Educação ambiental

Apresentação

A Consultoria Legislativa e a Advocacia do Senado Federal promovem a publicação de uma coleção de 15 artigos sobre temas relacionados à reforma política, escritos por consultores legislativos e advogados do Senado. É uma contribuição valiosa para quem queira compreender um pouco mais os complexos problemas que envolvem o sistema político-eleitoral brasileiro.

A ideia da obra teve como origem os discursos de importantes lideranças do País, bem como o clamor da sociedade civil para que haja uma reforma que corrija distorções do nosso sistema político.

O começo de uma nova legislatura torna extremamente oportuno o debate sobre esses temas, tratados com originalidade e profundidade pelo corpo funcional desta Casa.

Compreendemos que os problemas são diversos e muitos diagnósticos e soluções vêm sendo ofertados pelos mais variados setores do País. Apesar de sabermos que os desafios não são simples, os estudos aqui apresentados contribuem para o enriquecimento e o amadurecimento das medidas a serem discutidas e decididas no Congresso Nacional.

Cumprimentamos os autores e os organizadores pela dedicação e pela concepção da obra. Aproveitamos para também agradecer pela qualidade e pelo profissionalismo das equipes do Núcleo de Estudos da Consultoria Legislativa, da Coordenação de Edições Técnicas e da Coordenação de Publicidade e Marketing do Senado Federal.

Rômulo Gobbi do Amaral

Advogado-Geral

Paulo Fernando Mohn e Souza

Consultor-Geral Legislativo

Luiz Fernando Bandeira de Melo Filho

Secretário-Geral da Mesa

Introdução

Mesmo para um público bem informado, quando o tema da reforma política vem à discussão, há uma dificuldade de se estabelecerem opiniões precisas ou compartilhadas. Trata-se de um tema que implica um conjunto de questões fortemente entrelaçadas com repercussão em várias dimensões das relações sociais.

A reforma política diz respeito à revisão das nossas instituições políticas, especialmente aquelas vinculadas à democracia representativa, fundamentada na existência dos partidos e na forma de escolha das lideranças políticas.

As manifestações de insatisfação popular e o desestímulo da participação política meramente atrelada às eleições alimentam periodicamente debates sobre os vários temas relacionados à reforma política. São ondas movimentadas pela sociedade civil organizada, pela imprensa ou mesmo pela própria classe política. Ondas que, infelizmente, terminam perdendo sua força, mas são substituídas por outras provocadas pelas partes interessadas que se renovam e se reorganizam.

Com o intuito de estabelecer um novo ciclo de discussões e colaborar nesse debate, consultores legislativos e advogados do Senado Federal reuniram-se para apresentar suas ideias acerca do tema. Trata-se de uma iniciativa relevante, em primeiro lugar porque os autores são servidores públicos do Congresso Nacional que lidam diariamente com as demandas dos parlamentares. Assim, por conhecerem de perto a dinâmica do Poder Legislativo, esses profissionais têm condições de oferecer opiniões qualificadas de quem participa de uma instituição que encarna a essência da democracia representativa. Em segundo lugar, porque suas contribuições espelham a característica permanente do debate sobre reforma política: a diversidade de opiniões e a pluralidade de alternativas que visam aprimorar as escolhas e o desenvolvimento de lideranças políticas. Não obstante tal variedade de ideias, algumas perspectivas compartilhadas norteiam boa parte desta obra.

Primeiramente, é relevante destacar que, apesar da importância da reforma política, não se deve atribuir a ela o rótulo de solução para todos os problemas enfrentados pelo nosso sistema político, tal como argumentam muitos dos seus defensores. O que se deve esperar dela, então? A implementação de reformas deve incentivar, induzir e estabelecer mudanças no comportamento dos atores políticos e dos próprios cidadãos. Quaisquer resultados almejados somente serão observados no longo prazo, com o processo interativo entre as instituições e as preferências dos agentes envolvidos.

Outro aspecto relevante é o de que as propostas são formuladas para combater problemas específicos. A solução desses problemas é que enseja os desenhos de cada proposta de reforma política. Mas, afinal, qual deve ser o mal a ser combatido? A corrupção? A ameaça à governabilidade? A fraqueza dos partidos? A falta de legitimidade da classe política? O distanciamento entre representantes e representados? Boa parte das propostas está centrada em uma ou no máximo duas perspectivas, deixando as demais à margem da discussão. Cada intenção de mudança está respaldada numa motivação ou naquilo que cada grupo social imagina ser o problema mais relevante. O afunilamento dos objetivos tem afastado as propostas e dificultado o consenso, estratificando propostas que deveriam dialogar entre si, dado que os temas se interligam. Além disso, perde-se a oportunidade de aplicar soluções graduais ou que contemplem uma noção intertemporal negociada que viabilize a formação de maiorias ou mesmo de consensos.

