Ministère de l’Enseignement Supérieur REPUBLIQUE DE CÔTE D’IVOIRE

et de la Recherche Scientifique UNION-DISCIPLINE-TRAVAIL

ANNEE ACADEMIQUE
2021-2022

NIVEAU : LICENCE 1
SCIENCES ECONOMIQUES ET DE GESTION

Chargé du cours : Dr. TIEMELE Jean-Baptiste

Enseignant-chercheur : INP-HB (DFR-GCEA)
 PROGRAMME DETAILLE

PREMIERE PARTIE : l’Elaboration de la loi de finances

Chapitre 1 : définition des concepts et importance des finances publiques

Chapitre 2 : Les grands principes classiques ou « les règles d’or » des finances publiques
Chapitre 3 : La préparation administrative du document budgétaire
Chapitre 4 : L’autorisation de la loi de Finances

DEUXIEME PARTIE : L’exécution de la loi de finances

Chapitre 5 : Le cadre d’exécution de la loi de finances
Chapitre 6 : Les Modalités d’exécution de la loi de Finances : Exécution juridique
Chapitre 7 : Les moyens d’exécution de la loi de Finances : Exécution financière

TROISIEME PARTIE : Le contrôle budgétaire

Chapitre 8 : Contrôleur budgétaire et Contrôleur financier
Chapitre 9 : Le contrôle exercé par le pouvoir législatif : Le Contrôle parlementaire
Chapitre 10 : Le contrôle de la chambre des comptes de la cour suprême : contrôle
juridique
 PREMIERE PARTIE :
L’élaboration de la loi des finances
CHAPITRE 1 : DEFINITION DES CONCEPTS ET IMPORTANCE DES FINANCES PUBLIQUES

I. L’ECONOMIE

1.Définition
Selon Edmond Malinvaud (1923-2015), l'économie est une science qui étudie comment des ressources
rares sont employées pour la satisfaction des besoins des personnes vivant en société.

2.Rôle

Elle s'intéresse d'une part aux opérations essentielles que sont la production, la distribution et la
consommation des biens, d'autre part aux institutions et aux activités ayant pour objet de faciliter ces
opérations.

II. LA FINANCE

1.Définition

La finance est l’ensemble des décisions financières importantes qui surviennent dans les organisations
ou dans la société en général, dans le but d’assurer une utilisation optimale des ressources et
d’améliorer ainsi le bien-être de tout un chacun.

C’est aussi l’ensemble des activités qui sont reliées aux affaires d'argent et de placement d'argent,
notamment les activités d'investissement, les activités de financement, les activités boursières, les
activités bancaires et les activités de crédit.

La finance est l'ensemble des mécanismes et des institutions qui apportent à l'économie les capitaux
dont elle a besoin pour fonctionner.

NB : On doit distinguer deux sortes de finances : les finances publiques qui ont trait aux problèmes
posés par la gestion des fonds publics et des budgets de l'État ou d'une collectivité publique ; les
finances privées qui se rapportent à la gestion des patrimoines des particuliers et des entreprises.

2. Rôle

Elle permet n o n s e u l e m e n t d'affecter les ressources disponibles aux usages les plus productifs
mais aussi et surtout de s’assurer que toutes les décisions prises créent de la valeur et engendrent
de la richesse .
 III. LES FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques se définissent comme étant l’étude des règles qui définissent les
modalités d’exécution des ressources et des charges des administrations publiques
(Administration centrale, Administration déconcentrée, Établissements Publics Nationaux,
Collectivités Territoriales).

IV. LA LOI DES FINANCES

C’est une loi qui a pour objet de déterminer pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation
des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

V. LA TYPOLOGIE OU LES DIFFERENTS TYPES DE LOI DES FINANCES

Il existe trois types de lois des finances : la loi de finances de l’année (LFA) ou la loi de finances initiale,
la loi de finances rectificative (LFR) ou collectifs budgétaires et la loi de règlement (LR).

1. La loi de finances de l’année (LFA) ou loi de finances initiale

La loi de finances de l’année ou loi de finances initiale est celle qui « prévoit et autorise
pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ».

2. La loi de finances rectificative (LFR) ou collectifs budgétaires

Elle sert à modifier en cours d’année le contenu de l’autorisation budgétaire initiale.

3. La loi de règlement (LR)
Elle constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les
réalisations et les prévisions de la loi de finances initiale, complétée dans le cas échéant par
la loi de finances rectificative.

V. LE BUDGET

Le budget est un document récapitulatif des recettes et des dépenses prévisionnelles déterminées
et chiffrées pour un exercice comptable à venir (généralement l'année).
VII. LES RECETTES BUDGETAIRES DE L’ETAT
Les recettes du budget de l’Etat proviennent essentiellement de la fiscalité c’est-à-dire des impôts
payés par les contribuables : mais des recettes non fiscales viennent s’y ajouter (recette des
privatisations, bénéfices des entreprises publiques par exemple).

Les recettes fiscales relèvent avant tout de l’imposition directe de la (TVA. TIPP (Taxe Intérieure
sur les Produits Pétroliers) etc.)

RECETTES = recettes fiscales + recettes non fiscales + transfert et dons reçus emprunts et
cession de biens meubles, immeubles + remboursements et versements au profit de l’Etat.

VIII. LES DEPENSES DE L’ETAT DEPENSES

LES DEPENSES DE L’ETAT DEPENSES = dépenses de fonctionnement + dépenses en capital

(investissement) + dette extérieur et intérieure + Prêts et avances + dépenses de redistribution
(scolarité nationale et justice sociale).

IX. L’IMPORTANCE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Au plan politique
L’article 14 de la déclaration universelle des droits de l’homme de 1789 dispose ; tous les
citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la
contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer, la
qualité de l’assiette, le recouvrement et la durée.
Les implications :
-Les finances publiques apparaissent comme règles constitutionnelles.
L’article 79 dispose : l’assemblée nationale vote le projet de loi de finances.
L’article 80 stipule : l’assemblée nationale est saisie du projet de loi de finances.
-Pouvoir public et pouvoir financier vont de pair
-La maitrise du pouvoir financier est un aspect essentiel de la souveraineté de l’Etat.
NB : le budget est l’arme du peuple contre les abus des gouvernants.
2.Au plan économique
L’Etat en empruntant une part des revenus ou des richesses produites grâce à l’impôt, l’emprunt
etc…, assure les principales fonctions suivantes telles que définies par R. MUSGRAVE : 
Fonction de redistribution (transfert entre agents économiques)  Fonction de régulation
(recherche de plein emploi, de la croissance, de la compétitivité nationale, maîtrise de l’inflation).
La politique budgétaire consiste à utiliser le budget de l’Etat pour atteindre certains

3.Au plan social

Le budget sert à réaliser des mesures sociales en utilisant l’impôt ou les dépenses publiques.
Concernant l’impôt : Son caractère progressif (de plus on a plus on paie) et la prise en compte de
la situation personnelle du contribuable (quotient familial) ainsi que la réduction ou exemption
de TVA sur les produits de grande consommation sont de nature à réduire les inégalités ;
S’agissant des dépenses : le système redistributif vise plusieurs objectifs :  Fournir à tous, les
services collectifs (éducation, justice etc. …) ; Corriger les inégalités de revenus ; Fournir une
assurance sociale contre les risques (maladie, chômage, vieillesse…,) ; Ceci se traduira
concrètement par :  Les dépenses de transferts (allocations familiales, bourses, aides aux
handicapés etc…,) ; Les dépenses d’équipements collectifs (jardin d’enfants, cantines scolaires
etc.) ; Les dépenses financées par des organismes de sécurité sociales et les collectivités locales
(aides sociales).
CHAPITRE 2 : LES GRANDS PRINCIPES CLASSIQUES OU « LES REGLES D’OR » DES
FINANCES PUBLIQUES

Les grands principes classiques sont un ensemble de règles, inspirées par les économistes classiques du
XIX siècle et qui étaient destinées à encadrer et à surveiller l’activité financière de l’État d’alors.

Ces règles se justifient encore de nos jours car leur valeur technique constitue des méthodes claires de
présentation et d’exécution du budget, facilitant ainsi le contrôle de l’autorité budgétaire sur
l’exécutif.

On distingue trois (3) catégories de principes classiques des finances publiques :

- les principes budgétaires
- les principes de la gestion financière
- les principes de la fiscalité

I.LES PRINCIPES BUDGETAIRES

Au nombre de six (6) les principes budgétaires sont les suivants :

1. le principe de l’annualité budgétaire ;
2. le principe de l’unité budgétaire ;
3. le principe de l’universalité budgétaire ;
4. le principe de la spécialité budgétaire ;
5. le principe de l’équilibre budgétaire ;
6. le principe de la sincérité budgétaire

A. Le principe de l’annualité budgétaire

1.Definition

Le principe de l’annualité budgétaire consiste à fixer pour une année la durée de l’exercice budgétaire.

Cela signifie que l'autorisation budgétaire donnée par la loi de finance n'est valable que pour une
année.
A chaque nouvelle année correspond une nouvelle loi de finances de même que les dépenses de
fonctionnement doivent chaque année être autorisées de sortes que les crédits non utilisés soient
purement et simplement annulés.

-L’exécution des dépenses et des recettes doivent se faire entre le 1er janvier et le 31 décembre pour
la côte d’ivoire.

-En GB, l’année budgétaire va du 1er Avril au 30 Mars.

-Aux USA elle va du 1er Octobre au 30 Septembre.

2. Les fondements du principe de l’annualité budgétaire

Le principe d'annualité budgétaire est issu du principe du consentement annuel à l'impôt
contenu dans « l'article 14 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme ».
Les articles 2 et 16 de l'ordonnance de 1959 l'ont consacrée en posant trois raisons : raisons
politiques, motifs techniques, des raisons économiques.

2.1. Les raisons politiques

Le principe de l’annualité permet de grandir l’exercice des droits du parlement, c’est-à-dire un contrôle
régulier sur la gestion de l’exécutif par les représentants du peuple.

2.2. Les raisons techniques

Le principe de l’annualité oblige l’administration à produire avec une périodicité assez, proche, ses
comptes ; car au – delà de ce cadre annuel, les prévisions perdaient tout rigueur. Aussi, l’annualité
oblige le gouvernement et le parlement à faire chaque année le point exact de l’avancement des
programmes et le cas échéant à rectifier les prévisions initiales en fonction des résultats obtenus.

2.3. Les raisons économiques

L’annualité correspond au rythme de la vie sociale ; en effet, l’année civile est une mesure de
temps commode qui permet d’établir des prévisions raisonnables s’appliquant à un cycle complet
des saisons, donc de production.

NB : En Côte d’Ivoire le principe de l’annualité budgétaire est posé par les articles 1er et 8 de la loi
organique des finances publiques ivoiriennes et repris par les articles 4 et 6 de la directive n°05/1997 de
l’UEMOA du 16 décembre relative aux lois de finances.

-L’article 1er de la loi N°59-249 du 31 décembre 1959 organisant les finances publiques
ivoiriennes dispose que « pour chaque année, les lois de finances déterminent la nature, le montant
et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ».

-L’article 8 de cette même loi ajoute que « l’impôt est établi et autorisé annuellement par la loi ».
 -Dans le cadre communautaire de l’UEMOA, la directive N°05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997,
relative aux lois des finances, en son article 4, stipule que « la loi de finances de l’année prévoit et
autorise pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ».

-L’article 6 de cette directive confirme que « l’autorisation de percevoir les impôts est annuelle ».

3. Les aménagements et dérogations

3.1. Les raisons de l’aménagement

La règle de l’annualité budgétaire dans certains cas apparaît de pure forme dans la mesure où il y a
de plus en plus d’exceptions et de dérogations à cause des conditions inhérentes à la gestion
budgétaire. En effet :
D’abord le cadre même est mal adapté aux finances publiques modernes.
Par exemple, il se pose un problème de savoir comment insérer dans un budget annuel de vastes
opérations telles que celle de reconstruction, modernisation, ainsi que de grands investissements en
infrastructures qui s’échelonnent généralement sur plusieurs années.
En outre, le rythme de la vie économique ne cadre pas toujours avec l’année civile.
Par exemple, les recettes de produits de base (café, cacao) se déroulent généralement a des périodes
qui ne coïncident pas toujours avec l’année civile. Elles sont souvent à cheval entre 2 années. Les
recettes de ces produits, les crises économiques et sociales que doivent surmonter un pays donné
débordent bien souvent le cadre de l’année. C’est pourquoi on déroge et on aménage bien souvent.

3.2. Les différentes catégories de dérogation et aménagements

L’annualité budgétaire ne signifie plus seulement un cadre annuel de la précision budgétaire

mais également une articulation annuelle d’une prévision pluriannuelle.
Autrement dit, l’année n’est plus conçue comme un cadre en soi, mais comme d’une partie d’une
perspective plus large.
Aussi, des aménagements nécessaires ont-ils été apportés à la règle du vote annuel et de l’exécution
annuelle.
 3.2.1. Les dérogations au vote annuel du budget
a. Les dérogations dont la portée est « 1 an »
Il faut citer les douzièmes provisoires, les lois de finances rectificatives et les décrets d’avances.

La technique du douzième provisoire : Cette technique peut intervenir dans

l’hypothèse ou au 31 décembre. Le budget n’a pas été voté. Cette technique consiste
en une autorisation donnée au gouvernement de reprendre pour chaque mois, le 12è
du budget précédent afin de faire fonctionner l’administration. Dès lors, les
administrations reçoivent alors chaque mois, le douzième de leur dotation de l’année
précédente pour leur fonctionnement.

Les lois de finances rectificatives : Elles interviennent en cours d’année pour modifier
la loi de finance initiale afin de rétablir l’équilibre budgétaire.

