4459 1094 PB

Vol. LVI. Cuarta época N.
° 219 primavera 2024
Estrategias de transición ecosocial desde la arquitectura y el turismo

Territorio: estabilidad o sostenibilidad
Ordenación territorial con instrumentos especiales: Aragón
Medición de las confluencias espaciales en el centro histórico de Sevilla
Los proyectos de la Obra Nacional de Construcción en Granada
Plataforma ARADOS: Valladolid
La racionalidad procedimental frente a la sustantiva: Cartagena (Murcia)
Exposición a las inundaciones de centros escolares: Orihuela (Alicante)
Entornos Escolares Sostenibles: el caso de Logroño
Políticas urbanas a prueba de pandemia en Latinoamérica: el caso de
Perú (2020-2022)
Una aproximación inductiva a la gentrificación desde las periferias
(Ecuador)
Morfologías urbanas de la ciudad informal en Chile
Servicios ecosistémicos del frente fluvial del río Limay: Neuquén
(Argentina)
Violencias contra las mujeres en el espacio público: Mazatlán (México)
GOBIERNO MINISTERIO
DE ESPAÑA DE VIVIENDA
Y AGENDA URBANA
Índice
Comité de Redacción CyTET / Editorial Board
Rafael Mata Olmo – Universidad Autónoma de Madrid

Jorge Olcina Cantos – Universidad de Alicante
Ana Belén Berrocal Menárguez – Universidad Politécnica de Madrid
Omar Bouazza Ariño – Universidad Complutense de Madrid
Luis Ángel Collado Cueto – Universidad Autónoma de Madrid
Marta Domínguez Pérez – Universidad Complutense de Madrid
Melisa Pesoa Marcilla – Universitat Politècnica de Catalunya
Eduardo de Santiago Rodríguez – Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
Graziella Trovato – Universidad Politécnica de Madrid
Consejo Científico CyTET / Scientific Board

Maria José Alonso Mas. Universidad de Valencia Elena Lacilla Larrodé. Universidad de Navarra
(España) (España)
Miguel Atienza Úbeda. Universidad Católica del Esperanza Marrodán Ciordia. Universidad de
Norte, Antofagasta (Chile) Navarra (España)
Carme Bellet Sanfeliu. Universitat de Lleida Juan José Michelini. Universidad Complutense de
(España) Madrid (España)
Ignacio Bisbal Grandal. Universidad del Bio Bio, Elisa Moreu Carbonell. Universidad de Zaragoza
Concepción (Chile) (España)
Claudia Andrea Castillo Haeger. Universidad de
Carmen Mota Utanda. Universidad de Castilla La
Los Lagos, Puerto Montt (Chile)
Mancha (España)
María A. Castrillo Romón. Universidad de
Carlos Muñoz Parra. Universidad de Santiago de
Valladolid (España)
Chile (Chile)
Francisco Cebrián Abellán. Universidad de
Castilla La Mancha (España) Oriol Nel·lo Colom. Universitat Autònoma de
Barcelona (España)
Antonio Fortes Martín. Universidad Carlos III de
Madrid (España) Soledad Nogués Linares. Universidad de
Cándida Gago García. Universidad Complutense Cantabria (España)
de Madrid (España) Velia Yolanda Ordaz Zubia. Universidad de
Pablo Galaso Reca. Universidad de La República, Guanajuato (México)
Montevideo (Uruguay) Pilar Paneque Salgado. Universidad Pablo de
Fernando Miguel García Martín. Universidad Olavide (España)
Politécnica de Cartagena (España) Enrique Petar Rajevic Mosler. Universidad
Isabel González García. Universidad Politécnica Alberto Hurtado, Santiago de Chile (Chile)
de Madrid (España) María José Piñeira Mantiñán. Universidad de
Pedro Górgolas Martín. Universidad de Sevilla Santiago de Compostela (España)
(España)
Maria Dolores Pitarch Garrido. Universitat de
Aaron Gutiérrez Palomero. Universitat Rovira i València (España)
Virgili (España)
María Cruz Porcal Gonzalo. Universidad del País
Ester Higueras García. Universidad Politécnica
Vasco (España)
de Madrid (España)
José Prada Trigo. Universidad de Valladolid
Víctor Jiménez Barrado. Universidad de Las
Palmas Gran Canaria (España) Anna Ribas Palom. Universitat de Girona (España)
Carlos Jiménez Romera. Universidad El Bosque, Fermín Rodríguez Gutiérrez. Universidad de
Bogotá (Colombia) Oviedo (España)
CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 2

Alejandro Román Márquez. Universidad de Mariona Tomàs Fornés. Universitat de Barcelona
Sevilla (España) (España)
Gustavo Romanillos Arroyo. Universidad J. Fernando Vera Rebollo. Universidad de
Complutense de Madrid (España) Alicante (España)
Fernando Rubiera Morollón. Universidad de Helga Von Breymann Miranda. Universidad de
Oviedo (España) Costa Rica, San José (Costa Rica)
Valeria Scavone. Universitá degli Studi di Palermo Juan Guillermo Yunda Lozano. Universidad
(Italia) Pontificia Javieriana, Bogotá (Colombia)
Consejo Asesor Internacional/International Advisory Board

Antonio Acierno. Universitá degli Studi di Napoli Alvaro Antonio Gomes Domingues. Universidade
Federico II (Italia) do Porto (Portugal)
Arturo Almandoz Marte. Universidad Simón Josefina Gómez Mendoza. Universidad Autónoma
Bolívar de Madrid (España)
de Caracas (Venezuela) y Pontificia Universidad Laureano Lázaro Araujo. Universidad
Católica (Chile)
Complutense
Rachelle Alterman. Technion Israel Institute of de Madrid (España)
Technology (Israel)
Jesús Leal Maldonado. Universidad Complutense
Nacima Baron. Ecole Nationale des Ponts et de Madrid (España)
Chaussées,
Francesco Lo Piccolo. Università degli Studi di
París (France)
Palermo (Italia)
Paola Briata. Politecnico di Milano (Italia)
Marta Lora Tamayo. UNED Universidad Nacional
James Buckley. University of Oregon (USA) de Educación a Distancia (España)
Joan Busquets. Harvard University (USA) Ángel Menéndez Rexarch. Universidad Autónoma
Laurent Coudroy de Lille. Université de París-Est- de Madrid (España)
Créteil (France)
Leandro Minuchin. Manchester University (United
Karen Chapple. Berkeley University of California Kingdom)
(USA)
Sergio Montero Muñoz. Universidad de Los
Fernando de Terán Troyano. Universidad Andes,
Politécnica Bogotá (Colombia)
de Madrid (España)
Luis Moya González. Universidad Politécnica de
José María de Ureña Francés. Universidad de Madrid (España)
Castilla-La Mancha (España)
Demetrio Muñoz Gielen. Radboud University
Juan Carlos del Castillo Daza. Universidad Nijmegen
Nacional
(The Netherlands)
de Colombia, Sede Bogotá (Colombia)
Zaída Muxí Martínez. UPC Universitat Politècnica
Paulo V. Dias Correia. Universidade de Lisboa
de Catalunya, Barcelona (España)
(Portugal)
Vincent Nadin. TU-Delft University of Technology
Elizabeth Espinosa Dorantes. Universidad
(The Netherlands)
Autónoma Metropolitana. Unidad Azcapotzalco
(México) Michael Neuman. University of Westminster,
Ana María Fernández-Maldonado. TU Delft London (United Kingdom)
University Luciano Parejo Alfonso. Universidad Carlos III de
of Technology (The Netherlands) Madrid (España)
Fania Fridman. Universidade Federal do Rio de Fernando Parra supervía. Universidad Autónoma
Janeiro (Brasil) de Madrid (España)
Rubén Omar Pesci. FLACAM y Cátedra UNESCO Antonio Vázquez Barquero. Universidad
para el Desarrollo Sustentable (Argentina) Autónoma
Héctor Quiroz Rothe. UNAM Universidad de Madrid (España)
Nacional Autónoma de México (México) Fernando Viviescas Monsalve. Universidad de
Josep Roca Cladera. UPC Universitat Politècnica Guadalajara (México) y Universidad Nacional de
de Catalunya, Barcelona (España) Colombia, Sede Bogotá (Colombia)
Nelson Saule. Pontifícia Universidade Católica de Alicia Ziccardi. UNAM Universidad Nacional
São Paulo (Brasil) Autónoma
de México (México)
Guillermo Tella. Universidad Nacional de General
Sarmiento, Buenos Aires (Argentina) Karl zimmerer. Pennsylvania State University.
(USA)
Catalina Turcu. UCL University College London
(United Kingdom)
Revista CyTET online: https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/index

CyTET LVI (219) 2024
Índice/Contents
Estudios/Articles
Estrategias de transición ecosocial desde la arquitectura y el turismo: proyectos de
desurbanización y recuperación ecológica en destinos costeros
Ecosocial transition strategies from architecture and tourism: de-urbanisation and ecological
recovery projects in coastal destinations
José María Romero-Martínez & Alejandro Del-Castillo-Sánchez & Yolanda Romero-Padilla. 7
Ordenación territorial: una alternativa conceptual para la contención frente al modelo de
expansión ilimitada
Territorial planning: a conceptual alternative for containment versus the unlimited
expansion model
Luis Pérez-Lores......................................................................................................................... 27
Posibilidades y límites de la ordenación territorial mediante instrumentos especiales: el caso
de Aragón
Possibilities and limits of regional planning through special instruments: the case of Aragon
Eugenio Antonio Climent-López. ................................................................................................. 49
Medición de las confluencias espaciales en el centro histórico de Sevilla: peatonalización,
comercio y turismo
Measuring spatial intersection in the historic center of Seville: pedestrianization, commerce and
tourism
Irene N. Franco & Concepción Foronda-Robles....................................................................... 71
Los proyectos de la Obra Nacional de Construcción en Granada (1937-1951): tres grupos de
viviendas económicas en la génesis de la periferia contemporánea
The Projects of the Obra Nacional de Construcción in Granada (1937-1951): three Groups of
Affordable Housing in the Genesis of the Contemporary Periphery
Marta Rodríguez-Iturriaga......................................................................................................... 89
Plataforma ARADOS: una metodología de diagnóstico urbano participativo aplicada a un
proyecto de innovación empresarial desarrollado en el ámbito rural (Valladolid)
ARADOS platform: a methodology of participatory urban diagnosis for an entrepreneurial
innovation project in rural areas (Valladolid)
Sara González-Álvarez & Mª Rosario Del-Caz-Enjuto............................................................. 115
La racionalidad procedimental frente a la sustantiva en la valoración económica de estructuras
urbanas con protección cultural: Cartagena (Murcia)
Procedural versus substantive rationality in the economic valuation of urban heritage structures:
Cartagena (Murcia)
María Dolores Pujol-Galindo & Gema Ramírez-Pacheco......................................................... 131
Análisis espacial de la exposición a las inundaciones de los centros educativos de
Orihuela (Alicante)
Spatial analysis of the exposure to flooding of educational centers in Orihuela, Alicante (Spain)
Ángela Zaragoza-Sáez & Álvaro-Francisco Morote-seguido & María Hernández-hernández. 147
Entornos Escolares Sostenibles: el caso de la ciudad de Logroño
Sustainable School Environments: the case of Logroño
Ainhoa Crespo-Diaz-de-Cerio & Raquel Villar-Zabala & Beatriz Robredo-Valgañón &
Rubén Ladrera-Fernández......................................................................................................... 167
Políticas urbanas a prueba de pandemia en Latinoamérica. examen de las nuevas leyes y
normas urbanas en el Perú en el período 2020 - 2022
Pandemic-proof urban policies in Latin America. review of new urban laws and regulations in
Peru in the period 2020 - 2022
Yeimis Milton Palomino-Pichihua................................................................................................. 185
MINISTERIO DE VIVIENDA Y AGENDA URBANA 5

Índice
Hacia una aproximación inductiva a la gentrificación desde las periferias: entre vivienda social,
renovación urbana y enclaves extractivos de Ecuador
Towards an inductive approach to gentrification from the peripheries: between social housing,
urban renewal and extractive enclaves in Ecuador
Manuel Bayón-Jiménez & Gustavo Durán-Saavedra & Alejandra Bonilla-Mena....................... 207
Morfologías urbanas de la ciudad informal: lógicas y patrones espaciales en las áreas
metropolitanas chilenas
Urban morphologies of the informal city: spatial logics and patterns in Chilean metropolitan areas
Víctor Felipe Alegría-Corona. .................................................................................................... 225
Servicios ecosistémicos del frente fluvial del río Limay (Neuquén, Argentina): análisis desde el
enfoque de sistema socio ecológico adaptativo
Ecosystem services of riverfront of the Limay river (Neuquén, Argentina): analysis from the
adaptive socio-ecological system approach
Micaela López & Silvia A. Roca.................................................................................................... 243
Habitar la ciudad turística: violencias contra las mujeres en los espacios públicos de Mazatlán,
México
Inhabiting the tourist city: violence against women in public spaces in Mazatlan, Mexico
Erika Cruz-Coria. ........................................................................................................................ 265
Experiencias Urbanas/Urban Practices

Los conjuntos habitacionales orgánicos de Javier Senosiain en México
Javier Senosiain (México): the organic housing
Luca Bullaro............................................................................................................................... 285
Entre lo concebido y lo vivido: arte en el bulevar 24 de Mayo en Quito (Ecuador)
Between the conceived and the lived: art on the boulevard 24 de Mayo in Quito (Ecuador)
Kléver Vásquez-Vargas............................................................................................................... 295
Observatorio Inmobiliario/Spanish Real Estate Observatory

El mercado de vivienda en 2023: se advierten los efectos de los aumentos de los tipos de interés
Housing market in 2023: the effects of interest rate hikes are being felt
Julio Rodríguez-López................................................................................................................. 307
Documentación/Documents
El Plan de Acción Local de la Agenda Urbana de Castelló
The Local Action Plan of the Castelló Urban Agenda
Carolina García-Madruga & Oihana Jauregui-Zorzano &Olatz Nicolás-Buxens.................... 321
Reseñas y Libros/Reviews and Books

Recensiones y reseñas de libros recibidos................................................................................... 339

Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ESTUDIOS TERRITORIALES
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Vol. LVI, Nº 219, primavera 2024
Págs. 7-26
https://doi.org/10.37230/CyTET.2024.219.1
CC BY-NC-ND
Estrategias de transición ecosocial desde

la arquitectura y el turismo: proyectos de
desurbanización y recuperación
ecológica en destinos costeros
José María Romero-Martínez (1)
Alejandro Del-Castillo-Sánchez (2)
Yolanda Romero-Padilla (3)
(1)
Profesor de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura. Universidad de Granada
(2)
Arquitecto. n’UNDO | n’OT Global-Human-Environment
(3)
Profesora de la Facultad de Comercio y Turismo. Universidad Complutense de Madrid
Resumen: Las costas del mediterráneo son ecotonos frágiles con crecimiento de población, actividad
económica y urbanización; son máquinas de crecimiento urbano-turístico. Además, presentan proble-
máticas económicas, sociales y ecológicas en la crisis crónica global. Su sobredimensión es una barre-
ra para la transición ecosocial. El decrecimiento promueve reducir el metabolismo económico,
constructivo y territorial, y la adaptación ecológica. Son escasas sus prácticas espaciales y arquitectó-
nicas. La academia no ha analizado ni caracterizado las prácticas existentes. La investigación analiza
proyectos de desurbanización, desconstrucción y recuperación ambiental, que responden a la sobre-
construcción de las costas turísticas. Son referentes para la gestión de políticas y estrategias de
Recibido: 04.01.2023; Revisado: 30.04.2023

Correo electrónico (1): [email protected] Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7150-7250
Correo electrónico (2): [email protected] N.º ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3306-9923
Los autores agradecen los comentarios y sugerencias realizados por los evaluadores anónimos, que han contribuido a mejorar
y enriquecer el manuscrito original.
La investigación que da lugar a este artículo está financiada por el proyecto de investigación titulado “Saturación turística en
destinos costeros españoles. Estrategias para el decrecimiento turístico. Una aproximación desde la dimensión social” (RTI2018-
094844- B-C33) del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (Plan Nacional de I+D+i).

Estudios Estrategias de transición ecosocial desde la arquitectura y el turismo
J. M. Romero-Martínez & A. Del-Castillo-Sánchez & Y. Romero-Padilla
transición ecosocial y recuperación ecológica de destinos turísticos. La sistematización facilita la re-

plicabilidad.
Palabras clave: Transición ecosocial; Desurbanización; Soluciones basadas en la naturaleza; Destinos

costeros; Gestión del turismo sostenible.
Ecosocial transition strategies from architecture and tourism:

de-urbanisation and ecological recovery projects in coastal
destinations
Abstract: Mediterranean coasts are fragile ecotones with population growth, economic activity and
urbanisation; they are urban-tourist growth machines. They also present economic, social and eco-
logical problems in global chronic crisis. Their overdimension is a barrier to ecosocial transition.
Degrowth promotes the reduction of economic, constructive and territorial metabolism and ecological
adaptation. Their spatial and architectural practices are rare. The academy has neither analysed nor
characterised existing practices. The research analyses de-urbanisation, de-construction and environ-
mental recovery projects, which respond to the overconstruction of tourist coasts. They are references
for the management of policies and strategies for the eco-social transition and ecological recovery of
tourist destinations. Systematisation facilitates replicability.
Keywords: Ecosocial transition; De-urbanisation; Nature-based solutions; Coastal destinations;

Sustainable tourism management
1. Introducción Europeo y Consejo, 2021). En España la legis-

lación sobre cambio climático ha ido configuran-
D
esde la década de 1970 se reconocen do un marco normativo disperso, fragmentado y
oficialmente los límites de crecimien- parcial, hasta la reciente aprobación de la Ley
to (Meadows & al., 1972). Crutzen & 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y
Stoermer (2000) definen la era del Antropoce- transición energética que supone un avance
no por la alteración del planeta Tierra debido para la adopción de un enfoque global e inte-
al impacto de las actividades humanas en los grador con medidas vinculantes (Alenza García,
ecosistemas terrestres. Estas actividades han 2021). A escala autonómica también es posible
generado cambios geofísicos y biológicos y encontrar iniciativas legislativas sobre cambio
la actual emergencia climática (Ruddiman & al. climático en las principales zonas turísticas de
2015). En diferentes reuniones internacionales España. Algunas aprobadas de manera anterior
se ha ido advirtiendo de la crisis climática: la a la normativa estatal como la Ley 16/2017, de 1
conferencia de Kioto (1997), el Plan de Acción de agosto, de Cambio Climático de Cataluña; la
de Bali (2007), el Fondo Verde para el Clima Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente
en la COP 16 (Conferencia de las Partes) y al cambio climático y para la transición hacia un
el acuerdo de París (2015). En París-2015 se nuevo modelo energético de Andalucía; o la Ley
acepta globalmente que la crisis del cambio cli- 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climáti-
mático tiene causas antropogénicas, debido al co y transición energética de las Islas Baleares;
sistema de crecimiento económico. Para resol- otras aprobadas de manera posterior como la
verla, la Agenda (Objetivos de Desarrollo Sos- Ley 6/2022, de 27 de diciembre, de cambio cli-
tenible-ODS) 2030 propone proteger el planeta, mático y transición energética de Canarias; y
erradicar la pobreza y asegurar la prosperidad Ley 6/2022, de 5 de diciembre, del Cambio Cli-
futura (ONU, 2015). mático y la Transición Ecológica de la Comunitat
Valenciana.
La Unión Europea en los últimos años ha puesto
en marcha diversas iniciativas relacionadas con Desde el punto de vista turístico, el ámbito
el cambio climático, entre ellas, El Pacto Verde europeo ha desarrollado comunicaciones, di-
Europeo (Comisión Europea, 2019), el Pacto Eu- rectrices políticas y directivas relacionadas
ropeo por el Clima (Comisión Europea, 2020) y la fundamentalmente con el ámbito de la presta-
Ley Europea del Clima 2021/1119 (Parlamento ción de determinados servicios, la movilidad de

viajeros o sus derechos. Progresivamente ha urbanos cautivos”, que es una de las posibles
introducido la preocupación por la sostenibili- acepciones que da la Ley 7/2021, de 20 de
dad de la actividad turística, pero sin abandonar mayo, de cambio climático y transición energé-
la perspectiva crecentista (Pernice, 2022). Entre tica. Es decir, hay infraestructuras excesivas y
las iniciativas más recientes cabe destacar la sobredimensionadas; instalaciones que no con-
publicación del documento Itinerario de transi- tribuyen al Estado del Bienestar (puertos depor-
ción para el turismo (Comisión Europea, 2022) tivos, muelles, espigones, centros comerciales,
que incluye acciones que se consideran prio- o campos de golf); franjas públicas marítimo-te-
ritarias, entre ellas, las incluidas en economía rrestres ocupadas; urbanizaciones en zonas de
circular y transición ecológica en las empresas bosque mediterráneo, etc. En demasiadas oca-
turísticas. En el ámbito español, cabe destacar siones, el planeamiento urbanístico se encuen-
a escala estatal la Estrategia de Sostenibilidad tra en la ilegalidad, o con planes urbanísticos y
Turística en Destinos (Secretaría de Estado de territoriales “ad hoc”, que transforman las leyes
Turismo, 2021), entre cuyas actuaciones finan- y eluden las protecciones (Díez & Gómez, 2009).
ciables se incluyen acciones de restauración
ecológica, rehabilitación sostenible de edifi- La investigación parte de cuestionarse cómo
cación, la adaptación al cambio climático y la se puede realizar una transición ecosocial en
economía circular. A escala autonómica, por su destinos turísticos litorales donde el sobredi-
carácter pionero, cabe destacar la Ley 3/2022, mensionamiento de la actividad turística y de la
de 15 de junio, de medidas urgentes para la urbanización suponen una barrera para el cam-
sostenibilidad y la circularidad del turismo de bio. El objetivo es examinar los planteamientos
las Illes Balears. conceptuales que pueden relacionarse con la
transición ecosocial al tiempo que se contrasta
En el ámbito académico existen estudios sobre su posible aplicación práctica en destinos turís-
decrecimiento, transición ecosocial y cambio cli- ticos. Para ello la investigación aborda, en las
mático, muchos de ellos desarrollados desde la costas turísticas, las ideas, procedimientos y
investigación turística. Sin embargo, sus plan- acciones de proyectos necesarios para facilitar
teamientos son teóricos y carecen de metodo- la transición del actual sistema, que es insoste-
logías y estudios de caso para su aplicación nible, a un sistema ecosocial justo, adaptando
práctica. el planteamiento sistémico de Meadows (1999).
Se estudian casos que responden a la sobre-
Los destinos costeros son Máquinas de Creci- construcción en lugares de alto valor ambien-
miento Urbano-Turísticas (MCUT). Estas má- tal, promovidos por la Administración pública y
quinas utilizan el turismo como excusa para el la sociedad civil. Estas prácticas son proyectos
desarrollo inmobiliario y la construcción (Har- variados de desconstrucción, desurbanización y
vey, 2018; Navarro & al., 2019: Romero & al., recuperación de la funcionalidad ecológica. Ade-
2017). El crecimiento ha sido intenso tras la cri- más, forman parte de los procesos que pueden
sis financiera de 2008. La solución a la crisis asociarse a una transición ecosocial justa y al
ha sido más crecimiento, con una mayor turis- decrecimiento con perspectiva ecocéntrica. La
tificación del territorio –especialmente en cen- sistematización permite responder a preguntas
tros urbanos y periferias costeras–, produciendo sobre la idoneidad, pertinencia y replicabilidad
tensión social y agravando el cambio climático. de estas prácticas en otros lugares y con otras
En una situación de crisis ambiental, energéti- problemáticas. En consecuencia, la investiga-
ca, de desigualdad y de democracia participati- ción promueve estrategias críticas y políticas
va (Taibo, 2020), el modelo de crecimiento es un públicas para llevar a cabo proyectos de des-
riesgo. El riesgo se ha manifestado en las dos construcción, desurbanización y recuperación
últimas crisis globales: 1) la crisis económico- ambiental, en zonas costeras.
financiera española de 2008, con el colapso de
la construcción y la actividad inmobiliaria, y 2) la
crisis sanitaria de Covid-19, con el colapso del
turismo internacional (Navarro & al., 2021). Con 2. Estado del arte: transición
la crisis climática, la sobredimensión urbano-tu- ecosocial y decrecimiento en
rística de la costa es una barrera para cambiar turismo, arquitectura y urbanismo
el modelo de desarrollo, según la transición eco-
social (Romero & al., 2018). Esto sucede porque La literatura sobre los estudios de transición
en la costa, el turismo es sinónimo de consumo para el mundo occidental orienta los conceptos
y ocio hedonista para los visitantes. También es de economía y crecimiento verdes desvinculan-
ocupación y agotamiento del territorio, muchas do el crecimiento económico de la degradación
veces en lugares de alto valor ambiental. En medioambiental (Panzer Krause, 2019). Como
concreto, en el territorio encontramos “activos resultado, la literatura se ha centrado en las

empresas de alta tecnología y sus innovaciones tradicionales del PIB (Jackson, 2011). Asimismo,
de eficiencia de recursos. En este sentido, los en 2018 se celebró en Bruselas la Conferencia
conceptos de sostenibilidad y crecimiento verde sobre el Postcrecimiento, y en una carta abierta
han sido utilizados inadecuadamente. Esto ha se presentaron los primeros planteamientos del
llevado a que la economía verde sea criticada postcrecimiento (O’Neill & al., 2018).
por su débil concepción de la sostenibilidad.
Una concepción fuerte de la sostenibilidad sos- En el ámbito del turismo, los estudios sobre
tiene que existe un conflicto insalvable entre el la capacidad de carga de los destinos coste-
crecimiento económico basado en la tecnología ros fueron pioneros en las estrategias de con-
y la protección del medio ambiente (Fletcher, & tención del crecimiento (Pearce & Kirk, 1986).
al. 2019). Entre otras cosas, porque la eficiencia Más recientemente, se han retomado los aná-
energética y tecnológica al reducir el consumo lisis sobre el agotamiento del modelo turístico
de energía, sin un cambio de paradigma como global basado en el crecimiento. Estos análisis
explica la paradoja de Jevons, desvía el ahorro abrieron una línea de reflexión, aunque mino-
hacia otros consumos, produciendo crecimien- ritaria, en torno al enfoque del decrecimiento
to en otras actividades (Bayon & Flipo & Schnei- (Bourdeau & Berthelot 2008, Andriotis, 2018,
der, 2011). Fletcher & al. 2019). El decrecimiento implica
una transición ecosocial con nuevas formas de
Dentro del concepto de sostenibilidad fuerte, democracia guiadas por la justicia ambiental, la
aplicable a un proceso de transición, los teóri- desturistización (reducción de la actividad turís-
cos han formulado planteamientos que pueden tica), la returistización responsable (romper con
incluirse en la tendencia del postcrecimiento las dinámicas de crecimiento), la solidaridad y
(O’Neill & al., 2018). Este concepto promueve la la autonomía (Blanco Romero & al. 2019; Flet-
gestión de una transición socioeconómica, eco- cher & al. 2019), la descarbonización y la rena-
lógica, democrática y justa que garantice la vida turalización.
en el planeta y los derechos de las generacio-
nes futuras (UNESCO, 1996; Carpintero & Rie- En el urbanismo y la arquitectura, a partir de
chmann, 2013). Como parte de estos postulados, la Ilustración, es posible encontrar movimien-
se han desarrollado debates sobre los límites tos críticos con la ciudad industrial y la produc-
del crecimiento, sus impactos y las corrientes ción de bienes. Las propuestas de ruralización,
alternativas. Estos debates han recuperado con- de recuperación de lo colectivo y lo artesanal
ceptos ya conocidos para la economía ecológi- –como las de John Ruskin y William Morris a
ca, como el decrecimiento (Georgescu Roegen, mediados del siglo XIX– estaban motivadas
1995; Latouche, 2013), e incluyen otros más en su mayoría por la aversión a la vida urbana
recientes como la prosperidad sin crecimiento moderna. La propuesta de Frank Lloyd Wright
(Jackson, 2011). para Broadacre City, en el siglo XX, surge del
mismo sentimiento de odio antiurbano, pero con
La teoría del decrecimiento se basa en la tran- la visión individualista americana. Por su parte,
sición voluntaria hacia una sociedad más justa, los llamados “des-urbanistas soviéticos” recha-
participativa y ecológicamente sostenible, para zaron la ciudad burguesa existente y propusie-
contrarrestar la actual crisis ecológica. En la ron la expansión suburbana por el territorio con
práctica del decrecimiento se priorizan aspectos planteamiento anticapitalista (Kostof, 2015).
como la calidad de las distintas formas de vida, Actualmente, existe literatura académica crítica
la vida social, el ocio creativo y la garantía de las sobre el decrecimiento y sus prácticas, como la
necesidades humanas básicas (como la habita- publicada sobre las ciudades de Joensuu (Fin-
bilidad, la salud individual y colectiva). También landia) (Lehtinen, 2018), y Sodertalje (Suecia)
es importante la reducción de la dependencia de (Ruiz & Prats, 2021), sobre sus respectivos pla-
la actividad económica y del consumo, la reduc- nes locales de contención urbana. Sin embargo,
ción de las infraestructuras productivas y la re- estos planes y la academia no proponen una
cuperación de las estructuras locales, así como teoría de la desconstrucción y la desurbaniza-
el aumento del tiempo de ocio y de las activi- ción que pueda asociarse al decrecimiento. Sólo
dades de convivencia, entendiendo el planeta recientemente se han encontrado estudios teó-
y la vida como un ecosistema interrelacionado ricos sobre este tema, como el de Espín (2022).
(Taibo, 2020; Bayon & Flipo & Schneider, 2011). Existe una desurbanización relacionada con la
Relacionado con estos planteamientos, la pros- revalorización de los espacios verdes informales
peridad sin crecimiento contempla la transición (Stanford, & al., 2022). Del mismo modo, pode-
hacia formas de vida sostenibles y sistemas mos encontrar el caso de la ciudad de Detroit
económicos compatibles con una distribución (EEUU), y sus políticas de contención de la ur-
justa de la riqueza, en escenarios de bajo o nulo banización –e incluso desurbanización– debido
crecimiento económico, según los indicadores a la crisis del desmantelamiento de la industria

del motor (Schindler, 2016). En este caso, al- 2006). Intervienen varios niveles de la Adminis-
gunas propuestas tratan de dejar intactas gran- tración, con la participación de diferentes par-
des áreas urbanas abandonadas, para que la tidos políticos, movimientos sociales (MMSS)
naturaleza siga su curso (recreando corredores y organizaciones no gubernamentales (ONG),
verdes y azules), aunque su implementación no que denuncian situaciones irregulares y crisis
ha sido estudiada. ambientales locales (Romero, 2022; Navarro, &
al., 2021). En línea con estos planteamientos,
En el ámbito español y en el contexto turístico, el Convenio Europeo del Paisaje (2000) desta-
existen experiencias concretas a escala local. ca el valor del paisaje. Asimismo, encontramos
Por ejemplo, los casos de Agenda 21 de Calviá un enfoque no mercantilista del territorio, que lo
(Prats, 2001), el Plan Insular de Lanzarote, el entiende como creación, y no como mercancía
Plan Insular de Menorca, el Parque Lineal del producida (Lefebvre, 2013). Este enfoque tam-
Turia en Valencia (Bosch & Bosch & Marcenac bién recoge el sentido de los bienes comunes
& Salvador; 2017; Portalés & Sosa & Paloma- colectivos propuesto por Ostrom (2000), que
res; 2020), el Plan de Acción Territorial de la In- debe extenderse a lo natural (Vicente, 2020).
fraestructura Verde del Litoral (PATIVEL) en la Estas propuestas se entienden con las condi-
Comunidad Valenciana, y el Plan de Interven- ciones de habitabilidad básica, que se refieren
ción en Ámbitos Turísticos de Mallorca (PIAT) a la vivienda individual, y están en continuidad
en Mallorca. Estos planes contienen la expan- con los espacios públicos, las infraestructuras
sión urbana y protegen las áreas de valor am- y los servicios de una vida digna (Salas & Co-
biental de los litorales fluviales y marinos, para lavidas, 2003; UNESCO, 1996). Buscando la
mejorar la conectividad biológica del territorio, y transición más inmediata, el Reglamento de Ta-
dotar de nuevos espacios públicos; aunque no xonomía la UE (Parlamento Europeo y Consejo,
pueden considerarse como planes de decreci- 2020) sobre inversiones sostenibles establece
miento (Blázquez & al., 2019). En estudios de las condiciones que deben cumplir las activida-
Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN) en des económicas para ser calificadas ambien-
contextos turísticos, se pueden destacar la re- talmente sostenibles (por ejemplo, capítulo 9:
visión bibliográfica de Padma, & al. (2019), y el c). uso sostenible y protección de los recursos
análisis crítico de gentrificación verde de Kotsi- hídricos y marítimos, y f). protección y restau-
la, & al. (2021). ración de la biodiversidad y los ecosistemas).
Adicionalmente, la propuesta de Reglamento
Existen ejemplos de proyectos de regeneración del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la
ambiental y restauración ecológica en el litoral restauración de la naturaleza pretende dar un
turístico. En el caso español, se encuentran es- paso más, estableciendo un marco de actuación
tudios publicados por la administración pública con objetivos jurídicamente vinculantes para la
que destacan las actuaciones desarrolladas en restauración de ecosistemas en la Unión Euro-
materia de restauración de sistemas dunares pea (COM/2022/304 final).
litorales, con un recorrido amplio en España
desde principios de siglo XX, ecosistemas de En definitiva, el postcrecimiento postula políticas
humedales, con actuaciones en las últimas tres y evalúa propuestas de futuro para que la eco-
décadas, así como intervenciones para la co- nomía garantice los derechos humanos, y sea
nectividad de infraestructuras verdes, tal como viable ante el reto ambiental (Schulz & Bailey,
se recoge en la Estrategia Nacional de Infraes- 2014; Fletcher, & al., 2021). La investigación
tructura Verde y de la Conectividad y Restau- sobre el postcrecimiento, o decrecimiento en tu-
ración Ecológicas (Orden PCM/735/2021, de 9 rismo, arquitectura y urbanismo, se centra en
de julio) y en su memoria científico-técnica (Va- resolver problemas ecológicos, sociales y eco-
lladares & Gil & Forner, 2017). No obstante, nómicos en territorios sobredesarrollados. Estos
hay pocos estudios que analicen casos de re- problemas están producidos por la sobresatura-
generación ambiental y restauración ecológica ción turística y urbana, fuente de conflictos en
que incluyan prácticas concretas de desurbani- los destinos costeros (Navarro & al., 2019). Es
zación y desconstrucción. Por lo tanto, hay una una línea emergente, con aportes conceptuales,
dificultad para trasladar las ideas de transición y pocas contribuciones de proyectos implemen-
ecosocial a la realidad práctica cuando se traba- tados: aún no han sido suficientemente analiza-
ja en espacios con edificaciones y urbanización dos y caracterizados para replicarlos.
existentes. Esto sucede porque los proyectos
de decrecimiento son prácticas de escalas va- La transición ecosocial es un cambio de pa-
riables, desarrolladas durante largos periodos, radigma que puede ocurrir de forma abrupta
que sufren múltiples vicisitudes y controversias. o progresiva. En el primer caso, implica sufrir
Son el resultado de decisiones e ideas a veces una crisis descontrolada y caótica, generando
contradictorias, o incluso conflictivas (Latour, desigualdades y retrocesos en los procesos

sociales y ecológicos (Taibo, 2020). En el se- mayor relevancia– e incluyen once categorías,
gundo caso, debe producirse a lo largo del tiem- como se muestra en la siguiente figura (Fig.1).
po, de manera sistémica y adecuada a actores
y lugares específicos (Carpintero & Riechmann, La primera, “C. Acciones”, va de menor a mayor:
2013). Desde un enfoque ecosocial, la transi- “11. Acciones específicas y puntuales”: correc-
ción debe hacerse con la participación de los ciones y control de entradas, constantes y pa-
actores humanos y no humanos afectados (La- rámetros individuales (como subvenciones,
tour, 2006). Es fundamental considerar los pun-
impuestos y regulaciones); “10. Estabilizado-
tos que mantienen y mejoran la resiliencia de res”: existencias que mantienen el sistema
un socio-ecosistema, para que el cambio sea (como reservas de dinero; entradas y salidas
progresivo, consensuado y sistémico. del sistema), amortiguadores (como tamaños y
potencia en relación con los flujos); y “9. Accio-
nes de mantenimiento”. “Hardware del sistema”:
infraestructuras, construcciones y recursos exis-
3. Metodología tentes (como entorno construido), flujos mate-
riales del sistema (como redes de transporte,
Para lograr un cambio de paradigma, Meadows estructuras de edad de la población, etc.), inter-
(1999) y Harvey (2018) citan la “Estructura de venciones o correcciones que limitan y reorien-
las Revoluciones Científicas” de Thomas Khun tan (como hábitos democráticos, transparencia,
(1962). Khun describe cómo lograr un cambio prevención, etc.).
de paradigma científico. Lo define como un con- “B. Procedimientos” incluye: “8. Bucles de re-
junto de conceptos, categorías, relaciones y mé- troalimentación negativa del sistema” (choques
todos aceptados en un momento dado por una que se intentan corregir); “7. Tiempos de res-
comunidad científica. Meadows resume este puesta a los cambios y a la información”: ritmo
proceso en la existencia de personas con ideas de cambio del sistema (duración de los avances
claras sobre el nuevo paradigma, personas que y retrasos); “6. Bucles de retroalimentación po-
las proponen y personas que las llevan a cabo. sitiva” (que impulsan el beneficio): intervencio-
nes o correcciones que van más allá del sistema
Una forma pragmática de justificar la transición
(como congestión y muerte por éxito: la financia-
ecosocial es analizar y demostrar las prácticas
rización de la economía; quien tiene más dine-
implementadas deseables que pueden ser re-
ro gana más...); “5. Software del sistema”: red
plicadas. La investigación selecciona cuatro
y/o jerarquía de los flujos de información (como
casos. Estas prácticas contienen suficientes di-
control y orientación de la información, quién
ferencias y similitudes para establecer criterios
tiene y quién no tiene acceso a la información); y
útiles de análisis y comparación. Para ello, la in- “4. Normas, reglas y planes del sistema”: cons-
vestigación aplica el sistema de análisis de nive- tituciones, protocolos universitarios y científicos
les y categorías para un cambio de paradigma (como el poder de establecer incentivos, casti-
dentro de un sistema complejo y dinámico de gos, restricciones; lobbies empresariales y mul-
Meadows (1999). En este enfoque socio-ecosis- tinacionales...).
témico, las categorías sirven para comprender y
caracterizar los puntos principales, y el orden de “A. Ideario y paradigma” abarca: “3. Estructura
influencia del paradigma del sistema dinámico de auto-organización y resistencia del sistema”
complejo. Estas categorías, de menor a mayor (como el poder de añadir, cambiar, evolucio-
importancia en la base del sistema, pueden nar, experimentar, producir [bio]diversidad,
agruparse en tres niveles –también de menor a avance técnico...); “2. Objetivos y promoción
C. Acciones B. Procedimientos A. Ideario

Tácticas, prácticas y proyectos Estrategias, métodos y planes Paradigmas, conceptos
11. Acciones concretas y puntuales; 8. Circuitos de retroalimentación 3. Auto-organización y resiliencia del
10. Estabilizadores y amortiguadores; negativa; sistema;
9. Hardware, infraestructura, 7. Tiempos de respuesta; 2. Objetivos del sistema;
construcciones; 6. Circuitos de retroalimentación 1. Paradigma, mentalidad y carácter del
positiva; sistema
5. Software, flujos de información;
4. Normas-Planes-Reglas del sistema;
Fig. 1 / Orden inverso de los niveles y categorías del paradigma de los sistemas dinámicos complejos
Fuente: Elaboración propia basada en Meadows (1999)

de las ideas fuertes del sistema” (como merca- sino más bien una progresión geométrica (por
do y mercantilización frente a bienes comunes, ejemplo, a título orientativo: C. Acciones, 20%,
privado frente a público, reducción frente a for- B. Procedimientos, 30%; y A. Ideario, 50%). Por
talecimiento del estado, justicia y derechos cli- lo tanto, para cambiar el paradigma es necesa-
máticos y ecológicos...); determinación de los rio desarrollar políticas que debiliten los puntos
líderes (como Reagan, Thatcher, Mandela...); y importantes del actual sistema de crecimiento,
“1. Paradigma, mentalidad y carácter del siste- y refuercen los puntos relevantes según la tran-
ma”: imaginarios, ideologías y objetivos genera- sición ecosocial.
les (como visión antropocéntrica frente a visión
ecocéntrica (ética ecológica); idea de sujeto, de
sociedad y de mundo: “el crecimiento es bueno”,
la naturaleza es una reserva de recursos, pro- 4. Estudio de casos de
piedad privada frente a propiedad pública, ciu-
dadanía ecológica...). desurbanización y desconstrucción
en la costa turística para una
Según Meadows (1999, 1972), el mayor pro- transición ecosocial
blema para el cambio del sistema global es la
solidez del paradigma del crecimiento instala- Los casos se han elegido en función de los an-
do en el imaginario colectivo. De todo lo dicho, tecedentes de la investigación y de la experien-
una primera conclusión (1) es que para cam- cia de los investigadores y autores del artículo.
biar el sistema no deseado es necesario simul-
La diversidad y el poder de réplica de los casos
táneamente debilitar los puntos no deseados, y
es un factor determinante. El análisis incluye
mejorar y cuidar los puntos deseados (cuanto
más relevantes sean estos puntos en el siste- casos en destinos turísticos de la costa medi-
ma, más importante es su transformación; o lo terránea (uno en Almería, dos en Girona), y en
contrario, su cuidado). La segunda conclusión la costa gallega (en Pontevedra), que son ilus-
(2) es que un mayor acuerdo y diversidad forta- trativos para la investigación (Fig.2). No preten-
lece el sistema porque proporciona una mayor den ser una muestra exhaustiva ni significativa,
resistencia. La tercera conclusión (3) es que en pero presagian las condiciones de las futuras
un enfoque sistémico los niveles más relevantes prácticas. La investigación ha utilizado diversas
engloban a los menos importantes. Y la cuarta fuentes y herramientas: análisis de documentos
conclusión (4) es que la relación de importancia primarios y secundarios, observación de campo
de unos niveles sobre otros no es aritmética, y consulta a informantes cualificados.
Fig. 2 / Casos de estudio. Mapa de localización de España

Fuente: Elaboración propia

Según el análisis realizado, los estudios relacio- través del sentido visual, y lo construido –como
nados con la transición ecosocial en los ámbitos el objeto– domina la vista y dificulta ver lo natu-
del turismo, el urbanismo y la arquitectura son ral posible (Lefebvre, 2013).
aportaciones al Ideario (1). Sin embargo, es el
proceso de análisis y categorización de las prác-
ticas implementadas el que permite profundizar
en los niveles de Procedimientos y Acciones (2 4.1. Desconstrucción de
y 3). Este proceso es necesario para trascender infraestructuras y recuperación
los marcos conceptuales y obtener conclusiones ecológica del istmo de A Lanzada en
de las aplicaciones reales. De esta manera, las
prácticas pueden ser adecuadamente replicadas.
la península de O Grove, Pontevedra
(1993-2010)
Como parte del proceso de análisis se incluyen
imágenes que visualizan las transformaciones La Administración responsable del proyecto es
espaciales de los casos de estudio. Porque la la Dirección General de Costas del Ministerio
imaginación prevalece en el mundo occidental a de Medio Ambiente (Gobierno del Estado). Sin
Fig. 3 / Imágenes superiores: Playa A Lanzada. Estado anterior de carretera sobre sistema dunar (izda). y obras
demolición carretera antes de restauración sistema dunar (dcha). Obras regeneración ecológica istmo A Lanzada,
Pontevedra, Galicia. Imagen inferior: Estado final de la playa A Lanzada
Fuente imágenes superiores: Ministerio de Medio Ambiente
Fuente imagen inferior: https://www.hola.com/viajes/20190816147503/lanzada-playa-pontevedra-galicia/

embargo, el proceso contó con el visto bueno 4.2. Desconstrucción de complejo

de las demás Administraciones, gobernadas por vacacional del Club Med, y
distintos partidos políticos (Ayuntamiento y Go-
bierno autonómico), lo que muestra el grado de
recuperación del litoral en el Parque
consenso de la actuación. El proyecto incorpora Natural del Cap de Creus, en la
todos los terrenos del istmo a la Zona de Do- Costa Brava (Girona) (1998-2010)
minio Público Marítimo-Terrestre del Estado. El
proyecto de desconstrucción se redactó entre Las Administraciones responsables del proyec-
1993 y 1994. La recuperación se realiza en va- to son el Gobierno del Estado (Dirección Gene-
ral de Costas, Ministerio de Medio Ambiente),
rias fases: 1995, 1996 y 2010. La superficie de
la Generalitat de Catalunya (Departamento de
la zona es de 250 ha (Fig.3). El presupuesto as-
Medio Ambiente) y el Ayuntamiento (Ayunta-
ciende a 1 500 000€. miento de Cadaqués). Cap Creus es un espa-
cio natural de alto valor geológico y paisajístico,
El istmo de A Lanzada es un banco de dunas de
cercano a la localidad turística de Cadaqués
alto valor ecológico, de tres kilómetros de largo
(Girona).
y 600 metros de ancho. Se encuentra entre
las localidades turísticas de La Illa da Toxa y La zona del Cap Creus fue declarada espacio
Sanxenxo, Anteriormente contaba con diferen- natural protegido en 1998: está clasificada como
tes infraestructuras y usos turísticos que altera- Reserva Natural Integral de alto valor geológico
ban el ecosistema natural de las dunas. y paisajístico (Fig. 4). El nuevo Parque Natural
incluye los terrenos del complejo vacacional del
El proyecto de recuperación consiste en: 1) Club Med. Posteriormente, los terrenos pasaron
Desconstrucción de la antigua carretera de dos a ser propiedad del Estado por 4 043 000 euros.
carriles que pasaba por encima de las dunas y
otras construcciones que invadían el ecosiste- En 2007 se desconstruyeron las construcciones
ma dunar; 2) construcción de una nueva carre- situadas en la Zona de Dominio Público Marí-
tera alternativa de cuatro carriles, pero con una timo-Terrestre: helipuerto, solárium, pontones,
forma y superficie menos agresiva (1200 m de muelles y plataformas. El proceso de descons-
trucción fue minucioso y cuidadoso (para no
longitud); 3) organización de aparcamientos en
dañar la geología del lugar; algunos materiales
cada extremo de la playa (uno de ellos reutiliza
se retiraron incluso en helicóptero). La descons-
una antigua pista de aterrizaje de avionetas); trucción de la urbanización del Club Med y de
4) instalación de pasarelas de madera elevadas la arquitectura existente de los años 70 se com-
para proteger la vegetación y las dunas, y facili- pletó en 2010: 440 edificaciones, pistas de tenis,
tar el acceso a la playa; y 5) construcción de ser- piscinas, anfiteatro, comedores y baños, recep-
vicios públicos. La restauración sigue criterios ción y dispensario, carreteras... (la demolición
de recuperación de la funcionalidad ecológica: es casi arqueológica, respetando la geología).
1) estabilización de la arena con 3 kilómetros de Los materiales se desmontan cuidadosamente
hileras de varillas de mimbre; 2) renaturalización y se recuperan como árido para el nuevo hor-
del sistema dunar con 120 000 plantas de espe- migón de obras exteriores, como la marina seca
cies autóctonas (barrón y hierba del norte para de Rosas (gestionada por la Agència de Resi-
restaurar las dunas); y 3) devolución al sistema dus de Catalunya, una empresa público-privada)
dunar de la arena sobrante de las obras de la (Fig. 5). Las obras también incluyen: 1) interven-
nueva carretera y el nuevo aparcamiento. ciones mínimas de accesibilidad; 2) eliminación
de la vegetación no autóctona; 3) restauración
Durante la redacción del proyecto, un procede la funcionalidad ecológica, y 4) restauración
so público enfrentó diferentes propuestas. Sin de los ecosistemas existentes (flora y fauna).
embargo, los empresarios de la zona están sa-
Todo ello con un presupuesto de 7 000 000 de
tisfechos con el resultado del proyecto al con-
euros (Estudi Martí Franch, Arquitectura del
seguir una nueva carretera de cuatro carriles
Paisaje, EMF, 2022; TVE2, 2010). La construc-
que conecta con O Grove, y también los gru- ción de elementos escultóricos de acero –que
pos ecologistas por la restauración ecológica recuerdan a las antiguas edificaciones del Club
de A Lanzada. En este caso, el proyecto logró Med– aunque menor es innecesaria (fruto del
la convivencia entre el mundo del turismo y la dilema conceptual de la mayoría de los arqui-
protección y recuperación del medio ambiente. tectos de renunciar a su arte). Actualmente, el
El principal resultado actual es el mantenimiento proyecto está consolidado y depende del Par-
y consolidación del ecosistema dunar junto a la que Natural y del Departamento de Territorio y
playa con un alto uso turístico (Agrasar, 2021). Sostenibilidad de la Generalitat de Catalunya.

Fig. 4 / Parque Natural del Cap de Creus, Imagen superior: Año 2009. Imagen inferior Año 2022
Fuente: Elaboración propia a partir de Google Earth
Fig. 5 / Parque Natural del Cap de Creus (Girona), Estado preliminar (arriba) y posterior (abajo) de las obras de
desconstrucción del Paratge de Tudela - Tulipán (Club Med)
Fuente: Elaboración propia a partir de EMF M. Franch, Ardevol Asociados (Ardèvol, 2005-2010)

4.3. Desclasificación de suelo proyectos de obras de urbanización. Los dife-

urbano en el municipio de rentes partidos políticos que gobiernan las dis-
tintas Administraciones se ponen de acuerdo
Torroella de Montgrí (1983-2001); y durante el proceso.
Desurbanización y recuperación de
las marismas y dunas de La Pletera La marisma de La Pletera es un ecosistema rico
en L’Estartit (Girona) (1999-2018) en diversidad biológica. Es importante para el
equilibrio ecológico de la zona costera de la des-
Las administraciones responsables del proyec- embocadura del río Ter. La Pletera se encuentra
to son la UE y los gobiernos estatal, autónomo en primera línea de mar, entre la urbanización
y municipal. Se desarrolla a escala municipal a Griells de l’Estartit y la Gola del Ter. Actualmen-
través de planes generales de urbanismo. Se te pertenece al Parque Natural del Montgrí, Illes
ejecuta a través de proyectos LIFE de la UE y Medes y Baix Ter. Ocupa una superficie de 86
Fig. 6 / La Pletera en L’Estartit, Imagen superior: Año 2003. Imagen inferior: Año 2022

hectáreas, y forma parte de la Red Natura 2000 a) El Ayuntamiento de Torroella de Montgrí
y de los Humedales del Baix Ter (Fig. 6). cambia su política turística –hacia menos
oferta y más calidad– y desclasifica suelo
En abril de 1986 se aprobó el Plan Parcial del urbano en los Planes Generales de Ordena-
Sector I de La Pletera y se inició el proceso de ción urbana (PGOU de 1983 y 2001) (Fig. 7).
aterramiento y desecación de la zona, con el
vertido de 800 toneladas de escombros al día. b)
Con el cambio de política turística, entre
La urbanización de la primera fase finalizó en 1999 y 2018, el Ayuntamiento de Torroella
agosto de 1988. Hasta 2001 sólo se constru- de Montgrí ha ejecutado 3 proyectos en el
yó uno de los seis edificios previstos con 77 marco del programa LIFE, con una inversión
viviendas. Pero posteriormente se paralizó la total de 5,3 millones de euros (50% finan-
continuación del proyecto de urbanización, ciado por la UE, y el resto por el municipio
quedando el proceso inconcluso (LIFE Pletera, y otros). Entre 2014 y 2018, se desarrolla el
2019). La urbanización se detuvo por falta de proyecto LIFE Pletera. Consiste en un pro-
éxito comercial. Sin embargo, el paseo peatonal grama de desurbanización y restauración
del primer sector, y los lotes y calles ya habían ambiental, que responde a las cualidades te-
sido urbanizados. rritoriales y ecológicas. Es decir, se recuperó
la funcionalidad ecológica de una marisma
Mientras tanto, la Generalitat de Catalunya de alto valor ambiental, que fue parcialmente
aprobó la Ley de Espacios Naturales en 1985 urbanizada a finales de los años 80 (Fig. 8).
y el Decreto del Plan de Espacios de Interés
Natural en 1992, aunque la zona de La Pletera La desurbanización y restauración ambiental
no tenía protección legal. Cuando el Gobierno consistió en: 1) desconstrucción de las obras
del Estado delimita la Zona de Dominio Público de la urbanización costera paralela a la línea de
Marítimo-Terrestre, ampliándola hasta 100 me- costa dunar en las zonas de calle; 2) recupera-
tros, La Pletera queda incluida en dicha zona. ción de la funcionalidad original de los ecosiste-
El nuevo dominio público incluía la existencia de mas dunares y lacustres; y 3) recuperación de
influencia marina, con presencia de comunida- los ecosistemas, con su flora y fauna (Quintana,
des vegetales halófilas. El sector fue declarado 2019).
suelo público y no urbanizable. La aprobación
definitiva de La Pletera como Espacio de Interés Durante el proceso de desurbanización también
Natural fue declarada el 15 de marzo de 2004 se barajaron otras ideas interesantes. Pero no
(LIFE Pletera, 2019). se ejecutaron. La primera fue solicitar una sub-
vención a la entidad bancaria propietaria de los
Estos procesos están determinados por: terrenos a desurbanizar, para pagar las obras
Fig. 7 / Desclasificación progresiva del suelo urbano en los Planes Generales de 1983 y 2001 de Torroella de
Montgrí
Fuente: Quintana, 2019

Fig. 8 / La Pletera. Recuperación de la funcionalidad ecológica en los sistemas costeros: bandas dunares
(D), gradiente (G), lagunas (L), marisma (M)
Fuente: Quintana, 2019
de demolición, ya que dicha entidad ofrecía ayu- y el gobierno local (Ayuntamiento de Carbo-
das medioambientales. La segunda idea era la neras). El hotel está situado en la playa de El
posibilidad de que el Ayuntamiento comprara los Algarrobico, a 4 km al norte de la localidad de
edificios de la costa y financiara progresivamen- Carboneras, dentro del Parque Natural Cabo de
te su demolición. Pero a través de la rentabilidad Gata-Níjar (Almería). Este Parque Natural es un
del alquiler de viviendas turísticas y de las pla- lugar de gran riqueza geológica, histórica, ecoló-
taformas digitales. Otro objetivo importante era gica, antropológica y paisajística. Se caracteriza
mostrar, a través de intervenciones artísticas, a por su ecosistema subdesértico único en Euro-
los turistas y a la población local, la importan- pa, salvaguardado por cuatro figuras de protec-
cia de conservar los ecosistemas de las lagunas ción ambiental (Greenpeace, 2015).
costeras, así como presentar la posibilidad de
recuperar la funcionalidad ecológica de los pai- El Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar está
sajes dañados por la presión urbana. situado en la costa sur de la Península Ibérica.
Su origen es volcánico, y es el mayor espacio
protegido marítimo-terrestre del Mediterráneo
occidental europeo. Su extensión es la suma de
4.4. Proyecto de desconstrucción una franja costera de 38 000 hectáreas, y una
del hotel en la playa de El franja marina de una milla de ancho de 12 000
Algarrobico y renaturalización de la hectáreas. La zona afectada tiene una escala
media/grande- (Fig. 9).
playa del Parque Natural de Cabo de
Gata-Níjar en Carboneras, Almería El Hotel de El Algarrobico es propiedad de la in-
(1994-2022) mobiliaria Azata del Sol SL, y consta de 21 plan-
tas y 411 habitaciones. Es el caso más relevante
Las Administraciones responsables son el go- de corrupción urbanística en la costa turística
bierno del Estado (Ministerio de Medio Ambien- española. La Junta de Andalucía, convirtió ar-
te), el gobierno autonómico (Junta de Andalucía) bitrariamente una parte del Parque Natural

Fig. 9 / Playa de El Algarrobico, Imagen superior: Año 2002. Imagen inferior: Año 2022
(Plan de Ordenación de los Recursos Natura- encuentra el caso lo expresado en la siguiente

les, PORN,1994) en suelo urbano (en 1997 y sentencia:
2008). Independientemente del partido político
“en sentencias firmes se ha declarado que los te-
gobernante en cada momento, todas las cor-
rrenos a que afecta la licencia están incluidos en
poraciones del municipio de Carboneras han la zona de servidumbre del dominio público y en
avalado su construcción y permanencia. Sin em- la delimitación de un Parque Natural, es decir, se
bargo, una resolución judicial paralizó las obras trata de suelo no urbanizable de manera mani-
de manera cautelar en 2006 (Resolución AJCA fiesta, pero no es así como aparecen los terrenos
1/2006, Juzgado de lo Contencioso-Administra- clasificados en el planeamiento, ni al momen-
tivo, Nº2 de Almería, de 21 febrero de 2006, re- to de concederse la licencia –en que no se ha-
curso 181/2006). bían dictado dichas sentencia firmes– ni en el
momento presente, de manera incomprensible,
Desde entonces, la construcción del hotel y la tras el dictado y firmeza de aquellas” (Sentencia
urbanización de la zona ha pasado por múlti- del Tribunal Supremo, STS 4847/2022, Sala de lo
Contencioso, Sección 5 de 19 diciembre de 2022,
ples sentencias judiciales –más de 20–, y ma-
recurso 702/2022).
nifestaciones populares, a favor y en contra de
su demolición/construcción y protección/urba- Actualmente, la Junta de Andalucía es la pro-
nización, respectivamente. Sirva como ejem- pietaria de los terrenos (Expediente de retrac-
plo ilustrativo de la complejidad en la que se to 446/06), si bien el proceso sigue abierto, y

Fig. 10 / Playa de El Algarrobico, A y B, Estado anterior del hotel de El Algarrobico (izquierda), y propuesta de
renaturalización de la playa (derecha)
Fuente: nÙNDO, 2012
recae sobre el Ayuntamiento de Carboneras 5. Discusión. Análisis de las

la obligación de admitir y tramitar el procedi- prácticas aplicables a la transición
miento administrativo de revisión de oficio de la
licencia de obras del “Hotel Azata del Sol”, con- ecosocial justa
cedida en 2003, por posible existencia de nuli-
Los cuatro casos son prácticas de desurbani-
dad de pleno derecho (Sentencia del Tribunal
zación y desconstrucción que solucionan pro-
Superior de Justicia de Andalucía, STSJ AND
blemas ambientales y legales, y restauran
4509/2021, Sala de lo Contencioso, Sección 4
situaciones anteriores. Por tanto, más que “pro-
de 22 de julio de 2021, recurso 188/2018). Sien- ducir” territorio –como mercancía– lo “crean”
do este un paso previo a la posible demolición (Lefebvre, 2013). Se realizan con un paradigma
de la construcción y restitución ambiental de la diferente, con soluciones basadas en la natu-
zona alterada. raleza, adaptables a las singularidades de los
Greenpeace ha desarrollado una intensa acti- problemas que pretenden resolver (Padma & al.,
2019). Frente a situaciones previas de imposi-
vidad de protesta con acciones en contra, en la
ción constructiva, estas prácticas componen so-
obra y en los alrededores (Greenpeace, 2015).
luciones arquitectónicas con elementos propios
En 2012, Greenpeace y n’UNDO Arquitectos
del lugar, donde el tiempo juega un papel de di-
presentaron un informe que demostraba que
seño esencial. Los proyectos valoran en primer
la demolición del hotel puede ser sostenible, y
lugar las razones de su necesidad de hacer y/o
generar empleo local, iniciativa que constituye deshacer; aquí, el “cómo hacerlo”, objeto habi-
el objeto central de este análisis. El presupues- tual de discusión de la práctica arquitectónica,
to de esta desconstrucción es de 7 320 646 es secundario. En este sentido, se valora la na-
euros, recicla el 98% de los materiales de turaleza del territorio, así como la razón social
construcción, e incluye la restauración ambien- y ecológica de la arquitectura (nÙNDO, 2017).
tal del entorno afectado. El presupuesto es in- Además, las propuestas se enmarcan en el Con-
ferior al presentado por la Junta de Andalucía venio Europeo del Paisaje (2000), donde el pai-
(8 500 000€), cuya demolición se plantea sin saje se considera un elemento fundamental del
restauración ambiental. patrimonio europeo y forma parte de su cultura
y bienestar local.
El proyecto de desconstrucción de nÚNDO Ar-
quitectos realiza más de 60 actuaciones, con Estas prácticas recuperan espacios públicos
un modelo de innovación y desarrollo para ser de alto valor ambiental y ecosistemas que pro-
replicado en casos similares. Al final, la des- porcionan servicios sistémicos (biodiversidad,
construcción representa un proceso participa- protección contra temporales e inundaciones,
tivo novedoso en España. En datos sería: 379 etc.) que forman parte del “común” natural (Os-
puestos de trabajo, 530 horas de cursos, 150 trom, 2000). Se caracterizan por sus prácticas
personas formadas, 39 210 m3 de material re- a largo plazo. Son procesos complejos que
cuperado (el 98% del edificio), reducción de pasan por múltiples vicisitudes, acontecimien-
45 900 km de transporte en camión (prioriza la tos y controversias, con varias etapas, proce-
gestión local de los residuos), y la playa restau- dimientos administrativos y/o judiciales. Son
rada ambientalmente (Fig. 10). la consecuencia de ideas colectivas, muchas

de ellas contradictorias, incluso conflictivas en en turismo y otros– tienen la sensibilidad ade-

ocasiones (Latour, 2006). En los espacios recu- cuada para entender el carácter del lugar (Ro-
perados coinciden diferentes categorías de pro- mero, 2022).
tección al mismo tiempo, y las competencias de
varias Administraciones. Por ello, a veces todas El conjunto de acciones desarrolladas, los pro-
las Administraciones intervienen en diferentes cedimientos seguidos y los ideales comunes
niveles territoriales (europeo, estatal, regional que guiaron los proyectos estudiados se cate-
y municipal), con la participación de diversos gorizan en la siguiente tabla (Fig. 11).
partidos políticos y coaliciones. Los movimien- Los casos elegidos y el método de análisis
tos sociales (MMSS) y las ONG ejercen prime- aportado contribuyen a la discusión académica
ro presión para detener proyectos no deseados sobre la teoría del decrecimiento. A diferencia
que alteran irremediablemente un lugar con- de los autores que han iniciado aportaciones
creto (p.e. cambios en los planes urbanísticos), conceptuales sobre la desurbanización (Espín,
debido a la corrupción, los procesos adminis- 2022; Ruiz & Prats, 2021; Lehtinen, 2018), esta
trativos irregulares o la falta de transparencia. A investigación aporta un enfoque aplicado: casos
continuación, los grupos de presión supervisan reales de decrecimiento físico en zonas coste-
y llevan a buen puerto las prácticas deseadas. ras. El método de análisis proporciona un mode-
En estos proyectos es habitual la participación lo replicable en otros destinos turísticos.
de determinadas personas en puestos estraté-
gicos que defienden la idoneidad del proyecto,
y cuya aportación es decisiva (técnicos y profe-
sionales, funcionarios de la Administración, po- 6. Conclusiones
líticos, ciudadanos, MMSS, ONG...). En todos
los casos, los técnicos y profesionales implica- El crecimiento es el problema del sistema glo-
dos –arquitectos, ecologistas, juristas, expertos bal. Los territorios costeros españoles del
C. Acciones B. Procedimientos A. Ideas - Paradigma

– Reducción y eliminación de los – Recuperación de la funcionalidad – Los ecosistemas naturales son
efectos negativos e ilegales de la ecológica y la biodiversidad (y sus prioridad (bienes comunes
construcción en los espacios servicios sistémicos). naturales)
públicos. – Recuperación de la zona pública – Temporalidad: el tiempo de la vida
– Desclasificación del suelo urbano marítimo-terrestre – Escalas espaciales variables
– Desurbanización (carreteras, – Recuperación de Reservas o – Heterogeneidad de los agentes
urbanizaciones, espigones, Parques Naturales Protegidos (humanos y no humanos)
dársenas...) – Diferentes niveles de protección y – Complejidad y diversidad de ideas y
– Desconstrucción de arquitectura escalas, que suelen coincidir y propuestas iniciales
(hoteles, bungalows, comedores, mezclarse al mismo tiempo. – Paradigma que privilegia el ethos
edificios sociales, pistas de tenis, – Procesos abiertos y prolongados (carácter) del lugar o del entorno
piscinas, etc.). (con etapas y procedimientos – Paradigma de intervención
– Restauración de la funcionalidad administrativos y/o judiciales arquitectónica de `no imponerse` al
ecológica y la biodiversidad. diversos y complejos), iniciados por territorio, sino `componerse` con el
– Acciones apoyadas y/o realizadas cuestiones ambientales y/o sociales. territorio
por personalidades específicas – Prácticas de diferentes administra- – Paradigma económico-social de no
relevantes (Personal de la ciones públicas: Europea nacional, “producir” territorio -como mercan-
Administración, Políticos, Técnicos, regional y local cía- si no de “crear” territorio
Académicos...) – Diversidad de agentes: ecosistemas (Lefebvre, 2013)
– Técnicos y profesionales con la costeros, MMSS, ONG, empresarios, – Paradigma de los derechos de las
sensibilidad adecuada relacionada políticos, medios de comunicación... generaciones futuras
con el paradigma (condición – Diversidad de decisiones y – Paradigma de la defensa del clima y
necesaria pero no suficiente). soluciones, donde las entidades del territorio (sujetos de derechos)
– Soluciones técnicas imaginativas, implicadas aportan enfoques – Paradigma de la sostenibilidad
suaves, flexibles y adaptadas al variados, transversales y multidisci- fuerte (lo económico no prevalece
entorno y a los ecosistemas plinares, a veces contradictorias, sobre lo natural)
originales (SbN adecuadas al lugar). controversias (políticos, jurídicos, – El beneficio de las intervenciones no
– Estrategias de construcción que no urbanísticos, técnicos, sociales, turís- prioriza lo económico (si no lo
se centran en la construcción ticos, económicos...) ambiental, cultural y social)
– Soluciones que concilian las – Convenio Europeo del Paisaje – Lo arquitectónico, urbanístico y
necesidades de los diferentes (2000) territorial, no implica necesariamente
actores la construcción
Fig.11. / Categorización sobre los proyectos


Mediterráneo presentan dinámicas de creci- adaptarse o mitigar el cambio climático y los

miento que agravan sus dificultades económi- riesgos ambientales), y/o por justicia ecológica
cas, sociales y ecológicas. Las zonas costeras (según un paradigma ecocéntrico). Sin embar-
son ecotonos frágiles amenazados por estas go, después van adquiriendo y apuntan en su
dinámicas. Sin embargo, el sobredimensiona- práctica concreta de experimento colectivo (en
miento urbano-turístico es una barrera para una el sentido de Latour, 2006), al paradigma eco-
transición ecosocial justa. céntrico.
La teoría del decrecimiento propone la reduc- La eficacia de estos proyectos radica en que las
ción del metabolismo económico, constructivo acciones realizadas han sido coherentes con los
y territorial, y la adaptación ecológica. Las SbN, procedimientos seguidos, que se han basado en
la restauración y la mejora ambiental, urbana y el paradigma que los ha guiado. En los casos
arquitectónica contribuyen a la transición y res- estudiados, el paradigma ha sido más impor-
iliencia de los destinos turísticos. Los enfoques tante que los procedimientos seguidos; y éstos,
que promueven la conciencia medioambiental por tanto, son más importantes que las acciones
(ecologización, protección y mejora de los eco- realizadas. Este es un dato fundamental a tener
sistemas, mitigación y adaptación al cambio cli- en cuenta, para implementar políticas públicas
mático y resiliencia medioambiental) son una y estrategias críticas adecuadas para la ecolo-
tendencia apoyada por los ODS de la ONU. gización de los proyectos. Se pueden aplicar
metodologías de diseño replicables y revertir el
Los enfoques de sostenibilidad y decrecimiento consumo excesivo del territorio. Todo esto con-
representan un cambio de paradigma y facilitan trasta con la “política de hechos consumados”
una transición ecosocial justa. La investigación en la que casi nada es reversible, y hay dificulta-
aborda las prácticas que han respondido a los des para sanar las intervenciones que dañan el
problemas causados por la sobreconstrucción territorio. Por tanto, son prácticas ya adaptadas
y el sobreturismo de las costas turísticas. Las a los nuevos cambios que están produciéndo-
prácticas de desconstrucción y desurbanización se en la actualidad. Primero, los acuerdos in-
y recuperación ambiental pueden enmarcarse ternacionales están poniendo en las agendas
en una transición justa y de decrecimiento. institucionales la emergencia climática y la des-
carbonización. Segundo, se están configurando
Estos casos recuperan espacios públicos de alto procedimientos normativos como la propuesta
valor ambiental que forman parte del “común” de Reglamento del Parlamento Europeo y del
natural (1) la funcionalidad ecológica y la biodi- Consejo sobre restauración de la naturaleza o
versidad (y sus servicios ecosistémicos); 2) la la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde
integridad de las Reservas y Parques Natura- y de la Conectividad y Restauración Ecológicas
les Protegidos; y 3) las Zonas Públicas de Do- y los instrumentos de financiación que se vin-
minio Marítimo-Terrestre. Han sido prácticas de cularán. Y, finalmente, se acometerán progre-
largo plazo y procesos complejos que pasan por sivamente proyectos de restauración ecológica
múltiples acontecimientos y controversias, con y otras acciones necesarias para la transición
variados procedimientos administrativos y/o ju- ecosocial. Los proyectos analizados son ejem-
diciales. Son consecuencia de ideas colectivas, plos de procesos que podrán ser replicados en
muchas de ellas contradictorias. En los espacios espacios ya construidos del litoral, uno de las
recuperados coinciden diferentes categorías de zonas más vulnerables, alteradas y complejas
protección, y las competencias de varias admi- para actuar, y donde será necesario repensar
nistraciones. Los movimientos sociales y las qué espacios desurbanizar y qué elementos
ONG ejercen primero presión para detener o descontruir.
revertir proyectos no deseados, debido a la co-
rrupción, a procesos administrativos irregulares, Como investigación futura, es importante conti-
la falta de transparencia o un cambio sociocultu- nuar con la identificación, sistematización y difu-
ral. En estos proyectos participan personas en sión de estas prácticas de desurbanización. Es
puestos estratégicos que defienden su idonei- parte de una tarea ética y pedagógica transferir-
dad, y cuya aportación es decisiva (técnicos y las a la sociedad, para una gestión territorial con
profesionales, funcionarios de la Administración, un enfoque de sostenibilidad fuerte.
políticos, ciudadanía, MMSS, ONG...).
Los proyectos pueden ser desencadenados

para restituir la legalidad (construcciones ile- 7. Bibliografía
gales, etc.), pueden partir de una justificación
económica (eliminación de infraestructuras in- A grasar , F. (2021): Presentación Proyecto de
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 27-48
CC BY-NC-ND
Ordenación territorial: una alternativa

conceptual para la contención frente al
modelo de expansión ilimitada
Luis Pérez-Lores
Arquitecto. Doctorando en Arquitectura, Edificación, Urbanística y Paisaje
Escuela de Doctorado. Universidad Politécnica de Valencia
Resumen: La deriva expansionista tradicional sobre el territorio conlleva un consumo ilimitado de re-
cursos, incluido el propio territorio, lo que debe hacer reflexionar sobre el significado del concepto
Ordenación Territorial, sobre como el territorio no es el elemento activo en dicha ordenación, priman-
do, bajo criterios de sostenibilidad, estrategia que se cuestiona, la planificación de actividades eco-
nómicas por encima de las características intrínsecas del medio y sus recursos finitos, los cuales se
subyugan, en la ecuación límite-beneficio, a las reglas de la economía de mercado, que no entienden
de finitud en un medio sujeto a las veleidades del crecimiento por el crecimiento. Se propugna un
cambio de paradigma en beneficio de posturas limitadoras, decrecentistas en su objetivo, que evite la
depredación del medio y que coadyuve a la lucha contra los efectos disruptivos del cambio climático.
Palabras clave: Territorio; Sostenibilidad; Decrecimiento; Capacidad; Necesidad.
Territorial planning: a conceptual alternative for containment

versus the unlimited expansion model
Abstract: The traditional expansionist drift on the territory leads to an unlimited consumption of re-
sources, including the own territory, which should make us to think about the meaning of the concept

Correo electrónico: [email protected] Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0344-3643
El autor agradece los comentarios y sugerencias realizados por los evaluadores anónimos, que han contribuido a mejorar y
enriquecer el manuscrito original.

Estudios Territorio: estabilidad o sostenibilidad
L. Pérez-Lores
of Territorial Planning, on how the territory is not the active element in this planning, giving priority,
under criteria of sustainability, strategy we question, the planning of economic activities over the in-
trinsic characteristics of the environment and its finite resources, which are subjugated, in the limit-
benefit equation, to the market economy’s rules, which do not know about finiteness in an environment
subject to the vagaries of growth for growth. A change of paradigm is advocated for the benefit of
limiting positions, decreasing in their objective, avoiding the depredation of the environment and
contributing to the task against the disruptive effects of climate change.
Keywords: Territory; Sustainability; Degrowth; Capacity; Necessity.
1. Los modelos expansivos Enterría y Luciano Parejo establecen como ini-

cio del urbanismo moderno en España:
tradicionales en el marco legislativo
español. El «boom inmobiliario»: «...acta de nacimiento de un derecho urbanístico
una situación disruptiva español por fin madurado, orgánico y omnicom-
prensivo, lejos del casuismo normativo, de las
A
lo largo del siglo XX, España atraviesa por timideces y del arbitrismo ocasional de los cien
diferentes períodos políticos y económi- años anteriores...» (García de Enterría & Parejo,
cos, que transcurren, en su primer tercio, 1981. p.32)
desde situaciones de una lenta incorporación – La ley se concibe como un marco de crecimien-
salvo en determinadas zonas del país–, a la se- to urbano progresivo y polinuclear, a partir de los
gunda revolución industrial, con una gran parte núcleos históricos, generando así nuevos pe-
de sus territorios sumidos en una arcaica eco- riféricos barrios, incorporando técnicas propias
nomía agrícola de difícil competitividad, el caos de un urbanismo moderno, que aborde la orde-
de una guerra civil, y un período de fuerte autar- nación y su gestión, técnicas para el desarrollo
quía resultante. Tras ella, gracias a la apertura de la ciudad.
posterior, se da paso a un periodo de desarrollo
dirigido, que provoca en el medio territorial mo- Cierto es que no son pocas las críticas hacia ella.
delos urbanos expansivos, de concentración de Destaquemos la de Ramón Parada, que conside-
población, y que finaliza con el conocido «boom ra que los objetivos que se derivan de sus princi-
inmobiliario», que da paso a una fuerte crisis pios no se corresponden con la realidad, siendo
en el sector. sus resultados muy distintos a los esperados:
Centrándonos en el período en el que ciertas «...es justamente en 1956 cuando surge en

consecuencias del conflicto civil empiezan a su- nuestra patria, y no antes, el urbanismo monta-
perarse, nuestro país descubre el filón de las raz y especulativo, de marchas y contramarchas,
que venimos padeciendo desde aquella fecha.»
nuevas actividades que iban a permitir un impor-
(Parada, 2013, p.339)
tante despegue económico. Sin duda, ello pro-
picia la necesidad de proveer, para dar soporte Se trata de una ley con tintes de progreso,
al nuevo mercado, de novedosa normativa ur- contenida en el crecimiento, antiespeculativa,
banística y territorial que facilite la principal in- según sus principios, con una expectativa racio-
dustria española, incluso hoy en día: el turismo, nal de control del suelo productor de vivienda.
y su derivada inmobiliaria. Sin embargo, se convierte, con los nuevos cam-
bios políticos y económicos, en un campo abo-
Con propiedad, no es hasta el año 1956, año nado para la especulación, para el crecimiento
en el que se aprueba la primera Ley del Suelo desordenado, para la generación desbordante
que podríamos considerar como tal, en el que de barrios obreros carentes de servicios.
el territorio asume un cierto protagonismo en el
devenir de la ordenación del espacio. Todo ello demostró, ya al final del período pre-
democrático, con ciudades desbordadas y sin
Es el período en el que se acelera el proceso los adecuados servicios, la incapacidad de la
de emigración a las ciudades, que precisan de ley para abordar los nuevos tiempos nacientes,
suelo para su crecimiento, una cierta coordina- con nuevos problemas de movilidad, de servi-
ción territorial y un código que regule la interac- cios, de reivindicaciones urbanas. Sin duda, la
ción con el territorio. Es este texto de la Ley del ciudad ha de ser replanteada, ha de nacer de
Suelo de 1956 el que autores como García de una nueva legislación que, aunque se inspirara

en los principios de la ley anterior, supusiera un priorizar el territorio como elemento fundamental
nuevo empuje: Ley 19/1975 de reforma de la en ellas, sino que se encaminan a la planifica-
Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Ur- ción de una economía establecida sobre él, con
bana y R.D. 1346/1976, por el que se aprueba su norte en la producción y el consumo como
el texto refundido. valores fundamentales del progreso.
Sin embargo, a pesar de determinados avances Con el advenimiento del Estado Autonómico
en materia medioambiental en el contexto euro- –consideremos la situación en el contexto va-
peo –era muy reciente la constitución del Club lenciano, por proximidad–, surge la primera ley
de Roma y la publicación del informe Los límites territorial valenciana, Ley de Ordenación del Te-
al crecimiento1 (Donella H. Meadows, 1972)–, en rritorio 6/1989, en la que aparecen, ahora sí, cri-
estos nuevos textos, el planeamiento, a pesar terios de carácter territorial. De acuerdo con el
de la previsión de planes supraurbanos, sigue texto de dicha Ley, se establece como definición
sin acometer –no se consideraba aun un handi- de Ordenación del Territorio, en su preámbulo,
cap al crecimiento– los temas relacionados con en consonancia con lo establecido en la Carta
la depredación del medio, y ello en aras de un Europea, aquella planificación que recoge «...la
desarrollo monotemático, el inmobiliario, que, expresión espacial de las políticas económica,
junto con el turismo, eran considerados básicos social, cultural y ecológica de toda la sociedad».
por el Estado. La Comunidad Valenciana establece así un texto
con directrices y objetivos diferentes a la legis-
La ciudad invadía el territorio y consolidaba nú- lación para planificar ciudad, estableciendo un
cleos vecinales periféricos, sin que se llevara a primer texto marco a partir del cual empezará a
cabo una política territorial global que integrase intervenir en áreas competenciales propias y de
equilibradamente el territorio y la ciudad: la inva- coordinación del territorio completo.
sión de lo rural se supedita al progreso urbano.
Como matiz, de la definición anterior podemos
En su propia inspiración, el texto del año 1975 deducir que todavía no hay un protagonismo
ya contiene perspectivas sobre el desarrollo del real del territorio en el ámbito de su ordenación,
territorio basadas en políticas de crecimiento ur- por cuanto ha sido definido como objeto, simple-
bano, sin duda, necesarias, pero con olvido no- mente «expresión espacial» de otras políticas.
torio de la base territorial y de su preservación.
Posteriormente, la consideración del territorio
Este propio texto legislativo, en su preámbulo, como un mero medio de producción para crear
manifiesta las intenciones del legislador: ciudad es ya perfectamente patente en la legisla-
«Las innovaciones a que se ha hecho cumplida ción autonómica valenciana desde la llamada Ley
referencia se dirigen en su casi totalidad, ... a Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana
buscar esa solución de los problemas urbanísti- (LRAU), Ley 6/1994, legislación cuyos principios
cos, anheladamente deseada por el pueblo es- inspiradores son reinterpretados e incorporados a
pañol y sus instituciones sociales y políticas..., numerosas nuevas leyes urbanísticas, de carácter
al comenzar una época durante la que, en solo autonómico, en el Estado español.
treinta años, habrá que «urbanizar» más que en
toda la historia.» (XI) En este sentido, la LRAU establece un nuevo
modo de hacer en materia de planeamiento y
Es evidente, y además era imposible de evitar gestión, pero no un nuevo modo que cuestione
en el contexto político español, que la planifica- el modelo de asalto al territorio, sino al contra-
ción expansionista territorial se entendía como rio, un modelo que facilita la desvinculación del
el instrumento óptimo para propiciar el creci- territorio de su capacidad funcional y de su pre-
miento, considerado como proceso de moder- servación: no es su objetivo.
nización del país, otorgando valor al desarrollo
económico, sobre cualquier otro planteamiento Este texto legal introduce la figura del agente ur-
de carácter más limitativo y conservador del pa- banizador, público o privado, como coadyuvante
trimonio natural y territorial. con la administración actuante –cuestión que no
es motivo de este artículo–, pero, además, le
Es un modelo legislativo –aun perpetuado hoy otorga capacidad para intervenir en el planea-
en día, aunque con correcciones– que no consi- miento, incluso el derivado o modificativo del ge-
dera que las acciones de transformación deban neral, con criterios que permiten intervenciones
1
Informe en el que ya se avanzaba la situación disruptiva fósiles y de las políticas de crecimiento por el crecimiento.
respecto del clima, que se derivaba del uso de combustibles

L. Pérez-Lores
ajenas al modelo previsto de preservación te- crecimiento de sus urbes, con el objeto de pro-
rritorial: veer de vivienda para constantes oleadas de
emigración desde el sistema rural hacia ellas,
«Ahora bien, nada impide que, en el momento desequilibrando el territorio, privándole de sus
de la programación, del compromiso inversor, y características sustanciales y generando, como
en atención a las demandas sociales que se con-
ya hemos comentado, espacios de concentra-
creten al formularlo, se remodelen las originarias
ción urbana y, a la vez, de dispersión edilicia.
previsiones del plan general, que deja de tener
una posición jerárquicamente preeminente res- Esta tendencia marca el camino –o, con mayor
pecto al parcial... » (Preámbulo)
propiedad, en los últimos decenios, la tenden-
A tenor de ello, hemos de tener en cuenta que el cia legislativa y la práctica administrativa vienen
conocido como «boom inmobiliario» de 1997 se marcadas por él–, del monocultivo económico
produce en plena vigencia de la mencionada ley, español, el turismo y la construcción, que tuvo
propiciando un despliegue de actuaciones en el su paradigma en aquella burbuja inmobiliaria, de
territorio, que lo tensionan con un desborda- lastimosos resultados económicos para Espa-
miento inédito en paisajes costeros y en territo- ña, y de una herencia de depredación territorial,
rios periurbanos, intensificando el desequilibrio medioambiental y de paisaje, así como de carga
tradicional interior-exterior, y generando, con el inmobiliaria, desastrosa.
estallido de la burbuja, el año 2007, un panora-
ma de territorios inacabados o hipotecados por
actuaciones excesivas y fallidas, que deberían
obligarnos a cuestionar el modelo, por su carác- 2. El oxímoron «desarrollo
ter distópico respecto a los valores territoriales. sostenible» en el contexto de
En el resto del Estado español, de paralela tra-
una economía de mercado. Hacia
yectoria, por ejemplo, la vorágine urbanizadora, la alternativa de la «estabilidad
como describe Pedro Górgolas, ha provocado continuada»
en el territorio una construcción de viviendas y
ocupación de suelo que excede cualquier crite- En el marco de la proposición para la reflexión
rio de racionalidad: en la que nos movemos en el presente artículo,
nos interesa de manera prospectiva establecer
«Como consecuencia de esta explosiva veloci- un análisis del término desarrollo sostenible, por
dad urbanizadora, entre 1996 y 2006 el incremen- cuanto el mismo es una estrategia, a futuro, de
to experimentado por la superficie artificial urbana aplicación en los procesos de transformación te-
«equivale a una tercera parte de todo el espa- rritorial, que inducen situaciones disruptivas con
cio construido a lo largo de la historia» (Méndez,
el propio territorio que afectamos, y que son co-
2017, p. 16). Ello ha provocado un aumento ex-
rregidas –entendamos el término, como enmen-
ponencial de la huella ecológica española, cuyo
«ritmo medio de crecimiento diario entre 1995
dando el error– mediante técnicas derivadas del
y 2005 fue de 2,7 metros cuadrados por perso- actual criterio de sostenibilidad.
na, equivalente a la superficie de 12 000 campos
Analizaremos como definidor del concepto lo
de fútbol» (Gobierno de España, 2008, p. 31). »
(Górgolas, 2019, p.17)
establecido en el nº 55 de la publicación Eco-
logista, en su artículo El decrecimiento, camino
No puede caber ninguna duda, por lo tanto, de hacia la sostenibilidad (Gisbert, 2007), cuan-
que el modelo español de planeamiento duran- do se relata el pensamiento del biólogo Ernest
te la última década del siglo pasado, hasta el García sobre el constructo Desarrollo Sosteni-
advenimiento de las nuevas legislaciones pos- ble, estableciendo que se trata de un concep-
teriores a la mencionada «década prodigiosa», to que, resulta «científicamente inconstruible,
era campo abonado para, con el argumento de culturalmente desorientador y políticamente
la necesidad de vivienda y del crecimiento obli- engañoso»2 (García, 1999), pues el desarrollo
gado de las ciudades, proveerse de un incipien- alcanza un punto en el que ya no aporta más
te negocio. beneficios y se vuelve perjudicial.
En conclusión, ha sido práctica histórica común Conocemos el concepto teórico de El día de so-
en el urbanismo español la tendencia hacia el brecapacidad de la tierra, establecido como «el
2
El concepto resulta descriptivo de una realidad plausible, sostenibilidad, que permite un uso de este contradictorio con
por cuanto define perfectamente, como describiremos, el el espíritu de permanencia.
resultado de un proceso de reinvención del término

momento del año en el que la humanidad con- En segundo lugar, es desorientador, puesto que,
sume todos los recursos que el planeta puede efectivamente, el uso del concepto de sostenibi-
generar en un año». (Garret, C. 2022) lidad como instrumento o estrategia de apoyo al
crecimiento, en nuestro caso, al desarrollo terri-
Tenemos conocimiento anual de en qué día torial, implica la adopción inapelable de la senda
–determinación, evidentemente, teórica–, cada marcada por el sistema, impidiendo, desorien-
año se sobrepasa tal evento, en el que cada so- tando en la búsqueda de alternativas equilibra-
ciedad, según su forma de vida, supera su parte doras más adecuadas.
alícuota del planeta, quedando el resto del año
en déficit con él. Como dato reciente, podemos Por último, si reflexionamos sobre el concepto,
mencionar el Blog de Ramón Oliver (Oliver, sobre cuál es el efecto que llevamos a cabo con
2020) en el que se establece cuándo se superó la acción de sostenibilidad, a la vista de que no
dicho límite en España en 2020, y corresponde es una acción equilibradora y se mantiene una
al día 27 de mayo.3 cierta disfunción respecto del estado previo a la
transformación, esta se traduce en una acción
Teniendo en cuenta esta fase de extralimitación redentora del error cometido. Es un acto, en rea-
en la que se encuentra el planeta, el uso de este lidad, de recomposición (de conciencia) sobre
y de sus recursos, efectivamente, sí parece que la causa-efecto de la transformación, que ha
el concepto sostenibilidad sea científicamen- roto el equilibrio inicial, sin lograr revertirlo de-
te inconstruible, porque el límite es sobrepa- finitivamente. Es, sin duda, un acto, desde una
sado cada vez más rápido y reiterativamente, perspectiva social, políticamente engañoso, re-
aun bajo esos criterios de «sostenibilidad». El dentor, de reequilibrio fraudulento, que permite
proceso transformador, el consumo actual de establecer como lícito aquello que transmutó el
recursos, las acciones humanas en pro del cre- estado previo.
cimiento son pasos de avance irreversible hacia
el límite, por cuanto estos elementos sobre los Por otra parte, mantener dicho constructo, el del
que se actúa no son infinitos. Toda intervención desarrollo sostenible, como instrumento de ac-
implica un cierto desequilibrio, cualquier paso, ción redentora resulta una especie de oxímoron,
por ínfimo que sea, es un avance hacia el lími- por cuanto se trata de términos de imposible
te, y tiende a alcanzarlo y a sobrepasarlo, sin conjunción en el contexto socioeconómico ac-
reversibilidad, puesto que el desequilibrio es in- tual, en el de un sistema que se rige por meca-
herente a la naturaleza de las realidades territo- nismos de competencia, por una economía de
riales y urbanas. mercado como paradigma para ese desarrollo.
Aplicar medidas de mera sostenibilidad, con- Desarrollo4 es un término vinculado a crecimien-
cepto que, como establece la Real Academia to, y este, básicamente, establecido en térmi-
Española de la Lengua (RAE), permitirá «que nos económicos, obviando las vertientes social
se puede(a) mantener durante largo tiempo y cultural establecidas en la octava acepción del
sin agotar los recursos o causar grave daño al término «desarrollar» de la RAE.
medio ambiente», es la estrategia para mante-
ner el sistema. Sin embargo, «largo tiempo», no Tales términos económicos de desarrollo se
es eternidad o sin «...causar grave daño» no es basan en el mercado. Es la economía de mer-
evitarlo, sino minimizarlo. No parece que la sos- cado la que establece el juego del crecimien-
tenibilidad asegure el futuro. to y la que se desmorona, desestabilizando el
sistema, cuando no se produce tal crecimiento.
Construir como instrumento de permanencia de
lo finito la sostenibilidad resulta, por tanto, cien- ¿Y qué es la economía de mercado en la termi-
tíficamente inconstruible. No se puede construir, nología oficial? Atendamos a la definición de la
para limitar, con aquello que se define, simple- RAE: «Economía de mercado. - Sistema eco-
mente, como parcial corrector cuando se supe- nómico en el que las decisiones tienden a ob-
ra el límite. tener el mayor beneficio según los precios de
3
Hoy alcanzamos nuestro Día de la Sobrecapacidad de la todos los recursos que consumamos se sumarán al déficit
Tierra (Earth Overshoot Day). El planeta lanza así un men- en la cuenta de resultados del planeta.
saje desesperado que nos recuerda que hemos sobrepasa- Conviene a nuestro trabajo tener muy presente tal dato, por
do el límite de los recursos naturales de los que disponíamos cuanto el concepto de sostenibilidad va unido al de límite, y
para 2020. Ese es el objetivo de esta fecha señalada que este es el reflejo meridiano de la forma en que dicho concep-
cada año baila de una semana a otra, de un mes a otro. to no se sostiene en la práctica.
Este 27 de mayo ha tocado que la naturaleza diga basta: ya 4
Estableceremos, para mejor comprensión, la acepción del
no es capaz de regenerarse por sí sola. A partir de hoy, término desarrollo, como desarrollo territorial.

L. Pérez-Lores
la oferta y la demanda con un mínimo de regu- necesario, de la previa reversión de los efectos
lación» (RAE) producidos por el sistema, algo muy próximo
al decrecimiento propugnado por ciertos teóri-
Y, sin embargo, la sostenibilidad precisa de lími- cos (Latouche, & Harpagès, 2011). Esto no se
te para su adecuada conjunción con los recur- debe entender más que como la equivalencia a
sos finitos, con el territorio y sus propios bienes, deconstruir el término desarrollo sostenible, al
de los que sobrevivimos, si hemos de mantener menos, desvinculándolo de cuestiones de desa-
la situación en equilibrio. rrollo económico, para establecer un estado es-
Es decir, sostenibilidad y límite son términos tacionario, un término en el que basar el nuevo
que deberían ser consustanciales. No debería modelo, una tendencia hacia la estabilidad
entenderse, aunque así lo haga el sistema, la continua6, como estrategia garante de la pre-
sostenibilidad como estrategia de avance hacia servación de los recursos territoriales para esas
el límite, aunque ralentizado, si esa sostenibili- sociedades venideras: sin estabilidad del medio,
dad debe considerarse continuada, puesto que y sin un proceso de mantenimiento proactivo de
no es posible el mantenimiento perenne de un la misma, no puede haber futuro en los términos
recurso, si este es consumido por encima de conocidos.
su capacidad de recarga o reproducción, de
Además, tal estabilización debe darse en modo
su límite.
continuo, sin alteraciones justificadas en crisis
Consecuentemente, es difícil entender una con- eventuales o necesidades especiales, salvo que
junción entre el desarrollo, aquello que se basa se garantice la contrapartida equilibrante, pues
en la economía de mercado, economía basada la falta de continuidad induce a la pérdida de
en la obtención del máximo beneficio, concep- lo recuperado en un momento determinado. No
tualmente ya incompatible con el límite –la com- existe seguridad en un sistema oportunista, sino
petencia es ajena a él–, si, además, no atiende en la continuidad de la acción, de lo contrario,
más que a un mínimo de regulación, entendida siempre existe una «oportunidad», un mensaje,
como una imposición a la libertad de mercado. para destruir corrigiendo lo construido, como, de
alguna manera, se establece en el concepto de
Es decir, no puede cabernos duda de que el sostenibilidad correctora.
término desarrollo (económico) sostenible, en-
tendido en un sistema de mercado, obedece a Tendencia hacia la estabilidad continua vs. ins-
tendencias ajenas a las posibles y deseables trumentalización del desarrollo sostenible o
para establecer un sistema en equilibrio de re- avance ininterrumpido del consumo extralímite,
cursos. Se trata de un oxímoron. Los dos con- decrecimiento hasta alcanzar el límite –ya exce-
ceptos tienen un sentido opuesto (competencia dido– a estabilizar, es la utópica garantía para
vs. límite) y su conjunción da a entender un sig- poder preservar lo finito frente a ese futuro que,
nificado que resulta imposible. cada vez, se muestra menos incierto, a pesar de
los avances tecnológicos.
Por lo tanto, ¿es posible establecer como es-
trategia preservadora el desarrollo sostenible,
en los términos enunciados? Desde luego, in-
mersos en un sistema de crecimiento por creci- 3. Una aproximación hacia la
miento, rotundamente no –es un hecho ya casi
consensuado que la deriva actual no es posi-
definición clásica del término:
ble5. Esta estrategia precisa de reconceptuali- Ordenación Territorial
zación.
En este orden de cosas, y bajo la óptica del
Consiguientemente, es evidente que la necesi- nuevo paradigma derivado de la estabilidad –
dad de replantear el concepto de la sostenibi- estrategia de actuación descrita en el apartado
lidad y su integración en el desarrollo resulta anterior–, deberemos analizar el segundo con-
lo más prudente para poder seguir una senda cepto asumido como técnica en relación con
de equilibrio. Y la coherencia debería integrar- cómo se determina la explotación territorial: la
se en el criterio utópico, pero peligrosamente Ordenación del Territorio.
5
El 22 de febrero de 2022, la ONU, en su boletín de 6
La estabilidad continua es inalcanzable ya en estos mo-
Noticias, (https://news.un.org/es/story/2022/02/1504702), es mentos, si no se produce el previo equilibrio, por lo tanto,
clara sobre las graves consecuencias de no haber tomado deberemos entender la necesidad de una deriva decrecen-
medidas, de la grave amenaza que supone el cambio climá- tista como movimiento de tendencia hacia la misma.
tico. En mi opinión, de la imposibilidad de modificar la deriva
inercial del sistema.

Nos encontramos aquí con un concepto repeti- desarrollo equilibrado de las regiones y a la orga-
damente calificado, tal como viene definido por nización física del espacio de acuerdo a una con-
diversos autores, en el artículo de Soledad Sa- cepción directriz.» (Parejo, 2003)
nabria (Sanabria, 2014, pp 16-18), como «com-
plejo, polifacético, relativo, pluridimensional, Efectivamente, no hay duda de que el concep-
ambivalente, y, sobre todo, antropocéntrico» to de Ordenación del Territorio, en el contexto
(Sáenz, 1980 pp 17-23); redentor de «la anar- cultural en el que nos encontramos, España/
quía del crecimiento económico, ..., fijando un Europa, supone una técnica de planificación
conjunto amplio de variables espaciales, socia- multidisciplinar, holística, etc., de las diferentes
les y económicas, tratando de perfilar un mo- actividades humanas sobre la base que confor-
delo de optimización para la localización de las ma cada ámbito de actuación.
actividades sobre el territorio disponible» (Fabo,
Sin embargo, el territorio, no constituye otra
1983); que no se considera un fin, sino un
cosa, en la práctica, que el tablero físico sobre
medio, como interpreta Zoido (Zoido, 1998, pp.
el que confeccionar el entramado de las activi-
19-31), «la ordenación del territorio es, sobre
dades económicas que el sistema precisa para
todo, un instrumento no un fin en sí mismo, un
medio al servicio de objetivos generales como su subsistencia: la Ordenación del Territorio es
el uso adecuado de los recursos, el desarrollo, una mera planificación de actividades económi-
y el bienestar o calidad de vida de los ciudada- cas sobre el medio físico.
nos»; o, como dice Alfonso Pérez (Pérez, 1998, El territorio se concibe como un medio de pro-
pp. 98-99) definiéndola como respuesta global ducción, generador de plusvalías, siendo re-
de «utilización del espacio físico», que permite chazadas las propuestas que impliquen una
la «racionalización de las distintas políticas» pú- regulación que permita el control de su explota-
blicas; evidentemente, calificada como «función ción ajustada, no a la propiedad o al sistema de
pública», con enfoques competenciales que de- mercado, sino a la real necesidad de este, en el
rivarán de sus ámbitos aplicativos (Hildebrand, marco de su capacidad equilibrada.
2002, pp. 29-30); y, aun así, «estableciendo un
orden de prioridades en el uso del territorio», La inversión del concepto, estableciendo el te-
que nos llevará a obtener un «fin determinado» rritorio como un elemento espacialmente orde-
(Bengoetxea, 2000, pp. 79-101); e «integrando nado en base a sus características, permitiría
todos los problemas ambientales, sociales, eco- considerar sus variables intrínsecas como inputs
nómicos e infraestructurales y dotacionales de invariantes, protegiendo su finitud y evitando
la sociedad» (Serrano, 2001, pp. 86-115). que elementos ajenos a la propia territorialidad
fueran los protagonistas de la transformación.
Por otra parte, como se interpreta de Folch y
Bru (Folch, 1999), debemos entender el térmi-
no territorio, como un constructo derivado de la
acción antrópica sobre el conjunto de elementos 4. El territorio considerado como
naturales prístinos, estableciendo un conjunto sujeto pasivo de su ordenación.
de configuraciones espaciales que los incluyen Una propuesta para la necesaria
y que se intermodelan. Espacio, como entorno
meramente físico, no debe confundirse con te-
redefinición del concepto
rritorio, que reúne diversidad de acciones de
Debemos mencionar, sin embargo, lo que la
reconfiguración y establece un contenido antró-
práctica real parece indicar en las cuestiones
pico, in illo tempore, al primer término.
de Ordenación del Territorio: el objeto físico de
En definitiva, como establece Parejo, mencio- ordenación, precisamente el territorio –obvia-
nada por Sanabria (Sanabria, 2014, pp. 25-26), mente, no hablamos exclusivamente del aspec-
como compendio, establecido en la definición to espacial, sino del constructo de aquel espacio
oficial de la Unión Europea: conformado ya por la sociedad, antropizado–,
en sí mismo, no es el principal valor que prima
«... noción de ordenación del territorio como «ex- para la toma de decisiones.
presión espacial de las políticas económica, so-
cial, cultural y ecológica de cualquier sociedad» Un territorio objeto de ordenación debería ser
... «...una disciplina científica, una técnica admi- el «sujeto», y las políticas sectoriales que sobre
nistrativa y una política concebida como apro- él se pretende asentar, «el complemento»7. Y
ximación interdisciplinaria y global tendente al lo debería ser así por originario, por equilibrado
7
En términos gramaticales: el sujeto es el protagonista y mento.
establece los atributos para la acción, que sería el comple-

L. Pérez-Lores
en sí mismo a lo largo de su lenta evolución de de preservación adquieren la gradación de im-

antropización y por interrelacionado con otros portancia que realmente los hagan creíbles e
ámbitos territoriales, a los que la acción del inalterables, pues la situación actual de crisis
hombre, en su transformación, también altera. climática derivada, sin duda, de un modelo eco-
nómico específico, hace que la elusión de las
El territorio, hoy en día, adquiere el carácter de acciones transformadoras del territorio y la limi-
objeto en el que, y sobre el que, a su costa y a tación inaplazable del consumo de sus recursos
pesar de su carácter finito y sumamente sensi- deban ser considerados acciones de emergen-
ble, plasmar, cada uno de los actores, en fun- cia pública.
ción de los intereses sectoriales regulados, la
propia política económica, social, ecológica, La emergencia climática, y la acción territorial
agrícola o de urbanización, etc. que interese. no puede ser ajena a ella, es uno de los puntos
de debate en los diversos artículos del blog de
Las consecuencias son obvias. Estas políticas Ecologismo de emergencia (López & Del Hoyo,
pueden inducir cambios sustanciales en el te- 2020), pero es, incluso, ya un concepto oficial
rritorio en función de conceptos, variables o determinado por los gobiernos europeos y, con-
intereses que podrían resultar políticamente cretamente, por el de España, en su consejo de
opuestos, cambios, en algunos casos irrever- ministros de 21 de enero de 2020: «El Ejecutivo
sibles y, en muchos, atentatorios para la propia declara la emergencia climática y ambiental en
idiosincrasia tanto territorial, ambiental y pai- respuesta al consenso generalizado de la co-
sajística como de equilibrio ecológico, que el munidad científica, que reclama acción urgente
territorio por sí mismo posee previamente a la para salvaguardar el medio ambiente, la salud
acción transformadora pretendida por el ser hu- y la seguridad de la ciudadanía».8
mano, bien derivada de las actividades prima-
rias, bien por su explotación para la obtención El territorio debe entenderse como sujeto propio
de recursos considerados básicos para el sos- detentador de determinaciones para su ordena-
tenimiento de la economía, o bien, por último, ción, que deriven en un plan de ordenación, plan
como asentamientos urbanos o infraestructuras de conjunción de estos para la expresión jurí-
que lo modifican definitivamente. dica de sus propios valores, de aquellas inva-
riantes indiscutibles, unos más intensos, otros
Es cierto que, hoy en día, se admite que la va- simplemente coadyuvantes para la permanen-
riable ambiental es primordial en el proceso. Sin cia de un determinado equilibrio. Aquello que
embargo, esta variable ambiental se muestra, denominaríamos Ordenación Espacial de Valo-
frecuentemente, como un medio más –podría- res Territoriales, como el conjunto de elementos
mos llamarlo «interesado»– en la práctica co- propios de un territorio, que le doten de una sin-
tidiana, un instrumento para la «planificación gularidad que merezca tener vocación de per-
deseada». Es obvio que esta puede ser, y lo es, manencia, y que sobre los cuales ningún tipo de
valorada y ponderada para el establecimiento de política económica irrespetuosa debería poder
una posterior corrección de efectos en busca del intervenir, ni siquiera corrigiéndola con medi-
llamado «equilibrio –o desarrollo, mejor– soste- das de «sostenibilidad», pues no hay alteración
nible», cuando ya se ha prefijado un modelo de sostenible –siempre se avanza hacia la supera-
ordenación para evaluar, modelo que, posible- ción del límite– cuando la alteración es produc-
mente, ha tenido en cuenta el territorio, princi- to de intereses ajenos a los recursos afectados,
palmente, como la base física y cultural que va a incompatibles con su estado. Toda acción de
transformar, analizando los efectos perniciosos transformación derivará en una reacción, antró-
que generará sobre el medio, con objeto de mi- pica o natural, que tratará de equilibrar el efecto
nimizarlos, es decir, con intención de reducirlos, producido, y que producirá otros eventos perni-
pero no de evitarlos con absoluta rotundidad. ciosos que serán evaluados y asumidos como
procedentes –el equilibrio se establece «en fun-
Es aquí donde se echa en falta que la concep- ción del beneficio»–, pero cuyos efectos serán
tualización del término de Ordenación del Te- irreversibles y acumulativos cualitativa y cuan-
rritorio se reinterprete en sus justos términos, titativamente.
en su justa literalidad, alterando el actual orden
de los factores, y que se garantice que los ob- En definitiva, como contradicción semántica en
jetivos territoriales, ambientales, paisajísticos el proceso de proyección del territorio, debemos
8
Se trata aquí de una declaración institucional, por la que miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/prensa/200121cminde
se activan leyes como la del cambio climático, llevada a claracionemergencia_tcm30-506549.pdf
cabo por el ministerio de transición ecológica: https://www.

indicar que este carece del protagonismo que integran sobre el mismo, si ello es posible, las
debería concebírsele por ser este, el territorio, diferentes políticas económicas, sociales y cul-
el motivo inicial de ordenación, y que debería turales de una determinada sociedad, en fun-
obligar a que el proceso de asentamiento de las ción, principalmente, de la plasmación espacial
actividades derivadas de las políticas y aspectos de sus VALORES TERRITORIALES INVARIAN-
sectoriales quedase sometido previamente a las TES y derivados de estos, de la CAPACIDAD
determinaciones y limitaciones, a sus capacida- FUNCIONAL DE ACOGIDA –que podría llegar
des de acogida reales y originarias, del propio a ser limitada o nula, ¿por qué no?–, de aquel.
territorio. Es decir, el territorio debe adquirir para
su ordenación un carácter sustantivo resultante En definitiva, la Ordenación Territorial debería
de su propia condición de espacio, natural o an- constituir la constatación de sus valores, de sus
tropizado, a ordenar, al que debe quedar sujeta intrínsecas características, de las capacidades
cualquier otra determinación, limitativa, compa- funcionales de estos, y que serían determinan-
tible o de prohibición, derivada de las políticas tes para la futura planificación de las políticas
que se van a plasmar sobre el mismo. sectoriales. No se trataría tanto de establecer la
imbricación de estas últimas entre ellas, sino la
No debe resultar válida, en este sentido, la eva- de las capacidades del territorio para acogerlas,
luación ambiental o la declaración de sosteni- pues, en realidad, el equilibrio, el orden previo
bilidad integrada derivada de un planteamiento a la transformación, ya está establecido, sien-
ya predeterminado, sino que debe ser el pro- do las sucesivas acciones antrópicas las que
pio análisis determinista previo del territorio, derivan en un nuevo «desorden necesario»,
como normativa de ordenación estructural, el desorden que debería concebirse –en su nece-
que debe establecer aquellos elementos, a los sidad indudable– en base a la preservación de
que podríamos denominar invariantes territoria- los principios inalterables por los que se rige el
les9, cuya afectación deba poder ser evitada con territorio.
objeto de fijar un umbral ya no limitado a los
elementos territoriales claramente propios de
protección según una óptica de pura sostenibili-
dad, sino del conjunto del territorio y los territo- 5. La Agenda Urbana Española:
rios que puedan ser afectados secundariamente ciertos avances de desdibujados
por la acción humana. criterios para la contención
Se trataría, por lo tanto, de no concebir la Orde-
nación del Territorio como la plasmación sobre Como desarrollo de los conceptos derivados de
el mismo de aquellas políticas sectoriales que la Cumbre de Quito, Hábitat III, con la genera-
se pretendan ordenar, sino que estas políticas ción del documento de recomendaciones para
deben someterse a las directrices de una previa la nueva Agenda Urbana, el Ministerio de Trans-
ordenación real del propio territorio, que definie- portes, Movilidad y Agenda Urbana de España
se qué tipo de actividades son compatibles con (MITMA), en el marco de la Agenda de las Na-
sus características propias –no en función de la ciones Unidas y de la Unión Europea, atendien-
interrelación entre actividades– como elemento do a los criterios de la Agenda 2030, se implica
este físico y cultural, patrimonio heredado, alta- en la redacción del Plan de Acción del docu-
mente sensible y finito. mento conocido como Agenda Urbana Españo-
la (AUE)
En este sentido, sería, desde mi punto de vista,
más acertado concebir la Ordenación Territo- Como establece el propio documento de la
rial como la TÉCNICA GLOBAL DE ORDENA- Agenda Urbana Española, en su presentación,
CIÓN DE LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS esta es:
DEL TERRITORIO, a saber, valores de SUELO, «...un documento estratégico, sin carácter nor-
PAISAJE, FLORA, FAUNA, AIRE, AGUA, RE- mativo, y por tanto de adhesión voluntaria, que,
CURSOS, ANTROPIZACIONES incorporadas y de conformidad con los criterios establecidos por
prospección de evolución de la POBLACIÓN, su la Agenda 2030, la nueva Agenda Urbana de las
CULTURA y TRADICIÓN, cuyo régimen y nivel Naciones Unidas y la Agenda Urbana para la
de conservación y protección determinarán de Unión Europea, persigue el logro de la sosteni-
forma SOSTENIBLE, pero EQUILIBRADA, IN- bilidad en las políticas de desarrollo urbano. »
TEGRAL, POLIFÁCETICA Y GLOBAL cómo se (Gobierno de España, 2019a)
9
Como elementos que singularizan la configuración espa- natural y cultural.
cial y la territorial de un ámbito y le dotan de significado

L. Pérez-Lores
Deberíamos entender, teniendo en cuenta que sujetos a transformación urbanística. Y, con fre-
se trata de un documento que pretende esta- cuencia, estos sectores se encuentran localiza-
blecer criterios de actuación frente a los efectos dos en municipios caracterizados en los últimos
del cambio climático, que la Agenda Urbana Es- años por dinámicas demográficas adversas:
pañola debe significar un cambio de paradigma cerca del 44% de los grandes sectores residen-
para el desarrollo de nuestras ciudades, infraes- ciales se sitúan en municipios que han registrado
tructuras y territorio. periodos significativos de pérdida de población...»
Y en cierto modo, aunque siguiendo una política «...las principales amenazas a las que se en-
continuista de mantenimiento de la estrategia frenta la biodiversidad son la ocupación sobredi-
sistémica de desarrollo, establece determinadas mensionada del suelo, la creación de superficies
advertencias sobre el futuro y configura ciertas artificiales, la alteración del medio físico, los ajar-
dinamientos inadecuados, el propio metabolismo
recomendaciones que deberían traducirse en
urbano y la fragmentación de los espacios natura-
normas para asegurar la adecuada consecución
les. Todos ellos íntimamente relacionados con los
de los objetivos que se pretenden para fijar un
modelos urbanos. » (Gobierno de España, 2019b,
límite al cambio climático.
pp. 20-21)
No cabe ninguna duda de que la Agenda pone
Esta diagnosis no puede dejar de tener en
el punto de mira, en su fase de diagnóstico, en
cuenta, por otro lado, el proceso poblacional
situaciones de especial disrupción territorial en
decreciente, pero concentrado, con obvia «des-
nuestro país. Se determina la incompetente po-
ruralización» de la población, abandono del te-
lítica de dispersión urbana, de ocupación indis-
rritorio, y una creciente aglomeración urbana.
criminada territorial que se ha llevado a cabo
Se estima que para el año 2066, el crecimiento
en España, y, principalmente, en el período del
vegetativo de la población española alcanzará
«boom inmobiliario», sobre el que se pone es-
una cifra negativa de 5 000 000 de ciudadanos.
pecialmente el foco.
(Gobierno de España, 2019b, p. 24)
Las consecuencias de este tipo de desarrollo
Esta cuestión resulta importante por cuanto es
territorial –algunas de ellas, otras quedan sos-
layadas– son bien plausibles en el documento contradictoria con el proceso evolutivo de la edi-
(Gobierno de España, 2019b): se produce un uso ficación en España que, desligándose del con-
y abuso descontrolado de los suelos no urba- cepto de necesidad social, sigue un proceso
nizables, que son considerados residuales; se expansivo de las áreas urbanas, en detrimento,
implementan políticas de edificación de baja por un lado, de las ciudades clásicas y, por otro,
densidad, como panacea del bienestar social y del resto del territorio, concentrando la pobla-
oferta de una cierta calidad, tanto turística como ción en determinados ámbitos regionales y pro-
residencial; por otra parte, se provoca un creci- vocando dispersión urbana debido al modelo de
miento periférico y expansivo de las ciudades expansión, de claras consecuencias negativas
ajeno a las necesidades básicas de provisión sobre el territorio.
de vivienda, desprovistos de dotaciones ade- Es obvio, por lo tanto, del propio diagnóstico se
cuadas, generando barrios de morfología ajena puede deducir, que el proceso de regeneración
a la tradicional, posibilitando de ese modo, por
territorial en nuestro país debería replantearse
otra parte, la terciarización y gentrificación de
ciertos criterios de equilibrio territorial, de des-
los núcleos compactos centrales, integrándose
concentración poblacional y de regeneración de
estos así en la bolsa de negocio. Todo ello con-
aspectos económicos que establezcan un mo-
lleva un proceso depredador del territorio, una
delo de ocupación territorial diferente y alterna-
deficiente calidad de las ciudades y una inefi-
tivo.
ciencia económica y medioambiental, agrava-
da por políticas de ineficientes infraestructuras. Es obvio, también, que estos procesos de de-
sarrollo, basados en políticas económicas de
Sin duda alguna, ello tiene una consecuencia
monocultivo –construcción y turismo–, aca-
sobre el estado del territorio, que ya anunciaba
rrean consecuencias muy negativas sobre los
una situación nada favorable a posibles situacio-
entornos territoriales de mayor atractivo econó-
nes de crisis económica y ambiental y de exce-
mico, generando, además de condiciones de
so de expectativas:
debilidad –no resiliencia–, frente a crisis econó-
«...existe una gran cantidad de suelo clasificado micas, alteraciones del espacio territorial alta-
y calificado para su desarrollo urbanístico. Según mente vulnerable, que desequilibran y afectan:
datos del Sistema de Información Urbana del desertización, escasez de agua para riegos y,
Ministerio de Fomento, existen identificados más en algunas ocasiones, de boca, catástrofes na-
de 51 000 ámbitos o sectores de planeamiento turales de carácter hidráulico, «olas de calor»,

por no mencionar directamente los riesgos de- producción del modelo de oligopolio energético
rivados del incremento del nivel del mar, pues, de España, como sería coherente en un modelo
entre otros aspectos facilitan elementos favora- reduccionista basado en criterios no económi-
bles al cambio climático, tales como destrucción cos de producción.
de elementos naturales y biodiversidad, movili-
dad extrema, «desruralización», abandono de En definitiva, la Agenda Urbana se diluye en
sistemas productivos equilibrados, etc. el problema, no cuestiona la razón última de la
situación. La Agenda debería haber hecho un
«El uso, la ordenación y distribución del suelo, la mayor hincapié en la sensibilización no consu-
elección del transporte, la vivienda y las actitu- mista –al contrario de como se ha hecho–, en
des sociales están estrechamente interrelaciona- la raíz del problema, en desechar o redirigir el
dos y moldeados por las infraestructuras y por la desarrollo hacia políticas de no crecimiento por
forma urbana. De ahí que la planificación territo- el crecimiento, en la alteración del sistema de
rial y urbana, la zonificación mixta de los usos del utilización de los modos de producción.
suelo, el desarrollo orientado al transporte sos-
tenible y el aumento de la densidad edificatoria, Es axiomático, como ejemplo alternativo, en tér-
entre otros muchos aspectos, puedan contribuir minos energéticos, vitales para esa política de
a la mitigación conjunta en todos los sectores. mitigación, que la solución no se vislumbra, y
(Gobierno de España, 2019b, p 29)» así lo entendemos, simplemente en una alterna-
tiva verde, que también, sino en un concepto de
La Agenda Urbana Española, una vez llevado consumo y producción diferente y reduccionista
a cabo este diagnóstico, asume que los efectos de las dependencias exógenas: revertir la deriva
son realmente desoladores y ante ello se plan- crecentista, para equilibrar, implica deconsumir:
tea dos acciones de intervención primordiales:
la mitigación y la adaptación. (Gobierno de Es- «La energía más barata es la que se aprende a
paña, 2019b, pp 29-31) «ahorrar» es uno de los eslóganes de Schneider
Electric, que también adopta como unidad de me-
De este modelo de acción debemos deducir un dida el «Negavatio» entendido como la energía
cierto continuismo en los objetivos. De entrada, que no se gasta. Por cada unidad de energía que
la Agenda, cuando establece el diagnóstico, de- se gasta, se invierten tres en generarla.» (Arenas,
fine los problemas como derivados de acciones 2011)
de desarrollo anormal, pero sin cuestionamien-
to del sistema que las ha provocado. No hay un
modelo que induzca a pensar que se pretende
uno alternativo al existente. De hecho, las po- 6. Reconociendo ciertos indicios
líticas de acción para remediar la situación se de cambio de orientación en
enmarcan en criterios reduccionistas dentro del la legislación española. La
sistema, mitigación y adaptación frente a lo in- Regeneración Urbana versus los
evitable.
criterios expansivos: desde la
La reducción perseguida, y que se enume- incontinencia de la Ley 6/1998,
ra posteriormente, no revierte la situación –es hasta el RDL 7/2015 (Ley 8/2007,
evidente que el ideario de la Agenda Urbana Ley 8/2013)
Española no menciona la reversión, sino la mi-
tigación– y ello no resuelve el problema, lo ra- Resulta palmario que la situación actual de
lentiza –se mantiene la estrategia simple de la anomalías climáticas, de crisis energética y de
sostenibilidad. expansión de los efectos disruptivos o catastró-
ficos medioambientales, todo ello ya anuncia-
Es significativo, por añadir ciertos ejemplos, do en el último cuarto del siglo XX, obliga a los
que los objetivos generales para el horizonte responsables políticos a tomar medidas para,
2030 sean tales como la «descarbonización», como se establecía en la Agenda comentada
o la «eficiencia energética», la «seguridad y el en el apartado anterior, mitigar o reducir tales
mercado interior de la energía», la «competiti- efectos y sus consecuencias sobre la sociedad.
vidad» (Gobierno de España, 2019b, p 29). Son
todos ellos objetivos elogiables y absolutamente El territorio, su ordenación, la ocupación de este,
necesarios, pero resulta paradójico que no se no es ajena a dicha transición. Desde las polí-
planteen en términos de cambio de modelo, sino ticas tradicionales de expansión urbana, hasta
de alternativa de negocio. Resulta abrumadora la concepción del mismo, del territorio, como
la idea de la producción limpia, autónoma y pro- hemos comentado, como un medio de produc-
pia, pero no se desvincula definitivamente, para ción más del sistema económico del que está
que ello sea una alternativa prometedora, tal imbuida la sociedad occidental, la ordenación

L. Pérez-Lores
clásica del territorio ha deambulado por sendas tendencia a no utilizar el crecimiento como único
de ocupación expansiva, cuasi depredadora, valor capaz de desarrollar adecuadamente a la
que eludían cualquier aspecto derivado de su sociedad.
conservación como recurso limitado, y sobre
el que cabía indiscriminadamente, con sus co- Criterios territoriales de este cariz, conjuntados
rrecciones de sostenibilidad, cualquier actividad con políticas económicas neoliberales, avivaron
económica humana capaz de extraer de él y de la capacidad de expansión territorial, de ocupa-
sus recursos los beneficios necesarios para jus- ción sin un límite basado en valores territoria-
tificar tales crecimientos. les o de necesidad social, sino en la capacidad
de negocio, propiciando el llamado «boom in-
Ya son conocidos, por haber sido tratados, los mobiliario», 1997-2007, generando disfuncio-
contextos de crecimiento urbano en los que se nalidades, pérdida de valores patrimoniales,
basaban las primeras leyes urbanísticas espa- culturales, de paisaje, etc., claves para un te-
ñolas con un cierto peso intelectual de progre- rritorio equilibrado. Esta política de crecimiento
so: ley del suelo de 1956 y su reforma de 1975: se sustanció en múltiples territorios inacabados;
espacios naturales desdibujados; aglomerados
«... al comenzar una época durante la que, en urbanísticos «anticiudad» en anomia social; re-
solo treinta años, habrá que urbanizar más que cursos esquilmados; etc.
en toda la historia.» (Preámbulo Ley 19/1975, de
2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen El legislador español, ante tal situación, y a la
del Suelo y Ordenación Urbana.) vista de las recomendaciones relativas al cam-
bio climático y las políticas territoriales para evi-
Pero transcurridos más de veinte años desde tar situaciones como las acaecidas, trata de
este momento de eufórica declaración de inten- establecer, en la nueva Ley 8/2007 de suelo y
ciones, a la vista de los procesos de crecimiento su posterior Texto Refundido de 2008, un cierto
de las ciudades españolas y de una perspecti- giro conceptual sobre el tratamiento del territorio
va de futuro basada en anheladas expansiones y la política tradicional de expansión urbana, tal
turísticas, el desordenado resultado de la de- como deducimos de su exposición de motivos:
predación del territorio que ello conllevó no se
tradujo en un criterio de cambio de tendencia, «.la del urbanismo español contemporáneo es
a pesar de que, insistimos, ya se anunciaban una historia desarrollista, volcada sobre todo en
cambios determinantes del clima y del medio la creación de nueva ciudad. Sin duda, el creci-
que, por precaución y racionalidad, deberían miento urbano sigue siendo necesario, pero hoy
conducir a políticas de preservación más cau- parece asimismo claro que el urbanismo debe
telosas. responder a los requerimientos de un desarrollo
sostenible, minimizando el impacto de aquel cre-
Es el año 1998 en el que se promulga un do- cimiento y apostando por la regeneración de la
cumento legislativo, Ley 6/1998, de 13 de abril, ciudad existente.
sobre régimen del suelo y valoraciones, y del
que, de su exposición de motivos, podemos ex- El suelo, además de un recurso económico, es
traer un párrafo claramente definidor del criterio también un recurso natural, escaso y no renova-
expansivo del crecimiento, argumentado en su ble. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural
tiene un valor ambiental digno de ser ponderado
variable económica, sin resquicios para la pro-
y la liberalización del suelo no puede fundarse en
tección de todo aquello que no signifique un es-
una clasificación indiscriminada, sino, supuesta
pecial valor:
una clasificación responsable del suelo urbaniza-
«2. ..., la presente Ley pretende facilitar el au- ble necesario para atender las necesidades eco-
mento de la oferta de suelo, haciendo posible que nómicas y sociales, ... »
todo el suelo que todavía no ha sido incorpora-
Es evidente que se produce un nuevo concepto
do al proceso urbano, en el que no concurran ra-
zones para su preservación, pueda considerarse
en el tratamiento del territorio, un nuevo con-
como susceptible de ser urbanizado... Hay que cepto vinculado a la limitación y la conserva-
tener presente, asimismo, que la reforma del mer- ción y contención. Es más, se desvincula, en
cado del suelo en el sentido de una mayor libera- contraposición a la Ley estatal 6/1998, de todas
lización que incremente su oferta forma parte de las clases de suelo, por tratarse de una técnica
la necesaria reforma estructural de la economía urbanística que no le corresponde, adoptando
española, ...» únicamente dos situaciones de suelo, es ver-
dad que en relación con su valoración, estas en
Obviamente, no hay lugar en esta exposición base a su estado real: el rural y el urbanizado, y
de motivos para augurar criterios de conten- se obvia, por otra parte, el criterio definido en la
ción o limitativos, y mucho menos de posturas exposición de motivos de aquella ley estatal de
de equilibrio contenido, que derive este de una hacer posible que todo el suelo que todavía no

hubiera sido incorporado al proceso urbano, en centrar el desarrollo urbanístico en los territo-
el que no concurran razones para su preserva- rios ya ocupados, la ciudad, adquiere carta de
ción, pueda considerarse como susceptible de naturaleza.
ser urbanizado:
No cabe duda de que el fundamento de la ley
« Artículo 2. En virtud del principio de desarrollo se basa en aspectos necesarios para la revita-
sostenible, las políticas...deben propiciar el uso lización de las ciudades, para la recomposición
racional de los recursos naturales... procurando de sus servicios y dotaciones y para el fomento
en particular: de viviendas, como así debe ser al tratarse este
de un derecho fundamental establecido consti-
a) La eficacia de las medidas de conservación y
tucionalmente:
mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de
la protección del patrimonio cultural y del paisaje. «No parece admitir dudas el dato de que el par-
que edificado español necesita intervenciones de
b) La protección, adecuada a su carácter, del
rehabilitación y de regeneración y renovación ur-
medio rural y la preservación de los valores del
banas que permitan hacer efectivo para todos,
suelo innecesario o inidóneo para atender las ne-
el derecho constitucional a una vivienda digna
cesidades de transformación urbanística. »
y adecuada, así como la exigencia del deber
No obstante, cabe indicar que, en mi opinión, de sus propietarios de mantener los inmuebles
tal giro conservacionista y protector, además de en adecuadas condiciones de conservación. »
limitado –recordemos que se vincula al desa- (Preámbulo II)
rrollo sostenible–, no deviene en un cambio de
Por otra parte, resulta una ley necesaria desde
paradigma en relación con la concepción del te-
la óptica del mantenimiento de la tendencia a
rritorio, del suelo no transformado, como el ele-
evitar más expansión, preservando el territo-
mento, como regla general, capaz de establecer
rio, en la medida de lo posible, con objeto de
condiciones de inalterabilidad por sus propios
coadyuvar al modelo de recuperación hacia el
valores, sino en función de la idoneidad o no de
equilibrio que propugnamos, tal como se dedu-
acoger necesidades de transformación urbanís-
ce de su preámbulo, en el que se hace una ex-
tica. Evidentemente, esto implica que el sujeto
activo de la ordenación sigue siendo el objetivo posición de la situación histórica en la forma de
transformador, pues podría entenderse, en el abordar la producción de ciudad:
contexto en el que estamos, que no se trata de «La tradición urbanística española, como ya re-
la capacidad intrínseca derivada de sus valores conoció el legislador estatal en la Ley 8/2007,
lo que prima, sino, si para el éxito de transforma- de 28 de mayo, de Suelo, se ha volcado funda-
ción urbanística, resulta un determinado ámbito mentalmente en la producción de nueva ciudad,
más idóneo –«innecesidad o inidoneidad»– en descompensando el necesario equilibrio entre di-
competencia con otros. chas actuaciones y aquellas otras que, orienta-
das hacia los tejidos urbanos existentes, permiten
El territorio, por lo tanto, a pesar de avances en intervenir de manera inteligente en las ciudades...
su concepción como contenedor de valores y » (Preámbulo I)
preservable, sigue siendo considerado, princi-
palmente, un mero soporte de actividades eco- En este mismo preámbulo ratifica la situación
nómicas que definirán su transformación, frente anómala que se deriva de esa tradición y de los
a la determinación de su capacidad funcional de hechos coyunturales que permitieron el creci-
acoger tales actividades. miento ilimitado de esa ocupación:
Aun así, sí se determina un giro trascendental «Tal y como se deduce del Sistema de Información
en el movimiento expansivo, siendo el año 2015 Urbana y el Estudio de Sectores Residenciales en
el momento de la consolidación de la tendencia. España 2011, ambos elaborados por el Ministerio
Es en ese año en el que se promulga un texto de Fomento, España posee actualmente, si no se
refundido de dos leyes que se complementan, reactiva la demanda, suelo capaz de acoger nue-
por cuanto se trata de la ley del suelo ya men- vos crecimientos urbanísticos para los próximos
cionada, su texto refundido, y la que se deriva cuarenta y cinco años ».
de una nueva corriente alternativa al crecimiento
y a la expansión, fomentando la consolidación Por lo tanto, resulta coherente, para integrar en
de la ciudad y la limitación de tal expansión. el cuerpo legislativo español, la implementación
de este nuevo texto que permita complemen-
Se trata, en este segundo caso, de la ley de- tar el camino iniciado de la limitación, ponien-
nominada de las tres R, Ley 8/2013, de 26 de do el acento en la recuperación y reutilización
junio, de rehabilitación, regeneración y renova- de lo ya existente, y liberando así del estrés al
ción urbanas, mediante la cual, la tendencia a que se ve sometido el territorio por acciones de

L. Pérez-Lores
transformación ajenas a la necesidad social de «La regulación que contiene esta norma se en-
establecer nuevos suelos urbanizados. marca en un contexto de crisis económica, cuya
salida depende en gran medida –dado el peso
No obstante, no podemos dejar de mencionar del sector inmobiliario en dicha crisis–, de la re-
que, entre los objetivos de la ley, a la vista de cuperación y reactivación –de cara sobre todo al
la situación de exceso sobre el territorio y la in- empleo– del sector de la construcción. Dicha sa-
capacidad del sector inmobiliario de asumir el lida, en un contexto de improcedencia de políti-
reto de su recuperación, después de la debacle cas de expansión, tales como la generación de
del 2007, no solo hay un sentido limitador, sino nueva ciudad y nuevas viviendas, sólo es posible
que también hay una encomienda a implemen- actuando sobre el patrimonio inmobiliario y la edi-
tar nuevas estrategias con objeto de recuperar ficación existente.» (Preámbulo III)
el pulso económico, perdido tras el fin del perío-
De la misma manera que lo hace el sector, del
do de excesivo crecimiento.
texto parece desprenderse un cierto optimismo
A la cantidad de suelo previsto para acoger de recuperación a futuro de situaciones previas,
crecimientos, como ya hemos establecido, el con esta solución puente, hasta que la econo-
preámbulo significa la cantidad de viviendas mía del país permita una renovación de secto-
vacías, de obra nueva, existentes en esos mo- res tradicionales, tales como la construcción y el
mentos en España: «A ello se une el dato sig- turismo, resultando una alternativa coyuntural,
nificativo de vivienda nueva vacía, 723 043 en un contexto de improcedencia de políticas
viviendas». de expansión.
Llegando a la conclusión de que: Tal visión dificulta, por supuesto, una alteración
de ese paradigma del crecimiento por el creci-
«Tanto a corto, como a medio plazo, será muy miento, estableciendo una pausa en el proceso,
difícil que los sectores inmobiliarios y de la cons- a la espera de su revitalización. Por supuesto,
trucción puedan contribuir al crecimiento de la sin abandonar la esperanza de que el proceso
economía española y a la generación de empleo iniciado con las leyes del suelo, con elementos
si continúan basándose, principalmente y con ca- propiciatorios de la limitación, aunque constre-
rácter general, en la transformación urbanística ñida bajo factores de sostenibilidad, entendida
de suelos vírgenes y en la construcción de vivien- esta como ralentización del proceso de trans-
da nueva.» (Preámbulo I) formación, sea el inicio de una senda hacia ese
necesario cambio que permita primar los facto-
Cuestión que reitera, a lo largo de la exposi- res territoriales, los del medio, sobre aquellos
ción, como uno de los aspectos fundamenta- que actúan sobre el mismo mediante técnicas
les por los que se promulga el texto legislativo, depredadoras, sin considerar la necesidad de
haciendo hincapié, además, en la recuperación su preservación:
del sector turístico, y tratando de justificar en el
monocultivo económico la nueva tendencia. De «Para ello, se reconoce la oportunidad que ofre-
nuevo, construcción y turismo son los sectores ce la transformación del modelo productivo hacia
que se pretenden innovar para la recuperación parámetros de sostenibilidad ambiental, social y
económica: económica, con la creación de empleos vincula-
dos con el medio ambiente, los llamados empleos
«La rehabilitación y la regeneración y renova- verdes, en concreto, aquellos vinculados con las
ción urbanas tienen, además, otro relevante energías renovables y las políticas de rehabilita-
papel que jugar en la recuperación económica, ción y ahorro energético. » (Preámbulo III)
coadyuvando a la reconversión de otros secto-
res, entre ellos, fundamentalmente el turístico.» Finalmente, y como no podía ser de otra ma-
(Preámbulo I) nera, el legislador estatal ha refundido la ley
vigente relativa al suelo, junto con su comple-
En este sentido, la valoración que podemos mentaria de rehabilitación urbana, en un texto
hacer de la ley, en nuestro contexto propositi- promulgado en el 2015, como ya hemos anti-
vo de contención y limitación del crecimiento, cipado, Real Decreto Legislativo 7/2015, por el
con independencia del progreso que supone el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
hecho de poner el foco de acción en la recupe- Suelo y Rehabilitación Urbana, de tal manera
ración de los ámbitos ya transformados, es de que aquellas tendencias a la limitación con la
avance limitado, puesto que mantiene el para- reducción de los tipos de suelo, las llamadas a
digma existente, en el sentido de que la situa- la sostenibilidad, aunque sea en el marco del
ción que pretende innovar parece meramente desarrollo económico –desarrollo que antepone
coyuntural: a cualquier otro aspecto–:

«Artículo 3.2. En virtud del principio de desarrollo Castilla y León. - establece en su Ley 7/2014
sostenible, las políticas a que se refiere el aparta- de Medidas sobre Rehabilitación, Regenera-
do anterior deben propiciar el uso racional de los ción y Renovación Urbana, y sobre Sostenibi-
recursos naturales armonizando los requerimien- lidad, Coordinación y Simplificación en Materia
tos de la economía, el empleo, la cohesión social, de Urbanismo, que el crecimiento urbano tendrá
la igualdad de trato y de oportunidades, la salud como objetivo «...completar las tramas urbanas
y la seguridad de las personas y la protección del
existentes,...» y ello frente a la extensión dis-
medio ambiente, ... »
continua exterior a los núcleos, de acuerdo con
...las podemos considerar como un avance lo establecido en su Exposición de Motivos, «...
en los términos de contención de la expan- crecimiento compacto; este criterio es ya prota-
sión, complementándolo, porque así era ne- gonista del debate y la práctica del urbanismo,
cesario como alternativa, con la regulación de comprobadas sus ventajas sociales frente al de-
elementos que potencien la propia regenera- sarrollo disperso,...»
ción urbana, estableciendo ambos conceptos
el resultado de una cierta inversión, si bien no Islas Canarias. - con su Ley 4/2017 del Suelo y
definitiva, del modelo tradicional expansivo esde los Espacios Naturales Protegidos, preám-
pañol, el de la generación de nueva ciudad, al bulo, apartado IV:
menos, en el momento actual.10 «...la contención en el consumo de suelo rústico,
de la reconducción del uso residencial en el suelo
rústico hacia los asentamientos, de la compaci-
dad del crecimiento de la ciudad exigiendo la con-
7. La incorporación de algunas tigüidad del suelo urbanizable con el urbano, así
legislaciones autonómicas a la como la práctica prohibición de clasificar nuevo
senda de la limitación suelo con destino turístico. »
Y, efectivamente, el modelo adelantado por la Sin duda, ello implica un claro posicionamiento
legislación estatal, modelo de contención en la en contra de expansiones artificiales y por una
expansión territorial, con una clara deriva hacia concentración y densificación de los núcleos,
la consolidación de la ciudad existente, con la que evite una política de depredación territorial
actuación sobre los suelos ya transformados, es dispersa.
seguida por las legislaciones de carácter auto-
nómico, que establecen una alternativa basada Por otra parte, hay que destacar la limitación del
en el desarrollo sostenible como estrategia de desarrollo a su estricta necesidad, fomentando
acción fundamental para el cumplimiento de los procesos de decrecimiento, de desclasificación:
deberes constitucionales, para proveer de hábi- «...sobre el suelo urbanizable, su clasificación ex-
tats adecuados al conjunto de la población, para cepcional se limita a aquellos terrenos que sean
el desarrollo de espacios para su implantación, imprescindibles para satisfacer necesidades
al mismo tiempo que se trata de evitar disfuncio- actuales, que no puedan ser atendidas con las
nes territoriales y del medioambiente. bolsas ya clasificadas vacantes, supuesto poco
probable. »
Prácticamente, la casi totalidad de legisladores
autonómicos tratan de conciliar el desarrollo ur- «..criterio...coherente con la necesidad de evitar
banístico con la consolidación y rehabilitación el consumo de más suelo rústico... »
de sus espacios urbanos, limitando las varia-
bles crecentistas y expansionistas a instancias «..desde la ley, se favorece que se revise la justi-
de irreversible necesidad, condicionada por la ficación de mantenerlos clasificados cuando per-
previa culminación de las tramas urbanas. manecen sin desarrollar... »
Veamos algunos ejemplos, siguiendo y reinter- Islas Baleares. - Ley 12/2017 de urbanismo de
pretando el guion, en este sentido, establecido las Illes Balears, cuando afirma, en su Exposi-
por Pedro Górgolas y Victoriano Sainz (Górgo- ción de Motivos, «...dado que el presente urba-
las & Sainz, 2022, pp. 24-27), de cómo las legis- nístico de las Illes está en las actuaciones sobre
laciones autónomicas se incorporan a la senda la ciudad consolidada y no tanto en la produc-
de la limitación. ción y utilización de nuevos suelos».
10
La conjugación de las referencias a la contención, a la rehabilitación urbana, a renovación para la densificación y la
sostenibilidad, así como el descarte del concepto de todo el compactación, abren itinerarios de perspectivas alejadas de
suelo como posible de ser urbanizado, junto a políticas de técnicas de ocupación territorial ilimitada.

