LECCIÓN 2 LA UNIÓN EUROPEA

1. LA NATURALEZA DE LA UNIÓN Y SU PERSONALIDAD JURÍDICA

1.1 DIFERENCIAS EXISTENTES ENTRE LA UE Y UN ESTADO
En primer lugar, la UE no es un Estado, es una Organización Internacional (OI) formada
por los EE miembros. Son los EE miembros los que crean la UE sobre el sustrato de las
Comunidades. La finalidad de la UE es, según el TUE, conseguir de un modo
progresivo una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa (los
ciudadanos europeos).

Hay que tener en cuenta que son los EE los que han dotado de competencia a la UE, y
como cualquier otra OI se rige por el principio de atribución de competencias, que
implica que la UE poseerá las competencias concretas, limitadas, determinadas, que le
atribuyan los EE, y las podrá ejercer siempre en las condiciones que vienen establecidas
en los Tratados que la regulan (TUE, TFUE). Los EE miembros siguen siendo EE
independientes, soberanos, y que permanecen como tales (los EE no desaparecen).

Sobre la base de que un estado tiene 3 elementos fundamentales (poder, pueblo y

territorio), cabe observar que si compramos al estado con la UE hay un diferencia
relevante que consiste en que en la UE no hay una Constitución sino un tratado
internacional, y no la hay porque no hay un poder constituyente. Es decir, no hay un
pueblo europeo que legitime una constitución a través del ejercicio del poder
constituyente, sino que lo que hay son ciudadanos de los estados miembros de la UE.
Ante esta falta de poder constituyente, en la UE son los estados quienes de facto ejercen
un poder constituyente de carácter intergubernamental, es decir, quienes crean y
ratifican el tratado internacional.
Por lo tanto, no hay pueblo europeo, no hay territorio europeo, no hay poder europeo
constituyente, y no hay constitución europea. Vemos como hay una importante carencia
democrática en origen, de ahí la importancia del Consejo Europeo. Ahora bien, si hay
un poder que se configura en la cesión de competencias, lo que se quiere decir con esto
es que mientras que el poder del Estado es un poder constituyente originario y un poder
per se, el poder de la UE es un poder derivado, es decir, es un poder que deriva de las
competencias que los Estados le han atribuido a la UE.
Como consecuencia de ello, no se entiende la UE sin la existencia de dos legitimidades
fundamentales, que las dos concurren necesariamente para formar la voluntad de la UE.
Por un lado, estaría la legitimidad de los ciudadanos, esto es, la legitimidad
democrática, y por otro lado, la legitimidad de los estados, esto es, la legitimidad
territorial. De este modo, cualquier decisión es resultado de la concurrencia de ambas
legitimidades, lo cual quiere decir que no hay decisión en la que no intervengan los
estados y el parlamento. Por lo tanto, se produce un triángulo perfecto en el ámbito
decisorio: las propuestas siempre nacen de la Comisión (apertura del proceso decisorio),
y deciden esas dos legitimidades esenciales, esto es, el Consejo de la Unión (en donde
están representados los estados miembros, legitimidad territorial) y el Parlamento (en
donde están representados los ciudadanos, legitimidad democrática).
La UE como tal surge formalmente con el Acta Única de la UE, esta Acta es un hibrido
político que supuso la modificación de los tratados fundacionales de las Comunidades
Europeas, es decir, el Tratado de París de 1951 (creando la CECA) y los Tratados de
Roma (instituyendo la CEE y el EURATOM).
Siendo la vocación política en el largo plazo, este hibrido se desarrolla más
ampliamente con el Tratado de Maastricht, el cual es un tratado de inflexión, que aporta
una nueva estructura a la UE en donde pasamos de no tener un marco formal a englobar
la cooperación intergubernamental.
En este contexto, por tanto, solo había tres comunidades (CECA, CEE y CEEA o
EURATOM), cada una de ellas tenía su propia personalidad jurídica internacional.
Desde el Tratado de Ámsterdam (en 1997), aunque la UE no tuviera formalmente
personalidad jurídica, sí tuvo cierto reconocimiento jurídico con base en el principio de
efectividad en el ejercicio de sus competencias, sobre todo en dos materias, en PESC y
en CPJP, porque en estas materias la reforma de Ámsterdam le reconoció a la UE
competencias para concluir acuerdos internacionales que vinculaban a las instituciones
comunitarias. Ahora bien, aunque la UE venía ejerciendo sus facultades de facto, es con
el Tratado de Lisboa en 2007 cuando la UE se configura formalmente, donde se le
reconoce esa autonomía jurídica internacional, es decir, se le reconoce expresamente
personalidad jurídica (art.47 TUE).
IDEAS GENERALES:
1- La doble legitimidad sobre la que se fundamenta la UE: legitimidad de los
Estados y los ciudadanos (legitimidad territorial e intergubernamental y
legitimidad democrática, respectivamente).
2- La UE se configura como una estructura que se caracteriza por ser una
organización internacional basada no en la cooperación (norma general) sino
basada en la integración. Los estados atribuyen competencias a la UE y la UE
sobre esas mismas competencias atribuidas es sobre las que legisla.
3- Diferencia entre un Estado y la UE: el Estado se fundamenta en la soberanía,
tiene el poder originario, tiene la competencia sobre la competencia. La UE no
tiene poder originario, sino un poder derivado de los estados, por tanto, no tiene
soberanía, tiene un poder limitado a las competencias que le han sido atribuidas.
Es decir, el estado puede regular cualquier ámbito en virtud de su soberanía, y la
UE no puede intervenir en cualquier ámbito sino solo en las competencias que le
han sido atribuidas.
DIFERENCIA ENTRE LA UE; Y LA ONU Y LA OIT: La UE se fundan en la
integración; mientras que las otras dos en la cooperación.

CRONOLOGÍA DE TRATADOS (para entender bien todo el proceso):

1- Acta única de la UE: firmado en 1986 y entró en vigor en 1987
2- Tratado de Maastricht o TUE: firmado en 1992 y entró en vigor en 1993
3- Tratado de Ámsterdam: firmado en 1997 y entró en vigor en 1999
4- Tratado de Niza: firmado en 2001 y entró en vigor en 2003
5- Tratado de Lisboa: firmado en 2007 y entró en vigor en 2009.
6- Los tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa suponen una modificación del TUE o
Tratado de Maastricht.

