhecer-lhe; 2.0) ao fim de tantos anos, as autorizaes aliceravam-se em. costume constitucional, em costume constitucional praeter legem (2). influente qualifMiceasvma oa nlaeipdoecamediaoSCocnsotimtuOio de 1933, se a opinio mais acto essencialmente poltico e no legislativo (3), havia j quem defendesse a reconduo a acto legislativo: pelo menos na parte respeitante aos impostos, a cujas leis conferiria executoriedade (4); ou no tocante aos princpios a que deveria ser subordinado o 1 oramento na parte das despesas cujo quantitativo no fosse determinado em (1) V. art. 10. da Lei n.o 8-A/80, de 26 de Maio; art. 11.` da Lei nf 4/8 1, de 24 de Abri], art. 12.` da Lei n. 40/8 1, de 31 de Dezembro; art. 1 ]. da Lei n.` 2/83, de 18 de Fevereiro; art. 9.` da Lei n.` 42/83, de 31 de Dezembro; art. 20.` da Lei n 2-13/85, de 28 de Fevereiro; art. 18.` da Lei n.` 9/86, de 30 de Abril; art, 28.1 da Lei n.` 49/86, de 31 de Dezembro; art. 24.` da Lei n.> 2/88, de 26 de Janeiro; art. 21.` da Lei n.` 104/88, de 30 de Dezembro.
(2) Assim,

a nossa posio em Autorizaes legislativas, in Revista de Direito Pblico, n. 2, Maio de 1986, pg. 20. No sentido de costume contra legem, PAuLo OTERO, Autorizaes legislativas e Oramento, n 0 Direito, 1992, pgs. 275 e 276. de Cincia Poltica, iI, cit., pg. 613. (4) JOS ANTNIO VELOZO, op. cit., loc.

(3) MARCELLO CAETANO, Manual

cit., pgs. 2 11 e segs.

320 Manual de Direito Constitucional harmonia com leis preexistentes (1) - e - essa ideia de uma natureza politico-legislativa que avultava - e avulta - cada vez mais agora, no domnio da Constituio de 1976 (2). 0 Parlamento, votando as propostas financeiras do executivo, toma uma deciso poltica de indiscutvel contedo material (3). No se trata de uma lei de autorizao, de aprovao ou de controlo, mas de uma deciso poltico-normativa verdadeiramente substancial; muito mais do que de uma simples autorizao, trata-se da definio (parlamentar) do quadro global, e que se pretende coerente, da poltica financeira, e mesmo econrn ico-fi nance ira, a adoptar em determinado ano (1). Mais: a articulao do oramento com o planeamento econmico vem a dar um novo alento sua colocao no mbito material de lei (5). E a importncia essencial das matrias do ponto de vista da conformao dos valores da comunidade faz dele um documento de especial dignidade jurdica que explica a sua pertena ao domnio material de lei (6). Por isso, no por uma simples questo de economia de meOS (7) OU por outra qualquer razo meramente pragmtica, que na lei do oramento vm MIGUEL GALVO TELES, 0p. cit., pg. 3 1. E tambm ns falvamos em funo legislativa conexa com funo financeira (Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., li, 1973, pgs. 311 e 319-320). (2) Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 298 e segs.; ANTNIO BRAZ TEIXEIRA, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Lisboa, 1990, pgs. 105 e segs.; SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 1, 4. ed., Lisboa, 1992, pgs. 397 e segs.; SOUSA FRANCO e JOS TAVARES, Oramento, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs. 204-205. (3) CARDOSO DA COSTA, Sobre as autorizaes legislativas da lei do oramento, Coimbra, 1982, pg. 11. Escrevia antes da primeira reviso constitucional, mas o pensamento s seria reforado por esta. (4) Ibidem, pgs. 18-19. Cfr. GUILHERME WOLIVEIRA MARTINS, Constituio Financeira, Lisboa, 1984-1985, pg. 302. (5) Lus S. CABRAL DE MONCADA, Perspectivas do Novo Direito Oramental Portugus, Coimbra, 1984, pg. 57. (6) Ibidem, pg. 59. (7) Embora importante, no apenas por as autorizaes legislativas figurarem no oramento, em lu-ar de serem concedidos autonomamente, mas sobretudo poro que, se o Governo quiser, ao longo do ano, criar impostos ou, ainda, alterar a taxa ou a base tributvel de impostos existentes, no ter de solicitar ao Parlamento a alterao do Oramento se deste constarem autorizaes legislativas com aqueles objectos (ANTNio LOBO XAVIER, Enquadramento oramental em Portugal: alguns problemas, in Revista de Direio e Economia, 1983, pg. 244; v. tambm 0 oramento conio lei ..., in Boletini de Cincias Econmicas, 1993, pg. 170). Parte V -Actividade Constitucional do Estado 321 a inserir-se tambm normas tributrias, rectius, a autorizao para o Governo emiti-Ias; o facto que devendo tal lei ser a expresso dum quadro global e coerente da Poltica financeira para o ano econmico, essencial que dela constem - sob pena de o quadro ficar irremediavelmente incompleto - as orientaes fundamentais a prosseguir em matria de poltica de receitas, e mais concretamente em matria de poltica fiscal. Sobre tais orientaes h-de o Parlamento pronunciar-se - para assumi-Ias ou no - em conjunto com os restantes aspectos do programa financeiro, j que s nessas condies ele emitir acerca deste programa o juizo e1 a deciso globais que so da sua competncia (1). As autorizaes legislativas fiscais do oramento integram o programa fiscal anual constante da respectiva lei (2). Por sinal, as duas leis reguladoras da e laborao e da organizao do oramento publicados entre 1976 e 1989 - a Lei ri. 64/77, de 26 de Agosto, e a Lei ri. 40/83, de 13 de Dezembro - no aludiam a esta categoria de autorizaes legsIativas; nem as normas do Regimento da Assembleia da Repblica (que, desde 1985, se ocupam do processo do oramento, em diviso especfica). E, na primeira daquelas leis - j no na segunda havia preceito expresso a estatuir que a proposta de lei do oramento no spoderia conter normas cuja vigncia ultrapassasse o ano econmico a que e referia (art. 9., ri. 3). Todavia, nem a ausncia de regulamentao legal ou regimental das autorizaes legislativas oramentais poderia ser argumento decisivo contra especialidades decorrentes da natureza das coisas, nem elas vulneravam esse preceito da Lei ri. 64/77, quando correctamente explicado (3) (4). De todo o modo, desde que se admitisse - como deveria e deve admitir-se - costume constitucional, esses e outros obstculos que qui se extrassem de normas de Direito ordinrio poderias ser afastados sem dificuldade (5). A prtica das autorizaes legislativas oramentais estava perfeitamente legitimada por costume constitucional vindo de h dcadas (1) CARDOSO DA COSTA, op. cit., pg. 22. (2) Acrdo n. 274186 do Tribunal Constitucional, de 8 de Outubro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 250, de 29 de Outubro de 1986, pg. 3254. C) V. a explicao em CARDOSO DA COSTA (op. cit., pg. 21, nota). M Cfr, no entanto, agora o art. 1 l., alnea g), da Lei ri. 6/9 1, de 20 de Fevereiro, mandando incluir na proposta de lei oramental todas as outras medidas que se revelem indispensveis correcta gesto oramental do Estado para o ano

econinico a que o Oramento se destina. () Sobre o problema do costume constitucional, v. Manual ..., li, cit., pgs. 112 e segs., e autores citados. 21 -- Manual de Direito Cons,ituci~. v

322 Manual de Direito Constitucional e no contestado no domnio da Constituio de 1976 e era ainda reforada por uma jurisprudncia favorvel constante (1) (2) . A reviso constitucional de 1989 no veio seno formalizar o que j existia quase pacificamente (3). 97. 0 regime das autorizaes legislativas oramentais I - 0 regime das autorizaes legislativas oramentais h-de ser construido na base dos interesses pblicos determinantes da especificidade da prpria lei oramental. Segundo o art. 165.0, ri. 5, as autorizaes concedidas ao Governo na lei do oramento observam o disposto nesse preceito e, quando incidam, sobre matria fiscal, s caducam no termo do ano econmico a que respeitam. Porm, ao contrrio do que in primis poderia parecer, no h somente particularidades no domnio da vigncia. II - 0 regime das autorizaes legislativas oramentais distingue-se por: Quanto ao objecto - 1.0) A norma constitucional consente autorizaes legislatias na lei de aprovao do oramento no s sobre matrias tributrias (4) mas tambm sobre outras matrias de reserva - (1) V., nomeadamente, parecer n. 5/80 da Comisso Constitucional, de 26 de Fevereiro de 1980, in Pareceres, xi, pg. 134-, acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de Fevereiro de 1983, in Acrdos Doutrinais, n. 257, pg. 579; acrdo n. 48/84 do Tribunal Constitucional, de 31 de Maio de 1984, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 158, de 10 de Julho de 1984, pg. 6098; acrdo n. 173/85 do mesmo Tribunal, de 9 de Outubro de 1985, ibideni, n. 6, de 8 de Janeiro de 1986, pgs. 215 e segs.; acrdo ti.` 274186, cit.; acrdo n.` 267/88, de 29 de Novembro de 1988, ibidern, n. 293, de 21 de Dezembro de 1988. (2) Pronunciavam-se, entretanto, contra a existncia de um regime especial das autorizaes legislativas contidas na lei oramental, GOMES CANoTILHO C VITAL MOREIRA, op. cit., 2. ed., ii, pg. 204; e ANTNio BRAz TEIXEIRA, Op. Cit., PgS. 160 e segs.
(3) V. Dirio, v legislatura, 1. sesso legislativa, 2. srie, n. 43-RC, acta n.

41, p(ys. 1376-1377.

(4) Cfr., porm, o parecer n. 5/80 da Comisso Constitucional receando que a aplicao s autorizaes legislativas oramentais do regime do art. 168.>, n. 3 (hoje, e

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 323 relativa, com directa ou indirecta repercusso econm ico- financeira; mas s as autorizaes sobre matrias tributrias beneficiam do regime especial de durao nela prevista (1) (2). 2.0) A definio do objecto e da extenso de cada autorizao deve ser entendida no contexto sistemtico do oramento; e, nessa medida, poder ser menos exigente do que a do objecto e da extenso de uma autorizao legislativa autnoma. 3.0) A autorizao legislativa oramenta],. como qualquer outra autorizao legislativa, no de utilizao obrigatria (3); mas dificilmente poder desprender-se do mbito geral da aplicao e execuo da lei oramental, sujeita ao controlo (poltico) da prpria Assembleia (art- 107. da Constituio). 4.) A autorizao legislativa oramental pode ser utilizada mais de uma vez - at porque ela s caduca com o termo do ano econmico (4). Quanto forma - L) As autorizaes legislativas oramentais seguem a tramitao da lei de aprovao do oramento (ou da lei de alterao do oramento em

execuo), dentro da qual se inserem. 2.) A iniciativa originria no reservada ao Governo (5) (mas, como cada autorizao no d origem a uma lei avulsa, antes corresponde a um ou mais preceitos da lei oramental, esta especialidade tem menos relevo no plano jurdlco-processual do que no poltico). art. 165.`, n.> 4) viesse inviabilizar que as receitas e despesas pblicas assumissem os valores constantes da discriminao contida na prpria lei do oramento (cit., loc. cit., pg. 134). assim, acrdo (1) Essa era j a jurisprudncia do Tribunal Constitucional: n.` 173185, cit., loc. cit., pg. 216; ou acrdo n. 187187, de 2 de Junho de 1987, ibidem, 1. srie, n. 137, de 17 de Junho de 1987. Algo diferentemente, PAULO OTERO, Autorizaes legislativas ..., cit., loc. cit., pgs. 279-280. (2) Quanto a autorizaes legislativas sobre matrias no tributrias na lei oramental, V. ISABEL MORAIS CARI)Oso, Autorizaes legislativas na lei do oramento, in XX Aniversrio do Provedor de Justia - Estudos, obra colectiva, Lisboa, 1995, pgs. 117 e segs., maxime 127 e segs.
(3) Cfr- ANTNio LOBO XAVIER, op. cit., loc. cit., pgs. 245-246. (4 )

Constitucional, cit., loc. cit., pg.

Assim, PAULO OTERO, Autorizaes legislativas ..., cit., loc. cit., pg. 281. (5) Neste sentido, acrdo n. 48/84 do Tribunal 6098.

324 Manual de Direito Constitucional 3.) A Assembleia no pode interpretar, modificar, suspender ou revogar uma autorizao legislativa oramental - pelo menos, em matria tributria - a no ser por ocasio e no mbito de uma lei de alterao do oramento (cuja iniciativa originria pertence tambm ao Governo) (I).

- Quanto aos sujeitos - l.) A autorizao legislativa oramental concedida independentemente da situao e do destino da Assembleia e do Governo em funes ao tempo da sua votao; nela o elemento institucional prevalece sobre o elemento de confiana poltica; e, tal como a lei de aprovao do oramento a que pertence, at pode ser concedida, se for caso disso, por necessidade, depois de ocorrer dissoluo da Assembleia ou demisso do Governo (2). 2.) A autorizao legislativa oramental no caduca com a dissoluo do Parlamento ou com a demisso do Governo - porque se inscreve na definio legal duma poltica financeira estabelecida para o ano econmico independentemente dos Governos que estiverem em funes; porque no se trata de autorizao concedida a certo Governo, naturalmente para a execuo do seu programa, mas de autorizao destinada a dar execuo a um programa de poltica financeira, com uma durao previamente fixada, estabelecido em ltimo termo pela prpria Assembleia (3). Quanto ao tempo - A autorizao legislativa oramental tem durao equivalente vigncia do oramento; a Assembleia no poderia fixar-lhe uma durao inferior ou superior, porquanto nesse
(1) Em Autorizaes legislativas (cit., loc. cit., pg. 24) escrevemos que,

salvo revogao ou derrogao da autorizao compreendida na lei oramental - s possvel por alterao desta lei - a Assembleia da Repblica no poderia, na sua vigncia, fazer lei sobre a matria objecto da sua autorizao. Hoje no vemos motivo para manter esse entendimento restritivo da competncia parlamentar.
COSTA, Qp, Cil., pg.

aconteceu com as constantes da Lei n. 2183, de 18 de Fevereiro. (3) CARDOSO DA 28. Contra, FREITAS Do AMARAL, Governos de Gesto, cit., pgs. 20-21 (para quem a demisso do Governo determinaria a suspenso das autorizaes oramentais).
Parte V - Actividade Constitucional do Estado 325 horizonte temporal que tem de ser exercida (1); e, como a durao do oramento anual (arts. 106.0, ri. 1, e 167.0, ri. 2) (2) salvo no cumprimento dos prazos legais de apresentao e votao (art. 106., ri. 2, da Constituio e art, 15. da Lei n.o 6/91, de 20 de Feverelro), isto significa que tambm a autorizao legislativa oramental de durao anual (art. 165., ri. 5, de novo) (3).

(2) Como

2. Ratificaes legislativas 98. Relance histrico-comparativo I - 0 conceito de ratificao surge em Direito constitucional em termos algo diversos daqueles em que surge noutros sectores jurdicos e deve ser encarado luz dos problemas prprios do sistema de governo, das relaes entre os rgos e do valor dos actos constitucionais. Reporta-se sobretudo aos actos legislativos, embora tambm possa interessar no domnio dos actos polticos e dos regulamentos. H ratificao como sanao, ratificao como confirmao e ratificao como fiscalizao.

Na primeira, convalida-se o acto, suprindo a inconstitucional idade ou a ilegalidade que o inquiria e tomando-o, mesmo retroactivamente, insusceptvel de arguio. Na segunda, um rgo diferente daquele que pratica o acto ratificando manifesta uma vontade de sentido idntico, confirmando-o, e se no se verificar at certo prazo, porventura o acto caduca. Na terceira, faz-se uma apreciao essencialmente ditada por razes de oportunidade e de convenincia, mas que s afecta o acto quando de sinal (1) Contra, ISABEL MORAIS CARDOSO, op. Cit., loc. Cit., pg. 132. a anualidade entre 1982 e 1997, cfr. as interpretaes discrepantes de SOUSA FRANCO (A reviso da Constituio econmica, Lisboa, 1983, cit., pg. 27) e de TEIXEIRA RIBEIRO (As alteraes Constituio no domnio das Finanas Pblicas, Coimbra, pgs. 56).
(3) Cfr. (2) Sobre

acrdo n. 326/92 do Tribunal Constitucional, de 8 de Outubro de 1992, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 44, de 22 de Fevereiro de 1993.

326 Manual de Direito Constitucional

(1) Naturalmente, no consideramos aqui a ratificao de tratados pelo Presidente da Repblica [art. 135., alnea b), da Constituio]. V., por todos, JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico - i, Lisboa, 1995, pgs. 90-91 e 136 e segs 2) o preceito falava em regulamentos elaborados para a boa execuo das leis, mas era interpretado restritivamente: MARNOCO E SOUSA, Constituio ... 1 cit., pgs. 447-448; MARTINHo NOBRE DE MELO, Lies de Direito poltico, coligidas por Abel de Andrade, filho, e Jos Accio Pinto Rodrigues, Coimbra, 1924, pg. 332. (1) Ou durante o funcionamento efectivo da Assenibleia, conforme disporia a Lei n. 1963, de 18 de Dezembro de 1937.

contrrio, e a validade ou a eficcia dele no dependem dessa apreciao, a qual s pode realizar-se verificados determinados requisitos. Encontram-se estas trs modelaes tpicas ao longo da evoluao do constitucionalismo portugus, COM uma ou outra especialidade, I. e encontram-se paralelos na vida constitucional doutros pases (1). Assimilvel a convalidao era 0 fenmeno dos bills de indemnidade referentes aos decretos ditatoriais da poca da Carta Constitucional e aproximvel da ratificao - confirmao a sano dos decretos regulamentares pelo Congresso na Constituio de 19 11 (art. 26.0) (2). Viria a ser, porm, a Constituio de 1933 que introduziria o nomen juris ratificao; e na sua vigncia observar-se-iam trs fases, correspondentes s relaes entre Assembleia Nacional e Governo no exerccio do poder legislativo. No texto primitivo, a ratificao dos decretos-leis era sempre necessria, desde que no estivesse a ser usada alguma autorizao legislativa, pois o Governo s podia legislar por urgncia e necessidade pblica (art. 108., ri. 2). A ratificao devia ser solicitada nos cinco primeiros dias de sesso da Assembleia Nacional (art- 108.% 3.). Mas logo com a primeira lei de reviso constitucional (a Lei n. 1885, de.23 de Maro de 1935), em vez de serem todos, incoerentemente apenas os decretos-leis publicados durante os perodos das sesses legislativas (3) a ela ficaram sujeitos. A reviso de 1945 abriu uma segunda fase, caracterizada pela desvalorizao, do instituto em consequncia da atribuio ao Governo de competncia legislativa normal. Deixou ento a ratificao de ser obrigatria e Parte V -Actividade Constitucional do Estado 327 tornou-se facultativa: para que qualquer decreto-lei lhe fosse submetido tinham de a requerer cinco (e a partir de 1951, dez) Deputados nas dez primeiras reunies aps a publicao do diploma. Por ltimo, na reviso de 1971, sem quebra da regra geral, estabeleceu-se a exigncia de ratificao, no sentido de 1933, em trs casos: quanto aos decretos-leis sobre impostos e sistema monetrio que o Governo pleutabislicatis,se, em caso de urgncia e necessidade pblica, sem autorizao , fora do funcionamento efectivo da Assembleia (art. 91% 1.`); quanto aos decretos-leis de declarao do estado de stio pelo Governo, quando a Assembleia Nacional no se encontrasse em funcionamento e no fosse possvel convoc-la a tempo ou ela estivesse impedida de reunir (art. 109., 5.); e quanto aos decretos de aprovao de tratados sobre matria da competncia exclusiva da Assembleia, em caso de urgncia e necessidade pblica e fora do funcionamento efectivo daquela (art. 109.% 4.`). A falta de ratificao expressa at ao termo da sesso legislativa imediata publicao (hiptese do art. 93., l. ou decorridos noventa dias aps esta (hiptese do art. 109.% 5.) determinava a caducidade do diploma (1) (2) (3). No domnio desta Constituio, havia ainda uma forma de ratificao-convalidao: a dos diplomas legislativos das provncias ultramarinas, que o Ministro do Ultramar podia ratificar, j que os podia

anular a todo o tempo quando inconstitucionais ou ilegais (base xiv, ri.< 2, da Lei Orgnica do Ultramar, na verso da Lei ri. 5/72, de 23 de Junho). III - Tambm na evoluo do Direito constitucional vindo de 1976 possvel e necessrio distinguir variaes de regime. (1) J no art. 109., 4., nada se prescrevia para a hiptese de no se verificar a ratificao, sendo certo que a caducidade no seria admissivel no plano internacional: efr. ANDR GONALVES PEREIRA, A reviso constitucional de 1971 e as fontes de Direito Internacional, sep. da Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 1972, pgs. 15-16. (2) Para maior desenvolvimento, v., sobre a ratificao dos decretos-leis na Constituio de 1933: JOS ANTNIO VELOZO, Op. Cit., IOC. Cit., PgS. 198 e segs.; MIGUEL GALvo TELES, Direito Constitucional ..., cit., pgs. 32 e segs.; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica ..., cit., ii, pgs. 605 e segs.; JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 24 e segs.; parecer n. 1180 da Comisso Constitucional, de 8 de Janeiro de 1980, in Pareceres, xi, pgs. 31 e segs. e 35 e segs. (3) Entre 1945 e 1971 houve 18 requerimentos para apreciao de decretos-leis, no se tendo verificado nenhum caso de recusa de ratificao e apenas um de ratificao com emendas.

328 Manual de Direito Constitucional Todos os decretos-leis do Governo (1), salvo os publicados no exerccio da sua competncia reservada, ficam agora sujeitos a ratiZD ficao (ou a apreciao) pela Assembleia da Repblica (art. 172., hoje 169.): tal a principal diferena no confronto da Constituio de 1933 (2). Mas h outros aspectos a apontar. A ratificao da Assembleia da Repblica ficou ainda sujeita a legislao provisria que o Governo teve de fazer para harmonizar a estrutura, a competcia e o funcionamento dos rgos do municpio e da freguesia com o disposto na Constituio, bem como para estabelecer o regime das primeiras eleies dos rgos dessas autarquias locais, por a publicao de tal legislao ter sido posterior entrada em funcionamento do sistema constitucional de rgos de soberania (arts. 303. e 294.`). Apesar de se tratar de uma derrogao reserva de competncia do art. 167.% alneas J) e h) (3), a ratifiNo os do Conselho da Revoluo enquanto rgo legislativo transitrio em matria militar. Quanto aos decretos legislativos regionais, na Assembleia Constituinte chegou a ser proposta a sua sujeio a sano da Assembleia da Repblica: v. Dirio, ri. 125, de 25 de Maro de 1976, pgs. 4164 e 4165. - (2) 0 art. 172. teve por fonte os arts. Iffif, n. 4, e 112. do projecto de Constituio do Partido Popular Democrtico, que estabeleciam igualmente a sujeio a ratificao de todos os decretos-leis do Governo. Por sinal, no art. 11 l. do mesmo projecto, estabelecia-se outra modalidade de ratificao: a dos decretos-leis do Conselho da Revoluo em matria de exclusiva competncia da Cmara dos Deputados, publicados em caso de urgncia e necessidade pblica, cominando-se a caducidade para a hiptese de no ratificao. Algo diferente em a configurao do instituto no nico outro projecto que estabelecia a ratificao, o do Centro Democrtico Social (arts. 88.`, n.< 6, 91., n. 3, e 92.). Mas a redaco do art. 172f foi dada aps a 2. Plataforma de Acordo Constitucional. 0 primeiro texto da 5. Comisso da Assembleia Constituinte era mais circunscrito, pois excluia da ratificao os decretos-leis do Governo publicados fora do funcionamento efectivo do Parlamento (arts. 5 1.`, alnea c), e 60.]. E o progresso resultou, no dos Pactos directamente (que no contemplavam a ratificao), mas da prpria lgica da democracia representativa prevalecente no 2. Pacto. 0 que a 1. Plataforma previa era - na linha da Lei ri. 3/74, de 14 de Maio (art. 11`, n. 1, 2.) a sano pelo Conselho da Revoluo de diplomas dimanados da Assembleia Legislativa e do Governo sobre certas matrias (D.3.2,c e 5.6.). 0 art. 172. seria aprovado por unanimidade. V. Dirio, ri. 117, de 11 de Maro de 1976, pgs. 3874-3875.
(3) E

no de uma autorizao legislativa sui generis: v. o nosso 0 Direito Eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, ii, Lisboa, 1978, pg. 478, nota.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 329 cao no se apresentava a com qualquer trao particular de confirmao ou sano, correria nos termos gerais (art. 303., ri. 3). Alm da ratificao de decretos-leis, o texto inicial da Constituio previa a ratificao pela Assembleia dos decretos do Presidente da Repblica de declarao - dependente de autorizao do Conselho da Revoluo - do estado de stio ou do estado de emergncia que excedessem trinta diasisnoebapbe)nja de caducidade no termo deste prazo [arts. 137.`, ri.< 3, e 165.% Na primeira reviso constitucional, o instituto da ratificao de decretos-leis seria reponderado e clarificado. Em vez de se definir o poder da Assembleia como sendo de ratificar os decretos-leis, passou a definir-se como sendo de apreciar, para efeito de recusa de ratificao ou de alterao, os decretos-leis [art. 165., alnea c)]. Eliminaram-se as frmulas que - de resto, erroneamente - inculcavam a existncia de uma ratificao tcita (ri.- 1 e 2 do art. 172.` primitivo) (1) e perdeu sentido at a prpria ideia de uma ratificao expressa, com as consequentes modificaes prt>oos do Regip cessuais (de que viriam a dar conta os corresouo-nsdeenOtecsupmruelcaetiitvo poder da mento - hoje at-ts. 201. e segs.). Explicit Assembleia de suspender, no todo ou em parte, a vigncia de decretos-leis cuja apreciao tivesse sido requerida,

quando tivessem sido apresentadas propostas de alterao (art. 172., ri. 2) (2). Fixou-se que, em caso de recusa, o decreto-lei no poderia voltar a ser publicado no decurso da mesma sesso legislativa (art. 172., ri.<> 3, 2.a parte). E deixou de se distinguir, quanto aos pressupostos do pedido de apreciao entre decretos-leis publicados durante ou fora do funcionamento da Assembleia e com ou sem autorizaao legislativa (art. 172., n.01 1 e 2) (3). Nessa mesma reviso constitucional, por virtude do desaparecimento do Conselho da Revoluo, o Parlamento recebeu o poder de autorizar a declarao de estado de stio ou de estado de emergncia fart. 164., alnea j), hoje art. 161., alnea 1)1. Todavia, no estando a Assembleia reunida, nem sendo possvel a sua reunio imediata, esse poder exercido pela Comisso Permanente (art. 138., ri. 1) e depois, quando a reunio for possvel, a Assembleia ter de ratificar a declarao (art. 138 2). (1) V. o nosso estudo A ratificao no Direito constitucional portugus, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, Hi, pgs. 609 e segs. () Sobre o problema, v. parecer n.` 1/80 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pgs. 23 e segs., maxime 36 e segs.
(3) V. Dirio da Assembleia da Repblica, 11 legislatura, 2. sesso legislativa, 2srie, 3 suplemento ao n. 38, pg. 796(82), e suplemento ao nf 87, pg. 1618(21); e 1. srie, ri. 123, de 21 de Julho de 1982, pg. 5122.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 331 330 Manual de Direito Constitucional Por sua vez, a reviso constitucional de 1989 introduziria quer alteraes restritivas ao instituto da ratificao dos decretos-leis quer o seu alargamento a certos decretos legislativos regionais. Por um lado, doravante, s os decretos-leis publicados no uso de autorizaes legislativas se tomam susceptveis de suspenso (novo art. 172., n.o 2, hoje 169.`, ri. 2); a suspenso caduca decorridas dez reunies plenrias sem que a Assembleia se tenha pronunciado a final sobre a ratificao (art. 169.% ri. 3); e o prprio processo de ratificao sobre qualquer decreto-lei tambm caduca se, requerida a apreciao, a Assembleia no se tiver sobre ela pronunciado ou, havendo deliberado introduzir emendas, no tiver votado a respectiva lei at ao termo da sesso legislativa em curso, desde que decorridas quinze reunies plenrias (art. 169., ri. 5) (1). Por outro lado, os decretos legislativos regionais publicados sob autorizao da Assembleia da Repblica [para efeito, como decorre do art. 227.`, ri. 1, alnea b), de no observncia das leis gerais da Repblica] - no os demais decretos legislativos regionais - ficam tambm abrangidos pelo instituto, com as necessrias adaptaes [arts. 227., ri. 4, 2. parte, e 162., alnea c), 2. parte] (2). Finalmente, a reviso de 1997 substituiria a palavra ratificao por apreciao parlamentar de actos legislativos e recusa de ratificao por cessao de vigncia; substituiria a prescrio de dez reunies plenrias pelo ptazo de trinta dias subsequentes publicao, descontados os perodos de suspenso do funcionamento da Assembleia (art. 169.`, ri. 1, agora); e estabeleceria a prioridade regimental de apreciao (art. 169., ri. 6). A palavra desapareceu igualmente do preceito sobre estado de stio ou de emergncia (art. 13V, ri. 2). V. os debates in Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 1. sesso legislativa, 2. srie, n. 44-RC, acta n.` 42, reunio de 8 de Julho de 1988, pgs. 1393 e segs.; 2. sesso legislativa, 2. srie, n. 87-RC, acta n. 85, reunio de 3 de Fevereiro de 1989, pgs. 2593-2594; n. 88-RC, acta n. 86, reunio de 8 de Fevereiro de 1989, pgs. 2598 e segs.; e 2. sesso legislativa, 1. srie, n. 84, de 19 de Maio de 1989, pgs. 4094, 4097, 4105 e 4119-4120; n.` 86, de 23 de Maio de 1989, pgs. 4266-4267; e n. 89, de 30 de Maio de 1989, po. 440 1. o (2) Sobre a ratificao de decretos-leis na Constituio de 1976, efr. ainda JORGE SIMES, Da ratificao de decretos-leis, Lisboa, 1984; ISALTINO MORAIS, A ratificao legislativa no Direito constitucional portugus, Lisboa, 1985; SERVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., p,as. 216 e segs.; MANUEL AFONSO VAZ, Lei .... cit., pgs. 435 e segs.; GomEs CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg-s. 876 e segs.; Gomcs CANOTILHO C VITAL MOREIRA, Op. C1 .i., pags. 695 e segs.; PAULO OTERO, e, 0 desenvolvimento de leis de bases pelo Governo, Lisboa, 1997, pgs. 50 e segs. k A mudana terminolgica assim operada no afecta, obviamente, a natureza do instituto. IV - As Constituies italiana, espanhola e brasileira tm figuras aparentadas com a ratificao de decretos-leis tal como esteve consagrada no texto inicial da Constituio de 1933, porque essas figuras pressupem urgncia e necessidade pblica e requerem interveno do Parlamento e confirmao (1). Assim, de harmonia com a primeira (art. 77.), quando em casos extraordinrios de necessidade e urgncia, o Governo tomar providncias provisrias com fora de lei, dever, no mesmo dia, submet-las, para efeito de converso s Cmaras, as quais sero imediatamente convocadas, mesmo se dissolvidas, e se reuniro dentro de cinco dias. A eficcia dos decretos cessar retroactivamente, se no forem convertidos em lei no prazo de sessenta dias posteriores sua publicao, podendo, todavia, as Cmaras regular por lei as relaes jurdicas decorrentes dos decretos no convertidos (2). Nos termos da Constituio espanhola (art. 86.`), em caso de necessidade extraordinria e urgente, o Governo poder publicar diplomas legislativos extraordinrios sob a forma de decreto-lei, sem afectarem o ordenamento das instituies bsicas do Estado, os direitos, deveres e liberdades contemplados no ttulo i, o regime das comunidades autnomas e o Direito eleitoral geral. Os decretos-leis sero imediatamente submetidos a discusso e a votao no Congresso dos Deputados, convocado para o efeito se no estiver reunido, no prazo de trinta dias subsequentes promulgao. 0 Congresso pronunciar-se- expressamente, dentro do prazo de trinta dias, sobre a convalidao ou a revogao dos decretosleis, mediante processo especial e sumrio (3). Segundo a Constituio brasileira (art. 62.), em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adoptar medidas provisrias, (1) Pelo contrrio, bastante diferentes so o estado de necessidade legislativa alemo (art. 81.* da Constituio de 1949) e o sistema francs das ordonnances (art. 38. da Constituio de 1958). (2) Cfr., por todos, CARLo EsposiTo, Decreto-legge, in Enciclopedia del Diritto, xi, 1962, pgs. 831 e segs.; GIOVANNI PITRUZZELLA, La legge di conversione del decreto-legge, Pdua, 1989; Livio PALADIN, Le fonti ..., cit., pgs. 235 e segs. (3) Cfr. PABLO SANTOLAYA MAcHE-rTi, El regimen constitucional de los decretos-leyes, Madrid, 1988; JAVIER SALAS,

Los decretos-leyes en Ia practica constitucional, in Estudios sobre Ia Constitucin Espafiola - Homenaie al Profesor Eduardo Garcia de Enterra, obra colectiva, i, Madrid, 1991, pgs. 267 e segs.; FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO, El sistema ..., cit., pgs. 636 e segs.