L. Pérez-Lores
Motivo que concretiza en su artículo 3, cuan- criterios propios del mismo y primando la evolu-
do refuerza tal posición: «Materializar un desa- ción económica:
rrollo sostenible...priorizando...la compactación
urbana y la rehabilitación, en vez de nuevas «Artículo 3.- El desarrollo territorial y urbanísti-
transformaciones de suelo, la dispersión de la co sostenible es lo que garantiza la ordenación
urbanización y la construcción fuera del tejido equilibrada del territorio, para distribuir de manera
urbano...». armónica las actividades residenciales y producti-
vas de la población, ...»
Extremadura. - Ley 11/2018, de 21 de ordena-
ción territorial y urbanística sostenible: «...se es- En conclusión, podemos intuir que el proceso
tablecen criterios transversales de impulso a la de cambio legislativo en los ámbitos autonómi-
regeneración, rehabilitación urbana, favorecien- cos, ámbitos en los que radica la competencia
do las actuaciones que pongan en valor nuestro de la Ordenación Territorial, se sigue el modelo
patrimonio edificado y renueven los núcleos con trazado por la legislación estatal, propiciando la
edificaciones vacías frente a procesos de nuevo densificación, compactación, la renovación –re-
desarrollo». (Exposición de motivos VI) habilitación– de los espacios ya transformados,
reduciendo la transformación a la imperiosa ne-
Y en su artículo 10, «El crecimiento urbano pri-
cesidad social.11
mará la compleción de las tramas urbanas in-
completas y fomentará la regeneración y la No obstante, es obligado recordar que no puede
rehabilitación urbanas frente a los procesos de existir respeto a los objetivos enunciados, –no
generación de nueva urbanización o extensión hay reglas basadas en límites, si la ilimitación es
de los núcleos». el paradigma–, si el criterio de desarrollo, el leit-
Por último, analicemos ahora el caso valenciano motiv del progreso es la economía de mercado,
y cómo se integran determinaciones derivadas la competencia y la ley de la oferta y la deman-
de una política territorial no expansionista. da, frente a los criterios de verdadera necesidad
social y capacidad funcional del territorio.
Comunidad valenciana. - Ley 5/2014 de orde-
nación del territorio, urbanismo y paisaje, ac- Resulta obvio que mientras el contexto de de-
tualizada y modificada mediante el Decreto sarrollo no se cuestione, el resultado no puede
Legislativo 1/2021 del Consell de aprobación ser el objetivado en los textos. Ello nos hace
del texto refundido, el vigente, en la actualidad, recordar aquello establecido por Carrión F., que
en la Comunidad Valenciana. transforma el concepto del tratamiento urbano-
territorial en un «urbanismo de las palabras»,
Este texto integra los principios de intervención y será así, porque no es posible obtener lo de-
en los espacios ya transformados, evitando po- seado por el hecho de llamarlo de una determi-
líticas de expansión, ya definidas en la ley es- nada forma:
tatal:
«..El «urbanismo de las palabras», que abusa del
«... el contexto actual del sector inmobiliario obli-
concepto ciudad bajo la presentación de una so-
ga a un cambio de perspectiva y a un impulso
lución a cualquier problema urbano aislado; así,
de las intervenciones en la ciudad construida. »
por ejemplo, si hay violencia en una urbe la salida
(Preámbulo IV)
será la ciudad segura (venta de alarmas, armas,
«... la ley prioriza las intervenciones en la ciu- muros), si la exclusión es la norma aparecerá la
dad existente y construida, apostando por la ciudad inclusiva (impulso del clientelismo); si una
rehabilitación y la renovación, frente a la expan- zona es altamente vulnerable nacerá la ciudad re-
sión urbana sobre suelos no transformados. » siliente (para que los pobres sigan excluidos)... »
(Preámbulo I) (Carrión, 2016)
Sin embargo, reconociéndosele un destaca-

ble intento de integrar los nuevos criterios ba-
sados en la limitación, mantiene un paradigma
de carácter convencionalmente sostenible, evi-
tando la transformación del territorio en base a
11
Establecer como ideario el concepto de inversión en la hacia posturas de preservación territorial, que celebramos,
ciudad, con objetivos revitalizadores de carácter económico aunque resulten insuficientes y puedan suponer un mero
o del elogiado concepto de recuperación del sentido de ciu- puente a la espera de la resurrección inmobiliaria.
dad mediterránea, compacta y densificada, es un avance

8. Conclusión: el territorio En este sentido, ¿qué debería suceder con la

como sujeto activo de su propia concepción del modelo de desarrollo territorial,
atendiendo a que el espacio y, consecuente-
ordenación, una propuesta de mente su derivada, el territorio es un elemen-
paradigma alternativo en el to finito fundamental para la supervivencia del
modo de entender el concepto sistema, contenedor de recursos vitales finitos
de Ordenación Territorial. La utilizados sin contención, sin criterio de limita-
reformulación de conceptos en ción, y tesorero de determinados valores que lo
significan como elemento patrimonial común?
la técnica de ordenación del
territorio: la capacidad funcional y Pues bien, bajo la óptica derivada de la finitud
la necesidad social que el territorio, en su concepción holística, y
sus recursos suponen, la Ordenación del Terri-
A la vista de lo establecido en apartados anterio- torio debería ser reconceptualizada y las téc-
res, no nos cabe más que mantener la conclu- nicas, reconsideradas, para que este territorio
sión de la disfuncionalidad a la que nos conduce no sea un simple objeto pasivo sobre el que se
el concepto actual y la técnica clásica de la Or- planifica la actividad económica. La Ordenación
denación Territorial, por cuanto no se integra del Territorio no es más, en términos de prácti-
en ella la capacidad del propio territorio como ca habitual, que la confección del puzle, la pla-
agente activo en dicha técnica. nificación, de las actividades económicas que
la sociedad pretende implantar sobre el medio
Procedemos a transformar el territorio bajo pre- físico que las sustenta. La concepción del dise-
misas derivadas de factores externos a él. Acu- ño territorial sobre el ámbito regional –Regio-
dimos a estrategias de recuperación de aquello nal design–, como elemento que permite «...
que nos sirvió de elemento de decisión para pro- dar forma a la forma física, al espacio, de las
ceder a la transformación del medio. Se produ- regiones y establece una perspectiva regional
cen alteraciones irreversibles del elemento físico para determinar asentamientos y sus relacio-
que sustenta la actividad económica, en base a nes...» (Neuman, 2000) avala la concepción de
esa misma actividad económica, con mayor o la consideración del territorio como un sujeto
menor depredación de los recursos finitos que necesariamente activo para la superación del
utilizamos ilimitadamente para el desarrollo de establecimiento de esos asentamientos de acti-
estas actividades. Tratamos de reproducirlo me- vidades de forma no determinada por ese dise-
diante acciones de sostenibilidad, que resultan ño, que, en mi opinión, no obvia la necesidad del
el inicio de un proceso encadenado de accio-
establecimiento previo de la determinación es-
nes y reacciones, que, difícilmente, permitirán la
pacial de los valores de estabilidad y de las ca-
recuperación del orden previo, quizás, tan solo
pacidades, como instrumentos de diseño, pues,
una parte de él.
como el propio Neuman establece, además de
En definitiva, superamos el límite en innumera- los objetivos de lograr eficientes infraestructu-
bles ocasiones y ejercemos acciones de reden- ras, encontramos, también, el de protección de
ción de dicha superación, argumentando el mal las tierras rurales y los entornos naturales sen-
menor, que el equilibrio total no es posible, pues sibles.
es inherente a la transformación, pero, además,
no es sostenible desde un punto de vista eco- Entenderemos, en este contexto conceptual, la
nómico, de la actividad que nos genera la trans- Ordenación del Territorio como el conjunto de
formación, justificando así la necesidad, y esta acciones de análisis para determinar los valores
como avance social, –siendo esta concepción la del mismo, en todos sus grados –la Ordenación
que realmente preocupa en el proceso. Espacial de Valores Territoriales–, a partir de los
que, en su debida gradación, se establezcan las
No se incorpora en nuestro ideario que la finitud posibilidades de transformación –la Ordenación
tiene límite, lógicamente, al superar su capaci- Territorial de Capacidades Funcionales de Aco-
dad de reproducción natural –actuamos en la gida–, ambos elementos deberían ser, ahora sí,
expansión antrópica con un criterio de ilimita- el puzle de conjunción de elementos ordenados
ción, sí, ya recientemente cuestionado, pero no –la Ordenación Territorial–, en base al cual, y
evitado como regla–, y ello no puede conducir previa su activación, como veremos posterior-
a otro lugar más que a situaciones que, incluso mente, se establezca la implantación de acti-
desde el punto de la economía que permite tales vidades transformadora –el diseño, en cada
acciones, se convierta en una disrupción del sis- momento, en base regional o subregional, del
tema actual y de nuestro modo de vida, de nues- asentamiento de actividades–, que precisan ser
tra sociedad tal como la conocemos. desarrolladas sobre él.

L. Pérez-Lores
Es evidente que en el contexto económico oc- principio, sacralizado por el sistema, que pueda
cidental, sistema de mercado –recordemos, entrar en el debate.
máximo beneficio, mínima regulación–, y bajo
la óptica del derecho vigente, que sacraliza el Desde un punto de vista Lefreviano –siguen
derecho de propiedad, aunque matizadamente siendo válidas sus resonancias marxistas–,
subyugado al bien común, resulta inconcebible cualquier intervención sobre el medio debe pri-
que el territorio pueda ser tratado, voluntaria- mar su valor de uso, su valor intrínseco, sobre
mente y de forma generalizada, como un recur- el valor de cambio, que colonizó al anterior
so preservable frente a su depredación, puesto (Márquez, 2013, p. 189), este derivado de su
que, como ya hemos anticipado, es considerado inclusión en la ecuación del coste-beneficio. Y
un medio de producción más, medio con el que cualquier intervención sobre el medio debería
obtener un conjunto de beneficios derivados de haber sido empoderada por la necesidad social,
su propio aprovechamiento y explotación, resul- aunque de ello no se derive un beneficio eco-
tando anatematizada cualquier regulación sobre nómico.
el mismo ajena a la práctica de un cierto y con-
Entendemos que la necesidad social es la que
dicionado control público.
asume el concepto de poder, este, obviamen-
En contraposición, reinventando el concepto, el te, de la sociedad, que establecen Folch y Bru,
territorio debería ser el sujeto activo para su pro- mencionando a Raffestin (Raffestin, 1993, pp.
pia ordenación. Es más, podríamos considerar 269), que «otorga al espacio la condición de es-
que el territorio en sí mismo es un elemento ya cenario y considera el territorio como resultado
ordenado, pues el orden previo, incluso trans- del poder sobre este escenario» (Folch, 1999.
formado evolutivamente, constituye la base de p.50),
cualquier otro orden, y debería entenderse su
En este sentido, establezcamos premisas con-
diseño como una actividad de desorden respe-
ceptuales, pues solo en base a determinadas
tuoso, una acción de artificialización necesaria
posibilidades funcionales integradas en el medio
del medio en beneficio, prioritariamente, de la
territorial y a estrategias de activación de la
sociedad.
transformación no derivadas de la simple opor-
Consecuentemente, el mantenimiento del orden tunidad de negocio, se pueden llevar a cabo ver-
previo debería ser siempre la primera opción, la daderas políticas de limitación de la expansión
alternativa 0, a la que tender, aun en el desequi- depredadora territorial para poder ser efectivos
librio forzoso de la transformación, supeditando en la colaboración para el mantenimiento del
cualquier otro diseño transformador a la tenden- medio territorial y su uso equilibrado.
cia al mantenimiento del equilibrio del recurso a
Dos son los elementos que deben reconfigu-
utilizar. La transformación territorial debería traer
rarse para poder llevar a cabo una acción de
causa en la capacidad para poderse llevar a equilibrio permanente en el sistema, para que,
cabo, sin alteración irreversible del orden de las a partir de ellos, se establezca la ordenación y
cosas, por un lado, y de su evidente necesidad la gestión de este:
social, por otro. No cabe destruir un patrimonio
necesario para mantener un equilibrio impres- • La capacidad funcional de acogida
cindible en el orden de las cosas, ni siquiera
mediante la aplicación de medidas correctoras Por un lado, el análisis de la capacidad funcional
de sospechosa sostenibilidad como sustitutiva del territorio. El estudio de cuáles son las forta-
de mantenimiento en equilibrio –siempre hay lezas y las debilidades del medio, su vulnerabili-
un argumento que justifica acciones «sosteni- dad, los grados de capacidad para poder asumir
bles» de corrección de la alteración, lo cual, en iniciativas de transformación y qué actividades
sí mismo, ya es una contradicción– pues en la generales –desde las primarias hasta las tercia-
generalidad de los casos, ello es una reducción rias o las complementarias– son capaces de ser
en el avance –una lentificación– hacia la dis- acogidas, debe ser el primer paso para estable-
rupción del medio, además de un desencade- cer una política de evolución equilibrada o, si se
nante, muchas veces innecesario, del principio acepta el término, de decrecimiento en la explo-
de acción-reacción con el que responderá este, tación y consumo no ajustado a las posibilidades,
mediante argumentos no basados en la cierta puesto que, para alcanzar de nuevo un relativo
necesidad social de llevarlo a cabo, sin que la equilibrio, no solo resulta necesaria la decelera-
respuesta del beneficio particularizado sea un ción, sino un cierto proceso de involución.12
12
No puede haber propuesta de equilibrio, cuando este ha reversión de los elementos desequilibrantes, una regresión
sido eliminado. La búsqueda de equilibrio implica una de lo afuncionalmente transformado.

No podemos establecer como premisa que Ello implica, lógicamente, establecer capacida-
cualquier territorio sirve para cualquier acción des, no atribuir aprovechamientos, que generan
simplemente estableciendo un sistema de in- virtuales «derechos» en el imaginario colectivo.
compatibilidades basadas, no en las característi- De esta manera, no se procede a desproveer
cas intrínsecas del mismo, sino en la interacción de contenido urbanístico al derecho de propie-
entre las diferentes actividades previstas y un dad. La capacidad no es un derecho, es una
conjunto de medidas de sostenibilidad real13 que variable intrínseca, un «valor de uso», que ofre-
minimicen los impactos territoriales, que relativi- ce el territorio. Evidentemente, ello implicaría,
cen lo disruptivo. entre otras cosas, la desaparición de las actua-
les clases de suelo, pues el suelo urbanizable,
Y no cabe un análisis posterior a la iniciativa me- o suelo capaz de ser urbanizado, por diversas
diante la evaluación ambiental, pues todo es jus- razones de concepto del modelo territorial, de
tificable mediante una buena medida correctora reconocimiento social de un valor impropio por
basada en la sostenibilidad, lo que conlleva, de perspectivas irreales, etc., debería ser sustituido
paso, la redención de la acción depredadora. Ya por otras categorías sobre un suelo rural al que
hemos comentado que el concepto de sostenibi- se le reconozcan capacidades funcionales, pero
lidad «corrige» disfunciones –y permite, en desin dejar de ser un suelo sin aprovechamiento
terminados casos, una cierta redención–, pero económico reconocido, un suelo rústico sujeto a
altera el equilibrio previo y desencadena pro- limitación, esta derivada de su capacidad.
cesos, digamos, también alterantes derivados
de su propio proceso de corrección. Minimizar El derecho del propietario de un suelo, el de dis-
impactos, suavizar las acciones de depredación poner de ese suelo y el de disponer de los apro-
–sin que ello sirva para despreciarlas, natural- vechamientos establecidos para ese suelo, se
mente– no permite la permanencia del equili- mantienen, como no puede ser de otra manera
brio necesario, pues el impacto, por minimizado en el sistema propuesto. Lo que se establece es
que esté, supone un efecto negativo acumulati- la negación de la existencia de ese aprovecha-
vo, que finalizará, antes o más tarde, en el des- miento, que se sustituye con la declaración de
equilibrio, en el agotamiento del recurso. la previa capacidad funcional para acoger de-
terminados aprovechamientos, desde los natu-
El territorio, de entrada, debe ser ordenado me- rales, hasta cualquier tipo de aprovechamiento
diante sus capacidades funcionales. Son estas, artificial. Pues, de acuerdo con el código civil, en
y no otras variables, las que deben establecer un su artículo 348: «La propiedad es el derecho de
orden de actuación, un futuro de posibilidades gozar y disponer de una cosa, sin más limitacio-
e incompatibilidades. La Ordenación Territorial nes que las establecidas en las leyes».
no debe ser la planificación de las actividades
económicas a implantar, ni la clasificación del Y mientras las leyes, el planeamiento, la orde-
suelo en función de los futuros intereses. La nación del territorio, no establezca qué aprove-
Ordenación Territorial debe ser el mapa espa- chamientos son susceptibles de ser dispuestos
cial de valores territoriales y, en base a ellos, por sus propietarios, evidentemente, en base
el de capacidades funcionales del mismo, que a la necesidad social, no hay derecho a su
ejercicio. La Ordenación del Territorio debe-
establecerán posibilidades, pero no destinos de-
ría ordenar valores y capacidades, no posibles
finitivos. Es una aporía enunciar como suelo ur-
aprovechamientos vinculados a simples pro-
banizable, por ejemplo, en la parcial visión de
cesos de gestión urbanística. Se trataría, sin
espacio municipal, un ámbito sin capacidad de
duda, de un modelo de concebir el territorio
transformación estable, por el hecho de que re-
inserto en un paradigma de no crecimiento a
sulte ser un ámbito con condiciones favorecedo-
costa del desequilibrio, sino de transformación
ras de un mayor beneficio económico, primando
por necesidad, de la limitación y contracción
su «valor de cambio» sobre su «valor de uso»,
para la adaptación a las capacidades, estas fi-
aun adoptando medidas que garanticen el «de- nitas, del propio territorio.
sarrollo sostenible», el mantenimiento parcial de
ciertos elementos de su «valor de uso», para • La necesidad social
poder enmendar lo alterado. La transformación,
en sí misma, no debería ser el objetivo, sino el ¿Y cómo se debe establecer la posibilidad de
resultado de una necesidad y actuada con el activar la capacidad funcional de un suelo para
estricto respeto de la estabilidad, entendida en incorporar un aprovechamiento? Simplemente,
función de su capacidad, del medio territorial. y de acuerdo con la Constitución española (CE),
13
Que permita la renovación del recurso.

L. Pérez-Lores
mediante la real necesidad social, que sí empo- como «invariantes territoriales», frente a la sos-
deraría a la sociedad para determinar qué usos tenibilidad, considerada como la panacea para
serían desplegables en un determinado territo- la corrección de los efectos generados por el
rio, de acuerdo, previamente, con su capacidad proceso de alteración del medio y que adjetiva,
funcional. irresponsablemente, un concepto de desarrollo
que supone un círculo vicioso de carácter eco-
¿Qué sentido tiene desarrollar un suelo, un pa- nomicista y de crecimiento ilimitado.
trimonio de todos, imprescindible para el equi-
librio, es decir, para la supervivencia, si esta En este sentido, no son banales las palabras
transformación no resulta necesaria para la so- de Gustavo Duch, en su libro Cuentos del pro-
ciedad, para el bien común? El sentido posible greso, cuando hace referencia a esta situación
solo es inscribible en un sistema de desarrollo de sostenibilidad, de energías verdes, sin alte-
crecentista, bajo la organización del mercado, ración del objetivo, del sistema, y que cada vez
de sacralización de los beneficios particulares14, se muestran más evidentes en los últimos pro-
estableciéndose estos sobre los universales, cesos de implantación a costa del territorio:
sobre la necesidad social activadora de la ca-
pacidad para una actividad determinada. «Sentados en unas balas de paja, mientras co-
míamos a base de pan, queso y vino, el pastor
Obviamente, deberá existir una gradación en el señaló el infinito arrollado de aerogeneradores
establecimiento de tal necesidad, definida en su y sentenció: El último árbol del planeta lo tala-
relación con la capacidad, de tal manera que rá un proyecto de energía sostenible.» (Duch,
2021. p. 35)
sea preeminente el desarrollo de usos vincula-
dos al beneficio y bien social, sobre aquellos Porque, en ese sentido, se pregunta, también,
que resulten exclusivamente beneficio de sus y ello como colofón a una reflexión que reclama
promotores, aunque, también puedan argumen- un cambio de actitud, una tendencia a la conten-
tarse desarrollos productivos indirectos para la ción, a la limitación, al decrecimiento: «¿Si una
sociedad. empresa armamentística funciona con energía
verde, las muertes serán sostenibles?» (Duch,
La sociedad debe encontrar en esta estrategia
2021. p. 135)
los medios necesarios para empoderarse del
proceso. La decisión para incorporar determi- El concepto de desarrollo social, de evolución,
nados usos y aprovechamientos a un ámbito, en nuestro caso, del medio territorial y de sus re-
posibilitados estos por la propia capacidad de cursos, debe ampararse en la reflexión para un
dicho ámbito para acogerlos, debe derivar de cambio de paradigma, que evalúe, sin ninguna
un proceso de análisis de la realidad social y de duda, si se ha de prever un futuro no distópico,
la necesidad perentoria de la activación de la el orden de valores previo del medio territorial,
capacidad de acogida para resolver problemas la limitación en relación con la disponibilidad de
reales y sociales. los recursos, la contención, al concepto ilimitado
del crecimiento en función de «valores de cam-
En definitiva, una propuesta vinculada a la posi- bio», frente a «valores de uso»: el decrecimiento
bilidad de recuperar un estado de equilibrio del reequilibrador como estrategia para un nuevo
territorio, actualmente depredado, del medio al- modelo de ordenar el territorio en términos de
terado, depredación y alteración que conllevan limitación y respeto por los valores propios, para
episodios generalizados de carácter disruptivo alcanzar la «estabilidad continuada» de sus in-
con la vida y, en excesivas ocasiones, catastrófi- variantes territoriales y el diseño del territorio en
cos, tanto para el bienestar como para la propia función de esas mismas invariantes.
economía, implica la concurrencia de los dos
vectores mencionados –ORDENACIÓN DE CA- Abundando en esta reflexión de reversión re-
PACIDADES FUNCIONALES Y NECESIDAD equilibradora, en un cierto paralelismo, cabe
SOCIAL ACTIVANTE– que garanticen el soste- hacer una referencia a los comentarios de Se-
nimiento del sistema, la sustentabilidad –en el bastián Jornet (Jornet, 2023) sobre implemen-
sentido de conservación en el estado de equili- tar mecanismos de reversión de los excesos
brio previo, que no en el de sostenibilidad como urbanísticos, a los que ya nos hemos referido
mantenimiento de ciertas cualidades–, entendi- anteriormente, y que permanecen como disfun-
da como una referencia de la «estabilidad con- ciones territoriales, provocando una situación
tinuada» de aquellos elementos que se deriven de insostenibilidad ambiental y, frecuentemente,
14
Estos no se niegan, por supuesto, estamos en un sistema se haya llevado a cabo la fase de inversión empresarial, que
de mercado. Estos ya se integrarían en el proceso una vez se defina para el desarrollo de ese suelo.

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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 49-70
CC BY-NC-ND
Posibilidades y límites de la ordenación

territorial mediante instrumentos
especiales: el caso de Aragón
Eugenio Antonio Climent-López
Catedrático de Geografía Humana. Universidad de Zaragoza
Resumen: Aragón presenta graves desequilibrios territoriales: contrastan áreas rurales muy poco po-
bladas con la concentración demográfica de la capital, Zaragoza, que encabeza un sistema urbano
marcadamente primacial. El objetivo es conocer y valorar la política de ordenación del territorio apli-
cada por el Gobierno de Aragón para corregir dichos desequilibrios. Se constata la carencia de instru-
mentos de planeamiento y el recurso a instrumentos especiales (Proyectos Supramunicipales o Planes
y Proyectos de Interés General de Aragón). Se analizan los proyectos puestos en marcha, concluyén-
dose que han contribuido significativamente al desarrollo regional, pero no han corregido los desequi-
librios territoriales: aunque han potenciado algunas ciudades de segundo y tercer rango, sobre todo
han reforzado Zaragoza, consolidando su papel en el sistema urbano español.
Palabras clave: Ordenación del territorio; Desequilibrio territorial; Instrumento especial; Policentrismo;
Aragón.
Possibilities and limits of regional planning through special

instruments: the case of Aragon

El autor igualmente agradece a Don Marcelino Iglesias Ricou, presidente del Gobierno de Aragón entre 1999 y 2011, por las
informaciones y valoraciones transmitidas en conversación personal. Por supuesto, la responsabilidad de todo lo que aquí se
escribe es exclusivamente del autor.

Estudios Ordenación territorial con instrumentos especiales: Aragón
E. A. Climent-López
Abstract: Aragon has serious territorial imbalances: there is a strong contrast between sparsely popu-
lated rural areas and the demographic concentration in the capital, Zaragoza, which leads a markedly
primate urban system. The objective is to know and assess the regional planning policy applied by the
Government of Aragon to correct these imbalances. The lack of planning instruments and the use of
special instruments (Supra-municipal Projects or Plans and Projects of General Interest of Aragon) are
verified. The implemented projects are analysed, concluding that they have significantly contributed
to regional development, but they have not corrected territorial imbalances: although they have en-
hanced some second and third rank cities, above all they have strengthened Zaragoza, consolidating
its role in the Spanish urban system.
Keywords: Regional planning; Territorial imbalance; Special instrument; Polycentrism; Aragón.
1. Introducción armónicos, funcionales y equilibrados capaces

de proporcionar a la población una calidad de
T
erritorio puede definirse como “espacio vida satisfactoria” (Gómez Orea, 2002, p. 55).
geográfico atribuido a una comunidad hu- Indicando de forma operativa qué es un desa-
mana, que lo ocupa, delimita, administra, rrollo equilibrado y sostenible, la ETE plantea
tiene en él su principal recurso material y lo vive como objetivos políticos fundamentales la co-
cargándolo de múltiples atribuciones culturales” hesión económica y social, la conservación de
(Zoido, 2010, p. 89). Es un concepto de carác- los recursos naturales y del patrimonio cultural
ter holístico, pues hace referencia a procesos y la competitividad más equilibrada del territo-
económicos, sociales, jurídicos, políticos, cultu- rio europeo. Para alcanzarlos se formulan tres
rales y ambientales. Las reflexiones de los au- estrategias: 1) el desarrollo de un sistema equi-
tores sobre el territorio resaltan la complejidad librado y policéntrico de ciudades y una nueva
del concepto y la diversidad de matices que en- relación entre campo y ciudad: 2) la garantía de
cierra: “el territorio es entendido como recurso, un acceso equivalente a las infraestructuras y al
como patrimonio, como paisaje cultural, como conocimiento; 3) el desarrollo sostenible, la ges-
bien público, como espacio de solidaridad, como tión inteligente y la protección de la naturaleza y
legado” (Romero & Farinós, 2004, p. 7). del patrimonio cultural.
Si el territorio es una realidad compleja, su orde- La ETE se actualiza periódicamente, siempre

nación no puede ser simple. Siguiendo a Hilden- manteniendo en lo esencial sus objetivos y es-
brand (1996) la ordenación del territorio es una trategias. La última vez fue con la Agenda Te-
política pública típica del estado del bienestar, rritorial 2030, que plantea dos objetivos –una
orientada a la mejora de la calidad de vida de Europa justa y una Europa verde– y seis prio-
los ciudadanos. Por tanto, es una competencia ridades: 1) desarrollo territorial mejor equilibra-
de los gobiernos y de las administraciones públi- do que aproveche la diversidad de Europa; 2)
cas, no de los agentes privados –aunque estos desarrollo local y regional convergente, menor
pueden jugar un papel importante–, cuyos desti- desigualdad entre lugares; 3) mayor facilidad
natarios últimos son las personas. La referencia para vivir y trabajar al otro lado de las fronteras
al estado del bienestar implica que el orden en nacionales; 4) mejores medios de subsistencia
el espacio influye positivamente en la calidad ecológicos, ciudades y regiones resilientes y
de vida de la población y negativamente el des- climáticamente neutras; 5) economías locales
orden territorial. Este es un punto de consenso fuertes y sostenibles en un mundo globaliza-
muy amplio. do; 6) conectividad física y digital sostenible de
todos los lugares.
Respecto a los criterios a emplear en la orde-
nación del territorio, la referencia fundamental Los expertos y la propia Unión Europea postulan
en nuestro entorno es la Estrategia Territorial que la escala regional es la más adecuada para
Europea (ETE); según este documento clave, la ordenación territorial, y así lo recoge también
el criterio central es la consecución de un de- la Constitución Española. La Comunidad Autó-
sarrollo equilibrado y sostenible. Siguiendo noma de Aragón asumió dicha competencia en
esa línea, un experto lo expresa de la siguien- 1992, tras aprobar las Cortes regionales la Ley
te forma: “El objetivo de la ordenación del terri- de Ordenación del Territorio de Aragón (LOTA).
torio es el desarrollo sostenible de la sociedad La publicación posterior de la ETE obligó a ela-
mediante la previsión de sistemas territoriales borar una nueva ley en 2009, que es la que

define el marco legal actualmente vigente1. Los económico de Aragón desde el siglo pasado se
objetivos que formula la LOTA son: a) estable- ha apoyado fundamentalmente en las rentas de
cer condiciones de calidad de vida equivalentes situación de Zaragoza, en el centro del triángu-
para todos los habitantes de la Comunidad Au- lo geoeconómico español” (Bielza, 1991, p. 61).
tónoma; b) promover el desarrollo sostenible; c) Treinta años después de su publicación, este
asignar racionalmente los usos del suelo en fun- análisis sigue reflejando fielmente la situación
ción de las aptitudes del medio físico y de las ne- regional.
cesidades de la población. Para alcanzar dichos
objetivos se plantean las siguientes estrategias: Los dos desequilibrios territoriales señalados
a) policentrismo, mediante el desarrollo de un constituyen un serio desafío para el Gobierno
sistema urbano equilibrado y policéntrico y de de Aragón. El objetivo de este trabajo es anali-
una asociación cooperativa e integrada entre los zar y valorar cómo lo ha afrontado en lo que va
núcleos urbanos y los espacios rurales; b) acce- de siglo, mediante el análisis de la legislación
sibilidad, a través de la garantía de un acceso de ordenación territorial y su aplicación práctica.
equivalente, eficaz y sostenible a infraestructu-
ras, equipamientos, dotaciones y servicios; c) En el apartado siguiente se repasa la normati-
tutela ambiental, por medio de la protección activa de ordenación territorial de Aragón, con es-
va del medio natural y del patrimonio cultural; d) pecial atención a los instrumentos previstos en
interdependencia y coordinación administrativa; la misma. Al detectarse una grave falta de de-
e) participación y sensibilización ciudadanas, sarrollo de los instrumentos de planeamiento,
garantizando que la población pueda intervenir se ha centrado la atención en los instrumentos
de manera efectiva en aquellos instrumentos de especiales, es decir, los Planes y Proyectos de
planeamiento territorial que le afecten. Obvia- Interés General de Aragón (PIGA), a cuyo aná-
mente, se aprecia una clara coincidencia con la lisis se dedica el apartado tercero. En el cuarto
ETE en cuanto a objetivos y estrategias. se discute el papel de los PIGA en la ordenación
del territorio de Aragón y en el final se exponen
Aragón se enfrenta a graves desequilibrios te- las conclusiones.
rritoriales, que pueden sintetizarse en dos:
despoblación y macrocefalia. Su densidad de El interés de este trabajo es doble: por una parte,
población actual es de 28 habitantes por kiló- contribuye a ampliar el conocimiento sobre las
metro cuadrado, netamente inferior a la media políticas de ordenación del territorio llevadas a
española (94) y similar a la de las otras tres cabo en España, aportando el estudio de caso
grandes regiones interiores de España: Extre- de una comunidad autónoma a la que no se ha
madura (25), Castilla y León (25) y Castilla-la prestado mucha atención en este campo: con-
Mancha (26). Dicha cifra encubre unos contras- siderando solo los más recientes, cabe destacar
los trabajos de Bielza (2010), Bielza & al. (2010),
tes muy marcados: el espacio metropolitano de
la capital, Zaragoza, supera los 300 habitantes Latasa & Lozano (2019) y Latasa (2020), centra-
por kilómetro cuadrado, mientras que la mayor dos en el análisis y valoración crítica del con-
parte de las comarcas quedan por debajo de tenido de las leyes y directrices aprobadas en
la cifra media, registrándose en varias de ellas Aragón. Por otra parte, puede contribuir a dis-
valores propios de desierto, como los 2,6 del cutir y clarificar el papel que en las políticas de
Maestrazgo. Esa baja densidad demográfica es ordenación del territorio juegan los instrumentos
el resultado de un proceso secular de despo- especiales, en los que se centra este trabajo;
sobre ellos existe un estudio de carácter jurídico
blación del campo, que tuvo su momento más
muy detallado, pero desfasado, en tanto que no
agudo en el denominado éxodo rural de los
recoge la normativa más reciente (Mur, 2006).
años 50 a 70 del siglo XX.
El sistema urbano aragonés es claramente pri-

macial o macrocéfalo: Zaragoza es la octava
gran área urbana española, con 745 000 ha- 2. La Ordenación del Territorio en
bitantes (Ministerio de Transportes, Movilidad y Aragón: instrumentos y primer
Agenda Urbana, 2020), equivalentes al 56% de balance
la población regional, mientras que la segunda
ciudad, Huesca, apenas supera los 50 000. Esta La política de ordenación del territorio en Ara-
situación es consecuencia de que “el desarrollo gón está regulada en la LOTA, cuyos objetivos
1
La LOTA fue ligeramente reformada en el año 2014 y el una reforma muy concreta, de carácter técnico, mediante el
texto refundido se aprobó mediante el Decreto Legislativo Decreto-Ley 1/2017 del Gobierno de Aragón.
2/2015 del Gobierno de Aragón. Posteriormente ha tenido

y estrategias han sido recogidos en el apartado Depresión del Ebro, Somontano Ibérico y Siste-
anterior. En ella se regulan los tipos de instru- ma Ibérico; se trata de cinco franjas del territorio
mentos legales con que llevar a cabo la orde- aragonés, dispuestas de norte a sur, cada una
nación territorial: de planeamiento, de gestión, de las cuales presenta unos rasgos ambienta-
complementarios, de información y especiales. les y económicos homogéneos derivados esen-
cialmente del relieve. Por otra parte, se plantea
una directriz del espacio metropolitano de Za-
ragoza (norma 19.2. N2), sendas directrices de
2.1. Instrumentos de planeamiento las áreas urbanas de las otras dos capitales de
provincia –Huesca y Teruel– y otra más corres-
La tarea inicial, esencial y nuclear de la ordena- pondiente al área urbana que en el somonta-
ción del territorio es el planeamiento, respecto no pirenaico forman las ciudades de Barbastro,
al cual la LOTA opta por el procedimiento de Monzón y Binéfar, (norma 19.2. N3). Estos es-
planificación en cascada y plantea dos niveles: pacios responden a lo que en la LOTA se deno-
el primero lo constituye la Estrategia de Ordena- mina zonas funcionales.
ción Territorial de Aragón (EOTA), cuya finalidad
es, partiendo del análisis y diagnóstico del sis- Aunque la LOTA dice que las directrices zonales
tema territorial de Aragón, determinar el modelo tienen como función establecer la ordenación
de ordenación y desarrollo territorial sostenible territorial de comarcas, en la EOTA no se hace
de toda la Comunidad Autónoma, las estrate- ninguna previsión al respecto. No parece que
gias para alcanzarlo y los indicadores para el se trate de un olvido, sino de coherencia con la
seguimiento de la evolución de la estructura te- lógica de la planificación en cascada, según la
rritorial y su aproximación al modelo estableci- cual lo primero sería hacer las directrices de las
do. Como explican con detalle Bielza (2010) y macrozonas y luego las de cada una de las co-
Latasa & Lozano (2019), la LOTA del 2009 opta marcas que integran estas.
por un enfoque estratégico, frente a la primera, La EOTA prevé también la elaboración de ocho
de 1992, que preveía como instrumento de pla- directrices especiales: ordenación de la acui-
neamiento para el conjunto de la región unas cultura (norma 1.2. N1), ordenación de los re-
Directrices Generales. La EOTA fue aprobada cursos minerales y geológicos (norma 1.2. N2),
por el Gobierno de Aragón en el año 2014 (De- transportes (estrategia 4.3. E.1), protección, or-
creto 202/2014), cinco años después de la ley. denación y gestión del paisaje (norma 5.1. N1),
corredores ecológicos (norma 6.4. N1), recupe-
Los instrumentos de segundo nivel son las Di-
ración de las infraestructuras en desuso (norma
rectrices de Ordenación Territorial, que pueden
14.1. N.2), suelo productivo (norma 14.2. N1) y
ser zonales o especiales. Las zonales tienen riesgos naturales e inducidos (norma 20.2. N.1).
como función establecer la ordenación territo-
rial de comarcas2 o zonas delimitadas por sus El Gobierno de Aragón plantea en la EOTA un
características homogéneas o funcionales. Las ambicioso programa de ordenación del territorio,
especiales tienen como finalidad ordenar la in- que incluye 17 directrices, referidas al planea-
cidencia sobre el territorio de determinadas ac- miento zonal de toda la región a dos escalas
tividades económicas o administrativas, o de distintas –la de las grandes áreas homogéneas
elementos relevantes del sistema territorial. La y la de las principales áreas urbanas– más el
LOTA regula el contenido y el procedimiento de planeamiento especial de algunas actividades
elaboración de las directrices, pero no concreta y elementos de especial relevancia territorial.
ni las zonas ni las actividades o elementos que Pero, transcurridos ocho años desde la entrada
habrán de ser objeto de tales instrumentos. en vigor de la EOTA, el balance de actuaciones
resulta decepcionante:
Esa concreción la lleva a cabo la EOTA, que
prevé la elaboración de nueve directrices zo- En primer lugar, no se ha elaborado ninguna
nales: por una parte, las de las macrozonas de las directrices zonales previstas. Siguen en
de Aragón (norma 19.2. N1); estas se corres- vigor dos que se hicieron antes de la promulga-
ponden con aquellas a que se refiere la LOTA ción de la actual LOTA: las Directrices Parciales
como zonas delimitadas por sus característi- de Ordenación Territorial del Pirineo Aragonés y
cas homogéneas, precisándose en la EOTA las Directrices Parciales de Ordenación Territo-
que son cinco: Pirineo, Somontano del Pirineo, rial de la Comarca del Matarraña/Matarranya.
2
Aragón es una de las pocas comunidades autónomas que aragonés está dividido en 33 comarcas, cada una de las
ha creado la comarca como figura de administración local cuales tiene su propia organización administrativa.
intermedia entre el municipio y la provincia. El territorio

Las primeras fueron aprobadas en el año 2005 más otros tres en tramitación. Con estos PORN
y las segundas en el 2008; ambas se adjetivan se completan los instrumentos de planeamiento.
como parciales –no zonales–, conforme a la no-
menclatura de la primera LOTA.
En segundo lugar, no se ha elaborado ningu- 2.2. Instrumentos de gestión,

na de las directrices especiales previstas en complementarios y de información
la EOTA, pero siguen vigentes las Directrices
Sectoriales –denominación de la primera LOTA– El artículo 27 de la LOTA prevé como instrumen-
sobre Actividades e Instalaciones Ganaderas, tos de gestión los Programas de Gestión Territo-
aprobadas antes de la actual ley. Además, se rial, que son los instrumentos de ejecución de la
han aprobado dos no previstas en la EOTA: la EOTA y de las Directrices de Ordenación Terri-
de Política Demográfica y contra la Despobla- torial. Ni en la página web del Departamento de
ción y la del Camino de Santiago-Camino Fran- Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda
cés a su paso por Aragón. ni en el Boletín Oficial de Aragón pueden encon-
trarse programas de gestión territorial. Es lógico,
La primera de ellas estaba prefigurada en la
teniendo en cuenta la ausencia casi total de do-
EOTA, una de cuyas estrategias (la 10.3. E3)
cumentos de planeamiento vigentes.
dice que el Gobierno de Aragón elaborará un
Plan Integral de Política Demográfica y contra Los instrumentos complementarios previstos en
la Despoblación, a partir de la revisión y actuali- la LOTA son dictámenes e informes. Respecto a
zación de un plan previo redactado y aprobado los dictámenes, el artículo 60 de la ley estable-
en los años 2000-2001. El Gobierno conside- ce que deben someterse a dictamen del Con-
ró adecuado equiparar dicho plan a una direc- sejo de Ordenación del Territorio de Aragón los
triz especial (Decreto 165/2017). De la fecha de planes y proyectos del Estado con incidencia
publicación puede inferirse que, aun estando la territorial, con carácter previo a su aprobación,
despoblación desde tiempo atrás entre las pre- haciendo mención expresa de la planificación
ocupaciones del Gobierno de Aragón, la publi- de infraestructuras y la planificación hidrológi-
cación de un libro de gran éxito editorial, que ca. Este instrumento trata de garantizar que el
removió numerosas conciencias (Molino, 2016), Gobierno de Aragón será oído en todas aquellas
contribuyó a acelerar los trabajos al respecto. actuaciones del Estado que puedan tener un im-
pacto territorial importante en la región.
La segunda ordena la incidencia territorial en
Aragón del Camino de Santiago, eje cultural de Los artículos 63 a 65 de la LOTA indican que
proyección universal, incluido en la Lista del Pa- habrán de someterse a informes del departa-
trimonio Mundial de la UNESCO. Esta inclusión mento responsable o del propio Consejo todos
tuvo dos fases: una primera, en 1993, que afec- aquellos planes, programas o proyectos que
taba al camino francés, en sentido estricto, y requieran evaluación ambiental, los planes ur-
una ampliación en 2015, que reconoció otros banísticos de los ayuntamientos y los planes
tres itinerarios. Esta ampliación fue lo que impul- sectoriales con incidencia territorial de la propia
só al Gobierno de Aragón a elaborar y aprobar Comunidad Autónoma; dichos informes irán re-
esta directriz especial (Decreto 211/2018). feridos a la incidencia territorial de las actuacio-
nes y su coherencia con la normativa regional
Finalmente, el artículo 21 de la LOTA establece
de ordenación del territorio.
que los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales (PORN) de la Ley de Espacios Pro- Los instrumentos complementarios, por tanto,
tegidos de Aragón, tienen el carácter de Direc- no corresponden a iniciativas políticas del Go-
trices de Ordenación Territorial especiales, pero bierno de Aragón, sino que son respuestas a
se rigen por su normativa específica y tienen iniciativas de las administraciones públicas de
prevalencia sobre los instrumentos de ordena- nivel superior o inferior. Respecto a las del Es-
ción territorial. Los PORN son instrumentos de tado, es este quien toma la decisión última, que
protección ambiental con incidencia territorial; puede no coincidir con lo expresado en el dicta-
de ahí su consideración como directrices espe- men. Respecto a las administraciones de rango
ciales. No obstante, se rigen por una normativa inferior, la LOTA establece que será el Gobierno
específica, prevaleciendo sobre el resto de los quien resuelva las discrepancias.
instrumentos de ordenación del territorio, que,
en caso de conflicto, tendrían que reformarse. El título VI de la LOTA se centra en la protec-
Hay aprobados siete PORN, correspondientes ción, gestión y ordenación del paisaje, que así
a todos los Parques y Reservas Naturales de- se incorpora a la política de ordenación del terri-
clarados en Aragón como espacios protegidos, torio, en concordancia con el Convenio Europeo

del Paisaje. Los instrumentos establecidos para de no haberla, de seleccionar su ubicación me-
ello son los Mapas de Paisaje, que se definen diante convocatoria pública. El promotor debe
como documentos de carácter descriptivo, ana- presentar el plan o proyecto al Gobierno de Ara-
lítico y prospectivo, que identifican los paisajes gón, que declarará formalmente el interés gene-
del territorio aragonés, analizan sus caracterís- ral del mismo, si procede. Hecho esto y tras las
ticas y las fuerzas que los transforman, identi- consultas e informes pertinentes se presenta el
fican sus valores y estado de conservación, y proyecto definitivo, que se somete a aprobación.
proponen objetivos de calidad paisajística. No Cabe la posibilidad de establecer modificacio-
son, por tanto, instrumentos normativos, resul- nes y ampliaciones del plan o proyecto. Todo el
tando en todo asimilables a los instrumentos de procedimiento está minuciosamente regulado,
información territorial, a que se refiere el título en contraste con los demás instrumentos de or-
IV de la LOTA, cuya elaboración está encomen- denación territorial.
dada al Instituto Geográfico de Aragón, como
servicio técnico para la OT, sobre quien recae El Gobierno regional ha aprobado un total de
también la responsabilidad de la elaboración de nueve PS entre 2002 y 2007, aplicando la legis-
los mapas de paisaje. lación urbanística anterior, y cinco PIGA a partir
de 2011, de acuerdo con la actual LOTA. En el
momento actual otros dos PIGA se encuentran
en fase de tramitación.
2.3. Instrumentos especiales
El capítulo II del título III de la LOTA regula los
instrumentos especiales de ordenación territo- 2.4. Primer balance de la
rial, que son los Planes y Proyectos de Interés ordenación del territorio en Aragón
General de Aragón (PIGA), cuyo objeto es au-
torizar y regular la implantación de actividades Tras este repaso a los instrumentos de ordena-
de especial trascendencia territorial que hayan ción del territorio, puede hacerse un primer ba-
de asentarse en más de un término municipal lance, que justifica que en este trabajo se haya
o que, aun asentándose en uno solo, trascien-
puesto el foco en los instrumentos especiales:
dan de dicho ámbito por su incidencia territorial,
económica, social o cultural, su magnitud o sus Los instrumentos complementarios –dictáme-
singulares características. nes e informes– y los de información territorial
no constituyen propiamente una política de or-
Los PIGA tienen su precedente en los Proyectos
denación del territorio. Los primeros responden
Supramunicipales (PS), regulados como instru-
a iniciativas de otras instituciones, cuando lo
mentos especiales en la primera ley urbanística,
aprobada por el Gobierno de Aragón en 1999 esencial de cualquier política es precisamente
(Ley 5/1999). La consolidación de la ordenación poner en marcha iniciativas propias; además,
del territorio como función pública llevó a con- los dictámenes pueden no tener ningún efecto
siderar que estos proyectos encajaban mejor práctico, si el Estado no los acepta, y los infor-
en este ámbito que en el del urbanismo, por lo mes pueden tener, todo lo más, un efecto limita-
que, al actualizar ambas legislaciones en el año do, aunque no desdeñable, si evitan o corrigen
2009, fueron transferidos de una a otra. Ese ori- desórdenes concretos debidos a iniciativas par-
gen en la legislación urbanística explica que el ticulares. La información territorial tampoco es
capítulo a ellos dedicado en la LOTA sea, con di- política, aunque es la base para el diseño y apli-
ferencia, el más largo y minucioso: contiene 29 cación de cualquier política territorial.
artículos y ocho páginas, frente a cuatro y dos,
respectivamente, dedicados a la EOTA. Apenas hay instrumentos de planeamiento. La
EOTA diseña un modelo general para todo Ara-
De forma similar a determinadas actuaciones ur- gón, junto con las estrategias para alcanzarlo,
banísticas, los PIGA pueden ser promovidos por pero, por referirse al conjunto regional, no tiene
iniciativa pública o por iniciativa privada, si bien el nivel de concreción necesario para ser real-
el Gobierno de Aragón se reserva la potestad de mente efectiva. En ella se establece la elabora-
designar como promotor definitivo a un consor- ción de 17 directrices de ordenación territorial,
cio, una sociedad urbanística o una persona se- con las que sí se podría alcanzar un nivel de
leccionada en concurso público y podrá vincular detalle adecuado, pero no se ha elaborado nin-
su promoción y ejecución a los términos de un guna, salvo dos no previstas inicialmente. Esta
contrato de colaboración entre el sector público falta de instrumentos de planeamiento trae
y el sector privado. También se reserva el dere- como consecuencia la ausencia de instrumen-
cho de aprobar la ubicación predeterminada o, tos de gestión.

Como primer balance, por tanto, puede afirmar- efectos se valoran de forma indirecta y preferen-
se que el Gobierno de Aragón ha realizado la temente cualitativa.
función pública de la ordenación del territorio re-
curriendo casi exclusivamente a los instrumen-
tos especiales, por lo que es en ellos en los que
se ha de centrar la investigación para alcanzar 3.1. Información general
el objetivo propuesto en este trabajo.
La información administrativa básica se sintetiza
3. Los Planes y Proyectos de Interés en la tabla (Fig. 1), en la que se recogen todos
General de Aragón los PS y PIGA aprobados hasta la actualidad,
ordenados cronológicamente. De cada uno se
La información administrativa sobre los ins- especifica el nombre, el tipo, la fecha de apro-
trumentos especiales de ordenación territorial bación3, los municipios en que se localiza y el
aprobados y puestos en marcha en Aragón está tipo de promotor.
disponible en la página web del Gobierno re-
gional. La información sobre el desarrollo y la Los nueve anteriores a la LOTA actualmente vi-
situación actual de cada uno de ellos se ha ob- gente son PS y los cinco restantes PIGA. Se
tenido de su propia página web, completada, en aprecian periodos de desigual actividad (Fig. 2):
su caso, con otras fuentes, que se especifican los tres primeros PS fueron aprobados en 2002
en su momento. Obtener información cuantita- y los otros seis en los cinco años siguientes,
tiva directa sobre los efectos territoriales de los siendo este el periodo de tiempo más produc-
PS y PIGA (por ejemplo, empleo creado, cre- tivo; a partir de 2008 hay un corte, hasta que
cimiento demográfico inducido, valor añadido) en 2011 y 2012 se aprueban los dos primeros
es prácticamente imposible, por lo que estos PIGA; sigue un largo periodo de inactividad
Denominación Tipo Aprobación Municipios Promotor

Plataforma Logística PS 2002 Zaragoza Empresa pública
Parque Tecnológico de Reciclado PS 2002 Zaragoza Empresa privada
Central Térmica de ciclo combinado PS 2002 Castelnou (Teruel) Empresa privada
Vertedero controlado PS 2003 Alcañiz (Teruel) Ayuntamiento
Plataforma Logístico-Industrial PS 2004 Teruel Empresa pública
Ciudad del Motor de Aragón PS 2005 Alcañiz (Teruel) Empresa pública
Plataforma Logístico-Industrial y Centro de PS 2005 Fraga (Huesca) Empresa pública

Transportes
Plataforma Logístico-Industrial PS 2006 Huesca Empresa pública
Aeródromo/Aeropuerto de Teruel PS 2007 Teruel Consorcio público
Ampliación de la estación de esquí de PIGA 2011 Alcalá de la Selva, Empresa público-

Valdelinares (Teruel) Valdelinares y Gúdar privada
Ampliación de la estación de esquí de PIGA 2012 Montanuy, Castejón y Empresa público-
Cerler (Huesca) Benasque privada
Plataforma Agroalimentaria PIGA 2019 Épila (Zaragoza) Empresa privada y
empresa pública
Centros de datos PIGA 2020 Huesca; Villanueva y El Empresa privada
Burgo (Zaragoza)
Polígono de Industrias de Tecnologías de la PIGA 2021 Villanueva de Gállego Empresa pública
Información (Zaragoza)
Fig. 1 / Proyectos Supramunicipales y Proyectos de Interés General de Aragón

Fuente: Gobierno de Aragón (https://www.aragon.es/-/planes-y-proyectos-de-interes-general-de-aragon) y elaboración propia
3
Conviene señalar que la mayoría de los proyectos han ex- bación.
perimentado modificaciones posteriores a su fecha de apro-

PSOE-PAR / PP-PAR / PSOE

3
Fig. 2 / Cronología de los Proyectos Supramunicipales y Proyectos de Interés General de Aragón

Empresa pública y empresa privada
Consorcio público
Ayuntamiento
Empresa público-privada
Empresa privada
Empresa pública
0 1 2 3 4 5 6 7
Fig. 3 / Promotores de los Proyectos Supramunicipales y Proyectos de Interés General de Aragón

hasta 2019-2021, en que se aprueban los tres últimas legislaturas, presididos por el PSOE, en
últimos. coalición primero con la Chunta Aragonesista
(CHA) y luego con este partido, el PAR, y Po-
Al ser la ordenación del territorio una función demos. Por tanto, solo los gobiernos de izquier-
pública, en última instancia es política. Por eso da o centro izquierda han hecho uso de estos
es interesante relacionar dichos periodos de ac- instrumentos especiales. Si se tiene en cuen-
tividad con los partidos políticos que se han su- ta además que las pocas directrices zonales y
cedido en el gobierno regional. En 1999, año
especiales actualmente vigentes se elaboraron
en que se aprobó la primera ley urbanística –y
y aprobaron también con gobiernos presididos
con ella los PS– entró a gobernar el Partido So-
por el PSOE, se podría concluir que en Aragón
cialista Obrero Español (PSOE), en coalición
con el Partido Aragonés Regionalista (PAR), rela ordenación del territorio tiene un color político
pitiendo mandato dos legislaturas más, hasta muy definido. Esto parece coherente con el po-
2011; ese gobierno trabajó desde el principio sicionamiento ideológico general de PSOE y PP,
con el nuevo instrumento urbanístico y a él se dado que este se alinea con el enfoque liberal
deben todos los PS y también los dos prime- de limitar la intervención del Estado, dejando ac-
ros PIGA. En la legislatura 2011-2015 gober- tuar al mercado, mientras que aquel considera
nó el Partido Popular (PP) en coalición con el que el Estado debe intervenir activamente para
PAR; en ella se aprobó el PIGA del año 2012, corregir los desequilibrios que genera el merca-
cuya iniciativa fue del gobierno anterior, que lo do. No obstante, debe tenerse en cuenta que la
había dejado en un avanzado estado de trami- EOTA fue aprobada en 2014, durante el gobier-
tación. Los tres últimos PIGA han sido promo- no del PP. Por otra parte, no se puede obviar
vidos y aprobados por los gobiernos de las dos que entre 2008 y 2014 se desarrolló una grave

crisis económica, que frenó las iniciativas priva- declaración de interés general y su tramitación
das y trajo consigo grandes limitaciones presu- mediante la figura de PS y así se hizo.
puestarias para las administraciones públicas.
Entre los demás proyectos destacan los PS de
La mayor parte de los PS y PIGA tienen un pro- cuatro plataformas logísticas, ubicadas en Za-
motor público (Fig. 3). Seis han sido promovi- ragoza, Teruel, Fraga y Huesca. Su aprobación
dos por empresas públicas, siendo el Gobierno tuvo lugar entre 2002 y 2006. Teniendo en cuen-
regional el único accionista de cinco de ellas; ta que las promotoras de las cuatro han sido
de la otra lo son este mismo, la Diputación de empresas públicas del Gobierno de Aragón,
Teruel y el Ayuntamiento de Alcañiz. Otro PS fue está claro que este ha apostado fuerte por esta
promovido por este Ayuntamiento y otro por un actividad económica. En un texto citado previa-
consorcio integrado por el Gobierno de Aragón mente se dice que el desarrollo económico de
y el Ayuntamiento de Teruel. Los dos proyec- Aragón se ha apoyado en las rentas de situa-
tos de ampliación de estaciones de esquí fueron ción de Zaragoza (Bielza, 1991, p. 61). Esas
iniciativas de una empresa público-privada, en rentas de situación, a lo largo de los siglos XIX
la que participan el Gobierno de Aragón y una y XX, beneficiaron fundamentalmente a la in-
entidad bancaria. La plataforma agroalimentaria dustria, convirtiendo a la ciudad en uno de los
está promovida conjuntamente por una empre- grandes centros industriales del interior de Es-
sa privada y otra del Gobierno de Aragón. Los paña. La crisis de las décadas de 1970-1980
promotores de los otros tres son empresas pri- afectó especialmente a este sector, obligando a
vadas. Como se ve, la iniciativa pública es de- las empresas a organizar sus cadenas de pro-
terminante, aunque hay diferencia entre la etapa
ducción de otra manera. En este contexto la lo-
de los PS, en que tiene más presencia relativa, y
gística pasó a jugar un papel fundamental y el
la de los PIGA, en que la situación está bastante
Gobierno de Aragón valoró que esta actividad
equilibrada entre la pública y la privada.
podía ser la más adecuada para aprovechar las
rentas de situación de la capital y otras ciuda-
des de la región.
3.2. Información detallada A principios de siglo Zaragoza contaba con po-
tentes infraestructuras de transporte, de las que
Todos los proyectos aprobados –excepto uno–
se fueron dotando también las otras capitales de
implican la delimitación y urbanización de espa-
provincia y las pequeñas ciudades; se esperaba
cios para que en ellos se instalen empresas que
además que mejorasen las conexiones con el
lleven a cabo una actividad económica acorde
sur de Francia mediante una vía ferroviaria de
con el objetivo del proyecto. La excepción es el
vertedero controlado promovido por el Ayunta- alta capacidad que cruzaría los Pirineos, tras la
miento de Alcañiz, que es un equipamiento co- construcción de un túnel de baja cota. Esta no
lectivo no generador de negocio, previsto en el se ha hecho, ni se hará a medio plazo, pues ha
Plan de Ordenación de la Gestión de los Re- quedado relegada de la Red Transeuropea de
siduos Sólidos Urbanos en Aragón (Decreto Transportes, pero la ciudad dispone de un ae-
72/1998). Su carácter supramunicipal viene de- ropuerto de gran capacidad4 y es un importante
terminado en el propio Plan, que establece que nudo ferroviario y de autovías. Sobre esta base
el servicio de recogida, transporte, tratamiento y se gestó la Plataforma Logística de Zaragoza
eliminación de los residuos urbanos en Aragón (PLAZA), para la que se seleccionó una gran
debe organizarse y gestionarse sobre la base extensión de terreno público situado al suroeste
de ocho agrupaciones territoriales, cada una de de la ciudad, entre el aeropuerto y el ferrocarril,
las cuales abarca varias comarcas. Alcañiz, por junto al nudo de autovías que forman la circun-
ser una de las pequeñas ciudades de Aragón, valación de la ciudad –Z40– y la radial que co-
con proyección supra-comarcal, fue elegida necta Madrid y Barcelona –A2. La construcción
como cabecera de la Agrupación que compren- por el Administrador de Infraestructuras Ferro-
de las comarcas de Bajo Aragón, Bajo Aragón- viarias de la mayor terminal de mercancías del
Caspe, Matarraña, Andorra-Sierra de Arcos y sur de Europa, que entró en servicio en 2008,
Bajo Martín. Se decidió que el vertedero contro- convirtió a PLAZA en un gran nodo intermodal
lado de la agrupación se instalara en el término entre el transporte aéreo y los dos modos de
municipal de Alcañiz; el Ayuntamiento solicitó la transporte terrestre.
4
Se trata de una antigua base militar de utilización conjunta servidumbres a la aviación civil. Pero dispone de pistas muy
hispano-norteamericana, en la que siguen operando unida- largas, perfectamente acondicionadas para volar en todo
des del ejército del aire español, lo cual impone ciertas tipo de condiciones atmosféricas.

Es la plataforma logística más grande de Eu- (TIC) cuando se instale el centro de datos de
ropa, con una extensión de 1312 hectáreas. Amazon –al que se hará referencia posterior-
Cuando se aprobó daba la impresión de ser un mente, pues es objeto de un PIGA– en conexión
proyecto faraónico: aun aceptando la excelen- con el vecino Parque Tecnológico Walqa. La de
cia de la situación de Zaragoza, parecía poco Teruel parece orientarse hacia la industria au-
realista que en una ciudad pequeña a escala xiliar del automóvil, dada su proximidad a dos
europea pudiese salir adelante una plataforma de las más potentes fábricas de España –la de
logística de tal envergadura. Pero los gestores Ford en Valencia y la de Opel en Zaragoza. La
consiguieron atraer a una de las grandes em- de Fraga puede jugar un papel relevante en el
presas multinacionales expertas en el uso de sector agroalimentario, en consonancia con la
la logística –la española INDITEX– y eso allanó especialización económica de su entorno.
el camino para la instalación de otras muchas
(Escalona, 2011). Veinte años después de su El año 2002 se aprobó un PS para la construc-
aprobación, las fotografías aéreas e imágenes ción de una Central Térmica de ciclo combinado
de satélite muestran que una gran parte de los a gas, de 800 megavatios de potencia eléctrica
terrenos están ocupados por empresas plena- nominal. La promotora fue una empresa priva-
mente operativas: además de la ya citada, se
da del grupo multinacional Suez. Se ubicó en el
han instalado otras multinacionales –DHL, Ama-
municipio de Castelnou –provincia de Teruel–
zon, DSV, BSH Electrodomésticos, Kuehne &
Nagel, MRV– y grandes empresas nacionales – aprovechando la existencia de un gasoducto y
Mercadona, Eroski, Pikolín, Grupo Logístico Ca- un gran nodo de líneas eléctricas. El sentido del
rreras– además de organismos públicos, como proyecto tiene que ver con la sustitución pau-
Correos, hasta totalizar más de 60 firmas insta- latina de la producción de electricidad en cen-
ladas. Una prueba indirecta del éxito de PLAZA trales térmicas de carbón, como la de Andorra,
es que el aeropuerto de Zaragoza, cuyo tráfico situada a 45 kilómetros. Las centrales de ciclo
de viajeros es muy modesto, ha pasado a ocu- combinado, además de contaminar menos, pue-
par el segundo lugar entre los españoles por den inyectar electricidad a la red rápidamente,
tráfico de mercancías: en el año 2002, en el que por lo que son muy útiles para hacer frente a
se aprobó PLAZA, ocupaba el puesto décimo, picos de demanda. Actualmente sigue en fun-
con un movimiento de 3145 toneladas; en 2009 cionamiento.
había pasado al tercer lugar, con 36 936 tone-
ladas (Escalona & Ramos, 2010, p. 68), ponién- El tercer PS del año 2002 fue el del Parque
dose por delante de los aeropuertos insulares, y Tecnológico de Reciclado “López Soriano”, pro-
en 2021 ocupaba el segundo, con 194 493, tras movido por un grupo empresarial aragonés. El
haber superado con holgura al de Barcelona5. origen de este grupo es un modesto negocio fa-
miliar de chatarra en los años cincuenta del siglo
Las otras tres plataformas logísticas son mucho pasado; desde entonces ha habido un proce-
más modestas: 254 hectáreas la de Teruel, 88 so continuo de diversificación y ampliación, sin
la de Fraga y 116 la de Huesca. En esta últi- dejar de ser un grupo familiar. Este presentó al
ma confluyen la autovía A23, que de sur a norte Gobierno de Aragón el proyecto de instalación,
conecta Huesca con el puerto mediterráneo de
en el sureste del término municipal de Zarago-
Sagunto, y la A22, que es una ruta de conexión
za, de un gran polígono tecnológico-industrial
secundaria entre el Cantábrico y el Mediterrá-
dedicado al reciclaje, actividad que ha ido adqui-
neo, pues une Barcelona, Lleida, Huesca, Pam-
plona y San Sebastián. Junto a la A2 se ubica riendo cada vez más importancia; el Gobierno lo
la de Fraga, entre Lleida y Zaragoza, muy cerca tramitó y aprobó como PS. Con un total de 800
de la primera. La de Teruel está junto a la A23, hectáreas, parecía un proyecto sobredimensio-
entre Zaragoza y Sagunto, aunque más próxima nado y lo cierto es que veinte años después está
a esta última. Las de las dos capitales de pro- ocupada aproximadamente la tercera parte de la
vincia disponen de conexión ferroviaria. Las tres superficie disponible. Las empresas allí instala-
son plataformas mixtas logísticas e industriales das llevan a cabo diversas actividades de reci-
y hasta el momento han atraído a un número claje –coches, neumáticos, electrodomésticos–,
limitado de empresas. La de Huesca puede siendo esta una actividad que irá creciendo en
consolidar cierta especialización en nuevas la medida en que se avance hacia una econo-
Tecnologías de la Información y Comunicación mía circular.
5
El primero es el de Madrid, con un movimiento de mercan- Aérea: https://www.aena.es/es/estadisticas/informes-anua-
cías netamente superior: 523 480 toneladas. Los datos del les.html
año 2021 proceden de la Agencia Española de Navegación

En el año 2005 se aprobó el PS de la Ciudad más, tiene una clara repercusión en el sector
del Motor, en Alcañiz. Tiene su antecedente en hostelero de un amplio espacio en torno a Alca-
el circuito urbano de carreras de coches, que se ñiz, que se aprecia incluso en Zaragoza. Tienen
celebraban cada año en la ciudad, entre 1965 también repercusión, aunque en menor medida,
y 2003. Llegó un momento en que los circui- las pruebas que se celebran a lo largo del año
tos urbanos no pudieron dar respuesta a las y las sesiones de test, entrenamiento y ocio. El
crecientes medidas de seguridad y dejaron de parque tecnológico no ha alcanzado un desa-
realizarse pruebas en ellos. Entonces los or- rrollo importante, aunque hay algunas empre-
ganizadores propusieron la construcción de sas del sector.
un circuito permanente para la celebración de
carreras de coches y motocicletas. La idea fue En el año 2007 se aprobó el PS del Aeropuerto
bien acogida por el Ayuntamiento y la Diputación de Teruel. Se ubica en el antiguo aeródromo de
Provincial de Teruel, que posteriormente impli- Caudé –entidad de población del municipio de
caron al Gobierno de Aragón. El planteamien- Teruel–, utilizado durante la guerra civil y pos-
to inicial fue construir una instalación deportiva, teriormente como polígono de tiro por el ejér-
pero el proyecto ganó complejidad, concretán- cito del aire español; al dejar de ejercer esta
dose finalmente como combinación de deporte, función quedaron libres sus instalaciones, que
ocio e industria. el Gobierno de Aragón decidió reaprovechar.
En aquellos años se construyeron en algunas
En el aspecto deportivo, la Ciudad del Motor de ciudades medianas aeropuertos comerciales,
Aragón –o Motorland– incluye un circuito ho- muy controvertidos y de dudoso éxito. Pero el
mologado de velocidad para carreras de primer proyecto de Teruel era distinto: se basaba en la
nivel de coches y motos: Fórmula 1 y Moto GP. previsión de que el fortísimo auge del transpor-
Desde 2010 se celebra el Gran Premio de Ara- te aéreo a nivel internacional generaría a corto
gón de Moto GP, incluido en el calendario del plazo una fuerte demanda de revisiones, repa-
Campeonato Mundial de Motociclismo; el even- raciones y desguace de aviones, para lo cual
to reúne cada año a los mejores equipos y a serían necesarias infraestructuras especializa-
más de 100 000 espectadores. No se han desa- das; este PS se concibió como un aeropuerto
rrollado pruebas automovilísticas de Fórmula 1, de Mantenimiento, Reparación y Operaciones
pero sí otras de menor categoría. Entre coches (MRO), denominación empleada en el sector
y motos, cada año se celebran más de treinta aeronáutico para definir toda la secuencia de
eventos deportivos internacionales y naciona- pasos y actividades necesarios para preser-
les. Cuenta también el complejo con un circuito var en perfecto estado las aeronaves; también
de karting y circuitos de tierra, en los que se ce- ofrece servicios de desguace y reciclado, para
lebran pruebas de nivel nacional e internacional, cuando termina su vida activa, así como de es-
tanto de karts como de Autocross y Motocross, tacionamiento de larga estancia, demandado
en todas sus categorías. En el circuito de velo- por las compañías aéreas en épocas de baja
cidad además se realizan test y entrenamientos. actividad. El de Teruel es el MRO más grande
de Europa: ocupa una superficie de 540 hec-
En el terreno del deporte aficionado y el ocio, táreas, dispone de una pista de 2825 metros y
a lo largo del año se programan en el circuito una campa de estacionamiento para 400 avio-
de velocidad numerosas jornadas de tandas li- nes. Una de sus ventajas comparativas es que
bres para no profesionales, que acuden con sus su espacio aéreo está libre de congestión, por
motos para correr sin las limitaciones de tráfico ubicarse fuera de los principales pasillos aéreos;
de las vías públicas. Existe también un servicio a ello se une un clima favorable, que garantiza
de karting de alquiler y se ofrece la posibilidad una media de 240 días de sol al año.
de probar kart de carreras y vehículos de alta
gama. En el terreno industrial, se creó un parque Los gestores consiguieron interesar a la em-
tecnológico –Techno Park Motorland– dedicado presa francesa Tarmac Aerosave, participada
a empresas de base tecnológica, relacionadas por Airbus, que operaba en el aeropuerto de
con el mundo del motor y sus actividades afines, Lourdes, en el sur de Francia; la buena mar-
como el deporte o la industria auxiliar. cha del negocio llevó a la empresa a buscar un
emplazamiento adicional y le convenció el PS
En el terreno deportivo el proyecto ha conse- de Teruel. La llegada del grupo Airbus fue el de-
guido en un plazo de tiempo breve una nota- tonante para la instalación de otras empresas
ble proyección internacional, cuyo impacto es del sector aeroespacial, que han ido diversifi-
indudable: la presencia de unos 100 000 es- cando la actividad del aeropuerto; entre ellas
pectadores durante el fin de semana en que se se encuentran PLD Space, empresa española
celebra el gran premio, más el personal de los que fabrica lanzadores de cohetes –conocidos
equipos participantes en el mismo algunos días como Miura– para los mercados suborbitales

y orbitales, y Delsat Aeronautics International, empresa pública Suelo y Vivienda de Aragón. El

que es operadora de drones. La norteamericana proyecto tiene reservada una superficie de 180
Sceye va a instalar su sede europea en el Aero- hectáreas, para una treintena de instalaciones,
puerto de Teruel, donde ensamblará, lanzará y que incluye una fábrica de piensos, naves de
controlará dirigibles –o zepelines– capaces de producción de alimentos, almacenes y matade-
volar entre 10 000 y 35 000 metros de altura. ros, con un periodo de ejecución de 12 años.
En 2022 ha entrado en funcionamiento el centro
Los dos primeros PIGA, aprobados en 2011 y logístico, que ocupa 11 hectáreas.
2012, corresponden a estaciones de esquí. El
más antiguo fue la ampliación de Valdelinares, En 2020 se aprobó el PIGA para la implantación
ubicada en la Sierra de Gúdar, en el Sistema de tres centros de datos en la Comunidad Au-
Ibérico. Se trata de una instalación modesta, tónoma de Aragón. El proyecto fue promovido
con 13 pistas y un dominio esquiable de 17 ki- por la empresa multinacional Amazon. Ante la
lómetros, situado entre 1700 y 2000 metros de buena marcha del comercio electrónico, la em-
altitud. Los núcleos urbanos más próximos son presa decidió ampliar hacia el sur el número de
la ciudad de Teruel y el área metropolitana de sus centros de datos en Europa, eligiendo Ara-
Valencia; la estación fue creada en gran medida gón por su excelente situación. La manera de
para satisfacer la demanda de esta última, dado proceder de la compañía es instalar siempre un
que se trata de la tercera gran área urbana de grupo de al menos tres centros de datos inter-
España y se encuentra muy alejada de las gran- conectados entre sí por líneas de alta capaci-
des zonas de esquí nacionales. dad y baja latencia; deben estar ubicados en
El segundo fue la ampliación de Cerler, ubica- la misma zona, pero a una distancia suficiente
da en la cordillera pirenaica, en el ángulo nor- para que ninguna catástrofe haga caer el grupo
deste de la provincia de Huesca. Esta estación entero. En este caso uno se instala en la plata-
es mucho más grande que la anterior: 72 pis- forma logística de Huesca y los otros dos en el
tas, con 80 kilómetros de dominio esquiable, si- área metropolitana de Zaragoza, concretamente
tuados entre 1500 y 2630 metros de altitud. La en los municipios de Villanueva de Gállego y El
ampliación prevista en el PIGA era de gran en- Burgo de Ebro. Actualmente está en marcha la
vergadura y se planteó con el objetivo de con- primera fase del proyecto.
vertir a Cerler en el mayor centro de esquí de
los Pirineos. Pero el proyecto resultó contestado El más reciente, aprobado en 2021, es el PIGA
desde el principio, pues ligaba la ampliación a para la implantación de un polígono de indus-
una operación urbanística recogida en el Plan trias de tecnologías de la información. Lo pro-
General de Ordenación Urbana (PGOU) del mu- mueve una empresa pública del Gobierno de
nicipio de Montanuy; el PGOU fue llevado a los Aragón. Como se indica en la orden que lo
tribunales, que dictaminaron que su tramitación aprueba, se trata de una actuación íntimamente
había seguido un procedimiento irregular, por relacionada con el proyecto de Amazon, pues el
lo que finalmente el Tribunal Supremo lo anuló. Gobierno y la empresa suscribieron un acuerdo
El PIGA no pudo seguir adelante porque buena por el que aquel se comprometía a reordenar un
parte de su financiación dependía de las plus- viejo espacio industrial ubicado junto al centro
valías a obtener con la citada operación urba- de datos de Villanueva de Gállego, asignándole
nística. No obstante, desde el año 2021 se está como uso dominante el de industria innovadora,
trabajando en la ampliación, paso a paso, en de tecnologías de la información y comunicación
función de las disponibilidades presupuestarias. y centros de datos.
En el año 2019 se aprobó un PIGA para la im- A finales de 2022 hay dos nuevos PIGA en tra-
plantación de una Plataforma Agroalimentaria mitación: el primero es una plataforma logística
en Épila, municipio situado a 40 kilómetros de agroalimentaria, promovida por una empresa
Zaragoza, siguiendo la autovía A2 en dirección privada en la localidad de Tamarite de Litera,
a Madrid. La iniciativa del proyecto correspon- muy próxima a Fraga y Lleida. El segundo es
dió a un potente grupo empresarial del sector de un proyecto gubernamental de reordenación de
la alimentación radicado en Cataluña, a la que espacios en las inmediaciones de un polígono
se sumó el Gobierno regional por medio de la industrial ubicado en el municipio de Zaragoza6.
6
Este PIGA ha sido aprobado por la ORDEN VMV/285/2023, propuestas de implantación de actividades económicas for-
de 15 de marzo: “El objetivo principal es la transformación muladas ante el Gobierno de Aragón, que puedan conside-
de suelo de titularidad pública, actualmente improductivo, de rarse de Interés General para nuestra Comunidad Autónoma”
la antigua Universidad Laboral, para atender las nuevas

4. Los instrumentos especiales ordenación del territorio7. Bajo este prisma se

van a valorar los PS y PIGA.
en la ordenación del territorio
aragonés: valoración y discusión
Una vez descritos los PS y PIGA aprobados en 4.1. Los Planes y Proyectos de
Aragón, procede llevar a cabo una valoración de
los mismos respecto a la ordenación del territo-
Interés General de Aragón como
rio, contrastando sus logros –los ya alcanzados instrumentos de planificación
y los razonablemente previsibles en el futuro– económica para el desarrollo
con los que cabe esperar de una política de or- regional
denación del territorio coherente con los marcos
científico-técnico y normativo vigentes en el en- Los PS y PIGA aprobados en Aragón –salvo
torno europeo. uno– tienen por objeto favorecer la puesta en
marcha de determinadas actividades econó-
La ordenación del territorio es una función pú- micas, por lo que, en una primera impresión,
blica relativamente reciente, frente a otras más encajan en la concepción de la ordenación del
veteranas, como las obras públicas o el urba- territorio como planificación económica orienta-
nismo. Esa relativa juventud y la complejidad da al desarrollo regional. En la mayoría de ellos
del propio concepto de territorio explican cierta es el Gobierno de Aragón –en solitario o en coo-
ambigüedad o indefinición, tal como ponen de peración con otras administraciones públicas o
manifiesto algunos autores: con empresas privadas– quien ha lanzado los
Pueden distinguirse dos concepciones de la or-
proyectos, revelando así una actitud voluntaria
denación del territorio. La primera la entiende y proactiva de impulso al desarrollo económico
en el sentido de la planificación física a escala regional.
regional y subregional, con el objetivo principal
El primer objetivo de la EOTA es promover la
de la coordinación de los aspectos territoriales
de las políticas sectoriales y la coordinación del
implantación de actividades económicas en el
planeamiento urbanístico municipal. La segunda territorio aragonés; dicho objetivo se desglo-
concepción liga la ordenación del territorio estre- sa en otros dos más específicos, formulándo-
chamente con la planificación económica y social se el 1.1 en los siguientes términos: “promover
y los objetivos de desarrollo económico regional la implantación en el territorio de las activida-
(Hildenbrand, 1996, pp. 32-33). des económicas estratégicas contempladas en
la Estrategia de Competitividad y Crecimiento
En la misma línea Parker & Doak (2012) dis- del Gobierno de Aragón (Logística, Energía, In-
tinguen dos tradiciones de planificación, la físi- dustria Agroalimentaria, Automoción, Turismo y
ca y la económica. Cada concepción o tradición Nuevas Tecnologías)”. Dicha estrategia es un
es heredera de una función pública previamen- documento del año 2012, elaborado por el Go-
te asentada: “La ordenación del territorio ten- bierno regional durante la crisis económica y
dría su origen vinculado al urbanismo y también destinado a orientar la salida de la misma; uno
unos antecedentes vinculados a la planificación de sus principales valores es precisamente la
económica y el desarrollo regional” (González, fijación de unos sectores económicos estratégi-
2004, p. 110). cos, que combinan dos características: por un
lado, Aragón presenta ventajas competitivas en
Bielza (2008) llama la atención sobre el hecho ellos y, por otro, ofrecen perspectivas de futuro
de que cada una de dichas concepciones im- favorables. Como se aprecia en la tabla (Fig. 4),
plica analizar y diagnosticar el territorio a una once de los catorce PS y PIGA aprobados en
escala distinta: la planificación económica orien- Aragón se corresponden con dichas actividades
tada al desarrollo regional observa el territorio estratégicas.
desde un punto de vista más general, mientras
que la planificación física requiere una escala La Estrategia de Competitividad fue aprobada
mayor, que permita mayor detalle. Los objetivos en 2012, por lo que obviamente los proyectos
y estrategias por fuerza han de ser diferentes aprobados antes de esa fecha no son conse-
a una y otra escala. En todo caso, necesaria- cuencia de aquella, aunque sí podrían serlo
mente tienen que combinarse ambas y, si se los tres últimos. No obstante, hay una clara
coordinan bien, resultará una buena política de coincidencia entre los PS y PIGA y la citada
7
Además, como también recuerda Bielza (2008), ambas de- autor es el tercer origen o antecedente de la ordenación del
ben coordinarse con la política ambiental, que para dicho territorio.

ACTIVIDADES ECONÓMICAS PROYECTOS SUPRAMUNICIPALES Y PLANES Y PROYECTOS DE INTERÉS

ESTRATÉGICAS (EOTA) GENERAL DE ARAGÓN
Logística Plataforma Logística de Zaragoza (PLAZA)
Plataforma Logístico-Industrial de Teruel
Plataforma Logístico-Industrial y Centro de Transportes de Fraga
Plataforma Logístico-Industrial de Huesca
Energía Central Térmica de ciclo combinado a gas
Industria Agroalimentaria Plataforma Agroalimentaria en Épila
Automoción Ciudad del Motor de Aragón
Turismo Ciudad del Motor de Aragón
Estación de Esquí de Valdelinares
Estación de Esquí de Cerler
Nuevas Tecnologías Centros de datos de Amazon
Polígono de Industrias de Tecnologías de la Información
Parque Tecnológico de Reciclado López Soriano
Aeródromo/Aeropuerto de Teruel
Vertedero controlado de la Agrupación nº 7 (Alcañiz)
Fig. 4 / Correspondencia de PS y PIGA con las actividades económicas estratégicas definidas en la EOTA
Fuente: Gobierno de Aragón (https://www.aragon.es/-/planes-y-proyectos-de-interes-general-de-aragon),
Decreto 202/2014, de 2 de diciembre, del Gobierno de Aragón y elaboración propia
Estrategia, lo cual se debe a que esta se definió turísticos” (Pilqueman, 2013, p. 203). A ella siguió
tomando en cuenta sectores económicos estra- el turismo de nieve, ya en la segunda mitad del
tégicos en la reciente historia regional. siglo XX, mediante la construcción de estacio-
nes de esquí, que actualmente abarcan en torno
La industria agroalimentaria ha sido y es una a la tercera parte del dominio esquiable nacional
actividad económica clave en la región: en el (Lasanta, 2010). Los dos primeros PIGA precisa-
último tercio del siglo XIX se desarrolló una po- mente tuvieron por objeto la ampliación de dos
tente industria harinera, basada en el tradicio- de estas estaciones.
nal cultivo de cereales, superando la fase de
los molinos tradicionales mediante la aplicación La producción energética ha destacado desde
de nuevas técnicas (Germán, 1990). A principios principios del siglo XX, empezando por la ex-
del siglo XX se renovó la producción de vino, plotación sistemática de los abundantes recur-
tras la extinción de la plaga de la filoxera, y se sos hidráulicos regionales; en los años treinta
creó la industria azucarera, a la vez que se ex- Aragón generaba el 18% de la energía eléctri-
tendió el cultivo de la remolacha: entre 1899 y ca producida en España, destinando a otras re-
1900 se construyeron siete fábricas (Asín & al., giones alrededor del 60 por ciento de la misma
1980), cuya producción conjunta llegó a alcan- (Germán, 1990), cifras que luego se han reduci-
zar el 45% del total nacional en los años veinte do notablemente. El año 1900 se constituyó la
(Germán, 1990), si bien ya no queda ninguna. primera compañía minera moderna de Aragón,
En las últimas cuatro décadas varias ramas para la explotación de los yacimientos de ligni-
agroalimentarias –como la cárnica– han teni- tos negros de la zona de Utrillas, en la provincia
do un crecimiento fuerte en cuanto a volumen de Teruel (Fernández, 1982); al uso inicial direc-
de producción y dado un salto importante en la to como combustible, le sucedió el uso para la
búsqueda de mayor calidad mediante la consti- producción de electricidad en cuatro centrales
tución de denominaciones de origen (Climent & térmicas, construidas entre 1950 y 1980, sien-
Ruiz, 2011). El PIGA orientado a esta industria do la de Andorra una de las mayores de Es-
fue aprobado en 2019 y responde a la inicia- paña. El cierre paulatino de minas y centrales
tiva de una empresa privada, que el Gobierno termoeléctricas ha impulsado a las autoridades
de Aragón secundó, dada su coherencia con regionales a desarrollar otro tipo de energías.
la Estrategia de Competitividad, asumida en la En este contexto hay que contemplar el PS de
EOTA. la Central Térmica de ciclo combinado a gas de
Castelnou, aprobado en 2002 por el Gobierno
El turismo tiene también raíces en los dos siglos de Aragón a iniciativa de una empresa privada.
anteriores, empezando por el turismo de balnea-
rio en el XIX: “como buena parte de los países La automoción apenas tuvo presencia en la es-
europeos, la balneoterapia en Aragón está en el tructura económica regional hasta la instalación
origen mismo de los primeros desplazamientos de la multinacional Opel-General Motors, hoy

Stellantis, en los primeros años de la década Parque Tecnológico del Reciclado corresponden
de los ochenta. Desde entonces es la mayor a sectores no considerados estratégicos en la
empresa de Aragón. Su localización, en el área EOTA, pero se trata de actividades cuyo futuro
metropolitana de Zaragoza, se debió precisa- se presenta favorable. El éxito de ambos –indu-
mente a la excelente situación de esta respecto dable en el primero, más matizado en el segun-
al resto de España, el sur de Europa e incluso do– y su notable envergadura les dan un papel
el norte de África (Hormigón, 1999, p. 258). La relevante en el desarrollo económico regional.
aplicación desde el principio del sistema just in
time trajo como consecuencia el establecimiento
en la región de una compleja red de empresas
proveedoras de componentes, hasta el punto 4.2. Los Planes y Proyectos de
de que el sector de la automoción es el más Interés General de Aragón y los
importante de la región (Tesier, 2022). Su indu- desequilibrios territoriales
dable carácter estratégico hizo que el Gobierno
de Aragón acogiera favorablemente la idea de Los PS y PIGA son instrumentos de ordenación
construir un circuito de velocidad, acompañado del territorio entendida como planificación eco-
de un parque tecnológico para las industrias del nómica, pero también lo son entendida como
motor, y la pusiera en práctica como PS. planificación física, como se desprende de su
normativa (apartado 2.3). En todos ellos se es-
Precisamente la aplicación del sistema just in tablece la ubicación concreta y las normas urba-
time por Opel fue lo que atrajo la atención del nísticas correspondientes. En este apartado se
Gobierno regional hacia la logística y auspició la va a valorar si se han coordinado con acierto las
puesta en marcha de los cuatro PS relacionados dos escalas de la ordenación del territorio –la
con ella. En los casos previamente revisados, más general de la planificación económica y la
las actividades económicas habían adquirido un más detallada de la planificación física– de cara
gran desarrollo antes del siglo XXI y de ahí de- a la corrección de los desequilibrios territoriales.
riva el carácter estratégico que se le reconoce
posteriormente. Pero en el de la logística fue el La ETE dice que el desarrollo territorial debe
Gobierno quien identificó su carácter estratégico ser equilibrado, además de sostenible. “Por ese
y procedió a impulsar su desarrollo por medio motivo ha de vincularse con el concepto de co-
de los PS. hesión territorial, expresión que se asocia, fun-
damentalmente, a la distribución equilibrada de
Respecto a las nuevas tecnologías, el texto de los niveles y factores de desarrollo entre las par-
la Estrategia de Competitividad especifica que tes componentes de un territorio” (Fernández &
se refiere a las Tecnologías de la Información y al., 2009, p. 246). En la introducción se señala-
Comunicación (TIC), sector que en Aragón no ron los dos desequilibrios básicos de Aragón:
ha tenido un desarrollo importante. También en despoblación y macrocefalia. Ahora se va a va-
este caso fue el Gobierno de Aragón quien le lorar si los PS y PIGA, además de impulsar el
reconoció un valor estratégico e impulsó su de- desarrollo económico de Aragón han contribuido
sarrollo. Los dos PIGA de esta actividad derivan también a corregir dichos desequilibrios.
de la iniciativa de una gran empresa multinacio-
nal, no de la acción directa del Gobierno, pero En el mapa (Fig. 5) se aprecia que Zaragoza es
este había impulsado previamente otras actua- la localización elegida para los dos PS más an-
ciones en este campo, como el Parque Tecnoló- tiguos: PLAZA y el Parque Tecnológico del Re-
gico Walqa, en Huesca (Castelló, 2011). ciclado. Los dos PIGA más recientes se ubican
en municipios limítrofes con la capital: el Polí-
Recapitulando, los PS y PIGA han sido instru- gono de Industrias de Tecnologías de la Infor-
mentos efectivos de ordenación del territorio, mación en Villanueva de Gállego y el Centro de
entendida esta como planificación económica Datos de Amazon en esta misma localidad y en
para el desarrollo regional, pues han contribuido el Burgo de Ebro, junto con una tercera instala-
a impulsar sectores económicos estratégicos. ción en Huesca. La Plataforma Agroalimentaria
Cabe destacar el éxito indudable de PLAZA y la se localiza en el término municipal de Épila, a
previsible buena marcha de los tres PIGA más unos 40 kilómetros de la ciudad. No existe una
recientes, teniendo en cuenta las empresas que delimitación oficial del área metropolitana de Za-
los respaldan y la notable envergadura de las ragoza, pero pueden considerarse como tal la
inversiones. Motorland no parece haber reforza- Comarca Central de Aragón o la Gran Área Ur-
do el sector de la automoción, dado el limitado bana de Zaragoza definida por el Ministerio de
éxito de su Technopark, pero sí ha contribuido Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2020);
de forma muy significativa a la diversificación en ambas están incluidos los municipios de Vi-
del turismo. Los PS del Aeropuerto de Teruel y el llanueva y El Burgo, pero no Épila. No obstante,

este municipio y el de La Muela, que limita con Los tres proyectos restantes están ubicados
Zaragoza, forman a lo largo de la autopista A2 en ámbitos rurales: la Central Térmica de ciclo
–en dirección a Madrid– un espacio continuo de combinado a gas en Castelnou –provincia de
carácter industrial, jalonado por dos grandes Teruel, no muy lejos de Alcañiz–, la estación de
polígonos; si se tiene en cuenta además que esquí de Cerler en tres términos municipales del
en Épila están instaladas desde hace décadas Pirineo oriental aragonés y la estación de esquí
varias empresas proveedoras de la fábrica de de Valdelinares en otros tres del Sistema Ibérico
automóviles Opel, hay argumentos suficientes suroriental. El primero de ellos es un proyecto
para considerarlo también como municipio me- sin futuro: más allá de la coyuntura desfavorable
tropolitano. Teniendo en cuenta el número, el para el gas creada por la guerra de Ucrania, la
tamaño y el éxito –comprobado o previsible– de Unión Europea ha trazado una senda firme de
reducción de las emisiones de dióxido de car-
los proyectos establecidos en Zaragoza y su
bono, lo cual aboca al cierre de estas centrales.
área metropolitana, resulta evidente que esta ha
Las estaciones de esquí, por su parte, afrontan
sido la zona más favorecida por esta política del
un futuro incierto como consecuencia del calen-
Gobierno de Aragón. Se ha incrementado el nú- tamiento global, por el que se verá más afec-
mero de empresas y el empleo, aunque resulte tada la del Sistema Ibérico; siendo la provincia
difícil hacer un cálculo preciso, pero sobre todo de Teruel una de las más despobladas de Es-
se han incorporado nuevas funciones estratégi- paña, parecía razonable en su momento explo-
cas, a las que se puede augurar un buen futuro. tar un recurso natural disponible; no obstante,
la meteorología no ha acompañado siempre –
A continuación, con dos proyectos cada una, muchos años la nieve ha escaseado– y lo hará
figuran las otras dos capitales de provincia, aún menos en el futuro, sin olvidar que se trata
Huesca y Teruel. En ellas se ubicaron sendas de una actividad estacional. Con menos proble-
plataformas logístico-industriales y, además, el mas meteorológicos, la del Pirineo, como ya se
Centro de Datos de Amazon en la primera y el ha expuesto, ha sufrido una ralentización –por
Aeropuerto MRO en la segunda. Teniendo en sentencia judicial– y se enfrenta a fuertes pre-
cuenta la ambición y envergadura de este últi- siones por parte de los movimientos ecologistas.
mo proyecto y su notable éxito hasta ahora, y
que su plataforma logística más que duplica la El balance que inicialmente se desprende de lo
extensión de la primera, sin duda Teruel ha sido anterior es que los PS y los PIGA no han con-
más favorecida que Huesca, aunque habrá que tribuido a equilibrar el territorio aragonés, sino
valorar el impacto directo e indirecto del centro más bien lo contrario: en el medio rural, que
de datos de esta última, cuando esté en pleno es el afectado por la despoblación, se aproba-
funcionamiento. Tanto en una como en otra se ron, entre 2002 y 2012, tres proyectos de futu-
han ampliado las funciones urbanas, con una ro incierto, por lo que no cabe esperar que la
importante proyección internacional. situación revierta por efecto de los PS y PIGA.
Actualmente se encuentra en tramitación el
Fraga y Alcañiz son dos pequeñas ciudades – PIGA de la Plataforma Logística “La Melusa”,
superan ligeramente los 15 000 habitantes– que en Tamarite de Litera, que tiene por objeto la
en la jerarquía urbana regional se sitúan en el implantación de una zona industrial y logística
tercer rango, junto con otras siete; son cabe- asociada a una intermodal ferroviaria en la co-
ceras supra-comarcales, es decir, lugares cen- marca de la Litera, con dedicación prioritaria a
trales que acogen servicios más especializados la industria agroalimentaria; situada en el límite
con Cataluña, se trata de una comarca de ca-
que los básicos de las capitales de comarca,
rácter rural, con una agricultura dinámica; Ta-
tales como centro de especialidades médicas o
marite tiene cerca de 3500 habitantes. En los
pequeño hospital, instituto de bachillerato y for- próximos años, si se aprueba, se podrán valorar
mación profesional y otros8. La estructura eco- sus efectos.
nómica de las dos ha sido reforzada con sendos
PS: una plataforma logística en la primera y la La mayor parte de los PS y PIGA se localizan
Ciudad del Motor en la segunda. Ello les ha en ciudades, pero tampoco han contribuido a
permitido incorporar nuevas funciones, con una corregir la macrocefalia del sistema urbano
clara proyección internacional en el caso de Al- aragonés, pues el área metropolitana de Za-
cañiz. ragoza ha sido la receptora de la tercera parte
8
Recuérdese el caso del vertedero controlado de Alcañiz, se lo menciona en este apartado porque no se trata de una
en el que se ve reflejado claramente el carácter supra-co- actividad económica.
marcal de un servicio público concreto (ver apartado 3.2). No

Fig. 5 / Localización de Proyectos Supramunicipales y Planes y Proyectos de Interés General de Aragón

Fuente: Gobierno de Aragón (https://www.aragon.es/-/planes-y-proyectos-de-interes-general-de-aragon), y elaboración propia

de ellos. Sí que debe reconocerse que se han de jerarquía. A la escala de España, el siste-
potenciado las dos ciudades de segundo rango ma urbano es también policéntrico, con las dos
–Huesca y Teruel– y dos de las de tercer rango grandes áreas metropolitanas de Madrid y Bar-
–Alcañiz y Fraga–, pero han quedado comple- celona en el primer rango y otras de menor ta-
tamente al margen de estos proyectos las otras maño –entre ellas Zaragoza– en el segundo. El
siete cabeceras supra-comarcales. La primera volumen de población de Aragón –aunque se
estrategia formulada en la ETE es “el desarro- amplíe con el de las otras regiones interiores del
llo de un sistema equilibrado y policéntrico de valle del Ebro– es incompatible con que haya
ciudades y una nueva relación entre campo y una ciudad de segundo rango a nivel nacional y
ciudad”, estrategia que se recoge en la LOTA un sistema urbano policéntrico. Solo es posible
casi literalmente. Parece que los PS y PIGA una de las dos opciones y la evolución histórica
no han sido coherentes con dicha estrategia, de los últimos dos siglos ha conducido a la que
pues el sistema urbano de Aragón sigue sien- ahora existe.
do macrocéfalo, incluso más que a finales del
siglo pasado. En este contexto suprarregional, la política te-
rritorial del Gobierno de Aragón ha de hacer
En su sentido más inmediato, una región con frente a dos presiones contrapuestas: por una
un sistema urbano policéntrico “se define como parte, Zaragoza tiene que ser competitiva con
una región compuesta por dos o más ciudades las demás áreas metropolitanas de su rango –
separadas tanto histórica como políticamente Valencia y Bilbao son las más próximas–, por lo
que no mantengan una relación jerárquica entre que el Gobierno debe trabajar para ampliar su
ellas, que presenten un grado de proximidad base económica con actividades de largo reco-
razonable y que gocen de interconexión fun- rrido en el futuro. Por otra parte, ha de potenciar
cional” (Davoudi, 2004, p. 131); evidentemente las demás ciudades del sistema regional para
Aragón no lo es y la probabilidad de que llegue ir corrigiendo la macrocefalia. Conciliar ambas
a serlo, a medio e incluso a largo plazo, es bas- actuaciones políticas no es fácil, pero se puede
tante remota; los sistemas urbanos, como sis- apuntar un criterio que sirva de guía:
temas complejos que son, “tienen la propiedad
de mantener durante larguísimos periodos de Alcanzar el equilibrio entre la competitividad eco-
nómica y el costo-eficiencia social implicará a me-
tiempo las mismas relaciones cuantitativas (ta-
nudo tener que organizar zonas densas de alta
maño) y cualitativas (especialización) entre las
calidad. Esto, a su vez implicará reflexionar sobre
ciudades que los componen a pesar de cuan-
una eficaz división de tareas entre distintas capas
tos cambios las afecten con el paso del tiem- de la jerarquía urbana, propiciando el desarrollo
po” (Pumain, 2003, p. 12). ¿Qué sentido tiene, de actividades que puedan llevarse a cabo en los
entonces, proclamar en la LOTA el policentris- niveles más bajos de la jerarquía, en ciudades de
mo como estrategia de ordenación del territorio carácter secundario (Aalbu, 2004, p. 146).
para Aragón?
Por una parte, los PS y PIGA aprobados en el
La respuesta puede venir de tomar en cuenta área metropolitana de Zaragoza parecen ade-
otras escalas diferentes de las dos considera- cuados para organizar una zona densa de alta
das hasta ahora (la local de la planificación físi- calidad. Por otra parte, el Gobierno ha sido va-
ca y la regional de la planificación económica): liente al asignar algunos de los PS y PIGA a las
ciudades de segundo y tercer rango: integrar a
El policentrismo se puede hallar en todos los ni-
Teruel –la capital de provincia más pequeña de
veles, desde el regional hasta el nacional y el eu-
ropeo. A veces incluso puede llegar a producirse
España– en el complejo aeronáutico europeo
una contradicción entre varios niveles geográ- y convertir a Alcañiz –una pequeña ciudad de
ficos, según la cual el policentrismo que carac- poco más de 15 000 habitantes– en sede de un
terice a uno de los niveles geográficos propicie gran premio mundial de motociclismo revela una
el monocentrismo en otro, o viceversa. Los di- actitud firme y decidida en favor de estos rangos
lemas que plantea el concepto de policentrismo jerárquicos.
son distintos en cada nivel geográfico, y por lo
tanto deben debatirse por separado en cada uno
de ellos (Aalbu, 2004, p. 147).
5. Conclusiones
A la escala de la Unión Europea, el sistema
urbano responde bastante bien a la definición La Comunidad Autónoma tiene asumidas de
de Davoudi (2004), pues París, Milán, Madrid, modo efectivo las competencias en ordenación
Berlín, el Randstad holandés, el Ruhr alemán del territorio desde 1992, cuando las Cortes
y otras aglomeraciones urbanas mantienen de Aragón promulgaron la primera LOTA. En
entre sí relaciones de interconexión más que ella se preveía la elaboración de un documento

para el conjunto regional, que se aprobó y está Estas ciudades juegan un papel importante
en vigor: la EOTA. Esta estableció un programa como intermediarias entre el medio rural y las
de instrumentos de planeamiento, que incluye ciudades de rango superior, por lo que poten-
nueve directrices zonales y ocho especiales, ciarlas con nuevas actividades económicas bien
pero apenas se ha llevado a cabo y no exis- elegidas es una manera de impulsar el desa-
ten indicios de desarrollo a corto y medio plazo. rrollo rural. En el caso de Alcañiz, la Ciudad del
A la vista de lo cual “resulta inevitable la sen- Motor ha inducido el turismo rural en toda su
sación de que el Gobierno de Aragón hubiera área de influencia, del mismo modo que la Pla-
renunciado a la ordenación sistemática de su taforma Logística de Fraga está contribuyendo
territorio” (Latasa & Lozano, 2019, p. 79). No es a mejorar la comercialización de la producción
un caso excepcional en el conjunto de España, agraria de su entorno. En este sentido, las ac-
donde las comunidades autónomas han mos- tuaciones han sido correctas, pero incompletas,
trado diferentes sensibilidades: “frente a algu- porque se tendrían que haber impulsado pro-
nas que han llevado a cabo una ingente labor yectos en todas las pequeñas ciudades para lle-
en el desarrollo de la ordenación territorial, gar así al conjunto del territorio.
otras se encuentran en el extremo contrario,
Con esto se pone en evidencia que los instru-
sin haber comenzado siquiera a desarrollarla
mentos especiales no son los más adecuados
mediante su técnica principal, la planificación”
para llevar a cabo una ordenación sistemáti-
(Rando, 2022, p. 758).
ca del territorio: “Sólo ordenando los usos del
No obstante, esa sensación hay que matizar- suelo de forma local no se pueden afrontar con
la teniendo en cuenta que el Gobierno regional eficacia algunos grandes retos territoriales de
ha recurrido con frecuencia a los instrumen- la actualidad, como el despoblamiento rural, la
tos especiales, previstos inicialmente en la Ley dualización de la red de ciudades, la protección
Urbanística y luego en la LOTA. El análisis de del paisaje o la ordenación del litoral” (Vaquer,
los catorce proyectos aprobados en los últimos 2023, p. 677). En el caso de Aragón, como se
ha visto, se trata de proyectos que surgen ais-
veinte años ha puesto en evidencia que el Go-
ladamente, algunos por iniciativa de empresas
bierno, por medio de ellos, ha ejercido una apre-
privadas o de instituciones locales, cuyo obje-
ciable labor de ordenación territorial entendida
tivo es satisfacer sus propios y legítimos inte-
en el sentido de planificación económica orien-
reses empresariales o territoriales. La visión de
tada al desarrollo regional. La mayor parte de di-
conjunto tiene que aportarla el Gobierno de Ara-
chos proyectos tienen una notable envergadura,
gón, pero en la mayoría de los catorce proyec-
se incardinan dentro de actividades económicas
tos analizados se ha limitado a secundar esas
declaradas estratégicas para Aragón y han teni- iniciativas particulares. Hay que señalar, como
do un éxito indudable o es razonablemente pre- excepción, las cuatro plataformas logísticas,
visible que lo tengan en un futuro próximo, en el que, siendo proyectos individuales, han sido
caso de los más recientes. diseñadas con una visión de conjunto: una de
Pero no han contribuido a la corrección de los gran envergadura en la metrópoli regional, que
es el lugar idóneo para canalizar flujos interna-
desequilibrios territoriales de la región: en pri-
cionales, y otras tres más pequeñas, satélites
mer lugar, el contraste entre la elevada con-
de la primera, capaces de canalizar flujos na-
centración demográfica y económica del área
cionales y regionales. En este sentido, puede
metropolitana de Zaragoza y las áreas rurales
afirmarse que el Gobierno regional ha intenta-
fuertemente despobladas no se ha atenuado,
do hacer frente a tensiones contrapuestas, re-
sino todo lo contrario, porque las actuaciones en
forzando la competitividad de Zaragoza en el
estas se han limitado a la ampliación de dos es- contexto nacional, por una parte, y potenciando
taciones de esquí y la construcción de una cen- las ciudades de segundo rango y algunas del
tral eléctrica condenada a desaparecer a corto tercero, por otra.
o medio plazo. En segundo lugar, tampoco han
contribuido a reducir la macrocefalia del sistema De cara al futuro, el Gobierno de Aragón de-
urbano aragonés, porque es en el área metropo- bería asumir con seriedad la ordenación
litana capitalina donde se ha localizado el mayor sistemática de su territorio mediante los ins-
número de proyectos. No obstante, Huesca y trumentos de planeamiento previstos en la ley.
Teruel, las dos ciudades de segundo rango, han De lo contrario pueden seguir acentuándose
visto incrementadas sus funciones urbanas con los problemas de despoblación y macrocefa-
nuevos proyectos económicos de proyección in- lia. Una alternativa podría ser impulsar nuevos
ternacional, lo mismo que dos de las nueve pe- PIGA en las ciudades de tercer nivel que hasta
queñas ciudades que ejercen las funciones de ahora no han tenido ninguno: Jaca, Ejea de
cabeceras supra-comarcales. los Caballeros, Barbastro, Monzón, Tarazona,

Calatayud y Calamocha, Pero ese impulso ten- territorio y desarrollo territorial (pp. 127-144). Gijón,
dría que reunir dos requisitos: encajar en el España, Ed. Trea.
modelo territorial del conjunto de Aragón –de- Escalona Orcao, A.I. (2011): La Plataforma Logística
finido en la EOTA– y centrarse en actividades de Zaragoza (Pla-Za). En E. Climent López & E,
para las que cada ciudad y su territorio estén Ruiz Budría (Eds.), Nuevos espacios productivos
debidamente preparadas. Esto exige una ac- en Aragón: innovación y tradición (pp. 83-93).
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cerá su crecimiento, contribuyendo a reducir Aragón (el hierro y el carbón, hasta 1936). En Tres
la macrocefalia, e incidirá positivamente en el estudios de historia económica de Aragón (pp.
medio rural, frenando e incluso revertiendo la 87-198). Zaragoza, España, Universidad de
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EOTA Estrategia de Ordenación Territorial de PLAZA Plataforma Logística de Zaragoza

Aragón PORN Planes de Ordenación de los Recursos
ETE Estrategia Territorial Europea Naturales
LOTA Ley de Ordenación del Territorio de Aragón PP Partido Popular
MRO Mantenimiento, Reparación y Operaciones PS Proyectos Supramunicipales
PAR Partido Aragonés Regionalista PSOE Partido Socialista Obrero Español
PGOU Plan General de Ordenación Urbana TIC Tecnologías de la Información y la
PIGA Planes y Proyectos de Interés General de Comunicación
Aragón

Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 71-88
CC BY-NC-ND
Medición de las confluencias espaciales

en el centro histórico de Sevilla:
peatonalización, comercio y turismo
Irene N. Franco (1)
Concepción Foronda-Robles (2)
(1)
Dpto. Geografía Humana
(2)
Instituto Andaluz de Investigación e Innovación en Turismo
(1) (2)
Universidad de Sevilla
Resumen: Los centros históricos presentan tres fenómenos comunes que se desarrollan espacio-tem-
poralmente: los procesos de peatonalización, el desarrollo comercial y la actividad turística. A pesar
de ello, se han abordado de manera independiente. El artículo avanza en este aspecto y se marca como
objetivo medir y evidenciar la influencia de la peatonalización en el espacio comercial y los flujos tu-
rísticos en el centro histórico de Sevilla. Los resultados demuestran cómo la peatonalización ha tenido
un impacto considerable tanto en el espacio público como en el tejido comercial, proliferando los es-
tablecimientos de restauración y comercios vinculados al sector turístico en detrimento del comercio
tradicional. La huella peatonal de Sevilla a lo largo de la historia ha sido una causa del desarrollo co-
mercial y turístico, evidenciando empíricamente la interrelación espacial de los tres fenómenos. En la
actualidad, la peatonalización es resultado de esta tendencia.
Palabras clave: Peatonalización; Comercio; Turismo; Centros Históricos.

Correo electrónico (1): [email protected] ; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2748-2620
Las autoras agradecen los comentarios y sugerencias realizados por los evaluadores anónimos, que han contribuido a mejorar
Igualmente agradecen al Programa de Ayudas I+D+i, del Plan Andaluz de Investigación, Desarrollo e Innovación (PAIDI 2020)
de la Consejería de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades de la Junta de Andalucía. P20_01198
y TED2021-131577B/ AEI/10.13039/501100011033/ Unión Europea NextGenerationEU/PRTR.

Estudios Medición de las confluencias espaciales en el centro histórico de Sevilla
I. N. Franco & C. Foronda-Robles
Measuring spatial intersection in the historic center of Seville:

pedestrianization, commerce and tourism
Abstract: Historical centers present three common phenomena that develop spatiotemporally: the pro-
cesses of pedestrianization, commercial development and tourist activity. Despite this, they have been
approached independently. This article advances in this aspect and aims to measure and demonstrate
the influence of pedestrianization on commercial space and tourist flows in the historic center of
Seville. The results show how pedestrianization has had a considerable impact on both the public
space and the commercial fabric, with a proliferation of catering establishments and stores linked to
the tourist sector to the detriment of traditional commerce. The pedestrian footprint of Seville through-
out history has been a cause of commercial and tourist development, empirically evidencing the spa-
tial interrelation of the three phenomena. At present, pedestrianization is the result of this trend.
Keywords: Pedestrianization; Commerce; Tourism; Historic Centres.
1. Introducción estos espacios (González, 2018). Además, estas

dos variables se complementan, afectan, inte-
L
os centros históricos de las ciudades eu- ractúan y confluyen simultáneamente, pues la
ropeas presentan un conjunto de carac- turistificación de estas zonas céntricas afecta de
terísticas comunes relacionadas con su manera directa a su estructura comercial (Feifan
evolución urbanística, su aspecto paisajístico & Gu, 2015; Kee, 2019).
y morfológico, así como las diferentes funcio-
nalidades que se le atribuyen (Koch, 2015). En En este sentido, se puede afirmar que se trata
términos generales, estos espacios han sufrido de espacios urbanos caracterizados por ele-
etapas de decadencia, abandono y deterioro de mentos patrimoniales que cuentan con un alto
sus elementos urbanísticos, especialmente du- grado de peatonalización y que presentan una
rante el desarrollismo de la posguerra (Van der amplia funcionalidad comercial y turística. Esta
Borg & al., 1996). Del mismo modo, han sido situación genera un conjunto de impactos terri-
objeto de grandes reestructuraciones y remo- toriales relacionados con procesos de gentrifi-
delaciones que, desde la planificación urbana, cación, boutificación, especialización turística,
han tenido como fin, primero, su adaptación al especulación inmobiliaria o pérdida del comer-
automóvil (Jacobs, 1961) y, posteriormente, su cio tradicional que han posicionado a estos
revitalización y regeneración hacia su conver- espacios en el foco de un buen número de in-
sión en espacios libres de vehículos privados, vestigaciones académicas (Ariffin & al., 2017;
donde se prioriza su accesibilidad a través de Cócola Gant & al., 2020; Díaz-Parra & Barrero
medios más sostenibles como el transporte pú- Rescalvo, 2022).
blico, la bicicleta o el tránsito peatonal (Balsas,
2007). En esta última cuestión, sin duda, la pea- No obstante, muy pocos estudios han tratado
tonalización de estas zonas históricas ha jugado de evidenciar las relaciones entre la peatonali-
un papel clave (Barber & Hall, 2008; Jou, 2011). zación, el comercio y el turismo de manera ín-
tegra. El hecho de estudiar simultáneamente las
Igualmente, tales zonas se caracterizan por un confluencias espaciales entre estas tres varia-
gran desarrollo comercial, suponiendo los es- bles, a priori, puede resultar una ardua tarea.
pacios históricos primigenios del tejido comer- Por un lado, existe una escasez de datos cuan-
cial de la ciudad (Sassen, 2002), donde, en la titativos y procesos metodológicos al respecto y,
actualidad, conviven (o sobreviven) pequeños por otro, se trata de variables interrelacionadas
comercios tradicionales con grandes firmas mul- entre sí que convergen espacio-temporalmente,
tinacionales (Kardes & al., 2021). Asimismo, por lo cual dificulta su estudio de manera conjun-
ser la zona urbana más histórica, aglutina buena ta. La presente investigación aspira a avanzar
parte del patrimonio cultural, lo cual, junto con en este aspecto a través de la revisión de la
el auge del turismo urbano en la última déca- literatura y de la propuesta de un marco teóri-
da, han posicionado a los centros históricos co-metodológico que contribuya al análisis de
como focos turísticos de primer orden (Lopes este fenómeno que afecta a la mayor parte de
& al., 2022). En esta línea, la peatonalización las ciudades europeas, teniendo como fin ser-
también ha sido una herramienta para impulsar vir de herramienta para crear espacios urbanos
tanto el comercio como la actividad turística de más sostenibles. En ese sentido, la presente

investigación pretende avanzar en este aspec- la principal zona comercial del centro histórico
to, es por ello por lo que se marca como objetivo (Hass Klau, 2014). Simultáneamente, en el ám-
medir y evidenciar la influencia de la peatonali- bito académico, la peatonalización supuso el
zación en el espacio comercial y los flujos turís- foco principal de investigaciones de gran impac-
ticos en el centro histórico de Sevilla. to que comenzaron a cuestionar la dominancia
del vehículo privado y sus efectos en los espa-
cios urbanos a partir de la década de 1960, todo
ello bajo un enfoque orientado a las personas
2. Revisión de la literatura (Gehl, 1986; Whyte, 1988).
En Europa, los centros históricos han venido de- De este modo, la peatonalización se comenzó
sarrollando estrategias de revalorización y rege- a extender por las ciudades europeas, especial-
neración que han impulsado económicamente mente a partir de la década de 1980. Con un
estos espacios (Parajuli & Pojani, 2018; Russo fin económico, se empezaron a crear centros
& Van der Borg, 2002). En cuanto a diseño y comerciales peatonales que incluían control del
morfología, bajo la planificación urbana se les tráfico y contaminación, conservación del tejido
ha dado un trato sensible a estas áreas histó- arquitectónico, embellecimiento del medio am-
ricas de las ciudades, aunque no siempre fue biente y la creación de espacios sociales signifi-
así. Durante los años sesenta, estas zonas cen- cativos. En el caso de las zonas con morfología
trales fueron ampliamente afectadas por rees- medieval, la prohibición del tráfico era la única
tructuraciones y demoliciones que tenían como opción, ya que la circulación de vehículos, que
fin adaptar la ciudad a la llegada del vehículo tuvo un gran auge en la posguerra, era total-
motorizado, destruyéndose, en algunos casos, mente incompatible con la estrechez y la sinuo-
grandes áreas patrimoniales (Van der Borg & sidad de sus calles (Barber & Hall, 2008). De
al., 1996). este modo, los centros históricos europeos co-
menzaron a experimentar un renacimiento de
Asimismo, es preciso tener en cuenta que se la urbanidad que había precedido a los auto-
trata de espacios con un gran carácter históri- móviles. Este hecho se abordó, incluso, a nivel
co, sociocultural y simbólico para sus ciudada- institucional pues la Organización para la Coo-
nos, pues, a través de los diferentes elementos peración y el Desarrollo Económicos (OCDE)
que los componen, se representa buena parte estableció políticas para creación de centros
de la memoria histórica y colectiva de la ciudad, comerciales peatonales, del mismo modo que
así como la identidad cultural de su población el Consejo de Europa incluyó la peatonalización
(Borja, 2013). De este modo, los centros histó- en su programa Urban Renaissance (Pressman,
ricos están caracterizados por un conjunto de 1987). Además, a lo largo de la década de 1990,
elementos relacionados con la arquitectura tra- se pusieron en marcha un conjunto de meca-
dicional, la morfología o la trama urbana. En tér- nismos por parte de la Unión Europea a través
minos generales, se caracterizan por una serie de los programas URBAN y URBAN II, cuya fi-
de aspectos morfológicos como son la presen- nalidad era recualificar los espacios degrada-
cia de edificaciones de baja altura, espacios modos de los centros históricos, así como generar
numentales, conservación estética del paisaje un entorno más favorable para la instalación de
urbano tradicional, una gran actividad comercial nuevas actividades económicas, donde la pea-
y zonas peatonalizadas (Marcuse, 2004). tonalización formó parte central de ellos (Comi-
sión europea, 1994).
Su aspecto se debe, en gran medida, a las es-
trategias mencionadas, donde los procesos de En términos generales, la peatonalización,
peatonalización han sido uno de los ejes princi- como proceso, supone el cierre total o parcial
pales en la planificación urbana de estos espa- de una calle al tráfico rodado, generando es-
cios. De una forma muy incipiente, las ciudades pacios exclusivos para el tráfico peatonal o ci-
europeas comenzaron a peatonalizar sus cen- clista (Ashworth & Page, 2011), así como para
tros históricos en la primera mitad del siglo XX, aquellos que se desplazan atendiendo a nuevas
apareciendo pequeñas micropeatonalizaciones formas de movilidad como, por ejemplo, los pati-
en ciudades alemanas como Wilhenshaven o netes eléctricos (Chai & al., 2020). En las últimas
Lippstadt. Décadas más tarde, alrededor de décadas, su función está en coherencia con la
300 ciudades habían comenzado a peatonali- instauración de modelos de ciudad más soste-
zar estos espacios centrales tan sólo en este nibles y cosmopolitas, armonizando intereses
país. Sin embargo, Copenhague es conside- ambientales, residenciales, turísticos y patrimo-
rada como la ciudad pionera en ejecutar una niales (Campo-Tejedor & al., 2009). Este proceso
peatonalización a gran escala, pues prohibió en se convierte en el eje de la movilidad activa o
1962 todo el tráfico de automóviles en Strøget, micromovilidad, así como de la tendencia actual

de adoptar modelos de ciudad basados en el red transitable y peatonal, así como el uso mixto
cronourbanismo, cuya finalidad es impulsar la del suelo (Park, 2007).
proximidad y aminorar los desplazamientos, es-
pecialmente a través de los vehículos motoriza- El comercio equilibra y estructura la trama urba-
dos, contribuyendo a mitigar las desigualdades na de los centros históricos, pero también con-
preexistentes en relación con los elementos y tribuye a darle personalidad, imagen y vitalidad
servicios esenciales a escala de barrio (More- (Pérez & al., 2021). De hecho, la pérdida de ac-
no, 2020).
tividad comercial es uno de los indicadores más
significativos de la decadencia de los centros
En línea con lo expuesto, en el imaginario colec- urbanos (Simó & al., 2018). En este sentido, la
tivo, la peatonalización está asociada a la prio- peatonalización se ha posicionado como una
rización del tránsito peatonal frente al vehículo de las principales herramientas de planificación
privado. No obstante, también se ha utilizado urbana para la dinamización comercial, desa-
con la finalidad de reactivar social y económica- rrollo y viabilidad económica, así como para la
mente los centros históricos (Zukin & al., 2009). propia sostenibilidad urbana de estos espacios
De este modo, peatonalizar un espacio urba- centrales (Garay, 2021; Gómez, 2000; Yrjänä &
no, además de contribuir a la apropiación de los al., 2018).
peatones del espacio público, contribuye a mi-
Del mismo modo, además de ser espacios co-
tigar los efectos de la contaminación, auspicia
merciales, los centros históricos son también
movimientos de identificación ciudadana y so-
espacios turísticos. La literatura académica ha
cialización, fomenta el desarrollo económico, así
aportado conceptos como Central Tourist District
como impulsa el consumo turístico, posicionan-
(CTD), un término redefinido del mencionado
do tales espacios como focos de atracción para
CBD para hacer referencia a las áreas de la ciu-
los visitantes (De la Calle, 2019). Igualmente, a
dad más transitadas por los turistas, en las cua-
través de ella se ha mejorado notablemente el
les se concentra la mayoría de la oferta turística
medio ambiente urbano con la reducción de las
(productos turísticos, alojamiento, restauración,
emisiones de carbono que generaban los ve- información, restauración, etc.). Concretamen-
hículos a motor, contribuyendo así, al manteni- te, se define como “acumulación espacialmente
miento del patrimonio cultural material (Khaleghi, limitada de zonas turísticas, no necesariamen-
2018). Con ello, se pretenden cumplir objetivos te vinculadas entre sí, de modo que los hote-
relacionados con la articulación de la sociabili- les, la infraestructura turística y las unidades
dad y el enriquecimiento de los usos del espa- territoriales desempeñan un papel clave en su
cio, la recuperación ambiental, la vertebración delimitación” (Burtenshaw & al., 1981, p. 172).
de la identidad cultural, la renovación estética, Asimismo, Duhamel & Knafou (2007, p. 49) en-
el incremento del tejido comercial y la atracción tienden el CTD como el espacio de las prácticas
turística (Villani & Talamini, 2021). turísticas. En el caso de las ciudades europeas
el CTD coincide, en numerosas ocasiones, con
Por otro lado, hay que señalar que el carácter
las áreas centrales patrimoniales e históricas de
comercial de las ciudades se remonta a sus pro-
la ciudad (Li & al., 2015).
pios orígenes, pues su aparición, especialmente
en Europa, está vinculada a actividades econó- La actividad turística de los centros históricos
micas como la artesanía, la transacción de bie- se ha visto acelerada por el impulso que ha to-
nes o la generación de conocimiento científico, mado el turismo urbano en las últimas décadas
las cuales se empezaron a desarrollar todas (Milano, 2019) lo cual, junto con la amplia oferta
ellas en sus centros históricos (Sassen, 2002). cultural que suelen ofrecer tales espacios, los
Con el paso del tiempo, se han consolidado han posicionado como los epicentros turísticos
como espacios comerciales y, en el caso de las de las ciudades europeas. Han pasado de ser
ciudades europeas, en numerosas ocasiones meramente un conjunto de elementos cultura-
coinciden o han coincidido con el Central Busi- les de identidad colectiva a transformarse en un
ness District (CBD), término acuñado por Ernest recurso económico a través de su función turís-
W. Burgess en la década de 1920 para hacer tica (Mercado & Fernández Tabales, 2018). En
referencia a aquellas áreas centrales que con- este sentido, la creación de calles peatonales
centraban actividades terciarias de índole em- contribuye a la conversión de estas zonas en
presarial, comercial, financiera y de consultoría recursos turísticos y de ocio, por lo que se trans-
(Birch, 2009). En coherencia con la revitaliza- forman en espacios de consumo tangible, sim-
ción y regeneración de los centros históricos, se bólico y cultural, configurándose como centros
ha ido apostando por una mejora de la sosteni- comerciales urbanos y atractivos (Díaz Parra &
bilidad de estos espacios comerciales, especial- Barrero Rescalvo, 2022; Muxi, 2004; Troitiño,
mente en cuanto a accesibilidad al transporte, 2003).