Por otra parte, el TUE contiene una serie de valores comunes a la UE y a los EE
miembros. Son valores que se comparten entre las sociedades europeas, resultado de
una herencia (cultural, religiosa) europea común, y es deseable que se adopten a nivel
universal. Estos valores se encuentran en el art. 2 TUE:

 Respeto de la dignidad humana.

 Libertad.
 Democracia.
 Igualdad.
 Estado de Derecho.
 Respeto de los derechos humanos incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a las minorías.

Son valores contenidos de manera expresa en el Tratado de Lisboa e impregnan toda la

legislación comunitaria.

Aparte de estos valores, el TUE contiene algunos valores que se tienen que aplicar o
respetar en la acción exterior de la UE. Se puede destacar el respeto de los principios de
DI contenidos en la Carta de la ONU, y de las normas del DI. Además, los Tratados de
la UE contienen valores de tipo económico o social.

Hay una obligación jurídica de fomentar o promocionar y respetar estos valores, que se
encuentra en el art. 2 TUE, de forma que el respeto a los valores se considera como una
obligación jurídica tanto para las instituciones europeas como para los EE miembros, y
además se considera que este respeto es una condición básica o esencial para que el
proyecto europeo tenga éxito, de forma que este respeto se constituye en una condición
de ingreso en la UE y también en una condición para permanecer en la UE.

Estos valores nos indican que la UE no es una unión estrictamente económica, sino que
la voluntad de la unión va más allá de lo económico pretendiendo alcanzar valores de
carácter político. Aunque el futuro es el que es, a efectos formales (en la teoría, no en la
práctica, ej. caso Grecia) la vocación última es hacer una unión cada vez más estrecha
entre los pueblos que integran la UE.
 1.2 LA UNIÓN Y SU ESTRUCTURA CONFORME A LOS TRATADOS
CONSTITUTIVOS ACTUALES

El reto de la simplificación y racionalización

Como se señaló en la Lección 1 una vez desechada la posibilidad de seguir adelante con
la ratificación del Tratado de Roma de 2004 los Esta-dos miembros mantuvieron, entre
otros, el reto de la simplificación y racionalización de los Tratados constitutivos.

A la hora de acometer la nueva reforma, se imponía también una racionalización en el

funcionamiento estructural del proceso de integración en su conjunto, pues a la
complejidad material o de los contenidos normativos de las distintas políticas y
acciones, se sumó —con el tiempo y las sucesivas reformas de los Tratados originarios
— una complejidad institucional y procedimental considerable.

El resultado final de la última reforma se recoge en el Tratado de Lisboa y sus

Protocolos anejos, así como en las Declaraciones anejas al Acta Final de la CIG que
adoptó el Tratado de Lisboa, que vienen a reordenar el proceso de integración europea.

De la “estructura de los pilares” a la actual UE. Personalidad jurídica y duración

ilimitada

La reorganización, además de un importante calado político, lleva aparejada elementos