332 Manual de Direito Constitucional com fora de lei, devendo submet-las de imediato em Congresso Nacional que, estando em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. As medidas provisrias perdero eficcia, desde a edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir da sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas deles decorrentes (1). Por outro lado, competncia a meio caminho da competncia de sano de decretos regulamentares na Constituio de 1911 e da de recusa de ratificao de decretos-leis , no Brasil, a competncia exclusiva do Congresso para sustar os actos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa (am 49.-v). V - Mais prxima da configurao actual da ratificao de decretos-leis e decretos legislativos regionais seria, nos Estados Unidos, o chamado veto legislativo (ou reserva de aprovao pelo Congresso de medidas adoptadas no uso de autorizaes conferidas ao Presidente); ao fim de cinquenta anos, o Supremo Tribunal viria a declar-lo inconstitucional (2). Mas onde aparece um instrumento de ratificao de decretos-leis praticainente idntico ao portugus nas Constituies de S. Tom e Prncipe gola [art. 86., alnea d)], de Cabo Verde [art. 186.0, alnea dfl, de An,,, [arts. 88.% alnea 1), e 94.`] e da Guin-Bissau [art. 85.`, alnea 1)]. 99. Os dois tipos actuais de ratificao 1 - Como acaba de se ver, a ratificao surge no presente Direito Constitucional portugus sob duas feies bem distintas, ainda que conexas, e com regimes outrossim diferenciados: a ratificao Sobre as medidas provisrias, v., por exemplo, RAL MACHADO HORTA, Medidas provisrias, in Revista de Informao Legislativa, n. 107, Julho-Setembro de 1990, pgs. 5 e segs.; Ivo DANTAS, Aspectos jurdicos das
medidas provisrias,

2. ed., Braslia, 1991; FRAN FiGUEIREDo, As Medidas Provisrias no Sistema Jurdico-Constitucional Brasileiro, in Revista de
Informao Legislaliva, Abril-Junho de 199 1, pgs. 137 e segs.; CLEMERSON MERLIN CL]VE, As Medidas Provisrias e a Constituio Federal de 1988, Curitiba, 1988; SERGIO DE ANDRIA FERREIRA, Medidas provisrias: natureza jurdica, in Revista Trimestral de Direito Pblico, 1993, pgs. 153 e segs.; MANOEL GONALvEs FERREIRA FILHO, Do processo legislaiivo, cit., pgs. 230 e segs.; CALO TciTo, As Medidas Provisrias na Constituio de 1988, in Temas de Direito Pblico, i, Rio de Janeiro, 1997, pgs. 511 e segs. (2) V.

Manual ..., i, cit., pg. 151.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 333 pelo plenrio da Assembleia da Repblica da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia que tenha sido autorizada pela Comisso Permanente (art. 138.) e a ratificao pela mesma Assem~ blea dos decretos-leis do Governo, salvo os respeitantes organizao e ao funcionamento deste, e dos decretos le .gislativos regionais emitidos no uso de autorizaes legislativas (art. 169.0). Em primeiro lugar, a ratificao da declarao do estado de stio ou de emergncia juridicamente necessria, embora (ao contrrio do que sucedia entre 1976 e 1982) no esteja sujeita a prazo de caducidade. Pelo contrrio, a apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais nunca juridicamente necessria. Nenhum desses decretos carece de ratificao, para continuar em vigor; somente h lugar a apreciao produzidos certos pressupostos constitucionais; no h propriamente concesso de ratificao; o que modificar a situao jurdica preexistente ser ou a recusa de ratificao, ou a suspenso de execuo ou a sua eventual alterao. Em segundo lugar, o processo de ratificao do decreto de declarao do estado de stio ou de emergncia desencadeado obrigatoriamente pelo Presidente da Assembleia - e at podia s-lo automaticamente - em termos que, falta de preceito constitucional, so regulados pelo Regimento da

Assembleia da Repblica (art. 183.0). Pelo contrrio, o processo de apreciao de decretos-leis implica uma iniciativa a cargo de 10 Deputados (e no de um s Deputado, como pode ser em qualquer processo legislativo) (1) e essa iniciativa s pode ser exercida em certo tempo - nos trinta dias subsequentes publicao. Em terceiro lugar, tanto o decreto de declarao do estado de stio ou do de emergencia como a sua confirmao assumem certo alcance legislativo por se projectarem sobre direitos fundamentais. E, tambm admitindo a sua possibilidade (por exemplo, quanto aos direiSe os autores da iniciativa a retirarem, nada impede que outros 10 Deputados a retomem. V. o parecer da Comisso de Regimento e
Mandatos, in Dirio da Assembleia da Repblica, iii legislatura, 1. sesso legislativa, 1. srie, n.> 60, de 17 de Maio de 1979.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 335 334 Manual de Direito Constitucional tos, liberdades e garantias suspensos) - a ratificao com emendas do decreto de declarao E a concesso de ratificao que importa. Pelo contrrio, nem a recusa de ratificao de decretos-leis, nem a suspenso de execuo possuem contedo legislativo. Lei apenas existe se a Assembleia alterar o decreto-lei (art. 169., ri.- 2 e 5). Por isso, naturalmente, a recusa de ratificao ou a suspenso de o (2) tomam a forma de resoluo (arts. 166.0, ri. 5, e 169., execu ri.- 2 e 4) - publicada independentemente de promulgao (art. 169., ri. 6) e no dependente de vacatio legis (3) - enquanto que a confirmao (e, desde logo, a autorizao) da declarao de estado de stio ou de emergncia tomava, antes de 1997, a forma de lei [arts. 169.0, ri. 3, e 164., alnea m), de ento]. [Mas a ltima reforma constitucional, tambm aqui querendo inovar sem necessidade, veio estabelecer a mesma forma, de resoluo para ambas as figuras (art. 166., ri.- 3 e 51. H - Dois elementos, contudo, apresentam de comum os dois institutos: 1.0) a fixao do objecto do processo no pela Assembleia da Repblica, mas pelo rgo que pratica o acto- sujeito apreciao parlamentar, e a relativa disponibilidade desse acto e, portanto, do processo por tal rgo; 2.0) a no produo retroactiva de efeitos da deliberao parlamentar. A apreciao num caso e noutro, oferece-se de segundo grau, pois somente tem sentido enquanto permanece o acto a ela sujeito. Logo, se o Presidente da Repblica revogar o decreto de declarao do estado de stio ou do estado de emergncia - depois diferente - ou se o Governo revogar o decreto-lei, qualquer dos procedimentos ficar encerrado (4); assim como, se o Governo modificar o decreto-lei, ser sobre o decreto-lei modificado que continuar o processo de ratificao. (1) A Lei ri. 44/86, de 30 de Setembro, no a prev. (2) E at a prpria ratificao entre 1976 e 1982. (3) Na Constituio de 1933, a recusa tomava a forma de aviso (art. 109., 3.). (4) Embora se admita, no caso de revogao de decreto-lei durante a discuso na especialidade, que qualquer Deputado o adopte como projecto de lei (art. 209.`, ri. 2, do Regimento), abrindo-se, porianto, um procedimento diverso. A Assembleia no dispe sobre o estado de stio ou o estado de emergncia declarado, pois a recusa de ratificao no acarreta a 1rivalidade dos actos praticados ao abrigo da declarao e na sua vigncia (art. 26.0, ri. 3, da Lei n.o 44/86). E no dispe sobre o decreto-lei na fase anterior sua deciso, dispe sobre se o decreto-lei deve deixar de vigorar ou se deve continuar em vigor, como est ou com modificaes. Diversas vm a ser as funes de um e outro instituto e o sentido dos tipos possveis de actos em que desembocam os respectivos processos. A ratificao da declarao de estado de stio ou de emergncia significa uma renovao e, mais do que isso, uma verdadeira assuno da prpria declarao. J a ratificao de decretos-leis nem sequer valia autonomamente antes de 1982. Era isso inequvoco quanto chamada ratificao tcita, em que a Assembleia nenhuma vontade chegava a manifestar e nem sequer exercia a competncia de ratificao: e tambm o era quanto ratificao sem emendas, em que a Assembleia, chamada a pronunciar-se sobre certo diploma, manifestava uma vontade sem contedo inovador na ordem jurdica e sem efeitos afora os que se reportavam ao exerccio das competncias da mesma Assembleia; e nada impedia o Governo de, a despeito da ratificao concedida, vir posteriormente revogar ou modificar o decreto-lei. Por isso mesmo se inverteram naquele ano as frmulas dos preceitos constitucionais pertinentes. 100- A funo da ratificao de decretos-leis 1 - Os decretos-leis publicados pelo Governo no tm uma eficcia provisria, a qual s se transformaria em definitiva quando operasse a ratificao; nem so actos legislativos imperfeitos (1). Esto, por certo, pendentes de condio; porm, no de condio Como sustentou Rui MACHETE, Ratificao de decretos-leis organicamente inconstitucionais, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, i, pg. 284.

336 Manual de Direito Constitucional suspensiva, e sim de condio resolutiva. No h uma situao de a ratificao, incerteza ou de incompleio que apenas acabe com mas uma situao de plena certeza e perfeio jurdica na qual pode sobrevir a no ratificao, que nunca retroactiva. 0 prazo para requerer a sujeio a apreciao apenas o prazo para a opo, no caso de uma postura critica ao decreto-lei, entre a utilizao de dois procedimentos constitucionais e regimentais para fazer cessar a sua vigncia ou para o modificar - o processo legislativo e o processo de ratificao. E isso assim em virtude da distribuio das competncias legislativas levada a cabo pela Constituio de 1976. Pois que, com todas as limitaes conhecidas, o Governo no rgo legislativo no autnomo quanto mais no seja porque tem competncia legislativa vinda directamente da Constituio. 0 Governo pode tomar decises legislativas vlidas e eficazes sem dependncia de sano da Assembleia (1); por sua vez, esta pode, observados os requisitos do art. 169., chamar a si a ltima palavra sobre a subsistncia de tais decises. Nisto consiste o instituto do prisma das relaes entre o Governo e Parlamento. Perante a massa de decretos-leis publicados pelo Governo, o que sobressai a no ratificao (ou a suspenso) de certo decreto-lei (2) - quer dizer, a vontade directa da Assembleia de contrariar, de impedir a sua subsistncia - e no a ratificao, ou seja, a vontade de o deixar ficar como est, de o manter em vigor. mediante esse poder de veto resolutivo (3) - o mais das (1) A prtica, anterior a 1982, de no serem publicadas as resolues de ratificao, mormente quando havia ratificao com emendas, embora constitucionalmente incorrecta, demonstrava isso mesmo, sem que se justificasse afirmar que prolongava a insegurana legislativa (contra, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Constituio ..., cit., 1. ed., Coimbra, 1978, pg. 347).
(2) Com esta diferena: a no ratificao necessariamente de todo o decreto-lei, ao passo que a suspenso pode ser ou de todo ele ou somente de algumas das suas normas. (3)

Assim, j os nossos Contributo ..., cit., pg. 143, nota, e Decreto, cit., pg. 26; MIGUEL GALvo TELLES, Direito Constitucional ..., cit., pgs. 33-34; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica ..., cit., li, pg. 609, e Manual de Direito Administrativo, 9. ed., li, Lisboa, 1972, pg. 1179.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 337 vezes a ser accionado pela Oposio (1) - e no de um poder legislativo complementar do poder legislativo gerador do decreto-lei que a Assembleia projecta especfica ou mais vincadamente o seu papel ao passo que na ratificao da declarao de estado de stio 1 ou de emergncia tem de haver forosamente uma vontade insupervel e autnoma de prolongar ou no qualquer desses estados, de lhe conferir ou no certa durao. 11 - Que no se trata tanto de assumir (ou de no assumir) o dis1 1 positivo do decreto-lei quanto de impedir (ou de no impedir) a sua conservao, que no se trata tanto de, aberto o processo, se dar a ratificaao quanto de ser possvel verificar-se a sua recusa, resulta, simultanea e inversamente, das maiores exigncias da iniciativa do processo de ratificao em confronto com os da iniciativa do processo legislativo e do 1 carcter mais expedito e algo sumrio da marcha do processo de ratificao em confronto com a marcha do processo legislativo. Tal regime no se compreende seno vendo o instituto dirigido para a concluso negativa - no ratificar - e no para a concluso positiva - ratificar - pois para tudo ficar na mesma nact se justificariam nem a

dispensa da fase de apreciao ou exame em comisso (art- 204., n.o 1, do Regimento) (2) , nem a no sujeio da resoluo de no ratificao a promulgao do Presidente da Repblica (art. 166., n.o 6, da Constituio) (3), nem a expressa cominao da cessao de vigncia do decreto-lei desde o dia da publicao da resoluo no Dirio da Repblica (art. 169.0, ri.> 4, 1. parte), nem a proibio de renovao de decreto-lei durante essa sesso legislativa (art. 169., ri. 4, 2. parte), nem, logicamente ainda, a no aplicao aqui da regra de vedao de iniciativa de diminuio de receitas durante o ano econmico (art. 167., ri. 2). (1) Assim, A Constituio de 1976, Lisboa, 1978, pg. 405. (1) No texto inicial do Regimento a apreciao de decretos leis tinha uma prioridade alta (art. 67., n. 5), que depois - incompreensivelmente - perdeu (art. 58., n.- 12 e 18). Ver-se- o que sucede aps o novo art. 169.`, nf 6, da Constituio. () Sobre a no promulgao pelo Presidente da Repblica v. parecer ri.` 1/80, cit., loc. cit., pgs. 51 e segs.
22 - Manual de Direito Constitucional, V

338 Manual de Direito Constitucional - Por seu turno, a anteriormente chamada ratificao com emendas apresenta-se como algo de misto. Se a sua concesso significa, partida, o prevalecer de uma posio favorvel ao decreto-lei na generalidade (1), no deixa de significar tambm uma inteno de considerao do seu contedo na espe 1cialidade para, eventualmente, numa segunda fase, lhe trazer modificaes. De qualquer sorte, deciso legislativa s existe quanto s modificaes adoptadas ou rejeitadas ou, de certa ptica, quanto suspenso de execuo do decreto ratificando, no quanto ratificao em si. III - Apesar de o cerne do instituto se encontrar num poder de fiscalizao, a sua correspondncia com o exerccio da funo legislativa - o ser um poder de fiscalizao do exerccio da funo legislativa pelo Governo, com a virtualidade mesmo de conduzir ao exerccio conexo dessa funo tambm pelo Parlamento justificar um limite de objecto? 0 instituto s poder ter por objecto decretos-leis materialmente legislativos, e no decretos-leis que incorporem actos administrativos? Pressupondo, como pressupomos, a inconstitucionalidae org-nica de leis da Assembleia da Repblica com contedo administrativo (2), dir-se-ia prima facie que a Assembleia no haveria de poder apreciar actos administrativos sob a forma de decretos-leis, porquanto tal acarretaria um arrogar-se de competncias administrativas e, por conseguinte, uma violao do princpio da separao de poderes (3). Todavia, de admitir uma postura menos radical: admitir a possibilidade de apreciao pela Assembleia (at porque esta possui um poder genrico de apreciao dos actos do Governo e da Administrao, segundo o art. 162., alnea a), in fine) no sem a faculdade (1) De resto, no so de excluir emendas de iniciativa do prprio Governo: v. a demonstrao em 0 Governo e o Processo Legislativo Parlamentar, in A Feitura das Leis, ti, pg. 304.
(2) Cfr.

supra.

(3) Assim,

parecer ri. 16/79 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pg. 214; C PAULO OTERO, 0 poder de substituio ..., cit., ii, pg. 628.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 339 de recusa ou de suspenso (1); mas no admitir a possibilidade de emendas. No se afastaria, assim, a interveno parlamentar em caso de decretos-leis administrativos, embora s com eficcia negativa. E e a a contrapartida adequada da disponibilidade 5 ri 1 conferida ao Governo de escolher entre diferentes formas dos seus actos administrativos - uma contrapartida razovel no plano da interdependncia dos dois rgos de soberania e que viria, no lim ite, a servir de elemento politico dissuasor da utilizao da forma de decreto-lei. 1 IV - 0 que se diz acerca da ratificao - ou melhor, da apreclao - de decretos-leis pode estender-se apreciao de decretos legislativos regionais autorizados. 1 Algumas dvidas so de reiter, porm, quanto possibiltoidizdacdOdse Parlamento alterar decretos legislativos regionais, mesmo au E hiptese que parece brigar em excesso com o Princpio da autonomia (2). V - Na prtica, o instituto da ratificao de decretos-leis no tem alcanado tanta importncia quanta se esperaria. No a tem alcanado por uma geral menor adequao e menor racionalizao do trabalho parlamentar e por um excesso de requerimentos de apreciao (3). Tambm no surpreende que, em tempo de Governos maioritrios, no haja recusas de ratificao. No obstante, mesmo ento, o instituto tem propiciado um ou outro debate interessante e tem havido casos de alteraes ou ratificaoes com emendas (4). (1) Assim, BERNARDo AYALA, 0 (dfice) de controlo ..., cit., pg. 50, nota. (1) Parecendo admitir a alterao, PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pg. 209, nota; ANTNIO VITORINO, Os poderes legislativos das regies autnomas na segunda reviso constitucional, in Legislao, ri. 3, Janeiro-Maro de 1992, pg. 38. Contra, JOS ALBUQUERQUE CALHEIRos e Rui MEDEIROS, As regies autnomas e a aplicao das directivas comunitrias, in Direito e

Justia, 1993, pg. 494, nota. (3) Cfr. MIGUEL LOBO ANTUNES, A Assembleia da Repblica ..., cit., ioc. cit., pg. 82.
(4) Um

exemplo entre vrios: a Lei n. 37/94, de 11 de Novembro, que alterou o Decreto-Lei ri. 16/94, de 22 de Janeiro (estatuto do ensino superior particular e cooperativo).

340 Manual de Direito Constitucional 101. Ratificao e inconstitucionalidade orgnica 1 - Pode a apreciao regulada pelo art. 169.` vir a ter algum efeito sobre a inconstitucional idade orgnica de que esteja ferido, por violao da non-na de reserva relativa do art- 165.` da Lei Fundamental (no das norrnas de reserva absoluta dos arts. 161.` a 164.), qualquer decreto-lei do Governo? 0 que acaba de ser dito sobre o sentido do instituto, pelo menos desde 1982, bastaria para o excluir terminantemente. E podem ser adicionadas outras consideraes de vulto. 0 instituto no tem que ver com uma fiscalizao jurdica, tem que ver com uma fiscalizao de mrito, de oportunidade, de convenincia poltica. 0 art. 162.` separa bem a apreciao de actos legislativos da vigilncia t, pelo cumprimento da Constituio [art. 162., alneas a) e c)]. E isso ainda mais claro na Constituio actual do que na Constituio de 1933: ao passo que nesta a Assembleia Nacional tinha o poder de declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral (art- 121`, pargrafo nico, e, aps a reviso constitucional de 1971, art. 91.`, ri.> 2, in fine) (1), hoje faculdade anloga s pertence a um rgo especfico de garantia da constitucionalidade - ao Tribunal Constitucional (arts. 28 1.` e 282.<) (2). - Por outro lado, a competncia de qualquer rgo sempre de interesse e ordem pblica e, por conseguinte, indisponvel. A possibilidade de autorizaes legislativas em certas matrias no significa que a Assembleia da Repblica possa dispor da sua competncia legislativa dela abrindo a Mas, mesmo face da Constituio de 1933, considervamos que nem por isso a ratificao poderia equivaler a convalidao de decretos-leis inconstitucionais (Decreto, cit., pg. 42). Diversamente, Jos ANTNIO VELOZO (Op. Cil., IOC. Cil., pgs. 199-200) afirmava que ratificao verdadeira e prpria seria apenas a de decretos-leis sobre matrias de exclusiva competncia da Assembleia Nacional sem autorizao legislativa, ficando depois as suas normas a vigorar com fundamento na competncia desta, e no na do Governo.
(2) A favor da sanao, v. parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, de 21 de Dezembro de 1976, in Dirio da Assembleia da Repblica, 1. sesso legislativa, suplemento ao ri. 59, pg. 1904(9); Rui MACHETE, OP. Cit., lOC. Cit., pgs. 286 e segs., e, de certo modo, H. E. HRSTER, o imposto complementar e o Estado de Direito, in Revista de Direito e Econoivia, 1978, pgs. 71 e segs. Contra: GoMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. Cit., 1. ed., pg. 348; declarao de voto do vogal AMNcio FERREIRA, in parecer n. 7/79, de 13 de Maro de 1979, da Comisso Constitucional; declarao de voto do juiz RAL MATEUS, in acrdo ri. 76/86 do Tribunal Constitucional, de 5 de Maro de 1986, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 134, de 14 de Junho de 1986.

Parte V -Actividade Constitucional do Esiado 341 mo, o que lhe permitiria a posteriori, por via da ratificao, obter uni resultado perfeitamente semelhante. As autorizaes legislativas tm de ser entendidas (insistimos) nos seus precisos termos constitucionais como pressuposto de um alargamento da competncia dada ao Governo, e nunca como qualquer espcie de transferncia de poderes. Nem existe correspondncia entre autorizao legislativa - que toma a forma de lei (art. 166.>, ri.> 3) e caduca com a demisso do Governo, o termo da legislatura e a dissoluo do Parlamento (art. 165.`, ri. 4) - e ratificao, j que, observados os prazos do art. 169., podem ser submetidos a apreciao decretos-leis publicados por um Governo anteri or ou no domnio de uma anterior Cmara; e at 1989 poderia mesmo entender~se que, desencadeado o processo ratificativo na Assembleia velha, ele prosseguiria, sem necessidade de renovao da iniciativa - ao contrrio do que sucedia com a iniciativa legislativa - na Assembleia nova. Mas decisiva contra a possibilidade de sanao de inconstitucional idade organica por ratificao sempre haveria de ser a circunstncia de a recusa da ratificao ter efeitos ex nunc, e no ex tunc. 0 decreto-lei recusado deixa de vigorar desde o dia de publicao da respectiva resoluo (art. 169.`, ri.,) 4, mais uma vez) - o que implica uma total irrelevncia da vontade politica manifestada pelo Parlamento relativamente a esse decreto-lei no perodo da sua vigncia. Ora, sendo assim, to pouco poderia vir a ratificao a produzir efeitos sobre esse perodo, de modo a fazer desaparecer os vcios de que o decreto-lei estivesse, porventura, inquinado. 11 - To pouco a ratificao - ou, antes, a no recusa de ratificao equivale a confirmao, no sentido de tomar simplesmente insusceptvel de arguio para o futuro a inconstitucional idade orgnica (1). Como, no recusando a ratificao, a Assembleia da Repblica no assume, nem adopta o decreto-lei, mas apenas no veda a sua subsistncia, da no pode decorrer qualquer consequncia quanto ao destino do decreto-lei.

Tal como no .preclude a possibilidade de invocao da inconstitucio(1) Assim, Lus NUNES DE ALMEIDA, 0 problema da ratificao parlamentar dos decretos-leis organicamente inconstiiucionais, in Estudos sobre a Constituio, iii, pgs. 631 e 632; parecer ri. 7/79 da Comisso Constitucional, de 13 de Maro de 1979, in Pareceres, vii, pgs. 301 e segs.; acrdo ri. 266/87 do Tribunal Constitucional, de 8 de Julho de 1987, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 197, de 28 de Agosto de 1987; acrdo ri.` 415/89, de 14 de Junho de 1989, ibidem, 2. srie, ri. 213, de 15 de Setembro de 1989; Rui MEDEIROS, Valores jurdicos ..., cit., loc. cil., pgs. 525-526.

342 Manual de Direito Constitucional nalidade orgnica a no aprovao de emendas ao decreto-lei relativamente a normas cuja constitucional idade tenha sido questionada (1). Em primeiro lugar, porque se afigura, de todo em todo, irrelevante que, em procedimento de apreciao, se controverta ou deixe de controverter a validade jurdica de uma norma. E, em segundo lugar, porque no se confundem controlo poltico democrtico e controlo jurdico de validade. E no se diga que se encontra, pelo menos, uma vontade poltica concordante com o contedo do decreto-lei por parte do rgo legislativo competente (a Assembleia da Repblica), pelo que se no perceberia que se no considerasse o alcance til dessa vontade. indiscutivel que h essa vontade poltica, mas urna vontade poltica diferente da vontade legislativa, uma vontade formada a posteriori perante situaes criadas ou factos consumados pelo decreto-lei e que a Assembleia, tudo ponderado, poder no querer ou sentir no poder quebrar; h uma vontade poltica, mas, por isso mesmo, uma vontade que no se ocupa, nem deixa de se ocupar, da situao em que juridicamente se encontre o decreto-lei; e uma vontade que no poder prejudicar a interveno do rgo de fiscalizao da constitucionalidade ou afectar os direitos dos cidados em geral. De resto, se se admitisse a sanao ou at a confirmao de decretos-leis organicamente inconstitucionais, poderia na prtica ficar gravemente comprometida a norma do art. 165. da Lei Fundamental. 0 Governo poderia sentir-se livre de invadir a reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, contando com a posterior no recusa por parte da maioria parlamentar que o apoiasse, apesar de no poder evitar o risco poltico de um debate ou de uma multiplicidade de debates sobre os seus diplomas inconstitucionais provocados pela Oposio. III - Isto vale igualmente para a lei emergente de alteraes aprovadas. Porque, mesmo se ento um processo legislativo verdadeiro e prprio se enxerta no processo de ratificao, certo que se trata de um processo legislativo especial, reduzido ou centrado nas emendas propostas e no em todo o decretolei na especialidade. Ora, se quanto s emendas aprovadas, obviamente no poder haver confirmao, to pouco poder ele dar-se quanto s disposies no alteradas (pelo menos, quanto quelas no objecto de propostas de alterao), por no terem sido sequer alvo da deciso positiva da Assembleia da Repblica. (1) Como se defendeu no acrdo n. 786/96 do Tribunal Constitucional, de 19 de Junho de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 192, de 20 de Agosto de 1996, pg. 11 658. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 343 No se v, portanto, como o facto de se chegar a uma lei com alteraes ao decreto-lei possa trazer qualquer coisa de diverso relativamente apreciao que antes se verifique. A nica vontade legislativa que ento se encontra , no no sentido de manter ou assumir o decreto-lei, mas de o alterar. No resto, a situao , niutatis mutandis, paralela da antes chamada ratificao tcita: assim como no pode haver confirmao de decretos-leis nem sequer discutidos na Assembleia em processo de ratificao, tambm no pode haver confirmao de preceitos legais nem sequer discutidos na Assembleia na fase complementar da introduo de alteraes. 102. Os efeitos da recusa de ratificao 1 - Haver diferena de efeitos entre a recusa de ratificao e a revogaao? A revogao de lei revooratria de outra no faz renascer esta (art. 4, do Cdigo Civil), mas a no ratificao de decreto-lei determinar o regresso vigncia da lei por este revogada? No parece plausvel defender a repristinao automtica (1), tendo em conta o sentido de veto resolutivo do instituto e a produo de efeitos da recusa apenas a partir do dia da publicao da correspondente resoluo (art. 169.0, ri. 4) (2); e o resultado seria excessivo, visto que ter sido produzido validamente o efeito revogatrio.

