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Ministerio O rganism o de Evaluación y Tribunal de


PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Ambiental

Tribunal de Fiscalización Ambiental


Sala Especializada en Pesquería e Industria Manufacturera

RESOLUCION N° 057-2016-OEFA/TFA-SEPIM
EXPEDIENTE N° 1328-2014-OEFA/DFSAI/PAS

ADMINISTRADO CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.

SECTOR INDUSTRIA MANUFACTURERA

RUBRO CEMENTO

APELACIÓN RESOLUCIÓN DIRECTORAL N° 1310-2016-OEFA/DFSAI

SUMILLA: “Revocarla Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI del 31 de


agosto de 2016 en el extremo que determinó la existencia de responsabilidad
administrativa por parte de Cementos Pacasmayo S.A.A. por no construir un canal
de coronación alrededor del tajo para colectar las escorrentías naturales
originadas por las precipitaciones pluviales y evitar cárcavas y erosión en el área
de explotación, de acuerdo con el compromiso asumido en el estudio de impacto
ambiental; lo cual generó el incumplimiento del numeral 3 del artículo 6° del
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI y el literal i) del
artículo 21° del Decreto Supremo N° 025-2001-ITINCI".

Lima, 30 de diciembre de 2016

I. ANTECEDENTES

1. Cementos Pacasmayo S.A.A.1 (en adelante, Cementos Pacasmayo) es titular de


la Cantera de Puzolana Sexi, ubicada en el distrito de Sexi, provincia de Santa
Cruz, departamento de Cajamarca.

2. El 18 de marzo del 2009, la Dirección de Asuntos Ambientales de Industria del


Ministerio de la Producción, mediante Oficio N° 01830-2009-
PRODUCE/DVMYPE-I/DGI/DAAI, aprobó el Estudio de Impacto Ambiental del
Proyecto “Cantera de Puzolana”, y su respectivo levantamiento de observaciones,
de titularidad de Cementos Pacasmayo (en adelante, EIA Cantera de Puzolana).

3. El 22 de octubre de 2013, la Dirección de Supervisión (en adelante, DS) del


Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, OEFA) realizó
una supervisión regular a las instalaciones de la Cantera de Puzolana Sexi (en
adelante, Supervisión Regular 2013), durante la cual se detectaron hallazgos
que fueron registrados en el Acta de Supervisión2 y analizados en el Informe de

Registro Único de Contribuyente N° 20419387658.

Foja 32 del Informe de Supervisión N° 0109-2013-OEFA/DS-IND, que se encuentran contenido en el CD que


obra a foja 8. Es pertinente indicar que mediante el escrito del 25 de julio de 2014, Cementos Pacasmayo remitió
al OEFA información sobre el hallazgo señalado en el Acta de Supervisión (fojas 10 al 21).
Supervisión N° 0109-2013-OEFA/DS-IND3 (en adelante, Informe de
Supervisión). Dichos hallazgos originaron la emisión del Informe Técnico
Acusatorio N° 0301-2014-OEFA/DS del 4 de setiembre de 20144 (en adelante,
ITA).

4. Sobre la base del Informe de Supervisión y del ITA, mediante la Resolución


Subdirectoral N° 166-2016-OEFA/DFSAI/SDI5 del 26 de febrero de 2016,
notificada el 2 de marzo de 20 166 la Subdirección de Instrucción e Investigación
(en adelante, SDI) de la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de
Incentivos (en adelante, DFSAI) del OEFA dispuso el inicio del presente
procedimiento administrativo sancionador contra Cementos Pacasmayo.

5. Luego de la evaluación de los descargos presentados por Cementos Pacasmayo7,


la DFSAI emitió la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI del 31 de
agosto de 20168, a través de la cual declaró la existencia de responsabilidad
administrativa por parte de Cementos Pacasmayo9, por las conductas infractoras
que se detallan en el Cuadro N° 1 a continuación:

Fojas 5.

Fojas 1 a 7.

Fojas 22 al 28.

Foja 29.

Fojas 30 a 63.

Fojas 103 a 118.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 19° de la Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias,
simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país.

LEY N° 30230, Ley que establece m edidas tributarias, sim p lifica ció n de procedim ientos y perm isos para
la pro m oció n y dinam ización de la inversió n en el país, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio
de 2014.
A rtícu lo 19°.- P rivileg io de la prevención y corre cción de las conductas infractoras
En el marco de un enfoque preventivo de la política ambiental, establece un plazo de tres (3) años contados a
partir de la vigencia de la presente Ley, durante el cual el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
OEFA privilegiará las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en materia
ambiental.
Durante dicho período, el OEFA tramitará procedimientos sancionadores excepcionales. Si la autoridad
administrativa declara la existencia de infracción, ordenará la realización de medidas correctivas destinadas a
revertir la conducta infractora y suspenderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento
de la medida correctiva ordenada, el procedimiento sancionador excepcional concluirá. De lo contrario, el referido
procedimiento se reanudará, quedando habilitado el OEFA a imponer la sanción respectiva.
Mientras dure el período de tres (3) años, las sanciones a imponerse por las infracciones no podrán ser superiores
al 50% de la multa que correspondería aplicar, de acuerdo a la metodología de determinación de sanciones,
considerando los atenuantes y/o agravantes correspondientes. Lo dispuesto en el presente párrafo no será de
aplicación a lo6 siguientes casos:
a) Infracciones muy graves, que generen un daño real y muy grave a la vida y la salud de las personas. Dicha
afectación deberá ser objetiva, individualizada y debidamente acreditada.
b) Actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental o la autorización de inicio de
operaciones correspondientes, o en zonas prohibidas.
c) Reincidencia, entendiéndose por tal la comisión de la misma infracción dentro de un período de seis (6) meses
desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
M inisterio Organismo de Evaluación y Tribunal de
PERÚ del Am biente Fiscalización Am biental - OEFA Fiscalización Ambiental

Cuadro N° 1: Conducta infractora por la cual se declaró la existencia de responsabilidad


administrativa de Cementos Pacasmayo en la Resolución Directoral N° 1310-2016-
OEFA/DFSAI

N° Conducta infractora Norma sustantiva Norma tip ifica d o ra

Cementos Pacasmayo S.A.A. Literal i) del artículo 21° del


no construyó un canal de Numeral 3 del artículo 6° del Régimen de Sanciones e
coronación alrededor del tajo Reglamento de Protección Incentivos del Reglamento de
para colectar las escorrentías Ambiental para el Desarrollo de Protección Ambiental para el
naturales originadas por las Actividades de la Industria Desarrollo de Actividades en la
1 precipitaciones pluviales y Manufacturera, aprobado mediante Industria Manufacturera,
evitar cárcavas y erosión en el Decreto Supremo N° 019-97- aprobado mediante Decreto
área de explotación, de ITINCI’°(en adelante, Reglam ento Supremo N° 025-2001-
acuerdo al compromiso aprobado po r Decreto Supremo ITIN C I".. (en adelante,
asumido en el Estudio de N° 019-97-ITINCI). Decreto S uprem o N° 025-
Impacto Ambiental 2001-ITINCI)

Fuente: Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI.


Elaboración: TFA.

6. La Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI se sustentó en los


siguientes fundamentos:

i) La DFSAI, indicó que el numeral 3 del artículo 6o del Reglamento aprobado


por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI establece que es obligación del
titular de la industria manufacturera ejecutar los programas de prevención
y control establecidas en su instrumento de gestión ambiental,
debidamente aprobado por la autoridad competente.

ii) Asimismo, indicó que del levantamiento de la observación 3 de la Opinión


Técnica N° 400-08-INRENA-OGATÉIRN-UGAT por parte del recurrente,
se estableció como compromiso del administrado la construcción de un
canal de coronación alrededor del tajo para colectar las escorrentías
naturales originadas por las precipitaciones pluviales y evitar cárcavas y
erosión en el área de explotación12.
)

DECRETO SUPREMO N° 019-97-ITINCI, Reglamento de P rotección A m biental para el D esarrollo de


A ctividades de la Industria Manufacturera, publicado en el diario oficial El Peruano el 1 de octubre de 1997.
A rtícu lo 6°.- O bligaciones del T itula r.- Son obligaciones del titular de la industria manufacturera, sin perjuicio
del cumplimiento de las normas ambientales:
(...)
3. Ejecutar los programas de prevención y las medidas de control contenidas en el EIA, DIA o PAMA.

DECRETO SUPREMO N° 025-2001-ITINCI, Régimen de Sanciones e Incentivos del R eglam ento de


P rotección Am biental para el D esarrollo de A ctividades en la Industria M anufacturera aprobado po r el
Decreto Suprem o N° 019-97-ITINCI publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de julio de 2001.
A rticu lo 21°.- C onductas que constituyen Infracciones.
Son conductas que constituyen infracciones, además de las establecidas en los artículos 36, 37 y 38 del
Reglamento, las siguientes:
(...)
i) Otros incumplimientos al Reglamento, al presente Régimen, otras disposiciones legales complementarias
así como aquellas disposiciones dictadas por la autoridad ambiental competente sobre conservación del
ambiente.