Les décrets d’avances : ils sont pris en cas d’urgence par le gouvernement qui dans
ce cas n’a pas eu le temps de déposer un projet de loi de finances en vue d’un crédit
supplémentaire. Décrets d’avances (c’est-à-dire sur l’autorisation qui sera donnée
ultérieurement par le parlement).

b. Les dérogations dont la portée est supérieure à « 1an »

Il convient de citer les autorisations de programmes et les lois de programmes

Les autorisations de programmes : elles permettent d’engager des dépenses annuellement,

Exemple : construction d’un pont nécessitant 15 milliards d’investissement à construire sur 3 ans.
Pour la 1ère année, le parlement autorisera un crédit d’engagement de 5 milliards. Pour ce qui
concerne le paiement effectif, seul le 1/3 (5 milliards) seront effectivement supporter par le budget
de cette 1ère année. Il en sera de même pour la 2ème et la 3ème année.

Plusieurs autorisations de programme peuvent être regroupées et donner lieu à une loi de
programme.
 3.2.2. Les dérogations à l’exécution annuelle du budget
Elles sont relatives d’une part au rattachement (ou à l’imputation) comptable des opérations de
recettes et de dépenses et d’autre part au devenir des crédits non utilisés en fin d’année (reports de
crédits).
a. Le problème de l’imputation comptable d’une dépense publique

Si l’exécution d’une dépense excède 1 an, sur quel exercice doit-elle être enregistrée ?
Exemple : Une dépense engagée pendant l’année N et qui ne sera payée que l’année (N+2), ou va-
t-on l’imputer ? Au budget de son engagement ou celui de son paiement ?
Deux (2) systèmes existent : Le système de l’exercice et celui de la gestion.

Le 1er plus rigoureux, prend en considération le rattachement juridique des opérations ;

Le 2ème plus pratique, prend en considération l’exécution matérielle des opérations, sans que
l’on s’inquiète de leur date d’engagement.

Le système de l’exercice : Toutes les recettes et les dépenses sont rattachées au budget de l’année
de leur engagement. Ainsi, une dépense ou une recette sera imputée à cette même année.
Comme avantage essentiel, notons que sur le plan comptable, le système de l’exercice permet
après la clôture de l’exercice budgétaire d’effectuer un rapprochement entre les prévisions de la loi
de finances et le budget réellement exécuté.
Comme inconvenant notons que :
-Le système retarde l’apurement des comptes, en rendant illusoire, le contrôle de l’exécution du budget.
-Le système favorise la divergence sur une longue période, entre la comptabilité des comptes et
celle des ordonnateurs.

Tous ces inconvénients expliquent son remplacement par le système de la gestion.

Le système de gestion : Ce système veut que les dépenses et les recettes soient prises en compte au
titre du budget ou il y a eu effectivement décaissement ou encaissement. Le système de la gestion
offre l’avantage de permettre de clore rapidement les exercices budgétaires et l’apurement des
comptes. Mais il ne peut provoquer des déficits réels.

b. Les reports de crédits

Ils consistent à continuer l’exécution du budget au-delà de la fin de l’année budgétaire. La
procédure des reports de crédits s’analyse comme une autorisation donnée à un service d’utiliser
l’année suivante, le solde des crédits inutilisés de l’année en cours ; en examinant l’opportunité des
dépenses envisagées par les administrations, leurs besoins et les raisons pour lesquelles les crédits
n’ont pas été utilisés au cours de l’exercice.
 B. Le principe de l’unité budgétaire

1. Définition
Le principe d'unité est la règle selon laquelle l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat
doit être présenté dans un document unique appelé budget de de l'Etat.
Historiquement, ce principe s'est justifié par deux séries de raisons principales : des raisons
d'ordre technique et des raisons d'ordre politique.

Sur le plan technique, il est nettement plus commode d'opérer des contrôles sur un document
unique en vue de déceler d'éventuelles dissimulations d'irrégularités. : Un simple jeu de deux
additions simultanées au niveau des recettes, et à celui des dépenses pourrait également permettre
de découvrir plus facilement, les déséquilibres budgétaires intentionnels ou non.
Sur le plan politique, le principe d'unité est un moyen efficace de contrôle du Parlement sur
l'exécutif. Car la réunion de tous les comptes publics en un document unique permet plus
facilement aux parlementaires d'avoir une idée globale et précise des dépenses engagées par le
gouvernement.

Le principe de l'unité budgétaire est cependant l'objet de nombreuses critiques.

En effet, avec l'intervention massive de l'Etat dans l’économie ainsi que le rôle sans cesse
croissant qu'il joue dans le tissu social, le budget existant apparaît incapable de regrouper à lui
seul, toutes les opérations de l'Etat. Ce sont ces raisons qui ont conduit à assouplir le principe
même à y déroger.

2. les assouplissements et dérogations au principe de l'unité budgétaire

2.1. Les lois de finances rectificatives (voir chapitre 1)

2.2. Les budgets annexes

Il s’agît de budget qui retrace les recettes et les dépenses des services non dotées d'une
personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens et des services
donnant lieu à paiement de prime. Autrement dit. On veut leur appliquer une gestion
commerciale, c'est-à-dire qu'on veut les voir couvrir leurs dépenses au moyen de leurs propres
ressources. (RTI ; AIP ; CHU ; imprimerie nationale etc...). Donc :
-absence de personnalité morale.
-caractère lucratif de son activité
NB : Les budgets annexes n’existent plus depuis 1992
 2.3. Les comptes spéciaux du trésor
Ce sont des comptes ouverts dans les écritures du trésor, pour retracer des opérations de Recettes
et de dépenses effectués en dehors du budget général, par des services d'Etat qui ne sont dotés ni
de la personnalité juridique, ni de l'autorité financière.
A l’origine on les appelait comptes hors budget. Ils font partie de la loi de finances et sont gérés selon les
principes de celle-ci
Les comptes spéciaux du trésor répondent pratiquement aux mêmes caractérisées que les
budgets annexes.
La grande différence entre eux est que les organismes bénéficiant d'un budget annexe ont une
activité tendant essentiellement à produire des biens et services rémunérés par les usagers, alors
que ceux qui font l'objet d'un compte d'affectation spéciale ne sont rémunérés qu'accessoirement
et très exceptionnellement.

Les comptes spéciaux du trésor sont créés ou supprimés par les lois de finances. Les comptes
spéciaux dans les périodes de grandes difficultés financière comme moyen privilégié d'échapper
à la rigueur des règles de la comptabilité publique notamment, on les utilisait pour contourner la
règle de l'équilibre budgétaire en camouflant certains déséquilibres Ils ont donc un caractère
temporaire, ce qui pourrait occasionner certains abus dans leur conception et dans leur utilisation.
C'est pourquoi, de nos jours les comptes spéciaux sont réglementés de façon stricte et leur
nombre est très limite. On distingue généralement 6 grandes catégories autorisées par la loi :

* Les comptes d'affectation spéciale ;

* Les comptes de commerce ;
* les comptes de règlements avec les gouvernements étrangers ou autre
organismes étrangers ;
* Les comptes d'opérations monétaires ;
* Les comptes de prêts (rétrocédés par l'Etat ou accordés par l'Etat) ;
* Les comptes d'avances (accordés par l'Etat) ;
L'arrêté no 1572/MEF/CAB 31/12/1998 portante codification détaillée de la
nomenclature budgétaire de l'Etat distingue une 7èrnc catégorie :

* Les comptes de garanties et d'avals : en définitive, leur création vise donc : Soit à
retracer des opérations à caractère temporaire ou provisoire destinées à se solder en
équilibre (prêts ou avances destinées à être remboursés, cautionnement d'un comptable
public appelé à être restitué) ou à établir une corrélation entre certaines recettes et certaines
dépenses. Soit à évaluer avec précision le coût d'un service.

2.4. Les budgets autonomes

Il s'agit des budgets des personnes morales de droit public distinctes de l'Etat en occurrence les
collectivités décentralisées.
Doté de la personnalité morale et de l'autorité financière il est normal qu’elles aient un budget autonome,
distinct de celui de l'Etat.

Les budgets autonomes diffèrent des budgets annexes à 2 points de vue :

-Les budgets autonomes ne figurent pas dans la loi de finances ; les aides qu'elles peuvent
recevoir ont un caractère de subvention.
-Ils sont en dehors des compétences du parlement, car ils sont adoptés par le conseil
d'administration (ou municipal) et ne sont pas publiés au journal officiel. Malgré tout, ils
constituent une dérogation au principe de l'unité budgétaire, car ils n'ont d'existence que par
décision de l’Etat. Parmi les budgets autonomes, on pourrait citer : les budgets des collectivités
locales, les budgets autonomes des établissements publics nationaux (EPN) administratifs ; les
budgets autonomes des entreprises publiques (SOTRA, Port autonome etc...)
 C. Le principe de l’universalité budgétaire

L’article 6 de la loi organique de 1959 et l’alinéa 1 de la directive n°05 de l’UEMOA

énonce le principe comme suit : il est fait recette du montant intégral des produits sans
contraction entre les recettes et le dépenses. L’ensemble des recettes assurera l’ensemble des
dépenses.
1.Définition
Selon ce principe, toutes les recettes doivent indifféremment servir à la couverture de n’importe
quelles dépenses prévues dans le budget.
Aucune recette ne doit être réservée à une dépense spécifique. On pourrait le schématiser en
disant que toutes les recettes sont versées dans le gouffre indifférencié pour la couverture des
dépenses publiques. Il résulte de cette disposition que le principe de l’universalité comporte d’un
côté le principe de la non contraction et de l’autre celui de la non affectation.

2.La règle de la non contraction (produit brut) et la règle de la non affectation des
recettes

2.1. La règle pour la non contraction ou du produit brut ou de non compensation

Elle consiste à interdire les contractions ou compensation entre certaines recettes et certaines
dépenses. La règle conduit par conséquent à faire figurer dans les documents budgétaires non
pas les soldes des compensations mais plutôt le produit brut. Exemple : un particulier qui vend
son véhicule usagé à 4 millions pour acheter un autre à 10 millions de francs CFA pourra
inscrire dans sa comptabilité seulement le solde des opérations c’est-à-dire 10 millions – 4
millions = 6 millions : soit 6 millions de dépenses.

On dit que le particulier a opéré une contraction où compensation entre ce qu’il reçoit (4 millions) et ce qu’il
dépense (10 millions) pour n’inscrire que le solde (6 millions) c’est-à-dire le net ou le brut.

C’est cela qui est interdit dans la confection du budget de l’Etat. En effet, s’agissant du budget
de l’Etat. On doit nécessairement inscrire en recette 4 millions et en dépense 10 millions sans
procédé à la moindre compensation entre les deux.
a. Les avantages de la règle

Avantage politique : la règle permet une appréciation globale des masses complètes de
recettes et de dépenses ; ce qui donne son sens à la notion d’autorisation budgétaire
Avantage technique : la règle du produit brut permet d’éviter tous les procédés de gestion
occulte des deniers publics et de comptabilité de fait, telle la pratique des caisses noires
 qui ont pour but essentiel d’éluder le contrôle et d’avoir à disposition des sommes à
effectuer le cas échéant à des dépenses non autorisées.

b. Les inconvénients de la règle

La règle du produit brut décourage les économies et les initiatives dans la mesure ou toute recette
est versée au trésor et ne profite pas directement au service qui l’a réalisé. En outre, une stricte
application de la règle du produit brut peut conduire à des situations absurdes.

2.2. La règle de la non affectation des recettes

Comme son nom l’indique, cette règle interdit d’affecter certaines recettes à certaines dépenses.
En effet, la totalité des recettes doit former une masse commune qui servira sans distinction à
couvrir la totalité des dépenses budgétaires.
Sur le plan comptable, cette règle conduit les comptables à fondre dans leur caisse, toutes les recettes
quelques soient leurs origines. Il s’agit de la règle de l’unité caisse.
a. Justification et avantage de la règle
Cette regèle à l’avantage de créer et de maintenir une solidarité financière au niveau des différents
services publics et éviter que certains services disposant de ressources propres ne les utilisent directement.
Par ailleurs, elle permet d’éviter les risques de gaspillages dans la mesure où un service donné peut être
tenté de disposer de ressources supérieures à ses besoins.

b. Les limites et inconvénients de la règle

-Absence de liberté : Cela se traduit par la non affectation car chaque année, l’octroi de crédits
dépend essentiellement de l’attitude du gouvernement.
-L’instabilité des ressources affectées les ressources sont généralement accordées pour un an à des services
qui ne sont jamais sûrs qu’elles lui seront maintenues l’année suivante et au même niveau.
-L’incompatibilité de la non affectation avec une gestion commercialisée des services publics.
En effet, dans la définition même d’une telle gestion, les ressources du service restent affectées à
ses dépenses.

3. Les exceptions au principe de l’universalité budgétaire

Ces exceptions portent tantôt sur le principe de non contraction et tantôt sur celui de la non
affection.
 3.1. Les exceptions à la règle de non contradiction
Les exceptions au principe de non contraction concernant essentiellement les comptes spéciaux
du trésor lesquels font exception non seulement à la règle de l’unité budgétaire mais aussi au
principe de l’universalité budgétaire. La caractéristique essentielle de ces comptes spéciaux du
trésor, c’est qu’ils sont gérés en solde ; c’est-à-dire que ne seront enregistré dans les comptes
que le solde (la différence) entre ce qui est rentré en recette et ce qui est sorti en dépense. Il en est
ainsi de tous les comptes spéciaux de trésor.

3.2. Les exceptions à la règle de non affectation

Les assouplissements légaux apportés à la règle de non affectation. L’article 6-2 de la loi
organique dispose : exceptionnellement et en vertu d’une disposition législative spéciale,
certaines recettes peuvent être affecté à cératines dépenses sous forme de budget annexe, de fond
de concours, de comptes spéciaux du trésor.
A cette liste s’ajoutent également les rétablissements de crédits (ou restitution) les dons et les
legs.
S’agissant des comptes spéciaux du trésor, ils constituent une exception au principe de non
affectation en ce sens que parmi les comptes spéciaux du trésor, il y a des comptes d’affectation
spéciale : Exemple le compte d’affectation spéciale intitulée indemnité forfaitaire des
exploitations forestiers crée dans le cadre de la loi de finances de 1999.
D. Le principe de la spécialité budgétaire
1.Définition du principe de la spécialité budgétaire

Ce principe consiste à détailler l'autorisation parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination
indiquée par la loi de finances.
Le respect de ce principe implique que le gouvernement ne puisse modifier la destination des
Crédits sans l'autorisation du parlement.