Outro aspecto é a ponderação acerca das soluções propostas. Diagnósticos equivocados sobre as mazelas do nosso sistema prejudicam de forma determinante o debate e a formulação de propostas. Além disso, discussões realizadas de forma apressada terão maior probabilidade de insucesso, tendo em vista os numerosos pontos de veto que encurtarão o caminho do debate diretamente para a rejeição. A interdependência entre os vários aspectos da reforma pede a elaboração das perguntas corretas, de forma a se estabelecerem os elos causais dos problemas.

Nesse caso, ouvir as partes é, além de democrático, um ato de prudência e de moderação. Vários artigos desta obra ressaltam a importância da inclusão social na discussão sobre reforma política, de forma a diminuir o déficit de legitimidade de que a classe política é acusada. Para expandir a participação social, é fundamental dar voz a um conjunto mais extenso de ideias e de grupos, e isso somente se consegue com instituições e procedimentos de inserção democrática e de transparência. Ao contrário do que se supõe, a falta de soluções e consensos não está especificamente na demora do consenso, mas justamente na ausência da participação da sociedade nas arenas decisórias, o que, por sua vez, estimula a descontinuidade das discussões.

Sobre o lócus de discussão sobre reforma política, também existe certo desconforto por parte de vários autores. O clima de insatisfação com a classe política tem desviado as atenções para cada vez mais longe do Congresso Nacional. Com a reforma não é diferente. A inércia representada pela ausência de soluções aprovadas pelo Legislativo faz crescer a expectativa da interferência dos outros poderes da República. Primeiramente, temos o crescente fenômeno da judicialização da política, incentivando a substituição dos parlamentares pelos ministros do Supremo Tribunal Federal, no pressuposto de que a hermenêutica jurídica supere os dilemas da democracia representativa. Por sua vez, os chefes do Poder Executivo, de tempos em tempos, também são incentivados a se manifestar sobre propostas de reforma, estimulados por seus amplos poderes legiferantes, bem como pelo controle da sua base de apoio legislativo. O fato é que as lideranças dos Poderes Executivo e Judiciário também apresentam limitações do ponto de vista das soluções propostas, e seus processos decisórios internos carecem de expedientes tão amplos ou democráticos como os que existem no Legislativo. Nos capítulos aqui reunidos, fica evidente a defesa de que a retomada das discussões sobre a reforma política deva ser liderada e retomada pelo Congresso Nacional, com um processo sistemático e contínuo de debates que envolvam vários segmentos sociais.

Acerca da organização do livro, os quinze capítulos que o compõem foram reunidos em cinco partes, de acordo com os seguintes eixos temáticos: (i) Reforma política: necessidades e limites; (ii) Liberdade de expressão e regras do jogo eleitoral; (iii) Dilemas do financiamento das campanhas eleitorais; (iv) Desafios da democracia representativa; e (v) Novos temas e releituras acerca da reforma política. Não foi nossa pretensão esgotar os assuntos pertinentes à reforma, mas agregar contribuições que sejam valiosas para a orientação de pelo menos algumas dimensões do debate.

Ainda com relação à organização da obra, ressaltamos que cada parte é precedida por um preâmbulo, no qual se discute mbrevemente os temas, bem como são apresentados os principais argumentos de cada capítulo. O leitor terá, assim, oportunidade de escolher a melhor forma de aproveitar a obra, seja em leitura sequenciada ou não, apesar da interdependência dos assuntos.

Esperamos que este livro sirva de estímulo para novas ponderações acerca da reforma política, incentivando discussões equilibradas e participativas, que resgatem a credibilidade do Congresso Nacional sobre uma agenda temática que eminentemente deve ser tratada no âmbito do Poder Legislativo.