Mas nada impede que a Assembleia determine a repristinao (para o futuro) da lei revogada pelo decreto-lei (3). Inadmissvel apenas que isso venha a ser feito pela prpria resoluo de recusa de ratificao - como agora admite o art. 207. do Regimento (4) - por j haver a um verdadeiro acto legislativo, e no tanto um acto fiscalizador (5). (1) Nem sempre entendemos assim: A ratificao ..., cil, loc. cit., pg. 607. (2) Cfr. ANTNio NADAis, Constituio

ANTONIO VITORINO e VITALINO CANAS,

da Repblica Portuguesa - Texto e Conzentrio Lei /1. 1182, Lisboa, 1983, pg. 202; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pg. 217. Em sentido diverso, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 697-698.
(3) Numa deliberao de alcance inverso que o Tribunal Constitucional pode tomar, ao abrigo do art. 281`, n. 4. (4)

Um exemplo: Resoluo n. 7/86, de 1 de Maro.

(5) Sobre os problemas especiais da recusa de ratificao, da suspenso de decretos-leis e das emendas em matria penal, v. TAIPA DE CARVALHO, Sucesso de Leis Penais, Coimbra, 1990, pgs. 302 e 303.

344 Manual de Direito Constitucional E poder a Assembleia determinar a cessao da vigncia do decreto-lei retroactivamente? Obviamente, atravs da resoluo de recusa de ratificao, tal de rejeitar in limine, face do art. 169., ri. 4, da Constituio. Mas j no ser impossvel que tal venha a acontecer por lei - por lei sub squente recusa de ratificao e dela autonomizada - desde que no estejam em causa domnios insusceptveis de leis retroactivas (como as restries aos direitos, liberdades e garantias - ex vi art. 18., ri. 2 - ou as sanes penais - ex vi art. 29., ri. 2) ou que no se fira o princpio da confiana incindvel do Estado de Direito (1) (2). CAPTULO IV RELAES ENTRE ACTOS LEGISLATIVOS 1.0 Leis reforadas em sentido amplo e em sentido restrito 103. Fora especfica de lei e leis reforadas 1 - A identidade de fora jurdica de todos os actos legislativos leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais - no equivale a indistino de posies recprocas. Um quid a fora de lei no respeitante a outros actos jurdico-pblicos; outro a fora especfica de lei, a que j aludimos; e mtua revo-abilidade s existe quando seja a mesma a fora especfica de uns e outros actos (3). Essa diferenciao resulta da prpria estrutura e do desenvolvimento dinmico do sistema. Por uma banda, tendo-se convertido o Cfr. Manual ..., tv, cit., Pg- 185, e autores citados.
(2) No sentido de, assim, sem fraude Constituio, a Assembleia adoptar uma determinaO legislativa destinada a fazer cessar efeitos de decreto-lei recusado, acrdo n.` 461/87 do Tribunal Constitucional, de [6 de Dezembro de 1987, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 12, de 15 de Janeiro de 1988.

(3) E, naturalmente, tambm a competncia dos rgos donde emanam. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 345 sistema Portugus em plurilegislativo com a criao das regies autnomas, a unidade do Estado manifesta-se atravs de leis gerais - as leis gerais da Repblica. Por outro lado, prevendo a Constituio subtipos ou subcatecorias de leis - as leis oramentals, as leis de autorizao legislatva, etc. - toma-se indispensvel assegurar a prossecuo dos respectivos fins, no os deix ando subverter por leis de diferentes caractersticas. Nenhuma lei revestida em si mesma de maior ou menor fora do que outra. Tudo se reconduz a um fenmeno de relao entre certas leis ou entre algumas leis e todas as demais. Alis, bem pode suceder que a relao seja mltipla; que uma lei se imponha a outra e que, por seu turno, aparea subordinada a uma terceira, por lhe ser vedado contrari-la. Nenhuma lei reforada por natureza e to Pouco fundamento de validade de outra lei; apenas pode ser condio de sua validade (ou, qui, em hipteses a no excluir a priori, da sua eficcia). A fora especfica de lei assenta na Constituio, no entra na liberdade conformadora do legislador (nunca se perde em sublinhar). 11 - Antes da Constituio de 1976, j tnhamos conscincia da problemtica assim apresentada, ao contestarmos a reconduo da invalidade dos actos jurdico hierrquico.

-pblicos violao do princpio uma norma de grau Um acto no seria s invlido quando ofendesse superior. Muito pelo contrrio: poderia certo acto posterior a outro, em vez de o revogar ou derrogar, dever ter-se por invlido, ineficaz ou irregut, lar, por ser dele discrepante. E isso pela razo singular de que este acto preexistente desempenharia a funo de definir todo ou parte de um regime jurdico a que ficariam sujeitos os actos ulteriormente praticados do mesmo grau do ordenamento (quer tal regime se confinasse aos requisitos de fo a,
rm

aos teri-nos em que os actos deveriam ser produzidos, quer abarcasse alguns dos requisitos de fundo, o objecto e as finalidades que deveria prosseguir). E, a par de eventual inconstituc ional idade de normas criadas por reviso constitucional, dvamos como exemplos de ilegalidade material de leis: 1.) leis de provncias ultramarinas contrrias a leis ditadas pelos rgos de soberania, pelo menos na hiptese de se no tratar de matria reservada Assembleia Nacional ou ao Governo; 2.) decretos-leis, no caso de delegaes legislativas que infringissem os princpios gerais porventura enunciados na lei de autorizao; 3.`) decretos para o ultramar que dispusessem contra o preceituado na Lei Orgnica (do Ultramar); 4.`) decretos- leis de exe-

346 Manual de Direito Constitucional cuo de leis de bases sobre matrias Assembleia Nacional reservadas que contrariassem as bases das referidas leis (1). A primeira referncia a leis reforadas ficar-se-ia, no entanto, a dever a GoMES CANOTILHo num estudo publicado em 1979, no qual, a propsito da contradio entre a lei do oramento e a correspondente lei de enquadramento, apontava para a ideia de autovinculao. Enquanto o legislador no revogasse ou alterasse expressamente as leis reforadas, enquanto no se desvinculasse da sua autovinculao, parecia que esta teria, pelo menos, o efeito de explicar a existncia de uma infraco ao princpio da legalidade atravs de um acto com valor legislativo (2). 0 mesmo Autor alargaria depois a anlise de modo a englobar muitas outras leis. Mas, por causa da sua heterogeneidade, entrecruzar-se-iam vrios critrios na sua delimitao material: o da parametric idade, aferido por um processo judicial de fiscalizao; o do fundamento material de validade non-nativa; o da capacidade derrogatria; e o da forma e especificidade procedimental (3). Pela nossa parte tambm adoptaramos o conceito de lei reforada desde 1983 (4) ligando-o a diferenciao de funes e a proeminncia no hierrquica. E consideraramos simultaneamente quer a relao entre as leis gerais da Repblica e os decretos legislativos regionais quer a relao entre as leis que denominaramos como leis ordinrias reforadas e as leis ordinrias comuns (e aqui discemindo ainda autovinculao e heterovinculao, assim como subordinao de carcter especial e subordinao de carcter especial) (5). A noo faria, entretanto, o seu caminho, acolhida por diversos outros Autores e referida em acrdos do Tribunal Constitucional, a ttulo mais ou menos incidental (6). Recentemente, seria objecto de uma dissertao de doutoramento (7) (8). (1) Decreto, cit., pgs. 109 e segs.
(2) A lei do oramento na teoria da lei, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, obra colectiva, ti, Coimbra, 1979, pgs. 582 e 583. (-) Direito Constitucional, cit., pos. 862 e segs. Cfr., na 4. ed., de 1986,

pgs. 715 e segs.; e na 5. ed., de 1991, pgs. 874 e segs. e 1001 e segs. v. ainda Constituio dirigente ..., cit., pg. 414, nota.
(4) Manual

..., ti, 2. ed., cit., pgs. 286-287; 3. ed., 199 1, pgs. 327 e 328. E Funes, rgos e Actos do Estado, cit., 1986, pgos. 170 e seas., e 1990, pgs. 286 e segs. (-) Funes, Orgos e Actos, cit., 1990, pgs. 287-288.
(6) MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 questes

.... cit., loc. cit., pos. 133 e segs.; CRISTINA QUEiROZ, 0 plano na ordem jurdica, in Revisia da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1989, pg. 283. E depois da segunda reviso Parte V - Actividade Constitucional do Estado 347 111 - Antes de 1989, o conceito de lei reforada era meramente dou itrinal, se bem que ancorado em slidos dados constitucionais positivos. A segunda reviso constitucional viria consagr-lo expressamente ao conferir valor reforado s leis orgnicas (no art. 115.0, ri. 2, alis, como se vai mostrar, carecido de interpretao correctiva) 1 1 e ao falar em leis de valor reforado como padres de legalidade no mbito da competncia de fiscalizaao concreta e sucessiva abstracta do Tribunal Constitucional [nos j aludidos arts. 280., ri. 2, alnea a), e 281.0, ri. 1, alnea b)]. 1 Depois, a reviso de 1977 iria ao ponto de estabelecer uma definio (novo art. 112., ri. 3), conforme j demos notcia. Mas uma definio corripsIta, sem lgica interna, em que se dizem leis reforadas quer as leis orgnicas e as leis sujeitas a aprovao por maioria de dois teros - adaptando-se, po is, uma perspectiva forrnal ou processual - quer - agora em perspectiva material - as leis que sejam pressupostos normativo de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas (1). A frmula mostra-se to embastecida que se torna dogmaticamente intil. Em vez de conglobar diversos elementos numa

constitucional, TEIXEIRA RIBEIRO, As alteraes Constituio no domnio das Finanas Pblicas, in Boletim de Cincias Econmicas, 1990, pg. 201, nota; SILVA E SOUSA, OP, Cit., lOC. cit., pg. 303; MARCELO REBELO DE SOUSA C SOFIA GALvO, Introduo .... cit., pg. 36; MOREIRA DA SILVA, Op. Cit., pg5. 16 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, op. Cit., pgS. 143, 503 e 504. E v., por exemplo, acrdo n. 1103/96, de 23 de Outubro de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 289, de 14 de Dezembro de 1996. () A atrs citada dissertao de CARLos BLANCO DE MORAIS, As leis reforadas no mbito dos critrios estruturantes das relaes entre actos legislativos (j discutida em provas pblicas, embora ainda no publicada). (8) Sobre a problemtica das leis reforadas noutros pases, v., por exemplo, GIUSEPPE FERRARi, Gli organi ausiliari, cit., pgs. 359 e segs.; RAFAEL GmEz-FERRANT MORANT, Relaciones entre leyes: conipelencia, jerarquia y funcin constitucional, in Revista de Administracin Publica, n. 113, Maio-Agosto de 1987, pgs. 7 e SegS.; MASSIMO SILLARi, Le Nome interposte nel giudizio di CoStiJU7ionalil, Pdua, 1992. (1) A 2. parte do art. 112., n. 3, constava j do projecto de reviso n.` 2-v, de 1989, e foi retomada em 1996 (projecto n.01 3 e 4-vii).

348 Manual de Direito Constitucional As matrias dos alis. 121., n.> 2, 148. e 149.` recaern na alnea a) do art. 164.`; a do art. 239.`, ri. 3, 1. parte, na alnea 1); e. por extenso, a do ali. 115.`, n.` 12, na alnea b).
(2) V.

Manual .. .. ii, cit., pg-s. 323 e se,gs.

noo operacional, faz-se um mero somatrio de procedimentos a de espcies legislativas. E a referncia s leis carentes de maioria de dois teros s serve para as respeitantes s restries de direitos de militares, agentes militarizados e agentes dos servios e das foras de segurana [art. 164., alnea o)], visto que as demais leis com essa maioria entram no mbito das leis orgnicas (art. 168., ri. 6) (1). IV - Mantemos no essencial a viso das coisas constante de . escritos anteriores, com as clarificaes, as correces e os desenvolvimento que se vo seguir. E, nessa linha, distinguimos dois sentidos de leis reforadas - lato e restrito. Em sentido lato, so leis reforadas, leis ordinrias reforadas ou leis de valor reforado quaisquer leis dotadas de fora jurdica especfica (no por inerncia, insistimos, mas por decorrncia de relaes complexas entre actos legislativos). Em sentido restrito so leis reforadas todas as que possuam fora especfica independentemente da concatenao leis gerais da Repblica-decretos legislativos regionais; so, por excluso de partes, todas as leis autonomizadas em virtude da sua instrumental idade para determinados fins ou institutos. E neste segundo sentido que a elas se referem os preceitos constitucionais introduzidos em 1989 (bem como a 2. parte do novo art. 112.0, n.o 3). Era assim que tomvamos at agora o termo e vai ser ainda nesta acepo restrita que o empregaremos daqui em diante. V - Na medida em que a fora especfica da lei decorre de normas constitucionais, a infraco de lei de valor reforado envolve inconstituc ional idade. Mas trata-se de inconstituc ional idade indirecta - tal como a contradio entre lei interna e tratado ou entre regulamento e lei (2). Quer dizer: a lei contrria a lei de valor reforado vem a ser inconstitucional, no porque ofenda uma norma consParte V -Actividade Constitucional do Estado 349 titucional de fundo, de competncia ou de forma, mas porque agride uma norma interposta constitucionalmente garantida. E, precisamente, o critrio para se reconhecer se uma lei refor~ ada ou no est em saber se se verifica ou no tal ocorrncia; est e 1 m saber se a inconstitucional idade surge imediatamente ou se consequncia da E esse o critrio adoptado pela Cons1 __ 1 ttuio, ao distinguir, nos arts. 280., 281. e 282., inconstitucionafidade e ilegalidade (1). VI - As leis reforadas so-no no confronto de outras lei is; no no confronto de tratados ou at de acordos em forma simplificada. Os problemas a que se reportam so de Direito interno e irrelevantes para o Direito internacional. Assim, de harmonia com os princpios gerais, qualquer conveno internacional vinculativa do Estado Portugus prevalece sobre qualquer lei reforada (e, obviamente, tambm sob qualquer lei orgnica ou outra lei aprovada com procedimento especial) (2).

104. Leis reforadas e leis orgnicas I - Dir-se-la prima facie haver uma correspondncia estreitssima entre leis orgnicas e leis de valor reforado, no s por as duas locues ou as duas figuras terem surgido ao mesmo tempo mas sobretudo por as leis orgnicas serem qualificadas pela Constituio como leis de valor reforado (as nicas assim qualificadas entre 1989 e 1997). Segundo CARLos BLANCO DE MORAIS, 0 legislador constitucional, ao proceder a essa qualificao e ao atribuir poder subordinante s leis de autorizao legislativa, pretenderia diferenciar (3). Nem se justificaria uma (1) V., aquando da reviso de 1982, a nossa interveno na Comisso Eventual, in Dirio da Assenibleia da Repblica, ii legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, supi. ao ri. 72, pg. 1330(23).
(2) BARBOSA

RODRIGUES (Op. cit., pgs. 257-258), diversamente, parece admitir a prevalncia de lei reforada sobre conveno.

(3) As leis reforadas ..., cit., pgs. 922 e segs. e 988.

350 Manual de Direito Constitucional caracterizao a partir da fiscalizao de legalidade das normas legais (1). Seria uma definio circular: leis reforadas as leis que se assumem como padro de controlo de legalidade de outras leis e controlo de legalidade o sistema de fiscalizao da conformidade de normas legais com as leis que dispem de valor reforado. De resto, o constituinte (deveria dizer o legislador de reviso) de 1989 no teria deixado de manter os estatutos das regies autnomas e as leis gerais da Repblica, enquanto padres de legalidade separados das leis reforadas. As leis orgnicas individualizar-se-iam por solenizao e estabilizao normativa, excepo incidncia do critrio da maioria simples, vocao consensualista das matrias e reforo da componente parlamentar do sistema de governo (2). Mas seriam tambm leis reforadas aqueloutras leis que fossem parcialmente dotadas de identidade de razo estrutural, operativa e teleolgica (3). Nas leis reforadas existiriam, por conseguinte, duas componentes: a reserva material de acto e o procedimento agravado (4). Haveria uma reserva cerrada no tocante matria sujeita tramitao especializada e uma reserva absoluta de competncia do Parlamento. E o procedimento tanto poderia ser agravado na fase da iniciativa (por esta provir de rgo exterior ao Parlamento) como na fase constitutiva (por se exigir uma maioria qualificada) (5). Como leis agravadas na fase da iniciativa, haveria os os estatutos poltico-administrativos regionais, as leis de planeamento, as leis oramentais e as leis de instituio concreta de regies administrativas. Por seu tumo, leis agravadas *na fase constitutiva seriam, alm das leis orgnicas, a lei-quadro das reprivatizaes e as disposies relativas s restries de direitos de militares e de agentes militarizados. Pelo contrrio, haveria um sensvel grau de dissemelhana entre valor reforado e parametricidade material ou directiva (6) dissemelhana na origem, na estrutura, na esfera institucional do poder, no regime operativo, na garantia jurisdicional e na teleologia. A ofensa das leis reforadas aferir-se-ia atravs da ilegalidade da norma legal conflingente, a das leis paramtricas no mbito da relao de desvalor de ilegalidade (1) As leis reforadas ..., cit., pgs. 928 e segs. (2) Ibidem, pgs. 952 e Segs. (3) Ibidem, pgs. 932 e segs. (4) Ibidem, pgs. 639, 926 e 1716. (5) Ibidem, pgs. 1062 e segs. (6) Ibideni, pgs. 1001 e segs. Parte V - Actividade Conslilucional do Estado 351 (quanto s leis gerais da Repblica) ou de inconstitucional idade (nos restantes casos) Julgamos no pertinentes as crticas desta forrna d rigidas tese apodada de funcionalista e reputamos muito empobrecedora a reduo das leis reforadas a leis reforadas pelo proced imento. Desde logo, e a despeito de se no dever dar muita importncia terminologia, afigura-se que valor reforado pode associar-se mais a elementos de contedo, de substncia, de parametricidade do que a elementos formais ou procedimentais. E no se vislumbra porqu encarar os diversos subtipos e subcategorias de actos legislativos por referncia s leis orgnicas; prefervel ser tom-los cada um de per si, por aquilo que representam, e depois procurar uma percepo globalizante e sistemtica em que se integrem a prtica dos rgos legislativos e a jurisprudncia. No preconizamos que a construo se alicerce, em exclusivo, na alnea a) do ri. 2 do art. 280. e na alnea b) do ri. 1 do art. 281.o Porm, como explicar que a se mencionem leis de valor reforado e no leis orgnicas? E por haver outras leis reforadas, responder-se- talvez; por se extrair do art. 281.0 uma clusula relativamente aberta (2). S que isto serve para demonstrar que aqueles dois preceitos no so meramente adjectivos e instrumentais. Os conceitos jurdicos no podem arredar-se dos regimes jurdicos. Ora, assim como inconstitucional idade supe infraco de norma constitucional (art 277.0, ri. 1), ilegalidade significa violao de lei reforada por acto legislativo, violao de estatuto de regio autnoma ou de lei geral da Repblica por diploma regional ou violao de estatuto de regio autnoma por diploma emanado de rgos de soberania (como prescrevem os arts. 28V, ri. 2, e 281., n.o 1). To pouco se confundem os regimes da inconstitucional idade e da ilegalidade (3). A fiscalizao preventiva apenas de inconstitucionalidade (art 278.), com a consequente diferena de poderes do Presidente (1) No entanto, BLANCO DE MORAIS distingue depois leis reforadas materialmente paramtricas e leis reforadas simples (pgs. 189 e segs. e 1018). (2) BLANCO DE MORAIS, Op. cil., pg. 276, nota. (3) V. Manual.--- li, cit., pgs. 428 e segs.

352 Manual de Direito Constitucional a Repblica. Sujeitos a fiscalizao de 1 da Repblica e dos Ministros d legalidade pelo Tribunal Constitucional, salvo frente aos estatutos das regies autnomas e s leis gerais da Repblica, esto apenas actos legislativos, e no quaisquer actos normativos (arts. 280. e 281.). Os coincidem rgos de iniciativa da fiscalizao sucessiva abstracta no (art. 281.). No h fiscalizao de ilegalidade por omisso (art. 283.0). Mais ainda: o art. 282.`, ri. 2, prev quer inconstitucional idade quer ilegalidade superveniente, e inconstitucionalidade ou ilegalidade supe veniente s pode ser material, nunca orgnica ou formal (1). Por conseguinte, postula leis que sirvam de parmetro material como as leis gerais da Repblica, os estatutos poltico-administrativos e outras leis materialmente reforadas, nunca leis reforadas pelo procedimento. III - Mas pode uma lei orgnica ser infringida por uma lei ordinria? A resposta pode ser positiva em trs hipteses (que nada tm que ver com o procedimento): 1.0) na hiptese de contradio entre uma lei ou um decreto-lei sobre matrias militares e a lei de bases gerais de organizao, funcionamento, reequipamento e disciplina das Foras Armadas [art- 164.0, alnea d), 2. parte]; 2.) em caso de incumprimento da lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia pela declarao de um destes estados ou pela respectiva autorizao [arts. 164.`>, alnea e), 19.<`, ri. 7, e 138.01; 3.) a partir de 1997, em caso desrespeito da lei relativa criao das regies administrativas (art. 255.). Pode uma lei ordinria comum violar, fora desses casos, uma lei orgnica? De duas uma: ou qualquer lei, versando sobre qualquer das matrias das alneas correspondentes do art. 164., observa as normas procedimentais dos ri.Os 4 e 5 do art. 168.o (bem como, tendo havido veto, do ri. 3 do art. 136.<`) e ela deve considerar-se uma lei orgnica; ou no respeita tais normas e o fenmeno consiste em inconstitucional idade formal (2). Nada mais. (1) Manual ..., li, cit., pgs. 285 e segs. e 340.
(2)

Cfr., aproximadamente, MOREIRA DA SILVA, Op. cit,, pgs. 62 e 65; MANUEL AFONSO VAz, Lei ..., cit., pgs. 445 e 446; e ainda acrdo n. 59/95 do Tribuna 11 Constitucional, de 16 de Fevereiro de 1995, in Direito da Repblica, 1. srie-A, n . 59, de 10 de Maro de 1995, pgs. 1313 e seg.

Parte V- Actividade Constitucional do Estado 353 IV - 0 que se diz a respeito das leis orgnicas vale por maioria de razo para as leis aprovadas por maioria de dois teros. 105. 0 elenco das leis reforadas Um exame atento da Constituio, no texto actual, permite apontar as seguintes espcies de leis reforadas (em sentido restrito): - Lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia [arts. 19.0, n.01 5 e 7, 164., alnea e), e 275.0, ri. 7] - lei reforada, porque a declarao do estado de stio, a sua autorizaao e a sua ratificao - actos materialmente leglsIativos ou, pelo menos, actos com fora afim da fora de lei - devem obedincia a esta lei. Oramento do Estado [arts. 105.<`, 106., 161., alnea g), e 165.<`, n.o 51 - porque, durante o ano econmico, nenhuma lei que no seja de alterao do prprio oramento o pode afectar (1). Lei do regime dos planos de desenvolvimento econmico e social [arts. 92. e 165.<`, ri. 1, alnea n)] -

porque estes planos so elaborados de acordo com as suas regras enquanto complementares das normas constitucionais. Lei relativa s condies do recurso ao crdito pblico (art. 105., n.o 4) - porque as leis de autorizao de emprstimos [arts. 161.<`, alnea h), e 166.0, n.O 31 tm de a respeitar. Leis de enquadramento oramental [arts. 106., 164.0, alnea r), 227.0, n.o 1, alnea p), e 232.0, n.o 11 - porque o oramento do Estado e os das regies autnomas so elaborados, organizados, votados e executados de acordo com elas. - Leis de autorizao legislativa [arts. 112., ri. 2, 161.<`, alneas d) e e), 165.<`, ri.Os 2 e 5, 169.0, n.os 2 e 3, 198., ri. 1, alnea b), e ri. 3, e 227., ri. 1, alnea b), e n.Os 2, 3 e 41 - porque os decretosleis e os decretos legislativos regionais autorizados tm, como se sabe, de respeitar o sentido fixado nas correspondentes leis de autorizao. Leis de bases [arts. 112., ri. 2, 198., ri. 1, alnea c), e (1) A lei oramental, de resto, , por natureza, um caso paradigmtico de lei irrevogvel.
23 - Martual de Direito Comtituciortal, V

354 Manual de Direito Constitucional n. 3, e 227., n. 1, alnea c)] - porque os decretos-leis e os decretos legislativos regionais de desenvolvimento tm, pela natureza das coisas, de se conter no mbito preceptivo das bases. - Leis ou lei do regime do referendo (arts. 115., 164., alnea b), 223., n. 2, alnea 232., n. 2, e 256.0, n. 31 - porque a realizao do referendo do referendo em geral e do referendo sobre as regies administrativas - e a determinao dos seus efeitos constituem objecto dessas leis. - Estatutos poltico-administrativos das regies autnomas [arts. 161., alnea b), 226.0, 227., n.o 1, alnea e), 231.0, n.o 6, 232., n.O 2, 280.0, no 2, alneas b) e c), e 28 1 -0 n. 1, alneas c) e d), e n. 2, alnea g)] - porque nenhum diploma pode contrariar as suas disposies especficas. - Lei do regime de criao, -extino e modificao territorial das autarquias locais [arts. 164., alnea n), 227.0, n.o 1, alnea 1), e 236.0, ri. 41 - porque a diviso administrativa do territrio, que feita por lei, depende desse regime. - Lei quadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais [art. 227., n. 1, alnea i)] - porque o poder das regies autnomas deproceder a essa adaptao pressupe tal lei. - Oramentos das regies autnomas (arts. 227., n. 1, alnea p), e 232., n. 1] - por razes idnticas s do oramento do Estado. - Lei de criao das regies administrativas (arts. 255.0 e 256.) porque a criao em concreto de cada regio depende desta lei. - Lei-quadro das reprivatizaes (arL 296.) - porque qualquer acto de reprivatizao deve respeitar as suas regras materiais e procedimentais. 11 - Para alm do grande nmero, ressalta a diversidade. Mas justifica-se reunir numa mesma classe, como leis de enquadramento (1), por ostentarem estruturas semelhantes, a lei do regime (1) 0 tertrio leis de enquadramento foi sugerido, pela primeira vez, por MARCELLO CAETANO (Manual de Cincia Poltica ..., ii, cit., pg. 601, nota), embora em conexo com as leis de bases e para traduzir lois-cadres. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 355 dos planos de desenvolvimento econmico e social, as le 1s (ou a lei) de enquadramento oramental, a lei relativa s condies de recurso ao crdito pblico, as leis (ou a lei) do regime do referendo, a lei do regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais, a lei de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais, a lei de criao das regies administrativas e a lei-quadro das reprivatizaes. Torna-se ento possvel reduzir a seis as espcies de leis reforadas: a) lei do regime do estado de stio; b) leis oramentais; c) leis de enquadramento; d) leis de autorizao leg 1 slativa; e) leis de bases; J) estatutos poltico-administrativos das regies autnomas. 111 - As leis das grandes opes dos planos, nacionais e regionais [arts. 91., 92., n.o 1, 161., alnea g), 199., alnea a), e 227.0, o n. 1, alnea p)], a lei das finanas regionais [arts. 164., alnea t), 227., n.o 1, alnea j), e 229., n. 31 e a lei das finanas locais [arts. 165.0, n. 1, alnea q), 2. parte, e 23V, n.Os 2 e 3] sero de incluir entre as leis reforadas? E bastante duvidoso. A favor de resposta afirmativa quanto s leis de planos, poderia dizer-se que, apesar da plasticidade dos planos de desenvolvimento econmico e social no mbito de uma economia mista [art. 288.0, alnea

g), aps 19891, nenhuma lei que verse sobre as matrias a contempladas lhes pode ser desconforme (1). Contudo, parece ir em sentido oposto a evoluo do sistema constitucional. At 1989, declarava-se imperativo o plano para o sector pblico estadual; obrigatrio, por meio de contratos-programa, para outras actividades de interesse pblico; e com funes de enquadramento das empresas de outros sectores (art. 92.0, n.Os 1 e 2). (1) Assim, Funes, rgos e Actos, cit., pg. 298. V. tambm GomES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 862; TEIXEIRA RiBEIRo, Lies de Finanas Pblicas, 5. ed., Coimbra, 1995, pg. 104, nota. E, antes da segunda reviso constitucional, MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 questes ..., cit., loc. cit., pgs. 133 e segs.; Lus S. CABRAL DE MONCADA, A problemtica jurdica do planeamento econmico, cit., pgs. 188 e segs.; CRISTINA QUEIROZ, Op. Cil., IOC. Cit., 1989, pgs. 278 e segs., e 1990, pgs. 263 e segs., maxime 289 e 290.

356 Manual de Direito Constitucional Tendo sido suprimidas estas normas, pode agora afirmar-se que o plano se tomou genericamente indcativo (1). Por outro lado, embora o oramento seja elaborado de han-nonia com as grandes opes em matria de planeamento (art. 105.0, n.o 2) (2) mais do que subordinao, haver aqui coordenao ou harmonia. Alis, sendo a lei das grandes opes qualitativa e genrica e a do oramento quantitativa e especfica, seria dificil conceber, quanto essncia de ambas, contradio jurdica, mas apenas, quando muito, diferentes lgicas poltico-econmicas (3) (4). To pouco se oferece clara a posio das leis das finanas regionais e das finanas locais, por se poder questionar se a primeira acrescenta algo s regras constitucionais de especificao oramental das despesas (art. 105., ri. 3), por um lado, e, por outro lado, de efectiva solidariedade nacional [art. 227.0, ri. 1, alnea j), 2. parte]; e a segunda aos princpios da justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias locais e de correco de desigualdades (art 238., ri. 2) (5).
(1) SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 4. ed., i, Coim-

bra, 1992, pg. 405 (embora admita que certas normas especficas das leis das grandes opes possam, como preceitos de lei material, gerar situaes de obrigatoriedade). Em sentido prximo, ANTNIO CARLOS SANTOS, MARIA EDUARDA GONALVES e MARIA MANUEL LEITO MARQUES, Direito Econmico, 2. ed., Coimbra, 1995, pgs. 78-79. Algo diferentemente, MANUEL AFONSO VAZ, Direito Econmico, 3. ed., Coimbra, 1994, pgs. 117 e segs. (2) At 1997 falava-se em plano anual (art. IOU, n. 2).
(3) SOUSA FRANCO, Op. cit., pg. 406. Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, 10 questes ..., cit., pgs. 127 e segs.; ANTNio LOBO XAVIER, 0 oramento conio lei ..., cit., loc. cit., 1992, pgs. 64 e segs.; GomEs CANOTILHO C VITAL MOREIRA, op.

cit., pgs. 429-430.