Le principe veut que les autorisations de crédits ne soient pas accordées en bloc, mais ventilées et
votées par titre (0 à 4). Il a pour corollaire l’obligation de répartir les crédits par :
-Sections (institutions et ministères) ;
-Programme et dotations ;
-Actions, Activités ;
-Natures économiques (Articles, Paragraphes, Lignes, Rubriques).

La spécialité s’est développée pour des raisons essentiellement politiques : en effet, plus l'autorisation
sera détaillée, plus les crédits recevront une affectation précise et définitive, plus poussée sera le
contrôle parlementaire et plus limitée la marge de manœuvre gouvernementale.

Le système de codification des dépenses qui en découle est basé sur un code fonctionnel pour
identifier la destination budgétaire et un code économique pour identifier l'objet (ou la nature)
de la dépense.

2. La structure de la nomenclature budgétaire (depuis 1999)

En Côte d'ivoire, l’arrêté n° 1572/MEF/CAB du 31/12/1998, portant codification détaillée de la

nomenclature budgétaire de l'Etat dispose que la loi de finances est présentée en 5 titres

Titre 0 : recettes du budget général de l'Etat

Recettes courantes (impôts, droits de douanes, produits divers etc...). Recettes de Privatisation,
Emprunts programmes (appuis budgétaires) Ressources affectées (dons).

Titre 1 : charges de la dette publique

Remboursement des annuités de la dette (intérêts, amortissement du capital. Frais financiers,
pertes de charges).
 Titre 2 : dépenses ordinaires
Dépenses courantes des services de l'administration centrale, Les crédits délégués aux
administrations locales ou à l'étranger, dépenses de transfert au profit des EPN. Sociétés d'Etat.
Les ménages (bourses, aides diverses...). Des institutions internationales ou nationales.

Titre 3 : dépenses d'investissements

Dépensés des projets et dépenses en capital des administrations

Titre 4 : comptes spéciaux du trésor

Comptes d'affectation spéciale. Compte de prêts. Comptes d'avances. Comptes de garanties et

d'avals.

3. Les aménagements et exceptions au principe de la spécialité budgétaire

3.1. Les aménagements

Si la spécialité de crédits s'est développée pour des raisons politiques (entrave de la liberté du
gouvernement), des motifs techniques ont conduits à en limiter la portée. Une fois la loi de
finances votées, et les décrets de répartition pris, le gouvernement peut sans autorisation du
parlement modifier en cours d'exercice, la répartition des dotations en utilisant plus ou moins
abusivement des procédures réglementaires.

3.2. Les exceptions

a. Les virements de crédits

De chapitre à chapitre à l'intérieur du budget d'un même ministère, peuvent être effectués (par
arrêté du ministre de l'économie et des finances) à condition de porter une même catégorie de
dépenses et dans la limite du 1/10 de chaque chapitre. (Les crédits changent donc de nature
puisque les chapitres ont une spécialisation différente).
b. Les transferts de crédits (ou interversion)

Il y a transfert de crédits dans le cas de transferts d'attributions d'un ministère à un autre. Les
crédits restent affectés au même emploi (donc sans changement de nature) seul le service chargé
de l'exécution des opérations change. Exemple : La loi de finances pour l'exercice 1992
comportait un transfert de crédits du ministère de la construction et de l'urbanisme au
profit du ministère de la sécurité relatif aux baux des policiers.
 c. Les crédits évaluatifs

Par définition, tous les crédits sont limitatifs. Les crédits évaluatifs sont des dépenses donc on
ignore le montant exact au moment du vote ; ils peuvent dépasser la dotation initialement
inscrite et devront être réglées sans délai ; ils s'appliquent aux charges de la dette publique, aux
frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux avances aux collectivités
locales.

d. Les crédits globaux

Ce sont des crédits non ventilables destinés à faire face à des dépenses éventuelles ou
accidentelles (calamités) et qui ne pourront être dépenses (par arrêté du ministre des finances)
qu'après avoir été imputés aux chapitres et lignes devant recevoir les dépenses définitives.

e. Les crédits provisionnels

Ils correspondent à des besoins dont la survenance ne dépend que partiellement de la volonté de
l'administration et qui ne peuvent être connus avec exactitude au moment du vote du budget.
Exemple : Les frais de réception des personnalités étrangères, des voyages officiels, les
dépenses relatives aux élections, aux secours d'urgence, à l'entretien des détenus des services'
pénitentiaires.

f. Les fonds spéciaux (ou fonds secrets)

Ces fonds permettent la mise en réserve de sommes pouvant financer ultérieurement des
opérations auxquelles il est souhaitable de conserver un caractère de confidentialité (contre-
espionnage, subventions politiques à l'intérieur et à l'extérieur...). Ces fonds n'ont donc pas
d'affectation spéciale.

NB : La loi organique relative aux lois de finances de 2014 stipule en ses articles 15 et 17
que les crédits budgétaires sont désormais spécialisés par programme et dotations
E. Le principe de l'équilibre budgétaire

1. Définition et signification du principe de l'équilibre budgétaire

1.1.Définition
Le principe veut qu'on prévoie et qu'on autorise pour un exercice, des charges et des ressources
pour un égal montant. Autrement dit, il commande que les prévisions de recettes correspondent
aux autorisations de dépenses. Cela signifie que l’on prévoit pour une même année
budgétaire des ressources et des charges d’un égal montant.

1.2.Signification du principe de l'équilibre budgétaire

Le principe repose sur une certaine conception de la neutralité des finances publiques qui
implique une limitation des dépenses publiques aux dépenses de fonctionnement et une
modération de la charge fiscale. Dans cette optique. L'équilibre est avant tout comptable, le
meilleur budget étant celui qui frôle le déficit en dégageant un excédent symbolique.
En côte d'ivoire, le principe est consacré par l'article 80 de la constitution qui dispose que : le
projet de loi de finances doit prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des
dépenses. L'assemblée nationale vote le budget en équilibre.

Lorsque le budget n'est pas en équilibre, cela conduit à 2 hypothèses :

Excédent budgétaire : cela signifie que les ressources dépassent les charges. Cette situation
n'est pas heureuse politiquement car cela veut vouloir dire qu'on a prélevé trop d'argent qu'il ne
fallait sur les contribuables.
Déficit budgétaire : ici les ressources n’arrivent pas à couvrir les charges. Cette hypothèse est la
plus fréquente dans les pays en développement. Elle n'est pas politiquement plus favorable parce
que cela signifie que les dirigeants ont conduit l'Etat à vivre au-dessus de ses moyens.

Il est certain que l'équilibre budgétaire, analysé sous l'angle strictement comptable, garde
dans l'opinion publique une signification symbolique : c'est le signe patent d'une vie financière
saine, d'une gestion rigoureuse.

2. Aménagement et dérogation
2.1. Aménagement

La thèse de Keynes et l’abandon du mythe de l'équilibre budgétaire. J.M Keynes (1883-1946)

démontre d'une part que l'équilibre financier peut être néfaste et d'autre part que le déséquilibre financier
peut être bénéfique.
 a. L'équilibre financier peut être néfaste
Ayant observé que l'économie est soumise à des cycles faisant alternés prospérité et récession,
Keynes démontre que l'équilibre financier interdit l'équilibre économique en période de
dépression.
En effet, dans cette conjoncture, la recherche de l'équilibre budgétaire va au contraire accentuer
le processus de récession, car les recettes vont diminuer plus vite que les dépenses.

b. Le déséquilibre financier peut être bénéfique

Pour Keynes les dépressions dans les économies modernes sont provoquées par une
insuffisance de la demande globale, par le sous- emploi des moyens de production. ’Ce déficit
budgétaire par les moyens qu'il procure peut contribuer à la relance grâce par exemple à la
politique des grands travaux et ce en jouant plus sur les dépenses qui augmentent ou plus sur
les recettes qui régressent.

2.2. Les dérogations

Il existe 2 techniques permettant l'aménagement du principe de l'équilibre budgétaire à Savoir : le

déficit systématique ; budget cyclique.
a. La théorie du déficit systématique

Elle fut développée par William Beveridge (1879- 1963). Selon cette thèse, le déficit ne serait
pas un mal en soi mais qu’il pouvait être bénéfique car disait-il, il constitue un stimulant pour
l'économie. Le déficit du budget permet de relancer la demande globale en période de récession
et de chômage. La reconstitution des investissements par l'effort public et le soutien à la
consommation, tend à rétablir les déséquilibres économiques.
Une fois reconstitués ces derniers tendront à rétablir d'eux -mêmes l'équilibre budgétaire par
l'accroissement de rentrées fiscales dues à la relance économique.

b. La théorie des budgets cycliques

Elle repose sur une observation classique : puisque l'évolution économique se caractérise par des
cycles avec des phases de récession et de prospérité, le budget devrait se moduler sur ces cycles.
Concrètement, les excédents budgétaires des périodes de prospérité devraient servir à financer
les déficits des périodes de récession. Un fond de réserve serait constitué, en période de grande
activité économique, pour amortir les emprunts servant à financer le déficit budgétaire des
périodes de dépression.
 3. Le retour vers un équilibre financier classique

On observe depuis 1980 dans la plupart des pays occidentaux et depuis 1990 dans les pays en
voie de développement (avec l'application des PAS) à une volonté de retour à l'équilibre
budgétaire ou à tout le moins, un souci d'assainissement financier.
Ceci pour plusieurs raisons :
* Les doutes suscités par les limites de l'application des politiques Keynésiennes qui n'en
laissent pas moins subsister et le chômage et l'inflation qu'elles sont censées combattre.
* Par ailleurs, depuis les années 1970 des économistes ont élaboré une théorie dite des
anticipations rationnelles ; selon les agents économiques, utilisant la même information que
l'Etat, anticipent sur la conjoncture en cours ou à venir. Si bien que lorsque les politiques
budgétaires interviennent, elles sont déjà dépassées.
* Enfin, les néolibéraux scandent la nécessité de l'équilibre budgétaire, car les déficits budgétaires
perturbent l'équilibre économique ; Aussi. Convient-il selon eux de subordonner largement la politique
budgétaire à la politique monétaire (maîtrise des taux d'inflation, d'intérêt et de Change).
F. Le principe de la sincérité budgétaire

1.Origine

Le Code de transparence pose comme principe que les budgets annuels sont réalistes et sincères tant dans
leurs prévisions de dépenses que de recettes.
L’article 57 de la loi de finances stipule : « Les prévisions de ressources et de charges de l’État doivent
être sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence compte tenu des informations
disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi ».

L’article 74 alinéa 3 précise ainsi que : « La comptabilité générale de l’État a pour objet de décrire le
patrimoine de l’État et son évolution. Elle doit être sincère et refléter une image fidèle de la situation
financière de l’État ».

2. Définition

Selon ce principe, il est interdit sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans
les lois de finances, et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou
patrimoniaux.

Obligation d’une exactitude dans la production des comptes de l’État.

Il est fondé sur l’amélioration de la transparence de la gestion des finances publiques
Il implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’Etat

Il traduit également la volonté de renforcement de l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement en lui

fournissant une information aussi complète et fiable que possible.

NB : Le principe de la sincérité n’a pas la même portée selon qu’il s’agisse des lois de règlement et des
autres lois de finances.

Dans le cas de la loi de finances de l’année et des lois de finances rectificatives, la sincérité, se
caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de
finances, en vertu des informations disponibles et des prévisions pouvant raisonnablement en découler.

L’insincérité ne pourrait donc résulter que d’une erreur manifeste, intentionnelle (pas une simple erreur
matérielle) et d’ampleur conséquente (de nature à remettre en cause les équilibres).
3. Les limites de l’application effective
La sincérité de la loi de règlement s’entend comme l’imposition de l’exactitude des comptes, dès
lors que les informations prises en compte sont avérées (la dimension prévisionnelle est
dépassée).
L’application du principe de sincérité apparaît beaucoup plus contraignante dans sa
dimension comptable dès lors que la nature des informations n’est pas par essence prévisionnelle.
II. LES PRINCIPES DE LA GESTION FINANCIERE

Au nombre de deux (2) ces principes sont :

1. La distinction entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie
2. La séparation des ordonnateurs et des comptables

A. La distinction entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie

1.Les opérations budgétaires

Elles sont constituées de ressources budgétaires et de charges budgétaires.

1.1. Les ressources budgétaires
Elles sont constituées des impôts, des revenus courants, des fonds de concours, de produit de
cession et de produits exceptionnels.

1.2. Les charges budgétaires

Les Dépenses Ordinaires (DO) et les Dépenses en Capital. Elles sont constituées de dépenses

de personnes, des charges financières de la dette, des dépenses d’acquisition de Biens et

Services, dépenses de transfert courant et dépenses en atténuation des recettes.

Ce sont les dépenses d’investissement exécutés par l’Etat et dépenses de transfert en capital.

2. Les opérations de trésorerie

Elles sont constituées de Ressources de trésorerie et de Charges de trésoreries.

1.1. Les Ressources de trésorerie

Ce sont les produits provenant de la cession des actifs, les produits des emprunts à court
moyen et long terme, les remboursements de prêts et avances…

1. 2 . Les Charges de trésorerie

Elles comprennent le remboursement des produits des emprunts extérieurs à court, moyen et

long terme, les remboursements d’emprunts intérieurs émis, les prêts et avances.
 B. La séparation des ordonnateurs et des comptables
C’est un principe qui est commun à toute l’Administration Publique, repose sur la distinction
Fondamentale entre deux types d’acteurs exerçant deux (2) fonctions incompatibles (l’ordonnateur
et Comptable public)

1.L’ordonnateur
Il prescrit l’exécution de recettes et des dépenses: il constate la créance (pour une recette) ou
la dette (pour l’engagement d’une dépense), en arrête le montant (liquidation) et en ordonne
le recouvrement ou le paiement (ordonnancement).

