Tribunal de Fiscalización Ambiental

Sala Especializada en Minería, Energía,

Pesquería e Industria Manufacturera
RESOLUCIÓN Nº 151-2018-OEFAITFA-SMEPIM
EXPEDIENTE Nº 1030-2015-OEFA/DFSAI/PAS

PROCEDENCIA DIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN, SANCIÓN Y

APLICACIÓN DE INCENTIVOS 1

ADMINISTRADO CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.

SECTOR INDUSTRIA

APELACIÓN RESOLUCIÓN DIRECTORAL Nº 1119-2017-0EFA/DFSAI

SUMILLA: Se declara la nulidad de la Resolución Subdirectora! Nº 967-2016-

OEFAA/DFSAI/SDI del 27 de julio de 2016, así como de la Resolución Directoral
Nº 1119-2017-OEFA/DFSAI del 28 de setiembre de 2017, que declaró la
responsabilidad administrativa de Cementos Pacasmayo S.A.A. por la conducta
infractora descrita en el Cuadro Nº 1 de la presente Resolución; al haberse
vulnerado los principios del debido procedimiento y tipicidad recogidos en los
numerales 2 y 4 del artículo 246º del Texto Único Ordenado de la Ley del
Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444, lo cual constituye un vicio
del acto administrativo que configura la causal de nulidad establecida en el
numeral 1 del artículo 10º del referido Texto Único Ordenado; y, en
consecuencia, ARCHIVAR el procedimiento administrativo sancionador, por los
fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente Resolución,
quedando agotada la vía administrativa.

Lima, 30 de mayo de 2018

l. ANTECEDENTES

1. Cementos Pacasmayo S.A.A. 2 (Cementos Pacasmayo) es titular de la Planta

El 21 de diciembre de 2017 se publicó en el diario oficial El Peruano, el Decreto Supremo Nº 013-2017-MINAM

mediante el cual se aprobó el nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del OEFA y se derogó el
ROF del OEFA aprobado mediante Decreto Supremo Nº 022-2009-MINAM.

Cabe señalar que el procedimiento administrativo sancionador seguido en el Expediente Nº 1030-2015-

0EFA/DFSAI/PAS fue iniciado durante la vigencia del ROF de OEFA aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 022-2009-MINAM , en virtud del cual la Dirección de Fiscalización , Sanción y Aplicació n de Incentivos
(DFSAI) es órgano de linea encargado de dirigir. coordinar y controlar el proceso de fiscalización . sanción y
aplicación de incentivos : sin embargo . a partir de la modificación del ROF, su denominación es la Dirección de
Fiscalización y Aplicación de Incentivos (DFAI).
 Pacasmayo que se encuentra ubicada en el kilómetro 666 de la Carretera
Panamericana Norte, distrito de Pacasmayo, provincia de Pacasmayo y
departamento de La Libertad.

2. Cementos Pacasmayo, cuenta con los siguientes instrumentos de gestión

ambiental:

• Mediante Oficio Nº 217/MA.98.MITINCI.VMI.DNI del 9 de marzo de 1998

se aprobó el Estudio Ambiental Integral de la Plan Industrial de Cementos
Norte Pacasmayo (EIA 1 Cementos Pacasmayo).

• Mediante Oficio Nº 2769-2007-PRODUCE/DV1/DIG-DAAI del 27 de

setiembre de 2007 se aprobó el Estudio de Impacto Ambiental de
Incremento de la Producción de Clinker. (EIA 2 Producción de Clinker).

• Oficio Nº 6349-201 0-PRODUCE/DVMYPPE-1 /DGIG-DAAI del 14 de

octubre de 201 O se aprobó el Diagnóstico Ambiental Preliminar- Proyecto
Molino de Cal (DIA Proyecto Molino Cal).

3. Los hechos detectados durante las supervisiones efectuadas del 26 al 27 de

agosto de 2013, del 23 al 24 de junio y del 14 al 18 de octubre de 2014, se
encuentran recogidos en los Informes Nº 130-2013-OEFA/DS-IND (Informe de
Supervisión 1), 063-2014-OEFA/DS-IND (Informe de Supervisión 2) y 177-
2014-OEFA/DS-IND (Informe de Supervisión 3) y en el Informe Técnico
Acusatorio Nº 051-2015-OEFA/DS de fecha 10 de febrero de 2015 3 (ITA) .

4. Sobre esa base, se emitió la Resolución Subdirectora! Nº 967-2016-

OEFAA/DFSAI/SDI de fecha 27 de julio de 20164, a través de la cual la
Subdirección de Instrucción e Investigación de la Dirección de Fiscalización,
Sanción y Aplicación de Incentivos (SDI) de la Dirección de Fiscalización,
Sanción y Aplicación de Incentivos (DFSAI) dispuso el inicio del procedimiento
administrativo sancionador contra Cementos Pacasmayo.

Luego de la evaluación de los descargos5 presentados por el administrado, la

SDI emitió el Informe Final de Instrucción Nº 737-2017-OEFA/DFSAI/SDI
notificado el 4 de septiembre de 20176 (Informe Final de Instrucción).

De forma posterior, a la evaluación de los descargos7 la DFSAI emitió la DFSAI

expidió la Resolución Directora! Nº 1119-2017-OEFA/DFSAI de fecha 28 de

Folios 1 al 9.

Folios 21 O a 236. Notificada al administrado con fecha 11 de agosto de 2015.

Folios 237 a 336. Escrito de registro N' 62757 recibido el 9 de setiembre de 2016

Folios 338 a 356, Notificado el 4 de setiembre de 2017 (folio 357).

Folios 358 a 42. Escrito con registro 66725 recib ido el 11 de setiembre de 2017.

2
 setiembre de 2017 8 , a través de la cual declaró la existencia de responsabilidad
administrativa de Cementos Pacasmayo , conforme se muestra, a continuación :

Cuadro Nº 1: Detalle de la conducta infractora

CONDUCTA NORMA
Nº NORMA SUSTANTIVA
INFRACTORA TIPIFICADORA
1 Cementos Pacasmayo no Articulo 24 º de la Ley N°28611, Numeral 2.2. del Punto
habría implementado el Ley General del Ambiente 9 . 2 del Cuadro de
programa de (LGA) Tipificación de
mantenimiento de los Artículo 15º de la Ley Nº27446, Infracciones y Escala
sistemas de control de Ley del Sistema Nacional de de Sanciones
equipos y maquinarias que Evaluación de Impacto vinculadas con los
manejen sustancias Ambiental. 1º (LSEIA) instrumentos de
sólidas, generadoras de Articulo 29º del Reglamento de la gestión ambiental y el
material fino en Ley Nº27446, Ley del Sistema desarrollo de
suspensión, conforme al Nacional de Evaluación de actividades en zonas
compromiso asumido en Impacto Ambiental 11 . (RLSEIA) prohibidas, aprobado
su Declaración de Impacto Numeral 3 del artículo 6º del mediante Resolución
Ambiental (DIA), toda vez Reglamento de Protección de Consejo Directivo
que se observó emisión de Ambiental para el Desarrollo de Nº049-2013-
material particulado Actividades de la Industria OEFA/CD 14
disperso al ambiente en el Manufacturera, aprobado
silo de Clinker mediante Decreto Supremo
Nº019-97-ITINCl. 12
Literal b) del Numeral 1 del
Artículo 4º de la Resolución de

Folios 468-491.
Cabe precisar que mediante Resolución Subdirectoral Nº 967-2016-OEFAA/DFSAI/SDI se inició procedimiento
administrativo sancionador a Cementos Pacasmayo por el incumplimiento de cinco (05) conductas infractoras
conforme articulo 1 de la referida resolución. Sin embargo, a través de Resolución Directoral Nº 1119-2017-
OEFA/DFSAI se resolvió declarar solamente responsabilidad por el hecho imputado detallado en el Cuadro Nº1

Ley General del Ambiente. Ley Nº28611 .

Articulo 24.- Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
24.1 Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las
políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo,
está sujeta, de acuerdo a ley, al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental - SEIA, el cual es
administrado por la Autoridad Ambiental Nacional. La ley y su reglamento desarrollan los componentes del
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. ( .. .)

Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.

