SIGCMA-SGC

JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO

JUDICIAL DE BUCARAMANGA

Bucaramanga, dieciocho (18) de agosto dos mil veintidós (2022)

SENTENCIA
DE PRIMERA INSTANCIA
Expediente No. 68001-3333-006-2019-00170-00

Demandante: LAURA VICTORIA JIMÉNEZ CASTILLO

[email protected]

Demandada: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL

PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE
BUCARAMANGA -CDMB-
[email protected]
[email protected]
[email protected]

Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

En desarrollo de los Artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011, se profiere

Sentencia de Primera Instancia, dentro del proceso de la referencia, así:

I. ANTECEDENTES1
1. La demanda
(Documento cargado en SAMAI, en ZIP Págs. 1 y ss. del PDF 01 del expediente
digital)
A. Pretensiones

Con la demanda de la referencia se pretende:

1.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i)

Resolución CDMB No. 907 del 14 de septiembre de 2018, “por medio del cual se
da cumplimiento a los acuerdos alcanzados con la organización sindical
ORGASINA, se reconoce y ordena el pago de un beneficio sindical establecido
mediante resolución No. 1009 del 4 de octubre de 2015, 0828 del 29 de
septiembre de 2017 y 523 de 2018”, ii) respuesta a derecho de petición emitida
por la CDMB y comunicada el 7 de diciembre de 2018, por medio de la cual se
niega el reconocimiento y pago de las prestaciones y prerrogativas contenidas
en los acuerdos laborales celebrados entre dicha entidad y la organización
1
Salvo que se diga o precise otra cosa, todas las foliaturas o páginas citadas en esta providencia
corresponden al número asignado de forma digital en la esquina inferior derecha del respectivo
documento.

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sindical ORGASINA.

1.2. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad

demandada a pagarle a la parte todas las prestaciones económicas, sociales y
de cualquier índole que se desprenda del vínculo laboral, debidamente
indexadas, que tengan relación o génesis en los acuerdos de negociación
colectiva celebradas entre la CDMB y la organización sindical ORGASINA, para
las vigencias 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018, y conferidas en las resoluciones
no. 1258 de 2014, 1259 de 2014, 1009 de 2015, 415 de 2016, 640 y 828 de
2017 y 0523 de 2018, en las mismas condiciones en que fueron reconocidas a
los trabajadores aforados y/o vinculados con la organización sindical en
comento. Todo lo anterior, en virtud del Decreto 160 de 2014, reglamentario de
la Ley 411 de 1997, que materializa o aprueba el Convenio 151 de la OIT.

1.3. Que se ordene el pago de costas y agencias en derecho.

B. Hechos

En la demanda de la referencia se expone, en síntesis, que la p. actora fue

nombrada en el año 2009 como empleada pública perteneciente a la planta de
personal de la CDMB y posesionada en el cargo de Secretario Código 4187
grado 14, nivel asistencial. Posteriormente fue nombrada bajo la modalidad de
encargo como secretaria ejecutiva código 4210 grado 18 el cual desempeñó
hasta el 31 de agosto de 2016, fecha en que regresó al cargo inicial. Refiere que
desde su incorporación, entre la CDMB y el sindicato ORGASINA (Organización
Sindical de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental Colombiano)
celebraron acuerdos sindicales materializados en los siguientes actos
administrativos: Resoluciones nro. 1258 y 1259 de 2014, 1009 de 2015, 415 de
2016, 640 y 828 de 2017 y 0523 de 2018. Acuerdos que contemplaron como
únicos beneficiarios a los trabajadores sindicalizados.

Manifiesta que elevó petición ante la CDMB del 9 de noviembre de 2018, solicitando,
entre otras cosas, el reconocimiento de las prerrogativas y beneficios salariales y
prestacionales asignados a favor de los trabajadores sindicalizados, en el marco de la
negociación colectiva adelantada por ORGASINA; petición que fue negada por la entidad
demandada aduciendo, entre otra razones, la falta de “disponibilidad presupuestal” para
extender los beneficios salariales a la totalidad de empleados públicos de la CDMB,
específicamente, a los trabajadores no sindicalizados. Destaca que la petición ha sido

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elevada por varios trabajadores que ostentan la misma condición de la p. actora, pero que
ha sido negada por la entidad demandada.

Destaca que, pese a la situación anterior, la CDMB expidió la Resolución No. 907
del 14 de septiembre de 2018, por medio de la cual da cumplimiento a los acuerdos
alcanzados por la organización sindical ORGASINA, y excluye de su órbita a los
trabajadores no sindicalizados, situación que a su juicio vulnera su derecho fundamental a
la igualdad, en razón al trato diferenciado y discriminatorio del que ha sido objeto por el
hecho de no estar afiliada a una organización sindical.

C. Normas violadas y concepto de violación

(Documento cargado en SAMAI, PDF 01 del expediente Digital)

Se invocan como violados los artículos 1, 1325, 29, 26 y 53 de la Constitución

Política. Normas de orden convencional: Convenios 151 y 154 de la OIT sobre
las relaciones de trabajo en la administración pública. Normas de orden nacional:
Decreto 160 de 2014, Ley 411 de 1997.

El Despacho sintetiza el concepto de violación de la siguiente manera 2: i) infracción de

las normas en que debía fundarse, pues según la p. actora, la CDMB exige para la
materialización del derecho la condición previa de estar afiliado a un sindicato, requisito
que desconoce los derechos y garantías contempladas en los artículos 1, 13, 25, 29 y 53
de la Constitución Política, en tanto que el vínculo a una agremiación sindical es una
prerrogativa que puede utilizar o no el trabajador, pero nunca una condición para acceder
a un derecho laboral, que como se sabe, abarca a la generalidad de trabajadores que
posean similares condiciones en virtud del derecho a la igualdad. Por esta misma vía, se
alega la infracción de normas que forman parte del bloque de constitucionalidad y del
control de Convencionalidad (Art. 53 CP y los Convenios 151 y 154 de la OIT), estatutos
que considera incorporados a nuestro ordenamiento jurídico y cuyo contenido está
dirigido a amparar los derechos laborales de los servidores públicos, tengan estos o no la
condición de trabajadores sindicalizados.

D. Del trámite procesal

2
El Despacho aclara que el concepto de violación se ciñe a los cargos de nulidad indicados por la
p. actora en su demanda y que éstos, a su vez, guardan armonía con la fijación del litigio, etapa en
la que se delimita, precisamente, el ámbito sobre el cual se pronunciará el Despacho al momento
de proferir el fallo.

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La demanda fue repartida a este Despacho el 28 de mayo de 2019 (pág. 76 del

Documento cargado en SAMAI, en ZIP PDF 01 del expediente digital), la cual fue
admitida mediante auto del 23 de julio de 2019 (págs. 77 y ss. del Documento cargado
en SAMAI, en ZIP PDF 04 del expediente digital), notificándose a la entidad
demandada, a la Procuraduría delegada ante el Despacho y a la Agencia Nacional de
Defensa jurídica del Estado (págs. 84 y ss. del Documento cargado en SAMAI, en ZIP
PDF 01). La audiencia inicial se celebró el 6 de abril de 2021 (PDF 16 del expediente
digital comprimido en formato ZIP y migrado a la plataforma SAMAI), y la audiencia de
pruebas se celebró en las siguientes fechas: 12 de mayo de 2021 (PDF 31 ibidem) y el 31
de agosto de 2021(PDF 37 ibidem), dentro de ésta última se cerró la etapa probatoria y se
ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.

Es importante resaltar que, entre el 16 de marzo al 30 de junio de 2020 los términos

judiciales se encontraban suspendidos con ocasión de la pandemia ocasionada por el
Covid- 19, por este motivo se retrasó el trámite de todos los procesos (tanto por el estado
de salud de los servidores judiciales que no fueron ajenos al contagio de este virus y a sus
efectos -que conllevaron varias incapacidades-), como por las medidas adoptadas por el
Consejo Superior de la Judicatura (digitalización de los expedientes) que retrasaron un
poco más la sustanciación de los procesos. Añádase a lo anterior que la titular de este
Despacho gozó de licencia de maternidad desde el 28 de julio hasta el 30 de noviembre
de 2021, hecho que la apartó del trámite regular de sus funciones y reintegrándose en el
mes de diciembre del año en mención.

