EL DÉFICIT PÚBLICO COMO PROBLEMA

DE NUESTRO TIEMPO

Por el A cadém ico de Número

Excm o. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana*

Sres. Académicos:

1. Si algún problema económico ha ido ganando protagonismo en las

sociedades de nuestro tiempo, hasta ocupar un lugar central en las preocupaciones
diarias de la política económica de los distintos países, éste es el del déficit público
y de sus acompañantes inevitables: el crecimiento de la deuda pública y la gravosa
y pesada carga de los intereses y de las amortizaciones anuales, que ocupan un es­
pacio creciente de los presupuestos, limitando las posibilidades de gasto y ocasio­
nando unos efectos negativos sobre las economías nacionales que los padecen.

El registro de déficit públicos elevados y persistentes, y la era de cre­

ciente endeudamiento público que definen, se corresponden con la difusión de sus
efectos negativos que sufren las economías nacionales y que anuncian ya en muchos
países el gravísimo problema de la insostenibilidad de la deuda pública acumulada.

No puede extrañar que esa evidencia de las consecuencias negati­

vas del déficit y la deuda y el anuncio de su insostenibilidad hayan creado, en
estos años centrales de la década de los 90, un am plio consenso sobre la necesi­
dad de atajar los comportamientos sobre los que se fundamentan déficit público
y endeudamiento. Unos comportamientos ante los que no está justificada una pa­
sividad social y política tan irresponsable como costosa.

* Sesión del día 3 de octubre de 1995.

 Este consenso actual sobre la necesidad de reducir déficit y deuda se
fundamenta en la importancia y extensión de los tres efectos que produce:

1.a Un déficit público continuado y una deuda pública creciente

impiden el logro de la estabilidad de precios. A largo plazo, el registro de défi­
cit públicos elevados y persistentes se convertirá en una fuerza impulsora de los
procesos de inflación. Como ha afirmado el Banco de España «el mantenimien­
to de un déficit público elevado a largo plazo es incompatible con las políticas
monetarias que garanticen la estabilidad de los precios».

2.2 A esa incompatibilidad de déficit público y estabilidad, denun­

ciada por el Banco de España, añaden los análisis de nuestro banco emisor la an­
tinomia que existe entre los déficit públicos a corto plazo y el desarrollo de la
economía nacional, porque esos déficit echan una carga excesiva sobre las polí­
ticas monetarias de estabilidad, conduciendo a elevaciones inevitables en los ti­
pos de interés que dificultan una expansión continuada de la economía.

De modo que, ni la inflación disminuirá, ni podrá lograrse un desa­

rrollo económico duradero con la presencia indeseable del déficit y la deuda pú­
blica. El estancamiento económico y la inflación es el preocupante plano que aco­
tan un déficit público continuado y una deuda pública creciente para los países
que los padecen.

Ese doble riesgo de que el déficit público acentúe la inflación y ha­

ga más efímeros los procesos de expansión económica se ve hoy acentuado por
el importante papel desempeñado por los mercados financieros internacionales,
tan potentes como rápidos en sus reacciones, que vigilan atentamente el déficit
público y la inflación como criterios básicos para juzgar la situación de las distin­
tas economías nacionales, imponiendo a sus créditos a los distintos países cargas
penalizadoras en los tipos de interés en función del déficit público registrado. De
modo que a déficit públicos más elevados se cargarán mayores tipos de interés
con daño para el desarrollo económico de los países que los padezcan. Por otra
parte, los mayores déficit públicos, al favorecer la inflación, ocasionan el mismo
efecto sobre los tipos de interés, elevando su cuantía en las condiciones de los
préstamos concedidos. La relación entre déficit público y tipos de interés y entre
tasa de inflación y tipos de interés alcanza, en España, una cerrada interdepen­
dencia que testimonia la validez de esas dos temidas consecuencias inmediatas de
un comportamiento deficitario en la liquidación de las cuentas públicas.3

3.Q Finalmente, en el marco europeo, los déficit públicos elevados y

el endeudamiento consiguiente cierran el paso al proceso de la Unión Monetaria, a

420
las economías que los consientan, según establece el Tratado de Maastricht. Leer
atentamente los criterios de convergencia que establece el Tratado de Maastricht se
ha convertido hoy en un ejercicio peligroso, como ha demostrado recientemente el
ministro alemán de Finanzas, Theo Waigel, porque esa lectura recuerda la situación
comprometida en la que están aquellos países que no cumplen las condiciones pa­
ra participar en el proceso de Unión Monetaria. La cuantía del déficit y de la deuda
pública son de tal magnitud y alejamiento de los criterios fijados por el Tratado de
Maastricht (vid. cuadro 1 al final de este trabajo) que, prácticamente marginan, con
claridad, del proceso de Unión Monetaria a algunos países que convierten en una
evidencia sabida —pero permanentemente olvidada— la afirmación que las cons­
tata. Es esta evidencia la que ha recordado el Ministro de Finanzas alemán Theo Wai­
gel, ocasionando la tormenta política y financiera el pasado mes de septiembre.

En todo caso, es lo cierto que el déficit y la deuda pública en sus va­

lores actuales marginarían del proceso de Unión Monetaria a los países que per­
manezcan donde hoy están en el día D y la hora H en que se discuta y se aprue­
be la Unión Monetaria. Las consecuencias de esta marginación de la Unión
Monetaria serán muy graves para los países que tengan que soportarla sobre la
estabilidad de sus mercados de cambios, de valores y sobre las cotizaciones de
sus activos en los mercados financieros internacionales, tal y como prueba el epi­
sodio vivido recientemente en esos mercados. Esa marginación de la Unión Mo­
netaria afectará también a la capacidad de atracción de la inversión extranjera di­
recta (vital para España, dada nuestra imprescindible necesidad de complementar
nuestro ahorro e inversión propios con los ajenos para intensificar el desarrollo)
y por la ausencia en la definición de la política de la Unión Monetaria de aque­
llos países que queden al margen de la misma.

2. Es un hecho sorprendente y paradójico que este consenso sobre

las consecuencias negativas del déficit público no haya sido capaz de generar unas
políticas presupuestarias eficientes capaces de atajar este mal de nuestro tiempo.

Esta situación paradójica y costosa del déficit público, que se mani­

fiesta entre su condena general y su práctica diaria, es la que le convierte en el
gran problema pendiente de solución de nuestro tiempo. Y es esta gran parado­
ja la que he querido traer a la consideración de los señores Académicos.

Aclarar el contenido y el fundamento de esta paradoja necesita co­

nocer los dos términos que definen su contenido, a saber:

l . l.2 La dim ensión de ese problema en los países de la UE. ¿Dónde

están hoy las cifras del déficit y deuda públicos en los países europeos y en España?

421
 2. a La gravedad del problema del déficit público y de la deuda pú
blica se deriva de su cuantía y continuidad, porque un fenómeno social, político
y económico tan firmemente consolidado plantea un reto difícil de eliminar, lo
que obliga a preguntarnos: ¿qué se ha hecho y cómo se ha tratado ese problema
del déficit para restablecer la coherencia de su condena general y la práctica de
una política presupuestaria que consiga su reducción?

