Direito Administrativo

DISCLAIMER
Estes apontamentos não dispensam o estudo dos manuais recomendados pelo

Professor Regente e Assistente.
DIREITO ADMINISTRATIVO
PROF. MARCELO REBELO DE SOUSA
Faculdade de Direito de Lisboa

Direito Administrativo - Lara Geraldes @ FDL
TOMO I
INTRODUÇÃO E PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
• A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Funções do Estado
Elementos:
• Povo
• Território
• Poder político
Fins:
• Segurança colectiva
• Justiça comutativa e distributiva
• Bem-estar económico, social e cultural
Meios:
• Estado-aparelho que prossiga os fins supra
Funções Primárias
Função política: actos que respeitam ao poder político e às relações deste com os
demais poderes do Estado.
Função legislativa: actividade de definição de princípios e de preceitos com eficácia
externa e com carácter regulador da vida colectiva.
• Situam-se num plano de paridade constitucional.
Funções Secundárias
Função jurisdicional: definida pela CRP [art. 202º-2] – “reintegração da paz jurídica”
[AFONSO QUEIRÓ].
Função administrativa: actividades públicas não definidas pelas demais funções do
Estado [critério negativo] e satisfação de necessidades colectivas, mediante a produção de
bens e a prestação de serviços [critério positivo].
• Subordinadas às funções primárias.
Função Administrativa Face às demais Funções
Função administrativa [vs função legislativa]:
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• Execução de opções políticas [vs elaboração de opções políticas].

• Semelhanças: funções exercidas mediante actos jurídicos gerais e abstractos
[regulamento e lei].
Função administrativa [vs função jurisdicional]:

• A aplicação da CRP e das leis é um meio para a prossecução do interesse
público [vs aplicação da CRP e das leis enquanto meio e fim].
• Interdependência [vs independência]
• Parcialidade [vs imparcialidade]
• Iniciativa [vs passividade]
• Amovibilidade [vs inamovibilidade]
• Responsabilidade [vs irresponsabilidade]
• Semelhanças: funções secundárias, subordinadas ao Estado.
A Administração Pública
AP em sentido material:
• Actividade administrativa concreta – satisfação de necessidades colectivas
através da produção de bens e da prestação de serviços.
• Ordem e segurança públicas
• Prestações aos particulares
• Direcção da vida social
• Obtenção de recursos materiais
• Gestão de meios materiais e humanos
• Limite: interesse público especificamente definido [art. 266º-1 CRP].
AP agressiva: intromissão na esfera dos particulares [vg expropriação].
AP prestacional: atribuição de vantagens aos particulares [vg subsídio].
AP infra-estrutural: relações jurídicas duradouras [vg plano urbanístico].
AP em sentido orgânico:
• Conjunto de pessoas colectivas que exercem a título principal a função
administrativa.
• Heterogeneidade: PC públicas + PC privadas
[Descaracterização da AP em sentido orgânico: tradicionalmente composta por PC
públicas. Progressivo alargamento e vinculação das PC privadas aos DLG do art. 18º CRP em
termos substancialmente diferentes do que os particulares].
• Pluralidade e atipicidade das entidades administrativas
• Interdependência: hierarquia
• Iniciativa: prossecução do interesse público sem solicitações
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• Parcialidade: prossecução do interesse público

• Amovibilidade: permanência nos órgãos não é indefinida
• Responsabilidade: disciplinar, civil e criminalmente
AP em sentido formal:
• Posição de supremacia e de autoridade da AP orgânica sobre os particulares.
• O DIREITO ADMINISTRATIVO
Conceito
DA: direito comum de todos os sujeitos jurídicos que exerçam a função

administrativa.
• DA organizacional: organização administrativa
• DA procedimental: formação de decisões administrativas
• DA relacional: relacionamento da AP com os particulares
Características
• Direito público [critério do interesse: prossecução interesse público]

• Conjunturalmente mutável [flutuações doutrinárias e ideológicas]
• Recente [Revolução Francesa]
• Fragmentário [não regula a função administrativa de forma global]
• Intencionalmente lacunar e aberto [margens de liberdade à AP]
• Parcialmente codificado [rigidez vs clareza e segurança jurídica]
Função
Função mista [objectivismo + subjectivismo] – MRS: prossecução do interesse

público + respeito pelas posições jurídicas dos particulares [art. 4º CPA].
Fontes
• CRP
• Direito internacional
• Direito comunitário
• Lei
• Regulamentos
• Costume
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• Jurisprudência e doutrina
• “Direito circulatório”: actos mediante os quais os superiores hierárquicos
fixam, vinculativamente para os subalternos, o sentido do exercício da MLD
ou a interpretação de normas.
Hierarquia das Fontes
• Lei
o Critérios: leis de revisão constitucional, leis de bases, leis reforçadas.
• Regulamentos [princípio da legalidade]
o Critérios: poderes de supremacia, leque de atribuições, hierarquia e
forma mais solene.
O DA na Ordem Jurídica
Direito Público:
• Direito constitucional: algumas normas são comuns ao DA. WERNER: o DA é
direito constitucional concretizado.
• Direito internacional: critério formal, como no DA.
• Direito penal: DA sancionatório [vg contravencional]. Mas o DA é preventivo, e
não repressivo.
• Direito judiciário: direito processual administrativo [contencioso] não é DA
porque os TA estão hoje integrados no poder judicial.
Direito Privado:
• Direito civil: a natureza fragmentária do DA leva a que algumas das suas
normas remetam para o regime de direito civil [art. 185º CPA].
• Direito comercial: DA condiciona o exercício de determinadas actividades
comerciais [vg licenciamento].
• Direito do trabalho: afinidades com o direito da função pública.
Aplicação do direito privado à AP: em situações de primazia do interesse público,

mesmo que apenas potencial, a AP deve reger-se pelo DA [sob pena de ilegalidade]. Só nas
restantes situações pode a AP optar pela submissão ao direito privado. M. J. ESTORNINHO:
“direito privado administrativo”.
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• CONDICIONANTES HISTÓRICAS DO DA
Tipos Históricos de Estado
Estado pré-constitucional: o feudalismo medieval levou à quase ausência de AP

estadual, então incipiente. As necessidades colectivas eram satisfeitas por instituições
religiosas. Evolução: Estado estamental --- Estado absoluto --- Estado de polícia [despotismo
esclarecido]. Concentração de poderes no monarca.
Estado liberal de direito: afirmação de DLG enquanto limite aos poderes públicos.
MONTESQUIEU: princípio da separação de poderes, entendido em termos rígidos. ROUSSEAU:
soberania popular [princípio da legalidade enquanto limite e fundamento da actividade
administrativa]. Contradições: subtracção da AP ao controlo dos tribunais.
Estado social de direito: com o fim da WWI esvaiu-se a ideia optimista liberal de uma
sociedade auto-ordenada. Consagração de DESC nas CRP pós-guerra [vg WEIMAR, 1919].
Alargamento das tarefas administrativas e evolução de uma AP agressiva para uma AP
prestacional. Reequação do princípio da separação de poderes, agora entendido de forma
flexível e historicamente mutável. Adopta-se o conceito de bloco de legalidade: a actividade
administrativa encontra-se limitada não apenas pela lei ordinária, mas por todos os factos
normativos que constituam seus parâmetros [vg CRP, regulamentos…]. O controlo jurídico do
exercício do poder público constitui função jurisdicional, e não administrativa.
Autonomização:
• Estado-providência: satisfação directa de necessidades colectivas de forma
mais ambiciosa que meras garantias de patamares mínimos de bem-estar.
• Hoje: Estado social pós-providência – administração infra-estrutural.
Estados de não-direito: consequência da crise do Estado liberal, a par do Estado

social de direito. Antiliberalismo, antidemocracia, totalitarismo.
• Estado socialista: ditadura do proletariado, socialismo, apropriação colectiva
dos meios de produção, apagamento das liberdades individuais. Expoente
máximo da AP: Estado é produtor e consumidor.
• Estado fascista: regime político ditatorial. A AP assume um papel muito
amplo em termos agressivos e prestacionais.
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Formas de Estado
Estados compostos ou complexos: vg Estados federais – pluralidade de AP estaduais

além da AP federal.
Estados unitários regionais: vg Portugal – regiões dotadas de autonomia política,

legislativa e administrativa, apesar de existir uma única AP estadual.
Estados unitários simples: a AP estadual é complementada por outras a que estejam

subjacentes autonomias de menor intensidade [vg autarquias].
Sistemas de Direito
Anglo-saxónico: importante papel do costume [common law], jurisprudência e

relativização da lei. HAURIOU [séc. XIX] fala em administração judiciária: submissão da AP a
um direito comum, tal como os particulares, e não a um DA. Os administrative tribunals são
órgãos administrativos independentes.
Romano-germânico: privilegia a lei como fonte do direito, minimiza o papel do

costume e circunscreve a jurisprudência à função meramente criativa. HAURIOU [séc. XIX]:
administração executiva – administração centralizada, imune ao controlo dos tribunais [tidos
por conservadores da ordem anterior] e posição de autoridade da AP face aos particulares.
Hoje: convergência entre os dois sistemas de direito, aproximação dos regimes

administrativos concretos.
Sistemas de Governo
Presidencialismo: PR é chefe de Estado e chefe do Gov/AP.