Foja 57 (reverso) del Informe N° 109-2013-OEFA/DS-IND, contenido en soporte magnético (CD) ubicado en foja
8 del Expediente.

i
iii) Adicionalmente a ello, la primera instancia indicó que en el Informe N° 702-
2009-PRODUCE/DVMYPE-I/DGI-DAAI emitido por el Ministerio de la
Producción (en adelante, Produce)13 se remite la evaluación del
Levantamiento de Observaciones del EIA del proyecto de Cantera de
Puzolana Sexi de Cementos Pacasmayo, en el cual se tomó en cuenta la
Opinión técnica N° 006-09-AG-DGAA de INRENA a través del cual dicha
autoridad señala que el administrado ha absuelto todas las observaciones
formuladas al citado estudio. Asimismo precisó, que mediante Oficio N°
1830-2009-PRODUCE/DVMYPE-I/DGI/DAAI del 18 de marzo de 2009,
Produce resolvió aprobar el EIA de la Cantera de Puzolana Sexi,
considerando tanto el Informe N° 0702-2009-PRODUCE/DV MYPE-
I/DGI/DAAI, así como la Opinión Técnica N° 006-09-AG-DGAA.

iv) En consideración a ello, la DFSAI señaló que el referido levantamiento


"c o n s titu y e un c o m p ro m is o a su m id o en e l in s tru m e n to de g e stió n
a m b ie n ta l q u e C e m e n to s P a c a s m a y o e sta b a en la o b lig a c ió n de cum plir.
E n e s e caso, la o b lig a c ió n p re v is ta en la o b s e rv a c ió n re a liz a d a a l EIA, era
q u e C e m e n to s P a c a s m a y o co n s tru y a un c a n a l d e c o ro n a c ió n a lre d e d o r d e l
ta jo p a ra c o le c ta r y e v ita r c á rc a v a s y e ro s ió n en e l área d e explotació n,
p a ra a s í c o le c ta r e s c o rre n tía s n a tu ra le s en é p o c a s d e llu via en la zona. ”14

v) Asimismo, indicó que durante la Supervisión Regular 2013, la DS verificó


que el administrado no contaba con el canal de coronación, conforme lo
indica el Acta de Supervisión de la misma fecha15 y se detalla en el Informe
de Supervisión N° 0109-2013-OEFA/DS-IND16

Fojas 81 y 82.

Fojas'110, al reverso.

ACTA DE SUPERVISIÓN:

4. HALLAZGOS
4.1 El tajo de la cantera del administrado Cementos Pacasmayo S.A.A. no cuenta con (...), canal de
coronación para conducción de escorrentías pluviales (...).

(El resaltado es agregado).

Foja 32 del Informe de Supervisión N° 109-2013-OEFA/DS-IND, contenido en soporte magnético (CD) ubicado
en foja 8.

INFORME DE SUPERVISIÓN N° 0109-2013-OEFA/DS-IND:


“3.3. Cuadro de V erificación de C om prom isos

Compromiso N° 09 Cumplimiento
En el área del tajo se realizará la construcción del canal Durante la supervisión en el área del tajo de la
de coronación alrededor de este para colectar y evitar cantera, no se observó el canal de coronación
cárcavas y erosión en el área de explotación, y realizar construido alrededor del tajo, asi como tampoco se
el mantenimiento respectivo. observó indicios de su construcción
(...)
4. DE LOS HALLAZGOS
L J __________________________________________________________________________
__________________ ____________________ Hallazgo N° 01_______________________________________
La cantera de Puzolana Sexi no cuenta con un canal de coronación para la conducción de escorrentías
pluviales.

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PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Am biental

vi) Además, la DFSAI indicó que en el ITA, la DS concluyó lo siguiente17:

"23. Respecto al cumplimiento de su comprom iso de construir un canal


de coronación para la conducción de escorrentias pluviales, se ha verificado
que el adm inistrado Cementos Pacasm ayo S.A.A. no ha cumplido con su
com prom iso am biental en relación a la construcción del referido canal
de coronación”.

(El énfasis es agregado).

vii) Por otro lado, la DFSAI precisó que el hecho que el administrado haya
rehabilitado accesos externos a la cantera e implementado un sistema de
drenaje para manejar adecuadamente las aguas de escorrentía antes del
inicio de operaciones no impide que se determine su responsabilidad
administrativa, ya que la conducta infractora versa sobre el incumplimiento
del compromiso de construir un canal de coronación alrededor del tajo,
asumido en el EIA por Cementos Pacasmayo, cuyo cumplimiento no se
observó durante la supervisión del 22 de octubre del 2013.

viii) En adición a ello, precisó que el sistema de drenaje sólo es un conducto o


vía diseñado específicamente para la recepción, canalización y evacuación
de las aguas que puedan afectar a las características funcionales de
cualquier elemento integrante de la carretera o alrededor del tajo; sin
embargo, no capta las aguas superficiales ni evita la erosión en el área de
explotación; y no cumple con evitar que dichas aguas originen la erosión y
desestabilización de las estructuras, finalidad a la cual sí estaba destinada
la construcción de los canales de coronación.

ix) Sumado a ello, la DFSAI indicó que el hecho que el administrado cuente
* con diseño de bancos que aseguran el manejo de escorrentias de aguas
pluviales; la cantidad, diseño de los bancos, o el tamaño de minado ya
fueron contemplados en el EIA de Cantera de Puzolana Sexi, tomando en
consideración ello, y de conformidad con lo recomendado por el Instituto
Nacional de Recursos Naturales (en adelante, Inrena) es que Cementos
Pacasmayo estableció como compromiso el implementar canales de
coronación para derivar las aguas de escorrentía.

x) Además, la DFSAI precisó que los monitoreos de calidad de aire y agua


durante los años 2010 y 2011 realizados por el recurrente, constituyen

Es de obligación del administrado ejecutarlas medidas de control contenidas en el EIA conforme a lo establecido
en el articulo 6° del Reglamento de Protección Ambiental de la Industria Manufacturera. El EIA de la Cantera de
Puzolana Sexi señala la construcción de un canal de coronación alrededor del tajo (...). No se evidencia la
implementación del canal de coronación, el cual brindaría estabilidad física colectando y evitando cárcavas
y erosión del área de explotación; así como estabilidad química colectando escorrentias pluviales que
podrían discurrir hacia las áreas de vegetación circundantes o hasta las quebradas próximas a la cantera.
(...)". •
(El énfasis es agregado).

Foja 6 del Informe de Supervisión N° 109-2013-OEFA/DS-IND, contenido en soporte magnético (CD) en foja 8.

Foja 3 (reverso).
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mecanismos de medición de los parámetros de efluentes o emisiones,


posteriores a la realización de actividades; y que el compromiso materia
de análisis es un mecanismo de prevención y control que evitará la
generación de impactos negativos al ambiente.

xi) Por otro lado, la DFSAI indicó que si bien es cierto que los anexos A, B y
C del Oficio N° 01830-2009-PRODUCE/DVMYP-I/DGI/DAAI detallan el
cronograma de ejecución de los compromisos establecidos en el EIA, y
que en estos no se encuentra un cronograma para la construcción del
canal de coronación, como lo precisa el recurrente; en dicho oficio Produce
señaló que debía cumplir con las recomendaciones de la Opinión Técnica
N° 006-09-AG-DGAA emitida el 11 de marzo de 2009 por la Dirección
General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Agricultura. Por tal
motivo, lo que el recurrente debía construir dicho canal de coronación,
conforme a la recomendación establecida en la Opinión Técnica N° 400-
08-INRENA-OGATEIRN-UGAT.

xii) Además de ello, la DFSAI indicó que durante la supervisión del 22 de


octubre de 2013 se verificó que Cementos Pacasmayo no se encontraba
realizando operaciones en la Cantera de Puzolana Sexi. Al respecto, indicó
que ello no lo exime de la responsabilidad por haber incumplido con el
compromiso de implementar los canales de coronación alrededor del tajo.

xiü) Asimismo, la DFSAI señaló que la implementación del canal de coronación


no está supeditada a condiciones, tipo o magnitud de la operación que se
realice en la Cantera de Puzolana Sexi, ya que este debió ¡mplementarse
desde antes del inicio'de operaciones, ya que la ausencia de dicho canal
de coronación podría generar el ingreso de las aguas de escorrentía,
ocasionando aumento de inestabilidad de los taludes del depósito.

xiv) Adícionalmente a ello, la primera instancia mencionó que no es requisito


que el recurrente haya ocasionado un daño o afectación al ambiente,para
la configuración de la conducta infractora, sino el incumplimiento
propiamente dicho del compromiso establecido en el EIA, esto es el no
haber construido el canal de coronación, lo cual fue advertido por la DS
durante la supervisión del 22 de octubre de 2013.

xv) Finalmente, el recurrente indicó que para acreditar el incumplimiento del


numeral 3 del artículo 6o del Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N° 019-97-ITINCI, la autoridad debe verificar objetivamente que no se
hayan ejecutado los programas de prevención y medidas de control
contenidos en su EIA. Al respecto, señaló que sí efectuó los programas y
medidas referidos y que estos han cumplido su finalidad de no generar
impactos negativos en el ambiente o sus componentes; y que cumplió con
los parámetros establecidos en la norma, conforme se demuestra con los
informes de monitoreo presentados ante el OEFA. Sobre ello, la DFSAI
reiteró que la conducta infractora versa sobre la falta de construcción de
los canales de coronación, como compromiso establecido en el EIA, y no

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Ministerio Organismo de Evaluación y Tribunal de


PERÚ del Ambiente Fiscalización Am biental - OEFA Fiscalización Am biental

se le está imputando por las medidas de control que ha adoptado en la


Cantera de Puzolana Sexi.