De este trámite se destaca lo siguiente:

E. Contestación a la demanda

Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -

CDMB- (págs. 87 y ss. del PDF 01 del expediente digital comprimido en formato ZIP y
migrado a la plataforma SAMAI), se opone a la prosperidad de las pretensiones de la
demanda, por considerar que no están dados los supuestos fácticos y jurídicos para
condenarla, al menos en los términos consignados en el libelo de la demanda. En efecto,
refiere que la resolución no. 534 de 2018, proferido en virtud del acuerdo sindical entre
la CDMB y ORGASINA estableció que los beneficios sindicales tenían una duración
máxima hasta el 31 de diciembre del respectivo año en que se haya alcanzado el acuerdo,
de modo que hay un límite temporal de tipo prescriptivo que considera hay lugar a
ordenar, en el supuesto de no sean atendidos los argumentos de la parte pasiva en este

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proceso.

Refiere que la CDMB no está negando el reconocimiento de las prestaciones reclamadas

por la p. actora, sino el quantum de las prestaciones, que a juicio de ella, son menores a
las tasadas en la demanda, por lo que estima que los actos acusados no están viciados de
nulidad, antes bien, considera que se ajustan a derecho y a la realidad que aqueja la
entidad desde hace tiempo: la crisis económica, la falta de disponibilidad presupuestal
para hacer extensiva las prestaciones que, en un primer momento, tenían un alcance
restringido sobre los trabajadores sindicalizados, pero que en virtud del derecho a la
igualdad, la entidad tiene voluntad de extenderlos a los trabajados no aforados.

Señala que en este caso procede reconocer, únicamente, los siguientes rubros de tipo
convencional: capacitación (curso segundo idioma), aporte económico para fortalecer el
ahorro, y un rubro de turismo, que se asigna directamente a una agencia contratada por la
CDMB, es decir, no hay de por medio un pago directo al trabajador.

Atendiendo a las anteriores razones, solicita al Despacho negar las pretensiones de la

demanda y en su lugar declarar que la CDMB se ajustó en todas sus actuaciones a la
Constitución Política y al ordenamiento jurídico en general.

F. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio público

1. La parte demandante, (PDF 43 y 44 del expediente digital comprimido en formato

ZIP y migrado a la plataforma SAMAI), considera que está probado dentro del proceso
que la señora Laura Victoria Jiménez Castillo fue discriminada por motivo de la no
filiación a una organización sindical; hecho aducido en un primer momento por la
CDMB para negar los beneficios derivados de los acuerdos convencionales y que,
posteriormente, fue morigerando para decir que sí le asistía derechos laborales a la señora
Jiménez Castillo, en las mismas condiciones que sus compañeros o pares aforados, pero
que por crisis presupuestal de la entidad tenía que posponer su disfrute, hasta tanto la
CDBM destinara los rubros pertinentes para cubrir dicho egreso.

Destaca que las normas que incorporan el convenio de la OIT 151, en lo relativo
a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las
organizaciones de empleados públicos (Ley 411/97, D. 160/14), propugnan por
un trato igualitario entre todos los trabajadores, sin importar si son aforados o
no (en el sentido genérico del término, que hace relación a la vinculación con las

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organizaciones sindicales y los beneficios convencionales derivados de su

afiliación), además de no estar dentro del grupo de trabajadores excluidos de
tales beneficios (p. ej. El D. 160/14 en su artículo 2º excluye a los servidores
públicos de elección popular o los directivos elegidos por el Congreso y las
corporaciones territoriales, o el personal uniformado de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional, entre otros), pues su condición es la de Secretaria código
4187 grado 14.

Refiere que las deficiencias presupuestales tampoco son excusa para negar el
reconocimiento de los derechos de origen convencional, pues tratándose de una
entidad pública, tal aspecto debió planificarse (CDP y DP) y apartarse a través
de la respectiva Disponibilidad Presupuestal, cuya omisión, en todo caso, al no
ser imputable al trabajador, debe ser asumida integralmente e indexada por la
entidad empleadora.

En conclusión, solicita al Despacho acceder a las pretensiones de la demanda y

se ordena a la CDMB a pagar todas y cada una de las prestaciones liquidadas
en la demanda, con fundamento en los derechos convencionales reconocidos en
el marco de la negociación colectiva entre la entidad y la organización sindical
ORGASINA.

2. La parte demandada – Corporación autónoma regional para la Defensa

de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- (PDF 38 del expediente digital
comprimido en formato ZIP y migrado a la plataforma SAMAI), manifiesta
que
“cuando la demandante solicita que se le reconozcan derechos convencionales,
intrínsecamente, está alegando ser beneficiaria, por extensión, del acuerdo
colectivo vigente en sus respectivas anualidades, con ocasión a la prestación
personal de sus servicios. Y, en ese sentido, el derecho sustancial que ha
debido alegar y probar en el proceso, es, el que se consagra en el respectivo
acuerdo colectivo, subsumiendo, su situación de hecho en las prerrogativas que
contemplan dichos acuerdos. Es decir, acreditando que cumple con los
requisitos y/o condicionamientos planteados en la negociación para ser
beneficiario de cada una de las prerrogativas pretendidas”.

Señala que en ningún momento la CDMB ha negado los derechos por ella

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reclamados, pues estos requieren de ciertos requisitos sin los cuales no es

posible disfrutarlos. Cita de ejemplo, precisamente, algunos derechos como
subsidios o apoyos económicos a monturas de gafas y lentes de aumento, cursos
de idiomas, dotación y turismo, para los cuales es necesario que el trabajador
allegue los soportes de factura para que la entidad realice el respectivo
desembolso. Destaca que en algunos de tales derechos la parte interesada
sencillamente no ha acreditado haberlos generado, de ahí que no sea posible
imputarle algún tipo de responsabilidad o actuación ilegal a la CDMB.

En conclusión, considera que el accionar de la entidad se ha ajustado a los

lineamientos legales, por lo que se solicita de nieguen las pretensiones de la
demanda y, en su lugar, se ordene el archivo del proceso.

3. La agencia del Ministerio Público, no hizo uso de esta etapa procesal.

II. CONSIDERACIONES
A. Acerca de la competencia

Recae en este Despacho, de conformidad con los Arts. 125, 155 y s.s. de la Ley 1437 de
2011.

B. Los problemas jurídicos y su resolución

Antes de plantear el problema jurídico, el Despacho considerar necesario precisar,

grosso modo, las tesis planteadas por los extremos procesales en la etapa de
fijación del litigio con el fin de delimitar y dejar claro el ámbito sobre el cual se
pronunciará el Juzgado. Adicional a ello, se advierte que en dicha etapa las partes
precisaron su conformidad con varios puntos de la controversia, es decir,
aceptaron estar en “consenso” con hechos que inicialmente eran objeto de debate,
por lo que se torna inocuo incluirlas dentro de la formulación del problema
jurídico3, de ahí la pertinencia de contextualizar tal aspecto previo a la enunciación
del problema jurídico.

Precisado lo anterior, las partes estuvieron conformes con la siguiente delimitación

de la controversia: la p. actora, alega la infracción de las normas en que debía

3
Lo anterior se reafirma si se tiene que en el auto oral no. 05 de la citada audiencia (PDF 16), se
declaró relevado el debate probatorio respecto de 6 hechos de la demanda que conciernen
directamente con el objeto de la Litis.

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fundarse, pues a su juicio, la CDMB exige para la materialización delderecho

convencional la condición previa de estar afiliado a un sindicato, requisito que en
su opinión desconoce los derechos y garantías contempladas en los artículos 1,
13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política, en tanto que el vínculo a una
agremiación sindical es una prerrogativa que puede utilizar o no el trabajador, pero
nunca una condición para acceder a un derecho laboral, que como se sabe,
abarca a la generalidad de trabajadores que posean similares condiciones en
virtud del derecho a la igualdad. Por esta misma vía, se alegala infracción de
normas que forman parte del bloque de constitucionalidad (Art. 53 CP y los
Convenios 151 y 154 de la OIT), estatutos que considera incorporados a nuestro
ordenamiento jurídico y cuyo contenido está dirigido a amparar los derechos
laborales de los servidores públicos, tengan estos o no la condición de
trabajadoressindicalizados. Para la CDMB, manifiesta que su voluntad ha sido
siempre la deampliar los alcances de las prerrogativas laborales acordadas con
ORGASINA al resto de trabajadores de la Entidad, pero con las limitaciones
presupuestales y temporales impuestas en cada uno de los acuerdos que
sucedieron en los años 2016, 2017 y 2018. En este sentido, destaca que los
acuerdos de los años 2016 y 2017 establecieron una vigencia para el año
correspondiente, a cuyo término los derechos y prerrogativas allí contenidos se
extinguirían, es decir, el alcance de cada de uno de ellos es anual, por lo que una
vez vencido dicho término, no es posible reclamar su reconocimiento. En este
caso, considera que la parte actora presentó la reclamación a finales del año
2018, de ahí que no tenga derecho a recibir las prestaciones convencionales de
años anteriores pues, insiste, para tal época ya no estaban vigentes en el
ordenamiento jurídico.