Articulo 15.- Seguimiento y control
15.1 La autoridad competente será la responsable de efectuar la función de seguimiento, supervisión y control
de la evaluación de impacto ambiental, aplicando las sanciones administrativas a los infractores.
15.2 El MINAM, a través del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA, es responsable del
seguimiento y supervisión de la implementación de las medidas establecidas en la evaluación ambiental
estratég ica .

11
Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
Articulo 29º.- Medidas, compromisos y obligaciones del titular del proyecto
Todas las medidas, compromisos y obligaciones exigibles al titular deben ser incluidos en el plan
correspondiente del estudio ambiental sujeto a la Certificación Ambiental. Sin perjuicio de ello, son exigibles
durante la fi sca lización todas las demás obligaciones que se pudiesen derivar de otras partes de dicho estudio,
las cua les deberán ser in corporadas en los planes indicados en la siguiente actualización del estudio ambienta l.
12
Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera,
aprobado med iante Decreto Supremo Nº019-97-ITINCI.
Art iculo 6.- Obligaciones del Titular- Son obligaciones del titular de la industria manufacturera . sin perjuicio del
cumplim iento de las norma s ambientales

programas de prevención y las medidas de contro l contenidas en el EIA, DIA o PAMA.

3
 CON DUCTA NORMA
Nº NORMA SUSTANTIVA
INFRACTORA TIPIFICADORA
Consejo Directivo N°049-2013-
OEFA/CD 13
..
Fuente: Resoluc1on Di rectoral Nº 1119-2017-OEFA/DFSAI.
Elaboración: Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA)

7. Al respecto, la DFSAI consideró que no resulta pertinente el dictado de medidas

correctivas, toda vez que, no se aprecian consecuencias que se deban corregir,
compensar, revertir o restaurar, dado que, en sus descargos al Informe Final de
Instrucción, el administrado manifestó que ha cumplido con instalar la cobertura
y el filtro de mangas en la zona de Silo de Clinker.:.

8. La Resolución Directora! Nº 1119-2017-OEFA/DFSAI se sustentó en los

siguientes fundamentos:

Hecho imputado Nº 1:

i. En referencia al deterioro de las mallas que conforman el techado del

almacén de carbón detectado en acción de supervisión y que constituye un
incumplimiento al compromiso establecido en el EIA Incremento de
producción de Clinker en la Planta Pacasmayo, la DFSAI señaló que de las
vistas fotográficas alcanzadas por el administrado, se evidenció la
reparación de las mallas deterioradas del almacén de carbón ubicado en
su Planta Pacasmayo.

ii. Asimismo, la DFSAI preciso que se advierte que se encuentra

completamente cubierto con mallas camping, cuyo diseño permite que
durante el almacenamiento y manipulación del carbón no se produzca
emisiones fugitivas al ambiente .

Cuadro de Tipificación de Infracciones y Escala de Sanciones vinculadas con los instrumentos de

. . am b Ienta
aestIon " 1v e 1d esarro II o d e actIvI
. "da des en zonas oro h'b'd
, , as.
CALIFICACION
IN FRACCIÓN (SUPUESTO DE BASE LEGAL DE LA SANCIÓN
HECH O DEL TIPO INFRACTOR) REFE RENCIAL GRAVEDAD DE MONETARIA
LA INFRACCIÓN
2 DESARROLLAR ACTIVIDADES INCUMPLIENDO LO ESTABLECIDO EN EL INSTRUMENTO DE
GESTIÓN AMBIENTAL
2.2 Incumplir lo establecido en Artículo 24 º de la Ley GRAVE De 10 a 1000 UIT
los Instrumentos de General del Ambiente.
Gestión Am biental Artículo 15º de la Ley del
aprobados, generando SEIA, Artículo 29º del
daño poten cial o real a la Reglamento de la Ley del
flora , la fa una . SEIA.

13
Resolución de Consejo Directivo N°049-2013-OEFA/CD
Arti culo 4º.- Infracciones administrativas relacionadas al incumplimiento de lo establecid o en el Instrumento de
Gesti ón Ambiental
4.1 Constitu ye n infracciones administrativas relacionadas al incumpl imiento de lo establecido en un Instrumento
de Gestión Am biental: ( . .)
b) Incumplir lo establecido en los Instrumento s de Gestión Ambie ntal aprobad os. generando daño potencial a la
flora o fauna. La re ricia infracción es grave y será sancionada co n una multa de diez (1 O) has ta mil (1 000)
Unidades lmpositiv s Tributarias.

4
 iii. En esa línea, la DFSAI determinó que la corrección de la conducta
infractora se efectuó con anterioridad al inicio del PAS y de forma
voluntaria, por lo que concluyó que el administrado habría subsanado la
conducta infractora.

Hecho Imputado Nº2:

iv. Sobre los hechos detectados en acción de supervIsIon referidos al

almacenamiento de la caliza en un recinto parcialmente techado, la falta de
sistema de mitigación o control de emisiones; así como la zona de Tripper
que existe generación de material particulado; la DFSAI señaló que las
fotografías remitidas por el administrado, evidencian que implementó el
confinamiento para el almacenamiento de la caliza, corrigiendo la conducta
infractora en este extremo .

v. Asimismo , la primera instancia evidenció del material fotográfico, del medio

audiovisual de duración de tres minutos y veintidós segundos, así como del
Informe Nº078-2017-OEFA/DS-IND de fecha 31 de enero de 2017, que el
administrado efectuó el humedecimiento de la caliza mediante aspersores,
de manera previa a la descarga en las tolvas de cargas de caliza.

vi. En esa línea, la DFSAI determinó que el administrado al 21 de abril de

2015, contaba con un procedimiento de humedecimiento de la caliza en su
Planta Pacasmayo, conforme al compromiso asumido en su EIA Integral;
por lo que acreditó que corrigió la conducta infractora en el referido
extremo antes del inicio del PAS y de forma voluntaria .

vii. En ese sentido, la DFSAI consideró que ambos extremos de la conducta

imputada fueron subsanados voluntariamente con anterioridad al inicio del
PAS, por lo que procedió a declarar el archivo del PAS.

Hecho Imputado Nº3:

En referencia a la imputación efectuada referente a que el administrado no

cumplió con el compromiso ambiental asumido en su DIA; toda vez que no
implementó ni efectuó el mantenimiento de los sistemas de control de los
equipos y maquinarias que manejen sustancias sólidas, que generaron
dispersión de materia particulado al aire en el Silo de Clinker; la DFSAI
señaló que de los registros fotográficos proporcionados por el
administrado, apreció que éste implementó diversos sistemas de control y
mejoramiento de las diversas zonas de la Planta de Pacasmayo, a fin de
evitar la proliferación de material particulado , sin embargo, del material
probatorio remitido, no se pudo afirmar que el programa de mantenimiento
haya establecido algún tipo de intervención o mantenimiento preventivo y
correctivo al sistema de control de emisiones del Silo de Almacenamiento
de Clinker, lugar donde fue detectado el hallazgo materia de imputación .

ix. Asimism , en referencia a lo alegado por el administrado en su escrito de

5
 descargos sobre que habría presentado únicamente fotografías referidos a
la medida correctiva impuesta por la Dirección de Supervisión, la DFSAI
precisó que de acuerdo al artículo 19º del RPAS establece que la medida
correctiva únicamente constituye una propuesta, por lo que corresponde a
la Autoridad Decisora determinar la medida correctiva que deberá o no
cumplir el administrado en referencia a dicho extremo.

x. En esa línea, la DFSAI precisó que, de acuerdo al análisis efectuado en el

Informe Final de Instrucción, la autoridad instructora consideró pertinente
recomendar el dictado de una medida correctiva en razón que el
administrado no acreditó el cumplimiento del compromiso materia de
análisis, por lo que tampoco acreditó la corrección de la conducta infractora
en este extremo.

xi. Respecto a lo alegado por el administrado sobre los planes de

mantenimiento de las maquinarias y equipos de la Planta Pacasmayo, que
incluyen trabajos en el Silo de Clinker, la DFSAI señaló que, de la revisión
de los programas de mantenimiento, se identificó el mantenimiento de los
siguientes componentes: fajas térmicas Nº290-155 y Nº290-255 , sistemas
de control de material particulado, cambio de manga, mantenimiento del
filtro de mangas. Sin embargo, el mantenimiento de dichos componentes y
equipos no son materia de análisis en el presente procedimiento, sino el
realizado a los sistemas de control de equipos y maquinarias que manejen
sustancias sólidas generadoras de material fino en suspensión , ubicadas
en el Silo de Clinker.