7. El 26 de setiembre de 2016, Cementos Pacasmayo interpuso recurso de


apelación18 contra la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI,
señalando lo siguiente:

a) Cementos Pacasmayo alegó que en el cronograma de cumplimiento de las


medidas del plan de manejo ambiental contenido en el Oficio N° 01830-
2009-PRODUCE/DVMYP-I/DGI/DAAI, a través del cual Produce aprobó el
EIA de la Cantera Puzolana Sexi, no se habría contemplado la construcción
del canal de coronación.

b) Pese a ello -indicó el administrado- antes del inicio de sus operaciones


en la Cantera Puzolana Sexi habría rehabilitado los accesos existentes (de
uso común con la comunidad) y habría implementado un sistema de drenaje
de agua. Asimismo, desde el inicio de sus operaciones en la cantera en
cuestión habría realizado las siguientes acciones de control ambiental que
reflejarían su preocupación por el manejo adecuado de las aguas de
escorrentía:

‘‘a) Las actividades de extracción se realizan en el área de influencia directa


aprobada en el Estudio de im pacto Ambiental, que han sido previam ente
evaluadas desde el punto de vista am biental y operativo.
b) Las actividades extractivas se realizan p o r campañas (extracción no
continua) y principalmente en época de estiaje.
c) Diseño de bancos, que aseguren el manejo de escorrentías de aguas .
pluviales, que no afecten la estabilidad de taludes y bancos, así como el
método de explotación es a tajo abierto, cuyos bancos son de cinco metros
de altura-con bermas de 8 metros, los accesos principales tienen un ancho
mínimo de 8 metros por se r de doble sentido.
d) El tajo sólo tiene 5 bancos siendo un minado m uy pequeño y bastante
estable p o r no tener cobertura superior en e l tajo, el ángulo interrampa es de
24°, siendo más conservador respecto a los 35.3° del EIA, esta mejora técnica
operativa asegura m uy buena estabilidad y control de escorrentías, lo cual se
evidencia en los resultados de m onitoreo geom ecánico (Anexo 1 de nuestro
escrito de descargos).
e) Como se demostró en el levantam iento de observaciones del EIA, el
m aterial puzolánico de la Cantera no genera drenaje ácido, es decir, no tiene
potencial de acidez; esto se corroboró en el análisis ABA realizado en La
Cantera en mayo 2008 (Anexo 2 de nuestro escrito de descargos) (...)
f) Como control ambiental, se han realizado monitoreos de calidad de aire y
agua en el 2010 y 2011, presentados a la autoridad correspondiente (Anexo
3), los cuales evidencian que nuestras actividades no afectan los
com ponentes ambientales. ”19

Fojas 127 a 138.

Fojas 128 a 129.


c) No obstante -agregó el recurrente- la DFSAI habría emitido la Resolución
Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI sin valorar debidamente los
argumentos expuestos en sus descargos orientados a sustentar que habría
ejecutado esas medidas de prevención y control de lixiviados en la Cantera
Puzolana Sexi que cumplirían con la misma finalidad de un canal de
coronación, lo cual vulneraría el principio de razonabilidad recogido en la
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444; y, además
conllevaría a que la resolución apelada contenga vicios de motivación20.

d) Respecto de la motivación de la resolución apelada, Cementos Pacasmayo


precisó lo siguiente:

“(...) la Resolución Directoral posee una motivación aparente siendo que la


misma posee conclusiones no sustentadas, siendo que debe considerarse
que los program as y m edidas de control implementados en la Cantera han
cumplido la finalidad para el que fueron diseñados, prueba de ello es que no
se ha generado ningún impacto negativo en el ambiente o sus componentes,
prueba de ello son los informes de monitoreo reportados, los cual indican que
cumplimos con los parám etros establecidos en la norma, en tal sentido, para
determ inar la infracción p o r supuesto incumplimiento a lo establecido en el
Art. 6 num eral 3 del D.S. N° 019-97-ITINCI, la administración debe verificar
objetivamente que el administrado no ha ejecutado los programas y medidas
de control, contrario sensu, si la administración (supervisión del 23 de junio
de 2015) verifica que: “En la Cantera se observó que cuentan con cunetas y
canal de coronación para la conducción de las aguas pluviales
consecuentemente, no se ha vulnerado la norma ambiental y p o r ende no se
ha cometido infracción administrativa, p o r lo que, el procedimiento
administrativo sancionador instaurado contra CPSAA, debe ser archivado, ya
que la supuesta inconducta atribuida a CPSSA no se subsume en la premisa
jurídica establecida en el Art. 6 numeral 3 de la norma acotada. "21

El 16 de diciembre de 2016, se llevó a cabo una audiencia de informe oral ante la


Sala Especializada en Pesquería e Industria Manufacturera del Tribunal de
Fiscalización Ambiental del OEFA, tal como consta en el acta respectiva22.

Al respecto, el administrado refirió que la resolución apelada contendría una motivación aparente, según lo
siguiente:

“...una de las formas de vicio en la motivación es conocida como “motivación defectuosa"; según la cual, no
obstante existir formalmente una motivación en la resolución, ésta, de conformidad con las reglas lógico-
jurídicas, resulta siendo aparente, insuficiente o defectuosa en sentido estricto. En efecto, la doctrina
reconoce que existen tres tipos de motivación defectuosa:

■ Motivación aparente - Cuando la motivación judicial se sustenta en hechos que no ocurrieron o en pruebas
que no se aportaron o en fórmulas vacías de contenido que se condicen con la realidad del proceso y que
nada significan po r su ambigüedad, o cuando de la ley o los hechos no se origina lo que se decide...".

Foja 132.

Foja 164.

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Ministerio O rganism o de Evaluación y Tribunal de
PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Ambiental

II. COMPETENCIA

9. Mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo


N° 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente (en adelante, Decreto Legislativo
N° 1013)23, se crea el OEFA.

10. Según lo establecido en los artículos 6o y 11° de la Ley N° 2932524, el OEFA es


un organismo público técnico especializado, con personería jurídica de derecho
público interno, adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización,
supervisión, control y sanción en materia ambiental.

11. Asimismo, la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29325


dispone que mediante Decreto Supremo, refrendado por los sectores
involucrados, se establecerán las entidades cuyas funciones de evaluación,
supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental serán asumidas
por el OEFA25.

DECRETO LEGISLATIVO N° 1013, Decreto L e gislativo que aprueba la Ley de Creación, O rganización y
Funciones del M in isterio del Am biente, publicado en el diario oficial El Peruano el 14 de mayo de 2008.
Segunda D isposició n Com plementaría Final.- Creación de O rganism os P úblicos A d scrito s al M in isterio
del Am biente
' 1. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental "
Créase el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como organismo público técnico
especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose en pliego presupuestal,
- adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización, la supervisión, el control y la sanción en
materia ambiental que corresponde.

Y N° 29325, Ley del Sistem a Nacional de Evaluación y Fiscalización Am biental, publicada en el diario
ficial El Peruano el 5 de marzo de 2009, modificada por la Ley N° 30011, publicada en el diario oficial El Peruano
el 26 de abril de 2013.
A rtícu lo 6°.- O rganism o de Evaluación y F iscalización A m biental (OEFA)
1 El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo público técnico especializado,
con personería jurídica de derecho público interno, que constituye un pliego presupuestal. Se encuentra adscrito
al MINAM, y se encarga de la fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción en materia ambiental, así
como de la aplicación de los incentivos, y ejerce las funciones previstas en el Decreto Legislativo N° 1013 y la'
presente Ley. El OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
A rticu lo 11°.- Funciones generales
Son funciones generales del OEFA:
(...)
c) Función fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de investigar la comisión de posibles infracciones
administrativas sancionables y la de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones y compromisos
derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las normas ambientales, compromisos ambientales de
contratos de concesión y de los mandatos o disposiciones emitidos por el OEFA, en concordancia con lo
establecido en el artículo 17. Adicionalmente, comprende la facultad de dictar medidas cautelares y correctivas.

LEY N° 29325.
Disposiciones Complementarias Finales
Primera. Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental serán asumidas
por el OEFA, asi como el cronograma para la transferencia del respectivo acervo documentarlo, personal, bienes
y recursos, de cada una de las entidades.

¡ ¡ t í
12. Mediante Decreto Supremo N° 009-2011-MINAM26 se aprobó el inicio del proceso
de transferencia de funciones de seguimiento, vigilancia, supervisión,
fiscalización, control y sanción ambiental de los sectores industria y pesquería del
Ministerio de la Producción (en adelante, Produce) al OEFA, y mediante
Resolución de Consejo Directivo N° 023-2013-OEFA/CD27 se estableció que el
OEFA asumiría las funciones de seguimiento, supervisión, fiscalización, control y
sanción en materia ambiental del Rubro Cemento de la Industria Manufacturera
del Subsector Industria desde 31 de mayo de 2013.

13. Por otro lado, el artículo 10° de la Ley N° 2932528, los artículos 18° y 19° del
Decreto Supremo N° 022-2009-MINAM, Reglamento de Organización y Funciones
del OEFA29, disponen que el Tribunal de Fiscalización Ambiental es el órgano
encargado de ejercer funciones como segunda y última instancia administrativa al
interior del OEFA, para materias de su competencia.

III. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE

14. Previamente al planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta Sala


considera importante resaltar que el ambiente es el ámbito donde se desarrolla la
vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y

DECRETO SUPREMO N° 009-2011-MINAM, aprueban in icio del Proceso de Transferencia de Funciones


en m ateria am biental de los sectores pesquería e industria de PRODUCE al OEFA, publicado en el diario
oficial El Peruano el 3 de junio de 2011.
A rtíc u lo 1°.- Apruébese el inicio del proceso de transferencia de las funciones de seguimiento, vigilancia,
supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental de los sectores industria y pesquería, del
Ministerio
- de la Producción al Organismo
o de Evaluación y Fiscalización
» Ambiental. «
RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO N° 023-2013-OEFA/CD, publicado en el diario oficial El Peruano el
29 de mayo de 2013.
A rtíc u lo 1°.- Determinar que a partir del 31 de mayo de 2013 el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental - OEFA asume las funciones de seguimiento, supervisión, fiscalización, control y sanción en materia
ambiental del Rubro Cemento de la Industria Manufacturera del Subsector Industria del Ministerio de la
Producción - PRODUCE.

LEY N° 29325.
A rtic u lo 10°.- T ribunal de F iscalización Am biental ,
10.1 El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con un Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa. Lo resuelto por el TFA es de
obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante en materia ambiental, siempre que esta circunstancia
se señale en la misma resolución, en cuyo caso debe ser publicada de acuerdo a ley.