Rafael Silveira e Silva

Fernando Boarato Meneguin

Gabrielle Tatith Pereira

Reforma política: necessidades e limites

Qualquer proposta ou ideia acerca de uma reforma política deve estar bem fundamentada nos pressupostos da representação. Este termo, representação, possui acepções tão variadas e paradoxais que pode oscilar entre a supervalorização da classe política e a negação completa das instituições representativas. Assim, os desafios contemporâneos de uma democracia que se pretende representativa pedem cada vez mais o desenvolvimento das relações de identidade ou de aproximação entre eleitores e representantes que impliquem um mandato que dê espaço ao interesse nacional sem se desconectar com compromissos mais específicos.

Mesmo que as instituições que respaldam a democracia representativa apresentem limitações, o circuito da representação necessita ser enfatizado como um processo substantivo, que reavalie e aprofunde o papel dos eleitores e dos representantes, por meio da institucionalização de mecanismos de responsabilização dos atores políticos em suas diferentes funções e da ampliação da participação social nos trabalhos legislativos.

Dessa maneira, reafirmando a ponderação inicial sobre a reforma política como panaceia, esta parte do livro dedica-se a expor a defesa de princípios de inclusão social nos debates do Legislativo acerca desse tema, permitindo diminuir a percepção do déficit de legitimidade da representação política brasileira. Além disso, destaca-se a ideia de ponderação sobre as propostas colocadas sobre as mesas de discussão, fugindo ao comportamento muitas vezes inercial do debate, mas destacando o esforço de avaliação do impacto do que se pretende reformar.

No primeiro trabalho, contribuição da Advogada do Senado Gabrielle Tatith Pereira, comenta-se a perda de legitimidade dos agentes políticos eleitos e das instituições afetas à democracia representativa, agravada pelo processo cada vez mais frequente de transferência de poder das instâncias políticas de decisão para a instância judicial. A visão da autora é que o Poder Judiciário não representa o espaço mais adequado para a construção de soluções para os problemas apontados. Assim, em contrapartida à expansão da jurisdição constitucional, Gabrielle Pereira defende a necessidade de uma reforma política que traga em seus princípios a revisão do conceito de representação política pautado pela racionalidade do processo político-legislativo e pela construção de uma esfera pública qualificada e participativa.

Por sua vez, a contribuição do Consultor Legislativo Pedro Nery aponta no sentido oposto ao pensamento geral sobre reforma política. O pressuposto do seu trabalho está firmado no individualismo metodológico, ideia por meio da qual os agentes políticos com interesses particulares agem de maneira racional e adaptam-se a quaisquer mudanças de regras ou normas, diminuindo o impacto previamente estipulado por qualquer modelo de reforma. Com foco sobre as propostas que buscam reduzir a corrupção e práticas antiéticas, o trabalho expõe de forma ousada a preocupação de que, ao final de um processo reformista, as novas medidas apenas mudem as regras do jogo e não a cultura política dos representantes. Pedro Nery propõe uma abordagem mais simples sobre mudanças no sistema político, que consiga fortalecer as instituições e a conscientização do eleitor.

Representação política, judicialização e democracia: o resgate do político por meio da interação entre o parlamento e a esfera pública

Gabrielle Tatith Pereira

O fenômeno global e crescente da perda de legitimidade dos agentes políticos eleitos e das instituições afetas à democracia representativa implica a revisão do conceito de representação política numa perspectiva mais participativa e mais inclusiva do cidadão na formação da vontade política estatal.

As manifestações populares ocorridas em diversos estados brasileiros e no Distrito Federal, em junho de 2013, colocaram em evidência a crise vivenciada pelos mecanismos institucionais de exercício da democracia no Brasil. Da mesma forma, revelaram a falta de sintonia entre a classe política, de um lado, e os cidadãos que ela deveria representar, de outro.

As dificuldades das democracias contemporâneas, ainda estruturadas sob as bases modernas do conceito de representação, agravam-se com a transferência de poder das instâncias políticas de decisão para a instância judicial, como se o poder judiciário fosse o espaço mais adequado para a construção de soluções para os problemas de integração social.

Desse modo, e em contrapartida à expansão da jurisdição constitucional, este trabalho defende um modelo de representação política pautado pela racionalidade do processo político-legislativo e pela construção de uma esfera pública política qualificada e participativa.

1. Judicialização ou representação: novas formas de representação política para as democracias contemporâneas?

As discussões atuais no âmbito da teoria política e da teoria do direito pressupõem uma tensão permanente e inconciliável entre democracia e constitucionalismo e, mais concretamente, entre as atividades legislativa e judicial.