xii. En esa línea, en referencia a las órdenes de trabajo remitidas por el

administrado para acreditar la realización del programa de mantenimiento
en el Silo de Clinker, la DFSAI precisó que las órdenes de trabajo son de
tipo correctivas, reparaciones extraordinarias, preventivas, rutinarias,
correctivas de emergencia y de reservas técnicas de las actividades de
mantenimiento de los diversos componentes y sistemas de control para el
material fino en suspensión del Silo de Clinker. No obstante, no logran
determinar con certeza que los programas de mantenimiento descritos se
hayan ejecutado, debido a que el administrado no adjuntó medios
probatorios tales como boletas, facturas u otros que permitan acreditar con
certeza la compra de materiales para la realización de los servicios de
mantenimiento a los componentes relacionados a los sistemas de control

j
de material fino.

xiii. Respecto a lo argumentado por el administrado sobre que en la Planta

Pacasmayo no se ha detectado hallazgos relacionados a la obligación
materia de análisis desde octubre de 2014, la DFSAI precisó que las
- supervisiones posteriores efectuadas por la Dirección de Supervisión no
fueron efectuadas en el área materia de imputación (emisión del material
particulado en el Silo de Clinker).

xiv. te, respecto a la solicitud del administrado sobre el archivo del

6
 PAS, toda vez que instaló la cobertura de confinamiento del Silo de Clinker
antes del inicio del PAS (diciembre 2014) , la DFSAI señaló que la conducta
infractora versa sobre la implementación de los programas de
mantenimiento de los sistemas de control de equipos y maquinarias que
manejen sustancias sólidas generadoras de material fino en suspensión,
en específico en el Silo de Clinker, no de la instalación de la cobertura en
la citada área.

xv. Asimismo, en referencia a dicho extremo la primera instancia determinó

que la instalación de la cobertura en el área del Silo de Clinker no acredita
que el administrado haya cumplido con el compromiso ambiental de
implementar los programas de mantenimiento en el área, más aún si no
adjuntó medios probatorios que generen certeza del mantenimiento
realizado de esa cobertura .

Hecho Imputado Nº4:

xvi. En referencia a lo detectado en acción de supervisión sobre que la poza

estanco (contención) del tanque de combustible denominado "Residual 6",
ubicado en la Planta Pacasmayo, presentaba rajaduras y grietas, que
afectan su impermeabilidad; la DFSAI señaló que de la revisión de las
fotografías remitidas por el administrado y de la acción de supervisión de
fecha 14 al 18 de octubre de 20 ~4. no se observó vestigios de derrame
proveniente del Tanque "Residual 6" que se tengan que recoger, por lo que
el administrado acreditó la corrección de la conducta infractora con
anterioridad al PAS y de manera voluntaria .

xvii. En ese sentido, concluyó que la conducta imputada fue subsanada

voluntariamente con anterioridad al PAS y sin previo requerimiento; motivo
por el cual declaró archivar el PAS en referencia a dicho extremo.

Hecho Imputado Nº5:

Sobre la conducta detectada por la Dirección de supervisión sobre la

inadecuada segregación y acondicionamiento de residuos sólidos
peligrosos generados en la Planta Pacasmayo , la DFSAI determinó que,
de los registros fotográficos remitidos por el administrado, se advirtió la
segregación de los residuos sólidos generados en la Planta Pacasmayo,
así como la instalación de los puntos de acopio de los residuos sólidos .

xix. Asimismo, verificó del análisis de los diferentes manifiestos y certificados

de disposición , que el administrado realizó la disposición final de los
residuos sólidos peligrosos detectados por la Dirección de Supervisión , de
manera posterior a la acción de supervisión , pero antes del inicio del
presente PAS , por lo que la DFSAI determinó que el administrado corrigió
la conducta infractora de manera voluntaria , por lo que declaró el archivo
del PAS e referencia a este extremo .

7
 xx. Finalmente, la DFSAI señaló que el administrado deberá informar a la
Dirección de Supervisión dentro de un plazo no mayor a cuarenta y cinco
(45) días hábiles, sobre la implementación del programa de mantenimiento
de los sistemas de control de equipos y maquinarias que manejen
sustancias sólidas, generadoras de material fino en suspensión (Silo de
almacenamiento de Clinker), conforme al compromiso asumido en su DIA,
lo que será verificado de acuerdo a lo previsto en el artículo 6º del
Reglamento de Supervisión.

9. El 20 de octubre de 2017 mediante escrito con registro Nº 77076 15 , Cementos

Pacasmayo interpone recu rso de reconsideración en contra de la Resolución
Di rectoral Nº 1119-2017-OEFA/DFSAI.

10. Mediante Resolución Directora! Nº 1668-2017-OEFA/DFSAI de fecha 20 de

diciembre de 2017 16 , se resolvió declarar Infundado el recurso de
reconsideración interpuesto contra Resolución Directora! Nº1119-2017-
OEFA/DFSAI en el extremo que declaró la responsabilidad administrativa de
Cementos Pacasmayo por la conducta infractora detallada en el Cuadro Nº1.

11 . Cementos Pacasmayo a través de escrito S/N de fecha 16 de enero de 2018 17 ,

interpuso un recurso de apelación contra la Resolución Directora! Nº 1668-2017-
OEFA/DFSAI , alegando lo siguiente:

Fundamentos de hecho

a) El administrado alega que el hallazgo (generación de material particulado)

fue detectado en el Punto de Transferencia de la Faja Transportadora al
Silo de Clinker, información que la DFSAI habría obviado en el
requerimiento efectuado a través de la carta Nº477-2016-OEFA/DFSAI/SDI
de fecha 7 de marzo de 2016, en donde se le solicitó lo siguiente: "(ii) El
administrado no habría implementado los sistemas óptimos de control a los
que se comprometió en su instrumento de gestión ambiental, al verificarse
gran cantidad de partículas de material en suspensión proveniente de
diversos equipos y máquinas que forman parte del proceso de generación
de cemento".

b) El apelante sostiene que cumplió con lo requerido y presentó información

vinculada al hallazgo notificado por la mencionada Subdirección a través
de los escritos de fecha 4 de agosto de 2014, 23 de abril de 2015 y 18 de
marzo de 2016, los cuales incluían data de las obras de mantenimiento
ejecutadas en los distintos equipos que forman parte del proceso de
generación de cemento. Sin embargo, dicha información no fue valorada al
iniciar el procedimiento , pues en la Resolución Subdirectora! Nº967-2016-

15
Folios 493 a 535.
16

17

8
 OEFNDFSAI/SDI no señala el motivo por el que no podrían ser valorados
para determinar si correspondía o no iniciar el PAS .

c) Asimismo, sostiene que de acuerdo a la conducta infractora que dio inicio

al presente PAS, se propuso como medida correctiva lo siguiente:
"Acreditar el cumplimiento del programa de mantenimiento de los sistemas
de control de los equipos y maquinarias que manejen sustancias sólidas,
posibles generadoras de material fino en suspensión como son : el sistema
de despolvorización de planta de chancado, sistema de despolvorización
de hornos verticales, filtros compuestos y otros. Adjuntar medios
probatorios (fotografías y/o videos con fecha cierta y coordenadas WGS 84
u otros) , en los que se demuestre la ejecución de dichos programas de
mantenimiento".

d) Al respecto, el apelante sostiene que, considerando la comunicación

remitida por la DFSAI , la amplitud de la imputación y lo señalado en la
Resolución Subdirectora! , su empresa determinó que la conducta que se le
imputaba era el incumplimiento del compromiso ambiental referido a la
implementación del programa de mantenimiento de los sistemas de control
de equipos y maquinarias.