3-a Partiendo de las respuestas a estas dos cuestiones se plantea

una tercera pregunta que nos afecta directamente: ¿cuáles serían los componen­
tes que deberían integrar una política presupuestaria de estabilidad capaz de re­
ducir el déficit y la deuda pública en España?

De este modo, dividiré mi exposición por el dominio tópico del nú­

mero tres: disponer de las cifras de déficit y deuda pública que permitan conocer
su presencia y gravedad en los países de la UE/identificar las principales propuestas
que ofrecen los análisis financieros y la experiencia comparada para reducir el dé­
ficit y la deuda pública/definir una política presupuestaria de reducción del défi­
cit público en España.

3. Comencemos por los hechos: ¿Dónde está hoy el binomio défi­

cit y deuda pública en Europa y que dimensiones alcanza en España? La lectura
de los gráficos 1 y 2 (vid. esos gráficos al final de este trabajo) destaca con clari­
dad los rasgos a que ha respondido el déficit público y la deuda en el período
1980-1994 en que esos fenómenos se reflejan. Destaquemos las dos característi­
cas más legibles sobre las cuales llaman poderosamente la atención los gráficos
1 y 2:

1. a La om n ipresen cia del déficit público en todos los años cons

derados. De 1980 a 1994 el equilibrio presupuestario y el superávit han desapa­
recido del comportamiento de los presupuestos de los países comunitarios. Co­
mo consecuencia, la deuda pública presenta un crecimiento constante. Su nivel
ha pasado en la UE el 39 por 100 del PIB en 1980 al 68.9 por 100 en 1994. En Es­
paña, partiendo de muy reducidos niveles (18.71 por 100 del PIB en 1980) la deu­
da pública ha volado hasta el 63 por 100 en 1994, situándose en las cercanías de
la media de los países de la UE.2

2. a El recorrido del déficit público entre 1980 y 1994 en los países

de la UE puede dividirse en tres fases bien diferenciadas: 1.a/ 1980-1984 en que
el déficit público continúa las acusadas cifras negativas registradas en la década
anterior; 2.a/ 1985-1989, en que se produce un cambio favorable en el compor­
tamiento del déficit público, y 1990-94, en que se abre de nuevo un período con

422
un déficit público importante y un salto perceptible en el endeudamiento. Refi­
rámonos con algún detalle mayor a estas tres etapas vividas por déficit público y
deuda.

1.a Período 1980-1984. La escalada del déficit y deuda pública de

los años 70 se acentúa en los primeros años 80 en los que el déficit se asienta en
valores elevados, superiores al 5 por 100 en los que permanecerá hasta 1984, den­
tro de los países de la UE. En esta etapa, el déficit público español da su primer
y gran salto, al pasar del 3,2 por 100 del PIB en 1980, al 6 por 100 del PIB en
1984. La deuda pública se duplicará con creces (pasando del 18.7 por 100 al 38.9
por 100), registrando un salto de 21 puntos porcentuales en su participación en
el PIB.

2. a 1985-1989- La segunda etapa en la evolución de déficit y deu­

da pública registra una desescalada de los grandes déficit de la fase anterior. La
recuperación económica de la segunda mitad de los años 80 disminuye el défi­
cit, aunque éste continúa situado en niveles considerables en los países de UE.
Esa desescalada es perceptible en el gráfico 1 (la línea de puntos recorre un tra­
mo en el que el déficit pasa del 5.1 al 2.9 del PIB en 1989). Mientras tanto, y co­
mo consecuencia, la deuda pública en los países de la UE crece a un ritmo más
pausado que lleva su nivel del 54.5 por 100 en 1984 al 56 por 100 en 1989. Fren­
te a ese comportamiento europeo, nuestro déficit público marcará una viva dis­
crepancia con el de la UE en 1985 y 1986 (que señalan los elevados niveles del
6.9 por 100 y 5.97 por 100 del déficit público español) para caer de forma inten­
sa en 1987-1989 hasta situarse en este último ejercicio en el valor mínimo de la
serie (2.8 por 100), un comportamiento simétrico con el de la UE. Nuestra deuda
pública se mantendrá en esta fase en niveles del 42-41% del PIB.

3. a 1990-1994. La década de los 90 registra la segunda gran escala­

da del déficit y de la deuda pública en los países de la UE. El déficit se situará en
tasas del 6 por 100 y la deuda pública en niveles del 68.9 por 100. Nuestro défi­
cit alcanzará el máximo de la serie con 7.5 por 100 del PIB en 1993 con una li­
gera caída hasta el 7 por 100 en 1994. La deuda pública pasará entre tanto del
43.6 por 100 en 1989 al 63 por 100 en 1994, situándose así en las proximidades
de la media europea.

Esta breve excursión histórica muestra como saldo del comporta­

miento español dos rasgos fundamentales. El primero es el de que en esos 14
años España ha pasado de un déficit público del 3-2 por 100 del PIB en 1980 a
duplicarlo con creces en 1994, déficit éste, del 6,9 por 100 que duplica también
el exigido por el Tratado de Maastricht para participar en la Unión Monetaria. En

423
segundo lugar, España ha creado en esos 14 años el formidable pasivo de su deu­
da pública que ha pasado del 18.7 por 100 del PIB en 1980 al 63 por 100 del PIB
en 1994, que asimismo supera el límite fijado del 60 por 100 en el Tratado de Ma-
astricht para participar en la Unión Monetaria (vid. cuadro 1, al final de este tra­
bajo). Es esa dinámica extraordinaria del déficit público español y el nivel cre­
ciente de la deuda pública los que afirman la gravedad de sus valores negativos
en el presente y proyectan hacia el futuro su fuerza imparable.

4.2 España ha vivido así, con su extremismo de siempre este fenó­

meno internacional del déficit y el endeudamiento públicos. Y vive también esa
paradoja actual entre el consenso sobre la necesidad imperativa de reducir el dé­
ficit público y aligerar el peso de la deuda y la práctica diaria de decisiones pre­
supuestarias que contrarían ese consenso. ¿Quién no afirma hoy en España que
déficit y deuda pública deben reducirse? Los partidos políticos mayoritarios, las
opiniones de los técnicos, los informes de los centros de estudio de dentro y de
fuera del país repiten diariamente esta necesidad imperativa de nuestra econo­
mía. Y mientras tanto, la conducta del gobierno y la presión de los agentes eco­
nómicos empujan el déficit y la deuda hacia su elevación.

4. ¿Qué hacer para evitar ese comportamiento paradójico de nues­

tra sociedad a través de su política presupuestaria?, que, por una parte, dice abo­
rrecer el déficit y por otra lo practica?

La reducción del déficit público en cualquier país tiene que admitir

el hecho evidente de que, hoy por hoy, no disponemos de una estrategia de va­
lid ez g en era l capaz de lograr la disciplina presupuestaria en cu alqu ier país. Ca­
rentes de esa estrategia general, el punto de partida para definir y aplicar una po­
lítica presupuestaria de estabilidad debe ser más modesto y más realista: conocer
el comportamiento de la Hacienda Pública del país en que se genera el déficit que
pretende reducirse y buscar las respuestas posibles que permitan actuar sobre las
causas de las que depende su cuantía. Este ejercicio de análisis del déficit públi­
co nacional debe auxiliarse con el conocimiento de las propuestas principales ofre­
cidas por la teoría financiera y por la experiencia comparada que pueden ayudar
en la búsqueda de respuestas con las que mejorar efectivamente el comportamiento
del déficit público y frenar el crecimiento de la deuda pública.