O fortalecimento do controle de constitucionalidade e a falta de credibilidade dos parlamentos reforçam um movimento crescente das democracias constitucionais no sentido da judicialização da política e, de forma mais radical, da ampliação do conceito clássico de representação de modo a abranger outras instituições, especialmente o poder judiciário. Esse fenômeno pode ser criticamente analisado sob a perspectiva de uma descentralização dos processos políticos de decisão e de uma autonomização do direito em face da legislação.

Tendo em vista que o superdimensionamento do poder judiciário suscita questionamentos, especialmente em razão do déficit democrático de suas decisões no controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, e que a transferência de poder das instâncias políticas representativas para a instância judicial não se mostra a solução mais consentânea com o princípio da soberania popular, há que se buscar uma perspectiva teórica que resgate a importância do debate político e da legislação como fonte respeitável de direito.

Não se há de negar que o fortalecimento da teoria dos direitos humanos, a excessiva carga axiológica das normas constitucionais e as complexidades do processo hermenêutico têm contribuído para que os tribunais constitucionais ampliem sua concorrência com o legislador, inclusive no exercício do poder constituinte derivado reformador,[1] acentuando a irritação entre os sistemas do direito e da política.

Se, num primeiro momento, o sistema do direito deve viabilizar procedimentalmente o exercício do poder soberano democrático por meio de um arranjo constitucional, num segundo momento, acaba por subjugar o sistema da política, já que todos os espaços de decisão se tornam normativamente regulados.

Criticamente analisado, esse fenômeno das sociedades complexas e pluralistas representa um mecanismo de transferência de decisão, dos processos sociais e políticos de formação do consenso para o processo judicial.[2] Trata-se de uma forma de aliviar a pressão decorrente da discussão e da formação de consensos quando inexiste uma eticidade predominante na sociedade.

É nesse contexto que, no âmbito da ciência política, desenvolve-se um conceito ampliado de representação política que transcende o momento eleitoral e o espaço das instituições políticas majoritárias para alcançar outras instituições, como as cortes constitucionais. O propósito é considerá-las instituições efetivamente representativas mediante a extensão do liame representacional a formas diversas de delegação política, como o eleitor, a constituição, o poder executivo e o próprio poder legislativo. Significa conceber a representação como um agir com o outro, e não como uma autorização, segundo suas bases modernas.[3]

Para Thamy Pogrebinschi, o conceito de igualdade política, erigido como fundamento da democracia representativa e considerado pressuposto lógico do sufrágio universal e das eleições, pode assumir novos significados, com o propósito de tornar a representação mais democrática e a democracia mais representativa. Para além de se adotarem regras e procedimentos mais inclusivos das minorias étnicas, sexuais e raciais da sociedade, a autora defende a atribuição de um novo significado à representação política que abarque instituições contramajoritárias, como as cortes constitucionais.[4]

Sob essa perspectiva, o caráter contramajoritário dessas cortes revelar-se-ia uma forma de representação política, e não meramente judicial, ainda que, no caso brasileiro, seus membros não se submetam a nenhum mecanismo eleitoral de legitimação e accountability.

Essa nova compreensão da representação política relaciona-se às consequências de sua aplicação empírica, distanciando-se de uma definição meramente teórica. Quer dizer que um ator ou instituição são representativos conforme o caráter representativo das consequências da atividade política que desempenham. Em outras palavras, se a atividade desempenhada é representativa de demandas existentes na sociedade, então o agente ou instituição são considerados politicamente representativos.[5]

Segundo Thamy, no caso das cortes constitucionais, o efeito erga omnes das decisões em controle concentrado e abstrato de constitucionalidade impõe o compartilhamento das consequências políticas da atividade judicial, especialmente porque os atores capazes de provocar esse tipo de manifestação judicial são eleitos ou possuem significativa representatividade na sociedade civil.[6]

Assim, para ela, as cortes constitucionais podem ser consideradas instâncias de representação política se houver meios consistentes de delegação política provenientes diretamente da constituição ou dos demais poderes ou, indiretamente, dos eleitores; se houver mecanismos de controle dos atos praticados por esses agentes e se houver uma forma de legitimação da escolha desses agentes que suplante a ausência de eleições diretas.[7]

Os argumentos em prol da ampliação da representação política ao poder judiciário são consistentes, mas devem ser analisados criticamente. Muito embora o conceito moderno de representação política não mais atenda às demandas de legitimidade da sociedade atual, cada vez mais complexa e plural, considerar a judicialização uma forma de representação política produz consequências significativas no âmbito da teoria do direito e da teoria política.

