Titre 2.

Le contrôle juridictionnel de l’administration

Chapitre 2. Les recours contentieux proposés aux administrés
- La soumission de l’État au droit n’existe que s’il existe un juge pour faire respecter le principe
de la légalité des actes administratifs. Afin de faire respecter ce principe, sont ouvertes aux
administrés différentes voies de recours devant le juge qui vont lui permettre de faire valoir
ses droits et de faire respecter par l’administration la légalité.
- Ces recours sont parfois :
- Objectifs : contre des actes
- Subjectifs : faire respecter leurs droits ou obtenir réparation/indemnisation
- On parle de recours contentieux lorsqu’il s’agit de recours juridictionnels c'est-à-dire recours
portés devant une juridiction. Il existe en effet et parfois même de manière obligatoire des
recours administratifs portés devant l’administration elle-même c'est-à-dire que si on
conteste la légalité d’une décision de l’administration, on peut dans un 1er temps demander
à l’administration avant de saisir le juge de revenir sur sa décision. Ce n’est le plus souvent
qu’une faculté mais parfois ces recours administratifs sont obligatoires avant de pouvoir saisir
le juge. Dans ce cours, on va étudier les recours juridictionnels.

- On peut classer les recours juridictionnels en 2 grandes catégories :

• Une classification au regard des pouvoirs du juge, l’office du juge qui sont différents et plus
ou moins étendus selon le type de contentieux. En fonction des pouvoirs du juge, on peut
opérer une classification des recours en 2 types :
- Le contentieux dit de pleine juridiction : pouvoirs du juge sont maximums c'est-à-dire
que le juge pourra non seulement annuler la décision déférée à sa juridiction mais
pourra même éventuellement modifier la décision et le cas échéant prononcer des
sanctions pécuniaires à l’encontre de l’administration.
- Le recours dit en annulation : pouvoirs du juge limités à l’annulation totale ou partielle
de l’acte de l’administration illégale.
• Une deuxième classification est possible en fonction de la nature de la question posée au
juge. Cette classification repose sur la distinction entre contentieux objectif et subjectif :
- Contentieux objectifs : lorsque la question posée au juge concerne la conformité d’un
acte à l’ensemble des normes qui lui sont supérieures. La question posée au juge est
celle de la validité de l’acte.
- Contentieux subjectifs : contentieux qui engage la reconnaissance d’un droit subjectif
du requérant qui va chercher à se faire reconnaitre un droit. Le juge va chercher si
comportement de l’administration à porter atteinte ou non aux droits du requérant.
- La classification la plus souvent retenue est celle est celle qui permet de classer les types de
recours ouverts à un requérant en fonction de l’étendue des pouvoirs du juge. En réalité, ces
classifications se croisent évidemment. Par exemple le recours pour excès de pouvoir est un
recours objectif et évidemment en même temps est un recours en annulation.

I. Le recours pour excès de pouvoir

- Il s’agit de faire reconnaitre par le juge que l’administration a excédé ses pouvoirs c'est-à-
dire il s’agit d’obtenir du juge qu’il annule une décision parce qu’elle est illégale puisque
l’administration ne s’est pas conformée à l’ensemble des normes qui en principe viennent
limiter son action.
- Ce recours tient une large place dans le contentieux administratif et est ouvert de façon très
large. La possibilité de contester un acte de l’administration à la fois est conditionnée mais
ces conditions sont appréciées de façon relativement souples de façon à faire en sorte que
les justiciables puissent obtenir l’annulation des actes qui sont illégaux devant le juge.
- Ce recours a été de plus en plus ouvert en résonnance avec une dynamique qui entend
conférer plus de droits aux administrés par rapport à une administration en surplomb :
faciliter contestation des actes administratifs. Cet accès aux requérants et cette dynamique
de facilitation de l’accès s’appuie sur l’arrêt du 17 février 1750 Dame Lamotte où le CE allant
à l’encontre du législateur en affirmant que tout acte administratif doit pouvoir faire l’objet
d’un recours pour excès de pouvoir. Le recours pour excès de pouvoir est d’ordre public. Le
CC a d’ailleurs adopté la même position dans décision du 8 avril 1996 concernant loi
organique sur la Polynésie française.
- SI le recours pour excès de pouvoir est largement ouvert, néanmoins la possibilité d’intenter
un recours contre un acte administratif est soumise à un certain nombre de conditions.

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 1. Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir
- Quand un juge est saisi d’un recours, il va commercer par se poser plusieurs questions dont
notamment celle de savoir si le recours est recevable. La recevabilité du recours c’est la
vérification que la personne qui fait le recours a le droit de le faire. Vérification de la
recevabilité par une série de conditions qu’il faut remplir concernant :
- La nature de l’acte
- Le délai
- Le requérant lui-même

1.1. La nature de l’acte attaqué

- Ne peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir que les actes administratifs
unilatéraux et non pas contre les contrats. Il s’agit d’une décision de l’administration qui est
presque toujours une décision écrite qui prend la forme d’un décret, d’un arrêté, d’une
décision règlementaire (publié) ou individuel (notifié) mais peut être aussi une décision
verbale. Le CE a admis la recevabilité d’un recours de l’association Green Peace contre une
décision matérialisée par aucun écrit du Président de la République de reprendre les essais
nucléaires. Le précédent président s’était imposé un moratoire qui prévoyait de ne pas
pratiquer essais nucléaires. Chirac, quand il a été élu, a repris campagne d’essai nucléaire.
L’association a attaqué cette décision. Le CE avait admis la recevabilité contre cette décision
purement verbale arrêt du 29 septembre 1995 Greenpeace France.
- Certaines décisions pas écrites car pas explicites. Le plus souvent, un acte administratif est
explicit mais il peut aussi être implicite c'est-à-dire qu’il n’est même matérialisé. C’est
souvent le cas de décision de rejet où l’administration ne répond pas. Le fait de ne pas
répondre constitue une décision.
- La décision peut être écrite, verbale, implicite ou explicite mais la décision de
l’administration droit faire grief c'est-à-dire que l’acte administratif unilatéral doit
comporter une décision. Cela signifie qu’en principe, tous les avis, propositions,
recommandations et plus généralement les actes préparations avant la prise de
décision par l’administration (avis…) ne portent pas de décisions donc ne font pas
grief même si parfois un avis lie l’administration lorsque l’administration est obligée de
suivre son avis. Cet avis comporte déjà en germe la décision et pourtant il faut
attendre la décision prise par l’administration pour pouvoir exercer le recours.
- Seules les décisions qui font grief c'est-à-dire qui comportent une vraie décision
peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

1.2. La condition relative au délai

- Cette condition est très importante car il n’est pas possible pour des raisons de sécurité
juridique qu’une décision de l’administration puisse indéfiniment être remise en cause. Aussi,
les requérants potentiels ne peuvent exercer un recours contre une décision que dans un
délai et s’ils attaquent un acte administratif alors que ce délai est expiré : ils seront forclos et
leur requête sera irrecevable.
- Le délai de principe en matière de recours pour excès de pouvoir est de 2 mois à compter :
- De la publication de la décision s’il s’agit d’un acte règlementaire c'est-à-dire un acte
qui a une portée générale qui doit être publié au journal officiel ou dans registre actes
de la commune ou de la préfecture
- De la notification lorsqu’il s’agit d’une décision individuelle c'est-à-dire acte
administratif unilatéral qui ne concerne qu’une personne ou plusieurs personnes
individualisables et identifiables. Ces décisions doivent être notifiées c'est-à-dire à la
personne qui en est destinataire.
- Ce délai de 2 mois est un délai franc c'est-à-dire un délai qui débute le lendemain du jour au
cours duquel l’acte a été publié/notifié (dies a quo) et s’achève le dernier jour du délai (dies at
quem).
- Le délai pour agir contre une décision publiée le 15/09 commence le 16/09 et expire le
16/11. Sachant que si le 16/11 est un jour férié mais si c’est un dimanche, dans ce cas, le
recours peut être encore déposé le 1er jrs ouvrable après cette date.
- Ce délai de 2 mois ne court néanmoins que si l’acte a bien fait l’objet d’une publicité pour les
actes règlementaires ou d’une notification pour les actes individuels voire même pour
certains actes où d’autres obligations de portée à la connaissance sont prévues et doivent
être respectés (permis de construire à afficher sur le terrain).