DECRETO SUPREMO N° 022-2009-MINAM que aprueba el Reglamento de O rganización y Funciones del


OEFA, publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de diciembre de 2009.
A rtíc u lo 1 8 °.-T ribunal de F iscalización Am biental
El Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA) es el órgano encargado de ejercer funciones como última instancia
administrativa del OEFA. Las resoluciones del Tribunal son de obligatorio cumplimiento, y constituyen precedente
vinculante en materia ambiental, siempre que se señale en la misma Resolución, en cuyo caso deberán ser
publicadas de acuerdo a Ley.
A rtíc u lo 19°.- Funciones del T ribunal de F iscalización Am biental.
Son funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental:
a) Resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos contra las
resoluciones o actos administrativos impugnables emitidos por la Dirección de Fiscalización, Sanción y
Aplicación de Incentivos.
b) Proponer al Presidente del Consejo Directivo del OEFA mejoras a la normatividad ambiental, dentro del
ámbito de su competencia.
c) Ejercer las demás atribuciones que correspondan de acuerdo a Ley

10

i > i i
Ministerio O rganism o de Evaluación y Tribunal de
PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Am biental

culturales existentes en un lugar y tiempo determinados, que influyen o


condicionan la vida humana y la de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorganismos)30.

15. En esa misma línea, el numeral 2.3 del artículo 2o de la Ley N° 28611, Ley General
del Ambiente (en adelante, Ley N° 28611 )31, prescribe que el ambiente comprende
aquellos elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o
antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que
se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y
colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad
biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.

16. En tal situación, cuando las sociedades pierden su armonía con el entorno y
perciben su degradación, surge el ambiente como un bien jurídico protegido. En
ese contexto, cada Estado define cuánta protección otorga al ambiente y a los
recursos naturales, pues el resultado de proteger tales bienes incide en el nivel de
calidad de vida de las personas.

17. En nuestro sistema jurídico, el primer nivel de protección al ambiente es formal y


viene dado por la elevación a rango constitucional de las normas que tutelan los
bienes ambientales, lo cual ha dado origen al reconocimiento de una “Constitución
Ecológica”, dentro de la Constitución Política del Perú, que fija las relaciones entre
el individuo, la sociedad y el ambiente32.

18. El segundo nivel de protección otorgado al ambiente es material y viene dado por
su consideración (i) como principio jurídico que irradia todo el ordenamiento
jurídico; (ii) como derecho fundamental33 cuyo contenido esencial lo integra” el
derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la
vida; y el derecho a que dicho ambiente se preserve34; y, (iii) como conjunto de-

/Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 0048-2004-AI/TC. Fundamento jurídico 27.

LEY N° 28611, Ley General del Am biente, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre del 2005.
A rtículo 2°.- Del ám bito
(...)
2.3 Entiéndase, para los efectos de la presente Ley, que toda mención hecha al “ambiente” o a “sus
componentes” comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que,
en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que
aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad
biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros.

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 03610-2008-PA/TC. Fundamento jurídico 33.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993.


A rtícu lo 2°.- Toda persona tiene derecho:
(...)
22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, asi como a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 03343-2007-PA/TC,


fundamento jurídico 4, ha señalado lo siguiente, con relación al derecho a un ambiente equilibrado y adecuado:

“En su primera manifestación, comporta la facultad de las personas de disfrutar de un medio ambiente
en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y sustantiva. La intervención
del ser humano no debe suponer, en consecuencia, una alteración sustantiva de la indicada interrelación.
obligaciones impuestas a autoridades y particulares en su calidad de
contribuyentes sociales35.

19. Es importante destacar que en su dimensión como derecho fundamental el


Tribunal Constitucional ha señalado que contiene los siguientes elementos36: (i) el
derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, que comporta la
facultad de las personas de disfrutar de un ambiente en el que sus componentes
se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica37; y, (ii) el derecho
a que el ambiente se preserve, el cual trae obligaciones ineludibles para los
poderes públicos -de mantener los bienes ambientales en las condiciones
adecuadas para su disfrute-, y obligaciones para los particulares, en especial de
aquellos cuyas actividades económicas inciden directa o indirectamente en el
medio ambiente; siendo que, dichas obligaciones se traducen, en: (i) la obligación
de respetar (no afectar el contenido protegido del derecho) y (ii) la obligación de
garantizar, promover, velar y, llegado el caso, de proteger y sancionar el
incumplimiento de la primera obligación referida38.

20. Como conjunto de obligaciones, la preservación de un ambiente sano y


equilibrado impone a los particulares la obligación de adoptar medidas tendientes
a prevenir, evitar o reparar los daños que sus actividades productivas causen o
puedan causar al ambiente. Tales medidas se encuentran contempladas en el
marco jurídico nacional que regula la protección del ambiente y en los respectivos
instrumentos de gestión ambiental.

21. Sobre la base de este sustento constitucional, el Estado hace efectiva la


protección al ambiente, frente al incumplimiento de la normativa ambiental, a
través del ejercicio de la potestad* sancionadora en el'm arco de un debido
procedimiento administrativo, así como mediante la aplicación de tres grandes
grupos de medidas: (i) medidas de reparación frente a daños ya producidos, (ii)

(...) Sobre el segundo acápite (...) entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de
mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Evidentemente, tal
obligación alcanza también a los particulares".

Sobre la triple dimensión de la protección al ambiente se puede revisar la Sentencia T-760/07 de la Corte
f Constitucional de Colombia, asi como la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 03610-
2008-PA/TC.

36 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 0048-2004-AI/TC. Fundamento jurídico 17.

37 Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 0048-2004-AI/TC, fundamento


jurídico 17, ha señalado lo siguiente, con relación al derecho a un ambiente equilibrado y adecuado:

"En su primera manifestación, esto es, el derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado,
dicho derecho comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus
elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y, en el caso en que el hombre
intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del
medio ambiente. Esto supone, po r tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado
para el desarrollo de la persona y de su dignidad (articulo 1° de la Constitución). De lo contrario, su goce se
vería frustrado y el derecho quedaría, así, carente de contenido ".

38 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 05471-2013-PA/TC. Fundamento jurídico 7

i
PFRII Ministerio O rganism o de Evaluación y Tribunal de
rc rv u del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Ambiental

medidas de prevención frente a riesgos conocidos antes que se produzcan; y (iii)


medidas de precaución frente a amenazas de daños desconocidos e inciertos39.

22. Bajo dicho marco normativo que tutela el ambiente adecuado y su preservación,
este Tribunal interpretará las disposiciones generales y específicas en materia
ambiental, así como las obligaciones de los particulares vinculadas a la tramitación
del procedimiento administrativo sancionador.

IV. CUESTIÓN CONTROVERTIDA

23. La cuestión controvertida a resolver en el presente caso es establecer si


correspondía determinar la existencia de responsabilidad de Cementos
Pacasmayo por incumplir el numeral 3 del artículo 6o del Reglamento aprobado
por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI.

V. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN CONTROVERTIDA

Si correspondía determinar la existencia de responsabilidad de Cementos


Pacasmayo por incumplir el numeral 3 del artículo 6o del Reglamento
aprobado por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI

24. Los artículos 16°, 17° y 18° de la Ley N° 28611 establecen que los instrumentos
de gestión ambiental incorporan aquellos programas y compromisos que, con
carácter obligatorio, tienen como propósito evitar o reducir a niveles tolerables el
impacto al medio ambiente generado por las actividades productivas40.

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 03048-2007-PA/TC. Fundamento jurídico 9.

LEY N° 28611.
A rtícu lo 16°.- De los instrum entos
16.1 Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental,
sobre la base de los principios establecidos en la presente Ley, y en lo señalado en sus normas complementarias
y reglamentarias.
16.2 Constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o
complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que
rigen en el país.
A rtícu lo 17°.- De los tip o s de instrum entos
17.1 Los instrumentos de gestión ambiental podrán ser de planificación, promoción, prevención, control,
corrección, información, financiamíento, participación, fiscalización, entre otros, rigiéndose por sus normas
legales respectivas y los principios contenidos en la presente Ley.
17.2 Se entiende que constituyen instrumentos de gestión ambiental, los sistemas de gestión ambiental, nacional,
sectoriales, regionales o locales; el ordenamiento territorial ambiental; la evaluación del impacto ambiental; los
Planes de Cierre; los Planes de Contingencias; los estándares nacionales de calidad ambiental; la certificación
ambiental, las garantías ambientales; los sistemas de información ambiental; los instrumentos económicos, la
contabilidad ambiental, estrategias, planes y programas de prevención, adecuación, control y remediación; los
mecanismos de participación ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos; los instrumentos
orientados a conservar los recursos naturales; los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción; la
clasificación de especies, vedas y áreas de protección y conservación; y, en general, todos aquellos orientados
al cumplimiento de los objetivos señalados en el artículo precedente.
17.3 El Estado debe asegurar la coherencia y la complementariedad en el diseño y aplicación de los instrumentos
de gestión ambiental.
A rtícu lo 18°.- Del cum p lim ien to de los instrum entos
En el diseño y aplicación de los instrumentos de gestión ambiental se incorporan los mecanismos para asegurar
su cumplimiento incluyendo, entre otros, los plazos y el cronograma de inversiones ambientales, asi como los
demás programas y compromisos.

13

i i i-
25. Asimismo, la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto
Ambiental (en adelante, Ley N° 27446) exige que toda actividad económica que
pueda resultar riesgosa para el medio ambiente obtenga una certificación
ambiental antes de su ejecución41. Cabe mencionar que durante el proceso de la
certificación ambiental la autoridad competente realiza una labor de gestión de
riesgos, estableciendo una serie de medidas que son incluidas en los instrumentos
de gestión ambiental que tienen por finalidad reducir, mitigar o eliminar los efectos
nocivos de la actividad económica.

26. Por su parte, de acuerdo con el artículo 6° de la referida ley, dentro del
procedimiento de certificación ambiental se debe seguir una serie de etapas, entre
las cuales se tiene la revisión del estudio de impacto ambiental, lo que significa
que luego de la presentación del estudio original, éste es sometido a examen por
la autoridad competente42.

27. En tal sentido, resulta oportuno señalar que una vez obtenida la certificación
ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55° del Decreto Supremo
N° 019-2009-MINAM, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27446 (en
adelante, Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM), será responsabilidad del
titular de la actividad cumplir con todas las obligaciones para prevenir, controlar,
mitigar, rehabilitar, compensar y manejar los impactos ambientales señalados en
el estudio de impacto ambiental43.