Primeiramente, vulnera a distinção entre decisão baseada em argumentos de política e decisão baseada em argumentos de princípio. Isso porque o papel primordial das cortes constitucionais é o de assegurar direitos, a despeito dos fundamentos pragmáticos ou ético-políticos justificadores de uma decisão majoritária que culmine em ato legislativo.

Ademais, o critério de composição das cortes constitucionais não guarda correspondência com a diversidade social, não se constituindo em instituição hábil a fazer presente qualquer dos grupos minoritários aos quais serviria a sua representação política. Ao contrário, a composição desses tribunais dá-se normalmente por integrantes de uma mesma classe socioeconômica.

Da mesma forma, em sistemas como o brasileiro, embora a nomeação dos ministros resulte de indicação do Presidente da República e de aprovação do Senado Federal, os magistrados ocupam cargos vitalícios e sua atividade jurisdicional não se submete a nenhum tipo de controle externo de legitimidade ou aceitação social.

Há, igualmente, o aspecto relevante do enfraquecimento das mobilizações sociais, propositalmente substituídas por pleitos judiciais, distanciando-se os cidadãos dos processos políticos de tomada de decisão.

Conforme analisa Ingeborg Maus, essa transferência de uma consciência socialmente construída para uma consciência social ditada pelo poder judiciário representa um modelo clássico de delegação do superego.[8]

Segundo a autora, tanto na família como na sociedade, verifica-se um retrocesso na figura do pai para a formação da consciência do indivíduo e da coletividade. Significa que a sociedade é cada vez menos integrada por um poder pessoal ao qual se possa transmitir um superego de formação clássica. A socialização do indivíduo ocorre sem a presença clara e palpável do poder, ao mesmo tempo em que se torna deficiente a capacidade de exame autônomo dos mandamentos sociais. A sociedade órfã, de maneira paradoxal, promove a infantilização dos indivíduos e os torna suscetíveis a relações de dependência.[9]

Nesse contexto, a ascensão da figura do juiz dá-se de modo progressivo e relaciona-se à construção do Estado Democrático de Direito. Na transição do poder soberano absoluto para o poder soberano democrático, a sociedade não encontra no parlamento – composto de vozes dissonantes – um substituto adequado para a figura paterna do imperador.

Os ideais iluministas da Revolução Francesa têm em seu cerne a autonomia dos indivíduos e a preexistência dos direitos de liberdade em relação ao poder estatal. Nesse sentido, o poder do Estado torna-se um delegatário da vontade popular soberana, somente podendo constituir como lei aquilo que os cidadãos livres decidiram para si mesmos.[10]

Essa concepção rompe com a hierarquia-base da família, centrada na figura do pai, a qual restou socialmente reproduzida no Estado absoluto pela figura do imperador. Com a soberania popular, a relação entre o Estado e os cidadãos inverte a lógica do relacionamento familiar natural, porque o poder do pai, titularizado pelo Estado, passa a derivar do direito de liberdade dos filhos, os cidadãos, e passa a ser por eles limitado.[11]

A soberania legislativa do povo tem o sentido próprio de garantir a esfera de liberdade dos indivíduos, tidos como livres para realizar o que não é proibido pela lei. A clareza da legislação torna-se imprescindível para evitar intervenções estatais arbitrárias, especialmente por parte do poder judiciário, do que resulta a máxima restrição à interpretação das normas jurídicas. O juiz transforma-se na boca da lei, e os casos de obscuridade são solucionados pela interpretação autêntica do legislador.[12]

A preponderância da legislação como única fonte legítima do direito altera-se com o incremento dos conceitos jurídicos indeterminados e das normas jurídicas com elevada carga axiológica, porquanto tais fatores ampliam a complexidade do processo hermenêutico de compreensão e de aplicação do direito.

Ao invés de se amparar no direito posto, a determinação das liberdades paulatinamente transfere-se para a interpretação judicial. Assim, a justiça do princípio da igualdade passa a ser identificada com a pessoa imaculada do juiz justo, ao qual incumbe, por meio da interpretação de um ordenamento axiológico, alcançar uma decisão justa.[13]

Da autodeterminação ínsita ao processo político-legislativo, a definição dos direitos fundamentais é entregue ao poder judiciário, que incorpora a função de instância moral superior de toda a sociedade e relega os cidadãos à condição de meros destinatários de suas decisões, suprimindo-lhes qualquer possibilidade de crítica ou de vinculação à vontade popular.[14]

Como resultado, cada vez mais as instâncias de decisão política pulverizam-se, e o direito distancia-se do processo político-legislativo e se aproxima de outros procedimentos estatais decisórios, notadamente o judicial.