(4) Entretanto, a haver o plano anual, este aparece sujeito ao oramento, pois tem de ser organizado tendo em conta quer as opes da lei quer as verbas inscritas no oramento: TIXEIRA RIBEIRO, As alteraes Constituio no domnio das finanas pblicas, Coimbra, 1983, pg. 4.

(5) Cfr. a colocao do problema quanto lei das finanas locais, nos acrdos ri.- 82/86 e 361/91 do Tribunal Constitucional, de 18 de Maro de 1986 e de 9 de Julho de 1991, respectivamente, in Dirio da Repblica, ]. srie, ri. 76, de 2 de Abril de 1986, e 2. srie, ri.< 8, de 10 de Janeiro de 1992. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 357 IV - GO.MES CANOTILHO e VITAL MOREIRA incluem entre as leis reforadas as leis instituidoras de direitos fundamentais anlogos aos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, visto que esses direitos zc,,,Ozam de um privilgio de proibio de retrocesso, no podendo ser restringidos, e muito menos revogados, de frrna arbitrria, mas apenas quando tal se justifique e de foriria proporcionada (1). No concordamos com esta opinio. Em primeiro lugar, mal se concebe que um direito criado por lei no possa ser extinto por lei, se bem que a extino tenha de ser (como aduz o Tribunal Constitucional) particularmente exigente e no desproporcionada em relao ao interesse pblico invocado para o justificar (2). Em segundo lugar, a admitir-se a inderrogabilidade ou a Inabolibilidade do direito, ento o que se daria no seria um fenmeno de lei reforada (pois lei reforada e sempre susceptvel de ser afectada por outra de igual natureza); seria, sim, um fenmeno de constitucional izao, de atribuio a uma lei ordinria da fora prpria de norma constitucional (3). V - 0 Cdigo Civil abre com importantes preceitos sobre fontes de Direito e interpretao, aplicao e vigncia das normas jurdicas, algumas das quais materialmente constitucionais (4). No se trata de disposies de lei reforada, mas to s de disposies ordenadoras de carcter instrumental. outrossim o que acontece com as leis sobre a identificao e o formulrio dos diplomas (5).

VI - Mais do que lei reforada o estatuto de Macau (Lei ri. 1/76, de 17 de Fevereiro, e suas sucessivas alteraes), por
(1) Op. cit., pgs. 143 e 504. (2) Manual ._ iv, cit., pgs. 156-157. (3) Cfr. JORGE BACELAR GouVEIA, Os

direitos fundamentais atpicos, Lisboa, 1995, pgs. 430 e segs., maxime 461 e 462, defendendo a extenso total do regime dos direitos fundamentais aos direitos fundamentais criados por lei ( rumo que no aceitamos, mas nico no qual se compreende a proibio do retrocesso). Manual ..., ii, cit., pgs. 261-262.

(4) V.

(5) V. Lei n. 6/83, de 29 de Julho; Decreto-Lei ri. 337187, de 21 de Outubro; Decreto-Lei n. 111/88, de 2 de Abril. .X

358 Manual de Direito Constitucional

ser lei constitucional, alvo de recepo material pela Constituio (atravs do art. 292., hoje). E
s-lo-iam tambm, se no tivessem j caducado, as leis de incriminao de agentes e responsveis da PIDE-DGS (Leis ri.Os 8, 16 e 18/75, de 25 de Julho e de 23 e 26 de Dezembro, atravs do art. 309., inicial, e, por fim, do art. 294.). Vinculatividade vizinha da das leis reforadas acha-se na prevalncia - a que j nos referimos - das leis da Repblica aplicveis em Macau sobre as leis dimanadas dos rgos de governo prorio do Territrio quando incidam sobre certas matrias (como direitos, liberdades e garantias, Direito penal e outras), no podendo o seu contedo essencial ser a desrespeitado (art. 41., ri.Os 2 e 3, do estatuto). Vinculatividade afim vem a ser a dos resultados do referendo poltico nacional (art. 115. da Constituio). Vinculatividade diferente, por ltimo, a dos regimentos parlamentares, porque as suas normas so apenas procedimentais. Apenas os problemas conexos com a deciso popular em referendo cabem no escopo deste captulo. 106. Anlise taxonrnica 1 - Para se apreender a estrutura das leis reforadas, importa proceder a algumas distines - a distines que tm em conta o objecto, o contedo normativo, a funo, o mbito da vinculao, a competncia dos rgos donde emanam, as relaes entre os rgos e o procedimento: 1) Quanto ao objecto -Leis reforadas com objecto idntico ao das leis que vinculam - as leis de autorizao legislativa e as leis de bases; Leis reforadas com objecto distinto - as restantes leis, pois a Constituio estabelece para cada uma o seu prprio domnio de regulamentao. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 359 2) Quanto

ao contedo

-Leis directivas ou leis que determinam o contedo de outras, que contm princpios ou linhas normativas a adoptar por elas - as leis de bases, as leis de autorizao legislativa (no concemente ao sentido) e, at certo ponto, a lei de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais e a lei-quadro das reprivatizaes; Leis limitativas ou leis que estabelecem balizas materiais e, por vezes, procedimentais a observar por outras leis - as restantes (assim como, de resto, as leis gerais da Repblica frente aos decretos legislativos regionais). 3) Quanto funo -Leis reforadas com funo de impulso - as leis de bases, as leis de autorizao legislativa (no concernente ao sentido) e, para quem as considere leis reforadas, as leis de planos;

- Leis com funo de habilitao - as leis de enquadramento e as leis de autorizao legislativa; - Leis com funo de garantia - a lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia e as leis oramentais. 4) Quanto vinculao Leis de vinculao especfica (de apenas certas leis) - a lei do regime de estado de stio e de estado de emergencia, as leis de enquadramento, as leis de autorizao legislativa e as leis de bases; Leis de vinculao genrica (de vinculao de quaisquer leis) - as leis oramentais e os estatutos poltico-administrativos regionais. 5) Quanto densi cao do contedo fi -Leis com liberdade de densificao - as leis de bases em matrias no reservadas Assembleia da Repblica (pela

360 Manual de Direito Constitucional natureza das coisas, maior liberdade nesta do que nas leis de bases em matrias reservadas); Leis sem liberdade de densificao - as restantes (o legislador est adistrito a densific-las por decorrncia do seu objecto prprio) (1). 6) Quanto competncia - Leis reservadas Assembleia da Repblica, em reserva absoluta - a lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia, o oramento de Estado, as leis de autorizao legislativa, certas leis de bases (nos moldes a explanar), os estatutos poltico-administrativos regionais, as leis do regime do referendo, a lei relativa criao, extino e modificao territorial das autarquias locais, as leis de enquadramento oramental, a lei de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais, a lei sobre a criao das regies administrativas e a lei-quadro das reprivatizaes; Leis reservadas Assembleia da Repblica, em reserva relativa - a lei do regime dos planos de desenvolvimento econmico e social e a lei definidora das condies de recurso ao crdito pblico; -Leis reservadas s assembleias legislativas regionais, em reserva absoluta - os oramentos regionais. 7) Quanto s relaes entre os rgos -Leis s de autovinculao - as leis de enquadramento do oramento do Estado e a lei sobre a criao das regies administrativas; Leis s de heterovinculao - as leis de autorizao legislativa, as leis de bases, a lei de enquadramento dos oraJ nos referimos ao assunto a propsito da fixao da competncia legislativa, citando o acrdo n. 71/90 sobre lei-quadro das reprivatizaes. Quanto aos estatutos regionais, v. acrdo n.` 637/95 do Tribunal Constitucional, de 15 de Novembro de 1995, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 296, de 26 de Dezembro de 1995, pg. 8099. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 361 mentos das regies autnomas e a lei-quadro de adaptao do sistema fiscal s especificidades regionais; Leis de vinculaao plural (vinculando quer o rgo seu autor quer outros rgos) - a lei do regime do estado de stio e do estado de.emergncia, a lei do regime dos planos, Ias leis oramentais, os estatutos das regies autnomas, a lei sobre criao, extino e modificao territorial das autarquias locais e a lei-quadro das reprivatizaes. 8) Quanto ao procedimento -Leis de procedimento agravado: - por iniciativa externa - as leis oramentais, as leis de autorizao legislativa e os estatutos das regies autnomas; - por maioria agravada - a lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia, as leis (ou lei) do regime do referendo, a lei de bases da defesa nacional e das Foras Armadas e a lei-quadro das reprivatizaes (1); -Leis sem procedimento agravado - as restantes. II - Nas leis de vinculao especfica h ainda que deslindar uma subcategoria: as leis pressupostas, as

leis cuja emanao constitui Pressuposto ou condio de emanao de outras, as que so leis sobre leis, e cuja eventual inconstitucional idade determina ou pode determinar a inconstitucional idade subsequente das que lhes esto vinculadas. So elas: - as leis de autorizao legislativa; - as leis de bases em matrias reservadas Assembleia da Repblica (e, porventura, tambm as outras); (1) Leis com maioria agravada, sem serem leis reforadas, so (insistimos) as outras leis orgnicas e a lei de restries aos direitos de militares e agentes militarizados.

362 Manual de Direito Constitucional -a lei sobre o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais; a lei-quadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais; -a lei relativa criao das regies administrativas; -a lei-quadro das reprivatizaes. Estas leis encontram-se numa relao reversa com os actos legislativos que se lhes reportam. Se estes actos no podem ser emitidos antes e contra essas leis, tambm, reversamente, elas no logram plena efectividade seno atravs deles. Donde, simultaneamente, a sua primariedade e a sua exequibilidade limitada (ou, quanto s leis de autorizao legislativa, inexistente). Ficam de fora as leis vinculativas do oramento (as leis de enquadramento do oramento e, se puderem ser consideradas leis reforadas as leis das finanas regionais e das finanas locais). E isso porque o oramento, pela sua relevncia poltica, jurdica e econmico-financeira, vale por si (arts. 105. a 107. da Constituio) e a falta de sujeio a vinculaes provenientes de outras leis no impede a sua aprovao. E ficam tambm de fora a lei do regime de estado de stio e do estado de emergncia e a lei do referendo, devido disciplina constitucional bastante rigorosa destas matrias (e, quanto primeira ainda, devido ao princpio salus populi suprema lex). - 111 - 0 denominador comum a todas as leis reforadas , como dissemos acima, a sua maior consistncia (1), a especfica fora formal, indesligvel da funo material que a Constituio lhes assina (2) (3). (1) Em Funes, rgos e Actos (1990, pg. 287) falvamos em proenzinncia. Talvez seja mais ajustado dizer consistncia. (2) Repare-se nas prprias expresses usadas no texto constitucional: harmonia (art. 105., n. 2), acordo (art. 106.`, n. 1), subordinao (art. 112., n.> 2), base (art. 199., alnea afl, dependncia (art. 256.`). (3) Cfr. acrdo nY 365/96 do Tribunal Constitucional, de 6 de Maro de 1996, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 108, de 9 de Maio de 1996, pg. 6187: as leis de valor reforado, para alm de certas exigncias procedimentais na sua aprovao, dispem de uma superioridade relativa em face de outros actos legislativos, deriParte V -Actividade Constitucional do Estado 363 Mas tal consistncia parece exibir-se de modo diverso nas leis de vinculao especfica e nas de vinculao genrica. As leis de vinculao especfica so leis dirigidas ao futuro: sO-no tanto as leis-pressuposto como as outras. Por isso, uma eventual desconformidade com elas s pode ser originria. No pode ser superveniente, porque ou no h leis anteriores sua publicao que possam contrariar ou, ento (caso das leis de bases) verifica-se um fenmeno de revogao. Diversamente, as leis de vinculao geral tm ou podem ter efeitos tambm em relao a leis preexistentes: uma lei anterior a um estatuto de regio autnoma que contenha normas com ele discrepantes pode tomar-se supervenientemente invlida por ilegalidade. Slem relao ao oramento que tal no poder acontecer, salvo em hipteses extremas. IV - Assim como nenhuma lei , por natureza, dotada de maior fora do que outra, tambm nenhuma lei reforada mais reforada do que outra. No h relaes hierrquicas entre leis reforadas (1). J se tem frisado, no entanto, que os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas tm uma especial qualificao hierrquico-normativa (2) ou que ocupam uma hierarquia privilegiada na hierarquia das fontes (3); ou, mais vincadamente, que um princpio herrquico preside s relaes entre os estatutos e os demais actos legislativos dos rgos de soberania (4), ou que os estatutos gozam de uma hierarquia norrnativa superior a qualquer outra categoria de norrna legal (5), ou que os estatutos so as mais reforadas das leis reforadas, uma vez que todos os actos norinativos do Estado, salvas vada do seu contedo que condicionante material da normao a estabelecer pelos diplomas a publicar na sua directa dependncia.

(1) Neste sentido, J. L. PEREIRA COUIINHO, Lei regional, cit., loc. cit., pg. 422. (2) ANTNIO VITORINO, Os poderes legislativos ..., cit., loc. cit_ pg. 28. (3) GomEs CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pg. 859. (4) ANTNio NADAis, As relaes ..., cit., pgs. 40 e segs. (5) BLANCO DE MORAIS, A autonomia ..., cit., pgs. 228 e 229, e Anlise sinptica ..., cit., loc. cit., pg. 705.

364 Manual de Direito Constitucional

(1) PAULO OTERO, 0 poder

..., cit., pg. 705.

(2) As alneas respeitantes aos estatutos e s leis gerais da Repblica provm da primeira reviso constitucional e as respeitantes s outras leis de valor reforado da segunda reviso.

as leis de reviso constitucional, lhes devem obedincia (1). E tem-se chamado colao sobretudo os arts. 280. e 281. da Lei Funda- I mental. No cremos que os estatutos detenham um lugar hierrquico superior no ordenamento jurdico portugus, e isso por vrias razes. Primo, no existe uma garantia aberta de pevalncia das normas estatutras. Nem poderia existir, tendo em conta a funo dos estatutos: somente as normas definidoras das atribuies e do regime dos rgos e dos titulares dos rgos regionais (e normas conexas) ! beneficiam de tal garantia. Secundo, a vinculatividade geral derivada dos estatutos no tem natureza distinta da das leis oramentais e assemelha-se (como vamos ver) da do referendo poltico nacional, apesar de este no ser em rigor uma lei reforada. Tertio, no so apenas os estatutos que tm uma colocao parte nos arts. 280. e 281. da Constituio; tm-na igualmente as leis gerais da Repblica. E, sem esquecer as origens das diversas alneas destes preceitos, em momentos constitucionais SUceSSivoS (2), essa autonomizao e o regime de impugnao a consignado justificam-se perfeitamente no cenrio de um Estado unitrio regional parcial, em > que a dupla e recproca tutela dos estatutos regionais e das leis gerais da Repblica se exibe de particularssima delicadeza. i
!

107. 0 contedo possvel das leis reforadas I - A qualificao de uma lei como reforada no depende da qualificao que o legislador lhe confira. Depende da verificao dos requisitos de qualificao constitucionalmente fixados, os quais tm que ver essencialmente com o objecto da lei, com as matrias sobre que versa, com a funo que pretende exercer e, em alguns casos, complementarmente, com o respectivo procedimento. Se certo decreto satisfizer esses requisitos, se se subsumir no 6 Parte V -Actividade Constitucional do Estado 365 tipo ou subtipo constitucional de lei reforada, merecer tal qualificaao e o consequente regime de garantia. Se no satisfizer, ainda que use o nomen juris, valer como lei comum, eventualmente inconstitucional ou ilegal por desconformidade com esta ou com aquela nonria da Constituio ou com esta ou aquela ]ei reforada. 1 0 que se diz de uma lei no seu conjunto pode e deve dizer-se de disposies inseridas numa lei reforada fora do seu objecto ou sem conexo objectiva ou estruturante com ele, as quais no podero beneficiar da consistncia e da proteco inerentes s restantes disposies. 0 atrs estudado art. 165., ri. 5, ao estender o regi Z:ime da lei oramental apenas a matrias tributrias (1), encerra um princpio geral.

11 - A doutrina acabada de afirmar pode ser testada a props^ ito dos estatutos poltico-administrativos das regies autnomas. A funo de cada estatuto (note-se poltico~administrativo) consiste em definir as atribuies regionais (art. 227. da Constituio) ro e o sistema de rgos de governo p `prio da regio, incluindo os estatutos dos respectivos titulares (art. 231.0); ou, em geral, em desen volver, explicitar ou concretizar as normas do ttulo vi da parte iii da Lei Fundamental, adequando-as s especificidades e s circunstncias mutveis dessa regio; no consiste em estabelecer os princpios de toda a vida poltica, econmica, social e cultural que a se desenrola, porque isso cabe Constituio - que a Constituio da Repblica, e no s do continente. H uma reserva de estatuto, com a necessria densificao (vol~ tamos a dizer) (2). Mas ela define, concomitantemente, o objecto possvel de cada estatuto em concreto. 0 estatuto no uma Constituio com amplitude potencialmente ilimitada. Cabe-lhe definir o interesse especfico, cerne da autonomia, mas no regular matrias de interesse especfico. Cabe-lhe assegurar um sistema poltico regional, mas no substituir-se-lhe ou substituir-se aos orgos de soberania. (1) Cfr. SOUSA FRANCO, op. cit., pgs. 400 e segs.
(2) Cfr.,

de novo, o atrs citado acrdo n. 637/95 do Tribunal Constitucional.

.4

366 Manual de Direito Constitucional Por outro lado, competindo a iniciativa originria do estatuto ou das suas alteraes (como bem se compreende) assembleia legislativa regional (art. 226.), se o estatuto pudesse abarcar qualquer matria, ficaria, por esse modo, limitado o poder de iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares, de grupos de cidados ou do Governo da Repblica relativamente a essa matria (arl 167.). A assembleia pode, certamente, apresentar propostas de lei no respeitante regio sobre qualquer objecto (art. 167., n.o 1, 2. parte), o que no se justifica transformar essa matria em matria estatutria III - Se um dos estatutos contiver normas sobre outras matrias que no as atinentes s atribuies e aos rgos e aos titulares dos rgos regionais, essas normas no adquiriro a fora jurdica especfica das normas estatutrias (2). Por conseguinte, podero ser modificados ou revogadas, observadas as pertinentes regras gerais (1) Reproduzimos no essencial o que escrevemos em Estatuto da regio autnoma da Madeira e eleio da assembleia regional, in 0 Direito, 1989, pgs. 364 e 365; Funes, rgos e Actos ..., cit., pgs. 302 e segs.; Estatutos das regies autnomas, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, iv, pg. 266; Manual.--- iii, cit., pg. 289. No mesmo sentido, ANTNIO VVMRINO, Os poderes legislativos ..., cit., loc. cit., pgs. 28-29; PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pgs. 178 e segs.; GOMES CANO`11LHo; Direito Constitucional, cit., pgs. 859 e 860, e (mais mitigadamente) Os estatutos das regies autnomas - Em torno de um conceito material de estatuto, in A autonomia no plano jurdico, obra colectiva, pgs. 18 e SegS.; GOMES CANOTILHO, e VITAL MOREIRA, Qp. cit., pgs. 223 e segs.; BLANCO DE MORAIS, A autonomia ..., cit., pgs. 223 e segs. E tambm acrdos n.- 91/84 e 92/92 do Tribunal Constitucional, de 29 de Agosto de 1984 e de 11 de Maro de 1992, in Dirio da Repblica, 1 srie, n. 232, de 6 de Outubro de 1984, e 1. srie-A, n. 82, de 7 de Abril de 1992, respectivamente. Contra, a pronncia da assembleia regional dos Aores sobre o projecto de lei n. 345/11, in Dirio da Assembleia da Repblica, iii legislatura, 1. sesso legislativa, 2. srie, n.` 144, pgs. 3414 e 3415. Cfr., a ttulo comparativo, UGO DE SIERVO, Statuli regionali, in Enciclopedia del Diritio, XLIII, 1990, pgS. 998 C SCgS.; OU CSAR AGUADo RENEDO, El estatuto de autonomia y su posicin en el ordenamiento espalol, Madrid, 1996, pgs. 314 e segs.
(2) Cfr.

acrdo n.` 1/91 do Tribunal Constitucional, de 22 de Janeiro de 1991, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 49, de 28 de Fevereiro de 1991: a afirmao da possibilidade de os estatutos integrarem non-rias versando matria eleitoral no implica necessariamente uma identidade de fora jurdica e de regras de aprovao e alterao. E, em especial, a declarao de voto do juiz Antnio Vitorino (pgs. 1043 e segs.).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 367 da Constituio; ou podero, desde logo, ser inconstitucionais por invadirem domnios prprios de outras leis. No custa pensar em exemplos de inconstitucional idade de eventuais normas estatutrias por preterio da distribuio constitucional l de formas e procedimentos legislativos. Seria o caso de normas sobre eleies dos titulares dos rgos de governo prprio Ou dos titulares dos rgos do poder local na regio [afectando o art. 164.0, alneas j) e 1)], sobre criao, extino ou modificao territorial de autarquias locais [infringindo o art. 164., alnea nfl, ou sobre direitos, liberdades e garantias [contra o art. 165., ri. 1, alnea b)], ou sobre reprivatizaes (art. 296.). Quanto s eleies em especial, no se esquea o tratamento homogneo que recebem da Constituio, quer no plano dos grandes princpios substantivos (arts. 10., 49.0 e 113.), quer no da regulamentao legislativa [arts. 164.`, alneas a), j) e 1), e 136.0, ri. 3, alnea c)], quer no da competncia do Presidente da Repblica [art. 131% alnea b)], quer ainda no plano dos limites materiais da reviso constitucional [art. 288., alnea h)]. Esse tratamento unitrio e reforado - compreensvel por causa da importncia fulcral das eleies em democracia representativa (art. 10.0, n. 1) - ficaria afectado se o regime das eleies regionais fosse repartido pelas leis eleitorais e pelos estatutos. Em escritos anteriores, tendamos a reconduzir todas as situaoes a inconstitucional idade formal por excesso de forma (1). Revendo a nossa posio, desdobrmo-las agora em geral, em mera irrelevncia e, em hipteses como as acabadas de enunciar, em inconstitucionalidade; e em vez de excesso achamos mais adequado dizer desvio deforma (porque se utiliza uma forma para fim diferente daquele para o qual foi instituda). (1) Assim, Estatuto ... cit., loc. cit., pg. 365; Funes, rgos e Actos cit., pg. 304; Estatutos ..., cit., loc. cit., pg. 267; A actividade do Tribunal Constitucional em 1991, in 0 Direito, 1992, pg. 673; Manual ..., iii, cit., pg. 290. Cfr. Rui MEDEIROS, Valores jurdicos ..., cit., loc. cit., pg. 502; PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc, cit., pgs.

180; J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. Cil., loc. cit., pgs. 422 e 423, nota; BLANCO DE MORAIS, A autonomia .... cit., pg. 233; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pg. 861.

368 Manual de Direito Constitucional Por outro lado, sustentvamos que se a Assembleia da Repblica viesse, subsequentemente, a legislar sobre matrias que no deviam constar dos estatutos, ocorreria um conflito entre constitucionalidade e legalidade: as normas estatutrias seriam inconstitucionais, as norinas no estatutrias ilegais; e, solicitada a apreciao da legalidade em tribunal, poderia este suscitar ex officio a questo da constitucional idade daquelas, visto que, para serem padro de validade de outras normas, teriam de ser conformes com a Constituio (1). Mas hoje estimamos desnecessrio raciocinar assim, porque s as normas sobre objecto prprio dos estatutos podero determinar ilegalidade, no quaisquer outras, e, portanto, no se pe o problema. Contra a considerao de mera iffelevncia, h quem pretenda que no seria razovel dar ao legislador comum a possibilidade de destacar as normas que entenda a seu bel-prazer serem estatutrias e no estatutrias por natureza (2); e contra a qualificao de certas normas estatutrias como inconstitucionais pelo prprio rgo legislativo quem invoque o nosso sistema de fiscalizao, que no consente Assembleia da Repblica nenhuma deciso autnoma de constitucionalidade (3). Mas julgamos que as crticas no atingem o alvo, pois que no preconizamos que o legislador declare, explcita ou implicitamente, inconstitucional qualquer non-na; o Parlamento agir como tal, simplesmente legislando, por sua conta e risco - sobre eleies, como sobre qualquer outra matria - e quem ir decidir, em ltima anlise, da constitucional idade e da legalidade de todas as nori-nas ser o Tribunal Constitucional. 108. As leis de bases e o seu desenvolvimento 1 - Como vimos, a frmula bases gerais dos regimes jur~ dicos remonta Constituio de 1933 e j nessa altura a doutrina (1) Estatuto ... cit., loc. cit., pg. 365; Funes, rgos e Actos pg. 305; Manual ..., li, cit., pg. 462. A autonomia ..., cit., pgs. 233-234, nota. (3) Rui MEDEIROS, Valores jurdicos .. -, cit., loc. cit., pg. 503.
(2) BLANCO DE MORAIS,

cit., Parte V -Actividade Constitucional do Estado 369 falava em leis de bases (1). Contudo, a figura s adquire plena autonomia com a Constituio de 1976, que vem prever decretos-leis de desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos contidos em leis que a eles se circunscrevam [no art. 201., hoje 198.0, ri. 1, alnea c)] (2) o que ficaria reforado em 1982, ao declarar-se a subordinao desses diplomas as correspondentes leis (no art. 115., ri. 2,, tantas vezes citado, actual 112., ri. 2) (3). De todo o modo, trs notas distinguem as leis de bases numa e noutra Constituio: L) na Constituio de 1933, todas as leis deveriam ser, por fora do art. 92.<`, leis de bases, inclusive em matria do art. 93.0; no assim, na Constituio de 1976; 2.) na vigncia daquela, no se punha o problema da qualificao das leis de bases como leis de valor reforado; 3.) ao contrrio do que poderia supor-se face da Constituio anterior (art. 109., 7.0, no texto de 1971), nenhuma dvida h agora de que o desenvolvimento das leis de bases se h-de fazer por decreto-lei, e no por decreto regulamentar (4). Alm do Governo, podem desenvolver leis de bases as asem(1) V. MARCELLO CAETANO,

Manual de Cincia Poltica ..., cit., ii, pg. 601. (2) Cfr. o projecto de Constituio dos Deputados do Movimento Democrtico Portugus [art. 87., alnea b), 2. parte], do Partido Comunista Portugus (art. 102., n. 3) e do Partido Socialista [art. 76., n. 1, alnea b)1; e o nosso Um Projecto de Constituio, Braga, 1975 (arts. 158. e 213f).

(3)

Sobre leis de bases na Constituio actual, cfr. AFONSO QUEIR, Lies cit., pgs. 353 e segs.;

NADAis, ANTONIO ViTORINo e VITALINO CANAS, op. cit., pgs. 117 e 118; ANTNio NADAIS, Op. cit., pgs. 38 e segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 198-199, nota; PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pgs. 218-219, nota; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cit., pgs. 506 e segs., 777 e 778; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 837 e segs., e anotao ao acrdo n. 368/92 do Tribunal Constitucional, de 25 de Novembro de 1992, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ri. 3829 e 3830, pgs. 127 e 128; PAULO CITERO, 0 desenvolvimento de leis de bases pelo Governo, cit. E, ainda, parecer n. 25/78 da Comisso Constitucional, de 9 de Novembro de 1978, in Pareceres, vi, pgs. 263 e segs.; acrdo ri. 39184 do Tribunal Constitucional, de 11 de Abril de 1984, in Dirio da Repblica, l. srie, nf 104, de 5 de Maio de 1984.
ANTNio (4)

V. a nossa interveno na Assembleia Constituinte, in Dirio, ri. 119, de 12 de Maro de 1976, pg. 3941.

24 - Manual de Dimito Constitucional, V

370 Manual de Direito Constitucional bleias legislativas regionais (1). Devia assim entender-se antes de 1989 (2) e a reviso constitucional desse ano consagr-lo-ia [donde, o art 229.0, ri. 1, alnea c), hoje 227.0, ri. 1, alnea c)]. E, naturalmente, estes decretos legislativos regionais ficam subordinados s leis de bases (at por elas serem leis gerais da Repblica). Algum paralelismo encontra-se, na Constituio alem, no tocante s noririas bsicas ou gerais que a Federao pode editar no mbito da legislao concorrente com os Lnder (arts. 72. e 75.); quanto aos princpios fundamentais objecto de algumas das matrias de lei, na Constituio francesa (art. 34.`); ou nas leis de bases, conexas com autorizaes legislativas, na Constituio espanhola (arts. 82.` e 83.11). 11 - A Constituio no define o que sejam bases gerais, deixando, portanto, Assembleia da Repblica uma margem de discricionariedade na delimitao da sua prpria competncia legislativa reservada, quando esta se limita s bases gerais dos regimes jurdicos. Parece seguro que nelas se hde incluir aquilo que em cada acto constitua as opes poltico-legislativas fundamentais (3). Existem matrias a respeito das quais no se admitem leis de E, quanto a Macau, o Governador: cfr. supra.
(2) Acrdo

n. 14/84 do Tribunal Constitucional, de 8 de Fevereiro de 1984, in Acrdos do Tribunal Constitucional, ti, pg. 355; JORGE MIRANDA, o interesse especfico das regies autnomas, in A autonomia como fenmeno cultural e poltica, obra colectiva, Angra do Heroismo, 1987, pgs. 112 e 113; AFONSO QUEIR, anotao em Revista de Legislao e de Jurisprudncia, n.` 3778, Maro de 1989, pgs. 20-2 1. Contra: acrdo n. 326/86, de 25 de Novembro de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n.` 290, de 18 de Dezembro de 1986, e anotao de HENRIQUE MoTA, in 0 Direito, 1974-1987, pgs. 454 e segs. 0 argumento principal
do acrdo consistia em a Constituio ligar o desenvolvimento das leis de bases a decretos-leis do Governo [arts. 201., n. 1, alnea c), e 115.`, n. 2] e, em, portanto, expressa ou tacitamente, cometer a correspondente competncia ao Governo. Mas este argumento provava de mais, porque podia levar ao esvaziamento da autonomia legislativa: como nada impedia a Assembleia da Repblica de versar qualquer matria por meio de lei de bases, as assembleias regionais poderiam vir a ficar com bem pouca coisa para regular ... (3) Acrdo n. 14/84 do Tribunal Constitucional, cit., loc. cit., pg. 354.