2. Le Comptable public
Il est le seul à manier les fonds publics, à recouvrer les recettes et à payer les dépenses
(le soumettant à la responsabilité personnelle et pécuniaire), après des contrôles de régularité,
ainsi qu’à tenir une comptabilité des opérations effectuées
III. LES PRINCIPES DE LA FISCALITE
Au nombre de deux (2) ces principes sont les suivants :
1. Le principe d’égalité
2. Le principe de la légalité

A. Le principe d’égalité

Ce principe exige que la loi fiscale s’applique de façon égale à tous les citoyens et
que la répartition se fasse en fonction de leur faculté contributive.

B. Le principe de la légalité
Il renvoie à la compétence du parlement, la loi fixant les règles concernant « l’assiette,
le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. »
L’article 1er alinéa 3 de la loi organique de 1959 stipule que « aucune recette, aucune dépense
ne peut être ordonnée ou ordonnancée pour le compte de l’État sans être autorisée par la loi
 CHAPITRE 3 : LA PREPARATION ADMINISTRATIVEDU BUDGET.

Conformément à la loi organique N° 59-249 du 31 décembre 1959, la préparation du budget de

l'Etat se fait dans le cadre de la loi de finances dont il constitue, on le sait, l'élément primordial.
Elle est essentiellement pilotée par le ministère chargé du budget '"et plus précisément par la
direction du budget qui centralise les demandes de crédits formulées par toutes les
institutions publiques fonctionnant à l’aide du budget de l’Etat. C’est au niveau de ce département
ministériel que se mettent au point les principaux documents préparatoires et s'évaluent les
éléments définitifs du budget. Nous verrons d'abord brièvement les documents préparatoires avant
de montrer comment s'évaluent les différentes masses budgétaires.

I. LES DOCUMENTS BUDGETAIRES PREPARATOIRES

La procédure de préparation du budget de l'Etat comporte schématiquement deux phases

essentielles :
-Une première phase qui aboutit aux esquisses budgétaires
-Une deuxième phase qui se termine par la mise au point du projet de budget à soumettre au
pouvoir législatif sous forme d'un projet de loi de finances.

1. Les esquisses budgétaires

Dès le mois de janvier de l'année en cours, la procédure de préparation du budget de l'année

suivante démarre tant au niveau des grandes institutions républicaines qu’à celui du ministère
chargé du département des finances. Différentes rencontres sont organisées pour mettre au point
les premières esquisses du budget en préparation. Tout ceci se fait sur l'initiative du ministère de
l'économie et des finances et/ou du ministère du budget qui adressent des notes écrites à tous les
grands services de l’Etat (ministères dépensiers, grandes institutions etc....) pour les inviter à
exprimer leurs besoins de dotation pour l'exercice budgétaire suivant. Une fois les éléments
nécessaires obtenus, le gouvernement sous l'éclairage du ministre de l'économie et des finances,
procède aux choix essentiels qui déterminent les plafonds budgétaires par grandes masses.

Conformément aux orientations qui se dégagent de ces premières séances de travail, les ministres
dépensiers et tous les utilisateurs du budget de l'Etat définissent alors leurs priorités respectives et
dressent leur avant-projet de budget.
Ceux-ci sont centralisés par les services du ministère chargé des finances ou du budget pour faire
l'objet des arbitrages nécessaires, au cours desquels les masses définitives seront arrêtées ; on
aboutit alors aux esquisses budgétaires de l'année en préparation. Vers le 15 mai, sur la base de
ces esquisses, le département des finances met au point le projet gouvernemental de loi de
finances.

2. LE PROJET DE LOI DE FINANCES

La confection du projet de loi de finances est une longue procédure contradictoire entre le
département des finances qui seul, maîtrise les estimations de recettes probables, et les autres
utilisateurs du budget de l'Etat.

Les discussions qui en principe, démarrent au mois de Mai, se déroulent dans le cadre des séances
de travail appelées « conférences budgétaires » présidées par le département des finances jusqu'au
Mois d'Août.

C'est le résultat de toutes ces conférences budgétaires qui est présenté sous forme de projet de loi
de finances. Le conseil des ministres arrête alors définitivement le projet en septembre avant de le
soumettre à l'assemblée nationale dans la première semaine du mois d'Octobre, c'est-à-dire dès le
début de la deuxième session ordinaire, dite session budgétaire du parlement.

Toutefois, il convient de souligner le caractère prévisionnel des recettes et des dépenses du budget.

En définitive, tout repose sur l’espoir ou la certitude de l'encaissement effectif des ressources.
C'est pourquoi, les prévisions des masses budgétaires (recettes et dépenses) s'appuient

obligatoirement sur le bilan des exercices passés qui donne une 1ère idée des réalités du terrain, les
données partielles de l'année en cours de réalisation (3 mois. 6 mois) qui à quelques exceptions
près qu'introduiront l'annexe fiscale et le catalogue des mesures nouvelles, reposent pratiquement
sur les mêmes bases. Les perspectives économiques nationales du futur immédiat et
environnement économique international sont également pris en compte dans les prévisions des
masses budgétaires, celle-ci étant évaluées suivants des méthodes appropriées selon leurs natures
respectives.
II. L’EVALUATION DES PREVISIONS DE RECETTES ET DE DEPENSES DU
BUDGET DE L'ETAT

Traditionnellement l'élaboration du projet de loi de finances commençait par l'évaluation des

dépenses publiques : c'était le principe de l'antériorité des dépenses publiques. La tendance
actuelle est à l'inversion de cette procédure ; ainsi les plafonds de dépenses ne seront arrêtés qu'une
fois connu le niveau des recettes prévisibles. En tout état de cause, le problème à résoudre par
l'évaluation des recettes et des dépenses publiques est celui de l'exactitude et de la sincérité. Les
méthodes d'évaluation diffèrent totalement selon qu'il s'agisse des recettes ou de dépenses.

1.L'evaluation prévisionnelle des recettes publiques

Toute la crédibilité du budget repose sur l'espoir ou la certitude d'encaissement des recettes
prévues dans le cadre de la loi de finances de l'année.

C'est pourquoi les prévisions de recettes doivent être les plus réalistes possible afin de réduire les
écarts au strict minimum.

Au XIXème siècle, la méthode d'évaluation utilisée était celle dite de la « Pénultième année
». On inscrivait alors comme prévision de recettes dans le projet de budget, les recettes du dernier
budget qu'on venait d'exécuter.

En clair, pour la préparation du budget de l'année N+l (année suivante), on prenait en compte les
données de l'année N-l (année dernière puisque l'année actuelle, année de préparation est l'année
N).

La remarque fondamentale qu'inspire cette méthode est une croyance quasi- mécanique en la
répétition pure et simple des tendances du passé immédiat, tout repose sur l'idée selon laquelle
les encaissements effectués une année donnée se répéteront deux années plus tard.

A la règle de la pénultième année, s'ajoute la règle des « Tantièmes de majorations » cette règle
consiste à prendre comme point de départ les recettes de la pénultième année et à les majorer d'une
somme égale à la moyenne des accroissements des recettes constatées au cours des 5 années
précédentes. La méthode forfaitaire (Pénultième année. Tantièmes de majoration) qui pouvait
 donner satisfaction dans une situation de très grande stabilité économique, demande des correctifs
avec des évaluations imprécises résultant des cycles économiques d'expansion et de récession.

Aussi, au début du XXème siècle, l’apparition des crises économiques, des dépréciations
monétaires et des incertitudes diverses ont très tôt mis en évidence les insuffisances de la méthode
forfaitaire. C'est pourquoi, à partir des années 1930, un nouveau système a été conçu: le système
d'évaluation directe des prévisions de recettes.

Elle consiste à évaluer le rendement probable de chaque impôt à partir des informations
économiques les plus récentes. C'est ainsi que l'on prendra, désormais en considération notamment
le dernier chiffre connu des rentrées fiscales, également la croissance du PIB ainsi que les effets
des modifications dans la législation fiscale. Cette méthode directe donne de bons résultats dans
la mesure où la marge d'erreur oscille entre 1 et 5%.

La loi organique de 1959, reprise et précisée par les textes ultérieurs, et notamment la directive
N°05/97/CM/UEMOA du 18 décembre 1997 relative aux finances publiques des Etats membres
de L'UEMOA donnent une liste quasi exhaustive des ressources de l'Etat :
-Les impôts, les taxes, les amendes fiscales :
-Les rémunérations des services rendus, redevances, les fonds de concours, dons et legs ;
-Les revenus du domaine, les participations financières ainsi que la part de l’Etat dans les bénéfices des
entreprises nationales ;
-Les remboursements de prêts et avances ;
-Les produits des emprunts à moyen et long terme ;
-Les produits divers.

Les prévisions de recettes sont souvent faussées pour plusieurs raisons :

Premièrement : On peut enregistrer d'importantes moins-values, c'est-à-dire des réalisations

de recettes nettement inférieures aux prévisions initiales.

Cette situation, qui depuis quelques années semble s'ériger en règle commune, est théoriquement
due à diverses causes, soit à des mesures d'allégement fiscales (prises au cours de l'année) soit au
ralentissement inattendu des activités économiques en ce qui concerne notamment la taxe sur la
valeur ajoutée (TVA) ou la taxe sur les prestations de services (TPS).
En deuxième lieu : C'est la situation la plus souhaitable, des plus-values de recettes peuvent
apparaître. Théoriquement, ces plus-values peuvent provenir, soit du recouvrement de recettes
antérieures, soit du recouvrement de pénalités fiscales résultant des exercices passées, soit d'une
conjoncture économique exceptionnellement favorable. Mais cette dernière catégorie de
ressources ne sera budgétisée que l'année d’après, bien qu'elles aient été enregistrées en trésorerie
dans les livres du trésor public. Toutefois, en cas de besoin urgent. L’Etat peut envisager leur
utilisation dans le cadre d'un budget modificatif appelé « Collectif Budgétaire »

2. L'évaluation prévisionnelle des dépenses publiques

L'évaluation des prévisions de dépenses a un caractère prioritaire dans la mesure où l'Etat doit
obligatoirement assumer certaines fonctions liées à sa nature ; ces fonctions régaliennes de l'Etat
indispensable à la vie de la collectivité nationale, sont plus ou moins développées selon les pays
et dans un même pays, selon les circonstances. Elles sont exercées par divers acteurs nommés par
le chef de l'Etat ou ses collaborateurs immédiats jusqu'aux plus petits maillons de la chaîne
administrative. Chaque acteur, à son niveau, est censé réaliser au mieux l'intérêt de toute la
collectivité Nationale.

C'est pourquoi, l'évaluation des prévisions de dépenses devrait se faire à partir des besoins réels
exprimés par les bénéficiaires des dotations budgétaires de l'Etat.

La méthode d'évaluation comporte deux opérations :

- Une évaluation technique qui est quasiment automatique : c'est le calcul des « services votés »
- Une évaluation politique qui est l'objet d'un examen plus attentif : « les mesures nouvelles
».
Le calcul des services votés consiste à prendre comme base le budget antérieurement exécuté
auquel on ajoute les mesures acquises. Exemple : services votés (2001) = budget voté (2000) +
mesures acquises. Ces mesures acquises peuvent donner lieu à des augmentations de crédits (par
exemple augmentation de salaire) mais aussi à des diminutions de crédits (suppression par le
gouvernement des charges exceptionnelles : organisation de jeux ou d'élections). Si les services
votés sont des crédits intouchables (des dépenses incompressibles) correspondant à près
de 90% du futur budget, les mesures nouvelles constituent un supplément de dépense qui, au
cours du prochain exercice permettra de réaliser « quelque chose de nouveau ».
Ces mesures nouvelles ne sont pas en tant que telles des crédits nouveaux, mais constituent des
correctifs apportés aux services votés, pris comme base de discussion.

Au total, les mesures nouvelles incarnent les choix nouveaux opérés par le gouvernement et c'est
à travers elles que l'on peut apprécier les orientations nouvelles de la politique budgétaire.

Il n’est donc pas étonnant que ce soit à leur sujet qu'interviennent les conférences budgétaires et
ministérielles.

Les difficultés d'évaluations des dépenses publiques : On peut observer des différences
notables entré les dépenses prévues et les dépenses effectives.
Notons que l'imperfection de l'évaluation des dépenses publiques peut surtout résulter
d'erreurs involontaires ou volontaires.
Les erreurs involontaires sont dues : soit à des impondérables (hausse du prix du pétrole ou
errements du dollar), soit à une évaluation insuffisamment précise du coût des projets
d'équipements.

Les erreurs volontaires sont généralement commises pour des raisons politiques et peuvent
revêtir 2 modalités : soit la surévaluation ; soit la sous-évaluation

-La surévaluation : Tout d’abord, les demandes de crédits formulées par les ministères et autres
utilisateurs du budget ne sont jamais évaluées exactement en fonction des besoins réels.
Certaines demandes sont souvent systématiquement majorées en prévision des réductions, et
parfois dans un certain souci d’importance, la taille des dotations budgétaires de l’année ayant
souvent été considérée, à tort ou à raison, comme un critère de base de l’importance du service,
de la direction, voire du ministère. En outre ; un ministère peut prévoir une sur-dotation afin de
virer les excédents éventuels à un chapitre moins bien pourvu.

-La sous-évaluation : Un ministère peut par volonté délibérée sous-évaluer certains crédits, quitte
en cours d’année à demander des rallonges supplémentaires par le canal des lois de finances
rectificatives ou des décrets d’avances en raison de la rapidité de ces procédures. Dans tous les cas
(surévaluation ou sous-évaluation) les conséquences de telles pratiques sont néfastes au plan
technique et financier, car elles faussent la physionomie du budget tel qu’il sera présenté à
l’Assemblée Nationale ; sans oublier qu’elles posent des problèmes de sincérité politique.
 CHAPITRE 4 : L’AUTORISATION DE LA LOI DE FINANCES

Une fois le projet de loi de finances établi, les pouvoirs publics doivent, obtenir l'autorisation
de prélever les recettes escomptées et d'utiliser les crédits prévus. Cette autorisation revêt des
caractères spécifiques et s'obtient suivant une procédure spéciale de discussion et de vote par
le parlement.