A questão está justamente em se transferir às instituições contramajoritárias a responsabilidade por suprir as deficiências do modelo representativo, em contrapartida ao aperfeiçoamento dos mecanismos de representação e dos procedimentos políticos de deliberação.

O modelo de judicialização como representação desprestigia a racionalidade do processo político-legislativo e a legislação enquanto produto da deliberação de cidadãos autônomos que se reconhecem simultaneamente como autores e destinatários da ordem jurídica.

Como alternativa à judicialização da política, há que se buscar uma perspectiva teórica e prática que privilegie a ação comunicativa dos cidadãos, resgatando-se a importância da interação entre parlamento e esfera pública nos processos de formação da vontade política e, consequentemente, a dignidade da legislação.

2. Democracia e representação: é possível pensar uma representação política mais democrática?

A pretensão de pureza e de autossuficiência das teorias do direito contribuiu para a construção de um conceito de soberania popular sob um viés exclusivamente jurídico, ou seja, como atribuição de direitos fundamentais oponíveis ao Estado, restringindo o exercício do poder do povo exclusivamente à representação no momento constituinte, à participação no processo eleitoral e, eventualmente, aos referendos e aos plebiscitos.

Tal concepção corrobora a ideia de que o povo aparece na teoria jurídica da democracia como um elemento imóvel e sem vida, como um conceito metafísico da teoria da soberania popular, o qual tem o propósito específico de justificar as futuras decisões do Estado.

Sob essa perspectiva, afirma-se criticamente que as constituições modernas repousam sua pretensão à legitimidade no ato fundador constituinte, partindo-se da ideia de que esse poder conduziria a sociedade ao apogeu civilizatório, cultural e organizativo. Por meio da constituição, seria reedificado o Estado e reconfigurados os propósitos da sociedade, sendo constituídas e fundamentadas todas as relações a ela subjacentes. Esse arranjo contém em si um simulacro da teoria da constituição, consubstanciado na tentativa de transformar um consenso sobre a forma de constituir e ordenar o sistema jurídico, obtido em dado momento histórico, em algo atemporal. Transforma-se o processo comum de formulação de normas jurídicas em ato fundador, a partir do qual os questionamentos e os problemas posteriores são solucionados pela remissão inconteste e necessária a tal estrutura.[15]

Encerrado o ato constituinte, desprestigia-se o fato de que são os sujeitos, em ato soberano, que conferem existência e autorizam o exercício potestativo do poder constituinte. Este não é, portanto, sede de poder algum, mas tão somente detém o exercício de uma faculdade que emana diretamente dos sujeitos de direito. Desse modo, a disposição dos sujeitos de direito em atribuir obrigatoriedade às normas jurídicas constitui um processo de ordenação da própria liberdade e jamais pode resultar em um processo de alienação.[16]

Se, por um lado, os ideais de liberdade e de autonomia consolidados na modernidade representam significativo avanço ao encerrar um prolongado período de submissão do homem à natureza e ao divino, por outro, sob a pretensa emancipação de um cidadão titular de direitos, que voluntariamente adere ao pacto social, constrói-se uma estrutura política, jurídica, econômica e social que, em última instância, acaba por submeter o homem a um novo processo de alienação.

Se o discurso da cidadania no projeto da modernidade fracassa em assegurar uma igualdade formal aos cidadãos, livrando-os da opressão política, pode-se dizer que também fracassa no Estado Social, que pretende estender o ideal de emancipação iluminista ao domínio econômico, eliminando obstáculos dessa natureza, que impedem ou dificultam o exercício efetivo das liberdades pelos cidadãos.[17]

Outro aspecto relevante é que, na modernidade, o exercício do poder político resulta no arranjo – vigente até os dias de hoje – da representação. Com as revoluções do século XVIII, universaliza-se a associação do conceito de representação ao conceito de democracia. Ao conceito de representação política atribui-se o significado de uma autorização, no sentido de tornar o representado presente na ação do representante, que age pelo representado como se ele próprio estivesse agindo.[18]