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 371 bases: so todas as matrias de reserva absoluta ou relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, salvo aquelas em que a prpria Lei Fundamental defina a reserva atravs de bases, bases gerais ou regime geral [art. 164., alnea d), 2. parte, e alnea i), e art. 165.0, n.o 1, alneas d), e), fl, g), h), n), t), u) e z)]. Uma lei do Parlamento sobre referendo ou sobre liberdade religiosa que se cingisse a princpios ou bases gerais seria inconstitucional, por desvio de poder ( semelhana de uma lei de autorizao legislativa sem fixao do sentido); e o pretenso decreto-lei de desenvolvimento correspondente padeceria de vcio de competncia. Tambm bvio que, quando a reserva apenas de bases, de bases gerais ou de regime geral, pode a haver decretos-leis de desenvolvimento (assim como Pode haver at decretos-leis de bases em reas1de reserva relativa); mas aqueles decretos-leis tm de respeitar as leis de bases, sob pena, mais uma vez, de inconstituc ion al idade orgnica (a qual consome a ilegalidade). E fora de matrias reservadas, far sentido a subordinao dos decretos-leis de desenvolvimento? No ser a alnea c) do ri. 1 do art. 198. redundante em face da alnea a), visto que o Governo tem j poder de legislar? 111 - Contiuamos a pensar que o art. 112.0, ri. 2, abrange quer leis sobre matrias de reserva absoluta ou relativa de competncia parlamentar quer leis sobre matrias de competncia concorrencial. Mais ainda: julgamos que s quanto a estas a regra tem - desde logo, pelo que se acaba de dizer - plena

utilidade. Uma razo lgica e de economia do ordenamento no consente outro resultado. Se so publicadas leis de bases e se, de seguida, so emitidos decretos-leis de desenvolvimento, no pode o Governo, a esse ttulo, a ttulo ou comfuno de desenvolvimento, pr em causa o disposto em tais leis. E, no por acaso, o art. 198., n.O 3, determina que os mesmos decretos-leis devem invocar expressamente as leis ao abrigo das quais so aprovados. A feitura de leis de bases pela Assembleia da Repblica em domnios no compreendidos nos arts. 161., 164.o e 165. envolve uma limitao da aco legislativa do Governo (da sua liberdade ou do seu procedimento de deciso, no do seu mbito material). 0 Governo no

372 Manual de Direito Constitucional fica impedido de legislar sobre os domnios das leis de bases. 0 que no pode , estando elas em vigor, deixar de se conter nos seus parmetros. Seria absurdo que, simultaneamente, vigorassem uma lei de bases e um decreto-lei autoqualificado como de desenvolvimento e que dela fosse discrepante. Nem se contra-argumente que se constri assim, margem do princpio de competncia, uma nova reserva da Assembleia - uma espcie de reserva virtual ou eventual. Em primeiro lugar, porque, no fundo, do que se trata de uma repartio de tarefas entre os dois rgos, com as vantagens de uma interdependncia susceptvel de conjugar uma presumvel maior estabilidade das leis com uma maior adaptabilidade dos decretos-leis. Em segundo lugar, porque nada impede que o Governo - com fundamento na alnea a) do ri. 1 do art. 198. - venha, a no querer manter essa repartio, a assumir a totalidade da regulamentao da matria de uma lei de bases ou a fazer ele prprio um decreto-lei de bases (embora suportando os inerentes custos polticos) (1) (2). IV - Tendo sido aprovada uma lei de bases poder a Assembleia da Repblica promover o seu desenvolvimento em subsequente lei? Haver que atender ao objecto da lei. Se recair sobre matria reservada, decerto poder a Assembleia faz-lo. No j sobre outra matria, porque a competncia de desenvolvimento pertence ento ao Governo. Por um lado, quando a matria pertena reserva de competncia legislativa, absoluta ou relativa - e mesmo apenas no referente s bases ou ao regime geral - no descobrimos como privar o Parlamento da interveno at ao fim. Por outro lado, quando se trate de matria concorrencial, a ideia da diviso de tarefas justifica uma reserva de desenvolvimento do Governo. Tal o entendimento que, conferindo tambm funo relevante a (1) De resto, a ser publicado um decreto-lei de bases, tambm o Governo (ou qualquer das assembleias legislativas regionais), est, no menos, acistrito a respeit-lo quando, a seguir, faa decreto-lei de desenvolvimento.
(2) Assim como suportar os custos polticos derivados do no desenvolvimento de qualquer lei de bases.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 373 um preceito constitucional - agora a alnea c) do ari. 19U, n. 1 melhor se quadra com o sistema de relaes entre Parlamento e Governo. Esta alnea serve no para conceder uma competncia legislativa [que o Governo sempre possuiria segundo a alnea afl, mas para a cunhar como faculdade qualificada de reserva. Tal o entendimento que sai consolidado a partir de 1989 com a atribuio (ou antes a consagrao) do poder das assembleias legislativas regionais de desenvolverem, em razo do interesse especfico, leis de bases quer sobre matrias no reservadas Assembleia da Repblica quer sobre algumas das matrias de reserva relativa [art- 227., ri. 1, alnea c)]. Este poder um poder reservado dessas assembleias (art. 232., ri. 1) e mal se compreenderia que o Governo no gozasse de poder anlogo. Tudo se passa, repetimos, no crculo de matrias abertas legislao concorrente da Assembleia da Repblica e do Governo. E tudo depende de um destes rgos adoptar ou no uma disciplina exauriente das questes. Tanto a Assembleia como o Governo podem esgotar o regime legislativo de qualquer assunto. No entanto, se a Assembleia fizer apenas uma lei de bases, depois j no poder arrogar-se o seu desenvolvimento; assim como o Governo, se no quiser tratar de novo toda a matria, ter de se mover dentro dos limites da lei de bases. Eis uma simetria varivel de reservas. A nossa maneira de ver diverge de duas outras tentativas de emprestar contedo til aludida alnea c) do ri. 1 do art. 198. recentemente propostas. Diverge da de MANUEL AFONSO VAz, que, em nome da comunicabilidade de competncias legislativas,

interpreta a norma como conferindo ao Governo a possibilidade de legislar no domnio da reserva da Assembleia da Repblica atravs de decretos-leis de desenvolvimento (1) - o que, quanto a ns, briga claramente com o sentido preceptivo incontomvel dos arts. 164.` e 165.` (2). (1) Lei ..., cit., pgs. 443 e segs. E tambm antes SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 198-199, nota.
(2) Cfr.

as observaes crticas de GOMES CANOTILHO, Discurso moral ou discurso constitucional, reserva de lei ou reserva de Constituio, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1993, pg. 716.

374 Manual de Direito Constitucional E diverge da leitura de pAuLO OTERO, para quem a alnea c) comete ao Governo um poder reservado (se bem que no exclusivo), de desenvolvimento em todas as matrias no reservadas Assembleia da Repblica, ficando, por conseguinte, esta circunscrita em tais matrias a fazer leis de bases (1) (2). D -ir-se-ia, assim, voltar-se ao art. 92.` da Constituio de 1933, ao arrepio do poder legislativo genrico e pleno consignado na alnea c) do art. 161.` (3) embora algo contraditoriamente o Autor admita a faculdade de alterao pela Assembleia de decretos-leis de desenvolvimento, em processo de apreciao do art. 169. (4). 109. Leis de enquadramento, leis de bases e leis de autorizao legislativa As leis de enquadramento, as leis de bases e as leis de autorizao legislativa aproximam-se sobre certos aspectos (5) (6). No (1) 0 desenvolvimento ..., cit., pgs. 37 e segs. (2) PAULO OTERO traz cotao o nosso projecto de reviso constitucional de 1975 (pg. 47), que ter sido a fonte inspiradora das leis de bases da Constituio de 1976. Importa, todavia, notar que o sistema de actos legislativos que ali preconizvamos era diverso daquele que o texto constitucional viria a estabelecer - porque o Governo no tinha competncia legislativa primria, s a tinha o Parlamento; o que se previa era o desdobramento da competncia deste em competncia reservada a ttulo integral e reservada a ttulo de lei de bases; e, afora autorizaes legislativas e urgncia ou necessidade pblica, o Governo apenas intervinha mediante decretos legislativos de desenvolvimento. - (3) As teses restritivas da competncia parlamentar parecem defender a todo o transe, o art. 198.`, ri. 1, alnea c), sem darem a devida importncia ao art. 16 1., alnea c) (no so convincentes, por demasiado literalistas, as consideraes de PAULO CITERo a este propsito, pgs. 44 e segs.). (4) Ibidem, pgs. 50 e segs. (-1) Em As privatizaes na reviso constitucional de 1989 e na Lei n. 11190, de 5 de Abril (in Direito e Justia, 1991, pg. 53), dissemos ser a lei-quadro das reprivatizaes uma lei de bases qualificada. Corrigimos essa nota, a partir do seminrio de Direito Constitucional que ministrmos em 1994-1995 na Universidade Catlica Portuguesa. (6) Sobre a distino entre leis de autorizao legislativa e leis de bases, cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 198-199, nota; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgs. 505 e 506; GoMES CANOTILHO, Direito Constitucional, cit., pgs. 848 e 849. Sobre leis de enquadramento, v. ainda ANTNIO VITORINO, prefcio Conslituio, ed. da Associao Acadmica da Faculdade de Direito, Lisboa, 1989, pgo. Lvili; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cii., pgs. 503, 506 e 508; Li,,,o TORGAL, Parte V -Actividade Constitucional do Estado 375

deve, porm, haver dvidas de que se distinguem com nitidez, como Z-resulta dos esquemas que a seguir se apresentam. Diferena entre lei de enquadramento e lei de bases Lei de enquadramento Lei de bases 1) Versa sempre reserva absoluta Repblica sobre matrias de da Assembleia da 1 ) Pode versar quer sobre matria reservada Assembleia da Repblica, em reserva absoluta ou reserva relativa, quer sobre matria concorrencial 2) A Assembleia da Repblica est adstrila a fazer a lei, nominativamente indicada pela Constituio (lei-quadro, ele.) 2) Quando haja reserva de competncia, a Assembleia deve fazer a lei ou (caso de reserva relativa) conferir autorizao legislativa ao Governo. Mas no havendo reserva de competncia, a Assembleia no est sujeita a nenhum dever de legislar 3) A falta de lei envolve inconstitucionalidade por omisso 3) S h inconsti tucional idade por omisso em qualquer caso, quando se trate de matria objecto de norma constitucional no exequvel por si mesma 4) A Assembleia deve densificar a lei 4) A Assembleia s obrigada a densificar, quando se trate de matria a ela reservada 5) A lei de enquadramento pode (ou deve) conter normas procedimentais, normas sobre a prtica dos actos jurdico-pblicos que prev ou,prescreve 5) A lei de bases apenas lei substantiva 6) A lei de enquadramento no revoga acto legislativo complementar feita sombra de lei de enquadramento anterior (v. g., uma reprivatizao ou uma lei oramental) 6) A lei de bases revoga acto legislativo de desenvolvimento anterior contrrio Da lei-quadro na Constituio Portuguesa de 1976, in Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, li, Coimbra, 1997, pgs. 907 e segs.

376 Manual de Direito Constitucional Lei de enquadramento Lei de bases 7) 0 desdobramento legislativo necessrio, por natureza e por imposio constitucional 7) 0 desdobramento lei de bases - decreto-lei ou decreto legislativo regional nunca necessrio. A Assembleia pode optar por fazer lei exaustiva (mesmo quanto s regies autnomas, no existe reserva, mas apenas faculdade de desenvolvimento) 8) A concretizao ou complementao legislativa tanto pode caber a rgo diferente da Assembleia da Repblica como prpria Assembleia (caso do oramento ou de leis de instituio concreta de regies) 8) 0 desenvolvimento cabe sempre ao Governo quando a matria seja concorrencial 9) 0 acto legislativo pode ser lei-medida 9) 0 acto legislativo de desenvolvimento naturalmente lei geral e abstracta Diferena entre lei de autorizao legislativa e lei de bases Lei de autorizao legislativa Lei de bases 1) A lei de autorizao legislativa no lei de aplicao imediata; sobretudo acto-condio 1) A lei de bases de aplicao imediata, ainda que a sua exequibilidade, pelo menos em parte, dependa ou possa depender de decreto-lei ou de decreto legislativo de desenvolvimento 2) A lei de autorizao no incide sobre situaes da vida, por conseguinte (embora o sentido tenha carcter normativo, s se projecta a atravs do acto legislativo subsequente) 2) A lei de bases pode incidir sobre situaes de vida 3) A lei de autorizao no revoga diplomas sobre matrias da autorizao 3) A lei de bases revoga lei anterior contrria (seja ou no outra lei de bases) 4) A violao da lei de autorizao deterrnina i nconsti tuc ional idade orgnica (quanto ao objecto, extenso e durao) e ilegalidade (quanto ao sentido) 4) A violao de lei de bases em matria no reservada s acarreta ilegalidade; e em matria reservada tambm i nconstitucional idade orgnica (mas s quanto ao objecto) Parte V -Actividade Constitucional do Estado 377 Lei de autorizao legislativa 5) Se o sentido da lei de autorizao for modificado, s produzir efeitos para o futuro 6) A lei de autorizao est sujeita a caducidade e, portanto, o decreto-lei (u o decreto legislativo regional) autorizado est sujeito a prazos 7) A autorizao legislativa s pode versar uma vez sobre a mesma matria 8) A revogao da lei de autorizao antes da emisso de decreto-lei ou de decreto legislativo regional autorizado impede a emisso deste Lei de bases 5) Se a lei de bases for modificada e o decreto-lei ou o decreto legislativo regional no for, verificar-se- a ilegalidade superveniente 6) 0 decreto-lei (ou o decreto legislativo de desenvolvimento) no est sujeito a prazos 7) Pode haver sucessivos desenvolvimentos, com revogao possvel, da lei de bases 8) A revogao de lei de bases no impede o decreto-lei ou o decreto legislativo de desenvolvimento se acaso for repristinada a lei de bases anterior

110. 0 referendo poltico vinculativo e os seus efeitos

I - 0 referendo vinculativo de mbito nacional no em si uma lei; tem estrutura de acto poltico. Todavia, acto poltico incindvel de acto ou actos legislativos; deciso poltica dirigida funo . 1 le-islativa. Em si proprio nao produz efeitos sobre as normas Jun:> dicas reguladoras da matria sobre que incide; mas toma-se foroso tomar os actos legislativos subsequentes em conjunto com ele, como um binrio, como uma unidade (1). Pode haver dois tipos de respostas do povo s perguntas que lhe so formuladas: a resposta positiva, ou de afirmao de necessidade de uma lei sobre a matria em causa e de lei com tal ou tal contedo; e a resposta negativa, ou de recusa dessa lei. Na primeira hipNo temos de considerar aqui o referendo respeitante a convenes internacionais.

378 Manual de Direito Constitucional tese a Assembleia da Repblica ou o Governo aprovaro o acto legislativo correspondente no prazo de sessenta dias (art. 233. da Lei ri. 49/90, de 24 de Agosto). Na segunda hiptese, ficaro impedidos de o fazer, salvo nova eleio da Assembleia ou formao de novo Governo (art. 235.) (1). Tratando-se de resposta positiva, ressalta a aproximao s leis de autorizao legislativa: como nestas, h um sentido normativo que se fixa e se impe ao acto legislativo subsequente. A diferena est em que a autorizao tem natureza permissiva e o referendo um acto imperativo; e em que, por outra parte, parece ser bem maior no referendo (por causa da indispensvel simplicidade das perguntas) do que na autorizao legislativa a liberdade de especificao do legislador (2). Tratando-se de resposta negativa, forma-se um comando que, conquanto de vigncia temporalmente balizada, se no esgota num certo momento e que se afirma num nmero potencialmente indefinido de vezes - tantas vezes quantas aquelas em que se pudesse querer aprovar uma lei de contedo colidente com o resultado do referendo. E algo muito diferente da declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral e da recusa de ratificao de decretos-leis ou de decretos legislativos regionais. 0 referendo possui, pois, uma fora afim da fora de lei: uma fora material afim, quando dele se depreenda uma obrigao de legislar; e uma fora formal negativa afim, quando se traduza em z (1) E as propostas de referendo objecto de resposta negativa no podem ser renovadas na mesma sesso legislativa, salvo nova eleio da Assembleia ou at demisso do Governo (art. 115., n. 10, da Constituio). (1) Em plano completamente distinto situa-se o programa do Governo, do qual constam as principais orientaes polticas e medidas a adoptar ou a propor nos diversos domnios da actividade governamental (art. 188. da Constituio). Sem deixar de ser juridicamente relevante (cfr. arts. 189.`, 192., 195. e 200.`), ele no contrn nenhuma obrigao jurdica estrita, nem se lica, por via directa ou indirecta, a qualquer acto legislativo. Cfr. JORGE MIRANDA, Progrania de Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vi, pgs. 552 e segs., nia-vime 559. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 379 dever de no legislar (1). No sendo, contudo, uma lei, to pouco pode configurar-se como lei de valor reforado. E, muito menos, lei reforada a lei que se publique em sua obedincia, porque o que objecto de salvaguarda o sentido referendrio e no as normas concretizadoras e at para o mesmo sentido pode haver diversos modos de concretizao (2). 11 - A violao do comando referendrio pode dar-se por aco e por omisso. D-se por aco, quando se aprove ou preexista lei em conflito com o sentido do referendo, seja este de resposta positiva ou de resposta negativa. D-se por omisso, quando o rgo legislativo no faz a lei que deveria fazer em tempo til (3). A consequncia da violao h-de ser ilegalidade sui generis (4): ilegalidade originria, se surge lei nova ao arrepio do resultado do refe(1) Cfr. BARBOSA RODRIGUES (Op. cit., pgs. 241 e segs.), para quem o referendo um acto normativo atpico; OU GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional, cit., pgs. 937-938), que o qualifica como deciso-regra. Acompanhamos mais de perto, mesmo no concordando com toda a sua anlise, o primeiro destes Autores.
(2) Podem suceder-se vrias leis no seguimento de um referendo, desde que respeitadoras do seu sentido. Mas quando que pode ser decretada uma lei de sentido contrrio?

Seria de supor que isso s pudesse verificar-se aps novo referendo tido como revogatrio do primeiro. Mas no se justificaria ir to longe, porque a nossa democracia continua sendo representativa e o

referendo surge na Constituio a ttulo quase excepcional. Deve entender-se (por analogia com o disposto no art. 115., ri.< 10) que a intangibilidade do sentido subsiste at prxima eleio do Parlamento, no para alm dela: uma Assembleia renovada por eleio (ou o Governo entretanto constitudo) j poder, com inteira legitimidade, alterar aquilo que o povo tiver decidido, directamente, por referendo.
(3) 0 prazo de 60 dias, previsto na lei orgnica do regime do referendo, no seno o tempo til razovel para se cumprir a deciso do povo. (4) Ilegalidade, e no inconstituc ional idade, porque nenhuma norma constitucional infringida, pelo menos directamente.

Nem sequer inconstitucional idade orgnica. A Assembleia da Repblica (ou o Governo) no fica com a competncia temporalmente restringida em virtude do referendo. Ela mantm ntegro o seu poder de legislar; somente no pode legislar em certo sentido.

380 Manual de Direito Constitucional rendo; ilegalidade superveniente, se sobre a matria j existe lei, que agora o povo, por meio de referendo, vai pr em causa. Em qualquer caso, no haver, porm, um fenmeno de invalidade, mas apenas de ineficcia, porque a opo popular funcionar mais como obstculo, susceptvel de ser removido, verificados os pressupostos constitucionais, do que, em termos positivos, como condio de validade (1) (e residir aqui outrossim uma nota distintiva no cotejo das autorizaes legislativas). IH - A Constituio estabelece fiscalizao - e, desde logo, fiscalizao preventiva obrigatria - da constitucional idade e da legalidade do referendo [arts. 115., ri. 8, e 223., ri. 2, alneaf)]. No organiza fiscalizao do respeito do resultado do referendo pelos rgos legislativos. A fiscalizao preventiva de lei por contradio com o referendo est in limine excluda, porque a fiscalizao preventiva s de constitucional idade e nunca de legalidade (arts. 278. e 279.); a fiscalizao sucessiva abstracta, por o referendo no ser lei [art- 28 1., ri. 1, alnea b)]; e ainda a fiscalizao da inconstituc ional idade por omisso, por esta ser tambm apenas de inconstitucional idade e por referncia a normas constitucionais no exequveis por si mesmas (art. 283.) (2). Resta a fiscalizao concreta atravs de todos os tribunais (art 204.0), com base no poder genrico dos tribunais de conhecimento de todas as manifestaes de ilegalidade ou de todos os vcios das leis que devam aplicar. Qualquer tribunal, num caso concreto que tenha de decidir, pode e deve recusar-se a no aplicar uma norma que contenda com o sentido de um referendo (3). (1) Cfr., quanto contradio entre lei e tratado, Direito Internacional Pblico, i, pgs. 207 e 209.
(2) No projecto de reviso constitucional n. 9-v, props-se, sem xito, que omisso das medidas leaislativas decorrentes do referendo fosse aplicvel, com as necessrias adaptaes, o regime de fiscalizao de inconstitucional idade por omisso (ari. 276.-A da Constituio, segundo esse projecto). (3)

Contra, GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pg. 537.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 381 Leis gerais da Repblica e decretos legislativos regionais 111. Contexto sistemtico 1 - Tanto o Estado federal quanto o Estado unitrio regional (1) (2) so sistemas plurilegislativos sistemas com dois ou mais centros de produo de leis, em que se enfeixam solues normativas relativamente autnomas dentro de um ordenamento comum e em que se toma indispensvel encontrar formas de articulao ou coordenao. Sem embargo de aproximaes impostas pela prtica e de variantes e inflexes de pas para pas, no plano dos princpios h, contudo, diferenas assinalveis entre a lei proveniente de um Estado federado e a decretada por uma regio autnoma: a) A lei do Estado federado funda-se na respectiva Constituio (funcionando a Constituio federal apenas como limite); a lei regional funda-se na Constituio do Estado, mediatizada ou no pelo estatuto da regio; b) A lei do Estado federado pode versar sobre quaisquer matrias, menos as reservadas ao Estado federal; a lei regional versa sobre as matrias atribudas (por clusula geral ou especfica) regio (inversamente, lei federal podem ser vedadas certas matrias, ao contrrio do que se passa com a lei do Estado unitrio regional);

C) A lei do Estado pode, eventualmente, vir a ser supletiva da lei regional; no a lei federal em face da lei do Estado federado; (1) Sobre formas de Estados, v. Manual ..., iii, cit., pgs. 257 e segs. (2) E ainda o Estado a que se liguem comunidades com autonomia sem integraao - como sucede com Portugal em face de Macau at 1999: Cfr. VITALINO CANAS, Relaes entre o ordenamento constitucional portugus e o ordenamento jurdico do territrio de Macau, in Boletim do Ministrio da Justia, ri. 365, Abril de 1987, pgs. 86 e segs.

382 Manual de Direito Constitucional d) A lei do Estado federado d origem a um ordenamento a se a integrar ou coordenar com o ordenamento jurdico-federal; a lei regional parte de um ordenamento nico, 0 do Estado; e) A lei do Estado federado (ou pode ser) uma lei pessoal, aplicvel fora do seu territrio; a lei regional sempre uma lei territorial, circunscrita ao espao fsico da regio autnoma; J) A execuo (coerciva) da lei do Estado federado depende (ou depende em primeira linha) das autoridades locais; a da lei regional dos rgos do Estado (pelo menos, quando se trate de rgos jurisdicionais).
II

- Portugal no um Estado unitrio centralizado como foi at 1976, nem um Estado federal. , sim, um Estado unitrio regional ou politicamente descentralizado, embora um Estado regional parcial, por s compreender duas regies autnomas (arts. 6. e 224. e segs.). Porque Portugal no um Estado unitrio centralizado, o poder legislativo acha-se dividido entre os rgos legislativos centrais - a Assembleia da Repblica e o Governo - e os rgos legislativos regionais - as assembleias legislativas. As matrias de mbito nacional (1) recaem na competncia dos primeiros daqueles rgos (sendo certo que compem a Assembleia da Repblica Deputados eleitos pelos crculos dos Aores e da Madeira em p de igualdade com os eleitos pelos crculos continentais, com resulta dos arts. 147., 149.o e 152.o da Constituio). Assim como as matrias de mbito regional devem ser objecto de leis dimanadas pelos rgos regionais o que fica reforado agora pela aluso ao princpio da subsidiariedade como princpio organizatrio do Estado (art. 6.0, ri. 1 Mas porque Portugal no um Estado regional integral, os r os legislativos centrais no legislam s para todo o pas. Tam9 bm lhes cabe legislar para o Continente (ou para uma parte do Contudo (1) Entre as quais, obviamente, a organizao das Foras Armadas (em que v para alm das bases gerais) e, mesmo antes da reviso de 1997, a organizao das foras de segurana e da polcia (ex vi art. 272.).

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 383 tinente, OU para o Continente e uma regio autnoma, ou para uma parte do Continente e as duas re ies autnomas). Finalmente, porque Portu gal no um Estado federal e as regies autnoma - 1 1 s nao possuem um poder legislativo originrio e genrico, h matrias que, mesmo quando se circunscrevam ao mbito regional, so reservadas aos rgos centrais, ou porque afectem o princpio da soberania (v. g_ amnistias, estado de stio ou de emergencia, guas territoriais, cidadania, Direito penal, tribunais), ou porque contendam com o regime poltico democrtico (v. g., direitos, liberdades e g garantias, eleies, referendos) ou porque, simplesmente, vo bulir com interesses ou valores que o Estado entenda ser ele a definir e a proteger (v. g., estado e capacidade das pessoas, sistema econmico, domnio pblico) (1) (2). (1) Cfr. o debate, na Assembleia Constituinte, sobre as atribuies legislativas das regies autnomas, in Dirio, n. 125, pgs. 4138 e segs.
(2) Cfr.

AFONSO QUEIR6, Lies ..., cit., pgs. 371 C SC8OS.; JORGE MIRANDA, A autonomia legislativa regional e o interesse especfico das regies autnomas, in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, 1,

Lisboa, 1977, pgs. 307 e segs.; A Constituio de 1976, cit., pgs. 440 e segs.; 0 interesse especfico das regies autnomas, in A autonomia conto fenmeno cultural e poltico, obra colectiva, pgs. 105 e segs.; e Funes, rgos e Actos ..., cit., pgs. 311 e segs.; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, 1, cit., pgs. 92 e segs.; AMNCIO FERREIRA, As regies autnomas na Constituio portuguesa, Coimbra, 1980, pgs. 77 C SCgS.; SRVULO CORREIA, Noes . . -, cit., pgs. 89 e segs.; e Legalidade ..., cit., pgs. 200 e segs.; MARGARIDA SALEMA, A lei regional na Constituio de 1976, dissertao indita, Universidade de Lisboa, 1982; Autonomia regional, in Nos dez anos da Constituio, obra colectiva, Lisboa, 1987, pgs. 213 e segs.; e A diviso de competncias e a resoluo de conflitos entre o poder central e as regies autnomas, in Portugal - 0 sistema poltico e constitucional - 1974-1987, obra colectiva, Lisboa, 1989, pgs. 980 e segs.; EDUARDO PAZ FERREIRA, Asfinanas regionais, Lisboa, 1985, pgs. 196 e segs.; PAULO OTERO, A competncia legislativa das regies autnomas, in Revista Jurdica, n. 8, Outubro-Dezembro de 1986, pgs. 149 e segs.; HENRIQUE MoTA, anotao ao acrdo n. 326/86 ..., cit., loc. cit., pgs. 454 e segs.; J. L. PEREIRA COUTINHO, A lei regional e o sistema das fontes, dissertao indita, Universidade Catlica Portuguesa, Lisboa, 1988, e Lei regional, cit., loc. cit., pgs. 400 e segs.; FRANCK MODERNE, Les rgions autonomes dans Ia jurisprudence constitutionnelle du Portugal, in La Justice Constitutionnelle au Portugal, obra colectiva, Paris, 1989, pgs. 356 e segs.; DUARTE REGO PINHEIRO, Revogao e derrogao no Direito Regional, in Atlntida Cincias sociais, 1990, pgs. 21 e segs.; PEDRO MACHETE,