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- Par ailleurs, les recours administratifs = demander à l’administration elle-même de modifier
sa décision. Lorsque vous exercer un recours administratif et d’autant plus s’il est obligatoire,
ce recours proroge le délai de 2 mois à condition qu’il est lui-même été introduit dans le délai
des 2 mois.
- Si le recours administratif est obligatoire c'est-à-dire qu’il y a un texte qui prévoit que vs ne
pouvez contester légalité d’un acte administratif que si recours administratif préalable, si
juge saisit dans délai de 2 mois sans avoir saisi préalablement l’administration, recours
irrecevable. Si recours administratif 15/09, vs avez jusqu’au 16/11 pour faire recours
administratif sachant qu’alors, vs allez prolonger la possibilité pour vs d’introduire un recours
contentieux. En effet, le délai du recours contentieux commencera à courir à compter de la
date de la décision que l’administration prendra sur votre recours administratif sachant que
cette décision peut être explicite ou implicite (l’administration ne répond pas). Si décision
datée du 15/09, envoi du recours administratif 15/10, l’administration a 2 mois pour
répondre. Elle répond le 15/11 : vs avez donc à partir de cette décision-là, 2 mois pour saisir
le juge. Si administration ne répond pas, 15/12 → naissance décision implicite de rejet. A
compter de cette décision de rejet qui démarre le 16/12, 2 mois pour saisir juge. Si
l’administré laisse expirer le délai car n’exerce pas un recours administratif dans le délai et
oubli, il ne sera plus recevable et la décision sera devenue définitive même si illégale.
- Cette règle du délai de recours qui est relativement bref et sévère pour le justiciable qui ne
connait pas CJA, cette règle trouve une contrepartie importante dans l’obligation de
l’administration d’informer les justiciables sur les délais. Ainsi, par exemple, lorsqu’il s’agit
d’une décision individuelle qui doit être notifiée aux personnes intéressées, le délai de 2 mois
ne court que si l’administration a mentionné expressément dans le courrier et les voies de
recours et le délai : écrire dans décision que 2 mois à compter de la notification de ce
courrier pour faire recours pour excès de pouvoir devant TA. Si mention pas porter sur la
décision, le délai court indéfiniment.

1.3. Les conditions de recevabilité relatives au requérant lui-

même
- Tout le monde n’a pas vocation à attaquer tous les actes administratifs unilatéraux de
l’administration. Tout d’abord, il faut avoir la capacité à agir en justice régit par les
dispositions du Code civil.
- Au-delà de cette question de la capacité, pour exercer un recours contre un acte administratif
il faut avoir un intérêt à agir. Il faut que celui qui attaque un acte administratif puisse
démontrer qu’il a effectivement un intérêt à obtenir l’annulation de cet acte. On peut
remarquer que si le juge interprète libéralement cette notion d’intérêt à agir, il y a des
domaines dans lesquels il est beaucoup plus strict notamment en matière d’urbanisme. Il
existe plusieurs types d’intérêt à agir.
- Tout le monde n’a pas vocation à attaquer tous les actes administratifs unilatéraux de
l’administration. Tout d’abord, il faut avoir la capacité à agir en justice régit par les
dispositions du Code civil.
- Au-delà de cette question de la capacité, pour exercer un recours contre un acte administratif
il faut avoir un intérêt à agir. Il faut que celui qui attaque un acte administratif puisse
démontrer qu’il a effectivement un intérêt à obtenir l’annulation de cet acte. On peut
remarquer que si le juge interprète libéralement cette notion d’intérêt à agir, il y a des
domaines dans lesquels il est beaucoup plus strict notamment en matière d’urbanisme. Il
existe plusieurs types d’intérêt à agir. Il faut qu’il démontre que l’acte qu’il veut contester
l’affecte dans des conditions spéciales, directes et certaines → éviter recours abusifs.
Toutefois, le juge a une appréciation relativement large de l’intérêt à agir c'est-à-dire qu’il va
admettre assez complaisamment qu’une personne physique ou morale soit affectée par un
acte administratif.
- Arrêt 28 mai 1971 Damasio le juge avait admis qu’un hôtelier puisse intenter un recours c/
un arrêté fixant la date des vacances car affecte taux de remplissant de son établissement.
- Le juge avait aussi admis dans un arrêt 14 février 1958 qu’un randonneur pratiquant le
camping puisse intenter un recours c/ un arrêté municipal règlementant la pratique du
camping sur le territoire de la commune alors que ce randonneur n’avait jamais été sur cette
commune pour y faire du camping mais le juge a considéré qu’il ne pouvait pas être exclue
qu’un jour ce randonneur ait envie d’aller faire camping dans la commune → Arrêt Abisset.
- Il existe plusieurs types d’intérêts à agir :
- Intérêt matériel : hôtelier

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 - Intérêt purement moral : le CE a admis dans décision du 4 avril 1997 Marchal l’intérêt
d’un habitant d’une commune qui contestait le décret changeant le nom de sa ville.
- Intérêt individuel
- Intérêt collectif : syndicat, association… Lorsque l’intérêt à agir est invoqué par une
institution collective, le juge vérifie alors pour admettre l’intérêt à agir que les statuts
de l’organisme en question comptent dans leur objet la défense d’un intérêt qui est
précisément affecté par l’acte administratif contesté.
- Le CE s’il reconnait à ces organismes un intérêt à agir contre certains actes
administratifs, il considère néanmoins que cet intérêt est limité au intérêt que
par les statuts de l’organisme, celui-ci- a la charge de défendre. Un syndicat
présent dans une entreprise a un intérêt à agir contre une décision de
l’administration du travail de validation d’un plan de sauvegarde de l’emploi (CE
22 juillet 2015 Syndicat CGT de l’Union locale de Calais).
- Idem pour syndicat d’un comité d’entreprise et d’un salarié individuel, ordre
professionnel d’architecte ou d’avocat → motif atteinte à leur profession.
- La qualité du requérant peut lui conférer l’intérêt à agir. Il faut alors que la qualité invoquée
par le requérant soit en lien avec la décision attaquée.
- Exemple : habitant d’une commune peut puisqu’il est contribuable, attaquer une délibération
du conseil municipal s’il considère qu’elle est susceptible d’avoir des effets négatifs sur les
finances de la collectivité CE 29 mars 1901 Casanova.
- Ce qui est autorisé au niveau local n’est pas possible au niveau national. Ainsi, par exemple,
une association pour le désarmement nucléaire n’a pas d’intérêt à agir contre un décret
relatif à l’engagement des forces aériennes stratégiques (CE 8/12/1995 Lavaurs).
- De même, la CAA de Versailles 12 avril 2016 14V202804 a jugé qu’une fédération de
syndicat n’était pas recevable à agir contre un arrêté préfectoral portant dérogation au
recours dominical au motif que la défense des intérêts professions de ses membres ne
figurait pas dans les statuts du syndicat.
- Les élus locaux peuvent aussi demander l’annulation de toute délibération de l’organe
délibérant dont ils font parties CE 24 mai 1995 Ville de Meudon numéro 150360.
- Le TA de Montpellier dans jugement du 3 mai 2016 a reconnu l’intérêt à agir d’une personne
du seul fait de sa qualité d’habitant d’une commune alors qu’il intentait une requête contre
une décision d’extension d’une carrière située dans la commune.
→ Les intérêts qui peuvent être invoqués sont divers et liés à une qualité particulière du
requérant.
- Mais l’intérêt invoqué doit également être suffisamment direct et certain. Lorsque le
requérant prétend qu’un acte administratif va l’affecter dans sa situation, il faut qu’il
démontre qu’il le sera de manière certaine et directe. Pas que potentiellement qu’il puisse
être affecté. Néanmoins, le juge est aussi assez souple sur l’appréciation du caractère direct
et certain de la lésion possible par l’acte administratif attaqué.
- Caractère direct de l’intérêt à agir = le requérant doit être en rapport avec l’acte attaqué.
Ainsi, le CE considère qu’une association de quartier n’a pas d’intérêt à agir contre une
décision d’attribution de prime à la construction parce que la décision d’attribution de la
prime n’a pas pour conséquent par elle-même de permettre la construction de l’immeuble
que cette association entend contester → 6 octobre 1978 Association de quartier La Corvée.
- De même, l’intérêt à agir de la Ligue française pour la défense des droits de l’Homme n’était
pas suffisamment lésé pour lui donner qualité pour demander annulation d’un arrêté de
police d’un maire interdisant la fouille des poubelles et des conteneurs contenant des déchets
→ CA de Douet Ligue française pour la défense des droits de l’Homme et du citoyens.
- Quant au caractère certain, le juge se montre plus souple puisque certes il considère qu’un
fonctionnaire qui avait candidater à l’obtention d’un emploi qu’il n’avait pas obtenu ne peut
attaquer la nomination de ce seul fait d’un autre à cet emploi. En revanche, le CE a estimé
que ce fameux campeur qui n’était jamais allé sur le territoire d’une commune avait un
intérêt à agir contre l’arrêt car pouvait un jrs peut être aller sur le territoire de cette
commune.
- CAA de Marseille Syndicat des avocats de France 26 mars 2013 (organisme qui défend les intérêts
professionnels de carrière des avocats) : la CAA a considéré que les avocats exerçant devant les
juridictions de la ville de Montpellier pas plus que le syndicat des avocats de France, n’avait
intérêt à agir contre la décision de signer un contrat d’acquisition d’un terrain par l’État pour
y faire construire le siège de juridictions.
- CAA de Marseille 14 mars 2013 Ordre des avocats au barreau de Montpelier : un ordre de
avocats n’avait pas intérêt à agir pour contester un permis de construire de ce fameux