e) En ese sentido, en su escrito de descargos adjuntó fotografías y

documentos que acreditaban que la empresa contaba con planes de
mantenimiento para las maquinarias que manejan material fino en
suspensión en la Planta Pacasmayo; información que fue valorada por la
Subdirección en el Informe Final de Instrucción Nº737-2017-
OEFNDFSAI/SDI. Sin embargo, la Subdirección consideró que el material
presentado resultaba insuficiente, toda vez que el incumplimiento imputado '•
estaría circunscrito al Silo de Almacenamiento de Clinker. I

f) El apelante señala que las implicancias técnicas de la imprecisión , fueron

explicadas en su nuevo escrito de descargos en el que detalló que el Silo
de Clinker es un componente del área en el que se recibe dicho material al
igual que la Faja Transportadora a la que hace referencia el hallazgo; y
que en diciembre de 2014 (antes del inicio del PAS) procedió a colocar una
cobertura en la zona objeto del hallazgo (punto de transferencia) . Sin
embargo, dichos argumentos y medios probatorios fueron rechazados por
la DFSAI , alegando que éstos acreditaban actividad de mantenim iento en
las Fajas Térmicas.

g) Adicional a ello, sostiene que el medio probatorio ofrecido sobre el

mantenimiento del Silo de Clinker, la Dirección lo consideró insuficientes ya
que respondían a órdenes de compras "internas" y que le exig ía la
presentación de facturas y boletas. Agrega que, en refe rencia a la

'-
) cobertura instalada , la DFSAI señaló que la imputación objeto del
procedimiento se vincula a la ejecución de mantenimiento y no a la
instalación de dicho elemento que tiene como final idad evitar hallazgo de
emisi · n de polvo .

9
 h) El apelante manifiesta que la Resolución Directora!, hace dos afirmaciones
importantes: Respecto a las fajas térmicas señala que se encuentra
acreditado su mantenimiento; y, sobre el Silo de Clinker, que existen
órdenes vinculadas a su mantenimiento; sin embargo, los medios
probatorios no fueron admitidos. Asimismo, se concluyó que sí se colocó la
mencionada cobertura antes del inicio del PAS , pero no explica porque
esta instalación no puede ser considerada como una actividad de
mantenimiento que tenía como finalidad corregir el efecto detectado
durante la supervisión .

i) En ese sentido, interpuso recurso de reconsideración adjuntando facturas

vinculadas a los trabajos de mantenimiento realizados y explicando, una
vez más, la trascendencia de considerar las actividades realizadas en la
faja identificada por el supervisor. Sin embargo, sus argumentos fueron
rechazados .

Fundamentos de derecho

j) El administrado señala que la DFSAI y la Subdirección de Instrucción

incurren en dos graves errores : (i) han realizado una interpretación
sesgada del hallazgo detectado durante la supervisión; y, (ii) en
consecuencia, han realizado una indebida valoración de los medios
probatorios ofrecidos en el procedimiento.

Respecto al hallazgo detectado durante la supervisión

k) El apelante manifiesta que el hallazgo no se encuentra vinculado a la

emisión de polvo en el Silo de Clinker, sino, en el punto de transferencia de
la faja transportadora al mencionado silo lo cual se condice con el
funcionamiento técnico de estas instalaciones, situación que no ha sido
valorada por la DFSAI.

1) En ese sentido, sostiene que el silo es una estructura de concreto armado

cilíndrica cerrada donde ingresa el Clinker por la parte superior vía una faja
transportadora , para ser almacenado temporalmente. El Clinker luego es
descargado y transportado desde la parte baja del silo para ser distribuido
hacia las tolvas que alimentan los molinos de cemento.

m) Agrega que, el depósito en sí mismo no genera ningún tipo de emisión.

Que el Clinker es un material granulado que sale del horno con una
temperatura aproximada de 160ºC, siendo que, durante su traslado desde
el horno hacia el Silo de Clinker, se va enfriando llegando al Silo con una
temperatura aproximada de 100ºC. Al caer el material por gravedad se
/ ' condensa por la diferencia de temperatura con el ambiente lo cual puede
generar una emisión hecho que ha sido señalado por el propio supervisor
en el Informe de Supervisión al realizar el análisis del hallazgo.

10
 n) Por lo que, alega, que las exigencias realizadas por la DFSAI no se
condicen con el hallazgo objeto del procedimiento, lo que generaría la
nulidad de la resolución como consecuencia de una indebida valoración de
medios probatorios existentes en el procedimiento y de la información que
la propia entidad recopiló. No obstante, afirma que cumplió con lo
estipulado en su instrumento de gestión ambiental.

Respecto al cumplimiento su instrumento de gestión ambiental

o) El apelante señala que, los sistemas de control que se tiene en el lugar

donde se ubica el Silo de Clinker, son la faja transportadora térmica (160-
155) y los duetos de la descarga de dicha faja; los cuales han sido
reconocidos de manera textual por la DFSAI, sin embargo, excluidos del
presente PAS sin explicación técnica .

p) Que, se ha vulnerado los principios de licitud y de impulso de oficio, pues

la DFSAI no ha valorado el valor probatorio de las órdenes de su sistema
interno ni le ha requerido información adicional de éstos, limitándose a
señalar que no acreditó su ejecución por no adjuntar facturas o recibos al
momento de declararle responsable; por lo que, reitera que si contaba y
ejecutaba programas de mantenimiento de la faja térmica y del Silo de
Clinker antes del mes de octubre de 2014, fecha que se llevó a cabo la
supervisión objeto del presente PAS.

Respecto al mantenimiento llevado a cabo como consecuencia de la supervisión

objeto del PAS

q) El apelante alega que informó a la DFSAI que en diciembre de 2014

implementó una cobertura ubicada en la zona donde se produjo el
hallazgo, y como parte del mecanismo correctivo, implementó un
mecanismo de control adicional consistente en la incorporación de una
cobertura similar a una "caseta" en el punto de descarga del material hacia
el silo, la cual fue ejecutada al inicio del PAS , situación que no ha sido
rebatida por la DFSAI . Sin embargo, la DFSAI consideró que la aplicación
de esa medida no responde a la imputación .

r) En ese sentido , manifiesta que, si ejecutó una actividad específica de

corrección del hallazgo e, inclusive ha modificado su programa de
mantenimiento para incorporar esa cobertura.

s) Adicional a ello , alega que la emisión generada no fue significativa ni en

) magnitud ni significancia , siendo que se produjo en el área operativa ; la

cual no afectó la calidad del aire , ni implicó un daño a la vida , flora , fauna o
salud humana, tal como se muestra en sus informes de monitoreo
ambiental de calidad de aire, cuyos resultados registrados dan valores por
debajo de los ECAS para el Aire .

11
 t) En consecuencia, señala que la DFSAI incurrió en una indebida valoración
de los medios probatorios presentados, rechazando sus argumentos con
una motivación aparente ya que no sustentó técnicamente las razones por
las que la actividad realizada no subsanaría la imputación tomando en
considerar el hallazgo objeto del PAS.

Respecto a la medida correctiva encubierta

u) El administrado sostiene que, la Resolución Directora! Nº 1119-2017-

OEFNDFSAI señaló que no corresponde aplicar medidas correctivas, lo
que implica que se produjo una "corrección" del hallazgo objeto del
procedimiento. Sin embargo, en la parte considerativa de la referida
Resolución, se estableció una obligación al administrado de informar sobre
la implementación del programa de mantenimiento de los sistemas de
control de equipos y maquinarias que manejen sustancias sólidas,
generadoras de material fino en suspensión, ello en virtud del artículo 6º de
la Resolución de Consejo Directivo Nº00S-2017-OEF NCD .

v) El apelante manifiesta que no resulta clara la naturaleza jurídica de lo

expuesto en el referido considerando ya que no es una medida correctiva
ni un mandato ni una medida preventiva lo cual constituye una afectación
al principio de predictibilidad o confianza legítima, por lo que solicita la
inexigencia del mandato y su nulidad.

12. En el escrito de apelación , el administrado solicitó Informe Oral, el cual fue

concedido y llevado a cabo con fecha 3 de mayo de 2018 , conforme se advierte
del acta de informe oral 18 .

COMPETENCIA

Mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo

Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación , Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente (Decreto Legislativo Nº 1013) 19 , se crea
el OEFA.