28. En el sector de la industria manufacturera, la exigibilidad de las medidas incluidas


en el estudio de impacto ambiental, deviene de lo dispuesto en el numeral 3 del

LEY N° 27446, Ley del Sistem a Nacional de Evaluación del Im pacto Am biental, publicada en el diario oficial
El Peruano el 23 de abril de 2001.
A rtic u lo 3°.- O bligatoriedad de la ce rtifica ció n am biental
No podrá iniciarse la ejecución de proyectos ni actividades de servicios y comercio referidos en el articulo 2 y
ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o
habilitarlas si no cuentan previamente con la certificación ambiental contenida en la Resolución expedida por la
respectiva autoridad competente.

LEY N° 27446.
A rtíc u lo 6o.- Procedim iento para la ce rtifica ció n ambiental
El procedimiento para la certificación ambiental constará de las etapas siguientes:
1. Presentación de la solicitud;
2. Clasificación de la acción;
3. Evaluación del instrumento de gestión ambiental;
4. Resolución; y,
5. Seguimiento y control.

DECRETO SUPREMO N° 019-2009-MINAM, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27446, publicado en el


diario oficial El Peruano el 25 de setiembre de 2009.
A rtíc u lo 55°.- R esolución aprobatoria
La Resolución que aprueba el EIA constituye la Certificación Ambiental, por lo que faculta al titular para obtener
las demás autorizaciones, licencias, permisos u otros requerimientos que resulten necesarios para la ejecución
del proyecto de inversión.
La Certificación Ambiental obliga al titular a cumplir con todas las obligaciones para prevenir, controlar, mitigar,
rehabilitar, compensar y manejar los impactos ambientales señaladas en el Estudio de Impacto Ambiental. Su
cumplimiento está sujeto a sanciones administrativas e incluso puede ser causal de cancelación de la
Certificación Ambiental.
El otorgamiento de la Certificación Ambiental no exime al titular de las responsabilidades administrativas, civiles
o penales que pudieran derivarse de la ejecución de su proyecto, conforme a ley. (Subrayado agregado).

14

i
Ministerio O rganism o de Evaluación y Tribunal de
PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Am biental

artículo 6o del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI


(norma vigente al momento de la Supervisión Regular 2013), el cual establece
como una de las obligaciones del titular de la industria manufacturera, el ejecutar
las acciones de prevención y control contenidas en el referido instrumento de
gestión ambiental44.

29. Tal como se ha mencionado en los antecedentes de la presente resolución,


Cementos Pacasmayo cuenta con el EIA de Cantera de Puzolana Sexi; por lo
tanto, a efectos de determinar el incumplimiento de cualquier compromiso
ambiental derivado del instrumento de gestión ambiental antes mencionado,
corresponde identificar al mismo, así como a las demás especificaciones para su
cumplimiento.

30. Al respecto, corresponde mencionar que de la revisión del EIA de Cantera de


Puzolana Sexi, se observa el levantamiento de una observación formulada por el
Inrena orientada a que se estableciera en el referido instrumento de gestión
ambiental si el Proyecto Cantera Puzolana Sexi considerará la construcción de un
canal de coronación alrededor del tajo para evitar que se tenga un contacto con
los flujos de escorrentía45.

31. Al respecto, Cementos Pacasmayo precisó lo siguiente46:


“Capítulo V: Descripción del Proyecto
(...)
3. Establecer si el proyecto considerará la construcción de un canal de coronación
alrededor del tajo para evitar que se tenga contacto con los flujos de escorrentías”.

“Absolución:
El plano mostrado en el anexo 1 muestra el canal de coronación alrededor del taio
1 para colectar y evitar cárcavas v erosión en el área de explotación así colectar
escorrentías naturales en épocas de lluvias en la zona1’. (El subrayado es agregado).

2. En ese sentido, se desprende que en el EIA de Cantera Puzolana Sexi se


estableció como medida de control de escorrentías naturales la construcción de
un canal de coronación alrededor del tajo para colectar dichas escorrentías y evitar
cárcavas y erosión en el área de explotación.

33. Pese a dicho compromiso, durante la Supervisión Regular 2013, la DS verificó que
el tajo de la Cantera Puzolana Sexi no contaba con un canal de coronación, por lo

DECRETO SUPREMO N° 019-97-ITINCI.


A rticu lo 6.- O bligaciones del T itular.- Son obligaciones del titular de la industria manufacturera, sin perjuicio
del cumplimiento de las normas ambientales:
(...)
3. Ejecutar los programas de prevención y las medidas de control contenidas en el EIA, DIA o PAMA.

Dicha observación fue formulada a través de la Opinión Técnica N° 4OO-O8-INRENA-OGATEIRN-UGAT (foja 5).

Foja 57 (reverso) del Informe N° 109-2013-OEFA/DS-IND, contenido en soporte magnético (CD) ubicado en foja
8.

i i > t
que formuló el siguiente hallazgo47, el cual, a su vez, fue recogido en el Informe
de Supervisión N° 0109-2013-OEFA/DS-IND48:
ACTA DE SUPERVISIÓN:
4. HALLAZGOS
t.1 El tajo de la cantera del administrado Cementos Pacasmayo S.A.A. no cuenta
con (...), canal de coronación para conducción de escorrentias pluviales
(■■■)■ . -

INFORME DE SUPERVISIÓN N° 0109-2013-OEFA/DS-IND:


“3.3. Cuadro de Verificación de Compromisos
LA _______________________________________________________________________ ________________________________

Compromiso N° 09 Cumplimiento
En el área del tajo se realizará la Durante la supervisión en el área del
construcción del canal de coronación tajo de la cantera, no se observó el
alrededor de este para colectar y evitar canal de coronación construido
cárcavas y erosión en el área de alrededor del tajo, asi como tampoco
explotación, y realizar el mantenimiento se observó indicios de su construcción
respectivo.
(■■■)
4. DE LOS HALLAZGOS
LA ________________________________ - -
Hallazgo N° 01
^ .........................................................................^

La cantera de Puzolana Sexi no cuenta con un canal de coronación para la


conducción de escorrentias pluviales.
Es de obligación del administrado ejecutar las medidas de control contenidas en el
EIA conforme a lo establecido en el artículo 6° del Reglamento de Protección
. Ambiental de la Industria Manufacturera. El EIA de la Cantera de Puzolana Sexi
señala la construcción de un canal de coronación alrededor del tajo (...). No se
evidencia la implementación del canal de coronación, el cual brindaría
estabilidad física colectando y evitando cárcavas y erosión del área de
explotación; así como estabilidad química colectando escorrentias pluviales
que podrían discurrir hacia las áreas de vegetación circundantes o hasta la^
quebradas próximas a la cantera.________________________________________
(■■■)"■
(El énfasis es agregado).

En su recurso de apelación, Cementos Pacasmayo sostuvo que el cronograma de


cumplimiento de las medidas del plan de manejo ambiental contenido en el Oficio
N° 01830-2009-PRODUCE/DVMYP-I/DGI/DAAI, a través del cual Produce aprobó
el EIA de la Cantera Puzolana Sexi, no se habría contemplado la construcción del
canal de coronación.

35. Sobre el particular es pertinente mencionar que una vez presentado el instrumento
de gestión ambiental, se encuentra sujeto a un proceso de evaluación a cargo de
la autoridad de certificación y con la intervención de autoridades administrativas

Tal como se observa’ del Informe de Supervisión N° 098-2013 que se encuentra en un medio electrónico (CD) a
foja 15.

Foja 6 del Informe de Supervisión N° 109-2013-OEFA/DS-IND, contenido en soporte magnético (CD) ubicado en
foja 8.
M inisterio Organismo de Evaluación y Tribunal de
PERÚ del Am biente Fiscalización Am biental - OEFA Fiscalización Ambiental

con opiniones vinculantes, siendo que una vez culminado dicho proceso se
determinará si las medidas planteadas por el administrado son adecuadas para
evitar o controlar los impactos ambientales negativos del proyecto; y, en caso
contrario, se planteará observaciones que deberán ser subsanadas por el
administrado para la obtención de la aprobación del referido instrumento49.

36. En ese sentido, el levantamiento de observaciones formuladas durante el proceso


de certificación ambiental forma parte integrante del instrumento de gestión
ambiental sujeto a evaluación, incorporándose al mismo como un compromiso
ambiental más.

37. Por tal motivo, pese a que en el cronograma antes referido no se haya consignado
al detalle todas las acciones de prevención y control contenidas en el EIA Cantera
Puzolana Sexi (entre ellas la construcción del canal de coronación alrededor del
tajo de la Cantera Puzolana Sexi), ello no significa que estas no sean exigióles al
administrado como parte de su instrumento de gestión ambiental al tratarse, como
se ha señalado, de un compromiso ambiental.

38. Además, resulta pertinente agregar que del Oficio N° 01830-2009-


PRODUCE/DVMYP-I/DGI/DAAI se advierte que Produce señaló que Cementos
Pacasmayo debía cumplir con las recomendaciones de la Opinión Técnica N° 006-
09-AG-DGAA emitida el 11 de marzo del 2009 por la Dirección General de Asuntos
Ambientales del Ministerio de Agricultura. Es decir, que debía construir dicho canal
de coronación, conforme a la recomendación establecida en la opinión técnica N°
400-08-INRENA-OGATEIRN-UGAT.

39. Por otro lado’, el administrado sostuvo que antes del inició de sus operaciones en
la Cantera Puzolana Sexi habría rehabilitado los accesos existentes (de uso
común con la comunidad) y habría implementado un sistema de drenajes de-
aguas; asimismo, desde el inicio de sus operaciones en la cantera en cuestión
habría realizado las siguientes acciones de control ambiental que reflejarían su
preocupación por el manejo adecuado de las aguas de escorrentía. No obstante,
la DFSAI habría emitido la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI sin
valorar debidamente los argumentos expuestos en sus descargos orientados a
sustentar que habría ejecutado esas medidas de prevención y control de lixiviados
en la Cantera Puzolana Sexi que cumplirían con la misma finalidad de un canal de
coronación, lo cual vulneraría el principio de razonabilidad recogido en la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444; y, además conllevaría a que
la resolución apelada contenga vicios de motivación50.

