Evolución del sistema tributario en Venezuela

El pago de los impuestos se remonta a la formación de las primeras

comunidades humanas y ha sido la base para la construcción y mantenimiento de
bienes y servicios que todos conocemos. Algunas civilizaciones de la historia han
logrado gran poder gracias a las contribuciones de sus habitantes. En un principio
las personas contribuían con su trabajo y bienes como pieles, parte de sus
cosechas, terrenos y animales. Más adelante comenzaron a recaudarse metales
como el oro, la plata y el cobre. Hoy en día se utiliza el pago con monedas y
billetes.
Desde el año 1.917, se produjeron desajustes en la aplicación de los tributos, por
la presencia del
Desde el año 1.917, se produjeron desajustes en la aplicación de los tributos, por
la presencia del
Desde el año 1.917, se produjeron desajustes en la aplicación de los
tributos, por la presencia petróleo, convirtiéndose en la primera fuente de recursos
fiscales para el Estado y la industria más importante del país, la cual hasta 1.943
aportó muy pocos recursos al Estado, debido a que sólo estaba gravada por la Ley
de Minas y su aporte era tan sólo del 4,5% sobre la producción petrolera, es decir,
no existía ninguna Ley que pechara la industria petrolera, por el contrario los
contratos petroleros que se firmaban con las compañías petroleras las
exceptuaban del pago de impuestos creados que se fuesen a crear por 99 años

En el año 1936, el Ministro de Hacienda Dr. Alberto Adriani, introdujo ante el

congreso tres proyectos de Leyes de Impuesto sobre la Renta, debido a que
existía la necesidad de crear un tributo directo mediante el cual se obtendrían
recursos al Estado para satisfacer las necesidades de salubridad, educación, vías
de comunicación, etc., pero a pesar de todos los esfuerzos por transformar el
sistema fiscal no fueron aprobados.
En 1942, estando en el gobierno Eliazar López Contreras se presentó ante el
congreso un proyecto de la Ley de Impuesto sobre la Renta, el cual se
caracterizaba por ser un resumen de los tres proyectos anteriores, siendo
sancionado ese año y entrando en vigencia el 1º de enero de 1943, gravando la
industria petrolera y demás actividades rentísticas del país. Esta Ley fue creada
mediante el sistema mixto que se caracterizaba por presentar una tarifa
proporcional, seguida de otro de carácter global, de tarifa progresiva, que tenía el
carácter de complementario, y estuvo vigente hasta el 16 de diciembre de 1966.
En 1964 Rómulo Betancourt le entregó la Presidencia a Raúl Leoni, la situación
financiera y económica no era muy estable, por lo que el presidente recurrió a la
alianza con el Frente Nacional Democrático (FND) presidida por Arturo Uslar Pietri
y Unión Republicana Democrática (URD) de Jóvito Villalba. Para dar una amplia
sustentación política se constituyó el gobierno denominado Ancha Base.
Desde el año 1.917, se produjeron desajustes en la aplicación de los tributos, por
la presencia del
Desde el año 1.917, se produjeron desajustes en la aplicación de los tributos, por
la presencia del

Después de un año, Leoni tuvo que recurrir a leyes impositivas en la búsqueda de

recursos, surgiendo así la famosa Reforma Tributaria, donde el pueblo era sólo
espectador y el sector económico opositor. El Ministro de Hacienda Eddy Morales
Crespo y el Ministro de Fomento Luis Fernández Solis, encargados de la política
fiscal, en junio de 1965 negaron a la opinión pública la existencia de nuevos
impuestos. No obstante se celebraron reuniones con los sectores de la banca, la
industria, el comercio y la CTV, donde se discutió los pasos a seguir en materia
impositiva para lograr un programa que permitiera superar el déficit que alcanzaba
a 300 millones de bolívares en el proyecto de presupuesto de 1966. El 1º de Enero
de 1967 entro en vigencia la nueva Ley de Impuesto sobre la Renta, bajo el
sistema global. Tres años después, Leoni le entrega el gobierno a Rafael Caldera,
quien le entregó un país más o menos estable en el aspecto económico, no
obstante el déficit presupuestario.