A partir de este planteamiento en la exposición siguiente tratare­

mos de presentar las propuestas principales ofrecidas por la teoría de la Ha­
cienda Pública y el rumbo que han seguido las experiencias presupuestarias
más destacadas de distintos países para limitar/reducir el déficit y la deuda
pública. Procuraremos identificar después los principales rasgos del modelo

424
presupuestario de la democracia española que sesgan sus resultados hacia el
déficit y al crecimiento de la deuda y, finalmente formularemos algunos cri­
terios a los que debería responder una política presupuestaria de estabilidad
en España.

5. Los análisis realizados por la Teoría de la Hacienda Pública y la

disponibilidad de experiencias comparadas de política presupuestaria en distin­
tos países responden a una característica dominante: su abundancia. Tanta, que
cualquier repaso del inventario disponible de análisis y experiencias acumuladas
corre el grave riesgo de perderse en los detalles de teorías y propuestas sin or­
denar su exposición de forma que esa multiplicidad de teorías y propuestas dis­
ponibles sirvan al propósito que pretendemos: conocer en qué sentido pueden
ayudarnos para orientar la posible definición de una política presupuestaria es­
pañola de estabilidad.

En mi opinión, esas propuestas y análisis de la experiencia compa­

rada de una política presupuestaria de estabilidad pueden ordenarse en tres gran­
des opciones:

• La gestión eficiente del sector público como base de un tratamiento

del déficit y su deuda, complementada con unos principios generales capaces de
alentar la responsabilidad fiscal. Esta es la alternativa que ha definido Nueva Ze­
landa con más precisión que ningún otro país.

• Las lim itacion es constitucionales a la actividad del sector público

como alternativa para atajar el déficit y el endeudamiento públicos. Esta opción
es la que ofrece el modelo estadounidense definido por los economistas más re­
presentativos de la llamada teoría de la elección pública que ha inspirado las dos
enmiendas propuestas a la Constitución norteamericana por el partido republi­
cano en 1981 y por la proclamación electoral del partido republicano conocida
como «Contrato con América» y que se presentó como propuesta independiente
en el Congreso el 4 de enero de 1995.•

• Las reform as que atienden a la lax itu d de los procesos presu­

puestarios como causa directa del déficit público y del aumento de la deuda. Una
opción europea que parte del Artículo 104 C del Tratado de Maastricht y del Pro­
tocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivos contenido
en el Tratado de Maastricht y que requiere a los Estados miembros para que adap­
ten sus p roced im ien tos presupu estarios — si ello fuera necesario— para evitar la
aparición de «déficit excesivos». A este propósito responde un Informe que la Co­
misión Europea difundiría en 1995 para lograr una mayor «disciplina fiscal» y que

425
contiene un conjunto de propuestas y recomendaciones para reducir el déficit pú­
blico y detener el crecimiento de la deuda pública, alterando y reformando los
p rocesos y decision es presupuestarias.

6. Disponemos así de tres alternativas para inspirar una política pre­

supuestaria de estabilidad que podemos calificar por el escenario dominante en
que se localizan sus propuestas como la opción de reducir el déficit por una ges­
tión m ejor y una responsabilidad fiscal mayor, eliminar el déficit a través de una
reforma de la Constitución que obligue al equilibrio del presupuesto, y reformar
los p rocesos presupu estarios que corrijan su laxitud e implanten una presupues-
tación estricta que cierre el paso a los déficit en las cuentas públicas.

7. La primera de esas alternativas considera el déficit público co­

mo una consecuencia del gasto excesivo causada por la falta de incentivos sufi­
cientes para una gestión eficaz de quienes dirigen y administran el sector pú­
blico. Esta falta de mecanismos motivadores de una gestión eficiente del sector
público se manifiesta en primer lugar en la carencia del estímulo de la compe­
tencia (inexistente en la producción del sector público), en la ausencia de una
demanda de los usuarios por la inexistencia del pago directo de los servicios que
permita calibrar la cuantía conveniente de éstos, y por la imposibilidad de la
quiebra que caracteriza al sector público y que le concede su continuidad inde­
fectible. Por otra parte, los funcionarios que prestan los servicios públicos care­
cen de incentivos para actuar con eficiencia diligente en sus desempeños: no
hay una relación entre su retribución y su esfuerzo mientras la permanencia de
su empleo está asegurada por la relación laboral de por vida dominante en el
sector público.

Se produce así una gestión ineficiente del sector público que au­
menta el coste de los servicios públicos y el gasto público. Variar esta situación
exige una gran reforma en la gestión pública dirigida a mejorar la relación coste-
eficacia de las actividades públicas, orientando y legitimando la oferta de los ser­
vicios públicos por las demandas de los usuarios, por el conocimiento de sus cos­
tes y beneficios mediante la implantación de una contabilidad adecuada (reforma
fundamental de esta opción). Esas reformas para asentar una gestión eficiente de­
ben discurrir en distintas direcciones: introducir flexibilidad en la contratación y
empleo de los funcionarios, ligar sus retribuciones a la productividad o criterios
de eficiencia, introducir competitividad para que las unidades administrativas con­
trasten sus resultados con los de otras unidades públicas o privadas, separación
radical entre provisión pública de un servicio y p ro d u cció n de ese servicio que
puede y debe encomendarse al sector privado o a agencias públicas en compe­
tencia con las privadas.

426
 Nueva Zelanda es el país que ha llevado más adelante esa reforma
que supone un cambio profundo en la cultura que ha dominado la configuración
del sector público hasta nuestro tiempo. Esas reformas se han plasmado:

1.a En la reorganización del sector público en 1987, en que nueve

departamentos ministeriales encargados de ofrecer servicios comerciales se con­
virtieron en corporaciones públicas (suministro de electricidad, telecomunicacio­
nes, servicios postales, gestión de los bosques, producción de carbón y transpor­
te aéreo). Se eliminaron los obstáculos existentes a la competencia en los mercados
en que operaban las empresas públicas, quedando éstas sometidas a la legislación
comercial, con el objetivo de maximizar la rentabilidad de sus actividades. En el
sector público adm inistrativo se separaron claramente la provisión de los servi­
cios, es decir, su regulación y su financiación realizada por el gobierno y la p r o ­
du cción de los servicios que se encomendó, bien por una agencia pública en com­
petencia con otras agencias públicas, o por empresas privadas bajo el control del
ministro correspondiente y el Tesoro Público. Los ministros aparecen dentro de
este sistema como compradores de servicios y responden del resultado de sus po­
líticas ante el Gobierno y el Parlamento. Los responsables de las agencias son je­
fes ejecutivos con contratos de dos a cinco años que deben ajustar su gestión a
objetivos prefijados por el Gobierno de sus producciones, rendimiento financiero
y regulación de su disciplina y dependencias con las autoridades políticas. Estos
jefes ejecutivos de las agencias públicas tienen poder de contratar, despedir y fi­
jar los salarios de los trabajadores que en la misma operen y adquirir los bienes y
servicios necesarios para las producciones en las mejores condiciones de coste.
En todos los casos posibles el usuario de ese servicio deberá pagar precios públi­
cos o privados o tickets moderadores para contribuir a la financiación o limitar el
uso y, en todo caso conocerlo, a través de esas instituciones.