Llama la atención que la estrategia de defensa jurídica de la CDMB no está

edificada sobre la negación del derecho laboral reclamado por ella (originado en
acuerdos sindicales), sino la existencia de dos factores específicos: la crisis
presupuestal o financiera, y el límite temporal fijado en cada uno de los acuerdos
para reconocer el derecho, así como el incumplimiento de los requisitos fijados en
los acuerdos sindicales para acceder a las prerrogativas allí contenidas (p. ej.
ciertas prestaciones como auxilio para lentes y monturas o capacitación en
segundo idioma requería, por parte del interesado, acreditar la respectiva factura y
matrícula para efectos del correspondiente desembolso).

Dicho lo anterior, el Despacho plantea el problema jurídico de la siguiente manera:

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Precisado lo anterior, el Despacho plantea los siguientes interrogantes:

Pj 1.: ¿Los actos acusados están viciados de nulidad por desconocer los
derechos de la parte actora (1, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política) –
trabajadora NO sindicalizada- a gozar de los mismos beneficios que los
trabajadores sindicalizados, y argumentar razones económicas (deficiencia
presupuestal) o temporales (vigencia del respectivo acuerdo) que no son de
recibo en materia laboral?

Tesis: Si.

Fundamento Jurídico: Análisis de las pruebas y del marco normativo y

jurisprudencial que regula la materia. Es abiertamente inconstitucional e ilegal
negarle a un trabajador NO sindicalizado el acceso a los derechos de los
trabajadores sindicalizados bajo el argumento de que dicho segmento no fue
incluido dentro de la negociación, tampoco es de recibo que la no previsión de
recursos económicos sea excusa para dilatar o negar el acceso a beneficios de
tipo convencional, pero con vocación extensiva a la totalidad de servidores
públicos de la CDMB.

Pj 2.: ¿La p. actora cumplió con los requisitos exigidos para el

reconocimiento de los “beneficios por condiciones laborales” (¿p. ej. apoyo
a la educación formal) contenidos en el acuerdo colectivo, materializado en
la Resolución No. 907 del 14 de septiembre de 2018 y demás acuerdos
colectivos?

Tesis: No.

Fundamento Jurídico: Marco normativo. Los derechos de origen convencional se

caracterizan por tener una vigencia temporal –con vocación de permanencia
según se vaya renovando en las negociaciones colectivas- y su reconocimiento
condicionado a unos requisitos “mínimos” del trabajador interesado. Ello es
entendible pues las entidades públicas deben sujetarse al principio de planeación
presupuestal y reconocer derechos o prerrogativas únicamente en la medida en
que pueda comprometer recursos que soporten dichos compromisos. En este
caso, se acreditó que la parte interesada no cumplió con los requisitos exigidos en

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los acuerdos colectivos, no obstante, la negación que en un principio hizo la

CDMB en uno de los actos demandados para reconocer los beneficios por
condiciones laborales. En otras palabras, la parte actora realizó una petición
genérica que no se ajustó a los requisitos que en igualdad de condiciones debía
cumplir el resto de trabajadores, fuesen o no sindicalizados, de ahí que a pesar de
la anulación de los actos acusados, resulte improcedente el restablecimiento del
derecho en los términos deprecados en la demanda.

1. El marco normativo y jurisprudencial

1.1. El derecho a la negociación colectiva en el marco de las relaciones

laborales de los servidores públicos

El Estado colombiano incorporó en su ordenamiento jurídico el Convenio No. 151

de la OIT “Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública”, a través de la
Ley 411 de 19974 , que promueve el goce de los derechos fundamentales de los trabajadores del
sector público a la creación y afiliación de organizaciones sindicales y la negociación colectiva,
con las limitaciones propias contempladas en dicho convenio y en la legislación interna de cada
país.

2.
o (a) sujetar el empleo del empleado público a la condición de que no se afilie a una
organización de empleados públicos o a que deje de ser miembro de ella;
o (b) despedir a un empleado público, o perjudicarlo de cualquier otra forma, a causa
de su afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en
las actividades normales de tal organización.

Artículo 5

1. 1. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia respecto

de las autoridades públicas.
2. 2. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de adecuada protección contra todo
acto de injerencia de una autoridad pública en su constitución, funcionamiento o
administración.
3. 3. Se consideran actos de injerencia a los efectos de este artículo principalmente los
destinados a fomentar la constitución de organizaciones de empleados públicos dominadas
por la autoridad pública, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de
empleados públicos con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de la
autoridad pública.

4
Por medio de la cual se aprueba el "Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación
y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública",
adoptado en la 64 Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,
Ginebra, 1978.

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os derechos de asociación sindical y negociación colectiva se

encuentran contemplados en
los artículos 391 y 552 de la Constitución Política, al igual que en los
Convenios 098,3 1514 y
1545 de la OIT. El primero de ellos, es un derecho fundamental que
consiste en la disposición
de los trabajadores para unirse y constituir formalmente
organizaciones permanentes que los
una en la defensa de sus intereses comunes de profesión u oficio. 6 Por
su parte, el derecho
de negociación colectiva es el que tienen los trabajadores para
negociar libremente con los
empleadores sus relaciones laborales y condiciones de trabajo;
constituyéndose a su vez, en
un elemento esencial del de asociación sindical.7
i) por razones excepcionales, se pacte la prestación de servicios relacionados
con la administración o funcionamiento de la entidad pública, que no puedan ser
atendidos o desarrollados por el personal de planta de la misma, o requieran
conocimientos especializados para el cumplimiento de objetivos concretos 5. Casos
en los en los que la actividad contratada no genera relación laboral, ni cargas
prestacionales en favor del contratista.
ii) la temporalidad, esto es, la duración del vínculo contractual sea cierta y
determinada, y no supere el tiempo estrictamente necesario e indispensable
para ejecutar el objeto del contrato. Para la jurisprudencia la exigencia de la
temporalidad para identificar la naturaleza del contrato de prestación de
servicios, encuentra su fundamento en el hecho que las normas que regulan el
ejercicio de la función pública, indican que éste ha de desarrollarse tal y como
lo ordena el artículo 122 de la Constitución, al consagrar que “no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”,
estableciendo así mismo tiempo que “(…) Ningún servidor público entrará a

5
Consejo de Estado Sala Contencioso Administrativo, Sección Segunda, subsección A, Rad. No.
25000-23-25-000-2008-0034(0681-11) del 1 de marzo de 2012, C.P. Gustavo Eduardo Gómez.

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ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir la Constitución y desempeñar

los deberes que le incumben” y,
iii) el contratista goce de plena autonomía e independencia para desarrollar
las obligaciones del contrato, lo que le otorga un amplio margen de
discrecionalidad para escoger y determinar los modos en que habrá de cumplir
las funciones asignadas.
En ese sentido, la Corte constitucional, al analizar la conformidad del numeral 3
del artículo 32 de la ley 80 de 1993 con la Carta Política 6, ha establecido que la
contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes,
opera únicamente cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad
contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento
profesional, técnico o científico que se re requiere o los conocimientos
especializados que se demanden. Por lo cual, en el caso de demostrarse la
existencia de una relación laboral que lleva implícito el desarrollo de una
actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral
en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción
consagrada por la norma en el sentido de generar el derecho al pago de
prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante.
Por consiguiente, en los casos en los que es evidente la infracción a las
disposiciones del numeral 3 del artículo 32 de la ley 80 de 1993, es claro que el
vínculo contractual propio de la prestación de servicios resulta inoponible
jurídicamente al demostrarse de forma fáctica que lo que entre las partes
existió o ha existido es una verdadera relación laboral subordinada, pues en
ejercicio del principio de primacía de la realidad sobre las formas, lo que se
impone atender en dichos casos, es la materialidad de los servicios
efectivamente desarrollados. En cuyo caso, la labor probatoria de la parte
interesada ha de abocarse a demostrar, en primer lugar, la prestación personal
del servicio, esto es, lo que en términos del artículo 23 del Código Sustantivo
del Trabajo constituye la indelegabilidad de la función desarrollada por parte
del trabajador, lo que le exige cumplir una labor personal, en un horario
determinado. Y por otro, la subordinación, esto es, la relación de dependencia
del trabajador respecto de la entidad contratante, la que a su vez ha sido
entendida por la jurisprudencia como “el poder jurídico permanente de que es
titular el empleador para dirigir la actividad laboral o profesional del trabajador,