Días después la Cámara de Comercio advertía contra una nueva reforma

tributaria: "Cuando apenas tiene la anterior dos años se vuelve a plantear una
nueva reforma tributaria, pero nada se dice del otro lado de la cuestión, que es el
gasto público”.

En vista de la situación financiera el gobierno de Caldera recurrió a la

política de los empréstitos, por lo que el Ministro de Hacienda, Pedro Tinoco Rodil,
solicitó ante el Parlamento una nueva Ley de Crédito Público que permitió
préstamos por el orden de 2.025 millones de bolívares, que en parte iban a estar
destinados a solventar compromisos adquiridos por las gobernaciones y la
municipalidad de Caracas.

El 26 de Agosto del mismo año 1969, Tinoco firmó un crédito con el Chase
Manhattan Bank por 85 millones de dólares equivalentes a unos 400 millones de
bolívares para la época. Caldera le entregó la presidencia a Carlos Andrés Pérez
con el complemento de miles de millones de dólares que el país recibió en Enero
de 1974, producto de los incrementos que recibieron los precios del petróleo por la
guerra de Yonki Pur, de árabes e israelíes, en Septiembre de 1973. Jamás ningún
gobierno venezolano había dispuesto de tantos ingresos.

En 1976, el Ministro de Hacienda Héctor Hurtado estaba anunciando una

reforma tributaria, la cual encontró muchos opositores, a lo que el ministro
reaccionó diciendo "todo se debe a que muy poca gente había leído los proyectos
de reforma fiscal, y en lo más mínimo, las personas naturales y únicamente de
este nivel (Bs. 200.000) en adelante es que se elevarán las tarifas". Sin embargo
fueron las personas naturales las que terminaron asumiendo los aumentos de las
tarifas sin estar aprobada la ley, debido a que los aumentos de precios de los
productos de primera necesidad.
 El 17 de Mayo de 1978 se modifica la Ley de Impuesto sobre la Renta de
1967, que entra en vigencia a partir del 1º de julio de 1978.

Estando Luis Herrera Campins en el gobierno, el Ministro de Hacienda Luis

Ugueto Arismendi anunció la aplicación de una nueva reforma tributaria con el
objeto de conjugar el déficit presupuestario de 8.000 millones de bolívares que se
presentaría en 1980, año en el que se tenía previsto ingresos por 51 millones y 58
millones de bolívares. No obstante, el otro propósito era de frenar el excesivo
gasto de los venezolanos

El Ministerio de Hacienda publicó una lista de artículos que serían gravados

con un impuesto que oscilaría entre un 10 y un 15 por ciento.

La Ley de Impuesto sobre la Renta de 1978 sufre modificaciones y entra en

vigencia la nueva Ley el 1º de enero de 1982.

Jaime Lusinchi, recibe el gobierno con liberación de precios, un dólar

disparado y una deuda externa aumentada en unos 35 mil millones de dólares, la
mayoría de estos hechos ocurrieron aquel día denominado Viernes Negro, cuando
el presidente del Banco Central de Venezuela era Leopoldo Díaz Bruzual.

En este período surge Recadi, que se convirtió en un desaguadero que

drenó más de 40 mil millones de dólares, popularizándose la palabra crisis, para
solventarle surge nuevamente la panacea de la reforma fiscal, encontrando en
esta oportunidad a los conocedores de la materia a los teóricos de la materia
económica como Domingo Maza Zabala y Trino Aleides Díaz, decano de la
facultad de Economía de la UCV, quien manifestó que el gobierno no podía aplicar
una reforma fiscal sin racionalizar antes la economía, además de plantear que el
gobierno debía recaudar 60 mil millones de bolívares en impuestos pendientes
que habían declarado los sectores productivos y empresariales pero que no
habían cancelado.