Según lo establecido en los artículos 6º y 11 º de la Ley N° 29325, Ley del

Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por la Ley
Nº 30011 2º (Ley de SINEFA) , el OEFA es un organismo público técnico

J 18

19
Folios 637

DECRETO LEGISLATIVO Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente. publi cado en el diario oficial El Peruano el 14 de mayo de 2008.
Segunda Disposición Complementaria Final. - Creación de Organismos Públ icos Adscritos al Ministerio
del Ambiente
1. Organismo de Evaluación y Fisca lización Ambiental
Créase el Organ ismo de Evaluación y Fi scalización Amb iental - OEFA como orga nism o púb lico técni co
especia lizado. con personería jurídica de derecho público interno . constituyéndose en pliego presupuesta! ,
adscrito al Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización. la supervisión, el con trol y la sanción en
materia ambiental que co rresponde .

325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. publi cada en el diario

12
 especializado, con personería jurídica de derecho público interno, adscrito al
Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización, supervisión, control y
sanción en materia ambiental.

15. Asimismo, en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29325

se dispone que, mediante Decreto Supremo, refrendado por los sectores
involucrados, se establecerán las entidades cuyas funciones de evaluación,
supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental serán asumidas
por el OEFA2 1 .

16. Mediante Decreto Supremo Nº 009-2011-MINAM 22 se aprobó el inicio del

proceso de transferencia de funciones de seguimiento, vigilancia, supervisión,
,.-- fiscalización, control y sanción ambiental de los sectores industria y pesquería de

V
Produce al OEFA, y mediante la Resolución de Consejo Directivo Nº 031-2015-
OEFNCD se estableció que el OEFA, a partir del 7 de agosto de 2015, asumiría
las funciones de seguimiento, supervisión , fiscalización, control y sanción en
materia ambiental respecto de las actividades manufactureras previstas en la
División 26: "2695 Fabricación de artículos de hormigón, cemento y yeso".

) 17. Por otro lado, el artículo 10° de la Ley Nº 29325 23 y los artículos 19º y 20º del

oficial "El Peruano" el 5 de marzo de 2009, modificada por la Ley Nº 30011, publicada en el diario oficial "El
Peruano" el 26 de abril de 2013.
Artículo 6°.- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo público técnico especializado,
con personería jurídica de derecho público interno, que constituye un pliego presupuesta!. Se encuentra
adscrito al MINAM, y se encarga de la fiscalización , supervisión, evaluación, control y sanción en materia
ambiental, así como de la aplicación de los incentivos, y ejerce las funciones previstas en el Decreto Legislativo
Nº 1013 y la presente Ley. El OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

Articulo 11 °.- Funciones generales

Son funciones generales del OEFA: (... )
c) Función fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de investigar la comisión de posibles
infracciones administrativas sancionables y la de imponer sanciones por el incumplimiento de
obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, de las normas
ambientales, compromisos ambientales de contratos de concesión y de los mandatos o disposiciones
emitidos por el OEFA, en concordancia con lo establecido en el artículo 17. Adicionalmente, comprende
la facultad de dictar medidas cautelares y correctivas.
21
LEY Nº 29325.
Disposiciones Complementarias Finales
Primera. Mediante Decreto Supremo refrendado por los Sectores involucrados, se establecerán las entidades
cuyas funciones de evaluación , supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental serán
asumidas por el OEFA, así como el cronograma para la transferencia del respectivo acervo documentario,
personal, bienes y recursos , de cada una de las entidades.
22
DECRETO SUPREMO Nº 009-2011-MINAM, aprueban inicio del Proceso de Transferencia de Funciones
en materia ambiental de los sectores pesquería e industria de PRODUCE al OEFA, publicado en el diario
oficial El Peruano el 3 de junio de 2011 .
Artículo 1º.- Apruébese el inicio del proceso de transferencia de las funciones de seguimiento, vigilancia.
supervisión, fiscalización, control y sanción en materia ambiental de los sectores industria y pesquería. del
Ministerio de la Producción al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
23
LEY Nº 29325.
Artículo 10º.-Tribunal de Fiscalización Ambiental
10.1 El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con un Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) que ejerce funciones como última instancia administrativa. Lo resue lto por el TFA es de
ligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante en materia ambiental. siempre que esta
ircunstancia se señale en la misma resolución. en cuyo caso debe ser pu blicad a de acuerdo a ley .

13
 Reglamento de Organización y Funciones del OEFA aprobado por Decreto
Supremo Nº 013-2017-MINAM 24 disponen que el Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) es el órgano encargado de ejercer funciones como segunda y
última instancia administrativa del OEFA en materia de sus competencias.

111. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AL AMBIENTE

18. Previamente al planteamiento de las cuestiones controvertidas, esta sala

considera importante resaltar que el ambiente es el ámbito donde se desarrolla
la vida y comprende elementos naturales, vivientes e inanimados, sociales y
culturales existentes en un lugar y tiempo determinados, que influyen o
condicionan la vida humana y la de los demás seres vivientes (plantas, animales
y microorganismos) 25 .

19. En esa misma línea, el numeral 2.3 del artículo 2º de la LGA2 6 , prescribe que el
ambiente comprende aquellos elementos físicos, químicos y biológicos de origen
natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio
en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud
individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos
naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre
otros.

20. En esa situación, cuando las sociedades pierden su armonía con el entorno y
perciben su degradación, surge el ambiente como un bien jurídico protegido. En
ese contexto, cada Estado define cuánta protección otorga al ambiente y a los

24
DECRETO SUPREMO Nº 013-2017-MINAM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del
OEFA, publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2017.
Articulo 19º.- Tribunal de Fiscalización Ambiental
19.1 El Trbiunal de Fiscalización Ambiental es el órgano resolutivo que ejerce funciones como segunda y
última instancia administrativa del OEFA, cuenta con autonmia en el ejercicio de sus funciones en la
emisión de sus resoluciones y pronunciamiento; y está integrado por Salas Especializadas en los asuntos
de competencia del OEFA. Las resoluciones del Tribunal son de obligatorio cumplimiento y constituyen
precedente vinculante en materia ambiental, siempre que esta circunstancia se señale en la misma
resolución, en cuyo caso deberán ser publicadas de acuerdo a Ley.
19.2 La conformación y funcionamiento de la Salas del Tribunal de Fiscalización Ambiental es regulada
mediante Resolución del Consejo Directivo del OEFA.

Articulo 20º.- Funciones del Tribunal de Fiscalización Ambiental

El Tribunal de Fiscalización Ambiental tiene las siguientes funciones:
a) Conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos
contra los actos administrativos impugnables emitidos por los órganos de línea del OEFA.
b) Proponer a la Presidencia del Consejo Directivo mejoras a la normativa ambiental, dentro del ámbito de su
competencia.
c) Emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso el sentido y alcance de las normas de
competencia del OEFA, cuando corresponda.
d) Ejercer las demás funciones que establece la normativa vigente sobre la materia .

25
Sentencia del Tribunal Constitucional reca ída en el expediente Nº 0048-2004-Al!TC . Fundamento jurídico 27 .
26
Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente , publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octub re de 2005.
Articulo 2°. - Del ámbito( ... )
2.3 Entiéndase , para los efectos de la presente Ley, que toda mención hecha al "ambiente " o a "sus
componentes·· comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico
que , en forma individual o asociada . conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores
que seguran la salud individual y colectiva de la s personas y la conservación de los recursos naturales. la
div rsidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos. entre otros.

14
 recursos naturales, pues el resultado de proteger tales bienes incide en el nivel
de calidad de vida de las personas.

21 . En el sistema jurídico nacional, el primer nivel de protección al ambiente es

formal y viene dado por elevar a rango constitucional las normas que tutelan
bienes ambientales, lo cual ha dado origen al reconocimiento de una
"Constitución Ecológica" dentro de la Constitución Política del Perú, que fija las
relaciones entre el individuo, la sociedad y el ambiente 27 .

22. El segundo nivel de protección al ambiente es material y viene dado por su

consideración como: (i) principio jurídico que irradia todo el ordenamiento
jurídico; (ii) derecho fundamental 28 , cuyo contenido esencial lo integra el derecho
a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, y el
derecho que dicho ambiente se preserve 29 ; y, (iii) conjunto de obligaciones
impuestas a autoridades y particulares en su calidad de contribuyentes
sociales30 .