Igualmente, el hecho de que el desarrollo econó- tejido comercial (González, 2018). Consecuen-
mico de los espacios centrales de las ciudades temente, en un buen número de ocasiones, la
haya sido auspiciado por el turismo, también da especialización económica basada en esta ac-
lugar a procesos de mercantilización del espa- tividad da como resultado una pérdida de la
cio público, especialmente del espacio peatonal heterogeneidad social debido, principalmente,
(Jover, 2019). El patrimonio cultural de una ciu- a la sustitución de las actividades económicas
dad, material e inmaterial, combina costumbres y servicios públicos enfocados al residente por
y modos de vida como son la gastronomía, ar- aquellos centrados en satisfacer las necesida-
tesanías o las fiestas populares, con elementos des de los visitantes (Cócola Gant, 2016). Estos
culturales tangibles y monumentales, los cuales factores de mercantilización de los barrios histó-
se concentran en las zonas históricas, se mer- ricos han dado lugar a una menor vitalidad del
cantilizan y se convierten en productos turísti- comercio tradicional (Milano, 2019). Del mismo
cos, suponiendo un foco de atracción para los modo, se producen procesos de boutificación
visitantes (Pillet, 2014). con la llegada de franquicias y grandes firmas
empresariales, las cuales banalizan el espacio
La turistificación de los espacios, en ocasiones, urbano y proliferan a costa del comercio mino-
genera efectos negativos asociados a procesos rista (Kardes & al., 2021; Prats, 2006).
de gentrificación, lo cual provoca la expulsión
de residentes y también de los comercios tra- Existe, por tanto, una estrecha relación entre
dicionales enfocados a satisfacer las necesida- peatonalización, comercio y turismo en los cen-
des esenciales. Además, dicho proceso, trae tros históricos (Fig. 1). El tránsito peatonal es
consigo también privatizaciones del espacio considerado como el tipo más favorable de in-
público a través de la proliferación de bares y teracción humana con el entorno urbano. Ade-
terrazas que se apoderan del acerado, plazas más, la función de la calle peatonal no se basa
o parques para implantar los veladores de sus únicamente en el movimiento, sino que tam-
terrazas y que provocan conflictos con el tráfico bién actúa como un espacio público donde la
peatonal o ciclista (Ashour & Al Shamali, 2020). sociabilidad, las actividades y la accesibilidad
El turismo promueve procesos de mercantiliza- se dan en integración (Jou, 2011). En lo relati-
ción de la cultura que afectan directamente al vo al comercio, el hecho de transitar por calles
Fig. 1 / Interacción entre peatonalización, comercio y turismo en los centros históricos


peatonales, por placer y de manera pausada, da turística (congestión, privatización, ruido, basu-
lugar a una mayor observación, por parte de los ra), por la propia mercantilización de patrimonio
consumidores potenciales, de los productos o e identidad cultural o por la homogeneización
servicios expuestos en los escaparates, aumen- del espacio urbano (Antón, 2019; Benitez Aurio-
tando el deseo de consumo y, por tanto, su com- les & Tussyadiah, 2020; Domènech & al., 2019;
pra. En el caso de los espacios turistificados, Guimarães, 2019; Feng & al., 2022). La peatona-
este hecho posiciona a los turistas como el prin- lización de las zonas centrales ha sido frenada,
cipal público objetivo (Özdemir & Selçuk, 2017). en ocasiones, por diferentes barreras como son
Además, en la mayoría de los casos, el gasto de la dificultad de recuperar la inversión, el acceso
los visitantes en un destino se conforma por la de proveedores y zonas de carga y descarga,
compra de productos o el consumo de servicios la gestión de transporte alternativo y estaciona-
in situ como, por ejemplo, souvenirs, artesanías, miento, la falta de apoyo institucional y político,
productos típicos, etc., o, simplemente, aquello así como la oposición de residentes, transpor-
que les llama la atención o necesitan (Borja, tistas y comerciantes locales (Parajuli & Pojani,
2013). Igualmente, la existencia de una tipología 2018). Con respecto a esto último, peatonalizar
turística específica, como es el turismo de com- una calle comercial puede provocar determina-
pras, donde la motivación principal del viaje es das polémicas y generar rechazo, pues, tanto
la adquisición de productos y/o servicios, remar- comerciantes como residentes, pueden perci-
ca la importancia de la relación entre turismo y bir como una amenaza y prejuicio la restricción
comercio (Uzunoğlu & Uzunoğlu, 2020). del tráfico rodado en relación con su actividad
económica o el desplazamiento por diferentes
En definitiva, se trata de tres variables simul- motivos. En lo que al comercio se refiere, las in-
táneas e interdependientes que se desarrollan vestigaciones señalan que es importante contar
en un mismo espacio, el cual se corresponde,
con la aprobación de comerciantes antes de ini-
en numerosas ocasiones, con los centros his-
ciar los procedimientos para peatonalizar, pues,
tóricos. Tal y como ha demostrado la literatura,
tales espacios suelen ser prioritarios a la hora aunque éstos pueden generar beneficios, tam-
de iniciar e implantar los procesos de peato- bién en algunos casos son contraproducentes
nalización (Lang, 1987; Russo & Van der Borg, (Zukin & al., 2009).
2002), del mismo modo que se trata de espa-
cios que cuentan con un alto grado de desarrollo
comercial (Ashour & Al Shamali, 2020; Campo
Tejedor & al., 2009) y turístico (Freytag & Bau- 3. Metodología
der, 2018). De este modo, la peatonalización ha
supuesto uno de los principales ejes tanto para Para el desarrollo de la investigación y el cum-
la revitalización comercial de los centros históri- plimiento de los objetivos planteados, se empleó
cos, como para su conversión en los epicentros un proceso metodológico basado en técnicas
turísticos de las ciudades (Lopes & al., 2022). cualitativas y cuantitativas, el cual fue desarro-
llado en dos fases de manera consecutiva (Fig.
En la actualidad, son espacios de consumo en 2). En la primera fase, para conocer la evolu-
los que confluyen diferentes grupos de pobla- ción de la peatonalización, se revisó la planifica-
ción y diversas funciones tales como residencia- ción urbanística ejecutada por el gobierno local
les, dotacionales o terciarias. Al mismo tiempo, en las últimas décadas y que ha auspiciado los
comercio y turismo son variables que se ven in- procesos de peatonalización: Plan General de
fluenciadas por la peatonalización y que conflu- Ordenación Urbana (PGOU) de 1963, Plan de
yen entre sí, pues, tal y como se ha expuesto, Ordenación de la Circulación y del Estaciona-
el tejido comercial se ve ampliamente afectado
miento (1984), PGOU de 1987, Metaplan (2000)
por la actividad turística y viceversa (Mercado &
y PGOU de 2006. Una vez analizada esta evo-
Fernández Tabales, 2018).
lución, se obtuvo la red peatonal actual de Se-
Por último, hay que destacar que, a pesar de villa usando los PGOU 1987 y 2006, a través
los beneficios que pudieran generar los procede la identificación de sus elementos principales
sos de peatonalización en los centros históricos, (Monheim, 1981):
este hecho no ha estado exentos de problemáti-
cas y conflictos. Las ciudades están experimen- • Ejes peatonales. Se trata de ejes de circu-
tando una gran transformación, bien estructural lación para peatones que cuentan con un
(producida por los cambios en el uso de suelo, punto de partida y destino, por tanto, per-
conversiones de edificios, aumentos de renta, miten la comunicación peatonal de determi-
reemplazo de comercios) bien relacionadas nadas distancias. Se corresponden con las
por la propia presión ejercida de la actividad calles peatonalizadas.

• Centros peatonales. Son espacios incorpo- por tanto, los tres elementos principales de la
rados en la red peatonal y concebidos para red peatonal mencionados anteriormente.
el descanso, socialización y, en general,
para vida en el barrio. Hace referencia a las De este modo, tanto las fases de los procesos
plazas o zonas verdes. de peatonalización a lo largo del tiempo como
la huella peatonal actual se digitalizaron y re-
• Zonas con importancia arquitectónica comu- presentaron cartográficamente a través de un
nitaria como las ciudades viejas o las zonas Sistema de Información Geográfica (SIG), con-
de centro multifuncionales. cretamente el software QGIS v.3.28.2. Esto
permitió conocer el total de espacios peatona-
En relación al objeto de estudio de la presen- lizados en m² del centro histórico, así como la
te investigación, se tendrán en cuenta los ejes proporción equivalente del espacio peatonal a
y centros peatonales, los cuales han sido ob- las diferentes fases de los procesos de peato-
jeto de procesos de peatonalización, así como nalización según los diferentes planes urbanos
la “ciudad vieja”, la cual hace referencia a las del momento.
zonas que, por su morfología, han sido histó- En la segunda fase, se utilizó este software para
ricamente peatonales y nunca ha transitado el analizar cómo confluye espacialmente la HP con
automóvil. el espacio de consumo. Se analizó la confluen-
cia espacial con el sector comercial a través de
Una vez analizada la red peatonal, se obtuvo la información disponible en el Instituto de Es-
la Huella Peatonal (HP), que se define como tadística y Cartografía de Andalucía (IECA), el
la “expresión en planta del conjunto delimitado cual aporta información procedente de registros
de todas las áreas peatonales y zonas verdes administrativos y la difunde en forma de esta-
identificadas en el plano actual de la ciudad, ob- dísticas georreferenciadas en una malla regu-
teniendo una rápida información al tener dicho lar de una resolución de 250 por 250 metros.
plano dos colores claramente identificables. Su Concretamente, se obtuvo la información con
objetivo es “plasmar en un plano los elementos relación a la caracterización y distribución del
peatonales que conforman la red peatonal de espacio construido a través de la información
cada urbe” (Machín, 2015, p. 14). La HP engloba, contenida en el Catastro Inmobiliario sobre las
Fig. 2 / Proceso metodológico del estudio


construcciones en suelo de naturaleza urbana. En cambio, aquellos espacios con flujos medios
En este caso, se recoge la variable “Comercial” son recorridos entre el 20% y el 60%, mientras
en m² en el IECA. Se escogió esta fuente de que aquellos con flujos bajos son recorridos por
información porque sigue los estándares euro- menos del 20% de turistas. Según Foronda & al.
peos para la armonización de mallas estadísti- (2022), es posible delimitar el espacio turístico
cas, estando, por tanto, integrada en la malla según el tipo de flujo, de tal modo que los flujos
estadística de 1 km x 1 km establecida por Eu- altos determinan las zonas calientes de tránsito
rostat (IECA, 2019). de turistas, los medios las zonas intermedias y
los bajos las zonas frías, lo cual es posible re-
Por otro lado, para analizar la confluencia entre presentar cartográficamente (p.8).
HP y turismo, se utilizaron las zonas turísticas
(calientes, intermedias y frías) resultantes de Todo ello permitió conocer lo que en la presen-
la investigación Foronda & al. (2022) y cuya te investigación se denominará Espacio Cons-
delimitación espacial parte de la cuantificaron truido Comercial (ECC), que se corresponde
los flujos turísticos (altos, medios y bajos) de con la superficie con mayor concentración de
este espacio a través de diferentes metodolo- comercios por m² (>24 586 m²) y Espacio Tu-
gías: observación directa, entrevistas en profun- rístico Consumido (ETC), el cual equivale al es-
didad a guías turísticos locales y seguimiento pacio público más consumido por el turista en
vía GPS (Sistema de Posicionamiento Global). m² (zona caliente) del centro histórico. A partir
En este último caso, el procedimiento supuso de los datos obtenidos, fue posible represen-
la participación de grupos de turistas en llevar tar cartográficamente y medir proporcional-
un GPS tracking mientras realizaban su visita mente cómo confluyen en un mismo espacio
al centro histórico, lo cual permitió registrar sus la peatonalización con el comercio y el turismo,
movimientos. A través de estas técnicas, fue po- tanto de manera independiente como conjun-
sible conocer los diferentes niveles de tránsi- ta, a partir de la evolución histórica de los ins-
to peatonal asociado a la actividad turística y trumentos de la planificación urbana de Sevilla
los recorridos más habituales de los turistas en (ciudad vieja, PGOU 1987 y PGOU 2006). Para
la ciudad de Sevilla. Para una mayor compren- evidenciar empíricamente tales confluencias
sión, cabe señalar que los espacios con flujos (en%), se generaron, de manera novedosa, los
altos son aquellos que son recorridos por más siguientes indicadores: Confluencias Espacia-
del 60% de los turistas que visitan la ciudad. les entre Peatonalización y Comercio (CEPC),
Fig. 3 / Ámbito de estudio del Casco Antiguo de Sevilla


Confluencias Espaciales entre Peatonaliza- peatón. En consecuencia, se empezó a forjar

ción y Turismo (CEPT), y Confluencias espacia- un malestar generalizado de la población ante
les entre Peatonalización, Comercio y Turismo tal situación, lo cual derivó en la decisión de las
(CEPCT), utilizando para todas ellas los m² como administraciones públicas de intervenir al res-
unidad de medida común. Para su formulación pecto a través de medidas como la peatonaliza-
se utilizaron la Huella Peatonal (HP), el ECC y ción (Ayuntamiento de Sevilla, 2003).
el ETC, obtenidos previamente:
𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸(𝑚𝑚2 )
𝐶𝐶𝐸𝐸𝑃𝑃𝑃𝑃 =
𝐻𝐻𝐻𝐻(𝑚𝑚2 )
⋅ 100 4.1. Evolución de la huella peatonal
𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸(𝑚𝑚2 ) La peatonalización del CA de Sevilla comenzó
𝐶𝐶𝐸𝐸𝑃𝑃𝑃𝑃 = ⋅ 100 a plantearse durante la década de 1980, con-
cretamente, a través del Plan de Ordenación de
𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸(𝑚𝑚2 ) + 𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸𝐸(𝑚𝑚2 ) la Circulación y del Estacionamiento de 1984.
𝐶𝐶𝐸𝐸𝑃𝑃𝑃𝑃𝑃𝑃 = ⋅ 100 En 1987 se implanta un nuevo PGOU, el cual
planteaba la protección y conservación del es-
pacio histórico, especialmente en el espectro del
Para el desarrollo del proceso metodológico se patrimonio cultural, trayendo consigo una reva-
tomó como ámbito de estudio el centro históri- lorización de esta zona y las primeras iniciati-
co de Sevilla, el cual se corresponde adminis- vas de peatonalización de este espacio. De este
trativamente con el Casco Antiguo (en adelante modo, los procesos de peatonalización llegaron
CA) (Fig. 3). al CA en la década de 1990. No obstante, cabe
mencionar la existencia de un conjunto de calles
céntricas que, por su morfología, nunca fueron
adaptadas al tráfico rodado.
4. Resultados
Siguiendo esta línea, la primera en ser peatona-
Tal y como está sucediendo en otras ciudades lizada bajo estas directrices fue la calle Tetuán-
(Bartzokas Tsiompras, 2022), el CA de Sevi- Velázquez en 1991, ubicada en el epicentro del
lla está siendo objeto de amplios procesos de CA. Este proceso, estuvo envuelto en polémi-
reurbanización en las últimas décadas, espe- ca desde varios sectores de comerciantes que
cialmente en relación con la peatonalización veían peligrar económicamente sus negocios.
(Vázquez Hisado, 2018). De hecho, los grandes Sin embargo, la peatonalización de esta calle
avances que se han obtenido, no sólo en este dio lugar a la llegada de grandes firmas multina-
espacio, sino en toda la ciudad, la han posi- cionales que la convirtieron en una de las más
cionado como una de las ciudades españolas valoradas de la ciudad y de España. Tras este
con mayor porcentaje de calles peatonalizadas. hecho, el proceso de peatonalización siguió su
Concretamente, cuenta con un 13% de calles curso hasta el final de esta década en las calles
peatonales del total del callejero de la ciudad, si- comerciales de este entorno. Del mismo modo,
tuándola en cuarta posición tras ciudades como se peatonalizó el entorno próximo a la Catedral
Bilbao (20%), Barcelona (18%) y Valencia (18%) y al Real Alcázar, que suponen los dos principa-
(OCU & DATADISTA, 2020). les atractivos turísticos de la ciudad.
La peatonalización de este espacio ha sido gra- Por otro lado, es preciso tener en cuenta el im-
dual desde la década de 1990, a partir de di- pacto que tuvo en la ciudad la celebración de la
versos procesos que se han ido desarrollando Exposición Universal de 1992 con respecto a la
bajo un modelo de ciudad controvertido y a tra- ampliación y mejora del transporte público, in-
vés de micro y macropeatonalizaciones que si- fraestructuras viarias y rehabilitación del centro
guen vigentes hoy en día. Anterior a ello, cabe histórico, especialmente en las zonas que ha-
añadir que con el PGOU de 1963 el CA fue re- bían sufrido intensos procesos de degradación
estructurado y objeto de demoliciones que tuvie- social, económica y urbanística. Los procesos
ron como fin favorecer la circulación del tráfico de peatonalización se asumieron como un paso
rodado e incrementar la importancia comercial más en la transformación y modernización de
y administrativa de la zona central de la ciu- la ciudad. Asimismo, en este planeamiento se
dad. Este hecho se tradujo en un incremento hizo hincapié en la necesidad de redactar un
gradual del tránsito de vehículos que comenzó Plan Especial de Protección del Casco Histó-
a generar efectos negativos vinculados, prin- rico (PEPCH) de Sevilla, en coherencia con la
cipalmente, al aumento de la contaminación y Ley de Patrimonio Histórico Español de 1991, el
a la privatización del espacio público para el cual fue aprobado en 1994. Su objetivo principal

era la revitalización y rehabilitación de las zonas El área central de Sevilla concentra buena parte
históricas bajo las directrices de los programas de los espacios peatonalizados de la ciudad, es-
URBAN de la Unión Europea (Campo-Tejedor & pecialmente en cuanto a ejes peatonales. Cabe
al., 2009). Aunque, a través de estos procesos añadir que, en el resto de los distritos ha predo-
se avanzó notablemente en la peatonalización minado la peatonalización de centros peatona-
del centro, las polémicas procedentes de de- les más que de ejes, especialmente en cuanto
terminados sectores como el taxi y el comercio a la creación de parques y plazas. Éstos se dis-
minorista impidieron seguir avanzando en este tribuyen de manera desigual en los diferentes
aspecto (Marchena & Hernández, 2016). distritos de Sevilla (Fig. 5). En cuanto al CA, este
análisis de la planificación ha permitido obtener
No fue hasta la entrada en vigor del PGOU de su HP actual, que cuenta con una superficie de
2006 cuando se volvió a plantear esta medida a 4 033 000 m², conformado por un total 48 829
otras zonas del centro histórico. Se peatonaliza- m² peatonalizados que suponen el 1,49% de la
ron así, las zonas más céntricas del CA y tam- superficie de este espacio. Su HP se configura
bién grandes ejes peatonales de la parte sur, con 33 826 m² de ejes peatonales y 15 003 m²
como el caso de la Avenida de la Constitución, de centros peatonales.
siendo ésta una de las actuaciones más radi-
cales llevadas a cabo hasta la fecha en este Anterior a los procesos de peatonalización ini-
ámbito y que más polémica generó (Hernández, ciados por la administración local, el CA ya con-
2021). A pesar de ello, se siguió avanzando en taba con una superficie de 18 876 m² de Ciudad
otros espacios, tanto del sur como del norte del vieja, suponiendo el 38,66%% del total de la HP.
CA, dando como resultado la HP actual (Fig. 4). Tales zonas, cuyas características morfológicas
Fig. 4 / Evolución de la huella peatonal


Procesos de peatonalización Ejes peatonales Centros peatonales Total % del total

Ciudad Vieja 14 644 4232 18 876 38,65
PGOU 1987 4947 6083 11 030 22,58
PGOU 2006 14 235 4688 18 923 38,76
Huella peatonal actual 33 826 15 003 48 829 100,00
Fig. 5 / Evolución de la huella peatonal del Casco Antiguo en m²

son el resultado del pasado histórico islámico, 4.2. Confluencias espaciales entre
judío y medieval de la ciudad, por ser estrechas peatonalización, comercio y turismo
y laberínticas, nunca fueron transitables a tra-
vés de vehículos a motor (Feria, 2022; Fernán- El espacio comercial y turístico histórico se con-
dez Salinas, 1993).
centra en el CA de Sevilla. En lo que al tejido co-
Por otro lado, en la primera fase de peatonali- mercial se refiere, cuenta con diferentes zonas
comerciales que atienden a diferentes procesos
zación (PGOU de 1987), se peatonalizaron un
de su evolución, así como a diferentes modelos
total de 11 030 m², los cuales representan el
de negocios. Por un lado, se encuentra el zoco
22,59% del total de la HP. Ésta se corresponde
comercial tradicional cuya actividad comercial
con los ejes peatonales ubicados en el epicen-
se remonta a la época romana, manteniéndo-
tro del CA, así como con la creación de centros
se durante la época medieval. Tradicionalmen-
peatonales (principalmente zonas verdes) en las te, ha sido una zona con comercios minoristas
zonas periféricas de este espacio. enfocados a la venta de productos alimenti-
Sin embargo, el mayor desarrollo peatonal del cios como pan, carnes, frutas y hortalizas, ar-
CA de Sevilla se ha llevado a cabo con el PGOU tesanías, moda y calzado, un hecho que puede
2006. Bajo esta planificación, la cual hoy sigue verse reflejado en las nomenclaturas de algunas
vigente, se ha peatonalizado una superficie de de sus calles como Boteros, Tintes, Vidrio, Her-
bolarios o Plaza de la Pescadería (Jover, 2019).
18 923 m² que suponen el 38,75% del total de
Por otro lado, se encuentra la zona comercial
la HP. En este sentido, se ha de tener en cuenta
donde se hallan los dos grandes ejes peatona-
que el CA mantiene bien conservado el entra-
les comerciales (Tetuán y Sierpes). A excepción
mado morfológico heredado de su época mu-
de algunos ejes que ya contaban con desarrollo
sulmana, con calles estrechas, desalineadas
comercial, la actividad económica de esta zona
y caseríos compactos de baja altura sin orden se empezó a configurar a partir de la década de
aparente. Cabe señalar, que el cuadrante no- 1960 con la llegada de grandes almacenes que
roeste, concretamente el barrio de San Vicente se convirtieron en un modelo comercial de máxi-
presenta un plano de calles con trazado ortogo- ma referencia. Más adelante, la peatonalización
nal de cuyas plazas emergen planos radiales de este espacio atrajo un gran número de fir-
de calles (Jiménez, 1981). Consecuentemente, mas comerciales internacionales. En el caso de
como es posible observar, existe un mayor de- estos espacios, se trata de comercios franqui-
sarrollo de ejes y centros peatonales en la parte ciados de moda y calzado, principalmente, los
sur de este espacio. No obstante, aunque en la cuales se instalaron al estilo de los almacenes
actualidad no están conectados entre sí dentro modernos europeos, aportando innovaciones en
de la HP, la cohesión peatonal de ambos espa- la geografía comercial de la ciudad como aper-
cios se vio mejorada con la peatonalización de turas domingos y festivos, nuevas fórmulas de
zonas céntricas, suponiendo un nexo de unión marketing (ofertas, promociones y escaparatis-
entre norte y sur. mo), pago con tarjeta de crédito y aparcamiento
gratuito. A partir de este momento, en Sevilla
Por último, cabe añadir, que los planteamientos se empezó a forjar una revolución comercial en
urbanos futuros se insertan en el Plan de Movi- toda esta zona. Ambas zonas comerciales, que
lidad Urbana Sostenible (PMUS) y que siguen podrían configurarse como parte del CBD de la
las directrices de este PGOU abogan por seguir ciudad, se encuentran ubicadas espacialmente
continuando en esta línea. De este modo, se en el epicentro del CA (Fig. 6).
propone avanzar en la red de itinerarios peato-
nales de acceso al CA, en la cohesión peatonal Con respecto al espacio turístico, el CTD de la
norte-sur y este-oeste, así como la mejora de ciudad de Sevilla se ha ido ampliando a lo largo
la accesibilidad a través del transporte público del tiempo, aunque fundamentalmente se con-
(Ayuntamiento de Sevilla, 2021). centra en su parte más histórica. Antes de la

Fig. 6 / Distribución de la huella peatonal y del espacio comercial y turístico del Casco Antiguo de Sevilla
Fuente: Elaboración propia basada Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, IECA (2019) y anónimo (2022)
Exposición Universal de 1992, éste se localiza- al CTD de Sevilla y se ubica en la zona norte de
ba, principalmente, en la zona sur del CA, pero la ciudad, la cual contempla un menor número
las transformaciones del siglo XXI y el auge de productos y servicios turísticos que el resto,
del turismo urbano han extendido este espacio por lo que, se trata de espacios con un menor
hacia el norte y hacia el este, en el límite con tránsito de turistas.
el barrio de Triana. En la actualidad, según la
investigación de Foronda & al. (2022), se pue- El CA cuenta con una alta concentración de in-
den distinguir tres zonas turísticas atendiendo a muebles dedicados al uso comercial y cuanti-
la intensidad de tránsito de los flujos turísticos ficables en m² construidos. Concretamente,
por el espacio público. De este modo, la zona alberga más de 472 133 m² de predominancia
caliente concentra la mayor parte de los pro- de la tipología constructiva de carácter comer-
ductos y servicios turísticos (alojamiento, res- cial que se distribuyen de manera desigual por
taurantes, comercios, ocio) que complementan este espacio. Como se comprueba, la zona cen-
la oferta turística y que se corresponde con la tral del CA, representada con el gradiente más
zona patrimonial de la UNESCO donde se ha- oscuro, concentra el mayor alto grado de co-
llan los principales hitos turísticos de este desti- mercios por m², con un total 213 544 m², supo-
no. Por otro lado, la zona intermedia contribuye niendo el 5,29% del total del espacio comercial
a la expansión del CTD, puesto que, en torno a del CA.
ella, se han creado nuevos recursos o se han
revalorizado los ya existentes. Estas zonas se En lo que a las zonas turísticas se refiere, aun-
ubican, principalmente, alrededor de la zona ca- que la mayor parte del CA es un espacio con-
liente, con respecto a grandes centros peato- sumido por el turista, también se distribuyen de
nales. Por último, la zona fría corresponde a la manera desigual por esta área en función del
más reciente incorporación de espacio público grado de intensidad de tránsito de los visitantes.

La zona caliente, donde los flujos son altos, y comercial con mayor tradición. Como argu-
supone un total de 225 366,12 m² de espacio mentan Jover Báez & Berraquero Díaz (2020),
público consumido por los turistas, lo cual re- esta cuestión ha dado lugar a una movilización
presenta el 5,58% del total del CA. de una parte de la población para denunciar la
turistificación como proceso de apropiación fí-
En relación con ello, tanto el espacio comercial sica y simbólica de este espacio, así como sus
como turístico confluyen notablemente con las efectos en el tejido comercial, donde se han pro-
ejes y centros peatonales de la parte central ducido procesos de gentrificación comercial y
y sur del centro histórico. Consecuentemente, pérdida del comercio tradicional.
para una mejor comprensión de las relaciones
espaciales entre comercio y turismo con los pro- En relación con ello, hay que tener en cuenta
cesos de peatonalización, así como por los posi- las labores de las administraciones públicas en
bles impactos territoriales que pudiera generar, la última década para consolidarlo como el epi-
se han representado las confluencias espacia- centro turístico de Sevilla, pero apuntando al
les entre el ECC, (> 43 617 de m²), el ETC (zona mismo tiempo por la expansión y descentrali-
caliente) y la HP (Fig. 7). zación espacial. En esta línea, procesos como
la peatonalización han tenido un impacto consi-
Hoy día, tanto el ECC como el ETC cuentan con derable tanto en el espacio público como en el
un alto grado de saturación del espacio público tejido comercial del centro histórico, proliferando
y concentración de productos y comercios turís- los establecimientos de restauración y comer-
ticos, pues supone la ubicación de los principa- cios vinculados al sector turístico en detrimento
les hitos turísticos del destino y la zona turística del comercio tradicional. Como resultado, buena
Fig. 7 / Confluencias espaciales en el Casco Antiguo de Sevilla


Procesos de CEPC CEPT CEPTC

m²
peatonalización m² % m² % m² %
Ciudad vieja 18 876 4401,9 23,32 5282,8 27,99 2371,9 12,57
PGOU 1987 11 030 3533,9 32,03 9003,5 81,63 2178,9 19,77
PGOU 2006 18 923 3572,9 18,87 9568,5 50,56 2208,5 11,67
Huella peatonal actual 48 829 11 506,9 23,56 23 854,8 48,85 6758,4 13,84
Fig. 8. Medición de las confluencias espaciales del Casco Antiguo de Sevilla

parte de los ejes y centros de la HP se encuen- Esto quiere decir que en un espacio del CA con
tran inmersas en la zona comercial y turística. una superficie de 6758,4 m², cuyo tránsito es
En este sentido, se puede afirmar que existe co- peatonal, existe la más alta concentración co-
nexión entre los procesos de peatonalización y mercial y el mayor consumo del espacio público
estas actividades en este espacio (Fig. 8). por parte de los turistas. En cuanto a los pro-
cesos de peatonalización, no existen grandes
En el caso del ECC, se obtuvo que un 23,56% diferencias entre ciudad vieja o los dos planes
del total (11 506,9 m²), confluyen espacialmen-
urbanísticos, aunque hay que destacar que la
te con la HP (48 829 m²). Con respecto a los
mayor proporción (19,77%) se vincula las pea-
diferentes procesos de peatonalización, los re-
tonalizaciones iniciadas a partir de la década de
sultados arrojaron que un 23,32% del mismo
confluye con los ejes y centros peatonales aso- 1990.
ciados a la ciudad vieja. Del mismo modo, la
mayor proporción, un 32,03%, se asocia a las
peatonalizaciones iniciadas durante la década
de los 90 y que tenían el fin principal de revitali- 5. Conclusiones
zar esta zona comercial. En el caso de las pea-
tonalizaciones iniciadas con el PGOU de 2006, Bajo la presente investigación se reafirma el
tan sólo un 18,87% de las mismas se enmarcan aumento considerable de los procesos de pea-
en el ECC. tonalización que están siguiendo los centros his-
tóricos europeos (Khaleghi, 2018). Un fenómeno
Por otro lado, con respecto al ETC, la propor- común que converge con su transformación en
ción de confluencias con la HP es bastante más entornos comerciales y turistificados, donde la
elevada que en el caso del comercio, repre- actividad turística se concentra en estos espa-
sentando un 48,85%. Esto significa que casi la cios peatonalizados (Cócola Gant, 2020). El
mitad de los ejes y centros peatonales del CA artículo presenta su originalidad en tratar la me-
se encuentran dentro de la zona turística calien- dición de la confluencia espacial entre la huella
te. En relación con los procesos de peatonaliza- peatonal, el desarrollo comercial y los flujos tu-
ción, también existen diferencias notables. En el rísticos de Sevilla, y cómo ésta tiene una fuerte
caso de la ciudad vieja, tan sólo el 27,99% de conexión entre los procesos urbanísticos y la
este espacio se encuentra inmerso en el ETC, propia actividad empresarial y de ocio, así como
el cual se corresponde, fundamentalmente con su concentración espacial. En este sentido, es
el Barrio de Santa Cruz. En cuanto al PGOU una tarea pendiente para futuras líneas de in-
de 1987, sorprende que los ejes y centros pea- vestigación cuantificar si la peatonalización ha
tonalizados durante esta etapa confluyen en incrementado la superficie comercial y el flujo,
un 81,63% con este espacio, mientras que el
a pesar de las limitaciones relacionadas con la
caso del planeamiento de 2006, la proporción
ausencia de datos al respecto. Sin embargo, en
es del 50,56%. Estos porcentajes representan
aras de consolidar modelos urbanos más sos-
una clara inclinación de la planificación urbana
hacia el impulso turístico del CA a través de la tenibles, este estudio demuestra que la identi-
peatonalización. ficación y representación de la huella peatonal
permite observar las zonas más desfavoreci-
En último lugar, en relación con las confluencias das y con menos espacios para el peatón, lo
espaciales entre las tres variables (CEPTC), hay cual puede contribuir a mejorar la cohesión y
que señalar que, del total del espacio turístico- el equilibrio del tejido peatonal de los centros
comercial, un 13,84% está inmerso en la HP. históricos.

No obstante, pocos estudios han tratado de contribuyen a la especulación comercial, bene-

evidenciar las relaciones entre la peatonaliza- ficiando así a los turistas en detrimento de los
ción, el comercio y el turismo de manera inte- residentes o comerciantes.
gral. El hecho de estudiar simultáneamente las
confluencias espaciales entre estas tres varia- En relación con el tejido comercial, es preciso
bles, a priori, puede resultar una ardua tarea. destacar que los procesos de peatonalización
Por un lado, existe una escasez de datos cuan- de las áreas centrales no siempre son sufi-
titativos y procesos metodológicos al respecto y, cientes para dinamizar o revitalizar el comercio
por otro, se trata de variables interrelacionadas minorista. De este modo, se requiere comple-
entre sí que convergen espacio-temporalmente, mentar estos procesos con otras políticas rela-
lo cual dificulta su estudio de manera conjunta. cionadas con la mejora de la accesibilidad a la
La presente investigación es una oportunidad zona central, la adaptación de los comercios a
para avanzar en este aspecto a través de la re- las cambiantes pautas de consumo y a digita-
visión de la literatura y de la propuesta de un lización, la diferenciación y personalización de
marco teórico-metodológico que contribuya al los servicios o el aprovechamiento de las po-
análisis de este fenómeno que afecta a la mayor sibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías
parte de las ciudades europeas, teniendo como (Somoza & López, 2017).
fin servir de herramienta para crear espacios ur-
banos más sostenibles. De este modo, para los gestores de la adminis-
tración pública que quieren crear ciudades ha-
Aunque el fin principal de la peatonalización es bitables, es importante tener en cuenta no sólo
priorizar el tránsito peatonal frente al motoriza- los criterios económicos, que en este caso se
do, ésta cuenta con un conjunto de objetivos materializan en la actividad turística, sino tam-
asociados que entran en conflicto entre sí. Por bién criterios sociales tales como accesibilidad,
un lado, desde las administraciones públicas se vitalidad, seguridad, comodidad y participación
promueve su utilidad para la recuperación am- ciudadana. En este sentido, ciudadanos y co-
biental de los espacios urbanos, la conservación merciantes tienen derecho a participar en la
del patrimonio cultural, la creación y rescate de toma de decisiones sobre aceras, zonas peato-
espacios de socialización para los ciudadanos, nales, caminos peatonales o pasos de peatones,
así como la revitalización del comercio tradicio- con el fin de generar espacios más civilizados,
nal (Garay, 2021; García Doménech, 2017). Por habitables, sociales y saludables (Jacobs, 1993).
otro lado, tal y como se ha evidenciado, la pea-
tonalización tiene también como objetivos el Por último, avanzar en la instauración de un
desarrollo económico a través del impulso o fo- proceso metodológico que permita analizar y
mento de la actividad turística. geolocalizar los puntos de saturación donde
confluyen espacialmente peatonalización, co-
A pesar de que, desde el punto de vista am-
mercio y turismo puede contribuir a identificar
biental, se cumplieron los objetivos de la pea-
estas problemáticas asociadas. De este modo,
tonalización, el fomento de la actividad turística
ha traído consigo un conjunto de consecuencias las administraciones públicas pueden actuar y
derivadas de la globalización y la turistificación tomar medidas al respecto a través de la plani-
de estos espacios que genera una serie de im- ficación urbana y turística, las cuales permitan
pactos que contradicen otros objetivos de ésta. conciliar el turismo con los usos comerciales y
Como se ha demostrado, peatonalizar un es- residenciales. No obstante, es preciso tener en
pacio del centro histórico conlleva a un mayor cuenta la dificultad de extrapolar este proceso
tránsito de turistas, y con ello, a la adaptación metodológico a otros destinos urbanos debido a
del entorno urbano a este público objetivo. Este la escasez de investigaciones e información al
hecho se materializa en el espacio público a tra- respecto, especialmente de cara a la medición
vés de la proliferación de veladores y terrazas de los flujos turísticos, lo cual permite detectar
de restauración, de la sustitución del pequeño los espacios públicos de mayor consumo. Sin
comercio enfocado al residente por grandes fir- embargo, en la actualidad, la investigación aca-
mas multinacionales enfocadas al turista o en démica está avanzando en el análisis del com-
el impacto visual de un paisaje urbano mercan- portamiento espacio-temporal de los turistas a
tilizado. Estos efectos provocan que los ejes través del uso del GPS, los datos de telefonía
y centros peatonales se conviertan en un es- móvil y/o el Big Data (Kim & al., 2022; Shymans-
pacio de consumo, lo cual entra en conflicto kyi & al., 2022), lo cual puede contribuir a la ge-
con las necesidades residenciales de sociali- neración del conocimiento necesario para la
zación y recuperación del espacio público. Del identificación de las zonas calientes y, con ello,
mismo modo, amenaza el comercio tradicional progresar en el estudio de turismo, peatonaliza-
a través de la atracción de grandes firmas que ción y comercio.

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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 89-114
CC BY-NC-ND
Los proyectos de la Obra Nacional de

Construcción en Granada (1937-1951):
tres grupos de viviendas económicas en
la génesis de la periferia contemporánea
Marta Rodríguez-Iturriaga
Doctora Arquitecta. Investigadora posdoctoral
Universidad de Granada
Resumen: Las iniciativas en materia de vivienda emprendidas durante la guerra civil española no han
recibido suficiente atención hasta el momento. Una de ellas fue la creación en Sevilla de la Obra
Nacional de Construcción de Casas para Inválidos, Empleados y Obreros, extendida paulatinamente a
otros puntos de Andalucía dominados por los sublevados. El artículo analiza la implantación y el de-
sarrollo de este programa en la ciudad de Granada, que dio como resultado tres conjuntos de viviendas
económicas en zonas periféricas de contacto con el casco consolidado. Se documenta el proceso de
concepción, negociación y construcción de estos grupos haciendo uso de material de archivo inédito
y hasta ahora no manejado. Este análisis permite sintetizar las principales características de la actua-
ción de la entidad en la capital granadina y despejar varias de las incógnitas existentes en torno a la
misma.
Palabras clave: Obra Nacional de Construcción; Periferia; Viviendas económicas; Guerra Civil; Colonia
residencial.

La autora desea agradecer a los evaluadores anónimos sus comentarios y sugerencias, que han contribuido a mejorar y enri-
quecer el manuscrito original.
Esta investigación se inició con una ayuda FPU del Ministerio de Universidades (FPU16/02495). Su continuación ha sido posi-
ble gracias a una ayuda posdoctoral del Plan Propio de Investigación y Transferencia 2022 de la Universidad de Granada y su
desarrollo se ha nutrido también de la participación en el Proyecto de Investigación FoodCity. Comida y Ciudad, de lo domés-
tico al espacio público. Elementos para una historia, argumentos para el proyecto contemporáneo (PID2020-115039GB-I00),
dirigido por David Arredondo y Juan Calatrava (Universidad de Granada).

Estudios Los proyectos de la Obra Nacional de Construcción en Granada
M. Rodríguez-Iturriaga
The Projects of the Obra Nacional de Construcción in Granada

(1937-1951): Three Groups of Affordable Housing in the Genesis
of the Contemporary Periphery
Abstract: The housing initiatives undertaken during the Spanish Civil War have not yet received suffi-
cient attention. One of them was the creation in Seville of the Obra Nacional de Construcción de Casas
para Inválidos, Empleados y Obreros, which was gradually extended to other Andalusian territories
dominated by the rebels. The article analyzes the implementation and development of this program in
the city of Granada, which resulted in three affordable housing groups in peripheral areas in contact
with the consolidated town. The processes of conception, negotiation, and construction of these
groups are documented in this paper, based on unpublished and hitherto unexplored archival mate-
rial. This analysis makes it possible to synthesize the main characteristics of the intervention of the
Obra Nacional in Granada and to clear up several of the existing unknowns about it.
Keywords: Obra Nacional de Construcción; Periphery; Affordable housing; Spanish Civil War;
Residential neighborhood.
1. Introducción Contreras, 2012a, p. 144). Con la aprobación

de la Ley de Vivienda Protegida (1939) y la crea-
A
unque los trabajos sobre política de vi- ción del Instituto Nacional de la Vivienda (INV),
vienda y su incidencia territorial en la his- el nuevo Estado absorbería las competencias
toria reciente de España son cada vez y el sistema de recaudación de la ONC1, redu-
más numerosos, la gestión de las ciudades y ciendo su protagonismo público y conduciendo
las actuaciones arquitectónicas y urbanísti- a su disolución al término de la ejecución de sus
cas llevadas a cabo en las mismas durante la proyectos.
Guerra Civil continúan siendo aspectos insufi-
cientemente estudiados (Sambricio, 2020). Las El presente estudio se centra en las tres únicas
investigaciones suelen circunscribirse a los epi- realizaciones de la ONC en la capital grana-
sodios anteriores y posteriores a la contienda, dina (1937‑1951), las dos últimas terminadas
obviando el paréntesis intermedio que, pese a con la intervención del INV. El objetivo de la
su carácter eminentemente destructivo, también indagación ha sido documentar el proceso de
contó con iniciativas en esta materia (Barrios concepción y construcción de estos conjuntos
Rozúa, 2013, p. 93). residenciales con el fin de aclarar las incógni-
tas que aún persisten en torno a esta iniciativa
Una de estas iniciativas fue la creación e im- y comprender mejor sus criterios de actuación,
plantación en Andalucía de la Obra Nacional de en lo que se refiere a emplazamiento, exten-
Construcción de Casas para Inválidos, Emplea- sión, programa, organización y resolución de
dos y Obreros (ONC). Instituida en Sevilla me- los grupos de viviendas, individualizándolos
diante bando número 55, de 14 de diciembre de respecto a los de otras promotoras oficiales y
1936, del general jefe del Ejército de Operacio- benéficas que también operaron en la ciudad
nes del Sur, Gonzalo Queipo de Llano, su pro- en fechas cercanas. La ausencia de trabajos
pósito era “reglamentar y vigilar la construcción monográficos sobre la ONC, la ambigüedad de
de viviendas baratas y económicas” para estos sus propuestas para la interfase urbano-rural
sectores de la población (Queipo de Llano, 1937, y la insistencia en unos patrones reconocibles
pp. 70-72). El bando se haría seis meses des- pero sometidos a una visible tensión y evolu-
pués extensivo a Granada, ciudad adherida la ción nos movieron a emprenderlo.
sublevación desde el 20 de julio de 1936 (Juste,
1995, p. 7); unos meses más tarde se implanta-
ría asimismo en Huelva (Gómez Felipe, 2021, p.
242) y, ya en 1939, a Baza y Huéscar (Puertas
1
Por Decreto de 16 de mayo de 1939 se estableció la pres- a los municipios. Otro Decreto de 21 de octubre de ese mis-
tación personal a favor del Estado para la reconstrucción mo año “reorganizó” la ONC para su control desde el
nacional, suspendiendo al mismo tiempo la correspondiente Gobierno central.

2. Estado de la cuestión y sobre territorios periféricos como Málaga (Jimé-

nez Díaz & Rubio Díaz 1980), Salamanca (Miran-
metodología da Regojo, 1985), Valencia (Gaja Díaz, 1989),
El debate sobre la política de vivienda, la ar- Granada (Barrios Rozúa, 2013; Fernández Gar-
cía, 2005; Jerez Mir, 2012; Juste, 1981, 1995;
quitectura y el urbanismo desarrollados durante
el régimen franquista se abrió, como es sabi- Puertas Contreras, 2012a), Valladolid (González
do, en los años 70, coincidiendo con el final de Díaz & Frau Olmedo & Sáinz Guerra, 1994), País
la dictadura, y publicaciones como el número Vasco (Azcona Uribe, 2015; Muñoz Fernández,
199 de la revista Arquitectura (1976) contribu- 2006), Huelva (Gómez Felipe, 2021), Murcia
yeron a ello decisivamente. En él, Solà-Mora- (Reus Martínez & Blancafort Sansó, 2016) o Ga-
les (1976) reconoció en las disposiciones sobre
licia (García Fernández, 2022). Sin embargo, las
vivienda de la primera posguerra la revisión y contribuciones referidas al episodio bélico repre-
puesta a punto de iniciativas anteriores, espe- sentan todavía una exigua minoría. Es también
cialmente, de la dictadura de Primo de Rivera habitual, en publicaciones de cronología trans-
y el periodo republicano, al tiempo que señaló versal, la ausencia del intervalo 1936-1939 por
la ambigüedad de la producción residencial en su carácter esencialmente destructivo o la re-
las ciudades frente a la mayor coherencia de ferencia al mismo mediante notas generales,
los proyectos dirigidos al medio rural; Sambricio lo que tiende a dejar fuera del debate aquellas
(1976), por su parte, observó la pervivencia de transitorias y localizadas proto-políticas de vi-
una arquitectura racionalista en el Madrid de vienda anteriores al ensamblaje legal del nuevo
posguerra disfrazada bajo alusiones imperialis- Estado.
tas. Ese mismo año, Fernando de Terán (1976)
Por lo que se refiere específicamente a la activi-
publicó un estudio histórico sobre el planea-
dad de la ONC en Andalucía, hasta el momento
miento urbano de la capital en el que subraya-
son pocos los investigadores que se han ocupa-
ba la continuidad soterrada de planteamientos
do de ella en sus trabajos y ninguno lo ha hecho
entre antes y después de la Guerra Civil, ve-
monográficamente. En parte, ello puede deber-
lada por aditamentos de fuerte valor simbóli-
co y figurativo, idea en la que vino a incidir en se a su efímera existencia; en parte, también,
su imprescindible Planeamiento urbano en la a la escasez de documentación original dispo-
España contemporánea (Terán, 1978, pp. 116- nible. Carlos Sambricio (2020) aludía reciente-
118, 125-128). Por las mismas fechas, Sambri- mente a la ONC en un artículo sobre el diferente
cio (1977) resaltó la inconsistencia de la política
enfoque del problema de la vivienda por parte
de vivienda emprendida tras la guerra y su ulte- de las distintas “familias” políticas del régimen
rior plegamiento a los intereses de la aristocra- en el que apuntaba, entre otras cosas, la nece-
cia financiera, Lluís Domènech (1978, pp. 15, 20) sidad de investigaciones sobre el programa ini-
señaló la necesidad de profundizar en la arqui- ciado en Andalucía por Queipo de Llano. Gómez
tectura de los cuarenta más allá de las super- Felipe (2021) también ha tratado brevemente la
posiciones lingüísticas y Gabriel Ureña (1979, actuación de la entidad en un artículo sobre vi-
pp. 74-75, 93) reiteró la impotencia del sector vienda social en la ciudad de Huelva de cronolo-
falangista frente a la oligarquía inmobiliaria en gía amplia. En el caso de Granada, Juste (1981,
la construcción de ciudad y la inconfesada con- pp. 55-69) se ocupó por primera vez de las rea-
tinuidad y receptividad tanto a las experiencias lizaciones de la ONC en un sintético pero es-
históricas nacionales como a las contemporá- clarecedor estudio sobre la política social local
neas extranjeras. durante la posguerra. Le han seguido los traba-
jos de Fernández García (2005, pp. T2-T3, 30,
En lo sucesivo, el debate ha venido experimen- 44-56), quien ha analizado estos conjuntos en
tando una creciente diversificación y especiali- el marco de una indagación sobre la moderniza-
zación que lo ha ido abriendo a otros territorios y ción formal de la arquitectura en la ciudad; Jerez
a casuísticas concretas. Así, junto a nuevas con- Mir (2012), quien ha aludido de modo tangencial
tribuciones que han perseguido una compren- a la entidad en un artículo sobre un inmueble
sión general de la arquitectura y la producción para personal militar de cronología posterior; la
residencial surgidas a raíz de la Guerra Civil (Az- extensa y documentada tesis doctoral de Puer-
pilicueta Astarloa, 2004; Bonet Correa, 1981; tas Contreras (2012a, pp. 102, 139-162), que
Box, 2012; Candela Ochotorena, 2019; Fernán- ha aportado abundante información histórica
dez Carbajal, 2003; Llorente, 1995; López Díaz, sobre las promociones granadinas de vivienda
2003; Sambricio, 2003, vol. 1, cap. 3, 2020; Sam- social, en buena parte, extraída de la hemero-
bricio & Sánchez Lampreave, 2009) o una profun- teca local, y, sobre todo, el estudio de Barrios
dización en el caso particular de Madrid (Moya Rozúa (2013), que, aunque no centrado en ex-
González, 1980, 1983; Parrilla Recuero, 2020; clusiva en las realizaciones de la ONC, ha pres-
Sambricio, 1999, 2004a), han aparecido estudios tado especial atención a su actividad al ceñirse

al intervalo temporal de la Guerra Civil. En estos histórica (Ideal, Patria), el escalado o redibu-
dos últimos casos, los investigadores ponen de jo en CAD de las planimetrías encontradas, la
manifiesto, explícita o implícitamente, la esca- experiencia directa de los grupos en cuestión
sez de material original sobre el que edificar sus y su inspección en cartografía y ortofotografía
lúcidos análisis, recurriendo a la hemeroteca — históricas. Todo ello ha permitido conocer con
imprecisa y salpicada de erratas— y a la mínima precisión los proyectos de la ONC en Granada,
información sobre este asunto disponible en el aclarar la historia de su proceso constructivo,
Archivo Municipal. Puertas Contreras (2012a, sintetizar sus principales características tanto
p. 149) reconocía no haber “encontrado ni los cualitativas como cuantitativas y deducir algu-
proyectos ni ninguna otra documentación oficial nos de los principios de actuación de esta en-
referidas [sic] a las viviendas levantadas en Gra- tidad en la periferia granadina, que pueden ser
nada por la Obra Nacional de Construcción”, y comparados con su actividad en otras poblacio-
cómo el tener que basar su estudio principal- nes andaluzas y con otras iniciativas coetáneas
mente en la prensa histórica presentaba algu- promotoras de vivienda.
nos inconvenientes, pues
«como consecuencia de ese marcado carácter
mediático, todas las noticias aparecidas en la 3. La Obra Nacional de Construcción
prensa diaria, referentes a estas promociones,
presentan una ambigüedad calculada, cuyo fin es
y su actividad en Granada
aparentar una actividad edificatoria superior a la
real. Así, mes a mes, se repiten noticias sobre las
viviendas de la Obra Nacional, variando levemen- 3.1. El bando de Queipo de Llano
te en [sic, por el] número de viviendas de refe-
rencia y/o sin especificar la promoción concreta, El bando fundacional de la ONC señalaba como
no mencionando la localización de las viviendas “base primordial” para la redención de España
mencionadas». “el mejoramiento y liberación de los humildes”
(Queipo de Llano, 1937). Para lograr la pacifica-
Sin duda, la documentación oficial sobre estos ción del territorio nacional, era necesario arran-
grupos hubo de sufrir las consecuencias de la car “del alma de los pobres y de los necesitados
confusión y provisionalidad administrativa que las raíces del odio que manos mercenarias de
existía en aquellos momentos en lo que se refie- extranjeros sembraron”. Ello no requería pala-
re a su tramitación, así como de las previsibles bras, sino acciones, por lo que “para borrar pa-
reestructuraciones de los organismos responsa- sados errores y culpas” la regeneración había
bles de su custodia desde entonces a nuestros de tener como “premisas irrecusables”: “jornal
días. Sin embargo, en los últimos años hemos o retribución suficiente para las necesidades del
podido examinar un apreciable volumen de ma- cuerpo y del espíritu y hogar alegre, higiénico
terial, tanto escrito como gráfico, disperso por y bastante”. El primero, se indicaba, no era di-
distintas instituciones —Archivo Municipal de fícil de imponer, se entiende que mediante las
Granada (AMG), Archivo de la Subdelegación correspondientes órdenes y sanciones. El se-
del Gobierno en Granada, Archivo General de gundo, sin embargo, exigía “perseverancia y
la Administración (AGA) y Archivo de la Secre- sacrificios en proporción a la grandeza del pro-
taría General de Agenda Urbana y Vivienda del pósito y a la trascendencia social del problema
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda que solucionan”; sacrificios que el bando pa-
Urbana (MITMA)— que, aun siendo accesorio saba a concretar tras una afirmación del hogar
o derivado de los proyectos originales, aporta como “sede de la familia” y refugio cristiano
numerosas claves sobre estos. Además, hemos frente a la taberna y la “propaganda sediciosa”.
revisado una publicación de la época un tanto Estas obligaciones consistían en la prestación
olvidada, Nuevas Formas: revista iberoamerica- personal para todos los varones mayores de
na: arquitectura e decoração, n.º 1 (1940-1941), 18 años de un día de trabajo al mes, redimi-
que cuenta con un reportaje amplio sobre uno ble en metálico por el equivalente a un jornal;
de los proyectos enviado por los propios arqui- el 5 % de las pagas extraordinarias concedidas
tectos; publicación que ha sido solamente re- por los patronos (Art. segundo) y la redacción
ferenciada en Pérez Escolano & al. (1986, p. y ejecución gratuita de los proyectos por técni-
177) y Fernández García (2005, T2-T3, p. 51, cos del Estado, la provincia o el municipio (Art.
n. 23-24), sin entrar en el análisis de los textos cuarto, disp. sexta). En cuanto a las caracte-
e imágenes incluidos en ella. El examen con- rísticas físicas de las viviendas, tan solo se re-
junto y comparado de toda esta documentación cogía la conveniencia de “evitar que se formen
ha constituido la base fundamental del presente extensas barriadas aisladas, procurando que las
trabajo, complementado por la revisión biblio- casas se construyan diseminadas” (Art. cuarto,
gráfica exhaustiva, el vaciado de hemeroteca disp. cuarta). Esta recomendación, que repetiría

en otros términos Raimundo Fernández Cues- a todos los residentes en la provincia (Art. ter-
ta (1939, pp. 89-94) —“hay que procurar que cero). Para poder ser beneficiario de una de las
cada casa [obrera] quede encuadrada entre las viviendas, se redujeron los requisitos de haber
restantes”— era recurrente desde la segunda estado inscrito en el padrón de diez a cinco años
mitad del siglo XIX (Belmás, 1882, p. 23; Cerdà, y se subió el umbral de sueldo máximo de 5000
1991 [1859], p. 358; Larra y Cerezo, 1906): aun- a 6000 ptas. anuales (Art. quinto).
que en ocasiones se adujesen razones como la
inviabilidad de largos desplazamientos diarios
para los obreros, el objetivo principal era evitar
la exteriorización territorial de las desigualdades 3.2. Constitución de la comisión
sociales, que podía excitar la lucha de clases — granadina de la Obra Nacional y
tanto más peligrosa cuanto mayor fuese la aglo- gestiones para la adquisición de
meración— y el cuestionamiento del statu quo.
Que el bando, pese a su pretendido carácter los terrenos: el problema de la
revolucionario, incluyese esta recomendación localización
viene a incidir en el continuismo subyacente a
los discursos doctrinales. El 5 de junio de 1937, al día siguiente de la pu-
blicación en la prensa granadina del bando de
La extensión de la ONC a la capital granadi- implantación de la ONC, se reunieron en el Go-
na, por bando del 1 de junio de 19372, no impli- bierno Civil los integrantes de la comisión recién
có apenas variaciones en su articulado (Juste, creada5. Las gestiones para iniciar el programa
1981, pp. 58-60). Se modificó el preámbulo de construcción de viviendas comenzaron rápi-
para apuntar que lo que en el caso de Sevilla damente. A finales de mes, la comisión difundía
fuera “principio incontrovertible” se había con- un anuncio en prensa solicitando ofertas direc-
vertido ya en “realidad tangible plenamente de- tas a los “poseedores de solares en esta capi-
mostrada”, pues, con la actuación de la ONC tal”, proporcionando para ello un plazo de cinco
en aquella localidad, se estaba consiguiendo días6. Puertas Contreras (2012a, p. 123) entien-
“la habitabilidad de la vivienda humilde, la tran- de que el anuncio “no debió de surtir efecto”, al
quilidad económica del menestral, el desarrollo interpretar que lo que se requería con aquellas
del cariño hacia el hogar” y el apartamiento del palabras, en línea con posteriores declaraciones
trabajador “de la taberna y la propaganda se- como la de Fernández Cuesta, eran terrenos
diciosa”. Granada, se justificaba, presentaba dentro del casco consolidado, y considerando
problemas análogos a los de Sevilla —según la situación periférica de las subsiguientes reali-
el fiscal delegado de la Vivienda, José Fernán- zaciones. No es, sin embargo, la única interpre-
dez-Fígares, un 15 % de los alojamientos eran tación posible, pues, a primeros de julio, cuando
absolutamente insalubres3 y un 20 % de los ins- todavía no había vencido dicho plazo, se leía en
peccionados en la primera mitad de 1937 re- el Ayuntamiento una comunicación del goberna-
querían reformas de mayor o menor calado4— y dor civil —presidente de la junta de la ONC en
precisaba igualmente mejorar el ambiente “en Granada, como se ha indicado— en la que so-
que hasta la fecha ha ido desenvolviendo sus licitaba simultáneamente su colaboración para
actividades el obrero y demás clases humildes”. paliar el problema de la vivienda, bien fuera en
Se alteró ligeramente la composición de la co- metálico o en donación de solares, sin ninguna
misión de la ONC respecto a lo dispuesto en especificación sobre la localización preferente
la capital hispalense, integrándola en esta oca- de estos7. Y, de hecho, la primera —y, a todas
sión el gobernador civil de la provincia, el alcal- luces, única— cesión que el consistorio efectua-
de de la ciudad, el delegado en la misma del ría en respuesta, ya en el mes de septiembre,
auditor general del Ejército de Operaciones del sería de un terreno entre la calle Concepción
Sur, dos vocales obreros y dos patronos (Art. Arenal y la carretera de Pulianas, en el desla-
segundo), y se extendió la prestación personal vazado borde norte8.
2
Publicado en Ideal, 4 de junio de 1937. 6
Ideal, 29 de junio de 1937. Las ofertas debían incluir datos
3
Ideal, 11 de julio de 1937. precisos sobre la extensión, situación y precio de los terre-
4
Ideal, 14 de julio de 1937. nos.
5
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana 7
AMG, Actas de la Comisión Municipal Permanente, sesión
(MITMA), Archivo de la Secretaría General de Agenda del 2 de julio de 1937.
Urbana y Vivienda, ES.28079.ACSEV//GR-312-VP, copia de 8
Se trataba del terreno sobrante tras la edificación de seis
la escritura de compraventa de una parcela otorgada por casas adosadas por la Asociación Granadina de Caridad;
Adrián Caballero Magán a favor de la ONC, 4 de enero de véase AMG, Actas de la Comisión Municipal Permanente,
1938, “Documentos unidos”, 1º, certificación de José García sesión del 10 de septiembre de 1937; Ideal, 15 de noviem-
Durán como secretario de la comisión de la ONC, 30 de di- bre de 1936; 9 de mayo de 1937.
ciembre de 1937.

Cabe, por tanto, considerar la posibilidad de que zona y su carácter, no disponiendo ni de calle
la ONC no pretendiese desde un principio res- de accesos ni parcelación posible, queda la ciu-
tringir la localización de las nuevas viviendas al dad imposibilitada de hacer su renovación de
casco consolidado: la diseminación recomenda- inmuebles”15. Y aclaraba:
da por el bando puede entenderse como disper-
sión de las casas obreras en solares vacantes «Sólo cabe la mejora de las condiciones de las
dentro del aglomerado, pero también como evi- viviendas [...] favoreciendo la construcción nueva,
tación de una gran concentración espacial de aun cuando sea de lujo y a primera vista parez-
las mismas, especialmente en lugares alejados. ca no tener influencia para el mejoramiento de
Y es que el principal dilema que planteaba la ac- las casas humildes, [...] porque prácticamente
tuación de la ONC en Granada era la selección todos los habitantes van desplazándose hacia la
de los emplazamientos. Esta dificultad venía en construcción nueva y cómoda y el vacío produ-
gran parte derivada de la ausencia de planea- cido favorece a los últimos de la escala social,
miento aprobado: solo en 1935 se había convo- que van ascendiendo a las viviendas vacías por
el movimiento de mejora de toda la población. Se
cado un concurso de Anteproyectos de Reforma
entiende, pues, que aun no llegando a construir
y Ensanche, cuyo fallo se hizo público en mayo
viviendas puramente obreras, repercute en sen-
de 1937 (Isac, 1992; Jerez Mir, 2001, p. 170).
tido favorable para las condiciones higiénicas de
Francisco Robles, autor de la propuesta mejor
las ocupadas por ellos.16»
valorada, fue nombrado arquitecto municipal ho-
norario para el estudio del proyecto definitivo9. Esta propuesta de desplazamiento del foco so-
No obstante, y a pesar del aparente interés del cial de la política de vivienda, que permitía des-
consistorio por ver terminado cuanto antes el cargar sobre la iniciativa privada el grueso de
plan10, los trabajos se demoraron más allá de lo tan dificultosa empresa, no era, desde luego,
previsto, siendo Robles finalmente cesado en nueva (Castrillo Romón, 2001, pp. 18-19). En
194011: habría que esperar hasta diciembre de cuanto a los grupos de alojamientos económi-
1942 para la aprobación del Anteproyecto de cos, el fiscal se mostraba visiblemente en contra
Ordenación y aún más para la entrada en vigor de la diseminación en el seno del casco, pues,
del proyecto definitivo, conocido como el Plan a su juicio,
de Alineaciones (1951).
«diseminar por la ciudad pequeños núcleos no
Esta falta de plan regulador de la actividad urba- tiene fin práctico y además se corre el riesgo de
nística, pese a la aparente libertad que pudiera emplazarlos desacertadamente. No debemos ol-
sugerir, era considerada por algunas autorida- vivar [sic] que se carece de plan de Reforma y
des como un hándicap para abordar el proble- Ensanche de la Ciudad, y se podría cometer el
ma habitacional12. Para el fiscal delegado de la error de llevar estos edificios a emplazarlos en lu-
Vivienda —coautor de uno de los anteproyectos gares poco propios al hacerlos diseminados. En
no premiados en el concurso de 1935—, no era cambio, formando grupos de algún volumen tie-
posible que la retraída iniciativa particular pu- nen eficacia para darle carácter propio al sector
diese contribuir a resolverlo mientras el Ayun- de la Ciudad donde se sitúen, y además reuni-
tamiento no acometiese el trazado de nuevas rán las condiciones de aislamiento, insolación y
calles con sus servicios correspondientes, lo proporción entre lo edificado y el espacio libre,
cual estaba “supeditado al estudio del plan de que no podría conseguirse ciñéndose a solares
reforma y ensanche”13. Además, señalaba, “para pequeños, enclavados en el casco de la pobla-
el éxito de la rentabilidad de una construcción, ción. En los solares o espacios de la periferia de
es base su buen emplazamiento, el acierto en la Granada, con superficie a propósito para empla-
colocación de la casa por la proximidad a las es- zar grupos de alguna importancia, adoptándose,
taciones ferroviarias, a las fábricas, al campo”14. por ejemplo, el sistema de hacer dos por año,
Por lo tanto, “mientras el propietario o construc- la distribución será perfecta y para los grupos a
tor no conozca la clase de edificio tipo para cada construir el año venidero, el Ayuntamiento tendría
9
AMG, Actas de la Comisión Municipal Permanente, sesión interior; y cese de Francisco Robles Jiménez en el expresa-
del 17 de septiembre de 1937. do cargo, expediente con signatura C.04664.0049.
10
AMG, Actas de la Comisión Municipal Permanente, sesio- 12
AMG, Proposiciones que tiendan a solucionar el paro
nes del 8 de julio de 1938 y del 5 de agosto de 1938. obrero, expediente con signatura C.03046.0002, moción del
Puertas Contreras (2012a, p. 140) sostiene incluso que “en teniente de alcalde Rafael Acosta, 30 de diciembre de 1936.
estos años, el Ayuntamiento no tiene ningún interés en la 13
Ideal, 11 de julio de 1937; 22 de julio de 1937.
tramitación de un proyecto de ensanche que le obliga a ur- 14
Ideal, 11 de julio de 1937.
banizar y dotar de servicios parte del suelo del extrarradio 15
urbano”. 16
11
AMG, Nombramiento de Miguel Olmedo Collantes para el
cargo de arquitecto para los planes de ensanche y reforma

terminado el Plan de Ensanche con la clasifica- compromiso: ya fuera porque los miembros de
ción de tipo de vivienda correspondiente a cada la comisión compartiesen las ideas del fiscal,
zona o sector de la población17.» ya porque el mercado del suelo no permitiese
otra opción, lo cierto es que los terrenos donde
A través de estas y otras declaraciones en la la ONC alzase grupos de viviendas económi-
misma línea, se entrevé que el esperado plan cas serían invariablemente limitados en exten-
municipal se entendía fundamental no tanto sión y periféricos (Juste, 1981, p. 65), a priori
para emplazar los núcleos de vivienda obrera en poco relevantes en el crecimiento esperable
lugares que reuniesen las condiciones adecua- de la ciudad burguesa, bien por su distancia al
das para ello sino, sobre todo, para garantizar centro representativo, bien por su proximidad a
la zonificación del espacio urbano18 y, con ello, usos de vecindad poco deseable para las cla-
movilizar a la iniciativa privada, una vez asegu- ses acomodadas. En su obtención, como vere-
rada la rentabilidad de sus operaciones. Pare- mos, las gestiones con los propietarios privados
ce asumirse desde el inicio la insuficiencia de la de suelo parecen haber sido las únicas fructí-
actuación oficial para afrontar el problema ha- feras, frente a la tradicional consideración del
bitacional y el forzoso concurso de los particu- Ayuntamiento como supuesto suministrador de
lares, para quienes debían definirse tanto unas los terrenos (Fernández García, 2005, T2-T3, p.
reglas como unas condiciones alentadoras de 45), en parte sugerida por operaciones previas
la inversión (Gutiérrez Soto, 1939)19; condicio- y por lo ambiguo e inexacto de algunas notas
nes que esencialmente comprendían la secto- de prensa.
rización residencial del supuesto “ensanche”
—en abierta contradicción con la mezcla espa- En efecto, el único ofrecimiento de suelo del
cial de clases defendida por la Falange (Falange consistorio parece haber tenido un carácter
Española Tradicionalista y de las J.O.N.S., 1939a, esencialmente simbólico, pues llegó tarde y
p. 27, 1939b; Fernández Cuesta, 1939, pp. 89-94; resultó de escasa utilidad: el solar presenta-
Queipo de Llano, 1937)— y la reserva del centro ba reducidas dimensiones21 y, para entonces,
urbano como territorio de operaciones de la oli- la ONC tenía ya avanzadas las negociaciones
garquía inmobiliaria. Estas perspectivas sobre el con propietarios particulares, algo de lo que el
desarrollo de la ciudad eran continuistas con las alcalde —que, como se ha apuntado, forma-
de tiempos de Primo de Rivera, que consideraba parte de la comisión de la ONC— había de
ban una porción “económica” del ensanche y, la estar enterado. Y es que mes y medio antes el
mayor parte del mismo, destinada a “edificación fiscal ya había anunciado que la entidad pro-
de lujo”20. Y es que, como ha apuntado lúcida- yectaba acometer de forma inminente la cons-
mente María Castrillo (2001, pp. 220-221) en re- trucción de unas 120 viviendas, en bloques de
ferencia al debate sobre los barrios obreros entre tres o cuatro plantas “al estilo de casas de pisos
1850 y 1920, “la segregación social del espacio modernas, dotadas de servicios y detalles cons-
era inherente al funcionamiento especulativo del tructivos de la técnica del día” y unifamiliares en
mercado inmobiliario”, por lo que, en tanto este hilera22. En septiembre de 1937, por las mis-
continuase rigiendo en la organización de la ciu- mas fechas en que el Ayuntamiento realizaba
dad, “los aspectos morales ligados a la forma del su ofrecimiento, la ONC contaba ya con varios
espacio urbano serían siempre subalternos”. proyectos arquitectónicos redactados y sacaba
a concurso la ejecución de las primeras obras:
En el caso de la ONC, la ausencia de planea- 22 casas “en solar situado en la carretera de
miento y las cautelas sobre el hipotético en- Sierra Nevada”23 y dos bloques “en el camino
sanche forzaron la adopción de soluciones de de Pulianas”24 —cercado bajo de Cartuja25—.
17
Ideal, 22 de julio de 1937. Estas previsiones, como se ha Permanente, sesión del 10 de septiembre de 1937. Puertas
indicado, no se cumplirían. Contreras (2012a, p. 147) añade que “el resto de condicio-
18
El anteproyecto presentado al concurso de 1935 por los nes físicas (accesibilidad) o ambientales (proximidad al ma-
hermanos Fernández-Fígares establecía una radical zonifi- tadero en construcción” tampoco habrían de resultar
cación urbana. Un plano general de la propuesta se conser- aceptables.
va en AMG, signatura 07.002.02, n.º registro 22. 22
19
Ideal, 11 de julio de 1937; 14 de julio de 1937; 22 de julio 23
Ideal, 9 de septiembre de 1937. El contratista sería José
de 1937. Jiménez Huertas.
20
AMG, Edificación de casas baratas en las huertas de 24
Ideal, 17 de septiembre de 1937; 19 de septiembre de
Castillejo y Sancho, siendo sus entradas por las calles de 1937. El contratista sería José Serrano Moleón.
San Antón y San Vicente, expediente con signatura 25
A pesar de la ambigüedad y posible confusión de localiza-
C.03002.0009, informe del delegado de Fomento, 21 de nociones, queda claro que las notas de prensa referentes a las
viembre de 1927. viviendas construidas por la ONC en estas fechas y en esta
21
Las restantes tras la construcción de las seis casas de la zona aluden al cercado bajo de Cartuja, finca originalmente
Asociación Granadina de Caridad, indicadas en la nota 8, en lindante tanto con la carretera de Pulianas como con la de
un solar de 3078 m². AMG, Actas de la Comisión Municipal Alfacar (Barrios Rozúa, 2013, p. 110).

Ambas serían el germen de sendos grupos de Contreras, 2012b; Rodríguez Iturriaga, 2022,
viviendas económicas en extremos opuestos pp. 84-92). El que fuera alcalde a partir de junio
de la ciudad, sur y norte, a los que se suma- de 1938, Antonio Gallego Burín, dejaría entre-
ría en poco tiempo un tercero al oeste, junto al ver años más tarde su rechazo a la edificación
Camino de Ronda, ya en estudio a finales de en este enclave, que, a su criterio escenográfi-
año (Ortiz de Villajos, 1938, p. 39). Son, por co, “debió quedar abierto a toda contemplación”
tanto, tres las realizaciones que cabe atribuir a (Gallego Burín, 1943, p. 36). Al poco tiempo de
la ONC en Granada capital, como bien registró darse a conocer el proyecto, el fiscal recorda-
Puertas Contreras (2012a, p. 146), frente a la ba también en la prensa lo indispensable de
confusión existente sobre este punto26. A con- elaborar el Plan de Ensanche y Reforma Inte-
tinuación pasamos a revisarlas a la luz de la rior, apreciando la creación de la Oficina Técni-
documentación examinada. ca Municipal a tal efecto e instando a iniciar sin
más dilación la zonificación de la ciudad, “por-
que se presenta inmediatamente y surgen de
momento problemas como el de la edificación
3.3. Realizaciones de la Obra de las viviendas de la Obra Nacional de Cons-
Nacional en Granada trucción de Casas para Inválidos, Empleados y
Obreros, ya en marcha”29. Interesa apuntar que
el fiscal, en su anteproyecto para el concurso de
3.3.1. Grupo de la carretera de la 1935, había propuesto calificar esta zona como
Sierra (1937-1939) “Residencial A”, a todas luces, de vivienda bur-
guesa30; por su parte, el anteproyecto vence-
Destinado a inválidos, familias numerosas, em- dor de Robles había planteado su conversión
pleados y obreros, fue la primera realización de en zona verde31 y el definitivamente aprobado
la ONC en la ciudad y, como tal, presentaba una (1942) corroboraría en líneas generales esta
alta carga propagandística27. Los terrenos es- previsión, asignándole el uso, compatible con
cogidos, unas huertas ribereñas del Genil con las construcciones para entonces existentes, de
superficie conjunta de unos 16 700 m²28, se en- “Jardines privados y vega”32; de todo lo cual se
contraban en el límite urbano meridional, más deduce que la actuación de la ONC pudo en-
allá de la estación del tranvía eléctrico condu- trar en silencioso conflicto con las previsiones
cente a Sierra Nevada y en las cercanías de una municipales.
fábrica de mármoles. Con esta elección, como
observase Juste (1981, p. 67), se archivaba de- La redacción del proyecto del grupo se enco-
finitivamente la idea de un gran parque expre- mendó a Miguel Castillo, Fernando Wilhelmi y
sionista barajada para esta vaguada durante Francisco Prieto-Moreno, arquitectos municipa-
los años 20; en cambio, se daba continuidad a les33, de la diputación provincial y conservador
las estrategias de emplazamiento de grupos de de la Alhambra34, respectivamente, que reali-
casas baratas de décadas anteriores: zonas de zaron el trabajo gratuitamente, como exigía el
contacto con el casco y bien comunicadas con bando. Este y otros datos se precisan en una
el mismo, donde no hubiese de resultar en ex- memoria del Gobierno Civil de Granada sobre
ceso gravosa la extensión de suministros y los la situación general de la provincia custodiada
nuevos residentes pudiesen valerse de los ser- por el AGA35, que incluye un epígrafe de ocho
vicios existentes en barrios cercanos (Puertas páginas sobre la “Labor realizada por la ‘Obra
26
Juste (1981, p. 55) atribuyó también a la ONC el grupo 28
La superficie aproximada del terreno, en ausencia de re-
Rodríguez Bouzo para mutilados de guerra (1938), en reali- ferencias documentales, se ha hallado gráficamente a partir
dad promovido y financiado por los Talleres de Movilización del plano custodiado por el Archivo de la Comisaría de
Industrial y desarrollado por los Servicios Técnicos de F.E.T. Aguas (Sevilla), E-2131-2148, Varios Asuntos. Granada.
y de las J.O.N.S., aunque las viviendas se adjudicaron igual- E-2133 (Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía,
mente entre beneficiarios de la ONC (Fiscalía Superior de la IECA, 1988047798) (1949).
Vivienda, 1939, p. 31; Ortiz de Villajos, 1939, p. 30; Prieto- 29
Patria, 24 de octubre de 1937.
Moreno, 1940; Ministerio de Cultura y Deporte, Archivo 30
AMG, signatura 07.002.02, n.º registro 22.
General de la Administración (AGA), Fondo Ministerio de la 31
Gobernación, IDD (08)025.000, Caja 44/02791, Exp. 006, 32
“Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, pp. 2-3). En esta 33
Castillo ostentaría este cargo hasta febrero de 1942
confusión le han seguido Fernández García (2005, T2-T3, p. (Puertas Contreras, 2012a, p. 111).
45) y Jerez Mir (2012). 34
Prieto-Moreno sería además designado Secretario
27
“Este es el patrón de lo que en la España de Franco serán Provincial de Falange Española en marzo de 1938 (Ortiz de
las viviendas y el nivel de vida de las clases humildes”, se- Villajos, 1939, p. 97).
ñala Ideal, 18 de septiembre de 1938. Es también, con dife- 35
AGA, Ministerio de la Gobernación, IDD (08)025.000,
rencia, el proyecto de la ONC con mayor presencia en la 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”.
hemeroteca local. Agradezco al personal del AGA el acceso a este documento.

Fig. 1 / Algunas de las páginas del reportaje sobre el grupo de la carretera de la Sierra publicado en Nuevas
Formas
Fuente: Prieto-Moreno & Wilhelmi Manzano & Castillo Moreno, 1940, pp. 6, 10
Nacional’”, datable hacia septiembre de 193836. que, aseguraban, se habían “tenido muy en
Además, el proyecto fue publicado en la revis- cuenta”39.
ta Nuevas Formas durante su efímero periodo
lisboeta37 (Fig. 1); reportaje del que se despren- El proyecto se dividió en dos fases separadas
den otros datos relevantes como que el suelo por la carretera de la Sierra. La primera, cuyas
obras comenzaron en otoño de 1937, se de-
—de propiedad particular38— fue adquirido por sarrolló en la franja de terreno llana, de unos
un precio total de 118 000 ptas. (Prieto-Moreno 11 000 m², comprendida entre dicha vía y el río
& Wilhelmi Manzano & Castillo Moreno, 1940, p. Genil. En la ordenación se consideró el posi-
7). Del emplazamiento los proyectistas destaca- ble ensanchamiento de la calzada, reservando
ban “la configuración del terreno, su vegetación “una superficie libre en los laterales” configura-
exuberante y la abundancia de flores silvestres”, da como acera arbolada. También se respetó
que hacían de él “uno de los más bellos alrede- la alameda existente junto al río para esparci-
dores de Granada” (Prieto Moreno & Wilhelmi miento público, haciéndola accesible a través
de dos pasos peatonales. El terreno restante se
Manzano & Castillo Moreno, 1940, p. 6). Tam- ordenó mediante una calle en U con dos en-
bién valoraban “la cercanía al casco urbano de sanchamientos en los quiebros interiores para
la capital, la facilidad de medios de transpor- estacionamiento de unos pocos vehículos. La
te, como el autobús y el tranvía, y la belleza huerta preexistente, poblada de árboles frutales,
de sus perspectivas y alrededores”, factores se parceló en lotes de 350 m² de media —no
36
El documento carece de fecha, pero hace mención al “23 publicando algunos números desde Lisboa, a donde trasladó
de Septiembre último” y al periodo comprendido “desde el su sede en 1939, cambiando su título a Nuevas Formas:
mes de Julio de 1937 hasta Septiembre del año actual”. El revista iberoamericana: arquitectura e decoração (Monteiro,
grado de desarrollo de las obras descrito también concuerda 2012, pp. 69-70).
con la datación propuesta. 38
Según consulta efectuada en el Registro de la Propiedad
37
Nuevas Formas: revista de arquitectura y decoración se de Granada.
venía editando en Madrid desde 1934 y quedó suspendida 39
Ideal, 17 de septiembre de 1937. Los datos que siguen
con el estallido de la Guerra Civil (Martínez Medina & están también tomados del mismo diario.
Gutiérrez Mozo, 2012). Sin embargo, la revista continuó

Fig. 2 / Fotografía original de la maqueta de la primera fase del grupo de la carretera de la Sierra, Estudio
Fotográfico Torres Molina, 1937. La imagen se reprodujo en el diario Ideal de 7 de noviembre de 1937
Fuente: Archivo de la Subdelegación del Gobierno en Granada
un marjal, como señala la prensa40— en los que —comedor, cocina, despensa, cuarto de baño
se edificaron 26 viviendas unifamiliares, 22 de y tres dormitorios, en unos 60 m² útiles—, con
ellas pareadas y cuatro aisladas —inicialmen- puerta trasera de salida al huerto a través de la
te se habla solo de 22 viviendas41—. La tierra, cocina o el comedor (Prieto-Moreno & Wilhelmi
se decía, era “magnífica para huerta y jardín”, lo Manzano & Castillo Moreno, 1940). De las pa-
que proporcionaría “expansión y un posible ren-
readas se diseñaron dos variantes con diferen-
dimiento” con su cultivo42. Los frutales quedaron
integrados en las parcelas43, publicitándose de te composición de huecos y accesos con el fin
este modo que las casas, desde el mismo mo- principal de otorgar variedad a la escena urba-
mento de su entrega, estarían ofreciendo frutas na: aquellas con las entradas agrupadas hacia
a los residentes44. Se señaló, además, que en los el centro de los volúmenes se dispusieron en los
terrenos particulares existiría la posibilidad de le- frentes de calle de orientación sur y, aquellas con
vantar pequeñas construcciones para albergue las entradas distanciadas, en los de orientación
y cría de animales45. Merece la pena recordar norte y, en menor medida, este y oeste. Esta va-
que no se trataba de viviendas para inmigran- riedad visual se reforzó con la disposición con-
tes rurales a quienes se pretendiese facilitar su trapeada de los volúmenes, que maximizaba su
adaptación a la ciudad, sino que los destinatarios
exposición solar. La calle‑corredor fue, por tanto,
tenían que haber estado avecindados en Grana-
da desde hacía al menos cinco años. desterrada en favor de una ordenación higienista
y de baja densidad. Completó esta fase un pa-
Todas las viviendas de esta primera fase con- bellón destinado a lavadero colectivo, contiguo
taban con dos pisos y el mismo programa46 al curso del río y exterior al loteo residencial47.
40
Patria, 12 de octubre de 1937; 7 de noviembre de 1937. 46
El marjal es una unidad de superficie históricamente utiliza- 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 2.
da en la comarca de la vega de Granada, equivalente a 100 47
estadales granadinos o 5 áreas y 25 centiáreas. 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 2;
41
Ideal, 17 de septiembre de 1937; Patria, 12 de octubre de Ideal, 2 de junio de 1938. Pensamos que podría tratarse del
1937. pabellón de “Lavaderos” (o parte de él) grafiado en el plano
42
Ideal, 17 de septiembre de 1937; 7 de noviembre de 1937. del Archivo de la Comisaría de Aguas (Sevilla), E-2131-
43
Ideal, 18 de septiembre de 1938; AGA, Ministerio de la 2148, Varios Asuntos. Granada. E-2133 (IECA 1988047798)
Gobernación, IDD (08)025.000, 44/02791,006, “Labor reali- (1949). En la documentación gráfica del proyecto publicada
zada por la ‘Obra Nacional’”, p. 2. en Nuevas Formas, en cambio, no se representa, como si la
44
Ideal, 7 de noviembre de 1937. idea de su edificación hubiese surgido con posterioridad al
45
Ideal, 17 de septiembre de 1937. trazado de aquellos planos.

Fig. 3 / Fotografías originales de las obras de la primera fase del grupo de la carretera de la Sierra, anónimo, 1938
Fuente: Ministerio de Cultura y Deporte, Archivo General de la Administración (AGA), Fondo Ministerio de la Gobernación,
IDD (08)025.000, Caja 44/02791, Exp. 006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, s. p.
Una perspectiva de esta primera fase y un al- obras, aquí no reproducidas por razones de es-
zado de una de las variantes pareadas fueron pacio. En el AGA, por su parte, existen otras tres
publicados con poca calidad en el diario Ideal de fotografías originales distintas de las anteriores,
17 de septiembre de 1937. En la edición del 7 de pegadas cada una en una página a continuación
noviembre se reprodujo una fotografía de ma- del texto correspondiente a la “Labor realizada
queta, imagen cuyo original hallamos en 2021 por la ‘Obra Nacional’”, que inmortalizan distin-
entre los fondos del Archivo de la Subdelega- tos aspectos de la ordenación a pie de calle con
ción del Gobierno en Granada. Se trata de una las obras de esta fase prácticamente finaliza-
fotografía de 26 × 20 cm rotulada inferiormente das48 (Fig. 3). Estos documentos gráficos, junto
a mano alzada “Grupo de casas en la Carretera a los publicados en Nuevas Formas, resultan de
a Sierra Nevada” y en cuyo reverso figura sello inapreciable valor para reconstruir la dimensión
de tinta de Estudio Fotográfico Torres Molina espacial, perceptiva y material del proyecto49 y
(Fig. 2). La maqueta, destinada a la presenta- se dan a conocer con este trabajo.
ción pública, refleja un notable grado de idealis- La segunda fase de la agrupación sumó 21
mo: las parcelas limítrofes con el río muestran viviendas —no 24, como anunciaba la pren-
un fondo considerablemente mayor que el defi- sa50— al otro lado de la carretera de la Sierra51,
nitivo; las del extremo derecho, aguas abajo, en articuladas en tres sectores o paratas debido a
lugar de rectangulares serían finalmente trape- la pendiente ascendente (20 %). En la dispo-
zoidales, pues así lo forzaba la oblicuidad de la sición de los volúmenes se siguió “un criterio
linde; por último, en el extremo izquierdo la made adaptación al terreno”, habiéndose “logrado
queta se interrumpe precisamente allí donde se una variedad de perspectivas que favorecen el
situaría el cierre de las parcelas, sugiriendo una aspecto del conjunto y la personalidad de cada
continuidad irreal de las mismas. También pudi- vivienda” (Prieto-Moreno & Wilhelmi Manzano &
mos examinar en la misma institución distintas Castillo Moreno, 1940, p. 6). Las de la parata
tomas de menor formato realizadas durante las inferior se organizaron en torno a una placeta de
48
Las fotografías cuentan con el rótulo superior “Casas 49
A día de hoy se mantienen en pie aproximadamente la
construidas por la ‘Obra Nacional’”. En el momento de las mitad de las viviendas, habiendo experimentado la zona una
tomas, faltaban por instalar algunas carpinterías exteriores, profunda transformación.
los vidrios y las alambradas de las parcelas. 50
Ideal, 17 de marzo de 1938; 2 de junio de 1938.
51
Existe una referencia a la adquisición de los terrenos de
esta segunda fase en Ideal, 17 de marzo de 1938.

evocaciones rurales52, con tres grupos de casas Los planos publicados en Nuevas Formas pre-
pareadas, una vivienda individual semiadosada sentan ligeras discrepancias con los anteriores
y un bloque lineal de doble crujía, también de datos de cantidad, tipos y distribución topográ-
dos pisos (B+1)53. El recurso a la tipología del fica de las viviendas, tomados de la memoria
bloque, hacia la que existían ciertas reservas oficial del AGA y correspondientes a lo efecti-
por su supuesta filiación “marxista”54, se operó vamente edificado; diferencias posiblemente
bajo una estética evocadora de las construccio- achacables a modificaciones en obra que no se
nes rurales de la comarca, a modo de gran cor- actualizaron en los dibujos originales. Se apre-
tijo o casería rodeado de espacios verdes, con cia, también, en los planos de la revista, una
reducido número de plantas y coronado por to- mayor elaboración proyectual y gráfica de las
rres perforadas por arcos de medio punto, re- unifamiliares frente a los apartamentos, cuyas
miniscentes de los miradores granadinos de plantas carecen de mobiliario y presentan con-
inicios de la Edad Moderna y de los tradicio- flictos de circulaciones, dimensionamiento y pro-
nales secaderos. La agregación de las unifami- porción de las estancias, incluso algunos puntos
liares al bloque por sus esquinas y de aquellas de resolución incompleta. Del mismo modo, en
entre sí se detectó un mecanismo eficaz para la memoria antedicha, las viviendas en bloque
sumar, en estos puntos de contacto, estancias no aparecen descritas en sus calidades y cos-
adicionales —dormitorios, con el inconveniente tes, a pesar de estar, según se especifica, próxi-
de que uno de ellos fuera de paso— y espacios mas a su finalización, desarrollándose solo las
exteriores privados como porches o terrazas sin características de las unifamiliares, como si
necesidad de idear nuevas tipologías —como aquellas constituyesen una suerte de prueba o
ha apuntado Fernández García (2005, T2-T3, p. solución improvisada. De las unifamiliares, en
56) y comprobaremos en el resto de grupos, la cambio, se detallan todos los materiales y siste-
experimentación se elude sistemáticamente—. mas constructivos. Así, se especifica que, para
Con la misma estrategia, la parata intermedia evitar el ascenso de humedades, se elevaron
sumó una vivienda individual semiadosada, los suelos de planta baja 60 cm respecto de la
otro bloque de similares características y un rasante; con el mismo fin se dispusieron zócalos
grupo de dos pareadas. La parata más alta, fi- hidrófugos y capa de hormigón hidráulico para
nalmente, albergaba una vivienda aislada y dos asiento de las solerías59. Los cimientos, de re-
pareadas con cinco dormitorios, para familias solución algo compleja al no hallarse el firme en
numerosas55. Los desniveles entre aterraza- los sondeos, se construyeron superficiales de
mientos se resolvieron con muros de contención hormigón con un ensanchamiento en su base60.
y escalinatas, una de ellas de largo desarrollo Los muros, portantes, se alzaron de fábrica de
y empedrada al “estilo albaicinero”56. Se incor- ladrillo con dinteles de hormigón armado; mate-
poraron, en esta segunda fase, un depósito de rial, este último, del que también se hicieron los
agua de 300 000 litros, capaz de abastecer a forjados61. Las escaleras, en cambio, se ejecu-
toda la agrupación, y dos refugios antiaéreos57; taron con bóvedas de rasilla y, las armaduras
la prensa refiere también la existencia de dos del tejado, de madera de chopo62. Las cubiertas
“amplios lavaderos colectivos”58, lo que sugiere se definieron de teja árabe con limas vidriadas
que al construido en la primera fase se añadió y aleros de pico de gorrión, evitando “azoteas
otro en la segunda. Aparte de estos servicios, que en el campo no tienen ninguna utilidad y
no se dispuso ninguna clase de equipamiento, que son tan propicias a goteras”63. Para las so-
confirmando el grupo como barrio-dormitorio de- lerías se escogió baldosín de cemento y, para
pendiente de la ciudad (Fig. 4). las carpinterías, madera de pino y chopo. Las
52
Ideal, 18 de septiembre de 1938. 55
53
AGA, Ministerio de la Gobernación, IDD (08)025.000, 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 2.
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 2. 56
Ideal, 18 de septiembre de 1938.
54
Ideal, 7 de noviembre de 1937. En la I Asamblea Nacional 57
Ideal, 2 de junio de 1938.
de Arquitectos (1939), Luis Gutiérrez Soto observaría, frente 58
Ideal, 2 de junio de 1938; 18 de septiembre de 1938.
al recelo general: “No hay ninguna razón para desechar la 59
casa alta allí donde se soluciona un problema [...] son nece- 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 3.
sarias donde el precio del terreno exija un máximo aprove- 60
chamiento y pueden construirse en colonias de viviendas 61
bajas, para que con su mayor rendimiento ayude al sosteni- 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 4.
miento de la misma” (Gutiérrez Soto, 1939). Este parece 62
haber sido también el criterio de los arquitectos colaborado- 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 4.
res de la ONC en Granada. En cambio, el que sería alcalde 63
Ideal, 17 de septiembre de 1937; AGA, Ministerio de la
de la ciudad, Gallego Burín, señalaría que los bloques “no Gobernación, IDD (08)025.000, 44/02791,006, “Labor reali-
concuerdan con nuestro espíritu” y lo ideal sería “sustituirlos zada por la ‘Obra Nacional’”, p. 4.
con casas unifamiliares” (Gallego Burín, 1943, p. 47).

Grupo de la carretera de la Sierra (1937-1939)

Superficie total del terreno (aprox.) 16 700 m²
Coste total de adquisición del terreno 118 000 ptas.
Coste unitario de adquisición del terreno (aprox.) 7,07 ptas./m²
Número de viviendas 26 (F1) + 21 (F2) = 47
Tipologías residenciales Unifamiliares pareadas con y sin jardín
Unifamiliares aisladas con y sin jardín
Unifamiliares semiadosadas con y sin jardín
Bloques lineales de B+1 con torreón
Densidad de viviendas (aprox.) 28 viv/ha
Coste total de las obras 882 000 ptas.
Coste de construcción unitario medio 18 000 - 20 000 ptas. (unifamiliares pareadas y aisladas F1+F2)
(No se especifica el de apartamentos F2, que hubo de ser inferior)
Equipamientos y servicios Depósito de agua de 300 000 l
Dos refugios antiaéreos
Dos lavaderos comunitarios
Fig. 4 / Tabla resumen del grupo de la carretera de la Sierra (F: fase de construcción)
Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes citadas en el texto
habitaciones fueron pintadas al temple, con zó- realizaciones, “se confunde deliberadamente
calo de cemento en los baños, ante la escasez política habitacional popular con prolongación
de azulejos blancos en el mercado64. Por último, de la tradición pintoresca de los barrios”. Sien-
los cerramientos de las parcelas se conformaron do indudable que existe una elección estética
con una base baja de ladrillo complementada en las reminiscencias figurativas, no puede tam-
verticalmente por postes y mallas metálicas, re- poco pasarse por alto que lo que subyace bajo
solviéndose curvos muchos de los encuentros el envoltorio costumbrista es una reelaboración
en esquina. El presupuesto total de las obras de la solución reformista del barrio jardín para
ascendió a 882 000 ptas. (Prieto-Moreno & Wil- clases modestas70. De hecho, sobresale, ante
helmi Manzano & Castillo Moreno, 1940, p. 7), todo, en las descripciones y crónicas, el énfasis
con un coste unitario entre 18 000 y 20 000 ptas. otorgado a la salubridad y belleza del lugar, inci-
para las viviendas unifamiliares65. diendo continuamente en la dimensión paisajís-
tica y ambiental del proyecto “frente a aquellas
El resultado, en palabras de la ONC, era “un barriaditas entecas, que en los suburbios de las
conjunto de perspectiva típicamente andaluz”66; grandes ciudades como Madrid y Barcelona, en
barriada que, según la prensa, a su vez evoca- parameras rodeadas de detritus, se construían
ba el “estilo colonial español”67. Se había pro- con amplias subvenciones” antes del Alzamien-
curado “conseguir un marcado carácter popular to71. Así, bajo apariencias “castizas” o “popula-
en consonancia con el tipo un tanto rural de la res” (Llorente, 1995, pp. 81-82) y también bajo
parcelación de edificios”68 o, como se indica en proclamas de una suerte de utopía ambiental,
otro lugar, “un tipo mixto de rural y urbano, den- por la que se declaraba poner a disposición de
tro de la clásica casa granadina”, identificada la población trabajadora tanto los servicios de
de modo algo simplista con la tipología local del la ciudad como lo virtuoso y reconfortante de
carmen69. Para Juste (1981, p. 62), en estas la vida rural72, persistía el recurso a la colonia
64
AGA, Ministerio de la Gobernación, IDD (08)025.000, (1992, 2004b), Castrillo (2001, pp. 103-117) o Castrillo &
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 4. Zanca (2001). La política de Casas Baratas ya había adop-
65
AGA, Ministerio de la Gobernación, IDD (08)025.000, tado esta solución del barrio jardín como prioritaria, bajo los
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 5. argumentos del higienismo, la privacidad familiar, la claridad
En la prensa se indica un coste medio de las unifamiliares jurídica de la propiedad y la sencillez constructiva (Azpiri
inferior, de 15 648 y 16 036 ptas.; Ideal, 17 de septiembre de Albistegui, 2003; Castrillo Romón, 2001, pp. 109-110; Moya
1937. González, 1983, pp. 31-32; Terán, 1999, pp. 158-159).
66
AGA, Ministerio de la Gobernación, IDD (08)025.000, 71
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 3. 72
Un ejemplo de las afirmaciones publicadas por la prensa:
67
Ideal, 18 de septiembre de 1938. “muchos árboles, sol, agua en abundancia, de esta manera
68
Ideal, 17 de septiembre de 1937. premia la España del Generalísimo Franco a aquellos que
69
Ideal, 7 de noviembre de 1937. ofrecieron su sangre para la madre España”; Ideal, 7 de no-
70
Sobre la introducción y difusión de la Ciudad Jardín en viembre de 1937.
España y su ulterior mixtificación, puede verse Sambricio

residencial como herramienta para la construc- diversas instalaciones militares; así lo ratificaría
ción sencilla e improvisada de la periferia (Ro- el Anteproyecto de Ordenación Urbana de 1942.
dríguez Iturriaga, 2022, p. 92).
Una nota de prensa señala que el terreno habría
sido cedido por el Ayuntamiento74, aunque no
hemos hallado referencias a este hecho en las
3.3.2. Grupo del cercado bajo de Actas de la Comisión Municipal Permanente. En
Cartuja (1938-1951) cambio, en el Archivo de la Secretaría General
de Agenda Urbana y Vivienda del MITMA exis-
En la finca del cercado bajo de Cartuja, a los te copia de la escritura de segregación, com-
pies de la colina del mismo nombre y junto a praventa y opción de la finca, propiedad de un
una importante fábrica de cervezas, la ONC co- particular, a favor de la ONC, fechada a 17 de
menzó a construir entre finales de 1937 y princi- enero de 1938. En este documento se indica
pios de 193873 un segundo grupo de viviendas. que la entidad resolvió “aceptar la oferta que
A diferencia del anterior, en este caso la zona hizo el Señor García González”, adquiriendo
se venía perfilando desde hacía años como po- en firme 14 736,90 m² de terreno a segregar
sible ensanche para las clases medias y traba- de la finca “y reservarse el derecho de opción
jadoras, por su proximidad a usos industriales, [por un año a contar desde entonces y en las
la cárcel, el matadero, un proyecto abortado mismas condiciones económicas] sobre el
de casas baratas, la estación de ferrocarril y todo o parte del resto75”. El terreno presentaba
Fig. 5 / Detalle del plano de situación del proyecto definitivo del grupo del cercado bajo de Cartuja, escala 1:2000,
1941. Sobre él se ha señalado la delimitación del terreno y, en colores, las distintas fases (F) conforme a lo
finalmente edificado: en rojo, los dos bloques iniciales (F1, 30 viv.); en verde, las 11 unifamiliares con huerto (F2);
en naranja, las 21 unifamiliares con reducidos patios o sin ellos (F3), y, en morado, los dos últimos bloques (F4, 24
viv.). La superposición evidencia algunas variaciones acaecidas en la ordenación de volúmenes
Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA), Archivo de la Secretaría General de Agenda Urbana y
Vivienda, ES.28079.ACSEV//GR-217-VP
73
Ideal, 2 de febrero de 1938. Desde otoño de 1937 hay a favor de la ONC, 17 de enero de 1938, s. p. Finalmente,
notas de prensa sobre el comienzo de las obras. el resto de los terrenos no serían utilizados por la ONC, sino
74
Ideal, 2 de febrero de 1938. por la Obra Sindical del Hogar (Puertas Contreras, 2012a,
75
ACSEV//GR-312-VP, copia de la escritura de segregación, p. 200).
compraventa y opción otorgada por Manuel García González

una suave pendiente en torno al 8 % y reci- empleados”82. Se reconoce, una vez más, el re-
bió el visto bueno de los arquitectos Wilhelmi, curso huidizo al bloque de doble crujía en orde-
Castillo y Prieto-Moreno. Se acordó un precio nación abierta (Fernández García, 2005, T2-T3,
muy ventajoso de 3,50 ptas./m² a propuesta p. 277), envuelto en una estética regionalista y
del propietario, ascendiendo el importe total a ruralizante e integrado en el modelo residencial
51 579,15 ptas. A pesar de venir determinado de la colonia periurbana.
por la oferta privada de suelo, el emplazamien-
to se calificó de “magnífico” por su cercanía al Los trabajos comenzaron por dos bloques, uno
casco urbano, condiciones higiénicas y “vistas lineal y otro en L, sumando un total de 30 vivien-
a nuestro hermoso panorama de la Vega y de la das y sirviendo las escaleras a dos de ellas por
ciudad” y se justificó públicamente como eficaz planta83. En septiembre de 1937 se abrió con-
respuesta a la búsqueda de “los lugares más curso entre los contratistas de obras, difundién-
cercanos a la capital que, al reunir las necesa- dose un presupuesto de 282 390,86 ptas. para
rias condiciones higiénicas, no sean obstáculo el primer bloque y de 186 330,46 ptas. para el
en su día para futuros ensanches”76, reprodu- segundo84. La planta-tipo de un módulo lineal
ciendo casi textualmente el criterio del fiscal. de bloque fue publicada en el diario Ideal de 2
Sin embargo, al mismo tiempo se afirmaba — de febrero de 1938: cada vivienda contaba con
esta vez parafraseando la recomendación del vestíbulo, comedor, cocina, baño, tres o más
bando— que se había optado por los “núcleos dormitorios85 y una pequeña terraza con acce-
aislados de viviendas, con objeto de no crear so desde el comedor, orientada preferentemen-
barriadas extensas; y al mismo tiempo, porque te al suroeste86. En esta ocasión, los servicios
así se tiende mejor al embellecimiento de las comunes de lavadero y tendedero quedaron al-
afueras y al emplazamiento más próximo a las bergados en los torreones de remate, siendo
líneas de comunicaciones”77; argumentos que compartidos por cada seis viviendas87. Entre
inciden en la hipótesis planteada sobre la diver- los bloques se pretendía crear espacios libres
sidad de interpretaciones posibles de la reco- destinados a “jardín o lugar de esparcimiento”;
mendada “diseminación”. espacios que, sin embargo, quedaron sin otro
tratamiento que las escalinatas que resolvían
Los arquitectos encargados de la redacción los desniveles y proporcionaban acceso a los
del proyecto fueron los mismos que emitieron edificios y algunas hileras de vegetación parale-
su dictamen sobre el emplazamiento y que tra- las a las fachadas. En estos intersticios se pro-
zaron el grupo anterior (Fiscalía Superior de la metió asimismo instalar una “biblioteca popular”,
Vivienda, 1939, p. 31)78, quienes igualmente rea- nunca realizada: los únicos servicios introduci-
lizarían las primeras fases del encargo sin coste dos fueron un refugio antiaéreo y un aljibe por
alguno para la ONC79 —la situación cambiaría, bloque88.
como veremos, con la intervención del INV—.
En este caso, se entendió que “el emplaza- Los materiales empleados se describen en la
miento y características de la barriada” propi- memoria del AGA sensiblemente similares a los
ciaban un desarrollo principalmente a base de adoptados en las unifamiliares de la carretera
bloques80, que se proyectaron sensiblemente de la Sierra, con un coste medio por apartamen-
idénticos a los de la carretera de la Sierra, con to de unas 15 000 ptas.89. Los áticos torreados,
ligero incremento de dimensiones, inversión en frente a la opción adintelada inicialmente grafia-
planta de las posiciones de comedores, cocinas, da90, se singularizaron como los de aquel primer
baños y escaleras y una altura más (B+2). Esta grupo, con tres arcos de medio punto en dos
clase de viviendas, de coste más reducido y exi- de sus frentes; sus cornisas habían de ser, en
gencias menores81, se entendía “apropiada para principio, “de madera” y “estilo Renacimiento”91.
76
Ideal, 2 de febrero de 1938. 84
77
78
Fernández García (2005, A, p. 46) lo atribuyó a Miguel 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 5.
Castillo en solitario, siguiendo a Jerez Mir (1996, p. 314). 86
Ideal, 2 de febrero de 1938; 18 de septiembre de 1938.
79
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 5. 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 5;
80
AGA, Ministerio de la Gobernación, IDD (08)025.000, Ideal, 2 de febrero de 1938.
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, pp. 88
Ideal, 2 de febrero de 1938.
2-3. 89
81
Ideal, 22 de julio de 1937. 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, pp.
82
Ideal, 2 de febrero de 1938. 4-5.
83
Ideal, 2 de febrero de 1938.
44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, pp. 91
4-5. 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 4.

Fig. 6 / Planos de las viviendas pareadas del cercado bajo de Cartuja para cuya construcción se solicitó
financiación al Instituto Nacional de la Vivienda (INV), escala 1:100, 1941
Fuente: Archivo de la Secretaría General de Agenda Urbana y Vivienda, ACSEV//GR-217-VP
Con estos detalles, sumados a los paramentos cuyo coste total ascendió aproximadamente a
blancos y a las cubiertas de teja árabe, los edifi- 260 000 ptas.97.
cios reflejarían, a juicio de la prensa, “un abierto
tono andaluz”92 que sancionaba públicamente la Seguidamente, se inició la construcción de 21
solución adoptada. unifamiliares más, 14 pareadas y siete aisladas,
sin jardín o con reducidos patios exteriores, al
En junio de 1938 se había acordado la cons- otro lado de los dos primeros bloques. Las obras
trucción de otras 11 viviendas93, a todas luces quedaron paralizadas sin llegar a cubrir aguas
las unifamiliares con huerto situadas inmedia- con el agotamiento de recursos de la ONC,
tamente al oeste, al otro lado de la actual calle hasta que en 1942, y previa instancia del en-
Pizarro Cenjor. Diez de ellas serían pareadas y tonces gobernador civil y presidente de la ONC
solo una aislada. Se repetirían los modelos en- en Granada, Antonio Gallego Burín, el INV dio el
sayados en la carretera de la Sierra con especial visto bueno a la financiación y continuación de
recurrencia del que allí había sido una singu- los trabajos; a ello se sumó la aprobación por el
laridad: la casa para familias numerosas, con
mismo organismo de la construcción de otros
cinco ejes de huecos en fachada, cada pareja
dos nuevos bloques, lineales de 12 viviendas98,
de casas. Para maximizar el aprovechamiento
de la franja trapezoidal de terreno sin crear par- diferenciados de los anteriores por sus torreo-
celaciones excesivamente longitudinales ni mo- nes adintelados. Precisamente esta intervención
dificar las tipologías, se retranquearon algunas estatal, ya en el marco de la nueva legislación
propiedades de la línea de calle94 y se quebra- sobre vivienda protegida, es la que ha permiti-
ron peregrinamente las lindes de las parcelas, do hallar en el Archivo de la Secretaría General
resultando superficies desiguales entre 200 y de Agenda Urbana y Vivienda del MITMA do-
más de 500 m². Esta circunstancia se refleja en cumentación hasta ahora no difundida como
un plano municipal datado en 1942‑194395, que escrituras, copias de los planos, memorias y fo-
también permite reconocer el criterio higienista tografías de las obras. Estos documentos, co-
en la disposición de los volúmenes. El 1 de oc- rrespondientes a la instancia de Gallego Burín y
tubre de 1939 fueron sorteadas estas casas96, al proyecto definitivo remitido a finales de 1941
92
Patria, 31 de marzo de 1940. La nota de prensa indica
93
Ideal, 2 de junio de 1938; 18 de septiembre de 1938. que el coste corresponde a 13 unifamiliares, dato que no
94
Situación que las posteriores ordenanzas del INV denomi- concuerda con la documentación manejada y que podría
narían “doble alineación” y recomendarían por su economi- tratarse de una errata.
zación de superficies asfaltadas (Instituto Nacional de la 98
Ideal, 10 de septiembre de 1941; ACSEV//GR-312-VP. La
Vivienda, 1939, pp. 67-68). instancia del gobernador civil tuvo entrada el 30 de julio de
95
AMG, signatura 07.006.01, n.º registro 35. 1941 y la resolución definitiva con la concesión de beneficios
96
Ideal, 1 de octubre de 1939. se dictó el 13 de julio de 1942.

Grupo del cercado bajo de Cartuja (1938-1951)

Superficie total del terreno 14 736,90 m²
Coste total de adquisición del terreno 51 579,15 ptas.
Coste unitario de adquisición del terreno 3,50 ptas./m²
Número de viviendas 30 (F1) + 11 (F2) + 21 (F3) + 24 (F4) = 86
Tipologías residenciales Bloques lineales de B+2 con torreón
Unifamiliares pareadas con y sin jardín
Unifamiliares aisladas con y sin jardín
Densidad de viviendas 58,36 viv/ha
Presupuesto de contrata 468 721,32 ptas. (F1)
260 000 ptas. (F2)
1 352 703,60 ptas. (F3 + F4)
Presupuesto de contrata unitario medio 15 624,04 ptas. (apartamentos F1)
23 636,36 ptas. (unifamiliares pareadas y aisladas F2)
33 397,95 ptas. (unifamiliares pareadas F3)
35 538,68 ptas. (unifamiliares aisladas F3)
24 897,65 ptas. (apartamentos en PB F4)
25 166,32 ptas. (apartamentos en P1 y P2 F4)
Equipamientos y servicios Lavaderos-tendederos comunitarios en los bloques
Un refugio antiaéreo y un aljibe por bloque
Se anuncia “biblioteca popular”, no realizada
Fig. 7 / Tabla resumen del grupo del cercado bajo de Cartuja (F: fase de construcción)
—tras la incorporación de las observaciones for- 1:50, reutilizaron el diseño de los dos primeros
muladas al anteproyecto99—, permiten conocer, erigidos en este grupo, incorporando al interior
entre otros datos, el presupuesto de contrata de las terrazas de los comedores —también para
estas 45 viviendas (1 352 703,60 ptas.)100 y los cumplir con la superficie mínima103— e invirtien-
unitarios de cada uno de los tipos (Fig. 7), así do en planta la posición de las escaleras con el
como confirmar la repetición de modelos pre- fin de obtener un dormitorio adicional. Como se
vios y el fin del servicio gratuito de la dirección aprecia en el plano de situación (Fig. 5) —al que
facultativa. el INV requirió incorporar curvas de nivel, pues
la versión del anteproyecto carecía de cualquier
Las casas pareadas, de las que consta plano tipo de información sobre la topografía, llevando
general con plantas, alzados y sección a 1:100 al Servicio de Arquitectura a suponerla llana— y
(Fig. 6) y plano de planta baja a 1:50101, repro- en la planta de saneamiento (1:200), las nue-
dujeron la variante con las entradas agrupadas vas unifamiliares se dispusieron igualmente
de la carretera de la Sierra, con un mínimo in- persiguiendo “la máxima insolación de sus fa-
cremento dimensional y la fusión de cocina y chadas” y el aprovechamiento del “terreno libre
estar‑comedor, para cumplir con la superficie entre ellas para dotarlas de huerto”104, esto últi-
exigida para esta pieza por las ordenanzas del mo no viable en todos los casos por razones de
INV (Instituto Nacional de la Vivienda, 1939, pp. espacio. Se advierten dudas en la localización
42-44)102. Los bloques, representados en plan- de la vivienda unifamiliar número 21, que en el
tas, alzados y sección transversal a 1:100, plan- plano de situación no aparece representada, en
ta tipo a 1:50 y sección constructiva parcial a el de saneamiento figura fuera de los límites del
99
Desafortunadamente, el anteproyecto que debió de adjun- 102
ACSEV//GR-312-VP, copia del informe de la Sección
tarse a la instancia de julio de 1941 no se conserva. Técnica del INV tras revisar el anteproyecto, 26 de agosto
100
ACSEV//GR-312-VP, informe de la Sección Técnica del de 1941.
INV a la vista del proyecto definitivo recibido en enero de 103
ACSEV//GR-312-VP, copia del informe de la Sección
1942, 10 de marzo de 1942. Técnica del INV tras revisar el anteproyecto, 26 de agosto
101
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 1941.
(MITMA), Archivo de la Secretaría General de Agenda 104
ACSEV//GR-217-VP, Proyecto de construcción de un gru-
Urbana y Vivienda, ES.28079.ACSEV//GR-217-VP, planos po de 45 viviendas para caballeros mutilados, empleados y
firmados por los tres arquitectos en noviembre de 1941. obreros situados [sic] en los terrenos del Cercado Bajo de
Cartuja, “Memoria”, p. 1.

terreno y finalmente se construiría en los inters- finalmente aprobado (1942) como por el tardío
ticios entre las fases anteriores, lo que sugie- Plan de Alineaciones (1951), llevando a Juste a
re una decisión de última hora; la disposición considerar las viviendas de la ONC un “incidente
en planta de los dos bloques también varió res- autónomo y molesto” (1981, p. 62).
pecto a lo grafiado. Los materiales y sistemas
En otoño de 1937, la comisión granadina de la
constructivos se mantuvieron sin cambios: se
ONC negociaba la adquisición de varias fincas
insistió en las cornisas en pico de gorrión para en la zona a un propietario residente. Los ar-
los bloques y de madera para sus torres, tra- quitectos Wilhelmi, Castillo y Prieto-Moreno fue-
tando de enlazar ambiguamente con “la buena ron nuevamente requeridos para informar de la
[época] del Renacimiento”105. En 1951 el INV adecuación del solar en sesión celebrada el 28
recepcionó las últimas edificaciones y aprobó diciembre de 1937 —misma en la que se pro-
su calificación como viviendas protegidas106. La nunciaron sobre el terreno del cercado bajo de
mayoría de las unifamiliares se conservan aun- Cartuja—. En dicha reunión, el gobernador civil
que bastante transformadas, mientras que uno dio cuenta de las gestiones realizadas con el
de los bloques fue sustituido. particular y de la disposición de este a modi-
ficar las condiciones iniciales de venta con la
introducción de diversas rebajas108. Poco des-
pués, a principios de enero de 1938, se cerraba
3.3.3. Grupo del Camino de Ronda el contrato de adquisición de dos fincas: la pri-
(1938-1950) mera presentaba una superficie de 7349,86 m²
y lindaba al norte con la calle Alhamar y con el
El tercer y último grupo de viviendas impulsado jardín de la vivienda del propietario, al este con
por la ONC en Granada fue el situado en el án- la misma propiedad y con la huerta de la Torre,
gulo entre el Camino de Ronda, carretera exterior al sur con la huerta del Pilar y al oeste con la
cuyas obras se ultimaban107, y la calle Alhamar, segunda finca transmitida a la ONC, que poseía
abierta durante la dictadura de Primo de Rivera una superficie de 3534,14 m². Se convino un
como eje central del barrio Fígares de casas ba- precio de 16,90 ptas./m² —nótese la diferencia
ratas (1925‑1930). Se trataba de una fértil zona con el de adquisición del Cercado por las mis-
de vega con algunas casas de campo burgue- mas fechas— del que, de mutuo acuerdo y “en
sas (Jerez Mir, 1996, p. 281) y aún ajena a la atención a los fines benéficos de la entidad com-
presión urbanizadora, aunque para Juste el em- pradora”, se detrajo el importe correspondiente
plazamiento no era comparable a los anteriores, a 1500 m², es decir, 25 350 ptas., que fueron
sino mucho más cotizado por su mayor proximi- donadas por el vendedor con la expresa condi-
dad al centro, contradiciendo, en su opinión, la ción de que, al edificar, se definiesen dos calles
recomendación del fiscal de escoger para este de 10 y 12 m de ancho formando ángulo recto
cometido enclaves periféricos. De hecho, los an- con la tapia de su residencia109.
teproyectos de los hermanos Fernández-Fígares
y de Francisco Robles para el concurso de 1935 En el extremo de estos terrenos más próximo
preveían una prolongación del casco en esta al Camino de Ronda, la ONC decidió en prin-
área, los primeros calificándola como “Zona Co- cipio edificar dos bloques de doble crujía simi-
mercial” y el segundo como “Zona de residencia” lares a los de Cartuja110, cuyo proyecto, debido
(no de vivienda aislada ni obrera, diferenciadas a los mismos tres arquitectos con quienes la
en la leyenda). Estas previsiones serían confir- ONC venía colaborando (Fiscalía Superior de la
madas tanto por el Anteproyecto de Ordenación Vivienda, 1939, p. 31)111, estaba terminado en la
105
ACSEV//GR-217-VP, Proyecto de construcción de un gru- 2º, certificación de José García Durán como secretario de la
po de 45 viviendas para caballeros mutilados, empleados y comisión de la ONC, 30 de diciembre de 1937.
obreros situados [sic] en los terrenos del Cercado Bajo de 109
ACSEV//GR-312-VP, copia de la escritura de compraven-
Cartuja, “Memoria”, p. 2. ta de la parcela otorgada por Adrián Caballero Magán a fa-
106
ACSEV//GR-312-VP, comunicación del gobernador civil y vor de la ONC, 4 de enero de 1938, s. p. La petición sería
presidente de la junta de la ONC al Director General del INV atendida.
informando de la finalización de los grupos del Camino de 110
Ronda y cercado bajo de Cartuja, 12 de enero de 1951; co- 44/02791,006, “Labor realizada por la ‘Obra Nacional’”, p. 3;
pia de la resolución del Director General del INV dando por Patria, 26 de junio de 1938; Ideal, 26 de junio de 1938; 18
recepcionadas las obras ejecutadas y aprobando la califica- de septiembre de 1938; 1 de octubre de 1939.
ción de “viviendas protegidas”, 17 de octubre de 1951. 111
Fernández García (2005, T2-T3, p. 45, 49; A, p. 47) lo
107
Las obras comenzaron en 1931 y la inauguración del atribuyó a Miguel Castillo en solitario, mientras que Jerez Mir
primer tramo tuvo lugar en abril de 1939 (Juste, 1995, pp. (1996, p. 315) no indicó la autoría del proyecto. Barrios
49-50). Rozúa (2013, p. 119), por su parte, apuntó la probable parti-
108
ACSEV//GR-312-VP, copia de la escritura de compraven- cipación de los tres arquitectos a la vista de las semejanzas
ta de la parcela otorgada por Adrián Caballero Magán a fa- con los bloques del cercado bajo de Cartuja. Podemos con-
vor de la ONC, 4 de enero de 1938, “Documentos unidos”, firmar ahora esta hipótesis.

Fig. 8 / Detalle del plano de situación del proyecto definitivo del grupo del Camino de Ronda, escala 1:2000, 1941.
Sobre él se ha señalado la delimitación del terreno y, en colores, las distintas fases (F) conforme a lo finalmente
edificado: en rojo, los dos primeros bloques (F1, 41 viv.); en verde, el bloque de 24 viviendas cuya construcción
quedó paralizada (F2); en naranja, las otras 36 viviendas aprobadas por el INV (F3). La superposición evidencia
algunas variaciones acaecidas en la planta de los volúmenes
Fuente: Archivo de la Secretaría General de Agenda Urbana y Vivienda, ACSEV//GR-217-VP
primavera de 1938112. Inicialmente, se pretendía en pico de gorrión, avanzando hacia una mayor
adosar estos bloques a las alineaciones de Al- depuración de las formas. Por lo demás, la so-
hamar y Camino de Ronda, liberando el interior briedad es la nota dominante en estos bloques,
de la manzana como un amplio espacio libre cuyo coste ascendió a unas 800 000 ptas.119.
orientado a mediodía113. Finalmente, los edifi- Los materiales empleados se describen en la
cios, cuya construcción comenzó ese mismo ve- memoria del AGA conjunta e indiferenciadamen-
rano114, se desvincularían de las alineaciones de te con aquellos de los dos primeros edificios del
calle en aras de un mejor aprovechamiento del Cercado, aunque el coste medio de construc-
suelo, aproximándose escorzados al Camino de ción por vivienda habría de ser notablemente
Ronda; además, se alzarían ambos con cuatro superior en este caso (Fig. 10).
alturas (B+3) en lugar de las tres originalmente
previstas, y planta en L, resultando un total de Finalizados estos dos bloques, se inició la edi-
41 viviendas115 que se sortearían en octubre de ficación de un tercero de 24 viviendas, cuyas
1939116 y entregarían el 1 de abril del año si- obras quedaron paralizadas por la mencionada
guiente117. En su diseño, se insistió en el motivo falta de recursos de la ONC (Fig. 9) y se ter-
de los áticos perforados, similarmente concebi- minarían en 1942 con la intervención del INV;
dos como lavaderos y tendederos colectivos118, a ellas se sumaron otras 36 viviendas articu-
variando solo la solución de apertura a series ladas en tres bloques, uno en L y dos linea-
de pequeños huecos arqueados. Las cornisas les menores, cuya construcción fue aprobada
se ejecutaron rectas y molduradas en lugar de al mismo tiempo120. Como en el caso anterior,
112
Patria, 4 de febrero de 1938; Azul, 4 de febrero de 1938. solicitando financiación al INV para la terminación de los
En el AMG se conserva un cuadro de precios y jornales de grupos en construcción, 1941.
estos dos primeros bloques, fechado en mayo de 1938; véa- 116
Ideal, 1 de octubre de 1939.
se Obra nacional de contratación [sic] de casas para inváli- 117
Patria, 31 de marzo de 1940.
dos, empleados y obreros en Camino de Ronda, expediente 118
ACSEV//GR-312-VP, Características de las viviendas del
con signatura C.04627. proyecto de construcción de “viviendas protegidas” en
113
Véase la fotografía de maqueta reproducida en Ideal, 11 Granada, s. f., s. p.
de febrero de 1938. 119
Patria, 31 de marzo de 1940.
114
Patria, 26 de junio de 1938; Ideal, 26 de junio de 1938; 120
ACSEV//GR-312-VP, resolución del director general del
18 de septiembre de 1938. INV por la que se aprueba el proyecto definitivo presentado
115
ACSEV//GR-312-VP, instancia del gobernador civil y pre- y la concesión de los beneficios legales aplicables, 13 de
sidente de la comisión de la ONC Antonio Gallego Burín julio de 1942.

Fig. 9 / Fotografías de las obras paralizadas del tercer bloque (F2) del grupo del Camino de Ronda, 1941
Fuente: ACSEV//GR-217-VP
la participación del INV ha permitido hallar en para el acceso de las viviendas más elevadas,
el Archivo de la Secretaría General de Agenda sin hacer uso de ascensores”122. No se trata-
Urbana y Vivienda del MITMA documentación ba, en cualquier caso, de la promiscua “idea de
desconocida hasta la fecha, que comprende, casa de vecinos”, a “evitar a toda costa”, pues
además de las mencionadas escrituras de los cada escalera servía como máximo a ocho vi-
terrenos, planos del proyecto definitivo datados viendas –dos por planta–. Estas presentaban el
en noviembre de 1941 y firmados por los tres programa estándar de vestíbulo, comedor, co-
arquitectos, una memoria y fotografías de las cina, baño y tres dormitorios123, con superficies
obras. útiles en torno a los 60 m².
Los planos se componen de planta de emplaza- A pesar del patente incremento de densidad, el
miento a 1:2000 (Fig. 8), planta de saneamiento modelo residencial de la colonia continúa evi-
a 1:200, plantas de cada tipo de bloque a 1:100, denciando su influencia. Los bloques se dis-
alzados a la misma escala, detalles de las plan- pusieron espaciados entre sí “para asegurar
tas y sección constructiva parcial a 1:50. En la perfecta insolación de sus fachadas” y pre-
ellos, se constata la total identidad de los mó- viéndose dedicar los intersticios resultantes a
dulos lineales de los bloques en L con aquellos parques infantiles124; parques grafiados en pro-
de la primera fase del cercado bajo de Cartuja, yecto pero que, todavía hacia 1959, carecían
con las únicas salvedades de la incorporación de cualquier tratamiento más allá de algunos
de las terrazas a los comedores, para cumplir árboles jóvenes adosados a las fachadas125. In-
con las exigencias dimensionales del INV121, y teresa también apuntar que tanto la planta de
la adición de una planta (B+3). Los bloques lon- saneamiento como la de emplazamiento pre-
gitudinales, por su parte, reutilizaron el esque- sentan claras inexactitudes en la huella de los
ma de aquellos de la carretera de la Sierra con edificios, incluso de los ya construidos a la fecha
mínimos incrementos dimensionales, el añadido de su firma: particularmente llamativa es la falta
de un nivel (B+2) y la integración al interior de de correspondencia con la realidad de los extre-
las terrazas. En la memoria se argumentan las mos de los dos primeros bloques, terminados en
alturas adoptadas como el “número suficiente 1939126; imprecisión que se repite en otro plano
para el aprovechamiento del solar y no excesivo conservado en el AMG127 y que lleva a pensar
121
ACSEV//GR-312-VP, copia del informe de la Sección 124
ACSEV//GR-217-VP, Proyecto de construcción de un gru-
Técnica del INV tras revisar el anteproyecto, 26 de agosto po de 60 viviendas para caballeros mutilados, empleados y
de 1941. obreros en el solar situado en el “Camino de Ronda”,
122
ACSEV//GR-217-VP, Proyecto de construcción de un gru- “Memoria”, p. 1.
po de 60 viviendas para caballeros mutilados, empleados y 125
AMG, Granada (Plano general), signatura 16.003.03,
obreros en el solar situado en el “Camino de Ronda”, n.º registro 300430.
“Memoria”, p. 1. La altura máxima sin ascensor quedó esta- 126
Se publica una fotografía de los mismos en Ideal, 1 de
blecida por las ordenanzas del INV en 12 m (cuatro plantas) octubre de 1939.
(Instituto Nacional de la Vivienda, 1939, p. 60). 127
AMG, Viviendas de la O.S. del H. en el Camino de Ronda
123
ACSEV//GR-312-VP, Características de las viviendas del en Granada, signatura 14.015.08, n.º registro 316.
proyecto de construcción de “viviendas protegidas” en
Granada, s. f., s. p.