de gran interés. Así, conforme al Tratado de Maastrich, de 1992, que creó la UE y
reformó los Tratados constitutivos de las CCEE, la UE se diseñó conforme a la llamada
«estructura de los pilares» y se basó en la coexistencia de diferentes entidades. Las
distintas entidades eran las tres CCEE, en tanto que Organizaciones de integración a las
que se reconocía expresamente personalidad jurídica internacional, esto es: la CECA,
hasta su desaparición en 2002; la CEE, rebautizada entonces CE; y la CEEA, por un
lado, y, por otro, la UE, ente menos definido desde el punto de vista jurídico, pero con
creciente presencia en la esfera internacional y síntesis del proceso de integración. La
«estructura de los pilares» consistía en una diferenciación entre el «primer pilar», que
eran las tres CCEE, y el «segundo pilar» y el «tercer pilar», la PESC y la CAJI, luego
CPJMP, respectivamente; esa diferenciación estructural tenía, sobre todo, un reflejo en
el distinto funcionamiento del «primer pilar» —que funcionaba conforme a un esquema
de integración— y de los otros dos —que funcionaban con-forme a un esquema más
próximo a la cooperación intergubernamental—.
Con el Tratado de Lisboa, y extinta la CECA, se ha optado por el fortalecimiento de la
UE, que sustituye y sucede a la CE [art. 1(3) TUE], y por la pervivencia de la CEEA —
que continuará existiendo como Co-munidad, aunque estrechamente ligada a la UE—.
La definición básica de la UE y su actuación en la práctica ha sido recogida en dos
Tratados constitutivos diferentes [arts. 1(3) TUE y 1 TFUE], y la Unión ha sido no sólo
dotada de la necesaria personalidad jurídica en la esfera internacional (art. 47 TUE), de
la que hasta ahora carecía formalmente, sino también de la más amplia personalidad
jurídica conforme al Derecho interno de los Estados miembros (art. 335 TFUE) y de
privilegios e inmunidades en el territorio de esos Estados (art. 343 TFUE), habiendo
sido prevista además su existencia por tiempo ilimitado (arts. 53 TUE y 356 TFUE). En
todo caso, la Declaración n.º 24 aneja al Acta Final de la CIG insiste en subrayar los
límites a las posibilidades de acción de la UE, recordando que su recién adquirida
personalidad jurídica no le habilita para legislar o actuar más allá de las competencias
que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados constitutivos.
La pervivencia de la singularidad de la PESC
Junto a estos elementos básicos que no dejan de ser expresivos de una realidad
intermedia entre un Estado federal y una Organización intergubernamental tradicional,
las disposiciones específicas relativas a la acción política exterior de la UE (el anterior
«segundo pilar», la PESC) configuran dicha esfera, incluso tras el Tratado de Lisboa,
como un ámbito material que permanece gobernado por un sistema diferente al general
de la integración. Y es que, como se estudiará con más detalle en las Lecciones 8.ª, 9.ª y
15.ª, el ámbito de las relaciones con terceros actores en materia de PESC es el único
reducto de competencias que continúa rigiéndose por mecanismos específicos de
cooperación intergubernamental, lo que entre otras cosas implica la adopción y
aplicación de actos jurídicos mediante procedimientos más próximos a los
procedimientos clásicos conocidos por el DI, y no por los procedimientos generales de
adopción y aplicación de actos jurídicos propios de los otros ámbitos del DUE, donde es
más evidente la integración que la cooperación intergubernamental. Esta diferenciación
es más visible si cabe por cuanto es en el TUE, y no en el TFUE, donde se recogen,
junto a dos disposiciones generales relativas a la acción exterior (arts. 21 y 22 TUE, a
los que remite el art. 205 TFUE), el diseño del principal actor de la PESC, el Alto
Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y aquellas
disposiciones específicas sobre la PESC, incluida la eventual intervención de las
instituciones de la UE en ese ámbito (arts. 18 y 23 a 46 TUE).
TUE y TFUE
Conforme a este planteamiento de base, el TFUE viene a escribir la letra pequeña del
funcionamiento de la estructura institucional y orgánica o columna vertebral de la UE,
lo que le permite establecer un sistema jurídico propio y la situación de cada institución
respecto del mismo (arts. 223 a 309 TFUE). De igual forma, como estudiaremos en la
próxima Lección, el TFUE regula la proyección de los valores y principios establecidos
en el TUE sobre una serie de ámbitos materiales concretos pactados con los Estados a
fin de alcanzar los objetivos fijados. A ese diseño práctico se refiere el apelativo que da
título a este segundo Tratado, el «funcionamiento» de la UE, mediante el diseño y
regulación de una serie de políticas materiales concretas.
CEEA o Euratom, CECA
Por último, dos breves apuntes sobre la subsistente CEEA y la extinta CECA. De un
lado, respecto de la CEEA, de acuerdo con lo establecido en el Acta Final de la CIG que
adoptó el Tratado de Lisboa, el TCEEA y sus Protocolos anejos quedan reformados por
las modificaciones operadas por las disposiciones del Tratado de Lisboa que sean de
aplicación y por los Protocolos anejos al Tratado de Lisboa pertinentes. De otro, por lo
que hace a la CECA, como su patrimonio fue transferido a la CE tras la ex-tinción de
aquélla (constituyéndose el Fondo de Investigación del Carbón y el Acero), y con el
Tratado de Lisboa la UE sustituye y sucede a la CE, el Protocolo n.º 37 regula las
consecuencias financieras de la expiración del TCECA y el Fondo, asegurando que el
Fondo mantenga su naturaleza, ubicación, funciones y objetivos.
2. LOS PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA
2.1 CONSIDERACIONES GENERALES
El logro de los objetivos comunes es la razón de ser de la constitución por los Estados
miembros de la Unión, así como de la atribución de competencias a tal Unión [art. 1(1)
TUE]. En tanto que formulaciones en las que se condensan las finalidades del proceso
en sí y el destino último de los esfuerzos comunes, los objetivos de la Unión, al igual
que sucede con sus valores de base, vienen recogidos en el TUE (arts. 3 y 8) —por
tanto, en el Tratado que de facto sirve de carta constitucional del proceso de integración
—, si bien su verdadero desarrollo sólo se encuentra en el TFUE o en actos jurídicos
derivados del TFUE o acuerdos internacionales celebrados en su aplicación; la
excepción es la formulación de los objetivos generales de la acción exterior de la UE,
que se precisan también en el TUE (art. 21), al que remiten esencialmente el artículo 23
TUE, relativo a la PESC, y el artículo 205 TFUE, sobre la acción exterior en general,
desarrollándose en el TFUE únicamente los objetivos de los ámbitos no políticos de la
acción exterior (PCC, cooperación con terceros países y ayuda humanitaria, etc.).
Particularmente, el TFUE desarrolla esos objetivos en las disposiciones de aplicación
general relativas a los principios (arts. 7 a 17), en las disposiciones relativas a la no
discriminación y ciudadanía de la Unión (arts. 18 a 25) y, en un plano más específico,
en la regulación de las políticas y acciones internas de la Unión (arts. 26 ss.), de la
asociación de los países y territorios de ultramar (arts. 198 ss.) y, como hemos dicho, de
los ámbitos no políticos de la acción exterior de la Unión (arts. 205 ss.).
2.2 LA FORMULACIÓN DE LOS OBJETIVOS
Los objetivos políticos
En la disposición que hace las veces de catálogo general de los objetivos de la Unión
(art. 3 TUE), además de su atenta redacción, debe señalarse la cuidadosa combinación
de objetivos económicos y políticos enumerados —si bien, ciertamente no siempre es
fácil clasificarlos, pues un mismo objetivo puede tener connotaciones políticas y
económicas—, dejando así patente el interés esencial en conceder la misma importancia
a unos y otros a la hora de su consagración convencional y, de esta forma, haciendo
frente a las tradicionales críticas a la dimensión exclusivamente económica que estuvo
presente en las primeras realizaciones que fructificaron en el proceso de integración
europea, que sólo más tarde, particularmente des-de 1992, se revistieron de otras
finalidades políticas.
Por lo que hace a los objetivos más políticos, pueden considerarse ambiciosos, y cabe
distinguir entre ellos aquéllos relativos a la UE en sí, y los que presiden las relaciones
con su entorno, esto es, con terceros Estados y/u Organizaciones Internacionales.
Respecto de los primeros, la Unión fija como propósitos:
a) promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos (art. 3.1 TUE), lo que
retoma de alguna forma el espíritu fundador plasmado en la Declaración Schuman y
sólo recordado en los preámbulos de los Trata-dos constitutivos de las CCEE, pero
hasta ahora no en el TUE;
b) crear un ELSJ sin fronteras interiores en el que se garantice la libre circulación
de personas, pero también medidas adecuadas de control de las fronteras exteriores,
asilo, inmigración y la prevención y lucha eficaz contra la delincuencia (art. 3.2 TUE);
c) combatir la exclusión social y la discriminación y promover la justicia, la
igualdad entre sexos, la solidaridad entre las generaciones y la especial protección de
los derechos del niño [art. 3.3(2) TUE]; y
d) respetar, conservar y promover la diversidad cultural y lingüística y el patrimonio
cultural europeo [art. 3.3(3) TUE].
Las relaciones de la UE con su entorno
Y por lo que hace a las relaciones de la UE con su entorno, la Unión afirmará y
promoverá sus valores e intereses también en el exterior y velará por la protección de
sus ciudadanos, lo que implica: contribuir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible
del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo,
la erradicación de la pobreza, la protección de los derechos humanos, y la defensa del
DI, en especial de los principios de la Carta de las Naciones Unidas (art. 3.5 TUE).
Los artículos 21 y 23 TUE reafirman y desarrollan estos objetivos de la acción exterior
de la UE, y de la PESC en particular, así como los principios en los que se basará dicha
acción exterior.
Política europea de vecindad
A estas metas el artículo 8 TUE añade el propósito de establecer un espacio pacífico de
prosperidad y buena vecindad con los Estados circundantes mediante el establecimiento
de relaciones preferentes, estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación. Dichas
relaciones podrán venir plasmadas en acuerdos internacionales que podrán establecer
obligaciones y derechos recíprocos y prever la realización de acciones en común.
Los objetivos económicos
También los objetivos económicos resultan ambiciosos y destacan por su nivel de
concreción, grado de estructuración y carácter altamente técnico. Son los siguientes:
a) establecimiento de un mercado interior que procure un desarrollo sostenible, un
crecimiento económico equilibrado, estabilidad de precios, economías de mercado
altamente competitivas y búsqueda del pleno empleo, del progreso social, científico y
técnico [art. 3.3(1) TUE];
 b) fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los
Estados miembros [art. 3.3(2) TUE]; y
c) establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro (art.
3.4 TUE), configurando esta finalidad como un objetivo de la Unión en su conjunto.
Los objetivos transversales
Finalmente, el TUE establece igualmente objetivos transversales, esto es, metas a
alcanzar no sólo como objetivos en sí mismos, sino también en la consecución de las
diferentes políticas y acciones concretas previstas.
Unos son de carácter marcadamente político —aunque tengan repercusiones evidentes
en lo económico— y están estrechamente ligados a los valores que los Tratados
constitutivos declaran ser la base del propio proceso de integración, y otros tienen una
dimensión más económica; estos objetivos funcionan a modo de elementos de solidez,
estabilidad y cohesión del proceso de integración, así como refuerzo de ésta, y se
concretan, entre otros, en:
a) la eliminación de las desigualdades entre el hombre y la mujer y la promoción de
la igualdad de ambos (art. 8 TFUE);
b) la lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza, origen étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (art. 10 TFUE); y
c) la protección del medio ambiente (art. 11 TFUE).
El Tribunal subrayó desde bien pronto, a principios de la década de los setenta, la
importancia de estos objetivos, dotándolos de coherencia y mayor operatividad
mediante el recurso a la interpretación teleológica del Derecho. Por ejemplo, cuando,
ante la ausencia de prohibición expresa de las concentraciones de empresas en los
Tratados constitutivos, el Tribunal declaró contraria a los objetivos de la entonces CEE
una operación de estas características sobre la base del antiguo artículo 3 TCEE, que
establecía los objetivos genéricos de la CEE, considerando que esos objetivos eran
indispensables para el cumplimiento de los fines y funciones de la Comunidad, por lo
que no era aceptable la pretensión de que dicha disposición contenía un catálogo de
finalidades desprovistas de efectos jurídicos . El Tribunal ha ampliado con posterioridad
el alcance de esta jurisprudencia, al aplicar el mismo razonamiento en un caso en el que
el objetivo en cuestión no tenía su base en los Tratados constitutivos, sino en un acuerdo
internacional con un tercer Estado, volviendo el Tribunal a recordar la importancia,
operatividad y especificidad de dichos objetivos.