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 tribunal dès lors que la qualité de futur usager de ce lieu n’était pas suffisant pour lui
conférer cet intérêt à agir.

2. Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir

- Le juge va ensuite d’intéresser à la requête donc examiner les arguments invoqués par
requérant pour démontrer que l’acte est illégal. Le requérant doit soulever des moyens
(=arguments) à l’encontre de la légalité de l’acte. Ces arguments/griefs peuvent être
soulevés à l’encontre de l’acte et sont classés en différentes catégories. Ces griefs qui
permettent d’attaquer l’acte ouvrent la possibilité du recours. On parle, à propos de ces
catégories d’argument, de cas d’ouverture du recours.
- Ces cas d’ouverture = catégories de griefs → 2 grandes catégories, distinction bipartite.
- Les cas d’ouverture relevant de la légalité externe de l’acte : la légalité externe c’est
le fait que l’acte est illégal « formellement ». Dans le cadre de la légalité externe, il y
a 2 cas d’ouverture : incompétence de l’auteur de l’acte et le vice de forme ou de
procédure. L’acte est illégal formellement.
- Les cas d’ouverture relevant de la légalité interne de l’acte : illégal du fait de son
contenu.
- 2 cas d’ouverture de la légalité interne : contenu illégal car viole la loi ou car révèle
un détournement de pouvoir.
- Cette distinction n’est pas que théorique, elle a un impact important dans la pratique du
contentieux. En effet, on a vu que le délai de recours contre un acte administratif est de 2
mois. Si recours dans les délais et moyens invoqués ne sont que des moyens de légalité
externe dans votre recours : une fois que le délai de 2 mois aura expiré, même si juge déjà
saisi, vs ne pourrez plus dans le cadre de la suite du contentieux que soulever des moyens
relevant des mêmes causes juridiques que celles invoquées dans requête initiale. Tant que
l’instruction n’est pas clause, vs pouvez toujours alimenter votre recours en argument. Mais
si vs n’avez invoqué que des moyens de légalité externe, au-delà des 2 mois, vs ne pourrez
plus soulever de moyens de légalité interne même si vs en avez trouvé : vous être tenu par
l’identité des causes juridiques.
- Inversement, si que des moyens de légalité interne, on ne peut plus reprendre moyens de
légalité externe.

2.1. La légalité externe de l’acte

- Les moyens de légalité externe sont au nombre de deux :
- Incompétence
- Vice de forme ou de procédure

2.1.1. L’incompétence
- L’incompétence de l’administration c’est le fait pour une autorité administrative d’avoir pris
une décision alors qu’elle n’avait pas le pouvoir, la compétence pour le faire. Cela renvoi aux
répartitions des compétences entre les autorités administratives. Dans administration,
nombreuses délégations c'est-à-dire que l’administration qui a le pouvoir de décider n’a pas
le pouvoir de décider de tout, il va déléguer tel pouvoir à des subordonnées hiérarchiques.
Mais cette délégation doit être précise : dire ce qu’il peut ou ne pas faire. Problématiques de
compétences fréquentes dans décision de l’administration.
- Incompétence = vice le plus grave qui affecte acte administratif, acte pris par quelqu’un qui
n’avait pas le pouvoir de le faire. C’est pour cela que l’incompétence est un moyen d’ordre
public. Dans le cadre de l’instruction d’un contentieux administratif, requérant va soulever
des moyens. La défense répond à ces moyens. Puis jugement. Parfois, le juge peut
s’immiscer dans la procédure. Si le requérant attaque acte administratif et ne soulève pas
incompétence de l’auteur car ne l’a pas vu, si le juge, lorsqu’il commence à travailler sur le
dossier, remarque qu’il y a un problème de compétences que n’a pas vu le requérant, le juge
va lui-même soulever le moyen. Il envoie un courrier aux parties en les informant qu’il est
susceptible de soulever un moyen d’ordre public et explique lequel. A ce moment, les parties
vont répondre. Compétence d’ordre public : si problème d’incompétence pas soulevé contre
acte, juge doit le soulever lui-même et en avertir les parties.

2.1.2. Les vices de procédure ou de forme

- Le vice de procédure = le fait pour l’administration de ne pas avoir respecter certaines règles
de procédure imposées par les textes pour aboutir à la décision. Certaines décisions doivent
faire l’objet de concertation préalable, consultation de certains organismes, avis…