Grupo del Camino de Ronda (1938-1950)
Superficie total del terreno 10 884 m²

Coste total de adquisición del terreno 158 589,60 ptas. (coste de 1500 m² donado)
Coste unitario de adquisición del terreno 16,90 ptas./m²
Número de viviendas 41 (F1) + 24 (F2) + 36 (F3) = 101
Tipologías residenciales Bloques de B+2 y B+3 con torreón
Densidad de viviendas 92,80 viv/ha
Presupuesto de contrata 800 000 ptas. (F1)
1 906 798,22 ptas. (F2 + F3)
Presupuesto de contrata unitario medio 19 500 ptas. (apartamentos F1)
32 180,59 ptas. (apartamentos en PB bloques en L F2 + F3)
32 494,75 ptas. (apartamentos en P1, P2 y P3 bloques en L F2 + F3)
28 884,46 ptas. (apartamentos en PB bloques lineales F3)
29 410,31 ptas. (apartamentos en P1 y P2 bloques lineales F3)
Equipamientos y servicios Lavaderos-tendederos comunitarios en los bloques
Se proyectan parques infantiles, no ejecutados
Fig. 10 / Tabla resumen del grupo del Camino de Ronda (F: fase de construcción)
que buena parte de estos documentos de re- planos, sino perforados por pequeños huecos
corrido burocrático pudieran ser calcos, apenas arqueados similares a los ya dispuestos en los
actualizados en los aspectos más determinan- dos primeros edificios. El presupuesto de con-
tes para la culminación de los trámites adminis- trata de estas 60 viviendas, revisado por el INV,
trativos, de aquellos elaborados en la primavera quedó fijado en 1 906 798,22 ptas.130. Los tra-
de 1938. Igualmente, ello incide en la práctica, bajos finalizaron en 1950, efectuándose al año
en apariencia recurrente, de la toma de decisio- siguiente la recepción definitiva de los últimos
nes de proyecto durante el curso de las obras. bloques y su calificación como viviendas prote-
gidas131. Con ello concluía la iniciativa construc-
Por lo demás, la descripción de los materiales tora de la ONC en la capital granadina: a partir
y soluciones constructivas es similar a la de la de 1951, el recién constituido Patronato Benéfi-
memoria correspondiente a las 45 viviendas de co de Santa Adela pasaría a asumir “la gestión
Cartuja, diferenciándose únicamente en el siste- residual de la extinta Obra Nacional” (Fernández
ma adoptado para aislar las plantas bajas de las García, 2005, T2-T3, p. 56).
humedades128 y repitiéndose el énfasis en un cri-
terio de diseño más simbólico que trascendente
—y no observado durante la ejecución— como
la resolución de las cornisas con motivos aso- 4. Discusión y conclusiones
ciados al Renacimiento129. La sección construc-
tiva parcial es también idéntica a la presentada La ONC construyó en Granada tres conjuntos
para la prosecución de los trabajos de aquel de viviendas económicas “diseminados” por el
grupo, salvo por las líneas de proyección de los perímetro de la ciudad. En los tres casos se es-
cuerpos verticales de las torres; torres cuyos cogieron fincas agrícolas en zonas de contacto
áticos, en el caso de los bloques en L, no que- con el casco donde ni las características físicas
darían totalmente abiertos como sugerían los del terreno ni la prolongación de los servicios
128
En el Camino de Ronda se dispusieron cámaras ventila- 131
ACSEV//GR-312-VP, comunicación del gobernador civil y
das con bóvedas de rasilla, no así en el cercado bajo de presidente de la junta de la ONC al Director General del INV
Cartuja, donde la menor humedad del terreno llevó a adoptar informando de la finalización de los grupos del Camino de
una solución más económica de relleno de piedra en seco. Ronda y cercado bajo de Cartuja, 12 de enero de 1951; acta
129
ACSEV//GR-217-VP, Proyecto de construcción de un gru- de recepción definitiva de las obras del bloque n.º 6 de 24
po de 60 viviendas para caballeros mutilados, empleados y viviendas, 5 junio 1951; copia de la resolución del Director
obreros en el solar situado en el “Camino de Ronda”, General del INV dando por recepcionadas las obras ejecuta-
“Memoria”, p. 2. das y aprobando la calificación de “viviendas protegidas”, 17
130
ACSEV//GR-312-VP, informe de la Sección Técnica del de octubre de 1951. El bloque en L de la tercera fase se
INV a la vista del proyecto definitivo recibido en enero de reemplazó recientemente.
1942, 10 de marzo de 1942.

municipales prometiesen excesivas dificulta- racionales del bloque de doble crujía en orde-
des y donde el reducido interés de la oligarquía nación abierta y la vivienda unifamiliar compac-
inmobiliaria o la sintonía con los propietarios ta, sin que parezca existir un criterio claro para
garantizasen unos precios de adquisición asumi- la adopción de uno u otro y su combinación,
bles. Los terrenos, de entre 10 000 y 20 000 m² más allá de la intención de costear el suelo en
de superficie total, fueron en las tres ocasiones el caso del Camino de Ronda. Si en la primera
comprados directamente a particulares, con realización dominaban ampliamente las unifa-
los cuales la negociación comenzó nada más miliares (39 de 47 viviendas), en la segunda la
constituirse la junta local de la ONC (junio de proporción retrocedió (32 de 86 viviendas) y en
1937). En enero de 1938, al menos dos de los la tercera —cuyo terreno era tan propicio para el
tres solares habían pasado a propiedad de la cultivo de huertos como el del primer grupo— se
entidad, habiéndose aceptado precios por m² propusieron exclusivamente bloques; todo ello
significativamente dispares, y las obras estaban en proyectos redactados por los mismos técni-
comenzando. En este proceso el Ayuntamiento cos y simultáneamente o con pocos meses de
no parece haber tenido un papel relevante, más diferencia. Es, por otro lado, evidente que el pro-
allá de la pertenencia del alcalde a dicha junta, yecto inaugural poseía una carga propagandísti-
en contra de lo que se pensaba hasta la fecha, ca superior y que su diseño se encontraba más
limitándose a ser espectador y público defensor mediatizado ideológicamente, por lo que su re-
de los proyectos, al margen de sus interferen- solución aparece más cercana a los ideales ru-
cias con el planeamiento urbano en elaboración. ralistas defendidos durante la contienda y en él
Los tres conjuntos se completarían antes de la el recurso al bloque se operó con mayor cautela.
aprobación del Plan de Alineaciones (1951) y en Se constata, en este sentido, un progresivo in-
dos de los casos su emplazamiento pudo haber cremento de la densidad de viviendas, pasando
contrariado las previsiones municipales. de menos de 30 viv/ha en la carretera de la Sie-
rra a más de 90 en el Camino de Ronda.
La aparente supeditación de las localizaciones
a la oferta privada de suelo contribuye a expli- Para compensar la monotonía esperable de la
car la dispersión de los grupos en zonas distan- insistencia en unos mismos diseños, se trató
tes de los contornos. Debido a su compartido de introducir variedad en la escena urbana con
carácter periférico, en su trazado se pudo rela disposición en planta de los volúmenes y las
currir uniformemente al modelo del barrio jar- composiciones de los alzados, sin repercutir en
dín o colonia residencial para clases modestas, la organización interior de los edificios. Tampoco
que presentaba sencillez de implementación y la topografía tuvo capacidad de alterar los tipos
unas ventajas cualitativas propagandísticamen- inicialmente proyectados, resolviéndose las
te convenientes en un contexto de precariedad pendientes y los desniveles, allí donde existie-
y pugna ideológica. De hecho, las tres realiza- sen, con escalinatas exteriores, taludes o muros
ciones fueron exhibidas en la sección “Aporta- de contención de mayor o menor desarrollo.
ciones valiosas” de la Exposición Nacional de la Cabe preguntarse si esta resistencia a la expe-
Vivienda Rural y de los trabajos realizados por rimentación podría venir en parte derivada del
las Fiscalías Provinciales (1939), donde el grupo servicio gratuito de los arquitectos hasta la ca-
de la carretera de la Sierra fue el más documen- nalización de los proyectos a través del INV; de
tado (Fiscalía Superior de la Vivienda, 1939, p. su alto grado de ocupación, unido a la urgencia
31; Rodríguez Iturriaga, 2024). A pesar del con- de los trabajos; o de una posible asunción de la
textualismo alegado en memorias y proclamas, vivienda modesta como producto sistematizable
y aparentemente implícito en el recurso a este y reproducible, hasta cierto punto independiente
modelo, los conjuntos proyectados adolecen de del emplazamiento. La falta de actualización de
una persistente falta de experimentación y aten- los planos, tanto enviados al INV como publica-
ción específica a los emplazamientos, repitién- dos en Nuevas Formas, tras haber sobrevenido
dose mecánicamente los primeros diseños con modificaciones importantes en los proyectos in-
mínimas variaciones, la mayoría, de carácter cide en las dos primeras hipótesis y sugiere un
epidérmico. Tanto los prometidos equipamientos apoyo habitual en las decisiones a pie de obra.
como la urbanización, tan estrechamente ligada
a la calidad ambiental pregonada, quedaron in- En conjunto, los proyectos no introducen nove-
definidamente postergados como aspectos ac- dades ni en lo arquitectónico —pues se recurre
cesorios a la producción de alojamientos. a soluciones racionales revestidas de alusiones
a la tradición—, ni en su organización y forma de
Bajo la superficie figurativa, orientada a enla- agregación urbana —que se apoya en modelos
zar con episodios del pasado especialmen- higienistas y monofuncionales previos—, ni en
te apreciados (Renacimiento, colonización de el aspecto técnico —pues la economía se con-
América), los edificios responden a los modelos sigue con materiales y sistemas constructivos

convencionales y autóctonos y mano de obra comparativa con políticas habitacionales simul-

no especializada—, ni tampoco en el social — táneas en otros territorios españoles ofrecería
pues se favorece la homogeneidad socioeco- asimismo nuevas perspectivas de estudio y per-
nómica de los nuevos residentes, frente a la mitiría valorar más ajustadamente el alcance
defendida mezcla espacial de clases—. Solo el efectivo de los presupuestos ideológicos de la
mecanismo de financiación impuesto y el dis- Revolución Nacional y el continuismo con prác-
curso ideológico superpuesto pueden conside- ticas anteriores bajo las superposiciones lingüís-
rarse especificidades del contexto histórico que ticas. Queda, también, para futuros trabajos la
los alumbra frente a experiencias anteriores. evaluación pormenorizada de la incidencia de
Todo lo cual permite interpretar las realizacio- estas promociones oficiales en el subsiguiente
nes de la ONC en Granada como operativas so- desarrollo de las periferias contemporáneas: su
luciones de compromiso: entre el rédito político interferencia con los planes urbanísticos vigen-
y los intereses inmobiliarios, entre lo urbano y tes o en elaboración, su impulso a las iniciativas
lo rural, entre la utopía y el pragmatismo, entre particulares o la postura ante unas y otras de las
el tradicionalismo y la racionalidad. Como tales corporaciones municipales serían algunos as-
soluciones de compromiso, carecieron de una pectos a tener en cuenta.
formulación enteramente consistente y es por
ello que en su examen afloran pronto los vacíos
y las contradicciones.
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dias/1939/05/17/pdfs/BOE-1939-137.pdf Construcción iniciará en breve la edificación de un
Decreto de 21 de octubre de 1939, organizando la grupo de casas. Patria, 5.
Comisión rectora de la Obra nacional de casas s. a. (7 de noviembre, 1937): Van muy adelantadas
para inválidos, empleados y obreros. Boletín Oficial las obras para la construcción de un grupo de casas
del Estado, 296, de 23 de octubre de 1939, 5931. para los inválidos de guerra. Ideal, 6-7.
https://www.boe.es/gazeta/dias/1939/10/23/pdfs/ s. a. (2 de febrero, 1938): Un nuevo grupo de casas
BOE-1939-296.pdf de la Obra Nacional de Construcción ha comenzado
a edificarse. Ideal, 8.
s. a. (4 de febrero, 1938): Construcción de casas para
7. Referencias a otros recursos/ inválidos. Azul, 3.
s. a. (4 de febrero, 1938): La Obra Nacional de
Fuentes documentales Construcción de Casas para Inválidos, Empleados
y Obreros de Granada: En ocho meses hab[r]á
Gobernador Civil de Granada (9 de septiembre de 200 viviendas sanas para familias modestas. Patria,
1937): Obra Nacional de Construcción de Casas 8.
para Inválidos, Empleados y Obreros: Anuncio de s. a. (11 de febrero, 1938): Con los proyectos de la
concurso de obras. Ideal, 8. obra nacional de construcción unos mil obreros
Gobernador Civil de Granada (19 de septiembre, tendrán trabajo fijo para muchos años. Ideal, 8.
1937): Obra Nacional de Construcción de Casas s. a. (17 de marzo, 1938): Las casas de la Obra
para Inválidos, Empleados y Obreros. Concurso Nacional de Construcción serán entregadas con
para edificar dos bloques de viviendas. Ideal, 6. mobiliario completo. Ideal, 10.
Gobernador Civil de Granada (26 de junio, 1938): Obra s. a. (2 de junio, 1938): Noventa y una viviendas de
Nacional de Construcción de Casas para Inválidos, la Obra Nacional de Construcción están próximas
Empleados y Obreros: Anuncio de concurso. Ideal, a terminarse para su entrega a inválidos, empleados
6. y obreros. Ideal, 8.
Gobernador Civil de Granada (26 de junio, 1938): Obra s. a. (18 de septiembre, 1938): En breve se anunciará
Nacional de Construcción de Casas para Inválidos, la adjudicación de las primeras casas para inválidos,
Obreros y Empleados. Anuncio de concurso. Patria, empleados y obreros. Ideal, 2-3.
9. s. a. (1 de octubre, 1939): Las casas que hoy se
J. F. F. (24 de octubre, 1937): Temas de urbanización. sortean. Ideal, 4.
Patria, 5. s. a. (31 de marzo, 1940): 54 viviendas serán
s. a. (15 de noviembre, 1936): La Asociación de entregadas a obreros granadinos el día 1º por la
Caridad construirá en breve una barriada de casas Obra Nacional de Construcción. Patria, 2.
para obreros. Ideal, 12. s. a. (10 de septiembre, 1941): Ciento cinco nuevas
s. a. (4 de junio, 1937): Se crea en Granada la obra viviendas en Granada. Ideal, 1, 3.
nacional de construcción de casas para inválidos, Z. (9 de mayo, 1937): Hoy se inaugura un restaurante
obreros y empleados. Ideal, 5. económico en el Albayzín. Ideal, 10.
s. a. (29 de junio, 1937): Obra nacional de Construcción
de Viviendas. Ideal, 3.
s. a. (11 de julio, 1937): El Fiscal de la Vivienda,
arquitecto señor Fígares, habla de los problemas 8. Listado de Acrónimos/Siglas
de ensanche e higienización de Granada. Ideal,
10. AGA Archivo General de la Administración
s. a. (14 de julio, 1937): Por el Bando del General ACSEV Archivo de la Secretaría General de
Queipo se obtendrán en Granada cien mil pesetas Agenda Urbana y Vivienda
mensuales. Ideal, 10. AMG Archivo Municipal de Granada
s. a. (22 de julio, 1937): Las casas para inválidos y INV Instituto Nacional de la Vivienda
obreros se construirán en bloque y también de tipo MITMA Ministerio de Transportes, Movilidad y
familiar. Ideal, 8. Agenda Urbana
s. a. (17 de septiembre, 1937): En breve darán ONC Obra Nacional de Construcción de Casas
comienzo las obras para construir casas para para Inválidos, Empleados y Obreros
inválidos de la guerra, empleados y obreros. Ideal,
10.

Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 115-130
CC BY-NC-ND
Plataforma ARADOS: una metodología de

diagnóstico urbano participativo
aplicada a un proyecto de innovación
empresarial desarrollado en el ámbito
rural (Valladolid)
Sara González-Álvarez (1)
Mª Rosario Del-Caz-Enjuto (2)
(1)
Contratada predoctoral. Personal Docente Investigador (PDI)
(2)
Profesora titular
(1) (2)
Universidad de Valladolid
Resumen: El artículo presenta la metodología de diagnóstico urbano participativo utilizada en ARADOS,

un proyecto de innovación empresarial desarrollado en un entorno rural. Se trata de un proyecto pilo-
to aplicado a la mancomunidad del valle del Esgueva (Valladolid), cuyo objetivo ha sido testar la po-
tencialidad de una plataforma on-line que conecte a los adultos mayores demandantes de productos
y servicios con los proveedores de los mismos, y que ha requerido del desarrollo de una metodología
innovadora de identificación de necesidades. Ésta se basa en la combinación de experiencias sobre
participación ciudadana en el planeamiento urbano y protocolos de actuación para la comprensión de
las demandas cotidianas de las personas mayores. Se expone el proceso de elaboración e implemen-
tación de la metodología con el fin de mostrar un modus operandi con resultados positivos y, por
tanto, replicable.

El desarrollo de este proyecto ha estado respaldado por la cofinanciación obtenida en convocatoria competitiva del MINECO:
Ayudas para el apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y
medianas empresas 2020-2021, con el número de expediente: AEI-010500-2020-240.

Estudios Plataforma ARADOS: Valladolid
S. González-Álvarez & Mª R. Del-Caz-Enjuto
Palabras clave: Innovación rural; Envejecimiento; Urbanismo participativo; Vida independiente.
ARADOS platform: a methodology of participatory urban

diagnosis for an entrepreneurial innovation project in rural areas
(Valladolid)
Abstract: The article presents the participatory urban diagnosis methodology used in ARADOS, a busi-
ness innovation project developed in a rural environment. This is a pilot project applied to the com-
monwealth of Valle del Esgueva (Valladolid), whose objective has been to test the potential of an
online platform that connects older adults who demand products and services with their providers, and
which has required the development of an innovative methodology for identifying needs. This is based
on the combination of experiences on citizen participation in urban planning and action protocols for
understanding the daily demands of the elderly. The process of elaboration and implementation of the
methodology is exposed in order to show a “way of doing” with positive results and, therefore, repli-
cable.
Keywords: Rural innovation; Active ageing; Participatory Urban Planning; Independent life.
1. Introducción poder encontrar una vida mejor; dotándolos de

medios para que, generando su propio desa-
L
a importancia del medio rural en España rrollo, se adapten a las nuevas circunstancias
es significativa, pues afecta al 20% de la económicas y sean valorados por el conjunto
población y al 85% del territorio, encon- de la sociedad.
trándose en él la totalidad de los recursos na-
turales y una gran parte del patrimonio cultural Es importante tener en cuenta que, en los úl-
(Consejo Económico y Social, 2021, p. 13; Jefa- timos tiempos, el mundo rural ha sufrido una
tura del Estado, 2007). Las características de
notable transformación en sus características
este territorio hacen de él un hábitat potencial- socio-culturales, debido al avance tecnológico
de los sistemas de comunicaciones e infraes-
mente adecuado para fomentar la sostenibilidad
tructuras y a la integración de modelos de vida
y la resiliencia, así como para generar ecosiste-
homogéneos que acompañan al proceso de
mas más justos y naturales que contribuyan a
globalización, haciendo menos evidentes las
la mitigación y adaptación al cambio climático.
diferencias entre el medio rural y el urbano y
El reconocimiento de estas oportunidades no
acogiendo a una diversidad de habitantes con
ha pasado desapercibido a las Administracio-
historias de vida y expectativas vitales diferen-
nes Públicas que, en los últimos años, han im-
ciadas (Thissen & Droogleever, 2021).
pulsado diferentes políticas de desarrollo rural
fomentando la dinamización de las actividades Sin embargo, seguimos siendo testigos del fe-
económicas de estos entornos. Sin embargo, nómeno de despoblación que está sufriendo
dichas políticas no han conseguido revertir la este territorio, así como del proceso de enve-
menor productividad y diversidad económica jecimiento y masculinización de su pirámide
(todavía muy ligada al sector agroalimentario) poblacional (Pérez Díaz & al., 2020, p. 9). Un
de los espacios rurales frente a los urbanos. proceso que se acentúa en las áreas rurales
No se ha producido un cambio en la estructu- por la escasez de oportunidades laborales –
ra económica, que continúa estando sosteni- que derivan en una emigración del campo a la
da, en gran medida y en parte, por pensiones ciudad– y por el consiguiente descenso de la
de tipo medio-bajo ligadas al envejecimiento de natalidad, lo que provoca el abandono de ac-
la población, lo que condiciona un menor nivel tividades primarias, la pérdida de saberes tra-
de renta per cápita y una menor generación de dicionales, el cierre de comercios, servicios y
valor territorial (Consejo Económico y Social, equipamientos públicos y la degradación de los
2021, p. 33). Por ello, se sigue trabajando en paisajes culturales agrarios (Jurado Almonte &
el impulso de políticas de desarrollo rural y es- Pazos García, 2022, p. 63).
trategias que contemplen el reto demográfico,
para hacer de las zonas rurales unos entornos Entre otras, se puede identificar como causa
más atractivos donde vivir y trabajar, donde de esta situación una falta de una equiparación

real de derechos entre los ciudadanos del empresarial y digital, integrando diferentes tec-
medio rural y los del urbano, principalmente en nologías en una herramienta sencilla e intuiti-
lo referente a oportunidades, tanto personales va, sino que también trata de serlo en el ámbito
como sociales, relacionadas con el acceso a social, pues favorece la integración y participa-
servicios básicos. Esta realidad es especial- ción local a través de la construcción de una
mente significativa en el territorio rural de Cas- red de apoyo de intercambio de tiempos y servi-
tilla y León (Banco de España, 2021, p. 17). De cios. Un proyecto innovador que forma parte de
hecho, el Comité Europeo de las Regiones, en esa red de procesos de “activación” rural que,
su análisis sobre las zonas rurales (Comité Eu- desde la experiencia social, se desarrollan en
ropeo de las Regiones, CDR, 2017), alertaba ya los márgenes de los procesos de desarrollo
de que algunas de las principales razones por rural dominantes, y que pretenden reconocer
las que se produce la despoblación son: menor las potencialidades del territorio, tanto en sus
acceso a la educación y a oportunidades labo- formas materiales como socioculturales (De Las
rales, dificultades en acceder a servicios públi- Rivas-Sanz & al., 2022, pp.182-183)
cos o transporte y falta de accesibilidad a la
sanidad pública y privada. Características a las Por último, como señala Pons Vigués & al.
que se suma la dificultad de organizar y coordi- (2019, p. 537), la participación ciudadana en
nar servicios para personas mayores (grupo po- la implementación de proyectos de innovación-
blacional con mayor representación en el medio investigación para la atención a las personas
rural) en estos entornos, pues exigen proximi- es necesaria tanto para fomentar su empode-
dad entre el productor y el consumidor (Del Caz ramiento y autonomía a través de un mayor
Enjuto, 2019, p. 708). control sobre las decisiones y acciones que les
afectan, como por la mejora de la calidad, la re-
Por ello, este proyecto se centra en la mejora levancia y el impacto del proyecto. Se trata de
del acceso a diferentes servicios por parte de la una participación activa, que abarque diferentes
población rural, un aspecto clave de la sociedad fases del proyecto (en este caso, identificación
del bienestar e instrumento fundamental para de necesidades y testeo de la plataforma piloto)
el mantenimiento de la calidad de vida estos y que sea capaz de ir construyendo el desarro-
entornos. Teniendo en cuenta, además, que la llo del producto junto con el equipo técnico e
provisión de servicios juega un papel impres- investigador para poder contemplar realmente
cindible en varios frentes de especial interés, las necesidades y prioridades de las personas
como el de la cobertura de necesidades bási- y comunidades donde se aplica. Pues, como
cas y especializadas a las personas (en rela- concluyen Napier & al. (2023) y Neville & al.
ción con la Ley 39/2006 de 14 de diciembre de (2016), se debe involucrar activamente y desde
Promoción de la Autonomía Personal y Aten- el comienzo del proceso a los adultos mayores
ción a las Personas en Situación de Dependen- en la planificación de iniciativas amigables si no
cia), y que necesitan una planificación flexible se quiere terminar socavando el capital social
(García Álvarez Coque, 2021, p. 12), articulada comunitario existente.
y coordinada para atender a las demandas del
medio rural. El proyecto, que tuvo un periodo de ejecución
de siete meses (entre septiembre 2020-marzo
ARADOS nace, así, con la intención de res- 2021), ha sido el resultado del trabajo de un
ponder a las dificultades de acceso a los servi- equipo multidisciplinar e intersectorial forma-
cios básicos en el medio rural, centrándose en do por entidades públicas (Universidad de Va-
las necesidades de cuidados y atención para lladolid) y privadas (ITCL_Instituto tecnológico
la vida independiente y la autonomía personal de Castilla y León; ICCL_Instituto de la Cons-
de la población de edad avanzada y/o depen- trucción de Castilla y León y Cotesa_empresa
diente del entorno rural. Y para ello apuesta tecnológica del grupo TECOPY) dentro de una
por aprovechar las bondades de la conectivi- colaboración intercluster AEICE (Clúster de Há-
dad digital (Consejo Económico y Social de Es- bitat Eficiente de Castilla y León-CyL) y SIVI
paña, 2021) como oportunidad para evitar que (Clúster de Soluciones Innovadores para la
el acceso a servicios sea a costa del detrimento Vida Independiente, de Castilla y León).
de la eficiencia en la gestión territorial. Se trata
de ofrecer una plataforma digital de carácter
comunicativo que ponga en contacto directo a
demandantes de servicios de atención con pro- 2. Objetivos
veedores locales, a la vez que ofrece de forma
inmediata, accesible y amigable información El objeto final del proyecto es el desarrollo de
de utilidad a la población rural. Este proyecto una plataforma digital que permita poner en
no sólo pretende ser innovador en el ámbito contacto directo a los demandantes de bienes y

servicios, especialmente adultos mayores1, con a responsables públicos de situaciones inade-

los proveedores de los mismos dentro de su en- cuadas; así como la proyección transregional
torno próximo en el ámbito rural. Se pretende de experiencias y buenas prácticas que ayude
con esta interacción de servicios conseguir una a crear un ecosistema de innovación rural apor-
mejora sustancial de la gestión del cuidado y la tando visibilidad a proyectos de mejora social
atención a la población rural, particularmente a y ambiental que generen un impacto positivo
la población de mayor edad. Este nuevo diseño sobre el territorio.
digital favorece también la vida independiente,
pues ofrece la posibilidad de acceso a un espa- Por lo que se refiere a la metodología, desa-
cio digital regulado y estable para la demanda y rrollada por el equipo de la Universidad de Va-
la oferta de servicios de formación, intercambio lladolid, UVa como primera fase del proyecto,
de conocimientos y buenas prácticas y partici- el objetivo fundamental fue el de explorar las
pación local. necesidades relacionadas con el desarrollo de
una vida independiente por parte de la pobla-
De manera complementaria, se persigue el fo- ción mayor que reside en la mancomunidad
mento del empleo en el medio rural. El propio valle del Esgueva (Valladolid), así como obtener
desarrollo del proyecto, planteado desde un un primer repositorio sobre la cartera de pro-
enfoque ascendente, movilizando y coordinan- ductos y servicios, tanto públicos como priva-
do a actores en diferentes ámbitos (como los dos, que realizan su actividad en este entorno.
de servicios asistenciales o los de provisión de Se pretendía también, mediante el desarrollo
productos básicos), hace visibles, a su vez, las de un proceso participativo público, favorecer
demandas de empleo en estos sectores relacio- la implicación local en el impulso del proyecto y
nados con el aumento de la calidad de vida de reconocer su protagonismo como actores en la
las personas, lo que podría generar puestos de toma de decisiones del producto final.
trabajo estables entre colectivos como el de las
mujeres, con una elevada tasa de desempleo.
Además, el éxito de la herramienta podría con- 3. Metodología general del proyecto

tribuir a la fijación y mantenimiento de la pobla-
ción en el medio rural. Pues con la mejora del Como proyecto desarrollado bajo una colabo-
acceso de las personas mayores a los bienes ración empresarial público-privada, el propio
y servicios desde su vivienda habitual, se evi- esquema de trabajo se reformula para integrar
tará el cambio de residencia en la etapa adul- metodologías y conocimientos previos de cada
ta mayor y el abandono del entorno en el que área de especialización de los equipos técnicos
han desarrollado su vida. Se trata de acercar los que forman el consorcio. Para la elaboración y
servicios al usuario de manera específica, en diseño del producto final se ha tomado como
función de las necesidades propias de cada per- referencia el modelo de la Cuádruple Hélice2,
sona, y hacerlo llegando a todos los núcleos de que busca generar un ecosistema de innovación
población, sin importar el tamaño o la distancia. participativo a través de la cooperación entre so-
ciedad civil, iniciativa privada, mundo académi-
Otros objetivos paralelos que contempla el pro- co y sector público (Padial & al., 2018, p. 492).
yecto son: la coordinación eficiente de servicios
de apoyo, asesoramiento, ayuda y atención para El proceso de ejecución del proyecto se ha di-
la vida independiente adecuando los recursos vidido en 5 fases o actividades: 1. Gestión del
existentes a las necesidades reales; el fomento proyecto: actividad transversal que garantiza el
de la participación local y la solidaridad interge- buen desarrollo del trabajo en equipo; 2. Diag-
neracional y comunitaria a través del intercam- nóstico de la situación actual: fase en la que se
bio de tiempos y servicios (banco del tiempo); han identificado las necesidades en servicios
la mejora de las condiciones del entorno físi- y atención de la población del ámbito piloto; 3.
co mediante la identificación y comunicación Análisis de requisitos y especificaciones para
1
Según los criterios de la Organización Mundial de la Salud Activo y Saludable” de la Comisión Europea en el desarrollo
(OMS), se define como adulto mayor a toda persona mayor de soluciones digitales para la autonomía y la vida indepen-
de 60 años. Se considera que la persona adulta mayor, por diente. Establece cinco fases en el proceso de diseño de
naturaleza, ha alcanzado rasgos que se adquieren desde un una solución digital en el que las personas mayores son par-
punto de vista biológico, social y psicológico que derivan de te activa del proceso de creación, estas son: empatizar, de-
experiencias y circunstancias propias y del entorno social y finir, idear, prototipar y evaluar. Se pretende con ello mejorar
familiar enfrentadas durante toda su vida. la acogida de la solución digital por parte de las personas
2
Este modelo de cooperación abierta ha sido el adoptado destinatarias (Padial & al., 2018, pág. 492).
por la “Asociación para la Innovación en Envejecimiento

el prototipo: para la definición de las funcionali- y proveedores del entorno escogido por el pro-
dades y los requisitos técnicos de la aplicación yecto piloto.
web; 4. Desarrollo de la plataforma ARADOS,
Representa uno de los ejes estructurales del
en la que se han realizado el diseño web y la in-
proyecto y se desarrolla en la primera etapa del
terfaz de la aplicación3 ; 5. Testeo y validación: trabajo. Se ha llevado a cabo a través de una
evaluación del funcionamiento técnico previa al metodología propia que deriva de las prácticas
lanzamiento de la plataforma. de participación ciudadana aplicadas al urbanis-
mo. Se subdivide a su vez en varias etapas (Fig.
A continuación, se describe de manera porme- 1): definición del diseño, selección de los par-
norizada la actividad relativa al diagnóstico de la ticipantes e instrumentos para la participación;
situación actual, que se ha desarrollado según desarrollo del proceso participativo; y análisis de
una metodología de elaboración propia adap- los datos obtenidos para el diagnóstico.
tada al contexto y a los objetivos del proyecto.
Previamente al diagnóstico participativo, la pri-
mera acción que se realizó fue la selección del
ámbito del territorio rural sobre el que desarro-
4. Diagnóstico participativo llar el piloto. Se seleccionó la mancomunidad
del valle del Esgueva (Fig. 2) como ámbito te-
Esta actividad ha tenido como objetivos prin- rritorial que agrupa un conjunto de municipios
cipales realizar un análisis y diagnóstico par- de pequeño tamaño cuya actividad principal
es la agrícola, y que cuenta con una población
ticipativo de la situación de partida del ámbito
muy reducida en número de habitantes y un alto
de trabajo (mancomunidad del valle del Esgue- porcentaje de personas mayores4. Esta comar-
va, provincia de Valladolid), identificando las ca presenta características heterogéneas entre
principales necesidades a resolver (especial- sus localidades, con un bajo valle dentro de una
mente para la población de mayor edad) y las zona de municipios urbanos y rurales de área
ofertas previas existentes con las que elaborar funcional5 fuertemente influenciada por la ciu-
una base de datos con la cartera de servicios dad de Valladolid y donde se encuentran los
Fig. 1 / Organigrama de trabajo para el diagnóstico participativo

3
Para la que se han seguido los criterios de diseño expues- 5
Para delimitar las áreas funcionales de la región castella-
tos por Luna García & Mendoza González & Álvarez Rodríguez no-leonesa, Pérez Eguíluz & Lalana Soto & Castrillo Romón
(2015) para generar aplicaciones web con interfaces amiga- (2021) lo han hecho en base al tiempo de recorrido por ca-
bles con las personas mayores. rretera, considerando un máximo de 30 minutos de distancia
4
34,60% de población mayor de 65 años en localidades ru- a núcleos mayores de 50 000 habitantes y de 20 minutos
rales de la mancomunidad según el padrón continuo a 1 de para los de 20 000 a 50 000 habitantes.
enero del 2020 (INE).

1 Renedo de Esgueva: 3814 hab. / mayores de 65 años: 8%

2 Castronuevo de Esgueva: 370 hab. / mayores de 65: 20%
3 Villarmentero de Esgueva: 106 hab. / mayores de 65: 28%
4 Olmos de Esgueva: 185 hab. / mayores de 65: 29%
5 Villanueva de los Infantes: 99 hab. / mayores de 65 a: 32%
6 Piña de Esgueva: 318 hab. / mayores de 65: 29%
7 Esguevillas de Esgueva: 265 hab. / mayores de 65: 42%
8 Castrillo de Don Juan: 195 hab. / mayores de 65: 39%
9 Amusquillo: 102 hab. / mayores de 65: 42%
10 Villafuerte: 85 hab. / mayores de 65: 47%
11 Villaco: 74 hab. / mayores de 65: 42%
12 Castroverde de Cerrato: 215 hab. / mayores de 65: 43%
13 Torre de Esgueva: 65 hab. / mayores de 65: 54%
14 Fombellida: 176 hab. / mayores de 65: 44%
15 Canillas de Esgueva: 75 hab. / mayores de 65: 43%
16 Encinas de Esgueva: 231 hab. / mayores de 65: 43%
17 Tudela de Duero: 8620 hab. / mayores de 65: 17%
18 Villabáñez: 489 hab. / mayores de 65: 29%
19 Villavaquerín: 161 hab. / mayores de 65: 27%
20 Castrillo-Tejeriego: 163 hab. / mayores de 65: 45%
21 Olivares de Duero: 296 hab. / mayores de 65: 28%
Fig. 2 / Municipios que forman la mancomunidad del valle del Esgueva en la provincia de Valladolid y sus datos
sobre población y% de personas mayores de 65 años
Fuente: Elaboración propia a partir del Instituto Nacional de Estadística (INE) –Padrón Continuo de 1 enero 2020–y de Pérez
Eguíluz & Lalana Soto & Castrillo Romón (2021)
núcleos de población más dinámicos, y un área desarrolló a través de técnicas de análisis cua-
rural más aislada y menos dinámica en la parte litativo integrado por la combinación de un aná-
alta del valle. En todo caso, la comarca presen- lisis DAFO (Debilidades, Fortalezas, Amenazas
ta rasgos identitarios comunes y desarrolla sus y Oportunidades) reinterpretado y un análisis del
actividades en relación con el corredor natural discurso sobre los testimonios obtenidos en el
del Esgueva que aúna costumbres y tradicio- proceso participativo.
nes. Además, la delimitación mancomunal, que
gestiona ciertos servicios públicos compartidos, Además, desde un inicio, se entendió que este
favorece la toma de decisiones y la realización acercamiento a la realidad debía realizarse a
de acciones en el marco del proyecto. través de un proceso participativo con la vo-
cación de ser cercano, dinámico e interesante
4.1. Definición del diseño, selección para las personas participantes, intentando ge-
de los participantes e instrumentos nerar conciencia sobre las virtudes de la par-
para la participación ticipación ciudadana y haciendo atractiva la
reflexión y diálogo sobre lo común (Canicca,
Identificar y tratar de definir las necesidades de 2020, p. 11). Con este objetivo, en un primer
los habitantes del medio rural depende directa- momento, se planteó el desarrollo del proceso a
mente de las percepciones que cada uno tiene través de sesiones participativas en los diferen-
de manera particular y de sus circunstancias tes ayuntamientos de acuerdo con la metodolo-
propias, por lo que es preciso llevar a cabo un gía de Paisaje Transversal (2018), estructuradas
análisis que permita recoger toda esta cantidad siguiendo la metodología del protocolo de Van-
de información. Por ello, este diagnóstico se couver6 para la evaluación de la situación de
6
El Protocolo de Vancouver es un protocolo de investiga- focales para la evaluación de la “amigabilidad” de la comu-
ción desarrollado en el marco del Proyecto “Ciudades y nidad y el entorno con las personas mayores, pudiendo lo-
Comunidades Amigables con las Personas Mayores” promo- calizar puntos débiles o ventajas específicas de cada
vido por la Organización Mundial de la Salud (OMS). La me- localidad, barrio o ciudad.
todología de investigación se basa en el trabajo con grupos

“amigabilidad” con las personas mayores en los La participación por grupos focales se mantuvo
núcleos urbanos. a la hora de definir y realizar tres tipos diferen-
tes de entrevistas. Para este cometido se dife-
Sin embargo, la situación excepcional de cri- renciaron:
sis sanitaria en que se desarrolló la totalidad
del proceso participativo, junto con el endure- – Los usuarios finales de la plataforma, con
cimiento de las restricciones sanitarias, hizo especial atención al conjunto de personas
necesario el replanteamiento de la metodolo- mayores. El objetivo fue recoger sus expe-
gía a un formato exclusivamente no presencial. riencias y saberes acumulados sobre las
Para conseguirlo, se apostó por la realización percepciones de los problemas que se les
de entrevistas individuales y desde los domici- presentan en el desarrollo de la vida coti-
lios, como principal herramienta para la partici- diana en su localidad, así como trabajar la
pación. De esta manera, las entrevistas debían reflexión colectiva sobre posibles soluciones
realizar una doble función: explicar los objetivos o estrategias de mejora.
del proyecto y controlando las expectativas del
proceso participativo y recoger las impresiones – Los cuidadores, que reúne tanto a aque-
derivadas de la experiencia cotidiana de los in- llas personas que realizan tareas de cuida-
formantes con carácter abierto y cercano. Las do de manera informal (familiares, amigos,
entrevistas semi-estructuradas son un método vecinos, etc.) como aquellas cuya situa-
ción laboral se materializa en la prestación
ampliamente utilizado por disciplinas como la
de servicios de cuidado de personas ma-
gerontología o la psicología ambiental para la
yores o con cierto grado de dependencia.
valoración por parte de las personas mayores
Del mismo modo que el grupo de usuarios,
sobre su experiencia en los entornos rurales
en el desempeño de las funciones de cui-
(Yu & al., 2021; Colibaba & McCrillis & Skinner,
dador, éstos pueden encontrar obstáculos
2020; Neville & al, 2018).
o problemáticas susceptibles de mejora a
Dado que los formatos para la participación través de las aplicaciones ofrecidas por la
no presencial precisan de un diseño que sea nueva plataforma digital desarrollada en el
sencillo e intuitivo, además de una elaboración proyecto. Por tanto, se buscaba que este
detallada de las instrucciones y explicaciones grupo focal ofreciera su visión y experien-
necesarias para comprender de qué se trata y cias respeto a la realización de las tareas
cómo realizar la actividad, se optó por el medio de cuidados.
digital como canal más inmediato y eficiente – Los proveedores de servicios y productos,
para una participación individual y a distancia, tanto públicos como privados. Otro eje fun-
trasladándose las preguntas a cuestionarios on- damental tanto para el desarrollo de las ac-
line abiertos a todas las personas mediante una tividades de la vida diaria en el medio rural
dirección URL pública. Sin embargo, pronto se como para la formalización de la platafor-
observó que este canal de comunicación conlle- ma digital, es el de los proveedores, tanto
va ciertas limitaciones para los participantes en de servicios como de productos, que ope-
función de su capacidad de manejo de la tecno- ran en el ámbito geográfico seleccionado.
logía y de factores como el acceso a aparatos Dentro de este grupo de agentes sociales,
tecnológicos o a una línea de red estable. Por se distinguió entre aquellos de carácter pú-
ello, teniendo en cuenta las características de la blico que ofrecen servicios especializados
población a quién se dirigían los cuestionarios, para el colectivo generacional de adultos
se decidió ofrecer, además del canal digital, la mayores, y los privados, también hacien-
posibilidad de realizar los cuestionarios en for- do hincapié en los que ofrecen productos o
mato papel y a través de llamadas telefónicas. servicios que favorecen la independencia
de las personas mayores. Respecto a este
Una de las metodologías de referencia para el grupo focal, los objetivos fueron la identifi-
diseño de este diagnóstico participativo, como cación de carencias o problemáticas en el
ya se ha expuesto, ha sido la desarrollada por el desarrollo de sus actividades y programas
programa Age-friendly cities (World Health Or- y su capacidad de acercamiento al usuario,
ganization, WHO, 2007). Este programa evalúa así como la recogida de información de los
la situación de los núcleos urbanos a través de servicios ofrecidos para su promoción a tra-
la técnica de grupos focales. Se trata de reunir vés de la plataforma digital.
a diferentes grupos de agentes implicados en
el día a día de la población adulta mayor para Siguiendo los objetivos del proyecto, a través
poner en común las impresiones sobre un tema de este proceso participativo se debían recoger
específico, observando la realidad desde sus di- cuestiones que tuvieran en cuenta las vertien-
ferentes perspectivas. tes físicas, psíquicas, cognitivas y sociales de

la población. Un amplio rango de elementos de que un individuo tenga una interacción social sa-
estudio que se integró en el contenido de las en- tisfactoria. Son aquellas actividades que posibi-
trevistas mediante la búsqueda de demandas y litan el desarrollo personal y la autorrealización
necesidades en la realización de las Actividades del sujeto dentro de la sociedad. Son complejas
de la Vida Diaria (AVD)7, siguiendo metodologías y requieren de un mayor grado de organización,
como las de los estudios de Zabala González & pero no comprometen la independencia del in-
Domínguez Sosa (2011); Abellán García & Esparza dividuo. Se identifican en este grupo actividades
Catalán & Pérez Díaz (2011); De la Fuente Bacelis educativas, tareas orientadas a la adquisición y
& al. (2010); Moya Martínez & al. (2009). ejecución laboral, así como actividades produc-
tivas, exploración de ocio y gestión del tiempo
La evaluación de la percepción de la salud y la libre, tareas de voluntariado o participación en
calidad de vida a través de las AVD sigue una la comunidad social cercana.
clasificación jerárquica por grado de compleji-
dad cognitiva y de independencia personal ne- De esta manera, una vez definidas las diferen-
cesaria para la realización de cada actividad. tes actividades e identificadas aquellas que
Romero Ayuso (2007) propone diferenciar entre: son más relevantes en el desempeño de las ta-
reas cotidianas por parte de la población adulta
Las Actividades Básicas de la Vida Diaria mayor en el medio rural, se diseñan las entre-
(ABVD), son aquellas rutinas que cuidan el pro- vistas siguiendo las indicaciones de (Meneses &
pio cuerpo, son universales y están ligadas a la Rodríguez, 2011) para la elaboración de entre-
supervivencia y a las necesidades básicas de vistas a partir de una tabla de categorías de es-
la condición humana. Estas actividades están tudio. En ella se recogen cuestiones en las que
dirigidas por uno mismo con el fin de lograr la se valora, por parte de la población, la interac-
independencia y el mantenimiento personal, ción entre las cualidades del hábitat rural, sus
por lo que son acciones difícilmente delegadas condiciones particulares y la capacidad para el
en terceros. Dentro de este grupo de activida- desempeño de un amplio rango de actividades
des habitualmente se incluyen la alimentación, cotidianas, según la pertenencia a cada uno de
el aseo, baño, vestido, la movilidad funcional, los grupos focales definidos. Además de las pre-
el cuidado de las ayudas técnicas personales, guntas directamente relacionadas con los ob-
sueño y descanso. jetivos del estudio, en todos los cuestionarios
Las Actividades Instrumentales de la Vida Dia- se reservó espacio para la recogida de infor-
ria (AIVD), tienen como objetivo la interacción mación de carácter sociodemográfico, así como
con el entorno. Suelen ser un medio para obte- para la presentación y valoración de un banco
ner o realizar otra acción, suponen una mayor del tiempo solidario, con el objetivo de detectar
complejidad cognitiva y motriz e indican la ca- potenciales intercambios futuros. Por último, se
pacidad que tiene el sujeto para llevar una vida recogió también una sección de preguntas de
independiente en la comunidad. Entre tales acti- carácter abierto relacionadas con las cuestio-
vidades se encuentran la utilización de distintos nes tratadas en el resto de la entrevista. Tras
sistemas de comunicación, la movilidad comu- el diseño de la entrevista por parte del equi-
nitaria, el mantenimiento de la propia salud, el po investigador, la validación de su contenido
manejo del dinero, el establecimiento y cuidado y presentación se realizó, siguiendo el modelo
del hogar, el cuidado de terceros, o el uso de del método Delphi (López Vidal & Calvo Lluch,
procedimientos de seguridad y respuesta ante 2019; Varela Ruiz & Díaz Bravo & García Durán,
emergencias. 2012) a través de la evaluación de un conjunto
de expertos (formado por personal técnico es-
Algunos autores distinguen un tercer nivel de pecializado en trabajo con personas mayores,
actividades cotidianas que tienen que ver con tanto del consorcio del proyecto como de Cen-
la capacidad de cumplir con la sociedad, comu- tros de Acción Social [CEAS], Grupos de Ac-
nidad y roles familiares como participar en las ción Local [GAL] y ayuntamientos implicados).
tareas de recreo ocupacional. Estas son las de- El modelo de evaluación contenía una escala
nominadas Actividades Avanzadas de la Vida de Likert (Urrutia Egaña & al., 2014) para la va-
Diaria (AAVD). Estas actividades varían conside- loración de una serie de aspectos (la compren-
rablemente de unos individuos a otros y permiten sión del contenido, la estructura, la extensión y
7
La definición de las actividades de la vida diaria, también personal, directamente relacionada con la percepción de su
conocidas como AVD, (Acosta & González Celis, 2010, salud y calidad de vida. Se definen como aquellas tareas y
p.394), ha sido un concepto ampliamente utilizado en las rutinas que realiza una persona diariamente y que le permi-
ciencias de la salud para la evaluación funcional del adulto ten vivir de forma autónoma e integrada en la sociedad.
mayor en el desempeño de su independencia y autonomía

la capacidad de las preguntas para obtener los compra autónoma de posología farmacéuti-
datos cualitativos necesarios), así como espacio ca. 3) De no ser autónomo/a, persona que
para aportes y apreciaciones por parte de los le presta apoyo en la realización de estas
evaluadores. Con las respuestas recibidas se actividades.
depuraron y revisaron las posibles preguntas y
– Cuidado del hogar: 1) Oferta y facilidad de
se adaptó el formato y la redacción de las mis-
mas para finalmente incorporar las siguientes acceso a servicios de reparación y manteni-
categorías y subcategorías de preguntas, que miento del hogar en el entorno próximo. 2)
sirvieron de base para el análisis: Modo de acceso a la información sobre este
tipo de servicios y proveedores.
Actividades Básicas de la vida diaria (ABVD): – Uso de sistemas de comunicación: 1) Qué
– Alimentación: 1) Existencia o no de estable- tipo de sistema de comunicación utiliza con
cimientos de venta de alimentos en el en- asiduidad (teléfono, escritura, internet, etc.).
torno próximo y capacidad para realizar las 2) Capacidad de manejo de dispositivos di-
compras y la comida de manera autónoma. gitales y Redes Sociales (RRSS).
2) Valoración de servicios de comida a do-
micilio, si los hubiera, y breve explicación de – Seguridad y respuesta de emergencias: 1) A
su funcionamiento. quién acude en caso de emergencia. 2) Uso o
no de servicios de teleasistencia y de qué tipo.
– Movilidad funcional: 1) Necesidad de ayuda
o apoyo técnico para una buena movilidad – Movilidad en la comunidad: 1) Medio prin-
diaria y en caso afirmativo, de qué tipo. 2) cipal de desplazamiento en la localidad. 2)
Existencia o no de profesionales de este ám- Motivos por los que se desplaza en la loca-
bito de la salud en proximidad. lidad. 3) Valoración de la accesibilidad del
– Ayudas técnicas personales: 1) Capacidad espacio público.
para adquirir productos relacionados con el – Atención y cuidado de otros: 1) Dificultades
apoyo a las capacidades físicas (bastones, encontradas a la hora de tener el rol de cui-
andadores, gafas, audífonos, etc.) de manera dador. 2) Atención a mascotas y dificultades
autónoma. 2) Existencia o no de establecimien- en su cuidado.
tos para la adquisición de ayudas técnicas en
proximidad o distancia hasta la más próxima. Actividades Avanzadas de la vida diaria (AAVD):
– Higiene personal/Aseo del hogar: 1) Autono- –
Movilidad interurbana: 1) Necesidades de
mía personal o tipo de apoyo necesario a la desplazamiento cotidiano fuera de la loca-
hora de asearse. 2) Autonomía personal o lidad. 2) Tipo de transporte o movilidad ele-
tipo de apoyo necesario a la hora de realizar gida para realizar estos desplazamientos. 3)
las tareas de limpieza en el hogar.
Valoración del servicio de transporte públi-
– Dormir y descansar: 1) Valoración de la cali- co y disposición a utilizar otros sistemas de
dad de sueño en relación al ambiente de la vi- transporte compartido.
vienda y al mobiliario utilizado. 2) Necesidad
de elementos de ayuda para incorporarse de – Participación educativa formal e informal: 1)
la cama. 3) Facilidad de desplazamiento por Inquietud por seguir realizando una activi-
el entorno de la habitación. dad formativa/educativa. 2) Oportunidades
de desarrollo de esas inquietudes en su lo-
Actividades Instrumentales de la vida diaria calidad o entorno próximo.
(AIVD):
– Actividades productivas: 1) Realización o no
– Realización de compras y gestiones admi- de alguna actividad laboral o productiva en
nistrativas: 1) Dificultades encontradas para fechas recientes. 2) Existencia de progra-
realizar gestiones administrativas y com- mas de voluntariado o actividad productiva
pras menos habituales. 2) Localización de complementaria en proximidad.
los equipamientos que proporcionan servi-
cios de este tipo. 3) Identificación de apoyos – Gestión del tiempo libre: 1) Principales ac-
para realizar estas tareas. tividades de empleo del tiempo libre. 2) Ac-
– Manejo de temas financieros: 1) Autonomía ceso a oportunidades de ocio y tiempo libre
o necesidad de ayuda para la gestión mo- en el entorno próximo. 3) Valoración de la
netaria. 2) Localización de los servicios de oferta de actividades de ocio y tiempo libre
banca y modo de acceso. existente en la localidad.
– Cuidado de la salud y la manutención: 1) – Participación en la vida comunitaria, asocia-
Capacidad para gestionar las citas médi- cionismo, voluntariado, identidad y memoria
cas y acudir a consulta. 2) Administración y colectiva.

4.2. Desarrollo del proceso fueron identificados por el equipo técnico. Este
contacto tuvo como objetivo, además de la valo-
participativo ración e identificación de sus necesidades y pro-
blemáticas, el ofrecimiento a estas personas de
La primera acción del proceso participativo la posibilidad de formar parte de la base de datos
consistió en la presentación del proyecto a la de la plataforma, así como de publicar una oferta
comunidad de vecinos y vecinas del valle del que ya estuviera cargada en la aplicación en el
Esgueva en colaboración con las Administra- momento del lanzamiento de la misma.
ciones Públicas y entes sociales que prestan
servicios en este ámbito territorial. Uno de los
ejes de cooperación del modelo de la Cuádru-
ple Hélice es el sector público, sector que, en 4.3. Análisis de los datos obtenidos
este caso, acogió el proyecto de manera muy para el diagnóstico
receptiva y que en el transcurso de esta fase
de diagnóstico fue fundamental para difundir Como se ha señalado, se utilizó una selección
el proyecto y animar a la población a tomar de participantes mixta, pues primeramente se
parte en el proceso participativo. Instituciones realizó un muestreo en red o cadena mediante
como los ayuntamientos, los Grupos de Acción participantes clave en cada municipio y, en un
Local o los Centros de Acción Social tomaron segundo momento, se eligieron por convenien-
el rol de agentes anfitriones y colaboraron de- cia aquellos que, estando dentro de los colec-
cididamente con el acercamiento del proyecto tivos y rangos de edad objetivo para el estudio,
a la población. Antes de finalizar el diseño de
aceptaron su colaboración con la investigación.
las entrevistas a usuarios y comenzar el proce-
Así se obtuvieron resultados suficientemente re-
so participativo, se consideró oportuno pasar
presentativos, llegando en algunos municipios
encuestas a ciertos representantes o técnicos
a la muestra de saturación sobre la información
de estas administraciones. Las preguntas in-
de necesidades y demandas para un desempe-
cluidas en estas entrevistas fueron de carácter
ño más autónomo de las actividades cotidianas
informativo sobre los servicios ofrecidos desde
los programas públicos en materia de enve- de las personas mayores. Finalmente, colabora-
jecimiento activo. También intentaron recoger ron 11 personas clave (personal político, técnicos
sus valoraciones sobre la cualidad de amiga- municipales, personal CEAS) que respondieron
bilidad con las personas mayores que existe cuestiones sobre el funcionamiento de los ser-
en varios ámbitos del entorno en el que desa- vicios sociales, los proyectos de adaptación de
rrollan su trabajo. los entornos a las necesidades de las personas
mayores y la experiencia en la interacción coti-
Posteriormente, las entrevistas individualizadas diana con este tipo de usuarios en sus trámites
se realizaron en su mayoría por vía telefónica, y gestiones municipales, y 50 personas de los
previa cesión de datos autorizada por parte de tres grupos focales (Fig. 3) que respondieron a
las entidades públicas participantes. Se comen- la batería de preguntas sobre las AVD y se distri-
zó por usuarios de los tres grupos focales que buyeron en un 50% de ciudadanos mayores, un
fueran polos de difusión del proyecto y de ob- 32% de proveedores de servicios del ámbito de
tención de nuevos contactos en cada localidad estudio y un 18% de cuidadoras.
(representantes de asociaciones, farmacias,
tiendas de alimentación, locales de ocio, etc.). Respecto a los participantes mayores el 72% de
También se tuvieron en cuenta criterios de repre- respuestas han sido de mujeres, valor que está
sentatividad de las características poblacionales alineado con el fenómeno de feminización de la
del territorio objeto de estudio (muestra teórica), vejez, también presente en este ámbito rural, y
entrevistando a personas de diferente sexo, con la presencia de más mujeres en las activida-
edad, localidad de residencia o grupo focal. Du- des en las que se promovía la participación, y el
rante el tiempo que se extendió la realización de 28% de hombres. En cuanto a los grupos o cohor-
las entrevistas, existieron otros canales abiertos tes de edad considerados, el 32% tenía entre 60 y
para la participación: cuestionarios en papel re- 70 años, adultos mayores que tienen, en general,
partidos por los diferentes servicios municipales vidas activas, independientes y con un manejo co-
a disposición del ciudadano en horario adminis- tidiano de las TIC y las RRSS, el 44% tenía entre
trativo y formularios webs colgados en la red con 70 y 80 años, grupo en el que los resultados ob-
dirección URL abierta que se difundió por Redes tenidos en las entrevistas son los más heterogé-
Sociales (RRSS), correo electrónico y cartelería. neos y el 24% tenía más de 80 años, un número
no desdeñable que denota la presencia de una
Por último, como una tercera fase en el desarrollo mayor longevidad también entre las personas ma-
de las entrevistas telefónicas, se realizó un con- yores y que presenta características diferenciadas
junto de llamadas dirigidas a proveedores de ser- en cuanto a la adaptación de los servicios para
vicios y productos que desarrollan su actividad o la vida independiente. El 100% de las cuidado-
están ubicados en las localidades pertenecientes ras que participaron fueron mujeres, evidenciando
al ámbito del proyecto piloto y que previamente la existencia de una mayor presencia de mujeres

Fig. 3 / Tabla resumen de características descriptivas de los participantes

realizando trabajos de domésticos y de cuidado, dependencia. Respecto a los proveedores, hubo

y sus rangos de edad estuvieron representados representación de diferentes sectores económi-
por un 44,44% menor de 50 años, un 44,44% de cos (servicios médicos y farmacias, proveedores
cuidadoras entre los 50 y los 60 años y un 11,12% de bienes de primera necesidad como alimentos,
mayor de 60 años, que nos muestra una situación recursos energéticos o menaje del hogar, cons-
emergente en la que las propias cuidadoras co- trucción y obra civil, alojamiento y restauración,
mienzan a ser personas con una edad muy avan- servicios culturales y de ocio, etc.). Por su parte, la
zada y, por tanto, una mayor vulnerabilidad ante la selección de participantes clave que, como hemos

señalado, constó de 11 respuestas, estuvo repre- otras actividades que no sean limpiar y hacer las
sentada por un 36,35% alcaldes, un 18,20% técni- tareas de la casa los hacen con los familiares. La
cos municipales, el 27,25% técnicos de CEAS y el ayuda de los servicios sociales es muy específi-
18,20% técnicos de programas de envejecimiento ca y se concentra en muy poco tiempo. Si a eso
activo de la Diputación. le sumas los desplazamientos, no llegamos...“
El tratamiento y análisis de los datos cualitativos – Falta de accesibilidad física a servicios de tipo
recogidos en las entrevistas se realizó siguien- financiero, administrativo, de compras extra-
do el método de análisis interpretativo (Duque alimenticias, etc. y, por tanto, necesidad de
& Aristizabal, 2019; Tong & Sainsbury & Craig, apoyos informales en la realización de estas
2007 y) de las respuestas por medio de un pro- actividades, tanto para facilitar los despla-
ceso de codificación y comparación del corpus zamientos, como para realizar gestiones de
textual utilizando el software ATLAS.ti. manera telemática a distancia. Uno de los mo-
tivos de esta falta de accesibilidad al desarrollo
El proceso de elaboración de las categorías fue de actividades instrumentales de la vida diaria
deductivo, seleccionándolas según los objeti- son las carencias en el sistema de transporte
vos de la investigación e inductivo, construyen- público, tanto de disponibilidad horaria como
do categorías emergentes durante el análisis de de acceso a la información sobre paradas y
datos. Además, se han definido 3 ejes temáti- horarios y la adaptación física de la flota de ve-
cos (1. Necesidades de productos y servicios, hículos (funciona el transporte a la demanda).
2. Oferta de productos y servicios y 3. Tiempo
solidario) para articular el contenido con el fin de Remedios, 70, Encinas de Esgueva (usuaria):
identificar situaciones que se puedan resolver o “El Jueves hay un servicio de autobús que va a
mejorar gracias a las prestaciones de la plata- Peñafiel por la mañana, el precio es de un euro.
Pero para lo que no hay transporte es para ir al
forma. Para asegurar la credibilidad de la inves-
centro de salud. Tienes que ir en el autobús de
tigación, y siguiendo la metodología de Salgado las 7 de la mañana que es a la demanda y si
(2007) y de Cisterna (2005), se realizó una trian- no te deja a 7km del pueblo. Antes había auto-
gulación de resultados entre los investigadores, bús todos los días...”; “Han quitado la sucursal
así como una transcripción textual de las entre- bancaria de peñafiel y la oficina del pueblo a la
vistas y una descripción sistematizada de la me- que antes venía una vez al mes. Ahora si que-
todología seguida y del objeto de estudio. remos sacar dinero, tienen que ser los hijos...”;
“Antes había días de atención médica en el pue-
Las valoraciones sobre las categorías y subcate- blo, ahora se realiza a la demanda. Llamamos
gorías planteadas en las entrevistas se realizaron al médico y si lo considera oportuno, viene. Si
a través de una reinterpretación de las dimen- no hay que desplazarse a 23km a Peñafiel o a
siones del análisis DAFO. Se reconocieron así 53km a Valladolid...”. Julia, 82 años, Villafuerte
problemas y necesidades cotidianas a la vez que de Esgueva (usuaria): “Antes utilizaba el au-
elementos positivos y potencialidades de las dife- tocar, pero ahora ya no puedo, está muy alto
rentes situaciones en los núcleos de población de para subir...”. Edilberta, 74 años, Esguevillas de
la mancomunidad. A partir de ello, los temas prin- Esgueva: “Hay una línea de autobús que pasa
cipales que se identificaron tras el análisis de las por los pueblos a las 8, 10 y 4:45h. Yo creo que
narrativas de los participantes, y que posterior- no hay problemas para cogerlo, pero el horario
mente articularon los contenidos de la platafor- de tarde no espera si no hay gente en la parada,
ma, fueron los siguientes (apoyados en algunas de eso hay que estar bien informado...”
citas textuales del discurso de los participantes
durante las entrevistas semi-estructuradas): – Restricciones en la participación social, ocio
y tiempo libre en el momento de la realiza-
– Limitaciones en la realización de ciertas ac- ción de la encuesta por falta de adaptación de
tividades básicas derivadas principalmente actividades habituales a condiciones de se-
de problemas de salud y de una falta en la guridad sanitaria, así como reducción de los
variedad de la oferta de los servicios de cui- contactos sociales, coincidiendo con estudios
dados, demasiado centrados en los cuida- que demuestran que para las personas que
dos del hogar y de la carencia de cuidadores residen en el entorno rural existe un mayor
especializados. riesgo de exclusión en relación al ocio (Aris-
tegui & al., 2015, p. 152). También se ponen
Julia, 82 años, Villafuerte de Esgueva (usuaria): de manifiesto ciertos estados de soledad de-
“La chica viene ¾ de hora todos los días, pero rivados de la pérdida de personas cercanas
tengo que pedirle que me ayude a ducharme por fallecimiento o traslados de domicilio.
por la prótesis... Ahora me cuesta más levantar-
me porque se me rompió un tendón del brazo Alfonso, 74 años, Piña de Esgueva (usuario):
izquierdo, tengo que llamar a la asistente social, “En el pueblo hay profesor de gimnasia, aun-
porque ahora no viene nadie a hacer una eva- que ahora llevamos un año sin darla... la mayo-
luación y el tiempo pasa...“. Estrella, 60 años, ría de los vecinos caminamos por el pueblo...”.
Encinas de Esgueva (cuidadora): “Los apoyos a Soledad, 78 años, Villafuerte de Esgueva

(usuaria): “Antes tenía aula de cultura, pero necesidad de integrar servicios de cuidado de
ahora somos todas mayores y el local no es larga duración y de calidad para garantizar el
muy grande, así que he cedido mi plaza...” bienestar de las personas mayores y su derecho
a vivir de forma independiente en la comunidad
– A pesar de la situación adversa para el con- (Comisión Europea, 2021, pág.19).
tacto social que existía en el momento de
realizar el proceso participativo, se confirmó Aunque el momento de crisis sanitaria en que
la existencia de una de las potencialidades se realizó el proceso participativo pudo influir de
de los tejidos sociales de la ruralidad como manera significativa en las carencias detectadas
son la existencia de fuertes lazos de apoyo en cuanto en la provisión de espacios para la
mutuo y un tejido vecinal compacto. Además, participación social y de oportunidades de de-
en no pocas localidades, existen asociacio- sarrollo personal, lo cierto es que después de
meses de confinamiento la adaptación de las
nes cultuales que cuidan del mantenimiento actividades socio-culturales previas no se había
de tradiciones y de la organización de en- realizado y era difícil encontrar espacios segu-
cuentros relacionados con festividades. ros para el encuentro social. Estos lugares de
Gelo, 71 años, Olivares de Duero (usuario): Yo encuentro comunitario, como señala Monreal
tengo montado un coro con los residentes del Bosch & Del Valle Gómez (2010), son fundamen-
pueblo. Tenemos una media de 80 años de edad, tales para fortalecimiento de la sociedad civil y
pero me aporta mucha ilusión y satisfacción perso- para la cooperación entre las personas mayores
nal. Ensayamos todos los días de la semana a las como colectivo social, ayudando a construir pro-
5:30h...”. Alfonso, 74 años, Piña de Esgueva (usua- yectos de envejecimiento activo, por lo que se
rio): Yo soy el representante de la asociación de per- debería de trabajar en su consolidación y man-
sonas mayores, nos ayudamos mucho los vecinos tenimiento por medio de una gestión activa y
unos a otros...”. Carmen, 75 años, Tudela de Duero profesionales comprometidos. También se se-
(usuaria): Yo organizo talleres para amas de casa y ñaló por parte de los participantes que, como
de manualidades. Bajo a hablar con el alcalde y nos apunta el informe del Consejo Económico y So-
juntamos en fiestas y encuentros vecinales...” cial (2021, pág. 197), existe escasez y falta de
adecuación del sistema de transporte público a
Respecto a los relatos recogidos por el colectivo las demandas de la ciudadanía mayor, lo que
de cuidadoras, denotan una sobrecarga de tiem- requiere de una reorientación de los transportes
pos de cuidados informales (especialmente por públicos colectivos para lograr una oferta más
parte de familiares) y de desplazamientos en el flexible, inclusiva y sostenible.
caso de las cuidadoras formales, lo que les im-
pide tener una atención suficiente en tiempo y Por último, cabe señalar que, a pesar del reco-
funciones para ciertas personas que requieren nocimiento por parte de algunos entrevistados
de la ayuda domiciliaria. En entrevistas con pro- (75 años o más) de su dificultad en el manejo
veedores se constató una amplia aceptación a de dispositivos digitales, muchos de los partici-
participar en la oferta de servicios de la platafor- pantes de la muestra del estudio manifestaron
ma y dar mayor visibilidad a sus productos, así hacer uso cotidiano de dispositivos móviles y
como la disposición a modificar rutinas de traba- redes sociales de comunicación (Whatsapp y
jo para dar respuesta las necesidades específi- Facebook) para comunicarse con familiares y
cas que los usuarios pudieran solicitar. amigos e informarse de actividades y eventos,
lo que puede significar un cambio en las diná-
micas de uso de estos aparatos por parte de
5. Discusión de los resultados la población mayor, coincidiendo con lo seña-
lado por el último informe sobre brecha digital
generacional de la Comunidad Valenciana (Papí
Los resultados obtenidos se alinean con estu-
Gálvez & La Parra Casado, 2023), especialmen-
dios que en los últimos años han hecho referen-
te después de la experiencia de la pandemia.
cia a las carencias en atención y disponibilidad
Esto supone, por tanto, una oportunidad para la
de servicios de proximidad para el desarrollo
puesta en marcha de servicios digitalizados en
de una vida independiente en las zonas rurales
la atención a este colectivo. Eso sí, siempre que
(Banco de España, 2021; García Álvarez Coque, estén acompañados de acciones formativas y
2021; Prieto bueno & Cantero Garlito, 2020). de apoyo a las personas con menos recursos y
Esta situación es resultado tanto del deterioro competencias digitales como apunta el informe
de las cualidades fisiológicas personales para el del Consejo Económico y Social (2021, p. 84).
desempeño de las AVD (Prieto Bueno & Cante-
ro Garlito, 2020) como de la falta de accesibili-
dad a servicios y productos básicos adaptados
a las necesidades de este colectivo poblacional 6. Conclusiones
(atención sanitaria personalizada, acompaña-
miento en la ejecución de trámites administra- El resultado final del proyecto ha sido la crea-
tivos o financieros, etc.), lo que alerta sobre la ción de una plataforma web abierta al público

en general para el intercambio de información y importante de usuarios, algunos de ellos, los

ofertas y demandas sobre productos en el entor- propios participantes de las entrevistas. En el
no rural del ámbito piloto (URL: https://arados. momento actual, la plataforma web se encuen-
es). El funcionamiento se basa en la creación tra en fase de prueba por parte de los usua-
de perfiles de usuario para poder validar las rios del valle del Esgueva para poder detectar,
identidades de los participantes, habilitándo- además de posibles fallas en su configuración,
se la posibilidad de cargar ofertas y demandas cuál es el nivel de aceptación y uso de esta apli-
de manera continua, actualizándose los datos cación: dificultades en su manejo, utilidad de
de forma inmediata. También acoge secciones las funcionalidades recogidas, versatilidad de
sobre información de interés y buenas prácticas. contenidos, etc. Este trabajo se está llevando
Se reserva un amplio espacio para la interrela- a cabo, una vez más, con la colaboración de
ción social a través del foro de debate, en el que agentes de desarrollo local que, además, se han
se pueden compartir experiencias y vivencias ofrecido a ceder espacios para realizar algún ta-
previas, las Redes Sociales ligadas al proyecto ller de formación en el uso de la aplicación web
y la sección de tiempo solidario, donde los usua- por parte de la ciudadanía.
rios intercambian actividades, conocimientos y
cuidados que se valoran en tiempo de dedica- Cabe señalar que la propuesta basada en la di-
ción. Se puede ver una imagen de la interfaz gitalización y el uso de las TIC de este proyecto
de la página de inicio de la plataforma web del ha de enfrentar el problema de la brecha digital
proyecto en la Fig. 4. en su doble vertiente: tanto desde el punto de
vista de la desigualdad en el acceso a infraes-
Finalizada la plataforma, se realizó una sesión tructuras de red del ámbito rural frente al urba-
informativa para explicar su manejo tanto a no, como de las carencias en la comprensión y
usuarios finales (personas mayores, cuidado- manejo de dispositivos electrónicos por parte de
res y proveedores) como a entidades que de- la población mayor (Morales Romo, 2016; Con-
sarrollan su actividad en relación a la atención sejo Económico y Social, 2021). Frente a estas
para el mantenimiento de la vida independiente limitaciones detectadas durante el proceso parti-
de los adultos mayores en sus domicilios por el cipativo, y que pueden considerarse debilidades
mayor tiempo posible. En ella participaron repre- hacia el éxito y la sostenibilidad futura del pro-
sentantes de algunas administraciones locales ducto obtenido, el proyecto ha contemplado dos
como el Ayuntamiento de Renedo de Esgueva acciones complementarias. Por un lado, se fo-
y de Tudela de Duero, técnicos y trabajadores menta un uso de la plataforma comunitario y no
de los CEAS de la mancomunidad y un número individualizado, de manera que la información
Fig. 4 / Visualización de la página de inicio de la aplicación ARADOS web

Fuente: https://arados.es (fecha de referencia: 14-07-2022)

pueda llegar a todos los usuarios, incluso a Colibaba, A. & McCrillis, E. & Skinner, M. (2020):
aquellos que no tienen un acceso directo a tec- Exploring rural older adult perspectives on the
nología digital, a través de posibles agentes in- scope, reach and sustainability of age-friendly
programs. Journal of Aging Studies, 55(2020),
termedios (familiares, cuidadores, vecinos, etc.). p.100898. DOI: https://doi.org/10.1016/j.
Por otro lado, se han añadido al programa piloto jaging.2020.100898
sesiones de formación en los primeros meses Comisión europea (2021): Libro verde sobre el enve-
de vida de la aplicación con el objetivo de me- jecimiento. Fomentar la solidaridad y responsabi-
jorar la e-inclusión de la población rural, enten- lidad entre generaciones. Bruselas. https://
dida como la capacidad para acceder de forma op.europa.eu/es/publication-detail/-/publication/
d918b520-63a9-11eb-aeb5-01aa75ed71a1
habitual y sencilla a los distintos servicios y pro- Comité Europeo de las Regiones (2017): Dictamen: La
gramas existentes tanto «online» como «offline» respuesta de la UE al reto demográfico (C 017/08).
y realizar un aprovechamiento de sus utilidades https://www.age-geografia.es/site/wp-content/
vinculado a las necesidades específicas de uploads/2017/10/Respuesta-de-la-UE-a-los-retos-
cada usuario (Abad Alcalá, 2014, p. 177). demogr%C3%A1ficos-DOUE.pdf
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De manera complementaria a la actual fase Consejo económico y social https://www.ces.es/
de puesta en marcha del piloto, se están de- documents/10180/5250220/Inf0221.pdf
finiendo las líneas de trabajo que en adelante De La Fuente Bacelis T. J. F. & Quevedo Tejero E. &
pueden mantener viva la plataforma y retroali- Jiménez Sastré A. & Zavala González M. & Aristegui,
mentar su contenido y utilidad. Primeramente, I. & C uenca , M. & A hedo , R. & C uenca , J. &
se está valorando la cesión de la gestión a una Monteagudo, Mª J. (2010): Functionality for Activities
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parte, también se plantea ampliar la plataforma org/10.37230/CyTET.2022.M22.8
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 131-146
CC BY-NC-ND
La racionalidad procedimental frente a la

sustantiva en la valoración económica de
estructuras urbanas con protección
cultural: Cartagena (Murcia)
María Dolores Pujol-Galindo (1)
Gema Ramírez-Pacheco (2)
(1)
Doctoranda
(2)
Profesora Contratada Doctor
(1) (2)
Universidad Politécnica de Madrid
Resumen: Las técnicas de valoración del patrimonio urbano han estado relacionadas con las utilizadas
en valoración ambiental, por el concepto de valor económico (y no de mercado) con el que se trabaja
y el carácter intangible que comparten. El objetivo del estudio es analizar las técnicas aplicadas en
valoración de bienes culturales protegidos y las nuevas aproximaciones monetarias. Estas últimas se
perfilan como un nuevo campo de estudio dentro del ámbito cultural, destacando las técnicas de valo-
ración multicriterio. La metodología comprende cuatro fases (establecer la naturaleza de los bienes
culturales protegidos, analizar los métodos más utilizados, explorar nuevas técnicas de valoración
para estos bienes y aplicarlas al estudio del caso). Se da a conocer metodologías basadas en la racio-
nalidad procedimental aplicadas de forma muy limitada hasta el momento en la valoración económica
de los bienes citados.
Palabras clave: Valoración multicriterio; Valoración cultural; Cartagena; Murcia

Igualmente agradecen la colaboración del consorcio Cartagena Puerto de Culturas.

Estudios La racionalidad procedimental frente a la sustantiva: Cartagena (Murcia)
M. D. Pujol-Galindo & G. Ramírez-Pacheco
Procedural versus substantive rationality in the economic

valuation of urban heritage structures: Cartagena (Murcia)
Abstract: Urban heritage valuation techniques have been related to those used in environmental valu-
ation, due to the concept of economic value (and not market value) with which they work and the in-
tangible nature they share. The aim of this study is to analyse the techniques applied in the valuation
of heritage assets and the new monetary approaches. The latter are emerging as a new field of study
within the field of heritage, highlighting the multi-criteria valuation techniques. The methodology
comprises four phases (establishing the nature of heritage assets, analysing the most commonly used
methods, exploring new valuation techniques for these assets and applying them to the case study).
Methodologies based on procedural rationality, applied to a very limited extent so far in the economic
valuation of the assets mentioned, are presented.
Keywords: Multicriteria valuation; Heritage valuation; Cartagena; Murcia
1. Introducción Por tanto, los bienes públicos tienen un valor,

aunque el mercado no estime su precio. En el
L
a sociedad resuelve el problema de la asig- mercado inmobiliario, los bienes sobre los que
nación de los recursos que son limitados se tiene derecho de exclusividad (privados)
mediante el sistema de mercado compe- pueden ser objeto de compraventa, pudiendo
titivo, en donde los agentes que intervienen in- estimar su valor con los métodos reglados (com-
teraccionan razonadamente para generar unos paración, coste, actualización de rentas y resi-
precios que solucionan la asignación de dichos dual). Aun así, destacar las posibles limitaciones
sobre el contenido de la propiedad (derecho de
recursos. Pero este mercado no es perfecto por
exclusividad) que delimita la legislación de pa-
la existencia de monopolios, la rigidez de cier-
trimonio cultural para los bienes patrimoniales y
tos mercados, la intervención del Estado o el
hasta incluso para los demaniales. Aunque tam-
régimen de propiedad y usufructo. Obviando los bién puede existir limitación en los bienes priva-
bienes de carácter privado, existen dos tipos de dos por relaciones de vecindad, servidumbres
bienes comunes (o públicos): los bienes club de paso, vistas, etc., que son intrínsecos a la
(impuros) y los bienes públicos puros (Bucha- determinación de su valor utilizando los citados
nan, 1965, p. 13). métodos reglados.
Según este autor, los bienes públicos puros El sistema de mercado priva de valor tanto a los
tienen dos características fundamentales: no bienes medioambientales como a los protegidos
puede excluirse a nadie de su disfrute (no ex- culturalmente. Valorar, tanto los medioambien-
clusividad) y su disponibilidad no se reduce con tales como los culturales, representa materia-
su consumo (no rivalidad). Entre estos se inclu- lizar parámetros que indiquen la importancia
yen los de carácter medioambiental y los que del bienestar social urbano comparándolos con
forman el patrimonio cultural urbano. No obstan- otros componentes de éste. Por lo que se debe
te lo anterior, también puede darse el caso de utilizar el parámetro monetario del dinero con el
que bienes públicos puedan quedar excluidos que se miden todos los recursos.
de su disfrute (vía autorización o por concesión
Los bienes y servicios culturales se pueden en-
administrativa, por ejemplo). Aunque otra cues-
tender en el marco económico, porque pueden
tión es que ese disfrute pueda estar limitado en ser consumidos como una mercancía suscepti-
el tiempo. ble de transacción económica (Throsby, 2001).
El concepto que utiliza Throsby para unir el
El sistema de mercado competitivo no materia-
discurso económico y el cultural es el capital
liza el precio de estos bienes, considerándolos
cultural (Throsby, 2001, p. 57), articulando los
gratuitos. La persona que compra una vivienda
aspectos de la cultura tangible (edificios, empla-
manifiesta el precio que para ella tiene. Si dicha zamientos, obras de arte, ...) e intangible (ideas,
persona pretende aumentar la calidad del aire creencias y valores de un grupo).
que respira no encontrará un mercado en el que
conseguir este bien ni un precio para dicha ca- Throsby (2001, p.45) distingue dos compo-
lidad. nentes en el valor de un bien cultural: su valor

económico y su valor cultural, citando, entre El objetivo del presente trabajo es el análisis
otros métodos, la valoración de expertos en la comparado entre las actuales técnicas em-
que se podrían enmarcar las técnicas de deci- pleadas en la valoración de bienes culturales
sión multicriterio aplicadas de forma muy pun- protegidos urbanos y nuevas aproximaciones
tual en este tipo de bienes. monetarias, analizando sus posibilidades y ca-
rencias.
El problema que se plantea con el valor cultu-
ral es la imposibilidad de su medición (Rivero-
Moreno, 2022). Ello se debe a que los medios
para representar el valor cultural son distintos a 2. Marco teórico
los utilizados en economía. Smith (1999) sugiere
que el valor cultural “...tiende a estar en contra Las decisiones sobre cuestiones de cómo se
de la medición...”. debería conservar, restaurar y mostrar al públi-
Son muchas las características que se plantean co los bienes culturales ha estado siempre en
a la hora de la valoración de estructuras urba- manos de expertos arqueólogos, historiadores,
nas de carácter cultural (subjetividad, legado a arquitectos, etc., rechazando la incursión de los
las generaciones futuras, complejidad en el pro- economistas en esta especialidad. Así, expertos
ceso de puesta en valor, inexistencia de comen conservación afirman que el mercado ha sido
parables, etc.) que invitan a buscar soluciones un destructor de valor de los sitios históricos
utilizando enfoques más abiertos, más flexibles más que su salvador (Bluestone, 2000), otras
y más realistas de lo que la economía neoclási- opiniones detractoras afirman que los valores
ca puede ofrecer. económicos a menudo amenazan a los propios
valores culturales que constituyen la razón de
Existen diversas líneas de investigación que ser de la conservación del patrimonio (Mason &
plantean la valoración de bienes culturales pro- De La Torre, 2000).
tegidos urbanos mediante técnicas desarrolla-
das ampliamente en el campo medioambiental, La valoración económica de bienes con algún
destacando el método del Coste de Viaje (CV) tipo de protección cultural implica su “comerciali-
y el de la Valoración Contingente (VC). Pero no zación”, convirtiéndolo en un producto mercantil.
son del todo acertadas: existen reflexiones ar- Algunos autores se oponen a esta comerciali-
gumentando (para el caso de la VC) una clara zación defendiendo metodologías de valora-
discrepancia entre el valor de la disposición a ción distintas a la económica (Anton & Fisk &
pagar y el valor de la disposición a ser compen- Holmström, 2000; Cejudo, 2014). Otros autores,
sado (Del Saz Salazar & García Menéndez, 2002) en cambio, defienden la necesidad de asignar
y otros inconvenientes en el diseño del método un valor a los bienes culturales protegidos (Na-
de VC (Desvousges &, Mathews & Train, 2012). vrud & Ready, 2002) para determinar tanto los
gastos (estudio del coste-beneficio) como el
Por otro lado, en situaciones de crisis econó-
papel de gestión (proteger, restaurar, preservar
mica, la Administración Pública intenta estimar
y mantener) que los gobiernos actuantes osten-
los efectos en la economía local que tiene una
tan sobre estos bienes. Estos autores también
determinada actuación en el patrimonio urbano
manifiestan las oportunidades que los bienes
cultural. El conocimiento de los activos cultura-
les implica la necesidad de utilización de téc- culturales tienen como motor de atracción y es-
nicas económicas que indiquen la viabilidad y tabilidad en la actividad económica que se ge-
elección de un proyecto determinado. nera. El cálculo y medición a que nos referimos
en este trabajo de investigación se refiere única-
Por ello, parece conveniente intentar aplicar mente a una forma de valoración, no suponien-
métodos de valoración que contemplen apro- do en ningún caso un intento de mercantilizar o
ximaciones cualitativas como, por ejemplo, las comercializar los bienes objeto de análisis.
técnicas de decisión multicriterio. Saaty (2005)
afirma que estas técnicas son métodos de me- Barreiro & Parga Dans (2013) destacan la ne-
dición relativa de criterios intangibles. En la cesidad de tener en cuenta el valor económico
decisión multicriterio se requiere agrupar los de los bienes culturales. Advierten que el valor
atributos tangibles e intangibles en la medi- económico para este tipo de bienes no se refiere
da adecuada para tomar las decisiones apro- ni al precio ni al “valor de cambio”, entendiéndo-
piadas, exigiendo un procedimiento que Saaty lo como una vertiente más del valor de uso del
(2000) describe como simple en su construc- bien patrimonial: “... genera actividad económica
ción, adaptable a los grupos e individuos, afín a su alrededor (es un proceso) es un producto
con las formas de pensamiento y con los va- que se ofrece al usuario y es un factor más de
lores. creación de valor económico”.

Todos los argumentos anteriores justifican el es- La aplicación de los métodos multicriterio a la
tudio y análisis de la valoración económica de valoración monetaria es reciente y ha sido de-
los bienes culturales tangibles. Es la búsqueda sarrollada tanto de España como en México y
de la cuantificación, en términos monetarios, de Costa Rica, desarrollando tanto las valoracio-
su valor económico. Poder determinar su indi- nes ambientales (Araca & al.,2021) como las
cador económico puede orientar, en la sociedad culturales (Aznar Bellver, J., 2020) aplicando
de consumo actual, hacia su mayor considera- AMUVAM y su generalización Analytic Network
ción y reconocimiento. Valuation Method (ANETVAM).
Por otro lado, surge una nueva tendencia he- La finalidad de la metodología propuesta es de-
redada de las técnicas de valoración medioam- terminar un indicador económico del valor cul-
biental con una visión más evolucionada del tural, que no se ciña a un posible y limitativo
proceso de toma de decisiones. Tiende a ana- valor de mercado, al incorporar la apreciación
lizar suponiendo distintos criterios y con pre- del valor intangible como pivote esencial, que
ferencias variables, admitiendo la integración sirva para orientar hacia una mayor considera-
en el proceso tanto de lo subjetivo como de ción y reconocimiento social y para apoyar la
lo objetivo. Así, autores como Moreno Jiménez toma de decisiones de inversión, tanto si se
& Aguarón Joven & Escobar Urmeneta, (2001) trata de fondos públicos como si son privados,
ya opinaban que los problemas de valoración con el objetivo de preservar y recuperar los bie-
ambiental y, por similitud, de valoración cultural nes culturales. Asimismo, se plantea como una
podrían plantearse alejándose de la economía herramienta para priorizar políticas de inversión.
neoclásica y aproximándose a la teoría de la
decisión multicriterio.
Como consecuencia de ello, se producen algu-

nos avances en valoración ambiental con las 3. Métodos
técnicas de decisión multicriterio Multiple Crite-
ria Decsision Analysis (MCDA). Las técnicas de La metodología seguida en este trabajo com-
decisión multicriterio engloban una serie de me- prende cuatro fases:
canismos y procesos para poder resolver cues- 1. Establecer la naturaleza de los bienes cul-
tiones de difícil decisión en los que se involucran turales protegidos describiendo los tipos de
personas y criterios. valor que los configuran y los métodos más
Destacar, entre otras, una técnica MCDA que aplicados en este campo.
ha adquirido gran importancia en el ámbito an-
2. Mostrar los argumentos a favor y en contra
glosajón: es el denominado proceso analítico
de los métodos más utilizados, planteando
jerárquico (Analytic Hierarchy Process, AHP)
la posibilidad de aplicar nuevas técnicas de
desarrollado por Saaty en 1980, aunque pre-
valoración monetarias, exponiendo su base
senta importantes diferencias con las MCDA en
la forma de obtener los juicios del decisor y en metodológica.
los principios que permiten establecer las prefe- 3. Analizar los aspectos que invitan a expe-
rencias del mismo. rimentar con la decisión multicriterio como
Aznar Bellver & Estruch, (2007) presentan una procedimiento para la concreción de los va-
metodología de valoración de activos medioam- lores económicos sujetos a bienes cultura-
bientales que combina AHP y la programación les.
por metas con el método tradicional de actua-
4. Aplicación al estudio del caso.
lización de rentas. La combinación de dichas
técnicas les permite estimar el valor económi-
co del activo ambiental analizado y los valores
parciales que lo componen, ya sean tangibles
o intangibles.
4. Valoración económica de bienes
culturales protegidos
Además, para poder aproximarse a un valor
económico ha de existir un componente mone- Unos de los primeros trabajos en que se trata
tario. Para resolver este problema, se ha apli- el tema específico del patrimonio cultural en tér-
cado en distintos trabajos una técnica MCDA: minos de la ciencia económica es el de Hutter
Analytic Multicriteria Valuation Method (AMU- & Rizzo(1997), aunque habían existido contribu-
VAM) (Aznar Bellver & Estruch & Aragonés, ciones aisladas. La primera colección de artícu-
2011), utilizando la combinación de AHP y la los sobre la economía de las artes apareció en
actualización de rentas. 1976 (Blaug, 1976), aunque el tema específico

del patrimonio cultural en términos económicos VC (Mitchell & Carson, 2013; EE.UU., National
lo plantea Peacock en 1978. Oceanic And Atmospheric Administration, 1993),
precios hedónicos (Pearce & Markandya, 1989) y
También se pueden consultar, como ejemplos método del CV (Willis & Garrod, 1991; Hellers-
de discusión los trabajos de Agnus (1989) y tein, 1993). Estos métodos se han trasladado al
Greffe (1990), así como las contribuciones ámbito cultural, ayudando así en el cálculo del
de Mossetto (1994), Peacock & Rizzo (1994) o valor económico.
Peacock (1995). No obstante, destacar como
más relevantes en cuanto a la literatura eco- La aplicación de técnicas de valoración eco-
nómica referida al patrimonio cultural los tra- nómica aplicada a bienes culturales es relati-
bajos de Throsby (2001) y Navrud & Ready vamente reciente. Los primeros estudios de
(2002). valoración en este ámbito se realizaron en la
última década del siglo XX. Se han considerado
únicamente los que se centran en la valoración
económica de edificios históricos (ya sean ex-
4.1. Naturaleza de los bienes clusivos, en grupo) o conjuntos históricos y si-
culturales protegidos. El concepto tios arqueológicos.
de valor del patrimonio Se han identificado un total de 54 estudios de
valoración cultural relevantes para el alcance de
Los precios de mercado no logran plasmar el esta investigación (desde 1994 hasta 2022). Se
valor de este tipo de bienes (Towse, 2012). El han considerado únicamente aquellos que con-
sistema de mercado competitivo no materializa templan la valoración económica, eliminando los
el precio de estos bienes, considerándolos gra- que evalúan opciones estratégicas de gestión,
tuitos. Por lo tanto, este tipo de bienes tienen un conservación o preservación que no conllevan
valor, aunque el mercado no estime su precio. la asignación de valores monetarios.
Throsby (2001) utiliza conceptos tales como el Estos estudios valoran bienes culturales prote-
capital cultural y las industrias culturales para gidos que se encuentran ubicados en: Europa,
unir el discurso económico y el cultural, distin- identificándose 31 investigaciones (9 en Reino
guiendo entre dos valores determinantes de Unido, 8 en Italia, 4 en España y 10 en otros
este tipo de bienes: el valor económico y el cul- lugares de Europa–Armenia, Bulgaria, Croacia,
tural. En el caso del valor económico, Throsby Grecia, Holanda, Noruega, Suiza y Turquía-), 8
(2012) diferencia entre el valor económico direc- en Norteamérica (EE.UU. y México), 5 en Sud-
to y el de no uso o “valor de no mercado” que américa (Brasil, Quito, Colombia, Perú y Chile),
se pueden baremar mediante encuestas de la 3 en África (Marruecos, Mauricio y Zimbabue),
disposición a pagar: es el método convencio- 6 en Asia (India, Tailandia, Malasia, Corea del
nal de VC. Sur y Vietnam) y uno en Australia. Como princi-
pales conclusiones de esta revisión bibliográfica
Con anterioridad y de forma similar otros eco- se puede afirmar:
nomistas (Pearce & Warford, 1993) definieron
el valor económico total (VET) como el conjunto •
El número de investigaciones llevadas a
de sus valores de uso y de no uso1. cabo es escaso, sobre todo si se compara
con la valoración de bienes ambientales, de
características similares, donde el número
de estudios publicados es muy elevado.
4.2. Métodos de valoración
• De los 54 estudios analizados, en un 67% se
Los economistas desarrollaron, en el ámbito de opta por resolver el problema de estimación
la economía medioambiental, métodos que per- del valor con VC; un 11% utiliza el método
miten cuantificar el VET (Ripka De Almeida & Da del CV; un 9% de los trabajos aplican la me-
Silva & Hernández Santoyo, 2018): método de todología de experimentos de elección; y en
1
Dentro de los valores de uso se distinguen tres: el valor de de no uso quedan definidos como aquellos que los indivi-
uso directo e indirecto (que se materializan en los beneficios duos asocian a un bien cuyos servicios ni han utilizado ni
directos derivados de la explotación del bien y en los que el piensan utilizar en un futuro, pero cuya pura existencia le
mercado no detecta dichos beneficios de forma directa) y el proporciona valor por sí mismo. En este grupo se engloban
valor de opción/Cuasi opción (que tiene en cuenta el benefi- dos: el valor de existencia y el valor de legado. De los cinco
cio de la garantía de poder disponer del bien en un futuro, componentes que configuran el VET, solo puede valorarse
así como el valor que puede materializarse por el dilema que en términos monetarios el valor de uso directo porque es el
supone el desconocer los posibles usos futuros). Los valores único que se manifiesta en el mercado.

un 4% de los casos se utiliza como méto- El método de valoración directo más aplica-
do los precios hedónicos. El resto hasta el do es el de VC. Se basa en la creación de un
100% (9%) combinan dos metodologías en mercado hipotético en el que los encuestados
un mismo trabajo (en su mayoría VC con ex- opinan como si existiera dicho mercado, deter-
perimentos de elección). minando su disposición a pagar (DAP) en valo-
res monetarios. En el ámbito medioambiental,
• En la mayoría de los trabajos de investiga- su importancia y popularidad vienen dadas
ción que utilizan VC se distinguen entre tu- desde 1986, cuando se reconoce como apro-
ristas visitantes y no visitantes o residentes piado para medir las pérdidas o ganancias en
de las áreas en las que se encuentran los el marco de la ley de Responsabilidad, Com-
bienes analizados. pensación y Recuperación Ambiental2 que lleva
a fortalecer su aplicación, a la vez que se pro-
• Las investigaciones que utilizan la metodo- mueve la elaboración de varios estudios basa-
logía de los precios hedónicos sirven para dos en esta metodología.
estimar el excedente de valor que supone,
para el mercado inmobiliario privado, la situa- La ventaja de la VC es que no se limita a medir
ción privilegiada colindante a un bien cultural. la disposición de pagar de los interesados di-
Esos trabajos no aportan valores de uso y no rectos del bien analizado, porque la propuesta
uso, sino la plusvalía de los inmuebles colin- de un mercado hipotético permite la participa-
dantes beneficiados. Azqueta (2007) destaca ción del resto de individuos, estimando también
los problemas de índole práctico que surgen los valores de opción y de no uso (Mitchell &
al intentar estimar la función del precio he- Carson, 2013). Así, esta técnica de valoración
dónico para el mercado inmobiliario privado impulsada al éxito desde el campo medioam-
(tanto por la necesidad de tener información biental, ha pasado a utilizarse en valoración del
del valor del mismo, como la de tener una es- patrimonio cultural.
timación del nivel de la característica cultural
en la que se está interesado). La metodología de los experimentos de elec-
ción es la tercera más utilizada dentro de los
El método de los precios hedónicos se inclu- estudios de valoración de bienes culturales pro-
ye dentro de los métodos de valoración indirec- tegidos identificados. Pertenecen al grupo de
tos. Dos son los inconvenientes principales de metodologías cuyos datos observados son hi-
este método (Azqueta, 2007; Del Saz Salazar, potéticos (requieren de encuestas) y en los que
1997): por un lado, el éxito del método depende el valor se estima de forma indirecta. El funda-
de que la variable cultural estudiada explique en mento teórico del método denominado “expe-
un porcentaje significativo el valor de los activos rimentos de elección” es el principio básico de
privados (si el valor de las viviendas se ve muy separación incorporado a la teoría del consumi-
poco afectado por dicha variable, su valor será dor por Lancaster. Este principio sostiene que
nulo, extremo que resulta ser incoherente); por la utilidad de un bien se puede descomponer en
otro lado, no aporta información sobre valores utilidades separables de sus atributos (Monsalve
de no uso. & Gómez, 2011).
El método del coste del viaje es también una

técnica de valoración indirecta cuya idea prin-
cipal es utilizar la información sobre el tiempo 4.3. La racionalidad procedimental
y el dinero que los individuos emplean para vi- frente al enfoque tradicional de la
sitar el bien objeto de valoración. El principal racionalidad sustantiva
inconveniente de esta técnica, al igual que en
el caso del método de precios hedónicos, es Para Simon (1976), existen dos racionalidades:
que solo puede aportar valores de uso directo, sustantiva y procedimental que describe afir-
suponiendo una valoración incompleta del bien mando que:
cultural por no contemplar valores de no uso.
Otro inconveniente a considerar es la dificultad “El comportamiento es sustantivamente racio-
de atribuir costes en los viajes multipropósito nal cuando es apropiado para alcanzar metas
(Throsby, 2001). dadas dentro de los límites impuestos por las
2
Ley estadounidense, conocida como Superfund, que crea vertidos de sustancias peligrosas que pueden poner en peli-
un impuesto sobre las industrias petroleras de productos gro la salud pública o el medioambiente.
químicos y provee de una amplia autoridad federal para res-
ponder directamente a los vertidos o a las amenazas de

condiciones y restricciones dadas” (p.133)”...el establece el valor de los bienes medioambien-

comportamiento es procesalmente racional cuan- tales en función de la utilidad que tienen para la
do es el resultado de una deliberación apropiada. sociedad: si esta no determina un valor de uso,
Su racionalidad procesal depende del proceso la existencia del bien no importa. La respues-
que lo generó” (p. 135). ta de los teóricos neoclásicos fue triple: existen
necesariamente funciones de utilidad; de entre
La racionalidad procedimental es la apuesta por estas, existe una que permite ordenar los bienes
un modelo de racionalidad delimitada que ex- que no pasan por el mercado; y esta función
plica como los agentes económicos con infor- queda identificada mediante la VC y el CV.
mación parcial y cierto grado de incertidumbre
emplean procedimientos o prácticas fundadas La determinación de las indemnizaciones por
en una experiencia previa, en vez de recurrir al daños medioambientales planteada en este tipo
cálculo maximizador de la teoría neoclásica. Así, de litigios supuso mayor grado de complejidad4
se evidencia que la mayor parte de las decisio- e implicó a la Administración Nacional Oceánica
nes que toman los consumidores son espontá- y Atmosférica5. Esta organización encargó a un
neas y basadas en opciones o hábitos que no grupo de expertos la elaboración de un informe
contemplan más de uno o dos criterios (Serra- que precisara la fiabilidad de la VC. En 1993 se
no, 2019). Esta autora afirma que el consumidor publicaron los resultados del análisis (EE.UU.,
se rige por hábitos o normas de comportamien- National Oceanic And Atmospheric Administration,
to. Ello permite tomar las decisiones necesarias 1993).
rápidamente. Incorpora la racionalidad proce-
dimental como uno de los siete principios bá- El comité se declaró favorable a la utilización del
sicos de la teoría económica post keynesiana, método, aunque aconsejó unas pautas para su
volviendo a los supuestos básicos de escuelas aplicación. Entre otras recomendaciones des-
como la neoclásica o la economía marxista3. tacan tres: preguntar por la disposición a pagar
(excluyendo de la encuesta el valor de la dispo-
En 1989 el Tribunal de Apelación de Washing- sición a ser compensado), porque así se elimina
ton en el proceso “Ohio contra Interior”, rehúsa la sobrevaloración en las respuestas; diseñar la
el método utilizado por el Ministerio del Interior encuesta con formato binario de preguntas di-
(Department of the Interior, DOI) para cuantificar cotómicas acotadas tipo referéndum, para evi-
la indemnización que una empresa debía pagar tar sesgos estratégicos6; e informar y recordar
al deteriorar un ecosistema por el vertido de re- a los encuestados sobre el bien específico que
siduos peligrosos. Este tribunal declaró que “... se pretende valorar.
el DOI se equivocó al establecer una suposición
firme a favor del precio del mercado y de las me- Throsby (2003) afirma en referencia a la VC,
todologías de valoración “. Al dictaminar en con- que esta se basa en un modelo de economía
tra de medir los daños medioambientales (en su compuesta por tomadores de decisiones indivi-
condición de valores de no uso) con métodos de duales (frente al concepto de colectividad que él
mercado se pronuncia indirectamente sobre la asocia a la cultura) en el esfuerzo por maximizar
VC, los precios hedónicos y el método del CV. su propia utilidad. Además de citar los sesgos
de los que adolece el método, destaca la nece-
Eberle & Hayden (1991) hacen una crítica a los sidad de información, entrando en juego la opi-
métodos tradicionales de valoración medioam- nión de expertos (las encuestas a expertos son
biental. Argumentan que la economía neoclásica la base de las técnicas de decisión multicriterio).
3
Existen varias corrientes en la teoría económica que inten- valores de no uso se sitúan entre 3000 a 5000 millones. Es
tan explicar el valor y los precios de los bienes de consumo, obvio la necesidad de contar con una medida fiable, adqui-
destacando tres grandes corrientes del pensamiento econó- riendo un gran protagonismo el método de la valoración con-
mico: la escuela marxista (valor-trabajo), la neoclásica (valor tingente por ser el único que puede medir valores de no uso.
subjetivo) y la keynesiana (demanda efectiva y fijación de 5
La Administración Nacional Oceánica y Atmosférica
precios.). No obstante, en Latinoamérica surge una corriente (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA)
derivada de la escuela keynesiana: la escuela estructuralis- es una agencia científica del Departamento de Comercio de
ta, cuya metodología se fundamenta en un proceso de abs- los Estados Unidos cuyas actividades se centran en las con-
tracción teórico, con carácter histórico-inductivo (Vargas diciones de los océanos y la atmósfera. La comisión formada
Sánchez, 2006). la presidían el grupo dos economistas premios Nobel: K.
4
Diego Azqueta cita un ejemplo muy representativo: los Arrow y R. Solow.
gastos derivados del desastre ecológico del vertido de petró- 6
P. Samuelson en un artículo sobre este tema describe: “ in-
leo del Exxon Valdez (Alaska, 1989) se establecen en 3000 teresa a la persona, desde un punto de vista egoísta, dar
millones de dólares, frente a los 3,8 millones que calculan señales falsas, pretender tener un interés menor del que
algunos economistas por valores de uso perdidos (visitas a realmente se tiene en una determinada actividad colectiva “,
la bahía Prince William). Las cuantías a pagar por la empre- lo que significa dar una respuesta estratégica, no limpia.
sa se reducen bastante con uno u otro criterio. Además, los

La economía neoclásica, en el ámbito de la va- racionalidad sustantiva que consigue soluciones

loración medioambiental, adolece de ser una dentro de unas leyes y condiciones impuestas.
metodología basada en el paradigma de racio-
nalidad sustantiva. En este paradigma, el consu- Por la vía de la racionalidad procedimental ya se
midor consigue alcanzar los objetivos dentro de han desarrollado avances en valoración ambien-
las condiciones impuestas por la situación (las tal (Moreno Jiménez & Aguarón Joven & Escobar
leyes de la oferta y la demanda). Este enfoque Urmeneta, 2001) como son los métodos de eva-
tradicional define el comportamiento del consu- luación de impacto ambiental y las MCDA. Los
midor según la lógica de la matemática clási- procesos que se utilizan en la decisión multicri-
terio persiguen que un centro decisor (persona
ca basada en axiomas7 sobre las preferencias
o grupo, entidades públicas o privadas) selec-
del consumidor. Las funciones de demanda se
cione de entre lo posible, mediante condiciones
basan en estas preferencias por lo que los axio-
flexibles, la solución más conveniente en fun-
mas deben ser aceptados en dichas funciones. ción de los distintos puntos de vista. Un aspec-
El axioma de continuidad establece que las pre- to a considerar es qué ventaja tiene la decisión
ferencias del consumidor son continuas, incum- “más conveniente” en la solución a elegir. Esta
pliéndose en la VC (Eberle & Hayden, 1991), solución se define también como eficiente u óp-
timo de Pareto8.
porque si los conjuntos de bienes se mezclan
en otros nuevos ofreciendo al consumidor com-
binaciones distintas, éste reordena sus prefe-
rencias generando conjuntos discontinuos. Los 4.4. La decisión multicriterio en la
defensores de este enfoque axiomático argu-
mentan que el modelo es válido, aunque no lo
valoración de bienes protegidos
sean los supuestos. culturalmente
Eberle & Hayden (1991) afirman que estos estu- Las técnicas de decisión multicriterio se han uti-
dios no explican los comportamientos no axio- lizado de forma puntual (Aznar Bellver, J., 2020)
máticos (no continuidad o no monotonicidad) de en valoración de inmuebles singulares sin mer-
la sociedad. Esta racionalidad sustantiva hace cado. No obstante, los principales trabajos de
que los datos se ajusten a una formulación ideal investigación aplicando MCDA a bienes cultura-
y estricta, resultando que las funciones deman- les protegidos surgen a partir de 2007. Aunque
das citadas no pueden modelizar un sistema estos estudios no tienen como finalidad la va-
complejo. loración económica cultural propiamente dicha,
sino la toma de decisiones en los procesos de
El error que se comete en el enfoque tradicio- planificación, gestión y/o ejecución de proyectos
nal es pensar que existe una función de utili- de conservación o recuperación.
dad para valorar bienes de no uso (Eberle &
Las características que se plantean en una
Hayden, 1991). Este enfoque se inclina hacia
valoración de bienes culturales son variadas
una investigación que supone un único objetivo
(subjetividad asociada a la cultura, legado a ge-
y con unas preferencias fijas en la toma de de-
neraciones futuras, inexistencia de comparables,
cisiones (racionalidad sustantiva). Procede, por
etc.) Por ello, parece conveniente intentar apli-
lo tanto, intentar estudiar la problemática plan- car la racionalidad procedimental en este tipo de
teada mediante la racionalidad procedimental. valoraciones mediante aproximaciones cualitati-
Esta racionalidad es de carácter descriptivo, vas. Aunque, en último término se aporte un índi-
posee una visión más evolucionada del proce- ce monetario de su valor económico total.
so de toma de decisiones y mantiene un mejor
conocimiento del proceso. La racionalidad pro- Las bases que se establecen por Moreno Jimé-
cedimental implica encontrar los procesos capa- nez& Aguarón Joven & Escobar Urmeneta (2001)
ces de hallar soluciones aceptables frente a la para una metodología en selección ambiental
7
Cinco son los axiomas: completitud (el consumidor siem- inicial de bienes entre un conjunto de individuos, un cambio
pre puede comparar), transitividad (las preferencias del con- hacia una nueva asignación en la que al menos mejora la
sumidor no son cíclicas), monotonicidad (el consumidor situación de un individuo sin hacer que empeore la situación
siempre prefiere consumir más a consumir menos), continui- de los demás. En la decisión multicriterio, si se puede mejo-
dad (las preferencias del consumidor son continuas) y con- rar el valor de algún criterio de los considerados, inevitable-
vexidad estricta (las preferencias del consumidor son mente hay algún otro que empeora, es decir, una alternativa
convexas). es una solución eficiente si no se pueden mejorar o mante-
8
Se define como óptimo de Pareto cuando no pueden lo- ner a la vez todos los criterios.
grarse nuevas mejoras de Pareto. Dada una asignación

son perfectamente trasladables a la valoración información. Por lo que el grupo de métodos más
cultural. Los aspectos a considerar para valorar adecuado en estos casos es el discreto. Dicho lo
el patrimonio cultural mediante técnicas de deci- cual, se observa mayor popularidad en la aplica-
sión multicriterio pueden ser, entre otros: ción de AHP propuesto por Saaty en 1980.
–
La gran complejidad por la incertidumbre El AHP se fundamenta en tres principios: la des-
en determinar los elementos relevantes, por composición del objeto de decisión (en una je-
la intangibilidad de éstos, por los diversos rarquía que recoja sus elementos esenciales),
agentes intervinientes y por los numerosos juicio comparativo (comparando por pares de
criterios, interconexiones y componentes. elementos en su nivel jerárquico) y síntesis de
las prioridades del objeto de decisión (diseñan-
– Los activos culturales se sitúan en macro en- do el conjunto de prioridades global para eva-
tornos (centros históricos y/o ciudades) poco luar las distintas alternativas).
articulados en los que coexisten diferentes
micro entornos (edificios catalogados) mejor A pesar de las ventajas que puede llegar a
estructurados. presentar el AHP, en su momento existieron
detractores que desvinculaban esta técnica de-
– Los distintos agentes involucrados (presentes sarrollada por Saaty del resto de técnicas de
y futuros) con distintos puntos de vista (volu- decisión multicriterio: Zanazzi (2003) estudia
bles en el tiempo) sobre la realidad que percibe y analiza la existencia de tres incongruencias
cada uno (preferencias, carencias y valoracio- entre MCDA y AHP: el objetivo de la herramienta
nes) en su ámbito espacial concreto y con vi- técnica, la cuestión de distorsión de los juicios y
siones subjetivas sobre aspectos culturales, la reversión de rangos. Concluyendo que son su-
territoriales, económicos, sociales, etc. (Huer- ficientes para generar posturas irreconciliables.
ga-Contreras & Martínez-Fernández, 2022)
AHP se fundamenta en que la complejidad implíci-
Esta variedad y versatilidad de agentes conta en la toma de decisiones con múltiples criterios
diciona la valoración, necesitando utilizar se puede solucionar jerarquizando el problema a
una técnica flexible capaz de retroalimen- resolver. Así, la cuestión de decisión a resolver se
tarse y adaptarse a estas circunstancias. modeliza mediante una jerarquía en cuyo vértice
superior se encuentra el objetivo principal, en los
En la modelización de todo lo anterior es im- vértices inferiores están las alternativas y en los
portante elección de la técnica apropiada para intermedios se sitúan los criterios (Fig. 1).
dar solución al problema: procedimiento multi-
criterio. En las técnicas de MCDA se agrupan
atributos tangibles e intangibles en la medida
adecuada para tomar las decisiones apropia-
das, exigiendo un procedimiento que describe
Saaty (2000, pp. 3-4) como simple en su cons-
trucción, adaptable a los grupos e individuos,
afín con las formas de pensamiento y los valo-
res, que aliente el compromiso y el consenso y
que no requiera una excesiva especialización
para su comprensión.
Se han desarrollado un número considerable de Fig. 1 / Modelo de jerarquía del Proceso analítico
métodos que se pueden clasificar en dos grupos: jerárquico
el análisis multicriterio continuo y el discreto. El Fuente: Vargas (2010)
continuo se ocupa de los problemas de decisión
en los que el conjunto de alternativas a consi- En la siguiente fase del método se realizan
derar por el decisor es infinito, mientras que el comparaciones binarias, entre vértices en cada
discreto comprende los casos en el que el con- nivel de jerarquía, de acuerdo a la importancia
junto de alternativas a considerar por el decisor de cada uno sobre el vértice del nivel superior al
es finito y normalmente no muy elevado. La ven- que están ligados. Las comparaciones binarias
taja práctica del análisis multicriterio discreto es se hacen según una escala de pesos de cada
evidente en la valoración cultural. En este grupo elemento y se realizan por medio de ratios de
se han desarrollado métodos como Electre, Pro- preferencia (si se comparan alternativas) y ra-
methee, AHP y Analytic Network Process (ANP). tios de importancia (si son criterios lo que se
comparan), que se evalúan según una escala
En la valoración cultural es frecuente que el de- numérica propuesta por el método, dando lugar
cisor tenga como punto de partida una mínima a matrices de comparaciones binarias (Fig. 2).

Fig. 2 / Escala numérica de comparación binaria

Fuente: Saaty (2000)
Una vez evaluada la contribución de cada vér- Esta técnica de decisión multicriterio es aplicable
tice a los vértices del nivel jerárquico superior, en todos los casos en los que el valor de un ac-
se calcula la contribución global de cada alter- tivo es suma de distintos valores y, uno de éstos
nativa al objetivo principal mediante suma pon- (valor pivote) tiene carácter cuantitativo. En 2020
derada (Fig. 3). Aznar Bellver publica distintos casos en los que
se aplica AMUVAM a la valoración de inmuebles
singulares cuando existe mercado y cuando no.
En este último caso, el autor consideró la pro-
moción inmobiliaria probable como valor pivote.
De esta manera, obtenido el peso de una de las

alternativas aplicando AHP y conocido su valor
monetario, se obtiene el valor total del bien cul-
tural analizado (Fig. 4).
Fig. 3 / Esquema de pesos de las alternativas

resultantes de aplicar AHP
Fuente: Elaboración propia con base en Saaty (2000)
No obstante, para poder estimar el valor eco-

nómico total de un bien cultural ha de existir un
componente monetario. Es necesario contar con
una variable cuantitativa que defina ese com-
ponente monetario. En 2011 Aznar Bellver &
Estruch & Aragonés proponen la combinación Fig. 4 / Esquema de aplicación de AMUVAM
de AHP y actualización de rentas denominán- Fuente: Elaboración propia con base en
Aznar Bellver (2020)
dolo Método de Valoración Analítica Multicrite-
rio (AMUVAM) para aplicarlo en valoración de No obstante, estas técnicas también tienen in-
bienes medioambientales (Aznar Bellver & Es- convenientes, destacando cuatro. Primero, un
truch, 2007). número de relaciones y criterios elevados puede

resultar una mayor complejidad en los cálculos existente entre los dos lienzos (sobre los 6 metros
de las matrices. Segundo, es necesario instruir a de ancho), se intercalaban muros perpendicula-
los decisores para que apliquen la metodología res elaborados con bloques de arenisca y caliza.
más fácilmente. Tercero, la cantidad de relacio- Los dos alzados se culminaban con una cubierta
nes entre elementos es proporcional al número de barro y entramado vegetal, soportada en su
parte inferior por vigas de madera de gran sec-
de preguntas que serán empleadas para definir ción. La muralla se componía de tres niveles, los
las influencias de las matrices. Y, por último, el dos primeros servían para albergar las casamatas
método ANP exige al decisor conocer mejor y de- y el último para el camino de ronda, alcanzando
finir con mayor precisión el problema que en AHP. los 10 metros de altura. (Fig. 5).
La muralla se construyó según el modelo de for-
tificación helenístico, muy extendido en el Medi-
5. Estudio del caso terráneo central. Está compuesta por dos muros
paralelos construidos con grandes bloques de
Se presenta a modo de ejemplo un estudio del arenisca que, en algunos lugares, llegan a alcan-
caso. Se podrían exponer más, aunque la finalidad zar una altura de más de tres metros. Los restos
del presente trabajo es la propuesta para utilizar arqueológicos que se conservan en el Centro de
técnicas de decisión multicriterio, no así la aplica- interpretación de la Muralla son los que se encon-
ción práctica a distintas estructuras urbanas con traban justo a la entrada del istmo de la ciudad entre
protección cultural que puede ser objeto de estudio los cerros de San José y Despeñaperros (3 y 4 de
y análisis en otros trabajos de investigación. Fig. 6), concretamente en la ladera sur del Monte
de San José, llamado en la antigüedad Aletes.
La muralla púnica es un yacimiento arqueo-
lógico declarado Bien de Interés Cultural con Una vez presentado el estudio del caso y de-
categoría de monumento por la Disposición terminados los cinco valores que conforman el
adicional segunda de la Ley 16/1985, número VET ya descritos (tres valores de uso (directo,
de catálogo 16592. Datada a finales del siglo indirecto y de opción o cuasi/opción) y dos de
III a.C. coincidiendo con la constitución de la no uso (de existencia y de legado), se realizan
ciudad por el general cartaginés Asdrúbal, en las entrevistas con los expertos para que emi-
el año 227 a.C. En la actualidad se encuentra tan sus juicios de valor mediante la comparación
dentro del edificio del Centro de Interpretación por pares (Fig. 2). Se entrevistó a cinco exper-
de la Muralla Púnica. Se sitúa en la ciudad de tos, cuyos perfiles profesionales se describen
Cartagena, en la Región de Murcia (España). brevemente a continuación:
En él se descubre el primer encintado murario
de la ciudad, siendo uno de los escasos restos El perfil del primer experto es Doctor en Historia
de construcciones defensivas púnicas que se Antigua y Arqueología, Profesor de Arqueología
conservan actualmente en la península ibérica. y Miembro del Consejo Nacional de Patrimonio
Histórico; el segundo experto es licenciado en
Es una fortificación acasamatada cuya caracterís- Historia Antigua y Arqueología, su experiencia
tica constructiva se fundamenta en dos tipologías: profesional ha estado vinculada a la Arqueolo-
el alzado exterior se compone de dos lienzos en gía Urbana y ha dirigido y codirigido diferentes
paralelo construidos con bloques de arenisca, intervenciones arqueológicas; el tercer experto
enlucidos con una capa de mortero blanco, co- es Licenciado en Geografía e Historia, doctor en
ronado con almenas; el alzado interior se dife- Arquitectura, especializado en Historia del Arte
rencia del exterior en su remate final en el que y miembro de la Junta Directiva del Consejo In-
se dispuso de bloques de adobe. En el espacio ternacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS)
Fig. 5 / Vista nocturna del exterior del Centro de Interpretación y restos de la Muralla Púnica en el interior
Fuente: Consorcio Cartagena Puerto de Culturas

Fig. 6 / Situación de las cinco colinas en el centro histórico de la ciudad y la Muralla Púnica
/ España; el cuarto experto es arquitecto, doctor 6. Resultados

en Periferias Urbanas, Sostenibilidad y Vitalidad.
Máster en Planificación Urbana y Territorial; y, el
quinto experto es Ingeniero de Edificación, más- Con los juicios de los expertos (comparaciones
ter en Valoraciones Inmobiliarias, Tasaciones y pareadas) se elaboran las matrices de compa-
Peritajes Judiciales con amplia experiencia en ración por pares que deben cumplir las propie-
valoraciones y tasaciones inmobiliarias. dades de homogeneidad (si i y j son igualmente

importantes, aij=aji=1 y, además, aii= 1 para todo i), Conocido el valor de uso directo (valor inmo-
reciprocidad (si aij=x, entonces aji=1/x) y consisten- biliario, deducido del valor catastral) del Cen-
cia (la matriz no debe contener contradicciones en tro de interpretación de la Muralla Púnica, y su
la valoración realizada) (Saaty, 2000, 2005). peso sobre el valor total (4,51%), se ha calcu-
lado el indicador del valor económico total, y el
La consistencia se obtiene mediante el índice de de cada uno de los valores que componen el
consistencia (IC) variando su límite máximo en modelo considerado. La expresión matemática
función de la dimensión de la matriz de decisión. mediante la cual se realizó el cálculo del resto
Un IC igual a cero significa que la consistencia de valores que componen el modelo se basa en
es completa. Una vez obtenido IC, se obtiene la la relación de proporcionalidad: así, conocido el
proporción de consistencia (Consistency Ratio, porcentaje del valor con respecto a la totalidad
CR). Si en una matriz se supera el máximo (10% y el indicador del valor económico en euros, se
para matrices de dimensión 5x5, en este caso) calculó el valor en euros:
hay que revisar las ponderaciones.
Vi (€) = Indicador del valor económico (€)*%i
A partir de estas matrices se obtienen las ponde-
raciones de los diferentes valores. Se ha consta- Así, el valor de uso directo se adoptará como
tado que todas las prioridades obtenidas a partir valor pivote y, como tal, se tomará el valor inmo-
de los juicios de comparación pareada de los ex- biliario deducido del catastral. Como referencia
pertos mantienen un nivel de consistencia acep- se adopta el valor administrativo que se asigna a
table (inferior al 10%), siguiendo el método AHP. efectos de tributación periódica sobre la tenencia
de bienes inmuebles, denominado valor catas-
Una vez comprobada la consistencia, se calcula el tral. Este valor se calcula en base a criterios de
vector propio de la matriz generada por cada exper- valoración fijados por la administración tributaria.
to (Fig. 7). Este representa el peso o la importancia En la mayoría de los países de la Unión Euro-
de cada valor en el valor económico del conjunto. pea, el cálculo de valores base de tributos anua-
les se realiza aplicando métodos de valoración
En el caso de tener un grupo de expertos ho- con referencia al mercado. En dicha valoración,
mogéneos (coincidencias en formación, trabajo el factor más importante es la localización. Nor-
profesional, finalidad de su trabajo, etc.), se uti- malmente se determina a partir de un valor zonal
liza la media geométrica para agregar los juicios (Martín Varés & Campos, 2013).
(Fig. 8). La media geométrica cumple con satis-
facción la propiedad recíproca de las matrices En España, periódicamente se actualizan los
de comparación (Saaty 1980). valores catastrales de todos los inmuebles de
un municipio referenciándolos a valores de mer-
La ponderación de los valores por parte de los ex- cado. Cómo criterio general, el valor catastral
pertos encuestados queda definida por el vector del suelo se obtiene aplicando al valor de mer-
propio. Del 100% del indicador de valor económico cado un coeficiente de Referencia al Mercado
total, el 39,82% corresponde al valor de existen- (RM) que el Ministerio de Economía y Hacienda
cia. En un rango porcentual similar se encuentra la (1998) estableció en 0,50.
ponderación del valor de legado (37,93%), segui-
do del valor de opción/Cuasi opción (11,44%). Por Destacar que utilizar como valor pivote un valor
debajo y con porcentajes similares se encuentran referenciado al mercado no es contradictorio
el valor de uso indirecto (6,30%) y el valor de uso con la finalidad de este trabajo: utilizar técnicas
directo (4,51%), siendo este último el valor pivote de decisión multicriterio distintas a los métodos
del modelo AMUVAN diseñado. de valoración de mercado para bienes de los
VECTORES PROPIOS
EXPERTO 1 EXPERTO 2 EXPERTO 3 EXPERTO 4 EXPERTO 5
VU DIRECTO 0,0365 0,0280 0,0445 0,0366 0,0351
VU INDIRECT 0,0685 0,0741 0,0527 0,0739 0,0916
VOP/CUASIOP 0,1820 0,1562 0,1145 0,0828 0,0858
VEXISTENCIA 0,3426 0,3070 0,5075 0,4659 0,2989
VLEGADO 0,3704 0,4347 0,2808 0,3408 0,4886
CR 2,07 % 6,10 % 5,70 % 3,84 % 6,26 %
Fig. 7 / Vectores propios y ratios de consistencia de los juicios de valor de los expertos

VECTOR
VU DIRECTO VU INDIRECT VOP/CUASIOP VEXISTENCIA VLEGADO
PROPIO
VU DIRECTO 1,0000 0,2947 0,2540 0,1267 0,1292 0,045083760
VU INDIRECT 3,3935 1,0000 0,5173 0,1603 0,1429 0,063020086
VOP/CUASIOP 3,9363 1,9332 1,0000 0,2947 0,2755 0,114381344
VEXISTENCIA 7,8922 6,2386 3,3935 1,0000 1,0845 0,398187869
VLEGADO 7,7403 7,0000 3,6297 0,9221 1,0000 0,379326941
Fig. 8 / Matriz de media geométrica y vector propio de los juicios de valor de los expertos
que se tiene información, por no existir dicho 7. Discusión

mercado. Así, con respecto al bien de protec-
ción cultural analizado (la Muralla Púnica) no El argumento desarrollado por Eberle & Hayden
existen otros similares con el que aplicar el tra- (1991), reforzado con los paradigmas de racio-
dicional método de comparación de mercado, nalidad procedimental frente a la sustantiva,
de ahí el objeto de este trabajo de investigación. explicados por Serrano (2019) y por Moreno
Jiménez & Aguarón Joven & Escobar Urmeneta
La Fig. 9 muestra los resultados obtenidos para (2001) para el caso de valoraciones ambienta-
el estudio del caso analizado. les, corroboran la dificultad de aplicabilidad de
los métodos comúnmente utilizados en la va-
loración ambiental (CV y VC) y que se vienen
AUTOVECTOR VALOR utilizando en la valoración cultural.
VU DIRECTO 0,045083760 749 010 € Aparecen, como una opción a los métodos ci-
tados, nuevas técnicas de valoración económi-
VU INDIRECT 0,063020086 1 047 000 €
ca: las técnicas de decisión multicriterio. Estas
VOP/CUASIOP 0,114381344 1 900 302 € pueden ser utilizadas para la valoración del pa-
trimonio cultural por la propia naturaleza que lo
VEXISTENCIA 0,398187869 6 615 391 € caracteriza. Entre estas técnicas, la más aplica-
da es AHP y, cuando existe interrelación entre
VLEGADO 0,379326941 6 302 041 € los distintos criterios, ANP. Aunque existen in-
convenientes para estas dos técnicas, sus ven-
INDICADOR VET 16 613 744 €
tajas son mayores que los inconvenientes que
Fig. 9 / Indicador del valor económico total (VET) del
presentan los métodos tradicionales de VC y
Centro de Interpretación de la Muralla Púnica CV. La dificultad principal es la complejidad de
factores y actores intervinientes, así como la di-
Fuente: Elaboración propia ficultad de encontrar a expertos multidisciplina-
res que participen en la comparación por pares.
El análisis de sensibilidad se ha realizado con el
valor inmobiliario que se adopta como valor de No obstante, la aplicación de estas técnicas a
uso directo, que es el único valor que genera va- valoraciones de bienes culturales protegidos se
rianza en el indicador de valor económico total. reduce a la toma de decisión de selección de
El modelo diseñado se puede sintetizar en dos alternativas, no a la asignación de valores mo-
netarios. Surge una nueva técnica desarrolla-
porcentajes: 4,51% (peso del valor inmobiliario da por Aznar Bellver (2020) que contempla la
o pivote) y 95,49 % (suma de los pesos del resto posibilidad de obtener un índice económico en
de los valores que componen el modelo). dimensión monetaria. Es AMUVAM y su gene-
ralización ANETVAM.
Por tanto, si el peso del valor inmobiliario pasa,
por ejemplo, del 4,51% al doble del porcentaje Las consecuencias teóricas que pueden surgir
(9,02 %), el indicador de valor económico re- del cálculo de este indicador monetario pueden
sultante es de 8 306 871,89 euros (la mitad del ser positivas (una mayor comprensión del valor
valor calculado), y si el peso del valor inmobilia- intangible de un bien cultural, en un lenguaje
rio se reduce a la mitad (2,255%) el valor eco- monetario) o negativas (la tan temida “explota-
nómico aumenta a 33 227 487,55 € (el doble ción” del bien a conservar y restaurar).
del valor determinado). Si el peso del valor in- Quedaría en el marco de la discusión diversas
mobiliario se mantiene en el 4,51% aunque se cuestiones. ¿Se podrían convertir los procesos
modifiquen los pesos entre las demás varia- de restauración del patrimonio urbano en una
bles, el peso conjunto de estas será siempre (aun si cabe) mayor mercantilización del mismo?
del 95,49% y el valor económico no variará. ¿Podrían las administraciones argumentar con

la rentabilidad (o no) del patrimonio urbano sus o preferencia” del decisor (experto), basada en
actuaciones como viables (o no)? ¿Podrían las su conocimiento y experiencia.
entidades que subvencionan la recuperación de
este tipo de bienes utilizar estos “indicadores
monetarios” como criterio para una determinada 9. Bibliografía
activación de partidas presupuestarias? ¿Quién
se beneficiaría de ello? Agnus, J.M. (1989): L’Investissement pour le patrimoine.
Paris, Francia, Ministère de la Culture.
Con este trabajo de investigación se intenta fa- Anton, A. & Fisk, M. & Holmström, N. (2000): Not for
cilitar el cálculo de la estimación de un indicador Sale: In Defense of Public Goods. Boulder, Estados
del valor de estructuras urbanas con protección Unidos, Westview Press. https://doi.
cultural. También se pretende eliminar las difi- org/10.4324/9780429037405
Araca, J. & Estruch, V. & Aznar Bellver, J. & Yufra,
cultades de su evaluación económica sintetizan- S. (2021): Economic Valuation of the Goods and
do la complejidad de la diversidad de valores Services Offered by the High Relict High-Andean
asociados en un modelo de MCDA concreto: Ecosystem Located in the Districts of Chiguata,
AMUVAN. Se pretende así dar respuesta a la Characato and Pocsi, Arequipa, Peru. Polish
necesidad de un enfoque integral de la puesta Journal of Environmental Studies, 30(6), (pp.
en valor de estos tipos de bienes. 5443-5452). https://doi.org/10.15244/pjoes/137371
Aznar Bellver, J. (2020): Valoración de activos por
Los valores monetarios obtenidos pueden supo- métodos multicriterio AHP, ANP y CRITIC. Colección
ner una infra inversión por parte de la Adminis- Académica. Valencia, España, Universidad
Politécnica de Valencia.
traciones Públicas en la protección de bienes _____ & Estruch, V. (2007): Valoración de activos
culturales protegidos o, por el contrario, una supra ambientales mediante métodos multicriterio.
inversión en dicha protección. Así, puede resul- Aplicación a la valoración del Parque Natural del
tar útil asignar valores aproximados en moneda Alto Tajo. Economía Agraria y Recursos Naturales,
de curso legal precisamente para auditar a dichas 7(13): (pp. 107–126). https://doi.org/10.7201/
Administraciones las pérdidas que suponen su de- earn.2007.13.06
jadez en las actuaciones a las que está obligada. _____ & Aragonés, P. (2011): Environmental asset
valuation method using AMUVAM: Application to
En definitiva, se propone el desarrollo de líneas the assessment of the natural park of Ebro river
de investigación que permitan incorporar a la va- delta. En Actas del Simposio Internacional sobre
el Proceso Analítico Jerárquico 2011, pp. 1-6. Italia:
loración de estructuras urbanas con protección ISAHP.
cultural otras técnicas que se preocupan más de A zqueta , D. (2007): Introducción a la economía
entender el proceso y funcionamiento del siste- ambiental. Madrid, España, McGraw-Hill.
ma analizando (con expertos como decisores) B arreiro , D. & P arga D ans , E. (2013): El valor
antes que intentar conseguir un valor mediante económico del patrimonio cultural: estrategias y
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social y los emprendimientos. En El patrimonio
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para valorar bienes culturales protegidos, redu- Avrami and Randall Mason: Values and heritage
ciendo la dificultad para evaluar sus beneficios. conservation, (pp. 65-67), Los Ángeles, EEUU, The
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Hasta el momento, de los tres métodos más uti- Buchanan, J.M. (1965): An economic theory of clubs.
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Cejudo, R. (2014): Sobre el valor del Patrimonio
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precios hedónicos), solo la valoración contingen- del consumo. Dilemata, 14, (pp. 189–209).
te permite estimar sus valores de no uso. Pero Del Saz Salazar, S. (1997): Los métodos indirectos
esta metodología utiliza las opiniones de usua- del coste de viaje y de los precios hedónicos: Una
rios (no expertos) del bien. Lo que provoca ses- aproximación. Economía Agraria y Recursos
gos de difícil solución como ya se ha expuesto. Naturales, 179, (pp. 167–190).
_____ & García Menéndez, L. (2002): Disposición a
La técnica AMUVAM utilizada, como todos los pagar versus disposición a ser compensado por
procesos de toma de decisiones, se basa en la mejoras medioambientales. Encuentro de Economía
Pública (9), (pp. 1-15).
interpretación subjetiva del experto. No obstan- Desvousges, W. & Mathews, K. & Train, K. (2012):
te, la “subjetividad” no significa “arbitrariedad”. Adequate responsiveness to scope in contingent
El experto no dice lo que le parece en un de- valuation. Ecological Economics, 84, (pp.121-128).
terminado momento. El experto emite un juicio https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2012.10.003
u opinión basada en su conocimiento y expe- Eberle, D. & Hayden, G. (1991): Critique of Contingent
riencia. Aunque se tomen decisiones o se valo- Valuation and Travel Cost Methods for Valuing
re en base a “datos (presuntamente) objetivos, Natural Resources and Ecosystems. Journal of
Economic Issues, XXV (3), (pp. 649-685).
esos datos siempre pasan el filtro de la valida- EE.UU. N at i o n a l O c e a n i c A n d A tm o s p h e r i c
ción “subjetiva” del experto y su interpretación. Administration. (1993): Report of the NOAA Panel
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 147-166
CC BY-NC-ND
Análisis espacial de la exposición a las

inundaciones de los centros educativos
de Orihuela (Alicante)
Ángela Zaragoza-Sáez (1)
Álvaro-Francisco Morote-Seguido (2)
María Hernández-Hernández (3)
(1)
Máster en Planificación y Gestión de Riesgos Naturales
(2)
Profesor Permanente Laboral
(3)
Catedrática de Universidad
(1) (3)
Universidad de Alicante (UA)
(2)
Universidad de Valencia (UV)
Resumen: El municipio de Orihuela (Alicante, España) se sitúa en una de las zonas de riesgo de inun-
dación más importantes de la península Ibérica (río Segura). El objetivo de este trabajo es identificar
los centros escolares expuestos a las inundaciones según el Plan de Acción Territorial frente al Riesgo
de Inundación de la Comunidad Valenciana (PATRICOVA) y el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas
Inundables (SNCZI) mediante la cartografía catastral. Los resultados demuestran que 19 de 25 centros
de Educación Primaria y 9 de 12 centros de Educación Secundaria están expuestos total o parcialmen-
te. Si se analizan los accesos, el porcentaje de centros expuestos se incrementa, pues todos están
afectados (n=31). En función de la etapa educativa y la gestión del centro, no existen diferencias. Como
conclusión, con este trabajo se ha comprobado la elevada exposición de estas infraestructuras que, se
consideran enclaves prioritarios para tener en cuenta en la toma de medidas de ordenación, adapta-
ción y resiliencia socio-territorial a los escenarios presentes y futuros de cambio climático.