2.3 LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS DE LA UNIÓN

Nuevo Título II del TUE (arts. 9 al 12)
Tratando de seguir haciendo frente a las críticas del «déficit democrático» del proceso
de integración europea, el Tratado de Lisboa ha introducido un nuevo Título II en el
TUE dedicado a los principios democráticos de la Unión, definiendo éstos en relación a
la situación de las personas dentro de la UE, de las relaciones entre las personas y la
Unión y sus instituciones, y de las relaciones entre los Estados miembros y la Unión y
sus instituciones.
1. Principio democrático.

Este principio se encuentra en el art. 2 TUE y 9 a 12 TUE, conformando el Titulo sobre

Disposiciones de los principios democráticos.

En las relaciones de los Estados miembros con la UE, el principio de la democracia

representativa obliga a que todos los Estados miembros estén representados en
condiciones de igualdad (art. 4.2 TUE) en los dos órganos de representación estatal de
la Organización, el Consejo Europeo y el Consejo (art. 10.2 TUE).

El principio democrático es la condición sine qua non para ingresar y permanecer en la

UE.
Desde el momento de la fundación de las Comunidades, se busca conseguir cada vez
una mayor democratización en el proceso de integración, muestra de ello es en 1976 se
adopta el Acta Electoral Europeo, por el cual el Parlamento se va a elegir cada 5 años a
través del sufragio directo universal.