Ese sistema se acompañó de una reforma radical de la contabilidad

pública que permitiera obtener indicadores significativos de eficiencia. Se pasó
de un sistema contable apoyado en el criterio de caja, a otro basado en el crite­
rio de gestión que separa operaciones corrientes y de capital, de forma que per­
mita realizar un cálculo de costes de los que dispondrán Gobierno y Parlamento
para una información que permita evaluar rendimientos y resultados con el fin
de avalar y exigir la responsabilidad de la gestión pública. De esta forma, el go­
bierno de Nueva Zelanda publica ahora sus cuentas de forma similar a las del sec­
tor privado, con un balance de activos y pasivos. Cuentas que son auditadas por
un organismo independiente con informe público y puntual de las mismas.

A estas reformas Nueva Zelanda ha incorporado recientem ente

otras dos:

427
 1. B Un banco central independiente al que prohíbe cualquier fi­
nanciación del sector público por el propio banco central. Los déficit tienen que
financiarse en los mercados financieros en condiciones de competencia, lo cual
hará que los déficit públicos eleven la relación deuda pública/PIB, con aumento
probable de los tipos de interés, todo lo cual impone al gobierno una restricción
presupuestaria más estricta.

2. e Una ley de responsabilidad fiscal, aprobada el 27 de junio de 1994

y que establece los criterios a los que debe responder una política fiscal prudente.
Con anterioridad a tres meses de comienzo del ejercicio se presentará un informe
sobre la estrategia que valore la coherencia del presupuesto con el manifiesto de
política presupuestaria que el Gobierno ha debido presentar el año inicial de su
mandato. Al final de cada ejercicio financiero se evaluarán en un nuevo informe los
resultados del ejercicio. Antes de cada una de las elecciones generales se actualiza­
rá económica y fiscalmente el balance correspondiente al sector público por la Te­
sorería, con una estimación de cual será la evolución probable de esa situación del
sector público en el siguiente trienio. La llamada gestión fiscal responsable exige del
Gobierno: a) reducir la deuda pública a niveles prudentes: 30 por 100 a corto pla­
zo, 20 por 100 a largo plazo, b) En tanto se llega a estas cifras, el nivel de los gas­
tos públicos cada ejercicio será inferior al nivel de los ingresos, es decir, el presu­
puesto se liquidará en superávit, c) El Gobierno deberá conseguir mantener el valor
del patrimonio neto del sector público, d) Toda la información estará abierta a la
lectura del Parlamento, medios de información y ciudadanos, e) Cualquier discre­
pancia que pueda surgir en la administración del presupuesto respecto del informe
inicial deberá ser explicada en sus detalles por parte del Gobierno.

8. La segunda opción para tratar el déficit público escala en su bús­

queda hasta el pináculo del orden constitucional. Se trata de una idea y de una
propuesta genuinamente estadounidenses de las que han sido proponentes y por­
tavoces dos economistas norteamericanos: el premio Nobel James Buchanan y su
colega Richard Wagner. James Buchanan ha contado el origen de la idea y su pro­
pósito. Durante más de siglo y medio de la historia de Estados Unidos, los años
que van de 1789 a 1950, existió una Constitución fis c a l efectiva que incorporaba
el principio de que el Gobierno debería equilibrar el presupuesto, de que el gas­
to público debía cubrirse con los impuestos recaudados, con la sola excepción
de los períodos de emergencia bélicos. Ese fue el principio al que respondería la
vida presupuestaria de los Estados Unidos. La deuda pública siguió a cada con­
flicto bélico, deuda que se amortizaría en las etapas de paz. La gran depresión de
los años 30 y la segunda guerra mundial cambió este comportamiento efectivo del
presupuesto norteamericano. La deuda pública aumentó extraordinariamente y
nada se hizo para reducirla llegada la paz. El presupuesto se mantuvo equilibra­

428
do en la década de los 50, pero el endeudamiento no se redujo. En la década de
los 60 se abre la era de un déficit continuado y acelerado. Un déficit que ha au­
mentado exponencialmente en los años 80 hasta llegar a las cifras actuales de la
deuda pública estadounidense.

¿Por qué ha sucedido ese cambio en la Constitución fis c a l efectiva?

La respuesta de Wagner y Buchanan es: por la presión de las ideas que inspiró la
revolución keynesiana. No existía justificación — afirmaba ésta— para equilibrar
el presupuesto anualmente, pues en las fases recesivas del ciclo económico una
actuación compensatoria del sector público que aumentara el total del gasto o
que disminuyera los impuestos para estimular un aumento del gasto privado se­
ría una decisión beneficiosa, en cuanto que mantendría la producción, la renta y
el empleo. De esta manera la política actuaría reduciendo/eliminando las fases
recesivas del ciclo económico. Las etapas expansivas del ciclo con superávit pre­
supuestario permitirían actuar en sentido opuesto, evitando el gasto público o
privado excesivos y los peligros de la inflación. Superávit que debería amortizar
la deuda pública acumulada en la fase recesiva. La política fiscal compensatoria
constituiría una garantía para mejorar el comportamiento de las economías na­
cionales, lo que legitimaba — en fases determinadas del ciclo— el déficit, aunque
obligaba al superávit en las fases expansivas.

Esa teoría de la política fiscal es — afirman Wagner y Buchanan—

una teoría económica sin teoría política. Porque la posibilidad de incurrir en dé­
ficit y encontrar aprobación pública legitimó la tendencia al gasto y al déficit de
los políticos: «Démosles a los políticos cualquier excusa para recurrir al déficit y
financiarán cualquier gasto imaginable — afirma Buchanan— . La búsqueda y el
hallazgo de votantes es fructífera cuando se les afirma: ‘He aumentado el gasto
en beneficio tuyo’ y resulta imposible cuando el mensaje es: ‘hay que aumentar
los impuestos para evitar el déficit’». De esta manera la actuación de la política
fiscal keynesiana fue en la práctica una política asim étrica. La compensación cí­
clica del presupuesto — déficit en la recesión, superávit en la prosperidad— no
se cumplió jamás. El déficit se registraba en las etapas recesivas, pero el com­
portamiento político no conseguía el superávit necesario — ni lo intentaba tam­
poco— en las etapas expansivas. De modo que recesión y expansión han estado
dominadas por un déficit público continuado. La historia presupuestaria de Esta­
dos Unidos ha estado dominada desde 1980 por el aumento de su deuda acu­
mulada en todas las etapas del ciclo económico. Una d em o cra cia en d éficit es la
con secu en cia n atu ral d e ese plan team ien to.

Para evitar el sesgo permanente al déficit de una democracia Wag­

ner y Buchanan proponen modificar la Constitución escrita de los Estados Uni­

429
dos de forma que incorpore la que fue de 1789 a 1950, la Constitución fis c a l efec ­
tiva, de equilibrar el presupuesto, logrado entonces por tradición y ahora im­
puesto por una enmienda constitucional.

Esta fue la propuesta del partido republicano que la decisión con­

junta del Senado de Estados Unidos introdujo en 1981, que el Senado aprobó el
4 de agosto de 1982 y que no obtuvo en el Congreso la mayoría precisa de los
dos tercios exigidos para incorporarla como reforma constitucional.