Correo electrónico (2): [email protected]; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2438-4961

Estudios Exposición a las inundaciones de centros escolares: Orihuela (Alicante)
Á. Zaragoza-Sáez & Á. F. Morote-Seguido & M. Hernández-Hernández
Palabras clave: Inundación; Exposición; Centros escolares; Análisis espacial; Orihuela; Alicante.
Spatial analysis of the exposure to flooding of educational

centers in Orihuela, Alicante (Spain)
Abstract: The city of Orihuela (Alicante, Spain) is located in one of the most important flood risk areas
of the Iberian peninsula (Segura river). The aim of this research is to identify the educational centres
exposed to floods according to the Territorial Action Plan against Flood Risk of the Valencian Community
(PATRICOVA) and the National Mapping System of Floodable Areas (SNCZI) with the cadastral cartogra-
phy. The results show that 19 of 25 of Primary Education schools and 9 of 12 Highs schools are totally
or partially exposed. This percentage increases if the accesses are analysed since all the centres (n=31)
are exposed to floods. It has been verified that there are no differences according to the educational
stages and the management of the centre. Given the high exposure of educational centres and the
concentration of people, it is considered that they are one of the main areas that should be taken into
account when proposing management, adaptation and social-territorial resilience measures to the
current and future climate change scenarios.
Keywords: Flood; Exposition; Educational centers; Spatial analysis; Orihuela; Alicante.
1. Introducción la Vega Baja del Segura (Martí & al., 2021). A los
caudales circulantes por el Segura hay que sumar
A
lo largo de todo el Mediterráneo, y sobre la rambla de Abanilla que desemboca entre las sie-
todo en el sureste de la península Ibérica, rras de Orihuela (634 metros sobre el nivel del mar,
son comunes las avenidas torrenciales por m.s.n.m.) y Callosa de Segura (572 m.s.n.m.) que
la conjunción de varios factores entre los que cabe provocaron la inundación repentina de la margen
destacar: 1) elevadas pendientes en algunos sec- izquierda del río (Oliva & Olcina, 2021).
tores; 2) presencia de estratos permeables muy
finos; 3) vegetación escasa; 4) existencia de pen- Dado que existe una elevada exposición en
dientes muy reducidas en los abanicos fluviales esta área y que el informe del Intergovernmen-
tal Panel on Climate Change (IPCC, 2022) indi-
(Martí & al., 2021); y 5) factores meteorológicos
como la presencia de aire frío en altura y la eleva- ca que el cambio climático y sus efectos darán
da evapotranspiración del mar por las temperatu- lugar a una mayor frecuencia e intensidad de
ras elevadas (Gil & Olcina, 2017), que propician episodios atmosféricos (lluvias torrenciales), el
que se produzcan precipitaciones torrenciales co- riesgo de inundación se incrementará. A estos
nocidas como flash flood (Llasat, 2021). factores, cabe sumar la percepción de la pobla-
ción y sus conocimientos sobre las inundacio-
En el municipio alicantino de Orihuela (área de es- nes que se convierten en componentes claves
tudio) varios de estos factores intervienen (pende su vulnerabilidad (Pérez Morales, 2016). En
dientes muy reducidas al asentarse en un valle este sentido, hace ya dos décadas que Calvo
fluvial, factores meteorológicos y vegetación esca- (2001) manifestó que la sociedad del sureste
sa) como indican Canales (1995) y Oliva & Olci- peninsular era una sociedad del riesgo. Aunque
na (2021). Ello determina que desde el siglo XIV esta situación sea común en otros lugares, y
se tenga registro de episodios de inundaciones a pesar de su trascendencia socio-económica,
(Gil & Canales, 2023; Ministerio para la Transición la concienciación de la población, las medidas
Ecológica y el Reto Demográfico, 2023a). Uno de para su mitigación y las prácticas de autopro-
los eventos más recientes e importantes, tanto en tección es muy limitada y, en muchos aspectos,
daños económicos y materiales (el Consorcio de inexistente (Díez-Herrero & al., 2020; 2021a;
Compensación de Seguros valoró las indemniza- 2021b). Es necesario, por tanto, cambiar el
ciones en 475 millones de euros) (Centeno & Soria- enfoque “desastrológico” de las inundaciones
no, 2022) y pérdidas de vidas humanas (2 víctimas (Arauz, 2008, p. 208) e incrementar la concien-
mortales en la comarca) (Lavilla, 2019), fue el de ciación de la población relacionada con las dis-
septiembre de 2019. Los días 12 y 13 se regis- ciplinas que abordan el análisis y la prevención
traron 521,6 mm (récord de precipitación hasta la del riesgo por avenidas para lograr una mayor
fecha) y, como consecuencia, se desbordó el río seguridad de la sociedad (Díez Herrero & al.,
Segura inundando gran parte de la comarca de 2021a; Olcina & al., 2022).

Como respuesta al evento de 2019, y ante la interés por conocer qué centros son y en qué
situación que se prevé a corto-medio plazo, situación se encuentran.
las instituciones han elaborado el Plan Vega
Renhace (Presidencia de la Generalitat, 2020). En España, e incluso en el ámbito internacional,
El objetivo de este proyecto es mejorar la res- son escasos los estudios que se han realizado
iliencia de la comarca de la Vega Baja ante las sobre el análisis de la exposición de los cen-
expectativas de un incremento de los fenóme- tros educativos ante las inundaciones. Sin em-
nos atmosféricos extremos mediante medidas bargo, sí existen trabajos sobre la enseñanza y
estructurales y no estructurales. Entre éstas didáctica de estos fenómenos. Las publicacio-
últimas cabría destacar las acciones de con- nes que abordan estos aspectos son bastan-
cienciación y formación de la población esco- te recientes y se concentran principalmente en
lar con un programa educativo “¿Por qué nos la última década. Los autores del ámbito ibe-
inundamos?”, dirigido a alumnado de Educación roamericano han sido los primeros que han
Primaria y realizado en el Museo Didáctico e In- publicado sobre esta temática (Arauz, 2008;
teractivo de Ciencias de la Vega Baja del Segu- Martínez Rubiano, 2010). En España (desde la
ra (MUDIC) (Alicante) (La Verdad, 27 de febrero Didáctica de las Ciencias Naturales y Sociales
de 2023). Mediante el empleo de la educación –Geografía-), las contribuciones se pueden cla-
ambiental se pretende desmitificar la concep- sificar en cuatro ejes: 1) propuestas de activida-
ción errónea del río Segura (el río como un pro- des (DíezHerrero & al., 2021a); 2) propuestas
blema que genera inundaciones) a su paso por de salidas de campo y/o actividades basadas en
la comarca explicando los procesos naturales zonas de estudio concretas aprovechando las
que se dan y las posibles formas “amistosas” de medidas estructurales que se han realizado en
gestionar este riesgo (Olcina, 2021). Este factor ellas, o incluso actividades que apuestan por el
no estructural, cabe destacar que ha sido re- uso de herramientas SIG (Sistemas de Informa-
forzado por la actual Ley Orgánica 3/2020 de ción Geográfica) para conocer el territorio y las
29 de diciembre, por la que se modifica la Ley zonas inundables (Morote, 2017; Morote & Ol-
Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación cina, 2021); 3) análisis de los conocimientos y la
(LOMLOE), en su Artículo 110, en lo relativo a percepción del alumnado y profesorado (Cuello,
las relaciones con el entorno, considera que: 2018; Díez Herrero & Hernández, 2020; Morote
& Hernández, 2022); y 4) análisis de las inunda-
“con el fin de promover una cultura de la sos- ciones en los libros de texto (Cuello, 2018; Mo-
tenibilidad ambiental y de la cooperación so- rote & al., 2022).
cial para proteger nuestra biodiversidad, las
Administraciones educativas favorecerán, en El objetivo de este trabajo es analizar la expo-
coordinación con las instituciones y organiza- sición de los centros educativos de Orihuela
ciones de su entorno, la sostenibilidad de los (Alicante, España) respecto a las zonas inun-
centros, su relación con el medio natural y su dables que indican las cartografías oficiales del
adaptación a las consecuencias derivadas del
PATRICOVA y Sistema Nacional de Cartogra-
cambio climático” (pp. 51-52).
fía de Zonas Inundables (SNCZI). Dicho análi-
De esta manera, los centros educativos deben sis tendrá en cuenta las dimensiones del centro
desempeñar un papel relevante en el tema de (edificio y recinto), al igual que la ubicación de
las inundaciones, ya sea por la población que las edificaciones que lo componen. Asimismo,
puede recibir formación sobre este riesgo (es- también se comprobará la exposición de los ac-
tudiantes), el volumen de personas que puede cesos. Una vez localizados y comprobada la ex-
encontrarse en ellos en caso de inundación o posición de cada uno de ellos, se diferenciará
porque se ubiquen en zonas expuestas a estos entre las etapas educativas (Educación Prima-
fenómenos (Olcina & al., 2022). Al respecto, el ria, Educación Secundaria o ambas) y el tipo de
Plan de Acción Territorial frente al Riesgo de gestión (pública, privada-concertada) para con-
Inundación de la Comunidad Valenciana (PA- siderar si estos aspectos influyen en el grado
TRICOVA) (Conselleria de Política Territorial, de exposición.
Obras Públicas y Movilidad, 2023) reconoce que
327 centros educativos (colegios, institutos,
conservatorios, centros de Educación Infantil,
etc.), se localizan en zona inundable en toda 2. Área de estudio, Fuentes y
la Comunidad Valenciana. De ellos, el 7,34% Metodología
(n=24) se encuentran en Orihuela (área de es-
tudio). Esta situación determina que el muni- El área de estudio es el municipio de Orihuela
cipio tenga un nivel de importancia 1 (el nivel (sur de la provincia de Alicante, España) (Fig.
de mayor consideración) debido a la cantidad 1), en el límite con la Región de Murcia, uno
de equipamientos afectados, lo que suscita el de los municipios con mayor extensión de la

Fig. 1 / Área de estudio


Comunidad Valenciana (365,39 km2) y en los un listado de los centros educativos de Educa-
que convergen varias unidades de paisaje re- ción Primaria y Secundaria del municipio. Los
sultantes de las características físicas del medio centros han sido obtenidos de la Guía de cen-
y de las actividades antrópicas (Canales & al., tros docentes de la Conselleria de Educación,
2016). Orihuela está bajo la influencia del clima Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana
mediterráneo característico del sureste peninsu- (2023). Con las capas de información obtenidas
lar, donde las precipitaciones son escasas (en se han combinado los datos y se han localizado
torno a los 300 mm anuales) (Ministerio para los puntos de interés de cada núcleo de pobla-
la Transición Ecológica y el Reto Demográfi- ción del municipio.
co, 2023c), pero de fuerte intensidad horaria,
con sequías frecuentes y prolongadas (Olcina, Una vez recopilados los centros (n=31) y las
2021). La hidrografía se articula en torno al río etapas educativas que se imparten en ellos, se
Segura, generador de la llanura aluvial y de los han localizado e identificado en las capas de la
materiales que la componen. Se tratan de estra- cartografía catastral. Se ha optado por la repre-
tos finos que le dotan de una baja permeabili- sentación tanto de las edificaciones como del
dad, lo que, unido a la escasa pendiente, facilita recinto del centro correspondiente a la parce-
el estancamiento del agua (Canales & al., 2016). la catastral. La finalidad de representar ambas
Asimismo, existen cauces no permanentes de cuestiones se debe al interés, por un lado, de
gran trascendencia como la rambla de Abanilla analizar qué tipología edificatoria presenta, ya
o barrancos que descienden desde las sierras que podría albergar varias alturas (la vulnera-
(Sierra de Orihuela -634 m.s.n.m.-) y cabezos bilidad variaría) y, por otro, las características y
(Cabezo de Hurchillo -271 m.s.n.m.-) por el vo- extensión de las zonas exteriores que se encon-
lumen de caudal que drenan coincidiendo con traría a la intemperie y su inundación sería más
precipitaciones de cierta torrencialidad. Tanto el fácil. Después de la identificación de los centros
río como las ramblas han generado inundacio- según su emplazamiento, éstos se han clasifi-
nes históricas, dando como resultado la adop- cado según las etapas educativas (Educación
ción de actuaciones para aminorar este riesgo Primaria –5-12 años–), Educación Secundaria
(Gil & Canales, 2023). Al respecto, cabe señalar, (–12-18 años– o ambas) (Fig. 2). En la catego-
en época reciente, el Plan de Defensa de Aveni- ría de Educación Secundaria se han integrado
das de la Cuenca del Segura, como medida es- determinados centros escolares en los que tam-
tructural posterior a la inundación de 1987, que bién se imparte Bachillerato y Educación Prima-
conllevó, entre otras medidas, a su canalización. ria. Igualmente, se ha señalado si los centros se
Y más recientemente, el Plan Vega Renhace localizan en el núcleo urbano, en el sector litoral
(Presidencia de la Generalitat, 2020). En este o en las diferentes pedanías de Orihuela.
último, se contempla no solo actuaciones en el
río Segura, sino también en ramblas y barran- A continuación, se han adjuntado las capas de
cos, con particular atención a la rambla de Aba- peligrosidad de inundación de dos fuentes ofi-
nilla que desagua en la margen izquierda del río ciales. En el caso de Orihuela se dispone tanto
Segura a la altura de la Sierra de Orihuela, por de la cartografía regional de riesgo de inunda-
los elevados volúmenes y rápidas ondas de cre- ción del PATRICOVA, como de la cartografía del
cida que generan las denominadas flash flood. SNCZI. Cualquiera de las dos fuentes es válida
como documento oficial de acreditación jurídica
Para llevar a cabo el análisis espacial, se han del riesgo de inundación, aunque como se indi-
empleado diversas capas cartográficas. En pri- ca en la Normativa del PATRICOVA (Conselle-
mer lugar, se ha recurrido a fuentes oficiales: ria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración
el Centro Nacional de Información Geográfica del Territorio, 2015) y en su Guía de Aplicación
(CNIG); Infraestructura de Datos Espaciales Va- (Conselleria de Política Territorial, Obras Pú-
lenciana (IDEV) (Generalitat Valenciana, 2023); blicas y Movilidad, 2019), se ha de recurrir, en
Sede Electrónica del Catastro (Ministerio de Ha- primer lugar, al SNCZI, y en caso de que este
cienda y función pública, Dirección General del no tenga datos sobre el área, al PATRICOVA.
Catastro); y SNCZI (Ministerio para la Transición El Artículo 7 de la Normativa del PATRICOVA
Ecológica y el Reto Demográfico, 2023b). A con- relaciona como complementarias las cartogra-
tinuación, se ha obtenido la Base Cartográfica fías de peligrosidad por inundación de las De-
de Orihuela del Instituto Cartográfico Valencia- marcaciones Hidrográficas y de la Generalitat
no (ICV). Igualmente, se ha accedido al Catas- debido a que se han obtenido mediante distintas
tro INSPIRE (Ministerio de Hacienda y función metodologías y no es posible combinarlas en
pública, Dirección General del Catastro) para una cartografía única. No obstante, se tiene en
obtener las parcelas catastrales y la capa que cuenta que la totalidad de la Comunidad Valen-
representa la planta de las edificaciones y cons- ciana no ha sido estudiada por los Organismos
trucciones menores. Tras ello, se ha realizado de cuenca, mientras que el PATRICOVA sí la

Etapa educativa Centro educativo Gestión Núcleo poblacional
CEIP Andrés Manjón

CEIP Fernando de Loaces
CEIP Miguel Hernández Público
Orihuela núcleo urbano
CEIP Villar Palasí
CEIP Virgen de la Puerta
Colegio Jesús María San Isidro Privado- Concertado
CEIP Playas de Orihuela
Público Orihuela Costa
CEIP Los Dolses
CEIP Francisco Girona Arneva
Educación Primaria CEIP Maestro Ismael García La Murada
CEIP Manuel Riquelme Hurchillo
CEIP Nuestra Señora de Belén La Aparecida
CEIP Nuestra Señora del Pilar La Campaneta
CEIP Rincón de Bonanza Público Rincón de Bonanza
CEIP San Bartolomé San Bartolomé
CEIP Virgen de Los Desamparados Desamparados
CEIP Virgen de Monserrate Torremendo
CEIP Virgen de Monserrate Molins
CRA Azahar La Matanza
Colegio Diocesano San José Obrero Privado- Concertado
IES El Palmeral
IES Gabriel Miró Orihuela núcleo urbano
Educación Secundaria
IES Las Espeñetas Público
IES Tháder
IES Playa Flamenca Orihuela Costa
Colegio Diocesano Santo Domingo
Colegio Jesús María San Agustín
Colegio Nuestra Señora del Carmen Privado- Concertado
Educación Primaria y
Orihuela núcleo urbano
Secundaria Colegio Oleza
Colegio Oratorio Festivo
Seminario Diocesano de San Miguel Privado
Fig. 2 / Centros escolares de Orihuela

ha analizado al completo. En caso de contradic- niveles definidos a partir de dos variables: 1) el

ción, prevalece la cartografía estatal por ser de periodo de retorno (25, 100 y 500 años); y 2) el
mayor precisión como indica la Guía de Aplica- calado (<80 cm y >80 cm). Además, cuenta con
ción (Conselleria de Política Territorial, Obras un séptimo nivel de clasificación, la peligrosidad
Públicas y Movilidad, 2019). geomorfológica (ramblas).
El SNCZI, creado por el Ministerio para la Transi- Estas dos fuentes presentan polígonos muy si-
ción Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), milares de las zonas inundables a pesar de que
presenta tres escenarios de probabilidad ante la las metodologías de obtención sean distintas.
peligrosidad de inundación según su periodo de La mayor diferencia que presentan es que el
retorno (T): Baja (T=500), Media (T=100), y Alta PATRICOVA recoge la peligrosidad geomorfo-
(T=10). Asimismo, el PATRICOVA, presenta 6 lógica lo que supone tener en cuenta zonas no

SNCZI
1 2 3
Sin información
Alta (T=10) Media (T=100) Baja (T=500)
Peligrosidad
1 1 1 1
geomorfológica
1 (Muy alta) 2 3 4 2
PATRICOVA
2 (Alta) 3 4 5 5
3 (Media-Alta) 4 5 6 5
4 (Media-Baja) 5 6 7 7
5 (Baja) 6 7 8 7
6 (Muy baja) 7 8 9 7
Grado de exposición
Alto Medio Bajo No expuesto
Fig. 3 / Clasificación del grado de exposición de los centros escolares

Nota: En el caso del riesgo geomorfológico se considera una peligrosidad con un grado de exposición Alto debido al tipo de
inundaciones que supondría. Por ello se le ha dado un valor 1 con la finalidad de diferenciarlo del resto de cifras resultantes de
la combinación de las columnas
detectadas con el SNCZI. Estas zonas se lo- casos en los que esta fuente no aporta infor-
calizan fuera de la llanura aluvial, en los pie- mación.
demontes de los relieves y cabezos (Olcina &
al., 2021). Para calcular los grados de peligrosidad se han
sumado por cada celda los valores de la fila y
Por último, para lograr una mejor comprensión la columna que le corresponden. Así, los va-
del nivel de exposición al que se somete cada lores más bajos suponen los de mayor grado
centro, se ha optado por realizar una clasifica- de peligrosidad y los más altos los de menor.
ción combinando las dos fuentes oficiales y pre- La peligrosidad geomorfológica se ha homo-
sentar los resultados en mapas de secciones geneizado con el valor 1 porque se considera
del término municipal. Para ello se ha realizado que cualquier zona afectada por ella tiene una
una clasificación de los centros por sus etapas
peligrosidad elevada debido a las caracterís-
educativas y grado de exposición, diferencian-
ticas del tipo de inundación que supone. De
do entre Alto, Medio, Bajo y No expuesto. En la
Fig. 3 se representan los valores de peligrosidad manera que, para que no coincidiera con nin-
con los que cuenta el PATRICOVA. Aparece la gún otro valor calculado, se le ha otorgado la
peligrosidad geomorfológica seguida por la pe- cifra más baja que no era posible obtener como
ligrosidad de inundación. En este caso, los va- resultado de la suma de las otras celdas. Res-
lores más bajos indican una mayor peligrosidad. pecto a la última columna (“Sin información”
Desde el 1 hasta el 6 es peligrosidad por inun- del SNCZI), sus valores han sido calculados
dación. Además, la peligrosidad geomorfológi- restando importancia a la clasificación del PA-
ca ha sido considerada como una peligrosidad TRICOVA. Puesto que esta es la única fuente
independiente de elevada peligrosidad similar que aporta información sobre esa área y que
a la de nivel 1. Por otro lado, se representan puede llegar a contradecir al SNCZI, se ha con-
tres valores asignados a las tres clasificaciones siderado infravalorar su clasificación en cierta
que otorga el SNCZI. De nuevo, los valores más medida para lograr un resultado entre las dos
pequeños representan los mayores niveles de valoraciones.
peligrosidad. En este caso se ha añadido una
clasificación nueva para poder considerar los

3. Resultados exposición Media según el SNCZI y una expo-

sición Alta según el PATRICOVA, mientras que,
en el segundo ambas fuentes coinciden.
3.1. La exposición a las En la Fig. 5 se puede observar que, de los 19
inundaciones de los centros centros expuestos de Educación Primaria, los
escolares según la etapa escolar que representan una mayor afección (tanto en
número como por el nivel de exposición) son
(n=13). Éstos se ubican en la llanura de inun-
3.1.1. Exposición de los centros dación del río Segura (n=9) están en el núcleo
escolares de Educación Primaria urbano, en pedanías aledañas dentro de la lla-
nura, o son afectados por la peligrosidad geo-
Los centros de Educación Primaria de Orihue- morfológica (n=4). Según el PATRICOVA todos
la (n=25) se encuentran distribuidos por todo el estos centros están bajo una exposición Alta,
municipio. Existen centros tanto en el núcleo pues ya se ha indicado que esta fuente repre-
urbano como en la costa, y en pequeños nú- senta la exposición con una gran superficie ho-
cleos poblacionales (pedanías), por lo que de- mogénea que ocupa toda la llanura. Los casos
pendiendo de la zona en la que se encuentren, que no están dentro de la llanura se ven afec-
la probabilidad de estar expuestos será distinta. tados por la peligrosidad geomorfológica la cual
Del total de centros, 19 están expuestos a las es de gran utilidad puesto que aporta informa-
inundaciones. Sin embargo, dependiendo de la ción sobre centros que no estarían en peligro
cartografía de referencia que se emplee (SNCZI según el SNCZI.
o PATRICOVA), así como de la zona del munici-
pio, los niveles de exposición y tipo de peligrosi- En segundo lugar, hay 6 centros de Educación
dad son distintos (Fig. 4). Primaria que presentan una exposición Media.
La mayoría se localizan en el núcleo urbano,
A partir de la clasificación de los centros y de
tanto en el centro histórico como en las zonas
los niveles de peligrosidad que tiene cada cen-
de ensanche y pedanías localizadas al sur del
tro escolar según las dos fuentes oficiales, se
cauce del río. En este caso el PATRICOVA eng-
observa que los niveles de exposición contem-
loba a todos los centros bajo una Alta peligrosi-
plados no coinciden en todos los casos. En
general, el SNCZI presenta un grado de exposi- dad mientras el SNCZI los considera en Baja o
ción inferior al que recoge el PATRICOVA. Esta No expuestos.
valoración parte de que la escala es de mayor Respecto a la Baja exposición, a pesar de que
detalle y porque la peligrosidad puede afectar el SNCZI identifique ciertos centros, no existe
solamente a una parte del recinto o incluso que
ningún caso según la clasificación final. Todos
sean varias las peligrosidades que le afecten
los centros están en una exposición Media, Alta
predominando la superficie correspondiente a
o No expuestos. Éstos últimos corresponden a
un grado de exposición inferior. En el caso de
los colegios que no han sido identificados como
que un mismo centro esté afectado por dos ni-
expuestos por ninguna de las dos fuentes oficia-
veles de peligrosidad distintos del SNCZI, se ha
optado por reflejar el nivel de mayor peligrosidad les (n=6). Se ubican en las afueras de la llanura
para tener una consideración más preventiva. El de aluvial del río Segura, en zonas de campo o
PATRICOVA, por su parte, suele presentar su- en las faldas del Monte de San Miguel (centro
perficies más homogéneas con una escala de urbano). Dos de ellos se encuentran en peda-
menor detalle, por lo que son de mayor tamaño nías del norte del municipio, si bien muy cerca
y suelen afectar a la totalidad del centro. Por hay zonas con peligrosidad geomorfológica e
esta misma razón, los centros que esta fuente incluso la toponimia refleja la influencia de ésta
identifica como expuestos cuentan con el mismo última en la zona. Ejemplo de ello es que se
nivel de peligrosidad (Alta). Gran parte de la lla- pueden encontrar diversas cañadas abandona-
nura aluvial del río Segura está considerada das a su alrededor e incluso caminos denomina-
bajo este grado de peligrosidad según el PATRI- dos “Camino del Barranco” como sucede cerca
COVA, lo que generaliza los resultados y dificul- del CEIP Maestro Ismael García. En todos ellos
ta el estudio de detalle de los centros, aunque y dada su proximidad a zonas con peligrosidad
proporciona una consideración más preventiva. geomorfológica, cabe destacar que su acceso
Algún ejemplo de las diferencias y similitudes se da por zonas inundables (Fig. 6). Ello signi-
entre estas dos fuentes son los Centros de Edu- fica que, aunque el centro no esté expuesto, el
cación Infantil y Primaria (CEIP) Fernando de alumnado, sus familias y el personal que trabaja
Loaces, CEIP Nuestra Señora de Belén y CEIP en estas escuelas, sí lo estaría al transcurrir por
Villar Palasí. Los dos primeros presentan una estas vías de acceso.

Nivel de exposición Grado de

Centro educativo Gestión exposi- Observaciones
SNCZI PATRICOVA ción
CEIP Andrés Manjón Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
CEIP Fernando de Loaces Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
CEIP Miguel Hernández Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
CEIP Villar Palasí Alta (T=10) Alta (2) Alto (3)
CEIP Virgen de la Puerta No expuesto Alta (2) Medio (5)
CEIP Playas de Orihuela No expuesto Geomorfológica Alto (1)
Media (T=100) y
CEIP Los Dolses Geomorfológica Alto (1)
Baja (T=10)
CEIP Francisco Girona No expuesto Geomorfológica Alto (1)
CEIP Maestro Ismael

No expuesto No expuesto No expuesto No está expuesto a las zonas inundables,
García
pero sí hay que pasar por ellas para acceder
al centro y una gran parte de la población
está bajo peligrosidad geomorfológica.
CEIP Manuel Riquelme No expuesto No expuesto No expuesto

Pública
CEIP Nuestra Señora de
Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
Belén
CEIP Nuestra Señora del

Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
Pilar
CEIP Rincón de Bonanza Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
CEIP San Bartolomé Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
CEIP Virgen de Los Media (T=100) y

Alta (2) Alto (4)
Desamparados Baja (T=500)
CEIP Virgen de
Monserrate (Molins)
CEIP Virgen de
No expuesto No expuesto No expuesto
Monserrate (Torremendo)
No está expuesto a las zonas inundables,
CRA Azahar No expuesto No expuesto No expuesto
al centro y una gran parte de la población
está bajo peligrosidad geomorfológica.
Colegio Jesús María San

No expuesto Geomorfológica Alto (1)
Isidro
Colegio Diocesano Santo

No expuesto Alta (2) Medio (5)
Domingo

Privado- Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
Agustín
concertado
Colegio Nuestra Señora
del Carmen
Colegio Oleza Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
Colegio Oratorio Festivo No expuesto No expuesto No expuesto

No está expuesto a las zonas inundables,
Seminario Diocesano de
Privado No expuesto No expuesto No expuesto al centro.
San Miguel
Fig. 4 / Exposición de los centros docentes de Educación Primaria

Fuente: Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (2023b) y Conselleria de Política Territorial, Obras
Públicas y Movilidad (2023). Elaboración propia
Nota: en observaciones se han indicado únicamente aquellos comentarios sobre la exposición de los accesos para los centros
escolares que no se encuentran expuestos

Fig. 5 / Grado de exposición de los centros docentes de Educación Primaria


Fig. 6 / Centros docentes no expuestos, pero con accesos inundables

Fuente: Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (2023b) y Conselleria de Política Territorial,
Obras Públicas y Movilidad (2023). Elaboración propia
Fig. 7 / Centro escolar en zona inundable según el PATRICOVA y en zona no inundable según el SNCZI

Cabe destacar que existen disidencias entre Del total de centros, 9 se encuentra en zonas ex-
las fuentes oficiales en algunos casos. Hay dos puestas a inundaciones o a peligrosidad geomor-
centros que el PATRICOVA reconoce como ex- fológica. De nuevo, son distintas las valoraciones
puestos y el SNCZI no, sin ser debido a la pe- de los niveles de exposición según la fuente em-
ligrosidad geomorfológica. Estos son el CEIP pleada y según la zona del municipio (Fig. 8).
Virgen de la Puerta (Fig. 7) y el Colegio Dio- Los centros de Educación Secundaria que están
cesano Santo Domingo. Ambos se localizan en en una Alta exposición (Fig. 8) ascienden a 7
distintas zonas de la ciudad, pero el elemen- Destaca por la elevada importancia de su ubi-
to común es que su recinto aparece dentro de cación el Colegio Diocesano San José Obrero.
la superficie de inundabilidad del PATRICO- Éste se localiza en la Carretera Nacional 340,
VA. Según éste habría una exposición Alta en antes de llegar al núcleo urbano por el oeste.
ambos casos mientras que el SNCZI no los re- Está ubicado en la vertiente sur de la Sierra de
conoce dentro de las zonas afectadas. Orihuela en la conjunción del barranco de San
Cristóbal y la rambla de Bonanza con gran ca-
pacidad de arroyada (Oliva & Olcina, 2021). La
totalidad del centro está expuesta ante la pe-
ligrosidad geomorfológica y gran parte de él
3.1.2. Exposición de los centros cuenta con varios niveles de inundación según
escolares de Educación Secundaria el SNCZI, lo que supondría una inundación re-
pentina con depósitos heterogéneos en caso
En segundo lugar, se han analizado los centros de precipitaciones de fuerte intensidad horaria.
de Educación Secundaria (n=12). De ellos, la Además, el acceso al centro estaría totalmente
mayoría (n=11) se localizan en el núcleo urbano. condicionado puesto que la calle que lo conecta
Nivel de exposición
Grado de
Centro educativo Gestión Observaciones
SNCZI PATRICOVA exposición
Media (T=100) y
IES El Palmeral Alta (2) Alta (4)
Baja (T=500)
Media (T=100) y
IES Gabriel Miró Alta (2) Alta (4)
Baja (T=500)
Pública
IES Las Espeñetas Media (T=100) Alta (2) Alta (4)
IES Tháder Baja (T=500) Alta (2) Media (5)
IES Playa Flamenca No expuesto No expuesto No expuesto
Alta (T=10), Media

Colegio Diocesano San
(T=100) y Baja Geomorfológica Alta (1)
José Obrero
(T=500)
No expuesto Alta (2) Media (5)
Domingo
Media (T=100) Alta (2) Alta (4)
Agustín Privado-
Colegio Nuestra Señora concertado
Media (T=100) Alta (2) Alta (4)
del Carmen
Colegio Oleza Media (T=100) Alta (2) Alta (4)
No está expuesto
Colegio Oratorio Festivo No expuesto No expuesto No expuesto a las zonas
inundables, pero
sí hay que pasar
Seminario Diocesano de por ellas para
Privado No expuesto No expuesto No expuesto
San Miguel acceder al centro.
Fig. 8 / Exposición de los centros docentes de Educación Secundaria


Grado de
Centro educativo Observaciones
CEIP Andrés Manjón Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
CEIP Fernando de Loaces Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
CEIP Miguel Hernández Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
CEIP Villar Palasí Alta (T=10) Alta (2) Alto (3)
CEIP Virgen de la Puerta No expuesto Alta (2) Medio (5)
CEIP Playas de Orihuela No expuesto Geomorfológica Alto (1)
Media (T=100) y
CEIP Los Dolses Geomorfológica Alto (1)
Baja (T=10)
CEIP Francisco Girona No expuesto Geomorfológica Alto (1)
CEIP Maestro Ismael García No expuesto No expuesto No expuesto No está expuesto a las zonas
inundables, pero sí hay que pasar
por ellas para acceder al centro y
una gran parte de la población está
bajo peligrosidad geomorfológica.
CEIP Manuel Riquelme No expuesto No expuesto No expuesto
CEIP Nuestra Señora de

Belén
CEIP Nuestra Señora del
Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
Pilar
CEIP Rincón de Bonanza Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
CEIP San Bartolomé Baja (T=500) Alta (2) Medio (5)
CEIP Virgen de Los Media (T=100) y

Alta (2) Alto (4)
Desamparados Baja (T=500)
CEIP Virgen de Monserrate
(Molins)
CEIP Virgen de Monserrate
(Torremendo)
No está expuesto a las zonas
inundables, pero sí hay que pasar
CRA Azahar No expuesto No expuesto No expuesto por ellas para acceder al centro y
una gran parte de la población está
bajo peligrosidad geomorfológica.
Media (T=100) y
IES El Palmeral Alta (2) Alta (4)
Baja (T=500)
Media (T=100) y
IES Gabriel Miró Alta (2) Alta (4)
Baja (T=500)
IES Las Espeñetas Media (T=100) Alta (2) Alta (4)
IES Tháder Baja (T=500) Alta (2) Media (5)
IES Playa Flamenca No expuesto No expuesto No expuesto
Fig. 9 / Exposición de los centros escolares (Educación Primaria y Secundaria) de gestión pública
Fuente: Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (2023b) y Conselleria de Política Territorial, Obras
Públicas y Movilidad (2023). Elaboración propia

Fig. 10 / Grado de exposición de los centros escolares de gestión pública


con la carretera (Calle Puertas de Murcia) es el 6 que, se localizan en la llanura aluvial del río
canal de desagüe de las ramblas a la llanura y Segura. De los centros con Alta exposición, 3 lo
porque parte de la misma estaría cubierta por la están debido a la peligrosidad geomorfológica.
escorrentía que desciende de la ladera dificul- Éstos se ubican en la zona de la costa cerca de
tando la llegada a la calle de acceso o la cone- las cañadas indicadas en el apartado anterior
xión con los núcleos urbanos. y a los pies del Cabezo de Hurchillo. En cuan-
En cuanto a los centros situados en un grado to a la Baja exposición no existen centros que
Medio de exposición, existen 2. Estos centros tengan este nivel de exposición. Sin embargo,
se encuentran al suroeste y este del núcleo ur- centros no expuestos sí hay (n=5). Éstos están
bano. El centro ubicado en la zona oriental se localizados mayoritariamente en zonas agríco-
corresponde con una de las disidencias entre las, en las pedanías del norte y sur de la llanura
las fuentes mencionadas en el apartado ante- aluvial. Sólo existe un caso que se encuentra
rior, el Colegio Diocesano Santo Domingo. en Orihuela Costa (el IES Playa Flamenca). Sin
Respecto a la exposición Baja, no hay ningún embargo, a pesar de no estar en zona inunda-
caso. Sin embargo, centros “No expuestos” sí ble, sus accesos suelen verse condicionados
que se encuentran (n= 3). Uno de ellos se sitúa por el paso por zonas expuestas a inundacio-
en el litoral, alejado de las zonas inundables (ba- nes o a peligrosidad geomorfológica.
rrancos y cañadas). En este caso, también son
menores las superficies inundables ocupadas,
por lo que la única afección sería su acceso. Éste 3.2.2. Exposición a las
se da por un puente que cruza la Cañada de las
Estacas, de manera que, en principio, tampoco
inundaciones de los centros
tendría que haber exposición ni peligrosidad. Los privados-concertados
otros centros docentes restantes (Colegio Ora-
torio Festivo y Seminario Diocesano de San Mi- El número de centros docentes de gestión
guel) se ubican en la ladera del Monte de San privada-concertada en Orihuela asciende a 8
Miguel. Son centros docentes que imparten Edu- (Fig.11). De estos, 6 están expuesto a las inun-
cación Primaria y Secundaria, por lo que se inclu- daciones, mientras que 2 no lo están. Todos
yeron en el apartado anterior. Su única afectación ellos se localizan en el núcleo urbano: 3 se ubi-
vendría determinada por su acceso ya que se can en la llanura y 5 en las laderas del Monte de
realizaría por una calle (Calle Subida al Semina- San Miguel y Sierra de Orihuela.
rio) que parte del centro de la ciudad, siendo ésta
inundable en prácticamente su totalidad. Los centros con Alta exposición son 5 y se si-
túan en distintas zonas del núcleo urbano. Dos
de ellos se encuentran en la ladera de la Sierra
de Orihuela (afectados por peligrosidad geomor-
3.2. La exposición a las fológica). Uno de éstos, el Colegio Jesús María
inundaciones de los centros San Isidro, es un caso que sólo refleja el PA-
escolares según su gestión TRICOVA. Este centro se ubica en la falda del
monte, igual que los otros, pero en una zona
3.2.1. Exposición a las inundaciones donde las pendientes son mayores y puede
de los centros públicos haber cauces no permanentes u otros riesgos
asociados a esta peligrosidad (desprendimien-
En el caso de la gestión pública, de los 23 cen- tos, deslizamientos, derrames, arrastre de mate-
tros que existen en Orihuela, 18 están expues- riales, etc. (Oliva & Olcina, 2021). Sin embargo,
tos (Fig. 9). La mayoría se encuentran en la el SNCZI no lo reconoce como una zona afec-
llanura aluvial del río Segura (Fig. 10). Se tratan tada, al contrario de lo que sucede con el Cole-
de centros distribuidos por las pedanías de la gio Diocesano San José Obrero que, como se
llanura y el núcleo urbano. Asimismo, 4 de los ha explicado anteriormente, su emplazamiento
institutos públicos del municipio están en zona está en el nexo de la rambla de Bonanza con el
inundable, pues se encuentran también en el barranco de San Cristóbal.
centro de la llanura aluvial (en el núcleo urbano
de Orihuela). En este caso, la peligrosidad geo- Con exposición Media, solamente hay un cen-
morfológica afecta a 3 de los centros públicos. tro, el Colegio Diocesano Santo Domingo. Res-
Dos de éstos están localizados en la costa, sien- pecto a la Baja exposición no existe ninguno y,
do afectados por barrancos y/o cañadas, y el finalmente, como “No expuestos” hay 2. Estos
restante, se sitúa en la pedanía de Arneva, a los últimos se tratan de centros situados en las
pies del Cabezo de Hurchillo, donde una parte faldas del Monte de San Miguel (el Seminario
del recinto se localiza en un abanico aluvial. Diocesano de San Miguel y el Colegio Oratorio
Como se aprecia en la Fig. 9, los centros con Festivo). No obstante, sí están influenciados a
Alta exposición son 12 y los de Media exposición la hora de su acceso por las zonas inundables.

Grado de
Centro educativo Observaciones
Colegio Diocesano San Alta (T=10), Media

Geomorfológica Alto (1)
José Obrero (T=100) y Baja (T=500)
No expuesto Geomorfológica Alto (1)
Isidro
No expuesto Alta (2) Medio (5)
Domingo
Agustín
Colegio Nuestra Señora del
Carmen
Colegio Oleza Media (T=100) Alta (2) Alto (4)
No está expuesto a
Colegio Oratorio Festivo No expuesto No expuesto No expuesto las zonas
inundables, pero sí
hay que pasar por
Seminario Diocesano de ellas para acceder
San Miguel al centro
Fig. 11 / Exposición de los centros escolares (Educación Primaria y Secundaria) de gestión privada-concertada
4. Discusión Tras observar los resultados del análisis espa-

cial y comprobar que las inundaciones son uno
Tras el análisis de los resultados obtenidos, se de los fenómenos extremos que mayor inciden-
ha comprobado que la mayoría de los centros cia tienen en el levante español (Pérez Morales
docentes de Orihuela se sitúan en zona inun- & Guirado & Quesada, 2021), cabe la posibilidad
dable. Por otro lado, se ha demostrado que no de replantearse si se debería formar a la pobla-
hay diferencias según la etapa educativa (Edu- ción y lograr sociedades más resilientes. En ese
cación Primaria y Secundaria) y tipo de gestión. sentido, cabe destacar el trabajo de Mohd & al.;
Por tanto, las diferencias de etapa y de gestión Tariq & al. (2020) en Selangor (Malasia), sobre
son irrelevantes. Asimismo, se ha evidenciado la mejora en la preparación de la población, con-
que la totalidad de los centros no expuestos cretamente, a partir de la educación. Organis-
tienen condicionado su acceso y que existen mos nacionales e internacionales destacan el
diferencias entre las fuentes del SNCZI y PA- papel de la educación del riesgo para mejorar el
TRICOVA a la hora de señalar las zonas afec- conocimiento y su percepción como la actuación
tadas. El SNCZI aporta una información más más efectiva a corto, medio y largo plazo (Díez
detallada, con una escala mayor. En cambio, el Herrero & al., 2021a; Morote & Souto, 2020).
PATRICOVA cuenta con una información más Asimismo, el Marco de Sendai para la Reduc-
homogénea, de menor escala, que resulta más ción del Riesgo de Desastres 2015-2030 recoge
preventiva por abarcar superficies con mayor el papel de la educación en el riesgo en varios
nivel de exposición, pero que para el estudio de sus contenidos: necesidad de incrementar la
en detalle resulta poco adecuado. No obstante, educación y la sensibilización pública sobre el
esta última fuente resulta de interés por contar riesgo de desastres en la fase de recuperación
con la peligrosidad geomorfológica, que permite de un desastre; o incluir conocimientos sobre
detectar zonas expuestas no consideradas por prevención, mitigación, preparación, respuesta,
el SNCZI. Como consecuencia de estas escalas recuperación y rehabilitación en la educación cí-
y las distintas consideraciones, se han encon- vica y la formación profesional (Díez Herrero &
trado varios casos dispares. Esto mismo ha sido al., 2021a).
comprobado en la región valenciana por Olcina La apuesta de la educación por parte de estos
& al. (2022) entre las capas de riesgo del río organismos para incrementar la resiliencia ante
Segura (comarca de la Vega Baja) y Júcar (co- el riesgo de inundación se ha plasmado en el
marca de la Ribera Baja). incremento de aportaciones que tratan esta

temática. A escala internacional, destacan las los jóvenes mediante una simulación digital, que
publicaciones en el ámbito iberoamericano por se muevan a través de él en caso de crecida,
sus reflexiones acerca de la importancia de comprobando, de esta manera, la exposición del
la educación de los riesgos naturales. Apor- lugar en el que las personas protagonistas del
tan una óptica de la educación preventiva, de aprendizaje se encontrarían en caso de inunda-
transformación y como inversión (Arauz, 2008), ción. Todos estos trabajos aquí comentados de-
e incluso muestran algún ejemplo aplicado en berían estar relacionados con la posibilidad de
comunidades (Briceño, 2006). Sin embargo, en trabajar los contenidos sobre las inundaciones
estas publicaciones no se especifican las me- en el marco curricular; es decir, son actividades
todologías ni los contenidos a implementar en interesantes, pero no se encuentran integradas
las aulas. Publicaciones más recientes (Cuello en el currículo.
& Cuello, 2017; Díez Herrero & al., 2021a), in-
ciden en las metodologías a utilizar para pro-
mover la conciencia de la sociedad sobre este
riesgo y para ello la trasferencia de conocimien- 5. Conclusiones
to hacia la población es fundamental. Una forma
es proporcionar a los/as estudiantes técnicas de Con esta investigación, se ha podido comprobar
mitigación. Por ello, es fundamental examinar que la mayoría de los centros escolares de Ori-
el nivel de conocimiento y percepción (Putra & huela, se encuentran expuestos a las inundacio-
al., 2022). Diferentes autores (Azmi & Rahman nes. Esto supone que, gran parte del alumnado
& How, 2020; Morote & Souto, 2020), sin em- de esta localidad (al igual que sus familias y em-
bargo, advierten de su dificultad dado que los/ pleados), estén expuestos a estos fenómenos.
as docentes en muchas ocasiones carecen de Independientemente de las etapas educativas
experiencia en educación sobre desastres na- impartidas y/o del tipo de gestión.
turales y les resulta difícil transmitir conocimien-
tos y despertar la curiosidad del alumnado en el En cuanto a las limitaciones del estudio, cabe
aprendizaje sobre estas cuestiones. destacar la dificultad para consultar trabajos
En España hay diversos autores que trabajan similares previos que pudieran orientar la in-
estas temáticas y ofrecen metodologías de di- vestigación o permitir la comparación de los re-
dáctica de las inundaciones. En este caso, los sultados. Otra limitación ha sido la discrepancia
trabajos se dirigen más al alumnado de diversas entre las fuentes cartográficas y sus escalas
edades que a comunidades. Las publicaciones de trabajo. Esto ha provocado, por ejemplo, la
suelen estar ligadas a propuestas vinculadas consideración o no de unas partes de los cen-
con las crecidas de los ríos (Cuello & Cuello, tros u otras, dependiendo de la fuente consul-
2017; Cuello & García, 2019), salidas de campo tada, pues existen centros que se consideran
(Morote, 2017; Morote & al., 2019), análisis de expuestos según el PATRICOVA y no expuestos
noticias sobre inundaciones (Cuello & Cuello, según el SNCZI. No obstante, hay que tener en
2017) e incluso actividades para resolver pro- cuenta que ambos casos son modelos, y que a
blemas y cálculos sobre caudales (Lillo, 1998). pesar de que hay coincidencia entre ellos, su
Respecto a las contribuciones de Cuello, cabe uso no permite tener en cuenta los efectos de
destacar que implican un estudio del río de la erosión, obstrucción o desviación que pueden
forma integral (Cuello, 2022). causar los sedimentos transportados (Roselló,
2019) por lo que, en caso de inundación, no ha
Entre las metodologías más utilizadas cabe de cumplirse fielmente el patrón representado.
mencionar aquellas publicaciones que presen- Es posible que, en el momento de la inunda-
tan y/o proponen salidas de campo (Morote & ción, la escorrentía adopte nuevos recorridos
al., 2019), así como el empleo de herramientas como consecuencia de los obstáculos que se
SIG (Morote & Olcina, 2021; Olcina & al., 2022). encuentre a su paso (muros, viales sobre-eleva-
Morote & Olcina (2021) defienden el valor didos, vallas, embocaduras de drenaje obstruidas
dáctico de las salidas de campo con ejemplos o taponadas, etc.). O incluso, debido a la ero-
concretos de zonas de estudio delimitadas con sión que haya ejercido ya en otras zonas y que
rutas y elementos para explicar cuestiones facilite su circulación por ese nuevo curso, por lo
sobre inundaciones (problemas que las gene- que puede que su comportamiento a una escala
ran, consecuencias, medidas preventivas, etc.). de detalle no se corresponda con lo que indican
En relación con los SIG, se propone el análisis estas fuentes. Además, no hay que olvidar que
de territorios concretos en los que se estudian el SNCZI no reconoce las zonas afectadas por
las zonas inundables a partir de las fuentes car- la peligrosidad geomorfológica, por lo que en
tográficas oficiales empleadas en este trabajo caso de inundación podría haber problemas en
(Olcina & al., 2022). En otros estudios, como zonas no identificadas como de riesgo.
el de Díez Herrero & al. (2021a), vinculado con
el programa de campamento de verano “Vene- En cuanto a los retos de investigación futuros,
ro Claro-Agua” (Ávila), se reconocen las zonas las posibilidades son amplias, ya que esta línea
inundables del campamento y se les indica a de investigación está todavía escasamente

explotada. El análisis espacial de los centros do- 6) desde el punto de vista de la gestión del de-
centes expuestos ante el riesgo de inundación sastre y más concretamente para prevenir o re-
se trata de un reconocimiento previo necesario ducir los efectos de las inundaciones, por un
para la implantación de medidas estructurales lado, se debería profundizar en el conocimiento
y no estructurales, para conocer qué medidas que los centros que tienen protocolos de emer-
son necesarias, dónde lo son y su prioridad. Por gencias y cómo éstos son implementados, y por
ello, sería interesante: 1) extender este tipo de otro, hacer llegar los resultados a los servicios
investigación a otros riesgos naturales que su- de emergencias locales, así como a los propios
cedan en el área de estudio (terremotos, incen- centros; y 7) desde el punto de vista educati-
dios forestales, etc.); 2) en el caso del riesgo de vo, se contemplan varias acciones. En primer
inundación, se podría ampliar la zona de estudio lugar, conocer las representaciones sociales del
a nivel comarcal o incluso autonómico, y priori- alumnado, sus conocimientos sobre las inunda-
zar o insistir en la formación de los escolares; 3) ciones, cómo se les forma sobre ellas, etc., y
desde el punto de vista de la exposición, sería entrevistar al profesorado. Y, en segundo lugar,
interesante tener en cuenta el tamaño de cada diseñar guías de actividades y recomendacio-
centro y el número de personas que acoge para nes para concienciar y formar a los/as estudian-
estimar cuántas están en riesgo; 4) igualmente, tes sobre este fenómeno.
se podría, por un lado, analizar el calado que
alcanzaría el agua en cada centro educativo te- Tras comprobar la elevada exposición de los
niendo en cuenta las características arquitectó- centros escolares de Orihuela, se considera que
nicas de la edificación para aproximarse más es necesaria la adecuada formación del alum-
a la situación real de cada centro y, por otro, nado y profesorado sobre inundaciones para lo-
tener en cuenta la información geomorfológica grar un mejor conocimiento del medio en el que
para la gestión del riesgo ya que actualmente no viven. Esto permitiría que las futuras generacio-
se contempla esa capa en las capas de riesgo; nes gestoras del territorio conozcan su entor-
5) en cuanto a la planificación y la ordenación no y aprendan a convivir con él, respetándolo y
del territorio sería interesante que se llevaran a adaptándose para lograr una mayor resiliencia.
cabo medidas correctoras de las que incluye el Asimismo, a la hora de impartir la formación,
PATRICOVA. Ejemplo de ello pueden ser la or- todos los centros deberían implicarse en esta
denación de los usos del suelo, estructuras de causa, y sin olvidar las medidas de prevención
laminación de la zona inundable, mejoras de la de los servicios de emergencia.
red de drenaje de pluviales y SUDS, el incre-
mento de la infraestructura verde o la redacción
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 167-184
CC BY-NC-ND
Entornos Escolares Sostenibles: el caso

de la ciudad de Logroño
Ainhoa Crespo-Diaz-de-Cerio (1)
Raquel Villar-Zabala (2)
Beatriz Robredo-Valgañón (3)
Rubén Ladrera-Fernández (4)
Graduada en Educación Primaria
(1)
Arquitecta. Ciudades Cuidadas

(2)
(3) (4)
Profesor/a del Área de Didáctica de las Ciencias Experimentales
(1) (3) (4)
Universidad de La Rioja
Resumen: Los entornos escolares son espacios educativos de gran interés para favorecer una mayor
autonomía de la infancia en las ciudades, mediante el desarrollo de relaciones seguras y saludables
en un espacio sostenible. En el presente trabajo, se ha desarrollado un cuestionario para evaluar la
sostenibilidad de los entornos escolares de los 21 Centros públicos de Educación Infantil y Primaria
(CEIP) de la ciudad de Logroño. Dicho cuestionario consta de 12 elementos a evaluar, agrupados en 5
bloques, relativos a movilidad peatonal, movilidad ciclista, movilidad motorizada, transporte público
y zonas estanciales. Se ha detectado un diseño urbano que favorece la movilidad motorizada en estos
espacios, con numerosas deficiencias relativas a infraestructuras que fomenten la movilidad ciclista,
peatonal y el transporte público, así como deficientes zonas de estancia lúdicas y sostenibles.
Palabras clave: CEIP; Entornos escolares; Sostenibilidad; Urbanismo; Educación.

Esta investigación ha sido financiada por el Instituto de Estudios Riojanos en el marco de sus Planes de Investigación, a través
del proyecto “Entornos Escolares Sostenibles: el caso de la ciudad de Logroño”.

Estudios Entornos Escolares Sostenibles: el caso de Logroño
A. Crespo-Diaz-de-Cerio & R. Villar-Zabala & B. Robredo-Valgañón &
R. Ladrera-Fernández
Sustainable School Environments: the case of Logroño

Abstract: School environments are highly relevant educational spaces for promoting greater autonomy
for children in cities through the development of safe and healthy relationships in a sustainable set-
ting. In this study, a questionnaire was developed to assess the sustainability of school environments
in the 21 public Early Childhood and Primary Education Centers in the city of Logroño. The question-
naire consists of 12 elements to evaluate, grouped into 5 categories: pedestrian mobility, cycling mo-
bility, motorized mobility, public transportation, and recreational areas. An urban design that favors
motorized mobility has been identified in these spaces, with numerous deficiencies in terms of infra-
structure that promote cycling and pedestrian mobility, public transportation, as well as recreational
and sustainable areas.
Keywords: Primary school; School environments; Sustainability; Urbanism; Education.
1. Ciudad e Infancia Incluso en muchos lugares, cada vez se es más

inflexible con que utilicen espacios públicos, ha-
L
a relación entre infancia y ciudad es objeto ciendo que se hayan establecido horarios en los
de un interés creciente a nivel internacional que se prohíbe su presencia (verjas que cierran
(Gülgönen, 2016), de manera que el dise- el acceso a parques u otras áreas de esparci-
ño urbanístico de las ciudades debe prestar es- miento), o incluso prohibiendo juegos con pe-
pecial atención a esta franja de edad, tratando lota en espacios públicos, que constituyen un
de fomentar su autonomía, así como ambientes modo disuasorio para el uso de ciertas zonas
saludables y seguros, que satisfagan sus nece- urbanas de ocio.
sidades e intereses y que impulsen su participa-
Uno de los principales motivos que han obligado
ción en el diseño de la ciudad. Sin embargo, y a
a la infancia a abandonar los espacios públicos
pesar de que la mayoría de la infancia mundial
ha sido la gran exposición a peligros, relaciona-
habita en ambientes urbanos, este grupo social
dos frecuentemente con la preferencia que se le
rara vez ha sido incluido en la planificación ur-
ha dado al tráfico rodado (Carver & al., 2013).
bana hasta la fecha y ha quedado excluido de
Más aún, y como consecuencia del incremento
los procesos participativos del hábitat comuni-
de la peligrosidad del tráfico, se ha producido un
tario (Sutton & Kemp, 2002; Soto & Escobar,
alza de los desplazamientos en vehículo parti-
2020). Como consecuencia, los niños y niñas
cular, generando más riesgo, menos infantes a
han sido invisibles para el diseño de la vida ur-
pie, inseguridad y falta de autonomía en la infan-
bana (Borja & al., 2003) y los trazados urbanos
cia (Sevilla & al., 2021). A este respecto, Wridt
apenas se adaptan a sus intereses y necesi- (2004) sostiene que las áreas de juego favora-
dades. De acuerdo con Sevilla & al. (2021), la bles para esta franja de edad desaparecieron en
ciudad ha tendido a planificarse atendiendo a los años 30 del siglo pasado, desde que el uso
los requerimientos de sus funciones económi- del automóvil se consideró prioritario a la hora
cas principales y del flujo del tráfico motoriza- de diseñar las ciudades, trayendo como conse-
do generado por estas. En este contexto, los cuencia la desaparición de niños y niñas de las
espacios de juego, la naturaleza, la seguridad calles. Borja & al. (2003) consideran que, dise-
y la salud apenas han sido tenidos en cuenta ñando las ciudades para el automóvil, la infancia
(Wridt, 2004; Carver & al., 2013), dificultando resulta cada vez más excluida de las mismas,
la autonomía de la infancia, debido a la falta de de manera que los espacios protegidos y que
seguridad y de lugares de esparcimiento. les garanticen autonomía son escasos, quedan-
Actualmente existe una fuerte tendencia a nivel do su vivencia de la ciudad restringida a espa-
mundial a que niños y niñas abandonen el es- cios de juegos estrictamente controlados.
pacio público para irse al espacio privado (Gül- En este contexto, resulta obligado citar a Fran-
gönen & Corona, 2015; Ridgers & Knowles &
cesco Tonucci, maestro, pedagogo y respon-
Sayers, 2012), habiéndose constatado una re- sable del proyecto internacional «La ciudad de
ducción significativa del tiempo que destinan a los niños», iniciado en 1991. Tonucci (2006)
actividades al aire libre (Clements, 2004; Sego- señala que
via, 2017), frente a un incremento del tiempo que
pasan en espacios cerrados y poco ventilados «El automóvil ha convertido las calles en lugares
(Churchman, 2003; Rubio & Santarelli, 2011). peligrosos, llenos de barreras insalvables para

los ciudadanos más pequeños y los más débiles, infantil, provocando deterioro cognitivo y favo-
y ha ocupado los espacios públicos privatizán- reciendo su aislamiento o escasa sociabilidad
dolos y eliminando cualquier posibilidad de uso (Bistrup & al., 2006; Skrzypek & al., 2017; Her-
para quienes se desplazan a pie o en bicicleta... nández & Valdés & Echeverría, 2013).
Quienes tienen que recorrer el camino más largo
y difícil son precisamente los peatones, que a me-
nudo son los más pequeños y los más mayores...
En las ciudades, son los coches los que impo- 2. Entornos escolares y objetivos
nen su lógica, además de su estética y su “músi-
ca”. ¿Qué precio tienen que pagar los niños por De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, resulta
vivir en estas ciudades? En estas ciudades, los
necesario fomentar modelos urbanos que traten
niños viven mal. No pueden vivir ninguna de las
de reducir los riesgos para la infancia, mejorar
experiencias fundamentales para su desarrollo...
la calidad ambiental y que posean una mayor
No pueden jugar... Las dificultades ambientales,
reales o supuestas, han convencido a los padres
dotación de espacios de juego. De este modo,
de que esta ciudad no permite que un niño de se favorece una mayor autonomía de este sec-
entre seis y diez años pueda salir solo de casa, tor poblacional y ciudades más amables con el
de forma que su tiempo libre se ha transforma- mismo. En este sentido, resulta clave comenzar
do en tiempo organizado y dedicado a activida- por adecuar los propios entornos escolares, en-
des varias, en casa o fuera de ella, rigurosamente tendidos estos como el espacio exterior y con-
programadas y normalmente de pago». tiguo a los centros educativos, que representan
una zona de transición entre la escuela y la ciu-
Mas allá de la falta de autonomía y espacios dad. La adecuación de estos entornos escolares
de juego, otras consecuencias negativas para debe garantizar el bienestar de toda la comu-
la infancia de este modelo urbano dominado por nidad educativa, creando espacios seguros y
el automóvil son los propios fenómenos de con- saludables (Silva Piñeiro, 2018; Villa González
taminación atmosférica y acústica. La contami- & Pérez López, 2014). Será necesario fomen-
nación del aire urbano sigue siendo una de las tar una movilidad sostenible en estos entornos,
mayores amenazas para la salud, provocando que priorice la movilidad peatonal, en bicicleta y
millones de muertes prematuras al año, como en transporte público, con el objetivo de reducir
consecuencia de numerosos efectos adversos, la presencia del tráfico motorizado privado, el
incluyendo enfermedades cardiovasculares cual aumenta la inseguridad y la contaminación
y respiratorias, cáncer o efectos neurológicos ambiental. Junto a ello, resulta necesario favo-
(Stafoggia & al., 2022; Cesaroni & al., 2013; recer la estancia de la comunidad educativa en
Carey & al., 2013; Raaschou Nielsen & al., 2020; los entornos escolares, mediante el diseño de
Hales & al., 2021). Los efectos negativos de la espacios adecuados para ello. En definitiva, ne-
contaminación del aire se hacen especialmente cesitamos crear entornos escolares sostenibles,
patentes en la infancia, debido a sus propias ca- que serán aquellos entornos que garanticen una
racterísticas anatómicas, fisiológicas y de estilos estancia amable y segura de la infancia y de
de vida. Dentro de las complicaciones más fre- toda la comunidad educativa en general, en un
cuentes en este sector poblacional se encuen- ambiente seguro y saludable, ausente de con-
tran las infecciones respiratorias, pero además taminación y de riesgos.
puede verse afectado el desarrollo neurológico,
patologías oncológicas, enfermedades crónicas La importancia de la contaminación atmosférica
(diabetes y asma), alteraciones cardiovascula- en los entornos escolares es clave. Diferentes
res, malformaciones congénitas y salud mental estudios llevados a cabo en Barcelona han de-
entre otros (Oyarzun, 2010; Montes, 2021). mostrado que el estudiantado de escuelas que
se ubican en calles más contaminadas tiene,
La contaminación acústica ligada a la vida en respecto al de escuelas con aire más limpio, un
las ciudades y de manera especial al tráfico ro- menor rendimiento académico, menor capaci-
dado (Matus & al., 2020) representa otro pro- dad de atención, con respuestas más lentas, e
blema de salud de gran importancia (Gascón, incluso cambios cerebrales de carácter funcio-
2018). Diferentes estudios han demostrado que nal que pueden interferir significativamente en
la exposición al ruido ambiental puede generar su maduración (Sunyer & al., 2015, 2017; Pujol
enfermedades cardiovasculares, alteraciones & al., 2016). Más concretamente, Álvarez Pe-
del sueño, trastornos psicológicos o efectos drerol & al. (2017), determinaron en el marco
negativos en el sistema auditivo (Brown & van del mismo proyecto de investigación llevado a
Kamp, 2017; Munzel & al., 2014; Demian, 2014; cabo en Barcelona que el traslado a la escue-
Evandt & al., 2017; Sygna & al., 2014; Barrigón la supone uno de los principales momentos de
& al. 2018). La contaminación acústica resul- afección por contaminación atmosférica para la
ta también especialmente nociva para la salud infancia. Estos resultados ponen de manifiesto

la necesidad de crear caminos y entornos esco- especial, de manera que Silva Piñeiro (2018)
lares seguros y saludables. considera el entorno escolar como un elemen-
to básico del contexto vital de aprendizaje, du-
Por su parte, en lo relativo a la contaminación rante el horario lectivo y más allá del mismo.
acústica en el entorno escolar, también relacio- En este sentido, la adecuación de estos espa-
nada con la movilidad motorizada, Ferrando & cios hacia una mayor sostenibilidad resultará de
Molinero & Peña (2007) indican una serie de gran importancia en el conjunto de herramientas
afecciones especiales para la infancia, como educativas frente a la crisis ambiental, la cual
son alteraciones en el aprendizaje de la lectu- exige poner en marcha mecanismos de mitiga-
ra y en la capacidad de concentración y comu- ción y adaptación en todos los ámbitos de la
nicación, así como trastornos del sueño y del sociedad, entre los que la educación debe jugar
comportamiento. Asimismo, esta predominancia un papel destacado (Robredo & Ladrera, 2020).
del tráfico motorizado en los entornos escolares Asimismo, no debemos olvidar que la educa-
provoca una reducción de la movilidad activa de ción obligatoria debe ser un factor principal en
la comunidad escolar. En este sentido, varios la transición hacia una sociedad sostenible, y
estudios demuestran que la movilidad activa a la el estudiantado debe estar preparado para su
escuela (a pie o en bicicleta) ha disminuido sen- papel presente y futuro en esa transición (La-
siblemente en las últimas décadas (Davison & drera & al., 2020)
Werder, & Lawson, 2008; Rothman & al., 2018).
Este hecho tiene claras repercusiones negati- De manera general, y en base a la bibliogra-
vas sobre la infancia, ya que se ha comprobado fía consultada (Álvarez Pedrerol & al., 2017;
que la movilidad activa a la escuela genera im- Ferrando & Molinero & Peña, 2007; Hermida &
pactos positivos en el alumnado (Hermida & al., al., 2021; Silva Piñeiro, 2018; Villa González &
2021), mejorando el estado físico, el desarrollo Pérez López, 2014; https://entornosescolares.
de aptitudes para la interacción social, el ren- es/), podemos considerar que los entornos es-
dimiento en los estudios o el desarrollo de la colares sostenibles deben incluir, al menos, los
cognición espacial (Mitra, 2013; Mokkink & al., siguientes elementos: i) establecer zonas para
2010; Goodman & al., 2019). el estacionamiento de bicicletas e incorporar in-
fraestructuras ciclistas hasta los centros educa-
En relación con la movilidad motorizada, dife- tivos para fomentar este tipo de movilidad; ii)
rentes autores proponen limitar el aparcamien- fomentar calles de acceso a los centros educa-
to y el tráfico en las calles del entorno escolar y, tivos con prioridad peatonal y sin aparcamientos
muy especialmente, en las inmediaciones de las para coches; iii) establecer conexiones de trans-
entradas a los centros, así como reducir la ve- porte público cercanas a los centros escolares
locidad máxima para los coches (Hermida & al., y con frecuencia adecuada; iv) cuando sea ne-
2021; Gaffron & Huismans & Skala, 2008). Cabe cesaria la existencia de carriles para circulación
destacar que la velocidad de los automóviles es motorizada, establecer límite de velocidad máxi-
un elemento clave a la hora de hablar de seguri- ma de 30 km/h, reduciéndose a 10 km/h cuando
dad en la movilidad peatonal y en concreto para sea posible; v) diseño de zonas estanciales con
las personas de menor edad, ya que el peligro presencia de vegetación y zonas de juego y de
que representan los automovilistas para cual- descanso bien equipadas con infraestructuras
quier persona aumenta de manera exponen- para la vida cotidiana.
cial con la velocidad (Dekoster & Schollaert,
2002). Una solución a este problema podría ser Sin embargo, no parece que estas caracterís-
la remodelación del espacio urbano para hacer- ticas sean las más frecuentes en los entornos
lo más seguro y fomentar el uso de medios no escolares en España, en base a una reciente
motorizados como alternativa para acudir a los «Campaña para reclamar entornos escolares
centros educativos, impulsando la libertad de seguros y saludables que protejan a la infan-
desplazamiento y la movilidad activa (Ferrando cia» desarrollada con el apoyo del propio Centro
& Molinero & Peña, 2007). Nacional de Educación Ambiental (CENEAM),
dependiente del Ministerio para la Transición
En relación con los entornos escolares, no po- Ecológica y el Reto Demográfico. Dicha cam-
demos olvidar su importante valor educativo. De paña ha sido desarrollada por el «Seminario
manera general, la concepción y el diseño del Movilidad e Infancia», que es un grupo de tra-
espacio urbano se convierte en un asunto esen- bajo formado por profesionales del urbanismo,
cial para los procesos educativos, constituyendo la educación, la gestión de la movilidad, la se-
al mismo tiempo, escenario y objeto de aprendi- guridad vial y la salud pública, y representantes
zaje (Sevilla & al., 2021). El entorno escolar, por de diferentes administraciones, universidades
representar el espacio urbano en contacto direc- y centros de investigación, consultoras y or-
to con el centro educativo, adquiere un interés ganizaciones ciudadanas (ambientalistas, de

voluntariado, educativas ) y organizaciones no en cuanto a su localización, al diseño urbano y a

gubernamentales, implicadas en el desarrollo de las características socioeconómicas de la zona
políticas y programas orientados a promover la de la ciudad donde se localizan.
movilidad activa, segura y autónoma de la infan-
cia, así como a defender sus derechos (https://
entornosescolares.es/).
2. Metodología
Este grupo de trabajo considera que el mode-
lo urbano dominante genera una serie de im-
pactos que condicionan el desarrollo y la salud 2.1. Cuestionario
de la infancia, relacionados directamente con
los entornos escolares y con el desplazamien- Para el estudio y análisis de los entornos esco-
to de la infancia hasta los centros educativos. lares se ha utilizado el cuestionario de registro
Entre estos impactos, destacan: i) inseguridad, mostrado en la Fig. 1, el cual se ha diseñado de
que ha favorecido el aumento de los desplaza- forma específica para el desarrollo del presente
mientos en vehículo particular y los atascos a trabajo. Dicho cuestionario se ha elaborado te-
la puerta de los colegios, generando un círculo niendo en cuenta los principales aspectos que
vicioso difícil de romper; ii) indisciplina vial en el debe incluir un entorno escolar para considerar-
entorno escolar, con malos ejemplos de cum- se sostenible de acuerdo con la bibliografía con-
plimiento de las normas de tráfico; iii) dificultad sultada (Álvarez Pedrerol & al., 2017; Ferrando
para jugar, entrenar la madurez y autonomía, & Molinero & Peña, 2007; Hermida & al., 2021;
puesto que la percepción de peligro ha deriva- Silva Piñeiro, 2018; Villa-González & Pérez
do en sobreprotección y continuo control adulto López, 2014; https://entornosescolares.es/), y
de la infancia, impidiendo el aprendizaje y do- expuestos en el apartado anterior. En base a
minio de numerosas aptitudes imprescindibles estos aspectos considerados (tipos de movilidad
para el buen desarrollo físico y la maduración y elementos que favorezcan la estancia), se ha
de destrezas psicológicas básicas; iv) obesidad elaborado un cuestionario con 12 indicadores,
infantil, íntimamente vinculada al sedentarismo que se agrupan en cinco ámbitos diferentes:
y a la dificultad de los niños y niñas para reali- movilidad ciclista, movilidad peatonal, transporte
zar el ejercicio mínimo diario necesario, entre urbano, movilidad motorizada y zonas estancia-
el que debería incluirse el desplazamiento ac- les. Estos cinco bloques incluyen elementos que
tivo a los centros escolares y la actividad física incidirán directamente en la seguridad del en-
en el entorno del barrio; y v) exposición infantil torno para la infancia y la comunidad educativa,
a la contaminación atmosférica y acústica y el en el desarrollo de la autonomía de la infancia
consiguiente deterioro de la salud de la infancia y en los procesos de contaminación atmosféri-
(https://entornosescolares.es/). ca y acústica que se den en el entorno urbano.
En cualquier caso, y a pesar del creciente inte- En el bloque referido a la movilidad ciclista se ha
rés social por la sostenibilidad de los entornos evaluado la existencia de infraestructuras que
escolares, no existen estudios en la bibliografía faciliten este tipo de movilidad. Concretamen-
que traten de evaluar de forma concreta dichos te, se ha determinado la existencia de carril bici
entornos en lo referido a su seguridad y salubri- en el perímetro escolar, el cual favorecería una
dad. En este sentido, consideramos que es ne- movilidad ciclista segura hasta el propio centro,
cesario llevar a cabo evaluaciones de este tipo, y la existencia de aparcabicis, que facilitarían el
con el objetivo de poder diagnosticar los puntos estacionamiento de este tipo de vehículos sos-
de mejora en los mismos, para lo cual resul- tenibles. Los aparcabicis son el único elemento
ta necesario desarrollar herramientas de eva- que se ha considerado no solo en el perímetro
luación, en base a los elementos citados con escolar, sino también dentro del recinto educa-
anterioridad. El objetivo general del presente tivo, puesto que se entiende implementado el
trabajo ha sido evaluar el diseño urbanístico de servicio de aparcamiento independientemente
los entornos escolares de los Centros públicos de su localización. En el bloque de la movilidad
de Educación Infantil y Primaria (CEIP) de la peatonal se han incluido dos aspectos, de gran
ciudad de Logroño. Los objetivos específicos relevancia para garantizar la seguridad de quie-
han sido i) determinar el tipo de movilidad que nes optan por esta movilidad y su tránsito hacia
favorece el diseño de los entornos escolares de el centro educativo. Se ha evaluado la anchura
Logroño ii) evaluar si dichos entornos escolares de las aceras en el acceso principal, estable-
ofrecen oportunidades de relaciones sociales ciéndose 4 opciones: < 1,8 m, 1,8 – 5 m o > 5
entre la comunidad educativa; y iii) determinar m, junto a la opción de que el acceso principal
si la distribución geográfica de los CEIP muestra se realice a través de una calle peatonal. Se
relación con el diseño de los entornos escolares ha marcado como referencia 1,8 m porque esta

MOVILIDAD CICLISTA
SI
1. Carril bici en el perímetro escolar
NO
SI
2. Aparcamiento para bicicletas
NO
MOVILIDAD PEATONAL
< 1,8 m
1,8 - 5
3. Anchura de las aceras o espacio peatonal en el acceso
>5m
Calle Peatonal
SI
4. Paso peatonal frente al acceso principal NO
Calle Peatonal
TRANSPORTE URBANO
SI
5. Paradas de autobús en el perímetro escolar
NO
MOVILIDAD MOTORIZADA
1 carril
2 carriles
6. Número de carriles para vehículos motorizados frente al acceso principal
4 carriles
Calle peatonal
< 30 km/h
30 km/h
7. Limitación de velocidad en los carriles frente al acceso principal
> 30 km/h
Calle peatonal
Junto a la acera de acceso
En la acera de enfrente
8. Aparcamiento en la carretera frente al acceso principal En los dos lados
No hay aparcamientos
Calle peatonal
ELEMENTOS QUE FAVOREZCAN LA ESTANCIA Y LAS RELACIONES SOCIALES

SI
9. Zonas estanciales en el perímetro escolar
NO
SI
10. Zonas de juegos infantiles en el perímetro escolar
NO
No hay
11. Bancos en el perímetro escolar 1-5 bancos
> 5 bancos
75-100% del espacio
12. Vegetación y sombreamiento en el perímetro escolar 25-75% del espacio
< 25% del espacio
Fig. 1 / Cuestionario de registro de datos


es la anchura mínima libre de paso que debe 2.2. Ámbito de estudio y muestra
poseer cualquier itinerario peatonal de acuer-
do con la legislación vigente «para garantizar En el presente trabajo se han estudiado los en-
el giro, cruce y cambio de dirección de las per- tornos escolares de los 21 CEIP públicos de la
sonas independientemente de sus característi- ciudad de Logroño, los cuales se citan en la Fig.
cas o modo de desplazamiento». (Artículo 5.2 2 y su localización se muestra en la Fig. 3. Lo-
de la Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, por groño cuenta con una población de 150 211 ha-
la que se desarrolla el documento técnico de bitantes, de acuerdo con los datos del Servicio
condiciones básicas de accesibilidad y no dis- Municipal de Estadística del Ayuntamiento del
criminación para el acceso y utilización de los año 2022. Se trata de una ciudad que dispone
espacios públicos urbanizados; BOE-A-2010- de 8 centros de educación infantil y primaria con-
4057). Junto a este aspecto, se ha determinado certados y 21 públicos, los cuales se encuentran
si existe o no paso peatonal en dicho acceso distribuidos como puede apreciarse en la Fig. 3.
principal, elemento imprescindible para garan-
tizar la seguridad de las personas que vayan Geográficamente, Logroño es una ciudad pe-
andando al centro educativo. A continuación, se queña (79 km2 de superficie), con orografía
ha incluido una pregunta relativa a la tercera vía plana, localizándose en la propia llanura de
de movilidad sostenible existente en la ciudad, inundación del río Ebro y en sus primeras terra-
como es el transporte urbano. En el caso de zas fluviales de la margen derecha. El clima es
Logroño, no existe metro ni tranvía, de manera mediterráneo continentalizado suave, con una
que la única forma de transporte público es el temperatura media anual de 13,5 C, pudiendo
autobús urbano. En este sentido, se ha determi- superar los -5ºC en invierno y los +35ºC en ve-
nado la existencia o no de paradas de autobús rano. Las precipitaciones son bastante escasas,
en el perímetro escolar. Las cuestiones relativas con valores en torno a 400 mm anuales, dis-
a la movilidad motorizada hacen referencia al tribuidas homogéneamente a lo largo del año.
número de carriles para vehículos motorizados Estas características convierten a Logroño en
una ciudad perfecta para desarrollar una movi-
frente al acceso principal, a la limitación de ve-
lidad activa, a pie o bicicleta.
locidad en estos carriles y a la existencia o no
de aparcamientos para coches en la carretera En cuanto al esquema urbanístico general de
frente al acceso principal. Estos 3 aspectos re- Logroño y su relación con la distribución de los
presentan de nuevo elementos de gran interés CEIP, cabe destacar que no existe ningún centro
para la autonomía de la infancia en relación con educativo en el casco antiguo. De igual manera,
la seguridad con la que se pueden desarrollar existe un vacío importante de oferta pública de
actividades de ocio en el entorno escolar, y son educación primaria en el ensanche de la ciudad,
aspectos directamente relacionados con la cali- situado inmediatamente al sur del casco antiguo
dad del aire y la contaminación acústica del es- (Fig. 3). Por otro lado, los CEIP situados en las
pacio educativo. Por último, y en relación con el zonas de desarrollo urbanístico más reciente se
propio valor del entorno escolar como zona de localizan fundamentalmente al oeste y sur de
estancia de relaciones sociales entre la comu- la ciudad, siendo esta zona sur de Logroño la
nidad educativa, se ha evaluado la presencia que se corresponde de manera general con un
de infraestructuras que favorezcan estos aspec- mayor nivel socioeconómico de la población. El
tos, como son los bancos, zonas estanciales, CEIP “Varia” se localiza en el barrio histórico de
zonas de juegos y la presencia de vegetación Varea, geográficamente apartado de la ciudad
y sombra. por el río Iregua, hacia el este de la misma.
1-El Arco 8-Navarrete el Mudo 15-Gonzalo de Berceo

2-Ana María Matute 9-La Guindalera 16-Duquesa de la Victoria
3-Siete Infantes de Lara 10-Las Gaunas 17-Madre de Dios
4-Doctor Castroviejo 11-Vuelo Madrid Manila 18-San Pío X
5-Milenario de la Lengua Castellana 12-General Espartero 19-Obispo Blanco Nájera
6-Escultor Vicente Ochoa 13-Bretón de los Herreros 20-Caballero de la Rosa
7-Vélez de Guevara 14-San Francisco 21-Varia
Fig. 2 / Listado de CEIP de Logroño. El entorno escolar de todos ello ha sido evaluado en el presente trabajo.
Se han enumerado los centros de acuerdo con su distribución marcada en el mapa de la Fig. 3

Fig. 3 / Mapa con los CEIP de la ciudad de Logroño. Se sombrea en negro el recinto escolar de cada centro y se
enumeran, de izquierda a derecha, con los números que se detallan en la Fig. 1
2.3. Toma de datos y elaboración de un análisis comparativo de los centros en fun-

ción de su localización geográfica, con el objeti-
resultados vo de interpretar los resultados de los diferentes
CEIP en función de su localización, el tejido ur-
Se completó el cuestionario de registro mos-
bano o el nivel socioeconómico de la población
trado anteriormente (Fig. 3) para cada CEIP,
en ese ámbito.
visitando el entorno de todos ellos de manera
individual. La recogida de datos se realizó a lo
largo del mes de marzo de 2022. Posteriormen-
te se realizó un análisis y estudio comparativo 3. Resultados
de los centros, elaborando diferentes gráficos
con el programa Sigma Plot (v10.0; Systat Soft- En la Fig. 4 se muestran los resultados de las
ware Corporation: San Jose, U.S.). Por último, cuestiones referidas a la movilidad ciclista. Se
se han elaborado mapas con los resultados re- pudo determinar que 6 de los 21 CEIP de Logro-
cogidos en una pregunta de cada bloque del ño poseen carril bici en su perímetro escolar, lo
cuestionario, lo cual nos puede permitir realizar cual representa el 29% de este tipo de centros
Figs. 4 A y B / Porcentaje de centros con carril bici en el perímetro escolar (A) y/o aparcamiento para bicicletas (B)

Fig. 5 / Distribución de centros con (azul) o sin (amarillo) carril bici en el perímetro escolar
educativos públicos, frente a un 71% que no lo y no tanto para favorecer una movilidad ciclis-
tienen (Fig. 4A). Por su parte, en la Fig 4B se ob- ta. En el caso de los CEIP “Doctor Castroviejo”,
serva que la totalidad de los CEIP posee apar- “Obispo Blanco” y “Duquesa de la Victoria” se
camiento para bicicletas en su entorno o dentro trata de carriles bici incluidos en modificaciones
del propio vallado del centro. recientes que favorecen claramente la movili-
dad ciclista.
En la Fig. 5 podemos observar la localización de
los centros con carril bici en el perímetro esco- En lo referido a la movilidad peatonal, la Fig.
lar. Los CEIP “El Arco”, “Caballero de la Rosa” 6A hace referencia a la anchura de las aceras
y “San Francisco” se encuentran en zonas pe- existentes en el acceso principal de los CEIP.
riféricas de la ciudad o en las inmediaciones de Se puede observar que todos los centros dis-
la ribera del Ebro, tratándose de zonas amplia- ponen de aceras de acceso con una anchura
mente naturalizadas, donde el carril bici fue di- superior a 1,8 m, es decir que en todos los en-
señado en origen para el ocio y esparcimiento, tornos escolares se cumple la normativa relativa
Figs. 6 A y B / Porcentaje de centros agrupados según la anchura de aceras en el acceso principal (A); o con paso
peatonal en el acceso principal (B)

Fig. 7 / Distribución de CEIP en función de que presenten (azul) o no (amarillo) paso peatonal frente al acceso
principal, o que tengan calle peatonal en alguno de sus accesos (rosa)
a las condiciones generales de accesibilidad de- de centros con esta dotación es minoritario res-
finidos en la Orden VIV/561/2010, de 1 de febre- pecto al número de centros que no la tienen.
ro. En 10 entornos escolares la anchura oscila Concretamente, 7 centros, un 33% del total,
entre 1,8 y 5 m, mientras que en el resto se cuenta con parada de autobús en su entorno.
dispone de mucho más espacio destinado a la En la Fig. 8A se puede observar una mayor pre-
movilidad peatonal. En 5 casos, el 24% de los sencia de paradas de autobús escolar en CEIP
entornos, existen espacios peatonales con una de la periferia, siendo más escasos en los cole-
anchura superior a 5 m y en 6 casos, que supo- gios del centro de la ciudad.
ne el 29% de los CEIP de Logroño, el acceso se
realiza a través de una calle peatonal. Los resultados relativos al bloque de movilidad
motorizada se muestran en la Fig. 9. La Fig 9A
Por otra parte, en la Fig 6B, se muestra el por- hace referencia al número de carriles existentes
centaje de centros que cuentan con paso pea- frente al acceso principal y destinados a vehí-
tonal en el acceso principal. Como se puede culos motorizados. A parte de los 6 centros que
observar, la mayoría de los centros cuenta con tienen calle peatonal en el acceso principal, la
esta dotación o con un acceso completamente mayoría de los CEIP tienen 2 carriles destina-
peatonal, si bien existen 8 centros educativos dos a circulación a motor, uno en cada sentido,
que no disponen de este elemento, lo cual re- concretamente 8 centros. Por otro lado, existen
presenta el 38% de los CEIP de Logroño. 4 y 3 CEIP que tienen, respectivamente, 1 o 4
carriles de circulación frente al acceso principal
La distribución de centros con o sin paso peato- del colegio.
nal frente al acceso principal o la presencia de
calles peatonales no sigue un patrón claro de La limitación de velocidad en estos carriles es
distribución en la ciudad, como se puede obser- de 30km/h mayoritariamente, concretamente en
var en la Fig. 7. Independientemente de la zona 12 de los 15 CEIP existentes en Logroño que
de la ciudad donde se encuentren, en barrios tiene algún carril a motor en el acceso principal
más o menos nuevos o incluso en colegios de (Fig. 9B). Únicamente existen 3 centros en los
más o menos reciente creación pueden existir que la velocidad se encuentra limitada por en-
o no pasos peatonales frente a su acceso prin- cima de los 30km/h y en ninguno de ellos exis-
cipal, o calles completamente peatonalizadas, te limitación inferior a este valor (Fig. 9B). En
que responden a intervenciones puntuales que cuanto a la existencia de aparcamientos, existe
han podido llevarse en cada una de las zonas. una mayoría de centros con aparcamientos para
coches en ambos lados de la carretera situada
En cuanto al transporte público, en la Fig. 8B se junto al acceso principal (Fig. 9C). Este es el
muestra el porcentaje de CEIP con parada de caso de 12 CEIP, lo que representa el 57% del
autobús urbano en su perímetro. El porcentaje total. Existe un centro con aparcamiento solo en

Figs. 8 A y B / Distribución geográfica (A) y porcentaje (B) de centros que tienen paradas de autobús urbano en
el perímetro escolar. En el mapa de la Fig. 8A se muestran en azul los centros con parada de autobús urbano y en
amarillo los centros que no la tienen
Figs. 9 A, B y C / Porcentaje de centros agrupados en función del número de carriles para vehículos a motor en
el acceso principal (A); la limitación de velocidad en los carriles frente al acceso principal (B); y la existencia y
disposición de aparcamientos para vehículos motorizados frente al acceso principal (C)

el lado del acceso al centro y 2 CEIP en los que del perímetro escolar se muestra en la Fig. 11D.
no existen aparcamientos, a pesar de contar En la mayoría de los centros, un 52% del total,
con carriles destinados a la circulación a motor el sombreamiento en muy escaso, con un por-
(Fig. 9C). centaje inferior al 25%. En el 29% de los casos
el sombreamiento oscila entre el 25 y 75% del
La distribución del número de carriles de vehí- perímetro escolar y en un 19% de CEIP el som-
culos a motor frente al acceso principal (Fig. 10) breamiento es superior al 75%, representando
tampoco sigue un patrón claro. Los centros con 4 centros para esta opción.
mayor número de carriles son aquellos que se
encuentran frente a viales de gran capacidad En la Fig. 12 podemos observar la distribución
situados en barrios de reciente urbanización, de centros con zonas estanciales en su períme-
CEIP “Ana María Matute”, o accesos principales tro. Destaca en este caso, que incluso los cen-
al casco antiguo de la ciudad, CEIP “Navarrete tros localizados en la periferia o en barrios de
el mudo” y “Caballero de la Rosa”. Sin embar- creación más reciente apenas existen este tipo
go, existen otros centros localizados en barrios de dotaciones.
nuevos o en la periferia, que disponen de menos
carriles o incluso de zonas peatonales.
La Fig. 11 hace referencia a la presencia de in- 4. Discusión

fraestructuras para la vida cotidiana destinadas
a la estancia de la comunidad educativa en el El presente trabajo constituye la primera eva-
entorno escolar. La Fig. 11A se refiere a la pre- luación de la sostenibilidad del conjunto de en-
sencia de zonas estanciales en el perímetro del tornos escolares de los CEIP públicos de una
centro educativo, entendiendo como zonas es- ciudad en España, mediante un formulario di-
tanciales a parques, zonas arboladas y/o ajar- señado exclusivamente para ello, el cual podría
dinadas con bancos, zonas deportivas, etc. El utilizarse como referencia para trabajos simila-
57% de los centros cuenta con dotaciones de res que se desarrollen en otras ciudades. Se
este tipo. Si atendemos a equipamientos más ha evaluado si los entornos escolares cumplen
concretos, en la Fig. 11B podemos observar ciertos requisitos que favorezcan una mayor au-
que el 33% de los centros, 7 de los 21 CEIP de tonomía del alumnado y la estancia de toda la
Logroño, cuentan con zonas de juegos infanti- comunidad educativa en general, en un ambien-
les en el perímetro escolar. Por su parte, en 13 te seguro y saludable.
centros, el 62% del total, existen más de 5 ban-
cos en el perímetro y solo en uno de ellos no En los últimos años se ha venido trabajando por
hay ningún banco instalado en esta zona (Fig. una mayor sostenibilidad urbana en numerosas
11C). El porcentaje de sombreamiento vegetal ciudades, como es el caso de Logroño, donde
Fig. 10 / Distribución de centros con 1 (naranja), 2 (azul) o 4 (amarillo) carriles de vehículos a motor, o calle
peatonal (rosa) frente al acceso principal

Figs. 11 A, B, C y D / Porcentaje de centros que tienen zonas estanciales en su perímetro escolar (A); que poseen
zonas de juegos en su perímetro escolar (B); agrupados según el número de bancos en el perímetro escolar (C); y
agrupados en función del porcentaje de vegetación y sombra existente en el perímetro escolar (D)
Fig. 12 / Distribución de centros con (azul) o sin (amarillo) zonas estanciales en el perímetro escolar

destaca el programa «Calles Abiertas» desarro- la implantación de este tipo de carril hasta los
llado por el propio Ayuntamiento. Este programa centros escolares, promoviendo una movilidad
sostenible entre la comunidad educativa.
«persigue un reparto más equilibrado y justo del
espacio en la ciudad..., favoreciendo la movilidad Por su parte, casi en la mitad de CEIP de Lo-
peatonal y ciclista en los desplazamientos cotidia- groño existen calles peatonales en el acceso
nos..., las calles deben dar espacio para la estan- principal o zonas peatonales de más de 5 m de
cia de todas las personas y para el disfrute de la anchura, si bien un 38% de los centros no dispo-
infancia. Igualmente, la bicicleta debe ocupar un ne de paso peatonal en el acceso principal. La
papel relevante porque es otro modo de movili- distribución de estos centros sin paso peatonal
dad activa y saludable, especialmente en una ciu- no sigue un patrón geográfico o social claro en la
dad plana y de distancias cortas como Logroño» ciudad, e incluso en los centros situados en áreas
(https://logronocallesabiertas.es/). urbanizadas más recientemente no se han inclui-
do estas infraestructuras, evidenciando la falta de
Dicho programa ha supuesto a todas luces un consideración de las necesidades de la infancia
importante avance hacia la movilidad sostenible en la planificación urbana de Logroño incluso en
en Logroño. Sin embargo, los resultados obteni- los tiempos más recientes. Estos resultados evi-
dos en el presente trabajo muestran que, pese dencian la necesidad de continuar desarrollando
al desarrollo de intervenciones de interés en al- medidas que promuevan este tipo de movilidad
gunos entornos escolares, siguen predominan- activa. En algunos entornos escolares de Logro-
do en estas zonas elementos que favorecen la ño ya se han iniciado remodelaciones que pre-
movilidad motorizada. Más de la mitad de los tenden favorecer formas de desplazamiento y
CEIP tienen 2 o más carriles para vehículos mo- entornos sostenibles. Entre estas propuestas, es
torizados junto a la entrada del centro educativo, remarcable la actuación llevada a cabo en el en-
con una velocidad limitada nunca inferior a 30 torno del CEIP “Escultor Vicente Ochoa”, donde
km/h. Estos centros con elevada circulación mo- se ha establecido un área de pacificación en el
torizada frente a ellos se encuentran distribuidos entorno uniendo los edificios de Educación Infan-
homogéneamente por toda la ciudad, indepen- til y Primaria. El Ayuntamiento ha justificado esta
dientemente del barrio donde se encuentren, si remodelación como un avance
bien la situación se agrava especialmente en
aquellos centros localizados en vías importan- «en la mejora de la convivencia en los barrios, en
tes de acceso al centro de la ciudad, con hasta especial de los entornos educativos, en la reduc-
4 carriles junto al acceso principal. Asimismo, ción de ruido, en el aumento de la seguridad y, en
un 57% de los entornos escolares evaluados definitiva, en la calidad de vida y en el modelo de
cuentan con estacionamientos para vehículos ciudad que estamos impulsando para conseguir
en ambos lados de la carretera de acceso a la los objetivos y retos a los que nos enfrentamos»
entrada principal al centro. Este favorecimiento (Nuevecuatrouno, 2021).
de la movilidad motorizada en el entorno escolar En cualquier caso, este desarrollo resulta a
tiene una serie de consecuencias para la soste- todas luces insuficiente.
nibilidad de los mismos, relacionadas con una
mayor contaminación atmosférica y acústica y Otro aspecto importante para reducir la con-
un mayor riesgo para las personas, afectando taminación en el entorno escolar y mejorar su
directamente a la autonomía de niños y niñas. sostenibilidad es el fomento del transporte pú-
blico. Los resultados del presente trabajo evi-
En el presente trabajo se ha podido determinar dencian una escasa presencia del mismo en
que en Logroño se vienen ejecutando accio- los entornos escolares, con paradas de auto-
nes que favorecen esta movilidad activa hacia bús únicamente en el 33% de los CEIP, que se
la escuela, como el hecho de que el 100% de distribuyen mayoritariamente en la periferia de
los CEIP disponga de aparcamientos para bicis, la ciudad. Por lo tanto, resulta necesario la re-
si bien siguen percibiéndose importantes limita- visión del diseño de las paradas y del trazado
ciones, como una escasa presencia de carriles del trasporte público que favorezca y garantice
bici, con solo el 29% de CEIP con este tipo de in- la movilidad en transporte público a todos los
fraestructura viaria en su entorno, lo cual puede centros educativos de la ciudad, independiente-
dificultar este tipo de movilidad. Asimismo, cabe mente de su localización geográfica. Asimismo,
destacar que entre los 6 centros con carril bici, estas intervenciones deben acompañarse de
3 de ellos se encuentran en zonas periféricas o otras medidas, algunas de ellas ya puestas en
naturalizadas, donde el carril bici está diseñando funcionamiento por el Ayuntamiento de Logro-
con fines destinados al ocio y el esparcimiento ño, como implantar un carril de prioridad para
y no al fomento de la movilidad ciclista. Única- transporte urbano, ofrecer billetes especiales de
mente en 3 centros se han desarrollado interven- bajo costo para el estudiantado y duplicar o au-
ciones en los últimos años que han favorecido mentar, según la demanda, los servicios durante

las horas de entradas y salidas de los colegios. a la ciudadanía que habita el centro escolar. Así,
Estas medidas contribuirían a animar al alumna- se debería fomentar más espacio para la convi-
do a hacer uso del transporte público, restando, vencia, eliminando zonas de aparcamiento del
a su vez, peso a la movilidad motorizada. tráfico rodado y añadiendo en estas zonas recu-
peradas arbolado y vegetación. Todo esto ofre-
Resulta de especial interés en la sostenibilidad cería mayor posibilidad de aumentar la estancia
de los entornos escolares la presencia de in- de las personas en el espacio público.
fraestructuras que favorezcan las relaciones
personales y socialización de la comunidad
educativa, así como una mayor autonomía de
la infancia. Los resultados obtenidos demues- 5. Conclusiones
tran que existe un amplio margen de mejora en
estos aspectos en los CEIP de Logroño. El 43% Los resultados obtenidos en el presente estudio
de los centros no disponen de ninguna zona es- demuestran que, a pesar de algunas interven-
tancial en el perímetro escolar, lo cual resulta ciones de interés desarrolladas en los últimos
especialmente chocante en colegios situados en años, existe una clara deficiencia de instala-
zonas periféricas y de nueva creación, donde ciones y servicios en los entornos escolares de
de nuevo no se han considerado este tipo de los CEIP de Logroño en materia de sostenibili-
instalaciones que favorecen una mayor seguridad. De manera general, la movilidad motoriza-
dad y socialización de la comunidad educativa. da sigue resultando claramente favorecida en
Estas zonas estanciales son puntos de gran in- estos entornos, siendo frecuente que haya va-
terés para el fomento de la interacción social, a rios carriles para vehículos motorizados y am-
la vez que promueven el ocio y entretenimiento plias zonas de aparcamiento. Son escasas las
en las zonas adyacentes a los centros escola- infraestructuras que favorecen una movilidad
res, ya que estas sirven de lugar de descanso activa y sostenible, como el carril de bici, pasos
y disfrute para la comunidad educativa, al tiem- de peatones o acceso directo al transporte pú-
po que el alumnado pueda jugar y relacionarse. blico. Asimismo, los elementos necesarios para
En este sentido, el 33% de los centros escola- favorecer las relaciones personales y sociali-
res no disponen de zonas de juegos infantiles a zación de la comunidad educativa en el entor-
su alrededor. Esta escasez de zonas de juego no escolar, como zonas estanciales, parques o
es generalizable a muchas ciudades actuales, áreas vegetadas, son poco frecuentes.
a pesar de su importancia para el desarrollo de
la infancia y el peso que el diseño de espacios El análisis geográfico demuestra que no existe
destinados al juego ha tenido en el urbanismo un patrón claro de mayor o menor sostenibili-
a lo largo de la historia (Trachana, 2012, García dad entre los entornos escolares de los CEIP
González & Guerrero, 2019). Un lugar de espe- en las diferentes zonas de Logroño, indepen-
cial interés para diseñar y crear nuevas zonas dientemente de su localización, tejido urbano o
de juego debe ser, sin lugar a duda, los propios nivel socioeconómico. Únicamente en el caso
entornos escolares. Estas zonas de juego de de paradas de autobús urbano, se percibe una
los entornos escolares contribuirían de especial mayor presencia en los colegios de la periferia,
manera a revertir la reducción que se viene ex- las cuales debieran hacerse extensibles a los
perimentando del tiempo que la infancia destina centros de toda la ciudad. En cualquier caso,
a actividades al aire libre en las ciudades (Cle- en el diseño de los centros educativos de estas
ments, 2004; Segovia, 2017) y favorecería espa- zonas de reciente creación o con mayor nivel
cios seguros y saludables en los que fomentar socioeconómico apenas se ha considerado la
su autonomía y condición física. incorporación de elementos que favorezcan su
mayor sostenibilidad, lo cual evidencia la falta
Por último, más de la mitad de los centros edu- de consideración de las necesidades de la in-
cativos (52%) tiene menos del 25% del espacio fancia en la planificación urbana de Logroño, in-
perimetral ocupado por vegetación que pueda cluso en los tiempos más recientes.
aportar sombreamiento. La falta de vegetación
y sombra puede acarrear diferentes problemas En base a estos resultados, resulta necesario
para la salud de las personas, reduciendo la seguir trabajando y avanzando en esta ma-
protección contra los humos, el ruido y el calor teria, y debe hacerse de manera general en
excesivo, y dificultando la permanencia en dicho todas las áreas de la ciudad. Entre los princi-
entorno y la autonomía de la infancia para sus pales aspectos a mejorar, en base a las limita-
actividades cotidianas. En base a estos resul- ciones descritas, se proponen los siguientes: i)
tados, se debería favorecer el diseño de es- diseñar una red ciclista segura que conecte los
pacios de estancia junto a los accesos a los diferentes puntos de la ciudad con los centros
colegios que proporcionen seguridad y confort educativos y, así, colabore con el desarrollo de

una movilidad sostenible del estudiantado; ii) di- exposure to traffic-related air pollution on cognitive
señar redes peatonales seguras y saludables, development in children walking to school.
itinerarios peatonales en condiciones de segu- Environmental Pollution, 231, 837–844. doi:https://
ridad vial y sanitaria entre barrios y destinos co- doi.org/10.1016/j.envpol.2017.08.075
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1758OC
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aprendizaje y teniendo en cuenta el papel que 285.2013.812303
debe jugar la educación de las futuras genera- Cesaroni, G. & Badaloni, C. & Gariazzo, C. & Stafoggia,
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 185-206
CC BY-NC-ND
Políticas urbanas a prueba de pandemia

en Latinoamérica: examen de las nuevas
leyes y normas urbanas en el Perú en el
período 2020-2022
Yeimis Milton Palomino-Pichihua
Doctorando Universidad Politécnica de Madrid
Resumen: Durante los últimos años las políticas urbanas se han transformado en respuesta a la pan-
demia. La nueva normalidad se ha traducido en una nueva urbanidad, en el sentido más amplio de la
palabra; es decir, en nuevas reglas que moldean la vida cotidiana y la producción del propio espacio
urbano. No obstante, en el ámbito latinoamericano la mayoría de estas medidas han sido contingentes
a la emergencia, pues no se han traducido en políticas estructurales o a largo plazo. Esta investigación
se enfoca en los cambios experimentados en la legislación urbana a partir del año 2020. Período don-
de los gobiernos nacionales tuvieron que afrontar simultáneamente los problemas sanitarios y las
disfuncionalidades urbanas preexistentes. Se trata de un estudio descriptivo que esboza el panorama
de las políticas urbanas emergentes; primero se concentra en los cambios visibles a nivel Latinoamérica,
después analiza detalladamente el caso peruano. En esta segunda etapa analiza las implicancias in-
mediatas de las nuevas leyes, en referencia al marco normativo precedente y el contexto de pospan-
demia que atraviesa el país. Los resultados revelan que numerosos países Latinoamericanos
modificaron sus políticas urbanas durante la pandemia, en este marco destaca un creciente interés por
la vivienda social. Asimismo, en el ámbito peruano, destacan cinco nuevas leyes propuestas, redacta-
das, debatidas y aprobadas durante la pandemia. Entre los temas tratados destacan, la regulación del
suelo, el derecho a la ciudad, la gestión de los espacios públicos, los asentamientos informales, etc.


Estudios Políticas urbanas a prueba de pandemia en Latinoamérica:
el caso de Perú (2020-2022)
Y. M. Palomino-Pichihua
En conclusión, la pandemia se ha convertido en la coyuntura idea para cuestionar el rol de las nuevas
políticas urbanas y su materialización en prácticas concretas. Las cuales mejoran la gestión de nues-
tras ciudades y permiten construir espacios más sostenibles y equitativos.
Palabras clave: Pandemia; Políticas urbanas; Derecho a la ciudad; Latinoamérica.
Pandemic-proof urban policies in Latin America: review of new

urban laws and regulations in Peru in the period 2020 – 2022
Abstract: In recent years, urban policies have been transformed in response to the pandemic. The new
normality has translated into a new urbanity, in the broadest sense of the word; that is, into new rules
that shape daily life and the production of urban space itself. However, in Latin America, most of these
measures have been contingent on the emergency, as they have not been translated into structural or
long-term policies. This research focuses on the changes experienced in urban legislation as of 2020.
Period where national governments had to simultaneously confront health problems and pre-existing
urban dysfunctionalities. This is a descriptive study that outlines the panorama of emerging urban
policies; it first concentrates on the changes visible at the Latin American level, then analyzes the
Peruvian case in detail. In this second stage, it analyzes the immediate implications of the new laws,
with reference to the preceding regulatory framework and the post-pandemic context that the country
is going through. The results reveal that many Latin American countries modified their urban policies
during the pandemic, with a growing interest in social housing. Likewise, in the Peruvian context, five
new laws proposed, drafted, debated, and approved during the pandemic stand out. Among the issues
addressed were land regulation, the right to the city, the management of public spaces, informal set-
tlements, etc. In conclusion, the pandemic was the scene of a change of course based on new urban
policies. These policies improve the management of our cities and make it possible to build more
sustainable and equitable spaces.
Keywords: Pandemic; Urban policies; Right to the city; Latin America.
1. Introducción etapa inicial, el distanciamiento social y el con-

finamiento fueron las medidas idóneas para un
L
a pandemia es un problema exclusivamen- estado de excepción urbano. Por ello, la ciudad
te sanitario capaz de condicionar el accio- se convirtió en un espacio de control militariza-
nar de los gobiernos, tanto a escala global do. Cabe destacar que esta coyuntura fue pro-
como local. La amenaza de un virus desconoci- ducida por las normas nacionales, que fueron
do llevó a la Organización Mundial de la Salud adaptándose al devenir de la propia pandemia.
(OMS) a declararla un problema global el 11 de Creando así un escenario de incertidumbre legal
marzo de 2020. A partir de entonces, la mayoría que tuvo que corregirse sobre la marcha, adap-
de las naciones implementaron medidas para tando las medidas a las características propias
reducir el contagio. Inaugurando el estado de del territorio.
emergencia sanitaria. Fenómeno eminentemen-
te jurídico, consecuencia de una norma explícita Los gobiernos recuperaron el principio de autori-
que limita los derechos individuales para salva- dad y su capacidad de gestionar las actividades
guardar el bienestar común. Es decir, la pande- urbanas desde la demanda. Es decir, desde el
mia tiene consecuencias legales que merecen control de los ciudadanos. Muchos países Lati-
ser analizadas. noamericanos experimentaron por primera vez
Las ciudades fueron el escenario de las medi- el rigor de las normas, pues de estas dependía
das restrictivas. Pues estos ámbitos fueron los la vida misma. Las ciudades se convirtieron es
más golpeados, debido a las grandes aglome- espacios dóciles, contrastando con la tradicional
raciones. Consecuentemente, el espacio ur- evasión de la ley. No obstante, esta situación se
bano tuvo que ser regulado, pues se convirtió fue revirtiendo conforme las restricciones se fle-
en el principal medio de contagio. Durante la xibilizaban y los ciudadanos volvían a ocupar las

calles con cierta normalidad. La ciudad volvía a y que otorgaba identidad a la capital argentina
ser ingobernable. (Tella, 1996). Casos similares se presentaron
en Perú (1946), Colombia (1949), Chile (1951),
La pandemia ha revelado la insostenibilidad de entre otros. Consolidando planificación urbana
las ciudades. Ha cuestionado el modo como moderna enfocaba en el control del suelo y la
ocupamos y producimos el espacio, así como edificación. Esta prioriza la relación entre ciu-
el rol que cumplen las normas en estos proce- dad y arquitectura por medio de los parámetros.
sos. Pues los gobiernos no solo se han preo- Hecho que se tradujo en un sacrificio del dere-
cupado por el sistema sanitario, sino también cho de propiedad a cambio del beneficio colec-
por la ciudad como espacio físico estructurado tivo (Henao & al., 2019).
y estructurante. Existe un interés por reformu-
lar las políticas urbanas e implementar nuevas En Latinoamérica, la regulación se topa con la
medidas que corrijan los problemas preexis- amalgama de la informalidad-regulación, pues
tentes. Pues una nueva normalidad es también históricamente las ciudades han crecido al mar-
una nueva urbanidad; es decir, códigos que se gen de la ley. Creando simpatías hacia la des-
adaptan a las demandas emergentes. En Lati- regulación o el crecimiento espontáneo, que
noamérica, esto conlleva a fortalecer los marcos usualmente se asocia con la autogestión, el
legislativos. Habida cuenta que la región se ca- colectivismo, etc. Hecho que consolidó el mito
racteriza por una normativa laxa que es causa del capitalismo popular o la informalidad urbana
del fenómeno de urbanización sin desarrollo. que ha mermado el rol del estado. Sin embargo,
el panorama ha cambiado, pues los gobiernos
han puesto mayor interés en el componente nor-
mativo, entendido como medio que garantiza la
2. Marco Teórico equidad en las ciudades. Pues la opacidad de
las leyes puede ser aprovechada para el disfru-
Las ciudades son tan antiguas como la huma-
te particular, a costas del espacio colectivo. Es
nidad misma, son espacios físicos que repro-
ducen las estructuras sociales. Las estrategias decir, un “urbanismo a la carta” que simplifica lo
para regular el espacio son igual de añejas, urbano a un problema de inversión y rentabili-
pues la vida en comunidad implica adoptar cier- dad del suelo.
tas normas que mantengan una convivencia
armoniosa. El orden urbano es resultado de la
institucionalización de los poderes. Nace con la 2.1. Estado de emergencia y
instauración de los primeros imperios que inten-
taron contener la anarquía de los espacios au-
planeamiento urbano
togestionados. Desde las leyes de Hammurabi,
Un estado de emergencia o excepción implica la
los códigos regulaban el modo de hacer ciudad,
suspensión del ejercicio de derechos individua-
es decir, de sus bases materiales. Es este el
les ante la una amenaza inminente. Se aplica
factor diferenciador de lo urbano: el control del
en casos de guerra, desorden público, desastre
espacio (Talen, 2009).
natural o amenaza biológica. Es una figura que
La historia de la planificación urbana es com- suspende temporalmente el orden jurídico de un
pleja. Pues hacia finales del siglo XIX esta dis- territorio determinado (Agamben, 2004). Esta si-
ciplina adquirió un nuevo carácter de la mano de tuación de excepción tiene implicancias directas
herramientas como la zonificación. Hecho que en la gestión de las ciudades, produce medi-
caracteriza al urbanismo moderno o capitalis- das extraordinarias que bajo circunstancias óp-
ta industrial (Shertzer & al., 2022). El desbor- timas pueden convertirse en políticas públicas.
de popular en las ciudades demandó medidas Por ello es pertinente valorar el impacto a largo
para devolverles su gobernabilidad. Las leyes plazo de las emergencias en sí mismas. En el
de suelo y edificación emergieron como las so- panorama Latinoamericano es posible identifi-
luciones idóneas, pues estas crean el marco car dos nexos entre el planeamiento y las emer-
jurídico para la gestión del espacio físico. En gencias, en el sentido más amplio de la palabra.
el ámbito latinoamericano una de las primeras El primero se relaciona con los desastres natu-
experiencias se dio en Buenos Aires (1910), rales; pues históricamente esta región ha sido
donde se implementó la zonificación sostenida golpeada por numerosos eventos como sismos,
en criterios de estética, saneamiento edilicio y tsunamis, inundaciones, entre otros que afec-
restricciones de uso. Una reglamentación que tan a los asentamientos humanos. La población
detallaba los modos posibles de hacer ciudad urbana aumenta sus niveles de vulnerabilidad

al ocupar suelos susceptibles a peligros; pro- comercios y préstamos a menores tasas de in-
blema que se ha ido acentuando debido a una terés (Shi & al., 2020). En Latinoamérica, desta-
deficiente planificación. Esta situación emerge can los subsidios implementados en Argentina
ante la ausencia del estado en los procesos de (Ingreso familiar de emergencia), Brasil (Auxilio
urbanización (Barton & Irarrázaval, 2016; Con- de emergencia), Colombia (Familias en acción,
treras Mojica, 2004). El segundo ejemplo de Ingreso solidario, etc.). No obstante, la econo-
urbanismo de emergencia es la política sani- mía informal mermó el éxito de estas acciones
taria en respuesta al avance de enfermedades (Blofield & al., 2021). Estas ayudas son útiles
infecciosas. Es decir, una mezcla entre accio- en emergencia, pero no podrían convertirse en
nes de salud pública y de planificación propia- acciones permanentes. Son insostenibles, pues
mente dicha. El referente más estudiado es la representan un mayor gasto gubernamental.
epidemia del cólera en Latinoamérica, evento Asimismo, estas no pueden revertir la pobreza
que motivó a la ampliación del saneamiento bá- urbana endémica. La desigualdad no se resuel-
sico tanto en ciudades como en espacios rura- ve con subsidios, pues es una condición que se
les. Manifestándose en prescripciones técnicas reproduce atávicamente (Blofield & al., 2021).
para la dotación de agua potable, sistemas de
desinfección, alcantarillado, entre otras medi- Durante la segunda etapa (desescalada) sur-
das. Cabe destacar que estas intervenciones gieron medidas más profundas, proyectadas a
se ubican en la frontera entre el planeamiento y largo plazo. Ante la amenaza de una pandemia
la obra civil (Mardones, 2021; Pascual, 2017). Si permanente, los gobiernos idearon medidas es-
bien es cierto estas se tradujeron en políticas de tructurales. Normas urbanas inéditas que bus-
ampliación de servicios públicos, no garantizan caban conciliar la nueva convivencia con los
por sí solas un alineamiento con la ocupación espacios urbanos existentes, considerando los
del suelo. Al contrario, se limitan a medidas re- problemas de la prepandemia. Disposiciones
activas frente al crecimiento desordenado de las para hacer una ciudad a prueba de pandemia
urbes Latinoamericanas. o pandemic-proof (Angiello, 2021), que desta-
can por su interés en el espacio público. Muchas
Actualmente, se percibe un interés por la polí- ciudades del mundo implementaron ciclovías
tica urbana ante emergencias, pues la pande- temporales y permanentes, adaptaron calles al
mia ha producido innovaciones en las normas tránsito peatonal, crearon terrazas o bulevares,
y códigos urbanos. Como las ciudades fueron con el objetivo de fomentar nuevos hábitos de
los escenarios de la emergencia, la respuesta movilidad y revalorar los comercios locales. Uno
inmediata fue el control de sus actividades (con- de los ejemplos más destacados fueron las su-
tenido); pero con el pasar del tiempo surgió la permanzanas en Barcelona, iniciativa pensada
necesidad de reformular también el espacio fí- en prepandemia y que vio la oportunidad de ma-
sico (continente). La primera etapa se caracte- terializarse durante la emergencia. El ayunta-
rizó por las medidas de contingencia que fueron miento intervino cerca de 14 manzanas urbanas
cambiando según el avance de los contagios. incrementando significativamente la dotación de
Medidas temporales como el distanciamiento, parques y jardines. Otro ejemplo es el Plan “Re-
confinamiento y reducción de desplazamientos covery for all” de Nueva York, donde considera
evidenciaron la necesidad de control, que con- la ampliación de la red ciclista, así como las ca-
virtió al espacio urbano en un ámbito militari- lles abiertas (open streets) permanentes.
zado. Consecuentemente, se implementaron
programas de asistencia en ámbitos tan diver- Por otro lado, también se construyeron políti-
sos como la alimentación, vivienda, servicios cas a largo plazo, principios para la reorganiza-
públicos, empleo, entre otros. Acciones paliati- ción integral de las ciudades. A saber, la Ciudad
vas que sostuvieron a los habitantes en la adap- de México propuso 13 corredores urbanos para
tación a la nueva normalidad. el desarrollo de vivienda social alineados a la
creación de rutas de Bus de Tránsito Rápido
Estas medidas fueron focalizadas tanto social (BTR) y teleféricos urbanos o Metrocable. Bus-
como espacialmente, priorizaron la atención a cando reorganizar la ciudad desde el Desarro-
los grupos más vulnerables. A nivel global, des- llo Orientado al Transporte (DOT). En al ámbito
tacan las iniciativas de las ciudades norteame- europeo se creó la iniciativa del Diseño Urbano
ricanas de Dallas, Chicago y Nueva York, donde Regenerativo, con base en principios de infraes-
se ofrecieron refugios temporales a personas tructura innovadora, economía circular, neutra-
sintecho, bonos de alimentos, bonos arren- lidad climática (Andreucci & Marvuglia, 2021);
datarios, reducción de impuestos a pequeños alineando los objetivos de desarrollo sostenible

con el contexto pospandemia. Por otro lado, se pandemia. Enfocado en los cambios legislativos
debatieron iniciativas como la desurbanización manifestados en Latinoamérica durante la pan-
y equilibrio territorial. Tal es el caso de Austra- demia (2020-2022). Cabe destacar que se es-
lia, donde se ha cuestionado la primacía de las tudian las leyes y normas de mayor jerarquía,
áreas metropolitanas, reconduciendo el creci- usualmente aprobadas en instancias superiores
miento hacia las capitales intermedias del país. como el congreso, diputación, poder ejecutivo,
Promoviendo la movilidad digital y el crecimiento entre otras. El estudio no es un análisis compara-
de las economías locales (Guaralda & al., 2020). tivo, pues el ordenamiento jurídico y la estructura
En síntesis, estos ejemplos reclaman ciudades de gobierno varían según el país. No obstante, es
resilientes, sostenidas en nuevas políticas urba- posible esbozar las tendencias regionales en ma-
nas, leyes y códigos específicos. teria de políticas urbanas. En una primera etapa
El sentido de “lo urbano” es difuso, pues es un se analizaron 11 países Latinoamericanos y sus
término que agrupa multiplicidad de enfoques y reformas más recientes. Mientras que en una se-
disciplinas (Azuela & al., 2016). Condición que gunda etapa se profundizó en el caso peruano,
se manifestó en las medidas de emergencia, considerando todas las leyes y normas urbanas
pues las diversas intervenciones del estado se aprobadas durante el periodo citado. Finalmente,
enmarcan en el espacio urbano. Incluso medi- analiza el impacto de estas, contrastándolas con
das pequeñas como el uso de mascarillas ad- el marco normativo preexistente.
quieren implícitamente un carácter urbano, pues
se implementan en la ciudad. Por ende, es ne-
cesario retomar la integralidad del problema,
pues no solo se trata de gestionar los espacios
4. El panorama Latinoamericano
físicos, sino también los flujos, desplazamien- El derecho urbanístico es el conjunto de nor-
tos, empleo, localización, entre otras dimensio- mas que estructuran el uso urbano y rural del
nes sociales del espacio. Reconocer la ciudad suelo, así como el proceder de sus habitantes.
como un sistema complejo donde el continente Las ciudades se estructuran desde el derecho,
y contenido tienen pesos equivalentes. Contras-
pues este tiene un carácter constituyente sobre
tando con visiones simplificadoras que fijan lo
sus actividades (Henao & al., 2019). Dispone re-
urbano en el espacio físico.
glas explícitas que producen el espacio urbano
Finalmente, la pandemia ha abierto el debate desde las dimensiones física y conductual. En
sobre la gobernabilidad de las ciudades. Pues las Latinoamérica el derecho urbano es particular,
restricciones redescubrieron la capacidad de los pues el crecimiento de sus ciudades se da en
gobiernos locales y nacionales para gestionar los los márgenes de la ley. Una suerte de irregula-
espacios urbanos. Aunque muchas emplearon ridad urbana o auto urbanización que expande
mano dura, se han convertido en ejemplos de un el conflicto legal entre los procesos sociales y
orden urbano extremo que recupera su principio la gestión del espacio cotidiano (Azuela & al.,
de autoridad. Sin embargo, este éxito trae con- 2016). Por otro lado, el derecho urbanístico
sigo la amenaza de autoritarismos sobre las ciu- estudia las tensiones entre el derecho de pro-
dades, ahora convertidas en lugares de control piedad y el interés general. Vivir en la ciudad
biopolítico (Lorenzini, 2020). Consecuentemente, implica adoptar reglas que afectan al aprove-
la participación adquiere un rol crucial. Pues la chamiento de la propiedad del suelo. Para lo
gestión comunitaria ha destacado como alternati- cual se usa mayoritariamente la zonificación,
va en la administración de emergencias e incluso herramienta básica que permite una redistribu-
para el día a día. Sintetizando, la pandemia es ción de estos derechos con base en una divi-
una oportunidad para replantear tanto la gober- sión de la ciudad (Nelson, 1979). Esta trae como
nabilidad como la gobernanza de las ciudades. consecuencia la fragmentación y la renta dife-
Construye un marco idóneo para la construcción rencial legitimada por las normas.
colectiva de la ciudad (Bandrés Sánchez-Cruzat,
2022; Marinero-Peral, 2023). La pandemia ha creado el reclamo de un nuevo
marco normativo que permita afrontar los retos
impuestos por la emergencia. Su mayor apor-
3. Planteamiento del estudio te fue ampliar la definición de “lo urbano”, in-
cluyendo medidas de compatibilidad de usos,
Este estudio se basa en un análisis documen- desplazamientos, horarios, entre otros proble-
tal, cuyo objeto es el examen y la revisión de mas usualmente ignorados por la legislación ur-
las políticas urbanas desarrolladas durante la bana tradicional. Actualmente, existen corrientes

Fig. 1 / Nueva legislación urbana en Latinoamérica (2020-2022)


renovadoras en el derecho urbano, las cuales se fianza, líneas de subsidios o créditos, oferta de
pueden agrupar en tres tendencias: el derecho alquileres, entre otras. Destacando la promoción
a la ciudad, la mezcla de usos y las soft-laws o de un seguro obligatorio para cubrir el impago e
agendas urbanas (Urbina Mendoza, 2022). Todas indemnizaciones por daños.
valoran positivamente el carácter experimental
de las normas, pues los problemas urbanos son Adicionalmente, Legislatura de la ciudad de
inciertos y por ende el derecho se debe adaptar Buenos Aires aprobó la Ley de Agricultura Ur-
a ellos. En este contexto emerge el urbanismo bana 6377-LCBA (03.12.20). Documento que
táctico que busca intervenir el espacio urbano genera incentivos para la creación de huertos
de manera inmediata y reversible; valorando su urbanos con un fuerte enfoque participativo. El
impacto para luego pasar a políticas mayores objetivo es garantizar la seguridad alimentaria
(Bolton, 2020). No obstante, estas deberán ser de las familias más vulnerables, mediante capa-
cuidadosas, pues construyen la ilusión de cam- citación, asistencia y otorgamiento de permisos
bio y evaden los problemas estructurales. especiales. En este marco, se presta especial
atención a la identificación de predios ociosos
El derecho urbano en Latinoamérica es diverso que puedan ser transformados en huertos públi-
(Fig. 1). Sus alcances varían significativamente cos comunitarios. Apoyándose en mecanismos
entre países, causa de una experiencia diferen- de fideicomiso por un plazo no mayor a 5 años.
cial de la pandemia y el ordenamiento jurídico
preexistente. Existe un consenso sobre la auto-
nomía de las escalas intermedias de gobierno 4.2. Bolivia
(regiones, municipios, ayuntamientos) en temas
urbanos. La capacidad de decidir directamente La Política Nacional de Desarrollo Integral de
sobre el espacio administrado con base en nor- Ciudades (publicada el 08.10.2020), es una
mativas locales (Śleszyński & al., 2022; Neuman agenda suscrita por el gobierno boliviano. Mate-
& al., 2021). Por ello, las mayores experimen- rializada en un documento elaborado conjunta-
taciones se manifestaron en la pequeña esca- mente por la ONG Ciudadanía y la Cooperación
la: el distrito, el barrio, la manzana, la casa. No Suiza en Bolivia. Este identifica los tres proble-
obstante, el marco normativo nacional propone mas o factores que limitan el desarrollo de los
reglas generales que son adaptadas a escala espacios urbanos: la urbanización sin control,
local. Estas crean las condiciones de posibilidad la baja productividad urbano-rural y la débil go-
de un espacio urbano resistente a la pandemia. bernanza urbana. Concluye en una serie de re-
comendaciones a aplicarse en un horizonte de
15 años o tres legislaturas ordinarias, esto para
4.1. Argentina garantizar la continuidad del proyecto. Este do-
cumento destaca por su enfoque participativo,
Ley Nº 27 551 de alquileres o locaciones urba- pues fue producto de numerosos talleres de-
nas (publicada el 30.06.2020). Modifica el Códi- sarrollados en las provincias del país. Por ello
go Civil y Comercial de la Nación introduciendo cuenta con cierta legitimidad ciudadana.
términos mínimos para la celebración del con-
trato de arrendamiento. En este documento des- Creación del Programa Nacional de Fomento a
tacan las restricciones sobre el monto de pagos la Agricultura Urbana y Periurbana (publicada
anticipados, garantías, pago de valor de llaves, el 01.12.2021) mediante el decreto 4632-2021.
entre otros. Asimismo, considera un plazo míni- Idea desarrollada por la Institución Pública Des-
mo de 36 meses de arrendamiento para fines concertada de Soberanía Alimentaria, fundada
habitacionales. Se complementa con un conge- en 2014. El objetivo del programa es promover la
lamiento de las locaciones por un periodo mí- agricultura local de la mano de las comunidades
nimo de 12 meses, que permite un ajuste de urbanas y periurbanas, a fin de mejorar el valor
precios basado en un índice elaborado por el del suelo con actividades primarias. Destina un
Banco Central de la República Argentina. La ley financiamiento de 79 millones de pesos bolivia-
crea el Programa Nacional de Alquiler Social, nos a ejecutarse en los próximos dos años.
cuyo objetivo es facilitar el acceso a la vivienda
para personas en situación de vulnerabilidad,
víctimas de violencia de género y adulto-ma- 4.3. Brasil
yores. Consecuentemente, la Secretaría de Vi-
vienda asume el futuro diseño e implementación Ley 14.118/21 que Instituye el Programa Casa
de medidas en temas como las garantías de Verde y Amarilla (publicada el 12.01.2021). Cuyo

objetivo es ampliar la oferta de viviendas enfo- de participación ciudadana. Finalmente, el do-

cadas a población de bajos recursos. Las moda- cumento encarga al Ministerio de Vivienda y
lidades contempladas son la regularización de Urbanismo (MINVU) la elaboración del Plan de
tierras, mejoramiento de viviendas y el arrenda- Emergencia Habitacional durante el primer se-
miento social. Asimismo, incluye financiamiento mestre del 2022.
de vivienda a tasas de interés más bajas. Re-
duciendo los gastos por agencia operativa, los
mismos que son asumidos por un fondo de ga- 4.5. Colombia
rantía financiero. Cabe destacar que este nuevo
programa modificó las categorías de ingresos Ley 2079.2021 Vivienda y Hábitat (aprobada
mensuales de programas anteriores (Mi casa, el 14.01.2021). Eleva a la categoría de Políti-
mi vida), reduciendo las tasas de interés. ca de Estado (PE) a la política pública de vi-
Ley 14.285/21 de Áreas Urbanas de Preservación vienda y hábitat. En consecuencia, establece
Permanente (publicada el 29.12.2021). Modifica la obligatoriedad en su desarrollo legislativo y
el Código Forestal, facultando a los gobiernos lo- administrativo desde la escala nacional hasta
cales a definir bandas marginales distintas a la la escala municipal. Mejora las condiciones de
norma precedente. Es decir, permite bajo ciertos financiamiento, ampliando a 30 años el plazo
arreglos legales la ocupación de zonas de ribera máximo para pago de crédito. Implementa sub-
o áreas expuestas a peligros naturales. sidios y promueve la oferta de suelo urbaniza-
ble. Se establece explícitamente que la tasa de
Finalmente, merecen especial atención las pro- interés de programas de vivienda social deberá
puestas legislativas que no llegaron a aprobarse ser igual o menor que las tasas comerciales.
por motivos diversos y que se enfocaban de di- Por otro lado, este documento define también
versos problemas urbanos tales como los des- los límites de acción y actuación urbanística, así
ahucios (Proyecto de Ley 2093/2020), protección como las normas de uso y aprovechamiento del
a empresas y profesionales de transporte (Pro- suelo. Incluye el detalle de los mecanismos de
yecto de Ley 4.049/2020), impago de beneficia- captación de plusvalía y posterior ejecución de
rios de programas habitacionales, entre otros. recursos. Finalmente, amplía las definiciones de
vivienda a Vivienda de Interés Cultural (VIC) y
vivienda de interés social rural, las cuales serán
4.4. Chile beneficiarias de las fuentes de financiamiento
hipotecario tradicional y leasing habitacional.
Ley 20.958 Aportes al Espacio Público (publicada
el 17.05.2019 en vigor a partir del 18.11.2020).
Este documento incorpora a la Ley General de 4.6. Ecuador
Urbanismo el capítulo destinado a las “Mitiga-
ciones y aportes al espacio público”, donde se Ley Orgánica de Vivienda de Interés Social
describen las responsabilidades derivadas de (aprobada el 25.03.2021, pendiente de pro-
proyectos inmobiliarios de gran magnitud. A par- mulgación). Delega funciones de gestión a los
tir de la fecha indicada tanto para proyectos pú- gobiernos autónomos descentralizados en ma-
blicos como privados se hacen obligatorios los
teria de vivienda popular. Crea la modalidad
Informes de Mitigación de Impacto Vial (IMIV) y
de arrendamiento social con opción de compra
un aporte oneroso equivalente al avalúo del te-
para personas que no sean sujetas a crédito.
rreno a ceder. Busca crear fondos públicos para
Asimismo, establece las sanciones aplicadas a
mejorar las condiciones de los espacios urbanos.
todos los actores en proyectos de vivienda so-
Proyecto de Ley Integración Social y Urbana cial, públicos y privados, arrendadores y arren-
(aprobado el 03.03.2022, pendiente de promul- datarios. Por otro lado, considera la integración
gación). Busca darles celeridad a los procesos socio espacial como eje de acción en los pro-
legales de habilitación de suelo para vivienda; gramas de vivienda, priorizando la habilitación
asimismo empodera a las cooperativas de vide suelo urbano en zonas urbanas consolida-
viendas como actores en la reducción del dé- das. Para agilizar este proceso, la ley genera el
ficit. Exige la incorporación de programas de Banco de Suelo para vivienda de Interés Social.
vivienda de interés público en los Planes Re- Finalmente, plantea subsidios destinados a la
guladores, complementada con la nueva figura adquisición de vivienda nueva, usada o suelo
del Plan Maestro de Regeneración con enfoque con destino a autoconstrucción de vivienda.