Si en el año 70 existía un Parlamento meramente consultivo, ahora (desde Maastricht,

Ámsterdam, etc.) ha habido un aumento de las competencias del Parlamento, primero de
las competencias en el ámbito presupuestario y después en el ámbito legislativo y de
control. Como hay una equiparación entre el Parlamento y el Consejo, es decir, entre las
dos legitimidades (democrática y territorial, respectivamente) ya que las dos tienen que
codecidir, se habla de un triángulo entre Comisión, Parlamento y Consejo y por tanto, la
tesis que definen los autores mayoritarios es que actualmente ya no hay déficit
democrático, entendiendo que se puede equiparar la democracia de la UE con la
democracia de cualquier estado miembro.
Ahora bien, todo esto es con carácter formal, ya que si vemos materialmente la
realidad, se ve el contraste entre lo que dice la doctrina mayoritaria y lo que se
desprende del análisis de la realidad que refleja un déficit democrático consistente en la
democracia de elección nacional y no comunitaria. No estamos ante una estructura de
cooperación, de igualdad electiva, sino de integración, ya que no vale igual el voto de
Malta que el de Alemania.
Los procedimientos decisorios han cambiado y ya no hay una clara legitimación, no
sabemos quién decide qué en el ámbito político. No hay democracia transparente. En el
ámbito comunitario las decisiones importantes van más allá de la simple representación
ya que se toman en otros ámbitos decisorios (Ej. MEDE). Por eso decimos que hay un
contraste entre la democracia formal representativa y la realidad de las cosas. Una cosa
es la norma del tratado y otra cosa es la realidad social (la realidad interactúa con la
norma), por lo que la democracia queda muchas veces cuestionada.
Igualdad de los ciudadanos
La vida democrática de la Unión descansa en el principio básico de la igualdad de todos
sus ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la «atención» (sic) de las instituciones,
órganos y organismos de la Unión. Se trata una expresión singular del principio de
igualdad de los ciudadanos ante la ley, bien conocido en los Derechos internos, pero en
la medida en que la UE no es un Estado federal, para poder enunciar este principio
básico ha de recurrirse al concepto de ciudadano europeo, lo que explica que los
redactores del Tratado creyeran necesario definir en el TUE la ciudadanía de la Unión
(art. 9), al margen de que su regulación detallada se contenga en el TFUE (arts. 20 a
25).
Participación ciudadana
En cuanto a los modos de democracia representativa, cabe decir que la UE los
ciudadanos de los EE van a estar representados, directamente en el PE, e indirectamente
en distintas instituciones como por ejemplo: en el Consejo Europeo (Jefes de E y de
Gobierno), en el Consejo de la Unión (representados por un miembro de nuestro
gobierno, ministros que tienen una legitimidad indirecta ya que son investidos por el
presidente del gobierno correspondiente), en el Comité Económico y Social Europeo
(que expresa los intereses empresariales y sindicales) y en el Comité de las Regiones
(que expresa los intereses municipales y regionales de los estados federados como
Alemania).

Con la reforma de Lisboa se abren nuevas vías para la participación ciudadana, que
afectan a la Comisión, ahora existe la posibilidad en el art. 11 TUE de presentar una
propuesta legislativa a la Comisión Europea a través de la iniciativa popular, para lo
cual es necesario recoger un millón de firmas de nacionales de un número significativo
de EE miembros. A este respecto, cabe decir que la UE publica libros verdes (es como
si la comisión quisiese escuchar las peticiones de los ciudadanos) y el libro blanco (es la
propuesta que hace la comisión sobre la cuestión de la sociedad, es la respuesta que da).

Si se trata de articular las relaciones del conjunto de los ciudadanos por medio de la
participación de asociaciones representativas o la sociedad civil en cuanto tal, o de los
propios partidos políticos, la UE viene obligada a facilitar a éstos cauces apropiados,
transparentes y regulares para expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en
todos los ámbitos de actuación que les son propios, como muy especialmente se puso de
manifiesto en el proceso de redacción de la CDFUE.
En el juego de la participación de los ciudadanos europeos —individual o
colectivamente— en la vida democrática de la UE, el TUE reconoce un papel esencial a
los partidos políticos europeos, pues son ellos los llamados a dar voz a las
reivindicaciones ciudadanas a nivel europeo y a formar la conciencia política europea
(art. 10.4 TUE).
2. Principio de igualdad entre los Estados

Este principio viene a decir que todos los EE miembros, con independencia de su
población, de su riqueza, incluso de su participación en el proceso de integración
(fundadores o no), son iguales en derechos y obligaciones. Ahora bien, hay que destacar
3 aspectos:

a) Cuando los Estados ratifican un tratado de adhesión de un Estado a la UE son

todos iguales, con un respeto absoluto a la soberanía de los Estados. La igualdad
se concreta o se manifiesta en que, cuando se adhieren los Estados estos
atribuyen las mismas competencias, a la UE. Esto es, supone que tiene que haber
igualdad en la atribución de competencias a la UE (todos tienen que atribuir las
mismas competencias a la UE). Ahora bien, esto es así en términos generales, ya
que en la práctica hay estatutos de excepción justificados por razones objetivas
en situaciones muy concretas que han sido aceptadas por todos en los Tratados.
No es lo mismo la diferenciación que la desigualdad, ya que las cosas pueden
aplicarse de modo distinto si objetivamente se justifica dicha diferenciación.

b) Cuando la UE dicta las normas correspondientes desarrollando las competencias

comunitarias, esas normas tienen que ser aplicadas por igual en cada Estado.
Debe haber igualdad a la hora de cumplir íntegramente las obligaciones
asumidas, salvo que existan regímenes especiales previstos en los Tratados.
Ahora bien, ningún Estado puede utilizar como justificación del incumplimiento
sus normas internas. Teniendo en cuenta las peculiaridades de la UE, basada en
la integración y no en la cooperación, si en el derecho internacional se invoca la
cláusula de reciprocidad (yo hago si tú haces), en el caso de la UE no se puede
invocar esta cláusula, es decir, un estado no puede justificar su incumplimiento
basándose en el incumplimiento de otro estado.
c) Este principio conlleva que todos los EE miembros formen parte de las
instituciones en las mismas condiciones, pero este principio de igualdad se tiene
que compensar con el principio de democracia y hay que buscar un equilibrio
entre ambos, y el resultado es que en la práctica no todos los Estados miembros
tienen el mismo número de eurodiputados en el PE. Existe igualdad matizada
por el principio de la democracia.

De este modo, podemos decir que este principio versa sobre una igualdad formal que es
un concepto abstracto, ya que la realidad política se quiebra cuando existen Estados con
poder predominante sobre otros Estados.