23 . Cabe destacar que, en su dimensión como conjunto de obligaciones, la

preservación de un ambiente sano y equilibrado impone a los particulares la
obligación de adoptar medidas tendientes a prevenir, evitar o reparar los daños
que sus actividades productivas causen o puedan causar al ambiente. Tales
medidas se encuentran contempladas en el marco jurídico que regula la
protección del ambiente y en los respectiv0s instrumentos de gestión ambiental.

24. Sobre la base de este sustento constitucional, el Estado hace efectiva la

protección al ambiente, frente al incumplimiento de la normativa ambiental, a
través del ejercicio de la potestad sancionadora en el marco de un debido
procedimiento administrativo, así como mediante la aplicación de tres grandes
grupos de medidas: (i) medidas de reparación frente a daños ya producidos;
(ii) medidas de prevención frente a riesgos conocidos antes que se produzcan; y,
(iii) medidas de precaución frente a amenazas de daños desconocidos e
inciertos31 .

27
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Nº 03610-2008-PA/TC. Fundamento jurídico 33.

j 28

29
Constitución Política Del Perú.
Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho: (... )
22. A la paz, a la tranquilid ad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, asi como a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.

Al respecto , el Tribunal Constitucional , en la sentencia recaída en el expediente Nº 03343-2007-PA/TC,

fundamento jurídico 4, ha señalado lo siguiente:
"En su primera manifestación, comporta la facultad de las personas de disfrutar de un medio ambiente
en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y sustantiva. La
intervención del ser humano no debe suponer, en consecuencia, una alteración sustantiva de la
indicada interrelación . ( ... ) Sobre el segundo acápite ( ... ) entraña obligaciones ineludibles para los
poderes públicos de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute.
Evidentemente, tal obligación alcanza también a los particulares"

30
Sobre la triple dimensión de la protección al ambiente se puede revisar la Sentencia T-760/07 de la Corte
Constitucional de Colombia, asi como la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente
Nº 0361 -2008-PA/TC.

31 Sent cia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Nº 03048 -2007-PA/TC. Fundamento jurídico 9.

15
25. Bajo dicho marco normativo que tutela el ambiente adecuado y su preservación,
este Tribunal interpretará las disposiciones generales y específicas en materia
ambiental, así como las obligaciones de los particulares vinculadas a la
tramitación del procedimiento administrativo sancionador.

IV. CUESTIÓN PREVIA

26. Previo al análisis de las cuestiones controvertidas, corresponde determinar si en

el presente procedimiento, se ha respetado el principio de legalidad, el derecho
de defensa y el debido procedimiento, teniendo en consideración lo dispuesto
por el numeral 2.2. del artículo 2º del Reglamento Interno del Tribunal de
Fiscalización Ambiental del OEF A aprobado por Resolución de Consejo Directivo
Nº 032-2013-OEFA/CD32 .

Sobre los principios que orientan el procedimiento administrativo sancionador

27. Sobre el particular, esta sala considera prioritario establecer si, en el presente
procedimiento, se han aplicado correctamente los principios jurídicos que
orientan el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa 33 .

28. Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente, debe mencionarse que el

principio de legalidad prescrito en el numeral 1.1 del artículo IV del Título
Preliminar del TUO de la LPAG se establece que las autoridades administrativas
deben actuar con respeto a la Constitución Política del Perú, la ley y al derecho,
dentro de las facultades que les sean atribuidas, y de acuerdo con los fines para
los cuales les fueron conferidas34 .

32
Reglamento Interno del Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA aprobado por Resolución de
Consejo Directivo Nº 032-2013-OEFA/CD, publicado en el diario oficial El Peruano el 2 de agosto de 2013.
Artículo 2º.- El Tribunal de Fiscalización Ambiental( ... )
2.2 El Tribunal de Fiscalización Ambiental vela por el cumplimiento del principio de legalidad y el respeto del
derecho de defensa y el debido procedimiento, así como por la correcta aplicación de los demás
principios jurídicos que orientan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública.

Cabe precisar que, conforme al numeral 1.2. del Artículo IV del TUO de la LPAG, una de las manifestaciones
del principio del debido procedimiento consiste en que los administrados gocen del derecho de obtener una
decisión motivada y fundada en derecho.
En ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha señalado, en reiteradas ejecutorias, que el derecho
reconocido en el inciso 3 del artículo 139º de la Constitución no solo tiene una dimensión "judicial". En ese
sentido, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de
orden público que deben observarse en todas las instancias seguidas en todos los procedimientos , incluidos
los administrativos, ello con el fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.
(Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 2508-2004-AA/TC , Fundamento jurídico 2).
Tomando en cuenta lo antes expuesto, queda claro que, en el supuesto que la Administración sustente su
decisión en una indebida aplicación e interpretación de las normas (sustantivas y formales). no solo se está
vulnerando el principio de debido proced imiento antes referido . sino, a su vez , el principio de legalidad ,
regulado en el numeral 1.1 del articulo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, el cual prevé que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución . la Ley y al derecho.
34
En ta sentido. la exigencia de legalidad en la actuación administrativa significa que las decisiones de la
auto ad deben sustentarse en la debida aplicación e interpretación del conjunto de normas que integran el
ord namiento jurídico vigente.

16
29. Por otro lado, el principio del debido procedimiento es recogido como uno de los
elementos especiales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora
administrativa, ello al atribuir a la autoridad administrativa la obligación de
sujetarse al procedimiento establecido, y a respetar las garantías
consustanciales a todo procedimiento administrativo .

30. En esa línea, de acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4

del artículo 246º del TUO de la LPAG 35 , solo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con
rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía.

31 . Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: (i) exige que la norma
describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción
sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está
proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal
(de acuerdo con el principio de taxatividad); y (ii) en un segundo nivel -esto es,
en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto
imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la
norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún
elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo
con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto 36 .

32. Con relación al primer nivel, la exigencia de la "certeza o exhaustividad

35 DECRETO SUPREMO Nº 006-2017-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento

Administrativo General- Ley N° 27444 - TUO de la LPAG, publicado en el diario oficial El Peruano el 20 de
marzo de 2017.
Articulo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales: ( ... )
4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía. La s disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones
por norma reglamentaria .
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de
obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria , según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico
supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes
penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

36
Es relevante señalar que , conforme a Nieto:

"En un nivel normativo, primero, donde implica la exigencia ( ... ) de que una norma describa los
elementos esenciales de un hecho , sin cuyo incumplimiento tal hecho - abstractamente considerado -
no puede ser calificado de infracción (de acuerdo con el principio de taxatividad). El proceso de
tipificación, sin embargo, no termina aquí porque a continuación -en la fase de la aplicación de la
norma- viene la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente
con el descrito previamente en la norma . Si tal correspondencia no existe . ordinariamente por ausencia
de algún elemento esencia l. se produce la indicada falta de tipi ficación de los hechos (de acuerdo con
el principio de tipicidad en sentido estricto)".

TO GARC ÍA, Alejandro . Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Editorial Tecnos. Sta. ed .. 2012, p.
69.

17
 suficiente" o "nivel de precisión suficiente" en la descripción de las conductas que
constituyen infracciones administrativas37 , tiene como finalidad que -en un caso
en concreto- al realizarse la subsunción del hecho en la norma que describe la
infracción, esta pueda ser efectuada con relativa certidumbre 38 .

33. Por otro lado, en lo concerniente al segundo nivel en el examen de tipificación,

se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la
conducta descrita en el tipo infractor correspondiente.

34. Por su parte, en el artículo 1Oº del TUO de la LPAG 39 se establece como
supuestos que constituyen vicios del acto administrativo y que causan su nulidad
de pleno derecho, entre otros, los siguientes:

a. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas

reglamentarias. ( ... )

35. En atención al marco normativo expuesto, corresponde verificar si los hechos

que constituyen la imputación de cargos realizada por la SOi, y su posterior

J 37
Es importante señalar que, conforme a Morón:

"Este principio exige el cumplimiento de tres aspectos concurrentes: i) La reserva de ley para la
descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por la Administración; ii) La exigencia de
certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas sancionables
constitutivas de las infracciones administrativas; iii) La interdicción de la analogía y la
interpretación extensiva en la aplicación de los supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de
vista concreto, la tipificación es de interpretación restrictiva y correcta)". (Énfasis agregado)

MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica, 1Orna. ed., 2014. p. 767. El resaltado es nuestro.
38
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en las sentencias recaídas en los expedientes Nº 010-2002-AlrrC
(Fundamentos jurídicos 45 y 46) y Nº 2192-2004-AArrC (fundamento jurídico 5), ha precisado lo siguiente:

Expediente Nº 010-2002-AlrrC
45. "El principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las
conductas prohibidas estén claramente delimitadas en la ley. Esto es lo que se conoce como el
mandato de determinación, que prohíbe la promulgación de leyes penales indeterminadas, y constituye
una exigencia expresa en nuestro texto constitucional al requerir el literal "d" del inciso 24) del Artículo
2º de la Constitución que la tipificación previa de la ilicitud penal sea "expresa e inequívoca" (Lex •
certa).