Esse sentido de representação traz, em si, um paradoxo, uma vez que fazer presente o ausente significa que alguém não está, em certo sentido, presente. Em outras palavras, o paradoxo está na simultaneidade da presença e da ausência na representação. E ambas justificam-se e validam-se reciprocamente: a presença do representante justifica-se e valida-se na ausência do representado, e a ausência deste se justifica e se valida na presença do representante.[19]

A ideia de ausência do representado que adquire forma no representante e se manifesta por meio dele revela um elemento normativo contido na gênese do conceito de representação, do qual decorrem consequências empíricas.[20] Como o representante deve lidar com a presença da ausência do representado no exercício da sua atividade de representação política? Qual a relação que se estabelece entre o mandato do representante e a independência da sua ação?

A controvérsia mandato-independência[21] traduz um dilema da representação política consubstanciado na relação que se estabelece entre representante e representado. Aquele deve agir conforme as instruções deste ou com total independência, supondo-se agir no interesse geral ou no interesse individual agregado? Esse problema teórico inafastável traduz-se, na prática, em diversas tentativas de controle e responsabilização do representante (accountability).

Mas o elemento normativo de representação política permanece vinculado à dualidade conceitual de sua gênese moderna. O princípio da soberania popular, em face do qual os cidadãos são titulares do poder político soberano, continua restrito ao momento originário do contrato social e à ideia de representação popular. Com o desenvolvimento do constitucionalismo, o instituto do contrato social é substituído pelo poder constituinte, mas se perpetuam o instituto da representação e alguns instrumentos de participação direta (plebiscito e referendo).

Ocorre que a ausência de identidade entre representantes e representados e o distanciamento do exercício do poder político pelos cidadãos progressivamente têm reforçado o déficit democrático da representação. O modelo de democracia representativa, que ainda mantém seus contornos clássicos de delegação de soberania, descaracteriza-se como mecanismo de exercício de poder político pelos cidadãos.

Muito embora poder constituinte e parlamento constituam manifestações da soberania popular, o legislador transforma-se em apêndice da democracia numa engenharia constitucional em que a representação do poder também se desloca a outras instâncias, ou seja, ao poder executivo eleito e ao poder judiciário, ao qual incumbe a efetividade da constituição.[22]

Soma-se a isso o fato de que a atividade preponderante de juízes e tribunais consolida socialmente a imagem do parlamento como maculador da pureza constitucional herdada da assembleia constituinte. Como resultado, a sociedade sente-se alijada de formas de expressão da vontade e de representação.[23]

Nesse contexto, os contornos assumidos pelo princípio da soberania popular e pela representação política tornam-se anacrônicos para as sociedades contemporâneas, altamente complexas, pluralistas e exigentes de formas efetivas de participação na formação da opinião e da vontade política. A relação entre o direito e a política deve se alicerçar, portanto, sobre novas bases legitimadoras, capazes de pensar um conceito de representação democrática[24], ou seja, um conceito de representação que possa ser mais democrático.

Significa dizer que a dualidade existente entre Estado e sociedade, traduzida no conceito moderno de representação, deve ser substituída por um modelo que coloque a representação como uma instituição que possibilite à sociedade civil identificar-se politicamente e influenciar a direção política do Estado, transformando o poder social em poder político.[25]

O escopo de democratizar a representação significa pensá-la em termos de democracia deliberativa. A ideia de representatividade deve induzir a relações políticas (e não meramente jurídicas) de controle e responsabilidade, de modo que se construa um processo circular de participação política entre instituições estatais e práticas sociais.

Nesse cenário, as fontes de informação e comunicação e a influência dos cidadãos por meio da mídia, dos movimentos sociais e dos partidos políticos podem assegurar um tom mais democrático à representação, que não ficaria restrita à deliberação e decisão dos parlamentares, mas se estenderia a formas indiretas ou informais de participação difusas na sociedade civil.[26]

É por isso que um conceito mais democrático de representação política deve vincular-se à democracia deliberativa e aos fluxos comunicacionais que permitam uma interação constante entre os cidadãos, mediante uma esfera pública política, e as formas institucionais de manifestação política da vontade estatal, especialmente o parlamento.