Hay dos métodos en el ámbito de la integración:

 el método comunitario (integración): interés común
 el intergubernamental (cooperación): Intereses estatales
Hasta hace poco predominaba el método comunitario, desde Maastricht la balanza ha
ido decantándose hacia una época intergubernamental en detrimento del método
comunitario, predominando así los intereses estatales en detrimento del interés
comunitario. El predominio de Alemania y de Francia hace que el poder lo tengan cada
vez más los Estados y no las instituciones comunitarias (Consejo).

3. Principio de respeto a los derechos humanos.

El triángulo que hay entre la estructura comunitaria, entre los estados y los ciudadanos
no se entendería sin este principio.
En este sentido, cabe hacer mención a una Sentencia importante y fundante: la
Sentencia NOLD de 1974, en la que se exigía este principio en todas las actuaciones de
las instituciones bajo la sanción de nulidad del acto, esta sentencia sistematiza e integra
todo el acervo comunitario y de la jurisprudencia de los años 60 y 70 anterior en materia
de derechos humanos. Todo acto de las instituciones de la UE para ser jurídicamente
legítimo tiene que respetar los derechos fundamentales.

El núcleo fundamental de este principio es que en un ámbito de integración económica,

el tribunal ha cuidado mucho toda la construcción jurisprudencial casuística de derechos
fundamentales, sin tener ningún texto como la carta sino basado en dos fuentes: el
Convenio de los Derechos Humanos de 1950 y las tradiciones constitucionales de los
estados miembros en el ámbito del respeto de los derechos fundamentales.
Este principio se refuerza, por un lado, a través de la Carta de Derechos Fundamentales
que se adoptó en Niza en el 2000 con valor político pero no jurídico, y por otro lado,
con la reforma de Lisboa que es cuando la Carta adquiere valor jurídico, ya que el TUE
en el art. 6 párrafo 1º dispone que la Carta forma parte del derecho y se debe aplicar con
el mismo valor que los Tratados (se reconoce a la Carta obligatoriedad, tanto para las
instituciones de la UE como para los EE miembros).

El TJUE aplica el Tratado de Lisboa y el TEDH aplica el Convenio de los derechos

humanos de 1950. La sentencia NOLD deriva del TJUE. Hay un conflicto latente e
implícito entre ambas jurisdicciones (TJUE y TEDH).
Desde Lisboa todos los convenios internacionales suscritos por la UE con terceros
estados tienen una cláusula de condicionalidad democrática, consistente en que un
estado puede no firmar un acuerdo si el otro estado firmante no respeta los derechos
humanos fundamentales contenidos en la Carta.
Este principio tiene dos dimensiones:
 Interna: se refiere a que su respeto es una obligación o exigencia para
permanecer dentro de la UE. Existen medios jurídicos para sancionar las
desviaciones en el respeto a los derechos humanos (si un Estado no respeta
este principio se le suspende el derecho de voto normalmente).
  Externa: se refiere a que es una exigencia para el E que pretenda adherirse a
la UE.

En conclusión, estos derechos fundamentales vinculan a los poderes en el sentido de que

cuando la Unión dicta normas tiene que respetar los derechos.
4. Principio de la cooperación leal (de lealtad institucional)

El DUE contiene una formulación específica y más desarrollada del principio de DI

relativo al cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales dimanantes de
un tratado internacional (pacta sunt servanda): el principio de cooperación leal (art. 4.3
TUE).
Este principio estructural vincula a los EEMM entre sí y en relación con la Unión, y a
las instituciones y órganos de la Unión entre sí, pero también a la Unión para con los
EEMM, obligándoles a respetarse y asistirse mutuamente en el cumplimiento de las
misiones derivadas de los Tratados constitutivos. En la actualidad este principio se
recoge en el tratado de funcionamiento.
Cuando hablamos de lealtad o colaboración leal, esta tiene 3 manifestaciones:
1- El estado tiene que tener la obligación de facilitar la aplicación del derecho de la
UE, porque quien aplica el derecho de la UE es el Estado en virtud de esa
identidad nacional comentada anteriormente, es decir, en virtud de la estructura
institucional de ese estado (es lo que se denomina autonomía institucional y
autonomía procedimental, ej. Yo aplico el derecho comunitario en función el
marco normativo español).
2- El estado se abstiene de poner dificultades u obstáculos en el desarrollo de los
objetivos a alcanzar por la UE (sentido negativo). Se trata de poner todas las
facilidades posibles para facilitar la fluidez del derecho comunitario (sentido
positivo).
3- Los estados tienen que facilitar el cumplimiento de las misiones de la UE. Es
decir, si la UE le reclama a los estados cierta información (en los ámbitos que
sea) el estado tiene la obligación leal de colaborar, hasta cierto límite, con las
misiones comunitarias.
Se desprenden de este principio determinadas obligaciones:
a) Deberes u obligaciones generales:
1. Deber de colaboración activa de los Estados miembros, el deber de adoptar
todas las medidas que sean posibles para adaptar el derecho de la unión
(tratados o derecho derivado).
2. Deber de abstenerse y adoptar todas aquellas medidas que por el contrario
puedan perjudicar la realización de los fines de los tratados de la unión
europea.
3. Deber de facilitar a las instituciones el cumplimiento de sus funciones,
especialmente facilitándole todas las informaciones que se le requieran.
b) Deberes u obligaciones concretas o específicas, dependiendo de cada situación que
se puede presentar, destacando:
 Deber del estado de llegar a acuerdos en la conferencia
intergubernamental
 Deber del estado de contribuir a que funcionen las instituciones con su
presencia.
 Deber del estado de no ejercer sus competencias incluso en ámbitos
fuera de los de la unión si con ello perjudican los intereses de la unión.

Tras el Tratado de Lisboa, el principio de cooperación leal se acompaña de una

precisión más: los EEMM adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias
para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión.

5. Principio de respeto a la identidad nacional

Este principio se incluye por 1ª vez en el Tratado de Maastricht y más recientemente,

tras la reforma de Lisboa, el TUE en el art. 4 párrafo 2º desarrolla y concreta su
contenido.