384 Manual de Direito Constitucional Elementos ---, Cit., Pgs- 169 e segs.; e A obrigatoriedade de executar a legislao nacional: uma obrigao sem sano?, in Direito e Justia. 1996, pgs. 113 e segs.; MANUEL AFONSO VAz, Lei ..., cit., pgs. 450 e segs.; ANTNIO VrrORINO, os poderes legislati,,, ..., cit., loc. cit., pgs. 25 e segs.; e o estatuto jurdico-poltico das regies autnomas: tenses e ambiguidades, in Direito e Justia, 1996, pgs. 60 e segs.; BLANCO DE MORAIS, A autonomia ..., cit.; Anlise sinplica ..., cit., loc. cit., pgs. 67 e segs.; e 0 modelo de repartio da funo legislaiiva entre o Estado e as regies autnomas, in Estudos de Direito Regional, obra colectiva, Lisboa, 1997, pgs. 203 e Segs.; GOMES CANOTILHo, Direito Constitucional, cit., pgs. 885 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. Cit., pgs. 508 e segs. e 852 e segs.; MARIA LCIA AMARAL, Questes regionais e jurisprudncia constitucional: para o estudo de uma actividade conformadora do Professor Doutor Joo de Tribunal Constitucional, in Estudos em memria do Castro Mendes, obra colectiva, Lisboa, 1993, pgs. 511 e segs.; JOS ALBUQUERQUE CALHEIROS e Rui MEDEIROS, As regies autnomas e a aplicao das directivas comunitrias, in Direito e Justia, 1993, pgs. 417 e segs.; JORGE PEREIRA DA SILVA, A concretizao do conceito de interesse especfico, policopiado, Universidade Catlica Portuguesa, Lisboa, 1994; MRIO DE BRITO, Competncia legislativa das regies autnomas, in Scientia Juridica, 1994, pgs. 15 e segs.; JORGE PEREIRA DA SILVA, 0 conceito de interesse especfico e os poderes legislativos regionais, in Estudos de Direito Regional, pgs. 297 e segs.; Rui MEDEIRos e JORGE PEREIRA DA SILVA, Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma dos Aores, Anotado, Lisboa, 1997, pgs. 85 e segs. Em Estudos de Direito Regional, colectnea organizada por JORGE MIRANDA e JORGE PEREIRA DA SILVA, esto reunidos muitos dos trabalhos aqui citados. 7 da Comisso A jurisprudncia imensa. V., entre tantos, parecer n. 717 Constitucional, de 24 de Fevereiro de 1977, in Pareceres, 1, pgs. 113 e segs.; parecer n.` 16182, de 6 de Maio de 1982, ibidem, xix, pgs. 233 e segs.; parecer n. 21182, de 15 de Julho de 1982, ibidem, xx, pgs. 89 e segs.; acrdo n. 14184 do Tribunal Constitucional, de 8 de Fevereiro de 1984, in Dirio da Repblica, 2. srie, n.` 108, de 10 de Maio de 1984; acrdo n. 91184, de 29 de Agosto de 1984, ibidem, 1. srie, n. 232, de 6 de Outubro de 1984; acrdo n. 42/85, de 12 de Maro de 1985, ibidem, 1. srie, de 6 de Abril de 1985; acrdo - 326/86, de 25 de Novembro de 1986, ibidem, 1. srie, n. 290, de 18 n. de Dezembro de 1986; acrdo n.` 348/86, de 11 de Dezembro de 1986, ibidem, I., srie, n. 7, de 9 de Janeiro de 1987; acrdo n. 152/87, de 6 de Maio de 1987, ibidem, 2. srie, n. 178, de 5 de Agosto de 1987; acrdo n. 267187, de 8 de Julho de 1987, ibidem, n. 199, de 31 de Agosto de 1987; acrdo n. 257/88, de 9 de Novembro de 1988, ibidem, 2. srie, n. 35, de 11 de Fevereiro de 1989; acrdo n.1 308/89, de 9 de Maro de 1989, ibidem, 2. srie, n. 135, de 15 de Junho de 1989; acrdo n.> 254190, de 12 de Julho de 1990, ibidem, 1. srie, n. 206, de 6 de Setembro de 1990; acrdo n. 212192, de 4 de Junho de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 166, de 21 de Julho de 1992; acrdo n.` 151193, de 3 de Fevereiro de 1993, ibidem, 1. srie-A, n.` 72, de 26 de Maro de 1993; acrParte V -Actividade Constitucional do Estado 385 112. A dupla reserva de competncia 1 - Quais sejam as matrias que, independentemente do seu mbito, ficam sempre a cargo do poder central indicam-no os arts. 161.0, 164. e 165. (1). E note-se que a Constituio se serve da locuo competncia dos rgos de soberania [art. 227.<`, n. 1, alneas a) e b)], e no da expresso atribuies do Estado, o que sublinha a unidade bsica do sistema de orgos e de fontes. indiferente que a reserva seja absoluta ou relativa (porque isso, como se sabe, no importa seno para as relaes entre a Assembleia da Repblica e o Governo, no para as relaes entre a Assembleia da Repblica e as assembleias legislativas regioZ=, nais). J no que a reserva seja total, de tratamento legislativo comleto, ou que se confine s bases , s bases gerais ou ao regime peral (2).
9

Por conseguinte, se for necessrio intervir em qualquer dessas matrias, tal impender sobre o Parlamento (ou, porventura, na hiptese do art. 165.<`, sobre o Governo) e a lei poder ser regional quanto ao domnio de vigncia, ainda que de fonte central. E, precisamente, por causa disso, conferido s assembleias legislativas regionais, a ttulo de sucedneo, um poder de iniciativa perante a Assembleia da Repblica [arts. 227., ri. 1, alnea fl, e

1.67., ri. 11 - uma iniciado n.` 235/94, de 15 de Maro de 1994, ibidem, 1. srie-A, de 2 de Maio de 1994; acrdo n. 496/97, de 9 de Julho de 1997, ibidem, n.` 182, de 8 de Agosto de 1997. Alm dos j referidos estudos de AMNCIO FERREIRA e de MARIA UCIA AMARAL, cfr. LVARO MONJARDINO, As autonomias regionais em 10 anos de jurisprudncia, Horta, 1987; e J. L. PEREIRA COUTINHO, JOS MANUEL MEIRIM, MRIO TORRES e MIGUEL LOBO ANTUNES, Constituio da Repblica Portuguesa, 2. ed., Lisboa, 1989, pgs. 357 e segs. (1) 0 art. 198.`, n. 2, no interessa grandemente, por a competncia reservada do Governo versar s sobre a sua prpria organizao e o seu funcionamento. (2) CASALTA NABAIS (A autonomia local, Coimbra, 1990, pgs. 20-21, nota) pe o problema de uma harmonizao entre a reserva relativa do Parlamento e a autonomia regional. Mas no descortinamos que haja a alguma razo de dificuldade.
25 - Mar -al de Direito Constitucional, V

.4

386 Manual de Direito Constitucional tiva que aps a reviso constitucional de 1989 pode ser considerada exclusiva (1) 11 - Em plano diverso insere-se a reserva das assembleias legislativas regionais prevista nas alneas c), 2 aparte, Q 1), ri), p) e q) do ri. 1 do art. 227.<> que esta possui a natureza de reserva territorial, no equivale a uma verdadeira reserva material; uma reserva vertical, no uma 161., 164.o reserva horizontal. Ao passo que nas matrias dos arts. e 165. s a Assembleia da Repblica (ou o Governo), pode legislar, nas matrias destas alneas o Parlamento continua plenamente competente; o que no pode legislar para esta ou aquela regio autnoma. a -se a quesDe resto, a alnea c), 2. parte, e a alnea q) reportam tes em que a reserva parlamentar no vai alm das bases ou do regime jurdico geral (2); a alnea i) prescreve a subordinao (1. parte) ou o enquadramento (2.a parte) por lei da Assembleia da Repblica; e a alnea p), concemente ao plano e ao oramento, homloga da alnea g) do art 161.

ional de determinadas compeIII - No fundo, a reserva reg tncias legislativas mais no do que o afloramento de um princpio geral: o princpio segundo o qual, salvo reserva da Assembleia bleias legislativas regionais os nicos da Repblica, so as assem itir leis de mbito regiorgos legislativOS competentes para em
nal (3) (4). (1) Evidentemente, tem de ser uma iniciativa no respeitante s regies autmbito nacional. Cfr. o debate nomas (art. 167.<, ti. 1), no sobre uma lei de sobre a no admisso da proposta de lei da assembleia regional dos Aores tendente no aplicao na regio autnoma de uma lei de despenalizao do aborto (in Dirio da Assembleia da Repblica, iii legislatura, 1.1 sesso legislativa, 1. srie, n 139 a 142, reunies de 17, 18, 19 e 27 de Julho de 1984, em especial a inter6017 e segs.). veno do Deputado Vilhena de Carvalho, pgs. 408 e 432-433. (2) Cfr. J. L. PEREIRA COUTINHO, OP. Cil., lOC- Ct1 PgS (3) No sentido da existncia de uma reserva de competncia legislativa regional em matrias de interesse especfico, AFONSO QUEIR, Lies ..., cit., pgs. 375-376; JORGE MIRANDA, A autonomia ..., cit., loc. cit., pgs. 313 e segs.; MARGARIDA SALEMA, Parte V -Actividade Constitucional do Estado 387 Se h uma vida regional em que surgem problemas ou [como sublin 1ham os arts. 112., n.o 4, e 227., n. 1, alneas a), b) e c)] matrias de interesse especfico, devem ser os rgos de governo prprio da regio a dar-lhes resposta e a estabelecer a correspondente disciplina. Devem ser eles tendo em conta as suas caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais, com vista promoo e defesa dos interesses regionais e em nome da participao democrtica dos cidados. E parece mais que duvidoso que os rgos legislativos de soberania se lhes possam substituir em virtude de qualquer inrcia das assembleias regionais (1) (2) (ao contrrio 21 do que sucede noutros pases (3. A reserva de competncia legislativa regional assenta nos prprios fundamentos e fins da autonomia poltico-administrativa (art. 225., n.01 1 e 2). A sua violao acarreta inconst i tucional idade orgnica e material (4). Autonomia regional, cit., loc. cit., pg. 219; EDUARDO PAz FERREIRA, Op. Cit., PgS. 161 C SCgS.; PAULO OTERO, A competncia legislativa ..., cit., loc. cit., pgs. 164-165; PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pgs. 18 1-182, 225226, nota, e 228 e segs.; J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. cit., loc. cit., pgs. 402, 403, 405 e 426 e segs.; GOMES CANOTILHo e VITAL MOREIRA, Op. cit., pgs. 5 10 e 855-856; JOS ALBUQUERQUE CALHEIRos e Rui MEDEIROS, op. cit., loc. cit., prs. 487 e segs. 8 Contra: AMNCio FERREIRA, Op. Cit., PgS. 0 e 101; BLANCO DE MORAIS, Anlise sinptica ..., cit., loc. cit., pg. 79; e tambm acrdo ri. 71/90 do Tribunal Constitucional, de 21 de Maro de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, de 18 de Julho de 1990. (4) Claro est, a reserva no atinge a legislao anterior a 1976, decretada pelos rgos do Estado. Como todo o Direito

preconstitucional, esta mantm-se em vigor em tudo quanto no contrarie a Constituio (art. 290., ri. 2). (1) Cfr., admitindo-o at em matrias de interesse exclusivo quando exista um dever de legislar, PEDRO MACHETE, A obrigatoriedade ..., cit., loc. cit., pg. 136. (2) Problema diverso o da aplicao por analogia numa regio de norma j vigente no Continente: cfr. OLIVEIRA AsCENSO, 0 Direito ..., cit., pg. 559. (3) Cfr. o art. 155. da Constituio espanhola (acerca da transposio de directivas comunitrias). Diversamente, h quem escreva que carece de sentido fiscalizar a constitucionalidade de leis da Repblica incidentes sobre matrias de interesse especfico, porque a sua emisso se destinaria a preencher preponderantemente vazios legislativos e o seu carcter supletivo permitiria a respectiva desaplicao, na sequncia da entrada em vigor de decreto legislativo regional superveniente (BLANCO DE MORAIS, Anlise sinptica ..., cit., loc. cit., pg. 77).
(4 )

388 Manual de Direito Constitucional IV - J se tem vindo, contudo, a invocar o interesse nacional - identificado com o reforo da unidade nacional e dos laos de solidariedade entre os portugueses (ainda art. 225., ri.<> 2) - para contestar ou comprimir esta reserva regional (1). E, com base nesses valores e no carcter unitrio do Estado, o Tribunal Constitucional tem ntendido que existem matrias que, embora possam incluir-se no interesse especfico de uma regio autnoma e no se inscrevam na competncia reservada da Assembleia da Repblica ou do Governo, gislador nacional (2). reclamam a interveno do le Eis uma repartio de competncias margem de qualquer preito. 0 interesse nacional manifesta-se, sim, atravs da reserva dos ce rgos de soberania ou atravs das leis gerais da Repblica; no autonomamente ou de qualquer modo. se compadece De duas uma: ou o mbito nacional da matria com o desenvolvimento regional da lei (como sucede com o servio ica com o salnacional de sade); ou, noutros casos [como se verifi rio mnimo nacional ou com o limite da durao de trabalho a que (1) V. AmNcio FERREIRA, Op. cit., pgs. 64 e segs.; parecer nf 29/84 da ProCuradoria-Geral da Repblica, in Boletim do Ministrio da Justia, ri. 347, Junho de 1985, pg. 56; PAULO OTERO, A competncia legislativa ..., cit., loc. cit., Pgs. 155 cit., pgs- 759-760; BLANCO DE MORAIS, e segs., e 0 poder de substituio .... A autonomia legislativa regional, cit., pgs. 601 e segs.; JOS ALBUQUERQUE CALHEIRos e Rui MEDEIROS, op. cit., loc. cit., pg. 479. Contra: a nossa declarao de voto anexa ao parecer nf 11/78 da Comisso Constitucional, de 30 de Maro de 1978, in Pareceres, v, pgs. 58 e segs., e Manual.--- iii, cit., pg. 296; J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. Cit., lOC. cit., pgs. 408-409; MANUEL AFONSO VAZ, op. cit., pgs. 460 e 461. n. 91/84, de 29 de Agosto de 1984, in Dirio da Repblica, 1. srie, ri. 232, de 6 de Outubro de 1984; acrdo n. 326/86, de 25 de Novembro de 1986, ibidem, 1. srie, n. 290, de 18 de Dezembro de 1986; acrdo ri. 376/89, de 3 de Maio de 1989, ibidem, 2. srie, ri. 202, de 2 de Setembro de 1989; acrdo ri ` 212/92, de 4 de Junho de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 166, de 21 de Junho de 1992 (com declarao de voto do juiz Antnio Vitorino); acrcio n. 256/92, de 8 de Julho de 1992, ibidem, 1. srie-A, n, 180, de 6 de Agosto de 1992-, acrdo ri. 348/93, de 19 de Maio de 1993, ibidem, 1. srie-A, ri. 165, de 16 de Julho de 1993. Cfr. a forte crtica de MARIA LUCIA AMARAL, Op. cit., loc. cit., pgs. 536 e segs.; a moderada de PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pgs. 192 e segs.; e a viso mais compreensiva de Rui MEDEIRos e JORGE PEREIRA DA SILVA, Op. Cit., pgs. 112 e segs. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 389 se refere o art. 59.0, n.o 2, alneas a) e b)], a Constituio pretende garantir um denominador comum ou um nvel mnimo, sem obstar a que, porventura, as regies autnomas consagrem regimes mais favorVeIS (1) (2). V - Verdadeira e muito grave limitao dos poderes legislati~ vos regionais , a que, algo estranhamente, a reviso constitucional acaba de criar, ao estabelecer que a transposio de directivas comunitrias para a ordem interna assume a forma de lei ou de decreto-lei, conforme os casos (novo art. 112., ri. 9,* da Constituio) - excluindo-se, portanto, a forma de decreto legIslativo regional. At agora aceitava-se que as regies autnomas pudessem transpor para as respectivas reas directivas comunitrias que versassem sobre matrias de interesse especfico regional (3). A partir de 1997 ?. admitir que, deixa de existir tal competncia e torna-se foroso mesmo nesses casos, ter de ser a Assembleia da Repblica ou o Governo a intervir. 0 novo preceito no cria
(2) Acrdo

apenas uma reserva de lei; cria tambm uma reserva de competncia em favor dos rgos de soberania. 113. As leis gerais da Repblica ao e apenas a reza, vale para todo lo territrio do Estado Constituio que, por natumaior ou menor - N (4) . Tambm um nmero (1) Em pensamento prximo do nosso, cfr. ANTNIO VITORINO, Os poderes legislativos ..., cit., loc. cil., pg. 31.
(2) A

concepo restrtiva do Tribunal patenteou-se ainda doutro modo: ao considerar que a exigncia de regime geral no possibilitaria sempre particulares regimes especiais; bem poderia a Assembleia da Repblica, quando lhe coubesse a competncia exclusiva para legislar acerca dos regimes gerais de certas matrias, proibir a existncia de regimes especiais (acrdo ri. 257/88, de 9 de Novembro de 1988, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 35, de 11 de Fevereiro de 1989). 227 C SCgS.; JORGE MIRANDA, 0 interesse especfico ..., cit., loc. cit., pg. 117; J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. Cit., 10c. cit., pgs. 433 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, A transposio ..., cit., loc. cit., pg. 82; JOS ALBUQUERQUE CALHEIROS e Rui MEDEIROS, op. cit., JOC. Cil., pgs. 473 e segs.
M V. Manual ---, li, (3) Assim, EDUARDO PAZ FERREIRA, Op. Cit., pgs.

cit., pgs. 301 e segs.

390 Manual de Direito Constitucional de leis ordinrias necessariamente se lhe aplica e necessariamente integra os cidados numa mesma comunidade jurdica. No deixa nunca de ser assim quer em Estado unitrio quer em Estado composto Nenhum Estado poderia subsistir dividido em compartimentos Todo o Estado requer leis gerais, porque legislativos estanques. s h Estado quando, a par de interesses locais susceptIveis de conformao por rgos locais, h interesses comuns que congregam todos os espaos geogrficos e todos os grupos humanos que o constituem. os rgos legislativos centrais legislam, Mais ainda: quando .trio - porque, enquanto naturalmente legislam para todo o terri o conjunto, rgos do Estado, tm por funo primordial servir o todo, e no cada uma das suas partes. Tudo est em encontrar o equilbrio com os rgos legislativos locais, vocacionados para curar das matrias prprias das respectivas populaes. predomnio das leis gerais 11 - No que tange a Portugal, o trais impe-se entre as leis publicadas pelos rgos legislativos cert como uma evidncia. te da longa histria do, Estado - e Estado Ele resulta politicamen ulta sobretudo muito centralizado at h bem pouco tempo. Mas res da coincidncia do Estado com a Nao. Num pas com to grande homogeneidade tnica, cultural, lingustica, religiosa - no Continente e nas Ilhas - as relaes e situaes da vida carecidas de ncial, idnticas em todas as regulamentao apresentam-se, no esse regies. As caractersticas aorianas e madeirenses justificam, decerto, diversidade e especialidade; no suscitam sectores inteiros ou cdigos diferenciados de Direito substantivo ou adjectivo. AO mesmo eia tomam irreversveis fentempo, os impulsos da integrao europ . menos de harmonizao normativa antes insuspeitados. (1) E no deixa de ser assim at em estruturas ditas supranacionais corno a Comunidade Europeia, cujo Direito se estende uniformemente, em nome de um princpio de congruncia, a todos os Estados membros. Parte V -Actividade Constitucional do Estado 391 111 - A Constituio usa duas expresses: leis gerais da Repblica [arts. 112., n.Os 4 e 5, 227., ri. 1, alnea a), 280., ri. 2, alnea b), e 281., ri. 1, alnea c)] e leis gerais emanadas dos rgos de soberania [art. 227., ri. 1, alnea d)]. Devem ter-se por sinnimas (1). al da Constituio havia algumas diver face do texto inici gncias doutrinais acerca do que fossem leis gerais da Repblica (2). Em 1982 1ntroduziu-se uma primeira noo, a que em 1997 se aditou um novo elemento, de tipo verbal ou formal. Mas, nem por isso, diminuram as dificuldades; bem pelo contrrio. Segundo o art. 115.0, ri. 4, de 1982 [que teve como fonte-o art. 26., ri. 2, alnea a), do estatuto dos Aores aprovado pela Lei ri. 39/80, de 5 de Agosto], eram leis gerais da Repblica as leis e os decretos-leis cuja razo de ser envolvesse a sua aplicao sem reservas a todo o territrio nacional. Aps a reviso de 1997 deixou de se falar em reservas e acrescentou-se a necessidade de uma declarao. So leis gerais da Repblica - diz agora o art. 112., ri. 5 - as leis e os decretos-leis cuja razo de ser envolva a sua aplicao a todo o territrio nacional e que assim o decretem (3) se bem que

tal s valha para futuro (como, prudentemente, preceitua o art. 194., transitrio, da Lei Constitucional ri. 1/97).
(1) Cfr. Rui MEDEIRos e JORGE PEREIRA DA SILVA, op. cit., pgs. 92 e segs. H quem distinga leis estaduais de aplicao geral e leis gerais da Repblica: PEDRO MACHETE, Elementos ... > cit., loc. cit., pgs. 183, 207, 230 e 232; J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. cit., loc. cit., pgs. 411 e 426. No enxergamos como. (2) Havia quem se pronunciasse no sentido de serem as leis aplicveis generalidade do territrio nacional (GomEs CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio ..., cit., 1. ed., 1978, pgs. 419-420, e AMNCIO FERREIRA, Op. cit., pg. 93); quem as reconduzisse s respeitantes a matrias imediatamente relevantes para a generalidade dos cidados ou directamente referveis unidade substancial da ordem jurdica (BARBOSA DE MELO, CARDOSO DA COSTA C VIEIRA DE ANDRADE, Estudo e Projecto de Reviso da Constituio, Coimbra, 1981, pgs. 264 e segs.); e quem as definisse como sendo as que davam forma escrita a princpios gerais de direito (SRVULO CORREIA, Noes ..., cit., pgs. 93-94). Cfr. ainda MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, cit., pgs. 92 e 93, nota, e parecer n. 16/82 da Comisso Constitucional,

cit., loc. cit., pgs. 239 e segs.

(3) Por lapso de portugus, falta no preceito a conjuno que.

392 Manual de Direito Constitucional IV - Razo de ser prende-se com finalidade a alcanar e com interesse a prosseguir. Lei geral da Repblica a que tem por objecto matrias de mbito comum s parcelas geograficamente distintas do pas - Continente, Aores, Madeira (art. 5. da Constituio) - luz do interesse nacional (1). 0 legislador livre na apreciao, em cada momento, dessas matrias e desse interesse (2) embora esteja sujeito a duas ordens de limites. Por um lado, h-de ter em conta os imperativos constitucionais de unidade nacional, de integridade da soberania e de solidariedade entre os portugueses (arts. 6., 9. e 225., n.Os 2 e 3), que no se compadeceriam que das correspondentes leis ficassem excludas as regies autnomas (3) (4). Por outro lado, no pode icos que jogam dialectiobstar manifestao de interesses especfi . ver camente com o interesse nacional e que postulam, como se vai de seguida, a edio, em certos termos, de decretos legislativos regionais. Em princpio, o carcter de lei geral da Repblica abrange cada diploma na sua globalidade. Mas pode haver casos em que se reconhea que apenas algumas das suas normas possuam tal vocao (5). E tambm por isso se toma imprescindvel uma atenta leitura e qualificao. (1) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Op. cit., 3. ed., pgs. 509-5 10; PAULO OTERo, A competncia ..., cit., loc. cit., pg. 159; JOS ALBUQUERQUE CALHEIRos e Rui MEDEIROS, Op. Cit., loc. cit., pg. 480. (2) MANUEL AFONSO VAZ fala em representao nacional (Lei .... cit., pg. 457). (3) SRVULO CORREIA, Legalidade ..., cit., pgs. 201 e segs., nota.
(4) Ck ainda ANTONIO NADAis, ANTNIO VITORINo e VITALINO CANAS, OP. Cit., pg. 119; ISALTINO MORAIS, J. M. FERREIRA DE ALMEIDA e R- LEITE PINTO, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada e Contentada, Lisboa, 1983, pg. 234;

e segs.; J. L. PEREIRA COUPEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pgs. 201 TINHO, Op. Cit., loc. cit., pcrs. 411 e segs. e 425; JOS ALBUQUERQUE CALHEIROS C Rui MEDEIROS, Op. cit., loc. cit., pgs. 476 e segs.; Rui MEDEIROS e JORGE PEREIRA DA SILVA, Op. Cit., PgS. 106 e 107. E, na jurisprudncia, por exemplo, acrdo n. 133/90 do Tribunal Constitucional, de 19 de Abril de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, de 4 de Setembro de 1990(5) J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. cit., loc. cit., pg. 413Parte V - Actividade Constitucional do Estado 393 V - Raramente uma frmula constitucional ter sido to infeliZ Como a que resulta do aditamento vindo da Lei Constitucional 1/97. Infeliz e criticvel, em primeiro lugar, porque os elementos material e formal se afigurarem perfeitamente dissocive,s. Bem pode uma lei destinar-se a todo o pas, captar-se isso de maneira transparente de acordo com os cnones hermenuticos e, no obstante, faltar (por erro ou esquecimento) a meno da sua vigncia nacional. Tal como, ao invs, pode encontrar-se esta meno (por excesso de zelo) e nada a fundamentar ou explicar (1). Infeliz e criticvel historicamente. Representa um retrocesso na evoluo do nosso Direito pblico, representa um regresso ao passado. As regies autnomas dos Aores e da Madeira ficam relegadas quanto aplicao das leis gerais da Repblica a uma condio semelhante das antigas provncias ultramarinas (2), nas quais os diplomas dimanados dos rgos de soberania apenas se lhe aplicavam se fossem mandados transcrever nos respectivos Boletins Oficiais (3). Infeliz e criticvel em estrito prisma jurdico-constitucional. Fazer depender a vigncia, em todo o territrio, de qualquer lei produzida pela Assembleia da Repblica ou pelo Governo de uma expressa meno ou ordem de aplicao gera uma separao de espaos jurdicos atentatria da unidade do ordenamento e do Estado. No tem nada que ver com o desiderato da autonomia das regies autnomas: esta consiste em faculdade de legiferao em matrias regionais, no em subtraco s leis aprovadas pelos rgos representativos do povo portugus. E a concluso seria a mesma, ainda que o Estado fosse federal (4). (1) Cfr. a critica de Rui MEDEIROS e JORGE PEREIRA DA SILVA, 0p. Cit., pgS. 108 e segs. (chamando ainda a ateno para as consequncias da supresso do anterior art. 230.). (2) aquela em que ainda, de certo modo, se acha o territrio de Macau (v. art. 69. do Estatuto, citado em captulo anterior). (3) V., por ltimo, base LXXVII da Lei Orgnica do Ultramar de 1972 e a nossa crtica em Decreto, cit., pg. 46. (1) Imagine-se no que seria no Brasil uma norma constitucional estatuindo que Estados se assim o adseclreeitsasvsoetnazdas pelo Congresso s se aplicariam a todos os

394 Manual de Direito Constitucional Assim, afectando de forma grave a unidade do Estado - princpio fundamental de qualquer Constituio e, na nossa, consignado como limite material de reviso [art. 288.0, alnea a)] - o novo inciso do art. 112.o encontra-se ferido de inconstituc ional idade, com as consequncias da advenientes para o seu expurgo por meio dos mecanismos adequados de fiscalizao sucessiva, concreta ou abstracta (arts. 204. e 280.0 e segs.) VI - 0 campo do art. 112., ri. 5, 2. parte, e por conseguinte, da inconstitucional idade pode, contudo, ser reduzido significativamente com recurso interpretao sistemtica. Em primeiro lugar, o art. 112., ti. 5, tem de ser conjugado com os arts. 161., 164. e 165. Quando estejam em causa matrias reservadas ao Parlamento (e sobre as quais nunca podem as Z-- assembleias legislativas regionais legislar), seria absurdo exigir uma declarao de vigncia nacional; ela s faz sentido nas hipteses inversas, de diploma circunscrito ao Continente ou a uma das regies autnomas. Em segundo lugar, uma lei ou um decreto-lei pode reservar para os rgos de soberania a respectiva regulamentao [art- 224.0, ri. 1, alnea d)] ou prever adaptaes regionais; e isso suficiente para, mesmo sem afirmao expressa, se entender que se est diante de uma lei geral da Repblica (2). Em terceiro lugar, deve considerar-se a posteriori lei geral uma lei ou um decreto-lei sem a meno do art. 112., ri. 5, a respeito do qual seja concedida uma autorizao legislativa regional [ao abrigo do art 227., ri. 1, alnea b)]. VII - Que dizer, entretanto, de certos decretos-leis (no tanto leis da Assembleia da Repblica) que se declaram aplicveis apenas ao Continente e fazem depender a sua extenso s regies autnomas de decretos legislativos regionais a emitir no futuro? E que dizer de diplomas que, embora apli(1) Sobre o controlo da constitucional idade da reviso constitucional, v. Manual ii, cit., pgs. 215 e segs. (2) Cfr. (antes de 1997) J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. cit., loc. cit., pgs. 414 e segs. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 395 cveis logo em todo o pas, ressalvam legislao regional anterior ou admitem adaptaes regionais (1)? Talvez esta prtica no seja muito conforme com o esprito do Estado unitrio regional por retrair as leis gerais da Repblica, mas no pode reputar-se inconstitucional quando as matrias em causa no estejam reservadas aos rgos de soberania (2) (3). Se estiverem reservadas, evidente que o Parlamento e o Governo no podero sobrepor-se distribuio constitucional de competncias. Se no estiverem e se houver interesse especfico das regies, j as suas assem~ bleias podero delas ocupar-se (4). Poderiam ocupar-se espontaneamente; e podero ocupar-se no seguimento de decretos-leis ou leis sobre as mesmas matrias (que, portanto, no devem ser entendidos como leis de autorizao legislativa) (5) - podero fazer adaptaes e, inclusive, aps 1997, introduzir alteraes, contanto que respeitadoras dos princpios fundamentais constantes daqueles diplomas. 114. 0 interesse especfico regional 1 - 0 interesse especfico vem a ser, como h muito sustentamos, o cerne da autonomia legislativa dos Aores e da Madeira (6) (alm de se reflectir noutros poderes regionais). Funciona, simultaneamente, como critrio de atribuio do poder legislativo s regies (1) Um exemplo: art. 39. do Decreto-Lei ri. 102/84, de 29 de Maro (sobre aprendizagem). (2) Cfr. PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit., pgs. 227-228 e 229, nota. (3) Cfr., sobre a recepo de leis estaduais por leis regionais em Itlia, SERGIO Fois, Legge di recezione e riserva di legge, in Studi in memoria di Tullio Ascarelli, obra colectiva, ii, Milo, 1969, pgs. 663 e segs.
(4) Por

decreto legislativo regional, no por decreto regulamentar regional, porque no se trata ento de regulamentar lei geral da Repblica [art. 227.<, ri. 1, alnea d)], mas de legislar para a regio. 0 contrrio acarreta uma violao do art. 112., ri.<> 6, e do art. 232.>, ri. 1 (como aconteceu, por exemplo, com os Decretos Regulamentares Regionais n.01 23 e 24/92/M, de 15 de Setembro).

(5) Por isso intil (e pode ser interpretado a contrario sensu) o art. 32f, ri. 3, do estatuto dos Aores (As leis gerais da Repblica podem admitir, caso a caso, a sua prpria adaptao pela Assembleia Regional, em funo do interesse especfico da Regio). (6) Parecer ri. 7/77 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pg. 118.