6
Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las
entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la
entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan
realizar con el personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos
generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

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a través de la expedición de órdenes, instrucciones o la imposición de

reglamentos, en lo relativo a la manera cómo el trabajador o, en este caso, el
contratista, debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le
son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa”7.
Ahora, cabe anotar, sin embargo, que en algunos eventos la jurisprudencia ha
indicado que la demostración del cumplimiento de un horario de trabajo o el
hecho de recibir instrucciones, si bien son elementos a tener en cuenta a la
hora de efectuar la valoración holística de los hechos en un contrato realidad,
no pueden determinar de forma automática la prosperidad de las pretensiones.
Al respecto, el Consejo de Estado ha manifestado que recibir instrucciones o el
atender el requerimiento de cumplir la labor en horarios determinados, bien
puede enmarcarse dentro del establecimiento de una relación de coordinación
de la empresa con los contratistas asignados por prestación de servicios 8,
razón por la cual, la tesis predominante de ese tribunal se ha decantado por
establecer que, es la valoración de la subordinación el aspecto central a
acreditar si lo que se quiere es probar la existencia del contrato de trabajo.
Así las cosas, en la medida en que el cumplimiento del horario o la obediencia
a determinadas ordenes no son plena prueba para la configurar la relación
laboral, el análisis de la subordinación ha de atender, sin necesidad de
convergencia, los siguientes criterios: a) Criterio funcional, es decir, es el
criterio conforme al cual corresponde al juez valorar si la función desempeñada
por el contratista de prestación de servicios desarrolla una función
constitucional o legal propia del giro de los negocios de la entidad pública; b)
criterio de igualdad, es en donde se analiza si las labores desarrolladas por el
contratista son esencialmente las mismas que las de otros servidores
vinculados a la planta de personal; c) Criterio de habitualidad, según el cual
ha de analizarse si las funciones del contratista de asemejan en su constancia
y cotidianidad, a las emprendidas por otros trabajadores en su horario de
trabajo; d) Criterio de excepcionalidad, el cual se enfoca a distinguir si la
tarea contratada corresponde a una actividad nueva o especializada que no
pueda ser ejercida por el personal adscrito a la planta de personal, o, que
resulte necesaria para redistribuir cargas laborales no satisfechas por el
personal disponible y; e) criterio de continuidad9, que es particularmente
importante para observar si la suscripción de contratos de prestación es
7
Corte constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara.
8
Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. No.2776-05 del 17 de abril de 2008, C.P. Jaime
Moreno García, y del 17 de abril de 2008 Rad. No. 1694-07, C.P. Gustavo Eduardo Gómez.
9
Consejo de Estado-Sala Contencioso Administrativo, sección segunda-subsección “B”, Exp. No.
0099-03-respuesta a la recomendación 198 de la OIT, aplicable en virtud al Artículo 19-C.S.T.

13
 SIGCMA-SGC

sucesiva o periódica, desempeñándose funciones casi de carácter permanente

mediante dicha modalidad.
Así las cosas, el análisis que procederá a desarrollar el despacho en el
siguiente apartado tendrá por objetivo analizar, si en el asunto en concreto, se
cumplen los requerimientos normativos necesarios para acreditar la existencia
de una relación laboral entre la partes, por la prueba o presencia de indicios
que hagan operar los criterios desarrollados por el Consejo de Estado, y
seguidos por el Tribunal Administrativo de Santander10, para hacer valer la
presunción legal de la existencia de una relación de trabajo cuando se dan uno
o varios de los indicios indicados en precedencia. Siendo necesario aclarar que
de conformidad con la jurisprudencia del Consejo del Estado, en acatamiento
de la Recomendación 198 sobre la relación de trabajo de la OIT, aplicable por
conducto del artículo 19 del C.S.T, los indicios para declarar la relación laboral
deben ser comprendidos sobre la base de una interpretación pro homini desde
la cual para proceder a declarar la existencia de la misma no es necesaria la
concurrencia de todos los indicios establecidos para probar el propósito de
deslaboralización de la relación de trabajo, sino solo la de uno o varios, según
las particularidades del caso.
Valga que, señalar que conforme a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado,
cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, y encontrarse
acreditada la existencia de una verdadera relación laboral ésta produce plenos
efectos, tales como: el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas
con ocasión de la prestación del servicio por el tiempo que se acredito la
existencia de la relación laboral, en consecuencia, el restablecimiento del
derecho operara a título de reparación integral 11. Por lo cual, con el fin de
determinar cuáles son las prestaciones que se deben reconocer a título de
reparación integral, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido
que no existe problema para condenar y liquidar las prestaciones ordinarias,
las cuales se encuentran establecidas en la ley, pero que no sucede lo mismo
con las prestaciones que se encuentran a cargo de los sistemas de Seguridad
Social en salud y pensión, frente a las cuales la reparación del daño no puede
ser por la totalidad de dichos montos, sino por la cuota parte que la entidad
demandada dejó de trasladar a las entidades de seguridad social a la cual
cotizaba el contratista12.
10
Tribunal Administrativo de Santander. Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de enero de
2016. Rad: 680013333001-2013-00444-01. Magistrada ponente. Solange Blanco Villamizar.
11
Consejo de Estado-Sala Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Rad. No.
02891-01, 10 de noviembre de 2010, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
12
Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. No. 3074-05, del 19 de febrero de 2009, M.P. Bertha

14
 SIGCMA-SGC

Finalmente, frente al contrato realidad, el H. Consejo de Estado ha unificado

jurisprudencia, mediante sentencia de fecha 9 de septiembre de 202113, en la
que unificó el alcance de los siguientes aspectos: El término estrictamente
necesario, contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993,
señaló: “ «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece
expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios,
que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos,
representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a
cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin
perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar
su cumplimiento.”

En cuanto al término de interrupción de los contratos estatales de prestación

de servicios, precisando que se acoge el término de 30 días hábiles como
límite temporal para que opere la solución de continuidad, no obstante faculta
al operador judicial para sopesar con los elementos de juicio que obren dentro
del proceso, cuando el tiempo entre cada contrato sea superior al indicado.

Así mismo, en relación con la devolución de aportes ha precisado el alto

tribunal que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias
de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el
reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por
constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.

No obstante lo anterior, mediante auto del 11 de noviembre de 2021, el H.

Consejo de Estado, resolvió las solicitudes de aclaración y/o adición de la
sentencia de unificación: “Por lo anterior, es del caso aclarar que esta
corporación en ningún momento ha pretendido desestimular la utilización de
este tipo de contratos; por el contrario, lo considera un importante instrumento
de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de
determinadas necesidades de las diferentes entidades y organismos de la
Administración. Sin embargo, como se dijo en la sentencia de unificación, lo
que se busca es neutralizar la práctica extendida al interior de algunas
entidades de utilizar, indebidamente, este tipo de contratos para burlar los
derechos salariales y prestacionales de quienes, en realidad, más que

Lucia Ramírez.
13
Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016),
Sentencia de Unificación jurisprudencial de fecha 9 de septiembre de 2021.

15
 SIGCMA-SGC

contratistas autónomos e independientes, son verdaderos servidores del

Estado, sometidos a un régimen de subordinación y dependencia que es de
suyo contrario a los propósitos que tuvo el legislador al consagrar este tipo de
contratos como estatales, de los cuales, en estricto rigor y cuando son
celebrados conforme a la ley no surge ninguna relación de naturaleza laboral.”

Agregando que la referida sentencia de unificación busca evitar que la

modalidad contractual sea empleada para disimular verdaderas relaciones
laborales, caracterizadas por la subordinación y dependencia de los
contratistas frente al Estado. Concluyendo que “Lo anterior quiere significar que
si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo
del Trabajo, no puede hablarse de una relación laboral encubierta. Por lo tanto, el
término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal
como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe
entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de
continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción
de derechos laborales.”