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- Ces règles de procédure, si elles n’ont pas été respectées, affectent la légalité de l’acte
puisque dès lors que procédures prescrites par texte, elles entrent dans cadre de la légalité
de l’acte.
- La légalité de l’acte suppose le respect de certaines formes, par exemple le fait que l’acte soit
motivé. Le non-respect des formes prescrites affecte légalité de l’acte. La compétence était
sanctionnée de manière rigoureuse par le juge.
- Est-ce que le vice de procédure a des conséquences aussi rigoureuses sur la légalité de
l’acte ? En principe, oui, l’acte encourt annulation si non-respect procédure. Toutefois, afin
d’éviter annulation qui peuvent avoir conséquences importantes d’actes administratifs pour
vice procédure ou forme mineur, la loi est venue prévoir certaines hypothèses où l’irrégularité
n’entraine pas nécessairement l’annulation.
- Loi 17 mai 2011 de simplification du droit → a posé cette règle dans les termes suivants
« lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un
organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la
décision prise au vue de l’avis rendu, peuvent le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la
décision. »
- La loi vient clairement offrir une chance de survie à certaines décisions dans cas limité :
quand la procédure prescrit un avis d’un organisme avant que la décision ne soit prise, si cet
avis n’a pas été requis, on ne pourra pas en faire grief contre la décision à la condition que
cet avis n’aurait pas exercé une influence déterminante sur le sens de la décision.
- Le CE lorsqu’il a été amené à faire application de cette loi dans arrêt, en a élargi la portée et
en a précisé les conditions d’interprétation.
- Cet arrêt est celui du 23/12/2011 Danthony dans lequel le CE admet que même en cas
d’omission d’une procédure consultative obligatoire, la décision n’encourt pas nécessairement
l’annulation.
- En effet, la loi de mai 2011 pouvait être interprétée comme permettant de sauver des
décisions qui auraient été prises sans qu’un avis non-obligatoire n’ait été requis. Procédure
prévoit consultation facultative : décision prise sans la consultation mais comme facultatif,
aucune influence sur la décision. Danthony va quand même plus loin, il parle de la loi de
2011
« ces dispositions énoncent s agissant des irrégularités commises lors de la consultation
d un organisme, une règle qui s inspire du principe selon lequel si les actes administratifs
doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et
règlements, un avis affectant le déroulement d une procédure administrative préalable suivi
à titre obligatoire ou facultatif n est de nature à entacher d illégalité la décision prise que
s il ressort des pièces du dossier qu il a été susceptible d exercer en l espèce une influence
sur le sens de la décision prise ou qu il a privé les intéressés d une garantie. »
- Le CE rappelle d’abord le principe selon lequel lorsqu’un acte administratif doit être pris selon
certaines formes ou conformément à une certaine procédure prévue par les textes, si forme
ou procédure pas respectées, il est en principe illégal. Ensuite, il considère que lorsque dans
le cadre d’une procédure administrative préalable c'est-à-dire phase de préparation de l’acte,
il est prévu qu’il faille consulter un organisme, et que cela n’a pas été fait, cela n’entache
d’illégalité la décision que dans 2 hypothèses :
- Si l’avis était susceptible dans le dossier d’exercer une influence sur le sens de la
décision
- Si le fait de ne pas avoir pris cet avis a privé les intéressés qui font le recours d’une
garantie. Complexité dans la façon dont le juge doit aborder la question.
- Le juge doit raisonner en 2 temps : se demander si cet avis aurait pu exercer influence sur
décision + se demander si l’avis n’étant pas recueilli n’a pas privé les intéressés d’une
garantie. Sens curieux car si juge dit que oui, privation d’une garantie → avis aurait exercé
une influence sur la décision dans ce cas. Il aurait dû se poser les questions dans le sens
inverse : privation garantie puis influence. JP complexe.
- Dans l’affaire Danthony, il s’agissait d’un décret qui visait à regrouper les 2 établissements de
l’école normale supérieure (ENS) en un seul. Ce regroupement avait été fait à la demande
des 2 établissements. Le ministère avait pris décret pour accéder à leur demande. Mais
s’agissant ce cette demande, il y avait eu une délibération commune des 2 établissements.
Mais ils avaient oublié qu’en matière administrative, lorsqu’une décision est susceptible
d’affecter condition travail : avis comité technique nécessaire. Or, aucun avis de ce comité
donc le CE fait ce considérant de principe en expliquant que lorsqu’un avis est requis, si

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 influence sur décision ou privation garantie → acte illégal. Dans cette affaire, CE a considéré
que l’absence d’avis du comité, l’avis aurait eu une influence sur la décision et donc le décret
devait être annulé.
- Arrêt CE 20/11/2013 a considéré que le défaut de mise en demeure des propriétaires
riverains d’un chemin rural avant la cession de ce chemin par la commune, avait privé d’une
garantie les intéressés. Les collectivités/communes ont parfois sur leur territoire chemins
ruraux (= appartient au domaine privé de la commune) et donc elles peuvent vendre ces
chemins. Mais article Code rural qui dit que lorsqu’une commune veut vendre chemin rural,
elle doit obligatoirement mettre en demeure les riverains du chemin de faire une offre
d’achat. Le fait d’avoir vendu un chemin rural sans avoir mis en demeure les propriétaires
riverains du chemin les a privés d’une garantie. Le CE a considéré que la décision de céder ce
chemin était illégale car pas précédée de la mise en demeure prévue par Code rural qui a
privé d’une garantie les riverains → vice de procédure qui ne peut pas être couvert par la jrps
Danthony et donc annulation.
- Arrêt CE 22 février 2012 Sarasin : le CE a considéré que la composition du conseil d’enquête
qui doit être consulté dans le cas d’une procédure disciplinaire c/ un militaire constitue une
garantie. Composition pas effectuée → privation de la garantie pour l’intéressé. Quand armée
veut sanctionner militaire, doit composer un conseil d’enquête consulté sur la sanction. Le
fait de ne pas avoir composé ce conseil prive le militaire d’une garantie puisque ce conseil
aurait rendu décision sur sanction moins grave.
- Il faut retenir que ce vice de procédure affecte la légalité mais sous les conditions de la jrps
Danthony, ce vice peut parfois être couvert c'est-à-dire ne pas affecter la légalité de la
décision prise.

2.2. La légalité interne de l’acte

- On parle aussi de vices de fond. Il y a 2 cas d’ouverture relatif à la légalité interne :
- Violation de la loi
- Détournement de pouvoir
- D’une certaine manière, tous les vices qui affectent actes administratifs sont violation de la
loi. Néanmoins, la violation de la loi telle qu’elle est entendue dans le cadre de la légalité
interne stricto censu redoit une acception large qui la distingue du vice de procédure/forme
et du détournement de pouvoir.
- Le vice qui affecte la légalité interne = illégalité qui tient au contenu de l’acte. On peut
néanmoins approfondir les choses et remarquer qu’en réalité il y a plusieurs types d’illégalité
qui peuvent affecter un acte. Il y a bien sûr les illégalités relatives au contenu mais aussi
celles relatives au motif de l’acte, motivation de l’administration. La légalité d’un acte
administratif s’apprécie également quant aux motifs de l’administration.
- Quand elle prend une décision, il faut que la personne qui la prenne soit compétente pour le
faire, ensuite, il faut qu’elle respecte procédure prévue par le droit (légalité externe),
ensuite, il faut que le contenu de l’acte qu’elle prend soit légal et enfin il faut que les raisons
pour lesquelles elle prend cet acte soient eux-mêmes légaux, qu’elle agisse pour de « bonnes
raisons ».
2.2.1. Les illégalités relatives au contenu de l’acte
- L’acte administratif pas conforme par rapport à une norme supérieure. Acte pas valide dans
hiérarchie des normes. Un décret ou acte administratif national qui est contraire à une
directive européen ou un règlement européen. C’est le fait pour l’administration de maintenir
un agent en activité alors qu’un texte oblige de le mettre en position de retraite.
- Les illégalités relatives aux motifs de l’acte 4 catégories :
- L’erreur de droit
- L’erreur de fait
- L’erreur de qualification des faits
- Le détournement de pouvoir

A. L’erreur de droit
- L’erreur de droit est proche de l’illégalité relative au contenu de l’acte. Elle part du même
principe, de la même obligation : toute décision de l’administration doit être conforme à
toutes les normes qui s’imposent à elle (règlementaire, législative, internationale, constitutionnelles).
- Lorsqu’une décision n’est pas conforme à une norme supérieure, illégalité relative au contenu
c'est-à-dire que l’administration applique le bon texte mais l’applique mal.
- L’erreur de droit c’est quand l’administration applique le mauvais texte. Elle se fonde sur une
norme supérieure qu’elle croyait applicable à sa décision mais qui en réalité ne l’est pas car le

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 texte sur lequel elle se fonde vise d’autres situations. On dit alors que sa décision manque de
base légale. Elle l’a fondé sur un texte qui ne s’applique pas au cas de la décision.
- Ou bien elle applique le bon texte mais l’interprète mal et ne comprend pas qu’elle ne
s’applique pas comme elle la fait → erreur de droit.
- Quand REP basé sur défaut de base légale, juge fait preuve de pragmatisme puisqu’il
pratique la substitution de base légale. Si administration a pris décision et s’est trompée de
texte donc de base légale, elle peut au cours de l’instance substituer au texte non-applicable
le bon texte dès lors que la décision est la même cf CE 3/12/2003 Préfet de Seine Maritime.