Parlamentarismo: o Gov/AP responde perante o Parlamento.
Semipresidencialismo: o Gov/AP responde perante o chefe de Estado e o
Parlamento.
Sistemas de Partidos
Partido único ou homogéneo: domínio administrativo desse partido.

Bipartidarismo perfeito: partidarização da AP.
Multipartidarismo: separação entre a orientação partidária e a AP.
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Regime Administrativo Português Actual
• Estado social de direito

• Estado unitário regional periférico
• Semipresidencialismo
• Multipartidarismo imperfeito
• Família romano-germânica
• Administração executiva mitigada
• Estado-membro da UE
• PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
Princípio da Separação de Poderes
Foi ultrapassado o entendimento rígido da separação dos poderes, próprio do Estado

liberal --- separação e interdependência de poderes.
Separação e interdependência de poderes: respeita ao posicionamento da AP face
aos órgãos que exercem as demais funções do Estado. Corolários:
• Separação dos órgãos administrativos e judiciais
• Incompatibilidade das magistraturas
• Independência recíproca da AP e da justiça
Administração e jurisdição:
• Reserva de jurisdição: reserva da função jurisdicional [art. 202º-1 CRP], por
maior adequação e legitimidade, preparação, imparcialidade e
independência.
• Reserva de administração: não reservada de forma expressa pela CRP, mas
deduz-se que os tribunais não possam fiscalizar o mérito da actuação pública
[art. 202º-2 CRP].A MLD administrativa apenas é fiscalizada pelos tribunais
quando envolva a violação da conformidade jurídica.
Administração e legislação:
• Reserva de legislação: princípio da legalidade – preferência de lei e reserva
de lei. Os regulamentos não consistem no exercício administrativo da função
legislativa.
• Reserva de administração: a maioria doutrinária e a jurisprudência
consideram que a reserva de administração não implica a existência de
limites à função legislativa – pelo contrário, esta poderia interferir no
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procedimento administrativo. Jurisprudência do TC já defendeu a

inexistência de uma reserva de administração. MRS discorda: tal seria
incompatível com a separação de poderes – a lei não pode “descer ao nível da
pura administração”. A AP é mais apta para o exercício dessas funções [art.
182º CRP].
Princípio da Desburocratização
Obsta a procedimentos administrativos longos, lentos, formalizados, complexos e

consequentemente pouco eficientes [art. 267º-1 CRP e 10º CPA].
Princípio da Aproximação da AP às Populações
As necessidades colectivas são melhor satisfeitas através de PC, órgãos e serviços

administrativos mais próximos das populações [art. 267º-1 e 2 CRP e 10º CPA].
• Descentralização: exercício da função administrativa é cometido a diversas
PC além do Estado-administração. Subsidiariedade [art. 6º CPR]. Limites:
tutela e superintendência.
• Desconcentração: as atribuições de uma PC devem ser repartidas por vários
órgãos da mesma PC. Limites: poder de direcção.
• Unidade da acção administrativa: a descentralização e a desconcentração
administrativas não podem levar à perda de unidade do Estado, mediante
pulverização de centros de decisão.
• Participação dos particulares na gestão da AP: colaboração da AP com os
particulares [apoio e estímulo, esclarecimento, arquivo aberto e informação]
e participação dos particulares na formação de decisões.
Princípio da Legalidade
Exprime a subordinação jurídica de todos os poderes públicos, entre os quais a AP.

Excepções:
• Estado de necessidade
• Actos políticos
• Poder discricionário
Dimensões:
• Preferência de lei
• Reserva de lei
o Precedência de lei
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o Reserva de densificação normativa
Preferência de lei: a lei prevalece sobre os actos administrativos, em caso de

conflito, e os últimos não podem contrariá-la [art. 266º-2 CRP e 3º CPA]. Actualmente, passou
a ser entendida enquanto “preferência da ordem jurídica globalmente considerada” [bloco de
legalidade] – lei, CRP, direito internacional, direito comunitário, costume, regulamentos…
MRS: “bloco de legalidade” não inclui actos administrativos não normativos nem contratos da
AP, porque o conteúdo de ambos pode ser modificado.
• São ilegais os actos administrativos que contrariem o bloco de
legalidade --- invalidade.
• Imposição de dever de eliminar as ilegalidades cometidas pela
AP.
Reserva de Lei: habilitação legal. As restrições de DLG [+ análogos] vg, têm de estar
expressamente previstas na lei [art. 18º-2 e 17º CRP].
• Precedência de lei: habilitação legal necessariamente anterior ao acto. DFA,

JOMI e GC – teoria da precedência total de lei, exigindo-se de um
fundamento legal específico para todo e qualquer regulamento e acto
administrativo não normativo [art. 112º-7 CRP]. MRS concorda mas
acrescenta: a AP pode actuar com fundamento directo na CRP.
• Reserva de densificação normativa: à teoria supra MRS acrescenta a

exigência de precedência total de lei suficientemente densificada. Uma
norma “em branco” permitiria à AP fazer virtualmente tudo. Exige-se
determinado grau de especificação e pormenorização [no limite, mediante
norma fechada]. A AP nunca é totalmente livre: o bloco de legalidade
constitui sempre fundamento.
Margem de livre apreciação: liberdade na apreciação de situações de facto, e não

liberdade de escolha. A doutrina clássica [S. CORREIA] reconduz a MLA à concretização de
conceitos indeterminados e à liberdade avaliativa [liberdade probatória e liberdade de
decisão]. Diz respeito à previsão [pressupostos].
• Conceitos indeterminados: incerteza e indeterminação.
MRS: a identificação das situações em que conceitos indeterminados
conferem MLA deve ter em conta a ratio da utilização do conceito, a
separação de poderes quando ponderada com DLG e a proibição do juiz em
fazer escolhas pela AP – usurpação de poderes.
• Liberdade avaliativa: o exercício de competências depende
da avaliação de situações de facto, pela AP. Não se confunde com nenhum
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dos conceitos supra, na medida em que ultrapassa a mera densificação de

pressupostos – avaliação é decisão.
Para MRS a MLA é também MLD, na medida em que da livre apreciação dos
pressupostos [MLA – previsão] depende a decisão administrativa [MLD – estatuição].
Margem de livre decisão: espaço de liberdade à AP conferido por lei e limitado pelo
bloco de legalidade, mediante liberdade de escolha entre alternativas juridicamente
admissões. A doutrina clássica [S. CORREIA] reconduz a MLD à discricionariedade. Não existe
controlo jurisdicional na medida dessa liberdade – esfera de mérito, ou redundaria em dupla
administração [art. 71º CPTA].
• Discricionariedade: escolha entre várias alternativas de actuação

juridicamente admissíveis [art. 174º-2 CPA]. SCHMITT considera existir
discricionariedade na estatuição [consequências] e [!] na previsão.
o Acção: agir ou não agir [permissão].
o Escolha: actuações alternativas predefinidas [“ou”].
o Criativa: criação da actuação alternativa concreta, dentro dos
limites jurídicos.
o Técnica: “discricionariedade imprópria” – a lei permite à AP a
opção por vários elementos técnicos, extra-jurídicos. STA
[verdadeira MLD] e DFA [sem controlo dos tribunais] vs MRS: não
admite a existência autónoma desta figura.
Autovinculação: a AP pode fixar critérios gerais e abstractos do exercício da sua MLD.