Cuando se habla en el ámbito comunitario del respeto a la identidad nacional de los

estados se está refiriendo al aspecto más racional y emocional: los estados que se
integran en la UE no pierden su identidad. Cada Estado va a decidir de una forma libre
como autoorganizarse, siempre y cuando esa autoorganización interna le permita
cumplir sus obligaciones por la UE (si no, opción de retirarse en el art. 50 TUE).
La UE, cuando ejerce sus competencias, ha de respetar internamente la estructura
formal de un estado desde el punto de vista constitucional (aspecto racional), y también
ha de respetar el ámbito emocional referido a la cultura, la lengua, la historia, las
tradiciones de dicho estado (aspecto emocional). Ahora bien, sí que es verdad que la
soberanía se ha transformado haciéndose más fluida y flexible, conectándose con otras
soberanías. Es decir, hay que tener en cuenta que aquí no hay compartimentos estáticos,
sino que hay una estatalidad abierta. De modo que actualmente el derecho comunitario
penetra en todos los ámbitos de las normativas estatales con mayor o menor intensidad
(salvo en el ámbito de la seguridad). Por tanto, es difícil definir donde está el límite del
respeto a esa identidad nacional.
Dicha identidad nacional, materializada en las estructuras fundamentales políticas y
constitucionales de los Estados miembros, incluida la posible autonomía local y
regional, constituye un límite a la acción de la Unión (art. 4.2 TUE).
Es curioso que se hable de esta identidad y que en ningún tratado se hable de la
identidad europea. Tal y como apuntábamos al principio del tema, en la realidad, vemos
como no existe poder, pueblo y territorio europeo. No hay un poder constituyente en el
ámbito europeo. No hay una identidad territorial, solo territorios de los diferentes
estados que integran la UE. No hay un pueblo europeo sino pueblos europeos diversos.
No existe un gobierno europeo, no existe la dialéctica gobierno-oposición, porque la
comisión europea no es un gobierno sino una administración, a pesar de que el
presidente de la comisión sea investido por el parlamento. No existen partidos políticos
europeos sino partidos políticos nacionales con representantes europeos, es decir, solo
hay grupos parlamentarios en el parlamento europeo formados por representantes de los
partidos políticos nacionales de los diferentes estados.

6. Principio de solidaridad.

La solidaridad supone favorecer a los estados o a un estado concreto sin perjudicar a

otros estados o a la UE. Se habla de una solidaridad entre los Estados y de estos con la
UE. Debe existir un equilibrio entre intereses de los EEMM y los de la UE.

Es un principio político y económico fundamental para la unión, que va a regir a las

instituciones. Se enuncia en el art. 1 del TUE. Ahora bien, no es el principio de
solidaridad un principio del ordenamiento jurídico de la unión porque este principio no
se podría invocar ante los tribunales para justificar o cuestionar la legalidad o ilegalidad
de una norma de la unión.

Ej. Solidaridad regional: cuando España se aprovechó de los fondos europeos (fondos
de desarrollo regional, fondos FEDER). Para crear una solidaridad entre los estados
europeos y contribuir a una mayor integración europea hay que facilitar la
comunicación entre todas partes mediante la inversión en infraestructuras.

Esos fondos son la expresión más clara del principio de solidaridad, en el sentido de que
tiene como finalidad ayudar a los estados más débiles económicamente para que vayan
adquiriendo con la ayuda de esos fondos un nivel medio europeo. La integración
europea se alcanza con la proximidad (no se puede tardad 12 h de ir de Madrid a París,
de ahí que se invierta en infraestructuras como aeropuertos, autopistas, etc.).
El ejemplo más evidente de la integración europea es la Beca Erasmus.
Lisboa aporta, amparada bajo este principio, una novedad en caso de que un Estado
sufra ataques terroristas, introduce en su art.47 es la cláusula de ayuda mutua a la
defensa colectiva. Se habla de la solidaridad, ayuda y cooperación de otros Estados en
caso de que uno de ellos sufra un ataque terrorista. En conclusión, a partir de aquí en la
práctica todos los estados como son soberanos tienen derecho por sí mismo a actuar
independientemente defendiendo su seguridad e integridad. Pero aquí entraría su
principio de solidaridad por lo que también tendría el Estado el derecho a la solidaridad,
en caso sobretodo de ataques terroristas o desastres naturales.

7. Principio de transparencia

Es un concepto complicado, ya que tampoco se puede reclamar jurídicamente. Hace

referencia a la necesidad de una mayor transparencia en el procedimiento de la toma de
decisiones comunitarias, y de mayor proximidad o acercamiento de los ciudadanos en
las tomas de decisiones. Este principio pretende que los procesos de decisión
comunitaria sean más claros y que puedan ser fiscalizados y visualizados por los
ciudadanos, es decir, cuanto más transparencia y visibilidad se tenga de qué, cómo y
quién decide los asuntos comunitarios habrá más democracia.
Desde Ámsterdam siempre se ha identificado a la UE con el oscurantismo y
complejidad en el proceso decisorio europeo, y por tanto, se ha criticado la poca
democracia, la cual está conectada con la transparencia. Es, por tanto, a partir del
Tratado de Ámsterdam donde se incluye en el TUE el objetivo de transparencia.
En la UE se han ido adoptando ciertas medidas para ir adaptándose a este principio:
o Medidas para el acceso de los ciudadanos a los documentos de la UE.
o Elaboración de un programa de trabajo legislativo anual, que se
comunica a los parlamentos nacionales y al Comité Económico y Social,
se le da cierta difusión para que los ciudadanos puedan acceder a la
información.
o El Consejo de la UE celebra sesiones públicas, en concreto con la
reforma de Lisboa, el TFUE art. 15 dice que tienen que ser públicas las
sesiones del Consejo donde se debata y se vote una propuesta legislativa.