B. L’erreur de fait
- Quand l’administration prend décision, elle le fait en fonction de considération de droit (être
compétente, respect des normes) mais le fait surtout en considération de fait, de situations de fait.
Décisions de l’administration règlent situations de fait. Il est important qu’elle ne commette
pas des erreurs de faits lorsqu’elle prend une décision.
- Il faut appliquer la bonne règle, bien l’appliquer mais il faut aussi que les faits à l’origine de
la décision soient correctement appréhendés par l’administration pour que décision soit
légale. C’est pour cela que juge contrôle matérialité des faits à l’origines de la décision.
- L’erreur de fait c’est quand l’administration appréhende mal les faits qui motivent sa décision.
Et donc, le juge va contrôler la matérialité des faits. Il va vérifier l’exactitude matérielle des
faits : est-ce que les faits à l’origine de la décision sont correctement appréhendés et est-ce
que l’administration a appliqué de manière exacte. Ce contrôle de l’exactitude matérielle des
faits a été consacrée dans décision du CE 14 janvier 1916 Camignot. Le juge considère que si
l’administration ne s’est pas fondée sur des faits matériellement exacts, alors le motif de la
décision sous l’angle des faits est lui-même illégal.
- Le juge admet cependant la substitution de motifs c'est-à-dire que si des faits ne pouvaient
pas justifier une décision, le juge admet sous certaines conditions que l’on substitue à ces
faits qui sont les motifs de la décision d’autres motifs si la décision est la même.
L’administration peut, en cours d’instance, demander de remplacer un motif illégal par un
motif légal mais le juge s’assure que cette substitution de motifs est de nature à fonder
légalement la même décision. Pour que le juge accepte substitution de motif, il faut que
nouveaux motifs soient de nature à fonder légalement la décision. Il faut aussi qu’il résulte
de l’instruction que l’administration aurait pris exactement la même décision si au moment
où elle l’a prise elle s’était fondée sur ces nouveaux faits. La substitution de motifs ne
fonctionne que si l’administration avait pu se fonder sur les faits invoqués sur des faits qui
existaient déjà. Arrêt CE 26/02/2004 à propos de refus de visa d’entrée en France pour
lequel administration avait tenté de substituer un motif à la décision de refus relatif aux
ressources de la personne qui l’a demandé. La substitution ne doit pas aboutir à priver
requérant d’une garantie procédurale si par exemple substitution de motifs fait qu’il aurait dû
avoir tel ou tel type de procédure : on ne peut pas procéder à substitution.

C. L’erreur dans la qualification juridique des faits

- Rencontre du droit et des faits. Je me trompe en qualifiant juridiquement les faits. Une
décision de l’administration et le droit en général → domaine de prédilection de cette
opération de qualification : droit pénal. Le travail du pénaliste : faire entrer faits dans
qualification d’infractions.
- Le droit en général est une opération de qualification, un juriste met les faits en droit. la
qualification juridique des faits = fait de traduire en règle de droit les faits : opération
intellectuelle complexe. Et donc, la différence avec erreur de fait : erreur de fait = on se
trompe sur matérialité des faits. Erreur de qualification = matérialité des faits n’est pas en
cause, les faits entant que faits ne sont pas contestés. Ce qui pose problème c’est la façon
dont cette réalité va emporter une conséquence juridique, l’application d’une règle de droit.
→ Arrêt de principe en la matière : arrêt Gomel 4 avril 1914 où se posait une question de
qualification juridique à savoir celle de savoir ce qu’était une perspective monumentale. En
l’espèce, le requérant M. Gomel s’est vu refusé un permis de construire sur la place Beauvau.
Le préfet avait refusé permis en estimant que la construction qu’il envisageait porterait
atteinte à la perspective monumentale de la place Beauvau. La question qui se posait = celle
de savoir si préfet avait fait une exacte qualification juridique des faits (place Beauvau : est-ce que
cette place est une perspective monumentale).
Est-ce qu’il y a perspective monumentale sur cette place ? Le CE a estimé que cette place ne
saurait être regardée dans son ensemble comme formant une perspective monumentale. Donc
la qualification des faits = opération que fait le juge, est-ce que le motif juridique invoqué par
auteur de la décision correspond au fait qui le sous-tend ?

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- Arrêt CE 30 juin 2000 Association Promouvoir : association qui a contesté le classement d’un
film « Baise-moi » interdit au moins de 16 ans, l’association estimait que ce film devait être
classé comme film X et donc interdit au moins de 18 ans. Problème grave de qualification
juridique. Section du CE s’est penché sur ce problème: constat que oui, le film était un film
porno car comportait scène de violence et de sexe non simulées. Ils ont donc estimé que
l’association avait eu raison de contester la décision prise par la commission des visas du ciné
de ne pas interdire au moins de 18 ans ce film.
- Quand le juge contrôle la qualification juridique des faits, il exerce un contrôle important. Il
va très loin dans l’appréciation puisque sans aller jusqu’à dire qu’il se substitue à
l’administration, il se remet à la place de l’administration et s’assure que sa perception des
faits justifiait ou non la qualification juridique retenue et qui se trouve à la base de la
décision. Il va vérifier les erreurs commises par administration dans la qualification des faits
au regard des textes pour se demander si finalement, du fait de l’erreur de qualification
commise par l’administration, il n’y avait pas lieu même de ne pas prendre de décision c'est-
à-dire que l’administration prend décision en faisant erreur de qualification alors qu’il n’y
avait même pas de décision à prendre.
- Domaine où qualification des faits joue rôle important : sanctions disciplinaires. Lorsqu’un
agent de la fonction publique est sanctionné, le juge vérifie tout d’abord qu’il y ait bien des
faits qui soient de nature à être qualifiés de faute disciplinaire. si les faits reprochés à l’agent
ne constituent même pas une faute : pas de décision à prendre. Savoir si les faits sont de
nature à justifier la sanction. Si oui, alors il n’y a pas d’erreur de qualification, le
comportement de l’agent peut être qualifiée de faute disciplinaire et à ce moment il y a une
exact qualification et cela peut entrainer une sanction.
- En revanche, juge va aller plus loin dans contrôle. Si faits sont constitutifs d’une sanction, le
juge va vérifier si sanction appliquée est la bonne → ctlr de proportionnalité.

2.2.2. Le détournement de pouvoir

- Il s’agit d’une gravité particulière de l’illégalité puisque c’est le motif vicieux. Détournement
de pouvoir = l’administration utilise un pouvoir qu’elle a mais détourne ce pouvoir de ce
pourquoi on me l’a confié. Je suis compétent, j’ai un pouvoir, mais je l’utilise à des fins
différentes de celles pour lesquelles ont m’a confié ce pouvoir.
- Il peut y avoir 2 situations de détournement de pouvoir : Une situation où l’autorité
administrative certes prend une décision illégale sur fondement d’un détournement de
pouvoir mais le fait dans but d’intérêt public qui n’est pas le bon.
- Exemple : le maire d’une commune qui se fonde sur son pouvoir de police pour
interdire aux baigneurs de s’habiller et de se déshabiller sur la place (1924) mais le fait
en réalité pour obliger baigneurs à utiliser cabines payantes de la municipalité. Pouvoir
de police ne doit être utiles que si maire constate que trouble à l’ordre public. →
Détournement de pouvoir de police du maire dans but de remplir caisse municipalité
(ordre public). → Arrêt Beaugé 1924
- Celui qui prend décision le fait pour motifs personnels.
- Exemple : Un maire suspend son garde-champêtre pour assouvir sa vengeance contre
lui 23 juillet 1901 Fabregue. Licenciement d’un agent par un maire alors que motif réel
purement politique, agent s’est opposé politiquement à son maire CE 13 mars 1968
Malausséne.
- CE 12 mai 2014 Fédération générale du commerce concernant Polynésie française où le
congrès avait institué une taxe sur les sociétés de presse mais en réalité cette taxe ne
taxait que 2 sociétés de presse qui détenaient les 2 journaux d’opposition de la
Polynésie.
- Saisie par préfet d’Alger de 3 journaux aux motifs d’un risque s’atteinte à la sureté de
l’État se fondant sur article 10 code instruction criminelle. En réalité, ces saisies ne
permettent en rien de prévenir atteintes sureté de l’État. Utilisation de ce pouvoir en
réalité pour opérer saisie de publications gênantes pour le pouvoir CE Assemblée 24
juin 1960 Société Frampar et société France édition.