Pressupostos:
• A mesma competência do órgão que vai decidir
• A mesma forma do acto prometido
• Posse de todos os elementos de facto e de direito que assistam à decisão
Carece de imposição de limites, para não redundar em violações ao princípio da
legalidade [violação da vinculação legal ao exercício da MLD].
Limites à MLD: não constitui um espaço de total liberdade decisória.

• Vinculações legais
• Limites imanentes [internos, convergentes]: vg princípios da actividade
administrativa, pelo seu âmbito de operatividade.
Redução a zero da MLD: da incidência dos limites supra pode resultar que passe a
existir apenas uma decisão juridicamente admissível. O poder exercido deve ser tratado como
vinculado, nomeadamente para efeitos de controlo jurisdicional [art. 71º-2 CPTA].
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• PRINCÍPIOS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
Princípio da Prossecução do Interesse Público
Prossecução do interesse público primariamente definido pela CRP e objecto de

concretização pela lei – parcialidade [art. 266º-1 CRP e 4º CPA]. Não qualquer interesse
público, mas apenas aquele especificamente definido por lei para cada concreta actuação.
Caso contrário, a actuação padece de desvio de poder.
O conceito de interesse público é um conceito indeterminado, mas a AP deve
densificá-lo de harmonia com o dever de boa administração [art. 10º CPA] – esfera de mérito
da AP, fora do controlo jurisdicional.
Princípio da Protecção das Posições Jurídicas dos Particulares
Não se proíbe toda e qualquer afectação da esfera dos particulares, mas apenas a
violação das posições jurídicas dos mesmos [art. 266º-1 CPR e 4º CPA].
Princípio da Proporcionalidade
• Adequação/idoneidade
• Necessidade/indispensabilidade
• Razoabilidade/equilíbrio
A preterição de uma das três dimensões comporta violação do princípio da
proporcionalidade [art. 266º-2 CRP e 5º-2 CPA].
Princípio da Imparcialidade
Imposição de tratamento isento dos particulares, pela AP, e consideração e

ponderação dos interesses públicos e privados relevantes para cada concreta actuação [art.
266º-2 CRP e 6º CPA].
A AP é parcial na prossecução do interesse público, mas imparcial na ponderação dos
interesses públicos e privados em jogo.
Princípio da Boa Fé
• Primazia da materialidade subjacente

• Tutela da confiança
É fundamento da irrevogabilidade dos actos administrativos favoráveis válidos [art.
140º-1b CPA].
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Princípio da Igualdade
Justiça distributiva [“dar a cada um o que lhe é devido”], ARISTÓTELES [art. 266º-2
CRP e 5º-1 CPA].
Princípio da Justiça
Conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico. Deste princípio advêm todos

os outros. Foi objecto de um progressivo esvaziamento [art. 266º-2 CRP e 6º CPA].
Princípio da Decisão
• Apresentação de uma pretensão subjectiva

• Competência do órgão
• Impedir pedidos absolutamente idênticos [art. 9º-2 CPA]
Princípio da Gratuidade
A solicitação administrativa do pagamento de qualquer taxa só poderia ocorrer

mediante expressa habilitação legal [art. 11º CPA].
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TOMO II
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
• TEORIA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Conceitos
Interesse público: interesse social cuja prossecução corresponde ao exercício da

função administrativa.
PC pública – prossegue o interesse público de forma:
• Imediata: pela própria PC
• Necessária: a PC existe para a prossecução desse fim
• Originária: e não por transferência, delegação ou concessão
PC directamente dependentes do Estado-administração: prosseguem fins do Estado

assimiláveis aos organismos do próprio Estado-administração [administração directa].
PC indirectamente dependentes: prossecução de fins do Estado, como se fosse
próprios [administração indirecta].
PC autónomas: prosseguem fins próprios, independentemente dos fins do Estado
[administração autónoma].
PC privadas: podem exercer, de forma imediata, a função administrativa [vg

concessão] ou colaborar em tarefas administrativas, de forma mediata [“auxiliares da
administração”, não integram a AP].
Tradicionalmente a AP em sentido orgânico era constituída apenas por PC de direito
público. Hoje, inserem-se na AP as PC privadas que exercerem de forma imediata a função
administrativa [sem ser necessária nem originária]. Aos casos de verdadeira privatização
material da função administrativa a doutrina apela de “fuga para o direito privado”.
Competência: SJ activa funcional – prossecução dos concretos fins de interesse

público e não de interesses próprios dos titulares da PC [art. 112º-7 CRP].
Princípio da legalidade da competência: reserva de lei – a competência não se
presume [art. 29º-1 CPA].
• Fixação de competência [art. 30º-1 CPA]
• Questões prejudiciais [art. 31º CPA]
• Conflitos de competência [art. 32º, 42º e 43º CPA]
• Incompetência [relativa – anulabilidade, absoluta – nulidade, art. 133º e 135º
CPA]
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• DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
Modalidades de desconcentração
• Hierarquia administrativa
• Coadjuvação
• Delegação de poderes
• Delegação tácita
Hierarquia
Hierarquia administrativa: escalonamento piramidal de um conjunto de órgãos e

agentes administrativos pertencentes à mesma unidade de atribuições. Preconiza uma relação
de supra-infraordenação. O superior hierárquico exerce poderes de direcção sobre o
subalterno.
A maioria doutrinária defende que o princípio da legalidade caracteriza de forma
imperfeita a hierarquia administrativa. MRS critica, sustentando que a reserva de lei se
aplica integralmente à relação hierárquica, carecendo sempre de habilitação legal – princípio
da legalidade da competência.
Superior hierárquico: poderes de direcção traduzem-se na emissão de comandos

vinculativos nas matérias de serviço sob a forma de ordens e de instruções. O efeito é
meramente interno [art. 271º-2 e 3 CRP, 3º e 10º EDFAAP].
• Ordens: casos individuais e concretos – mais intensas
• Instruções: termos gerais e abstractos
• Directivas vinculativas: vinculam o subalterno quanto ao objectivo, dando-
lhe escolha dos meios.
• Não há limites quanto a: extensão, intensidade e densificação.
• Limites: princípio da legalidade [comandos ilegais] e legitimidade. Se
violados, o subalterno pode desobedecer e inverter a lógica de supra-
infraordenação.
Poderes eventuais:
• Inspecção [fiscalização da actuação do subalterno]
• Supervisão [revogação ou suspensão dos actos]
• Substituição [em caso de omissão contrária à legalidade]
• Decisão de recursos hierárquicos [impugnação dos actos]
• Decisão de conflitos de competência [entre subalternos]
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• Disciplinar [sanções]
Subalterno: dever de obediência traduz-se na necessidade de acatamento de ordens

e de instruções em matéria de serviço, desde que as mesmas revistam de forma legal.
Deveres eventuais:
• Imparcialidade
• Isenção
• Zelo
• Lealdade
• Sigilo
• Correcção
• Assiduidade
• Pontualidade
Coadjuvação
Coadjuvação: RJ interorgânica criada por lei [princípio da legalidade da

competência] nos termos da qual um órgão coadjutor ou adjunto fica incumbido de auxiliar
um órgão coadjuvado pertencente à mesma PC. Está sujeita ao regime geral da DP. MRS:
colaboração auxiliar entre órgãos.
Delegação de Poderes
DP: desconcentração administrativa derivada, porque não decorre directamente da

lei, mas sim de um acto administrativo habilitado por esta. Ao contrário do art. 35º CPA, MRS
considera poder haver DP entre órgão e agente ou entre agentes da mesma PC [relação
interorgânica]. Consiste num acto administrativo constitutivo de uma RJ, depende da decisão
discricionária do delegante e os efeitos são imputados na esfera do delegado [competência
eventual].
Distingue-se de:
• Suplência: substituição de um titular de um órgão, a título temporário [art.
41º-3 CPA].
• Substituição primária: exercício excepcional da competência de um órgão
por outro.
• Representação: RJ interorgânica ou intersubjectiva que postula a prática de
actos em nome e em vez do representado.
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Regime jurídico: a DP não compreende o poder de direcção [salvo instruções, porque