Esa enmienda reaparecería en 1995, formando parte de la proclama

electoral del partido Republicano conocida como «Contrato con América» y que
se presentó en el Congreso el 4 de enero del corriente año, sin conseguir tam­
poco su aprobación.

9. La tercera opción para orientar una política presupuestaria de es­

tabilidad es la que pretende ayudar a los países europeos para evitar los «déficit
excesivos», creadores de su crecida deuda acumulada que cierran su paso al pro­
ceso de la Unión Monetaria. El documento comunitario, «Hacia una mayor disci­
plina fiscal», difundido en el año actual, prentede «ofrecer un análisis de los con­
dicionantes de los déficit públicos y de los medios potenciales para reducirlos».

Los análisis del comportamiento de los déficit en los países inte­

grantes de la UE, realizados por Von Hagen y Harden en ese documento comu­
nitario, afirman que las fuerzas que están detrás del déficit y el endeudamiento
públicos son dos: a) La ilusión fisca l, es decir, el sesgo sistemático a favor de un
gasto público excesivo que surge si el coste marginal de financiar una actividad
pública no se contabiliza plenamente en la decisión de un gasto público (esto es,
quienes se benefician de un gasto público no pagan todo su coste), b) El sesgo
h a c ia el déficit, esto es, la propensión a financiar gran parte del gasto público co­
rriente con la emisión de deuda pública que encuentra su justificación en el he­
cho de que la utilidad del gasto público es inmediata, mientras que los efectos
del pago del déficit público sólo se sienten a medio y largo plazo por futuras ge­
neraciones. La subestimación del esfuerzo fiscal de generaciones futuras por los
contribuyentes actuales más la popularidad política del gasto presente y el pago
diferido de su coste por el déficit, constituyen las fuerzas poderosas que están
detrás de su generalización en los grupos políticos europeos de nuestro tiempo.

Estas dos fuerzas creadoras del déficit y endeudamiento público só­

lo podrán ser dominadas si los p rocesos presupu estarios se reforman de suerte
que se evite su presencia en todas las fases del ciclo presupuestario: preparación
por el Gobierno, discusión y aprobación por el Parlamento y ejecución por la Ad­

430
ministración. En este sentido, cin co recom en d acion es deberían inspirar el repa­
so del p roceso presupu estario en cada país para implantar una disciplina que im­
pida la laxitud del presupuesto causante del déficit y el endeudamiento público:

1.a El presupuesto debe contener todas las decisiones sobre el em­

pleo de los recursos públicos. Por otra parte, el proceso presupuestario no debe
reducirse a un in crem en talism o que arrastre las decisiones presupuestarias pre­
vias en el tiempo. Esta recomendación tiene diversas consecuencias operativas.
La primera, el recordatorio de la u n iversalidad del presupuesto. Situar activida­
des u organismos específicos al margen del presupuesto soslaya la disciplina res-
puestaria en el uso de los recursos que debe evitarse a toda costa. En segundo
lugar, todo compromiso de gasto público debe contar con un tope cuantitativo
estricto y con una lim itación temporal. En tercer lugar, el proceso presupuesta­
rio debe incluir mecanismos eficaces de revisión p erió d ic a de los gastos públicos
establecidos con el propósito de su eliminación o la reducción de algunas de sus
partidas.

2.2 El proceso presupuestario debe ordenarse concediendo una im­

portancia fundamental a la rendición anual de sus cuentas y, especialmente, del
déficit presupuestario anual. Esta rendición de cuentas y su análisis son parte
esencial del p roceso presu pu estario para evitar unos déficit excesivos.

3.2 Para asegurar la limitación en el endeudamiento público debe­

rá adoptarse una decisión sobre el límite del cambio anual permitido a la cuan­
tía total de la deuda pública que deberá anunciarse al comienzo de la etapa de
la planificación del proceso presupuestario. Este límite en el cambio anual de la
deuda pública — recomiendan Von Hagen y Harden— debería constituir el área
de responsabilidad de una institución: la Ju n ta N acio n a l d e la D eu da P ú blica
(JND en adelante).

4.a En cada país debería constituirse una JND que se organizaría

como institución independiente del gobierno, pero democráticamente responsa­
ble de su actuación ante el Parlamento. La JND anunciará anualmente el comienzo
del proceso presupuestario, el límite de cambio del nivel de deuda que puede
prever como máximo el gobierno y el presupuesto y que, como máximo puede
aprobar el Parlamento y ejecutar la Administración (vid. cuadro 2, al final de es­
te trabajo sobre la composición y proceder de la JND).

El significado de esa independencia de la JND equivale a «separada­

mente» responsable, expresando por «separadamente» lo que está fuera del proce­
so normal de la política. De modo que la independencia no supone irresponsabi­

431
lidad de sus actuaciones (la obligación de rendir cuentas al Parlamento del límite
de crecimiento de la deuda pública es parte fundamental de sus actividades).

La Ley de creación de la JND exigirá — como la de un Banco central

autónomo— que salvaguarde la estabilidad y la sanidad de las finanzas públicas
y, sin perjuicio de dicho objetivo, que apoye las políticas generales del gobier­
no. También deberá establecer que la fijación del límite de aumento de la deu­
da, por parte de la Junta, se anuncie públicamente al comienzo de cada ejercicio
presupuestario. La Junta tendrá autoridad para llegar a sus conclusiones de acuer­
do con sus propios criterios, sin interferencia del Gobierno o de otros entes po­
líticos en la adopción de sus decisiones.

Dicho límite no podrá ser alterado por el Gobierno, el Parlamento

ni la propia Junta y deben existir mecanismos que impongan la preservación de
ese límite durante la ejecución del presupuesto. Solo cabrán dos excepciones a
esta regla: a) el gobierno podría suspender el límite en cuestión, en caso de de­
claración de guerra contra otro país, b) La JND podrá revisar el límite si se deci­
de que lo exige un desastre natural.

Esta limitación del crecimiento de la deuda pública por un organis­

mo independiente complementa y hace posible una política monetaria de esta­
bilidad. Como prueba la experiencia, un Banco Central autónomo tiene como obs­
táculo fundamental para lograr la estabilidad la indisciplina del presupuesto. Si
no se dispone de una institución que fuerce la consecución de la disciplina pre­
supuestaria, la tarea estabilizadora abandonada a la soledad de la política mone­
taria resultará imposible, porque una política de estabilidad eficiente exige la
«mezcla» ponderada de política monetaria y política presupuestaria.