3. Les pouvoirs du juge de l’excès de pouvoir

Quand le juge est saisi d’un recours, se demande si recevable, vérifie griefs qui sont fait à
l’acte. → Que peut faire le juge ? Quel est son office ?
L’office du juge comporte 2 volets :
- Il va contrôler et vérifier selon la nature de l’acte et selon la nature des pouvoirs de
l’administration. Quand l’administration a des pouvoirs importants, pouvoir du juge limité.
Quand administration a pouvoirs limités, pouvoir du juge s’accroit.

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- Les conséquences qu’il tire de ce contrôle, la question des conséquences que le juge tire du
contrat d’illégalité d’un acte administratif dans le cadre d’un REP.

3.1. Le contrôle du juge de l’excès de pouvoir sur les actes de

l’administration : l’étendue du contrôle
- L’étendue/la portée du contrôle va dépendre de l’étendue des pouvoirs de l’administration. En
quelque sorte, plus les règles que doit appliquer l’administration lorsqu’elle prend un acte lui
accordent de marge de manœuvre et plus sa compétence est libre. Inversement, + le
contrôle du juge est faible + l’administration a des pouvoirs. – l’administration a de marge de
manœuvre dans son action et + les textes encadrent et limitent son action et + le contrôle
du juge est fort.
- Juridiquement, on distingue 2 situations pour caractériser les marges de manœuvre dont
dispose l’administration lorsqu’elle prend un acte administratif :
- Elle est en situation de compétence liée
- Elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire.
- L’étendue du contrôle du juge dépend de ce que soit l’administration est en situation de
compétence liée soit elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire.

3.1.1. La distinction de la compétence liée et du pouvoir

discrétionnaire
A. La compétence liée
- S’agissant de la compétence liée, ce terme renvoi à l’idée que l’administration n’est pas libre
c'est-à-dire qu’en présence de circonstances de faits qui doivent l’amener à décider et
prendre une décision, en réalité, les textes qui s’imposent à elle dans le cadre de son action
l’obligent à prendre une décision dans un sens précis. Lorsque l’administration est en
situation de compétence liée, elle n’a pas vraiment le choix.
- Exemple : un conducteur a perdu tous ses points sur son permis → l’administration n’a pas le
choix, elle est obligée de lui retirer son permis.

B. Le pouvoir discrétionnaire
- C’est la différence avec le pouvoir discrétionnaire : l’administration aujourd'hui dans un État
de droit n’a pas véritablement de pouvoir discrétionnaire, il ne faut pas prendre ce mot au
pied de la lettre. On veut simplement ici signifier que contrairement à la compétence liée,
l’administration a une marge de manœuvre, une liberté d’appréciation pour prendre une
décision. Cela signifie que dans une situation donnée, les textes que doit appliquer
l’administration lui permettent de choisir entre plusieurs solutions à commencer d’ailleurs
parfois par l’opportunité même de prendre une décision c'est-à-dire que dans une situation
donnée compte tenu de circonstances particulières, l’administration peut décider d’agir ou de
ne pas agir. Lorsqu’elle décide d’agir, elle a plusieurs solutions qui peuvent être légales. Dans
ce cas, la règle de droit que doit appliquer l’administration ne lui dicte pas la solution.
- Le pouvoir discrétionnaire, dès lors qu’il laisse à l’administration une marge de manœuvre,
va corrélativement nécessiter un contrôle moins invasif de la part du juge. le juge doit tenir
compte dans son contrôle du fait que l’administration a plus de liberté pour prendre décision
même si bien entendu même lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, il
y a un socle minimal du contrôle du juge. ce n’est pas par exemple pcqu’elle a un pouvoir
discrétionnaire qu’elle pourra commettre illégalité externe.
- Par ailleurs, il faut aussi constater qu’il y a une dynamique aujourd'hui d’un
approfondissement permanent du contrôle du juge. Tendance à un contrôle de +/+
approfondi du contrôle du juge.

3.1.2 Le contrôle du juge

- Ce contrôle a une intensité variable. Cette intensité dépend le 3 paramètres :
- Le degré de liberté et la marge de manœuvre dont bénéficient l’administration. Elle
dépend aussi de 2 autres paramètres :
- Un paramètre concernant la matière : lorsque les décisions concernent les droits et les
libertés, le contrôle du juge est naturellement plus intense.
- Il concerne également les niveaux de garantie que les textes donnent aux
administrés.
- Certains textes dans le cadre des décisions prises par l’administration, offrent des garanties
+/- importante aux administrés. Quand niveau de garantie élevé, juge gardien de ces
garanties et son contrôle sera intense. L’intensité du contrôle du juge dépend de ces 3
paramètres qui se combinent : degré de liberté dont jouit l’administration, niveau de garantie

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 dont bénéficient les administrés et la matière concernée notamment s’il s’agit des droits et
libertés → juge très vigilant.
- On peut donc présenter le contrôle du juge d’une manière dynamique c'est-à-dire le
présenter en fonction d’une gradation qui va d’un contrôle minimal à un contrôle maximal.

A. Les décisions sur l’opportunité desquelles le juge n’exerce

aucun contrôle
- Degré 0 du contrôle puisque le juge estime qu’un certain nombre de décisions sont
insusceptibles d’être discutées aux contentieux. Il s’agit de décisions qui font grief mais dont
le juge estime qu’il n’a pas l’opportunité même de contrôle ces décisions.
- Exemple : les notes et appréciations portées sur les jurys de concours, lorsque jury met
appréciations et établit liste de lauréats, l’opportunité elle-même de cette décision n’est pas
contestable devant le juge. en revanche, on eut contester devant juge organisation concours ou
composition jury mais la décision du jury dans sa matérialité ne peut faire l’objet d’un
quelconque recours → décision discrétionnaire.
- Exemple : les choix de modes de gestion du service public. Lorsqu’une personne publique est
chargée d’un service public, en principe, c’est elle qui prend en charge directement le service
public et le gère, le fait elle-même par ses propres moyens humains, matériels et financiers.
Les collectivités territoriales publiques peuvent prendre décision de confier gestion d’un service
public à un opérateur privé. Attention, ce n’est pas une privatisation du service public mais un
concession de service public → la personne publique reste responsable du service mais confie
gestion à opérateur privé.
- La décision de déléguer le service public peut faire l’objet d’un recours mais la décision
consistant à dire qu’une collectivité territoriale va recourir à un opérateur privé sauf si
hypothèse où service ne peut pas être délégué, ce choix-là de confier à un opérateur privé
n’est pas susceptible d’un contrôle.
- De +/+, ces décisions sur lesquelles le juge n’exerce pas même un contrôle restreint sont de
-/- nombreuses. Par exemple choix de la sanction infligé à un agent public. Aujourd'hui, ce
choix soumis à un contrôle normal.