são gerais e abstractas], o poder disciplinar nem o dever de obediência. Elementos:
• Norma de habilitação: identificação positiva, expressa e taxativa do órgão
[ou agente!] delegante e delegado e da competência a delegar --- ilegalidade.
• Delegante e delegado: se o acto tiver eficácia externa, o delegante tem que
ser um órgão, e não um mero agente. MRS não considera possível a DP de um
agente num órgão, subvertendo a lógica de supra-infraordenação.
• Competência delegável: limites – separação de poderes [art. 111º-2 CRP] e
competências alheias ao delegante.
• Acto de delegação: acto administrativo unilateral e discricionário. Relação
de confiança que cessa com mudança de identidade [art. 40º-b CPA].
• Publicação do acto: art. 37º-2 e 130º-2 CPA.
Delegante:
• Perde a competência delegada
• Poder de quase-direcção [meras instruções, e não ordens, sobre o modo de
exercício dos poderes delegados, art.39º-1 CPA].
• Poder de avocação [exercer a competência delegada num caso individual e
concreto, art. 39º-2 CPA].
• Poder de supervisão [revogação e suspensão, art. 39º-2 e 142º CPA]
• Poder de substituição primária e secundária [art. 147º CPA].
• Poder de inspecção: fiscalização
• Poder de decidir recursos hierárquicos impróprios: o recurso de actos
delegados é sempre impróprio [art. 158º-2b e 176º-1 CPA].
• Poder de autorizar o delegado a subdelegar [art. 36º-1 CPA].
• Poder de revogar o acto de delegação [art. 40ºa CPA] – expressa, sem
fundamentação.
Delegado:
• Efeito permissivo [art. 35º CPA]
• Efeito impositivo: competência irrenunciável e inalienável [art. 29º CPA].
• Efeitos imputados na sua esfera jurídica
• Poder de revogação dos actos praticados [art. 142º-2 CPA].
• Poder de subdelegação: autorização legal/delegante [art. 36º-1 CPA].
• No âmbito da DP o subalterno/delegado deixa de estar sujeito aos poderes
hierárquicos do superior/delegante.
• O delegado deve fazer referência expressa do uso da delegação
[incompetência relativa], para informação dos interessados na impugnação do
acto em sede de recurso hierárquico impróprio [art. 38º e 158º-2b CPA].
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Extinção da DP: por revogação [pelo delegante] ou caducidade [por suplência,

revogação/modificação da norma de habilitação, transferência legal de competência, decurso
do prazo, art. 30º-2 e 40ºb CPA].
Subdelegação: acto de DP de segundo grau [art. 36º-2 CPA]. Podem ser consecutivas
e ilimitadas mas carecem de autorização do delegante. É permitida, salvo quando excluída
por lei. Em subDP consecutiva [remota] a autorização pode ser presumida – crítica de MRS:
estas subDP contradizem o carácter de confiança da DP.
Natureza jurídica do acto da DP:

• M. CAETANO: acto de delegação é uma autorização.
• DFA: acto de delegação é uma transferência de competências.
• P. OTERO: acto de delegação tem natureza mista.
• MRS: acto de delegação é um acto competencial de duplo efeito – transfere a
titularidade da competência, não cria competência prévia à DP no delegado e
activa poderes, na esfera do delegante, relativamente indelegáveis.
Delegação Tácita
Delegação tácita: a lei atribui uma competência a certo órgão, mas considera-a
“delegada” noutro. Desconcentração originária directamente da lei. “Ficção de DP”.
• DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Modalidades de descentralização:
• Devolução de poderes
• Privatização formal/material
• Administração autónoma
• Regiões autónomas
• Delegação inter-subjectiva
Poderes administrativos do Estado-administração: art. 199d CPR

• Administração directa:
o Direcção [ordens ou instruções, poder sujeito a reserva de lei].
o Superintendência
o Tutela
• Administração indirecta:
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o Superintendência [orientação da actuação das PC e definição

de objectivos através de directivas – definição dos objectivos e
não dos meios, e recomendações – meros conselhos quanto à
conduta a adoptar, sem vinculação].
o Tutela
• Administração autónoma:
o Tutela [controlo administrativo da gestão da PC tutelada,
pública ou privada, desde que integrada na AP – sujeito a reserva
de lei].
• de legalidade: conformidade dos actos com o bloco de
legalidade
• de mérito: conveniência e oportunidade dos actos
• faculdades: inspectiva, integrativa, autorizativa,
*sancionatória, *supervisiva/revogatória, *substitutiva
[*inconstitucionais, segundo MRS e DFA].
Devolução de Poderes
Devolução de poderes: modalidade de descentralização originária que postula uma

RJ intersubjectiva de atribuições entre PC. Resulta imediatamente da lei. RJ constituída por
lei que cria uma PC pública para prosseguir as atribuições de outra em nome próprio, mas no
interesse da PC originalmente titular. A PC originalmente titular apenas exerce
superintendência e tutela sobre a nova PC.
O conteúdo da RJ é definido por lei e disciplinado por normas de direito público.
Situações anómalas de “quase-hierarquia”: devolução de poderes com submissão ao

poder de direcção, de superintendência e de tutela.
Privatização Formal/Material
Privatização formal: implica a criação de uma PC, formalmente de direito privado

mas materialmente administrativa, para prosseguir as atribuições de outra PC, mediante
controlo por uma entidade administrativa.
O conteúdo da RJ é definido por lei, contrato societário ou associativo e disciplinado
por normas de direito privado.
Privatização material: criada por lei ou contrato administrativo, a fim de cometer o

exercício da função administrativa a uma PC formal e materialmente privada [vg hospitais
privados]. Implicitamente sujeita a poderes de tutela e de superintendência [art. 267º-6
CRP], embora a PC privada não esteja vinculada à prossecução do interesse público.
19
Administração Autónoma
Administração autónoma: PC pública prossegue fins próprios de forma não

instrumental em relação ao Estado, autonomamente. RJ constituída por lei [reserva de lei] de
supra-infraordenação mitigada, dada a prossecução de fins próprios. Apenas poder de tutela:
legalidade. A tutela de mérito só é possível nas universidades.
• Autarquias locais: grau mais elevado e auto-administração.
• Universidades públicas: prosseguem fins próprios e do Estado.
• Associações públicas: prosseguem fins próprios e do Estado.
Regiões Autónomas
Autogoverno: prossegue fins próprios de forma não institucional, mas com sujeição
primária ao interesse público numa RJ que não é de supra-infraordenação. As regiões
autónomas, vg, são dotadas de autonomia administrativa, política e legislativa.
Delegação Inter-subjectiva
Delegação inter-subejctiva: estruturalmente idêntica à DP, mas entre órgãos de PC

distintas. Exige norma habilitante mas aceitação por parte do delegado.
• O ESTADO-ADMINISTRAÇÃO
Estado
Estado: PC de direito público, de substrato pessoal e dotada de personalidade

jurídica. As suas atribuições encontram-se previstas na CRP e na lei e não compreendem
atribuições secundárias/auxiliares [MRS].
• Governo: dirige a actuação dos demais órgãos e serviços. Dispõe de poderes
de supremacia – direcção, superintendência e tutela.
• Ministérios: director geral, director de serviço, chefe de repartição,
secretário-geral …
• Serviços: AP periférica do Estado.
• Órgãos de vocação geral: vg provedor, AACS …
20
TOMO III
ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
• ACTO ADMINISTRATIVO
• REGULAMENTO
Conceito
Regulamento: decisão de um órgão da AP que, ao abrigo de normas de direito

público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas [art. 120º CPA].
• Decisão: acto positivo, imaterial e unilateral
• Órgão da AP: acto da AP
• Normas de direito público: acto de gestão pública
• Efeitos jurídicos: acto jurídico
• Gerais e abstractas: acto normativo/normas jurídicas
Regulamento e lei: função administrativa vs função legislativa, primária. O

regulamento não está abrangido pelo art. 112º-1 CRP, pelo que se exclui do conceito material
de lei.
Regulamento está sujeito ao princípio da legalidade:

• Preferência de lei – consequências:
o Ilegalidade --- invalidade. Regulamentos delegados são proibidos [art.
112º-5 CRP] vs deslegalização: abaixamento de grau hierárquico de
uma disciplina normativa até então constante de lei, acompanhado de
habilitação legal para o efeito – admitida pela CRP, salvo em matérias
sujeitas a reserva de lei.
o Lei posterior revoga regulamento contrário.
o Revogação/cessação de lei habilitante implica a cessação de vigência
do regulamento, por caducidade, excepto se salvaguardado por lei.
o Interpretação da lei conforme com a CRP.
o Regulamentos ilegais devem ser desaplicados pelos tribunais [art. 204º
CRP] e são susceptíveis de impugnação contenciosa ou de ilegalidade
com FOG [art. 72º, 73º-2 e 76º CPTA e 268º-5 CRP].
• Reserva de lei – consequências:
o Habilitação por lei é necessária, podendo variar o grau de densidade
normativa.
21
o Proibição de regulamentos retroactivos implica uma habilitação

específica [vs DFA].
Hierarquia dos Regulamentos
Hierarquicamente diferenciados entre si [art. 241º CRP]:

• Critério da posição do órgão emissor:
o Gov, órgão superior da AP
o Órgãos supraordenados: superior hierárquico, delegante,
superintendente, órgão tutelar
o Órgãos infraordenados
• Critério do âmbito geográfico:
o PC de âmbito territorial mais amplo
• Critério da forma:
o Forma mais solene
Os critérios de hierarquia regulamentar não são, todavia, absolutos. Os regulamentos
dos órgãos das RA habilitados por DLR não estão hierarquicamente subordinados aos
regulamentos estaduais, vg. Por seu lado, o regulamento mais solene emitido pelo secretário
de Estado não prevalece, todavia, sobre o regulamento menos solene emitido por um
Ministro.
Aproximação do regime do regulamento ao do acto administrativo, em detrimento da

lei, mediante integração de lacunas.
Fundamentos e Funções
Fundamentos:
• Limites da função legislativa
• Princípio da legalidade – reserva de lei, precedência total de lei
• Princípio da separação de poderes
Funções:
• Execução das leis
• Complementação das leis
• Dinamização global da ordem jurídica [introdução de disciplinas jurídicas
materialmente inovatórias].
Quanto ao âmbito de eficácia os regulamentos podem ser:
22
• Internos: organização e funcionamento da PC a que pertence o órgão de que

emanam.
• Externos: produção de efeitos jurídicos fora da PC a que pertence o órgão de
que emanam.
Procedimento Regulamentar
Regime dos art. 115º-118º CPA aplica-se apenas aos regulamentos externos. O modo
de produção dos regulamentos internos é desformalizado.
• Iniciativa [art. 54º CPA]: pública [abertura do procedimento] ou privada
[petição, art. 115º CPA].
• Preparação do projecto de regulamento: fase desformalizada que se
aproxima da fase de instrução [diligências administrativas, art. 86º-97º CPA, e
nota justificativa fundamentada, art. 116º CPA].
• Participação dos interessados: audiência [art. 117º CPA] e apreciação
pública, mediante opinião de qualquer pessoa [art. 103º CPA]. Modificação
essencial implica nova audiência/apreciação pública.
• Conclusão: com aprovação do regulamento [decisão ou deliberação] ou sem
aprovação do regulamento [vg arquivo da petição].
Interpretação: aplicam-se as regras de interpretação da lei.
Requisitos
Requisitos de existência [implicam inexistência jurídica]:

• Acto jurídico imaterial, unilateral, normativo, de administração e de gestão
pública.
• Requisitos específicos dos decretos regulamentares: promulgação e referenda
[art. 134ºb e 140º CRP].
Requisitos de legalidade:
• Subjectivos: competência e idoneidade do autor
• Objectivos:
o Materiais: conteúdo, objecto e pressupostos de facto e de direito.
Possibilidade e inteligibilidade, sem versarem sobre matéria de
reserva de lei nem contrariarem o bloco de legalidade.
o Formais: forma exigida pela CRP e pela lei, forma escrita
[regulamentos externos] e oral [internos], formalidades previas
[audiência de interessados, consulta pública e nota justificativa],
23
indicação da lei regulamentar ou da lei que define competência para

a sua emissão [*], proibição de revogações tácitas [*] [regulamentos
têm de indicar expressamente as normas a revogar, art. 119º-2 CPA] e
cumprimento do prazo [art. 58º CPA, por analogia]. [*]: implica
inconstitucionalidade formal [art. 112º-7 CRP].
o Funcionais: interesse público definido por lei – respeito pelo princípio
da imparcialidade: ponderação de todos os interesses públicos
relevantes.
Ilegalidade e Invalidade
Regulamentos ilegais --- invalidade.

Desvalores:
• Inconstitucionalidade --- nulidade.
• Violação de lei --- nulidade [art. 112º-5 CRP, implicitamente].
• Violação de parâmetros infralegais da actividade administrativa [vg violação
de regulamentos hierarquicamente superiores --- nulidade, total ou parcial].
Os actos administrativos só admitem nulidade total [art. 137º-1 CPA].
Irregularidade
Razões: carácter meramente interno da formalidade preterida. Nulidade seria uma

consequência manifestamente desproporcionada [vg falta de indicação expressa das normas
revogadas, art. 119º-2 CRP].
Produzem-se os efeitos visados mas pode haver lugar a consequências disciplinares.
Eficácia e Vigência
Produção de efeitos só depois do seu conhecimento pelos destinatários. O

conhecimento não tem que ser individual, ou seria inviável. Recurso a publicação [no DR, art.
119º-1h CRP -- ineficácia] ou mera publicidade [vg PC de administração estadual].
Ausência de suspensão: requisito negativo de eficácia.
• Eficácia suspensiva administrativamente [art. 119º-1 CPA]
• Eficácia suspensiva jurisdicionalmente [art. 130º CPA].
Regulamentos internos: é requisito de eficácia, no mínimo, a possibilidade de
conhecimento pelos destinatários.
Cessação de Vigência
• Revogação [vg superveniência de uma lei ou regulamento superior]

• Caducidade [vg superveniência de um facto]
24
• Declaração de ilegalidade com FOG, jurisdicional ou administrativa [art. 72º e

76º CPTA].
• CONTRATO ADMINISTRATIVO
Conceito
Contrato administrativo: acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou

extinta uma relação jurídica administrativa [art. 178º-1 CPA].
• Acordo de vontades: acto positivo, imaterial e bilateral [vs acto
administrativo e regulamento].
• Constituição, modificação ou extinção de uma RJ: entendido com cautela – o
âmago não está na “constituição…”, mas sim na produção visada de efeitos
sobre RJ administrativas.
• RJ administrativa: SJ plurilateral atinente a atribuições da AP prosseguidas
através de meios de direito público [art. 212º-3 CRP].
Limites:
• Princípio da legalidade: reserva e preferência de lei.
Habilitação genérica: entende-se que abrange a permissão de celebração de
contratos substitutivos de actos administrativos [art. 179º CPA].
Contrato administrativo vs contrato de direito privado da AP: a distinção é

irrelevante para efeitos de delimitação de competências entre jurisdição administrativa ou
comum, art. 4º-1 b] e] f] CPTA – o legislador foi influenciado pela tese da unidade da
natureza de toda a contratação administrativa, de M. J. ESTORNINHO.
MRS: nenhum dos critérios identificadores propostos pela doutrina procede. Sugere a
prossecução directa e imediata do interesse público, surgindo a AP numa relação de
supremacia.
Aproximação do regime dos contratos administrativos e dos contratos de direito
privado:
• Eliminação da autotutela executiva da AP em sede de execução contratual
[art. 187º CPA].
• Remissão para normas do CC [art. 185º-2,3 b CPA]
Contratos da Administração
Contratos da AP [envolvem o exercício da função administrativa]:

• Contratos administrativos
• Contratos de direito privado
25
Regime: DA, ainda que não integral.