Resolución 012-CTUGS-2022 Clasificación y 4.8. Paraguay

subclasificación del Suelo Urbano, edificabilida-
des y ocupación del suelo; y lineamiento para la Decreto 5876/2021 (publicado el 20.08.21) que
delimitación de los centros urbanos y el suelo “Amplía el alcance del Régimen Tributario para
vacante (aprobada el 08.03.22). Detalla los cri- la financiación de compra y construcción de pri-
terios y cálculos para definir la frontera entre lo mera vivienda”. Es una medida impulsada por la
urbano y lo rural, así como sus categorías inter- Agencia Financiera de Desarrollo, organismo en-
medias y el proceso de transformación de cada cargado del financiamiento de los programas ha-
una de ellas. Pone especial énfasis en la dimen- bitacionales de vivienda social. La medida puntual
sión de riesgos, movilidad y transporte. Final- es la reducción del impuesto aplicado a sobre los
mente, propone la inclusión de estos criterios en intereses, comisiones y recargos de las hipotecas
la definición de los planes urbanos y territoriales. destinadas a la primera vivienda. Pasa de un 10%
a un 5% del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
4.7. México Ley 6807/2021 (aprobada el 22.12.21) que “Am-

plía los artículos de la Ley 3637-2009 Creación
Ley General de Asentamiento Humanos, Or- del Fondo Nacional de Vivienda Social”. Entre
denamiento Territorial y Desarrollo Urbano (re- sus alcances está la priorización de los progra-
forma del 01.06.2021). Entre sus novedades mas de vivienda para sectores de pobreza y
destaca la creación de Institutos de Planeación pobreza extrema. Asimismo, amplía la disponibi-
Municipales para fortalecer la gestión del terri- lidad de fondos para subsidios. Donde destacan
torio. Asimismo, considera la creación de zonas la ayuda estatal única no reembolsable para la
metropolitanas o zonas conurbadas interestata- construcción o adquisición de vivienda y los sub-
les para la posterior elaboración de Planes Re- sidios otorgados a las cooperativas de vivienda.
gionales. Con ello se fomenta la regulación de Establece que el monto de estas ayudas estará
manera conjunta y coordinada. Las localidades entre un 15% y un 95% del valor de la vivienda.
con población menor a 100 mil habitantes bus-
carán la cooperación con los municipios vecinos
para ser incluidos en el Instituto de Planeación 4.9. Uruguay
que corresponda.
Guía para la Planificación de la Movilidad Ur-
Ley General de Asentamiento Humanos, Or- bana Sostenible (publicada el 15.09.21). Do-
denamiento Territorial y Desarrollo Urbano cumento que busca sentar las bases de una
(reforma 28.03.2022). Sugiere la creación de futura política nacional. Fue elaborado por la
organismo para la participación social y consul- Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial,
ta en temas urbanos, entes auxiliares al ayun- en el marco del Proyecto NUMP Uruguay (Pro-
tamiento con carácter de consejos municipales grama Nacional de Movilidad Urbana) financia-
o parte del Instituto Municipal de Planeación. do por EUROCLIMA. Propone una metodología
Describe también las funciones a desarrollar en para la implementación de prácticas de movili-
el ámbito de la gestión urbana, dentro de las dad sostenible; destacan las medidas a favor de
cuales destaca la autorización de obras por co- los desplazamientos a pie, bicicletas, transporte
laboración. Por otro lado, exige la convocatoria público colectivo y desincentivo al uso del auto
a representantes de la sociedad civil y organiza- privado. Para su implementación sugiere el de-
ciones vecinales en caso se proyecten planes o sarrollo de un Plan Sectorial según los alcances
acciones urbanas que afecten significativamen- de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desa-
te a los sectores de la ciudad. rrollo Sostenible (LOTDS), Ley 18.308 de 2008.
En el caso de Ciudad de México destaca el “Pro- Decreto 100/020 (aprobado el 16.04.20) de “Mo-
grama de reactivación económica y producción dificaciones a la Ley 18.795 (2011)”. Crea una
de vivienda incluyente, popular y de trabaja- serie de beneficios tributarios a la vivienda so-
dores en la Ciudad de México” (publicada el cial, tales como los fondos de garantía de cré-
15.06.2020). Medida que busca reducir el défi- ditos hipotecarios. Aclara las facultades de la
cit de vivienda desde la promoción de edificacio- Agencia Nacional de Vivienda (ANV), la cual no
nes o postulación de proyectos inmobiliarios de puede ejercer que propietaria de las unidades
pequeña escala. En su mayoría promovidos por habitacionales generadas. Finalmente, incorpo-
terceros; es decir, por entes privados e incluso ra la figura de los fideicomisos de garantía al
por personas naturales. régimen de propiedad horizontal.

Decreto 59/022 (aprobado el 26.08.22) de Crea- congreso, decreto legislativo, decreto de urgen-
ción del programa Habitacional “Entre Todos”. El cia) y finalmente los actos administrativos (decre-
cual promueve el acceso a vivienda a sectores to supremo, resolución ministerial, reglamentos
socioeconómicos bajo, medio bajo y medio de la y resoluciones generales) (Rubio & Arce, 2017).
población. Detalla las modalidades de compra- Cabe destacar que este ordenamiento obedece
venta, promesa de compraventa y arrendamien- a un alineamiento desde los principios hacia las
to con opción a compra. Finalmente, propone acciones, de lo general a lo específico. Las leyes
la implementación de subsidios de capital y/o aprobadas necesitan de instrumentos jurídicos
cuota, que son contribuciones no reembolsables complementarios: los reglamentos. Estos deta-
que alcanzan hasta el 30% del precio financiado. llan los procesos, derechos y responsabilidades
de los actores; sanciones y otras prescripciones
que evitan la distorsión de la ley. Evitan la discre-
4.10. Venezuela cionalidad en su aplicación (Alvarado Rodríguez,
2017). La aprobación de una ley no implica la
Ley para la Promoción del Ciclismo Urbano aprobación inmediata de su reglamento, este úl-
(aprobada el 11.11.21). Detalla los derechos timo usualmente tiene plazos que ocasionalmente
de los ciclistas urbanos. Asimismo, recomien- se extienden más de lo debido. Usualmente, los
da incentivos para estos usuarios, tales como reglamentos son elaborados por el ejecutivo y sus
la atención preferencial en oficinas y demás or- órganos constitucionales: los ministerios. Institu-
ganismos públicos. Prioridad de créditos perso- ciones especializadas en diversos ámbitos como
nales destinados a la adquisición de una o más la agricultura, transporte, vivienda, seguridad,
bicicletas. Obliga a los ayuntamientos a la crea- entre otras. El Perú cuenta con 19 ministerios, de
ción de las ciclovías; así como la implementa- los cuales uno está vinculado al urbanismo: el Mi-
ción de programas de cierre de vías públicas nisterio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
para una vida activa y programas de préstamos (MVCS). Este está encargado de la elaboración
de bicicletas. Finalmente, dispone la creación de de instrumentos de gestión tales como políticas,
estacionamientos de bicicletas en dependencias reglamentos, normas técnicas, etc.
públicas y privadas.
La pandemia condujo a un Estado de Emer-
Proyecto de Ley Orgánica sobre el Derecho a gencia (EM), publicado el 15 de marzo de 2020
la Ciudad (enviado el 20.07.21). Documento mediante la figura del Decreto Supremo (DS).
que busca los principios de un espacio urba- Constitucionalmente, este periodo no puede ex-
no inclusivo, democrático, soberano. Propone ceder los 60 días calendario, por ello el estado
la creación del Sistema de Planificación Nacio- se vio obligado a ampliarlo sucesivamente. El
nal Popular, con base en los procesos de par- fin de la emergencia sanitaria, en términos lega-
ticipación ciudadana que discutan el estado de les, se haría efectivo el 27 de octubre de 2022.
la renta urbana. Finalmente, propone revisar la Durante este período se suspendieron ciertos
Ley Orgánica para Terrenos y Viviendas (2011) derechos constitucionales como el libre tránsito.
y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística Teóricamente, esta situación no altera el ordena-
(1987) desde una perspectiva Ecosocialista. Es miento jurídico del estado peruano. No obstante,
decir, buscando un equilibrio entre el crecimien- fue capaz de modificar ciertos procesos adminis-
to urbano y la protección del medio ambiente. trativos como el debate o aprobación de nuevas
leyes. Ejemplo de ello fue la modificación del re-
glamento interno del Congreso de la República
(CR) en 2021, donde se exonera de la segunda
5. El caso peruano votación para propuestas legislativas que supe-
ren las tres quintas partes de votos a favor (RL
El Perú posee tres poderes de estado: ejecutivo, 023-2020-2021-CR). Lo cual implica mayor cele-
legislativo y judicial. El poder legislativo es el en- ridad en la aprobación de nuevas leyes. Sin em-
cargado de la aprobación de las leyes y normas; bargo, esta simplificación no solo tiene efectos
no obstante, el poder ejecutivo formado por la positivos, pues avala propuestas que no cuen-
Presidencia y Consejo de Ministros (PCM) tam- tan con el beneficio del debate de comisiones o
bién poseen atribuciones en materia legislativa. plenarias. Es decir, la rapidez en su aprobación
Lo cual crea un complejo ordenamiento jurídico no garantiza necesariamente la calidad de estas.
compuesto por tres niveles: La Constitución Polí- Por otro lado, durante el EM los ayuntamientos
tica del Perú (CPP) ocupa la posición más impor- se empoderaron y tomaron acciones de control
tante, seguida de los actos legislativos (ley del urbano. La Ley Orgánica de Municipalidades

Fig. 2 / Diseño institucional de la nueva legislación urbana en Perú (2020-2022)

(Ley 27972) en su artículo Nº 73.1 detalla las valoración es el diseño institucional de las nue-
competencias de los ayuntamientos en el marco vas normas. Es, decir cómo estas se insertan en
de la gestión urbano-territorial. Estos organis- el marco vigente, si dan continuidad o contras-
mos son autónomos en sus decisiones siempre tan con las medidas previas. En el caso perua-
y cuando no contravengan las leyes nacionales. no destacan la Política Nacional de Vivienda y
En el escenario de pandemia, los ayuntamientos Urbanismo (PNVU) y consecuente Ley de De-
utilizaron frecuentemente la figura de la Orde- sarrollo Urbano Sostenible (DUS). Ambos por su
nanza Municipal (OM) como sucedáneo de las estructura y extensión plantean cambios signi-
leyes. Con el fin de intervenir aspectos como la ficativos. Asimismo, estas son resultado de un
movilidad urbana, actividades comerciales, ma- largo proceso de debate y aprobación, interme-
nejo de residuos, etc. Es decir, la emergencia diado no solo por el congreso sino por el Centro
favoreció el accionar táctico local a falta de re- Nacional de Planeamiento Estratégico (CE-
gulaciones nacionales específicas. Con lo cual PLAN). En contraste, las cuatro leyes restantes
se evidenció una superposición de responsabi- son coyunturales, pues reproducen las prescrip-
lidades, habida cuenta que la pandemia planteó ciones de las leyes precedentes. Es decir, son
problemas nuevos y difíciles de reglamentar. meras extensiones del modelo existente.
En el período 2020-2022 se aprobaron seis

nuevos documentos normativos vinculados a
la gestión urbana (Fig. 2). La mayoría de estos 5.1. Políticas urbanas
recuperan proyectos de ley elaborados antes
del 2020; no obstante, el contenido de los do- Una política de estado es el conjunto de accio-
cumentos fue construido durante la pandemia. nes estatales enfocadas en resolver un problema
Solamente dos poseen un carácter estructural, específico. En el caso urbano el problema públi-
pues las restantes fueron leyes inducidas por co se puede descomponer de dos dimensiones:
el apremio de la emergencia. El elemento de la vivienda y el saneamiento básico. Durante las

últimas décadas las políticas de vivienda se en- La novel política de vivienda es un documento
focaron en soluciones basadas en el mercado, teórico muy interesante, que anima el debate
especialmente en el periodo 1993-2001 (Casti- sobre el modelo urbano a seguir. También ha sido
llo García, 2021). No fue hasta el nuevo mile- capaz de consumar algunos alcances en produc-
nio que el estado dedicó esfuerzos a modernizar tos concretos. No obstante, se ve frenada por las
este enfoque. Mediante una reinstitucionalización debilidades estructurales del estado en sus dis-
del sector, creando el ministerio de vivienda y la tintas escalas. Menos de la mitad de los SS pro-
promoviendo los programas habitacionales ba- puestos cuentan con normas específicas para su
sados en el financiamiento. Es decir, la creación implementación y la mayoría de ellos no pueden
de bonos habitacionales que fomenten la com- medirse mediante indicadores previos (MVCS,
pra de nueva vivienda o suelo urbano. Sin em- 2022b). Es decir, su diseño institucional no enca-
bargo, estas acciones no estaban alineadas una ja con las atribuciones de los ayuntamientos, que
política mayor. Pues de las 35 políticas de esta- son los encargados de la aplicación de la política.
do del acuerdo nacional, solo una está enfocada Por ello, es necesario la implementación de nue-
en los problemas urbanos (Política de Estado, vas leyes y reglamentos que den soporte a estas
PE, Nº34); asimismo, de las más de 50 políticas iniciativas. Asimismo, se evidencia una desarti-
sectoriales (ministerios) solamente dos tocaban culación entre los documentos de planeamiento
temas propios de los asentamientos urbanos. En local y la política reciente; situación que solo se
otras palabras, el país adolecía de visiones inte- solucionará con la actualización de la totalidad
grales de este problema. planes urbanos a nivel nacional. Reto demasiado
ambicioso teniendo en cuenta la poca capacidad
Esta situación se revirtió en 2021 con la publi- de gestión de los ayuntamientos.
cación de la PNVU, cuyos ejes principales son
el derecho a la vivienda y derecho a la ciudad La PNVU es el punto de partida para un cam-
(MVCS, 2022a). Este es un documento elabora- bio estructural, que lógicamente tendrá una im-
do durante la pandemia, coyuntura a la cual se plementación lenta. Ha marcado un antes y un
sumaron los diversos cambios políticos dentro después en términos de políticas públicas. Mira
y fuera del ministerio de vivienda. Factores que hacia el futuro ignorando los problemas previos
en cierto modo condicionaron su elaboración y como los asentamientos informales, asumien-
aprobación. Pues como toda política pública, do que un paquete de normas revertirá un pro-
esta debió pasar varios filtros impuestos por el blema presente desde muchas décadas atrás.
CEPLAN, destacando la participación ciudada- Muestra de ello es que solamente un lineamien-
na que en su mayoría se llevó a cabo virtual- to está enfocado a este tema: L2.3. “Desincen-
mente. El aporte más significativo de la política tivar la ocupación informal y especulativa del
fue la definición del problema público como las suelo en las ciudades”. Otro punto negativo de
“inadecuadas condiciones de habitabilidad de la política de vivienda es su desconexión con
la población”, de la cual se descomponen los los problemas de transporte y movilidad. Este
conceptos de habitabilidad interna y habitabili- hecho deriva de la jerarquía de los órganos
dad externa. Es decir, la reconciliación entre la constitucionales: la separación entre el MVCS y
edificación y la ciudad, que ha sido una deman- el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
da consistente a lo largo del tiempo (Castillo (MTC). Una visión global de la ciudad implica
García, 2021). Asimismo, la PNVU identifica a la enfrentar de manera simultánea ambos proble-
desigualdad como un efecto directo del problemas; sin embargo, la nueva política se encierra
ma público, del mismo modo a la afectación de en sus pretensiones. Analiza superficialmente el
la salud de los ciudadanos en pandemia. Otorga tema de los desplazamientos dentro de la ciu-
una explicación “urbana” a los principales pro- dad y sus implicancias en la elección del lugar
blemas sociales que aquejan al país. Finalmen- de residencia, la renta, actividades económicas,
te, la situación futura deseada se materializa en entre otros factores. En otras palabras, se con-
12 lineamientos y 33 Servicios de la política de vierte en un documento autoexcluyente.
vivienda y urbanismo (SS) que son prestaciones
intangibles otorgadas a los usuarios como el La Ley DUS es el primer producto visible de la
propio estado, los ayuntamientos o la ciudada- política, pues esta está vinculada al lineamien-
nía. Cuya finalidad es crear productos alineados to que propone “Mejorar el marco metodológi-
con los objetivos prioritarios. Tales como mejo- co de la planificación urbana y territorial a nivel
rar el marco metodológico de la planificación nacional” (L1.1). Fue una meta a corto plazo in-
mediante manuales y reglamentos, o promover dispensable para la continuidad de la política.
proyectos integrales de densificación urbana. Esta ley completó un vacío disciplinar que data

de los orígenes de la democracia peruana, pues predial en caso la promoción urbana no se ha-
no existe referente alguno de una ley general de bite de manera efectiva.
suelo, ley urbana o similar. La conformación de
la Comisión Nacional de la Vivienda a mediados Sin embargo, la Ley DUS no termina de con-
del siglo XX inició un proceso de modernización cretar sus propuestas, pues un documento de
estatal, en este marco se elaboró el primer “Plan estas características solo se operativiza con la
Nacional de Desarrollo Urbano 1974-1990”. aprobación de su reglamento. Debido a la ampli-
tud de la ley, conformada por 103 artículos y 20
Este sería reemplazado por el plan nacional de
disposiciones complementarias, ha sido imposi-
urbanismo “PERÚ: Territorio para Todos 2006-
ble sintetizar sus alcances en un solo reglamen-
2015”, el cual prescribió la redacción de un
to. Por ello, el MVCS proyectó la elaboración
Reglamento de Acondicionamiento Territorial
de cinco reglamentos específicos. Teóricamen-
y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS). El
te, cuando estos estén publicados la ley podrá
cual vería la luz en 2011, para ser actualizado aplicarse a cabalidad. Actualmente, se cuenta
cinco años después en 2016. En conclusión, el con un único reglamento que vio la luz luego
gobierno peruano fue aplazando la creación de de 15 meses de publicada la ley, el “Reglamen-
una Ley integradora durante aproximadamente to de Acondicionamiento Territorial y Planifica-
15 años, desde el 2006 hasta el 2021. ción Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible”
de octubre de 2022. Esa situación hace prever
La ley DUS complementa los alcances del
un largo periodo de vacío legal o “tiempo muer-
RATDUS. No deroga ni elimina sus alcances,
to”. Si a este problema se suma la inestabilidad
por el contrario, amplía las ideas novedosas
política y los cambios de gobierno, aumenta el
identificadas por la política. No obstante, en el riesgo de perder todos los beneficios de la ley.
documento se encuentran disposiciones que Pues las ciudades peruanas continúan crecien-
asumen una derogación implícita, pues esta do descontroladamente pese a las innovaciones
posee una mayor jerarquía. Esta ley enrique- urbanas descritas previamente.
ce el panorama conceptual de la planificación
con los principios de igualdad, equidad espacial, Se debe subrayar que la ley DUS reproduce las
participación, diversidad, movilidad sostenible, limitaciones de la política de vivienda; en lo con-
asequibilidad de la vivienda, entre otros. Está cerniente a las nuevas Habilitaciones Urbanas,
completamente alineada la PNVU, hecho que pues el texto adolece de medidas aplicadas a los
le otorga un carácter articulador que contrasta estándares de diseño urbano. Si bien es cierto,
con otras medidas de urgencia que usualmente estas medidas se plantean en el Reglamento Na-
ignoran le marco previo. La totalidad de la ley cional de Edificaciones (RNE) la nueva ley no pro-
tiene interés para los gestores urbanos, amplía pone un examen de estos parámetros. Asimismo,
el bagaje disciplinar con temas como la parti- evita tocar la Ley 29090 de “Regulación de Habili-
cipación ciudadana efectiva (Art. 11). Es decir, taciones Urbanas y de Edificaciones” donde están
el fomento de la participación en los procesos detallados los procesos administrativos, faculta-
de planificación, respetando las particularidades des de los ayuntamientos. En consecuencia, los
culturales y lingüísticas, sobre todo en pueblos beneficios globales de la planificación se ven opa-
originarios. Asimismo, destaca la participación cados por la gestión local del suelo, que ejecuta-
en el incremento del valor de suelo (Art. 54). da bajo ciertas circunstancias pueden deteriorar
las condiciones de habitabilidad. Finalmente, el
Medida que permite a los ayuntamientos imple-
tema de la movilidad urbana está totalmente au-
mentar medidas de captura de plusvalía cuando
sente del marco de la ley. Pese a estar incluido
este incremento está relacionado con el accio-
“textualmente” en los principios (Art. 4.1-j) y la vi-
nar público. Se aplica en casos de infraestruc-
vienda social (Art. 81.4), la reflexión es pobre y no
tura o recualificación de suelo. Por otro lado, conecta con reglamento alguno.
tipifica delitos urbanísticos (Art. 100); mediante
una estructura de sanciones que incorpora al
código penal dos delitos derivados de la ges-
tión del suelo. A saber, el delito por omisión de 5.2. Vivienda y asentamientos
funciones y delito por fomentar la ocupación de informales
suelo no planificado. Asimismo, plantea medi-
das disuasorias ante la ocupación de áreas pe- Antes de la aprobación de la PNVU solo existía
riféricas (2º disposición modificatoria). Tal como un referente de política sectorial de vivienda, se
la penalización al crecimiento especulativo del trata del “Plan Nacional de Vivienda – Vivienda
suelo, mediante el incremento del impuesto para todos: Lineamientos de política 2006-2015”.

En ese entonces el problema de la vivienda no En contraste, el 2020 se aprobó la Ley 31056

se entendía como un tema de la calidad habi- “Ley que amplía los plazos de la titulación de
tacional, cualidades propias del parque de vi- terrenos ocupados por posesiones informales y
viendas. Más bien se enfocaba en el número de dicta medidas para la formalización”. Se trata
viviendas disponibles. El ministerio de vivienda de una medida reactiva ante la emergencia ha-
idearía una estrategia de financiamiento median- bitacional del país. Al tratarse de un documento
te bonos, dentro de la cual destacaría el Bono previo a la PNVU y la Ley DUS, lógicamente no
Familiar Habitacional (BFH) vigente hasta el día está lineada a estas. Representa la continuidad
de hoy. No obstante, sus alcances fueron limi- de estrategias generalizadas durante los años
tados, pues se trató de un producto dirigido a la 2000, que sobre el papel han demostrado su
clase media. En cierta medida, este se convir- ineficacia. Esta ley está orientada a los asenta-
tió en factor de diferenciación social y movilidad mientos urbanos informales, invasiones o pro-
residencial (Calderón Cockburn, 2009). Pues la mociones urbanas irregulares; propone nuevas
informalidad en la tenencia del suelo impide a medidas para su legalización. Busca garanti-
los ciudadanos acceder a este tipo beneficios zar el acceso a un suelo seguro que permita
orientados a una suerte de clase urbana privi- a los ciudadanos gozar de servicios públicos.
legiada: el trabajador formal. En respuesta, la El Perú posee un Organismo de Formalización
nueva PNVU identifica este problema como un de la Propiedad Informal (COFOPRI), crea-
objetivo prioritario (OP.3): “Incrementar el acceso do en 1996, es el encargado de registrar gra-
a una vivienda adecuada en las ciudades y cen- tuitamente estas propiedades y así beneficiar
tros poblados del país, priorizando a la población a la población vulnerable. Generó un conflicto
en situación de pobreza o vulnerabilidad social”. de intereses con los ayuntamientos que vieron
Este se descompone en tres lineamientos que amenazada su capacidad de regular el suelo.
buscan ampliar las alternativas de acceso a la Ignorando los alcances de la planificación. Se
vivienda, considerando las distintas realidades concluye que la normativa peruana evidencia
locales. La política propone el rediseño de los cierta benevolencia hacia la informalidad, en el
subsidios habitacionales vigentes como medida sentido más amplio de la palabra. Muestra de
complementaria a una mejor orientación al ciu- ello es la existencia de las “Habilitaciones Ur-
dadano. Sin embargo, las buenas intenciones se banas de Oficio” (Ley 29090 - Art. 24), figura
ven obstaculizadas por la ausencia de normas; administrativa que permite la regularización de
pues se ameritaría de una modificación signifi- asentamientos que cuenten con un grado su-
cativa de reglamento operativo del BFH, sobre ficiente de consolidación; es decir, cuando ya
todo en lo concerniente a los montos de ahorro existan residentes y construcciones permanen-
mínimo requerido (MVCS, 2022a). tes. Se trata de una inscripción de oficio a poste-
riori. Esto condena gran parte de la población a
En este sentido, la Ley DUS ofrece mayores vivir durante mucho tiempo en condiciones lími-
luces, aunque en la práctica no profundice en te, sin servicios básicos y sin seguridad jurídica.
el problema de la vivienda. Su mayor aporte es Con la esperanza de una formalización forzosa,
la creación de dos nuevas tipologías habitacio- que tarde o temprano llegará. Se debe subrayar
nales: la Vivienda de Interés Social (VIS) y la que, ninguno de los documentos analizados pre-
Vivienda de Interés Social Prioritaria (VIS-P). viamente da cuenta de este problema. Como si
Modelos que por su novedad no terminan de se tratase de un problema invisible.
encajar con los esquemas de financiación vi-
gentes. Hecho que condiciona su éxito a futuro Pese a sus limitaciones, esta última Ley de for-
si no se toman las acciones debidas por parte malización pone ciertas condiciones para llevar
del programa MIVIVIENDA. Por otro lado, la Ley a cabo este proceso. Enfatizando la vigencia del
demanda la inclusión de la vivienda social en régimen especial, el cual finalizará el año 2026
los planes urbanos (Art. 83), así como la posi- y con él las facultades del COFOPRI. Asimis-
bilidad de creación de un Operador Público de mo, limita su aplicación a asentamientos irregu-
Suelo entendido como una empresa de derecho lares posteriores al 2004 y anteriores al 2016; es
público (Art. 76). Finalmente, exige a las futuras decir, excluye a las ocupaciones recientes. La
promociones urbanas de alta y media densidad condición de propiedad única, la tenencia pací-
una zonificación inclusiva; es decir, la cesión de fica y la ocupación por más de diez años son de-
un porcentaje de superficie para fines de vivien- talles que restringen la formalización. La ley al
da social (Art.49). Acciones que buscan revertir no plantear modificaciones sustanciales repre-
o menguar las condiciones de segregación re- senta la continuidad de un modelo de crecimien-
sidencial presentes en las ciudades peruanas. to que produce la mayoría de los problemas

urbanos actuales (MVCS, 2022a). Finalmente, • Guía para el uso temporal de espacios próxi-
esta norma no garantiza que una vez finalizado mos a mercados de abastos (13.05.2021)
el plazo este no se vuelva a ampliar, hecho que
sucedió por lo menos en cuatro oportunidades • Guía para el diseño e implementación de in-
durante el período 2006-2019. A saber, luego de versiones en vías locales (23.07.2021)
crearse el Régimen Temporal Extraordinario de El contenido de los manuales fue acumulativo,
Formalización y Titulación (Ley N°28923) se pu- ya que muchas de las directrices propuestas
blicaron sucesivamente las leyes 29320, 29802, fueron perfeccionadas en el manual posterior.
30513 y 30711 que le dieron continuidad. Pese a que estos documentos se orientan a es-
pacios urbanos y situaciones específicas, com-
parten un mismo ideal: un diseño urbano que
privilegie a los peatones y desincentive el uso
5.3. Espacio público y derecho a la del automóvil privado. Asimismo, otorga he-
ciudad rramientas técnicas para que los ayuntamien-
tos puedan intervenirlos de manera temporal y
Durante el 2021, el MVCS elaboró un total de transformarlos en lugares de utilización colec-
cinco guías de intervención de espacios públi- tiva o de promoción de los comercios locales.
cos; en respuesta a directrices sanitarias como el Ejemplo de ello son las terrazas gastronómicas
distanciamiento social y la limitación de despla- y las vías activas. Las cuales se hicieron posi-
zamientos. Este conjunto de manuales conserva ble gracias a los decretos de urgencia DS 187-
un enfoque táctico. Pues no se enfoca en la eje- 2020-PCM y DS 008-2021-PCM, que desde el
cución de grandes infraestructuras, al contrario, marco del EM facultaron a los gobiernos locales
propone acciones inmediatas sobre los espacios la cesión gratuita de derechos de utilización de
públicos tales como calles, parques, plazas y espacios públicos. Finalmente, se debe desta-
jardines. No se constituyen en documentos vin- car que solo el último manual logró desarrollar
culantes; es decir, no generan responsabilidad directrices para la financiación y ejecución en
alguna a los ayuntamientos. A nivel normativo, no cuanto a obra civil. Pues detalla los pasos para
existen antecedentes de guías de diseño urbano convertir las ideas de intervención en proyectos
similares; pues los únicos documentos técnicos de inversión. Crea una serie de fichas técnicas
que podrán ser usadas por los ayuntamientos
que abordan los componentes urbanos son las
para agilizar su financiamiento.
normas GH 010 y GH 020, ambas incluidas en
el apartado de HU del RNE. Por ello, estas solo El mayor aporte normativo es la Ley 31199 de
brindan directrices a las nuevas promociones ur- “Gestión y Protección de Espacios Públicos” del
banas; dejando olvidados a los espacios actuales 2021. Propone medidas en contra de la priva-
que usualmente muestran problemas de diseño. tización de los espacios públicos, en el sentido
Los manuales completan ese vacío con una vi- más amplio de la palabra. Tiene como primeros
sión amplia. Fomentan la creación de espacios antecedentes a la Ley 26664 de 1996 que enfa-
bio-seguros adaptados a la nueva normalidad, tiza la condición inalienable de los espacios co-
que usualmente se asocia con movimientos a munes. El segundo antecedente es la Ley 29090
favor del transporte alternativo y las distancias que regula las promociones urbanas, donde se
caminables. A continuación, se enumeran en consideran los aportes normativos obligatorios
orden cronológico los cinco documentos: para temas de recreación como parques y pla-
zas (Art. 3). Estas directrices se complementan
• Guía para el uso temporal de espacios pú- con la norma técnica TH 010 que detalla el por-
blicos colindantes a restaurantes y servicios centaje de áreas destinadas para recreación, el
afines autorizados, así como establecimien- cual varía entre un 4% y 15% dependiendo del
tos culturales (20.02.2021) tipo de urbanización. En este sentido, la nueva
Ley consolida el valor de los espacios públicos,
• Guía de acondicionamiento de espacios pú- enfatizando su carácter intangible como bien
blicos abiertos en el marco del Estado de público y garantizando el libre acceso en ellos.
Emergencia Nacional consecuencia de la Dispone una serie de infracciones civiles y pe-
COVID-19 (11.04.2021) nales por causales como el deterioro de elemen-
tos urbanos, ocupación temporal o permanente,
• Guía de implementación de Vías Activas en incumplimiento de concesiones, entre otros. No
el marco del Estado de Emergencia Nacional obstante, detalla la posibilidad de una desafec-
consecuencia de la COVID-19 (13.04.2021) tación o reversión del título de espacio público.

Siempre y cuando se verifiquen las condiciones la nueva Ley DUS define el derecho a la ciudad
de beneficio público tal como un equipamiento como “El derecho de los ciudadanos a habitar,
urbano de importancia. Asimismo, considera una utilizar, ocupar, producir, transformar, gobernar
reposición en superficie y condiciones similares o y disfrutar ciudades o centros poblados justos,
mejores; es decir, la dotación de espacios públi- inclusivos, seguros, sostenibles y democráticos,
cos no puede verse reducida, pues las ciudades garantizando el acceso a los servicios que se
peruanas parten de un severo déficit de estos. aglomeran en la ciudad” (Art. 17). Asimismo,
cita textualmente que “Toda persona tiene de-
El marco normativo peruano estaba prepara- recho a una vivienda digna y adecuada. El es-
do para la gestión de los espacios públicos; sin tado reconoce y garantiza este derecho” (Art.
embargo, la autonomía de los ayuntamientos 83). Sintetizando, esta teoría ha sido incorpo-
entorpecía este proceso. Habida cuenta de las rada al derecho urbano peruano. No obstante,
infracciones típicas en el ámbito peruano, como sus alcances son imprecisos. Corren el riesgo
el comercio ambulatorio, cierre o enrejado, con- de convertirse en frases anecdóticas, que no se
cesión irregular e incluso la desafectación con traducen en medidas concretas.
la venia de los ayuntamientos. La ley emerge
como una solución; no obstante, esta aún no
posee un reglamento específico. Finalmen- 5.4. Transporte y movilidad
te, cabe destacar que existe una desconexión
entre la ley y la norma técnica vigente; pues En el caso peruano, las mayores innovaciones
no se consideran modificaciones al reglamento en transporte urbano se dieron en los años pre-
de Habilitaciones Urbanas (HU) en lo concer- vios a la pandemia (Fig. 3). La Ley 30900 creó
niente a los aportes normativos. Por ende, las la Autoridad de Transporte Urbano para Lima
nuevas promociones urbanas mantendrán los y Callo (ATU), esta se complementa con el DS
estándares anteriores, salvo los ayuntamientos 005-2019-MTC que aprueba su reglamento. Es
propongan medidas específicas. Es decir, no se una institución que busca ordenar el transporte
plantea subir el listón de los parámetros míni- urbano en el área metropolitana, considerando
mos. Con lo cual se puede prever que el déficit las distintas alternativas del mercado que fue
de espacios públicos se mantendrá. liberalizado en la década de los noventa (DL
651-1991). En vista que la capital carece de
El derecho a la ciudad fue redescubierto en un sistema público, se dispone la transferen-
pandemia (Marichelar & De Simone 2021). Las cia progresiva del servicio de buses articulados
agendas nacionales se enriquecieron con este (consorcio PROTRANSPORTE) a la nueva au-
concepto, destacando las iniciativas peruanas. toridad del transporte: ATU. Asimismo, señala
Pues en la emergencia se plantearon dos rela necesidad de intervenciones más ambiciosas
formas constitucionales que reivindicaban ex- a nivel nacional. Esto se hizo realidad un año
plícitamente el “derecho a la ciudad”: la reforma después con la Política Nacional de Transporte
05249-CR y 05839-CR ambas de 2020. Estas Urbano (PNTU) mediante el DS 012-2019. Do-
iniciativas no se aprobaron, pero fueron referen- cumento que ordena la implementación de un
tes para la PNVU, en cuyo texto se incluye este Sistema Integrado de Transportes (SIT) en las
derecho solo como principio. Pues para incluirlo principales ciudades del país. Concretamente
estructuralmente hace falta modificar la consti- en las seis metrópolis regionales más pobladas.
tución, proceso que mucho más complicado. El Este entramado considera el sistema de metro,
derecho a la ciudad es un concepto multidimen- BTR, metro-cable y buses complementarios.
sional. Para entenderlo es pertinente valorar Propone la modernización del transporte; no
perspectiva de Lefebvre de “lo urbano”, enten- obstante, evita el tema de la transición energé-
dido como un conjunto de factores que moldean tica, las ciclorrutas y demás modos alternativos.
el “hábitat” humano. Es decir, la complejidad de En términos generales, la nueva política recono-
la vida misma en la ciudad. Este derecho no ce la necesidad de una intervención estatal en el
se limita al libre tránsito o disfrute de los es- transporte, pues el modelo enfocado en el mer-
pacios públicos, es en esencia el derecho a la cado es insostenible (Poole Fuller, 2021). Pone
vida urbana transformada y renovada (Lefebvre, especial atención a la creación de consorcios,
1969). El término “derecho” es engañoso, pues fideicomisos, subsidios y demás medidas de fi-
este se relaciona más a una reivindicación que nanciamiento para el sector transporte. Estas
a una figura jurídica explícita. Es un concepto deberán sostener un servicio de calidad que a
aglutinante o “derecho de derechos” aplicado al su vez alimente a la demanda, creando así un
espacio urbano (Attoh, 2011). En este sentido, círculo virtuoso.

Fig. 3 / Línea de tiempo de la nueva legislación urbana en Perú (2020-2022)

En 2020 se aprobó la Ley 31096, que amplía las (RM 029-2021-MTC), Sin embargo, este ha re-
definiciones de la ley 28972 (2007) que buscaba cibido duras críticas por parte de los expertos e
la formalización del transporte terrestre. Ante la incluso denuncias constitucionales, pues con-
crisis del sector, se permite el servicio de trans- traviene a la PNTU. Por ello, está pendiente de
porte interurbano en vehículos menores que aprobación definitiva. Sintetizando, en temas de
usualmente carecen de condiciones para brin- transporte, la pandemia no se constituyó en un
dar este servicio. No obstante, se convierten en estado de excepción pues afianzó modelos ur-
alternativa ante la falta de cobertura de buses banos insostenibles. Mediante medidas triviales
formales. Los gobiernos regionales detallarán y populistas, de modo similar que con los asen-
las condiciones del servicio y las característi- tamientos informales. Reproduce la política de
cas de las unidades aptas para este; en coordi- la desregulación o liberalización del transporte
que se mantiene vigente desde los años 90.
nación con la Superintendencia de Transporte
Terrestre de Pasajeros, Carga y Mercancía (SU-
TRAN). En cierta medida, la Ley fomenta la in-
formalidad reduciendo los estándares de calidad 6. Discusión
del servicio. Anulando las innovaciones de años
previos (MTC, 2021). Posteriormente, el MTC Los resultados demuestran que existe un
elaboró el reglamento de la ley a inicios de 2021 movimiento global de reformas legislativas,

producidas por la pandemia. Estas innovacio- que identifique las mayores innovaciones. Cabe
nes normativas tuvieron un fuerte sesgo urbano, destacar que el diseño institucional de cada país
pues las ciudades fueron el epicentro de la pan- es diferente. Por ejemplo, existen repúblicas fe-
demia. A lo largo de la historia se ha evidenciado derativas (Brasil, Argentina y México), donde las
la influencia que ejercen las emergencias o de- mayores facultades legislativas descansan en
sastres sobre las políticas urbanas. Dependien- las escalas intermedias y no en el gobierno na-
do del impacto que tengan sobre el territorio, cional. En consecuencia, las leyes obedecen a
estas son capaces de redefinir el modelo de cre- procesos completamente distintos, con lo cual
cimiento y cambiar la legislación que lo sostie- imposibilita su análisis profundo. Esta situación
ne. No obstante, este tipo de eventos suelen ser explica la difusión de las soft-laws o agendas pú-
pasajeros y solo en casos excepcionales cau- blicas, que se posicionan como manifiestos que
san efectos duraderos en las ciudades. Cuando no generan relaciones vinculantes. Es decir, no
esto sucede, la conexión con las políticas públi- se traducen en normas explícitas.
cas aumenta y se producen cambios estructura-
les. Caso contrario, una vez los efectos visibles La mayoría de los países latinoamericanos
desaparecen, la normalidad se vuelve a impo- adoptaron medidas en torno a la vivienda. Se
ner, eliminando toda posibilidad de innovación. publicaron numerosas leyes integradoras y
La pandemia tuvo una etapa crítica entre 2020 normas específicas. Destacando el creciente
y 2022, aunque no haya sido eliminada formal- interés por la vivienda social y consecuentes
mente, sus efectos han ido menguando y con procesos de financiamiento. En términos ge-
ellos se ha recuperado el statu quo urbano con nerales, el incremento del stock deja de ser el
todas sus limitaciones (Śleszyński & al., 2022). principal problema; pues la dificultad se encuen-
Desde una perspectiva político-administrativa, tra en el acceso a los productos habitacionales.
tres años solo representan una fracción del pe- Problemática que ha sido abordada desde los
riodo medio de gobierno (4 o 5 años dependien- subsidios que fueron perfeccionados durante la
do del país) o dos cambios de legislatura. Por pandemia. Sin embargo, estas nuevas directri-
ello, los efectos esperados son modestos, pues ces colisionan con la realidad del suelo informal
la pandemia no duró lo suficiente para fraguar y el crecimiento especulativo. Solo dos paí-
cambios a largo plazo. ses (Perú y Chile) publicaron leyes al respec-
to; hecho que no garantiza necesariamente una
No obstante, el estado de excepción o emer- disminución del problema, pero que evidencia
gencia ha surgido como una nueva herramienta un leve interés por este problema que aqueja
urbana. Desde una cuestionable suspensión de a la región. El culpable de las deficientes con-
derechos ha logrado reordenar ciertos aspec- diciones de habitabilidad en nuestras ciudades
tos de la ciudad, antes ingobernables (Espino- (Azuela & al., 2016).
sa, 2021). Asimismo, permitió tanto al gobierno
nacional como a los ayuntamientos, desarrollar En el caso del Perú se evidencian avances sig-
pilotos que con el trabajo respectivo puedan nificativos en materia de legislación urbana. La
convertirse en prácticas permanentes. Es decir, pandemia trajo consigo la publicación de la pri-
la emergencia sirve de catalizador de peque- mera política de vivienda seria y la primera ley
ñas innovaciones aplicadas a la ciudad, estas urbana, luego de casi dos décadas sin inno-
se sostienen en los espacios de opacidad inhe- vaciones. Representan un cambio estructural,
rentes a todo marco normativo. Sin embargo, pues ambas están íntimamente vinculadas. Si-
este enfoque puede conducir a una suerte de tuación que es anecdótica en el país, donde la
totalitarismo urbano donde el gobierno asume mayoría de las leyes surgen como consecuen-
funciones que previamente no controlaba. cia de una situación de urgencia. Soluciones
paliativas que reproducen o extienden las con-
En Latinoamérica se puede afirmar que existe diciones previas del ordenamiento. Muestra de
una legislación urbana pandémica. Las eviden- ello son las tres leyes publicadas en este mismo
cias recogidas en este estudio demuestran un periodo; enfocadas en la titulación de asenta-
renovado interés por los problemas de la ciudad, mientos informales, formalización del transpor-
los cuales se acentuaron durante la emergente terrestre y gestión de espacios públicos. Son
cia (Urbina Mendoza, 2022). Se trata de un movi- medidas coyunturales, cuyo objetivo es mitigar
miento consistente en cuanto a intenciones, pero problemas redescubiertos durante la pandemia.
divergente en cuanto a resultados. El panora- Por otro lado, los ayuntamientos se empodera-
ma de la región es muy complejo, por ello es ron durante el estado de emergencia, permitien-
extremadamente difícil un estudio comparativo do experimentos sobre el espacio urbano en

temas como el transporte, los abastos, la for- acceso al suelo informal (Ley 31056) y formali-
malización, las actividades comerciales, entre zación del transporte terrestre (Ley 31096). Las
otros. La perspectiva de la ciudad como un labo- nuevas políticas urbanas parten de un supuesto
ratorio vivo tiene un efecto positivo para las pe- de derrota de la informalidad. Es decir, generan
queñas escalas de gobierno; sin embargo, estas la ilusión de un futuro donde los problemas han
pueden construir la ilusión de un cambio inme- sido resueltos espontáneamente. En síntesis,
diato que va en contra de la construcción de po- la pandemia pudo convertirse en el escenario
líticas a largo plazo (Angiello, 2021). Conduce idóneo para afrontar el problema de fondo; sin
a una confusión de facultades administrativas, embargo, la necesidad de acciones inmediatas
que convierte a la ciudad en un feudo aislado a terminó por aplazar nuevamente este debate.
expensas de medidas discrecionales.
En el Perú existe un solo referente de políticas
Las innovaciones legislativas se ven entorpe- urbanas derivadas de situaciones de emergen-
cidas por la ausencia de documentos comple- cia. Se trata de la Reconstrucción con Cambios
mentarios (Alvarado Rodríguez, 2017). En el (RRC). Conjunto de medidas desplegadas a
caso peruano las leyes y sus reglamentos no partir del año 2017, cuando los efectos del fe-
se aprueban de manera simultánea, usualmente nómeno del Niño produjeron múltiples desastres
se asigna un tiempo determinado para la elabo- naturales. Muchas ciudades se vieron afecta-
ración y aprobación del reglamento. Creando un das por inundaciones, huaicos, deslizamien-
tiempo muerto que evita la aplicación de estas tos, entre otros. El impacto social y económico
innovaciones urbanas y debilita su poder trans- fue tan fuerte que el gobierno de turno imple-
formador. Por otro lado, el examen de las nue- mentó acciones desde una institución similar
vas normas verifica la existencia de conceptos a un ministerio, denominada la Autoridad para
obtusos; tal es el caso del “derecho a la ciu- la RCC. Esta iniciativa terminaría por modificar
dad” que no deja de ser un concepto intere- los alcances de la ley del Sistema Nacional de
sante, pero con pocas aplicaciones reales en Gestión de Riesgos (Ley 29664 de 2011). Com-
el marco de la norma. En esta misma línea se plementándola con la creación de servicios en-
destaca la publicación de manuales o agendas focados en la adaptación al cambio climático y
urbanas. Documentos que son referencia para creación de manuales técnicos enfocados en
gestionar las ciudades, amplían el bagaje me- la prevención, evaluación y mitigación del ries-
todológico, pero no terminan de conectar con la go. Es decir, una situación excepcional dio pie
normativa vigente. Aparentemente, estas solo a una reformulación del marco normativo perua-
tienen validez en un contexto de emergencia, no, perfeccionando los documentos preceden-
como resultado de la necesaria evaluación de tes (Ortiz Sánchez & al., 2022). En síntesis, las
nuevas medidas correctivas. Por otro lado, Se emergencias pueden ser el detonante de cam-
debe destacar que los avances en política urba- bios estructurales. En el caso del fenómeno del
na (PNVU y DUS) están disociados de la norma niño, esta movilización se justifica por la ciclici-
técnica peruana: el RNE. Pues no proponen una dad del evento. Es decir, en sus probabilidades
revisión exhaustiva del reglamento de edifica- de retornar. Condición que no se verifica en la
ciones que es el conjunto de directrices que per- pandemia, pues se trata de un evento insólito
miten crear espacios urbanos de calidad. Pese que no amenaza con volver.
a tener una oportunidad inmejorable por mejorar
los índices y estándares, estos documentos se Finalmente, a nivel global la pandemia ha abier-
deslindan del tema. to el debate sobre la gobernanza y gobernabili-
dad de las ciudades. Cómo el marco normativo
Asimismo, se deja olvidada la Ley 29090 que es capaz de conectar con las instituciones que
rige los procesos administrativos de la gestión gestionan la ciudad y con la ciudadanía; habida
urbana. Concretamente, las disposiciones sobre cuenta que la formulación de las leyes se da en
Habilitación Urbana (HU) de oficio, que como un ámbito hermético e incluso antidemocrático.
se explicó es un modelo de legitimación de los Pese a la existencia de una ley de transparencia
asentamientos informales. En términos genera- y acceso a la información pública (Ley 27806),
les, la informalidad se reconoce como una causa las decisiones son ajenas al dominio público. En
directa de las inadecuadas condiciones de ha- consecuencia, queda abierta la cuestión sobre
bitabilidad. Sin embargo, las medidas tomadas quien o quienes deciden el futuro de nuestras
frente a esta son limitadas e incluso contradicto- ciudades. Pues la existencia de una ley precisa
rias. Pues durante la pandemia se aprueban dos de un consenso entre diversos actores políticos.
leyes que reproducen las condiciones previas de En cierta medida, el derecho urbano conserva

un carácter discrecional y facultativo, pues de- la inexistencia de normas específicas. Por otro
pende ciertos intereses de grupo que se mate- lado, la ley y los procesos administrativos no
rializan en documentos oficiales (Lieto, 2021). conectan de modo eficiente, evidenciando cier-
Por ello, la participación ciudadana emerge tas contradicciones. Cabe destacar que el Perú
como medio para revertir este problema. Sobre existe autonomía municipal, con lo cual los
todo, en contextos de emergencia donde los es- ayuntamientos son los únicos encargados de la
tados asumen un forzado rol despótico. Como gestión el territorio; siempre y cuando no contra-
se comentó, en Perú el reglamento del congre- vengan el marco nacional. Ante una legislación
so se modificó para darle mayor celeridad a la tan novedosa, estas instituciones demuestran
aprobación de las leyes. Es decir, las emergen- no estar preparadas ante los nuevos objetivos
cias corren el riesgo de convertirse en cortinas urbanos. Por ello, su adaptación dependerá de
de humo, que esconden medidas antisociales factores estrictamente institucionales; es decir,
ejecutadas en los límites de la ley. Tal es el caso de la estructura orgánica que no siempre permi-
de las medidas del Ministerio del Ambiente en te cambios en la gestión.
Brasil, la llamada “boiada urbana” que modificó
El bagaje de la planificación urbana se enrique-
licencias para el uso de agrotóxicos, entre otras
ció con la creación las tipologías de vivienda
medidas de desregulación ambiental (Resumen
social (VIS y VIS-P). Esto representa un paso
Latinoamericano, 2020).
significativo en la solución de los problemas ur-
banos. No obstante, al ser tipologías nuevas,
estas aún no están incorporadas a los esquemas
7. Conclusiones de financiamiento. Es decir, los bonos y subsi-
dios aún no se actualizaron para acoger estas
El presente estudio demuestra que en Latinoa- nuevas estrategias. Asimismo, este avance no
mérica existe un movimiento de reforma de la le- incluye una reformulación de la norma técnica
gislación urbana. Los avances más visibles son que garantice espacios urbanos de calidad para
las agendas urbanas y las políticas integrales; estas nuevas viviendas. Es decir, hasta el mo-
documentos que plantean principios urbanos mento solo se mantiene en el olvido el factor ciu-
innovadores, pero que lamentablemente no se dad y sus consecuencias sobre la habitabilidad.
pueden aplicar de manera inmediata. Muchas se
Finalmente, la imperiosa vuelta a la normalidad
limitan al ámbito teórico, pues no son vinculan-
amenaza con revertir los avances en políticas
tes. Por otro lado, destacan las medidas correc-
urbanas. Con lo cual queda pendiente mantener
tivas que son reformas puntuales a la normativa
vivo el debate sobre los espacios urbanos del
vigente. Sobre el papel estas ofrecen resultados
futuro. Al margen de la amenaza de pandemia
concretos, pues parten de un marco existente. El u otras emergencias, las lecciones aprendidas
problema de la vivienda fue el tema más visible y durante este periodo deberán a alimentar refor-
por ende el más enfrentado. Aunque se muestre mas a largo plazo basadas en la participación
como un tema pragmático, este sintetiza debates ciudadana. Creando así el espacio de posibili-
mayores como el rol del estado en la creación de dad para ciudades más sostenibles.
stock de vivienda y los límites del libre mercado.
En este caso, las soluciones más recurrentes
fueron el mejoramiento de las condiciones de fi-
nanciamiento y la creación de nuevas tipologías 8. Bibliografía
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 207-224
CC BY-NC-ND
Hacia una aproximación inductiva a la

gentrificación desde las periferias: entre
vivienda social, renovación urbana y
enclaves extractivos de Ecuador
Manuel Bayón-Jiménez (1)
Gustavo Durán-Saavedra (2)
Alejandra Bonilla-Mena (3)
(1)
PhD(c) Instituto Tecnológico de Karlsruhe. Investigador
(2)
Docente investigador
(1) (2)
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Ecuador
(3)
PhD(c) Pennsylvania State University
Resumen: El boom de las materias primas permitió ingresos inusuales para los estados sudamericanos
en la década de 2010. Este proceso motivó una gran capacidad del Estado ecuatoriano para producir
las nuevas periferias de la ciudad a través de megaproyectos de renovación urbana y vivienda social,

Gracias a todas las comunidades, barrios e instituciones de las tres regiones del Ecuador que colaboraron con esta investiga-
ción, recibiéndonos, conversando con el equipo de FLACSO-Ecuador y proponiendo otras formas de habitar las ciudades y la
urbanización en el país. Por ello, nuestro agradecimiento por la investigación conjunta en Esmeraldas al equipo de Ciudad,
Memoria y Medio Ambiente de la Universidad Técnica Luis Vargas Torres de Esmeraldas, así como a los investigadores e in-
vestigadoras de distintas instituciones e independientes que en Portoviejo, Guayaquil, Lago Agrio y El Pangui encaminaron el
proyecto “Contested Cities Ecuador”, auspiciado por la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación de
Ecuador, así como por el programa “CONTESTED_TERRITORY: From Contested Territories to alternatives of development:
Learning from Latin America” del Programa de investigación e innovación Horizonte 2020 de la Unión Europea bajo el acuerdo
de financiación Skłodowska-Curie número 873082. Nuestro agradecimiento también a las y los estudiantes que participaron en
parte del trabajo de campo, la sistematización del mismo y las conversaciones que asentaron algunos de los aprendizajes:
Samanta Andrade, Felipe Bonilla, Caridad Santelices, Javier González, Daniel Zárate, Isaac Araújo y Johanna Villavicencio, así
como a la profesora visitante en FLACSO Margarete Maria de Araújo Silva.

Estudios Una aproximación inductiva a la gentrificación desde las periferias (Ecuador)
M. Bayón-Jiménez & G. Durán-Saavedra & A. Bonilla-Mena
promoviendo la gentrificación de las áreas centrales. Al mismo tiempo, las periferias urbanas cercanas
a los centros de acumulación de capital extractivo en las ciudades petroleras, mineras, agroindustria-
les o turísticas experimentaron procesos de destrucción creativa. Este artículo reflexiona sobre cómo
pensar en la conceptualización de la gentrificación desde procesos diferenciados de las nuevas peri-
ferias urbanas del Ecuador a través de un ejercicio comparativo inductivo, para poder contribuir a re-
flexionar cómo contribuir a este debate desde las periferias globales.
Palabras clave: Gentrificación; Renovación urbana; Extractivismo; Vivienda social; Políticas urbanas.
Towards an inductive approach to gentrification from the

peripheries: between social housing, urban renewal and
extractive enclaves in Ecuador
Abstract: The commodity boom allowed for unusual revenues for South American states in the 2010s.
This process motivated a great capacity of the Ecuadorian state to produce the new peripheries of the
city through mega-projects of urban renewal and social housing, promoting the gentrification of cen-
tral areas. At the same time, the urban peripheries close to the centres of extractive capital accumula-
tion in oil, mining, agro-industrial or tourist cities experienced processes of creative destruction. This
article reflects on how to think about the conceptualisation of gentrification from processes differenti-
ated from the new urban peripheries of Ecuador through an inductive comparative exercise, in order to
contribute to reflect on how to contribute to this debate from the global peripheries.
Keywords: Urban renewal; Gentrification; Extractivism; Social housing; Urban politics.
1. Introducción: la necesidad de país (Harvey, 2013). Al mismo tiempo, los altos

precios en el mercado internacional del barril del
analizar las formas concretas de las petróleo y de los metales propiciaron la llegada
violencias en los espacios urbanos de capitales para la licitación de espacios que
periféricos tenían un interés menor con precios más bajos,
propiciando nuevos procesos extractivos y nue-
E
ste artículo se pregunta cómo se han pro- vos nodos de urbanización extendida, con una
ducido las violencias de la expansión ur- fuerte intervención del estado en infraestructu-
bana en el Ecuador en la última década ras o en vivienda social (Bayón, 2019; Durán,
de 2010 a 2019, período en el que se produjo Bayón, & al., 2020).
un importante salto en las formas de planifica-
ción y la intervención por parte del Estado en el Las violencias desatadas por este proceso de
marco del ciclo de capital originado a partir de la expansión territorial del capital han tenido una
crisis financiera global de 2008. El boom de las gran atención por parte de la ecología política
materias primas derivado de la nueva solución en relación con los desplazamientos y la conta-
espacial de la crisis a nivel internacional generó minación generada, en un esquema en el que
en América Latina un nuevo ciclo de expansión se reportan de forma masiva los impactos pro-
de la capacidad estatal, complementada con la vocados por la llegada de las actividades extrac-
renegociación de la deuda y de los contratos pe- tivas. Esta aproximación ha develado las graves
troleros por parte de los nuevos gobiernos pro- violaciones a los derechos humanos producto
gresistas como el de Ecuador (Svampa, 2012; del incremento de las actividades extractivas,
Wilson & Bayón, 2015). así como a los derechos de la naturaleza reco-
nocidos en la Constitución del Ecuador (Valle-
Como parte de la dinámica del capital, un por- jo & al., 2016). En los ámbitos urbanos, estos
centaje importante de los excedentes, fruto de la procesos se han analizado desde la óptica de
renta de la tierra extraída, fue colocado en forma los desplazamientos urbanos o la gentrificación,
de inversiones inmobiliarias en el sector privado, especialmente en las áreas centrales de Quito,
a la par que propiciaron una capacidad de inver- Guayaquil y Cuenca, las mayores ciudades del
sión en infraestructuras y programas de vivienda país, mediante estudios de caso (Durán & al.,
social sin precedentes en la historia reciente del 2016; Sánchez Gallegos, 2014).

Sin embargo, han recibido poca atención las emanan desde el norte global sobre la gen-
miradas trasversales del proceso, en un perio- trificación y las formas de producción urbana
do en el que la mayoría del proceso de urbani- periférica, en el que proponemos partir de rea-
zación del Ecuador se ha concentrado en las lidades diversas que a través de marcos com-
ciudades intermedias, con el surgimiento de parativos comunes permitan expandir el campo
nuevos ejes urbanos y de ciudades pequeñas de conocimiento.
en buena parte del país (Cabrera Barona & al.,
2020; Narváez Quiñonez & al., 2020). Por ello, En este sentido, el artículo se adentra en la sec-
esta investigación se centra en la producción ción segunda en un marco teórico que profun-
del espacio urbano periférico en las grandes dice en estas discusiones, para proponer un
metrópolis, ciudades intermedias y ciudades marco metodológico que permita analizar de
emergentes del Ecuador, en su enorme diversi- forma comparada la multiplicidad de violencias
dad, para poder capturar las formas en las que y contestaciones urbanas en la producción de
las violencias estructurales se territorializan a espacio urbano periférico. Los resultados se
lo largo del país, y poder generar aprendizajes muestran en una amplia sección tercera se ex-
en la escala nacional. A partir de 8 ciudades en plican las tres temáticas de violencias estructu-
las cuatro regiones del país, dos de ellas las rales que emergen a partir del estudio de casos:
metrópolis urbanas (Quito y Guayaquil), cuatro la producción de Vivienda de Interés Social (en
ciudades intermedias con muy diferentes ca- adelante VIS), la reforma urbana enfocada en la
racterísticas entre sí (Santo Domingo, Portovie- atracción de turismo, y la expansión de perife-
jo, Esmeraldas y Lago Agrio), y dos ciudades rias alrededor de los enclaves extractivos. En la
emergentes (El Pangui y Puerto Ayora), se dis- cuarta sección se genera una discusión que per-
tribuyen las diferentes temáticas de análisis que mite afrontar la hipótesis de trabajo de forma ní-
aborda este artículo. tida, y caracterizar el proceso de producción de
periferias urbanas en Ecuador. En la quinta sec-
El principal aporte del artículo se encuentra en ción se termina con unas conclusiones que per-
su forma metodología comparativa inductiva de miten expandir el campo de estudios urbanos
análisis para analizar en profundidad la diversi- y su comprensión en la región respecto a los
dad del proceso de producción del espacio ur- procesos de gentrificación y desplazamientos.
bano periférico de un conjunto nacional, a partir
de un marco teórico que aporte miradas diferen-
tes desde América Latina de los desplazamien-
tos por sustitución de las clases populares por 2. Marco teórico: Aportes a la
nuevas clases creativas propias del norte global discusión sobre el concepto de
(Bosma & van Doorn, 2022; Lees & al., 2016). Por
ello, teóricamente, abogamos por el concepto
gentrificación desde la producción
de expulsiones, que permite una mirada más de violencias urbanas en América
completa a los procesos de desplazamiento a Latina
través de dinámicas que ocurren en una miríada
de situaciones pero que se articulan a los movi- Este marco parte del diálogo con el concepto
mientos de capital dominantes (Sassen, 2015). de gentrificación a partir de autores que se han
Mediante una metodología mixta de métodos propuesto tejer un conocimiento comparado
cuantitativos espaciales-históricos y métodos entre América Latina y Europa (Albet & Benach,
cualitativos de historias locacionales familiares 2017; Inzulza Contardo, 2020; Janoschka, 2018;
y talleres de organización colectiva en 8 diferen- Janoschka & Sequera, 2014; López Morales &
tes ciudades, nos inscribimos en las etnografías al., 2016). Esta literatura comprende la gentri-
móviles propias de la investigación en contextos ficación como un desplazamiento de las clases
urbano-populares donde las historias y los datos populares de los centros de las ciudades para
se van construyendo a retazos, pero que permi- el recambio poblacional de clases más altas, a
te generar una comparación que ofrece las di- través de una valorización de estos espacios si-
ferentes variables de interés (Streule, 2020). La guiendo modelos europeos de embellecimiento
investigación ha hallado de forma inductiva tres y museificación. Así, se promueve toda una serie
temáticas de comparación (Lawhon & Truelove, de articulaciones entre el Estado y los posibles
2020) que permiten generar una expansión en mercados que participarían de este desplaza-
las tipologías de producción de nuevas perife- miento a través de políticas públicas centradas
rias urbanas que pueden ser miradas bajo un en lo económico como la facilidad de inversión
lente de una gentrificación reformulada desde inmobiliaria, procesos políticos que faciliten la
los márgenes urbanos que ha generado el boom seguridad de la inversión, pero también proce-
de materias primas. En términos teóricos, se es- sos simbólicos o psicológicos que generen una
tablece un diálogo con las formulaciones que marca para los nuevos sectores de clase alta,

y una estigmatización para los sectores popula- angulares del crecimiento urbano a nivel global.
res (Blanco & Apaolaza, 2016; Caldeira, 2017). En América Latina estas expulsiones que con-
Esta literatura ha tenido una enorme réplica en forman los espacios urbanos no pueden sepa-
el estudio de los centros y la ubicación de nue- rarse del modelo rentista de economía que está
vas clases medias a lo largo de las ciudades en la génesis y plasmación del modelo urba-
latinoamericanas como Quito, Bogotá, Buenos no, sus jerarquías de poder, y las formas en las
Aires, Santiago de Chile, o Ciudad de México que la misma economía extractiva es disputada
(Cevallos Aráuz, 2018; Díaz Parra & Apaolaza, en las ciudades (Bartra, 2014; Coronil, 1997).
2020; López Borbón, 2023; Quijano Gómez, 2020; Estas formas de rentismo donde las ciudades
Rasse & al., 2019). tienen un rol fundamental en la acumulación de
renta y su disputa, genera un Estado y unas po-
Sin embargo, los procesos de recambio pobla- líticas a su imagen y semejanza, donde las polí-
cional, desplazamiento y violencias urbanas han ticas de planificación van a tender a reforzar los
sido poco tratados en ciudades intermedias o en mecanismos de obtención de materias primas, y
donde el arquetipo de gentrificación tiene enor-
por ende, a la formación de nuevas ciudades en
mes distancias por las situaciones estructurales
este contexto, al mismo tiempo que va a poten-
de América Latina. Este marco es una forma in-
ciar su exportación en los principales puertos,
cipiente de dar cuerpo a reflexiones sobre las
y los núcleos capitalinos que redistribuyen esa
violencias y sus contestaciones que permitan
renta (Alarcón Cevallos, 2021; Guzmán Galle-
analizar estos espacios donde los ciclos de va-
gos, 2012; Veltmeyer & Petras, 2012).
lorización del capital producen expulsiones en
su forma de producir no solamente los centros Por ello, este ensanchamiento del concepto de
de las megaurbes, sino también las periferias gentrificación está en diálogo con la ecología
de procesos urbanos de ciudades pequeñas e política en relación con que hay disputas sobre
intermedias. Por ello, el presente artículo pro- las materias primas y sus efectos redistributivos
pone ampliaciones conceptuales a este debate. sobre la base de la vida, a través de dos dimen-
La primera violencia estructural, a considerar en siones. En primer lugar, en la escala de la ciu-
América Latina, es la propia conformación de
dad: ante el crecimiento cada vez más disperso
las ciudades de todo tamaño, en una migración
de las ciudades, estas van absorbiendo territo-
campo-ciudad forzada por las circunstancias,
rios que antes eran considerados como rurales
especialmente si pensamos en los espacios ur-
(Côrtes & Silva Júnior, 2021). Desde el punto
banos que han emergido en las últimas décadas
de vista de las problemáticas ambientales que
en medio de la aplicación de medidas neolibe-
comporta, es en los espacios intersticiales de
rales de ajuste estructural en el campo (Schia-
vo & al., 2013), que tiene fuertes paralelismos
transición, desde lo rural a una incipiente urba-
con lo ocurrido con otros sures con un fuerte nización, que se producen las mayores tensio-
crecimiento urbano (Walker, 2008; Wu, 2020). nes (Alberto, 2009). La conversión de territorios
Esta movilidad abrupta ha configurado en las agrarios y de protección en áreas metropolita-
últimas décadas amplias áreas periféricas infor- nas ha promovido una profunda discusión de
males en las que las violencias por la ausencia larga data sobre los impactos ambientales que
de vivienda, servicios, hábitats habitables por genera la expansión de la mancha urbana (Res-
una dejadez del Estado han sido parte de los trepo, 2002).
recurrentes análisis de los diferentes países de

En segundo lugar, en la conformación de en-
la región (Cruz Muñoz & Isunza, 2017; Hidalgo &
claves urbanos extractivos: cuando las peri-
Janoschka, 2014).
ferias se constituyen además como áreas de
Desde esta propuesta también queremos en- producción minera, petrolera o agroindustrial,
sanchar la visión de la producción de perife- las violencias y expulsiones de los sectores
rias enriqueciéndola con otras perspectivas en populares urbanos se multiplican, vinculadas
la configuración de las violencias en las perife- al riesgo ambiental, por la presencia de activi-
rias urbanas. En esta propuesta vamos a obser- dades contaminantes (Durán, Bayón Jiménez, &
var los desplazamientos a través no solamente al., 2020). El concepto de sufrimiento ambiental
campo-ciudad, sino a través de las múltiples explica, desde una perspectiva cultural, la vio-
expulsiones que produce la economía global lencia a la que son sometidos los sujetos se-
actual, en la que se entrelazan las expulsiones gregados, expuestos a una alta toxicidad, ante
provocadas por las crisis financieras, los con- el evidente abandono del Estado que dirige su
flictos armados por la tierra y el territorio, o la protección al capital contaminante y no a los
expansión del extractivismo minero, petrolero, derechos de la población (Auyero & Swistun,
agroindustrial y turístico (Sassen, 2015). Estos 2008), y sin embargo, ha sido muy poco vincu-
procesos de expulsión son una de las piedras lado hasta el momento como uno de los factores

de desplazamientos urbanos o relacionado con rol del Estado debe ser analizado de forma con-
la gentrificación. creta y profunda en la promoción de violencias
en ámbitos como la VIS, la renovación urbana
La colocación de excedentes del extractivismo para la adecuación del espacio al turismo inter-
se espacializa siguiendo distintos patrones al nacional, o la formación de espacios de servi-
interior de las ciudades, destacando los balanci- cios para las actividades extractivas. Por esta
nes locativos de valorización y desvalorización conjunción de formas en las que se expresa en
que sigue el capital, también en contextos de términos urbanos un boom extractivo que gene-
rentismo extractivo (Harvey, 2013; Smith, 1984). ra desplazamientos y nueva producción de es-
Smith analiza cómo las ciudades forman parte pacios periféricos, queremos poner en diálogo
de una segunda naturaleza, y por tanto debe las formas en las que se produce la renta econó-
superarse una visión dicotómica de la natura- mica y las formas de gentrificación que se pro-
leza y la producción humana del espacio. En el ducen en la urbanización como hecho amplio.
caso del modelo turístico de renovación urba-
na va a generar espacios internos de la ciudad
diferenciados mediante la inversión del Estado,
en el afán de generar una igualación a nivel 3. Metodología comparativa
global de las tendencias espaciales, que ha inductiva que capture los rasgos
impuesto el dogma de la atracción de turismo
a nivel global (De la Calle Vaquero, 2019). El principales de la producción de
turismo, como actividad con una fuerte expan- espacios urbano-periféricos a través
sión en el S.XXI, desde la base conceptual del de métodos mixtos
capitalismo contemporáneo define atributos en
el uso del ambiente, pero además instrumen- Esta metodología partió de la obtención de un
taliza las formas de organización y existencia fondo de investigación para realizar en el año
de los grupos humanos, así como ecologiza las 2019 un trabajo de campo que caracterizara en
políticas públicas urbanas que segregan el ac- 8 ciudades las formas en las que se producen
ceso a la naturaleza a través de la vivienda de desplazamientos urbanos en la producción de
las clases altas de la propia ciudad, y también periferias a lo largo de Ecuador. A partir de esta
de los grupos sociales que tienen la capaci- posibilidad, se priorizó tratar de capturar el pro-
dad de moverse a través del turismo (Mormont, ceso urbano contemporáneo en el país para ca-
2013). Así, encontramos mega intervenciones racterizar el periodo de boom de las materias
turísticas en el sur global que generan nuevos primas, y eso implicó estudiar los fenómenos
fenómenos de desplazamientos, expulsiones asociados a la producción de vivienda estatal
y gentrificación en las periferias urbanas (Fox en las grandes capitales del país, analizar cómo
Gotham, 2018; Zhang & al., 2022). se había producido el crecimiento urbano-coste-
ro que la política estatal volcó hacia el turismo
Los programas de VIS se han configurado como y el amazónico donde se consolidó el extracti-
el anverso de los desplazamientos provocados vismo petrolero e inició el extractivismo mine-
por la disputa de la naturaleza para aminorar las ro. Esto hizo que las ciudades seleccionadas
tensiones sociales del desplazamiento. Estos de mayor tamaño fueran Quito y Guayaquil, la
programas se ubican en las periferias donde ciudad con mayor auge que es Santo Domingo
el valor del suelo es más bajo, generando toda de los Tsáchilas, tres ciudades costeras (Esme-
una serie de conflictos socioambientales y son raldas, Portoviejo y Puerto Ayora) y dos amazó-
parte del crecimiento urbano sobre sus contor- nicas (Lago Agrio y El Pangui), donde existe en
nos (Aliste & Stamm, 2016). Al mismo tiempo, muchas ocasiones una multiplicidad en su rol de
la VIS puede ser un motor de la misma gentri- ciudades extractivas, de turismo y de presencia
ficación bajo determinadas circunstancias estu- de vivienda de interés social (VIS). Estos casos
diadas desde hace décadas (Cameron, 1992), y sus temáticas pueden apreciarse en la Fig.
con una impronta en las grandes megalópolis 1, donde se encuentran las temáticas y ciuda-
latinoamericanas (López Morales & al., 2021), des con sus casos desplegadas en el mapa del
aunque se trata de un elemento muy poco ex- Ecuador, y que se encuentran resumidas en la
plorado ciudades pequeñas o intermedias. Exis- tabla de la Fig. 2.
te una literatura alrededor de la evaluación de
los programas habitacionales en Sudamérica, Sin unas hipótesis a priori de cómo esta selec-
que apuntan algunos de sus principales proble- ción dialogaría con una mirada ecuatoriana a
mas de hacinamiento, alejamiento de la ciudad los procesos de gentrificación, se fue desarro-
y pérdida de oportunidades económicas y rela- llando en el equipo el debate de cómo serían
cionales (Durán, Bayón, & al., 2020; Rodríguez & comparables los distintos casos seleccionados.
Sugranyes, 2004; Rolnik & al., 2015) Por ello, el En primer lugar, este enfoque comparativo parte

Fig. 1 / Mapa de casos de estudio y temáticas

Fuente: Elaboración propia a partir de trabajo de campo
Extractivismo Regeneración Urbana Vivienda de Interés Social

Lago Agrio Guayaquil Quito
El Pangui Esmeraldas Guayaquil
Santo Domingo de los Tsáchilas Portoviejo Portoviejo
Puerto Ayora
Fig. 2 / Tabla de casos de estudio y temáticas

de la necesidad de ir más allá de los particula- propuestas revisables con las que continuar
rismos de los casos de estudio, para caminar pensando el fenómeno (Robinson, 2016). El en-
hacia una estrategia que permitiera encontrar foque de nuestra comparación, a partir de rea-
los principales rasgos de la urbanización peri- lidades muy diferentes, se construyó de forma
férica en las periferias del mundo, extrayendo inductiva, “en lugar de deducir explicaciones de
elementos comparables y extrapolables, lo que los marcos existentes, se necesitan más datos
se ha convertido en un enfoque predominante como base para la teorización inductiva que
luego se puede movilizar para contrarrestar, mo-
en los estudios urbanos (Nijman, 2015; Peck,
dificar y crear diálogo con teorías derivadas del
2015). En la elección de los casos no se asume
norte” (Lawhon & Truelove, 2020).
que habrá rasgos únicos que redefinan las teo-
rías sobre la gentrificación, sino que permitirá Así que comprender cada uno de los casos
encontrar nuevos elementos en su interacción fue una tarea primordial, en la que se utiliza-
con las teorías dominantes, a través de nuevas ron herramientas mixtas que buscaron realizar

un análisis multiescalar (Lacoste, 1977) de las y estrategias de diferentes sujetos. Se utilizan

políticas territoriales implementadas en las nue- Sistemas de Información Geográfica (SIG) para
vas periferias urbanas para desentrañar cuáles territorializar los datos cualitativos recogidos
han sido los elementos definitorios para Ecua- mediante información primaria y secundaria que
dor. Se han combinado métodos de análisis trabajan el nivel macro-escalar de las ciudades
histórico-espacial, con métodos cualitativo-es- analizadas para mostrar los desplazamientos
paciales de análisis de políticas públicas. A su de sectores populares desde o hacia los barrios
vez, se emplean instrumentos de recolección de de estudio. A nivel meso-escalar, se analizaron
datos, como: entrevistas con los habitantes de los planes de desarrollo territorial en la escala
los barrios de estudio para analizar violencias de los proyectos “gentrificadores” estudiados,
promovidas por el Estado y el mercado, y las la historia y lógicas de implementación de los
correlativas contestaciones desplegadas por los mismos en relación con la formulación de polí-
barrios involucrados; entrevistas con los precur- ticas públicas, complementado con entrevistas
sores públicos de los proyectos; revisión docu- a profundidad de los funcionarios que tuvieron
mental del escenario, y distintas herramientas a su cargo los proyectos o visiones relevantes
de mapeo. Esta combinación de métodos es sobre los mismos.
una aproximación diferenciada, muy mediada
por las condiciones de cada uno de los barrios, Desde un punto de vista cualitativo y microesca-
y que como argumenta Streule, en los sures glo- lar, las entrevistas se centraron en la trayectoria
gales son más rigurosas las investigaciones con de vida y en las trayectorias organizativas de las
diseño transductivo donde son complementarias dirigencias barriales, a fin de entender cómo la
la cartografía, la historiografía y los métodos política de vivienda ha influenciado o condicio-
comparativos heterodoxos, ante la inexistencia nado la elección locacional de estas familias y
de datos homologables, o condiciones cambian- sus consecuentes impactos. Las trayectorias de
tes de seguridad, de cercanía con los barrios o vida implican la reconstrucción del espacio-tiem-
de sus condiciones temporales de auto-organi- po a partir de los recuerdos y la verbalización,
zación, en lo que denomina “etnografía móvil” de forma premeditada y proyectiva al mismo
(Streule, 2020). tiempo (Taylor & Bogdan, 1996). Las trayec-
torias residenciales las comprendimos como
Comprender la estructura del territorio, la forma “aquellas prácticas espaciales que involucran
en la que sus actores se han espacializado a cambios en el lugar de residencia en la ciudad”,
lo largo de la historia y los poderes territoriales considerando principalmente los aspectos vin-
que lo disputan es fundamental para entender culados a la localización en el territorio urbano
la producción de las formas urbanas actuales (Di Virgilio & Gil y De Anso, 2012). En resumen,
(Haesbaert, 2005). Ello abarcó en cada uno se realizaron 8 colecciones de cartografía temá-
de los 8 casos la documentación histórica, la tica (1 mapa ciudad y 1 mapa barrial en cada
representación estadístico-territorial de ele- caso) que juntaron información oficial de los mu-
mentos cuantitativos y cualitativos de las es- nicipios, datos recabados en campo, y en oca-
tructuras económico-sociales y de las acciones siones, talleres de mapeo comunitario; entre 10
Ciudad Entrevistas población Entrevistas Estado

Quito 30 4
Guayaquil 13 2
Portoviejo 16 5
Esmeraldas 18 4
Santo Domingo de los Tsáchilas 10 5
Lago Agrio 21 4
El Pangui 11 5
Puerto Ayora 15 5
Total 134 34
Fig. 3 / Tabla resumen de entrevistas en cada caso


y 15 entrevistas en profundidad con habitantes y el primer escalafón en la concreción de la forma

dirigentes en cada caso (168 en total); entrevis- en la que se plasman en nuevos espacios urba-
tas a funcionarios que variaron entre las cero de nos el boom de las materias primas (Arboleda,
los municipios más cerrados como Guayaquil, y 2016). En este grupo se encuentran cuatro ciu-
5 entrevistas entre los que existen más cercanía dades analizadas: la ciudad amazónica de Lago
como Quito, así como funcionarios de otras ins- Agrio, mayor ciudad de la Amazonía ecuatoria-
tancias como parques nacionales o gobiernos na que surgió alrededor de la primera estación
provinciales (20 en total). El resumen por ciudad petrolera de la región. En el sur de la Amazo-
del número de entrevistas se encuentra en la nía, El Pangui, con el crecimiento poblacional
Fig. 3. Las entrevistas se llevaron a cabo entre relativo más alto del país tras la búsqueda de
marzo y diciembre de 2019. Estas entrevistas empleo y acceso a las regalías mineras. En la
se realizaron por parte del equipo que firma este región costera, Santo Domingo de los Tsáchilas
artículo, con la participación de estudiantes de representa el mayor centro de producción cár-
la maestría de estudios urbanos de la FLACSO, nica del país con numerosas granjas, centros
el equipo de Ciudad, Memoria y Medio Ambiente de distribución de pescado y marisco de ámbito
de la Universidad Técnica Luis Vargas Torres de nacional y ferias de ganado. En Galápagos, la
Esmeraldas, así como investigadores/as locales ciudad de Puerto Ayora es el principal centro
de Portoviejo, Guayaquil, Lago Agrio y El Pangui urbano de las islas por la atracción de turismo
que colaboraron con la investigación. internacional que se aloja en la misma. Para la
comparación inductiva de estos cuatro espacios
Conocer en profundidad 8 barrios muy diferen- se utilizan tres dimensiones que serán resumi-
tes entre sí, de un mismo país, envueltos en das en la Fig. 4.
una coyuntura similar, y con fuertes transforma-
ciones recientes, permitió ir anclando una serie Una primera dimensión de comparación a partir
de caracterizaciones de las actuaciones estata- de la metodología mixta es cómo estas violen-
les, los principales actores en disputa, las for- cias generan espacios periféricos desplazables
mas de violencia territorial desplegadas, y las en función de los ritmos y necesidades de las
estrategias para la disputa, como los principales actividades extractivas, cuyas empresas osten-
elementos comunes que se analizaron. A partir tan un poder omnímodo en el proceso urbano.
de estos, pudimos comprender que las formas En el barrio 25 de febrero de Lago Agrio, la pre-
en las que la renta petrolera y minera del boom sencia de pozos petroleros abandonados por el
del extractivismo habían generado tres tipos de final de su ciclo de vida útil se vio trastocada con
procesos mayoritarios de producción de peri- el alza de precios del petróleo que volvió renta-
ferias urbanas, que estaban entre la inversión ble repotenciarlos. La ampliación de las platafor-
estatal en vivienda social a través de una con- mas petroleras en pleno casco urbano llevó al
cepción de redistribución de la renta, la inver- desplazamiento forzado de numerosas familias
sión estatal en reforma urbana en el contexto y la amenaza sobre las restantes ante la inse-
del turismo internacional, y la necesidad de ob- guridad jurídica de ser declarado de interés ge-
tener rentas extractivas en enclaves alejados, neral el espacio de sus viviendas como área de
en los que la política se destinaría a generar explotación de la empresa pública Petroamazo-
nueva infraestructura urbana que acelerara el nas (Bayón, Durán, Bonilla, Zárate, & al., 2020).
acceso a servicios básicos entre la población El barrio queda nítidamente dentro de la ciudad
de estos enclaves. en términos funcionales, y la comparativa de la
imagen satelital antes y después de los desalo-
jos, en 2016, muestran cómo una decena de fa-
milias vivieron la destrucción de sus viviendas,
4. Violencias del modelo urbano que como nos relató la presidenta del barrio,
ecuatoriano a través de la vivienda obtuvieron una escasa indemnización, con los
que es muy complicado obtener una nueva vi-
social, la renovación urbana, y los vienda en la ciudad. Desde el Municipio de Lago
enclaves extractivos Agrio, se muestran resignados en su capacidad
de generar competencias en un lugar dominado
por las actividades petroleras, y repiten un man-
4.a. Violencias en la producción de tra presente en buena parte de la ciudad “sería
periferias urbanas extractivas más barato reubicar Lago Agrio que su actividad
petrolera”. La óptica de los habitantes del barrio
Las periferias extractivas se han generado en 25 de febrero ha sido disputar servicios de agua
los enclaves de extracción de minería y petró- potable que aminoren su sufrimiento ambiental,
leo, así como en los centros de servicios de las y que permita tener un lugar más durable en la
actividades agroindustriales y turísticas, y son ciudad (Durán, Bayón Jiménez, & al., 2020).

Sto. Domingo de los

Violencias Lago Agrio El Pangui Puerto Ayora
Tsáchilas
Periferias Actividades
Enclave petrolero. Enclave minero. Actividades turísticas.
extractivas agroindustriales.
Maquinaria estatal de Desalojos y

Pérdida de territorio y Limitaciones de acceso
desalojo, ruptura de servidumbres mineras
Desplazamiento migración silenciosa de al suelo por capacidad
las comunidades y como base de la
de la vivienda las comunas a la de pago, desplazamiento
política ilegal de ruptura del tejido
ciudad hacia periferias.
hechos consumados. social y territorial.
Antiguo vertedero con

Sufrimiento Contaminación de Contaminación del Contaminación del
ausencia de servicios
ambiental agua, aire y auditiva. agua. agua y malos olores.
básicos.
Acuerdos y
Ruptura de tejidos Acuerdos - engaños Desarraigo de Presión política - grado
compensaciones
sociales - individuales espacios comunitarios. de familiaridad.
individuales
Fig. 4 / Tabla de resumen de la temática de periferias extractivas

En el sur de la Amazonía, el barrio San Marcos ha implicado un progresivo cambio de vida para
en Tundayme fue totalmente destruido para la las comunidades indígenas, como parte de este
ubicación de una de las relaveras de la mina proceso segregador (García González & al.,
de la empresa china ECSA, con aleccionadores 2021). La fuerza que los grupos agroindustria-
desalojos que en pocos minutos redujeron todo les tienen en el municipio ha hecho que durante
a escombros para la instalación del primer me- años haya habido una tímida asunción de la pro-
gaproyecto minero chino (Sacher & al., 2016). blemática, que comienza a ser reconocida por
La cabecera cantonal de El Pangui es el centro los responsables municipales, en las entrevistas
poblado que se ha transformado rápidamente mantenidas, y se comienzan a realizar estudios
en el núcleo urbano que ha recibido población e de viabilidad de sistemas de agua potable y tra-
inversiones (Bayón, Durán, Bonilla, Ávila, & al., tamiento de aguas servidas de la ciudad. En las
2020). En el gobierno municipal de El Pangui, se comunidades Tsáchilas se ha compaginado la
considera que no hay capacidad para generar migración hacia otros sectores urbanos como
un plan de reubicación de las familias despla- estrategia, así como el reclamo para que sea
zadas, y que es una responsabilidad del Estado instalada agua potable de otros cursos de agua
central, a la vez que la estrategia dominante de más limpios.
desarrollo es lograr insertar actividades hoste-
leras o de servicios a la minería. En la zona de En Puerto Ayora, capital de facto de las Islas
los desalojos, las pocas familias que han que- Galápagos y mayor ciudad del archipiélago,
dado relatan que tratan de mitigar el trauma de las limitaciones del crecimiento urbano alrede-
lo sucedido, así como mitigar las condiciones de dor del área más valorada próxima al mar, y los
sufrimiento ambiental tratando de insertarse en altos precios del suelo y la vivienda en dicho
la actividad minera. sector, ha hecho que las nuevas familias jóve-
nes que se forman en la ciudad solo tengan
En Santo Domingo, el gran centro agroindus- suelo accesible en las partes más altas y ale-
trial del país, el modelo segregado de la ciu- jadas de la ciudad del nuevo barrio El Mirador,
dad ha hecho que en la parte sur donde habitan en un efecto de encarecimiento de las viviendas
las comunidades indígenas Tsáchilas que dan en los barrios que habitaban junto a sus familias
nombre a la ciudad, se hayan concentrado las previamente. Los espacios centrales solo son
actividades menos deseadas del ámbito urba- asequibles para la promoción de nuevos hos-
no: los centros de detención, los prostíbulos y pedajes que pueden pagar los altos precios del
las granjas porcinas. Este proceso ha implica- suelo, provocando un proceso creciente de se-
do la pérdida de territorio para la nacionalidad gregación residencial. Esto está implicando una
indígena, y la degradación creciente de sus es- serie de tensiones con el municipio y el Parque
pacios de vida en las comunidades de Peripa y Nacional Galápagos, que se han resuelto hasta
Chigüilpe. La contaminación de las aguas urba- ahora con la intermediación del municipio para
nas por parte de las empresas agroindustriales permutar terrenos alrededor de la ciudad con

otros en las partes altas donde ha podido com- del espacio comunitario por la contaminación y
prar fincas privadas importantes para la repro- falta de oportunidades sufren un relativo desa-
ducción de las tortugas, emblema de las islas. rraigo de los espacios de vida de la comunidad.
El nuevo barrio de El Mirador se ha asentado en En Puerto Ayora, las redes familiares sostienen
el antiguo vertedero de la ciudad, y su lenta rela presión para que se produzcan mejoras en El
gularización implicó que sus habitantes comen- Mirador, pero la incipiente organización que lo-
zaran habitando sin servicio de agua potable. graron en un inicio se desvaneció rápidamente,
como relataron algunos de sus habitantes.
En este primer eje vinculado a las expansiones
urbanas alrededor del extractivismo de diferen- Estas tres dimensiones de comparación permi-
tes recursos para que sean funcionalizados en ten considerar unas formas de generación de
el mercado global, las violencias de las perife- violencias estatales en la producción de espa-
rias han sido los altos índices de contaminación cios periurbanos que están determinadas por
y el sufrimiento ambiental que supone la vida poderosos agentes que ya sean estatales o
cotidiana en ellos. En Lago Agrio, la contamina- auspiciados por el estado, imponen una serie
ción de agua subterránea que ya sufría el ba- de lógicas para concretar el enclave extractivo,
rrio 25 de febrero por la presencia de pozos y ya sea mediante la concesión, mecanismos de
piscinas de desechos abandonadas se sumó la mercado, o imposibilidad de acceso al centro
contaminación del aire por gases contaminantes urbano, por la formación de rentas extractivas
y ruido de la reapertura y la perforación petro- que afectan a la distribución de suelo urbano.
lera, y la contaminación de las aguas superfi- En unos casos, ese suelo es directamente des-
ciales. En Tundayme, las poblaciones que han pojado por parte de los actores extractivos pro-
permanecido próximas a la mina, han sufrido vocando desalojos y desplazamientos, en otros
la contaminación de las aguas, destruyendo las casos, los mecanismos de mercado se impo-
fuentes de alimento de los ríos y provocando nen. Las operaciones orquestadas por parte de
riadas periódicas que han afectado a las colas empresas y el Estado para romper el tejido
munidades shuar río abajo. En Santo Domin- comunitario implican una limitación de la capa-
go, las comunidades tsáchilas reciben en sus cidad de respuesta de los actores barriales y
ríos las descargas contaminantes de heces de comunitarios, con la finalidad de asentar espa-
las granjas avícolas y porcícolas, así como las cialmente el enclave extractivo. Las externali-
aguas servidas de la ciudad que carecen de tra- dades de contaminación son otra fuente de
tamiento alguno. La contaminación ha eliminado desplazamientos forzados, en el que una vez se
las fuentes de alimentación del río, las prácti- impone el modelo extractivo se producen migra-
cas culturales alrededor del baño en el agua por ciones para huir del sufrimiento ambiental que
las enfermedades dérmicas y estomacales, así implican. Esta forma de comprender las expul-
como los malos olores a putrefacción imposibi- siones que producen nuevos hitos urbanos en el
litan las actividades turísticas, y han trastocado país, precisan de ensanches teóricos, que hasta
el día a día de sus habitantes. En Puerto Ayora, el momento, los debates de la gentrificación no
pese a ubicarse el nuevo barrio de El Mirador han recogido.
en antiguos terrenos del Parque Nacional Ga-
lápagos, su designación como área urbana dista
enormemente de la calidad ambiental que dis-
frutan los grandes complejos turísticos. 4.b. Violencias en la producción de
periferias de la renovación urbana
La tercera dimensión de comparación es la rup-
tura del tejido social que se produce en estos Al hilo del turismo internacional desatado en
espacios urbanos periféricos extractivos. Ante las Islas Galápagos, las ciudades de la costa
la negativa a la reapertura de los pozos petrole- ecuatoriana han buscado convertirse en áreas
ros en el 25 de febrero, Petroamazonas formó receptoras de visitantes bajo el modelo global
una nueva directiva que recibiera la casa-taller de renovación urbana. Esta alta inversión en re-
de compensación y marginara a las familias con novación urbana ha resultado del incremento de
una mayor oposición. En el barrio de San Mar- los presupuestos públicos por la llegada de re-
cos, la empresa minera logró engañar de forma galías extractivas durante el boom de las com-
progresiva a diferentes familias, por los que modities. En Guayaquil, la ciudad más poblada
hubo sentimientos de agravio comparativo que del país, el gobierno local y nacional pusieron
dejó aisladas a los propietarios de fincas que se en marcha diferentes programas de desplaza-
oponían a salir de sus viviendas y fueron des- miento de los sectores populares consolidados
alojados por la fuerza pública. En Santo Domin- alrededor del Estero Salado y el río para pro-
go, las familias indígenas tsáchilas que deciden mocionar áreas de manglar renovadas para el
migrar y ubicarse más cerca de la ciudad y fuera turismo. En Esmeraldas, la trasposición de este

modelo a la playa y el río desplazó la actividad militar de violencia contra las clases populares
turística oriunda del lugar y fue sustituido por de la última década en el país (Bayón, Durán,
grandes cadenas alimentarias y hoteleras, bus- Bonilla, Hernández, & al., 2020). Sus habitantes
cando en una segunda fase desplazar barrios viven hoy en proyectos de VIS que fueron habi-
completos ribereños. En Portoviejo, después litados específicamente para amortiguar la vio-
del terremoto de 2016 que arrasó su centro co- lencia de los desalojos, y sus habitantes hasta
mercial y administrativo, el gobierno local buscó hoy no comprenden por qué fueron desplazados
reconvertirlo en un centro cultural con grandes para llevar a cabo una reforma urbana que en la
parques semiprivatizados, imposibilitando el actualidad luce como un total fracaso en la ge-
retorno de las actividades económicas comer- neración de nuevo espacio público.
ciales que dan sustento a las clases populares.
Para la comparación inductiva de estos tres es- En Portoviejo, el desplazamiento de la población
pacios se utilizan dos dimensiones que serán de sus viviendas fue provocada por el terremo-
resumidas en la Fig. 5. to. Sin embargo, la imposibilidad del regreso de
las familias a sus espacios de vida y de trabajo
La dimensión de comparación alrededor de los en el centro de la ciudad está provocada por
desplazamientos se mantiene, y se reconfigura un plan de reconstrucción lento y alejado de
en función de que el ente que desaloja no son las necesidades de los comerciantes y familias
los grandes capitales amparados por el Estado, del centro, que tras cuatro años del terremoto
sino que son el gobierno central y local articu- vieron asfixiados sus negocios y cortadas sus
lados quienes protagonizan los desplazamien- vidas. La visión del alcalde de la ciudad es que
tos mediante políticas públicas de reubicación el comercio popular desaparezca de la ciudad
forzosa. En este caso hay desalojos físicos de progresivamente, para implementar un ocio de
viviendas, pero especialmente se produce el restaurantes y cultura que atraiga a clases me-
desplazamiento de los comerciantes informales dias y altas. La primera concreción son parques
o formales de las clases más populares, que con arriendos de plazas comerciales estanda-
se quedan sin cabida en los espacios renova- rizadas y privatizadas, que tienen precios de
dos donde también cambia el perfil de clase y concesión estratosféricos para los comercian-
etnia entre los consumidores. En Guayaquil se tes populares, que han terminado perdiendo su
dieron fuertes procesos de segregación del es- lugar en la ciudad. En estos nuevos espacios
pacio de ocio en el Malecón 2000, ubicado en públicos, los comerciantes callejizados que ocu-
la ribera del río Guayas donde no se podía acu- paban antes el centro histórico tienen prohibida
dir con pantaloneta o chanclas, la indumenta- la entrada, en un espacio securitizado que bajo
ria de las clases populares de la ciudad, tal y una nueva idea de orden del alcalde considera
como han venido recogiendo señaléticas en el que deben darse únicamente lógicas formales,
lugar, y prensa que se sigue sorprendiendo del que no se adecúan a la crisis post-terremoto
fenómeno. Pero la violencia de desplazamiento que han vivido los habitantes de la ciudad que
más fuerte en Guayaquil se produjo por el des- más perdieron en el desastre.
plazamiento violento de miles de familias para
la ubicación del proyecto Guayaquil Ecológico, En Esmeraldas, el Malecón Las Palmas en la
que implicó la destrucción de viviendas para la playa de la ciudad, financiado con la llegada de
construcción de parques urbanos hoy desfun- Flota Petrolera Ecuatoriana, FLOPEC (la em-
cionalizados, en la mayor operación policial y presa pública de prospección petrolera en el
Violencias Guayaquil Esmeraldas Portoviejo
Renovación Guayaquil Ecológico Palmas y Malecón - turismo de Parques posterremoto - turismo

urbana (proyecto) - turismo de manglar playa y manglar de espacio público
Negocios hosteleros formales e

Sectores Viviendas y negocios de Comerciantes formales e
informales dirigidos a población
desplazados residentes del Estero Salado informales del centro
local
Ruptura de tejidos
Acuerdos individuales
sociales
Fig. 5 / Tabla de resumen de la temática de renovación urbana turística


mar) generó nuevos centros comerciales, que, 4.c. Violencias en la producción de

según la promesa del gobierno local y central, periferias mediante VIS
serían ocupados por los antiguos restaurantes
que tenían sus locales en la playa y que fue- Este bloque de análisis permite considerar que la
ron removidos para la construcción del nuevo producción de espacios centrales renovados se
equipamiento. Posteriormente, la carestía de la ha realizado mediante la capacidad de transfor-
concesión en los nuevos centros comerciales mación dada por el incremento de ingresos por
hizo que fueran ocupados por cadenas naciona- parte del Estado, y una visión en la que quienes
les e internacionales de comida con precios no sobran del espacio son sus habitantes y usua-
asequibles para las clases populares que visitan rios de clases más populares. El desalojo de vi-
la playa, y se habilitó un espacio arrinconado viendas se hace mediante procesos de violencia
y con peor calidad para los antiguos propieta- muy fuerte, ya sea la destrucción masiva de los
rios. El espacio público ha sido disciplinado, y lugares donde habitan las familias de Guayaquil,
las vendedoras de raspados y aborrajados (dos o las dificultades para que las familias que habi-
taban el centro de Portoviejo regresaran tras el
comidas de calle muy populares en la ciudad)
terremoto. Pero podemos ver que el desplaza-
que consumen las clases populares que van
miento de las actividades comerciales de sus-
a la playa, están confinadas en un extremo de tento de las familias más populares es la forma
esta. Ante el supuesto éxito del modelo, se rea- en la que la renovación urbana logra territoriali-
lizó un macroproyecto urbanístico que busca zarse, mediante un disciplinamiento del espacio
replicar en la actualidad el modelo de turismo que genera que solamente las formas mercan-
segregador a la ribera del río Esmeraldas, que tiles asociadas a las clases medias son las que
es habitada por numerosos barrios populares e están permitidas. Las estrategias de división de
implicaría el desplazamiento de sus viviendas. barrios o comunidades están presentes, aunque
En el municipio, el vicealcalde reconoce la pro- con una intensidad menor que en los casos de
blemática que hay con los antiguos dueños de extractivismo. Para la comparación inductiva de
restaurantes, pero se considera que el nuevo estos tres espacios se utilizan cuatro dimensio-
modelo turístico ha implicado una serie de éxi- nes que serán resumidas en la Fig. 6.
tos en la atracción de turistas y forma parte del
Las políticas de vivienda social se convirtieron
signo de los nuevos tiempos. en una forma de mitigar las violencias, ofrecien-
También se produce en esta temática de aná- do a las familias desplazadas un lugar en el que
reconstituir sus vidas tras los desplazamientos.
lisis una dimensión comparada de ruptura de
Estas políticas evidencian la forma en la que el
los lazos sociales, en este caso de pobladores
Estado central ecuatoriano ha intervenido en la
y comerciantes. En Guayaquil, la estrategia de lógica de ausencia de derechos en las perife-
desplazamiento de los barrios del Estero Salado rias urbanas, resultando en nuevas violencias
fue mediante acuerdos separados con el gobier- en su proceso de plasmación. En Guayaquil,
no central, impidiendo darse una organización el programa Sociovivienda estuvo directamen-
barrial de todos los tramos afectados, que so- te destinado para las familias desalojadas por
lamente se produjo cuando 8 de los 12 tramos los planes de renovación urbana, provocando un
planificados habían sido ya destruidos. En Es- proceso de conformación de guetto. En Portovie-
meraldas y Portoviejo, los gobiernos locales tie- jo, el Guabito fue destinada a los damnificados
nen una estrategia similar de llegar a acuerdos por el terremoto, y tras cuatro años su situación
diferentes entre los comerciantes formales e de regreso a la normalidad está paralizada. En
informales como forma de ganar poder en los Quito, la génesis de Ciudad Bicentenario co-
espacios a renovar, y generar el apoyo de los rresponde a una política de VIS de mayor alcan-
grandes conglomerados empresariales de ocio ce desde su gobierno local, pero no ha estado
para clases medias y altas, con una fuerte ca- exenta de promover violencias, especialmente
asociada a los tiempos de ejecución y entrega
pacidad de incidencia sobre las políticas públi-
a las familias. También Lago Agrio y El Pangui
cas municipales. En este caso, las violencias cuentan con proyectos de VIS en marcha bajo el
simbólicas están muy relacionadas a desplaza- programa Casa Para Todos del gobierno central
mientos de la actividad comercial que se basan actual, pero que en el momento de la investiga-
en la utilización de la policía, que justifica su ac- ción se encontraban paralizados por problemas
tuación en la defensa del comercio formal, a la de ejecución, y en la ciudad de Esmeraldas se
vez que se generan programas para solamente encuentra en construcción, lo que ha hecho que
algunos de los comerciantes informales, como las familias desplazadas no hayan contado con
en el caso de la playa de Esmeraldas. programa alguno de reasentamiento.

Violencias Guayaquil Portoviejo Quito
Destrucción policial de Destrucción por terremoto y Larga espera por tener una
Constitución de VIS
vivienda y reubicación forzada reubicación vivienda propia
Baja calidad de las Dimensiones, materiales y hacinamiento. Dimensiones, materiales y

viviendas No permite crecimiento progresivo hacinamiento.
Ausencia de hábitat
Escasos equipamiento y falta de conexión a servicios básicos e infraestructuras urbanas.
adecuado
Ruptura de tejidos
Separación de su barrio
sociales
Desconexión a la SocioVivienda en la periferia Ciudad Bicentenario en la
El Guabito en la periferia sur.
mancha urbana oeste de Guayaquil. periferia norte.
Fig. 6 / Tabla de resumen de la temática de vivienda de interés social

Una primera dimensión de violencias se pro- lineales, el coliseo, el centro médico, las canchas,
duce en la calidad de las viviendas. En los tres la casa taller, y un largo etcétera. En El Guabito
casos se tratan de viviendas con fuertes déficits de Portoviejo y Sociovivienda de Guayaquil, los
estructurales, inadaptadas al clima y con poca espacios públicos ni siquiera estaban contempla-
perdurabilidad, con espacios muy limitados dos, y la situación en ambos barrios es de auto-
que provocan hacinamiento, y monofuncionali- rreclusión de sus habitantes en los domicilios por
dad que impide compaginar tareas productivas la inseguridad percibida en el barrio, donde han
y reproductivas. En Quito, las viviendas tienen proliferado las actividades ilegales ante la ausen-
mejores materiales y aunque de forma limitada, cia de otras formas de empleo o alternativas eco-
ciertas posibilidades de crecimiento en función nómicas, no contempladas por parte del Estado.
de las mejoras que las familias puedan aplicar.
Sin embargo, las familias tuvieron que esperar También existe, como en los anteriores bloques,
hasta 10 años desde que comenzaron el proce- una tercera dimensión vinculada a la ruptura de
so de petición de la vivienda hasta que fue en- los lazos sociales. En El Guabito y Sociovivien-
tregada, por lo que las necesidades de tamaño da, la sensación de marginación de sus habi-
por la composición de las familias habían variado tantes, y la llegada después de procesos muy
notablemente. En Guayaquil y Portoviejo, las ca- traumáticos de desplazamiento tras la destruc-
lidades generadas por el Ministerio de Desarrollo ción de sus espacios de vida, ya fuera por el
Urbano y Vivienda (MIDUVI) para la región cos- terremoto o por los desalojos, ha configurado
tera las hace prácticamente inhabitables. Con di- sociedades donde es muy complicada la forma-
mensiones de 56 metros cuadrados, materiales ción de una organización comunitaria. Además,
no preparados para las altas temperaturas, y sin desde el Estado ha habido un total abandono
posibilidad de crecimiento porque están unas pe- en la reconfiguración de estos lazos, ya que sus
gadas a otras, se han convertido en el espacio habitantes sienten de forma unánime que fueron
de las familias que no tienen a otro lugar al que botados en los nuevos espacios de vida, sin im-
acudir, porque muchas de ellas han logrado a los portar su futuro una vez fuera de los espacios de
pocos años migrar a otras viviendas. mayor centralidad que habitaban. En el caso de
Quito, este hecho está parcialmente mitigado por
La segunda dimensión es la cuestión del hábitat el hecho de que en muchas de las manzanas los
adecuado, que debiera ser una misión ineludible habitantes formaron asociaciones guiadas por el
del Estado en la configuración de los espacios Municipio antes de llegar al espacio, pero se re-
de VIS. Los tres conjuntos analizados cuentan plica en las manzanas donde habitan personas
con espacios escasísimos de esparcimiento, y realojadas por procesos de reubicación por ries-
están muy lejos de aliviar el hacinamiento pobla- gos, o donde la convivencia se ha degradado.
cional con el que cuentan los proyectos de VIS.
En Quito, solo se ha ejecutado dos pequeños es- En este bloque, existe una cuarta dimensión
pacios públicos que están muy lejos de cumplir de planificación de violencias por parte del Es-
su funcionalidad por la ausencia de bancas, por tado relativo a la ubicación lejos de los centros,
ejemplo. No se ha construido toda la infraestructu- más allá incluso de las periferias más inmedia-
ra comunitaria acordada en la ordenanza de crea- tas. Los casos de Guayaquil con la construcción
ción de Ciudad Bicentenario: faltan los parques de VIS más allá de los confines de la ciudad en

Ciudad Victoria, Mi Lote o Sociovivienda, Ciudad espacio urbano-periférico en el Ecuador, y las

Bicentenario en Quito, el Guabito y Picoazá en posibilidades que brinda en relación con un en-
Portoviejo, o los casos en construcción en Lago sanchamiento de los debates alrededor de los
Agrio, El Pangui y Esmeraldas muestran que la desplazamientos urbanos, las expulsiones y la
ubicación de los lugares donde irán destinados gentrificación. El boom de las materias primas
los sectores populares que van a habitar las VIS en el sur global derivado de la crisis financiera de
está guiada únicamente por el menor coste po- 2008 comenzada en el norte global ha llevado a
sible para el Estado. Este alejamiento despoja a un cambio cualitativo importante en Ecuador, que
las familias que habitan los VIS de las ventajas puede ser comprendido a través de la generación
de aglomeración que gozaban antes de su realo- de periferias urbanas extractivas, de un modelo
jo, asumiendo numerosas desventajas. Cuando de renovación urbana que tiene en la atracción
las primeras familias llegaron a Ciudad Bicente- de turismo su fuerza legitimadora para reconsti-
nario en Quito no había calles, transporte público, tuir la lucha de clases en los espacios centrales,
escuelas cercanas o servicios de salud, gene- y que ha sido la base de la capacidad de los di-
rando una sensación de inseguridad y angustia ferentes niveles del estado para promover VIS.
a sus habitantes. En el caso de Sociovivienda En este análisis comparado entre 8 ciudades di-
en Guayaquil sí existe una escuela y una Unidad ferentes, se puede apreciar cómo hay una inter-
de Policía como infraestructura pública, si bien conexión de diferentes procesos vinculados a la
la escuela tiene un tipo de estándar constructivo generación de renta como pilar de la economía
peor que cualquiera realizada por el Estado en el periférica del Ecuador y las formas en las que el
mismo periodo, y la percepción de sus habitantes Estado ha desplegado estrategias urbanas.
es que tiene peor calidad de educación que las
que accedían anteriormente. El transporte llegó La necesidad del estado de incrementar las ren-
de forma rápida, pero a altos costes por la enor- tas petroleras, mineras, agroindustriales o tu-
me distancia a la que fueron desplazadas las fa- rísticas ha producido una serie de expulsiones
milias, dificultando enormemente la vida. En El específicas, que compaginan la producción del
Guabito tampoco existe equipamiento cercano, enclave (Guzmán-Gallegos, 2012), que conlleva
y sus habitantes además vivían en pleno centro desalojos de quienes habitan sobre los recursos
de la ciudad y desarrollaban toda su vida cami- que las empresas quieren explotar, y que au-
nando, por lo que la sensación de alejamiento, menta los sufrimientos ambientales por las ló-
encarecimiento de sus vidas por el transporte, y gicas con las que operan diferentes actividades
pérdida de tiempo, es aún mayor. extractivas (Auyero & Swistun, 2008). Así, las
expulsiones de la economía extractiva en el sur
Estas cuatro dimensiones del bloque de VIS implica la producción de unos espacios urbanos
como forma de producción de periferias nos específicos en ciudades pequeñas o interme-
muestran una serie de violencias que inician con dias, y unos desplazamientos que provocan for-
la generación de una política de vivienda estatal mas de gentrificación cualitativamente diferentes
que se dedica a gestionar las consecuencias de a las de ciudades del norte (Sassen, 2015). En
otras políticas con mayor jerarquía para el Esta- este tipo de actuación estatal, obtener el recurso
do, ya sean políticas extractivas o de renovación extractivo está por encima de otras considera-
urbana, y por ello, quienes habitan las nuevas ciones, y los municipios se sienten atrapados en
periferias, no son considerados como habitan- una lógica vertical donde la política central nacio-
tes en ejercicio de plenos derechos. Estas VIS nal juega un papel de mayor jerarquía.
producen periferias de forma apresurada, con
viviendas de mala calidad, sin inversión en in- Tras la extracción de rentas y la captación de
fraestructuras de espacio público, alejadas del recursos por parte del Estado, se promueven
centro urbano, con la finalidad de gestionar los políticas de regeneración urbana que trata de
desalojos de la forma más barata posible. Fruto generar economías por goteo de las activida-
de la violencia en las fases previas, las familias des extractivas, como la renovación urbana o la
que llegan a las VIS viven procesos de fragmen- construcción de VIS (Harvey, 2013). Los despla-
tación como sujetos sociales, lo que implica ma- zamientos de habitantes y comerciantes ha sido
yores dificultades para restituirse a futuro. la violencia más fuerte por todo lo que implica,
y está totalmente presente. La estrategia estatal
de la ruptura de los vínculos sociales entre habi-
5. Discusión: una reforma urbana tantes que pudiesen luchar contra este modelo
basada en la violencia estatal urbano ha sido un continuo. Ni siquiera las po-
líticas de VIS encaminadas a mitigar los efectos
La descripción comparada de las violencias de estas violencias han estado exentas de nu-
en las ocho ciudades analizadas muestra las merosas problemáticas: realizadas para minimi-
principales tendencias de la producción del zar el gasto estatal, han tenido baja calidad, sin

hábitat ni equipamiento, y alejadas de la ciudad, expulsadas de los centros han sido desplaza-
han supuesto pérdida de derechos y una fuerte das a áreas prácticamente rurales de Quito,
ausencia en la capacidad de sus habitantes de Guayaquil, Portoviejo, Lago Agrio, El Pangui o
reconfigurar su pertenencia a la ciudad. Pese a Esmeraldas donde se ha construido o se están
haberse producido bajo discursos que alientan el construyendo las VIS. Este proceso a diferentes
derecho a la vivienda, la producción de VIS bajo escalas nos permite ver una producción de peri-
el modelo rentista de colocación de excedentes, ferias urbanas en áreas cada vez más alejadas,
ha revivido buena parte de las violencias propias con fuertes tensiones espaciales, en los que la
de la forma en la que se generan estas políti- ciudad genera cada vez más impactos por su
cas públicas, y que hacen que tengan una valo- expansión a la vez que se realiza mediante dis-
ración muy negativa por parte de sus habitantes, cursos de regeneración urbana y recuperación
rememorando la problemática de “los con techo” de ecosistemas (Alberto, 2009; Mormont, 2013).
(Rodríguez & Sugranyes, 2004). Existe también
diversas dimensiones de desplazamientos com- La posibilidad de agregar los casos a través
parables entre sí en los diferentes barrios que de esta estrategia metodológica inductiva, nos
han atraído las políticas públicas de producción muestra unas periferias producidas mediante
de periferias urbanas a través de políticas de re- fuertes violencias, en las que los mecanismos
novación, haciendo que el turismo haya sido un descritos en el marco teórico vinculados a los
dispositivo más para la expulsión de sectores ur- centros históricos de las grandes capitales lati-
banos subalternos, que han tenido en la propia noamericanas tienen fuertes limitaciones. Como
VIS un lugar de reclusión y desplazamiento. se detalla en este artículo, los espacios periféri-
cos de las ciudades concentran los procesos más
Esto hace que se haya dado toda una ecolo- vertiginosos y las formas de violencias urbanas
gía política de la producción de las periferias ur- más totales y brutales del periodo analizado, sin
banas a través de estas violencias del modelo comparación con las formas de desplazamien-
rentista, que se hace muy presente a través de to que se han dado en los centros de América
desplazamientos en los núcleos urbanos, reubi- Latina más conocidos como Puerto Madero en
cando la disputa de clases al interno de estas. Buenos Aires, Coyoacán en Ciudad de México,
Al mismo tiempo que se ha producido un fuer- la Floresta en Quito o Chapinero en Bogotá. Esto
te sufrimiento ambiental en determinados espa- no se ha contrapuesto con un solo caso, o una
cios del país, se ha dado toda una producción colección de casos, sino con una metodología
de espacios ambientales de alta calidad para las comparativa a través de métodos mixtos que per-
clases medias y altas urbanas en los planes de mite partir de un marco de análisis inductivo y
regeneración urbana, ya fuese incrementando abierto, a la par que sistemático para no generar
su acceso a las playas en Esmeraldas, el man- una colección de casos, sino unos aprendizajes
glar en esta ciudad o Guayaquil o los parques en mesurables y contrastables (Nijman, 2015; Peck,
Portoviejo, mientras las poblaciones populares 2015). La Fig. 7 muestra el resultado de ello.
Lago El Santo Puerto

Dimensión Esmeraldas Guayaquil Portoviejo Quito
Agrio Pangui Domingo Ayora
Desplazamiento de
x x x x x x x
la vivienda
Desplazamiento de
la actividad x x x x x x
económica
Sufrimiento
x x x x
ambiental
Ruptura de tejidos
x x x x x x x
sociales
Baja calidad de las
x x x x x x x x
viviendas
Ausencia de hábitat
x x x x x x x x
adecuado
Alejamiento de la
x x x x x x x x
ciudad
Fig. 7 / Tabla resumen de las principales violencias en los 8 casos


6. Conclusiones: hacia un extractivos nuevos y consolidados, o en el mo-

ensanchamiento teórico y delo de VIS sea cual sea el tamaño de la ciudad
donde se implementa. Por tanto, la propuesta
metodológico del análisis de los teórica de este artículo es generar un doble des-
desplazamientos urbanos centramiento en los análisis de desplazamien-
tos y gentrificación. Por un lado, descentrar de
Este artículo muestra la capacidad y las posibili- los centros urbanos el análisis de los desplaza-
dades que brinda un análisis situado en la forma mientos, alejándonos de copiar modelos analí-
de producción de las periferias urbanas que se ticos del norte global, para poner atención en
generan en América Latina para poder abordar la riqueza de procesos sociales que se dan en
de forma más cercana las formas de desplaza- la producción de periferias urbanas en América
miento y la gentrificación que se producen en Latina, como muestra el caso de Ecuador. Por
nuestra región, y sus relaciones con las formas otro lado, descentrar el análisis de las mega-
de actuación del Estado, notablemente distan- lópolis que han encabezado en cada país los
tes con las formas en las que se ha analizado procesos urbanos, para ver la multiplicidad de
la gentrificación y los desplazamientos que pro-
violencias urbanas que se están produciendo en
voca en el norte global, como proponen diferen-
la emergencia de nuevas ciudades intermedias
tes autores (Inzulza Contardo, 2020; Janoschka
y grandes que en la actualidad viven los pro-
& Sequera, 2014). El aporte de este artículo se
cesos más explosivos de generación y plasma-
encuentra en los vínculos que genera una es-
ción de periferias urbanas, y que son parte de
trategia metodológica comparativa inductiva de
los procesos de nueva urbanización alrededor
espacios donde se viven formas de urbaniza-
ción asociadas a distintas formas de extractivis- de los procesos de acumulación rentista que ha
mo, con las políticas de renovación urbana, que vivido la región.
pueden ser más similares a las que se dan en el
norte global, pero que son complementadas por
grandes programas de vivienda social, emanan-
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 225-242
CC BY-NC-ND
Morfologías urbanas de la ciudad

informal: lógicas y patrones espaciales
en las áreas metropolitanas chilenas
Víctor Felipe Alegría-Corona
Estudiante PhD. Faculty of Architecture, Building and Planning.
The University of Melbourne
Resumen: La producción social del hábitat genera condiciones morfológicas que obedecen a una lógi-
ca incremental, adaptativa y de micro-escala. Analizar, clasificar y comprender la morfología urbana
de los asentamientos informales es clave para entender cómo opera la producción informal en las
ciudades del Sur Global. A través de una categorización de la morfología urbana que incluye distintas
mixturas de formalidad e informalidad, se mapean y analizan patrones espaciales de urbanización
informal en seis áreas metropolitanas de Chile: Gran Iquique, Antofagasta, Gran Valparaíso, Santiago,
Gran Concepción y Temuco. La investigación avanza en revelar las lógicas y patrones espaciales de la
urbanización espontánea, demostrando que la producción informal juega un rol importante en los
actuales procesos de urbanización de las ciudades chilenas. Las áreas de vivienda social representan
el patrón morfológico dominante, el cual ha emergido a través de adiciones y transformaciones incre-
mentales. Esto plantea una compleja intersección entre las políticas de vivienda neoliberales y la
transformación del hábitat a través de prácticas informales.
Palabras clave: Morfología urbana; Producción informal del hábitat; Asentamientos informales;
Informalidad urbana; Chile.