B. Les décisions sur lesquelles le juge exerce un contrôle

restreint
- Lorsque l’autorité administrative est investi d’un pouvoir discrétionnaire, le juge exerce alors
un contrôle dit restreint. Le contrôle restreint consiste à vérifier que l’administration n’a pas
commis d’erreur manifeste d’appréciation = vérifier que les faits sont matériellement exacts,
qu’il n’y a pas d’erreurs de droit et qu’il n’y a pas de détournement de pouvoir.
- En matière de sanction des fonctionnaires, le CE a estimé que l’adéquation entre sanction/
faute ne relevait que de l’erreur manifeste d’appréciation (arrêt 9 juin 1978 Lebon). L’idée
étant que l’administration, dès lors que la faute disciplinaire existait, l’administration avait le
choix de la sanction sous réserve de l’erreur manifeste de l’appréciation c'est-à-dire sous
réserve que la sanction ne soit pas complètement disproportionnée mais soit en adéquation à
minima avec la faute. Affaire Lebon : infirmière révoquée parce qu’elle avait conservé les
bijoux du malade alors que le règlement l’interdit même si elle a agi à la demande du
malade. Le juge a estimé que l’administration, en infligeant la peine la plus sévère, avait
commis une erreur manifeste d’appréciation.
- On peut aussi parler des nominations à la discrétion du gouvernement : le gouvernement
nomme qui il veut. Le CE exerce sur ces nominations un contrôle de l’erreur manifeste de
l’appréciation au regard des compétences des personnes nommées.
- Ainsi, dans un arrêt du 23/12/2011, Syndicat parisien des administrations centrales : une
personne ne pouvait pas être nommée pour exercer des responsabilités d’encadrement ou de
direction ni exercer des fonctions d’analyse et d’expertise approfondie à caractère
économique et financier comme inspecteur du corps de contrôle général économique et
financier dès lors que cette personne n’avait jamais exercé aucune fonction d’analyse/
expertise financière. Le juge a donc annulé pour erreur manifeste d’appréciation bien que
c’est un poste pourvu à la discrétion du gouvernement. Il n’échappe pas à un contrôle
minimum (de décence) de la compétence de celui qui va être désigné.

C. Le contrôle dit « normal »

- Le contrôle normal est celui exercé lorsque l’administration se trouve en situation de
compétence liée. On peut toutefois faire observer que le juge a de +/+ tendance à soumettre
au contrôle normal dans l’intérêt des administrés des décisions de l’administration alors
même qu’elle bénéficiait d’un pouvoir discrétionnaire. Alors que normalement il n’aurait dû
exercer qu’un contrôle restreint, il va décider néanmoins d’exercer ce contrôle normal ce qui

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 a donc pour effet d’élargir considérablement aujourd'hui le type de décision susceptible de
faire l’objet d’un contrôle normal.
- Exemple : le droit de se présenter à un contrôle administratif est toujours soumis à une
autorisation de l’administration qui peut refuser cette autorisation pour un motif assez vague
qui est l’intérêt du service.
- Progressivement, la JP a connu un revirement et désormais le juge exerce un contrôle plus
approfondi sur les motifs et notamment le fameux intérêt du service que peut refuser à un
agent le droit de se présenter à un concours (arrêt 10 juin 1983 Raount).
- Le domaine qui était soumis traditionnellement au contrôle restreint et qui s’est ouvert au
contrôle normal est celui des sanctions prononcées par l’administration ainsi que les
sanctions infligées par l’administration aux fonctionnaires. L’administration a, dans certains
cas, un pouvoir de sanctions qui peut toucher différentes catégories d’administrés. Elle a
aussi un pouvoir de sanction à l’égard de ses agents lorsqu’ils commettent des fautes. Dans
les 2 cas, ce pouvoir de sanction qui traditionnellement consistait en un pouvoir
discrétionnaire soumis à un contrôle restreint a été progressivement soumis à un contrôle
normal sur les sanctions infligées.
- Par exemple, le pouvoir qu’a l’administration, l’État, le préfet en l’occurrence de révoquer un
maire : il existe en effet certaines hypothèses où l’État révoque le maire de son poste. Cette
décision qui faisait l’objet d’un contrôle restreint fait, depuis un arrêt du 2 mars 2010
Dalongeville l’objet d’un contrôle normal. Le juge a estimé en l’espèce que la révocation était
justifié du fait du lourd déficit de la commune et de l’organisation des comptes pour masquer
difficultés dans gestion de sa commune.
- Les décisions de sanction infligées aux agents de la fonction publique : on est parti en réalité
d’un contrôle qui n’était même pas restreint. Ce n’est qu’en 1978 que les sanctions infligées
aux agents et plus précisément le contrôle de l’adéquation de la sanction à la faute a été
soumis à un contrôle restreint qui est resté le contrôle considéré « normal », le bon niveau
de contrôle, du fait que le fonctionnaire était dans une situation particulière à l’égard de
l’administration. Le contrôle restreint ayant déjà permis de s’assurer que les sanctions
n’étaient pas totalement déconnectées de la faute mais qu’il y avait proportionnalité entre
faute commise et sanction infligée. L’évolution s’est faite en 2 temps :
- Arrêt CE 27 mai 2009 Hontang où le contrôle normal a été appliqué à une sanction
disciplinaire s’agissant d’un magistrat du parquet
- Arrêt d’Assemblée 13 novembre 2013 Dahan le CE a basculé complètement le
contentieux des sanctions infligées aux agents de la fonction publique dans le contrôle
normal.
- Arrêt CAA de Nancy concernant révocation d’un agent aux motifs qu’il avait produit un
faux diplôme de licence pour accéder à un emploi de catégorie C. La Cour a considéré
que la révocation d’une sanction disproportionnée car licence pas nécessaire pour un
emploi de catégorie C donc le juge censure la révocation considérée comme
disproportionnée au regard de la faute commis.
- Il en est de même pour sanction infligée aux détenus : vérification adéquation sanction/faute
alors que jusqu’à présent il se contentait d’un contrôle restreint de l’erreur manifeste.
- L’arrêt qui a opéré ce basculement vers le contrôle normal est un arrêt du 1er juin
2015. Arrêt février 2013 Ikemba où le juge contrôle l’erreur manifeste d’appréciation
et ne censure pas sanction quand détenu avait en sa possession téléphone dont il
faisait usage.

D. Le contrôle maximal dit « contrôle de proportionnalité »

- C’est un contrôle de la mise en balance par le juge entre différents intérêts : intérêt à ce que
décision soit prise ou non constituant ce degré ultime du contrôle.
- On parle de la théorie du bilan coût/avantage issu de l’arrêt du 28 mai 1971 Ville Nouvelle-
Est. L’idée ici c’est que le juge va mettre en balance les avantages de la décision avec ses
inconvénients. On va donc au-delà de la stricte légalité. Confère au juge un pouvoir quasi
identique à celui de l’administration elle-même. Le juge va apprécier avantages/
inconvénients de prendre décision.
- Le bilan cout/avantage intervient principalement dans 2 domaines de décision de
l’administration :
- La police administrative
- L’expropriation pour cause d’utilité publique
- C’est d’ailleurs à l’occasion de l’appréciation de la légalité d’une déclaration d’utilité publique
que cette théorie du bilan cout/avantage a été forgée par le juge. Dans arrêt Ville Nouvelle
Est, création d’un complexe universitaire → il fallait exproprier proprio privé. Recours contre