Razões:
• Fase pré-contratual: DA [escolha do co-contratante, vg].
• Aspectos objectivos: materiais e funcionais – grau mínimo de regulação pelo
DA e sujeitos aos princípios fundamentais de DA.
• MRS: o regime material de DA dos contratos de colaboração da AP abrange os
poderes administrativos de autoridade na execução do contrato [art. 180º
CPA] – necessidade de universalização dos poderes de autoridade da AP em
sede de execução contratual.
• DA é direito comum da função administrativa e as normas de direito privado
devem ser teleologicamente mediadas pelos seus princípios.
• Movimento de assimilação, pelo direito público, da actividade contratual da
AP [art. 4º CPTA].
Graus de Administrativização dos Contratos da AP
Conclui-se existir reserva de DA em matéria de contratos da AP. O regime jurídico não

é, contudo, idêntico: existem vários graus de administrativização [extensão aplicável de DA].
• Grau mais elevado: contratos da AP tradicionais [art. 178º-2 CPA e 4º-1f
ETAF].
• Grau intermédio: contratos de direito privado, vg locação e aquisição de bens
e serviços [art. 180º CPA e 4º-1e ETAF].
• Grau mais restrito: contratos de direito privado que não envolvem a
aquisição onerosa de bens e serviços [vg doação], art. 180º CPA e 4º-1 e] f]
ETAF a contrario.
Todos os contratos da AP prosseguem o interesse público e este deve prevalecer sobre
os interesses privados com ele conflituantes. Todos estão sujeitos ao DA.
Na sua generalidade, os contratos da AP tradicionalmente entendidos como de direito
privado devem hoje ser considerados contratos administrativos [prossecução de atribuições
administrativas].
O reconhecimento da inclusão de PC de direito privado na AP orgânica assegurou a
sobrevivência do contrato de direito privado da AP:
• PC privadas que integram a AP – EP stricto sensu.
• PC direito público com capacidade jurídica predominantemente de direito
privado – EPE.
• Contratos que sejam inexequíveis ou de execução instantânea, sem despesa
pública – vg doação.
Contratos Substitutivos de Actos Administrativos
26
A AP pode optar pela celebração de um contrato em vez da prática de um acto?

R: Sim, e não requer habilitação específica para o efeito. Basta a habilitação
genérica constante do art. 179º CPA.
Excepções, mediante fundamentação [art. 124º-1d CPA]:
• Proibição pela lei
• Quando a natureza das relações a estabelecer o impeça
Contratos Administrativos Intraprocedimentais
Acordos pelos quais a AP e os interessados fixam o objecto e o conteúdo do acto

administrativo que constituirá a decisão final do procedimento. Admissíveis e limitados pelo
art. 179º-1 CPA. Conteúdo materialmente similar ao dos contratos-promessa do direito civil. A
AP fica vinculada a exercer a sua MLD de determinado modo.
Distinguem-se dos contratos substitutivos supra porque os últimos são celebrados em
vez da decisão final [contratos decisórios].
Tipos de Contratos Administrativos
Tipos clássicos, enumeração exemplificativa do art. 178º-2 CPA:

• A] execução da obra pública mediante um preço [art. 2º-3 RJEOP].
• B] execução da obra pública mediante um direito de exploração [art. 2º-4
RJEOP].
• C] gestão de um serviço público [contrato nominado atípico, art. 1º-6 RJEOP].
• D] gestão e exploração económica de bens do domínio público.
• E] aproveitamento para fins particulares de bens do domínio público.
• F] exploração de um casino de jogo.
• G] entrega regular à AP dos bens necessários ao funcionamento de um serviço
público.
• H] contrato de transporte, de provimento, etc…
Contratos em legislação avulsa: contratos de locação e de aquisição de bens.
Procedimento
Envolve necessariamente a prática de actos administrativos. A invalidade dos actos

administrativos pré-contratuais envolve a invalidade consequente do contrato que deles
dependa [art. 185º-1 CPA].
A celebração de contratos administrativos é, em regra, precedida de um
procedimento administrativo pré-contratual.
27
Princípios fundamentais [art. 7º-15º RJDPCP – despesas públicas e contratação

pública, regime aplicável a toda a contratação administrativa]:
• Legalidade
• Prossecução do interesse público
• Transparência e publicidade
• Igualdade
• Concorrência
• Imparcialidade
• Proporcionalidade
• Boa fé
• Estabilidade
• Responsabilidade
Regime Jurídico
Aplicam-se as disposições do procedimento administrativo [art. 181º CPA].

MRS: remissão manifestamente insuficiente. Propõe interpretação correctiva, para
aplicar somente as disposições relativas a:
• Princípios do procedimento
• Requerimentos
• Notificações
• Prazos
Nenhuma das disposições supra incide especificamente sobre tramitação
procedimental.
Obrigatoriedade de concurso público, art. 183º CPA: MRS propõe interpretação

restritiva – aplicar-se-ia somente a contratos de colaboração [art. 182º CPA]. Importa
distinguir:
Procedimentos pré-contratuais de contratos administrativos:
• De colaboração: desempenho regular de atribuições administrativas [art.
182º CPA + RJDPCP]. Só a estes se aplica a norma do art. 183º.
• De atribuição: outorga, pela AP, de uma vantagem.
• De coordenação: ente PC públicas, na prossecução das suas atribuições.
• Substitutivos: art. 179º-1 e 181º CPA.
Manifesta inadequação de uma regra absoluta de obrigatoriedade de concurso
público.
Requisitos
28
Requisitos de existência: exigências relativas aos aspectos estruturais do conceito de

contrato administrativo [art. 178º-1 CPA].
• Acto jurídico positivo, imaterial, bilateral, não normativo, praticado por um
órgão da AP, no exercício da função administrativa.
• Exemplos de inexistência: usurpação de funções públicas, dissenso.
Requisitos de legalidade:
• Subjectivos: competência [art. 62º RJDPCP], capacidade [art. 67º CPA],
vontade, idoneidade [ausência de impedimentos, art. 44º CPA]
• Objectivos:
o Materiais: pressupostos de facto e de direito [art. 179º-1 CPA],
possibilidade e legalidade do objecto e do conteúdo [art. 179º-2 e 64º
CPA].
o Formais: por escrito [art. 59º-61º e 184º CPA].
o Funcionais: prossecução do concreto interesse público definido pela
lei [art. 64º-2CPA].
Vícios
Preterição de requisitos de legalidade --- vícios:

• Próprios [do próprio contrato]: incompetência, idoneidade, forma…
• Consequentes [do acto que lhes subjaz]: art. 133º-2i CPA.
• A Teoria dos vícios do acto administrativo não se aplica.
Cumprimento
Dever de cumprimento: pacta sunt servanda [art. 186º-2 CPA]. Quando violado, dá azo
a responsabilidade civil contratual.
Execução
Poderes administrativos na fase de execução do contrato:

• Fiscalização
• Direcção
• Modificação unilateral
• Rescisão unilateral
• Sanção
Poderes irrenunciáveis pela AP [art. 180ºCPA] --- inconstitucionalidade por violação do
princípio de prossecução do interesse público.
29
Restrição da autotutela declarativa e executiva da AP em sede contratual. Mas a AP

tem ainda poderes de autoridade sedeados nos poderes supra.
Modificação: art. 68º RJDPCP.