396 Manual de Direito Constitucional autnomas e como limite ao poder legislativo dos rgos de soberania, nos moldes acabados de propor (1). Conceito jurdico indeterminado (2), embora determinvei (3) temo-lo procurado definir a partir de trs vectores: a exclusividade, a especialidade de matrias, a intensidade de relevncia. Antes de mais, onde haja interesse exclusivo - interesse ou matria respeitante a uma regio, e a mais nenhuma outra parte da comunidade nacional (v. g_ a energia geotrmica nos Aores ou a proteco do vinho da Madeira nesta regio), por definio a verifica-se interesse especfico. No se esgota, porm, a (4). Em segundo lugar, interesse especfico prende-se com o modo prprio como em cada uma das regies detenninados problemas se colocam e equacionam, em funo das caracteristicas geogrficas, econmicas, sociais e culturais. Donde, uma necessidade de adequaao, com variaes de tratamento e solues normativas mais ou menos diferenciadas das adoptadas a nvel nacional, nuns casos mais conservadoras e noutros mais inovadoras. Um terceiro vector quantitativo e no qualitativo. Mesmo sem especialidade material pode ocorrer um grau maior de relevncia de certa matria para uma (ou para as duas regies autnomas) que faa emergir um interesse especfico - no j diversidade, mas intensidade da problemtica na regio; no j particularidade deste ou daquele assunto, mas premncia de interveno legislativa em face da importncia regional que ele assume (v. g_ portos e aeroportos). As regies ho-de poder legislar sobre as questes que, embora sem revestirem neles caractersticas especiais, a assumam uma gravidade diferente, maior, do que a que assumem no resto do territrio (5). (1) Noutra perspectiva, a causa da legislao regional (MANUEL AFONSO VAZ, A Lei ..., cit., pg. 468). (2) Cfr., por exemplo, MARIA LCIA AMARAL, Op. cit., loc. cit., pgs. 530 e segs. (3) Parecer n. 21/80 da Comisso Constitucional, de 24 de Junho de 1980, in Pareceres, xvii, pgs. 27 e segs. (4) Como sucedia no ari. 135., alnea b), da Constituio de 1933, aps a reviso de 1971, quanto s provncias ultramarinas. (5) Recorde-se a fn-nula j citada do parecer n. 20/77 da Comisso Constitucional. Parte V - Actividade Constitucional do Estado 397 E este trplice sentido aplica-se tanto competncia legislativa genrica das assembleias regionais [alnea a) do ri. 1 do art. 227.] Z_ Z-como s suas competncias legislativas dependentes de autorizao legislativa e de leis de bases como ainda s competncias legislativas especiais ou conexas com outros poderes. Aplica-se directamente ao poder tributrio regional (que implica faculdades legislativas) e ao de definio de ac tos ilcitos de mera ordenao social, bem como ao poder de aprovao do oramento e do plano regionais. Il - Antes de 1997, a Constituio no enunciava as matrias de interesse especfico, parecendo tudo remeter para os estatutos (porque, como dizia - e continua dizendo - o art. 227., ri. 1, lhes cabia definir os poderes das regies autnomas). Dessa tarefa viriam aldesincumbir-se os estatutos definitivos dos Aores (art. 33.) e da Madeira (art. 30.0) (1). Mas a quarta reviso constitucional recortou um elenco de reas de expresso da autonomia, correspondente, sem dvida, a interesse especfico regional (novo art. 22V) (2) (3) e donde constam a valorizao dos recursos humanos e a qualidade de vida; o patrimnio e a criao cultural; a defesa do ambiente e do equilbrio ecolgico; a proteco da natureza e dos recursos naturais, bem como da sanidade pblica, animal e vegetal; o desenvolvimento agrcola e pisccola; os recursos hidricos, minerais e termais e a energia de produo local; a utilizao dos solos, a habitao, o urbanismo e o ordenamento do territrio; as vias de circulao, o trnsito e os transportes terrestres; as infraestruturas e os transportes martimos e areos entre as ilhas; o desenvolvimento comercial e industrial; o turismo, o folclore e o artesanato; (1) Os estatutos provisrios tambm nada tinham adiantado sobre matrias de interesse especfico. (2) De certa maneira, na linha do que tnhamos sugerido, primeiro em 1980 (Um projecto de reviso constitucional, cit., pgs. 103-104) e, depois, em 1996 (Ideia para uma reviso constitucional em 1996, pg. 39). (1) Correctamente, o art. 30. do estatuto da Madeira acrescenta: sem prejuzo das obrigaes assumidas por Portugal enquanto Estado membro das Comunidades Europeias.

398 Manual de Direito Constitucional o desporto; a organizao da administrao regional e dos servios nela inseridos (1). 0 texto inicial da Constituio tinha algum paralclismo com o sistema das Constituies espanholas de 1931 e 1978. 0 texto agora aprovado acerca-se mais do sistema da Constituio italiana de 1947. Na Constituio espanhola actual, h matrias reservadas ao Estado (art. 149.`) e matrias que, conquanto em termos diversos, podem caber s comunidades autnomas (arts. 148.` e 149., ri. 3); admite-se a edio por estas de normas sobre matrias atribudas ao Estado, observados os princpios e directrizes fixados por lei do Estado (art. 150.% ri. 1); e prev-se a harmonizao, ainda por lei do Estado, das disposies normativas provenientes das comunidades autnomas (art. 150., n. 3). Por seu turno, na Constituio italiana, as regies autnomas emanam normas legislativas sobre as matrias referidas na Constituio e ainda sobre outras enunciadas em leis constitucionais (art. .117.`) (2). (1) 0 novo art. 228. no est redigido em teri-nos satisfatrios. Por um lado, revela deficiente tcnica legislativa empregando o advrbio designadamenie (sinal de enumerao exemplificativa) e, do mesmo passo, adoptando na alnea o) uma clusula geral (outras matrias que digam respeito em exclusivo s regies autnomas ou que nelas assumam particular configurao). Por outro lado, esta clusula geral (que se projecta interpretativam ente sobre as restantes alneas do preceito) tem alcance algo redutor, pois, dificilmente em,oloba o terceiro elemento definidor do interesse especfico, a maior relevncia ou a especial incidncia de certo problema na regio. No por acaso ela reproduz quase ipsis verbis certo entendimento do Tribunal Constitucional (v., por todos, acrdo nf 228/86, de 2 de Julho de 1986, in Dirio da Repblica, 2. srie, ri. 258, de 8 de Novembro de 1986). Cfr., ainda, Rui MEDEIROs e JORGE PEREIRA DA SILVA, Op. Cit., PgS. 128 e segs. (2) Cfr., entre tantos, SERio GALEOTTI, Osservazioni sulla leggi regionali come specie della legge in senso tecnico, in Scritti giuridici in memoria di Piero Calamandrei, obra colectiva, iv, Pdua, 1958, pgs. 461 e segs.; Livio PALADIN, Diritto Regionale, 3. ed., Pdua, 1970, pgs. 60 e segs., e Le Fonti ..., cit., pgs. 299 e segs.;
FAusTo CUOCOLO, Rapporti fi-a leggi statali e leggi regionali nelle niaterie di competenza ripartita, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1970, pgs. 48 e _segs.; ANTONio DATENA, Legge regionale, in Enciclopedia del Diritto, xxlli, 1973, pgs. 969 e segs., e Costituzione e Regioni, Milo, 1991, pgs. 113 e segs. e 221 C SCgS.; COSTANTINO MORTATI, IstituZioni ..., Cit., ii, pgs. 925 e segs.; EDUARDO GARCA DE ENTERRA, El ordenamiento estatal y Ias ordenamientos autonomicos, in Revista de Adnzinistracin Publica, 1983, 1, pgs. 213 e segs.; GusTAvo ZAGRE-

Parte V -Actividade Constitucional do Estado 399 III - 0 novo preceito da Lei Fundamental e as enumeraoes estatutrias no possuem cunho taxativo. Instrumentais frente aos fundamentos e aos fins da autonomia, no esgotam as suas possibilidades de expanso. Contudo, porventura demasiado abrangentes e de contornos algo imprecisos, prestam~se a oscilaes e reclamam segmentaes e densificaes (1). Como no so iguais os condicional ismos respectivos, tambm no tm de ser iguais a 100%, em ambas as regies autnomas, as matrias consideradas de interesse especfico. Para l do ncleo constitucional doravante garantido, pode cada estatuto proceder concretizao e aos aditamentos convenientes. 0 que se queda vedado aos estatutos (deveria ser escusado diz-lo) incluir matrias pertencentes reserva de competncia da Assembleia da Repblica (2). IV - Como se detecta, perante este ou aquele decreto legislativo regional, se ele cobre ou no matria de interesse especfico? H que distinguir (ao contrrio do que tem sido a jurisprudncia do Tribunal Constitucional).

Se a matria se subsumir na lista estatutria - e a fortiori na lista constitucional - devera presumir-se que existe interesse espeBELSKY, Manuale

1, cit., pgs. 216 e segs.; Luis MARIA DIEZ-PICAzo, Ley autonomica y ley regional, in Revista Espaiola de Derecho Constitucional, n. 25, Janeiro-Abril de 1989, pgs. 63 e segs.; FRANCISCO FERNANDEZ-SEGADO, El sistema ..., cit., pgs. 961 e segs.; MARIA LcIA AMARAL, op. cit., loc. Cit., pgs. 524 e segs.; BLANCO DE MORAIS, Poderes legislativos regionais em Direito Comparado, in Congresso do 1 Centenrio da Autonomia dos Aores, obra colectiva, III, Ponta Delgada, 1995, pgs. 95 e segs.; PEDRO MACHETE, A obrigatoriedade ..., cit., loc. cit., pgs. 119 e segs.

(1) Cfr. PEDRO MACHETE, Elementos

.... cit., loc. cit., pg. 186; BLANCO DE MORAIS, Poderes ..., cit., loc. cit., pg. 103; JORGE PEREIRA DA SILVA, op. cit., loc. cit., pgs. 314 e segs.
(2) Como sucede com o estatuto dos residentes [alnea a) do art. 33. do estatuto dos Aores e do art. 30. do estatuto da Madeira], as atribuies e competncias dos rgos das autarquias locais [alnea b), 2. parte, do art. 33. do estatuto dos Aores], a comunicao social [alnea aa) do art. 33. do estatuto dos Aores e do art. 30. do estatuto da Madeira], ou a manuteno da ordem pblica [alnea nun) do art. 33. do estatuto dos Aores].

400 Manual de Direito Constitucional cfico. A fluidez e uma certa vaguidade das matrias elencadas podem criar dificuldades ao operador jurdico (ou, pelo contrrio, aumentar a sua liberdade de actuao), mas tudo residir, em qualquer caso, num trabalho interpretativo e integrativo [alis, semelhante ao que se ter de fazer quanto s competncias legislativas das alneas i) ou q) do ri. 1 do art. 227.]. Diferentemente, quando o decreto legislativo tocar em matria no contemplada no arL 228. da Constituio, nem no correlativo preceito estatutrio, tornar-se- legtimo e necessrio indagar se em concreto se divisa algum interesse especfico regional. Aqui j no ser suficiente um confronto entre normas - as do diploma regional em apreo e as da Constituio e do estatuto. A especial conexo entre a matria e a realidade regional (1) ter de ser apurada atravs de um juzo mais largo e casustico, porque essa realidade a que, justamente, deriva das caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais da rego (2) (3). V - Em contrapartida, no basta que um decreto legislativo se ocupe de matria dita de interesse especfico para que se cumpram todos os requisitos. H uma segunda ou (doutro prisma) uma prvia, (1) Cfr. PAULO OTERO, A competncia ..., cit., loc. cit., pgs. 153 e 154. (2) Este juizo, voltado para a realidade constitucional, tem natureza semelhante ao que se faz para saber se existe inconstitucionalidade por omisso diante de normas programticas. (3) Para o Tribunal Constitucional, em qualquer hiptese, mesmo que haja correspondncia com um item de enumerao estatutria, o interesse especfico tem de ser apreciado em concreto com emisso de um juzo de valor. V., entre vrios, acrdos n. 164/86, de 15 de Maio de 1986, in Dirio da Repblica, 1. srie, n. 130, de 7 de Junho de 1986; n.` 220/92, de 16 de Junho de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 172, de 28 de Julho de 1992; n. 138/94, de 26 de Janeiro de 1994, ibidem, 2. srie, n. 5, de 6 de Janeiro de 1995; n. 235194, de 15 de Maro de 1994, ibidem, 1. srie-A, de 2 de Maio de 1994. Identicamente, PEDRO MACHETE, Op. Cit., lOC. Cit., pg. 187, ou BLANCO DE MORAIS, Anlise sinptica ..., cit., loc. cit., pgs. 70 e 79; e chegando este Autor a alvitrar que, se um decreto legislativo regional emitido ao abrigo do art. 229.` (hoje 227.`), n. 1, alnea a), disciplinasse matria no elencada no estatuto autonmico, enfermaria de i nconstituc ional idade orgnica por ausncia de interesse especfico legalmente reconhecido (pg. 71). Parte V -Actividade Constitucional do Estado 401

verificao a fazer, alis quase vista desarmada: observar se o diploma contm um quadro de regulamentao a se.
As matrias do art. 228. da Constituio e das listas estatutrias no se acham, como se disse, fechadas ao legislador do Estado. Um diploma regional sobre qualquer delas (ou sobre qualquer dos seus segmentos) somente tem fundamento ou quando no haja lei geral da Repblica ou quando se queira introduzir um regime jurdico difez renciado. A pura e simples reproduo de norma constante de lei geral da Repblica demonstra so por si que no se encontra interesse especfico (1). 115. Relaes entre leis gerais da Repblica e decretos legislativos regionais 1 - Fora da dupla reserva - da Assembleia da Repblica, por uma banda, e das assembleias legislativas regionais, por outra banda a competncia legislativa pode, de certa maneira, considerar-se concorrencial. As matrias no reservadas podem ser objecto tanto de leis decretadas pelos rgos de soberania como de leis decretadas pelos rgos de autonomia (uns e outros rgos legislativos originrios ou primrios, por o seu poder se estribar na Constituio, directamente).

Concorrncia - ou antes, coexistncia - no significa, porm, neste caso paridade e mtua revogabilidade (como entre leis do Parlamento e decretos-leis do Governo). As leis gerais da Repblica 4__
primam sobre os decretos legislativos regionais, mas no os revogam. A relao de prevalncia material, semelhana do que sucede (como se sabe) nos demais fenmenos de leis ordinrias reforadas. (1) A apropriao de uma lei do Estado, transformando-a em lei regional, inadmissvel. Aqui tem toda a razo o Tribunal Constitucional: acrdos n. 92/92, de 11 de Maro de 1992, in Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 82, de 7 de Abril de 1992; nY 256192, de 8 de Julho de 1992, ibidem, 1. srie-A, n. 180, de 6 de Agosto de 1992; n. 235/94, cit., loc. cit. (este com o nosso comentrio, in 0 Direito, 1995, pgs. 424 e 425). 26 -Manual de Dircilo Consutucional, V

402 Manual de Direito Constitucional A supremacia, em maior ou menor grau, da legislao decretada pelos rgos do Estado central (federal ou unitrio regional) sobre a legislao local (de Estado federado ou de regio), no levanta dvidas e aparece, explcita ou implicitamente, nos textos constitucionais. Como se l no art. VI, n. 2, da Constituio norte-americana (a chamada clusula de supremacia nacional), esta Constituio, as leis dos Estados Unidos em sua execuo e os tratados celebrados ou que houverem de ser celebrados em nome dos Estados Unidos constituiro o direito supremo do pas. Os juzes de todos os Estados dever-lhes-o obedincia, ainda que a Constituio ou as leis de alguns Estados dispuserem em contrro. E citem-se ainda, por exemplo, o art. 31. da Constituio alem, o art. 254. da Constituio indiana ou o art. 24., 4., da Constituio brasileira em Estados federais; e em Estados regionais, o art. 117. da Constituio italiana e o art. 150.% n. 3, da Constituio espanhola (1). Por outro lado, no se esquea o fenmeno da preempo, surgido nos Estados Unidos e manifestado tambm noutros ordenamentos federais (como o alemo), atravs do qual as autoridades legislativas centrais, expressa ou implicitamente (2), provocam a excluso ou a precluso de poderes normativos estaduais sobre certas matrias (de regra, situados na rea de competncia concorrencial) (3). II face do texto inicial da Constituio e at 1989, encarvamos a regra do respeito das leis gerais da Repblica pelas leis
(1) Cfr. LucIANO PAREio ALFONSO, La prevalencia del Derecho estatal sobre

el regional, Madrid, 198 1; IGNACIO DE OTro, La prevalencia del derecho estatal sobre el derecho regional, in Revista Espaiola de Derecho Constitucional, 198 1, pgs. 57 e segs.; P. CARROZZA, Central Law and Peripherical Law, in Laiv in lhe Making, obra colectiva, Berlim, 1988, pgs. 238 e segs.; GERNIAN FERNNDEz FARRERES, Colisiones normalivas y primacia del Derecho estatal, in Estudios sobre Ia Constitucin Espaiola - Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, obra colectiva, i, Madrid, 1991, pgs. 537 e segs.; PEDRO MACHETE, Os princpios de articulao interna de ordenamentos complexos no direito comparado, in 0 Direito, 1992, pgs. 111 e segs.
(2) A

preempo expressa vem suaestivamente designada por federal occupation of lhe field.

(3) Cfr., por todos, PEDRO MACHETE, Os princpios ..., cit., loc. cit., pgs. 119 e segs., e ANTNio AGOUCHA SOARES, Repartio de competncias e preenipo no Direito comunitrio, Lisboa, 1996, pgs. 55 e segs.

Parte V - Actividade Constitucional do Estado 403 rCaionais [arts. 115., ri. 3, e 229., n. 1, alnea a)] como subordiz nao aos seus princpios fundamentais, como necessidade de as leis regionais se moverem nos parmetros dos princpios fundamentais das ZD 1 1 1 leis gerais da Repblica (1). A segunda reviso constitucional infirmaria esta tese, porque, a partir dela [art. 229., ri. 1, alnea b)] j no poderia um decreto legslativo regional dispor diversamente de uma lei geral da Repblica Z-a no ser que, para tanto, a assembleia respectiva tivesse obtido, para esse fim, autorizao do Parlamento (2). 1 A reviso recm-concluda permite retom-la. Obriga mesmo a adopt-la. Fica claro, de urna vez por todas, que as leis regionais no tm de ser conformes com todos os preceitos das leis gerais, nem sequer, sempre ou necessariamente, com todos os seus princpios; tm de ser conformes com os princpi .os fundamentais (3) - e assim que devero ser lidas as correlativas normas de garantia [arts. 280., ri. 2, alnea b), e 281., n.o 1, alnea c)] (4).

A nica nota anmala encontra-se na subsistncia da espria figura das autorizaes legislativas regionais, pelos motivos conhecidos. No s a utilidade que elas tivessem desapareceu como, ao convolarem-se em possibilidade de afastamento de princpios fundamentais das leis gerais da Repblica, agridem a coerncia e a unidade do sistema jurdico (5). 0 art. 227., ri. 1, alnea b), , aps a reviso de 1997, to materialmente inconstitucional como o art. 112., ri. 5, 2. parte. (1) Por ltimo, 0 interesse ..., cit., loc. cit., pgs. 113-114. Era, contudo, uma voz minoritria. Contra: acrdo n. 91/84 do Tribunal Constitucional, cit., loc. Cit., OU SRVULO CORREIA, Legalidade cit., p-. 202, nota.
(2) V.

Funes, rgos e Actos cit., pgs. 333 e segs.

(3) Cfr., porm, a crtica alterao em Rui MEDEIRos e JORGE PEREIRA DA SILVA, Op. Cit., Pg. 110.
(4) De resto, as leis e os decretos-leis s aplicveis no Continente, numa parte dele, ou no Continente e numa regio autnoma tambm no podem deixar de respeitar os princpios fundamentais. (5) Cfr.,

ainda antes de 1997, JORGE PEREIRA DA SILVA, Op. Cit., 10c. Cit., pgs. 318-319.

404 Manual de Direito Constitucional III - Os princpios fundamentais das leis gerais da Repblica tanto podem ser os princpios fundamentais de certa e determinada lei (v. g., o Cdigo Civil ou o Cdigo do Procedimento Administrativo) como os nsitos na ordem legislativa no seu conjunto, no bloco de legalidade. Tudo depender das matrias ou questes em causa. Afora os que derivam directamente de princpios constitucionais e os que se encontram sedimentados nos grandes ramos de Direito, nem sempre ser fcil discerni-los. Em ltima anlise, essa tarefa recair sobre o juiz constitucional IV - Vistas as coisas do ngulo das relaes entre normas jurdicas, as leis gerais da Repblica estaro para os decretos legislativos regionais como leis gerais para leis especiais (2). As leis votadas pelo Parlamento e os decretos-leis do Governo no se apresentam apenas como leis gerais por se destinarem a todo o pas ou por o Estado ter fins gerais; so tambm leis gerais por conterem regras substantivas (ou adjectivas) gerais. E os decretos legislativos regionais no so apenas leis especiais (ou de Direito particular) em razo do territrio ou por as regies autnomas serem pessoas colectivas territoriais (art. 227., ri. 1, aps 1997) sujeitas ao princpio da especialidade; so-no tambm por se analisarem em regras especiais em razo da matria (3). Recorde-se como se distinguem regras especiais e regras excepcioL, nais. As primeiras reconduzem-se ainda a decorrncias dos mesmos princpios donde fluem as regras gerais (as regras que se aplicam em geral ou (1) Cfr. na Itlia RosSANA Tosi, Principifondanzentali e leggi statali nelle materie di competenza regionale, Pdua, 1987; GusTAvo ZAGREBELSKY, Manuale ..., cit., pgs. 229 e segs. e 231 e segS.; PA01,0 CAREim e UGO DE SIERVO, Istiluzioni di Diritto Pubblico, 2. ed., Turim, 1994, pgs. 439 e segs. Sobre os princpios fundamentais das leis da Repblica a que se refere o prembulo da Constituio francesa de 1946, mantido pela Constituio de 1958, efr., por exemplo, DmITRI GEORGEs LAVROFF, Op. Cit., PaS. 192 e 193. o (2) Cfr. tambm J. L. PEREIRA COUTINHO, Op. cit., loc. cii., pg. 425. (3) Neste sentido so tambm leis especiais as prprias leis regionais sobre matrias de interesse exclusivo ou sobre matrias de interesse especfico ainda no objecto de regulamentao a nvel nacional, Parte V - Actividade Constitucional do Estado 405 maior parte dos destinatrios). As regras excepcionais incorporam princPiOs Opostos queles. Devem considerar-se especiais aquelas normas cujo domnio de aplicao se traduz por um conceito que espcie em relao ao conceito mais extenso que define um campo de aplicao da norma geral em que figura como seu gnero (1). A regulamentao especial no se afasta do esprito da geral; conserva-se fundamentalmente idntica a ela, mas especifica-a, desenvolve-a, adaptaa s sinuosidades operadas por um domnio peculiar (2). Uma regra especial em relao a outra quando, sem contrariar substancialmente o princpio nela contido, a adapta a circunstncias peculiares V - 0 sistema de relaes assim descrito implica uma dinmica, uma constante interaco, uma dialctica: lei geral, primeiro, e depois lei regional; lei geral, de novo, e, outra vez, lei regional (ou, eventualmente, o inverso). A competncia cumulativa no se oferece residual, mas permanente; e a dialctica, embora no limite no imune confl itual idade, poder revelar-se um factor til de experimentao e renovao (4) (5). Mas at ao presente tm sido em maior nmero os diplomas regionais de organizao de servios do que de regulamentao substancial de assuntos especficos (6). VI - Uma lei geral da Repblica superveniente no revoga decreto legislativo regional que valha como lei especial - at por(1) DIAS MARQUES, Op. Cit., Pg. 18 1. (2) INOCINCiO GALvo TELLES, Op. cit., li, pg. 456. (3) OLIVEIRA AsCENSO, 0 Direito, cit., pg. 554. (4) Cfr. j A autonomia ..., cit., loc. cit., pg. 309. (5) Pode perguntar-se se o legislador regional goza de maior margem de liberdade: se ao abrigo da alnea a) do n. 1 do art. 227. ou se ao abrigo da alnea c). Hoje, ao contrrio do que se registou em 1989 e 1997, parece ser com base na alnea a) que ele goza de maior liberdade de conformao. Os princpios fundamentais so menos constringentes que as bases gerais dos regimes jurdicos. Cfr. J. L. PEREIRA COUTINHo, Lei regional, cit., loc. cit., pgs. 416 e segs.-, PEDRO MACHETE, Elementos ..., cit., loc. cit.,

pg. 419; PAULO crrERO, 0 desenvolvimento ..., cit., pgs. 62 e segs. (6) Cfr. BLANCO DE MORAIS, Os poderes ..., cit., loc. cit., pg. 103.

406 Manual de Direito Constitucional que lei geral no revoga lei especial, excepto se outra for a inteno nequvoca do legislador (art. 7., ri. 3, do Cdigo Civil) e nunca tal inteno seria consentida pelo princpio constitucional da autonomia (1). Ao invs, revoga decreto legislativo regional aprovado no uso de autorizao legislativa contrrio aos seus princpios - porquanto assim se retoma a operatividade prpria das leis gerais da Repblica, inerente unidade do ordenamento, e porque uma regra excepcional no pode sobreviver emanao de nova regra geral. Mas pode um decreto legislativo regional autorizado ser revogado por lei ou decreto-lei s para a regio? No pode, desde logo porque tal lei ou decreto-lei, invadindo o mbito regional, estaria marcada de inconstitucionalidade (2) (assim como no admissvel, como vimos, a aprovao de emendas pela Assembleia da Repblica em processo de ratificao ou apreciao). E poder ser revogado por outro decreto legislativo regional, este no autorizado? A resposta ser positiva, se o decreto legislativo ulterior tiver o sentido de uma restituio da legislao regional conformidade com os principios fundamentais das leis gerais da Repblica. Ser negativa, se a nova disciplina de mantiver ainda divergente desses princpios - pois isso equivaleria a um segundo aproveitamento da lei de autorizao legislativa no 11 permitido pelo art. 165., n. 3. VII - Quando, apesar de tudo, ocorrer contradio entre decreto legislativo regional e princpios fundamentais das leis gerais da Repblica, ser aquele invlido - invlido por incons~ titucionalidade (orgnica), se a matria for reservada aos rgos de soberania; ou invlido por ilegalidade (material) se no for reservada (3) (4). (1) Diversamente, no sentido da revogao, PEDRO MACHETE, Elernentos cit., loc. cit., pg. 226.
(2)

Contra, aceitando a livre revogao por lei da Repblica, geral ou no,

BLANCO DE MORAis, Anlise sinptica ..., cit., loc. cit.. pg. 75; dubitativamente,

o GoMES -CANOTILIJO, op. cit., pg. 896. (1) De acordo com as noes atrs apresentadas, mediante a sua prevalncia sobre leis regionais em matrias no reservadas Assembleia da Repblica que Parte V - Actividade Constitucional do Estado 407 A invalidade tanto pode ser originria como superveniente. Hesitamos apenas quanto a saber se decretos legislativos regionais anteriores Lei Constitucional ri. 1/97 (ou emitidos entre 1989 e 1997) desconformes com leis gerais da Repblica, embora no com os seus princpios fundamentais, podero ainda ser impugnados: tendemos a pensar que no, por a infraco de preceitos legais por outros preceitos legais no dever equiparar-se infraco de normas constitucionais por leis ordinrias VIII - Por ltimo, observe-se que, em caso algum, podero os rgos polticos de soberania anular ou revogar os decretos legislativos regionais com fundamento em inconstitucional idade, ilegalitD

dade ou contradio com os interesses nacionais ou com o interesse superior do Estado. Os juzos de validade de normas jurdicas competem, em Estado de Direito, a rgos de fiscalizao que decidem segundo critrios jurdicos - os tribunais em geral (art. 204.) e o Tribunal Constitucional em especial (arts. 277.0 e segs.) - e os juzos de mrito no poderiam sobrepor-se ao interesse

especfico de cada regio autnoma, sob pena de se vulnerar gravemente o prprio princpio de autonomia. Por isso, a Constituio no prev, nem consente, tais faculdades (2). as leis gerais da Repblica se afirmam como leis de valor reforado - ao lado dos estatutos polticoadministrativos, das leis de bases (estas, alis, sempre leis gerais da Repblica) em relao a decretos legislativos de desenvolvimento, de leis o de autorizao legislativa frente a decretos legislativos autorizados e das leis de enquadramento. Ck Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2. sesso legislativa, 2. srie, n.` 108-RC, acta n.` 106, reunio de 21 de Maro de 1989, pgs. 3029 e segs.; ou acrdo n. 496/97, cit., loc. cit.
(4 ) Dois casos de ilegalidade de lei regional por violao de lei geral da Repblica: acrdo n. 133/90 do Tfibunal Constitucional, de 19 de Abril de 1990, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 204, de 4 de Setembro de 1990; e acrdo n.` 363/94, de 2 de Maro de 1994, ibidenz, l. srie-A, n. 164, de 18 de Julho de 1994.

(1) Sobre a no constitucionalizao superveniente de leis ordinrias, v. Manual ..., li, cit., pgs. 277 e 278.
(2)

Ao contrrio do que fazia a Constituio de 1933 relativamente s provncias ultramarinas [art. 136.`, alnea b), na ltima verso, e base xiv, n. 2, da Lei Orgnica do Ultramar, de 1972).