46. El principio de determinación del supuesto de hecho previsto en la Ley es una prescripción dirigida
al legislador para que éste dote de significado unívoco y preciso al tipo penal, de tal forma que la
actividad de subsunción del hecho en la norma sea verificable con relativa certidumbre ( ... )".
(Énfasis agregado)
Expediente Nº 2192-2004-AAfTC
5. "( ... ) El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones
del principio de legalidad respecto de los limites que se imponen al legislador penal o administrativo, a
efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén
redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación
básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una
determinada disposición legal" (Énfasis agregado)
39
TUO DE LA LPAG
Articulo 11º. - Instancia competente para declarar la nulidad( ... )
11.2. a nulidad de oficio será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se
tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometido a subordinación jerárquica . la nulidad
se declarará por resolución de la misma autoridad.

18
 desarrollo por la autoridad decisora, fue suficiente para determinar la
responsabilidad administrativa. Una vez dilucidada dicha cuestión, este cuerpo
colegiado se pronunciará, de ser el caso, sobre los argumentos planteados por el
administrado en este extremo de su recurso de apelación .

En relación a la conducta infractora: identificación del compromiso ambiental

36. Al respecto, es importante señalar que la obligación de ejecutar programas de

mantenimiento encuentra su fundamento en las exigencias propias derivadas del
principio de prevención , el cual -de acuerdo con lo señalado por el Tribunal
Constitucional- conforma uno de los principios rectores del Derecho Ambiental, el
cual garantiza la protección del derecho fundamental a gozar de un medio
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida. Así, la LGA ha
recogido el citado principio en el artículo VI de su Título Preliminar, en los
términos siguientes:

Artículo VI.- Del principio de prevención

La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la
degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la
generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o
eventual compensación , que correspondan.

37. Para el presente caso, se debe tener en consideración que Cementos

Pacasmayo, cuenta con los siguientes instrumentos de gestión ambiental : EIA 1
Cementos Pacasmayo, EIA 2 Producción de Clinker y DIA Proyecto Molino
Cal.

En ese sentido, del análisis de los instrumentos de gestión, se advierte que la

obligación de implementar y cumplir un programa de mantenimiento de los
sistemas de control de los equipos y maquinarias que manejan sustancias
sólidas posibles generadoras de material fino en suspensión se ubica en el EIA 2
Producción de Clinker4°, conforme se cita a continuación :

XII. PROPUESTA DE UN PLAN DE MANEJO AMBIENTAL

12.1 PROGRAMAS PERMANENTES
12.1.1 . Programa de Prevención( ... )
Las acciones de prevención en la fase de operación del proyecto para evitar el
deterioro de la "calidad de aire" serán:
- Se implementará y cumplirá estrictamente un programa de mantenimiento de
los sistemas de control de los equipos y maquinarias que manejan sustancias
sólidas posibles generadoras de material fino en suspensión .

39 . A mayor abundamiento , cabe precisar que si bien en el levantamiento de

Observaciones del DIA Proyecto Molino Cal, se hace referencia al compromiso
que motiva la presente imputación , este no habría sido asumido en el marco de
la aprobación del referido instrumento de gestión ambiental ; sino que, éste fue
citado con la indicación de que el administrado ya contaba con compromisos

40

19
 asumidos, en otros instrumentos de gestión ambiental, los cuales contemplaban
las medidas de mitigación a los impactos generados por el desarrollo del
Proyecto Instalación de un Molino de Cal, conforme al siguiente detalle:

Monitoreo Ambiental
OBSERVACION Nº 12
Indicar las estaciones de monitoreo dentro del área del sistema de
molienda a implementarse, adjuntar croquis o plano de la ubicación de
las estaciones de monitoreo. ( ...)
Con la instalación de un nuevo molino de Cal para la molienda de cal
granulada, no será necesario la instalación de nuevos puntos de monitoreo,
ya que esta red de monitoreo controlará la calidad de aire actual y cuando el
molino de Cal esté en funcionamiento.
A continuación, presentamos el Programa de monitoreo Ambiental Integral y
plan de Manejo Ambiental integral de la Planta de Pacasmayo, el mismo
que incluye las actividades por la Instalación del Molino de Cal.

Gráfico Nº01. Levantamiento de Observaciones realizadas a la declaración

de Impacto Ambiental: Instalación Molino de Ca/4 1

PROGRAMA DE MONITOREO INTEGRAL - PLANTA PACASMAYO

., . , . , . ,: , fl

EMISIONES

I BR - 01

6
BV, -01 1
1 S02, MP, NOx, H2S
BV -01
.. Incremento de la 1 CV,-01
Producción de 03 Verticales CVi - 01
Clinker" 1 CV3 - 01 1 1 MP,SO,

PLAN DE MANEJO AMBIENTAL INTEGRAL- PLANTA PACASMAYO

Se implementará y cumpli"á
estrictamente un programa de
PROGRAMA martemnuento de los sistemas de
MANEJO control de los equipos y maquinarias p
AMBIENTAL x Semestral
que manejen susiancias sólidas,
posibles gene-adoras de material fino
en suspensión.

Se implementará y cumplirá
SEGÚN EL estridamerte un programa de
EIAOEL PROGRAMA DE martenimienlo preventivo de 10s
INCREMENTO PREVENCIÓN equipos y maquinanas a emplear en
DELA PARA CONTROL los nuevos componentes de la pfanta Mensual
PRODUCCIÓ DE "RUIDOS' de cemento, a fin de garantizar que
NDE na se geMren ruidos y vibraciones
CUNKER 1 por el mal funcionamiCflto de tales
- - _1:9_~!~---------·----~- - -

PROGRAMJ\S
ESPECIALES
PLAN DE
CONTINGENCIAS
capacitación al Personal X Semestral
IMPLEMENTACIÓ
N DE PR03RAMA
_J
40. En tal sentido, este colegiado considera pertinente determinar si se efectuó la
correcta construcción de la imputación 42 de cargos a Cementos Pacasmayo a
efectos de posteriormente determinar su responsabilidad administrativa.
41
Páginas 18 a 19 del Levantamiento de ObseNaciones realizadas a la declaración de Impacto Ambiental:
Instalación Molino de Cal

42
Carlos. Derecho Administrativo. Tomo 11. Editorial Palestra. Lima 201 O:

20
 Respecto a la construcción de la imputación formulada en la Resolución
Subdirectora! Nº 967-2016-OEFA/DFSAI/SDI

41. Sobre el particular, se tiene que la SOi construyó la imputación sobre la base del
Acta de Supervisión correspondiente a la Supervisión Regular 2014, conforme se
advierte a continuación:

Aeta de SupervIsIon Nº120 -201 4

Nº HALLAZGOS
01 En el punto de alimentación del silo del Clinker se genera material particulado
que se dispersa al ambiente.

42. Dicho, hallazgo se sustentó en las siguientes fotografías:

Gráfico N°2: Registro fotográfico 43

Foto W 02: Se ob~rva la gener1ción de material particulado en el punto de t r.insferencia de la

faja transportadora de Oinker al silo de Clinker, el cual ec; arra~trado V dispe rsado al amb!ente
or el viento.

43 . En esa línea, la DS señaló en el Informe de Supervisión , lo siguiente:

INFORME DE SUPERVISIÓN N°0177-2014-OEFA/DS-IND (... )

Análisis Técnico:
El Clinker producido es conducido a un silo de almacenamiento denominado
"Silo de Clinker"; mediante una faja transportadora debidamente
coberturada que descarga en la parte superior del silo; el proceso de
descarga del Clinker genera el levantamiento de material particulado
presente en él, que sumado a la generación de material particulado
producto de la fricción y caída del material (Clinker) al silo.