5. Análisis de las Pruebas

Del acervo probatorio recaudado se acredita que el señor William Fernando
Niño Capacho suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios
con el municipio de Bucaramanga en los siguientes términos, plazos, y
objetos contractuales14:

CONTRATO PLAZO OBJETO

No. 891 del 6 de junio de Del 7/6/2007 al 21/10/2007 Prestar servicios apoyando el
2007 (4 meses, 15 días) programa de recuperación del
(PDF- espacio público, efectuando
07WilliamNiño891_2007 - operativos diurnos y nocturnos en
PDF 07, pág. 28 del . coordinación con las autoridades
cuaderno documentos CD competentes, igualmente, practicar
anexos a la contestación) visitas de verificación del espacio
público en los diferentes sitios de la
ciudad, demás actividades asignadas
por el inspector de policía o secretario
de Gobierno municipal.
Interrupción: 111 días hábiles
Acta de liquidación del Del 7/4/2008 al 6/9/2008 (5
contrato No. 0637 del 7 de meses).
abril de

14
La información es tomada del recuadro elaborado por la p. demandad en sus alegatos de
conclusión, pero con sustento en la certificación emitida por el municipio de Bucaramanga, visible
en las págs. 60 y ss. del PDF del expediente digital, así como de los contratos allegados con el
escrito de contestación de la demanda, agrupados dentro de la carpeta denominada documentos
expediente contestación de la demanda, visible en el expediente digital y migrado a la plataforma
SAMAI.

16
 SIGCMA-SGC

2008 (PDF- Prestar servicios personales

apoyando el programa de
01WilliamNiño1766_2008 - recuperación del espacio
público
Pág. 28 ibidem) apoyando la práctica de operativos
diurnos y nocturnos en coordinación
con las autoridades, igualmente
apoyar la práctica de visitas de
verificación del espacio público en los
diferentes sitios de la ciudad, prestar apoyo
en la organización del archivo y base de
datos de la inspección, y las demás
actividades asignadas por el inspector y el
secretario de Gobierno
Municipal.

No. 1766 del 6 de octubre Del 6/10/2008 al 6/2/2009 Prestar servicios de apoyo a la gestión
de 2008 (PDF - (4 meses). en la Secretaría de Gobierno municipal -
01WilliamNiño1766_2008- Inspección de espacio público, apoyando la
pág. 29 ibidem). práctica de operativos diurnos y nocturnos
en coordinación con las autoridades de
policía e igualmente apoyar la práctica de
visitas de control a la ocupación del espacio
público en los diferentes sitios de la ciudad,
las demás actividades asignadas por el
inspector de policía y el secretario de
Gobierno municipal acorde con las
obligaciones específicas relacionadas.
Acta de liquidación de Del 2/3/2009 al 2/8/2009 Prestar servicios personales para el
contrato No. 936 del 2 de (5 meses) desarrollo del programa de secretaría de
marzo de 2009 (PDF - Gobierno -Inspección de espacio público en
02WilliamNiño2063_2009, lo relacionado con la práctica de operativos
pág. 31 ibidem). y de visitas de verificación del espacio
público en los diferentes sitios de la ciudad.

Orden de Servicio No. Del 24/8/2009 al Prestar servicios personales en la

2063 del 24 de agosto de 23/12/09 (4 meses) secretaría de Gobierno municipal
2009 (PDF - inspección de espacio púbico apoyando la
02WilliamNiño2063_2009 práctica de visitas de control y recuperación
– pág. 33 ibidem). de espacio público en asocio con las
autoridades de policía e igualmente apoyar
la ejecución del proyecto de control,
vigilancia y recuperación del espacio
público del municipio de Bucaramanga.
Orden de Servicio No. 731 Del 27/1/2010 al 26/7/2010 Apoyar la gestión de la inspección de
del 27 de enero de
2010 (6 meses) Cfr. Pág. 36 y 42 espacio público efectuando la
del PDF 06 del Cuaderno verificación del cumplimiento de las normas
de Documentos CD anexos policivas tendientes a la protección del
contestación de la espacio público en el municipio de
demanda, migrado a la Bucaramanga con el fin de evitar la
plataforma SAMAI. afectación del mismo por parte de personas
naturales o jurídicas.
Orden de Servicio No. Del 27/8/2010 al Apoyar la gestión de la inspección de
2483 del 27 de agosto de
2010
03WilliamNiño2483_2010- 26/12/2010 protección al consumidor de
pág. 36 ibidem secretaría –Gobierno municipal- la
(PDF- (4 meses) secretaria de Gobierno Municipal
efectuando las visitas de verificación de
listas de precios y el cumplimiento de las
demás normas policivas en los
establecimientos comerciales de
Bucaramanga.

17
 SIGCMA-SGC

Acta de liquidación del Del 9/2/2011 al 8/6/2011 (4 Prestar servicios personales de apoyo a la
contrato No. 456 del 9 de meses) gestión en la inspección de control urbano y
febrero de 2011 (PDF- ornato adscita a la secretaría de Gobierno
04WilliamNiño2570_2011 municipal, en la revisión, sistematización,
pág. 33 ibídem). clasificación y control de los documentos
allegados a esta dependencia.
2011 a la gestión en la inspección de
(PDF- control urbano y ornato adscrita a la
04WilliamNiño2570_2011- Secretaría de Gobierno municipal, en la
pág. 33) revisión, sistematización, clasificación y
control de los documentos allegados a esta
dependencia.

Contrato No. 2570 del 24 Del 24/6/2011 al Prestar servicios de apoyo a la gestión
de junio de 27/10/11 (4 meses) en la inspección de control urbano y ornato
2011(04WilliamNiño2570_ II, radicando la correspondencia en los
2011- págs.. 71, 75 y ss. libros correspondientes siguiendo el orden
ibídem. cronológico, proyectar autos y notificar de
conformidad con el código de
procedimiento civil, llevar actualizado el
archivo de la inspección y demás
actividades asignadas por el inspector.
Adicional No. 1 del 27 de Del 27/10/2011 al Prestar servicios de apoyo a la
octubre de 2011 27/11/2011 gestión en la inspección de control
(PDF- (1 mes) urbano y ornato II, radicando la
04WilliamNiño2570_2011- correspondencia en los libros
fls. 74) correspondientes siguiendo el orden
cronológico, proyectar autos y
notificar de conformidad con el código
de procedimiento civil, llevar
actualizado el archivo de la
inspección y demás actividades
asignadas por el inspector.

De los contratos de prestación de servicios relacionados, así como de la certificación

allegada por la entidad demandada –Págs. 62 y ss. del PDF 01 y el cuaderno de
anexos allegados con el escrito de contestación de la demanda, comprimidos en
formato ZIP y migrados a la plataforma SAMAI-, se encuentra debidamente
acreditado que el señor William Fernando Niño Capacho, prestó sus servicios al
municipio de Bucaramanga en periodos cortos e intermitentes entre los años
2008 y 2011 de la siguiente manera:

18
 SIGCMA-SGC

Tiempo transcurrido entre la suscripción de

cada contrato -partiendo desde el más
antiguo al más reciente-
Diferencia de tiempo
Número de contrato
aproximado

891 al 637 Más de 4 meses

637 al 1766 1 mes

1766 al 936 1 mes
936 al 2063 23 días
2063 al 731 poco más de 1 mes
731 al 2483 1 mes
2483 al 456 poco más de 1 mes
456 al 2570 23 días
2570 al otrosí continuo

Lo anterior significa que, salvo los dos primeros contratos, y en el supuesto de que
se llegara acreditar la relación laboral, desde ya queda claro que no hubo
solución de continuidad frente a todos los contratos suscritos entre las partes
aquí involucradas, pues no transcurrieron más de 30 días hábiles entre la
finalización de un contrato y la ejecución del siguiente –aunque en algunos casos
la diferencia fue mínima, como por ej. entre el contrato 2483 y el 456, que
transcurrió 1 mes y 9 días-, lo que se ajusta a la segunda regla interpretativa fijada
en la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado, rad. Interno no. 1317-
2016 (citada y explicada en la parte motiva de esta providencia).

Por el contrario, frente a los contratos suscritos entre los años 2007 y 2008,
específicamente los contratos 891 al 637, sí hubo solución de continuidad,
habida que en el interregno transcurrieron más de 4 meses, sin que sea dable
aplicar alguna excepción a la regla de los 30 días hábiles, que en términos de la
citada sentencia, procede “en atención a las especiales circunstancias que el juez
encuentre probadas dentro del expediente”.

En este caso la parte actora no manifiesta alguna circunstancia especial que

“justificara” la diferencia de por sí bastante amplia entre la suscripción de los
citados contratos; como tampoco se encuentra probado algún hecho que así lo
sugiera dentro del expediente. El Despacho aprovecha la relación temporal de los
contratos en mención para dejar sentado dicho ítem, para luego dar paso al
estudio de los elementos del contrato realidad y, con tales insumos, analizar si se
configura el medio exceptivo de la prescripción del derecho –en cuya
comprobación es determinante la solución de continuidad de cada uno de los
contratos, según lo explica la sentencia de unificación ya reseñada-.