Parlamento nacionales y UE
Finalmente, a la hora de regular los principios democráticos de la Unión, el TUE
concede un protagonismo especial a los Parlamentos nacionales desde un doble punto
de vista (art. 12).
De una parte, enumerando aquellas actividades en las que éstos participarán
activamente, y que luego detalla a lo largo del TFUE para cada caso concreto. Dicha
participación activa se define en las siguientes actividades: asumir la función de
guardianes del principio de subsidiariedad; intervenir en los mecanismos de evaluación
de las políticas adoptadas por la UE en relación al espacio europeo de libertad,
seguridad y justicia, así como en el control político de la Oficina Europea de Policía
(Europol) y las actividades de Eurojust; intervenir en los procedimientos de revisión de
los Tratados constitutivos, lo que es obligatorio dada la naturaleza de esos Tratados; y
tomar parte en las diferentes actividades y formas de cooperación interparlamentaria
entre los Parlamentos nacionales y el PE.
De otra parte, definiendo su participación pasiva, pues el artículo 12 TUE exige que los
Parlamentos nacionales sean informados y formalmente notificados de los proyectos de
actos legislativos de la Unión, así como de las solicitudes de adhesión a la Unión que se
produzcan.
En definitiva, y en línea con lo establecido en el Protocolo nº1 sobre el papel de los
Parlamentos nacionales en la UE, pertenece a cada Estado miembro de acuerdo con su
sistema constitucional decidir la forma en la que el Parlamento nacional ejercerá el
control sobre su respectivo Gobierno en relación a las actividades desarrolladas en el
seno de la UE y la forma en que el Gobierno rinde cuentas al respecto de la misma
manera que debe rendir cuentas de su actividad a nivel interno. Son los propios
Gobiernos de los Estados miembros los que en ese Protocolo expresan y detallan su
deseo de asociar más estrechamente a sus Parlamentos nacionales a la labor legislativa
de las instituciones de la Unión mediante un intercambio fluido en materia legislativa —
principalmente a través del envío de libros verdes y blancos, de comunicaciones y del
programa legislativo anual o documento similar de la Comisión, así como de los
proyectos legislativos del PE y del Consejo— y mediante la posibilidad de que los
Parlamentos nacionales formulen opiniones razonadas sobre tales actos a las
instituciones de la Unión concernidas.

3. LA IDENTIDAD EUROPEA: VALORES Y SÍMBOLOS DE LA UNIÓN

Escenario de creación y de movilización, fuente de riqueza y de invención, cuna del

pensamiento político y del Estado moderno, Europa es al mismo tiempo una etiqueta
que utilizan de forma creciente agentes de todo tipo. La multiplicación de esos usos
consagra en la práctica y de forma paulatina la existencia de una realidad europea propia
e individualizada en el mundo.
Lo que no está en los Tratados: símbolos de la Unión (bandera, himno, día de Europa)
Medio siglo después de las primeras iniciativas, la UE es hoy día un símbolo cada vez
más presente en las versiones que, a diario, sus Estados miembros dan de sí mismos. En
todos los ayuntamientos, por ejemplo, ondean banderas —originariamente del Consejo
de Europa y que ahora comparte con la UE— de estrellas doradas que se ordenan en
armonía perfecta formando un círculo sobre fondo azul. En las ocasiones solemnes,
junto al himno nacional o regional correspondiente, no es extraño oír la «Oda a la
alegría» de la Novena sinfonía de Beethoven como himno que rinde honor a esta
entidad multicultural que es la UE, un himno igual-mente compartido con el Consejo de
Europa.
Los miembros de la Convención sobre el futuro de Europa fueron incluso más allá e
introdujeron en el Tratado de Roma de 2004 la idea de «divisa» de Europa, que si bien
no ha perdurado en los actuales Tratados constitutivos, sigue identificándose con un
principio interiorizado, como mantra contra el fantasma de la división y el
enfrentamiento seculares de los europeos: «unidos en la diversidad». Los símbolos
externos que materializan y permiten visualizar más fácilmente a la UE se completan
con el euro como moneda común, y con la fecha de celebración de la integración
europea: el 9 de mayo, día en el que tuvo lugar la Declaración Schuman.
Lo que está en los Tratados: valores de la Unión
Tras esos símbolos se han ido sedimentando en paralelo a lo largo de los años una serie
de valores esenciales en los que descansa hoy la UE, y que por vez primera han sido
recogidos expresamente como tales por el Derecho originario. Algunos han sido
destilados pacientemente por la jurisprudencia del Tribunal, especialmente la idea de
comunidad de Derecho (asunto Los Verdes c. PE 2); otros han sido formulados con
ocasión de diversas declaraciones políticas del Consejo Europeo. A este respecto resulta
especialmente significativa la Declaración sobre la identidad europea adoptada por la
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Copenhague en 1973, en la que los
Estados miembros se confesaban deseosos de asegurar el respeto de los valores del
orden jurídico, político y moral del que formaban —y aún forman— parte y,
preocupados por preservar la rica variedad de sus culturas nacionales, afirmaban
compartir una misma concepción de la vida, así como su intención de salvaguardar los
principios de la democracia representativa, del imperio de la ley, de la justicia social y
del respeto de los derechos humanos, que consideraban constituían los elementos
esenciales de la identidad europea.
Art.2 TUE. Consecuencias jurídicas
En esta misma línea se pronuncia el artículo 2 TUE, que establece como valores de la
UE el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado
de Derecho y el respeto de los derechos humanos —mencionados expresamente
también como valores de base en su Preámbulo—, aludiendo expresamente a los
derechos de las personas pertenecientes a minorías y sentando como base de la sociedad
europea el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la
igualdad entre los dos sexos. De esta forma, el TUE fija los valores en los que descansa
y que a la vez procura el proceso de integración, disponiendo el sometimiento de la UE
a los mismos y tres consecuencias jurídicas importantes. En primer lugar, como hemos
visto en la Lección anterior, sólo los Estados europeos que respeten esos valores y se
comprometan a promoverlos podrán solicitar el ingreso como miembro en la Unión (art.
49 TUE). En segundo lugar, al especificar las bases de la sociedad que sus Estados
miembros componen, subordina también a éstos a esos mismos valores y se prevé una
reacción de la UE ante la existencia de un riesgo claro de violación grave y, más aún,
ante la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro
de tales valores (art. 7 TUE). Finalmente, en tercer lugar, el círculo se cierra al
establecerse igualmente el necesario respeto de estos valores en la acción exterior de la
Unión, incluida la PESC (arts. 21 y 23 TUE y 205 TFUE).