5.2 Partiendo del límite fijado al crecimiento de la deuda pública

por la JND, el proceso presupuestario continuará pudiendo utilizarse dos técni­
cas diferentes para elaborar, discutir y aprobar el presupuesto y ejecutarlo por la
Administración:

a) El presupuesto parte en su elaboración de un objetivo cifrado

sobre el gasto p ú b lico total que cum pla con la tasa aprobada para el límite de en­
deudamiento anual establecido por la JND. Límite sobre gastos totales estableci­
do por decisión del gobierno a propuesta del jefe del Ejecutivo. Este objetivo vin­
culará durante el resto del proceso presupuestario las demandas de gasto que se
presentarán por los ministerios correspondientes (Ministerios de Gasto Público,
en adelante MG). Los contactos bilaterales entre los MG y el jefe del Ejecutivo y
Ministerio de Hacienda informarán la ronda inicial de negociaciones del presu­

432
puesto. La armonización de posturas entre los MG y el jefe del Ejecutivo y Mi­
nisterio de Hacienda se resolverán en el Gabinete siendo vinculante el objetivo
del gasto p ú b lic o total p refija d o (vid. cuadro 3 al final de este trabajo). La fase
parlamentaria deberá incorporar limitación de las enmiendas presentadas por los
diputados con el principio de que a cualquier propuesta que se realice de au­
mento de gasto deberá acompañarla la reducción de otros gastos públicos. No se
admitirán enmiendas que supongan disminución de ingresos o aumento de gas­
tos públicos. La votación se realizará discutiendo y decidiendo previamente el lí­
mite general del gasto y valorando después el gasto partida por partida. En la eje­
cución el control del presupuesto será efectivo cerrando cualquier vía posible a
la ampliación del presupuesto mediante las reformas que sean precisas.

b) La segunda técnica para elaborar, discutir y aprobar el presu­

puesto y ejecutarlo por la Administración es la que concede un predominio cla­
ro al Presidente del Ejecutivo y al Ministerio de Hacienda (vid. cuadro 3 al final
de este trabajo). Los MG no deben poder negociar sin restricciones, pues el éxi­
to político se mide en términos del beneficio neto de sus clientelas. El jefe del
Ejecutivo y el Ministro de Hacienda defienden el interés colectivo del gobierno y
su dominio sobre el presupuesto debe ser claro, actuando como directores del
proceso presupuestario, monopolizando la información esencial y deben tener
autoridad para conseguir acuerdos bilaterales con los ministerios del gasto (MG),
preparar la agenda de las decisiones y tienen poder de veto. La ejecución del pre­
supuesto debe ajustarse estrictamente a las cifras globales aprobadas.

Debe destacarse que ambos sistemas o técnicas están sometidas al

cumplimiento del límite del endeudamiento fijado por la JND que vigilará su cum­
plimiento a lo largo del proceso presupuestario, pudiendo paralizar la ejecución
del presupuesto si corriera peligro el cumplimiento del límite prefijado por la JND.

6.2 Si no se crea la JND el objetivo del gasto público, si se siguie­

ra esta técnica, debe derivarse de una serie de objetivos anuales previamente es­
tablecidos (Serie Plurianual de Objetivos Fijados), formando parte de la platafor­
ma política del Gobierno. Si, por el contrario, el régimen fuera el del predominio
estratégico, el jefe del Gobierno y el Ministerio de Hacienda realizarán las esti­
maciones de gasto y de ingresos que se derivarían como parte de programas fis­
cales plurianuales en el que partirían de la información de los departamentos re­
visadas por el jefe del Gobierno y el Ministerio de Hacienda.

Esa evaluación plurianual de los ingresos y gastos públicos daría con­

sistencia a los mismos y otorgaría a las consideraciones a largo plazo un peso ma­
yor en el proceso presupuestario.

433
 10. ¿A qué rasgos ha respondido la política presupuestaria de la de­
mocracia española y en qué medida estos rasgos han contribuido a crear el défi­
cit y el endeudamiento público actuales? Estos rasgos del proceso presupuesta­
rio español son los siguientes:

1. a El in crem en talism o como comportamiento continuado en la

elaboración de los presupuestos. Cada presupuesto ha consolidado el gasto pú­
blico alcanzado en el ejercicio anterior. Los presupuestos del ejercicio han arran­
cado de las cifras ya logradas y las del ejercicio siguiente se han aprobado bajo
el dominio de dos principios: a) El universalism o (la expansión del gasto pú­
blico en cada ejercicio ha sido general, con más o menos intensidad según par­
tidas de gasto y según departamentos, pero se ha concedido algo más para to­
dos. b) Principio de la recip rocid a d (intercambio de apoyo para un mayor gasto
público entre distintos grupos económicos conducidos al presupuesto a través
de los partidos políticos y la burocracia de los Ministerios de Gasto). Esos dos
principios han creado como resultante una presión incontenible para el aumen­
to del gasto público.

Por otra parte la atracción de la n orm a com u n itaria d el gasto p ú b li­

co, ha elevado por imitación todas las partidas de gasto social sin que se reduje­
ran las más elevadas del presupuesto español respecto de las europeas, corres­
pondientes al sostenimiento de la burocracia y a los gastos de intervención del
Estado en la vida económica.

Todas esas fuerzas han conducido al aumento del gasto público que
ha duplicado en veinte años la participación del gasto total en el PIB. Un salto
dado en un período temporal que ha sido la mitad del que los países de la UE
han empleado para aumentar su gasto público. Como no es posible gastar tanto
en tan poco tiempo y bien, el gasto público español se ha realizado sin un cua­
dro que asegurara sus prioridades y economicidad, con lo que su productividad
ha sido menor y su coste más elevado.

2. a La multiplicación de las transferencias han polarizado el creci­

miento del gasto público (pensiones, subsidios de desempleo, subvenciones a
empresas públicas y privadas). A ellas se han añadido las transferencias de los
pagos por los intereses del servicio anual de la deuda que se han convertido en
uno de los principales programas de gasto público.

3 a El crecimiento del gasto público no ha encontrado oposición al­

guna en la sociedad de la democracia española dominada por una cultura del gas­
to público que se ha convertido en una forma de gobernar y de vivir en nuestra

434
democracia. La sociedad ha tolerado e impulsado que no se respetasen los lími­
tes anuales del gasto público contenidos en el presupuesto.

4. a La profunda descentralización de la actividad financiera desde

comienzos de los años 80 ha producido un aumento del gasto público y el défi­
cit porque la descentralización del gasto público no ha ido acompañada de la des­
centralización de los impuestos que frenara, por la corresponsabilidad fiscal, gas­
to y déficit territoriales.

5. a No han existido en el proceso presupuestario instituciones y

procedimientos que permitieran un anclaje del gasto público y el déficit público.
Han dominado los ministerios del gasto, que han considerado siempre el presu­
puesto de gastos públicos como cifras im puestas y nunca como valores asu m i­
dos por los Ministerios gestores que han intentado superar siempre esos límites
im puestos por el presupuesto que no aceptaban como propios.

6. a El fraude fiscal ha acompañado a la imposición y la multiplica­

ción de incentivos fiscales de toda índole y de discutible eficiencia han erosio­
nado la recaudación de los tributos, con una repercusión importante sobre el dé­
ficit público. Un déficit, por otra parte de naturaleza estructural (dos tercios del
déficit total) que le concede su continuidad y su arraigo.

Ese comportamiento es el que ha producido la desviación de los cri­

terios de Maastricht del presupuesto español y el que impide la participación es­
pañola en la Unión Monetaria con sus valores actuales.

11. Dos son los motivos que justifican la necesidad de una políti­
ca presupuestaria española de estabilidad que reduzca el déficit público y de­
tenga el peso creciente de la deuda pública:

1.a El cumplimiento de las condiciones de Maastricht de sanea­

miento financiero. El artículo 104 C, que establece los dos criterios de disciplina
presupuestaria que son: que el déficit público respecto del PIB y la deuda públi­
ca respecto del PIB que no deberán sobrepasar el que se denomina «nivel de re­
ferencia». El Protocolo sobre déficit excesivos afirma que estos dos criterios se fi­
jarán en el 3 por 100 del déficit y el 60 por 100 de la deuda para las
A dm inistraciones Públicas.