Extinção: art. 37º-2h e 41º-2 CPTA.
30
TOMO IV
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
• REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Antecedentes
Reforma do ETAF: imprescindível para libertar o STA do número excessivo de

competências [art. 212º CRP com a RC 1989]. A antiga lei do processo dos TA preconizou uma
reforma transitória, de alcance limitado: as garantias constitucionais de acesso à justiça e de
tutela jurisdicional dos particulares foram impossibilitadas pela tradição do Estado Novo.
DFA: a reforma introduz um “novo contencioso administrativo”, mas nem por isso
consagra um modelo subjectivista de justiça administrativa – não elimina a amplitude do
controlo da legalidade.
CPTA, art. 2º: equilíbrio entre subjectivismo [pretensões dos particulares, art. 268º-4
CRP, análogo a DLG] e objectivismo [protecção da legalidade/interesse público].
• Legitimidade activa
o Acção popular [art. 9º-2 CPTA]
o Acção pública [art. 40º-1b e 2cd CPTA]
o Condenação da AP [art. 68º-1c CPTA]
• A legitimidade para impugnar actos administrativos não tem necessariamente
que se basear na ofensa de um interesse legalmente protegido [art. 55º-1a
CPTA].
Resolução de litígios: o novo modelo não assenta na clássica perspectiva segundo a

qual o contencioso administrativo teria sempre por objecto dirimir litígios entre particulares
e entidades públicas – inclui apreciação e resolução de litígios inter-administrativos [interesse
público vs interesse público], art. 112º, 120º CPTA.
• O NOVO ETAF
Aspectos Estruturais
Constitucionalização da jurisdição administrativa [art. 212º CRP, com a RC de 1989 e

art. 4º ETAF] – antes: TA eram órgãos independentes, pertencentes à AP. Hoje são
verdadeiros tribunais, integrados no poder judicial. Valorização da justiça administrativa.
31
Consequências:
• O âmbito da jurisdição administrativa não pode continuar a ser definido em
termos residuais, mas sim pela positiva. DFA: a apreciação jurisdicional das
questões materialmente administrativas não deve ser subtraída aos TA, para
ser atribuída a outros tribunais.
• A constitucionalização da jurisdição administrativa exige a criação das
condições necessárias ao progressivo alargamento do âmbito da jurisdição
administrativa. Pressupõe reforço das estruturas administrativas, mediante
rede de TA [maior proximidade às populações] e meios processuais
indispensáveis.
Competência dos TA
Alargamento do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º ETAF]:

• Fiscalização da legalidade dos actos materialmente administrativos
praticados por órgãos não administrativos do Estado ou das RA. Excepto:
actos materialmente administrativos praticados pelo presidente do STJ e do
CSM e actos praticados no exercício de outras funções, que não a função
administrativa.
• Processos intentados contra entidades públicas que se dirijam a promover
a prevenção, cessação ou perseguição judicial de infracções cometidas
conta valores e bens protegidos pela CRP [vg ambiente – parcialmente
derrogado: questões ambientais pertencem à jurisdição administrativa e não
aos tribunais judiciais, TEIXEIRA DE SOUSA].
• Processos de execução das sentenças proferidas pelos TA.
• Adjudicação do bem expropriado, quando haja lugar à sua reversão
[competência que não resulta articulada do ETAF].
• Responsabilidade civil e contratos [*].
Responsabilidade Civil e Contratos [*]
Responsabilidade civil extracontratual:

• Actuação de gestão pública
• Actuação de gestão privada
• Contratos administrativos
• Contratos de direito privado da AP
Solução: propostas de lei do Gov sugerem o critério objectivo da natureza da
entidade demandada. Assim, se a entidade demandada for uma entidade pública, a
competência é dos TA.
32
DFA e M. J. ESTORNINHO: critério independente do regime/direito aplicável,

sustentado a partir da definição do âmbito da jurisdição administrativa, pela CRP [“relações
jurídicas administrativas e fiscais”]. Mas este critério não se deve basear num dogma: a
reserva de competência não é absoluta. O legislador tem uma certa liberdade de
conformação [SÉRVULO CORREIA].
Critério legal: art. 4º-1gh ETAF – questões que envolvam PC de direito público, por
danos resultantes do exercício das funções administrativa, legislativa e judicial [excepto art.
4º-3a, erro judiciário]. Critério independente de actuação de gestão pública ou privada.
Responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados [art. 4º-1i]. Problema:
entidades públicas sob formas privadas – DFA: equivalem a entidades públicas.
Relações contratuais: o art. 4º ETAF é omisso. Só consagra estas propostas no

domínio da responsabilidade civil.
Solução: segundo proposta de lei do Gov os TA são competentes em relação à
interpretação, validade e execução de todos os contratos celebrados por PC de direito
público, independentemente do regime.
Actos pré-contratuais e contratos celebrados entre entidades de direito privado:
• Contrato
• Regime contratual
• Procedimento pré-contratual: só neste caso é que a competência pertenceria
aos TA.
DFA: a transferência para a jurisdição administrativa da apreciação de litígios
emergentes de todas as relações contratuais que envolvessem PC de direito público não é
desconforme com o art. 212º-3 CRP. O argumento da eventual desconformidade levou o
legislador a adoptar uma terceira via:
Duplo critério [art. 4º-1ef ETAF]:
• Critério do procedimento pré-contratual: tanto podem estar em causa
contratos celebrados por PC de direito público ou sob forma privada.
• Critério do regime substantivo: procurou-se densificar o conceito de contrato
administrativo, fazendo-se referência aos contratos de objecto passível de
acto administrativo [critério da tipicidade]. Também podem estar em causa
PC públicas sob forma privada. Os contratos administrativos atípicos sem
objecto passível de acto administrativo regem-se pelo art. 1º-1 e 212º-3 CRP.
Cabe aos TA apreciar a invalidade de quaisquer contratos, administrativos ou de
direito privado, que directamente resultem da invalidade do acto administrativo subjacente.
Instâncias dos TA
Antes da reforma verificava-se uma situação de pirâmide invertida: existiam mais

juízes no STA do que nos TA de círculo.
33
1996: número excessivo de competências atribuídas ao TCA --- bloqueio, alastrado ao

STA, por recurso. STA e TCA dispunham então de um vasto leque de competências para julgar
em primeira instância.
Nova reforma: o julgamento em primeira instância deve agora pertencer a tribunais
de plena jurisdição [TA de círculo] --- maior celeridade.
Competência reservada ao STA: acções/omissões do PR, AR, P.AR, CM, PM, P.TC,
P.STA […] + processos eleitorais e acções de regresso.
Competência do TCA: deixa de ser competente para conhecer a matéria em primeira
instância. É hoje a instância normal de recurso das decisões proferidas pelos TA de círculo. O
recurso para o STA é a título excepcional [art. 150º CPTA].
Competência dos TA de círculo: conhecem, em primeira instância, todos os
processos no âmbito da jurisdição administrativa, por exclusão [art. 44º CPTA]. O recurso é,
em regra, interposto para o TCA, excepto art. 151º CPTA.
Consequências da redistribuição de competências pelo novo ETAF:

• Alargamento das competências dos TA de círculo [ampliação do âmbito da
jurisdição administrativa + transferência de competências do STA e TCA].
Implica novos tribunais e recrutamento de magistrados.
• Diminuição de competências do STA [em quantidade, e não qualitativamente,
onde se observa um reforço].
34
• REGIME PROCESSUAL: PRINCÍPIOS DO CPTA E SEUS COROLÁRIOS
Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva
Máxima do processo civil: a cada direito [interesse legalmente protegido]

corresponde uma acção [tutela adequada], art. 2º CPTA.
• Tutela declarativa: formas processuais adequadas às pretensões e decisões
que sobre elas se pronunciem [de forma exemplificativa, art. 2º-2 e 37º-2
CPTA].
• Tutela cautelar: providências que acautelem o efeito útil da decisão judicial,
enquanto o processo declarativo estiver pendente.
• Tutela executiva: formas processuais adequadas para fazer valer a decisão
com força de caso julgado. Execução corresponde à materialização de facto
da decisão.
Princípio da Plena Jurisdição dos TA
Reforço dos poderes dos TA [art. 3º CPTA], nos planos:

• Declarativo
• Executivo
Antes os poderes dos TA estavam circunscritos à anulação, declaração de nulidade ou
condenação ao pagamento de indemnização.
Limite: separação de poderes – os TA não podem pronunciar-se sobre a conveniência
ou oportunidade da actuação administrativa.
DFA: os TA não estão vocacionados, nem constitucional ou legalmente habilitados, a
fazer a chamada dupla administração [formular juízos que apenas à AP cumpre realizar].
No plano declarativo:
• Poderes de pronúncia:
o Nos processos principais [decisões]: 1. Declaração de ilegalidade com
ou sem FOG, ou por omissão [art. 73º-2, 76º e 77º CPTA e 282º e 283º
CRP]. 2. Poderes de condenação [vg condenar a AP à prática de actos
ilegalmente omitidos, art. 66º CPTA e 268º-4 CRP]. 3. Fixar
oficiosamente o prazo de cumprimento dos deveres impostos [art. 3º-
2 e 169º CPTA].
o Nos processos cautelares [providências]: poder de decretar todo o
tipo de providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias [art.
268º-4 CRP]. Antes da reforma a tutela cautelar centrava-se apenas
na suspensão da eficácia de actos administrativos. Providência
35
antecipatória: o interessado pretende obter uma prestação

administrativa [art. 112º-2f CPTA, meramente exemplificativo].
Providência conservatória: o interessado pretende manter ou
conservar uma situação em perigo.
No plano executivo:
• Execução das decisões: poder de adoptar verdadeiras providências de
execução das suas decisões [art. 3º-3 CPTA]. Exemplos: entrega judicial da
coisa devida [art. 167º-5 CPTA]. Tribunais podem requerer a colaboração de
outras entidades administrativas [art. 167º-3 CPTA].
• Execuções para pagamento da quantia certa [art. 170º CPTA].
Princípio da Livre Cumulação de Pedidos
Corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva [art. 4º e 47º CPTA].