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 déclaration d’utilité publique : mise en balance entre utilité publique de construire complexe
universitaire et une nouvelle ville pour desserrer l’agglomération de Lille face à l’intérêt privé
des proprio privés. Me juge a considéré que l’utilité publique prévalait en l’espèce mais
néanmoins il avait, pour arriver à considérer une déclaration d’utilité publique justifiait
l’expropriation, mis en balance intérêts publics et privés. Théorie utilisée en matière
d’urbanisme ou d’environnement pour apprécier avantages projet public.
- Autre domaine de prédilection d’application de cette théorie : la police administrative : fait
pour l’administration de prendre mesures en général restrictives de droit et liberté (interdire
manifestation…). Les mesures de police administrative sont nombreuses, on touche là à une
matière sensible, celle des droits et libertés et donc dans ce domaine il est normal que le
juge vérifie que les mesures prises par l’administration sont nécessaires et proportionnées au
but que doit poursuivre toute mesure de police à savoir le maintien de l’ordre public.
- CE août 2016 affaire Burkini : les mesures d police que le maire d’une commune
littorale exerce en vue de réglementer accès à la plage et la pratique de la baignade
doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux regards des seules
nécessités de l’ordre public tel qu’elles découlent des circonstances de temps et de
lieu. Le CE rappelle que la règlementation doit être motivée par accès plage, sécurité
baignade, hygiène et décence.
- On vient donc de voir que le pouvoir du juge s’exerce dans le contrôle qu’il fait de l’acte et
que ce contrôle, selon nature de l’acte, du domaine dans lequel il s’applique ou de l’étendu
du pouvoir de l’administration, ce contrôle est +/- intense.
- Le pouvoir du juge se manifeste aussi à l’occasion de la décision qu’il va prendre une fois
qu’il a pris décision.

3.2. Les pouvoirs du juge sur les conséquences à tirer de

l’illégalité de l’acte administratif
- En matière de REP, pouvoir du juge relativement limité. En principe, pouvoir du juge consiste
en une alternative simple : soit l’acte est illégal et il l’annule, soit l’acte n’est pas illégal et il
rejette le recours. Le juge n’a pas le pouvoir dans le cadre du REP de modifier la décision et
de la rendre légale. Le pouvoir du juge du REP c’est donc tout d’abord un pouvoir
d’annulation.
- Progressivement, le juge de l’excès de pouvoir à la fois en se fondant sur la loi mais aussi
dans le cadre de sa JP, a essayé de rendre plus concrète son office et plus concrètes les csq
de ses décisions.

3.2.1. Le pouvoir d’annulation de l’acte administratif

- Dans le cadre d’un REP, les requérants ne peuvent présenter que des ccl aux fins
d’annulation. Le juge ne peut qu’annuler ou rejeter la demande. La seule modulation possible
qui était à sa portée était la possibilité d’annuler totalement ou partiellement. Le juge s’est
reconnu la possibilité si un acte administratif ou certaines dispositions d’un acte administratif
étaient divisibles, d’annuler partiellement l’acte. Il ne le fait pas d’office mais doit être saisit
de ccl en ce sens par l’administration qui se défend. Si l’administration sent que l’acte pas
très légal, va demander au juge d’annuler que les dispositions de l’acte illégales et non pas la
totalité de l’acte. Encore faut-il que l’acte comporte des dispositions qui ne revêtent pas un
caractère indivisible. Dans un acte, il y a des parties indépendantes les unes des autres. Si
l’acte est indivisible c'est-à-dire que si on annule une partie, les autres parties inapplicables,
il ne peut pas y avoir annulation partielle. En revanche, si l’acte comporte dispositions
divisibles, il pourra annuler certaines dispositions.
- Exemple : le juge considère que s’agissant d’un concours, décision du jury qui établit liste des
candidats, il ne peut pas être annulé partiellement. Un candidat ne peut pas demander au juge
de l’excès de pouvoir annulation de la décision de ne pas l’admettre. Il ne peut que demander
annulation du concours car la décision du jury est indivisible (CE 6 novembre 2000 Grégory).
- La divisibilité et donc annulation partielle se pratique surtout dans domaine de l’urbanisme.
Le législateur, pour éviter annulation avec csq graves, est venu par des textes organiser la
divisibilité des décisions en matière d’urbanisme. On peut annuler partiellement certaines
décisions.

3.2.2. Les pouvoirs du juge de l’excès de pouvoir quant à la

portée de l’annulation
- Le pouvoir du juge = annuler ou ne pas annuler. Lorsqu’il décide d’annuler, cela peut avoir
csq relativement importantes et donc toute une série de décision, texte et jrsp venue
permettre au juge de moduler en quelque sort les csq de sa décision d’annulation.

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- Lorsque le juge annule pour excès de pouvoir, cette annulation signifie que l’acte n’a jamais
existé. Toute annulation a en principe un caractère rétroactif qui peut s’avérer assez
désastreux.
- L’autre problème réside dans effets de la décision. Décisions de justice et jugement sont
exécutoires, le justiciable, si l’administration n’exécute pas une décision, peut engager
responsabilité de l’administration.
- C’est sur ces points que le juge de l’excès de pouvoir est doté de pouvoirs lui permettant
d’anticiper ou de réagir à certaines difficultés qui pourraient se faire jrs du fait de l’annulation
d’un acte illégal. Cela va tout d’abord concerner le pouvoir d’injonction dont bénéficie le juge
de l’excès de pouvoir.

A. Le pouvoir d’injonction
- En principe, le juge n’a pas le pouvoir d’adresser des injonctions à l’administration. Loi 8
février 1995 codifiée à l’article L911-1 du CJA : juge peut prononcer injonction envers
l’administration pour assurer exécution d’une décision qu’il a prise. Lorsque juge prend
décision qui implique nécessairement que l’administration prenne une mesure d’exécution
dans un sens déterminé, s’il est saisi de ccl en ce sens, il peut, y compris dans décision elle-
même, assortir sa décision d’injonctions. Si juge annule une décision, administration doit
l’annuler ou reprendre autre décision et que juge peut dans sa décision impartir délai à
l’administration, lui enjoindre dans ce délai de prendre mesure qu’implique sa propre
décision, le cas échéant sous astreinte (= avec obligation si administration ne le fait pas de
verser somme/jrs de retard au requérant). Le juge ne se substitue pas à l’administration
mais peut l’obliger à prendre la décision qu’importe son jugement.
- S’agissant de la problématique de l’effet dans le temps de sa décision, en principe toute
annulation a un effet rétroactif, comme si la décision n’a jamais existé. Ce qui a amené
parfois le législateur lorsque les csq d’une annulation étaient telles à voter des lois ayant
pour objet de valider les décisions illégales : lois de validation. La solution qui s’est imposée
est celle permettant au juge de l’excès de pouvoir de moduler les effets de sa décision dans
le temps.
- Le CE dans un arrêt du 11 mai 2004 Association AC a pour la 1ère fois admis la possibilité
pour le juge de moduler les effets dans le temps des annulations. Le considérant de
principe : le juge considère que l’annulation d’un acte administratif implique en principe que
cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparait que cet effet rétroactif de
l’annulation est de nature à emporter des csq manifestement excessives, en raison tant des
effets que cet acte a produit et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en
vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets. Il
appartient au juge administratif de prendre en considération d’une part les csq de la
rétroactivité de l’annulation pour les intérêts publics ou privés en présence, et d’autre part
les inconvénients que présenteraient, au regard du principe de la légalité et du droit des
justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui
revient donc d’apprécier, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé exceptionnellement au
principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et dans l’affirmative, de prévoir
dans sa décision d’annulation, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il
détermine.
- Dans la décision AC, le juge rappelle principe de la rétroactivité de l’acte illégal qui est censé
d’avoir jamais existé et donc tous les effets qu’il a produits doivent normalement disparaitre.
- Néanmoins, CE prend en considération que l’acte peut créer situations juridiques qui doivent
être protégées. Par csq, juge doit se livrer à une mise en balance entre :
- Le principe de la rétroactivité et de la légalité
- Le droit des justiciable à un recours effectif c'est-à-dire que si acte illégal, il a le droit
de le faire annuler et aussi
- Intérêt public/privé à annuler avec discernement et de différer dans le temps les
effets de l’annulation de l’acte.
- Bilan jrps AC : très souvent, en réalité, le juge module effets dans le temps de sa décision
lorsque les inégalités sont avant tout formelles.

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