I.LES CARACTERES DE L’AUTORISATION BUDGETAIRES DU PARLEMENT

L'autorisation budgétaire présente deux caractères : elle est de nature législative et elle est
préalable à l'exécution du budget.

1.le caractère législatif de l'autorisation budgétaire

L'autorisation du budget relève de la compétence du pouvoir législatif depuis le 18eme siècle.

Conformément aux dispositions de l'article 79 de la constitution de 2000. C’est l'Assemblée
Nationale qui vote le projet de loi de Finances. Ce projet devient alors une loi qui fixe les
règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de perception des impositions et des
ressources de toutes natures prévues dans le cadre du budget.

Aucune recette, aucune dépense ne peut être ordonnée ou ordonnancée pour le compte de
l'Etat sans être autorisée par la loi.

Les dispositions d'ordre législatif ou réglementaire entraînant des charges nouvelles ne

peuvent être votées ou signées tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées
dans les conditions définies par la présente loi. (Article 1er de la loi organique 59- 249 du 3
1/12/1959). L’article 2 de la directive 05/97/CM/UEMOA du 18/12/1997 de l'UEMOA reprend
et renchérit cette disposition : lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire
doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté,
aucun décret ne peut être signé tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées
dans les conditions fixées par la présente directive. Cependant, la loi de Finances présente des
traits spécifiques qu'il convient de signaler :
 -La loi de Finances a une durée d'application limitée dans le temps contrairement aux autres
lois ; 1 an.

-La loi de finances est soumise à une procédure d'adoption particulière.

-Dans sa présentation, la loi de Finances est différente d'une loi ordinaire.

-Enfin, la loi de Finances revêt un caractère préalable.

2.le caractère préalable de l'autorisation budgétaire

La loi exige que le budget soit autorisé avant le début de la période pour laquelle il est préparé,
c'est-à-dire avant le début de l'exercice budgétaire qu'il couvre. Mais ce caractère préalable a
souvent subit divers types d'atteintes.

Historiquement, il est très tôt apparu que dans la plupart des cas, le budget ne peut être voté
avant le 31 décembre de l'année de sa préparation pour diverses raisons.

On a alors recours au système des douzièmes provisoires. Mais ce système comporte

généralement beaucoup d'abus. En particulier, il entraîne des retards systématiques dans
l'adoption du nouveau budget. Par exemple, pour diverses raisons, en France, de 1946 à 1957,
le budget n'a été voté qu'une seule fois dans les délais constitutionnels.

En côte d'ivoire, cette possibilité offerte aux gouvernements de faire adopter des crédits
budgétaires provisoires dilue énormément en eu, l'obligation de respect des délais légaux de
préparation et d'adoption du budget.

Par ailleurs, son prétexte de cette possibilité d'adoption partielle du budget par le système des
douzièmes provisoires, sachant qu'en ce qui les concerne, leurs indemnités parlementaires
peuvent être bel et bien versées, les députés d'un parlement particulièrement hostile au
gouvernement peuvent bloquer les activités de celui-ci en retardant volontairement et sans
raison valable l'adoption du budget. C'est pour limiter ces abus, en particulier les abus
pouvant provenir de l'attitude des députés de l'opposition, que la loi a prévu que si le parlement
ne se prononce pas sur le budget dans un délai de70 jours à compter de la date de dépôt du
projet de loi de finances, les textes budgétaires de l'année peuvent être adaptés par
ordonnances du président de la république.
 Celui-ci convoque alors l'Assemblée Nationale, pour ratification de cette ordonnance dans un
délai de l5 jours. La directive N°05 /97/CM de l'UEMOA est beaucoup plus simple en
matière d'adoption du budget ; en son article 39 Alinéa 2. On lit : « ...Lorsque le projet de loi
de Finances a été déposé dans les délais sur le bureau du parlement, il doit être adopté au plus
tard à la date de clôture de la session ordinaire d'Octobre. A défaut, il peut être mis en vigueur
par ordonnance ».

L'intervention du parlement perd ainsi la plus grande partie de sa signification en matière

d'autorisation des crédits budgétaires pour se réduire à un simple rôle de ratification des
mesures gouvernementales prises par décrets d'avances. Cela pose le problème même de la
portée de l'autorisation du parlement.
Car, s'il est vrai que le rôle financier de celui-ci dépend essentiellement des règles du jeu établi
en matière de discussion et de vote du budget, force est d'admettre qu'aujourd'hui la procédure
de l'autorisation budgétaire est fortement dominée par le pouvoir exécutif.

Cependant, le principe de la discussion et du vote du projet de loi de finances par le parlement

demeure en vigueur.

II. DISCUSSION ET VOTE PU PROJET DE LOI DE FINANCES

Le projet de loi de Finances, accompagné de tous les documents annexés est présenté à
l'Assemblée Nationale par le ministre de l'Economie et des Finances en deux parties équilibrées
à savoir : Prévisions des Recettes/ Prévisions des Dépenses. L'adoption des deux parties se fait
séparément en commençant toujours par les recettes, dont le niveau conditionne généralement
la taille du budget pour une large part ».

L'adoption se fait suivant une procédure spéciale qui se déroule dans un cadre bien défini qui,
en définitive, limite fortement le pouvoir du parlement.

1. La procédure de discussion

La discussion se résume en deux phases essentielles : l'examen en commission ; le débat en

séance publique

* L’examen en commission : dès son dépôt à l'assemblée Nationale, le projet de loi de

Finances est soumis avant sa discussion et son vote à un premier examen par la (CAEF). Au
cours de cet examen. La commission des affaires Economiques et financières (CAEF) peut
faire des critiques et proposer des amendements (article 78) mais, elle ne peut en aucun cas
bouleverser le projet élaboré par le gouvernement ; elle ne peut qu'altérer quelques détails du
projet.

* Le débat en séance publique : le temps de la discussion se répartit entre la discussion

générale et la discussion des articles de la loi de Finances :
- La discutions général : Elle s'ouvre avec intervention du rapporteur général de la
commission des affaires Economiques et Financières.

Le ministre de l'Economie et des Finances lui succède pour un exposé (sur le contexte
économique dans lequel s'insère le projet de loi de Finances, la politique économique et
financière du gouvernement, les objectifs et le contenu des principales dispositions du projet
de loi de Finances) et des réponses aux questions des différents intervenants.

- La discussion et le vote des articles de la première partie et de la deuxième partie de

la loi de Finances

* La première partie est relative aux « conditions générales de l'équilibre financier » : elle
autorise la perception des ressources publiques, prévoit le montant des recettes fixe les plafonds
des grandes catégories de dépenses et détermine les données générales de l'équilibre.

* La deuxième partie a pour objet de répartir les crédits. Elle permet d'arrêter les montants
des dépenses par titre, autorise les opérations des comptes spéciaux du trésor et des budgets
annexes.

Certes, cette procédure est ainsi clairement établie mais, en ce qui concerne
l'autorisation du budget de l'Etat, les parlementaires sont souvent très limités par la loi dans
leur liberté de discussion et même dans leur pouvoir, dans la mesure où les différentes
discussions, ainsi que les éventuels amendements qu'ils seraient tentés de porter au projet de
budget, doivent se dérouler dans un cadre très strict.

2. Cadre limitant les discussions budgétaires du parlement

La loi limite fortement les marges de manœuvre des représentants du peuple par des
dispositions spéciales prévues au niveau des textes fondamentaux, le souci du législateur étant
d'éviter une augmentation inconsidérée des charges publiques ou la diminution des ressources,
suites à des exonérations d'impôts que les parlementaires seraient tentés de faire obtenir, au
profit de leurs électeurs.
En effet les députés ne doivent prendre aucune initiative tendant à diminuer les prévisions
de recettes ou à augmenter celles des dépenses.

Cette disposition est consignée dans l'article 78 de la constitution, dans la loi organique de
1959 en son article 40 repris et renforcé sous le même numéro dans la directive 05/97/CM de
l'U F.MO A en 1997.
-L'article 78 de la constitution :« Déclare l'irrecevabilité des amendements aggravant ou
diminuant les ressources de l'Etat ; cet article dispose en effet que : « les propositions et
amendements parlementaires ne sont recevables lorsque leur adoption a pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création et l'aggravation d'une charge
publique à moins qu'ils soient accompagnés d'une proposition d'augmentation des recettes ou
d'économies équivalentes ».

-L'article 40 de la loi organique : Stipule que : « aucun article additionnel, aucun

amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou à
réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des
dépenses publiques ».
Aux textes susmentionnés, il convient d'ajouter d'autres dispositions d'ordre pratique
permettant au gouvernement d'imposer son point de vue au parlement lors de la discussion
budgétaire :

Les prérogatives du gouvernement dans la détermination du budget :

- La maîtrise de l'ordre du jour : Qui permet au gouvernement de faire venir en séance par
priorité, les projets auxquels il attache de l'importance.
- Le droit d'amendement du gouvernement : Article 42 de la constitution
- L’élimination des « amendements surprises : Qui permet au gouvernement de s'opposer à
l’examen de tout amendement parlementaire qui n'a pas été soumis préalablement à la CAEF
DEUXIEME PARTIE :

L’Exécution de la loi de finance

CHAPITRE 5 : LE CADRE D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

L’exécution de la loi de finances comprend généralement 2 voies :

-La voie économique et financière qui est réalisé par le trésor public agissant comme banquier
d’Etat.
-La voie juridique qui est réalisé par la direction de la comptabilité publique. C’est cette voie
d’exécution qui retiendra essentiellement notre attention. Elle repose sur une règle
fondamentale : la règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics.

Mais il arrive également que l’exécution de la loi de Finances se fasse suivante des modalités
particulières.

I. LA REGLE DE LA SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DES

COMPTABLES

A. La signification de la règle

1. Définition de la règle
La règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables est une application de la vielle
théorie de la séparation des pouvoirs selon laquelle tout homme qui a du pouvoir a tendance à
en abuser. Et pour éviter l’abus du pouvoir, il est fortement recommandé de ne pas confier le
pouvoir ou la fonction d’ordonnateur et celle de comptable à la même personne, c’est- à-dire
qu’un ordonnateur ne peut poser des actes relevant du comptable public :de la même manière,
le comptable public ne peut exercer les fonctions dévolues à l’ordonnateur. Par la
spécialisation des tâches, elle devrait assurer un meilleur rendement.

2.La portée de la règle

La règle de la séparation signifie d’une part que les 2 fonctions sont incompatibles et d’autre
part que les autorités, comptables et ordonnateurs sont indépendants l’une de l’autre.
B. L’ indépendance des autorités

En vertu de leur statut, le comptable est indépendant de l’ordonnateur. En effet, le

comptable est nommé par le ministre de l’économie et des Finances et ne se trouve pas dans
une relation hiérarchique vis-à-vis de l’ordonnateur. De même l’ordonnateur n’est pas
le supérieur hiérarchique du comptable. Sauf dans l’hypothèse de réquisition,
l’ordonnateur ne peut contraindre le comptable à exécuter un ordre de paiement ou de recouvrement.

C. Incompatibilité des fonctions d’ordonnateur et de comptable

Les deux fonctions sont non seulement exclusives l’une de l’autre, mais il est interdit en plus à
l’ordonnateur d’empiété sur le domaine du comptable et vice versa sous peine de
sanction :
-le comptable qui empiète sur le domaine de l’ordonnateur est passible de poursuite comme
concussionnaire (fraudeur) et passible de peine de prison et d’amende. Il s’agit en occurrence
du comptable qui recouvre des recettes alors qu’aucun titre n’a été délivré par l’ordonnateur.
-En ce qui concerne l’ordonnateur qui manie des fonds et valeurs, il sera déclaré comme
comptable de fait avec les conséquences qui en résultent.

II.LES FONCTIONS RESPECTIVES

A. L’ordonnateur

Est ordonnateur des recettes et des dépenses, toute personne ayant qualité au nom de
l’Etat, des établissements nationaux et des collectivités locales pour constater, engager
liquider une créance ou une dette, et pour ordonnancer soit le recouvrement d’une
créance, ou l’apurement d’une dette.

L’ordonnateur dispose donc d’une appréciation complète sur l’opportunité de la décision de

laquelle résultera une dette à l’encontre de la collectivité publique. Il existe 3 catégories
d’ordonnateurs :
* Les ordonnateurs principaux : qui émettent des titres de paiement appelés ordonnances. Ce
sont :
- Le Ministre chargé des Finances est ordonnateur unique des opérations de dépenses du
budget général de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor (Art 17. décret 98/716 du
16/12/1998).
-Le Maire pour les communes.
-Le Directeur pour les EPN.
* Les ordonnateurs délégués : qui exercent leur fonction à titre subsidiaire et ce, en vertu d’une
délégation permanente ou temporaire de pouvoir de l’ordonnateur principal.

1. En matière de dépenses
Ce sont :
-Les DAAF pour toutes les dépenses (fonctionnement et investissement).
-Le Directeur de la solde pour la solde (et un organe militaire pour la solde des militaires).
-Le Directeur de la dette publique pour le remboursement de la dette.

2. En matière de recette
Ce sont :
-Le Directeur général des impôts.
-Le Directeur général des douanes.
-Le Directeur général du budget pour les produits divers…
-Le Directeur de la dette publique pour les dons…

*Les ordonnateurs secondaires : qui émettent des mandats de paiements. En région, les
préfets de département sont désignés ordonnateurs secondaires. Des chefs de projets peuvent
également être désignés ordonnateurs secondaires par arrêté du Ministre des Finances.
Seuls les ordonnateurs secondaires peuvent engager l’Etat, et ordonnancer les dépenses.
Ils soumettent leurs engagements et leurs ordonnancements au visa du contrôleur financier
déconcentré.