19
 SIGCMA-SGC

Resumiendo, en el supuesto de que se acreditara la relación laboral entre el

demandante y el municipio de Bucaramanga, la solución de continuidad no
aplicaría para los contratos No. 1766, 936, 2063, 731, 2483, 456 y 2570; mientras
que para los contratos No. 891 y 637 sí aplicaría la solución de continuidad.

Dicho esto, el Despacho pasará a analizar cada uno de los elementos de la

relación laboral, no sin antes agrupar los contratos de acuerdo a la afinidad o
cercanía en su objeto contractual, pues se advierte que éste no fue el mismo todo
el tiempo y que, en algunos lapsos, varió significativamente, al punto de no serle
aplicable los mismos razonamientos ni mucho menos las consecuencias jurídicas,
de ahí que por razones metodológicas sea más claro analizar los contratos por
grupos, esto es, según la correlación, similitud o semejanza en su objeto
contractual con miras a arribar a conclusiones coherentes y afines, una vez
efectuado el análisis al que se ha hecho referencia.

1. Análisis probatorio y jurídico de los contratos No. 891, 637, 1766, 936,
2063, 731 y 2483 suscritos entre los años 2007 al 2010, cuyo común
denominador fue el desarrollo de tareas relacionadas con la protección
del espacio público.

1.1. La actividad realizada por el demandante. Sobre este punto el Despacho

no cuenta con más elementos de prueba que los suministrados por el expediente
administrativo (contratos y actas de liquidación). Ello, por cuanto los testimonios y
la declaración de parte solicitada por la p. actora y decretada por el Juzgado no se
recaudaron por razones imputables al demandante. En efecto, en auto del
pasado 26 de abril de 2022 (PDF 08 del expediente digital comprimido en formato
ZIP y migrado a la plataforma SAMAI), el Despacho manifestó que “atendiendo a
que la p. interesada no cumplió con la carga procesal impuesta en la
audiencia de pruebas celebrada el 23 de febrero de 2022 -PDF 07 del expediente
digital-, consistente en justificar la inasistencia del demandante y los testigos a la
precitada diligencia, quienes fueron citados con anticipación en aras de evacuar
los medios de prueba decretados en la audiencia inicial (declaración de parte y
declaración de terceros), y comoquiera que en dicha diligencia se advirtió de las
consecuencias procesales derivadas de tal incumplimiento, esto es, tener por
desistido el medio de prueba del que se trate, este Despacho, en aplicación de las

20
 SIGCMA-SGC

consecuencias previstas en el artículo 218 del CGP, obrará en conformidad y

declarará cerrada la etapa probatoria”.

De ahí que el Despacho se atenga al objeto contractual fijado en los precitados

contratos, en los que se describe que la vinculación tuvo como propósito la
prestación de servicios personales en la secretaría de gobierno municipal –
inspección del espacio público- para apoyar la práctica de visitas de control y
recuperación de espacio público en asocio con las autoridades de policía e,
igualmente, apoyar la ejecución del proyecto de control, vigilancia y recuperación
del espacio público del municipio de Bucaramanga.

1.2. De la subordinación. Para el Despacho no está acreditado que en la

ejecución de los citados contratos el señor William Fernando Niño Capacho
hubiese estado bajo la continua y permanente subordinación de sus superiores.
Esto, por cuanto la descripción del objeto contractual; específicamente, las
obligaciones generales y especificas del contratista consignadas en los contratos
citados, se enuncian actividades cuya descripción, por sí solas, no son indicativas
de la existencia una relación jerárquica, dependiente o subordinada, propia de un
contrato de trabajo.
En efecto, en los citados contratos se mencionan tareas amplias como apoyar al
inspector de policía en la práctica de operativos de control y recuperación del
espacio público, o apoyar en procedimientos de decomiso e incautación de
mercancías que invadan el espacio público sin el respectivo permiso, practicar
visitas, presentar informes, entre otras (véase por ej. pág. 28 del PDF 04 de la
carpeta de anexos de la demanda del expediente digital comprimido en formato
ZIP y migrado a la plataforma SAMAI), de las cuales en ninguna de ellas se
acredita la forma en que fueron ejecutadas, con miras a determinar el elemento
subordinación o si, contrario sensu, se desarrollaron en el marco de una relación
de coordinación con la administración.
Ambas hipótesis son plausibles si se tiene en cuenta que acciones tan dinámicas
como la protección del espacio público están ligadas a labores externas,
independientes o ajenas a un ámbito concreto de subordinación (acudir a
operativos o realizar comisos o incautaciones y luego presentar informes de la
actividad realizada apuntan en esa dirección), de ahí que sea indispensable la
actividad probatoria de la parte interesada para demostrar la subordinación y
derruir la hipótesis de la coordinación profesional, que es la que en principio opera
en estos casos en virtud del principio de presunción de legalidad de los actos

21
 SIGCMA-SGC

administrativos.
Dicho de otro modo, los objetos contractuales en los casos aquí analizados
sugieren acciones que por sí solas –pues no hay más insumos probatorios que el
expediente administrativo de cada uno de los contratos- y leídas y valoradas
íntegramente impiden atribuirle la subordinación. Acompañar tareas de operativos
o realizar comisos o incautaciones sobre los que a su vez se contempló la
elaboración de informes como soporte a dicha actividad –entre otras acciones
similares- por parte del contratista, carecen del carácter connotativo de una
relación subordinada, precisamente, porque ni en su redacción –de los objetos
contractuales- ni las actividades que denotan o allí se describen se vislumbra
dependencia, sujeción, obediencia o acatamiento en un grado similar al de la
relación empleador – empleado.

Recuérdese que la presunción de legalidad del acto acusado no se desvirtúa a

partir de hipótesis o conjeturas del operador judicial o las partes, sino con pruebas
que acrediten que los supuestos de hecho alegados en la demanda guardan
armonía con los medios de prueba recaudados dentro del proceso. En este caso,
que esté plenamente demostrado que la relación de coordinación y cooperación
en un contrato de prestación de servicios se pervirtió, mudó o devino en un
contrato de trabajo velado o encubierto.

Llama la atención que todos los contratos de prestación de servicios aquí

analizados inician con una expresión casi unánime: “desarrollar con autonomía e
independencia el objeto contractual y todos los asuntos inherentes al mismo”
(véase por ej. cada uno de los contratos citados en el recuadro inicial cuya
paginación o foliatura fue incluida dentro del mismo), por lo que correspondía a la
p. actora demostrar que tal relación no era así, sino simple fachada a una
verdadera relación laboral, premisa que no se demostró en este proceso pues,
como ya se explicó, los demás medios de prueba debidamente decretados por el
Despacho (declaración de la propia parte demandante y testimoniales), y que
hubiesen permitido esclarecer tales puntos, no fueron recaudados por razones
imputables a la p. interesada (la parte actora no justificó la inasistencia de ellos a
la audiencia de pruebas, con el fin de reprogramarla diligencia y garantizar su
recaudo).
No debe olvidarse que en esta materia se excluye la tarifa legal, es decir, que
para demostrar todos y cada uno de los elementos de la relación laboral no existe
una restricción que impida a la parte interesada acreditar los supuestos que

22
 SIGCMA-SGC

configuran el contrato realidad. Sin embargo, en este caso, se advierte que el

material probatorio –conformado por el expediente administrativo e integrado por 8
archivos o documentos PDF visibles en la carpeta de anexos de la contestación de
la demanda, comprimido en formato ZIP y migrado a la plataforma SAMAI-, está
compuesto, entre otros documentos, de actas de liquidación, constancias de
Certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP-, informes de supervisor y otros
que solo registran actuaciones propias o inherentes a un contrato de prestación de
servicios, pero que en manera alguna insinúan o brindan indicios acerca de la
subordinación, como elemento medular de la relación laboral.
La pluricitada sentencia de unificación del H. Consejo de estado es contundente
en afirmar el requisito sine qua non para demostrar la subordinación y, por esa vía,
la relación laboral: “incumbe al actor demostrar, además de la prestación
personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas
condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la
entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de
exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria
observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la
permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto
misional de la entidad” (Cfr. Párrafo 107 de la misma providencia).
En conclusión, la carencia de medios de prueba idóneos impide al Despacho
despejar las siguientes dudas respecto a la ejecución de los contratos: ¿el señor
William Fernando Niño Capacho recibía órdenes directas, constantes, o
permanentes que anularan o redujeran su autonomía para convertirse en ejecutor
sumiso de las disposiciones de un superior jerárquico? ¿el municipio de
Bucaramanga le exigía al señor Niño Capacho el cumplimiento de órdenes, la
observancia de jornadas y horarios de trabajo o la sujeción permanente de
preceptos que, en el fondo eran verdaderas reglas permanentes de trabajo
encubiertas en directrices generales? ¿la dirección y control efectivo de las
actividades a ejecutar estuvieron bajo el dominio de la entidad, al punto de ejercer
una influencia decisiva sobre la libertad del contratista, reflejados en actos
concretos de control, vigilancia e imposición, más allá del control ordinario ejercido
sobre los contratos civiles que celebran las entidades?
Siguiendo la línea argumentativa del h. Consejo de Estado, la existencia de
directrices, requerimientos, observaciones, glosas o reparos a las actividades del
contratista no conllevan la demostración automática de la subordinación, pues
tales atributos forman parte de cualquier contrato conmutativo o de
prestaciones mutuas, en los que, valga repasar, están implícitas las facultades