Correo electrónico: [email protected] ; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3977-7250

Estudios Morfologías urbanas de la ciudad informal en Chile
V. F. Alegría-Corona
Urban morphologies of the informal city: spatial logics and

patterns in Chilean metropolitan areas
Abstract: The social production of the habitat generates morphological conditions that follow an incre-
mental, adaptive, and micro-scale logic. Classifying, understanding, and analysing the urban morphol-
ogy of informal settlements is key to understanding how informal production operates in cities of the
Global South. Through a categorization of urban morphology that includes formal and informal mixes,
spatial patterns of informal urbanization in six metropolitan areas in Chile are mapped and analysed:
Greater Iquique, Antofagasta, Greater Valparaíso, Santiago, Greater Concepción and Temuco. The re-
search advances in revealing the logics and spatial patterns of spontaneous urbanization, demonstrat-
ing that informal production plays an important role in the current urbanization processes of Chilean
cities. Social housing areas represent the dominant morphological pattern, which has emerged
through incremental additions and accretions. This presents a complex intersection between neo-lib-
eral housing policies and habitat transformation through informal practices.
Keywords: Urban morphology; Social production of habitat; Informal settlement; Urban informality; Chile.
1. Introducción requiere mayor trabajo investigativo relativo a la

urbanización informal. A diferencia de la ciudad
E
s de común conocimiento que desde hace planificada, el crecimiento urbano espontáneo
muy poco, más de un 55 por ciento de la opera de manera incremental, es decir, a través
población mundial vive en áreas urbanas de múltiples acciones acumulativas que no son
(UN, 2018). Sin embargo, poco se repara en que guiadas jerárquicamente, y que van dando forma
la mayor parte de esa población emergente ha- al ambiente construido y el espacio público, con-
bita en asentamientos informales, estimándose forme la disponibilidad de recursos en el tiem-
alrededor de 1000 millones de personas a nivel po (Dovey, 2014; Kamalipour & Dovey, 2018). Si
global (UN Habitat, 2015). Particularmente, las bien la intensificación de estos procesos puede
ciudades del Sur Global son reconocidas por su dar lugar a condiciones de habitabilidad preca-
capacidad de absorber el crecimiento de la po- ria, también es cierto que la gran mayoría son
blación a través de barrios informales (Basile & susceptibles de ser mejorados paulatinamente,
Ehlenz, 2020), lo que en América Latina se tradu- a través de la dotación de servicios e infraes-
ce en al menos un quinto de la población habitan- tructura. En este sentido, explorar y estudiar la
do en slums (UN Habitat, 2016). El crecimiento morfología de dichos asentamientos es un medio
urbano a través de asentamientos informales co- para comprender las lógicas y patrones espacia-
rresponde a lo que de Solá-Morales (1997) de- les de este modo de urbanización, así como tam-
nomina urbanización marginal, la cual encierra bién de profundizar el conocimiento en el ámbito
unas lógicas particulares de ocupación del terri- del diseño urbano, para el caso del Sur Global.
torio, donde generalmente la parcelación y edi-
ficación preceden la dotación de infraestructura En el campo de la morfología urbana en par-
colectiva. Si bien dichos asentamientos surgen ticular, se ha descuidado el estudio de estos
fuera del control del Estado, y son por lo general asentamientos, especialmente por una división
categorizados como precarios, marginales e infe- polarizada entre ciudad formal e informal (Mc-
riores, lo cierto es que permiten a los grupos vul- Cartney & Krishnamurthy, 2018). Esta concep-
nerables acceder a trabajo, recursos y vivienda. ción binaria es a lo menos cuestionable, dado
que la forma urbana evoluciona a través de pro-
Dada las dimensiones del fenómeno, existe la cesos tanto planificados como no planificados,
necesidad de un entendimiento más profundo guardando aquellos que se generan de forma es-
de este tipo de urbanización. Habitualmente los pontánea una riqueza espacial que difícilmente
asentamientos informales son territorios invisi- es capaz de lograr el planeamiento formal (Mar-
bles para la ciudad formal, debido a su creci- shall, 2009). En el caso de las ciudades latinoa-
miento en lugares marginales e intersticiales mericanas, este fenómeno no solo se aprecia en
(Dovey & King, 2011) y su ausencia en los mapas la serie de políticas y acciones gubernamentales
oficiales (Robinson, 2002). Por otra parte, en las que se han desarrollado en las últimas décadas
disciplinas de la planificación y el diseño urbano, para incorporar y adaptar la producción social del
donde predominan los enfoques provenientes hábitat en los procesos de urbanización planifica-
del Norte Global (Kamalipour & Peimani, 2019), se da, sino que se arrastra desde los orígenes de la

ciudad colonial y las tensiones generadas entre abarca –económicos, sociales, legales y espa-
la imposición de los trazados urbanos por parte ciales–, pero que tienen en común formas de
de los conquistadores y los asentamientos indí- producción y regulación del espacio que operan
genas que comenzaban a crecer en su periferia fuera de los marcos regulatorios establecidos
(Hernández & al., 2010). Específicamente desde (Roy, 2015). Además, es importante reconocer
el ámbito de la forma urbana, existe un cuerpo de que la informalidad urbana se encuentra en es-
estudio emergente que busca comprender mejor trecha relación con las dinámicas globales, re-
la morfología de los asentamientos informales, gionales y locales de liberalización económica
siendo particularmente sensibles a su condición y acumulación del capital, que han precarizado
incremental, adaptativa, fluida y de bordes di- las condiciones de vida de los sectores más vul-
fusos (Kamalipour & Dovey, 2018; Jones, 2020; nerables, empujándolos a conseguir vivienda y
Kamalipour, 2020; Kamalipour & Dovey, 2020; medios de vida fuera del sector formal (Davis,
Mottelson & Venerandi, 2020). 2007). En el presente trabajo, nos referimos a la
informalidad urbana como la serie de prácticas
El presente artículo, busca avanzar en el estudio capaces de producir edificios, tejidos urbanos y
de la morfología urbana informal, especialmente barrios a través de procesos que ocurren fuera
en el contexto del Cono Sur. Para ello, se em- del control del Estado. Dichos procesos deben
plea una metodología de mapeo morfológico no entenderse como un modo de urbanización,
binario en seis áreas metropolitanas de Chile, que opera a través de una serie de relaciones
país donde los asentamientos informales han ex- y transacciones con el sector formal, con gra-
perimentado un crecimiento sostenido durante la dos variables de poder y exclusión (Roy, 2005).
última década (Ministerio de Vivienda y Urbanismo En este sentido, no es posible separar taxativa-
[MINVU], 2018). El objetivo es entender qué tipo mente la ciudad formal de la informal, ya que
de morfologías urbanas producen las prácticas ambas se encuentran imbricadas y en constante
informales en las ciudades chilenas, cómo estas relación, pudiendo el más formal de los asenta-
se localizan en relación con la ciudad planificada mientos sufrir procesos de informalización y vi-
y qué extensión de territorio representan respec- ceversa (Fig. 1). Es más, las ciudades a lo largo
to a la mancha urbana. Las preguntas clave son: de su evolución han sido formadas por procesos
¿Hasta qué grado la producción informal del há- tanto planificados como no planificados, siendo
bitat está presente en las ciudades chilenas? y aquellos de carácter más espontáneo los que
¿Qué patrones morfológicos son evidentes en el han dado origen a las morfologías más com-
emplazamiento y crecimiento de los asentamien- plejas y ricas espacialmente (Marshall, 2009).
tos informales respecto al área metropolitana?
En el caso de la urbanización informal, es po-
sible distinguir varias formas de producción,
2. Marco Teórico las que dependen de una serie de relaciones
entre topografía, infraestructura, clima, cultu-
ra, economía y política (Dovey & King, 2011).
2.1. Urbanización informal y Dicha forma de producción tiende a generar
morfología urbana condiciones ambiguas o ‘intermedias’, de difí-
cil categorización. De hecho, esta condición de
La informalidad urbana es un concepto proble- ambigüedad es la que posibilita que la infor-
mático y de difícil definición, dada la compleji- malidad se infiltre y crezca en la ciudad formal,
dad y multidimensionalidad de los aspectos que permitiendo también que los asentamientos
Fig. 1 / a. Formalización del entorno urbano en asentamiento informal (Valparaíso); b. informalización del espacio
público por medio de cierres ilegales (Antofagasta); c. informalización de vivienda en bloque por medio de adición
de recintos (La Pintana)
Fuente: Google Street View

precarios sean susceptibles de ser formaliza- cuantificar el crecimiento de los asentamien-

dos progresivamente y que los barrios planifica- tos precarios o ‘slums’. Hasta cierto punto, este
dos sufran procesos de informalización (Dovey enfoque progresivamente ha considerado con-
& Kamalipour, 2018). Dichos procesos de au- diciones intermedias de informalidad, entendien-
toconstrucción pueden o no resultar en condi- do que existe una variedad de morfologías que
ciones precarias de habitabilidad: de hecho, en no pueden categorizarse taxativamente como
muchos casos, los habitantes de este tipo de formal o informal, ya que presentan mixturas y
asentamientos son capaces de generar solu- diferentes formas de producción (Dovey & Kama-
ciones habitacionales ingeniosas, altamente lipour, 2018; Taubenböck & al., 2018).
adaptables y culturalmente sensibles, así como
entornos urbanos vibrantes (Lizarralde, 2015). Por otra parte, los estudios a microescala de los
asentamientos informales son más escasos. En
A pesar de la complejidad del fenómeno de la este sentido, el modo incremental de producción
urbanización informal, las disciplinas de la pla- es fundamental para entender el surgimiento de
nificación y el diseño urbano no han prestado la informalidad. Esto genera condiciones mor-
mayor atención a la forma urbana de los asenta- fológicas que obedecen a una lógica dinámica,
mientos informales (McCartney & Krishnamurthy, adaptativa y de pequeña escala (Kamalipour &
2018). Es más, se ha planteado que justamente Dovey, 2020). Investigaciones recientes han in-
la dimensión morfológica de la informalidad ha tentado capturar la complejidad de los patrones
sido instrumentalizada por el planeamiento ur- morfológicos en los asentamientos informales,
bano para designar y excluir aquellas práctica y enfocándose principalmente en su localiza-
espacios no deseables dentro de la ciudad por ción, su condición de crecimiento incremental
los grupos dominantes (Sevilla-Buitrago, 2023). y la complejidad de sus fachadas y trazados ur-
Ahora bien, recientemente el campo de la mor- banos (Dovey & al., 2020; Kamalipour & Dovey,
fología urbana ha visto la necesidad de expandir 2018; Jones, 2020; Mottelson & Venerandi,
su campo de estudio –tradicionalmente reser- 2020). Si bien los citados estudios abarcan di-
vado a la ciudad planificada–, hacia la ciudad versas ciudades del Sur Global, existe un pre-
informal. Esto requiere abordar la complejidad dominio de casos provenientes de Asia y África,
formal y espacial de los asentamientos informa- quedando pendiente una exploración más ex-
les, donde los límites son dinámicos y difusos, haustiva de las morfologías urbanas informales
haciendo necesario el desarrollo de nuevas me- en las ciudades latinoamericanas.
todologías de análisis (Kamalipour, 2020).
Una exploración más precisa de estas morfolo-
En términos generales, el campo de la morfo- gías se vuelve crucial para comprender las ló-
logía urbana busca estudiar la forma urbana y gicas de la urbanización informal a diferentes
aquellas dinámicas que la modifican, e identifica escalas. Los patrones de localización, crecimien-
a los edificios, lotes, manzanas y calles como to y del tejido urbano son relevantes a la hora de
sus elementos básicos (Oliveira, 2016). Si bien desarrollar políticas y programas efectivos que
tanto la ciudad formal como la informal compar- integren estos enclaves con el resto de la ciu-
ten los mismos elementos, estos no son gene- dad. Además, el estudio morfológico a microes-
rados de la misma manera. Mientras la ciudad cala es fundamental para llevar a cabo procesos
formal se desarrolla a partir de un trazado planifi- de mejoramiento in situ que sean acordes a los
cado de calles, parcelas e infraestructura, los ba- barrios y anticipen procesos de tugurización.
rrios informales crecen a partir de la agregación
espontanea de edificios. En otras palabras, la
red de calles precede la construcción de los lotes
y edificios en la ciudad planificada, mientras que 2.2. Asentamientos informales en
en la ciudad informal la red de calles evoluciona Chile
a partir de la construcción de los edificios.
Como en el resto de las ciudades latinoameri-
Actualmente, existe un cuerpo de estudio emer- canas, la urbanización informal en Chile no es
gente que explora la producción y características un fenómeno marginal o excepcional, sino que
de la morfología urbana informal. Por una parte, constituye una respuesta estructural a las des-
una gran cantidad de autores han enfocado su igualdades producidas por los procesos de li-
estudio en el mapeo de asentamientos informa- beralización y desregulación del suelo (Cobos,
les o ‘slums’ a través de teledetección remota 2014). Imposibilitada de acceder a vivienda
y uso de Sistema de Información Geográfica, formal, la población rezagada se ve forzada a
SIG (Kuffer & al., 2016; Taubenböck & al., 2018; generar mecanismos alternativos de acceso a
Zhang & al., 2020). Muchos de estos estudios suelo urbano, habitualmente en los márgenes de
se enfocan en escalas regionales y pretenden la ciudad, reforzando el patrón de segregación

socio-espacial. De esta forma, los asentamien- pobladores se encuentran por sobre la línea de
tos informales en Chile han sido un medio para la pobreza y han elegido habitar estos enclaves
absorber las intensas olas de migración, de lidiar debido a la mejor ubicación, acceso a trabajo y
con hacinamiento en centros urbanos y de afron- menores tasas de crimen. Por otra parte, inves-
tar la desregulación del mercado de suelo (Pino tigaciones en las ciudades del norte han mostra-
& Ojeda, 2013). En términos generales, la mayor do cómo los habitantes de los campamentos se
parte de la investigación en el contexto nacio- encuentran plenamente integrados en las diná-
nal ha estado centrada en Santiago, la capital, micas urbanas, abogando por reconocer estos
y otras áreas metropolitanas como Valparaíso, barrios como partes interdependientes de la ciu-
principalmente enfocadas en la expansión infor- dad (Imilán & al., 2020). Sin embargo, también
mal de la ciudad y su relación con las políticas de existe preocupación acerca de la extrema vulne-
vivienda de la segunda mitad del siglo XX (Are- rabilidad con que se encuentran expuestos los
llano, 2005; De Ramón, 1990; Hidalgo, 2004). pobladores frente a diversas catástrofes (Castro
& al., 2015; Ojeda & al., 2018).
Durante los años 90, las políticas de vivienda
social subsidiada adoptadas en Chile fueron la Por otra parte, existen investigaciones que buscan
base para reducir el número de asentamientos comprender las lógicas y morfología de la urbani-
informales y dotar a los estratos más bajos de vi- zación informal. Estudios en las quebradas de Val-
vienda e infraestructura. Un modelo basado fuer- paraíso documentan la consolidación progresiva
temente en la ideología neoliberal que fue exitoso de los campamentos y las estrategias empleadas
en términos cuantitativos (Gilbert, 2002), pero para acceder a servicios básicos, evidenciando un
con serias deficiencias en su localización, la ca- patrón común de loteo y edificación (Ojeda & al.,
lidad de la vivienda y el espacio público. Dichas 2020; Pino & Ojeda, 2013). Otros autores se han
políticas de vivienda moldearon en gran medi- enfocado en la informalización de los conjuntos
da un modelo de ciudad basado en una fuerte de vivienda social, aquellos que desde los 90 se
segregación de los grupos vulnerables hacia la han visto desbordados por ampliaciones irregu-
periferia urbana, con un importante déficit de ser- lares producto de las necesidades de expansión
vicios, equipamiento e infraestructura (Azócar & y el crecimiento del grupo familiar (Jirón, 2010;
al., 2008; Hidalgo & al.; 2007). Si bien dichas po-
Rodríguez & Sugranyes, 2004). Recientemente,
líticas tuvieron el efecto deseado en términos
otros han investigado de manera crítica los últimos
de reducción de los asentamientos informales,
avances en vivienda progresiva2, constatando se-
a partir del 2011 se ha registrado un incremento
sostenido de los campamentos1 y de las familias rias deficiencias en el diseño del espacio públi-
viviendo en ellos a lo largo del territorio nacional co y la expansión descontrolada de las viviendas
(MINVU, 2018; TECHO-Chile, 2021). (O’Brien & al., 2020; O’Brien & Carrasco, 2020).
Investigaciones recientes se han enfocado en En general, existe un consenso en entender que

los efectos que han tenido el mercado de suelo, los asentamientos informales no pueden reducir-
las políticas de vivienda, la migración externa y se solamente a su causa –una consecuencia de
las desigualdades estructurales en esta nueva los procesos migratorios y las políticas neolibe-
ola de informalidad urbana (Contreras & al., rales de desregulación del suelo–, ya que tam-
2019; López Morales & al., 2018; Morales & al., bién representan un medio para lidiar con estos
2017). A partir de casos de estudio en Chile, es- fenómenos de forma creativa y productiva; una
pecialmente en las ciudades del norte, se ha forma alternativa de hacer ciudad. Sin embargo,
puesto en cuestión la conceptualización de los todavía existe un vacío de conocimiento respec-
asentamientos informales como enclaves de to de su forma urbana, donde se identifiquen con
pobreza y exclusión. Celhay y Gil (2020) han claridad los patrones formales y espaciales de
argumentado que estos asentamientos pueden este tipo de urbanización. A esto se debe sumar
producir ‘mejores geografías de la oportunidad’, la complejidad del territorio, dadas las diferen-
transformándose en verdaderas alternativas a cias geográficas, económicas y sociales que
los programas de vivienda social. En una misma impactan en el despliegue de la informalidad ur-
línea, Brain & al. (2010) demuestra que muchos bana en las diferentes ciudades del país.
1
‘Campamento’ es el nombre común que se le da a los vuelta a la Democracia, con el fin de satisfacer la enorme
asentamientos informales en Chile. El término denota cierta demanda habitacional de los sectores populares. El progra-
fragilidad a la vez que un carácter paramilitar, dado su origen ma contemplaba la entrega de una “solución habitacional” a
en las invasiones de terrenos efectuadas por grupos políti- través de una vivienda no terminada, que contemplaba un
cos revolucionarios durante la década del 70. crecimiento progresivo y flexible a cargo de los mismos ha-
2
El programa de Vivienda Progresiva fue una política habi- bitantes.
tacional implementada en el país a partir de los 90 tras la

3. Metodología La metodología incluye 4 categorías (Fig. 3)

para clasificar las áreas urbanas de acuerdo a
Al ser un fenómeno complejo, la urbanización su arquitectura (edificios) y diseño urbano (ca-
informal opera en diversas escalas: desde la es- lles): a) Informal; corresponde a lo que típica-
cala metropolitana, por ejemplo, en términos de mente se entiende como asentamiento informal,
localización, hasta la micro-escala, como son la con una alta densidad de construcciones, au-
conformación de los edificios y el espacio públi- sencia de lotes y un patrón de calles intrincado,
co de manera incremental. Considerando aque- b) Mix informal; incorpora mixturas de vivienda
llo, el presente estudio se basa en el trabajo de formal e informal, con patrones de loteo y calles
Dovey & Kamalipour (2018), donde los autores semirregulares, c) Mix formal; incluye a barrios
proponen una categorización no binaria de la de vivienda formal que han sufrido transforma-
morfología urbana, incluyendo condiciones in- ciones a base de adiciones incrementales, o
termedias de informalidad (Fig. 2). bien, a morfologías irregulares que han sido for-
malizadas en el tiempo y d) Formal: correspon-
de a lo que habitualmente se llama urbanización
formal, con arquitectura y calles planificadas.
A partir de dicha categorización, se mapean
y analizan patrones de morfología urbana por
medio de detección remota, a partir de imáge-
nes satelitales obtenidas de Google Earth, de
octubre 2020. Dado lo extenso de la muestra, no
se realizaron visitas a terreno, siendo revisados
datos de Google Street View (en caso de existir)
para complementar el trabajo cartográfico.
El estudio se realiza en seis de las principales
aglomeraciones urbanas de Chile, con el fin de
comparar un espectro importante de ciudades
con diferencias geográficas, sociales y económi-
cas relevantes. La aplicación de la metodología
busca caracterizar y analizar patrones espacia-
les de morfologías informales en áreas metro-
politanas del norte, centro y sur del país: Gran
Iquique y Antofagasta (norte), Gran Valparaíso
Fig. 2 / Tipología de morfologías urbanas informales y Santiago (centro), y Gran Concepción y Temu-
Fuente: Adaptado de A multiple scale typology of informal
co (sur). Si bien se revisaron catastros previos
morphologies, Dovey & Kamalipour, 2018 de campamentos (MINVU, 2018; TECHO-Chile,
Fig. 3 / Categorías de morfologías urbanas informales

Fuente: Elaboración propia. Imágenes de Google Earth y Google Street View

2021), el mapeo incluye un espectro mayor de industria a inicios del siglo XX, la ciudad sufrió
morfologías informales, cuestionando la divi- un fuerte deterioro, el cual fue revertido gracias
sión taxativa formal/informal. Cada cartografía a las políticas arancelarias que a partir de los 70
abarcó un área de 20 x 20 km y 30 x 30 km en el potenciaron el comercio exterior. A su vez, Alto
caso de Santiago, a fin de mantener una exten- Hospicio, ubicada en una meseta a 10 km de
sión comparable con los casos donde ya se ha Iquique, se transformó en un área urbana recién
aplicado esta metodología (Dovey & Kamalipour, a partir de los 90, cuando experimentó un ex-
2018; Kamalipour & Dovey 2018). Es importante plosivo crecimiento demográfico producto de la
notar que la investigación se centra en la mor- actividad minera y portuaria de la zona. A pesar
fología detectable a través de imágenes sateli- de que dicho crecimiento ha sido absorbido a
tales, por lo que no se consideran condiciones través de vivienda subsidiada, los campamen-
de habitabilidad, hacinamiento o inseguridad en tos se han consolidado en las últimas décadas
la tenencia. como una alternativa de acceso a la vivienda
(Imilán & al., 2020).
El mapa (Fig. 4) revela que mientras en Iquique

4. Mapeo metropolitano es escasa la proliferación de asentamientos in-
formales, en Alto Hospicio la urbanización infor-
mal representa extensas zonas, principalmente
4.1. Gran Iquique de morfologías semirregulares (‘mix informal’). A
su vez, parches de ‘mix formal’, que corresponde
Ubicada en el extremo norte, corresponde a a la informalización de la vivienda, están amplia-
una conurbación de casi 300 mil habitantes, mente extendidos en ambas ciudades. Sin em-
constituida por las ciudades de Iquique y Alto bargo, Alto Hospicio resalta como el único caso
Hospicio. Esta parte del territorio fue incorpo- de las urbes estudiadas donde este tipo de mor-
rada a Chile a partir de la Guerra del Pacífico fología se encuentra en el centro de la ciudad.
a finales del siglo XIX, donde Iquique floreció Esto es probablemente debido al fuerte rol de la
como una ciudad-puerto ligada a la explotación vivienda social en su proceso de expansión ur-
del salitre. Producto del decaimiento de dicha bana, donde la densificación informal de dichos
Fig. 4 / Gran Iquique

Fuente: Elaboración propia. Imágenes de Google Earth

conjuntos también jugó un rol importante en la ha llevado a la población local y migrante a optar
absorción del explosivo crecimiento poblacional. por alternativas informales para acceder a vi-
vienda (Vergara Perucich & Arias Loyola, 2019).
Respecto a las morfologías más informales,
Iquique presenta un par de asentamientos en el El mapeo (Fig. 5) presenta un área predominan-
extremo oriente a lo largo de las laderas, con un temente formal en la planicie costera, incluyendo
patrón lineal de crecimiento. Por otra parte, en áreas de expansión urbana en las zonas norte y
Alto Hospicio se mapean grandes áreas al norte sur a través de condominios privados. A su vez,
y sur de la ciudad como ‘mix informal’, debido grandes parches de ‘mix formal’ han sido identifi-
al trazado de calles y loteos semirregulares que cados al poniente de la ciudad, correspondiente
son visibles en estos asentamientos. a vivienda social informalizada. El área de ‘mix
informal’ cercana al centro de la ciudad presenta
una morfología de calles irregular, que ha sido
4.2. Antofagasta formalizada a través del tiempo. Dicho trazado
posee baja permeabilidad y la tipología de vi-
Antofagasta surgió a mediados del siglo XIX vienda corresponde principalmente a autocons-
como un puerto estratégico para Bolivia en la trucción. La morfología de carácter ‘informal’ se
explotación del salitre, y al igual que Iquique, fue detecta en la periferia del área urbana, localizada
incorporado a la soberanía chilena tras la Gue- en terrenos de abrupta pendiente y con riesgos
rra del Pacífico. Su forma urbana está determi- de deslizamiento. Debido a ello, en su mayoría
nada por la estrecha planicie costera donde se presentan un patrón lineal de crecimiento.
asienta y el límite de la cordillera de la costa al
oriente. Esta condición geográfica determina la
escasez de suelo, alta densidad y segregación 4.3. Gran Valparaíso
social entre el sector norte y sur, así como la ex-
posición al riesgo que presenta la población ubi- Con cerca de un millón de personas, esta aglome-
cada en las laderas y quebradas (Daher, 2015). ración urbana representa un 6% de la población
El aumento de las desigualdades producto del del país. Las ciudades principales son Valparaí-
costo de vida y los elevados precios de renta, so y Viña del Mar, ambas ubicadas en la zona
Fig. 5 / Antofagasta

Fig. 6 / Gran Valparaíso

costera. Valparaíso tiene su origen en el siglo en los cerros y depresiones de las numerosas
XVI como el puerto principal vinculado a la capi- quebradas que penetran en la zona urbana. El
tal, Santiago. Su forma urbana está determinada patrón lineal de crecimiento poniente-oriente co-
por su condición geográfica y topográfica, donde rresponde a la condición topográfica de dichas
la configuración cóncava de la bahía y las pronun- quebradas y a la expansión de los caminos que
ciadas quebradas de los cerros forman una suer- posibilitan el acceso a través de vehículos mo-
te de gran anfiteatro con un trazado orgánico de torizados. La mayoría de estos asentamientos
calles y escaleras. A su vez, Viña del Mar posee informales se encuentran en una zona de inter-
una topografía más plana y regular, que definió su faz urbano-forestal, sin acceso al agua potable
crecimiento hasta el siglo XIX. Solamente en las y fuertemente segregada socio-espacialmen-
últimas décadas se ha producido expansión urba- te respecto al resto de la ciudad (Ojeda & al.,
na tanto formal como informal hacia las zonas de 2020). Por su parte, Viña del Mar posee un pa-
los cerros. De hecho, Arellano (2005) identifica trón más disperso de ‘mix informal’. Al sur de la
un proceso de ocupación silencioso e incremental ciudad, presenta asentamientos similares a los
de asentamientos informales desde la década de de los cerros de Valparaíso, mientras que en
los 80 en aquellos sectores. el sector nor-oriente existen varias manchas de
‘mix informal’ distribuidas en los márgenes de la
La Fig. 6 muestra cómo los asentamientos infor- ciudad formal. El análisis morfológico revela un
males se localizan en la periferia de ambas ciu- patrón cuasi formal de calles y subdivisiones de
dades, impulsando gran parte de la expansión lotes que se extienden en sectores relativamen-
urbana. Las zonas de ‘mix formal’ corresponden te planos sobre los cerros.
principalmente a barrios residenciales que han
sido consolidados y formalizados a través del
tiempo, preservando la morfología irregular de
las calles. Algunas de estas áreas en el sur-po- 4.4. Santiago
niente representan viviendas sociales que han
sido modificadas producto de adiciones infor- Santiago es el centro político, administrativo y
males. En Valparaíso, la morfología identifica- económico del país. Con cerca de 7 millones
da como ‘mix informal’ se encuentra diseminada de personas, alberga el 35% de la población

Fig. 7 / Santiago
chilena. Durante el siglo XIX la ciudad desarrolló Hidalgo (2004). Si bien el Estado ha sido relati-
un proceso de industrialización que impulsó la vamente exitoso en controlar el surgimiento de
migración campo-ciudad, dando lugar a una in- nuevos campamentos y/o tomas3, la produc-
tensa expansión urbana durante el siglo XX. De ción informal ha continuado en forma de adita-
acuerdo a De Ramón (1990), a comienzos de los mentos, incrustaciones y transformaciones de
70, los asentamientos informales alojaban el 17 la vivienda social, lo cual está estrechamente
por ciento de la población y representaban el vinculado con el fenómeno del allegamiento4
10 por ciento del área urbana. Durante la dicta- (Jirón, 2010). Respecto a las morfologías más
dura de Pinochet (1973-1990), las políticas de irregulares (‘informal’), se observan en su gran
desalojo forzaron a las familias de los campa- mayoría pequeños parches de asentamientos
mentos a reubicarse en áreas desconectadas, informales en terrenos cercanos a cerros o cur-
con mínima infraestructura y escasa inversión sos de agua. Aquellos pertenecientes a la cate-
pública (Kusnetzoff, 1987). goría ‘mix informal’ presentan patrones de loteo
y calles semirregulares, localizados en terrenos
El mapa (Fig. 7) revela que la informalidad está de carácter agrícola.
constreñida al poniente y sur de la ciudad, con
algunos bolsones en el norte. La gran mayoría
pertenece a la categoría ‘mix formal’, que cor-
responde principalmente a adiciones informa- 4.5. Gran Concepción
les en la vivienda subsidiada. De hecho, los
parches identificados coinciden en gran medi- Esta aglomeración urbana, ubicada en el
da con la localización de los conjuntos de vi- centro-sur del país, está constituida por 11
vienda social llevados a cabo durante los 80 y comunas y alberga alrededor de 1 millón de
90. Esto puede compararse con los mapas de personas. La ciudad de Concepción actúa
3
Las ‘tomas de terreno’ o ‘tomas’ se refieren al proceso de 4
El ‘allegamiento’ es la estrategia utilizada por los hogares
invasión y parcelamiento de suelo de manera colectiva, con y núcleos familiares para solucionar la falta de vivienda,
el fin de generar vivienda autoconstruida. compartiendo una vivienda con otro hogar o núcleo.

Fig. 8 / Gran Concepción

como el núcleo principal, concentrando la ofer- de Talcahuano, donde se observan crecimien-

ta de funciones y servicios a nivel metropolita- tos lineales de este tipo de conjuntos en ce-
no. Con un patrón de carácter más difuso, las rros y al margen de la ciudad formal. Por otra
demás localidades se dispersan alrededor de parte, la tipología ‘mix formal’ predomina como
este centro urbano, repartiéndose en el territo- forma de producción informal, aunque en una
rio y conectándose a través de la red vial. A ini- proporción menor respecto a las demás metró-
cios de la segunda mitad del siglo XX comienza
polis analizadas. Dichos bolsones también se
a configurarse la estructura metropolitana del
Gran Concepción, en base a los procesos de reparten de forma dispersa, siendo apreciable
industrialización y crecimiento demográfico. Si un área mayor al sur, en la localidad de San
bien las localidades periféricas en su origen Pedro de La Paz.
estaban mayormente destinadas a usos resi-
denciales e industriales, las políticas neolibe-
rales de los 80 generaron nuevas dinámicas de
suelo que han reconfigurado y desplazado cier- 4.6. Gran Temuco
tos servicios hacia las áreas periféricas, pero
sin dejar de potenciar el centro fundacional de Fundada recién a partir de fines del siglo XIX,
Concepción como un supernúcleo metropolita- la ciudad de Temuco comienza un periodo de
no (Napadensky, 2016). crecimiento y consolidación a partir del desarrol-
lo de la infraestructura vial y ferroviaria. A fines
Respecto a la producción informal de barrios, del siglo XX, la expansión acelerada es produ-
se aprecia en la Fig. 8 la localización periféri-
cida en base a extensión de barrios de vivienda
ca de los asentamientos informales. Los par-
ches de morfologías más irregulares (‘Informal’ suburbana, propiciando una estructura urbana
y ‘mix informal’) se encuentran dispersos en fragmentada y una alta segregación socioespa-
el territorio, localizándose en zonas margina- cial (Garín & al., 2009). El área metropolitana
les de las ciudades satélites, generalmente en incluye la conurbación al sur con Padre Las
laderas de elevada pendiente. Destaca la con- Casas, llegando a una población estimada de
centración en la península norte, en el extremo 300 mil habitantes.

Fig. 9 / Gran Temuco

El mapeo morfológico (Fig.9) revela tres áreas metropolitanas en Chile, diferenciando distintos
principales donde se concentra la producción in- tipos de morfología en base a patrones espa-
formal de vivienda: en el borde del sector norte, ciales que presentan la arquitectura y el dise-
en el sector sur, y a lo largo del curso de agua ño urbano. En este sentido, la Fig. 10 permite
principal (Río Cautín). En este caso, las man- visualizar la proporción de las morfologías in-
chas de morfología más irregular corresponden formales mapeadas en cada ciudad. Es evi-
casi en su totalidad a ‘mix informal’, denotando dente que en las ciudades chilenas es extraño
cierto nivel de organización y regularidad en el encontrar asentamientos informales con mor-
patrón de loteo y calles de estos campamen- fologías más irregulares (grano pequeño, alta
tos. Este tipo de asentamientos se localizan en densidad y con patrones de calles intrincados).
la periferia norte de Temuco y se reparten de De hecho, en las aglomeraciones analizadas,
manera más disgregada a lo largo del borde el patrón predominante corresponde a morfo-
norte del Río Cautín. Cabe destacar que estos logías semirregulares, las cuales corresponden
parches se encuentran imbricados en áreas a: 1) asentamientos informales con trazados
extensas de vivienda subsidiada que ha sido in- quasi-formales de calles y loteos (‘mix infor-
formalizada (‘mix formal’), reforzando estos bol- mal’), y 2) Barrios de vivienda social donde las
sones de segregación social. Por su parte, el unidades han sido informalizadas a través de la
sector de Padre Las Casas presenta una gran construcción de recintos adicionales (‘mix for-
área de ‘mix formal’, lo que evidencia la impor- mal’). Es más, en las ciudades chilenas –con
tancia de la vivienda social en la expansión de excepción de Valparaíso, donde ambas cate-
esta localidad y un patrón de usos más mono gorías se encuentran en igual proporción–, la
funcional, destinado a vivienda. informalidad urbana se expresa mayoritaria-
mente como ‘mix formal’, siendo Santiago el
caso más extremo.
5. Morfologías de la informalidad A su vez, la Fig. 11 resume los patrones morfo-

lógicos detectados en cada aglomerado urbano.
La metodología empleada permite obte- Es evidente que, en todos los casos, exten-
ner un mapeo comparativo de seis áreas sas áreas de vivienda subsidiada han sufrido

Fig. 10 / Proporción de morfologías informales mapeadas en 6 áreas metropolitanas de Chile

Áreas Metropolitanas Informal Mix Informal Mix Formal
Gran Iquique Marginal aparición en la Grandes áreas Substanciales parches

periferia. correspondientes a correspondientes a vivienda
asentamientos informales de social informalizada. Se
morfología semirregular. distribuyen por el área
Impulsan la expansión de la metropolitana.
ciudad hacia el sur.
Antofagasta Asentamientos de Asentamientos formalizados Grandes áreas de vivienda
crecimiento lineal sobre progresivamente, cercanos a social informalizada,
ladera, en los márgenes de centros consolidados. ubicados al poniente de la
la ciudad. ciudad.
Gran Valparaíso No se detecta. Grandes áreas Áreas de progresiva
correspondientes a formalización y algunos
asentamientos informales de parches de vivienda social
morfología semirregular, informalizada.
dada la presencia de
parcelación y trazado de
calles semiformal. Conducen
la expansión de la ciudad en
las quebradas y cerros.
Santiago Marginal aparición junto a Marginal aparición junto a Substanciales áreas
cursos de agua y faldas de cursos de agua y faldas de correspondientes a vivienda
cerro. cerro. social informalizada, mayor
concentración hacia el
poniente.
Gran Concepción Asentamientos marginales Parches marginales en las Bolsones mayores,
en las localidades localidades periféricas. correspondientes a vivienda
periféricas. social informalizada. Mayor
concentración hacia el sur.
Gran Temuco No se detecta. Bolsones se asentamientos Substanciales áreas
informales en la periferia y a correspondientes a vivienda
lo largo del principal curso socialmente informalizada,
de agua. ubicadas en la periferia
norte, a lo largo de cursos
de agua y al sur.
Fig. 11 / Patrones morfológicos mapeados en 6 áreas metropolitanas de Chile


progresivas transformaciones, experimentando Al comparar los casos mapeados en el presen-

un incremento de la densidad por medio de la te estudio, se evidencian diferencias y similitu-
autoconstrucción. Si bien el patrón es relativa- des en los patrones de urbanización informal,
mente similar, las tipologías varían desde lotes dada las realidades territoriales de cada ciu-
individuales a viviendas colectivas en bloques. A dad. En primer lugar, las morfologías más in-
su vez, la categoría de ‘mix informal’ correspon- formales tienden a localizarse en la periferia y
de principalmente a campamentos que tienen se vuelven más irregulares conforme aumen-
un trazado semi-regular de calles y parcelacio- ta la distancia respecto al centro. En segundo
nes claramente identificables. Por su parte, de lugar, se observa que las condiciones geográ-
acuerdo con la categorización empleada, Anto- ficas determinan en gran medida la forma de
fagasta sería el único caso donde se presen- expansión informal y limita el crecimiento de los
tan de forma importante las morfologías más asentamientos informales: en el caso de Anto-
fagasta y Gran Valparaíso es clara la influen-
irregulares e intrincadas (‘informal’), las cuales
cia que ejerce la relación de la planicie con los
también corresponden a campamentos que se
cerros (Daher, 2015; Pino & Ojeda, 2013). En
expanden en las laderas, pero con un patrón de
el caso de las ciudades del sur (Concepción y
calles irregular y orgánico, donde es difícil dife- Temuco), se observa una dispersión mayor de
renciar los lotes de las construcciones. la informalidad, ocupando intersticios de la ciu-
dad y accidentes naturales como zonas de hu-
Finalmente, el estudio revela que en las aglo-
medales y ríos. Por último, con relación al área
meraciones de Valparaíso e Iquique la urbani-
que ocupa la expansión informal en la mancha
zación informal es un factor determinante en la
urbana, es interesante notar cómo en las ciu-
expansión de la mancha urbana. En el primer dades del norte (Gran Iquique y Antofagasta),
caso, este crecimiento se da de forma lineal, en conjunto con Gran Valparaíso, predomina la
penetrando en las laderas generadas por las ocupación informal del territorio a través de la
quebradas, mientras que en el segundo caso, expansión de los campamentos. En este punto
la planicie donde se ubica Alto Hospicio posibi- se requiere de una investigación más profunda
lita la expansión de amplias áreas de vivienda para comprender las diferencias morfológicas
informal. evidenciadas: Antofagasta presenta morfolo-
gías altamente irregulares (‘informal’), mientras
en Gran Iquique y Valparaíso los campamentos
presentan tejidos semirregulares de calles y lo-
6. Discusión teos (‘mix-informal’), sugiriendo una anticipación
a los procesos de formalización que lleva a cabo
El presente trabajo avanza en comprender los el Estado. A este respecto es importante desta-
patrones morfológicos de la urbanización in- car que, en el caso de las ciudades chilenas,
formal, particularmente en el contexto chileno, los asentamientos informales o campamentos
permitiendo obtener un panorama general de la no presentan por lo general el patrón morfo-
diversidad de formas y lógicas espaciales con lógico típicamente asociado al ‘slum’, dada la
las que operan los procesos de urbanización existencia de claras parcelaciones y redes de
espontánea. De esta forma, contribuye a enten- calles semi-regulares. Avanzar en investigacio-
der la ciudad como un proceso donde diversos nes de mayor detalle y con trabajo de campo
órdenes, tanto planificados como no planifica- sería clave para identificar de forma precisa las
dos, se intersectan para darle forma (Mars- relaciones entre ciudad formal e informal: un es-
hall, 2009). Si bien en las ciudades chilenas el tudio acabado de los patrones de parcelación y
nivel de urbanización informal no es compara- la generación de los trazados urbanos permiti-
ble con la mayoría de los centros urbanos en ría identificar las formas en que las morfologías
Latinoamérica ─como el caso de Lima o Cara- más informales se relacionan con los trazados
cas, donde más del 60% de la vivienda es infor- de la ciudad planificada.
mal─, el mapeo morfológico revela que existe El mapeo refleja la fuerte segregación socio-es-
un importante componente de informalidad en la pacial que experimentan las ciudades chilenas.
expansión de algunas ciudades, especialmen- Esto no es una novedad en el contexto latinoa-
te de aquellas intermedias, como Antofagasta mericano, siendo un fenómeno ampliamente in-
y el conglomerado Iquique-Alto Hospicio. A su vestigado en el caso chileno, especialmente en
vez, el estudio revela la compleja relación entre su relación con los procesos de liberalización del
las tipologías de vivienda subsidiada y la den- suelo y globalización económica (Sabatini, 2000;
sificación informal por autoconstrucción, donde Sabatini & al., 2001). Como se ha mencionado,
Santiago se presenta como el caso más para- las políticas de vivienda social también han ju-
digmático. gado un rol fundamental en la segregación de

los grupos más vulnerables hacia la periferia ur- subsidiario (Gilbert, 2002). En otras palabras, la
bana (Azócar & al., 2008; Hidalgo & al., 2007). informalidad otrora expresada en el surgimien-
A este respecto es interesante notar cómo las to de campamentos y tomas, ha sido absorbida
morfologías de carácter más informales (‘infor- por los conjuntos de vivienda social, pero estos
mal’ y ‘mix informal’) se encuentran adyacentes no han estado ajenos a nuevos procesos de in-
o se infiltran en barrios de viviendas informali- formalización, lo que plantea un desafío para
zadas (‘mix formal’), ubicados en la periferia de las políticas de vivienda y regeneración urba-
los centros urbanos. Se demuestra cómo la pro- na (Jirón, 2010; O’Brien & al., 2020; O’Brien &
ducción informal es marginada a los bordes de Carrasco, 2020; Rodríguez & Sugranyes, 2004).
la ciudad formal, pero se encuentra en estrecha
relación con los barrios de vivienda subsidiada, Finalmente, el presente trabajo reconoce la ne-
produciéndose una continuidad con la mancha cesidad de profundizar el estudio morfológico
urbana. Quizá esto se explica en parte porque de los asentamientos informales en Chile. La
allí la presencia de campamentos es más tole- multiplicidad de morfologías mapeadas respon-
rada, tanto por las comunidades de los conjun- de a diversos modos de producción, los cuales
tos sociales como por el Estado. Lo que sí es requieren un estudio acabado de la morfogéne-
claro es que la producción informal de barrios es sis y las adaptaciones a microescala de su ar-
más persistente en la periferia y reproduce los quitectura y diseño urbano (Dovey & al., 2020;
patrones de segregación presentes en muchas
Jones, 2020; Kamalipour & Dovey, 2020). Mas
ciudades latinoamericanas.
allá de las condiciones económicas, políticas
Respecto a la metodología, el estudio realiza un y sociales que producen estos enclaves, si re-
aporte a la discusión sobre informalidad urbana, conocemos que perdurarán en el tiempo y se
al incluir condiciones intermedias de informali- presentan como espacios de oportunidad en es-
dad, que comúnmente aparecen invisibilizadas trecha relación con la ciudad formal (Brain Va-
bajo la noción formal/informal. Al introducir nue- lenzuela & al., 2010; Celhay & Gil, 2020; Imilán &
vas categorías se logra dar cuenta de relacio- al., 2020), entonces es necesario que el ámbito
nes complejas entre la ciudad formal e informal, de la arquitectura y el diseño urbano desarrollen
aunque con algunas limitantes. En primer lugar, metodologías ad hoc para comprender y apren-
las morfologías categorizadas como ‘informal’ der de estos asentamientos.
y ‘formal’ son relativamente fáciles de identifi-
car, mientras que aquellas catalogadas como
‘mix’ presentan un carácter más ambiguo, que
las hace más difícil de clasificar. Es importan- 7. Conclusiones
te entonces destacar que, al igual que en otros
estudios a nivel global, las morfologías de la Si bien los estudios morfológicos urbanos han
informalidad presentan diversas condiciones progresado enormemente en las últimas déca-
y patrones espaciales que hacen compleja su das, estos se han desarrollado preponderante-
categorización y detección, pero que muchas mente en ciudades europeas y norteamericanas.
veces representan un área mucho más exten- Investigar la forma urbana de los asentamientos
sa que aquellos asentamientos catalogados co- informales implica avanzar en el conocimiento
múnmente como ‘slums’ (Dovey & Kamalipour, de las ciudades del Sur Global y entender otras
2018; Taubenböck & al., 2018). formas de generar lo urbano.
En segundo lugar, la metodología empleada no El presente estudio ha permitido vislumbrar una
es capaz de capturar otros tipos de informali-
diversidad de morfologías derivada de proce-
dad, como son las subdivisiones interiores de
sos espontáneos de autoconstrucción y su in-
los edificios o condiciones irregulares de tenen-
tersección con la ciudad planificada en 6 áreas
cia. Sin embargo, el mapeo multiescalar toma
en cuenta aspectos del diseño urbano (calles) metropolitanas de Chile. El mapeo morfológico
y arquitectura (edificios), lo cual abre el espec- evidenció que la urbanización informal forma
tro y permite incluir diversos mix morfológicos. parte integral de la expansión urbana en varias
Como se ha señalado, la categoría predomi- de las ciudades analizadas. Por otra parte, se
nante en las ciudades estudiadas corresponde detectó que los mix morfológicos, especialmen-
a la informalización de la vivienda social (‘mix te aquellos derivados de la informalización de
formal’). Esto se explica en parte por la relati- la vivienda social en la periferia, representan la
va efectividad de las políticas neoliberales de forma predominante de informalidad en las ciu-
acceso a la vivienda que se han promovido en dades chilenas, lo cual está en estrecha relación
Chile desde los 80, donde el mercado ha jugado con las políticas de vivienda impulsadas en las
un papel preponderante y el Estado solo un rol últimas décadas.

Finalmente, el estudio enfatiza la necesidad de De Solá-Morales, M., (1997): Las formas de crecimiento
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MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo
SIG Sistema de Información Geográfica
UN Naciones Unidas

Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 243-264
CC BY-NC-ND
Servicios ecosistémicos del frente fluvial

del río Limay (Neuquén, Argentina):
análisis desde el enfoque de sistema
socio ecológico adaptativo
Micaela Lopez (1)
Silvia A. Roca (2)
(1)
Becaria Doctoral
Docente investigadora
(2)
(1) (2)
Instituto Patagónico de Estudios de Humanidades y Ciencias Sociales de Universidad Nacional del
Comahue y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (IPEHCS - UNCO - CONICET)
Resumen: Un paisaje sostenible es una expresión espacio-temporal de las interacciones entre proce-
sos naturales y sociales, con la capacidad de proporcionar Servicios Ecosistémicos (SE) a largo plazo.
El objetivo de este trabajo fue analizar la evolución histórica de los servicios ecosistémicos finales del
frente fluvial del río Limay en la ciudad de Neuquén. Se propuso un marco conceptual para su aborda-
je desde las nociones de Modelo de Cascada de Servicios Ecosistémicos y de sistemas socio-ecológi-
cos, ciclos adaptativos y panarquía. En su devenir histórico se hallaron dos ciclos adaptativos,
caracterizados por la valoración de SE finales diversos. El análisis evidenció la priorización de usos
sociales del paisaje, y escasez de criterios ecológicos de gestión. El desafío es configurar paisajes que
respondan simultáneamente a múltiples necesidades sociales e incorporen su diversidad funcional.
Palabras clave: Paisaje sostenible; Ciclos adaptativos; Panarquía; Sostenibilidad; Gobernanza.

El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto Unidades Ejecutoras (IPEHCS - CONICET- UNCo) titulado “La (re)produc-
ción de las desigualdades en la Patagonia Norte. Un abordaje multidimensional” (22920180100046CO)

Estudios Servicios ecosistémicos del frente fluvial del río Limay: Neuquén (Argentina)
M. Lopez & S. A. Roca
Ecosystem services of riverfront of the Limay river (Neuquén,

Argentina): analysis from the adaptive socio-ecological system
approach
Abstract: A sustainable landscape is a spatio-temporal expression of the interactions between natural
and social processes, with the capacity to provide ecosystem services (ESs) in the long term. The aim
of this work was to analyze the historical evolution of the final ecosystem services of the riverfront of
the Limay river in the city of Neuquén. A conceptual framework will be pronounced for the approach
from the notions of the Cascade Model of Ecosystem Services and socio-ecological systems, adaptive
cycles and panarchy. In its historical development, two adaptive cycles were found, characterized by
the assessment of various final ESs. The analysis shows the prioritization of social uses of the land-
scape, and the scarcity of ecological management criteria. The challenge is to configure landscapes
that simultaneously respond to multiple social needs and incorporate their functional diversity.
Keywords: Sustainable landscape; Adaptive Cycles; Panarchy; Sustainability; Governance.
1. Introducción espacio-temporal de las interacciones entre pro-

cesos naturales y actividades sociales (Doung &
L
os paisajes son sistemas espaciales socio- al., 2022). En ese sentido, la gestión sostenible
ecológicos que resultan de la interacción del paisaje implica aspectos vinculados con el
entre sus estructuras y procesos físicos, qué y por qué se sostiene, y con el cómo lograr
y las acciones humanas que guían su gestión el bienestar humano mediante la gestión de SE
(Mastrangelo & al. 2014; Doung & al., 2022). (Potschin Young & al., 2018).
Poseen una amplia gama de funciones que son
o pueden ser valoradas por los humanos en vir- A medida que los SE adquieren relevancia,
tud de factores económicos, socioculturales y surgen múltiples conceptualizaciones, clasifi-
ecológicos (Termorshuizen & Opdam, 2009). En caciones e indicadores de medición (Reyers &
consecuencia, se han convertido en una unidad al., 2013). Entre ellos, destacan los marcos de
espacial clave en la búsqueda del Desarrollo aproximación TEEB –The Economics of Ecosys-
Sostenible (DS) (Zhou & Wu & Anderies, 2019; tems and Biodiversity- (TEEB, 2010), IPBES –
Peng & al., 2021; Wang & Chang & Fan, 2021; Intergovernmental Platform on Biodiversity and
Doung & al., 2022). La Agenda 2030, impulsada Ecosystems Services- (IPBES, 2018) y CICES
en el marco de la Cumbre de las Naciones Uni- –Common International Classification of Eco-
das para el Desarrollo Sostenible celebrada en system Services- (Haines – Young & Potschin,
Nueva York (Estados Unidos) en el año 2015, 2018). Sin embargo, se ha prestado poca aten-
propone 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible ción a cómo los actores sociales implicados en
(ODS) y 169 metas de carácter integrado que la planificación y ordenamiento territorial gestio-
abarcan las esferas económica, social y am- nan los patrones del paisaje y sus SE asociados
biental (ONU, 2015). El ordenamiento y diseño (Termorshuizen & Opdam, 2009; Potschin – Young
de patrones de paisajes multifuncionales puede & al., 2018). Las diferentes representaciones y
generar sinergia entre varios Objetivos de De- aspiraciones de los actores sociales definen la
sarrollo Sostenible (Wang & Chang & Fan, 2021). configuración que adopta el paisaje, por lo que
entre los desafíos de su gestión sostenible se
Wu (2013) definió un paisaje sostenible como encuentra el de la gobernanza (Potschin Young
aquel que tiene la capacidad de proporcionar & al., 2018). En tal sentido, algunos autores ela-
constantemente Servicios Ecosistémicos (SE) a boraron modelos analítico – conceptuales para
largo plazo, esenciales para el bienestar huma- la identificación de la influencia de factores so-
no. Los SE se han consolidado como un vínculo cioeconómicos, demográficos, culturales y socio
clave entre los ecosistemas y el bienestar hu- ecológicos en la oferta, demanda y beneficios de
mano. En consecuencia, representan un marco los SE para las personas (Wilkerson & al., 2018;
con potencialidades para promover el desa- Jaligot & al., 2019; Peter & al., 2021; Shen & al.,
rrollo urbano sostenible (Woodruff & BenDor, 2021). Otros se centraron en el análisis de siner-
2016). Tales SE responden a la composición y gias y compensaciones entre SE asociados a
configuración de los elementos del paisaje. Es actuales configuraciones y gestiones del paisaje
decir, el paisaje sostenible es una expresión (Wang & al., 2019; Jafarzadeh & al., 2021). Por

su parte, investigadores como Tao & al. (2018), 2015). Se han vinculado los frentes fluviales
Turkelboom & al. (2018) y Jafarzadeh & al. (2021) con la adaptación urbana al Cambio Climáti-
propusieron marcos analíticos para el análisis de co. Ejemplo de ello son el control de inunda-
la oferta y demanda de SE en función de las pre- ciones y la erosión costera (Fernandes & al.,
ferencias sociales en torno al uso y gestión del 2018; Papatheochari & Coccossis, 2019; Boyero
paisaje. Por último, otros trabajos abordaron el & al., 2021; Dal Cin & Hooimeijer & Matos Silva,
estudio de servicios ecosistémicos desde una 2021; Fazeli Tello & Del Moral Ituarte, 2022;
perspectiva histórica de sistemas socio – eco- San Juan & Esparza. & Arteag, 2023), la regula-
lógicos (Garzón Casado & al., 2013; Gutiérrez ción de temperaturas extremas, y la mitigación
González & al., 2016) y desde el marco de ciclos de olas de calor y del fenómeno de isla de calor
adaptativos y panarquía (Bohensky, 2008; Mhan- urbana (Xue & al., 2019; Yu & al., 2020; Boyero
go & Dick, 2011; Pérez Orellana & Delgado & &t al., 2021; Jiang & al., 2021; Lan & al., 2021).
Marin, 2020; Winkler & al., 2022).
Ahora bien, autores como Monclús Fraga
Hacia finales del siglo XX el territorio marítimo- (2002), Santasusagna Riu & Tort Donada (2018)
fluvial adquirió relevancia internacional en virtud y Ollero Ojeda (2020) señalan que en ocasio-
de su potencial escénico y recreativo (Galimber- nes los proyectos de regeneración de los frentes
ti, 2020). En este contexto, surgió una catego- fluviales, a pesar de abogar por su sostenibi-
ría emergente de paisaje denominada frente lidad y sus valores ecosistémicos, se carac-
de agua –waterfront según su denominación terizan por priorizar usos sociales frente a la
en inglés-(Talesnik & Gutiérrez, 2002; Dyson & preservación de sus funciones ecológicas. En
Yocom, 2015; Fernandes & al., 2018; Martí – Ci- función de ello, se plantean varias preguntas
riquián & García-Mayor, 2018; Dal Cin & Hooi- como: ¿Qué criterios de diseño guían las reno-
meijer & Matos Silva, 2021; Lan & al., 2021). En vaciones de los frentes fluviales? ¿Qué mode-
sus inicios, el término frente de agua se refirió a los paisajísticos son demandados por gestores y
la regeneración de áreas portuarias en declive. usuarios? ¿Qué servicios ecosistémicos finales
No obstante, actualmente integra también áreas son valorados y aprovechados como contribu-
litorales abandonadas y/o degradadas como ciones concretas a la sociedad? ¿Los proyectos
resultado de procesos relacionados con la ur- abogan por la sostenibilidad? Para responder
banización e industrialización (Monclús Fraga, estas preguntas, primero se propone un marco
2016). La significación que adquirieron diversos conceptual para el abordaje del paisaje sosteni-
proyectos de renovación de corredores fluviales ble desde las nociones de Modelo de Cascada
ha dado como resultado la adopción del térmi- de Servicios Ecosistémicos y de sistemas so-
no específico de frente fluvial (riverfront, según cio-ecológicos adaptativos y panarquía. Luego
su denominación en inglés) para referirse a se ilustra la propuesta de abordaje mediante el
tales intervenciones (Follman, 2015; Galimberti, análisis del frente fluvial del río Limay en la ciu-
2015; Monclús Fraga, 2016; Durán Vian & Serra- dad de Neuquén. El objetivo principal de este
no Martínez & Pons Izquierdo, 2018). Kingsford trabajo fue analizar la evolución histórica de los
& Biggs & Pollard (2011) y Duan & al. (2021) servicios ecosistémicos finales del frente fluvial
definen el frente fluvial como un sistema socio- del río Limay en la ciudad de Neuquén. Para
ecológico (SSE) conformado por múltiples com- tal fin, se planteó: i) caracterizar al frente flu-
ponentes interconectados a través de escalas vial del río Limay como sistema socio – ecoló-
temporales y espaciales. La estructura y funcio- gico; ii) identificar distintas etapas históricas en
nes ecológicas de la ribera co-evolucionan junto la gestión del frente fluvial; iii) conocer el siste-
con el sistema de acciones humanas que le atri- ma de acciones humanas que le atribuyen sen-
buyen sentido social. En este sentido, la compo- tido social en cada etapa histórica; y iv) definir
sición (el qué hay) y la configuración espacial del los servicios ecosistémicos finales valorados y
paisaje (el cómo está distribuido) están directa- aprovechados en cada etapa histórica.
mente relacionados con los procesos emergen-
tes que surgen de la interrelación e interacción
de los distintos elementos que componen el sis-
tema socio-ecológico (Cumming, 2011). 2. Marco conceptual
Frente a los desafíos del Antropoceno (Cor-
lett, 2015; Shrivastava & al., 2020), los frentes 2.1. Modelo de Cascada de Servicios
fluviales pueden contribuir al DS. Específica- Ecosistémicos
mente los ODS N°11, Nº 13 y N°15 potencian
la gestión sostenible de hábitats naturales para Si bien existen diversos marcos de aproximación
la integración de los valores ecosistémicos en la a los SE, tales como TEEB, IPBES y CICES,
planificación y el ordenamiento territorial (ONU, todos comparten la adopción de la noción de

sistema socio – ecológico como marco para el diversos SE potenciales, los SE finales pueden
estudio de los SE, y consideran al bienestar hu- diferir en distintos momentos históricos. Para los
mano como un componente central del para- autores conocer la dinámica histórica del paisa-
digma. Puntualmente el modelo conceptual de je y sus SE finales asociados es relevante para
Cascada de Servicios Ecosistémicos (Fig. 1) comprender las tendencias futuras de planifica-
elaborada por Potschin & Haines Young (2011) ción y gestión del paisaje. En esa línea, diver-
relaciona las funciones de los ecosistemas, los sos investigadores han reconocido la idoneidad
servicios ecosistémicos y los beneficios resultan- de los sistemas socio – ecológicos adaptativos
tes. Las estructuras y procesos biofísicos atribu- y panarquía como marco conceptual para la
yen funciones a los ecosistemas que en virtud de comprensión general del cambio institucional y
su valoración social se constituyen en servicios organizacional necesario para mejorar la soste-
ecosistémicos finales. Tales servicios se definen nibilidad de un SSE (Dick & Smith & Scott, 2011;
como actividades o funciones que proporcionan Mhango & Dick 2011, Allen & al., 2014).
un beneficio, mientras que sus beneficios se
entienden como las formas en que el bienestar
humano es mejorado en virtud de su aprovecha-
miento (Potschin & Haines Young, 2016). 2.2. Sistemas socio-ecológicos
adaptativos y panarquía
El estudio de los SE promueve la compren-
sión de las relaciones entre las personas y los
ecosistemas. En este sentido, entender la rea-
lidad como un sistema socio-ecológico implica
reconocer que las personas dependen de los
recursos y servicios proporcionados por los eco-
sistemas, y las dinámicas de los ecosistemas
Fig. 1 / Modelo de Cascada de Servicios Ecosistémicos están influenciadas, en diversos grados, por el
Fuente: Elaboración propia, adaptada de Potschin & Haines
ser humano. (Chapin & Kofinas & Folke, 2009).
Young (2016) Por ello, la perspectiva de los SSE representa
un marco conceptual adecuado para compren-
Spangenberg & al. (2014) describen que el moder de manera integral la dinámica de los proce-
delo debe ser abordado de manera escalonada. sos ecológicos y sociales (García, 2006; Chapin
Primero es necesario reconocer las funciones & Kofinas & Folke, 2009).
de una determinada unidad de paisaje. A conti-
nuación, distinguir la atribución social de valor La definición de un SSE está dada por los com-
de uso, es decir identificar una variedad de usos, ponentes e interacciones que el observador
y, en consecuencia, de servicios que la unidad busca entender. Sus límites responden al pro-
proveedora de SE podría proporcionar. A esos blema abordado e implican un recorte de la rea-
los denomina SE potenciales. Por último, los SE lidad. Sin embargo, dado que la mayoría de los
potenciales que son apropiados y demandados SSE son abiertos, aquello que queda fuera de
se constituyen en SE finales, que brindan bene- los límites del sistema se incorpora al estudio
ficios directos e indirectos a la sociedad. como condiciones de contorno (García, 2006).
Eso es debido a que los cambios en el estado
Si bien el Modelo de Cascada así representado de un SSE dependen de un espectro de contro-
plantea relaciones lineales entre procesos bio- les que operan a una variedad de escalas tem-
físicos, servicios ecosistémicos y valorizacio- porales y espaciales, que Chapin & Kofinas &
nes sociales (Potschin & Haines-Young, 2011), Folke (2009) agrupan en controles exógenos,
un abordaje complejo de la realidad consistiría variables lentas y variables rápidas. Los prime-
en establecer redes que vinculen múltiples atri- ros corresponden a factores que permanecen
butos estructurales y funcionales, con múltiples constantes durante largos períodos de tiempo
SE y beneficios sociales. Para tal fin, es nece- y en amplias regiones, y no están influenciados
sario combinar este marco con perspectivas de por dinámicas a pequeña escala y corto plazo.
abordaje que permitan comprender los vínculos Por su parte, las variables lentas son variables
dinámicos entre las estructuras y procesos so- críticas a escala ecosistema, que permanecen
ciales y ecológicos (Biggs & al., 2012; Reyers relativamente constantes durante años. Esas
& al., 2013). Los actores sociales enmarcados rigen, por último, a las variables rápidas en la
en sistemas de regulación guían la atribución misma escala espacial que responden de mane-
de valores y recursos para la adopción de SE ra sensible a variaciones diarias, estacionales e
finales (Spangenberg & al., 2014). Es por ello interanuales de diversos factores de los subsis-
que, si bien una unidad de paisaje está ligada a temas natural y social. Los controles exógenos

y las variables lentas son primordiales para la comienza a decrecer, el SSE se encuentra alta-
sostenibilidad a largo plazo, aunque la mayor mente interconectado, pero es menos flexible y
parte de la gestión se centra en las variables más vulnerable a perturbaciones externas (de-
rápidas, cuya dinámica es más visible. crece la resiliencia). La siguiente fase, de libera-
ción, implica una ruptura del SSE y una pérdida
García (2006) expone que el nudo central del de capital acumulado. La conectividad también
estudio de los SSE es la comprensión de los muestra un decrecimiento gradual. Por último,
procesos, es decir, de los cambios que ocurren la fase de reorganización implica una etapa de
en el sistema. En esta línea, Gunderson & Ho-
innovación y reestructuración del SSE (Holling
lling (2002) señalan que un SSE es una suce-
& Gunderson, 2002; Walker & al., 2006; Castillo
sión de ciclos de transformación, denominados
Villanueva & Velázquez Torres, 2015).
ciclos adaptativos (Fig. 2). Este enfoque asume
que los subsistemas social y natural son inter-
dependientes y no lineales, y poseen retroali-
mentaciones en diferentes escalas que permiten
al SSE auto-organizarse, adaptarse y cambiar.
Los autores indican que en la evolución de un
SSE es posible identificar cuatro fases de cam-
bio, estas son reorganización (α), crecimiento
(r), conservación (k) y ruptura o liberación (Ω).
Cada una de esas fases se caracteriza por la
variabilidad de tres atributos: capital acumulado,
conectividad y resiliencia. El capital acumulado
se refiere a toda forma de capital, ya sea social,
humano, financiero, natural, político o institucio-
nal. Al estado de un SSE con limitaciones en Fig. 2 / Ciclo adaptativo del Sistema socio-ecológico
(SSE)
su capital acumulado se lo denomina trampa de
pobreza. La conectividad determina la cantidad Fuente: Elaboración propia, adaptada de Chapin & Kofinas &
e intensidad de asociaciones entre elementos y Folke (2009)
procesos del SSE. La anterior define el grado
El modelo anterior busca capturar las propie-
de control interno del sistema. En ocasiones una
dades e interacciones no lineales de un SSE
alta conectividad implica resistencias a la inno-
en una escala espacial y temporal determinada.
vación, a lo que se le llama trampa de rigidez.
Por último, la resiliencia es la capacidad del sis- No obstante, en tanto un SSE responde a una
tema para absorber perturbaciones y recuperar serie de controles que operan a múltiples nive-
su estado. les, estos ciclos de transformación tienen lugar
en conjuntos anidados de escalas temporales y
La fase de crecimiento se caracteriza por el in- espaciales. A la combinación de los conceptos
cremento gradual del capital acumulado, conec- de ciclos adaptativos anidados multi-escalar-
tividad y resiliencia. En la fase de conservación mente Gunderson & Holling (2002) lo llamaron
el ritmo de crecimiento del capital es máximo y panarquía (Fig. 3). La comprensión de los ciclos
Fig. 3 / Conjunto anidado de ciclos adaptativos, denominado panarquía

Fuente: Elaboración propia, adaptada de Chapin & Kofinas & Folke (2009)

y sus escalas contribuye a la evaluación soste- del Oeste y Sudoeste, de intensidad moderada
nibilidad de un SSE (Holling, 2001). a fuerte (Cogliati & Mazzeo, 1999). Por ello, la
matriz ecológica dominante corresponde a ve-
getación xerófila y arbustiva (Morello, 1995; Zu-
leta & Reichmann, 2013).
3. Materiales y métodos
La localidad está asentada sobre los valles de
La ciudad de Neuquén se ubica en la Norpata- la confluencia de los ríos Limay (Caudal medio
= 650 m3.s-1) y Neuquén (Caudal medio = 308
gonia argentina y es la capital de la provincia
m3.s-1); ambos son cursos fluviales aluviales de
homónima (Fig. 4). Se encuentra en la región carácter permanente, que nacen en la cordille-
biogeográfica del Monte de Llanuras y Mese- ra de los Andes y cuyas aguas llegan al área de
tas (Morello, 1995), con clima árido y semiári- estudio reguladas por múltiples lagos naturales
do (Capua & Jurio, 2011; Laurencena & Kruse & y embalses. En la región los cursos de agua re-
Deluchi, 2017). Predominan vientos constantes presentaron históricamente ejes estructurantes
Fig. 4 / Área de estudio


del territorio. Desde el año 1996 el Estado mu- La misma incluyó ordenanzas municipales aso-
nicipal impulsó la concreción de múltiples espa- ciadas a proyectos de renovación urbana a es-
cios verdes públicos costeros sobre el río Limay cala local, así como la indagación de los marcos
que se han consolidado como relevante espacio normativos a través del digesto virtual de la ciu-
turístico, recreativo, comercial y residencial de dad de Neuquén, correspondientes al período
Neuquén (Lopez & Gentili, 2021). histórico 1958 (municipalización de Neuquén) a
2022. Posteriormente, a través del análisis de
Para dar respuesta al objetivo propuesto, el tra- datos cualitativos (Hernández Sampieri & Fernán-
bajo se desarrolló en 4 momentos. En la Fig 5 dez Collado & Baptista Lucio, 2014) se sistemati-
se detallan cada uno de los momentos y sus zó y categorizó la información en función de un
marcos teórico-metodológicos de abordaje. Se criterio historiográfico, en el que se identificaron
realizó una revisión bibliográfica de artículos distintas etapas de la evolución del espacio ribe-
periodísticos y de marcos normativos e institu- reño, y de un criterio geográfico, en tres escalas
cionales de la ciudad de Neuquén para la iden- geográficas (local, regional y nacional).
tificación de impulsores históricos asociados a
las diferentes fases del ciclo adaptativo del SSE. En función de la información recolectada, se
aplicó el enfoque de ciclo adaptativo y panar-
Se relevaron 78 artículos periodísticos elabora- quía a escala espacial local para capturar las
dos por la prensa escrita digital en el período dinámicas de gestión del frente fluvial del río
1999-2022. Para tal fin se exploraron tanto mo- Limay en su evolución histórica. Se describieron
tores de búsqueda generalistas, así como he- los atributos del sistema para cada fase de ciclo
merotecas virtuales de periódicos locales (Diario en función de un criterio de calificación cualita-
La Mañana Neuquén, Diario Neuquén Informa, tivo ordinal. El capital acumulado integró la ri-
Diario Neuquén Al Instante, Prensa Municipali- queza del sistema en términos de capital social,
dad de Neuquén), regionales (Diario Río Negro, financiero, natural, intelectual, político e institu-
Diario La Mañana Cipolletti) y nacionales (Dia- cional. La conectividad caracterizó el grado de
rio Ámbito, Diario La Nación, Diario Clarín). Se interacción entre actores sociales involucrados
incluyeron todos los artículos que tuvieran in- en procesos de gestión del frente fluvial. Por su
formación relativa al desarrollo del frente fluvial parte, la resiliencia refirió a la capacidad del sis-
del río Limay, mediante la utilización de palabras tema de sostener en el tiempo la configuración
clave como “paseo costero”, “río Limay”, “Paseo del frente fluvial. Se adoptaron variables rela-
de la Costa”, “balnearios”, “Isla 132”. El recorte cionadas con i) Gobernanza, sean estos planes
histórico se asoció al inicio del proyecto de con- de ordenamiento territorial costero y ordenan-
solidación actual del frente fluvial del río Limay, zas municipales afines, así como desarrollo de
con el impulso en el año 1999 de un parque te- esquemas institucionales; ii) Financiamiento, es
mático denominado “Paseo de la Costa”. decir, recursos económicos disponibles; iii) Re-
dundancia de componentes paisajísticos, como
A su vez, con la finalidad de conocer programas por ejemplo número de balnearios o de áreas
de ordenamiento territorial en torno a la costa protegidas fluviales, y iv) Conectividad entre ac-
ribereña del río Limay, se aplicó el método pro- tores sociales, en términos de grado de consen-
puesto por Hernández Sampieri & Fernández Co- so referidos a la configuración del frente fluvial.
llado & Baptista Lucio (2014) para la recolección
de datos no obstrusivos a través de la revisión Finalmente, a través del análisis crítico de con-
de documentos y registros en archivos públicos. tenido (Andreú Abela, 2001; Guix Oliver, 2008)
Momento Marcos teórico-metodológicos

1. Caracterización del frente fluvial del río Limay como siste- Abordaje de SSE según lo propuesto por Chapin & Kofinas &
ma socio – ecológico Folke (2009)
2. Identificación de etapas históricas en la gestión del frente
fluvial del río Limay Marco de SSE, ciclos adaptativos y panarquía (Gunderson &
3. Comprensión del sistema de acciones humanas que le Holling, 2002)
atribuyen sentido social en cada etapa histórica
4. Definición de los servicios ecosistémicos finales valorados -M arco de Cascada de Servicios Ecosistémicos (Potschin &
y aprovechados en cada etapa histórica Haines Young, 2016).
- Definición de SE finales en función del sistema de clasifica-
ción CICES (Haines Young & Potschin, 2018).
Fig.5 / Momentos metodológicos del trabajo


de los documentos señalados se identificaron por Olas de Calor. A su vez, se proyecta una re-
los SE finales priorizados en cada momento his- ducción en las precipitaciones en la cuenca del
tórico. Los SE se describieron en función del río Limay y un escenario de mayor aridez, con
Modelo de Cascada de Servicios Ecosistémicos pérdida de mallines y franjas ribereñas (Secre-
(Potschin & Haines Young, 2016) y se clasifica- taría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
ron en función del sistema CICES (Haines Young Nación, 2015). Lo anterior coincide con lo halla-
& Potschin, 2018) do por Lopez & Gentilli (2022) y Lopez & Fernán-
dez & Gentili (2022) para la ciudad de Neuquén.
Por su parte, las variables lentas, que perma-

4. Resultados necen relativamente constantes durante años e
influyen en la configuración del frente fluvial se
asocian a la dinámica hidrogeomorfológica del
4.1. Definición del Sistema Socio río Limay (dinámica hidrológica y de modelado
Ecológico (SSE) de superficie terrestre), los ciclos biogeoquími-
cos que determinan la disponibilidad de micro-
En virtud del objetivo de este trabajo, los lími- nutrientes y macronutrientes esenciales para el
tes del SSE están definidos por la extensión es- desarrollo de las comunidades bióticas, y la in-
pacial del frente fluvial del río Limay (Fig.4). El vasión de especies exóticas, como Populus, que
motivo de esta delimitación se asocia al Plan desplaza especies nativas y modifica el ecosis-
Urbano Ambiental de la Ciudad de Neuquén tema. La variabilidad climática interanual se in-
(Ordenanza Municipal 10010 del año 2004) que corpora también como variable lenta en tanto
determina directrices específicas de manejo de
puede influir en la dinámica hidrogeomorfológica
tal área. Como SSE, el frente fluvial consta tanto
del río Limay y, en consecuencia, en el estado
de componentes de los subsistemas natural y
del ecosistema. Por último, las variables rápidas
social, y responde a un espectro de controles
exógenos, lentos y rápidos. están dominadas por la variabilidad estacional
y diaria de parámetros climáticos (por ejemplo,
En cuanto a la caracterización de los compo- estaciones del año) e hidrológicos (períodos de
nentes del subsistema natural (Fig.6), si bien crecidas y estiajes) del río Limay, así como los
la ciudad de Neuquén se asienta en la región ciclos vitales de la flora y la fauna.
biogeográfica de Monte de Llanuras y Mesetas,
los corredores fluviales representan islas bio- En cuanto al subsistema social (Fig.6), existe
geográficas conformadas por parches alargados una relación dialéctica entre los cursos de agua
de vegetación azonal (Lopez & al., 2019; Boye- y los habitantes neuquinos. El frente fluvial del
ro & al., 2021). En consecuencia, a pesar de la río Limay estuvo sujeto a diversos objetivos en
matriz árida circundante caracterizada por vege- su devenir histórico, que se tradujeron en cam-
tación xerófila y arbustiva, el bosque ripario con- bios en usos del suelo e intervenciones en el
tiene una gran cantidad de especies asociadas territorio fluvial. Como punto de partida, la te-
a la geomorfología fluvial y especies arbóreas rritorialización en la región de la Norpatagonia
exóticas introducidas durante el siglo XX (Datri comenzó con la llegada del ferrocarril en 1902
& Maddio, 2010). Predominan las especies arbó- (Lopez & Roca, 2021). En ese entonces Argen-
reas de la familia salicáceas, específicamente tina ingresaba al mercado internacional como
de los géneros Populus y Salix. productor de bienes primarios y precisaba ex-
tender su frontera productiva (Bandieri, 2005;
Los controles exógenos que modelan el subsis-
Pérez, 2020). Los valles de las cuencas de los
tema natural del frente fluvial y permanecen re-
ríos Limay, Neuquén y Negro exhibían oportuni-
lativamente constantes durante largos períodos
de tiempo están relacionados con las caracte- dades para la producción agropecuaria. No obs-
rísticas biogeográficas regional y microlocal, así tante, sus aguas muy caudalosas representaban
como con el clima regional. Estas condicionan dificultades. En consecuencia, en 1916 fue inau-
las propiedades, procesos y comunidades bió- gurado el dique Ingeniero Ballester, que permitió
ticas del ecosistema ripario. A su vez, se consi- la regulación de los caudales del río Neuquén;
dera también como control exógeno el cambio así como la construcción de un canal de riego
climático en tanto que implica la variación de bajo capitales británicos. La gestión del recurso
patrones climáticos a largo plazo. En este sen- hídrico representó el puntapié inicial de la de la
tido, los escenarios futuros indican para el Área producción agrícola regional, que, si bien no se
Metropolitana de Neuquén (AMN) un incremen- dio inmediatamente, culminó con la orientación
to en las temperaturas medias de 0,5 a 1°C para de las producciones de fruta de pepita hacia el
el escenario RCP4.5 y un aumento en el riesgo marcado mundial (Lopez & Roca, 2021).

Fig. 6 / Estructura del frente fluvial del río Limay

Fuente: Elaboración propia a partir del esquema propuesto por Chapin & Kofinas & Folke (2009)
Hacia la década de 1970 el Estado Nacional conservar el patrimonio natural, y, por el otro, de
adoptó políticas desarrollistas, y en la búsqueda fomentar nodos de desarrollo urbano, el Estado
de fuentes energéticas que permitieran al país Municipal en el año 1996 impulsó un proyecto
trascender del modelo agro-exportador hacia multipropósito de gran envergadura sobre las
un modelo industrial la provincia de Neuquén, costas del río Limay. El Plan Maestro estaba a
y especialmente la ciudad de Neuquén capital, cargo de un equipo multidisciplinario que tam-
se vieron beneficiadas (Perrén, 2010, Lopez & bién había efectuado proyectos en otros frentes
Roca, 2021). En tal contexto, la región comen- de agua, como Puerto Madero (Buenos Aires,
zó a explotar su potencial en torno a la produc- Argentina), Punta del Este (Uruguay) y Miami
ción de energía hidroeléctrica (Pérez, 2020). En (Estados Unidos). El proyecto, denominado
consecuencia, la cuenca del río Limay se vio Paseo de la Costa, se integraba en una lista de
modificada por la construcción de embalses y la proyectos urbanísticos que habían tomado rele-
regulación de sus caudales (Lopez & al., 2019).
vancia a nivel internacional hacia la década de
A partir de ello, y del descubrimiento de me- 1970. Así lo destacaban sus desarrolladores, al
ga-yacimientos hidrocarburíferos, Neuquén se describirlo como “el nuevo Waterfront en la mo-
convirtió en nodo regional de la producción ener- derna área central de la Ciudad Neuquén” (Con-
gética y en una de las principales proveedoras verti & De Marco, 2007), indicando que “la obra
de combustible del país (Pérez, 2020). El auge será vital para la cuidad y la provincia, porque la
de la ciudad atrajo una gran corriente migratoria, tendencia en las principales ciudades del mundo
que obligó al Estado Municipal a replantear el es que los cascos urbanos crezcan de cara a los
ordenamiento territorial de la localidad (Perrén ríos” (Diario La Nación, 2006b). Asimismo, pe-
& Pérez, 2020). Con el objetivo, por un lado, de riódicos nacionales lo describían como “Frente

al Limay emerge otra ciudad” (Diario La Nación, históricos determinados. Al primer ciclo adapta-
2006a), “Un Puerto Madero en Neuquén” (Diario tivo se lo denominó “Etapa de consolidación” y
Clarín, 2006), “uno de los focos de atención del se extendió entre 1958 y 1995. Al segundo ciclo
Real Estate local” (Diario La Nación, 2006a). Tal adaptativo se le asignó el nombre de “Etapa de
proyecto, que contó tanto de financiamiento pri- modernización” y correspondió a una resignifi-
vado como de apoyo económico de los Estados cación general del modelo urbano de la ciudad
Provincial y Nacional, dio inicio a la configura- de Neuquén, y particular del diseño y gestión
ción actual del frente fluvial del río Limay. del frente fluvial. A continuación, se detalla cada
ciclo adaptativo, y en la Fig. 7 se exhibe gráfi-
camente el modelo descrito. Finalmente, en la
Fig. 8 se indica la variabilidad de los atributos
4.2. El frente fluvial del río Limay asociados a cada fase de cambio.
como SSE adaptativo y panarquía
Se identificó la sucesión de dos ciclos adaptati-
vos anidados en el tiempo del frente fluvial del 4.2.1. Primer ciclo adaptativo: Etapa
río Limay en la ciudad de Neuquén entre 1958 y de Consolidación
2022. Cada ciclo expone diversas configuracio-
nes del frente fluvial que responden a controles Si bien inicialmente el territorio fluvial del río
y dinámicas de gestión específicas de períodos Limay se asoció a servicios ecosistémicos de
Fig. 7 / Devenir histórico del frente fluvial del río Limay en Neuquén en función del modelo de ciclos adaptativos y
panarquía
Fuente: Elaboración propia a partir del esquema propuesto por Gunderson & Holling (2002) y de imágenes proporcionadas por
el Archivo Histórico de la Ciudad de Neuquén

provisión, no fueron los únicos percibidos y El crecimiento poblacional no fue acompañado

aprovechados por la sociedad en la región. de políticas públicas en materia de vivienda y
Desde la década de 1940 ya existían clubes habitabilidad. Esto provocó una expansión caó-
privados de aprovechamiento recreativo sobre tica y desorganizada de la trama urbana y el
las costas del río Limay. A su vez, la población surgimiento de múltiples asentamientos (Perrén
también se reunía de manera espontánea y & Pérez, 2020). En tales circunstancias, en el
masiva sobre otros sectores costeros princi- año 1995 se declaró la emergencia habitacio-
palmente en la época estival. El uso público y nal y ambiental de la ciudad. La respuesta del
legalmente formalizado de servicios ecosisté- Estado municipal fue elaborar un Plan Urbano
micos culturales del río Limay tuvo su inicio en Ambiental (PUA). Esta constituyó una fase de
el año 1958. Dicho año se municipalizó la ciu- ruptura (Ω) del modelo urbano en general, y de
dad de Neuquén y el intendente electo creó el diseño y gestión del frente fluvial del río Limay
primer balneario municipal (Ordenanza Muni- en particular. Este primer ciclo adaptativo de
cambios del frente fluvial que acompañó la con-
cipal 28 de 1958). Entre 1958 y 1961 se cons-
solidación inicial de la ciudad de Neuquén se
truyó dicho balneario que reunió a multitud de
denominó Etapa de Consolidación. A partir de
veraneantes y comerciantes. Ese período se
1996 se definió el inicio de otro ciclo adaptativo
identifica como una fase de reorganización (α)
anidado con el anterior, denominado “Etapa de
del SSE. Modernización”.
Entre los años 1962 y 1981 se sucedieron
múltiples ordenanzas municipales en materia
de planificación urbana. Es por ello que se lo
identifica como una fase de crecimiento (r) del
4.2.2. Segundo ciclo adaptativo:
SSE. Finalmente, en el año 1981 se sancio- Etapa de Modernización
nó el primer código de planeamiento urbano
Entre los años 1996 y 1999 se presentó una
(Ordenanza Municipal 1631 de 1981), que in-
nueva fase de reorganización (α) del frente flu-
corporó al área ribereña dentro de la zona “ur-
banización parque”. Dicha zona se destinó a vial del río Limay. La misma inició con la elabo-
espacios abiertos, verdes, parquizados, para ración del PUA. Entre enero y octubre de 1997
recuperación del paisaje y uso recreativo, pa- equipos técnicos a través de talleres participa-
sivo y activo, a escala regional urbana y local y tivos multi-actorales identificaron 9 problemá-
de acceso público. ticas urbano-ambientales críticas. La temática
ambiental que más votos obtuvo fue la de espa-
Simultáneamente la ciudad de Neuquén experi- cios verdes y recreativos. Para cada problemáti-
mentó un incremento demográfico exponencial ca puntual se propusieron objetivos que dieron
(Perrén, 2010), con una tasa de crecimien- origen a directrices generales del PUA (Orde-
to media anual mayor al 72% en la década de nanza Municipal N°8059 de 1997). La cuar-
1970 (Capua, 2004). Este proceso local se cota directriz se centró en la planificación de los
rrespondió con procesos a escalas nacional y espacios abiertos y verdes de Neuquén. Esta
regional asociados a la búsqueda de fuentes línea de trabajo planteó el aprovechamiento de
energéticas que permitieran al país trascender los valores paisajísticos de las áreas naturales
del modelo agro-exportador hacia un modelo (bardas, ríos y arroyos). El PUA fue aprobado en
industrial (Perrén, 2010). Debido al incremen- diciembre de 1997 mediante la ordenanza mu-
to de la población, y con ello de la demanda nicipal N° 8059 de 1997, y en 1998 se sancionó
de servicios y espacio público, surgieron otras el Código de Planeamiento y Gestión Urbano
áreas costeras de concentración masiva. En ese Ambiental (Ordenanza Municipal 8201 de 1998).
contexto, se crearon dos balnearios municipa- Simultáneamente, en el año 1996 el Estado mu-
les más, denominadas balneario Gatica (actual- nicipal impulsó el proyecto multipropósito sobre
mente Sandra Canale) y balneario Río Grande las costas del río Limay.
(actualmente Gustavo Fahler) que conservaron
los lineamientos de diseño y gestión del primer La fase de crecimiento (r) del SSE se presentó
balneario municipal (fase de conservación –k– entre los años 1999 y 2006, cuando el Estado
del SSE). Además, en el año 1994, mediante la municipal dio forma a la idea de un paseo cos-
Ordenanza Municipal 6544 de 1994, se presen- tero. El intendente electo, Horacio Quiroga, sos-
tó el Programa de Áreas Costeras (PROACO) tuvo que Neuquén había crecido de espaldas
cuyo objetivo era crear un programa urbanístico al río y que crear el Paseo de la Costa sería la
especial para las costas ribereñas. No obstante, obra icónica que lograría cambiar la ciudad (Dia-
el Programa no prosperó. rio Río Negro, 2021). Su idea rectora fue hacer

que Neuquén mire al río mediante la construc- municipales a trabajar en conjunto y superar las
ción inicial de un parque costero llamado Paseo diferencias partidarias en post de defender los
de la Costa en la Isla 132. No obstante, pronta- intereses de los neuquinos y del desarrollo ur-
mente el proyecto se amplió y constituyó lo que bano de Neuquén en torno al proyecto costero
actualmente se conoce como “Zona de Ges- (Diario Río Negro, 2007).
tión Especial Paseo de la Costa”, incorporada
al PUA mediante Ordenanza Municipal 10010 A nivel nacional el Paseo de la Costa era un
en el año 2004. Si bien define múltiples usos proyecto reconocido y hacia el año 2002 era
del suelo, destina una porción lineal del territorio considerada la obra en ejecución más rele-
fluvial a espacios verdes públicos. vante de Argentina (Diario Río Negro, 2003).
Un artículo publicado por el Diario Ámbito en
Esa fase se caracterizó por la interrelación de el año 2004 y titulado “El proyecto urbano de
diversos actores multi-escalares (locales, rela Patagonia” daba cuenta de los avances del
gionales y nacionales) de carácter público, Paseo de la Costa y lo señalaba como uno de
privado y colectivos. Hacia octubre de 2002 co- los proyectos más significativos del país dada
menzaron las obras en la isla 132 y en el año su arquitectura y su modelo de gestión público-
2006 se inauguró la primera etapa del Paseo privado. A su vez, lo describía como un futu-
de la Costa. Durante esa fase surgieron voces ro polo residencial moderno que se combinaba
disidentes que se organizaron y movilizaron con atracciones turísticas y recreativas como
en función de los procesos de intervención deportes náuticos, hotelería y centro comer-
del bosque ribereño, los cambios de usos del cial, centro de exposiciones y áreas culturales,
suelo y del avance de barrios cerrados sobre y ramblas y parques ribereños (Diario Ámbito,
áreas productivas y el área costera que pro- 2004). A su vez, hacia fines del año 2006 el dia-
pulsó la Ordenanza Municipal10010/04 (Diario rio La Nación dedicó dos artículos a describir
La Mañana de Neuquén, 2008). No obstante, el proyecto (Diario La Nación, 2006a; Diario La
existía un consenso generalizado entre los ac- Nación, 2006b) a la cual señaló como el portal
tores multi-escalares públicos y privados y una de la Patagonia, ciudad pujante y organizada,
aceptación del Plan Maestro por la mayor parte y como uno de los focos de interés del Real Es-
de la ciudadanía que quedó en evidencia en tate Local. Destacó también que el grupo arqui-
una consulta pública realizada en el marco de tectónico participó en desarrollos urbanísticos
la Ordenanza Municipal 10010/04. Y, si bien en como Miami, Punta del Este y Puerto Madero.
dicha ordenanza se reconoció la “prescindencia Los desarrolladores declaraban que el Paseo
de algunas divergencias menores que han sido de la Costa era un proyecto que recién iniciaba
y serán atendidas en las sucesivas reelabora- pero que continuaría creciendo dado que Neu-
ciones del mismo, definido metodológicamente quén representaba una excelente oportunidad
como flexible”, las propuestas de estos actores de negocios, en un contexto regional que la po-
colectivos no fueron incorporadas (trampa de sicionaba como una ciudad jerarquizada. Asi-
rigidez del SSE). mismo, señalaban que el río constituía un factor
diferencial de los desarrollos inmobiliarios y que
A escalas local, provincial y nacional las expec- el agua aumentaba el valor del proyecto. Hacia
tativas eran altas. El intendente Horacio Quiro- principios del año 2007 La Nación publicó otro
ga catalogaba al Paseo de la Costa como una artículo en relación al Paseo de la Costa, donde
puesta en valor del espacio público que transfor- destacó que el objetivo del proyecto era recon-
maría a la ciudad de Neuquén y la posicionaría vertir un espacio degradado en una nueva cen-
en la principal ciudad de la Patagonia (Diario Río tralidad urbana, permitir el acceso al río y crear
Negro, 2003). La revalorización de las costas de un polo de desarrollo autosustentable en base
los ríos pondría en valor otros atractivos de la al turismo y la creación de nuevos servicios
localidad como los balnearios municipales y los (Diario La Nación, 2007).
clubes, y convertiría a Neuquén en un atractivo
turístico regional y nacional (Diario Río Negro, Pese a ello, los avances entre los años 2006
2002). En consecuencia, los beneficios no sólo y 2012 fueron muy lentos debido a conflictos
serían culturales sino también sociales al bene- institucionales y problemas de financiamiento
ficiar el turismo, potenciar fuentes de trabajo y (trampas de pobreza). A partir de 2012 y hasta
atraer inversiones de diversos grupos empre- 2019 el proyecto resurgió, con la reactivación
sarios (Diario Río Negro, 2003). Asimismo, el de obras dentro de la isla 132, la renovación y
entonces gobernador de la provincia, Jorge So- modernización de los antiguos balnearios muni-
bisch, exhortó a las autoridades provinciales y cipales, la creación de nuevos nodos costeros

ETAPA FASE CAPITAL ACUMULADO CONECTIVIDAD RESILIENCIA

En crecimiento Baja Baja
α (1958 a 1962)
-Conocimiento sobre régimen hídrico Gestión comando-control concretada ex- Inexistencia de plan de ordenamiento te-
-Gestión de bienes y servicios: mode- clusivamente por Estado municipal. rritorial que defina el uso recreativo de
lo comando – control ribera. La ubicación del primer balneario
-Uso social creciente de espacios municipal respondió wwa un espacio va-
costeros. cante.
En crecimiento Baja En crecimiento

r (1962 a 1981)
-Conocimiento sobre riesgo hídrico. Gestión comando-control concretada ex- Primer código de planeamiento urbano.
-Gestión comando – control (inunda- clusivamente por Estado municipal. Identificación la zona “Urbanización
ciones) Parque” para aprovechamiento paisajísti-
DE CONSOLIDACIÓN
-Ordenamiento territorial en aumento/ co y recreativo, con excepción de algu-

Creciente número de servicios eco- nas áreas conservadas para producción
sistémicos valorizados. de alimentos.
Alto En crecimiento Alta / En decrecimiento
-Conocimiento sobre procesos a es- -Co-manejo de actores públicos multies- Creación de nuevos balnearios municipa-
k (1981 a 1995)
cala de cuenca. calares (Estado local, Estado provincial, les. Uso estival intensivo del frente flu-
-Manejo integrado de cuencas autoridades interjurisdiccionales de cuen- vial.
-Múltiples balnearios de uso estival cas). Primer proyecto de gestión integral cos-
intensivo con lineamientos de diseño -Participación de actores colectivos limi- tera. No existió capital acumulado ni gra-
y gestión centrados en su aprovecha- tada. do de conectividad suficiente (trampa de
miento estival. pobreza).
Espacios urbano-fluviales vacantes suje-
tos a degradación.
Bajo Baja Baja
Ω (1995)
-Emergencia urbana en términos de Consenso de actores sociales en cuanto

viviendas y habitabilidad. a la necesidad de cambiar la trayectoria
-Situación crítica de espacio público histórica del sistema tanto a escala urba-
(cantidad y calidad). na como de frente fluvial.
Bajo / En crecimiento Bajo / En crecimiento Baja
-Desarrollo de nuevo modelo de ciu- -Celebración de talleres multiactorales y Consenso de actores sociales en cuanto
α (1995 a 1999)
dad y de aprovechamiento de frente multiescalares públicos, privados y colec- a la necesidad de mejorar las condicio-
fluvial. tivos para la identificación de problemáti- nes de habitabilidad en términos de cali-
-Gestión: manejo integrado de cos- cas urbano ambientales de la ciudad de dad y cantidad de espacio público, y
tas. Neuquén. detener procesos de degradación ribere-
-Creación Carta Orgánica de ña.
Neuquén, y Plan Urbano Ambiental,
presentación de plan de desarrollo
costero.
En crecimiento continuo Baja / En crecimiento En crecimiento
-Conocimiento sobre dinámica eco- -Co-manejo del frente fluvial del río Consolidación del plan de manejo inte-
r (1999 a 2006)
hidrológica y social del frente fluvial. Limay a través de la concreción de gral de costas. Incorporación del proyec-
-Gestión: manejo integrado para acuerdos multiactorales y multiescalares to costero al Plan Urbano Ambiental de la
aprovechamiento recreativo y turísti- públicos y privados. ciudad, mediante la creación de Zona de
co frente fluvial -Creación de Sociedad del Estado entre Gestión Especial Paseo de la Costa.
-Desarrollo de proyecto Paseo de la Estado municipal y Estado provincial Creación de una modalidad de gestión
Costa. Creación Zona Gestión (CORDINEU S.E.). exclusiva para la Zona de Gestión
Especial Paseo de la Costa. -Creación Observatorio Urbano Especial Paseo de la Costa (Ordenanza
Ambiental. Municipal 10010/04).
En crecimiento lento Baja / En crecimiento En crecimiento / Alta
DE MODERNIZACIÓN
-Trampa de pobreza (capital pasivo y -En sus inicios: co-manejo desarrollado Alto nivel de arraigamiento social al pro-
financiero) entre Estado provincial y Estado munici- yecto de renovación del frente fluvial.
-Gestión: manejo integrado de recur- pal dificultado por internas políticas. Elevado nivel de consenso multiactoral
r – k (2006 a 2019)
sos naturales para uso recreativo y Hacia el año 2012, regularización de funcionó como mecanismo de resistencia
turístico frente fluvial. CORDINEU S.E. de la nueva trayectoria del frente fluvial
-Conocimiento sobre invasiones bio- -Surgimiento de movimientos colectivos frente a grupos movilizados en oposición
lógicas; procesos hidrogeomorfológi- que levantaron sus voces en oposición a al proyecto.
cos y proyecciones regionales de la renovación del frente fluvial.
Cambio Climático. -Alto consenso público, privado y social
-Consolidación de Paseo de la Costa para el desarrollo costero. En conse-
como obra icónica de la ciudad: turis- cuencia, no se incorporaron las propues-
mo local y regional. tas de los actores colectivos movilizados
-Presentación de proyecto provincial (trampa de rigidez).
de paseo costero metropolitano.
Alto Alta Alta/ En decrecimiento
-Asunción de nueva gestión munici- -Conectividad alta entre Estado munici- Alto nivel de arraigamiento social al pro-
pal. Conservación de lineamientos de pal y Estado provincial en el diseño y yecto de renovación del frente fluvial.
diseño y gestión del frente fluvial. gestión del frente fluvial. Elevado nivel de consenso multiactoral y
-Conocimiento en: servicios ecosisté- -Conectividad alta entre distintas áreas multiescalar permitió conservar linea-
k (2019 a 2022)
micos de regulación del frente fluvial del Estado municipal. mientos de diseño y manejo del frente
y proyecciones locales de variabili- -Surgimiento de nuevos movimientos co- fluvial.
dad y cambio climático lectivos en oposición a acciones puntua- Pese a lo anterior existen acciones que
-Incentivo a actividades turísticas y les en frente fluvial. Intervención del marcan una ruptura en la trayectoria his-
d e se nsi bi l iza ció n am b ie nta l . Defensor del Pueblo y de la Justicia. tórica del frente fluvial. Esas son: i)
Complejización en términos de orde- Diálogo activo entre dichos actores con Creación de dos áreas protegidas sobre
namiento territorial (incorporación de Estado municipal. río Limay; ii) Diálogo entre actores públi-
dos sectores del frente fluvial al cos y actores colectivos movilizados.
Sistema Municipal de Áreas
Protegidas).
Fig.8 / Variabilidad de los atributos del SSE en la evolución del frente fluvial del río Limay

y la concreción de un paseo costanero que al diálogo. Si bien con discrepancias entre ac-
conecta a través de sendas peatonales y bici- tores, estas acciones pueden potenciar a futuro
sendas toda la ribera del río Limay dentro del cambios en la trayectoria de la regeneración del
ejido municipal (Ordenanza Municipal 11795 de frente fluvial.
2012). Esta etapa de consolidación del frente
fluvial conservó los lineamientos y objetivos ini-
ciales del proyecto por lo que representó una
transición entre las fases de crecimiento y con- 4.3. Los servicios ecosistémicos
servación del sistema. finales en el devenir histórico del
frente fluvial del río Limay
En el año 2019, luego de cuatro gestiones con-
secutivas, otro partido político asumió el gobier- La Fig. 9 exhibe los SE finales demandados
no municipal. La actual gestión continuó con la en cada fase de las Etapas de Consolidación
ampliación del frente fluvial del río Limay bajo y Modernización del frente fluvial. Los SE fina-
las premisas que dieron inicio al proyecto en les se identificaron en función del sistema de
el año 1999. En consecuencia, esta se definió clasificación CICES (Haines Young & Potschin,
como una fase de conservación (k) del SSE. 2018). Se observó que en un primer momen-
Empero, el nuevo gobierno municipal incorporó to histórico las funciones ecológicas altamente
dos sectores del río Limay al Sistema Municipal valoradas se relacionaron con: i) la provisión de
de Áreas Protegidas (SIMAP) (Ordenanza Mu- biomasa en virtud del aprovechamiento de una
nicipal 14147 de 2020). A su vez, regresaron a estructura ecológica artificial, las “chacras” y ii)
la escena pública movimientos de actores colec- la capacidad de la llanura de inundación para
tivos en rechazo al avance del proyecto sobre la contención de traslaciones laterales del río
áreas puntuales del bosque ribereño. Sin em- Limay, así como de deposición de sedimentos.
bargo, a diferencia de lo ocurrido en la fase de En una segunda etapa histórica, se valoraron
crecimiento, el Estado municipal ha dado lugar principalmente procesos biofísicos y ecológicos
ETAPA PERÍODO FASE Servicios ecosistémicos finales

Provisión de alimentos; amortiguación de inundaciones y control de
1958-1962 α tasas de erosión; interacciones físicas, experienciales, simbólicas y
espirituales con el entorno natural (recreación)
CONSOLIDACIÓN

tasas de erosión; interacciones físicas, experienciales, simbólicas y
1962-1981 r
espirituales con el entorno natural (recreación, deporte y actividad
comercial)
1981-1995 k tasas de erosión; interacciones físicas, experienciales, simbólicas y
espirituales con el entorno natural (recreación y turismo)
1995 Ω

tasas de erosión; interacciones físicas, experienciales, simbólicas y
1995-1999 α
espirituales con el entorno natural (recreación, deporte, turismo y
actividad comercial)
MODERNIZACIÓN
Interacciones físicas, experienciales, simbólicas y espirituales con el

1999-2006 r entorno natural (recreación, deporte, turismo, actividad comercial y
desarrollo sustentable)
2006-2019 r–k entorno natural (recreación, deporte, turismo, actividad comercial y
desarrollo sustentable)
entorno natural (recreación, deporte, turismo, actividad comercial y
2019-2021 k
desarrollo sustentable); interacciones intelectuales y representativas
con el entorno natural (educación e interpretación ambiental)
Fig. 9 / Servicios ecosistémicos finales valorados en distintas etapas históricas del frente fluvial del río Limay en
la ciudad de Neuquén

ESTRUCTURA / FUNCIÓN
SE FINAL BENEFICIO VALORACIÓN
PROCESO FÍSICO ECOLÓGICA
Estructura: chacras Provisión de biomasa Provisión de alimentos Actividad económica Protección de acervo
Proceso biofísico: Seguridad alimentaria de tierras productivas
Producción primaria (1958-1998)
Estructura: llanura alu- Contención de trasla- Amortiguación de Reducción de riesgo Resguardo de áreas
vial (áreas inundables) ciones laterales del inundaciones y control por crecidas del río inundables a través de
Procesos biofísicos: curso de agua y depó- de tasas de erosión Limay. creación de espacios
espacio que asegura sito de sedimentos Seguridad de perso- verdes costeros y pa-
traslaciones laterales nas y bienes seos costeros que per-
del curso de agua y mite la inundabilidad
que permite la movili- de áreas inundables
zación de sedimentos
Estructura: bosque ri- Interacciones físicas,
bereño experienciales, simbó-
Procesos biofísicos y licas y espirituales con
ecológicos complejos el entorno natural Recreación y deporte / Creación de espacios
que sustentan las for- Turismo y actividad co- verdes costeros y
Interacciones intelec- mercial
mas de vida y la conti- paseos costeros
Sustentación de vida tuales y representati-
nuidad del ecosistema (2004-2021) y áreas
vas con el entorno
ribereño. ribereñas protegidas
natural
(2020)
Provisión futura de re- Desarrollo sustentable
cursos y bienes patri- y equidad intergenera-
moniales cional
Fig. 10 / Síntesis de los componentes del Modelo de Cascada de Servicios Ecosistémicos asociados a cada SE final
identificado
complejos que sustentan las formas de vida del ribereño y que le atribuyen valor paisajístico al
ecosistema ribereño y que le atribuyen valor pai- frente fluvial. El frente fluvial del río Limay se
sajístico al frente fluvial. Por último, en la Fig. 10 constituyó en un nodo central de la ciudad y re-
se sintetizan los componentes del Modelo de presenta a la actualidad una obra urbana icóni-
Cascada de Servicios Ecosistémicos asociados ca, de uso permanente. En función del análisis,
a cada SE final identificado se observó que la valoración y demanda de SE
fueron dinámicas a través del tiempo. Esto coin-
cide con lo afirmado por Tao & al. (2018) y Jali-
got & al. (2019), la provisión de SE finales no es
5. Discusión estable, y está relacionada con características
ambientales, sociales, culturales, económicas y
En el devenir histórico del frente fluvial del río
Limay se hallaron dos ciclos adaptativos anida- fundamentalmente políticas, que a su vez tam-
dos en el tiempo. El primer ciclo, denominado bién son cambiantes en el tiempo.
Etapa de Consolidación, se extendió entre 1958 La fase de ruptura entre ambas etapas, que se
y 1995. Durante esta etapa las funciones ecoló-
caracterizó por el déficit habitacional y ambien-
gicas valoradas se asociaron a la provisión de
tal en la ciudad, posibilitó la revalorización de
biomasa en virtud del aprovechamiento las cha-
los espacios verdes urbanos y costeros, y, en
cras y a la capacidad de la llanura de inundación
para la contención de traslaciones laterales del consecuencia, una nueva forma de pensar la
río Limay y la deposición de sedimentos. Si bien gestión del paisaje durante la siguiente fase de
en esta etapa comenzó a consolidarse el frente reorganización. En tal sentido, autores como
fluvial del río Limay, de aprovechamiento exclu- Bohensky (2008), Biggs & al. (2012) y Pérez
sivamente estival, los espacios verdes costeros Orellana & Delgado & Marín (2020) han obser-
correspondieron a espacios vacantes no aptos vado que las configuraciones alternativas surgi-
para la producción alimentaria. Por su parte, el das durante fases de reorganización producen
segundo ciclo designado como Etapa de Moder- cambios en los SE finales. Por su parte, Auad
nización abarcó desde 1996 hasta la actualidad. & al. (2018) sugirieron que durante tal fase la
En esta segunda etapa histórica se priorizaron incorporación de nuevos SE es más fácil que
procesos biofísicos y ecológicos complejos que durante otras fases. Lo hallado en este trabajo
sustentan las formas de vida del ecosistema coincide con lo anterior.

Como señalaron Pérez Orellana & Delgado & del frente fluvial del río Limay está atravesando
Marín (2020), la aproximación al estudio de los una fase de conservación con alto nivel de ca-
SE mediante el marco de abordaje de los sis- pital acumulado y conectividad. No obstante, al-
temas socio – ecológicos, ciclos adaptativos y gunas actuaciones específicas sobre el territorio
panarquía permite identificar conexiones entre podrían potenciar futuros cambios en la trayec-
escalas temporales y espaciales que influyen toria de la regeneración del frente fluvial.
en el comportamiento del SSE. En tal sentido,
la decisión de refundar la ciudad de Neuquén
en virtud de la resignificación del frente fluvial
del río Limay no fue casual, sino que se enmar- 6. Conclusión
ca en un contexto regional y nacional de transi-
ción de modelos económicos, y en un contexto En el marco de la Agenda 2030, los paisajes se
internacional de revalorización de los paisajes han convertido en unidades espaciales claves
del agua. A su vez, la complejidad de los proce- para el Desarrollo Sostenible dadas sus poten-
sos multi-escalares pueden derivar en algunos cialidades para brindar amplia gama de SE que
casos en trampas de pobreza. En este trabajo contribuyen al bienestar social. En tal contexto,
se observó durante la Etapa de Modernización, en las dos últimas décadas, la comunidad cien-
puntualmente durante la transición entre fases tífica ha hecho especial énfasis en los servicios
de crecimiento y conservación, conflictos entre ecosistémicos debido a la importancia de esta-
actores de distintas escalas de gestión, que di- blecer modalidades del manejo y protección del
ficultaron el desarrollo del frente fluvial. No obs- paisaje. No obstante, aún no se ha explorado en
tante, en ocasiones una elevada conectividad profundidad el papel de los actores sociales en
entre procesos multi-escalares puede conducir la gestión de los patrones del paisaje y sus SE
también a trampas de rigidez, en virtud de un asociados. En este sentido, el trabajo represen-
elevado consenso respecto a la trayectoria del ta un aporte al estudio de los paisajes sosteni-
SSE que impide la adopción de innovaciones. bles y los SE desde las nociones de Modelo de
Cascada de Servicios Ecosistémicos y de siste-
Tal como lo señalaron Mhango & Dick (2011) y mas socio-ecológicos adaptativos y panarquía.
Pérez Orellana & Delgado & Marín (2020), la
triangulación de los marcos conceptuales de SE Si bien una unidad de paisaje se puede asociar
y sistemas socio – ecológicos, ciclos adaptati- a diversos SE potenciales, los SE finales de-
vos y panarquía es una herramienta útil dado penden del contexto socio – cultural que guía su
que el abordaje de los cambios a largo plazo de valoración y adopción. Por esta razón, los apor-
los SE se constituye en la memoria ambiental tes metodológicos de la cascada de SE aplica-
de un sistema. Esto resulta fundamental para das a un territorio particular resultan clave para
el desarrollo de políticas a futuro, ya que es fre- orientar la toma de decisiones y la planificación
cuente cometer errores en la planificación si se y gestión de políticas urbano-ambientales; en
desconoce la historia adaptativa de los sistemas tanto permite, en primer lugar, definir las estruc-
complejos (Pérez Orellana & Delgado & Marín, turas y procesos ecológicos contenidos en una
2020). Por su parte Winkler & al. (2022) indi- unidad de paisaje, en segundo lugar, identificar
caron que la adopción de tales marcos impli- los beneficios que tal composición pueden brin-
ca una perspectiva de investigación innovadora dar a la sociedad, y por último, conocer qué SE
en tanto permite trascender de estudios está- potenciales son valorados y adoptados como
ticos de oferta y demanda de SE a un análisis SE finales.
multi-temporal. Es decir, que posibilita el aná-
lisis de los cambios en el tiempo tanto de los Por su parte, la aproximación al paisaje desde
paquetes de SE brindados por una unidad de el marco de SSE permite su comprensión como
paisaje, como de los paquetes priorizados por la una co-construcción ecológico – social, que res-
sociedad. Además, los autores demostraron que ponde a múltiples factores interrelacionados e
pasar de su mapeo a su monitoreo puede ser interdependientes que operan a distintas esca-
útil para comprender, por un lado, las tasas de las espaciales y temporales, sean estos contro-
variación de los SE en cada fase del sistema, y ladores exógenos y variables rápidas o lentas
por otro, la evolución de los impulsores de cam- de cambio. Puntualmente aplicado el abordaje
bio (naturales, sociales e institucionales). Asi- de los SE asociados a patrones de paisaje per-
mismo, Winkler & al. (2022) denotaron que este mite comprender los vínculos entre estructuras y
abordaje permite comprender la configuración procesos ecológicos, SE potenciales de un pai-
actual del SSE y desarrollar estrategias de ges- saje, y sistemas de gestión y valoración sociales
tión adaptativas para amortiguar cambios o mo- que conllevan la adopción de SE finales. A su
dificar trayectorias no deseadas de los SSE. En vez, la noción de ciclos adaptativos y panarquía
tal sentido, se halló que la actual configuración posibilita, en primer lugar, abordar al paisaje

como SSE dinámico y, en segundo lugar, co- y necesidades de la sociedad, a la vez que in-
nocer los procesos de cambio que ocurren en corpora la diversidad funcional del paisaje y la
el sistema y las variables influyentes. En ese incerteza ambiental. El aprovechamiento cultu-
marco, tal noción permite identificar cambios en ral del frente fluvial del río Limay, y de los frentes
los patrones espaciales y temporales de sumi- de agua en general, presenta grandes oportuni-
nistro, flujo y demanda de paquetes SE finales. dades para una gestión integral y multifuncional
del paisaje en tanto se preserve su composición
Por último, la noción de SSE adaptativos y pa- ecológica y, con ello, se adopte un paquete am-
narquía viabiliza la reconstrucción histórica de plio de SE finales.
la gestión de patrones de paisaje que resulta
sumamente relevante para la toma de decisio-
nes futuras en torno al suministro de SE finales.
Pero además proporciona información acerca 7. Bibliografía
de la fase en la que se encuentra el SSE en un
ciclo adaptativo. Esto es útil tanto para conocer Andreú Abela, J. (2001): Las técnicas de análisis de
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denció que la trayectoria de diseño y gestión del Patagonia
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for South African water management: twoframe-
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los gestores no han logrado potenciar de ma- Biggs, R. & Schlüter, M. & Biggs, D. & Bohensky, E.L.
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tal sentido, se fomenta a trascender a formas de ron-051211-123836
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implica que los planificadores tienen el desa- 030-69166-0_17
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Estudios
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 265-284
CC BY-NC-ND
Habitar la ciudad turística: violencias

contra las mujeres en los espacios
públicos de Mazatlán, México
Erika Cruz-Coria
Profesora. Universidad Autónoma de Occidente (México)
Resumen: Más allá de concebirse como un bien común, la seguridad en los destinos se conforma de
una serie de dispositivos securitarios que priorizan una experiencia turística y de vida centrada en el
género masculino heteropatriarcal (turista-residente), que segregan y subordinan a las turistas y las
residentes a través de diversas formas de violencia en los espacios públicos. El objetivo es analizar las
experiencias de violencias estructurales y directas contra las residentes en los espacios públicos de la
ciudad turística de Mazatlán, México. A través de narrativas individuales y colectivas y de la cartogra-
fía participativa se encontró que la distribución desigual de los dispositivos securitarios en los espa-
cios públicos se articulan con formas y configuraciones espaciales que privatizan el espacio,
reproducen los roles de género y profundizan los binarismos geográficos mismos que se complemen-
tan con formas de violencia directa, principalmente, con el acoso sexual callejero.
Palabras clave: Mujeres-residentes; Violencias estructurales; Violencias directas; Espacios públicos;

Turismo.

Correo electrónico: [email protected]; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7984-0069
La autora agradece los comentarios y sugerencias realizados por los evaluadores anónimos, que han contribuido a mejorar y
enriquecer el manuscrito original. Igualmente, reconoce la capacitación otorgada por la Mtra. Ana Itzel Solís para la elaboración
de la cartografía, en el marco del proyecto de investigación “Percepción de seguridad y experiencias de violencia de las muje-
res que habitan las ciudades turísticas” que se desarrolla en colaboración con la Mtra. Alma Ivonne Marín Marín de la
Universidad Autónoma Quintana Roo, México.

Estudios Violencias contra las mujeres en el espacio público: Mazatlán (México)
E. Cruz-Coria
Inhabiting the tourist city: violence against women in public

spaces in Mazatlan, Mexico
Abstract: Far from devising tourism security as a common good, it is made up of a series of security
devices that prioritize a tourist and life experience focusing on the heteropatriarchal male gender
(tourist-resident), which segregate and subordinate women-residents through various forms of vio-
lence which determine their presence in public spaces. The aim is to analyze the experiences of struc-
tural and direct violence against women-residents in the public spaces of the tourist city of Mazatlan,
Mexico. Through individual and collective narratives and Participatory Mapping (PM), it was found that
the unequal distribution of security devices in public spaces are articulated with spatial forms and
configurations that privatize space, reproduce gender roles and exacerbate the geographical binarisms
which are complemented by forms of direct violence, mainly street sexual harassment.
Keywords: Women; Structural violence; Direct violence; (in)Security; Public spaces.
1. Introducción heteropatriarcal (turista-residente) en relación

al uso y apropiación del espacio público, igno-
E
n el caso de las ciudades turísticas, la in- rando las necesidades de otros sujetos sociales
fluencia directa de la seguridad sobre la que también son parte de estas ciudades, tal es
elección de un destino y la satisfacción el caso de las mujeres, los menores, los migran-
del visitante ha sido por demás argumentada tes, los indigentes, la comunidad LGBTIQ+, las
en diversos estudios académicos y de organiza- ancianas y los ancianos.
ciones del sector público y privado (Fernandes
& al., 2016; Jiménez & Pérez, 2018); por tanto, Particularmente, para las residentes la experien-
se ha convertido en una prioridad cuando la cia de habitar la ciudad no es la misma que para
economía muestra una alta dependencia de la los hombres (Falú, 2009; Massolo, 2007; Soto,
actividad. No obstante, siendo las ciudades tu- 2014). En este sentido, se observa que los dis-
rísticas espacios globales para la reproducción positivos de seguridad aunados a las configu-
de capital, los mecanismos de seguridad no sólo raciones urbanísticas de los espacios públicos
están diseñados para generar las condiciones también son una expresión de las desigualda-
que permitan minimizar los riesgos y crear un des en la estructura de poder entre los géneros
ambiente propicio y adecuado para la conviven- y, por tanto, son formas de coerción y domi-
cia pacífica, sino también se trata del despliegue nio masculino que vienen acompañadas, entre
de un conjunto de dispositivos1 securitarios que, otras cosas, de violencias estructurales y direc-
basados cada vez más en formas intensas de tas que segregan y subordinan a las mujeres en
control, hipervigilancia y disciplinamiento de la los espacios públicos.
sociedad, buscan instaurar un orden social que
favorece esa reproducción de capital no sólo en Este trabajo de investigación se enfoca en las
el espacio público turístico sino también en el mujeres que residen en la ciudad de Mazat-
no turístico. lán, Sinaloa, México. Ubicada en la costa oeste
del pacífico mexicano, es considerada uno de
Desde una postura feminista, estos dispositivos los destinos turísticos de playa más importan-
de seguridad (equipamientos públicos, barre- tes del país. Respecto a la llegada de turistas,
ras simbólicas y físicas, cámaras de seguridad, esta ocupa el tercer lugar a nivel nacional debi-
diseños urbanísticos, entre otros) buscan gado a que concentró el 16% del total de turistas
rantizar una estructura y organización espacial (4 861 491) que llegaron en el primer trimestre
funcional a la reproducción de capital turístico; del año 2021, sólo después de destinos como
a la par que reproducen ciertas lógicas patriar- Acapulco y Cancún. Igualmente, durante este
cales que priorizan una experiencia turística y periodo mostró una ocupación promedio de
de vida centrada en el rol del género masculino 45,1% con una estadía de 2,8 días, colocando
1
De acuerdo con Agamben un dispositivo es “cualquier cosa seres vivientes” (2011, p.257), lo anterior, cumple con la con-
que tenga de algún modo la capacidad de capturar, orientar, sideración foucaultiana de considerar el dispositivo como
determinar, interceptar, modelar, controlar y asegurar los una composición de prácticas discursivas y ejercicios de
gestos, las conductas, las opiniones y los discursos de los poder (Foucault, 2002).

al destino en el segundo lugar nacional (Consejo directa (tales como la violencia sexual, psico-
para el Desarrollo Económico de Sinaloa [CO- lógica, verbal y física), contribuyen a la segre-
DESIN], 2021). Después de un periodo de es- gación y subordinación de las mujeres de los
tancamiento de la actividad (1989-2004) a razón espacios turísticos y no turísticos de la ciudad.
de la presencia de grupos del crimen organiza-
do en la ciudad, las políticas públicas en materia
urbana han contribuido a la revitalización de los
espacios turísticos, principalmente, a través del 2. La ciudad capitalista y patriarcal:
despliegue de un conjunto de dispositivos secu- la configuración de la ciudad
ritarios que han permitido crear en el visitante el turística
imaginario de destino seguro.
La mayoría de las ciudades turísticas tradiciona-
Frente a estas transformaciones es importante les de sol y playa –sobre todo en países periféri-
cuestionarse ¿de qué manera el despliegue de cos– mantienen modelos urbanos funcionalistas
estos dispositivos influye la cotidianidad de las que buscan satisfacer por encima de cualquier
mujeres-residentes en su forma de usar, apro- otra prioridad las demandas del mercado turísti-
piarse o movilizarse en el espacio público tu- co. Mientras los turistas son confinados a aque-
rístico y no turístico?, ¿qué formas de violencia llos espacios públicos destinados a la diversión,
estructural contra las residentes se configuran las compras, el descanso y la recreación; quie-
detrás del despliegue de estos dispositivos de nes habitan las ciudades, generalmente, viven
seguridad en los espacios turísticos y no turísti- su cotidianidad en la periferia, ahí donde los tu-
cos de la ciudad?, ¿qué formas de violencia di- ristas regularmente no acceden, en espacios
recta determinan la presencia de las residentes que incluso son estigmatizados por ser conside-
en el espacio público? De esta manera, el ob- rados zonas de alto riesgo de violencia urbana.
jetivo es analizar las experiencias de violencias
estructurales y directas contra las residentes en En este sentido, se advierte que las ciudades
los espacios públicos turísticos y no turísticos turísticas se encuentran atravesadas por di-
de la ciudad turística de Mazatlán, México. La versas lógicas capitalistas, tales como el hi-
reflexión está dirigida a comprender la dimen- perconsumo, la privatización, la turistificación,
sión espacial de las violencias contra las muje- la gentrificación, la creación y recreación del
res en relación dialéctica con las condiciones y espacio-espectáculo, la hiperdegradación eco-
los dispositivos de su realización, su expresión nómica y social, entre otras, que determinan
material y simbólica y finalidades. su estructura y dinámica socioespacial (Cio-
coletto, Casanovas, Fonseca, Ortiz, & Valdivía,
Para acceder a sus experiencias cotidianas, fue- 2019; González, 2011; Sequera, 2020). Para di-
ron utilizadas tres herramientas metodológicas: versas autorías, estas ciudades surgen como
las narrativas individuales mediante testimonios territorios segregados y fragmentados y, las pre-
escritos anónimos, las narrativas colectivas y la existentes caminan hacia este tipo de patrones
cartografía social. Se recolectaron 158 testimo- socioespaciales característicos del modelo ca-
nios individuales a través de una ficha testimo- pitalista de ciudad que somete tanto a visitantes
nio a mujeres-residentes de entre 18 y 29 años. como a residentes a una experiencia controla-
Además de permitir acceder a las experiencias da, organizada e incluso jerarquizada (Gonzá-
situadas en el espacio social, la cartografía par- lez, 2020; Judd, 2003; Sassen, 2005). Sin dejar
ticipativa también dio lugar a la producción de de considerar que estas lógicas de tematiza-
narrativas colectivas que fueron recuperadas ción y espectacularización de la ciudad también
por la investigadora. La información derivada desencadenan, por un lado, disputas entre las
de las tres fuentes de recolección de datos (na- élites (gobierno, empresarios e incluso crimen
rrativas individuales, colectivas y mapeo) fue- organizado) que pugnan por la apropiación del
ron analizadas con el software Atlas ti. De igual espacio turístico y, por el otro, una serie de prác-
forma, la información en el mapa se concretó a ticas y dispositivos urbanos y de seguridad que
través de un Sistema de Información Geográfica producen experiencias distintivas entre los resi-
(SIG) con el software QGis3. dentes y consumidores que polarizan el uso del
espacio público (Sequera, 2014).
Finalmente, la distribución desigual de los dis-
positivos securitarios –medidas punitivas, hi- Desde la crítica feminista, no sólo se cuestiona
pervigilancia y las renovaciones urbanas– se la adherencia de las ciudades a los valores del
revelan como lógicas capitalistas y patriarcales sistema capitalista sino también invita a reflexio-
que, entre otras cosas, reproducen los roles de nar la ciudad desde su falsa neutralidad que,
género y profundizan los binarismos geográficos además de fundamentar su planificación en la
que complementados con formas de violencia división sexual del trabajo (Falú, 2009;Greed,

E. Cruz-Coria
2019; Wills, 2019), prioriza la experiencia tu- las mujeres que habitan las ciudades sino tam-
rística centrada en el rol que juega el género bién las vulnera y las coloca en situaciones de
masculino heteropatriarcal (turista-residente), riesgo al perpetuar en el espacio las jerarquías y
que ignora las necesidades de las otras y los desigualdades basadas en el género pero tam-
otros que también son parte de estas ciudades. bién en la edad, la raza, la clase y la etnia.
Particularmente, para las mujeres la experiencia
de habitar la ciudad no es la misma que para
los hombres, pues las ciudades no son espa-
cios neutros (Falú, 2009; Massolo, 2007; Soto, 3. Las violencias contra las mujeres:
2014). Además de experimentar las formas de la construcción de la seguridad en
segregación socioespacial y la fragmentación ciudades turísticas
gestadas por las lógicas capitalistas sobre la
ciudad y sus espacios públicos (Boccia, 2020; La seguridad es uno de los paradigmas urba-
Elorza, 2019; Ruiz-Tagle, 2016), las mujeres nísticos en los que se sustenta la ciudad ca-
experimentan otro tipo de fronteras o “límites” pitalista y patriarcal (Burgess, 2009; González,
más sutiles e incluso invisibles y, en algunas 2020; Greed, 2019). Lejos de buscar respues-
ocasiones, normalizados que dan cuenta de las tas a la creciente preocupación por la integri-
desigualdades en la estructura de poder entre dad de quienes habitan las ciudades turísticas
los géneros. Al igual que el espacio privado, los y de garantizarles –en este caso– a las muje-
espacios públicos en las ciudades se encuen- res el acceso integral y seguro a la esfera públi-
tran relacionados con un orden patriarcal que ca; el diseño de los modelos de seguridad está
se fundamenta en pautas culturales y económi- cada vez más orientado a la realización de un
cas profundamente arraigadas que segregan y espacio público vaciado, especializado y ho-
subordinan a las mujeres en el espacio público2 mogeneizado acorde con las necesidades del
(Falú & Segovia, 2007). mercado turístico. Es evidente que en las ciu-
De esta manera, los usos del espacio, la forma dades turísticas la creciente inversión pública
de los edificios, las inversiones en infraestruc- en seguridad se destina, primordialmente, a la
tura, los sistemas de transporte, la disposición protección y sostenimiento de la actividad y, por
de los espacios domésticos, los modelos de se- supuesto, al mantenimiento de la clase benefi-
guridad ciudadana, entre otras condiciones se ciaria de la apropiación de los excedentes. Lo
encuentran atravesadas por estas lógicas que anterior explica, en buena medida, el despliegue
no sólo invisibilizan sus necesidades, también de dispositivos de seguridad basados en formas
atentan contra su derecho a la ciudad en tér- más intensas de control, hipervigilancia y dis-
minos del uso, apropiación y movilidad en los ciplinamiento que se enfocan en instaurar “un
espacios turísticos y no turísticos (Greed, 2019; repertorio de usos legítimos y cívicos” (Greed,
Valdivia, 2018; Massolo,2005; Moser, 1989; 2019, p. 107 ) en el espacio público, los cuales
Falú, 2014). refuerzan la segregación público-privada de la
que han sido objeto históricamente las mujeres.
Sin duda alguna, las lógicas capitalistas y pa-
triarcales que configuran las ciudades y, que se Manteniendo la seguridad fuertes vínculos con
reproducen en la ciudad turística, dejan al des- el proyecto neoliberal de ciudad, esta debe en-
cubierto las desigualdades, las formas de segre- tenderse como un dispositivo conformado por
gación y subordinación así como las diferentes un
opresiones que experimentan las mujeres que “conjunto de instituciones, arquitecturas, discur-
habitan la ciudad (Carrasco, 2019; McDowell, sos y prácticas que configuran la «seguridad ciu-
2000). Particularmente, en las ciudades turísti- dadana» [...] que cooperan para dar lugar a un
cas estas dinámicas facilitan el funcionamiento creciente control social de «arriba hacia abajo»”
de un sistema productivo basado en una acti- (García, 2012, p.573).
vidad que se nutre de espacios monofunciona-
les (residenciales, de comercio y especializadas Para Sequera, en las sociedades modernas el
en ocio), mismos que se caracterizan por una buen gobierno no consiste en aplicar medidas
disposición desigual de infraestructuras físicas, represivas sino una serie de dispositivos que
económicas y sociales en relación a la periferia buscan instaurar la “perfecta civilidad neoliberal”
urbana que, no sólo impactan la cotidianidad de (2014, p. 4); de tal forma que, la arquitectura,
2
De acuerdo con Mc Dowell (2000), el régimen publico de del trabajo remunerado y del Estado, mediante la cultura, la
género no excluye a las mujeres del espacio público, más sexualidad y la violencia.
bien las segrega y las subordina dentro de las estructuras

el urbanismo, los equipamientos públicos y, en 2014, p.74) capaz de atraer a las personas de-
este caso, la seguridad vinculada a las reestruc- seadas: consumidores y turistas estándar.
turaciones urbanas se convierten en un instru-
mento de disciplinamiento y normalización en Desde la perspectiva feminista, estos disposi-
la ciudadanía que, en este caso, tiene particu- tivos imponen límites y fronteras normalizadas
lares implicaciones en la vida cotidiana de las con implicaciones sobre la vida cotidiana de
mujeres. quienes habitan la ciudad, particularmente, de
las mujeres. En cualquiera de sus formas, estos
En nombre de la “seguridad turística”, el Esta- dispositivos son acciones, decisiones u omisio-
do –a través de las políticas públicas urbanas– nes (de gubernamentalidad) que –cargadas de
en conjunto con el sector privado, instauran una la ideología masculina– profundizan las formas
serie de dispositivos espaciales y simbólicos de segregación socioespacial y subordinación
que apuntan a dos objetivos esenciales: por un de las residentes que se expresan en relacio-
lado, a la prevención y reducción del delito y de nes excluyentes entre los espacios seguros y
la violencia y, por el otro, al control y asegura- los que no lo son. Pero no sólo eso, los disposi-
miento del orden social en el espacio público. tivos de seguridad también se descubren como
En el caso de las ciudades turísticas, estos dis- mecanismos que contribuyen a la invisibilización
positivos de seguridad se manifiestan en formas de las múltiples violencias estructurales y direc-
variadas. Los primeros, generalmente, se mate- tas contra las mujeres en el espacio público, las
rializan a través de medidas punitivas (González, cuales se manifiestan a través de experiencias
2020; Sequera, 2014) que conlleva el incremen- y representaciones espaciales diferenciales y de
to de la policía en los espacios turísticos o la patrones desiguales de movilidad, uso y apro-
creación de cuerpos policiacos (policía turística) piación de los espacios públicos.
exclusivos para el “cuidado” de los y las turistas.
Para las que habitan la ciudad estas medidas En este trabajo se parte de la idea de que la
lejos de ser garantía de seguridad, normatizan violencia contra las mujeres se manifiesta en
usos del espacio público que enfatizan en los múltiples formas, en distintos escenarios, es
“comportamientos inadecuados” en los que po- perpetrada por diferentes victimarios (indivi-
drían incurrir en sus prácticas urbanas (salir a duos, grupos sociales y el Estado mismo) y en
altas horas de la noche, transitar solas, vestir contra de mujeres con características diferentes
de manera que pudieran “provocar” algún tipo (edad, raza, etnia, clase, entre otras). Siendo
de violencia machista, entre otras); sin dejar, así, es necesario concebir la violencia contra las
de mencionar que pueden ser generadoras de mujeres desde el campo semántico del poder;
desconfianza, inseguridad e incluso violencia pero no sólo como el conjunto de “...pautas cul-
(González, 2020). turales profundamente arraigadas, construidas
socialmente” (Falú & Segovia, 2007, p. 9) que
A estos se suman los de control y asegura- revelan el poder de un género sobre el otro; sino
miento del orden social en el espacio público. también como una forma de privación, insatis-
Para algunos autores (Burges, 2009; Delgado, facción o de acceso desigual a las necesidades
2011; González, 2020; Sequera, 2014) estos se humanas (La Parra & Tortosa, 2003); en este
integran a partir de la (hiper) vigilancia que se caso, se trata de la negación sistemática que
acompaña del uso indiscriminado de tecnolo- experimentan las mujeres de su derecho a la
gías, del nuevo diseño de los espacios urbanos ciudad, por supuesto, a través de dispositivos
y de la organización del control social. En ciuda- que legitiman el acceso desigual a la movilidad,
des turísticas se observa una progresiva depen- uso y apropiación simbólica de los espacios pú-
dencia de estos dispositivos (circuitos cerrados blicos.
de televisión, cámaras de vigilancia de alta pre-
cisión, drones, alumbrado público “inteligente” y Por tanto, interesa la violencia estructural en
selectivo) que, a través de generar una sensa- tanto forma de subordinación y segregación ma-
ción de “seguridad”, establecen un orden sobre terial y simbólica, individual y colectiva de los
el acceso y apropiación de los espacios públi- cuerpos de las mujeres (Carrión, 2008) a partir
cos. Estos dispositivos no sólo se limitan al uso de los diferentes dispositivos de seguridad que
de sofisticadas tecnologías, también permean contribuyen en la “gestión” de la ciudad como
el diseño urbanístico al configurar espacios espacio social. De acuerdo con La Parra & Tor-
amurallados, fortificados, jerarquizados y priva- tosa (2003), la violencia estructural se conforma
tizados que, además de cumplir con la función de violencias invisibilizadas, normalizadas, na-
de contener problemas sociales (zona de dro- turalizadas e indirectas en las que no siempre
gas, prostitución, vandalismo, mendigos, entre es posible identificar un agresor pero sí los dis-
otros), crean las condiciones para la “escenifi- positivos que las producen y los efectos sobre
cación de una «civilidad deseable»” (Sequera, la vida cotidiana de las mujeres a partir de la

E. Cruz-Coria
forma –mercantil y patriarcal– en la que los es- poder entre hombres y mujeres (Falú, 2011; Mc
pacios son planificados, diseñados y configura- Dowell, 2000; Soto, 2011, 2014; Wills,2019).
dos. Este tipo de violencia puede ser vista como
un mecanismo político que Por otro lado, también interesa la violencia indivi-
dualizada que es perpetrada directamente sobre
“...permite excluir a las mujeres del acceso a el cuerpo de las mujeres; en otras palabras, es
bienes, recursos y oportunidades, y también se “todo acto de violencia basado en la pertenencia
manifiesta en que las mujeres carezcan de auto- al sexo femenino que tenga o pueda tener como
nomía a la hora de desplazarse por la metrópo- resultado un daño o sufrimiento físico, sexual
li, es decir, contribuye a desvalorizar, denigrar y o psicológico para la mujer, así como las ame-
amedrentar a las mujeres y reproduce el dominio nazas de tales actos, la coacción o la privación
patriarcal a través del miedo como factor interge- arbitraria de la libertad, tanto si se producen en
neracional” (Lagarde, 2006, p.6). la vida pública como en la vida privada” (Na-
ciones Unidas, 1993) que, en relación dialéctica
Los dispositivos de “seguridad turística”, al ser con los lugares y sitios asociados a las expe-
fundados en un conjunto de instituciones estruc- riencias de violencia, se manifiesta en actos o
turantes de la relaciones desiguales de género, conductas de intimidación directa (comúnmen-
ejercen una serie de violencias que van desde la te ejercidas por hombres) que derivan en robo,
reproducción del cuerpo sexuado de las mujeres violación, agresiones físicas y, particularmente,
en las formas arquitectónicas, su invisibilización en formas de acoso sexual callejero (Dalmazzo,
a través de la polarización de los espacios de 2011; McDowell, 2000) (Fig 1).
la producción y la reproducción; la naturaliza-
ción de los espacios del miedo como forma de La violencia directa contra las mujeres guarda
control y disciplinamiento de los cuerpos de las amplia relación con la organización dicotómica
mujeres, el despliegue o ausencia de infraes- del espacio público, al colocar el espacio pú-
tructuras que les limitan el uso y apropiación de blico/producción en oposición al privado/repro-
los espacios públicos; la reproducción de la vio- ducción se refuerzan los roles y estereotipos
lencia machista a través del acoso sexual calle- de lo femenino y masculino en la ciudad (Falú
jero, la reproducción de lógicas binaristas que & Segovia, 2007; Soto, 2011; Valdivia, 2018).
promueven los roles de género y el uso diferen- Estas dicotomías imponen una “visión moral”
ciado de los espacios públicos; los diseños ur- (Phadke & al., 2013, p.43) de los usos del espa-
banos que priorizan las experiencias masculinas cio público que, por un lado, validan la posición
frente a las de otros y otras; las formas de mo- desigual que guardan las mujeres y los hom-
vilidad alejadas de la cotidianidad de las muje- bres en la vida pública y, por el otro, establecen
res, entre otras que perpetúan las asimetrías de la presencia de las mujeres como algo inusual,
Fig. 1 / Violencias directas contra las mujeres en el espacio público

Fuente: Elaboración a partir de Banco Mundial, 2015; 2020; Cardona, 2011; Massolo, 2007; Phadke & al., 2013

de tal forma que su presencia fuera del ámbito individual como colectiva en relación con la (in)
privado (“donde pertenecen”) las coloca en una seguridad y la violencia en el espacio público
condición de vulnerabilidad3. (Lindón, 2008, 2020; Soto, 2011).
La identificación de la violencia directa resul- Para acceder a las experiencias cotidianas de
ta útil en la medida que puede dar cuenta de las participantes, fueron utilizadas tres herra-
las formas expresivas en que se manifiesta la mientas metodológicas: las narrativas individua-
violencia como producto de las relaciones des- les (escritas) mediante testimonios anónimos,
iguales entre mujeres y hombres en el espacio las narrativas colectivas y la cartografía par-
público; no obstante, debe entenderse la com- ticipativa. Se seleccionó la producción de na-
plementariedad de ambas formas de violencia rrativas por su efecto en la organización de la
(estructural y directa). Para González (2012), la experiencia cotidiana y en la producción de
violencia directa es una expresión de la violen- conocimientos situados4 y encarnados en la
cia estructural e incluso la primera contribuye persona quien narra la experiencia (Balasch &
a reforzar y legitimar la segunda y viceversa. Montenegro, 2003; Haraway, 1988); además de
Por ejemplo, las violencias machistas que ex- que permite cuestionar la generación de cono-
perimentan las mujeres en el espacio público cimiento desde la investigación social-científica
se asocian con la reproducción de la dicotomía occidental al colocar, en este caso, a las muje-
público/privada del espacio donde el primero se res como las protagonistas en la construcción
asume como masculino, y el segundo, “natural- de conocimiento a través de la interpretación de
mente” femenino; lo anterior, lleva implícito un su propia realidad, de un dialogo colectivo, hori-
orden social que establece prácticas limitativas zontal y participativo con la investigadora5.
con importantes consecuencias discriminativas
que influyen la experiencia cotidiana de las mu- Se recolectaron 158 testimonios de mujeres
jeres en el habitar las ciudades turísticas. jóvenes, entendiéndose que la juventud suele
encontrar sus límites entre los 18 y 29 años6
(Centro Latinoamericano y Caribeño de Demo-
grafía [CELADE], 2000; Naciones Unidas, 2007);
4. Metodología la intención fue mantener la homogeneidad del
grupo estudiado en cuanto a la edad y la unidad
Se trata de una investigación de tipo cualitativa (relativa) de las experiencias. También es impor-
e interpretativa que recupera las experiencias tante señalar, que las mujeres tienen sus lugares
de violencia contra las mujeres-residentes de la de residencia en diferentes colonias de la ciudad,
ciudad de Mazatlán, Sinaloa. Para las geógrafas hecho que proporcionó personas con diversas
feministas, la vida cotidiana es una herramien- posiciones de clase social que enriquecieron las
ta analítica que permite explicar las dinámicas perspectivas respecto a los habitares femeninos
sociales en el espacio desde “la continuidad del espacio público. Aun así se reconoce que,
y la experiencia encarnada” (Carrasco, 2019, en términos de la interseccionalidad7, el estudio
p.86) de quienes habitan los espacios sociales. presenta algunas limitaciones al enfatizar en el
En este trabajo, la experiencia no sólo se redu- género como categoría de análisis de las expe-
ce a la materialidad, sino también considera las riencias de las mujeres; sin embargo, algunas
emociones, sentimientos, recuerdos, sensacio- autoras (Añover, 2012; McDowell, 2000; Rodó
nes, miedos y deseos de las mujeres. Estos ele- de Zárate, 2015; Soto, 2010, 2011) afirman que
mentos permiten acceder a la experiencia tanto esta categoría es el factor que mayor incidencia
3
Siguiendo la argumentación de la dicotomía del espacio, construcción social; por tanto, esta cartografía busca pensar
Bowman (1993) afirma que las mujeres al pertener a la esfe- el mapa como una construcción social alejándolo de la prác-
ra privada resulta “inusual” su presencia en el espacio públi- tica positivista como la única forma de neutral y objetiva de
co, esto las lleva a ser categorizadas como “personas representar la realidad (Harley, 2005; Diez & Escudero,
abiertas al público”, lo que hace más fácil entrometerse en 2012).
su privacidad. De tal forma, que si una mujer es atacada 6
Desde el contexto de estudio, se entiende que la edad de
sexualmente en un lugar público, lo primero que se pone en 18 años es el momento en que el espacio privado deja de
cuestión es su presencia en el sitio, la hora de la agresión, ser uno de los principales escenarios donde las mujeres de-
su comportamiento, forma de vestir, entre otras condiciones. sarrollan su vida cotidiana; de tal forma que el bar, la plaza,
4
Se refiere a conocimientos influenciados por el contexto la estación del transporte público, entre otros espacios públi-
social, político y cultural y, también, por las particulares con- cos comienzan a posicionarse como los lugares de perma-
diciones sociales y materiales de las mujeres de estudio. nencia, apropiación y movilidad de las mujeres.
5
La ciencia moderna occidental plantea la forzada separa- 7
Para Viveros (2016), este enfoque teórico-metodológico y
ción epistémica entre objeto-sujeto. Particularmente, la car- político resulta útil para explorar la diversidad así como el
tografía participativa busca dar sentido a otros lenguajes entrecruzamiento de las diferentes opresiones que experi-
cartográficos: la representación de significaciones del espa- mentan las mujeres (raza, género, clase, edad, etnia) que,
cio de manera individual y colectiva es la fuente de esta otra en este caso, pudieran fragmentar su experiencia.