( ... ) la Administración tiene el deber lega l de impu lsar el procedimiento. hallándose a su cargo la
realización de todas las diligencias y medid as que fueren viab les para la averiguación de la ve rdad
material, constituida básicam ente por los hechos y actos que constituirán la causa del acto
administrativo a dictarse.
43
del archivo 177 de la carpeta CD Foli o 009 del CD.

21
 El material particulado generado se dispersa al ambiente desde la parte
superior del silo de Clinker, siendo esta persistente y constante durante su
operación y/o funcionamiento

( ... ) el administrado tiene como compromiso el cumplimiento de un

programa de mantenimiento de los sistemas de control de los equipos
y maquinarias que manejen sustancias sólidas, posibles generadoras
de material fino en suspensión; condiciones que no habrían sido
cumplidas a pesar que tiene la obligación de ejecutar los programas de
prevención y las medidas de control contenidas en su IGA, ( ... )
(Resaltado agregado)

44. Para tales efectos, luego del análisis de los descargos presentados por el
administrado, la SDI concluyó a través de la Resolución Subdirectora! Nº 967-
2016-OEFA/DFSAI/SDl44 que Cementos Pacasmayo no habría implementado el
programa de mantenimiento de los sistemas de control de equipos y maquinarias
que manejan sustancias sólidas, generadoras de material fino en suspensión
conforme al compromiso asumido en su DIA, iniciando el PAS en vista que se
observó emisión de material particulado disperso al ambiente en el silo de
clinker.

45 . Sin embargo, conforme lo señalado en los considerandos 40 a 45, la autoridad

instructora construyó su imputación de cargos -para la conducta infractora en
cuestión- tomando erróneamente como base el compromiso establecido en la
DIA Proyecto Molino Cal y no en el EIA 2 Producción de Clinker.

46. A mayor abundamiento, corresponde señalar que, de la revisión de los

componentes del DIA Proyecto Molino Cal, se evidencia que el silo de Clinker
donde se realizó el hallazgo, no forma parte de los componentes del mismo,
conforme se detalla a continuación:

Componentes comprendidos en el DIA Instalación del molino de cal

"9. PROGRAMA DE TRABAJO
9.1 ETAPA DE CONSTRUCCIÓN
En esta etapa se desarrollarán las siguientes actividades( ...)
..1- Construcción de infraestructuras
•
Cimentación de Silo
•
Cimentación de Molino
•
Techado de área de molino
•
Plataforma de acceso

..1- Instalación de Equipos

• Sistema de Molienda
• Molino de Cal
> Instalación de Silo Metálico
> Sistema de Despacho de cal" 45

44
Folios 21 O a 234.

45

22
 47. En esa línea, esta sala verifica del EIA 2 Producción de Clinker, que el silo de
Clinker se encuentra comprendido como parte de los componentes que forman
parte del proceso productivo, de acuerdo al siguiente detalle:

Componentes comprendidos en el EIA Incremento de la producción de Clinker

en la planta de cemento
"2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO( ... )
2.5.5. Etapa de Operación
Descripción del proceso productivo
Para ampliar la producción de Clinker, se requiere desarrollar el siguiente
proceso. ( ... )
Fase E: Clinkerización (... )
5.- Posteriormente el Clinker triturado es trasladado a través de un elevador
de cangilones, hacia I Silo de Clinker para almacenamiento.46

48. De esta manera, se advierte que la imputación de cargos, no guarda relación con
los compromisos asumidos por el administrado , toda vez que la obligación de
implementar y cumplir un programa de mantenimiento de los sistemas de control
de los equipos y maquinarias que maneje sustancias sólidas posibles
generadoras de material fino suspensión se ubica en el EIA 2 Producción de
Clinker.

49 . Por lo expuesto, esta sala es de la op1nIon que el numeral 3 del artículo 1º

Resolución Subdirectora! Nº 967-2016-OEFAA/DFSAI/SDI del 27 de julio de
2016 , fue emitida vulnerando las exigencias que rige los principios de debido
procedimiento y tipicidad, previstos en los numerales 2 y 4 del artículo 246° del
TUO de la LPAG, lo cual contraviene a la Constitución , a las leyes y a las
normas reglamentarias, por tanto constituye un vicio del acto administrativo que
causa su nulidad; de acuerdo a lo previsto en el numeral 1 del artículo 1Oº de la
citada norma legal 47 .

Por lo que corresponde declarar la nulidad del numeral 3 del artículo 1º de la

Resolución Subdirectora! Nº 967-2016-OEF AA/DFSAI/SDI , y, en consecuencia,
retrotraer el procedimiento hasta el momento en que el vicio se produjo, a fin que
la SOi emita un nuevo pronunciamiento, teniendo en consideración el análisis
desarrollado por esta sala.

51 . Asimismo, en atención a lo dispuesto en el numeral 11 .348 del artículo 11º del

j
TUO de la LPAG, corresponde disponer que se adopten las acciones necesarias

46
Folios 667 al 668

47
TUO DE LA LPAG .
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto adm inistrativo , que ca usan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La co ntrave nci ón a la Constituci ón. a las leyes o a las normas reglamenta ri as.( .. . )
48
TUO DE LA LPAG
Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad (. .. )
11 .3. L resolución que declara la nulid ad dispone, ade más. lo conveniente para hacer efectiva la
r. ponsab ilidad del emisor del acto inválido , en los casos en que se advie rta il egalidad manifiesta.
uando sea conocid a por el su perior jerárquico

23
 a efectos de determinar la responsabilidad a que hubiere lugar, de ser el caso,
por la declaración de nulidad del numeral 3 del artículo 1º de la Resolución
Subdirectora! Nº 967-2016-OEFAA/DFSAI/SDI de fecha 27 de julio de 2016.

52. En atención a las consideraciones antes expuestas, carece de objeto emitir

pronunciamiento respecto de los argumentos señalados por el administrado en
su recurso de apelación.

De conformidad con lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley

del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-
2017-JUS; la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental; el Decreto Legislativo Nº 1013, que aprueba la Ley de Creación,
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente; el Decreto Supremo Nº 013-
2017-MI NAM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del OEFA; y
la Resolución Nº 032-2013-OEF A/CD, que aprueba el Reglamento Interno del Tribunal
de Fiscalización Ambiental del OEFA.

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución Subdirectora! Nº 967-2016-

OEFAA/DFSAI/SDI de fecha 27 de julio de 2016, de la Resolución Directora! Nº 1119-
2017-OEFA/DFSAI de fecha 28 de setiembre de 2017, por los fundamentos expuestos
en la parte considerativa de la presente resolución; y, en consecuencia, ARCHIVAR el
procedimiento administrativo sancionador, por los fundamentos expuestos en la parte
considerativa de la presente Resolución, quedando agotada la vía administrativa.

SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a Cementos Pacasmayo S.A.A. y remitir

el expediente a la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos (en
adelante, DFAI), para los fines pertinentes.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a la Presidencia del Consejo Directivo del

OEFA para los fines que considere pertinentes, conforme a los fundamentos de la
presente resolución.

Regístrese y comuníquese.

Af~i~-Ez· Presidente
Sala Especializada en Minería, Energía,
Pesquería e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental

24
 ·········~·········.
~ ··· ·······;·············
EMILIO J~DRANO SANCHEZ
Vocal
Sala Especializada en Minería, Energía, Pesquería
e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Am ie tal

S a Especializada en Minería, Energía, Pesquería

e Industria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental

cARLA io.RE·r-iA .PEGo·R·ARi ·RooR.íGÜEz

7 Vocal
Sala Especializada en Minería, Energía, Pesquería
e ln~ustria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental

' ) j
········i\cos·r;,-;¡ii~ PúNiN·····,'.··
>local \ ·
Sala Especiali~da eriMinería, Energía, Pesquería
e ln~stria Manufacturera
Tribunal de Fiscalización Ambiental

Cabe señalar que la presente página forma parte integral de la Resolución Nº 151-201 8-TFA-SMEPIM , la
cu al tiene 25 páginas.

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