23
 SIGCMA-SGC

del contratante –durante la ejecución del contrato- de exigir el cumplimiento de las

obligaciones contraídas por el contratista, así como el que éste responda por la
ejecución incompleta o defectuosa de esas obligaciones –no en vano el
demandante también suscribió pólizas de garantía, como bien se lee en los PDF
citados en párrafos anteriores-. En este caso, según el Consejo de Estado “lo que
debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y
disciplinario de la entidad” (Cfr. Párrafo 106 de la citada providencia de
unificación del H. Consejo de Estado).
Los vocablos “organizativo, círculo rector y disciplinario” de la entidad sugieren la
idea de un involucramiento fáctico de la persona paralelo al de los servidores
públicos que desempeñan funciones similares, estos sí, no sobra decirlo,
nombrados y designados correctamente. Tales elementos, se insiste, no pueden
inferirse en este caso por orfandad probatoria; se echa de menos, justamente,
elementos de prueba que acrediten el grado de implicación sobre el giro ordinario
de la actividad de la entidad y, sobre todo, la constante subordinación de la que,
según se afirma, estuvo sometido el demandante.
Resulta evidente que en este caso NO está demostrada la subordinación de la
parte actora con el municipio de Bucaramanga, de ahí que las pretensiones de
la demanda en lo que concierne a los contratos No. 891, 637, 1766, 936, 2063 y
731 suscritos entre los años 2007 al 2010 no estén llamadas a prosperar. Es decir,
que frente a tales contratos de prestación de servicios no es posible predicar la
existencia de un contrato realidad, por lo que también se torna inocuo continuar
estudiando el siguiente elemento de la relación laboral (contraprestación por el
servicio prestado), pues la ausencia de subordinación derruye automáticamente y
de tajo tal posibilidad.
2. Análisis probatorio y jurídico de los contratos No. 456, 2570 y la adenda,
suscritos entre los años 2010 al 2011, cuyo común denominador fue,
entre varias cosas, el desarrollo de tareas relacionadas con la gestión
documental y sustanciación de autos al interior de los procesos
policivos y/o sancionatorios.

2.1. La actividad realizada por el demandante. Como se indicó en el párrafo

1.1 de esta providencia, el Despacho reitera que no cuenta con más elementos de
prueba que los suministrados por el expediente administrativo (contratos y actas
de liquidación, etc.), de modo que a ello se limitara el análisis del caso, enfocando
la atención en la naturaleza de las actividades ejecutadas –objeto contractual-
para determinar si, a diferencia de lo estudiado en los contratos anteriores (No.

24
 SIGCMA-SGC

891, 637, 1766, 936, 2063 y 731) sí es posible inferir la existencia de la relación
laboral, a partir del análisis de cada uno de sus presupuestos, especialmente, de
la subordinación.

2.2. De la subordinación. Para el Despacho sí está acreditado que en la

ejecución de los citados contratos el señor William Fernando Niño Capacho estuvo
bajo la continua y permanente subordinación de sus superiores. Esto, por cuanto
la descripción del objeto contractual; específicamente, las obligaciones generales
y especificas del contratista consignadas en los contratos citados, se enuncian
actividades cuya descripción, sí son indicativas de la existencia una relación
jerárquica, dependiente o subordinada, propia de un contrato de trabajo.

En efecto, los citados contratos contemplan actividades que necesariamente

conllevan una relación estrecha, dependiente y controlable sobre el contratista,
que reducen su margen de acción y lo exponen ante una relación claramente
vertical y jerarquizada. Nótese que, por ejemplo, en el acta de liquidación del
contrato No. 456 del 9 de febrero de 2011 se enlistas tareas de revisión,
sistematización, clasificación y control de documentos, en la gestión de la
inspección de control urbano y ornato, y en el contrato No. 2570 de 2011 y en su
contrato adicional se incluyen labores como “proyectar autos y notificar de
conformidad con el código de procedimiento civil, llevar actualizado el archivo de
la inspección y demás actividades asignadas por el inspector”.
A diferencia de los contratos No. 891, 637, 1766, 936, 2063 y 731, cuyo objeto
contractual alude a actividades, que sin el contexto y el material probatorio
necesario, no son indicativas por sí solas de la subordinación, pues también
pueden ejecutarse con autonomía e independencia del contratista, en este caso
no ocurre lo mismo, pues la actividad contractual se enmarcó dentro de las
actividades misionales de la entidad y/o dependencia, las cuales solo pueden
ejecutarse en el contexto de una relación laboral, dada la naturaleza de las
labores desempeñadas.
En la descripción de las obligaciones del contratista se mencionan actividades que
sirven de indicios para arribar a dicha conclusión (págs. 33, 39 PDF 4 del
Cuaderno de anexos de la contestación de la demanda comprimido en formato
ZIP y migrado a la plataforma SAMAI):
- Apoyar en la elaboración de los diferentes informes de gestión que requiera
la inspección de Control urbano y ornato

- Recibir, radicar, digitar y dar trámite a los oficios, derechos de petición,

quejas y demás comunicaciones dirigidas a la inspección.

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- Digitar las comunicaciones internas que requiera el despacho de la

inspección.

- Llevar actualizado el archivo físico y digital en orden correspondiente.

- Presentar informe mensual de actividades

- Aplicar el manual de gestión documental de la entidad

- Elaborar las estadísticas de gestión de la entidad

- Atender las indicaciones del jefe de la dependencia

No se requieren hacer mayores elucubraciones para advertir que la radicación de

peticiones, quejas, memoriales y derechos de petición en un contexto anterior a la
pandemia por Covid-19 (años 2010 y 2011) indefectiblemente exigía por parte del
“contratista” atender, recibir y desarrollar tales actividades en la misma jornada
laboral de quienes trabajaban en dicha oficina o dependencia. Es decir, el señor
Niño Capacho estaba limitado temporal y espacialmente, en tanto que la
ejecución contractual exigía de su presencia en el lugar donde se recibía y
gestionaba la parte documental de la inspección de control urbano y ornato.
Es claro también que la sustanciación y proyección de autos en el ámbito de los
procesos policivos exige la sujeción a los criterios jurídicos de los inspectores y
demás servidores encargados de adoptar las decisiones definitivas, es decir, que
la realización de dichas tareas pasa por el filtro de un superior jerárquico o
funcional que es el que determina la imposición de sanciones, el archivo de
investigaciones o la exoneración de las mismas.
2.3. De la prestación personal del servicio: el Despacho encuentra que las
actividades desplegadas en la ejecución de los contratos de prestación de
servicios, suscritos por el señor William Fernando Niño Capacho debían ser
prestadas de manera personal, dada la naturaleza de las funciones
desempeñadas por él y que, según se analizó en párrafos precedentes, requieren
de forma indispensable la prestación personal del contratista, sin que sea dable su
delegación o prestación de forma remota o con intermediarios.

2.4. La subsidiariedad en la contratación del demandante: Las tareas de apoyo a

las que se ha hecho referencia en virtud de los contratos No. 456, 2570 y el
contrato adicional a este último corresponden a funciones misionales de la
entidad, si se tiene cuenta que la “sustanciación” y proyección de autos, así como
la notificación de los mismos en los términos del Código de Procedimiento Civil –
codificación procesal vigente para la época y tarea que fue incluida dentro de las

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funciones asignadas al contratista aquí demandante, según se lee en los

precitados contratos- responden a la gestión y resolución de los procesos
policivos y contravencionales que adelanta, precisamente, cualquier inspección de
policía; tareas que el Despacho afirma de manera categórica son
consustanciales o inherentes al objeto misional de la entidad.