Ello ha sido señalado en la Resolución N° 035-2016-OEFA/TFA-SEPIM del 21 de setiembre de 2016.

Al respecto, el administrado refirió que la resolución apelada contendría una motivación aparente, según lo
siguiente:

‘‘...una de las formas de vicio en la motivación es conocida como “motivación d e fe ctu o s a s e g ú n la cual, no
obstante existir formalmente una motivación en la resolución, ésta, de conformidad con las reglas lógico-
jurídicas, resulta siendo aparente, insuficiente o defectuosa en sentido estricto. En efecto, la doctrina
reconoce que existen tres tipos de motivación defectuosa:
40. Sobre el particular, debe señalarse que de la revisión de la Resolución Directoral
N° 1310-2016-OEFA/DFSAI se advierte que la DFSAI valoró los argumentos
expuestos por Cementos Pacasmayo en sus descargos orientados a sustentar
que habría ejecutado esas medidas de prevención y control de lixiviados en la
Cantera Puzolana Sexi que cumplirían con la misma finalidad de un canal de
coronación, de la siguiente manera:
Cuadro N° 2: Fundam entos de la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI respecto
de los argum entos expuestos por Cementos Pacasmayo en sus descargos

A rgum entos expuestos p o r Cementos Fundam entos de la R esolución Directoral


Pacasm ayo en sus descargos N° 1310-2016-OEFA/DFSAI

En su escrito de descargos, Cementos 57. Si bien el administrado señaló que ha


Pacasmayo alegó que realizó el manejo rehabilitado accesos externos a la
adecuado de las aguas de escorrentía, cantera e implemento un sistema de
desde antes del inicio de operaciones en la drenaje para manejar adecuadamente
Cantera de Puzolana Sexi, ya que para los las aguas de escorrentía antes del inicio
trabajos pre operativos en dicha cantera, se de operaciones en dicha cantera, es
rehabilitaron los accesos ya existentes de la necesario precisar que la presente
comunidad (externos a la cantera y de uso conducta infractora versa sobre el
común con la comunidad) y se implemento incumplimiento del compromiso de
un sistema de drenaje de aguas, dando el construir un canal de coronación
mantenimiento y las condiciones necesarias alrededor del tajo, asumido en el EIA por
de seguridad y control ambiental. Cementos Pacasmayo, cuyo
cumplimiento no se observó durante la
supervisión del 22 de octubre del 2013.

El administrado alegó que cuenta con 60. Cabe precisar que la cantidad, diseño de
diseño de bancos que aseguran el manejo los bancos, o "el tamaño de minado ya'
de escorrentías de aguas pluviales, que no fueron contemplados en el EIA de
afecten la estabilidad de taludes, el método Cantera de Puzolana Sexi, tomando en
de explotación es a tajo abierto, que tiene consideración a ello, y de conformidad
cinco (5) metros de altura con bermas de 8 con lo recomendado por INRENA, es
metros, los accesos principales tienen un que Cementos Pacasmayo estableció
ancho mínimo de ocho (8) metros por ser de como compromiso el implementar
doble sentido. canales de coronación para derivar las
aguas de escorrentía.
Asimismo, mencionó que el tajo sólo tiene
cinco (5) bancos siendo un minado muy
pequeño y bastante estable por no tener
cobertura superior en el tajo, el ángulo
interrampa es de 24°, más conservador
respecto del EIA, esta mejora técnica
operativa asegura muy buena estabilidad y
control de escorrentías, lo cual se evidencia
en los resultados de monitoreo
geomecánico. Adjuntó dichos informes de
monitoreo.

• Motivación aparente - Cuando la motivación judicial se sustenta en hechos que no ocurrieron o en pruebas
que no se aportaron o en fórmulas vacías de contenido que se condicen con la realidad del proceso y que
nada significan por su ambigüedad, o cuando de la ley o los hechos no se origina lo que se decide..."
n r n i ,| Ministerio Organismo de Evaluación y H V H H M i
PERU del Ambiente
$ Fiscalización Am biental - OEFA
IftM M iÜ m é h I

Cementos Pacasmayo indicó que realizó 62. Sobre ello, es preciso aclarar que los
monitoreos de calidad de aire y agua monitoreos constituyen mecanismos de
durante los años 2010 y 2011, los cuales medición de los parámetros de efluentes
evidencian que sus actividades no afectaron o emisiones, posteriores a la realización
componentes ambientales, estos fueron de actividades; sin embargo, el
presentados ante la autoridad competente. compromiso materia de análisis es un
Adjuntó los cargos de presentación de mecanismo de prevención y control que
dichos monitoreos ambientales. evitará la generación de impactos
negativos al ambiente. Por lo que, lo
alegado por el administrado ha quedado
desvirtuado.

El administrado señaló que las medidas de 65.(...)si bien ha implementado un sistema


control descritas anteriormente, le permitió de drenaje, este sólo es un conducto o
un manejo eficiente de las escorrentias de vía diseñado específicamente para la
agua pluviales, lo cual fue verificado en las recepción, canalización y evacuación de
tres (3) supervisiones realizadas por la las aguas que puedan afectar a las
Dirección de Supervisión. características funcionales de cualquier
elemento integrante de la carretera o
alrededor dél tajo, no obstante, no capta
las aguas superficiales ni evita la erosión
en el área de explotación.

66. Dicho sistema de drenaje no cumple con


evitar que dichas aguas originen la
erosión y desestabilización de las
estructura, finalidad a la cual sí estaba
destinada la construcción de los canales
de coronación. En este sentido,
corrésponde desestimar lo alegado por
Cementos Pacasmayo en este extremo.

Cementos Pacasmayo alegó que durante la 68. Sobre ello, se debe considerar lo
evaluación del EIA, el INRENA emitió la señalado en el parágrafo 63 respecto del
Opinión Técnica N° 006-09-AG-DGAA del sistema de drenaje, que este no cumple
mes de marzo de 2009 mediante el cual le la finalidad del canal de coronación, en
recomendó lo siguiente: “(...) evaluar tanto, el primero solo conduce y evacúa
permanentemente la validez de las medidas las aguas alrededor, es decir en la parte
de control ambiental propuestas, así como inferior del tajo, mientras que el segundo
detectar impactos no previstos y proponer colecta las aguas de escorrentía antes
medidas de control ambiental respectivo”; y, de que estos entren en contacto con el
tomó en cuenta dicha recomendación e material que se está explotando.
implemento sistemas de drenaje. Asimismo,
evalúa la ampliación de los mismos, de
acuerdo al avance de las operaciones.

41. Del Cuadro N° 2 se desprende que la DFSAI sí valoró los argumentos de los
descargos presentados por el administrado. Y la forma en que respondió cada uno
de ellos resulta pertinente en la medida que la imputación versa sobre
incumplimiento de los compromisos ambientales del EIA Cantera Puzolana Sexi,
específicamente, aquel referido a la construcción de un canal de coronación
alrededor del tajo de la Cantera Puzolana Sexi, y no de otras obligaciones
ambientales fiscalizables a cargo del administrado.

19
42. Sin perjuicio de ello, también fundamentó que el sistema de drenaje referido por
Cementos Pacasmayo no cumplía con la finalidad de un canal de coronación.

43. En efecto, si bien es cierto que el sistema de drenaje es una medida de control de
las aguas que puedan afectar las características funcionales de cualquier
elemento integrante de la carretera o alrededor del tajo, éste no capta las aguas
superficiales ni evita la erosión en el área de explotación ni la desestabilización de
la infraestructura, lo cual sí es la finalidad del canal de coronación cuya
construcción constituye el compromiso asumido por el recurrente.

44. Sin perjuicio de lo expuesto, esta Sala Especializada considera oportuno


mencionar que los compromisos ambientales previstos en los instrumentos de
gestión ambiental han sido diseñados a partir de la identificación de impactos
ambientales negativos que las actividades productivas -d e acuerdo con las
características especificas del proyecto- pudiesen generar, a efectos de que estos
sean evitados o en su defecto controlados; por tal motivo, el incumplimiento de
estos implica -com o m ínimo- poner en riesgo al entorno natural donde se
desarrollan dichas actividades.

45. Siendo ello así, el incumplimiento del compromiso ambiental referido a construir
un canal de coronación alrededor del tajo de la Cantera Puzolana Sexi, es
susceptible de generar daño al ambiente.

46. Por lo expuesto, esta Sala Especializada entiende que se encuentra debidamente
acreditado que el recurrente no construyó un canal de coronación alrededor del
tajo pára colectar las escorrentías naturales originadas por las precipitaciones
pluviales y evitar cárcavas y erosión en el área de explotación, de acuerdo con el
compromiso asumido en el EIA Cantera de Puzolana; lo cual generó el
incumplimiento de lo establecido en numeral 3 del artículo 6o del Reglamento
aprobado por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI.

Sobre la aplicación de la causal eximente contenida en el literal f) del


numeral 1 del artículo 236-A de la Ley del Procedimiento Administrativo
' General

47. El 21 de diciembre de 2016 se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto


Legislativo N° 1272 que modificó diversos artículos de la Ley N° 27444,
incorporando el literal f) del numeral 1 del artículo 236-A.

48. Conforme a lo establecido en el literal f) del numeral 1 del artículo 236-A de la Ley
N° 2744451, la subsanación voluntaria por parte del administrado con anterioridad

LEY NT 27444, Ley del P rocedim iento A d m in istra tivo General, publicada en el diario oficial El Peruano el 11
de abril de 2001, modificada por Decreto Legislativo N° 1272, publicado en'el diario oficial El Peruano el 21 de
diciembre de 2016.
A rtíc u lo 236-A.- Exim entes y atenuantes de responsabilidad por infracciones.
1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes
a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada.
b) Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del derecho de defensa.
¥ * + f

Ministerio O rganism o de Evaluación y Tribunal de


PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Am biental

a la notificación de la imputación de cargos, constituye una condición eximente de


responsabilidad por la comisión de la infracción administrativa.