III. LE ROLE DES ORDONNATEURS

1.En matière de recettes

Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes. A cet effet, ils :

-constatent les droits des organismes ;
-liquident les recettes ;
-émettent les ordres de recettes destinés à assurer les recouvrements ;
-notifient ces ordres aux comptables chargés du recouvrement.

2.En matière de dépenses

Les ordonnateurs engagent et liquident les dépenses, émettent des ordres de dépenses et les
adressent accompagnés des justifications nécessaires aux comptables chargés du règlement.

IV. LA RESPONSABILITE DES ORDONNATEURS

Elle est difficile à mettre en jeu ; en effet, l’ordonnateur est un ministre sa responsabilité
personnelle est d’autant moins aisée à concevoir qu’il n’existe pas en Côte d’ivoire d’institution
telle qu’une cour de discipline budgétaire et financière chargée de juger les actes des
ordonnateurs et administrateurs de crédit. En tout état de cause, si la responsabilité des
ordonnateurs est théoriquement importante, elle est pratiquement nulle.
*La responsabilité civile des ordonnateurs : elle implique l’idée de réparation. Certes,
l’article 44 de la loi organique retient contre les ministres, leur responsabilité personnelle et
civile pour les dépenses exécutées sans engagement préalable.
Toutefois, il n’existe pas d’exemple de ministre condamné à payer de ses derniers personnels
des dépenses irrégulières.

*La responsabilité pénale : elle est prévue par l’alinéa 2 de l’article 44 susmentionné qui
« interdit à peine de forfaiture aux ministres et secrétaires d’Etat et à tous les fonctionnaires
publics, de prendre sciemment des mesures ayant pour objectif d’engager des dépenses au-delà
des crédits ».
Cette responsabilité est difficilement applicable en raison de la gravité excessive des
peines encourues ; la forfaiture étant un acte qualifié de crime et jugé par la Haute Cour de
Justice (Art 110 de la Constitution).

*La responsabilité politique (renvoi du ministre) : elle s’adapte à la personne du ministre,

mais ne saurait compresser le préjudice subi en cas de malversation.
V. LE ROLE ET LA RESPONSABILITE DES COMPTABLES PUBLICS

Est comptable public, tout fonctionnaire ou agent régulièrement nommé en cette qualité par le
ministre de l’économie et des finances et qui a seule compétence pour exécuter au nom de
l’Etat, des communes et des EPN du maniement des deniers publics.
A la différence des ordonnateurs, les comptables publics exercent leur fonction à titre principal.
Selon les modalités de reddition des comptes de gestion, on distingue les comptables
principaux des comptables secondaires.
* Les comptables principaux :
-Les agents comptables centraux
-Les agents comptables des EPN.
-Les receveurs municipaux
-Les trésoriers départementaux.
* Les comptables secondaires :
-Agent comptable secondaire des EPN
-Les percepteurs.

1. Spécificité de la fonction de comptable public

L’importance du rôle dévolu aux comptables public explique qu’ils soient soumis à un statut
spécifique qui déroge souvent aux règles habituelles de la fonction publique. C’est pourquoi,
les comptables publics occupent es qualité un emploi (au sens strict du décret 95-607 du 2
juillet 1995 portant statut de la fonction publique).

Aussi sont-ils investis de pouvoirs particuliers (indépendance) et astreint à des obligations

spécifiques (responsabilité personnelle et pécuniaire) qui constituent autant d’incitation à la
rigueur dans les contrôles effectués sur les dépenses et le recouvrement des recettes. Il a donc
un « statut administratif » particulier ;
Indépendance organique : En ce qu’ils sont déliés du devoir d’obéissance hiérarchique
dans les domaines susceptibles d’engager leur responsabilité de comptable.
Indépendance fonctionnelle : tenant ses pouvoirs directement de la loi et non d’une
délégation de l’autorité administrative, le comptable est, en vertu de cette même loi,
personnellement et pécuniairement responsable de toute irrégularité et de tout déficit de caisse.
 Quelles sont ces obligations spécifiques : pour être installé dans ces fonctions, le
comptable public doit produire :
-L’acte de nomination ou d’affectation (arrêté ou décret),
-Le procès de prestation de serment (ou il promet de s’acquitter avec probité et fidélité de
leurs fonctions).
-La justification de son cautionnement (c’est-à-dire le récépissé constatant le dépôt au trésor
des garanties exigées au profit du trésor. Ces garanties sont composées d’un cautionnement en
numéraire (la caution d’un trésorier départemental est fixée généralement à 10 millions) et par
des sûretés et garanties du trésor.

En contrepartie des autres obligations qui pèsent sur lui (obligation de secret, de résidence,
autorisation de se rendre à l’étranger) le comptable public reçoit une indemnité de
responsabilité de caisse, de logement, des remises sur les opérations.

2. La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics

Cela signifie que toutes fois qu’un comptable public effectue une opération irrégulière, il doit
rembourser le montant de la somme que la collectivité a perdue du fait de cette irrégularité.

C’est donc une responsabilité directe, effective et objective qui doit être engagé devant les
juges civil et/ou pénal. Elle s’étend à la fois aux faits et aux personnes. En effet, la
responsabilité du comptable public est engagée dès lors qu’est constaté une insuffisance de
comptabilité, un déficit de caisse, une dépense irrégulière (sauf réquisition), une insuffisance
de recettes.

En outre, le comptable est non seulement responsable de son fait personnel (qui engage ses
héritiers) mais aussi de celui des agents placés sous son autorité (comptables subordonnés)
sous son contrôle (régisseurs) et des actes de son prédécesseur au-delà d’un délai de 6 mois
après son installation.
NB : la mise en jeu de la responsabilité personnelle du comptable public se fait soit par la
procédure du débet juridictionnel (cour des comptes) soit par la procédure du débet
administratif (Ministère de l’économie et des Finances).
Concernant le droit de réquisition (décret 67-575 du 15 /12/ 1967) : permet à l’ordonnateur
d’intervenir dans la phase comptable en obligeant le comptable à payer une dépense que ce
dernier avait jugé irrégulière. Suite à ce paiement sur réquisition, la responsabilité du
comptable se trouve dégagé, celle-ci étant transférée à l’ordonnateur.
Toutefois, le comptable public peut refuser de déférer aux ordres de réquisitions dans
les cas suivants :
-Trésorerie insuffisante
-La justification du service fait est inexistante
-Les visas préalables sont absents.
-Le paiement ne serait pas libératoire pour l’Etat.
 CHAPITRE 6 : LES MODALITES D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
EXECUTION JURIDIQUE

L’exécution de la loi de finances se réalise selon une procédure de droit commun et selon une autre
qu’on peut qualifier de dérogatoire.

I.LA PROCEDURE DE DROIT COMMUN

Elle est variable selon que l'on considère les dépenses ou au contraire les recettes.

A. Procédure relative aux recettes publiques

La loi de Finances impose à l'administration l'obligation de percevoir les recettes prévues dans
le cadre du budget de l'Etat. Il existe une grande diversité de recettes publiques. Cependant,
leurs modalités de perception reposent sur le même principe de séparation entre d'une part les
opérations administratives dites opérations d'assiette et d'autre part les opérations comptables
dites opération de recouvrement.

1. Les opérations d'assiette

Varient suivant la nature des ressources à encaisser :
• En matière d'impôts-direct par exemple, le fait générateur de l'impôt, c'est-à-dire ce qui
occasionne la perception de l'impôt, étant la possession d'un revenu ou d'un bien quelconque,
le contribuable doit faire la déclaration de ce revenu ou de ce bien. A défaut de cette déclaration,
l'administration procède à un recensement et détermine la base de l'impôt. Lorsqu'une
déclaration du contribuable est faite, c'est à partir de cette déclaration que le FISC dégagera la
base de l'impôt et en calculera le montant exigible. Un titre de prélèvement est alors établi au
profit de l'Etat, c'est ce qui permettra au trésor d'encaisser la recette.

• En matière d'impôts-indirect «, le redevable de l'impôt est par définition différent du

contribuable lui- même. Par exemple pour les taxes sur le chiffre d'affaires, c'est le
consommateur final qui supporte l'impôt alors que c'est le commerçant qui le verse à
l'administration. Le commerçant fait la déclaration périodique de son chiffre d'affaires qui
permettra à l'administration de calculer le montant de l'impôt dû à l'Etat, que le trésor public
sera chargé de recouvrer.

• Pour les autres catégories de ressources (Emprunts Legs. Dons etc.), les encaissements se
font selon le rythme de mobilisation. En ce qui concerne par exemple les emprunts ou les dons,
 seules les tranches mobilisées, c'est-à-dire celles qui ont fait l'objet d'un tirage, sont budgétisés,
donc utilisables pour l'exercice budgétaire concerné.

2.Les opérations de recouvrement

• En matière d'impôts directs, le recouvrement est assuré par les comptables publics
auxquels sont transmis les rôles nominatifs rendus exécutoires.

•En matière d'impôts indirects, le recouvrement se fait au trésor public au moment du dépôt
de la déclaration. C'est ce qui se fait notamment pour les taxes sur la valeur ajoutée (TVA) et
les droits de douanes Selon leurs natures respectives, les ressources budgétaires sont constatées,
liquidées et ordonnancées avant d'être pris en charge et recouvrées, à Exception des recettes
encaissées au comptant.
La constatation, est la reconnaissance du fait générateur de la recette publique.
C’est à ce niveau que se justifie l'opération de recette.
La liquidation, qui a pour objet de déterminer le montant de la dette du redevable, et doit
indiquer la base sur laquelle elle est effectuée. Exemple : Pour les impôts, on saisit la matière
imposable, on y applique les déductions nécessaires pour obtenir la base de l'impôt à laquelle
on applique le tarif en vigueur (taxe) pour obtenir le montant à payer (liquidation) qui fera
l'objet d'un ordre de recette ou d'un titre de perception au vu duquel le comptable fera son
encaissement. Toute créance de l'Etat constatée et liquidée fait l'objet d'un acte formant titre de
perception. Seul l'ordonnateur du budget émet le titre de perception. Les titres de perception
sont notifiés aux comptables du trésor pour prises en charge et recouvrement, les redevables
étant informés par avis.

Toutes les recettes encaissées dans les postes comptables secondaires (trésoreries
départementales, perceptions...) sont centralisées par le receveur général des Finances, l'agent
comptable de la dette publique ou l'agent comptable du trésor pour être pris en compte dans le
SIGFIP (système intégré de gestion des finances publiques) ; cela permet alors d'obtenir les
situations périodiques d'exécution du budget en recettes.

B. Procédure relative aux dépenses publiques : généralités

La dépense publique n'est réalisée qu'à la suite d'une procédure qui comporte 4 phases:
-L'engagement,
-La liquidation,
-L'ordonnancement,
-Le paiement.

* L'engagement : Est un acte par lequel un organisme public crée ou constate une
obligation dont résultera une charge publique. Dans la pratique, l'acte d'engagement au niveau
de l'Etat résulte de toute action d'exécution de la loi de Finances ayant pour effet de créer une
obligation financière à la charge de la puissance publique. L'engagement doit rester dans les
limites des autorisations budgétaires et se conformer à certaines conditions de régularité tenant
notamment à la qualité de l'ordonnateur ou de l'ordonnateur délégué et à l'exactitude de
l'imputation de la dépense. Cette conformité est sanctionnée par le visa du contrôleur financier
ou du contrôleur budgétaire, selon le cas.

* La liquidation : Est l'opération qui a pour objet de vérifier la réalité de l'engagement et

d'arrêter le montant de la dépense. Elle a un double aspect :
-La constatation du service fait.
-La fixation du montant exact de la dépense.
*L’ordonnancement : Cet ordre est adressé au comptable public. Il se concrétise
généralement par un titre de créance remis au créancier et qui lui permet d'obtenir le paiement
de son dû auprès du comptable public.
Il doit être effectué dans la limite des crédits prévus et être conforme à la réglementation- en-
vigueur. En particulier, il doit indiquer l'exercice budgétaire et le chapitre auquel la dépense
s'impute.

* Le paiement : Est la dernière phase de la procédure de réalisation de la dépense

publique. C'est la phase comptable de l'opération de dépense publique. Le paiement se fait sur
présentation d’un titre de paiement, qui peut être une ordonnance de paiement (un mandat ou
un chèque). Ce titre est remis au comptable qui vérifie alors la régularité de l'ordre de payer.
Son contrôle porte sur 4 éléments principaux :
-La qualité de l'ordonnateur ou de l'ordonnateur délégué ;
-L'exactitude de l'imputation budgétaire de la dépense ;
-La disponibilité des crédits sur la ligne budgétaire concernée ;
-Et la validité de la créance de l'Etat.
II.LES PROCEDURES DEROGATOIRES

Elles concernent essentiellement les dépenses. Si en principe les dépenses de l'Etat sont
exécutées selon les phases successives de l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le
paiement ; il en est cependant qui en raison de leurs caractères propres (urgence ou modicité de
la somme) sont soumises à des procédures exceptionnelles :
-Les dépenses payées sur simple constatation de leur engagement (procédure simplifiée) ;
-Les dépenses payées sans ordonnancement préalable ;
-Les dépenses payées par régies d'avances.

1. LES DEPENSES SOUMISES A LA PROCEDURE SIMPLIFIEE

La procédure simplifiée consiste à effectuer de manière concomitante (simultanée)
l'engagement et l'ordonnancement. Dans cette hypothèse, seuls sont édictés les documents
d'ordonnancement.

La procédure simplifiée ne peut être utilisée que pour les opérations de dépenses
limitativement déterminées par le décret 98-716 du 16/12/1998 (Art 68). Il s'agit notamment :
- des abonnements de presse ;
-des frais de transports et de mission ;
-des frais de justice ;
-des prêts et avances. Etc.