3. Representação política, deliberação e fluxos comunicacionais: a relevância da interação parlamento-esfera pública na democracia procedimental

O direito tem um papel central na mediação entre realidade e norma (facticidade e validade) e sua legitimidade repousa, em última instância, no conceito normativo de democracia. Por isso, o processo da política deliberativa, constitucionalmente regulado, constitui o âmago do processo democrático.[27]

Significa que o direito constitucional, ao assegurar direitos fundamentais e ao estabelecer as condições procedimentais para a formação consensual da legislação, assegura aos cidadãos o exercício de suas liberdades políticas, tanto na esfera pública quanto na esfera privada.

Ao mesmo tempo em que garante aos indivíduos a intimidade e a livre escolha das suas formas de vida, o direito constitucional garante direitos políticos que viabilizam o exercício da soberania popular, já que é através da mediação do direito que os canais institucionais e não institucionais de participação política transformam o poder do povo em poder comunicativo, legitimando democraticamente a formação das leis.

Tal compreensão de democracia produz consequências para a concepção de sociedade e de Estado, especialmente em face dos modelos tradicionais de democracia. Partindo desses modelos, o liberal[28] e o republicano[29], Jürgen Habermas assimila elementos de ambos e, utilizando-se da teoria do discurso, constrói um conceito de democracia sustentado num procedimento ideal para a deliberação e a tomada de decisão políticas.

Assim, a teoria do discurso atribui ao processo democrático maiores conotações normativas que o modelo liberal, embora mais fracas que o modelo republicano. Na linha deste, coloca-se no centro o processo da formação da opinião e da vontade, mas sem entender a constituição do Estado de Direito como algo secundário. Em verdade, os princípios do Estado de Direito são entendidos como respostas coerentes à necessidade de institucionalizar procedimentos discursivos de formação democrática da opinião e da vontade.

Nesse sentido, a política deliberativa não depende de uma cidadania capaz de agir coletivamente, mas da institucionalização dos correspondentes processos e pressupostos comunicacionais, bem como do jogo entre deliberações institucionalizadas e opiniões públicas informais.[30]

Há uma procedimentalização do exercício da soberania popular e uma conexão entre o sistema político e as redes periféricas da esfera pública, do que resulta a ideia de uma sociedade descentralizada, ou seja, não mais centrada exclusivamente na figura do Estado. Nesse sentido, a teoria do discurso conta com a intersubjetividade de processos de entendimento que se realizam por meio de procedimentos democráticos ou das redes comunicacionais de esferas públicas políticas.

Essas comunicações destituídas de sujeitos, que acontecem dentro e fora do parlamento, representam arenas nas quais podem formar-se racionalmente a opinião e a vontade sobre matérias relevantes para a sociedade e carentes de regulamentação.[31]

Para Habermas, o fluxo comunicacional que se estabelece entre formação pública da vontade, decisões institucionalizadas e deliberações legislativas transforma o poder produzido comunicativamente em poder aplicável administrativamente por meio da legislação. A sociedade civil, compreendida como a base social de esferas públicas autônomas, diferencia-se do sistema econômico e da administração pública. Tal compreensão da democracia impõe um deslocamento de peso nas relações entre solidariedade, mercado e Estado, por meio das quais as sociedades modernas satisfazem suas necessidades de integração e regulação, permitindo que a força social e integradora da solidariedade influencie os demais mecanismos de integração social – mercado e administração – pelo medium do direito.[32]

Ao invés de compreender a soberania popular exclusivamente como o processo eleitoral que legitima o exercício do poder político (modelo liberal) ou como uma comunidade política reafirmada a cada eleição (modelo republicano), a teoria do discurso compreende os processos e os pressupostos comunicativos para a formação democrática da opinião e da vontade como um mecanismo para a racionalização das decisões de um governo e de uma administração vinculados à lei e ao direito.[33]

Como resultado do processo eleitoral, o poder administrativo vincula-se, durante certo período de tempo, a um programa específico de exercício de poder político. Considerando que somente o poder político pode agir, enquanto sistema parcial especializado em decisões que obrigam coletivamente pela via do processo político-legislativo, as estruturas comunicativas da esfera pública formam uma rede de sensores que reagem às pressões de situações problemáticas da sociedade, estimulando a formação de opiniões públicas que, transformadas em poder comunicativo por processos democráticos, influenciam ou direcionam o poder administrativo.[34]

Segundo esse modelo de democracia procedimental, são as qualidades formais do procedimento – igualdade de participação e inclusão – que asseguram a correção de qualquer tipo de decisão tomada, e não o seu conteúdo