49. Siendo ello así, esta Sala Especializada considera que corresponde verificar si en
el presente caso se configuró el supuesto eximente de responsabilidad regulado
en el literal f) del numeral 1 del artículo 236-A de la Ley N° 27444.

50. En el presente caso, de la revisión del Acta de Supervisión Directa


correspondiente a la supervisión regular realizada el 23 de junio de 2015 a la
Cantera Puzolana Sexi52 contenida en el Informe N° 148-2016-OEFA/DS del 2 de
mayo de 2016, se advierte que la DS consignó lo siguiente:

"... en la cantera se observó que cuenta con cunetas y canal de


coronación para la conducción de las aguas pluviales". (Subrayado por
DFSAI)

51. Ello, se encuentra sustentado en las siguientes fotografías:

c) La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad competente, siempre que esta afecte la ^
aptitud para entender la infracción.
d) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones.
e) El error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.
f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de
infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso
3) del artículo 235.
2.- Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:
a) Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma
expresa y por escrito. En los casos en que la sanción aplicable sea una multa esta se reduce hasta un monto no
menor de la mitad de su importe.
b) Otros que se establezcan por norma especial.”
(...)

Foja 73 del Informe de Supervisión, contenido en soporte magnético (foja 8).

21

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Foto N^OS: Vista de otro ángulo de canal de coronación en la cantera Sexi.

De dichos medios probatorios se desprende que Cementos Pacasmayo


implemento un canal de coronación para la conducción de las aguas pluviales en
la Cantera Puzolana Sexi, al 23 de junio de 2015.

Ahora bien, resulta oportuno mencionar que si bien la DS verificó la


implementación de un canal de coronación y a partir de ello la primera instancia
consideró que no era pertinente dictar una medida correctiva, la subsanación en
los términos que propone el literal f) del numeral 1 del artículo 236-A de la Ley N°
27444 debería conllevar a la revisión de los medios de prueba obrantes en autos.

En efecto, esta Sala considera que corresponde revisar los medios probatorios
que obran en el expediente para determinar si con la implementación de un canal
de coronación para la conducción de las aguas pluviales en la Cantera Puzolana
Sexi se evitaron efectos adversos al ambiente, pues, de no ser así, a
consideración de esta Sala Especializada, no sería suficiente la constatación de
la implementación de dicho canal para concluir que la conducta infractora N° 1 fue
debidamente subsanada por Cementos Pacasmayo.

55 . Del Acta de Supervisión Directa correspondiente a la supervisión regular realizada


el 23 de junio de 2015 y las fotografías Nos 4 y 5 contenidas en el Informe de
Supervisión N° 148-2016-QEFA/DS-IND, los que fueron tomados en cuenta por la

22
t- ► k ► b

Tribunal de

w
Ministerio O rganism o de Evaluación y
PERÚ del Ambiente Fiscalización A m b ie n ta l - OEFA Fiscalización Ambiental

DFSAI para no dictar la medida correctiva solo se advierte la construcción del


canal de coronación mas no fluye mención alguna a la generación de daño o
efecto negativo al ambiente.

56. En ese sentido, se debe mencionar que si bien la implementación de un canal de


coronación en la referida cantera evitó que se puedan generar cárcavas y erosión
en el área de explotación, de los medios probatorios mencionados
precedentemente no es posible determinar que se hayan generado efectos
adversos en el ambiente.

57. Por lo tanto, en el presente caso se ha establecido la subsanación de la conducta


infractora descrita en el Cuadro N° 1 de la presente resolución antes de la emisión
de la Resolución Subdirectoral N° 166-2016-OEFA/DFSAI/SDI53 del 26 de febrero
de 2016, notificada el 2 de marzo de 201654 a través del cual se imputó los cargos
a Cementos Pacasmayo (dándose inicio al presente procedimiento administrativo
sancionador).

58. En consecuencia, esta Sala Especializada es de la opinión que se ha configurado


el supuesto eximente de responsabilidad descrito en el literal f) del numeral 1 del
artículo 236-A de la Ley N° 27444, razón por la cual, a pesar que se ha
determinado que Cementos Pacasmayo ha incumplido el numeral 3 del artículo 6°
del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI y, por ende,
generado infracción administrativa; en virtud de verificación de la causal eximente
precitada, corresponde revocar la resolución apelada y archivar el procedimiento
administrativo sancionador.

De conformidad con lo dispuesto en la Ley NP 27444, Ley del Procedimiento


Administrativo General, la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental, el Decreto Legislativo N° 1013 que aprueba la Ley de-Creación,
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, el Decreto Supremo N° 022-
2009-MINAM que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del OEFA y la
Resolución de Consejo Directivo N° 032-2013-OEFA/CD que aprueba el Reglamento
Interno del Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA.

SE RESUELVE:
N
PRIMERO.- REVOCAR la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI del 31 de
agosto de 2016 a través de la cual se declaró la existencia de responsabilidad
administrativa por parte de Cementos Pacasmayo S.A.A. por la conducta infractora
descrita en el Cuadro N° 1 de la presente resolución, por los fundamentos expuestos en
su parte considerativa; y, en consecuencia archivar el procedimiento administrativo
sancionador.

Fojas 22 al 28.

Foja 29.

23
SEGUNDO.- Notificar la presente resolución a Cementos Pacasmayo S.A.A. y remitir el
expediente a la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos del OEFA,
para los fines correspondientes.

Regístrese y comuniqúese.

CESAR ABRAHAM CRUZADO

Sala Especializada en Pesquería e Industria Manufacturera


Tribunal de Fiscalización Ambiental

JAIME PEDRO D UENTE PARODI

Sala Especializada en Pesquería e Industria Manufacturera


Tribunal de Fiscalización Ambiental

1AURICIO RAMIREZ ARROYO


Presidenté
Sala icializada en Pesquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental
VOTO SINGULAR DEL VOCAL RAFAEL MAURICIO RAMIREZ ARROYO

En esta ocasión considero pertinente exponer los argumentos que deben ser agregados
a los fundamentos que sustentan la decisión recaída en la Resolución N° 057-2016-
OEFA/TFA-SEPIM que revoca la existencia de responsabilidad administrativa por parte
de Cementos Pacasmayo S.A.A. respecto a la conducta infractora de la Resolución
Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI del 31 de agosto del 2016, como lo detallo
seguidamente:

1. La Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos del OEFA emitió


la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI del 31 de agosto de 2016,
declarando la existencia de responsabilidad administrativa por parte de Cementos
Pacasmayo S.A.A. en virtud de lo dispuesto en el artículo 19° de la Ley N° 30230;
norma de carácter especial.

2. Por otra parte el artículo 2o del Decreto Legislativo N° 1272 - “Decreto Legislativo
que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y
deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo” del 21 de diciembre del
2016; modifica entre otros, el artículo 236-A de la Ley N° 27444; señalando en el
literal f) que constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracción,
entre otras, la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado de la omisión
imputada como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la
notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235°
de la misma ley.

3. En tal sentido, ante estas recientes reformas normativas, nos encontramos frente a
una etapa de adecuación de las entidades a la aplicación de la norma tal como lo
indica la primera disposición complementaria transitoria del Decreto Legislativo N°
1272, cuando establece que las entidades tendrán un plazo de sesenta (60) días,
contados desde la vigencia Decreto Legislativo N° 1272 para adecuar sus
procedimientos especiales; razón por la cual considero oportuno proponer las
recomendaciones que surgen a raíz de la evaluación de los casos concretos que
son puestos a consideración del Tribunal de Fiscalización Ambiental.

4. Para el presente caso, los considerandos 50 al 52 de la Resolución N° 057-2016-


OEFA/TFA-SEPIM señalan textualmente lo siguiente:

“En el presente caso, de la revisión del Acta de Supervisión Directa


correspondiente a la supervisión regular realizada el 23 de ju n io de 2015 a la
Cantera Puzolana Sexi contenida en el Informe N° 148-2016-OEFA/DS del 2
de m ayo de 2016, se advierte que la DS consignó lo siguiente:

"... en la cantera se observó que cuenta con cunetas y canal de


coronación para la conducción de las aguas pluviales”. (Subrayado p o r
DFSAI)

Ello, se encuentra sustentado en las siguientes fotografías:

25
f

F o to N ° 0 4 : C a n a l do co ro n a c ió n de la C a n te ra d e p u z o la n a S e x i, q u e el
a d m in is tra d o im p le m e n to p a ra la conducción d e las a g u a s p lu v ia le s .

F o to NT'05: V ista de otro ángulo de cansí de coronación en la cantera Sexi

De dichos medios probatorios se desprende que Cementos Pacasmayo


implemento un canal de coronación para la conducción de las aguas pluviales
en la Cantera Puzolana Sexi, al 23 de junio de 2015. ”

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M inisterio Organismo de Evaluación y Tribunal de
PERÚ del Am biente Fiscalización Am biental - OEFA Fiscalización Ambiental

5. En tal sentido, la obligación ambiental de Cementos Pacasmayo S.A.A. contenida


en su Estudio de Impacto Ambiental era /a construcción de un canal de coronación
alrededor del tajo para colectar las escorrentias naturales originadas por las
precipitaciones pluviales y evitar cárcavas y erosión en el área de explotación, que
debe entenderse no como una mera declaración formal sino como un compromiso
que permita evitar o minimizar de manera efectiva y real, potenciales impactos
negativos al ambiente.

6. Sobre el particular, es oportuno indicar que según el manual de hidrología, hidráulica


y drenaje del Ministerio de Transportes y Comunicaciones55 el diseño de un canal,
vale decir el cálculo de la profundidad y ancho del mismo para que pueda contener
un determinado caudal de agua, debe estar en función a aspectos topográficos y
físiográficos del terreno (por ejemplo: pendiente del terreno), condiciones climáticas
(por ejemplo: precipitación pluvial), cobertura vegetal, tipo de manejo del suelo, entre
otros.