El artículo 104 C, apartado 11 establece las medidas punitivas que se

pueden aplicar a un país por déficit excesivos y que discurren en dos direccio­
nes: efectuar pagos al presupuesto comunitario en función del déficit o la deuda

435
y, en segundo lugar, congelar los pagos de los fondos estructurales, lo que está
previsto en el Reglamento de los Fondos de Cohesión.

El segundo fundamento de la reducción del déficit y de la deuda pú­

blica se halla en la conveniencia n a c io n a l para lograr la estabilidad de precios,
condicionante básico del desarrollo económico interno.

Ahora bien, ¿cómo alcanzar el objetivo de reducción del déficit y la

deuda pública? La respuesta es: partiendo de dos fundamentos: 1.a La experien­
cia española que indica la necesidad apremiante de practicar reformas presu­
puestarias que eviten la laxitud actual del presupuesto, que según los índices de
von Hagen es claramente elevada y diferenciada respecto de la media de la Unión
Europea. 2.a Partiendo de la experiencia ajena más próxima y aplicable que pue­
de inspirar las reformas precisas para definir una política presupuestaria de es­
tabilidad.

Sin duda, la experiencia más útil para inspirar la política presupues­

taria de estabilidad la constituye la diseñada por la UE, que se ha expuesto. El
enfoque ambicioso de la ley de responsabilidad fiscal de Nueva Zelanda plantea
problemas formidables de modificación institucional y contable difíciles de re­
solver en cuya aplicación ningún país europeo se ha aventurado. Por otra parte,
la propuesta estadounidense de reformar la constitución, incluyendo la limitación
del déficit, está abierta a numerosas objeciones derivadas de la definición preci­
sa del déficit púbico y la vigilancia de su complimiento. De modo que las refor­
mas de la política presupuestaria española deberían inspirarse en las propuestas
realizadas por los propios documentos de la UE. A esa inspiración responden las
propuestas que se exponen seguidamente.

12. Tratemos de enumerar el contenido y orientación de esa n u e­

va p olítica presu pu estaria españ ola.

Los seis criterios siguientes parecen fundamentales:

1.a Autonomía del Banco de España. El Banco de España deberá

llevar la dirección técnica de la política de estabilidad, evaluando la situación de
precios de la economía y definiendo la estrategia más conveniente para lograr los
objetivos que permitan la participación de España en la Unión Monetaria. Los in­
formes del Banco de España valorarán la política presupuestaria y otras condi­
ciones de la estabilidad (reformas estructurales del mercado de servicios y polí­
tica salarial). En cualquier caso el Banco de España cumplirá con la prohibición
de financiación del déficit con anticipos directos o ayudas indirectas del sector

436
financiero. El déficit público debe financiarse con emisión de deuda pública co­
locada en mercados financieros en condiciones de competencia, lo que elevará
la ratio deuda pública/PIB, estableciendo así una restricción presupuestaria más
estricta.

2 r Crear una Junta Nacional de la Deuda Pública con la función de

fijar un límite anual al crecimiento del endeudamiento del sector público, que de­
be desempeñarla con completa autonomía y responsabilidad democrática. La de­
terminación del límite anual del endeudamiento del sector público por una ins­
titución independiente trata de servir a aislar esta cuestión crítica del proceso
presupuestario con el propósito de que ese límite del endeudamiento no se vea
sometido a presiones políticas reiteradas anualmente. Esta autonomía de la JND
complementaría la acción autónoma del Banco de España, dirigida a definir y
aplicar una política monetaria de estabilidad. El riesgo de una política monetaria
autónoma lo constituye la posibilidad de su esterilización por un déficit público
continuado y un endeudamiento creciente. Si la estabilidad de precios es un ob­
jetivo fundamental (para nuestra convivencia en la UE y para la participación en
el proceso de la UM), como ha reconocido la Ley de Autonomía del Banco de Es­
paña, carece de coherencia que el principal peligro de la estabilidad de precios,
que reside en el déficit público y en el aumento de la deuda pública, carezca de
una base institucion al in depen dien te para contribuir a su consecución.

3.a Defensa de un modelo de elaboración y ejecución del presu­

puesto con un predominio estratégico del jefe del gobierno y el ministro de Ha­
cienda. La dirección en la elaboración inicial del presupuesto deberá atribuirse al
jefe del Ejecutivo y, bajo su mandato, al ministro de Hacienda para evitar la dis­
persión de las responsabilidades presupuestarias y asegurar el conocimiento y di­
rección del proceso presupuestario, así como el respeto del volumen del gasto pú­
blico, al jefe del Gobierno. El predominio estratégico del jefe del Gobierno y del
ministro de Hacienda se reconocerá en la etapa inicial del presupuesto a través de
las siguientes decisiones: imponer el respeto del volumen del gasto total decidido
por ambos; todas las negociaciones sobre opciones de gastos se realizarán bilate­
ralmente por el jefe del Ejecutivo o el ministro de Hacienda en comunicación di­
recta con los departamentos del gasto; finalmente, las decisiones presupuestarias
serían armonizadas por un comité del gabinete, presidido y dirigido por el jefe del
Ejecutivo y el ministro de Hacienda. La etapa parlamentaria debería limitar las en­
miendas, votar el gasto público total y cada capítulo del presupuesto y debería fa­
cultarse al Gobierno para imponer un sistema de votación. En la fase de ejecución,
el ministro de Hacienda, bajo la dirección del presidente del Gobierno, autoriza­
ría los pagos, impondría límites monetarios y estaría facultado para bloquear los
gastos públicos. Se precisaría, asimismo, una autorización del jefe del gobierno y

437
el ministro de Hacienda para realizar transferencias y los suplementos de crédito
deberían ser reservados estrictamente para emergencias.

4. a Modificaciones a la laxitud presupuestaria en las distintas fases

del ciclo del presupuesto, lo que supondrá una reforma de la actual Ley General
Presupuestaria.

5. a Incorporar la estrategia de reducción del déficit público ba­

sada en la experiencia española. Esta experiencia apunta en tres direcciones:
a) Las investigaciones disponibles prueban que un aumento de los impuestos
origina una elevación de los gastos superior a los ingresos por impuestos, lo
que obliga a buscar el remedio del déficit por la disminución de los gastos pú­
blicos. b) Las inversiones públicas no deberían utilizarse, en principio, para
servir a una política de reducción del déficit público, por la influencia positi­
va de la inversión pública sobre la productividad de la economía y por el he­
cho de que la reducción de las inversiones públicas no ha producido en Es­
paña una disminución del gasto público. Su minoración se ha utilizado para
realizar otros gastos públicos (consumo, transferencias), c) Como demuestra la
experiencia española, la d escen tra liz a ció n de la Hacienda Pública central ha­
cia las Territoriales se ha manifestado en un crecimiento del gasto público y el
déficit. Dos reformas deberían prevenir estos efectos negativos. La primera, el
establecimiento de la corresponsabilidad fiscal que prevenga los aumentos del
gasto territorial con una mayor presión fiscal sobre quienes disfrutan de esos
beneficios. La segunda, elaborando un escenario de consolidación presupues­
taria que obligue a las Haciendas Territoriales a contribuir a la reducción del
déficit de las Administraciones Públicas, con deberes precisos de limitación de
gastos y déficit y con las correspondientes sanciones por el incumplimiento de
estos deberes.