Lusinchi creó en 1980 la Comisión de Estudios y Reforma Fiscal (CEF),

que presidió Tomás E. Carrillo Batalla, la cual elaboró un programa basado en la
problemática fiscal venezolana, y en octubre de 1984 anunció que la reforma
generaría 20 mil millones de bolívares anuales y comprendía los siguientes
aspectos: eliminación gradual del subsidio de la gasolina, simplificación de las
tarifas de la Ley de Impuesto sobre la Renta, eliminación del sistema de incentivos
fiscales, simplificación del Impuesto sobre la Renta de las personas naturales
eliminando los desgravámenes y la creación del Impuesto General a las Ventas,
éstas recomendaciones se quedaron en papel.

En 1986 se realizó una reforma parcial del Impuesto sobre la Renta, la cual
en vez de simplificar, hacer más eficiente el proceso de pago de impuestos, lo
complicó, aun cuando el objetivo no era hacer más simple el cobro de impuestos,
sino el de elevar y hacer más eficiente la recaudación. Durante el primer año de la
reforma los ingresos se elevaron, pero debido a las debilidades estructurales del
proyecto hicieron que la recaudación bajara en más de un 25 por ciento.

El gobierno reconociendo los desajustes estructurales y la aplicación de

políticas erradas, inicia en 1989 una estrategia para enfrentar la crisis fiscal, esta
estrategia va dirigida substancialmente al mejoramiento de la capacidad de
gestión del sector público, es decir, modernizar el sector público. Esta reforma
tributaria se incluyó, dentro de las estrategia de modernización del sector público
planteadas en el VIII plan de la nación, particularmente dentro de la denominada
Reforma Fiscal, la cual englobaba diversos aspectos como son la privatización y
reestructuración de empresas públicas, la reforma de la gestión presupuestaria, la
racionalización de los subsidios e incentivos fiscales y la reforma tributaria
propiamente dicha, compuesta por cuatro proyectos.

La modernización institucional del Ministerio de Hacienda, la modernización

de la Administración Tributaria, la reforma de la Legislación Tributaria y la
descentralización fiscal.

La Reforma Tributaria tenía como objetivo principal el aumento de los

ingresos tributarios y del margen de acción de la política fiscal. Además busca
atacar los problemas del Sistema Tributario Venezolano. Dependencia del ingreso
petrolero, distorsión en las decisiones económicas, baja recaudación, estructura
legal compleja, deficiencia administrativa y la falta de equidad.

Estos problemas serían enfrentados a través de tres principios generales: el

carácter integral de la reforma que involucra la parte legal, ética y procedimientos
administrativos, ya que aprobar nuevas leyes tributarias sin atacar
simultáneamente la parte administrativa sería inútil, porque las normas jurídicas
por sí solas no resuelven nada y viceversa, el carácter gradual, que implica el
proceso de cambio institucional, es decir, el tiempo necesario para construir la
viabilidad política y la compatibilidad con las tendencias internacionales, por
cuanto la modernización del sistema tributario debe ser compatible con el proceso
de apertura externa.

La modernización del sistema tributario buscaba la simplificación del

sistema impositivo para mejorar la administración y de reducir la evasión, mayor
equidad, neutralidad del sistema, aumentar y racionalizar los ingresos.

Las estrategias, principios y objetivos se quedaron estancados y olvidados y

sólo en una pequeña parte han sido aplicados siendo tergiversados y alejados de
los objetivos que se habían planteados.

Desde 1990 se comenzó a discutir el proyecto de Impuesto al Valor

Agregado (IVA), el cual fue instrumentado durante el gobierno de Carlos Andrés
Pérez, fue aprobado por el Congreso y ejecutado por poco tiempo durante el
gobierno provisional de Ramón J. Velázquez. El objetivo del IVA era dotar al
Sistema Tributario Venezolano de un impuesto que cumpliera con las
características que debería reunir un tributo: neutralidad, simplicidad y eficiencia;
además, de crear un instrumento que eliminara los impuestos improductivos y
simplificara otros, así como reducir la dependencia de los ingresos petroleros.