No debe olvidarse que la falta de personal cualificado para el desarrollo de tales

labores justifica el uso de contratos de prestación de servicios, siempre y cuando
la suscripción de los mismos no tenga vocación de permanencia en el tiempo, esto
es, que su uso no se prolongue de forma indefinida, pues en tal caso dejaría de
ser una situación coyuntural o contingente para convertirse en un estado de cosas
continuo que demande el uso de la vinculación laboral.

En sentencia C-154 de 1997, la H. Corte Constitucional manifestó que, si la necesidad

del servicio es permanente, se debe proceder a la creación de los cargos y no
reemplazar de forma permanente la planta de personal. Lo que es válido
mencionar en este momento porque la continuidad en los contratos de prestación
de servicios y el objeto de los mismos, hacen ver la necesidad en la permanencia
del servicio.

En este caso, la duración de los 3 contratos tuvieron una prolongación de 9 meses

aproximadamente, con un interregno igual o inferior a 1 mes en la suscripción de
cada uno de ellos, lo que lleva a suponer que el señor William Fernando Niño
Capacho no fue contratado para atender una contingencia o problema
temporal de la entidad, sino una actividad que en era propia de su objeto
misional, que se prolongó en el tiempo y desvirtuó la naturaleza civil del contrato,
usado para encubrir la verdadera relación laboral.

En síntesis, el servicio que el demandante prestaba tenía los siguientes atributos: i)

era una actividad inherente, connatural o propia del objeto misional de la entidad
demandada, ii) dicha actividad fue prestada de manera directa, personal,
cumpliendo un horario de trabajo, en el marco de una relación subordinada,
vertical o jerarquizada, como se desprende del hecho de que las funciones
jurídicas (sustanciación y proyección de autos, como notificación de los mismos),
y secretariales u operativas (llevar libros de registro, control, informes, gestión
de oficios, comunicaciones, PQRS y derechos de petición) guarden estrecha
relación o dependan de las órdenes permanentes y directas de sus superiores

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jerárquicos, iii) la vinculación bajo la modalidad del contrato de prestación de

servicios (9 meses) no tuvo un carácter excepcional, extraordinario ni pretendió
atender una contingencia imprevista, sino una tarea previsible, que por ser del giro
ordinario de actividades de la entidad ésta debió prever, en virtud del principio de
planeación que rigen las actuaciones administrativas, el flujo de trabajo y la
manera de afrontar el correcto desenvolvimiento del mismo.
En ese orden de ideas, el Despacho declarará la nulidad parcial del acto
administrativo no. 1537 proferido el 24 de julio de 2018, emanada por el
Municipio de Bucaramanga, por medio del cual se negó el reconocimiento de una
relación laboral emanada de los contratos No. 456, 2570 y la adenda, suscritos
entre los años 2010 al 2011, y dado que fueron suscritos con un tiempo
equivalente o inferior a un mes –conforme a la regla de la sentencia de unificación-
se declarará que entre ellos no hubo solución de continuidad.

6. Prescripción
Conforme a lo expuesto por el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación
jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, el alto tribunal ha establecido frente a la
prescripción que:

 El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el

Estado es de tres años, contados a partir de la terminación del vínculo
contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las
prestaciones que se deriven de aquella.
 En aquellos casos donde existe interrupción entre los contratos de
prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción
frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización.15
 Por tratarse de vinculaciones interrumpidas al servicio público, el término
para contar la prescripción extintiva debe empezar a partir de la finalización
de cada uno de los periodos contractuales efectivamente laborados.

Teniendo probada la relación laboral entre la demandante y la entidad

15
En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos
contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución
entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la
prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la
existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. Por
consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que
será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de
proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades
administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]»

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demandada en el periodo comprendido del 9 de febrero de 2011 al 27 de

noviembre de 2011 declarado sin solución de continuidad, el análisis se hará
de conformidad a este supuesto.

Por lo anterior, entre la fecha de terminación del vínculo laboral -27 de

noviembre de 2011- y el de la reclamación – 13 de julio de 201816-
evidentemente transcurrieron más de los 3 años de los que trata el Decreto
1848 de 1969, razón por lo que se declarará probada la excepción de
prescripción propuesta por la p. demandada, frente a los salarios y demás
emolumentos, haciendo la salvedad que los aportes al Sistema de Seguridad
Social no prescriben, tal y como se estableció en la Sentencia de Unificación
del 25 de agosto de 2016 en donde el H. Consejo de Estado, en la que refirió
que, en estos casos es obligación del empleador de determinar si existe
diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el
contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma por concepto de
aportes a la pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como
empleador.

En ese sentido, la p. actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al

Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que
duraron los referidos vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las
hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar
o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.

7. Del restablecimiento del derecho

En virtud de haberse acreditado la relación laboral entre el demandante William
Fernando Niño Capacho y el Municipio de Bucaramanga por el periodo
comprendido entre el 9 de febrero de 2011 al 27 de noviembre de 2011, sin
solución de continuidad, el Despacho declarará la nulidad parcial del acto
administrativo no. 1537 proferido el 24 de julio de 2018, emanada por el
Municipio de Bucaramanga, condenando a dicho ente territorial a reconocer y
pagar lo relacionado con los aportes al sistema general de seguridad
social en pensiones, con las precisiones ya anotadas y conforme a los
lineamientos que a continuación se exponen:
La entidad demandada deberá tomar durante el tiempo de ejecución de los
contratos declarados con relación laboral - el ingreso base de cotización

16
Págs. 20 y ss. del PDF 01 comprimido en formato ZIP y migrado a la plataforma SAMAI.

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pensional del demandante (que corresponde al salario legalmente devengado

por un empleado con funciones similares a las cumplidas por la actora, o los
honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), mes a mes, y si llegase
a existir diferencia entre los aportes realizados por la contratista y los que se
debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por
concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como
empleador. Para lo anterior, la parte actora debe acreditar ante el municipio de
Bucaramanga las cotizaciones que realizó al sistema de pensiones mientras
duró el vínculo contractual, y en caso de no haberlas hecho deberá asumir el
pago de la cotización en el porcentaje que le corresponda como trabajador.
8. Costas
De conformidad con los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365.3 del
Código General del Proceso, no se condenará en costas por haber prosperado
parcialmente las pretensiones de la p. actora.
En mérito de lo expuesto, el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL
DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Primero. DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo no. 1537

proferido el 24 de julio de 2018, emanada por el Municipio de
Bucaramanga, por medio del cual se negó el reconocimiento de una
relación laboral únicamente frente a los contratos No. 456, 2570 y el
contrato adicional este último, suscritos entre los años 2010 al 2011,
de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.

Segundo. DECLARAR que entre el señor William Fernando Niño Capacho y el

municipio de Bucaramanga existió una relación laboral sin solución
de continuidad en el periodo comprendido entre el 9 de febrero de
2011 al 27 de noviembre de 2011, sin solución de continuidad.

Tercero. DECLARAR probada la excepción de prescripción, propuesta por la

p. demandada, por haber transcurrido más de 3 años, entre la
terminación del vínculo laboral y la presentación de la petición en
sede administrativa en el periodo que se declaró la relación laboral

30
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esto es, entre el 9 de febrero de 2011 al 27 de noviembre de 2011.

Cuarto. Como consecuencia de la anterior declaratoria y a título de

restablecimiento del derecho, CONDENAR al municipio de
Bucaramanga, a pagar a favor del demandante a título de
restablecimiento del derecho, el valor equivalente a los porcentajes
de cotización correspondientes a Pensión y Salud –en las
correspondientes entidades en las que se encuentra afiliado- que
demuestre haber realizado y que debió trasladar a los Fondos
correspondientes durante el periodo acreditado que prestó sus
servicios, sumas que serán ajustadas conforme quedó expuesto.

Sexto. DECLARAR que el tiempo laborado por el señor William Fernando

Niño Capacho bajo la modalidad de contratos u órdenes de
prestación de servicios, en el periodo comprendido entre el 9 de
febrero de 2011 al 27 de noviembre de 2011 se debe computar para
efectos pensionales, para el caso de todos los vínculos laborales.

Séptimo. ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia

dentro de los términos señalados en los artículos 192 y s.s. del
CPACA.
Octavo. NO CONDENAR en costas a la parte demandada conforme lo
expresado en la parte motiva de la providencia.

Noveno. DENEGAR las demás pretensiones.

Décimo. Una vez en firme este proveído, ARCHÍVESE el expediente, previa

las anotaciones en el Sistema de consulta Siglo XXI y el aplicativo
Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

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