2.Les dépenses payées sans ordonnancement préalable

Il s'agit en général des dépenses à imputer sur des crédits évaluatifs et qui sont payées en vertu
d'un titre permanent : rémunération des fonctionnaires, arrérages des rentes sur l'Etat, arrérages
des pensions civiles et militaires.
Ainsi le pensionné ou le rentier de l'Etat reçoit de l'Etat un titre constatant la pension ou
l'emprunt qu'il présente au guichet du trésor à chaque échéance : il est payé mais sans
ordonnancement.

En Côte d'ivoire, le décret 98-716 du 16/12/1998 énumère les dépenses suivantes pouvant faire
l'objet de paiement sans ordonnancement :
 -Les remboursements de bons du trésor ;
-Les annulations reversements et restitutions ;
-Les dépenses consécutives à des jugements et condamnations non susceptibles de recours ;
-Les pertes de change ;
-Les dépenses financées à 100% sur dons ;
-Les dépenses payées par régies d’avance.

3.Les dépenses payées par régies d'avances

Les régies d'avances ont pour objet de régler des menues dépenses sans ordonnancement
préalable ou des dépenses que l'on ne peut régler après service fait (ex : achat de timbres).
Ces dépenses par leur peu d'importance ou leur caractère imprévu ne sauraient sans
inconvénients graves, être soumises à la procédure normale.

NB : Si dans le cas des payés sans ordonnancement, le comptable empiète sur les attributions
de l'administrateur de crédits, dans les régies d'avances au contraire, c'est l'administrateur qui
empiète sur les attributions du comptable, en détenant des fonds et en procédant à des paiements
indispensables :

Mêmes dépenses pour l'achat de matériel et de subsistances dans l'armée et dans les hôpitaux,
frais de missions, secours urgents et exceptionnels.
 CHAPITRE 7 : LES MOYENS D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES :
L’EXECUTION FINANCIERE

L'exécution des lois de Finances implique que l'Etat dispose d’un appareil Financier capable de
fournir des ressources permanentes (fiscales, douanières, domaniales, etc.…). Mais celles- ci
peuvent être soit insuffisantes ou irrégulières en raison du décalage existant entre le rythme
d'exécution des dépenses publiques et celui de perception des principales recettes budgétaires.

L'Etat procède alors à des opérations de trésorerie ou à des opérations d'emprunt. Cette mission
est confiée au trésor public.

Les opérations de trésorerie comprennent des émissions et des remboursements d'emprunts, des
opérations de dépôts.

I.LE TRESOR PUBLIC

Selon GILBERT DEVAUX, (un haut fonctionnaire du ministère des Finances et dirigeant
d'entreprises français) (1906-1981) le Trésor Public est « l’ensemble des services financiers de
l'Etat solidairement liés par une unité de trésorerie qui permet de combler les vallées et
d'aplanir les montagnes » c'est-à-dire de compenser les déficits et les excédents des uns et des
autres. Le trésor joue traditionnellement 3 fonctions : Caissier central de l'Etat. Tuteur des
activités financières. Banquier de l'économie.

II.LE TRESOR PUBLIC, CAISSIER CENTRAL

Le trésor public est alimenté grâce à 3 catégories de ressources : les dépôts des correspondants,
les bons du trésor, les avances statutaires de la BCEAO.
Cette unité de caisse et de gestion permet au trésor d'aménager les fonds dans l'espace et dans
le temps.
1.L'aménagement des fonds dans l'espace
Le trésor assure la compensation entre les caisses excédentaires et les caisses déficitaires. A cet
effet, la réglementation a prévu un plafond à partir duquel le surplus est nivelé sur le compte de
l'agence comptable du trésor.
 2. L'aménagement des fonds dans le temps

Généralement les rentrées fiscales connaissent des retards au cours du premier semestre de
l'année ; or les dépenses surtout de personnel ont un caractère inéluctable et d'urgence : pour y
faire face, le trésor public peut bénéficier des avances de la BCEAO.

III. LE TRESOR PUBLIC, TUTEUR DES ACTIVITES FINANCIERES

Le trésor ne peut plus se désintéresser des activités financières internes, ne serait-ce qu'en
raison, de l'importance de la mobilisation des fonds qu'il réalise. Aussi, contrôle-t-il le marché
des capitaux en évitant leur abondance ou leur insuffisance. Ainsi si la monnaie est en danger, il
peut acheter des francs ou vendre des devises pour éviter une dépréciation par rapport à l'or ou
aux monnaies importantes. Si elle monte, au contraire, il peut vendre des francs, acheter des
devises étrangères.

IV. LE TRESOR PUBLIC, BANQUIER DE L'ECONOMIE

A ce titre, il se charge de services de caisse de ses clients (paiements et recouvrements), il leur

fait des avances (avec les dépôts et des fonds empruntés dans le public). Par ailleurs, le trésor
dispose à cet effet de plusieurs techniques : avances aux entreprises, prêts, garanties d'emprunts,
bonifications d'intérêts, participations publiques.

Enfin, le trésor public assume une fonction monétaire en assurant le passage du circuit
monnaie- trésor vers le circuit monnaie- banque centrale et inversement ce qui entraîne des
variations de liquidité.
 TROISIEME PARTIE :
Le contrôle de l’exécution du budget de
l’Etat

CHAPITRE 8 : CONTROLEUR BUDGETAIRE ET CONTROLEUR

FINANCIER

I.CONTROLEUR BUGETAIRE

Nommé auprès de chaque EPN, le contrôleur budgétaire exerce le contrôle sur l’exécution du budget
de l’établissement.
Il est associé à titre consultatif à toute la phase d’élaboration du projet du budget et l’EPN et
participe aux délibérations du Conseil de Gestion.

Le Contrôleur Budgétaire exerce trois types de contrôles institués par le Décret n°81-137 du 18
février 1981, un contrôle a priori, un contrôle concomitant et un contrôle de gestion.

A. Le contrôle à priori du contrôleur

L’examen préalable par le contrôleur budgétaire des engagements de dépenses porte sur les éléments
suivants :
-La régularité de l’imputation de la dépense ;
-La réalité des coûts (c’est-à-dire, l’évaluation la plus précise possible du montant de la
dépense avec à l’appui, toues justifications utiles) ;
-La disponibilité des crédits au Chapitre budgétaire concerné.
-Le rythme de consommation des crédits.
-L’application des textes légaux et réglementaires régissant la matière.

L’approbation du projet d’engagement de dépenses par le contrôleur budgétaire est matérialisée

par un visa qui doit être apposé sous huitaine. Mais il peut aussi approuver « avec observations
» comme le Contrôleur financier.
Le refus d’approbation est notifié à l’ordonnateur par un avis motivé c'est-à-dire le contrôleur
budgétaire formule un avis défavorable dans les cas suivants :
-Absence ou insuffisance de crédits disponibles ;
-Imputation irrégulière de la dépense ;
-Inexactitude de la réalité des coûts ;
-Inapplication des lois et règlements.

NB : Le Contrôleur budgétaire se distingue du Contrôleur financier par le fait qu’il exerce un

contrôle sur les recettes dont il apprécie la réalité. En outre, son avis est requis en matière de :
-Cession à titre onéreux du patrimoine de l’EPN.
-D’ouverture d’un compte bancaire dans une institution bancaire privée.
-De demande d’avance de trésorerie adressée au Ministre de l’Economie et des finances
-De proposition d’admission en valeur des créances de l’EPN émanant de l’Agent comptable.

B. Le contrôle concomitant du contrôleur budgétaire

Le contrôleur budgétaire exerce un contrôle concomitant sur l’exécution dans les comptes de
l’ordonnateur des opérations de recettes et de dépenses prévues au budget de l’EPN.

A cet effet, le contrôleur budgétaire reçoit mensuellement un état d’exécution du budget de

l’EPN, établi à la diligence du Directeur et visé par l’Agent Comptable.

Si au regard des documents produits, l’exécution du budget paraît compromise, le contrôleur

budgétaire en rend compte par écrit au Directeur de l’EPN, au Président du Conseil de Gestion,
ainsi qu’au Ministre de l’Economie et des finances afin que puissent être prises en temps
opportun, les mesures de redressement nécessaires.

Notons enfin, qu’au moment de la clôture de l’exercice, le contrôleur budgétaire veille à ce

que les provisions nécessaires à l’apurement des dépenses en suspens soient constituées avant
détermination du résultat.
 C. Le contrôle de gestion

Le contrôle de gestion est le processus par lequel les dirigeants s’assurent que les ressources
sont obtenues et utilisées avec efficacité (par rapport aux objectifs) et efficience (par rapport aux
moyens employés) pour réaliser les objectifs de l’organisation.
Le contrôle de gestion aura pour but ici d’apprécier la gestion de l’EPN au regard de la rentabilité
technique, économique et commerciale.

Il s’effectue à la clôture de l’exercice budgétaire au vu du compte financier de l’Agent

comptable et du rapport financier établi par le Directeur de l’EPN.
A cet effet le contrôleur budgétaire analyse les écarts constatés tant en recettes qu’en dépenses,
entre prévisions budgétaires et résultats d’exécution et en recherche les causes.
Si celles-ci lui paraissent permanent, il en dégage les incidences prévisibles sur la marche
ultérieure de l’EPN et propose les mesures propres à remédier à la situation.

II.LE CONTROLE FINANCIER

Régi par les décrets n°95 – 121 du 22 février 1995 et 98 716 du 16 décembre 1998. Le
Contrôle Financier s’exerce plutôt sur les dépenses que sur les recettes, parce que les risques
de dilapidation y sont plus grands.

Le Contrôleur Financier demeure le dispositif central du système ivoirien de contrôle à priori,

car « tout acte, toute mesure ayant pour effet immédiat ou susceptible d’entraîner dans l’avenir
une dépense budgétaire ou financière doit être soumis au visa préalable du Contrôle Financier
(Article 9 de l’Arrêté n°23/PM/CAB du 6 novembre 1995).

Le Contrôleur Financier joue un triple rôle de Contrôleur de la Régularité, de Conseiller Financier et

d’Informateur.

A. Le contrôleur financier, contrôleur de la régularité

1.Les dépenses de personnel

Le contrôle des dépenses de personnel donne lieu au visa préalable des actes de recrutement et
de toute décision à incidence financière intervenant dans la carrière du fonctionnaire ou de
l’agent : titularisation, avancement, congé, affectation, mise en disponibilité, mise à la retraite,
détachement, mesures disciplinaires, ordre de mission etc.
 2.Les dépenses de matériel
Le Contrôle des dépenses de Matériel s’effectue aux niveaux de la phase d’engagement d’une
part, et des phases de liquidation d’ordonnancement d’autre part.

3.Le contrôle d’engagement

Le Contrôleur Financier dispose de huit (08) jours pour effectuer un contrôle a priori (qui se veut
préventif) :
-De la régularité de la dépense
-Du coût de la dépense
-De l’utilité de la dépense
-De la conformité des pièces
Le Contrôle de la Régularité de la dépense : porte sur les éléments suivants :
-La qualité d’Administration de crédit
-La disponibilité de crédits
-L’exactitude de l’imputation budgétaire (c'est-à-dire le respect de la spécialité des crédits).

Le contrôle du coût de la dépense : Comporte deux (02) types d’opérations :

-Une vérification comptable et matérielle des pièces justificatives (facture pro-forma, facture
définitive qui doivent être datées, numérotées, signées du fournisseur et ne comporter aucune
erreur de calcul).
-La conformité de la valeur des marchandises ou des services facturés aux tarifs administratifs
en vigueur ou au coût du marché.

Le contrôle de l’utilité de la dépense : L’utilité s’apprécie par rapport à trois (03) éléments
-Les missions propres au service bénéficiaire
-Le fonctionnaire du service
-La quantité des livraisons pour le Service pendant l’année

Le contrôle de la conformité des pièces : Le Contrôleur Financier doit s’assurer que les
mentions obligatoires (raison sociale, n° du registre de commerce, n° du compte contribuable,
n° de la facture, régime d’imposition, objet de la dépense, date de la facture, montant total ttc,
cachet et signature, mode de règlement…) figurent bien sur les factures de fournitures, factures
d’entretien de matériel, de véhicule, de travaux ou devis, marchés, contrats.
 4. Le contrôle aux stades de la liquidation et de l’ordonnancement

Le Contrôleur s’assure que l’ordonnancement se maintient dans les limites de l’engagement,

autrement dit que les paiements prescrits sont bien la conséquence des engagements
enregistrés et édités aux fournisseurs.
Ce Contrôle comporte en fait deux (02) phases :

Le contrôle sur pièces, à la liquidation de la dépense : Il consiste pour le Contrôleur

Financier à faire un rapprochement entre les éléments constitutifs du mandat de paiement et
ceux du bon de commande initialement visé afin de s’assurer que :
-La notification de la dépense au fournisseur par l’ordinateur a été faite en bonne et due forme.
-La certification donnée par l’Administrateur de crédit est conforme, c'est-à-dire que le montant
de la dépense n’a pas par exemple connu de modification et qu’en conséquence la dette qui est
mise à la charge de l’Etat est bien exigible.

Le contrôle de la réalité du service fait : Il peut prend deux (02) formes :

-La forme concomitante du contrôle de la réalité du service fait.
-La forme a posteriori qui se matérialise par un rapport de contrôle dûment signé par le
contrôleur ou son représentant, par délégation. C’est au terme de l’un ou l’autre de ces contrôles
que le contrôleur financier vise le mandat lorsqu’il est prouvé que les opérations ont été
réalisées dans les normes.

5. Les sanctions du contrôle de régularité

L’accord du Contrôleur Financier se matérialise par l’apposition de son visa soit sur les actes de
recrutement ou assimilés, soit sur les bons d’engagement et l’inscription de la dépense engagée
dans sa comptabilité.
Toutefois, en cas d’irrégularité constatée, le Contrôleur Financier peut soit différer son visa,
soit viser « avec observations », ou notifier le refus par un avis motivé à l’adresse de
l’Administrateur de crédits qui ne peut passer outre.
 B. LE CONTROLEUR FINANCIER CONSEILLE FINANCIER DES
MINISTRES ET PREFETS
A ce titre, le contrôleur Financier donne un avis motivé sur :
-Les projets d’arrêtés ou toute mesure envisagée par les Ministres, ayant une incidence
financière ou budgétaire.
-Les projets de lois, de décrets, contrats ou marchés publics, etc.… soumis à l’examen ou à
l’avis du Ministère de l’Economie et des Finances et susceptibles d’avoir une répercussion
budgétaire ou financière immédiate ou à venir : les propositions budgétaires dans le cadre des
décisions et arbitrages budgétaires d’une part, et d’autre part les demandes de crédits
additionnels formulés par les départements ministériels ou circonscriptions administratives
auprès desquels il est placé.
En outre, le Contrôleur Financier siège au sein des différentes commissions des marchés publics.