Cumulação de pedidos, no âmbito de um mesmo processo: instrumento de
simplificação do acesso à justiça.
Tipos de cumulação de pedidos [exemplificativo, art. 4º e 47º CPTA]:

• Processo impugnatório em que se pede a anulação de um acto.
• Declaração de ilegalidade, com ou sem FOG [art. 73º-1 e 2 CPTA].
• Condenação da AP à prática do acto.
• Procedimento pré-contratual de impugnação de um acto.
• Impugnação de actos não sujeita a diferentes formas de processo.
Princípio da Igualdade das Partes
Antes: as entidades públicas não podiam ser objecto de sanções no contencioso

administrativo [vg por litigância de má fé].
Hoje: art. 6º CPTA.
Princípio da Promoção do Processo
Corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva [art. 7º CPTA].

Eliminação de obstáculos infundados e desproporcionados do acesso à justiça.
Sobreposição do imperativo de justiça material aos conceitualismos formalistas.
• Substituição da petição ou supressão de excepções dilatórias [art. 88º CPTA].
• Alteração ao art. 10º CPTA: critério de delimitação da legitimidade passiva,
que passa a corresponder à PC e não a um órgão que dela faça parte.
36
Princípio da Simplificação da Estrutura dos Meios Processuais
Superação definitiva do entendimento tradicional do contencioso administrativo como

contencioso limitado [art. 268º-4 e 5 CRP, exemplificativo].
Os diferentes tipos de pretensão passam a estar associados aos mesmos meios
processuais [sem forma de processo própria que os diferencie].
Modelos de tramitação de processos principais:

• Acção administrativa comum: modelo de tramitação a que correspondem
todos os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação não seja
objecto de regulação especial.
• Acção administrativa especial: meio processual especial por exclusão, face à
acção administrativa comum. Reporta-se a manifestação do poder público
quanto à prática ou omissão de actos ou de normas.
Tutela principal urgente: impugnações urgentes, de efeitos perversos, quando

generalizadas [art. 97º e 100º CPTA] e intimações, processos urgentes de imposição e de
realização de operações materiais ou de actos [art. 20º-5 CRP e 82º e 109º CPTA].
Princípio da Flexibilidade do Objecto do Processo
• Fixação da indemnização por razoes de impossibilidade ou grave prejuízo para

o interesse público [art. 45º e 49º CPTA].
• Cumulação de pedidos [art. 63º CPTA], mesmo a título superveniente [art. 4º-
1a e 47º-4a CPTA].
• Na pendência de um processo dirigido à condenação de um acto devido [art.
70º CPTA].
Princípio da Agilação Processual
Actos administrativos em massa --- aplicação automática das mesmas normas. Se a AP

incorre em ilegalidade, os litígios multiplicam-se [art. 161º CPTA].
Solução:
• Redução do número de litígios a apreciar --- aceleração da justiça
administrativa [art. 28º, 48º e 94º CPTA].
37
• PRINCIPAIS INOVAÇÕES INTRODUZIDAS PELA REFORMA
Jurisdição administrativa
• Responsabilidade civil extracontratual
• Contratos, desde que de regime de direito público
Competências dos TA
• Transferência para os TA de círculo
• TCA é transformado em dois tribunais de apelação: Lisboa e Porto
• STA: conflitos entre TAF e recursos de revista
Legitimidade processual
• Legitimidade passiva às entidades demandadas, e não órgãos
• Ampliação da legitimidade activa
Processo
• Acção administrativa comum e especial
• Processos urgentes
• Não taxatividade das providências cautelares
• Livre cumutabilidade de pedidos
Poderes dos TA
• Condenação da AP à prática de actos
• Sanções pecuniárias compulsórias
Outras inovações
• Possibilidade de audiências orais
• Resolução simplificada de processos em massa
• Entidades públicas podem ser condenadas por litigância de má fé
38

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DISCLAIMER

Estes apontamentos não dispensam o estudo dos manuais recomendados pelo

PROF. MARCELO REBELO DE SOUSA

Faculdade de Direito de Lisboa

INTRODUÇÃO E PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

Função Administrativa Face às demais Funções

Função administrativa [vs função legislativa]:

• Execução de opções políticas [vs elaboração de opções políticas].

Função administrativa [vs função jurisdicional]:

• Parcialidade: prossecução do interesse público

DA: direito comum de todos os sujeitos jurídicos que exerçam a função

• Direito público [critério do interesse: prossecução interesse público]

Função mista [objectivismo + subjectivismo] – MRS: prossecução do interesse

Hierarquia das Fontes

Aplicação do direito privado à AP: em situações de primazia do interesse público,

Tipos Históricos de Estado

Estado pré-constitucional: o feudalismo medieval levou à quase ausência de AP

Estados de não-direito: consequência da crise do Estado liberal, a par do Estado

Estados compostos ou complexos: vg Estados federais – pluralidade de AP estaduais

Estados unitários regionais: vg Portugal – regiões dotadas de autonomia política,

Estados unitários simples: a AP estadual é complementada por outras a que estejam

Anglo-saxónico: importante papel do costume [common law], jurisprudência e

Romano-germânico: privilegia a lei como fonte do direito, minimiza o papel do

Hoje: convergência entre os dois sistemas de direito, aproximação dos regimes

Presidencialismo: PR é chefe de Estado e chefe do Gov/AP.

Partido único ou homogéneo: domínio administrativo desse partido.

Regime Administrativo Português Actual

• Estado social de direito

Princípio da Separação de Poderes

Foi ultrapassado o entendimento rígido da separação dos poderes, próprio do Estado

procedimento administrativo. Jurisprudência do TC já defendeu a

Obsta a procedimentos administrativos longos, lentos, formalizados, complexos e

Princípio da Aproximação da AP às Populações

As necessidades colectivas são melhor satisfeitas através de PC, órgãos e serviços

Exprime a subordinação jurídica de todos os poderes públicos, entre os quais a AP.

o Reserva de densificação normativa

Preferência de lei: a lei prevalece sobre os actos administrativos, em caso de

• Precedência de lei: habilitação legal necessariamente anterior ao acto. DFA,

• Reserva de densificação normativa: à teoria supra MRS acrescenta a

Margem de livre apreciação: liberdade na apreciação de situações de facto, e não

dos conceitos supra, na medida em que ultrapassa a mera densificação de

• Discricionariedade: escolha entre várias alternativas de actuação

Autovinculação: a AP pode fixar critérios gerais e abstractos do exercício da sua MLD.

Limites à MLD: não constitui um espaço de total liberdade decisória.

• PRINCÍPIOS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA

Princípio da Prossecução do Interesse Público

Prossecução do interesse público primariamente definido pela CRP e objecto de

Princípio da Protecção das Posições Jurídicas dos Particulares

Imposição de tratamento isento dos particulares, pela AP, e consideração e

• Primazia da materialidade subjacente

Conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico. Deste princípio advêm todos

• Apresentação de uma pretensão subjectiva

A solicitação administrativa do pagamento de qualquer taxa só poderia ocorrer

• TEORIA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Interesse público: interesse social cuja prossecução corresponde ao exercício da

PC directamente dependentes do Estado-administração: prosseguem fins do Estado

PC privadas: podem exercer, de forma imediata, a função administrativa [vg

Competência: SJ activa funcional – prossecução dos concretos fins de interesse

Hierarquia administrativa: escalonamento piramidal de um conjunto de órgãos e

Superior hierárquico: poderes de direcção traduzem-se na emissão de comandos