408 Manual de Direito Constitucional

Quadro das relaes entre leis gerais da Repblica e decretos legislativos regionais A) Lei geral da Repblica, anterior ou posterior Decreto legislativo regional confri-ne com os princpios fundamentais Validade - Siwao normal B) Lei geral da Repblica, anterior ou posterior Decreto legislativo regional desconforme com os princpios fundamentais Invalidade Inconsiitucionalidade (orgnica) - se a matria for reservada Assembleia da Repblica (1) Ilegalidade (material) - se a matria no for reservada C) Lei geral da Repblica anterior Decreto legislativo regional autorizado (desconforme com os principios fundamentais) Validade [salvo inconstitucional idade consequente, por inconstitucionalidade do actual art. 227., n.o 1, alnea b), da Constituio] (1) Mas, se a lei geral da Repblica for posterior e se aquando da emanao do decreto legislativo regional a matria no estivesse reservada ao Parlamento, no haver inconstitucional idade orgnica - porque tempus regil actuni.
Parte V -Actividade Constitucional do Estado 409

D) Lei geral da Repblica superveniente Decreto legislativo regional autorizado (desconforme com os princr-pios fundamentais) Revogao
FIM DO TOMO V

iNDICES

INDICE DE AUTORES AGLIFOGLIO, Sergio - 43 AGUADo RENEDO, Usar - 366 ALBUQUERQUE MELO, Celso de - 52 ALBUQUERQUE, Martim de - 133 ALFONSO, Luciano Parejo - 402 ALLEN, C. K. - 121, 154 ALMEIDA COSTA, Mdrio JOho de - 127 ALMEIDA SANTOS - 252 ALVES CORREIA - 26 AMARAL, Maria Ucia - 216, 307, 384, 385, 388, 394, 396, 399 AMATO, Giuliano - 210, 215 AMELLER, Michel - 156, 303 AmIEL, Hubert - 172 ANDRADE, Manuel de - 43, 46, 48, 100, III ANrUNEs RocHA, Cannen LAkia - 41, 117 ANTUNES VARELA - 35, 40, 122, 214 AQUINO, S. TomAs de - 125 ARINO ORTIZ, Gaspar - 135, 136 ARIST6TELES - 13 A-1-TARDI, Aldo - 90 AUSTIN - 125 AUTIN, Jean-Louis - 37 AYALA, Bernardo - 139, 148, 150, 339 AYALA, Maria Dolores Gonzalez - 87 BACELAR DE VASCONCELOS, Pedro - 16 BACELAR GouVEIA, Jorge - 357 BAENA DEL ALCAZAR, Mariano - 54 BALDUZZI, Renato - 216 BALLADORE PALLIERI - 132, 135 BANDEIRA, Cristina Leston - 266 BAPTISTA MACHADO, Jo5o - 9, 32, 45, 53, 121, 133, 139, 185 BARBAs HOMEM, Ant6nio - 127 BARBOSA DE MELO - 8, 27, 37, 40, 111, 133, 140, 187, 214, 216, 307, 311, 391 BARBOSA RODRIGUES - 139, 173, 284, 349, 379 BARILE, Paolo - 100 BARRAMDANE, Abbelkhaleq - 172 BARTHOLINI, Salvatore - 277 BASSANINi, Franco - 257 BASSi, Franco - 8, 9, 37, 112, 132, 219 BASTIDA, Francisco J. - 172 BASTOS, Celso - 8 BENTHAM - 125 BENVENUTI, Feliciano - 8, 111 BETANCOR RODRIGUEZ, Andres - 38 BIDEGARAY, Christian - 278 BIGLINO CAMPOS, Palorna - 236 BIGOTTE CHORkO, MAriO - 122, 129 BISCARETTI Di RUFFIA - 277 BLANCO DE MORAIS, Carlos - 183, 222, 252, 347, 349, 351, 363, 366, 367, 368, 384, 387, 388, 399, 400, 405, 406 BLANCO VALDES, Roberto - 128 BLUNTSCHLI - 9 BODIN - 13 BON, Pierre - 173 BONAVIDES, Paulo - 134, 154, 296 BRAGA DA CRUZ, Guilherme - 203 BRAz TEIXEIRA, Ant6nio - 320, 322 BRITO, MArio de - 384 BOLLOW, Eric - 155, 244 BURDEAU, Georges - 7, 13, 15, 22, 128, 129,134,136

414 Manual de Direito Constitucional CABRAL DE MONCADA, Luis S. - 129, 134, 155 216, 320, 355 CABRAL, Roque - 125 CAETANO, Marcello - 8, 9, 12, 13, 16, 19, 25, 26, 30, 33, 43, 45, 46, 54, 55, 56, 100, 110, 132, 139, 157, 203, 219, 297, 305, 309, 319, 327, 336,354,369 CALHEIROS, Jos6 Albuquerque - 339, 384,387,388,389,392 CAMBY, Jean Pierre - 172 CAMPINOS, Jorge - 160 CANAS, Vitalino - 40, 343, 369, 381, 392 CAPPELLE171, Mauro - 32 CARBONARO, Salvatore - 36 CARDOSO DA COSTA - 92, 320, 321, 324,391 CARETFI, Paolo - 106, 404 CARLASSARE, Lorenza. - 134, 210, 211 CARmo, Ra6l - 7, 16 CARRE DE MALBERG - 7, 43, 128, 13 1, 219 CARRIERAS, Francesc de - 125, 130 CARROZZA, P. - 402 CARVALHo FERNANDES - 101, 117 CARVALHo NETO, Menelick de - 278 CARVALHO, Orlando de - 100 CASALTA NABAIS - 385 CASTANHEIRA NEVES - 8, 28, 29, 32, 33, 39, 40, 121, 125, 126, 128, 129, 133, 134, 136, 140, 147 CASTRO MENDES, J050 de - 20, 21, 3 1, 35, 100, 139 CASTRO RANGEL - 20 CASTRONOVO, Carlo - 210, 213 CATINELLA, Salvatore - 304 CAUPERS, Jo5o - 209 CEREXHE, GeneviMe - 58 CERVATI, Angelo Antonio - 303 CHARLIER, R. E. - 219 CHELL Enzo - 154 CHEVALIER, J. J. - 277 CIAURRO, Gian Franco - 59 Ciom Vittorio di - 236, 237 CLLVE, Clemerson Merlin - 130, 133, 140, 155, 203, 244, 278, 303, 332 CLUNY, Ant6nio - 37 CocozzA, Francesco - 185 COMBACAU, Jean - 51 CONFoRn, Benedetto - 52 CORREIA BAPTISTA - 84 COSENTINO, Francesco - 236 COSTA GON(;AVES, Pedro - 111, 309 COUTINHO DE ABREU, Jorge Manuel 140, 210, 216 COUTINHO MAGALHAES, Pedro - 156, 157, 245, 307 COVELANO - 59 CRISAFULLI, Vezio - 50, 132, 210, 215 CROSA, Emilio - 303 CUNHA RODRIGUES - 37 CUNHA, Paulo - 57 CUOCOLO, Fausto - 244, 277, 398 DABIN, Jean - 56 DAILLIER, Patrick - 51 DAMBRA, Dominique - 32 DANTAS, lvo - 332 DATENA, Antonio - 398 DE VALLES, Arnaldo 54 DE VERGOTTINi, Giuseppe - 155 Di GIOVINE, Alfonso - 215 DIAS MARQUES, Jos6 - 40, 55, 100,

139, 405 DIEZ-PICAZO, Luis Maria - 133, 219, 399 DIEZ DE VELASCO, Manuel - 51, 52 DONNARUMMA, Maria Rosaria - 125, 216 DORAZio, G. - 93 DUARTE, David - I 11, 13 4, 140, 14 1, 147 DUARTE, Maria Luisa - 177 DuGuIT, I-eon - 7, 13, 43, 132 DuPEYROUx, Henry - 132 DUQUE, Jos6 Paulo Vieira - 299 ELIA, Leopoldo - 87 EMERI, Claude - 278 ndice de Autores 415 ENGELS - 125 ESPOSITO, Carlo - 132, 219, 239, 296, 331 ESTEvES DE OLIVEIRA, Wrio - 8, i i 1, 134, 139, 206, 309, 383, 391 FABRE, Michel-Henry - 219 FARIAS, Domenico - 133 FARRERES, German FernAndez 402 FAss6, Guido - 125 FAVOREU, Louis 210 FAVRE, Antoine 154 FERNANDEZ SEGADo, Francisco 33 1, 399 FERRARI, Giuseppe - 67, 347 FERRAZ JUNIOR, T6rcio Sampaio - 121 FERREIRA, Am5ncio - 340, 383, 385, 387,388,391 FERREIRA DA CUNHA, Paulo - 8, 111, 122,216 FERREIRA DE ALMEIDA, J. M. - 307, 392 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves 125, 129, 134, 155, 236, 244, 252, 303, 332 FERREIRA, Sergio de Andr8a - 332 FEZAS VITAL - 14, 19, 132, 138, 139, 144, 158i 159, 219, 304, 305, 309, 315, 318 FIGUEIREDo, Fran - 332 FIGUEIREDo DIAS - 37, 227 FODERARO, Salvatore - 43, 49, 50 Fois, Sergio - 395 FORSTHOFF, Ernst 26, 133, 134 FREITAS Do AMARAL 8, 9, 34, 38, 43, 47, 54, 65, 87, 89, 95, 100, 110, 215, 260, 297, 309, 324 FREITAS, Justino de - 7, 18, 29 FREIXES SANJUAN, Teresa - 303 FROMONT, Michel - 27 GALEOTTI, Serio - 111, 236, 239, 240, 277, 398 GALVAo TELES, Miguel - 19, 95, 104, 110, 134, 139, 144, 161, 218, 222, 236, 240, 277, 285, 297, 305, 320, 327, 336 GALvAo TELLES, Inoc6ncio - 100, 139, 143, 405 GALVAO, Sofia - 40, 100, 140, 347 GARCIA DE ENTERRiA, Eduardo - 27, 128, 133, 210, 303, 398

GARCIA, Manuel Emidio - 7, 18 GARCIA-MAcHo, Ricardo - 216 GARCIA MARTINEZ, Maria Asunci6n - 236 GARCIA PELAYO - 129 GARRIDO FALLA - 210 GASPAR], Pietro - 54 GIANNINI, Massimo Severo - 43, 101, 102 GICQUEL, Jean - 155 GIERKE - 43 GIULIANO, Mario - 51 GomEs CANOTILHO, J. J. - 8, 9, 20, 26, 33, 36, 40, 43, 50, 54, 57, 58, 59, 83 87, 111, 112, 121 1, 125, 130, 131, 133, 134, 135, 139, 140, 148, 157, 158, 170, 184, 185, 193, 195, 206, 208, 210, 214, 219, 228, 23 1, 233, 236, 239, 240, 245, 248, 252, 254, 257, 260, 278, 284, 291, 295, 297, 298, 303, 308, 310, 313, 314, 316, 318, 322, 330, 336, 340, 343, 347, 355, 356, 363, 366, 367, 369, 373, 374, 379, 380, 384, 387, 391, 392, 406 GONQALVES PEREIRA, Andr6 - 30, 5 1, 100,309,327 GON(;ALVES, Maria Eduarda - 356 GOUCHA SOARES, Ant6nio - 402 Goux, Christian - 254 GRISOLLA, M. Cristina - 278 GR6CIO - 13 GUELLI, Vincenzo - 236 HAGHENEAU, Catherine - 155 HAMILTON - 57, 277 HAURIOU, Maurice - 53, 127 HELLER, Hermann - 132 HESPANHA, Ant6nio Manuel - 127, 185 HOBBES - 125 H6RSTER, H. E. - 340

416 Manual de Direito Conslitucional

INGROSso, Gustavo

- 132

JAY - 57, 277 JELLINEK, Georg - 7, 9, 13, 42, 83, 277 JESCH, Dietrich - 132, 215 JUSTINO DE FREITAS - 7, 18, 29 KANT, Immanuel - 125 KELSEN, Hans - 7, 13, 14, 43, 46, 125, 132 LABAND, Paul - 101, 131, 132, 219, 1 277
LABRIOLA, Silvano LAVAGNA, Carlo LAVROFF, Dmitri

129 LACERDA, Paulo M. de - 257 LAFERRILRE, Julien 303 LAKROUFF. Slimane 244 LANDOWSKY, Eric - 266 - 2 10 Georges - 155, 244,

303,404 LEBRE DE FREITAS - 35 LEIBHOLZ, Gchrard - 44 LEITAO MARQUES, Maria Manuel - 356 LEITE, Jorge - 3 10 LEITE PINTO, R. - 307, 392 LIMA, Carlos - 161
LOBO ANTUNES, Miguel - 156,

233,

245, 278, 339, 385

LOBO D,VILA, Joaquim

TomAs - 18 LOBO XAVIER, Ant6nio - 320, 323, - 7, 13, 15, 16, 109 LOPES DO REGO, Carlos - 41

356
LOCKE - 13,22,125,126 LOEWENSTEIN, Karl LOPES PRA(;A 18, 157,

243, 296, 244, 303

305
LoUREIRO, J050 111, 148 LOVELAND, Ian

LUCAS PIRES, Francisco - 16, 188 LUHMANN, Niklas - 112, 152

MACHADO HORTA, Ra6l

- 332 MACHETE, Ped ro - I 11, 112, 182, 185,

188, 339, 366, 367, 369, 383, 387, 388, 391, 392, 395, 399, 400, 402, 405,406 MACHETE, Rui - 32, 35, 110, 131, 215, 335, 340 MACHETTI, Pablo Santolaya - 154, 331 MADISON - 57, 277 MAESTRO BUELGA, Gonzalo - 185, 274 MAGALHAES, JOS6 - 173 MAIER - 277 MAJONE, Giandomenico - 130 MALTEZ, Jos6 Adelino - 125 MANCEBO, Luis Villacorta - 216 MANETri, Michella - 83 MARCO, Eugenio de - 185
MARNOCO E SOUSA - 18,

157, 158, 243, 252,297,305,326 MARONGIO, Giovanni - 43 - 22, 48,

MARQUES GUEDES, Armando

110, 154

MARTINES, Temistocles

- 93, 117, 2 10 MARX - 125

MAS, Joaquim Tomos - 216 MASSERA, Alberto - 37 MATEUS, Ra6I - 340 MAYER, Otto - 2 10 MEDEIROS, Rui - 21, 140, 143, 146, 149, 219, 241, 299, 339, 341, 367, 368, 384, 387, 388, 389, 391, 392, 393, 398, 402
MEIRIM, Jos6

Manuel - 186, 385 MELO RIBEIRO, Maria Teresa de - 23 MENEZES CORDEIRO - 40, 56, 100, 185 MICHOUD, Ldon - 296

- 43
MIDIRI, Mario

MIRANDA, Jorge - 19,

20, 32, 36, 38, 48, 51, 56, 61, 70, 81, 89, 110, 122, 129, 134, 139, 144, 157, 16 1, 164, 173, 177, 185, 196, 198, 200, 210, 213, 215, 242, 247, 253, 257, 277, 284, 296, 297, 305, 326, 327, 370, 378, 383, 384, 386, 389 MIRANDA DE SOUSA - 204 - 217, 383 MODUGNO, Franco - 7, 130, 132, 135,

MODERNE, Franck

219, 239 indice de Autores 417

MONJARDINO, Alvaro

- 182, 385 MONTANE DE LA ROQUE, Pierre - 116 MONTESQUIEU - 13, 33, 60, 61, 125,

126, 276 MORAIS CARDOSO, Isabel - 323, 325 MORAIS, Isaltino de - 307, 330, 392 MORAis, Luis - 317 MORALES, Angel Garrorena - 172 MORAND, Charles-Albert - 236 MORANT, Rafael Gom6z-Ferrant - 347 MORBEY, Jorge - 190 MOREIRA DA SILVA - 170, 231, 347, 352 MOREIRA, Jos6 Carlos - 19, 31, 139, 297
MOREIRA, Vital

- 20, 36, 54, 59, 111, 135, 140, 170, 182, 184, 206, 208, 214, 228, 231, 233, 248, 252, 254, 257, 278, 284, 286, 291, 295, 297, 298, 308, 316, 322, 330, 336, 340, 343, 347, 356, 366, 369, 374, 380, 384, 387, 391, 392
MoRTATi, Costantino

- 8, 43, 54, 65, 87, 101, 102, 105, 117, 134, 135, 222, 303, 398 MoTA, Henrique - 370, 383 NACCI, Paolo Ciocoli - 117

NADAIS, Ant6nio

- 134, 307, 343, 363, - 326 NOCILLA, Damiano - 130

369, 392
NOBRE DE MELO, Martinho NUNES DE ALMEIDA, Luis OLIVEIRA ASCENSAO -

- 341

20, 32, 40, 53, 121, 122, 133, 135, 142, 144, 146, 196, 204, 219, 387, 405 277 OLIVEIRA MARTINS, Afonso D - 278, D 299,300

OLIVEIRA BARACHO - 8, 110,

OLIVEIRA MARTINS, Guilherme

253, 320

OPPELO, Walter

C. - 156 ORFANEL, German Gomez - 134 OTERO, PaU10 - 9, 13, 32, 33, 38, 57,

87, 89, 134, 148, 152, 156, 174,

27 - Manual de Direito ConsfitLlCional, V

179, 184, 201, 214, 309, 319, 323, 374, 383, 387, OTTO, Ignacio de 219, 402 274, 297, 305, 330, 338, 364, 369, 388, 392, 400, 405 32, 121, 133, 216, PACHECO Do AMORIM, J050 - 111, 309 PAEs BARRETO, R6mulo - 278 PALADIN, Livio - 121, 178, 303, 331, 398 PALICI Di SUM, Elisabetta - 154 PATRONO, Mario - 303 PAz FERREIRA, Eduardo - 383, 387, 389 PEAK, Francis - 52
PEGORARo, Lucio

- 172 PELLET, Alain - 51 - 172 PENDAs GARCIA, Benigno - 236 PEREIRA COUTINHO, J. L. - 183, 363,

PEMkN GAVEN, Juan

367, 383, 385, 386, 387, 388, 389, 391, 392, 394, 404, 405
PEREIRA DA SILVA, Jorge - 384, 38-8, 391, 392, 393, 398, 399, 402 PEREIRA DA SILVA, Vasco - 26, 128, 130, 213

PEREIRA DOS SANTOS - 297 PEREIRA, Rui - 37

PESSOA JORGE - 161 PEZANT, Jean-Louis PIqARRA, Nuno

- 154

- 8, 20, 29, 128, 130, 134, 135, 136, 140, 147, 150, 200, 202,278 Rego - 250, 383 PINHEIRo FERREIRA, Silvestre - 18, 278 PINTO TAVARES, Iris de 8 331 PIZZORusso, Alessandro 197, 236, 240 PLOUVIN, Joel-Yves - 277

PINHEIRo, Duarte

PIRES DE LIMA - 122 PITRUZELLA, Giovanni PORRAs NADALES - 130

PRiET, Franqois - 200 PUFFENDORF - 13

QUADRA-SALCEDo, Tormis - 303 QUADRi, Giovanni - 219

418 Manual de Direito Constitucional

QUADROS, Fausto

de - 51

QUEIR6, Afonso - 8, 9, 22, 26, 32, 40, 54, 55, 134, 139, 207, 210, 215, 227, 277, 297, 307, 313, 314, 318, 369,370,383,386 QUEIROZ, Cristina - 29, 346, 355 QUEIRoz LIMA - 7, 43 QUERMONNE, Jean-Louis - 54 Quoc DIN, Nguyen - 51 RAm6N -FERNANDEZ, Tom6s - 133 REALE, Miguel - 121, 133, 193, 237 REBELO DE SOUSA, Marcelo - 8, 9, 2 1, 22, 40, 44, 54, 57, 95, 100, 101, 102, 115, 130, 134, 139, 140, 147, 148, 149, 170, 177, 202, 245,247, 248, 253, 262, 265, 346, 347, 355, 356, 389
REIS, Alberto

dos - 18, 138, 243, 249 RIBEIRo FERREIRA, JOS6 - 61

RIBEIRO MENDES - 39, 40 ROCHA SARAIVA - 7, 18, 22, 43 RODRIGUES, Ernesto - 277 RODRIGUEZZAPATA, Jorge - 277 RoiG, Agustin de Assis - 219 ROLLA, Giancarlo - 244 ROMANO, Antonio Augusto - 93 ROSE, Richard - 154 Ross, Alf - 431 44 ROTTLEUTHNER, Robert - 43 ROUSSEAU, Jean-Jacques - 61, 125, 126 RovIRA, Enoch Alberti 134
RUBIO LLORENTE, Francisco

- 145, 219,

222
RUGGERI, Antonio - 8, 121, 132, 219 SA CARNEIRo, Francisco - 160

SA, Lufs de - 156, 177, 245 SAiT-rA, Nazareno - 43 SALAS, Javier - 33 1

SALEMA, Margarida SANDULLI, Aldo

- 277, 383, 386 SAMPAIO E NORA - 35

- 26, 111, 2 19, 220 SANTi ROMANO - 43, 46, 51, 53, 56, Carlos - 356 SARAIVA, Jos6 Hermano - 159 SARTORI, Giovanni - 278 SAUVIGNON, Louard - 277

135
SANTOS, Ant6nio

SCHMITT, Carl - 125, 128, 132, 134 SCOVAZI, Tullio - 51 StRVULO CORREIA - 30, 45, 49, 134, 154, 204, 206, 207, 210, 216, 218, 303, 309, 316, 320, 330, 343, 369, 373, 374, 383, 391, 392, 402 SHAPIRO, Martin - 34 SIERVO, Ugo de - 366, 404 SILLARI, Massimo - 347
SILVA E SOUSA, Jorge

229, 347 SILVA RAMOS, Elival da 100, 133,

140, 148
SILVEIRA, Luis

- 247, 262 Sim6Es, Jorge - 330 Alberto de

SIQUEIRA CASTRO, Carlos

303 SMEND - 44, 53 SOARES, Rog6rio - 11, 26, 47, 110, 129, 152, 215 SOAZIANTE, Vincenzo - 250 SOLOZABAL ECHEVERRIA, Juan Joso6_ 277 SORRENTINO, Federico - 216

SOUSA E BRITO, Josd

de - 139, 142,

215, 227
SOUSA FRANCO -

36, 228, 320, 325, - 244

356, 365
SPAGNA Musso

STARCK, Christian - 9, 125, 131, 133, 134, 136, 152, 154, 215, 236 STILLMUNKES, Pierre - 173 SUAREZ - 125 SUR, Serge

-51

TAcrro, Caio - 332

TAIPA DE CARVALHO -

343

TAVARES, JOS6 - 18, 158, 296, 320 TEDESCM, G. - 296

TcITGEN-COLLY, Catherine

- 37 TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel - 32, 40,

111
TEIXEIRA LAPA, Jorge

- 214

ndice de Autores 419

TEIXEIRA RIBEIRO -

36, 253, 325, 347,

355, 356
THIBAUT DE BERRANGER - 178

TOMAS, Helena Cristina - 40 TORGAL, Lino - 374

TORRES DEL MORAL, Ant6nio

- 244 TORRES, MArio - 278, 385

Tosi, Rossana - 404 TREVES, Giuseppino - 43 TREVFS, Tullio - 51 TRIGEND, Jean-Marie - 125 TRIPoLi, Giuseppe - 61 TROPER, Michel - 33 TRuc, Gonzague - 33 TuCCAW, Emanuele - 116
VAIANo, Diego

- 134 Ant6nio Martinez - 32 VAN MECHELEN, Denis - 154

VALADAS PRETO, VAZ, Manuel

Afonso - 29, 125, 130, 131, 133, 134, 140, 141, 147, 195, 216, 330, 352, 356, 373, 384, 388, 392, 396 VELozo, Francisco JoS6 - 203 VELoa), jos& Ant6nic, - 318, 319, 327, 340

VERDROSS, Alfred

- 5 1, 52 VERPEAUX, Michel - 172 112, 215,

VIEIRA DE ANDRADE - 106,

217, 391
VIEIRA DUQUE, Jos

Paulo - 299 VILE, M. C. J. - 8, 13, 16, 109 VITORINO, Ant6nio - 303, 339, 343,

363, 366, 369, 374, 384, 389, 392 VOLPI, Mauro - 92 VON GERBER, C. F. - 7, 42 WALINE, Marcel - 36, 154 WEINBERGER, Ota - 53 WHEARE, K. C. - 154, 303
XAVIER, Alberto

- 32, 35, 110, 196, - 236

215
XIFRA HERAS, Jorge YARDLEY, D.

c. M. - 303

- 121, 128, ZAGR EBELSKY, Gustavo

129, 133, 193, 216, 222, 398, 404 ZIPPELIus, Reinhold - 43

NDICE GERAL DO TOMO V PARTE V ACTIVIDADE CONSTITUCIONAL DO ESTADO

TTULO 1 FUNES, RGOS E ACTOS EM GERAL CAPTULO 1 FUNES DO ESTADO Pgs. 1. Os dois sentidos de funo .................................................................... 7 2. A funo no sentido de actividade ........................................................ 11 3. A elaborao terica das funes do Estado ......................................... 12 4. As funes do Estado nas Constituies portuguesas .......................... 17 5. Classificao adoptada: funes fundamentais e funes complementares, acessrias e atpicas ..................................................................... 22 6. A funo poltica .................................................................................... 27 7. A funo administrativa e a funo jurisdicional ................................. 29 8. Zonas de fronteira e funes complementares, acessrias e atpicas 34 9. 0 problema da natureza dos assentos ................................................... 39 CAPTULO 11 RGOS DO ESTADO i.,, Conceito 10. Origem do conceito ................................................................................ 42 11. rgos e conceitos afins ........................................................................ 45 12. rgo e imputao ................................................................................. 46 13. rgos e actos com eficcia interna ...................................................... 49 14. rgos em Direito interno e em Direito internacional ......................... 51

422 Manual de Direito Constitucional 2. Elementos 15. 16. 17. 18. 19. Os elementos do conceito de rgo. Sentido da competncia .................... A competncia e a norma jurdica .... Os titulares e as suas situaes ........ A designao dos titulares ................ 3. Categorias de rgos 20. Classificao dos rgos ................... .................. 21. 0 regime constitucional dos rgos do Estado., 22- Os rgos de soberania ....................................... 23. Os rgos colegiais e o seu funcionamento ....... 24- As assembleias em especial ................................ 25. rgos do Estado e colgios eleitorais .............. 4.` Vicissitudes 26. Espcies de vicissitudes ..... 27. As vicissitudes objectivas.. 28. As vicissitudes subjectivas. CAPITULO III ACTOS JURDICO-CONSTITUCIONAIS 29- Actos jurdico-pblicos e actos jurdico-constitucionais 30- A regulamentao dos actos jurdico-constitucionais ..... 31. Pressupostos, elementos, requisitos ............................ 32- Requisitos e valores jurdicos dos actos .......................... 33. Tipologias de actos jurdico-constitucionais ..................... 34. A fundamentao nos actos jurdico-constitucionais ....... 35. Actos de produo sucessiva, processo, procedimento... 36. Actos tcitos e omisses ....................................... .... ........ 37. 0 tempo em Direito constitucional .................................. Pgs-53 54 57 60 61 65 68 72 76 78 83 87 88 91 94 96 100 103 105 106 108 114 117 38. 39. 40.

41. 42. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. ndice Geral TTULO 11 ACTOS LEGISLATIVOS CAPITULO I A LEI EM GERAL Sentido e contedo da lei Acepes de lei ............................................................... A problemtica jurdico-poltica da lei ........................... A lei na evoluo do Estado ........................................... Lei em sentido material e lei em sentido formal .......... Sentido de lei nas Constituies portuguesas ................ 43. Posio adoptada sobre a lei na Constituio de 1976. 44. Generalidade e Estado de Direito ................................... 2. Forma de lei e competncia legislativa Unidade e pluralidade de foi-mas de lei ............................ ................... Relance geral .......................................................................................... Forma de lei e competncia legislativa nas Constituies portuguee sas anteriores ......................................................................... . ................ Formas de lei e competncia legislativa na Constituio de 1976 ... ... 0 quadro actual ...................................................................................... 0 primado da Assembleia da Repblica e a sua evaso externa ........ A competncia legislativa do Governo ........................................ . ......... A competncia das assembleias legislativas regionais dos Aores e da Madeira ................................................................................................... Democracia participativa e competncia legislativa ............... .............. 0 sistema legislativo de Macau ............................................................. Reserva constitucional e fora de lei 55. A Constituio e a actividade legislativa., 56. Reserva de Constituio e reserva de lei., 57. A fixao de competncia legislativa ....... 58. 0 princpio da fixao das forinas de lei.

424 Manual de Direito Constitucional 59. 0 art. 112., ri. 6, e as relaes entre lei e regulamento. 60. Regulamentos delegados e deslegalizao ........................ 61. 0 art. 112., ri.< 6. e o instituto dos assentos .................... 62. Reserva de lei e princpio da legalidade ............................ 63. Forma de lei e fora de lei ................................................. 64. Fora geral e fora especfica de lei .................................. CAPTULO 11 AS LEIS DA ASSEMBLEIA DA REPBLICA A competncia legislativa da Assembleia da Repblica 65. Os vrios tipos de competncia legislativa do Parlamento. 66. As competncias legislativas especficas ............................. 67. 0 mbito das reservas dos aris. 164.` e 165.` ..................... 68. Sentido das normas de reserva ............................................. 2.` 0 processo legislativo 69. 0 procedimento legislativo parlamentar ... . .............................. 70. A regulamentao do processo legislativo parlamentar .......... 71. As fases do procedimento ........................................................ 72. Iniciativa legislativa e competncia legislativa ....................... 73. Iniciativa legislativa e impulso legiferante ............................ .. 74. Tipos, formas e limites da iniciativa legislativa .......... .. ......... 75. Requisitos e processo da iniciativa .......................................... 76. Vicissitudes da iniciativa ............................. .. ........................... 77. A fase da apreciao ................................................................ 78. A apreciao interna ......................... ........................................ 79. A apreciao externa ............................................................... 80. 0 debate parlamentar ............................................................... 81. A votao ................................................................................. 82. As maiorias de aprovao ........................................................ 83. A redaco final e os decretos da Assembleia da Repblica. 84. A promulgao e o veto ............................ ............................. .. 85. Regime da promulgao ........................................................... 86. Referendo poltico vinculativo e veto ..................................... 87. Veto por inconstitucional idade e veto poltico ......................... 88. As opes do Parlamento ........................................................1 89. A segunda deliberao pela Assembleia da Repblica ............ Pgs205 209 213 215 218 222 223 225 229 232 236 237 239 242 245 248 254 256 260 261 262 265 269 271 274

275 280 283 284 288 291 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 100. 101. 102. ndice Geral 90. 08 efeitos da confirmao ................................ 91. A referenda da promulgao ............................. 92. Esquema do processo legislativo parlamentar . 103. 104. 105. 106. 107. 108. 109. 110. CAPITULO 111 AUTORIZAOES E RATIFICAES LEGISLATIVAS i., Autorizaes legislativas 0 Parlamento e as autorizaes legislativas ................................. Natureza das autorizaes legislativas .......................................... Regime das autorizaes legislativas ............................................ As autorizaes legislativas oramentais ...................................... 0 regime das autorizaes legislativas oramentais. 2.` Ratificaes legislativas Relance histrico-comparativo ....................... Os dois tipos actuais de ratificao ............... A funo da ratificao de decretosleis ........ Ratificao e inconstitucional idade orgnica, Os efeitos da recusa de ratificao ........ ......... CAPTULO IV RELAOES ENTRE ACTOS LEGISLATIVOS Leis reforadas em sentido amplo e em sentido restrito Fora especfica de lei e leis reforadas ............................................... Leis reforadas e leis orgnicas ............................................................. 0 elenco das leis reforadas ................................................................. Anlise taxonmica ............... ................... ... ........................................... 0 contedo possvel das leis reforadas ............................................... As leis de bases e o seu desenvolvimento ........... ................................. Leis de enquadramento, leis de bases e leis de autorizao legislativa 0 referendo poltico vinculativo e os seus efeitos ...............................

426 Manual de Direito Constitucional 2. Leis gerais da Repblica e decretos legislativos regionais 111. Contexto sistemtico .............................................................................. 112. A dupla reserva de competncia ............................................................ 113. As leis gerais da Repblica ..................................................... .............. 114. 0 interesse especfico regional .............................................................. 115. Relaes entre leis gerais da Repblica e decretos legislativos regionais ......................... --------- -indices ndice de Autores. ndice Geral .......... Pgs. 381 385 389 395 401 413 421 EXECUO GRFICA COIMBRA EDITORA, LDA. Rua do Arnado 3000 COIMBRA