Iniciando el gobierno de Rafael Caldera, el Ministro de Hacienda Julio Sosa

Rodríguez presentó al congreso un paquete de Reformas Tributarias, el cual fue
aprobado en Consejo de Ministros el 7 de Marzo de 1994. El paquete contiene la
Ley a los Débitos Bancarios (IDB), modificación del Impuesto al Valor Agregado
(IVA) y se denominaría Impuesto a las Ventas al Mayor y al Consumo Suntuario,
modificación del Impuesto sobre la Renta y la modificación del Código Orgánico
Tributario.

Las estrategias que persigue el paquete son:

1 Desarrollo y consolidación de una economía competitiva y moderna bajo el
compromiso de solidaridad social.

2 Una reforma tributaria integral que estimule el ahorro y la inversión y evite la

evasión fiscal bajo los principios de equidad distributiva.

3. Un plan de estabilización económica a corto plazo

4 Fortalecimiento del Estado en sus funciones estratégicas básicas en las áreas

de salud, educación, seguridad, dejando a la iniciativa privada las actividades
productivas de su competencia.

5 Continuación del proceso de apertura de la economía a través de los acuerdos

subregionales y regionales de integración, basado en un concepto de reciprocidad
equilibrada.

Por otra parte, el 8 de marzo de 1994 el Ministro de la OCI anunció que la

recaudación de los impuestos se haría a través de un servicio autónomo
denominado "policía fiscal", permitiendo una verdadera fiscalización de los tributos
y reducir al mínimo la posibilidad de que alguien evada los impuestos. Además
indicó que la reforma tributaria generaría ingresos por unos 3.571 millones de
dólares, monto que supera el 50 por ciento del déficit. El mismo día el Ministro
Sosa aseguró que los impuestos recaudados serían limpiamente administrados y
reorientados hacia los servicios de salud, educación, seguridad social y personal,
para ello estaban procediendo a reestructurar el sistema de las finanzas públicas,
para lo cual se había trabajado en la creación del Servicio Nacional de
Administración y Control Tributario, el Sistema de Control Interno e Integrado de la
Gestión Pública, el Sistema de Aduanas, el Sistema de Tesorería Nacional, la
reorganización de la Escuela Nacional de Hacienda y la creación de Instituto de
Altos Estudios de las Finanzas Públicas, la reestructuración integral del Ministerio
de Hacienda y el programa especial para el incremento de la recaudación
tributaria.
 La modernización de las finanzas públicas implica la creación de nuevas
fuentes tributarias, su administración y concientización de la población con miras a
sufragar el gasto público, ya que la renta petrolera no puede mantener su
preponderancia en la generación de recursos que el país exige para un
crecimiento estable.

La modernización del sistema de administración tributaria ha obligado a la

creación de un ente autónomo para la recaudación de los tributos internos el cual
se ha denominado Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria
(SENIAT) creado a mediados del año 1994 con la misión de contribuir activamente
con la formulación de la política fiscal-tributaria, modernizar y administrar eficaz y
eficientemente el sistema de recaudación de los tributos nacionales, proporcionar
una cultura tributaria con apego a los principios de legalidad, honestidad, equidad
y respeto al contribuyente.

La modernización de la administración tributaria aparte de la creación del

SENIAT, ha introducido nuevos tributos en el sistema venezolano, en un principio
con miras de cubrir el déficit fiscal y luego mantenerse como fuente de ingresos no
petroleros para cubrir la carga pública. Entre estos tributos tenemos el Impuesto al
Valor Agregado (1993) sustituido luego por uno de igual técnica:

Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (1994); el impuesto a los

Activos Empresariales (1993), un impuesto de corta duración como lo fue el
denominado Débito Bancari.