7. Por tanto, el compromiso ambiental en análisis está conformado por dos elementos
inseparables:

a) El medio, en este caso, “la construcción de un canal de coronación alrededor del


tajo", y,

b) El fin, que dicho canal sirva “...para colectarlas escorrentias naturales originadas
por ¡as precipitaciones pluviales y evitar cárcavas y erosión en el área de explotación

En tal sentido, no'solo corresponde constatar que efectiva y "físicamente se halla '
implementado el referido canal; sino también evidenciar que el diseño del canal
.cumpla con prevenir que el agua discurra por la superficie del terreno generando
impactos negativos al ambiente.

8. Sobre el particular, debe indicarse que la dependencia encargada de verificar el


levantamiento de hallazgos (la Dirección de Supervisión del OEFA), emitió el Informe
N° 148-2016-OEFA/DS56 que da cuenta que se ha levantado la observación con la
instalación del canal de coronación; sin embargo creemos recomendable que para
casos donde se exime de responsabilidad administrativa y reitero estando en una
etapa de adecuación normativa, exista un mayor desarrollo dentro del informe
sustentatorio respectivo.

Ministerio de transportes y Comunicaciones. Manual de hidrología, hidráulica y drenaje recuperado el 30 de


diciembre del 2016 de http://transoarencia.mtc.qob.pe/idm docs/P recientes/970.pdf.

Fojas 65 a 68 del expediente.


Por lo expuesto en la resolución emitida por el Colegiado y lo que agrego ahora, el
presente voto es por REVOCAR la Resolución Directoral N° 1310-2016-OEFA/DFSAI
del 31 de agosto de 2016 a través de la cual se declaró la existencia de responsabilidad
administrativa por parte de Cementos Pacasmayo S.A.A. por la conducta infractora
descrita en el Cuadro N° 1 de la presente resokróíon y, en consecuencia archivar el
procedimiento administrativo sancionador.

ARROYO

en Pesquería e Industria Manufacturera


Tribunal de Fiscalización Ambiental
VOTO SINGULAR DEL VOCAL JAIME PEDRO DE LA PUENTE PARODI

En esta ocasión emito un voto singular, sin que ello conlleve alguna discrepancia con
lo decidido en la Resolución N° 057-2016-OEFA/TFA-SEPIM, con la finalidad de
esbozar algunas ideas respecto a los alcances del literal f) del numeral 1 del artículo
236-A del Decreto Legislativo N° 1272, que modifica la Ley N° 27444, pues considero
que su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador en materia ambiental
debe sujetarse a lineamientos especiales que tengan en consideración el bien jurídico
tutelado, conforme a las consideraciones que seguidamente expongo.

1. El 21 de diciembre de 2016 se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto


Legislativo N° 1272 que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo.
Entre los artículos modificados por el artículo 2o del indicado decreto legislativo se
encuentra el artículo 236-A referido anteriormente a “Atenuantes de
Responsabilidad por Infracciones” y actualmente a “Eximentes y atenuantes de
responsabilidad por infracciones”, el cual establece en el literal f) del numeral 1 como
condición eximente de la responsabilidad por infracciones "La subsanación
voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como
constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la
imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235'.

2. Lo anotado ha conllevado su aplicación inmediata a los procedimientos


administrativos sancionadores en trámite como es el presente caso, sin embargo
considero que merece una atención especial poder entender los alcances de la
subsanación voluntaria del incumplimiento cuando se encuentra enjuego el derecho
»
fundamental al medio

ambiente. » * i

3. Sobre el particular, es importante destacar que el Tribunal Constitucional en una


-línea jurisprudencial-uniforme ha señalado que el derecho al medio ambiente
contiene dos elementos57. Por un lado, el derecho a gozar de un medio ambiente
equilibrado y adecuado, que comporta la facultad de las personas de disfrutar de un
ambiente en el que sus componentes se desarrollan e interrelacionan de manera
natural y armónica58; y, en segundo lugar, el derecho a que el ambiente se preserve,
lo cual trae obligaciones ineludibles para los poderes públicos -de mantener los
bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute-, y obligaciones
para los particulares, en especial de aquellos cuyas actividades económicas inciden
directa o indirectamente en el medio ambiente; siendo que, tales obligaciones en su
conjunto se materializan, en: i) la obligación de respetar (no afectar el contenido

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 0048-2004-AI/TC. Fundamento jurídico 17.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 0048-2004-AI/TC, fundamento


jurídico 17, ha señalado lo siguiente, con relación al derecho a un ambiente equilibrado y adecuado:

“En su primera manifestación, esto es, el derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado,
dicho derecho comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus
elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y. en el caso en que el hombre
intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del
medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado
para el desarrollo de la persona y de su dignidad (articulo 1° de la Constitución). De lo contrario, su goce se
vería frustrado y el derecho quedaría, asi. carente de contenido".
protegido del derecho) y ii) la obligación de garantizar, promover, velar y, llegado el
caso, de proteger y sancionar el incumplimiento de la primera obligación referida59.

4. El deber de garantizar al que alude el Supremo Intérprete, se materializa en la


creación de una estructura estatal mediante la cuai se ejerce el poder público y que
tiene por finalidad asegurar -e n el ámbito de lo jurídico- el pleno ejercicio del
derecho fundamental al medio ambiente. En dicho orden de ideas, el Tribunal
Constitucional destaca el importante rol que en materia ambiental juegan las
agencias estatales que se hacen cargo de su formulación, implementación y de la
fiscalización; y en esa misma línea, de la implantación de los procedimientos que
permiten realizar un adecuado ejercicio del derecho fundamental y en cuanto se
produzca su afectación, exigir su tutela. El Tribunal Constitucional aclara que por
procedimientos no debe entenderse únicamente a tos procesos judiciales sino que
involucra a los “procedimientos jurídicamente disciplinados, cualquiera sea el rango
de la disposición que la contiene", esto significa que se reconoce en los distintos
tipos de procedimientos sujetos a una ordenación jurídica un nivel de protección
ambiental.

5. En el marco de lo indicado, se hace evidente que e! procedimiento administrativo


sancionador ambiental no puede entenderse desligado de su finalidad, esto es
proteger el derecho al medio ambiente. La forma de preservar el medio ambiente
sano y equilibrado desde la posición del Estado es cumpliendo la obligación de
garantizar, promover, velar y, llegado el caso, de proteger y sancionar el
incumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizares.

6. En tal medida, la condición eximente de responsabilidad referida a la subsanación


jj voluntaria en materia ambiental solo puede ser entendida cuando la conducta del
infractor, o, en los términos del Decreto Legislativo N° 1272, posible sancionado, no
haya afectado, por acción u omisión, el medio ambiente, o dicho de otro modo, no
haya generado algún tipo de impacto en el ambiente. Cierto es que la afectación al
ambiente es la demostración palmaría de que no cabe subsanación alguna que
repare el impacto pero, a mi entender, hay otras situaciones que, por el peligro que
cierne sobre el ambiente se pueden equiparar a una afectación directa al ambiente.
En efecto, cuando un particular prescinde de cumplir la normativa que lo habilitaría
para desarrollar actividades económicas, que en materia ambiental es el origen y el
fin de todo, o cuando a pesar de haber incurrido por acción u omisión en una
conducta infractora y haberse acogido a la condición eximente repite la misma
conducta pasible de sanción se generan supuestos en los que no debería operar la
condición eximente en comento. Si bien estos casos no están ligados a la afectación
del ambiente no pueden ser tolerados por el Estado en tanto denotan un deterioro
de la percepción de un particular respecto a las obligaciones que les son inherentes
como participes del conglomerado social en la tutela de un derecho que recae en
todos ios ciudadanos.

7. Debe tenerse en consideración también que se encuentra vigente la Ley N° 30230,


Ley que establece medidas tributarias, de simplificación de procedimientos y
permisos para la promoción y dinamización de las inversiones en el país, publicada
en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2014, que en el artículo 19°, en el

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 0547!-2013-PA/TC- Fundamento jurídico 7.

30
¥ ¥ * *

M inisterio Organismo de Evaluación y —


PERÚ del Am biente Fiscalización Am biental - OEFA
■ ■ ÉÉM H B S Ü I

marco de un enfoque preventivo de la política ambiental, estableció que durante el


plazo de tres años el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental privilegiará
las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en
materia ambiental. En dicho contexto se viene tramitando un procedimiento
administrativo sancionador excepcional en virtud del cual se declara la existencia de
infracción y se dicta una medida correctiva cuya finalidad es revertir la conducta
infractora, suspendiéndose el procedimiento administrativo.

8. Pese a ello el Decreto Legislativo N° 1272 nada ha señalado sobre el artículo 19° de
la Ley N° 30230, situación que obliga preguntarse si el procedimiento administrativo
sancionador ex cepcional se encuentra vigente o si ha sido derogado. Si se tiene
en cuenta que el actual artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27444 no hace
ninguna referencia acerca de los procedimientos administrativos excepcionales ya
creados sino que solo se refiere a los procedimientos especiales por crearse
mediante ley, entre otros temas, todo apuntaría a que aún sea aplicable el
procedimiento administrativo excepcional cuando menos en cuanto se refiere a los
supuestos previstos en los literales a), b) y c) del artículo 19° de la Ley N° 30230,
casos en los que no sería de aplicación los términos del indicado procedimiento
excepcional.

9. Soy un convencido que el transcurso del tiempo permitirá que este tema sea
abordado desde otras perspectivas, siempre teniendo como norte la protección
adecuada del medio ambiente.

Por los fundamentos expuestos, mi voto es por revocar la Resolución Directoral N° 1310-
2016-OEFA/DFSAI del 31 de agosto de 2016 a través de la cual se declaró la existencia
de responsabilidad administrativa por parte de Cementos Pacasmayo S.A.A. por la
conducta infractora descrita en el Cüadro N° 1 de la presente resolución debiéndose
archivar el procedimiento administrativo sancionador.

Vocal
Sala Especializada en Beáquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental

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