6. a Deberá actuarse sobre los factores principales que condicionan

la evolución del gasto público y el déficit con reformas discrecion ales situadas
más allá del presupuesto pero que influyen directamente en él. Estas reformas
afectan a cuatro grandes partidas: a) La marcha actual y futura de los gastos de
protección social que hoy representan la mitad de los gastos presupuestados por
el Estado. Los factores que determinan el crecimiento de las prestaciones por pen­
siones plantean reformas necesarias por los fundamentos en que descansa el sis­
tema actual de reparto. Por otra parte, los subsidios de desempleo presentan de­
fectos ostensibles en su funcionamiento, para los que se han solicitado con
reiteración y sin respuesta, su corrección sin lograrlo, b) El aumento de los cos­
tes de producción de los servicios públicos ha originado reformas en muchos paí­
ses en su oferta con la distinción entre provisión y p rod u cció n u oferta de estos

438
servicios públicos. Resulta indispensable asimismo, practicar las reformas en las
condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y de su contratación, c) Las
cargas de las empresas públicas a través de las subvenciones de explotación, ayu­
das a las inversiones y deuda asumida, se sitúan en torno al billón de pesetas y
constituyen una partida importante que presiona el gasto y el déficit. Esta situa­
ción precisa de reformas en la empresa pública en distintas direcciones, d) Fi­
nalmente el fr a u d e fisca l, estimado en el 5-6% del PIB, exige una política conti­
nuada que reduzca su crecido nivel.

439
440
Cuadro 1
LA CONVERGENCIA NOMINAL EN LOS PAÍSES DE LA UE
(Cumplimiento de las condiciones de Maastricht. Año 1994

Número de indicadores
que cumplían
Precios de Déficit Deuda Tipos de
consumo (1) público (2) pública (3) interés (4 ) 1985 1994

BÉLGICA 2.4* -5.5 140.1 7.7* 0 2

DINAMARCA 2.0* -4.3 78.0 7.8* 1 2
ALEMANIA 3.0* -2.9* 51.0* 6.9* 4 4
GRECIA 10.9 -14.1 121.3 (...) 1 0
ESPAÑA 4.7 -7.0 63.5 9.9 1 0
FRANCIA 1.6* -5.6 50.4* 7.2* 2 3
IRLANDA 2.3* -2.4* 89.0 8.0* 0 3
ITALIA 4.0 -9.6 123.7 10.5 0 0
LUXEMBURGO 2.2* (1.3)* 9.2* 7.4* 4 4
HOLANDA 2.8* -3.8 78.8 6.9* 2 2
PORTUGAL 5.2 -6.2 70.4 10.6 0 0
REINO UNIDO 2.5* -6.3 50.4* 8.1* 2 3
AUSTRIA 2.9* -4.4 58.5* 6.7* 4 3
FINLANDIA 1.5* -4.7 58.0* 8.4* 2 3
SUECIA 3.2* -11.7 92.9 9.5* 0 2
MEDIA EUR-12 3.1 -5.6 68.9 8.4 — —
CONDICIÓN DE
MAASTRICHT 3.5 -3.0 60.0 9.5 — —

(*) Indicador situado dentro de las condicions establecidas en los acuerdos.

(1) Los precios de consumo no deben superar en 1.5puntos al que registren los tres países menos inflacionistas.
(2) El déficit de las Administraciones Públicas no debe superar al 3 p o r 100 del PIB.
(3) Los tipos de interés (Bonos del Estado) no deben superar en dos puntos a los registrados por los países con un m enor crecim iento del ¡PC.
(4) La Deuda Pública consolidada de las Administraciones Públicas, no debe superar el 6 0 p o r 100 del PIB.
 Gráfico 1
DÉFICIT PÚBLICO EN ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA
(Años 1980 a 1994)

Gráfico 2
DEUDA PÚBLICA EN ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA
(Años 1980 a 1994)
 Cuadro 2
LA JUNTA NACIONAL DE LA DEUDA
Tarea: A nunciar, an u alm ente, un lím ite d e ca m b io d e la d eu d a p ú b lic a

M andato: 1. Salvaguardar la sanidad y estabilidad de las finanzas

públicas.
2. Sin perjuicio de lo anterior, apoyar las políticas eco­
nómicas del gobierno.

In d ep en d en cia: 1. Sede institucional en el Instituto Nacional de la Deuda.

2. Nombramientos no renovables, escalonados para 8
años o 1,5 veces el período electoral del gobierno
central, según cual sea el período mayor.
3. No elegibilidad para formar parte del gobierno en los
5 años siguientes al término de la designación.
4. No está autorizado a recibir instrucciones del gobierno.
Solo puede recibir asesoramiento del gobierno si se
hace público.
5. Total autonomía presupuestaria del Instituto Nacio­
nal de la Deuda.

Com posición: Dos designados a tiempo total y hasta cinco adicionales

a tiempo parcial o bien total para candidatos de recono­
cida experiencia y prestigio en temas de fiananzas pú­
blicas.

R esponsabilidad: 1. Obligación legal de explicar la fijación del límite de

cambio de la Deuda.
2. Ante el Parlamento: con recomendación del gobier­
no el Parlamento puede cesar a los miembros de la
Junta, pero ello no revoca cualquier límite de cambio
de la Deuda ya anunciado.

Status legal: El Instituto y la Junta se crearían por Ley ordinaria.

E m ergencias: 1. El gobierno puede desbordar el límite de cambio de

la Deuda en caso de declaración de guerra.
2. La Junta Nacional de la Deuda puede alterar el lími­
te de cambio de la Deuda en caso de declaración de
un desastre nacional.

442
 Cuadro 3
CARACTERÍSTICAS DE LOS DOS PROCESOS PRESUPUESTARIOS

Proceso Presupuestario 1: Proceso Presupuestario 2:

Compromiso mediante Compromiso mediante
un objetivo cifrado dominación estratégica

Etapa gubernamental

Objetivo vinculante sobre gasto total MH nombrado adjunto del Jefe del Go­
decidido inicialmente bierno y encargado de imponer el res­
Resolución de conflictos entre depar­ peto del volumen de gasto total deci­
tamentos en el seno del gabinete. dido por ambos.
Todas las negociaciones sobre opcio­
nes de gastos celebradas bilateral­
mente con Jefe de Gobierno y MH, sin
com unicaciones entre los departa­
mentos de gastos.
Armonización en el alto comité del ga­
binete o por el Jefe del Gobierno.

Etapa parlamentaria

Enmiendas limitadas. Enmiendas limitadas.

Votación de cada capítulo. Votación de cada capítulo.
El gobierno está facultado para im­
poner un sistema de votación.

Ejecución

El MH impone límites monetarios y MH autoriza el pago.

puede bloquear gastos. MH impone límites monetarios y está
El MH debe autorizar transferencias facultado para bloquear los gastos.
entre capítulos. Se precisa autorización de MH para
Suplementos de créditos reservados toda clase de transferencias.
para emergencias Suplementos de créditos reservados
para emergencias.

443