En définitive, le Contrôleur Financier dans sa mission de conseils et d’assistance, apparaît ici

comme le « Consultant » ou « l’avocat », et non le « Censeur » du Ministre dépensier devant le
Ministre de l’Economie et des Finances.

C. LE CONTROLEUR FINANCIER, INFORMATEUR

Les Contrôleurs Financiers sont tenus d’établir chaque année un rapport d’activités sur
l’exécution du budget du département ministériel ou de la circonscription administrative dont
ils assurent le contrôle, assorti de propositions tendant à l’amélioration de la gestion financière
ou budgétaire des services contrôlés.
Le Contrôleur Financier peut aussi participer à des missions d’enquêtes effectuées à titre
ponctuel à la demande de l’Autorité de tutelle (Gouvernement ou Ministre) sanctionnée par la
rédaction d’un rapport spécial.
NB : placé comme observateur auprès de chaque Ministre dépensier et dans les Régions ou
Départements, le Contrôleur Financier assure une prééminence de fait du Ministre de
l’Economie et des Finances, alors qu’aucun texte ne la lui attribue expressément.

III.OBSERVATIONS CRITIQUES RELATIVES AU CONTROLE FINANCIER

L’utilité pratique de ce contrôle est indéniable en ce qu’il permet de déceler et de faire
disparaître la plus grande partie des irrégularités budgétaires.
A cet effet, Philippe RIVAN note avec pertinence que « le Contrôle financier est avant tout
préventif et vaut davantage par ce qu’il empêche et qu’on ne mesure pas que par ce qu’il
sanctionne. Situe à l’origine de la décision, il la guide plutôt qu’il ne la gêne »

Malgré tout, ce contrôle préventif n’est pas exempt de critiques :

-Il empiéterait sur le domaine réservé à l’ordonnateur par le développement du contrôle
d’opportunité (on assiste ainsi à une cogestion des crédits budgétaires) ;
-Il serait source de retards dans le règlement des dépenses publiques en conférant un caractère
tatillon et vexatoire à ses « inquisitions » et en multipliant les procès d’intention ;
-Il comporterait un caractère inopérant, superficiel, voire superfétatoire, car les Contrôleurs
n’ont pas le temps suffisant pour effectuer une étude approfondie des dossiers d’engagement
compte tenu de leur volume : en outre, en raison de la modicité de leurs moyens d’investigation,
les Contrôleurs financiers ne peuvent connaître tous les éléments qui ont entouré l’action
administrative et ne peuvent pas vérifier matériellement toutes les prestations réalisées ;
-Il n’est pas inutile de rappeler l’importance des sommes qui peuvent échapper au visa du
Contrôleur Financier : les crédits des comptes spéciaux du Trésor, les dépenses payées sans
ordonnancement (rente sur l’Etat, pension...), les budgets des Assemblées parlementaires, les
avances gagées…
-Enfin, le visa n’est pas (pour le Conseil d’Etat en France) susceptible de recours, puisqu’il
s’agit d’une mesure d’ordre intérieur.
 CHAPITRE 9 : LE CONTROLE EXERCE PAR LE POUVOIR LEGISLATIF : LE
CONTROLE PARLEMENTAIRE
L'Assemblée Nationale est à la fois à l'origine et au terme du cycle budgétaire. C'est elle qui
accorde l'autorisation de procéder à l'exécution des dépenses et au recouvrement des recettes.
Il est normal qu'il lui appartienne d'en constater la bonne exécution et d'en arrêter
souverainement les comptes en donnant quitus au gouvernement (c'est-à-dire en le déchargeant
de sa responsabilité d'exécution). Le contrôle parlementaire se fait à 2 niveaux : un contrôle en
cours d'exécution et un contrôle après exécution.

I.LE CONTROLE EN COURS D'EXECUTION

Le contrôle en cours d'exécution est essentiellement exercé par la Commission Economique et
Financière de l'Assemblée Nationale qui peut être saisie des irrégularités constatées dans le
contrôle périodique.
Par ailleurs, le parlement peut exiger du gouvernement à tout moment toutes explications
relatives à la gestion des Finances Publiques.
Mais le contrôle parlementaire ne s'exerce réellement qu'après exécution de la loi de
Finances. C'est le contrôle à posteriori qui est sanctionné par la loi de règlement.

II.LE CONTROLE APRES EXECUTION : LA LOI DE REGLEMENT

Le contrôle à posteriori a pour but essentiel de donner plus de poids au contrôle du pouvoir
législatif et de certifier les états définitifs de l'exécution du budget. Il est sanctionné par la loi de
règlement, un document qui constate les montants définitifs des encaissements de recettes et de
paiements de dépenses se rapportant à un exercice budgétaire donné. Le projet de loi de
règlement, préparé par le gouvernement, doit en principe être déposé au plus tard à la fin de
l'année qui suit l'année d'exécution du budget. Mais en pratique, cela n'a pas toujours été ainsi.

NB : LES LIMITES DU CONTROLE POLITIQUE

Malgré l'importance théorique reconnue à l'Assemblée Nationale, la portée réelle de son contrôle
est insignifiante, car il n'existe pas de véritable examen des conditions dans lesquelles le budget
a été exécuté.
En effet, c'est dans la loi de règlement que s'inscrit la politique du gouvernement, non pas au
niveau des intentions (loi de Finances initiale ou rectificative) mais à celui des réalisations et
des carences.

Dès lors, le vote de la loi de règlement qui permet d'accorder un quitus politique au
gouvernement devrait présenter d'avantage d'intérêt pour les élus et les citoyens au lieu d'être
une simple formalité qui s'accomplit dans la clandestinité et dans l'indifférence générale. La
faiblesse du contrôle politique peut s'expliquer par la solidarité majoritaire qui unit souvent
l'exécutif et l'autorité délibérante et par la fréquente pénurie de moyens dont est dotée
l'Assemblée Nationale.

En définitive, dessaisis en amont, les parlementaires sont impuissants en aval. Aucune

sanction autre que morale n'est possible. Tout est déjà fait et l’on vient trop tard. Ici, encore
plus qu'ailleurs, le parlement enregistre.
CHAPITRE 10 : LE CONTROLE DE LA CHAMBRE DES COMPTES DE LA
COUR SUPREME

Régie par la loi 94-437 du 16 Août 1994, la Cour suprême se compose de 3 chambres dont la
chambre des Comptes spécialisées pour les questions financières. Avec la nouvelle Constitution, la
chambre des comptes est transformée en Cours des comptes. Chargée du contrôle supérieur des
Finances Publiques, elle doit certifier avec solennité que, tes comptes sont conformes à la loi de
Finances. Elle remplit 2 missions essentielles : un contrôle Juridictionnel, un contrôle Administratif.

I.LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE LA COUR DES COMPTES

Dans l'exercice de ses attributions Juridictionnelles, la chambre :

-Juge les comptes des comptables ;
-Déclare et apure les gestions de fait ;
-Prononce les condamnations à l'amende dans les conditions fixées par la loi ;
-Sanctionne les fautes de gestion.

A- Le jugement des comptes

Selon l'adage Classique. « La Cour juge les comptes, non les comptables ». Cette expression qui
ne figure dans aucun texte, signifie que la Cour apprécie objectivement la régularité des paiements le
respect des prescriptions légales ; autrement dit, elle n'est pas autorisée à prendre en considération le
comportement personnel du comptable public. En Côte d'ivoire, le contrôle effectué par la chambre
des comptes porte sur 3 éléments :

1.La forme du compte de gestion

A ce titre, le conseiller vérificateur procède essentiellement à l'examen de la régularité formelle du
compte de gestion produit (balance d'entrée, déclaration d'affirmation de sincérité du compte signé
par le comptable et l'ordonnateur)
2.La régularité sur chiffre de compte
Ici le contrôle porte sur la régularité des opérations de prise en charge, de l'Etat des recettes à payer
et des restes à recouvrer.
 3. La régularité budgétaire du compte
Le contrôleur vérifie ici l'application effective des règles budgétaires relatives à l'élaboration et à
l'exécution du budget : disponibilité des crédits, le bon établissement des ordres de recettes.

4. Les sanctions du contrôle juridictionnel

Pas d'irrégularité : La Cour prononce un arrêt définitif ou de décharge.
En cas d'irrégularité : La Cour prononce un arrêt provisoire au terme duquel il est demandé
au comptable de produire des pièces justificatives (2 mois)
S'il produit les pièces justificatives, alors la Cour prononce un arrêt de décharge (ou jugement de
décharge).
En revanche, s'il ne répond pas aux injonctions ou si les pièces produites ne sont pas convaincantes,
la Cour prononce un arrêt définitif confirmant l'arrêt provisoire.
Cet arrêt définitif qui peut être :
Un arrêt de décret. Lorsque le compte de gestion comporte un excès de dépense (injustifié)
ou une insuffisance de recette.
Un arrêt d'avance, lorsque le compte de gestion retrace à tort des recettes (excès de recettes) ou
insuffisance de dépense.

On peut donc dire que la procédure devant la chambre repose sur un principe : celui du double arrêt :
l'arrêt provisoire et l'arrêt définitif confirmant l'arrêt provisoire.

NB : Si le comptable quitte ses fonctions, la Cour prononce un arrêt de quitus qui autorise |e
remboursement de la caution et ordonne main levée et radiation des oppositions et inscriptions
hypothécaires mises sur ses biens.

Il existe cependant des voies de recours aux arrêts définitifs :

Le recours en Cassation : en cas d'incompétence, vice de forme, violation de la loi. Le recours doit
être formulé dans un délai de 2 mois à compter de la notification de l'arrêt définitif.
Le recours en révision : en cas d'erreur ou omission, en cas de faux découvert après le prononcé de
l'arrêt définitif. Le recours en révision n'est enfermé dans aucun délai.
 B. La procédure de l'apurement de la gestion de fait

L'apurement comporte deux opérations successives : dans un premier temps, la Cour des comptes
arrête la situation du comptable qui a géré les derniers. Elle enregistre les chiffres des recettes et des
dépenses effectuées et détermine le reliquat que le comptable ou son successeur est tenu de prendre
en charge au titre du compte suivant. Dans un second temps, la Cour vérifie que le comptable a
encaissé toutes les recettes qu'il devait encaisser et n'a payé de dépenses qu'au vu des pièces
justificatives régulières.
Les conséquences de la gestion de fait peuvent être de 3 ordres :
-la responsabilité encourue est en principe la même que celle des comptables publics ;
-Des sanctions pénales pourraient être prononcées (3 ans) ;
-Une amende pour gestion, allant jusqu'au montant des sommes, indûment maniées peut être infligée.

II.LE CONTROLE ADMINISTRATIF

Par opposition au contrôle juridictionnel le contrôle administratif ne se traduit par aucune sanction et
apparaît comme un contrôle de la qualité de la gestion s'exerçant sur les ordonnateurs des collectivités
publiques, des entreprises publiques et des organismes de prévoyance sociale et une assistance aux
pouvoirs publics.

A. L’assistance de gestion des fonds publics

Il consiste à vérifier la régularité des opérations financières et le bon emploi des crédits fonds et
valeurs ; c'est-à-dire que la cour doit s’assurer de l’utilisation rationnelle et efficiente des moyens
humains, matériels et financières par rapport aux objectifs économiques que l’entité contrôlée s’était
fixée d’atteindre. En cas d’irrégularité constatée la cour des comptes peut établir des référés, c'est-à-
dire des actes par lesquels elle demande des explications à l’administrateur en question qui est
tenu d’y répondre dans un délai de 3 mois.

Faute de réponse satisfaisante, le président de la cour des comptes peut avertir le Président de la
République et demander qu’une action disciplinaire soit engagée contre les auteurs de fautes ou
négligences ayant compromis les intérêts financiers de l’Etat ou des organismes contrôlés.
 B. L’assistance aux pouvoirs publics
La cour assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de Finances.
Cette assistance se manifeste d’une part par rétablissement d’un rapport sur l’exécution des lois
de Finances que la cour doit présenter au chef de l’Etat, communiquer à l’Assemblée Nationale et
faire publier au journal officiel ; D’autre part, une déclaration générale de conformité qui atteste la
concordance entre le compte général de l’administration des Finances, les comptes des ministres et
les comptes des comptables.

C’est au vu de tous ces documents que l’Assemblée Nationale sera appelée à régler définitivement
l’exécution du budget (vote de la loi de règlement).

Chaque année, la cour des comptes doit adresser au Président de la République et au président de
l’Assemblée Nationale un rapport sur l’ensemble des comptes vérifiés au cours de l’année. Ce rapport
signale particulièrement les anomalies les plus importantes relevées au cours de l’année et propose
les reformes pouvant à l’avenir mettre fin à ces anomalies.

III. LES LIMITES

La compétence de la cour est automatique, c’est à dire qu’elle n’a pas besoin de saisir les comptables
pour examiner leurs comptes de gestion. Ceux-ci doivent être déposés chaque année par les
comptables eux-mêmes, sous peine d’une amende. 2 exceptions existent cependant :
-Les dépenses du Parlement en vertu du principe de séparation des pouvoirs.
-Les fonds de souveraineté ou fonds secrets.
Références bibliographiques

YAPI G. S (2020). Module finances publiques. Ecole nationale d’administration. Abidjan

Ministère du budget et du portefeuille de l’Etat (2021). Le guide pour mieux comprendre le

budget de l'Etat. République de Côte d’Ivoire