E. Cruz-Coria
tiene en la comprensión de sus experiencias di- Es importante mencionar que las marcas sobre
ferenciales y jerarquizadas en la ciudad. el mapa no encuentran correspondencia con
las 158 mujeres que participaron en la carto-
A través de una ficha de testimonio, se les so- grafía, pues se entiende que las experiencias
licitó a las participantes que redactaran de mason múltiples en cada una de las participantes.
nera libre y anónima su experiencia cotidiana Se reunió en torno a los planos un promedio de
al habitar la ciudad turística, en relación a tres diez mujeres por sesión, logrando un total de 23
aspectos: a) los espacios públicos en los que sesiones. El trabajo de campo se llevó a cabo
se sienten seguras y ¿por qué?; b) los espa- durante los meses de marzo-junio 2022. La re-
cios públicos en los que se sienten inseguras y presentación final de los datos recolectados en
¿por qué?, y c) una experiencia (s) de violencia los planos impresos se concretó a través de un
(directa) en algún espacio público turístico y no Sistema de Información Geográfica (SIG) con el
turístico de la ciudad. La selección de las par- software QGis3.
ticipantes se realizó a través de un muestreo
intencional que más que estar guiado por la re- Aunque se sabe que la cartografía participati-
presentatividad estadística, se enfocó en la reva es un ejercicio constante, dinámico y con di-
colección de información de múltiples realidades versas posibilidades, la repetición en cuanto a
y en la saturación del discurso. los espacios públicos marcados en los planos
y la identificación de patrones en las narrativas
Si bien, con la cartografía participativa se pro-
compartidas por las participantes, permitieron
curó “mapear” las experiencias de las partici-
alcanzar la saturación teórica (Bolaños, Astaiza,
pantes en los espacios públicos de la ciudad,
& Castellanos, 2020) (Fig. 2).
este ejercicio metodológico se convirtió también
en la vía para el intercambio de experiencias El uso de la cartografía participativa en este tra-
a través de narrativas individuales y colectivas bajo no buscó una lectura del mapa a partir de la
de violencias en los espacios públicos turísti- rigurosidad escalar euclidiana, más bien procuró
cos y no turísticos, mismas que fueron recupe- comprender de manera crítica la construcción de
radas por la investigadora para el análisis de las experiencias de (in) seguridad y violencias a
la información. Además de permitir la identifica- partir de los patrones espaciales del fenómeno
ción de las violencias directas experimentadas de estudio. Para el tratamiento de las narrativas
por las participantes, las narrativas y el mapeo se utilizó el software Atlas ti: la información plas-
también brindaron información en relación a los mada en los mapas, los testimonios de las parti-
trayectos, la infraestructura y el equipamiento,
cipantes y las narrativas colectivas recolectadas
los temores respecto a la configuración del es-
a través de la cartografía participativa, dieron
pacio, entre otros, que permitieron dilucidar los
lugar a un análisis a través de la triangulación.
dispositivos de seguridad que dan forma a las
violencias estructurales contra las mujeres que
habitan esta ciudad.
Para el mapeo, se tuvo como principales herra- 5. Resultados

mientas dos planos impresos de la ciudad de
Mazatlán (norte-sur) y marcadores (etiquetas)
con los cuales las participantes identificaron: a) 5.1. La (in) seguridad en la ciudad
su lugar de residencia, b) las colonias y espa- turística de Mazatlán: la zona sur
cios de acuerdo con una escala de cinco pun-
tos que va desde muy segura a muy insegura Aunque esta ciudad es, actualmente, uno de los
según la gama de colores propuesto (Fig. 3). destinos de sol y playa más prolíficos e incluso
Fig. 2 / Aplicación de la cartografía participativa. a) plano de la zona sur de Mazatlán, b) plano de la zona norte de
la ciudad; c) sesión de aplicación
Fuente: Trabajo de campo. Marzo 2022

seguros del país, no siempre ha sido así. A de las participantes sitúan sus espacios de vida
pesar de algunos esfuerzos gubernamentales y cotidiana (Fig. 3).
de las iniciativas del sector privado por impulsar
la actividad turística, la ciudad estuvo sumida De acuerdo con la cartografía social aplicada,
en un largo periodo de estancamiento (1989- la experiencia colectiva de la seguridad no sólo
2004) a razón de la presencia de grupos del cri- está determinada por la división de los espa-
men organizado que contribuyeron a crear una cios turísticos y no turísticos sino también por la
imagen de inseguridad y violencia en el puerto desigual apropiación entre el norte y sur de la
(Alcalá, 2022). Sin embargo, las políticas públi- ciudad; mientras los espacios turísticos sobre la
cas en materia urbana constituyeron los prin- franja costera y las zonas residenciales que se
cipales instrumentos para recuperar la imagen extienden detrás y al norte de la ciudad son ca-
como destino seguro, acción necesaria no sólo tegorizados como (muy) seguros, sus espacios
para provocar el desplazamiento turístico sino de vida al sur y detrás del desarrollo turístico
también la inversión privada. Se observa que los son “mapeados” como (muy) inseguros (Fig. 3).
esfuerzos fueron y siguen enfocándose en tres
“Yo también a veces voy a correr al malecón, pero
estrategias principales: la renovación de los es-
voy yo sola de noche, pero me siento segura por-
pacios turísticos basados en medidas punitivas que hay mucha gente, o sea en algún momen-
(creación de la policía turística y la privatización to yo si pienso como de ok puedo gritar, puedo
de la seguridad), medidas preventivas (videovi- hacer algo, o sea hay mucha gente y no me sien-
gilancia pública y privada) y medidas disuaso- to insegura” (Participante No. 7).
rias (creación de avenidas de rápida circulación,
barreras físicas, espacios que sólo permitan la A través de los testimonios escritos y las narra-
circulación). tivas compartidas durante el mapeo, se identifi-
caron violencias estructurales que generan las
Actualmente, la ciudad se encuentra conforma- condiciones para la gestación de diversas for-
da por cinco zonas turísticas a lo largo de la mas de violencia directa contra las residentes
franja costera y, también, por la periferia urbana de esta ciudad: la privatización simbólica y ma-
que se encuentra detrás de éstas. Las zonas terial de los espacios públicos, la creación de
para el turismo están dispuestas de manera con- infraestructuras y barreras físicas que imponen
tigua unas con otras a largo de los 21 kilómetros límites en la movilidad urbana de las mujeres,
de costa. Para el análisis de los resultados, se la reproducción de dicotomías geográficas que
debe advertir que la división de la ciudad hecha profundizan los roles de género, la producción
por las participantes para ubicar sus experien- de estigmas territoriales sobre los espacios no-
cias de (in)seguridad y violencias no coincide turísticos, la distribución desigual de los disposi-
con la adoptada por algunos estudios8. En térmi- tivos de seguridad son algunas de las violencias
nos prácticos, las participantes optaron por divi- estructurales que se revelan a través de las ex-
dir la ciudad en dos grandes áreas y cinco zonas periencias de las participantes durante la reco-
turísticas para vincular sus narrativas a los es- lección de la información.
pacios públicos de la ciudad: la sur y la norte. El
área sur es la más antigua, aquí las participan- La remoción de grafitis, renovación de edificios
tes identificaron tres zonas en las que agrupan abandonados, alumbrado público, colocación de
los espacios públicos turísticos que frecuentan señalética, labores de “embellecimiento” y man-
cotidianamente: el Centro Histórico (Plaza Ma- tenimiento, reparación de banquetas y calles,
chado, el Mercado Pino Suárez, la Catedral-Ba- creación de avenidas así como la distribución
sílica), Olas Altas (Paseo Claussen, Olas Altas, espacial de cámaras de seguridad, son sólo al-
El Corazón en Paseo Centenario, El Faro, el gunos de las adecuaciones urbanísticas y los
Observatorio) y el Malecón (el Acuario, centro dispositivos de seguridad que comenzaron a
comercial Gran Plaza, Monumento al Pescador, desplegarse por las zonas turísticas al sur de la
Parque Central, Mercado Juan Carrasco) con ciudad, posteriormente al periodo de estanca-
límite en una de las avenidas (Avenida Rafael miento de la actividad (Alcalá, 2022). Si bien, la
Buelna) más importantes de la ciudad y que, de intención fue recuperar la imagen turística de la
manera natural, crea esta división (norte-sur). Y ciudad, estas trasformaciones contribuyen, por
detrás de estas zonas turísticas está la periferia un lado, a reforzar el modelo urbano de ciudad
urbana que, en este caso, es donde la mayoría funcional que reproduce la dicotomía geográfica
8
De acuerdo con el Modelo Espacio Temporal del Desarrollo Paseo Claussen (desarrollado de 1900 a 1950), El Viejo
Turístico de Mazatlán propuesto por Alcalá (2022), en la ciu- Mazatlán (surgió a partir de 1950), la Zona Dorada (Surgió a
dad es posible identificar cinco áreas turísticas: El Casco partir de 1970), la zona de la Marina (inició su construcción
Viejo que abarca paseo Centenario, Paseo Olas Altas y en 1995), el Nuevo Mazatlán (se inició a partir de 2005).

E. Cruz-Coria
Fig. 3 / Zonas turísticas de la ciudad y Experiencias de (in)seguridad por colonia

Fuente: Trabajo de campo. Marzo-junio 2022. Creado con software QGis3

de la producción-reproducción a partir de una restaurantes y otras ofertas culturales para el

marcada división entre el espacio turístico (fran- turista nacional e internacional les provee un
ja costera de norte a sur) y la periferia urbana espacio seguro de esparcimiento. No obstan-
con sus matices. Y al “interior” de las zonas y los te, es exclusivamente el espacio ocupado por
espacios públicos, favorecen el control y ase- la plaza el que colocan en esta categoría, pues
guramiento de un orden social fundamentado, afirman que este despliegue de seguridad no se
principalmente, en las diferencias de clase pero reproduce en las calles que trasgreden este pri-
también en las de género. mer cuadro del centro histórico: calles angostas,
falta de alumbrado público, casas abandonadas,
Para las participantes, las plazas comerciales presencia selectiva de policías son algunos ele-
(Plaza Galerías, Gran Plaza), las plazas públi- mentos que configuran sus experiencias de in-
cas destinadas al turista (Plaza Machado) y al- seguridad en las calles y espacios aledaños. De
gunos otros que agrupan atractivos turísticos acuerdo con los testimonios, este “otro” espacio
(Olas Altas, el Malecón) son considerados como les obstaculiza el acceso a las plazas y las vul-
seguros; su experiencia se configura a partir de nera ante la posibilidad de experimentar formas
dispositivos securitarios, tales como: la ilumina- de violencia directa.
ción, la fuerte presencia de la policía turística y
de los cuerpos de seguridad privada, cámaras “En unas partes, por ejemplo, hay callejones por
de seguridad y la diversidad de ofertas turísticas la Machado (Plaza Machado) que están muy so-
(bares, restaurantes, tiendas, teatros, exposicio- litarios y hay falta de mucha iluminación y hay
nes culturales) que, para ellas, son elementos zonas intransitables, oscuras” (Participante No.
que marcan la diferencia entre el espacio segu- 50).
ro del que no lo es. Estos espacios funcionan a
manera de” burbujas turístico-urbanas” que, al A pesar de sentirse seguras en estos espacios
estar atravesadas por la lógica del consumo y públicos, las participantes identifican formas de
la privatización simbólica y material, concretan violencia directa que, generalmente, experimen-
la violencia estructural a través de la fragmen- tan fuera o en los límites de dichos atractivos
tación urbana. turísticos: la violencia psicológica y verbal a ma-
nera de piropos, comentarios sexistas e incluso
Al “interior” de estos espacios –aun tratándose los gritos de naturaleza sexual son el ejercicio
de plazas públicas– los dispositivos de seguri- de poder, principalmente, por parte de hombres
dad cumplen, aparentemente, la función de ga- solos y acompañados. Es de notar que las par-
rantizar la integridad y el orden social pues son ticipantes también refieren a una forma de vio-
espacios altamente visitados por turistas, con lencia que domina otros espacios de la ciudad,
fuerte presencia de seguridad privada y pública, sobre todo, en la periferia urbana: la persecu-
cámaras, negocios turísticos (tiendas, bares y ción ejercida por hombres en vehículos.
restaurantes) entre otros aditamentos. Sin em-
bargo, más allá de las “fronteras” de estos es- “Al salir con unas amigas de Gran Plaza (plaza
pacios, cambia la forma en que las mujeres los comercial), cuando estábamos caminando a la
parada del camión, varios muchachos que venían
utilizan y simbolizan a razón del despliegue dife-
en el carro, empezaron a chiflarnos y nos decían
rencial de los dispositivos de seguridad (interior-
que nos subiéramos con ellos” (Participante No.
exterior). Al respecto una de las participantes
20).
menciona:
En algunas zonas turísticas del sur de la ciu-
“Una vez sentíamos que nos iban siguiendo por
la plazuela, por la República por el Ayuntamiento
dad (Olas Altas y el Malecón), el predominio
y, entonces se nos hizo fácil llegar con una policía
del modelo turístico basado en la diversión
y mi amiga le dijo: «Y si nos acompaña porque nocturna contribuye a la configuración de es-
nos están siguiendo unos borrachos» y, la poli- pacios que las participantes consideran muy
cía contesto: «Pues ni que yo fuera su niñera»” inseguros (Fig.3). La violencia estructural en
(Participante No. 25). estos espacios se concreta a partir de un inten-
so desmantelamiento de los espacios públicos
Las participantes identifican plenamente una y su apertura a la iniciativa privada, principal-
relación entre la distribución desigual de los mente, a través de la apertura de bares y res-
dispositivos de seguridad y la producción de taurantes. Las participantes consideran estos
“burbujas turístico-urbanas”. Por ejemplo, des- espacios como inseguros a razón de la permisi-
criben la Plaza Machado en el centro histórico bilidad que tienen las autoridades y prestadores
como un espacio iluminado, con una imagen de servicios turísticos con la venta de bebidas
renovada (banquetas, fachadas de edificios) y alcohólicas y, más aún, con la presencia de
con fuerte presencia de policías, donde la con- personas –comúnmente hombres– alcoholi-
centración de una amplia variedad de bares, zadas en la calle. Las participantes limitan su

E. Cruz-Coria
desplazamiento o permanencia por estas áreas “No en todos los lugares está como muy bien
a ciertas horas del día (día-tarde) y a la posi- iluminados, por el mismo Malecón hay espacios
bilidad de ir acompañadas de otras mujeres o donde las lámparas se apagan en ratos, hay
de familiares. Las violencias directas que expe- partes muy oscuras en lo que es el Malecón”
rimentan mantienen una explícita connotación (Participante No. 151).
sexual que condiciona su relación generizada
con el espacio; para ellas, son comunes los co- De acuerdo con las participantes, este desplie-
mentarios sexistas y machistas, así como des- gue de dispositivos de seguridad las coloca en
calificaciones relacionadas con su cuerpo. La un estado de vulnerabilidad. Ya sea a través de
particularidad, es que las participantes afirman prácticas de ocio y recreación dominantes o a
no sólo haber experimentado violencia psicoló- través de renovaciones urbanísticas, estos es-
gica y verbal sino también formas de violencia pacios imponen formas de coerción y dominio
sexual e incluso física. masculino; entre otras cosas, las subordinan a
prácticas que están determinadas por los ho-
“Usualmente tienes que salir en grupito, pero ya rarios en los que pueden acceder a estos lu-
se pone medio peligroso si estas muy tarde (Olas gares, la ropa que usan, sus comportamientos,
Altas); si estas como dos o tres de la mañana se las personas con las que acuden, entre otras
pone muy peligroso porque salen de los antros condiciones.
muy borrachos. Si vas con más gente si puedes
disfrutar a gusto” (Participante No. 137).
Como parte de esta violencia sexual y física, las 5.1.1. La violencia en los espacios
narrativas de las participantes revelan el estig-
ma social sobre sus cuerpos, el cual está rela- de vida: el espacio estigmatizado
cionado con el estereotipo de la mujer buchona9
que ha creado un imaginario (corporal-cultural- El desarrollo turístico de la ciudad ha contribuido
exuberante) sobre las mujeres originarias de a profundizar la diferenciación entre los espa-
este estado (Sinaloa) y, de algunos otros del cios de consumo (de norte a sur por la costa) y
norte del país. Las participantes, reconocen los espacios habitados (detrás de la franja cos-
que su presencia en estos espacios (bares y tera); estos últimos interesan porque, además
restaurantes) evoca, generalmente, entre los tu- de constituir los espacios de vida de las par-
ristas nacionales estas ideas homogeneizantes ticipantes, son los principales referentes de sus
sobre las mujeres sinaloenses colocándolas en experiencias de inseguridad y violencia. Aunque
situaciones de alta vulnerabilidad, pues justifica con sus matices, los dispositivos de seguridad
actos de violencia directa y simbólica plagados en las espacios de vida de las participantes difi-
de insinuaciones de tipo sexual, miradas lasci- eren sustantivamente de los dispuestos en los
vas, conversaciones inapropiadas, acercamien- espacios turísticos; la distibución desigual de los
tos insinuantes, tocamientos, entre otros actos dispositivos de seguridad es, quizá, una de las
de violencia. violencias estructurales más evidentes para las
participantes quienes acusan la falta de alumb-
En estos espacios, las políticas en materia urba- rado público, servicio deficiente del transporte
na y de seguridad han procurado sustituir cual- público, calles sin pavimentar, ausencia de cuer-
quier forma de encuentro, memoria o relación pos policiacos en horarios y áreas medulares de
social en el espacio a través de diversos dis- la ciudad así como otra serie de problemáticas
positivos que, a la par de la producción de es- (delincuencia, presencia de integrantes del cri-
pacios-espectáculo, higienizan y homogeneizan men organizado, tiendas como punto de distri-
los espacios. Por ejemplo, antes de las renova- bución de drogas, prostitución) que contribuyen
ciones el Malecón fue un espacio donde las fa- a estigmatizar estos espacios (Fig. 4)
milias podían estacionarse frente al mar y pasar
horas de convivencia; actualmente, es un lugar La desigual distribución de estos dispositi-
enmarcado por una amplia avenida de cuatro vos desencadena entre las participantes una
carriles que incita a la rápida circulación, came- serie de estigmas territoriales –“esa colonia es
llones reducidos, escasos pasos peatonales o peligrosa”, “es delictiva”, “hay mucho malan-
semáforos, iluminación selectiva, entre otros. dro (delincuentes)”, “a ese lugar tienes que ir
9
De acuerdo con Herrera (2019), la buchona es una mujer maquillaje excesivo así como las cirugías plásticas para for-
cuyo valor principal esta en la belleza física, la cual está mar curvas prominentes o acentuarlas y otras características
determinada por la acentuación de atributos sexuales más dan lugar a este estereotipo. Es importante mencionar que
allá del límite de la respetabilidad tradicional, de tal forma, las buchonas también son mujeres que establecen relacio-
que las cejas gruesas y marcadas, las pestañas postizas, el nes sociales, amorosas y de negocios con narcotraficantes.

Fig. 4 / Experiencias de (in)seguridad en los espacios públicos y Lugares donde viven las participantes
Fuente: Trabajo de campo. Marzo-junio 2022. Creado con software QGis3

E. Cruz-Coria
acompañada porque asaltan”– se observa la De acuerdo con el análisis de los testimonios,

asociación entre la ausencia de estos disposi- son la calle y el transporte urbano donde la vio-
tivos securitarios y algunas formas de violencia lencia directa no sólo se diversifica sino tam-
que no necesariamente han sido experimen- bién se intesifica (Fig. 5). Siendo la vinculación
tadas por ellas mismas, sino que también les entre lo público-privado, la calle se les presen-
han sido contadas por otras de sus círculos ta como el lugar donde comienzan a negociar
cercanos. Las experiencias compartidas entre la apropiación del espacio público: es el Acoso
las participantes durante la cartografía social, Sexual Callejero (ASC) la forma que conjuga las
permitió identificar que estos estigmas en rel- diversas violencias que experimentan las partici-
ación a las colonias y espacios públicos en la pantes en la periferia urbana de la ciudad:
periferia urbana no sólo reproducen ciertos bi-
narismos geográficos (espacios seguros para “Rumbo a mi casa, me han seguido en una ca-
hombres pero no para mujeres) sino también mioneta con hombres, preguntándome a donde
un desigual acceso al espacio público que, para iba y aunque me negara e ignorara, ellos seguían
las mujeres, significa la adopción de ciertas pre- insistiéndome y siguiéndome” (Participante No.
cauciones, tales como: transitar por un lado es- 123).
pecífico de la acera, usar vestimenta que no
Otra de las participantes menciona:
muestre partes de su cuerpo, circular por deter-
minados espacios sólo a ciertas horas del día, ir “En la calle me han tratado de secuestrar en múl-
acompañadas, entre otras; estas prácticas son tiples ocasiones” (Participante No.152).
sólo algunas manifestaciones del orden social
impuesto por las violencias estructurales y direc- La deficiencia del transporte público es una de
tas que se gestan en la periferia urbana. las violencias estructurales que enfatizan las
Fig. 5 / Formas de violencia directa en la periferia urbana de la ciudad de Mazatlán

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de los testimonios en Atlas ti

participantes en sus testimonios; sin embargo, El modelo turístico hotelero y residencial y el

no es la única violencia identificada respecto amplio despliegue de dispositivos de seguridad
de este servicio. Las asimetrías entre hombres se articulan para conformar una estructura so-
y mujeres y, sobre todo, el dominio masculino cioespacial fragmentada, jerarquizada y suma-
sobre las usuarias se expresa a través de la vi- mente fortificada: este diseño “volcado hacia
olencia sexual, ya sea en las estaciones o en adentro y no a la calle” (Caldeira, 1996, 308)
las unidades del transporte, es el principal fac- vincula la idea de seguridad con la homoge-
tor que vulnera su libertad de movilidad por la neización, el aislamiento y la higienización del
ciudad. Al respecto algunas participantes men- espacio, aunque esto también implica reafir-
cionan: mar la diferencia, la desigualdad social y, sobre
todo, el orden patriarcal bajo el cual también se
“En el transporte público me han tocado sin mi configura esta parte de la ciudad pues, para las
consentimiento” (Participante No.146) residentes estos espacios se presentan como
opresivos a partir de su reconocimiento como
“En el transporte me tomaron de la cintura, él se espacios del peligro y el miedo:
excuso diciendo que estaba lleno y me dijo que
me relajara, no me volví a subir al transporte y “A mí no me dejan ir allá por La Marina, porque
no me siento segura de usar faldas” (Participante esta Pueblo Bonito que es un lugar peligroso,
No. 143); para nosotras es un lugar peligroso; porque nor-
malmente se da lo que son las violaciones a las
“Me han chiflado cuando estoy esperando el ca- muchachas, porque consumen alcohol...no sé mi
mión y también me han piropeado de manera vul- mamá no me deja ir a esos lugares porque están
gar y grosera” (Participante No. 74). retirados, no hay mucha gente” (Participante No.
62).
Con relación al ejercicio de cartografía, la may-

5.2. El desarrollo hotelero e oría de las participantes se abstuvieron de colo-
inmobiliario: el norte de la ciudad car cualquier marca en esta parte de la ciudad,
como sí se “mantuvieran al margen” sobre su
turística categorización (Fig 4), sólo algunas optaron por
considerarlas como espacios seguros y otras
Aunque no de manera exclusiva, la privatiza- como inseguros, pero esto –a la vista– nos hizo
ción y fragmentación del espacio son patrones posible acercarse a un patrón definido sobre su
espaciales dominantes en las zonas turísticas experiencia. Para las participantes, estos espa-
del norte de la ciudad (Zona Dorada, La Marina, cios se revelan ajenos a su cotidianidad, pues
Nuevo Mazatlán). Para las participantes, estas no representan espacios de ocio, de trabajo (al
formas de violencia estructural se materializan, menos para las que participaron de este estu-
entre otras cosas, a través de los espacios ce- dio) y, en muchas ocasiones, ni siquiera de des-
rrados, los complejos turísticos poco iluminados plazamiento.
en su exterior pero equipados en su interior, bar-
das largas y altas, avenidas amplias, escasos Si bien, las experiencias en torno a las violen-
paraderos de autobús y pasos peatonales, nu- cias directas identificadas en estas área se re-
merosos edificios en construcción, callejones velan como situaciones vividas, situadas en
sin iluminación, camellones con matorrales que tiempo y espacio y construidas a partir del acce-
obstruyen el paso y la visibilidad, horarios de so marcadamente diferencial que les impone el
poco tránsito de personas y, la marcada presen- diseño y el despligue de diversos dispositivos de
cia de seguridad privada (guardias, cámaras, seguridad; también se reconoce que dichas ex-
entradas con acceso restringido y controlado), periencias se derivan de la construcción colecti-
entre otros dispositivos que son –para ellas– los va del miedo; es decir, de las vivencias de otras
elementos que configuran el espacio público en mujeres, de lo que se dice en noticias locales,
estas áreas de la ciudad. de los consejos que reproduce la familia, entre
otras fuentes. Por tanto, también las violencias
“La Marina en la noche si se pone muy oscura experimentadas en estos espacios son produc-
y como son espacios de calle... de carretera es to de un proceso de socialización y aprendizaje
un tanto peligroso. Es más segura para los que en el que se asocia el sentimiento de vulnera-
viven ahí, dentro de las privadas es seguro, pero bilidad con lugares que son catalogados por la
ya afuera es muy oscuro, son calles largas; es- colectividad como inseguros. Sean experiencias
tando dentro de una privada o dentro de un hotel vividas o construidas, los testimonios ponen en
pero para los que estamos fuera es inseguro evidencia la inseguridad y sus temores al tran-
(Participante No. 148). sitar estos espacios:

E. Cruz-Coria
“Estos espacios sí está complicado... hay zonas cuerpos10 que, al parecer, revelan una norma-
en que debes ir en grupito y estar al pendiente si lización.
te están siguiendo, tienes que ir con hombres...
no todos los lugares están bien iluminados; yo La violencia machista es una de esas formas
casi no voy para allá (la zona norte)” (Participante en las que se legitima el orden patriarcal en el
No.63). espacio público de la ciudad. Siendo así, las
participantes reconocen que es la violencia
“Cerritos (Nuevo Mazatlán) si es muy solitario psicológica y verbal así como la de naturaleza
a veces, como que en la mañana es el turismo, sexual, las formas de violencia comúnmente ex-
pero si ya vas más tarde se pone muy solo, y perimentadas en los espacios de esta parte de
aparte está muy retirado de otras zonas turísti- la ciudad (Fig. 6).
cas, hay un buen tramo donde no hay zona tu-
rística, son puros terrrenos si se puede decir Al igual que en la periferia urbana, se identifica
así...”(Informante 666, marzo, 2022). que es la violencia ejercida sobre el cuerpo se-
xuado de las mujeres es la que conduce a que
Como se observa, la configuración del espacio las participantes mantengan un riguroso control
público así como el despligue de una amplia sobre sus dezplazamientos, sobre todo, en re-
diversidad de dispositivos de seguridad orga- lación a la diversión nocturna que se oferta en
nizan, para las participantes, un orden patriar- la conocida Zona Dorada. El miedo o temor en
cal que precisa escasas posibilidades de uso y estos espacios se encuentra atravesado por las
apropiación de los espacios y, un conjunto de relaciones de poder de género que, de acuerdo
prohibiciones –lugares donde no se debe tran- con los testimonios, fomentan la adherencia de
sitar porque están solos y poco iluminados, lulas mujeres a normas sociales que más que ga-
gares donde no hay vigilancia, espacios donde rantizar su integridad física y emocional, asegu-
deben transitar acompañadas–, las cuales no ran el control y la domesticación de los cuerpos
son más que formas de disciplinamiento de los femeninos.
Fig. 6 / Formas de violencia directa identificadas en áreas turísticas del norte de la ciudad
Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de los testimonios en Atlas ti
10
De acuerdo con Marín, Cruz & Solís (2022) el cuerpo no que son inherentes a la vida misma, lo cual está atravesado
sólo es una categoría que hace referencia a la forma física por un conjunto de relaciones de poder y dominación pero
o material del cuerpo, sino a una noción que permite dar también de relaciones colectivas y oportunidades de eman-
cuenta de un engranaje de experiencias, sentires y acciones cipación.

6. Conclusiones de dominio masculino. Aunque, para las partici-

pantes es en estos lugares donde las violen-
En el ámbito de la actividad turística, el espacio cias adquieren una connotación explicitamente
público es uno de los elementos que mayor in- sexual debido a su vinculación con estereotipos
terés especulativo genera al capital. En el caso anclados al imaginario colectivo sobre las mu-
de la ciudad turística de Mazatlán, el impulso jeres sinaloenses; la evidencia empírica apun-
de la actividad turística posterior al periodo de ta a que la violencia sexual y el acoso sexual
estancamiento (1989-2004), colocó a la seguri- callejero son formas de violencia (física y sim-
dad turística como el eje central para la trans- bólica) recurrente y normalizada en diferentes
formación, sobre todo, de aquellos espacios espacios turísticos y no turísticos de la ciudad.
públicos funcionales al turismo. El despliegue Lo cierto es que, estas formas de violencia son
de una serie de dispositivos securitarios auna- un efectivo ejercicio de poder masculino que ha
dos a formas y configuraciones urbanas, han modificado sus comportamientos, sus rutinas,
contribuido a profundizar la segregación so- su forma de vestir y, en general, de disfrutar el
cioespacial y la fragmentación espacial, la priva- espacio público.
tización de los espacios públicos, los binarismos
geográficos con énfasis en los roles de género, Los espacios turísticos al norte de la ciudad se
entre otras lógicas capitalistas y patriarcales que configuran como ajenos a la prácticas espacia-
inivisibilizan diversas violencias estructurales y les de las participantes. El modelo turístico ho-
directas contra las mujeres-residentes de esta telero y residencial predominante en estas áreas
ciudad. opera a partir de una amplia diversidad de bar-
reras físicas y dispositivos securitarios que, si
En este trabajo, se observa que los dispositivos bien, garantizan la seguridad de turistas y res-
securitarios –las medidas punitivas, la hipervig- identes, lo hacen a costa de la vulnerabilidad
ilancia y las renovaciones urbanas predomi- de quienes intentan vincular sus prácticas, se
nantemente– en las zonas turísticas de la ciudad desplazan o intentan apropiarse de estos espa-
de Mazatlán son mecanismos que contribuyen, cios. De acuerdo con la evidencia empírica, las
por un lado, a la subordinación y segregación de mujeres-residentes son quizá las más ajenas a
las mujeres– residentes de los espacios turísti- estos espacios, aunque la construcción de su
cos y, por el otro, a la estigmatización de los experiencia de (in)seguridad se complementan
espacios no turísticos que, en este caso, consti- con las experiencias compartidas con otras; se
tuyen los espacios de vida de la mayoría de las reconoce que los dispositivos securitarios pero,
participantes. Al sur, el despliegue focalizado de sobre todo, el diseño urbanístico ejerce un rol
medidas punitivas y de dispositivos de vigilancia disciplinador sobre los cuerpos de las mujeres;
sobre ciertos atractivos (plazas públicas, plazas de tal forma que, el diseño “volcado hacia den-
comerciales) y espacios de consumo turístico tro” es una especie de sentencia que establece
(zonas de bares y restaurantes) han permiti- el espacio público-masculino como inseguro y el
do la producción de “fragmentos” o “burbujas privado-femenino como seguro.
turístico-urbanas” que se imponen, en las expe-
riencias de las residentes, como el ideal de los Sin ser considerada propiamente una herra-
espacios seguros en la ciudad. La distribución mienta para la construcción de narrativas, el
desigual de los dispositivos securitarios entre ejercicio de cartografía participativa en esta
los espacios turísticos y no turísticos se revela investigación no sólo permitió acercarse a los
como un patrón común en la ciudad pero, sobre patrones de (in) seguridad y violencia desde la
todo, como una forma de violencia estructural experiencia individual de las participantes, tam-
contra de las mujeres-residentes. Se observa bién dio lugar a la construcción de narrativas
que, en la medida en que ellas trasgreden los colectivas en varios sentidos, por ejemplo, sien-
límites de las áreas o espacios donde se impone do el mapa (y de los patrones de información)
este modelo focalizado de seguridad, se crean es en sí mismo un constructo social permite
la condiciones para que sean objeto de formas revelar narrativas colectivas alternativas e in-
predominantes de violencia directa, tales como cluso contrahegemónicas que, en este caso,
la violencia psicológica y verbal, sexual y física. cuestionan los discursos que se tejen en torno
a la (in) seguridad en las ciudades turísticas y
El modelo de turismo nocturno que se desar- a las violencias contra las mujeres. Al propiciar
rolla en algunos espacios públicos tanto al norte el intercambio de experiencias, permite reco-
como al sur de la ciudad aunado a la omisión ger distintas posiciones sobre el fenómeno de
de autoridades y empresarios sobre ciertas estudio que, lejos de buscar la generalización,
conductas y prácticas de los turistas-residen- apela por ampliar el conocimiento (crítico) del
tes coloca estos espacios como muy inseguros mismo. Aunque, en este trabajo se reafirman las
pero, ante todo, se configuran como espacios bondades de dichas herramientas, se reconoce

E. Cruz-Coria
que ambas (narrativas y cartografía social) son Caldeira, T. (1996). Fortified Enclaves: The new urban
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dad (Colonia San Fernando). CODESIN: Consejo para el Desarrollo Económico de
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de la ciudad (Colonia Pradera Dorada). expresiones de género tales como
lesbianas, gays, transgéneros, transexua-
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Experiencias
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 285-294
CC BY-NC-ND
Los conjuntos habitacionales orgánicos de

Javier Senosiain en México
Luca Bullaro
Arquitecto Ph.D. Profesor Asociado
Facultad de Arquitectura. Universidad Nacional de Colombia
Grupo de investigación: Transepto
Resumen: Javier Senosiain pasó los últimos cincuenta años estudiando diferentes posibilidades habi-
tacionales, experimentando y construyendo viviendas como oasis ecológicos en la periferia de grandes
ciudades mexicanas, que pueden mirarse como un modelo de intervención atenta y respetuosa. Obras
orgánicas que, como arquitectos y urbanistas, nos hacen repensar nuestra forma de vivir y de interac-
tuar con el ambiente natural.
Javier Senosiain: The organic housing in Mexico

Abstract: Javier Senosiain studying different habitable possibilities, experimenting and building eco-
logical oases in the periphery of large cities that can be seen as a model of careful and respectful in-
tervention that allows us to rethink our way of living and interacting with the natural environment.
Correo electrónico: [email protected] ; Nº de ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1584-7063

Experiencias Los conjuntos habitacionales orgánicos de Javier Senosiain en México
L. Bullaro
CRÉDITOS DE PROYECTO
NOMBRE: Conjuntos habitacionales Orgánicos
LOCALIZACIÓN México
FUNCIÓN Conjunto habitacional
PROMOTOR Privado
AUTOR/ AUTORES Javier Senosiain
FECHA (DE PROYECTO Y DE EJECUCIÓN) 1995-2005
SUPERFICIE DE LA ACTUACIÓN 3800 m2
COSTE/PRESUPUESTO n.d.
CREDITOS DE LAS IMÁGENES Javier Senosiain
1. Introducción
Este texto, resultado de la investigación “Nuevos enfoques”, desarrollada en la Universidad Nacio-
nal de Colombia, analiza unos sistemas habitacionales modélicos realizados por el arquitecto Javier
Senosiain, egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México, fundador del estudio “Arqui-
tectura Orgánica” con sede en la capital.
Durante los estudios para obtener el título de Doctor, Senosiain se dedicó a investigar la arquitectura
de la naturaleza: de los animales, los insectos, de las aves, en relación a su sueño de generar una
transformación en el mundo arquitectónico, hacia lo orgánico y lo ecológico.
Los años de investigación forjaron un conjunto de reflexiones teóricas, y una recopilación de intere-
santes referentes, que se publicaron en “Bioarquitectura”: un libro que apuntaba la atención sobre la
arquitectura ecológica, en un tiempo en el que pocos técnicos y teóricos se interesaban por el tema.
“Veinte años de investigación por el serpenteante mundo del orgánico –se lee en el prefacio del volumen–
se presentan con el fin de vivir apasionadamente una vuelta armónica hacia la naturaleza. Sea esto sino
un descubrimiento, un antídoto contra nuestra amarga nostalgia por las grandes pérdidas y destrucciones”
(Senosiain, 1998, p.9).
Fig.1 / Las cubiertas vivas del conjunto habitacional en Ciudad de México

Fuente: Archivo Senosiain

Poco tempo después publica el libro “Arquitectura Orgánica” en el que ampliaba su visión conceptual
y técnica de la edificación ecológica. Ambos volúmenes presentan un conjunto de espacios –abiertos
y cubiertos– en armonía con la naturaleza, una fusión entre elementos artificiales y naturales que, en
algunos casos, llega casi a la mimesis: una arquitectura que apuesta por la “vuelta a los orígenes”,
como afirmaba Antoni Gaudì, con el fin de reconquistar una relación armónica entre el mundo arqui-
tectónico y los elementos orgánicos vivos.
2. Contexto
La metrópoli contemporánea tiene niveles de
contaminación y estrés que cada año crecen de
manera exponencial. Javier Senosiain fue uno
de los pocos arquitectos que, a partir de los años
setenta del siglo pasado, proclamó que la ma-
nera de habitar, de vivir y de expandir nuestras
ciudades no era conforme a nuestras exigencias
más íntimas y profundas, y que la vida en las
modernas urbes puede provocar estrés y enfer-
medades.
La armonía entre naturaleza y artificio se está

perdiendo, afectando nuestro cuerpo y nuestro
espíritu. Sentimos la urgente necesidad de vivir
y trabajar en lugares silenciosos, alegres, reple-
tos de color, y rodeados de elementos naturales.
Vivos, que respiren, que dancen con el viento,
que atrapen las partículas contaminantes del Fig. 2 / Plantas de las cubiertas del conjunto
aire, que produzcan oxígeno y nos proporcionen habitacional
alimentos (Fig.1). Fuente: Archivo Senosiain
El maestro mexicano lleva varios decenios pro-

poniendo soluciones para cambiar radicalmente nuestra idea de arquitectura, para “volver a la tierra”,
y reconquistar el equilibrio perdido entre elementos de tipo diferentes. El resultado de las especu-
laciones es el proyecto de sistema de viviendas que aparecen como “semillas piloto” colocadas en
pequeños oasis ecológicos en la periferia de grandes ciudades mexicanas: tales semillas orgánicas,
caracterizadas por un sistema celular y modular que armoniza con el entorno, y que logra generar un
conjunto de jardines tropicales englobados a la arquitectura, representan un modelo de intervención
atenta y respetuosa que estimula a repensar nuestra forma de vivir y de interactuar con el ambiente
natural y urbano.
Fig. 3 / Plantas de las viviendas


L. Bullaro
3. Estrategias
La estrategia básica del proyecto de la casa orgánica, uno de sus primeros experimentos de arqui-
tectura “a mano libera” –como escribe Bruno Zevi– surge con el fin de “buscar espacios semejan-
tes al claustro materno, a los refugios de los animales, al del hombre que en un principio adoptó las
cavernas sin modificar su medio, al iglú, a los espacios acogedores; cóncavos como los brazos de
la madre que acurrucan al niño; espacios continuos, amplios, integrales, liberadores de luces y de
formas cambiantes, que sigan el ritmo natural de los movimientos del hombre”.
La idea embrionaria del proyecto de la casa orgánica –afirma Senosiain– “tomaba su símil de una cás-
cara de cacahuate: dos amplios espacios ovales con mucha luz, unidos por un espacio en penumbras
bajo y estrecho. Esta propuesta surgió con base en los requerimientos de las funciones elementales
del hombre: un espacio para convivir, con estancia, comedor y cocina y otro para dormir, con vestidor
y baño. El concepto primigenio se define en dos grandes espacios: uno diurno y otro nocturno, bus-
cando la sensación de que en el interior la persona se adentrara en la tierra, que fuese consciente de
la singularidad de este espacio sin perder la integración con las áreas verdes del exterior”
(...) La duna verde es la envolvente del volumen interior que es casi invisible. Desde el exterior sólo
vemos pasto, arbustos, árboles y flores. Caminar sobre el jardín es caminar sobre el techo mismo de
la casa sin darse cuenta”. (Senosiain, 2008, p. 59)
Fig. 4 / Sección transversal del conjunto habitacional

A la reflexión sobre los ambientes habitacionales se junta el cuidadoso trabajo sobre los espacios
públicos repletos de elementos naturales, arboles, flores, espejos de aguas, y relacionados con el
mundo del arte: coleres, texturas y esculturas monumentales.
En fase de ultimación, en la Ciudad de México, una nueva y amplia franja de un espacio semi-pú-
blico, que acoge también un sistema de viviendas: el parque-museo ecológico “Quetzalcóatl”. Una
contemporánea reinterpretación del Parque Güell de Barcelona, ligado a las tonalidades, al paisaje,
a la artesanía, al arte típicos de México. Los volúmenes arquitectónicos dejan el protagonismo a los
recorridos sensuales, a los colores intensos de la cerámica esmaltada, a la potencia formal de los
elementos vivos oriundos.
Asevera Senosiain: “La arquitectura orgánica, según Juan O’ Gorman, tiene que ver con dos aspec-
tos, con la geografía y con la identidad. Geografía es tomar en cuenta la topografía, las vistas, el
entorno. Identidad es tomar en cuenta el lugar: en el caso de México una de las características de la
plástica mexicana es la volumetría pesada, esa que viene desde las pirámides, la escultura prehispá-
nica, los conventos, y actualmente la arquitectura contemporánea de Agustín Hernández, Barragán,
Legorreta, usa mucho ese tipo de volumetría” (Posada, 2015).
En el proyecto del Conjunto Satélite, ubicado a las afueras de la Ciudad de México, se siguen estra-
tegias de proyecto de tipo similar (Figs. 2-3). El terreno, con un desnivel de casi dos metros se apro-
vecha para enterrar casi por completo las viviendas. (Fig. 4).

Desde el jardín comunitario los únicos elementos

arquitectónico que resaltan son las cuatro cúpu-
las centrales de las viviendas, que sobresalen
desde un sistema de suaves colinas recubiertas
con césped y buganvilias (Fig. 1).
Los jardines más íntimos se delimitan por medio

de arbustos y delicados taludes. Cada vivienda
del conjunto posee un corazón central redondo,
iluminado con luz cenital: un patio cubierto por
una generosa cúpula semitransparente en el
cual predominan los colores y las texturas típi-
cas de las tradiciones mexicanas. Los ambientes
secundarios se desarrollan alrededor del ompha-
los central, siguiendo la geometría orgánica de
los pétalos de las flores (Fig. 5).
Estas obras en las cuales se fusiona de manera

magistral un paisajismo atento y respetuoso, con
la reinterpretación de las especificades locales
a través del proyecto de espacialidades orgáni-
cas, parecen ser una declaración de intenciones
a favor de la reconquista de las raíces de un te-
rritorio especifico, de sus profundas culturas y
Fig. 5 / El patio del espacio interno de vivienda tradiciones. Al mismo tiempo, a través de su pai-
Fuente: Archivo Senosiain sajismo y de su arquitectura en sabia armonía
con los elementos orgánicos, se declara en con-
tra del comportamiento vulgar e irrespetuoso de políticos, ingenieros y arquitectos que actúan a veces
con prepotencia, contribuyendo a la transformación irrespetuosa, y a la destrucción de los entornos
naturales y de los ecosistemas.
4. Técnicas innovadoras
Reinterpretando la célebre frase de Mies Van Der Rohe, podríamos decir que Senosiain construye
“más con lo mínimo”: crea formas orgánicas con la menor cantidad de material posible –uno de los
principios básicos de la arquitectura ecológica y bioclimática– y da vida, con el mínimo de material
posible, a un sistema de espacios en el cual el hombre se siente en comunión con la naturaleza, y
con sus formas orgánicas.
En algunos de sus proyectos se aplican sistemas de cascaras livianas que recuerdan grandes hue-
vos, realizados con la técnica del “ferrocemento”, que se apoyan delicadamente en el suelo, forman-
do concavidades típicas de las pozas de agua, cubiertas luego con una capa de tierra, arbustos, y
buganvillas trepadoras.
Para una perfecta comprensión del mensaje constructivo, aparecen de gran interés las fotos de sus
edificios en construcción: se nota un sistema de varillas y alambres metálicos entrelazados, de es-
pesor mínimo, que luego se cubren con una red metálica sobre la cual, en la fase final del proceso,
se proyecta hormigón, dando vida a una cascara de pocos centímetros de espesor (Fig. 6).
Desde un punto de vista estático, estos volúmenes de morfología natural se comportan de formas
diferentes a los de los edificios tradicionales, cuyas columnas tocan el suelo en pocos puntos, gene-
rando unas fuertes cargas puntuales.
La idea fuerte de Senosiain –afirma el arquitecto Eduardo Morales– “es la creación de una conti-
nuidad estructural total entre pisos, paredes y techos, como la que presenta un huevo, por ejemplo”
(Morales, 2017).

L. Bullaro
Fig. 6 / Imagen de la cimbra hinchable de la casa flor, en fase de construcción

Fig 7 / La técnica del “Trecandís” utilizada para el revestimiento de la cascara de una de las viviendas mexicanas

Los esfuerzos se distribuyen de forma equilibrada en toda la superficie de la base: este concepto es-
tructural evita el uso de grandes cantidades de materiales en la construcción de sistemas de cimen-
tación profundos y resistentes y, por lo tanto, evita gastar grandes sumas de dinero.
Otro sistema sencillo y efectivo de construcción que Senosiain empleó en diferentes conjuntos ha-
bitacionales es a través de una estructura neumática, que sustituye clásicos sistemas de cimbras.
Sobre la cimbra inflable se rocía poliuretano, para después desinflar el globo y recubrir los dos lados
de la cascara –interior y exterior– con fibrocemento de cinco milímetros de espesor. La cascara se
recubre finalmente con tierra y césped, o con mosaicos cerámicos.
“Quizás el impacto mayor que estas casas poseen –escribe Humberto Ricalde– radica en su integración al
espacio exterior, al verde que literalmente no la rodean, sino las acunan y arropan. La marea de Buganvilias,
de hiedra, de vincas contrastando con la piel tersa del césped de sus cubiertas transmiten hapticamente el
concepto que las ha generado. (...) La vivienda se cobija con el propio suelo y se integra al lugar entre pas-
tos, arbustos, árboles y enredaderas hasta que caminar sobre el jardín sea caminar sobre el techo mismo de
la casa”. (Ricalde, 2008, p.10).
La piel exterior de las casas mantiene un dialogo intenso con el arte de los “Trecandís” de Antoni
Gaudí (Solà-Morales, 1983, p.28). Pequeñas piezas cerámicas tridimensionales, en algunos casos
de forma cilíndrica, brillantes, y de tonalidad intensa, revisten parte de la piel componiendo figuras
multicolores que recuerdan las invenciones del maestro catalán, y están asociadas también la anti-
gua tradición artesanal mesoamericana de la “chaquira”: objetos sagrados revestidos de minúsculas
piezas redondeadas, generan dibujos ancestrales que recuerdan también los mandalas de tradición
oriental (Figs. 7-8).
Senosiain reinterpreta varios conceptos derivados no solo de las invenciones técnicas y morfoló-
gicas de Gaudí sino también de las de César Manrique –artista, arquitecto, paisajista y ecologista
Fig. 8 / La piel de un pabellón en el Parque Quetzalcóatl, realizada con elementos circulares en cerámica
esmaltada

L. Bullaro
español– y de Frei Otto, maestro alemán de las cubiertas livianas. Ambos lograron difundir una cul-
tura ecológica en la enseñanza y en el quehacer de la arquitectura: sabidurías orgánicas que deri-
van de un metódico análisis conceptual y formal de los elementos naturales, tanto animados como
inanimados.
El control de temperatura de las viviendas mexicanas es de tipo pasivo. La regulación bioclimática se

confía al poder del revestimiento con materiales naturales como la tierra, que respiran y que mantie-
nen un confort térmico de buen nivel cuando las temperaturas exteriores son excesivas. No resulta
entonces necesario usar medios automatizados para refrescar o calentar los espacios.
La tierra y el césped “protegen la membrana del sol, del viento, del granizo y del ciclo húmedo-seco;
evitando las dilataciones y contracciones causantes de fisuras y por consiguiente de humedad”. (Se-
nosiain, 1998, p.175).
5. Conclusiones
Como manera abierta de concluir estas reflexiones, se enumeran y describen de forma sintética
cinco puntos conceptuales que Alejandro de la Sota propuso para una nueva y sabia arquitectura.
(De La Sota 2002).
“Primero: conseguir que el hombre viva mejor.

Segundo: conseguir volver la arquitectura y las artes a su sentido humano.
Tercero: conseguir la humanización del paisaje natural, pero sin destruir sus valores.
Cuarto: conseguir una coordinación unitaria de las Bellas Artes precedidas por la arquitectura.
Quinto: conseguir una humilde y sincera estética basada en la veracidad de la expresión”.
Los conjuntos habitacionales mexicanos aquí analizados parecen cumplir la totalidad de los princi-
pios básicos propuestos por uno de los más destacados maestros de la modernidad española, pero
las propuestas habitacionales de Senosiain van en contra del status quo arquitectónico de la mo-
dernidad. Las enseñanzas que estos proyectos transmiten son inusuales pero profundas, y de gran
actualidad: gritan la importancia de un respeto sagrado por los sistemas naturales y la necesidad de
intervenir con humildad y sensibilidad.
Pensemos en la frase de Rafael Moneo “Cualquier proyecto arquitectónico es un proyecto de expan-

sión”; en el caso de las obras de Senosiain, el tema de la expansión arquitectónica se puede conce-
bir como relación dialógica y holística con el sistema natural, que se logra a través de una cuidadosa
reinterpretación de sus reglas intrínsecas.
Senosiain centra la atención, al igual que Gaudí, en los equilibrios tectónicos de las estructuras vivas,
en la morfología y en la extrema resistencia de las formas orgánicas: en la extraordinaria inteligencia
de la arquitectura de la naturaleza.
“En la mayoría de los proyectos –afirma el arquitecto– tratamos de que el espacio fluya, queremos
que se adapte al ser humano y siga los movimientos naturales del cuerpo”. Los espacios curvos, que
parecen excavados en la tierra como una cueva, seducen con sus líneas fluidas, sus proporciones
armónicas y sus tonalidades “mexicanas” (Morfin, 2016).
Se combinan volúmenes que evocan elementos de la naturaleza, animales, conchas, cuevas, cas-
cadas, con materiales típicos de la región y con alusiones a la tradición artística y artesanal, a los
típicos e intensos matices mexicanos, como los amados por Luis Barragán, y a los revestimientos
pétreos y simbólicos del maestro de la modernidad mexicana Juan O’Gorman, que aplicó de forma
magistral en la “Casa cueva” del Pedregal, en la capital mexicana.
Las arquitecturas orgánicas de Senosiain parecen también revelar referencias a los antiguos espacios
italianos: la centralidad y luminosidad del Panteón romano –por ejemplo– o la continuidad cóncavo-
convexa de las espacialidades barrocas de Gian Lorenzo Bernini y de Francesco Borromini.

Las cubiertas y fachadas verdes armonizan con la naturaleza, pero también aumentan la producción
de oxígeno y luchan contra la contaminación urbana. “El techo natural crea un microclima dentro de
la casa con una temperatura entre 18 y 21 grados con una humedad entre 50% y 70% en contraste
con las condiciones externas”, que en algunos meses del año son casi prohibitivas, debido al intenso
calor y humedad (Correa, 2013).
Estas obras se presentan como oasis en el desierto de ciudades caóticas y contaminadas: la tierra
y la vegetación que cubren las paredes y techos ofrecen un magnífico aislamiento tanto acústico
como térmico.
Senosiain pretende lanzar unas semillas, físicas y conceptuales, con el fin de restaurar la armonía
entre el hombre y el mundo natural. “El progreso muchas veces viola la naturaleza, y la naturaleza
se rebela”, afirma el arquitecto. El regreso a la naturaleza es entonces la búsqueda de una nueva
integración entre el hombre y su entorno.
¿Es todavía posible ese regreso a las metrópolis contemporáneas? “No es fácil –afirma Senosiain–
pero es posible, con la voluntad de todos: ciudadanos, autoridades y urbanistas, y con una planifi-
cación común. Si viviéramos en un entorno más agradable, con buena arquitectura, beneficiaría a la
sociedad” (García Muñoz, 2014).
En el último párrafo del libro Bioarquitectura (Senosiain, 1998), se lee esta reflexión que queremos
transcribir para concluir nuestro texto con la esperanza de que sirva de estímulo para seguir espe-
culando, y proponiendo sabios experimentos urbanos y ecológicos con el fin de mejorar de forma
contundente la calidad de vida de nuestras ciudades:
“Es cierto que en la actualidad resulta más que evidente el cáncer urbano que aqueja a este plane-
ta. Como en todo cáncer el problema está en las células enfermas; células que perdieron su rumbo
genético y comenzaron a crecer desordenadamente. Hoy en día las megalópolis pueden observarse
como enormes organismos enfermos, y el control de su propio crecimiento ya luce como imposible.
Si en las células se encuentra el origen del mal, quizá ahí también habrá que buscar el remedio.
Muchos de los científicos trabajan buscando métodos para curar el cáncer bajo el principio de la im-
plantación de células sanas y fuertes en organismos enfermos mediante procedimientos de microci-
rugía. Así la perspectiva que queda pendiente es la urbanística: el tránsito del análisis de la vivienda
al de la ciudad”.
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Solà Morales, I. (1983): Antonio Gaudí, Ed. Polígrafa. Barcelona. España.

L. Bullaro
7. Sitios web consultados

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https://www.archdaily.co/co/801941/javier-senosiain-exponente-de-la-arquitectura-organica-en-mexico

Experiencias
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 295-306
CC BY-NC-ND
Entre lo concebido y lo vivido: arte en el

bulevar 24 de Mayo en Quito (Ecuador)
Kléver Vásquez-Vargas
Arquitecto, docente. Universidad Central de Ecuador
Resumen: La experiencia a continuación indaga sobre las formas o maneras que pueden funcionar
como incentivos o detonantes pedagógicos traducidos a un proyecto de intervención artística en el
espacio urbano. Se buscó estimular en el estudiante-ciudadano un acercamiento activo a la plaza 24
de Mayo en Quito, trabajando con la distancia existente entre el espacio concebido y el espacio vivido.
Ambos aspectos otorgaron cualidades temporales y espaciales a cada proyecto, el mismo que mostró
que la distancia entre el espacio concebido y el espacio vivido puede acortarse por medio del arte.
Between the conceived and the lived: art on the boulevard 24 de

Mayo in Quito (Ecuador)
Abstract: The experience below inquires about the forms or ways that can function as incentives or
pedagogical triggers translated into an artistic intervention project in the urban space. It was sought
to stimulate in the student-citizen an active approach to the 24 de Mayo square in Quito, working with
the existing distance between the conceived space and the lived space. Both aspects gave temporal
and spatial qualities to each project, the same one that showed that the distance between the con-
ceived space and the lived space can be shortened through art.
Correo electrónico: [email protected] N.º de ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7944-7707
El autor agradece a los y las estudiantes que voluntariamente eligieron la Optativa 7 “Arte de lo Urbano” cuando ésta existía
en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central del Ecuador.

Experiencias Entre lo concebido y lo vivido: arte en el bulevar 24 de Mayo
en Quito (Ecuador)
K. Vásquez-Vargas
CRÉDITOS DE PROYECTO
NOMBRE: (del Plan, Proyecto, Arte de lo urbano
Estrategia, etc.)
LOCALIZACIÓN Bulevar 24 de Mayo en Quito-Ecuador
FUNCIÓN Intervención urbana
PROMOTOR Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central del Ecuador
AUTOR/ AUTORES Kléver Vásquez y estudiantes de la Optativa 7
FECHA (DE PROYECTO Y DE EJECUCIÓN) 05-2017; 06-2022
CREDITOS DE LAS IMÁGENES Figs.1 y 2 elaboración propia. Figs. 3-4 Luis y Diego Oleas. Figs. 5-6 Wilmer Yacelga
y Enrique Tovar. Figs. 7-13 y 15-16 Estudiantes de la Optativa 7 de la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo. Fig. 14 Captura de pantalla del Instagram de Okuda San
Miguel.
1. Contexto
Fig. 1 / Ubicación bulevar 24 de Mayo

Luego del relleno de la quebrada “Jerusalén”, el bulevar 24 de Mayo en Quito (Fig.1), había empe-
zado siendo la avenida 24 de Mayo o “Paseo de la República”, aquel lugar público donde la “ciudad
señorial” pretendía tener su centro cívico con los símbolos patrios de la independencia acompañando
su idea de progreso y modernidad a principios de siglo XX, sin embargo, más tarde, para los años
setenta se volvió un espacio de tránsito e intercambio comercial intensificado y desbordado interrum-
piendo el flujo vehicular de la avenida. Para entonces, la necesidad de vías rápidas se imponía y em-
pezó la construcción de una de ellas debajo de la avenida 24 de Mayo. Los trabajos del viaducto para
canalizar el tráfico por el subsuelo, empezaron a comienzos de los años ochenta y tardaron casi una
década en concluirse. Durante ese tiempo y, debido a las labores de infraestructura, la vida urbana
y comercial en la superficie, así como las condiciones habitacionales de su entorno fueron deterio-
rándose hasta casi desaparecer. Desde entonces, la vieja avenida dejada en la superficie se volvió
bulevar (Fig.2) experimentando varios intentos de rehabilitación debido a la estigmatización social y
el deterioro físicos sufridos desde aquellos años. Las dos últimas intervenciones trataron de resolver
el problema social, mostrando dos maneras opuestas, en cuanto diseño, de abordar el problema del
espacio público. En la actualidad, residentes, comerciantes, migrantes y población en situación de
vulnerabilidad comparten mayoritariamente el espacio del bulevar.

Fig. 2 / Línea de tiempo, de avenida a bulevar 24 de Mayo

2. Objetivo
En ese contexto urbano, grupos de estudiantes pretenderán realizar proyectos artísticos que dialo-
guen con las condiciones de vida urbana, intentando hacer un acercamiento que permita, eventual-
mente, “ponerse en los zapatos del otro”; es decir, que el estudiante pueda pasar de la concepción
del espacio en la que está educado, a vivir (momentáneamente) el espacio concreto, evidenciando
el rol del ciudadano que se apropia del espacio público, para así, realizar una intervención con ca-
racterísticas artísticas que, difícilmente puedan ser realizadas en otro sitio y parezcan surgidas del
lugar o, por lo menos, se muestren en franco dialogo con este.
3. Referentes y Conceptos
3.2. Referentes
Dos espacios concebidos
En 1991 se implementó la propuesta de los arquitectos Luis y Diego Oleas, la misma “se organizó en
4 sectores principales: plaza cultural y venta de flores; parque de niños y terraza elevada; canchas
deportivas, y plaza con actividades culturales y comerciales.”1 (Fig. 3). Esta clasificación implemen-
tada en la propuesta arquitectónica distinguía y diferenciaba sus espacios utilizando morfologías,
materiales y actividades en diferentes niveles que, a su vez, empleaban elementos arquitectónicos
que daban cuenta de la complejidad del lugar y, por tanto recordaban aquella observación que hi-
ciera Robert Venturi, para quien una arquitectura inclusiva encontraría espacio para el fragmento,
“para la contradicción, para la improvisación y para las tensiones...” (Venturi, 2021, p.24) es así que,
en esta propuesta, sus autores consideraron que “La mayor intervención arquitectónica es el puente
portal, el elemento más significativo de la propuesta, un umbral con implicaciones ceremoniales y
de celebración.” 2 (Fig.4)
1
Oleas y asociados arquitectos. Rehabilitación avenida 24 de Mayo, 1991. [consulta 12 enero 2022]. http://arqoa.com/proyec-
tos/rehabilitacion-av-24-de-mayo
2
Oleas y asociados arquitectos. Rehabilitación avenida 24 de Mayo, 1991. [consulta 12 enero 2022]. http://arqoa.com/proyec-
tos/rehabilitacion-av-24-de-mayo

en Quito (Ecuador)
K. Vásquez-Vargas
Fig. 3 / Fragmento de la propuesta de Luis y Diego Oleas

Fuente: Luis & Diego Oleas
Fig. 4 / “Puente-portal” en la propuesta del bulevar

Fuente: Luis & Diego Oleas
Sin embargo, los problemas sociales dejados por la construcción del viaducto y posterior abandono
del espacio urbano, habían provocado problemas y conflictos sociales que no pudieron mitigarse
con el proyecto propuesto para el bulevar. Es así que, para el año 2012 la municipalidad implementó
otro proyecto para el bulevar 24 de Mayo (Fig. 5), las plazas a desnivel y el puente de la anterior pro-
puesta fueron derrocados. Se trataba, ahora, de liberar el espacio de cualquier elemento que pueda
interferir con la visibilidad del lugar (Fig. 6). Fue notorio el énfasis puesto en el carácter visual de esta

nueva propuesta, se identifica así con la noción que describe al espacio público “como espacio de
visibilidad generalizada, en la que los copresentes forman una sociedad, por así decirlo, óptica, en la
medida en que cada una de sus acciones está sometida a la consideración de los demás, territorio
por tanto de exposición...” (Delgado, 2015, p.29)
Fig.5 / Segunda intervención para el bulevar, se observa la parte posterior de la Capilla de “El Robo”
Fuente: Wilmer Yacelga & Enrique Tovar
Fig.6 / La plaza trabaja con los pavimentos antes que con elementos arquitectónicos
Fuente: Wilmer Yacelga & Enrique Tovar

en Quito (Ecuador)
K. Vásquez-Vargas
3.2. Conceptos
Estas dos propuestas implementadas en el bulevar, más allá de sus diferencias formales, demuestran
la división que a veces se manifiesta irreconciliable entre las prácticas sociales y los objetos mate-
riales. Por ello, nuestro trabajo en el curso entiende que, uno de los principales problemas urbanos,
para el caso de la arquitectura y el urbanismo, tiene que ver con la separación de lo concebido con
lo vivido, fenómeno que se ve retratado en la diferenciación que Henri Lefebvre hizo entre la “repre-
sentación del espacio” y “el espacio de representación”, mostrando la distancia entre los dispositivos
técnicos que responden a la ideología de quienes ostentan la administración de la ciudad, versus las
prácticas de quienes día a día la viven. Se trata, en ese sentido, de acercar al estudiante de arqui-
tectura –quien está preparándose para trabajar la ciudad como espacio concebido– a la comprensión
del espacio vivido y, para ello, entendemos que el arte puede funcionar como intermediario o puente
que vincula lo concebido con lo vivido, puesto que el arte se alimenta simultáneamente tanto de lo
abstracto como de lo concreto sin la pretensión de resolver un problema sino, simplemente, de expe-
rimentar un fenómeno desde dentro, tampoco pretende determinar la práctica espacial, sino vivirla;
solamente da cuenta de ella, ya que describe “ Los espacios de representación, es decir, el espacio
vivido a través de las imágenes y los símbolos que lo acompañan, y de ahí, pues, el espacio de los
“habitantes”, de los “usuarios”, pero también el de ciertos artistas y quizá de aquellos novelistas y
filósofos que describen y sólo aspiran a describir.” (Lefebvre, 2013, p.98).
La mención al fragmento de Robert Venturi para la primera propuesta y a la exposición de Manuel Del-
gado en la segunda propuesta arquitectónica, junto a la diferenciación entre “representación del espa-
cio” y “el espacio de representación” de Lefebvre, fueron los detonantes que nos llevaron a pensar en
un tipo particular de intervención para el espacio urbano que sólo podía estar relacionado con el arte.
4. Metodología
La metodología utilizada buscó dar cuenta e integrar esos dos aspectos característicos de la pro-
ducción del espacio: el espacio concebido y el espacio vivido, entendiendo que el primero tiene que
Fig. 7 / Desplazamientos frecuentes en el bulevar

Fuente: Estudiantes de la Optativa 7 de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo

Fig. 8 / Relación del bulevar con equipamientos turísticos del entorno

ver con una concepción abstracta del espacio mientras, el segundo, hace referencia a una prácti-
ca concreta del mismo. En ese sentido, la metodología utilizada empieza con una mirada abstracta
del espacio, tomando en cuenta, también, que los estudiantes están más familiarizados o educados
con la mirada sintética y esquemática de la “verdadera magnitud” presente en las proyecciones pa-
ralelas como la planta o la sección; por lo que, el instrumento utilizado fue el mapa (Figs. 7, 8 y 9),
Fig. 9 / Lugares frecuentados por grupos vulnerables en el bulevar


en Quito (Ecuador)
K. Vásquez-Vargas
considerando que éste, es una síntesis del territorio en una representación basada en la proyección
paralela, contraria a la proyección cónica propia del punto de vista perceptual y, por tanto, se trata de
la representación total del territorio codificado en el plano horizontal.
Esta representación bidimensional del bulevar está acompañada de visitas al sitio en los que se
efectúan acercamientos con los diferentes usuarios que lo habitan, donde encontramos a quienes
visitan el bulevar como lugar de destino, mientras otros lo utilizan como lugar de paso, así también
hay quienes, en ese sitio, realizan diariamente sus actividades cotidianas. Estos acercamientos bus-
caron familiarizarse con las actividades que se desarrollan en el bulevar, intentando que el estudiante
ensaye una especie de “observación participante” con el sitio y, de esa manera, extraer testimonios,
datos, imágenes y experiencias que complementen los mapas desarrollados.
En resumen, este proceso consistió en un ir y venir entre el aula y el bulevar, entre lo abstracto y lo
concreto buscando adquirir una noción primaria de la dicotomía entre las “representaciones del es-
pacio” y los “espacios de representación”. Proceso reflejado en el mapeo que, finalmente, sirvió para
localizar e identificar los signos característicos del sitio, los mismos que, continuando con el proce-
so de abstracción del lugar, serían “separados” de su nombre o denominación, dejando en pausa el
sentido o significado del signo y, permitiendo que su materialidad o significante pueda ser manejada
sin juicio de valor previo; es decir, completar el trabajo artístico donde se manipulan las formas o los
significantes, en busca de un nuevo sentido. Proceso que implica concebir la idea tanto como mani-
pular la materia (en el aula o en el sitio) para que, finalmente, esta pueda implementarse o comple-
mentarse con el lugar y las prácticas urbanas que ahí existen.
5. Resultados
Las intervenciones conseguidas se enfocaron en la variedad de aspectos formales, materiales y
sociales dependientes siempre de las circunstancias presentes en un momento determinado del
bulevar. A continuación, se describen tres ejemplos representativos de las experiencias urbanas ob-
tenidas en el sitio.
En primer lugar, mostramos un ejercicio que extrajo los signos que envuelven los cuerpos de quienes
frecuentan el bulevar, clasificando o poniendo en evidencia los diferentes grupos sociales allí exis-
tentes gracias a su vestimenta (Figs. 10 y 11), cuyo contraste, en términos generales, da cuenta de
la dicotomía social que se amalgama y camufla en las prácticas diarias del bulevar. Dos percheros,
como si de una tienda de ropa se tratara, muestran las tonalidades brillantes de ciertos atuendos
versus las tonalidades opacas de otros.
Fig. 10 / Percheros con dos tipos de vestimenta


Fig. 11 / Interacción de transeúntes con la instalación

Alexandra, trabajadora sexual viste llamativos trajes cada noche de los fines de semana, contrastando con la
ropa gris de Jorge, apodado “el tolete” quien se gana la vida limpiando parabrisas. Ambos trabajan al límite
de su posibilidad, al borde mismo del desempleo, en la precariedad y la incertidumbre de estar afuera, por-
que la calle justamente, representa el polo opuesto de todo intento de estabilidad e institucionalidad social.3
Por otro lado, la dicotomía entre “la representación de los espacios” y “los espacios de representa-
ción” se ponen de manifiesto en la propuesta: “Los niños Farnsworth”4, allí se hace alusión a la famosa
casa diseñada por Mies van der Rohe, cuya planta, en la intervención, es reproducida a escala 1:1
(Fig. 12) y, donde una jardinera que existe en el bulevar, la misma que es utilizada como cama por
una persona sin hogar, ocupa el lugar del dormitorio en la planta de Mies, sirviendo como pivote y
punto de contacto entre el espacio representado y el espacio vivido. Cuando el proyecto fue dibujado
en el bulevar un grupo de niños se acercó e interactuó con el dibujo en planta (Fig. 13), suceso no
previsto en el proyecto de arte y suceso que reafirmó la distancia salvada entre el espacio concebido
y la apropiación como espacio vivido.
Fig. 12 / Planta de la casa Farnsworth en el bulevar

3
Obtenido del blog Arte de lo urbano en: https://klefvas.wixsite.com/urbano/post/la-piel-de-la-calle
4
Íbidem. https://klefvas.wixsite.com/urbano/post/los-ni%C3%B1os-farnsworth

en Quito (Ecuador)
K. Vásquez-Vargas
Fig. 13 / Niños interactuando con el dibujo en planta

Finalmente, una pintura mural del artista español Okuda San Miguel en la fachada de una edificación
que da al bulevar con la imagen de un grupo de bordadoras, donde resalta en primer plano, el rostro
de una mujer indígena cuyo sombrero –más llamativo aún– tiene la forma de un Pikachu, personaje
protagónico de la serie de anime japonés Pokémon que detonó diversos comentarios y debates en
redes sociales (Fig. 14), dialoga este mural con una “pokebola” de los estudiantes de arquitectura,
entretejida en las vallas provisionales para la construcción de una estación de metro5. Se trató de
dialogar con la imagen contratada para la celebración del bicentenario de la independencia donde,
más allá del debate que ocasionó la imagen del artista español por incluir indígenas junto a figuras
de la industria global del entretenimiento, la intervención complementa irónicamente la obra pictórica
Fig. 14 / Impacto en redes sociales

Fuente: Captura de pantalla de la página Instagram de Okuda San Miguel
5
Blog: https://klefvas.wixsite.com/urbano/post/pokebola

con una representación tejida con tiras plásticas (Figs. 15 y 16) haciendo alusión directa al trabajo
de las bordadoras; es decir, anclándose cáusticamente a una imagen –ahora– propia del bulevar.
Estos tres ejemplos representativos muestran que el proceso artístico (efímero y social) puede an-
clarse a los signos de un lugar (estables y materiales), haciendo que la producción del arte, como
práctica activa del cuerpo con su presencia y su relación social, forme parte de una forma de produ-
cir –momentáneamente– espacio; es decir, haciendo del arte una forma de vivir el espacio urbano.
Fig. 15 / El mural de Okuda San Miguel frente a la “pokebola” del taller

Fig. 16 / Captura del video en el que se observa a los estudiantes tejiendo la “pokebola”

en Quito (Ecuador)
K. Vásquez-Vargas
6. Bibliografía
Delgado Ruiz, M. (2015): El espacio público como ideología. Madrid, España, Catarata
____ (30 de agosto de 2020): Sobre el orden social en el plano de la interacción. El Cor de les Aparences,
https://manueldelgadoruiz.blogspot.com/search?q=interacci%C3%B3n
Lefebvre, H. (2013): La producción del espacio. Madrid, España, Capitán Swing.
Vásquez Vargas, K. F. (2022): Arte de lo Urbano. https://klefvas.wixsite.com/urbano
Venturi, R. (2021): Complejidad y contradicción en la arquitectura. Barcelona, España, Gustavo Gili

Observatorio Inmobiliario
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 307-320
CC BY-NC-ND
El mercado de vivienda en 2023: se

advierten los efectos de los aumentos de
los tipos de interés
Julio Rodríguez-López
Vocal del Consejo Superior de Estadística
“Nuestro modelo económico parte del desarrollismo, donde el turismo y la construcción son elementos funda-
mentales en la captación de capitales y la distribución de plusvalías. Es nuestro petróleo. Cuando en la sole-
dad digital de 2020 se especulaba con el cambio de modelo productivo, no se tenía en cuenta que hablamos
de un país adicto. No parará hasta que quede un metro cuadrado de costa por edificar.”
Jorge Dioni López, El malestar de las ciudades, Arpa & Alfil Editores, 2023
Julio Rodríguez López es Vocal del Consejo Superior de Estadística del Instituto Nacional de Estadística. Fue presidente del
Banco Hipotecario de España y de Caja Granada

Observatorio Inmobiliario El mercado de vivienda en 2023: se advierten los efectos de los
aumentos de los tipos de interés
J. Rodríguez-López
1. Introducción (Fig. 2). La inflación se ha reducido en 2023,

pasando de un crecimiento del 9,2% en 2022
El mercado de vivienda ha mantenido un nivel al 5,9% en 2023. Todo hacía prever, antes del
importante de actividad en los tres primeros tri- último cambio geopolítico, que en 2023 se está
mestres de 2023. Los precios de las viviendas asistiendo a un posible “aterrizaje suave” de la
desaceleraron su aumento en este ejercicio, economía mundial, mientras que ha persistido
mientras que se registró un aumento significati- una evolución favorable en los mercados de tra-
vo en los alquileres. En este trabajo se comenta bajo, en los que se ha reducido el nivel de des-
la evolución de la economía mundial en el se- empleo. El comportamiento de la economía de
gundo apartado. En el tercero se resume la evo- China ha estado por debajo de las previsiones,
lución reciente de la economía española, donde como consecuencia de la crisis registrada en el
los datos revisados de la Contabilidad Nacio- mercado inmobiliario de dicho país. Es posible
nal han revelado que desde el tercer trimestre que la prolongación de la guerra en Israel pueda
de 2022 se alcanzó el nivel de actividad previo reducir el ritmo previsto de crecimiento de 2023
a la pandemia de 2020.En el apartado cuarto y también en 2024, y ello no solo por el encare-
se describe la evolución de precios y alquileres cimiento del petróleo y gas sino sobre todo por
en el mercado de vivienda. El quinto apartado la posible incidencia negativa sobre las expec-
describe el comportamiento de la demanda y tativas empresariales.
de las condiciones de financiación a la compra
de vivienda. La evolución de la nueva construc-
8,0
ción de viviendas y el dato relativo al stock de
viviendas de nueva construcción no vendidas 6,0
se recoge en el sexto apartado. Por último, en
el séptimo apartado se comenta la evolución 4,0
de la accesibilidad a la vivienda en España y el 2,0
comportamiento de la construcción de nuevas
viviendas protegidas 0,0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 (*)
-2,0
-4,0
2. La economía mundial y de la
Unión Europea en 2023 -6,0
Ec.mundial Ec.avanzadas Ec.emerg.

La economía mundial se ha estado recuperando
durante 2023 de las consecuencias de la pande- Fig. 1 / Economía mundial, países desarrollados y
mia de 2020, de la guerra de Ucrania de 2022, países emergentes. Tasas de variación anual del
Producto Interior Bruto (PIB), precios constantes,
así como de la presión inflacionista de 2021-22
2018-2023 (previsión)
(Fondo Monetario Internacional, 2023). Sin em-
bargo la guerra desencadenada en Israel desde Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI)
la primera semana de octubre de 2023 puede
tener consecuencias negativas sobre la evolu- En 2023 ha destacado la pérdida de fuerza de
ción de la economía mundial en el último trimes- la economía de la Unión Europea, advirtiéndo-
tre de este año. La primera consecuencia ha se una acusada desaceleración del crecimiento
sido una nueva elevación en los precios del pe- en el primer semestre de 2023 (European Com-
mision, 2023). La debilidad de la demanda in-
tróleo y gas natural. Las previsiones del Fondo
Monetario Internacional sobre la evolución de terna fue el principal factor explicativo de dicha
la economía mundial, realizadas antes de des- evolución, destacando el débil aumento real del
encadenarse la guerra en Oriente Medio son de consumo, como consecuencia de la persistencia
un crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) de la fuerza de la inflación. La importante des-
en 2023 del 3% (3,5% en 2022) y del 2,9% para aceleración del aumento del crédito aportado a
2024. La desaceleración del crecimiento mun- la economía confirma el impacto negativo sobre
dial está siendo más acentuada en los países el crecimiento derivado del endurecimiento de la
desarrollados que en las economías emergen- política monetaria. Las previsiones de la Comi-
tes (Fig. 1). sión Europea apuntan a una desaceleración de
la actividad económica en el segundo semestre
En 2023 ha destacado la más acusada desace- de 2023, que sería más acusada en la indus-
leración del crecimiento en la Eurozona, donde tria que en los servicios. La industria se ha visto
la previsión de aumento del PIB en esta área afectada por el encarecimiento de los productos
económica es del 0,7%, por debajo de la previ- energéticos y por las incertidumbres respecto
sión del 2,1% correspondiente a Estados Unidos del suministro de los mismos.

8,0 la tasa de crecimiento de 2022 (5,8% frente al

5,5% previo). Las correcciones citadas revela-
6,0
ron que la economía española había alcanzado
4,0 en 2022 el nivel de actividad correspondiente
2,0 a 2019, año anterior a la pandemia, mientras
que con los datos previos a la corrección no
0,0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 (*)
se alcanzaba el nivel de 2019 hasta 2023. Los
-2,0 datos trimestrales indican que desde el tercer
-4,0 trimestre de 2022 la economía española supe-
-6,0
ra el nivel máximo de actividad alcanzado en el
último trimestre de 2019.
-8,0
Los nuevos datos del INE confirman, pues, que
USA Eurozona
2021 fue un periodo de recuperación potente de
Fig. 2 / Estados Unidos y Eurozona. Crecimiento del la economía española tras el fuerte descenso
Producto Interior Bruto (PIB), precios constantes, del PIB en un –11,2% en 2020 por la pandemia.
tasas anuales de variación, 2018-2023 (previsión) La recuperación continuó en 2022. El PIB nomi-
Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI) nal de España en 2022, 1,3 billones de euros,
superó en 19 269 millones de euros al PIB antes
Se espera que la desaceleración persista en estimado. El PIB por habitante de la economía
2024, año en el cual la política monetaria de española ascendió en 2022 a 28 162 euros (Ro-
2022-23 habrá desarrollado todos sus efectos dríguez López, 2023).
sobre el conjunto de las economías. No se pre-
vén nuevas elevaciones de los tipos de interés La evolución de la economía española en el pri-
por parte de los bancos centrales, pero sí que mer semestre de 2023 ha sido a todas luces
se van a mantener por algún tiempo los altos positiva, a la vista del crecimiento del PIB en los
niveles alcanzados por los mismos. Se prevé dos primeros trimestres del año (0,6% y 0,5%
persista la desaceleración del aumento de los fueron los aumentos intertrimestrales del PIB
precios de consumo, sobre los cuales también en el primero y segundo trimestre del año, res-
se están dejando sentir las consecuencias del pectivamente). La construcción y la inversión en
cambio climático, pues las más elevadas tem- bienes de equipo fueron los componentes más
peraturas reducen los niveles de producción de dinámicos de la demanda. Destacó el retroceso
numerosas producciones agrícolas. El conjunto de las exportaciones en el segundo trimestre,
de las previsiones para el segundo semestre de tras dos años de fuerte expansión. El descenso
2023 y 2024 apuntan, pues, a una reducción del en cuestión se debió sobre todo a la caída de
crecimiento y a una menor presión inflacionista. las exportaciones de mercancías. Esta evolu-
ción refleja el menor dinamismo de la demanda
exterior, en especial de la procedente del resto
de países de la Unión Europea. La previsión del
3. Economía española. Se mantiene consenso de Funcas es de un aumento del PIB
el crecimiento del 2,2% en 2023, dentro del cual destaca la
mayor expansión de la construcción (4,3%) y de
En la tercera semana de septiembre de 2023 el las exportaciones (4,7%) (Fig. 3).
Instituto Nacional de Estadística (INE) publicó
una revisión al alza, primero, de los datos anua- La evolución del empleo fue asimismo positiva
les de la Contabilidad Nacional de España para en el primer semestre de 2023. Los aumentos
el periodo 2020-2022. Después, el INE también del número de ocupados, según la Encuesta de
ha revisado al alza las tasas de crecimiento in- Población Activa (EPA) del INE, fueron signifi-
tertrimestral de los trimestres primero y segundo cativos, el 1,2% y el 1,4% en los trimestres pri-
de 2023. Las revisiones citadas presentan un mero y segundo, respectivamente, empleando
panorama mejorado de la evolución reciente de datos corregidos del componente estacional. En
la economía española respecto del correspon- el segundo trimestre de 2023 el empleo EPA au-
diente a los datos previos a la revisión. mentó en un 2,4% respecto del mismo periodo
de 2022, correspondiente a una variación inte-
La revisión más sensible realizada por el INE es ranual de 586 000 ocupados (Fig. 4). Los creci-
la de 2021, año posterior al de la fuerte correc- mientos interanuales más acusados fueron los
ción que supuso la pandemia. La tasa de cre- de las actividades relativas a Comercio, Repa-
cimiento del PIB de dicho ejercicio fue el 6,4%, raciones y Hostelería (5,0%), Transportes y Co-
casi un punto superior al 5,5% antes estima- municaciones (5,4%), Actividades Inmobiliarias
do por el INE. También se ha revisado al alza y otros servicios (8,9%). La tasa de desempleo

Menos: Importaciones
Exportaciones
Bienes de Equipo
Construcción
Consumo Publico
Consumo privado
PIB pm
-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
2023/22 (*) 2022/21
Fig. 3 / Producto Interior Bruto (PIB), componentes, precios constantes. Tasas de variación interanual, 2022-2023
(previsión)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE)
descendió hasta el 11,6% de los activos en el destacada en la construcción (3,7%) y servicios

segundo trimestre de 2023. (4,4%). El papel del turismo en la variación de la
actividad y del empleo en la economía española
800
ha sido importante en 2023, junto a las exporta-
ciones de servicios diferentes al turismo.
600
400 En 2023 ha persistido la desaceleración del cre-

200
cimiento de los precios de consumo, descen-
diendo la variación interanual desde el 5,7% en
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 (*)
diciembre de 2022 hasta el 3,5% en septiem-
-200 bre de 2023. La inflación subyacente (excluye
-400 energía y alimentos no elaborados) se desace-
leró desde el 7,0% en 2022 hasta el 5,8% en
-600
septiembre de 2023 (Fig. 5). Los precios de la
-800 energía registraron una variación interanual del
Hogares Empleos
–14,0% en septiembre de 2023, aunque dicho
Fig. 4 / Empleo y Hogares (miles). Variaciones anuales componente del índice de Precios de Consumo
netas, 2014-2022. Serie anual, 2014-2023 (previsión) volvió a registrar aumentos intermensuales im-
Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE), Encuesta de
portantes en agosto y septiembre de este año.
Población Activa (EPA)
La balanza de pagos de la economía española
Los afiliados a la Seguridad Social aumen- va a registrar en 2023 un superávit equivalente
taron también a buen ritmo en los nueve pri- al 1,1% del PIB, inferior al de 2022, evolución
meros meses de 2023. La variación interanual derivada del menor dinamismo de las exporta-
de septiembre fue el 3,7´%, correspondiente a ciones en ese ejercicio. La previsión del déficit
un aumento anual de la afiliación de 747 000 de las Administraciones Publicas es del –3,6%
entre septiembre de 2023 y el mismo mes de del PIB en 2023 (-4,1% en 2022). La deuda
2022. La variación interanual de la afiliación fue pública relativa al PIB descenderá desde el

109,7% en 2022 hasta el 106% en 2023, aun- fiscales más restrictivas de la Unión Europea
que el valor absoluto superará los 1,5 billones situaran a las finanzas públicas en el centro de
de euros. la escena, lo que incidirá sobre las condiciones
de financiación de la deuda pública (Aspachs,
50,0 2023).
40,0
30,0
20,0 4. Mercado de vivienda (I). Precios y

10,0 alquileres de las viviendas
0,0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 (*) Durante los tres primeros trimestres de 2023
-10,0
el mercado de vivienda registró en España re-
-20,0
trocesos significativos en los niveles alcanza-
Indice G. Subyac. PP energeticos
dos respecto de 2022. Sin embargo, los valores
registrados en 2023 por las principales mag-
Fig. 5 / Índice de precios de consumo. Índice general,
inflación subyacente y Productos energéticos. Tasas nitudes de dicho mercado revelan que el nivel
interanuales (%), 2014-2023 (previsión) general de actividad en el subsector inmobilia-
rio ha sido importante, lejos de una recesión. El
descenso de las ventas ha sido moderado, muy
La economía española ha mantenido un ritmo inferior al de los nuevos préstamos hipotecarios
de crecimiento significativo en el primer semes- registrados para compra de vivienda, mientras
tre del año. El crecimiento del empleo parece que las viviendas iniciadas crecieron a un ritmo
haberse desacelerado en el tercer trimestre, significativo sobre el año precedente (Fig. 6). La
y en este periodo ha persistido el menor dina- mayor intensidad del retroceso en el número de
mismo de las exportaciones. Sobre la inflación préstamos hipotecarios para compra de vivien-
pesan las amenazas de la sequía y del posible da apunta a que una parte importante de las
mayor aumento de los precios de la energía que ventas de viviendas en 2023 se han realizado
puede provocar la inestabilidad política interna- mediante pagos al contado, indicio evidente de
cional. El debilitamiento del crecimiento de la la presencia de inversores en el mercado de vi-
economía y del empleo se va a advertir no solo vienda.
en el último trimestre del año, sino también en
los primeros meses de 2024, año en el cual el En 2023 ha persistido la desaceleración del
ritmo de crecimiento puede descender desde índice de precios de viviendas. Frente al au-
el 2,2% de 2023 hasta el 1,8%. Las normas mento del 5,5% registrado en 2022 por dicho
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
(*)
C-V RR HH RR VV II
Fig. 6 / Mercado de vivienda. Principales indicadores. Compraventas registradas de viviendas, hipotecas

registradas y viviendas iniciadas, número de viviendas. Datos anuales, 2013-2023 (previsión)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) y Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA)

indicador, en el segundo trimestre la variación Según la estadística registral inmobiliaria de los

interanual fue el 3,6% (Fig. 7). Dicho aumen- Colegios de Registradores de la Propiedad, el
to interanual fue superior en el caso de las vi- nivel medio de precios alcanzado por las vivien-
viendas de nueva construcción, el 7,7%, frente das en el segundo trimestre de 2023 fue 1979
al 2,9% correspondiente a los precios de las
euros/m2 (Fig. 9), 2212 euros/m2 en el caso de
viviendas usadas. Los mayores aumentos in-
teranuales fueron los de Navarra (5,6%), Can- las viviendas nuevas y 1925 euros/m2 para las
tabria (4,7%), Andalucía (4,5%) y Canarias viviendas usadas. Los precios más elevados,
(4,5%) (Fig. 8). Destacó el incremento de los según dicha fuente estadística, fueron los de la
precios de las viviendas de nueva construcción Comunidad de Madrid (3231 euros/m2) y Balea-
en Canarias (14,0%). res (3143 euros/m2) (Fig. 10).
10 Los alquileres de viviendas, según el portal

idealista.com, aceleraron el aumento en 2023
8 (Fig. 11). La variación interanual de los alqui-
leres de viviendas fue el 9,3% en septiembre
6 de 2023, superior al 7,2% de diciembre de
2022. Las mayores variaciones interanuales
4 en 2023 han sido las de Baleares (22,7%),
Comunidad Valenciana (15,9%) y Canarias
2 (14,5%) (Fig. 12). Se advierte en general la
presencia de aumentos más intensos de los
0
alquileres en los territorios con mayor peso
de la actividad turística. El nivel medio de al-
-2
Inttrim anual quileres fue de 11,8 euros/m2-mes en España
Fig. 7 / Índice de precios de la vivienda (100=2015).
en septiembre de 2023. Los niveles de alquile-
Tasas de variación intertrimestral y tasas de variación res más elevados fueron los de Baleares (16,2
interanual (%), 2020-2023, series trimestrales euros/m2-mes) y Comunidad de Madrid (16,1
Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE) euros/m2-mes).
Murcia
Extremadura
Castilla - La Mancha
Rioja, La
Castilla y León
Asturias
Pais Vasco
Galicia
Cataluña
Balears, Illes
Aragón
C. Valenciana
ESPAÑA
Madrid
Andalucía
Canarias
Cantabria
Navarra
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
Fig. 8 / Índice de precios de vivienda (100=2015). Tasas de variación interanual, segundo trimestre de 2023,
España y Comunidades Autónomas

2000
1950
1900
1850
1800
1750
1700
1650
2021 I II III IV 2022 I II III IV 2023 I II
Fig. 9 / España. Precios de las viviendas, euros/m2. Datos trimestrales, 2021-2023

Fuente: Estadística Registral Inmobiliaria
Extremadura
C-La Mancha
Murcia
C y Leon
Rioja, La
Asturias
Galicia
CValenciana
Aragon
Andalucia
Cantabria
Navarra
ESPAÑA
Canarias
Cataluña
P. Vasco
Baleares
C.Madrid
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
Fig.10 / Precios declarados de las viviendas registradas (euros/m2). España y Comunidades Autónomas
Fuente: Estadística Registral Inmobiliaria
La evolución positiva registrada por el empleo 12,5
en España en 2022-2023 ha incrementado la 12,0
demanda de viviendas de alquiler. La elevada 11,5
carestía relativa de los precios de venta de las

11,0
viviendas respecto de los niveles de ingresos de
10,5
los nuevos hogares convierte en insolventes a
una amplia proporción de los nuevos hogares, 10,0
que acuden al escaso alquiler privado existente. 9,5
De hecho se advierte un importante crecimiento

de los alquileres de habitaciones, ante los altos Fig. 11 / Alquileres, euros/m2. Serie de datos
precios del alquiler, sobre todo en las mayores mensuales, 2020-2023
ciudades. Fuente: Idealista.com

Los precios de las viviendas no han disminui- 5. Mercado de vivienda (II).

do, pero han crecido algo menos que el índice Demanda de vivienda y financiación
de precios de consumo. Los precios medios
de las viviendas aumentaron por debajo de Sobre la demanda de vivienda han actuado pre-
los precios unitarios por m2, como consecuen- siones diferentes por parte de la evolución ge-
cia de que ha descendido la superficie media neral de la economía. Por una parte, la renta
disponible de los hogares registró una variación
de las viviendas vendidas. Los compradores-
interanual importante en el primer semestre de
usuarios han adquirido viviendas de menor
este año, el 11,6% en términos nominales y el
superficie ante las mayores dificultades de 7,5% en términos reales. El principal impulso
compra derivadas del aumento de los tipos de vino por el lado del empleo, donde el número
interés de los préstamos, mientras que en las de ocupados creció en un 2,4% en el primer se-
compras de inversores se han mantenido los mestre del año, según la Encuesta de Población
niveles de superficie media de las viviendas Activa y también por el lado de los salarios, que
(Pérez Barrio, 2023). aumentaron en un 5,5% en el mismo periodo
de tiempo.
25,0
Sin embargo, en los nueve primeros meses de
20,0
2023 ha tenido lugar un aumento continuado en
los tipos de interés de los préstamos destinados
15,0 a la compra de vivienda. En septiembre de 2023
10,0
el tipo medio de dichos préstamos ha ascendi-
do al 4,305%, casi dos puntos por encima del
5,0 tipo correspondiente al mismo mes del pasado
ejercicio. La evolución de los tipos de interés
0,0
de las nuevas operaciones ha sido paralela a
la registrada por el Euribor a doce meses, que
es el principal indicador de referencia empleado
Fig. 12 / Alquileres de viviendas, España y en los préstamos a interés variable (Fig. 13). La
Comunidades Autónomas: Tasas de crecimiento evolución de los tipos de interés no ha favoreci-
interanual, septiembre de 2023(%) do, pues, a las compras de vivienda realizadas
Fuente: Idealista.com mediante la financiación crediticia.
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0,000
-1,000
Vvda Euribor 1año
Fig. 13 / Tipos de interés (%): Euribor a 12 meses y tipos de las nuevas operaciones de compra de vivienda. Series
mensuales, 2018-2023
Fuente: Banco de España

70.000 resultó acusado, el –22,9%. En los tres prime-

60.000
ros trimestres de 2023 los préstamos a com-
prador de vivienda retrocedieron sobre el año
50.000
precedente (Fig. 15). En el primer semestre de
40.000 2023 ha crecido ligeramente la morosidad de los
préstamos para comprador de vivienda.
30.000
20.000 Las elevaciones de los tipos de interés han in-

fluido a la baja sobre el volumen de compra-
10.000
ventas de viviendas realizadas en 2023. Las
0 compraventas registradas descendieron en un
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 (*)
6,5% en el periodo de enero-agosto de 2023
Creditos No Reneg.
respecto del año precedente (-13,8% según el
Fig. 14 / Prestamos a comprador de vivienda. Total y Centro Estadístico de los notarios). El descen-
operaciones no renegociadas. Totales anuales, 2015- so fue más acusado, el –7,5%, en las ventas de
2023 (previsión), millones de euros viviendas usadas, frente al de las ventas de vi-
Fuente: Banco de España viendas de nueva construcción (–2,0) (Fig. 16).
Durante el periodo citado las ventas de vivien-
El número de hipotecas registradas sobre vidas usadas ascendieron al 81,2% de las ventas
vienda en el periodo de enero-agosto de 2023 de viviendas. La evolución trimestral de las com-
disminuyó en un 15,4% respecto de 2022. Dicho praventas de viviendas indica que el nivel de
descenso fue más acusado, el 24,9% en el caso compraventas ha disminuido de forma continua
de los préstamos hipotecarios destinados a en el transcurso del año (Fig. 17).
compras de viviendas, según el Centro de Infor-
mación Estadística de los notarios en el mismo 700.000
periodo de 2023. La Encuesta de Préstamos
Bancarios del Banco Central Europeo indica 600.000
que en la primera mitad de 2023 ha descendido
la demanda de financiación por parte de los ho- 500.000
gares ante las entidades de crédito y que estas 400.000

últimas han restringido la oferta de crédito.
300.000
7000
200.000
6000
5000 100.000
4000
0
3000
2000
Viviendas: Total Vivienda nueva Vivienda usada
1000
0
Fig. 16 / Compraventas de viviendas registradas.
Totales anuales, nuevas y usadas, 2013-2023
(previsión)
Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda
Fig. 15 / Créditos a comprador de vivienda, millones Urbana (MITMA)
de euros. Medias móviles trimestrales, 2019-2023
Fuente: Banco de España El ritmo de ventas de viviendas en el primer
semestre de 2023 se situó por encima de las
El volumen de créditos a comprador de vivienda 600 000 en un año, cifra que, aun siendo inferior
formalizados en los nueve primeros meses de a la de 2022, implica un volumen considerable.
2023 disminuyó en un 17,1% en el periodo ene- La caída de las ventas fue menor que el des-
ro-septiembre respecto de 2022 (Fig. 14). Los censo citado del número de préstamos hipote-
créditos renegociados aumentaron de forma es- carios para compra de vivienda, lo que implica
pectacular en dicho periodo, el 212,8%, como que más de la mitad de las ventas de viviendas
consecuencia de las revisiones de las condicio- se han realizado al contado durante el periodo
nes de los prestamos ante la elevación de los de enero-agosto de 2023, lo que corresponde
tipos de interés. La previsión de créditos rene- a compradores de viviendas con fines de inver-
gociados en 2023 alcanza los 6011 millones de sión y de colocación de ahorro. El que los pre-
euros. El descenso de las nuevas operaciones cios de las viviendas hayan seguido subiendo

en 2023, aunque a un ritmo inferior al de 2022, presente ejercicio (Fig. 18). Los visados de obra
ha contribuido al descenso de las ventas para nueva en vivienda de los Colegios de Arqui-
usuarios ocupantes, mientras que se ha man- tectos Técnicos aumentaron en un 7,8% en el
tenido la demanda en el segmento correspon- periodo enero-julio de 2023, con lo que la pre-
diente a los inversores. La evolución financiera visión de viviendas iniciadas en 2023 se sitúa
reciente implica que los tipos de interés reales en 117 400 viviendas, que es la cifra anual más
se van a estabilizar en niveles más elevados elevada desde 2008. Los visados para rehabi-
que los que han predominado en los años ante- litación de viviendas descendieron en el mismo
riores, lo que sin duda afectará a los niveles de periodo de tiempo en un 7,9%, lo que apunta
ventas de viviendas (Diez, 2023). una previsión de 22 200 viviendas rehabilitadas
en 2023 (Fig. 19).
160,0
140,0
60.000
120,0
100,0 50.000
80,0
40.000
60,0
40,0 30.000
20,0
20.000
0,0
10.000
0
Fig. 17 / Compraventas de viviendas registradas.
Datos trimestrales (100=2020 I), 2020-2023
Fig. 18 / Consumo Aparente de Cemento. Totales
anuales, 1987-2023 (previsión)
6. Mercado de vivienda (III).
La nueva oferta 140000
Según la serie revisada de la Contabilidad 120000
Nacional de España, la inversión en vivienda 100000

(valor de la obra construida) ascendió en 2022
a 77.238 millones de euros, equivalente al 5,7% 80000
del PIB de dicho ejercicio. Entre 2014 y 2022 el 60000

crecimiento medio anual de la construcción re-
sidencial fue el 4,2% a precios constantes. En 40000
2022 el valor de la obra construida en vivienda 20000

supuso el 52,8% del valor total de la obra cons-
truida en el sector de la construcción. El saldo 0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
vivo del crédito destinado a la compra y rehabi- (*)
litación de vivienda suponía el 41,4% del saldo VON Rh
correspondiente al conjunto del crédito al sector

privado de la economía española a 30 de junio Fig. 19 / Viviendas iniciadas (visados de obra nueva) y
de 2023, según el Banco de España. Los datos rehabilitación (visados). Totales anuales, 2012-2023
(previsión)
citados reflejan el hecho de que la vivienda tiene
un peso en la economía que va mucho más allá Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda
Urbana (MITMA)
del dato de su participación en el PIB.
En el primer semestre de 2023 la obra cons- En el primer semestre de 2023 los costes del
truida en vivienda (precios constantes) aumen- sector de la construcción desaceleraron su au-
tó en un 0,4% sobre el mismo periodo de 2022. mento, que fue el 2,8% en el primer semestre de
En el periodo enero-septiembre de 2023 el con- 2023 (Fig. 20). La desaceleración citada se dejó
sumo aparente de cemento descendió en un sentir sobre todo en los materiales de construc-
1,6% respecto del mismo periodo de 2022, lo ción, donde la variación interanual fue el 1,7%,
que revela una menor fuerza del conjunto del por debajo del 5,7% de crecimiento en los cos-
sector de la construcción en dicho periodo del tes laborales.

Todo indica que la construcción de nuevas vi- Según una reciente estimación del MITMA, el
viendas va a crecer a corto y medio plazo, a la número de nuevas viviendas pendientes de
vista de que el ritmo anual de creación de hoga- venta ascendió en España a 444 546 al final
res superará los 200 000 en los próximos años, del pasado ejercicio de 2022 (Fig. 21). Dicho
según la última proyección del INE. La cuestión volumen de viviendas supuso un descenso del
radica en que los precios de las nuevas vivien- 1% respecto del nivel existente el año anterior.
das resulten asequibles para los nuevos hoga- La Comunidad de Madrid, con 48 124 vivien-
res, pues la construcción de nuevas viviendas das pendientes de venta, registró un aumento
con destino a inversores tiene menos incidencia del 6,77% en el stock citado, el mayor aumen-
sobre las condiciones generales de accesibili- to relativo entre las comunidades autónomas.
dad a la vivienda. También resulta conveniente Las cifras más elevadas de dichas viviendas
que los planes locales de vivienda tengan en fueron las de Cataluña, con 79 721 viviendas,
cuenta las necesidades reales de vivienda, para seguida de la Comunidad Valenciana, con
impedir aumentos excesivos de la oferta, como 78 277 y de Andalucía, con 59 975. Hay tres
sucedió en la pasada etapa de auge inmobiliario comunidades autónomas sin viviendas nuevas
de 1997-2007. pendientes de venta, Cantabria, Extremadura
y Navarra.
160,0
140,0 El total de viviendas citado equivalía al 1,71%

120,0
del parque total de viviendas de España. La
Rioja fue la autonomía en la que las viviendas
100,0
no vendidas tenían la mayor participación en
80,0 el parque total de viviendas, el 4,59%, segui-
60,0 da por Castilla-La Mancha, con el 2,98%. El
40,0 nivel máximo de viviendas nuevas pendien-
20,0
tes de ventase alcanzó al final de 2009, con
casi 650 000 viviendas en dicha circunstan-
0,0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023(*) cia. Después de 2009 el menor descenso del
Total Constru Laboral CC. Intermd.
stock citado se ha producido en 2022 (exclu-
yendo el año de la pandemia). Para que se
Fig. 20 / Coste de la construcción, 100=enero 2015. produjera un excedente tan elevado de las
Coste total, costes laborales y consumos intermedios viviendas nuevas como el de 2009 fue preci-
(materiales). Datos anuales, 2015-2023 (previsión) so que el crédito bancario a la construcción
Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda de nuevas viviendas creciese a fuerte ritmo
Urbana (MITMA) de forma continuada, circunstancia que está
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fig. 21 / Stock de viviendas de nueva construcción no vendidas. Datos a 31 de diciembre, 2004-2022

Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA)

muy lejos de las características del mercado de las diez mil viviendas anuales. El gráfico de
de vivienda en 2023, año en el que el saldo la Fig. 22 revela que a partir de 2013 se produ-
vivo de los créditos a la promoción y venta jo un gran retroceso de las calificaciones provi-
de vivienda ha registrado un descenso sig- sionales, coincidiendo con la eliminación de la
nificativo. garantía de financiación crediticia de las nue-
vas viviendas protegidas en el Plan de Vivien-
das 2013-2016.
7. Sobre la política de vivienda El MITMA ha publicado datos desagregados de

las transmisiones de viviendas entre viviendas
En 2023 la buena evolución del empleo ha con- libres y viviendas protegidas. La proporción de
tribuido a aumentar la demanda de viviendas las viviendas protegidas, nuevas y usadas, den-
de alquiler. Esta evolución ha dado lugar a que tro del total de ventas de viviendas ha bajado
los alquileres hayan crecido en este año por desde el 4% en 2019 hasta el 3,4% en 2022.
encima de los precios de venta de las vivien- En 2023 el descenso de las ventas de viviendas
das, debiendo desviarse una parte de la nueva protegidas fue el 7,9% en el primer semestre del
demanda de viviendas hacia el alquiler de ha- ejercicio, descenso inferior al de las ventas de
bitaciones. viviendas libres (-12,1%) (Fig. 23). Esta infor-
mación confirma el reducido peso de la vivienda
Frente a dicha situación, la construcción de nue- protegida dentro del total de ventas de viviendas
vas viviendas protegidas no ha crecido en el pri- en España.
mer semestre de 2023, a la vista de la evolución
de los datos disponibles sobre la evolución de Según las estadísticas del Banco de España,
las calificaciones provisionales y definitivas de el esfuerzo de acceso a la vivienda en propie-
viviendas protegidas. En el primer semestre de dad ha aumentado desde el 29,9% de la renta
2023 las calificaciones provisionales descendie- media disponible por hogar en 2020 hasta el
ron en un 10% sobre el mismo periodo de 2022, 38,6% en el primer semestre de 2023 (Fig. 24).
mientras que las calificaciones definitivas retro- La estimación citada se refiere al esfuerzo para
cedieron en 24,4%, con datos referidos al total el hogar con ingresos disponibles medios, hogar
de planes de vivienda, que incluyen el Plan de que las entidades de crédito consideran solven-
Vivienda 2022-2025 y los planes autonómicos te para adquirir una vivienda mediante un prés-
(Fig. 22). Todo indica que los totales anuales de tamo que puede llegar hasta el 80% del precio
dichas magnitudes estarán en 2023 por debajo de venta de la vivienda. El dato anterior revela
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2023 (*)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
CC PP CC DD
Fig. 22 / Viviendas de protección oficial (VPO). Calificaciones provisionales y definitivas. totales anuales, 2000-
2023 (previsión)

800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
2019 2020 2021 2022 2023 (*)
Total VV VV LL VPO
Fig. 23 / Transmisiones inmobiliarias, viviendas. Total, libres y protegidas. Totales anuales, 2019-2023 (previsión)
que el esfuerzo de acceso a la vivienda tiene Las actuaciones más destacadas del gobier-
que ser más elevado en el caso de los hogares no estatal en la pasada legislatura han tenido
con ingresos por debajo de la media, si consi- carácter normativo y estratégico. En el prime-
guen obtener el crédito hipotecario preciso para ro destacan la ley por el derecho a la vivien-
la compra de vivienda. da y la Ley de impulso de la Rehabilitación.
En el aspecto estratégico destaca el plan de
construcción de 184 000 viviendas para alqui-
45 ler asequible y las actuaciones convenidas con
40 autonomías y ayuntamientos, así como las de-
35 sarrolladas con Sepes y Sareb (Lucas, 2013). La
30 cuestión del acceso a la vivienda es, pues, uno
25
de los problemas sociales con más entidad en
España en este momento.
20
15
10
5 8. Bibliografía
0
2020 2021 2022 2023 (*) Aspachs, O. (2023): “The resistance of the spanish
economy amid an adverse environment”, CaixaBank
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El problema de acceso a la vivienda ha aumen- Economic Outlook”, octubre.
tado ante la evolución positiva del empleo y tam- L ucas , D. (2023): Referencia en el reportaje
bién se está reduciendo la oferta de vivienda de “Administración y sector privado se alían contra el
alquiler, en este caso como consecuencia de la déficit de vivienda”, Expansión 25 de octubre.
Pérez Barrio, G. (2023): “¿Cómo evoluciona el precio
creciente presencia de las viviendas de alquiler
de la vivienda en 2023? UVE Valoraciones,
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milias que viven de alquiler a la periferia de las Rodríguez López, J. (2023): “El INE eleva los niveles
grandes ciudades. del PIB, 2021-2023”, Ojo Avizor-EU, septiembre.

EPA: Encuesta de Población Activa
INE: Instituto Nacional de Estadística
MITMA: Ministerio de Transportes, Movilidad y
Agenda Urbana
PIB: Producto Interior Bruto

Documentación
CIUDAD Y TERRITORIO
ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254
Págs. 321-338
CC BY-NC-ND
El Plan de Acción Local de la Agenda

Urbana de Castelló
Carolina García-Madruga (1)
Oihana Jauregui-Zorzano (2)
Olatz Nicolás-Buxens (3)
(1)
Investigadora. Arquitecta Urbanista
(2)
Gestora de Proyectos. Ingeniera Industrial
(3)
Investigadora. Diploma in Architecture (UK)
(1) (2) (3)
TECNALIA, Basque Research and Technology Alliance (BRTA)
Resumen: En el marco de la Agenda Urbana Española desarrollada por el Ministerio de Transportes,

Movilidad y Agenda Urbana, el Ayuntamiento de Castelló de la Plana fue elegido en 2021 como muni-
cipio piloto para la elaboración de su Plan de Acción Local de la Agenda Urbana. A través de este ar-
tículo se expone de manera sintética el proceso realizado en el municipio de Castelló para la traslación
de la metodología desarrollada a nivel estatal a su contexto local, con el objetivo de poder definir su
propia Agenda Urbana incluyendo el Plan de Acción Local como instrumento estratégico y operativo
para la transformación urbana municipal.
The Local Action Plan of the Castelló Urban Agenda

Abstract: Under the Spanish Urban Agenda developed by the Ministry of Transport, Mobility and Urban
Agenda, the Castelló de la Plana City Council was chosen in 2021 as a pilot municipality to prepare its
Correo electrónico: [email protected] ; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8349-7398

Correo electrónico: [email protected]; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2103-0589
Correo electrónico: [email protected]; Nº ORCID: http://orcid.org/0000-0002-8325-5636
Este caso de estudio forma parte de la “Asistencia técnica para la elaboración, implementación, seguimiento y evaluación de la
Agenda Urbana Castelló 2030”. El proyecto fue liderado por Alcaldía y contó con una Secretaría Técnica dirigida por la Oficina de
Planificación y Proyección Económica del Ayuntamiento y la asistencia técnica de TECH Friendly, Tecnalia y Enreda OPEN ODS.
En fecha de publicación del presente artículo el Ayuntamiento de Castelló ha realizado una revisión de su Plan de Acción Local.
Más información en su página web “https://agendaurbana.castello.es/”

Documentación El Plan de Acción Local de la Agenda Urbana de Castelló
C. García-Madruga & O. Jauregui-Zorzano & O. Nicolás-Buxens
Local Action Plan for the Urban Agenda. Through this article, the process developed by the Castelló
municipality to translate the methodology developed at the national level to its local context is syn-
thetically exposed, aiming to define its own Urban Agenda including the Local Action Plan as a strate-
gic and operational instrument for municipal urban transformation.
1. Introducción, la AUE y su de carácter dinámico y en permanente actuali-

aplicación a nivel local zación y adaptación a los cambios que se vayan
produciendo en cada contexto territorial.
L
a Agenda Urbana Española (AUE en ade- Desde el punto de vista operativo, la AUE se es-
lante) es un marco estratégico derivado tructura en torno a 10 grandes Objetivos Estra-
tanto de los principios de desarrollo sos-
tégicos (Fig.1) que buscan mejorar la resiliencia
tenible de la Agenda 2030 para con el territorio
urbana y territorial, la calidad de vida de la ciu-
y las ciudades, a través de la visión transver-
danía a través del acceso a servicios básicos,
sal y estratégica que ofrecen los Objetivos de
como vivienda asequible y adecuada, transpor-
Desarrollo Sostenible (ODS), y especialmente
te público eficiente, espacios verdes de calidad
vinculado con el ODS 11, Ciudades y Comuni-
dades Sostenibles, como de la Agenda Urbana y accesibles, así como garantizando las opor-
para la Unión Europea, con el fin de perseguir tunidades de empleo. Estos 10 Objetivos Es-
el logro de la sostenibilidad en las políticas de tratégicos se concretan a través de un total de
desarrollo urbano de España (Hernández Partal 30 Objetivos Específicos que se formalizan en
& De Santiago Rodríguez, 2019). Concretamen- aspectos más precisos como la protección del
te, para la Agenda 2030 y su Plan de Acción es medio ambiente, la preservación del patrimonio
una de sus “políticas de apalancamiento” (De cultural y la promoción de la participación ciuda-
la Cruz Mera, 2019) que debe impactar como
dana en la toma de decisiones, el abordaje de
acelerador en la implementación y avance con- la expansión urbana y la excesiva antropización
junto de los ODS. del suelo, la movilidad sostenible, la degrada-
ción ambiental y la exclusión social, entre otros.
La AUE se considera por un lado un instrumento
de carácter estratégico y no vinculante ni nor- La AUE se presenta en 2019 a través de un
mativo. Se trata de una iniciativa del Gobierno Plan de Acción global que contiene, además del
de España para favorecer el desarrollo de políti- marco estratégico, un diagnóstico a nivel esta-
ca urbana más sostenible e inclusiva (siguiendo tal y un sistema de indicadores definido a partir
el camino iniciado por la Agenda 21). Se basa de la recopilación de distintas variables con in-
en una visión global y sistémica, con un enfoque cidencia en el desarrollo urbano. Este Plan de
multidimensional y multinivel, y busca sustentar- Acción de la AUE ha servido como guía metodo-
se en una gobernanza multi-agente para abor- lógica para su trasposición en los diferentes Pla-
dar los desafíos urbanos actuales, de carácter nes de Acción Local (PAL en adelante), guiando
social, económico y medioambiental. Por otro el proceso a desarrollar para su elaboración e
lado, esta AUE se conforma como un proceso implementación en los diferentes contextos. Ha
Fig. 1 / Los 10 Objetivos Estratégicos de la Agenda Urbana Española (AUE)

Fuente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

facilitado la identificación de las actuaciones es- la descripción del desarrollo de las diferentes
tratégicas que los municipios van a tener que fases del proyecto que han permitido su defi-
abordar en los próximos años, para contribuir nición y aprobación (capítulo 4). Por último, se
a la consecución de los ODS marcados tanto incluye un capítulo con las principales conclusio-
a nivel estatal como nivel global. Está previsto nes extraídas tanto de la aplicación de la meto-
que el seguimiento de los PAL se haga a través dología de la AUE en Castelló, como del propio
de una batería de indicadores de seguimiento proceso de ideación, definición y aprobación del
y evaluación asociados a los Objetivos Estra- PAL (capítulo 5).
tégicos.
En 2021 el Ministerio de Transportes, Movilidad

y Agenda Urbana (MITMA) mediante la Con- 2. Contexto, la ciudad de Castelló
vocatoria de Ayudas para la Elaboración de
proyectos piloto de PAL de la AUE1, seleccio- de la Plana
nó 121 propuestas para la transferencia de la
AUE a otras Entidades Locales (Municipios, Di- Ubicado al sur de la provincia de Castelló (Co-
putaciones Provinciales, Cabildos y/o Consells munitat Valenciana), dentro de la comarca de la
insulares). Castelló fue uno de los municipios Plana Alta, el término municipal de Castelló de
seleccionados convirtiéndose en experiencia pila Plana es el más poblado y extenso de toda
loto a nivel nacional y consiguiendo financiación la provincia, con un total de 171 857 habitantes
tanto para el desarrollo de su PAL, como para la (Instituto Nacional de Estadística, INE 2022) y
ejecución de acciones de comunicación y par- una superficie de 108,8 km2.
ticipación ciudadana que mejoraron la transpa-
El término municipal se divide en tres zonas
rencia del proceso de definición, y aumentaron
claramente diferenciadas: El Grao, al este del
el conocimiento y la implicación de la población
con la Agenda Urbana. término municipal con casi 9 km de costa divi-
didos en la zona del núcleo del Grao, el puerto
Este artículo analiza la aplicación de esta base y el complejo industrial petroquímico al sur, y
metodológica en el municipio de Castelló. Co- la playa y zona turística adyacente al norte. La
mienza con una breve descripción del contex- segunda zona la comprende el núcleo principal
to municipal de Castelló de la Plana (capítulo de la ciudad, situado a unos 4 km de la costa en
2) para posteriormente describir el proceso de el centro-sur del término municipal y por último
elaboración del PAL que contempla, por un lado, se encuentran diversos grupos de población di-
el proceso de adaptación metodológica de la seminados a lo largo de todo el término muni-
AUE al caso de Castelló (capítulo 3), y por otro, cipal. (Fig. 2)
Fig. 2 / Mapa de Localización y mapa de Zonificación del municipio de Castelló

Fuente: Instituto Cartográfico Valenciano, Generalitat Valenciana
1
Ayudas para la elaboración de proyectos piloto de Planes - Subvenciones PRTR - Áreas de actividad - MITMA -
de Acción local de la AUE - Ayudas para la elaboración de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
proyectos piloto de Planes de Acción local de la AUE

Destaca en la estructura territorial del municipio • Diseñar un esquema de infraestructuras de

la presencia del río Seco, que nace en la ver- comunicación, hídricas y energéticas que
tiente oeste del paraje natural del Desert de les permitan la mejora de la competitividad glo-
Palmes y discurre en dirección oeste-noreste, bal del área funcional.
configurándose como un elemento esencial del
relieve y de la morfología del municipio atrave- • Desarrollar nuevas actividades económicas
sando el núcleo urbano de la ciudad de Castelló. basadas en la cualificación del territorio y la
Al oeste del término se encuentra el embalse de innovación.
María Cristina en el límite del término municipal
y el lecho de la rambla de la Viuda, que poco
después desemboca en el río Mijares, de cuyas
aguas se abastece la huerta de Castelló. Dentro 3. Adaptación metodológica de la
del término municipal se ubican varios espacios AUE
naturales que forman parte de la Red Natura
2000, como el Parque Natural de les llles Co- El MITMA dentro de su marco competencial, es-
lumbretes y el Paraje Natural del Desert de les tablece la AUE como una estrategia de carácter
Palmes. Otros espacios naturales protegidos y voluntario y flexible. Al no ser un instrumento
de interés son: Paraje Natural Municipal Ermi- reglado, se define como un método de trabajo
torio de la Magdalena o la Microrreserva Platja dirigido a todos los actores con competencias
del Serradal. o incidencia (en el caso de los actores priva-
dos) en el desarrollo sostenible de los pueblos
Todo este patrimonio natural favorece que la in- y ciudades. Así, el objetivo principal es que los
fraestructura verde sea, en el Plan de Ordena- diferentes municipios definan un PAL lo suficien-
ción Estructurante, un elemento determinante temente concreto y adaptado a las necesidades
de la ordenación territorial y urbanística de todo y retos de cada municipio partiendo del marco
el término municipal, ya que se busca la conti- estratégico de la AUE. Para ello, se requiere una
nuidad y conectividad de los espacios naturales, metodología adaptada que permita aterrizar la
zonas verdes y equipamientos, mediante una estrategia global en una serie de proyectos o
red de “recorridos verdes”. acciones estratégicas que favorezcan la acción
asegurando la trazabilidad durante todo el pro-
El municipio conserva un importante patrimonio ceso de reflexión.
arquitectónico y urbanístico, especialmente en
el Casco Histórico donde se ubican un conjun- En el caso de Castelló, esta adaptación meto-
to de edificaciones tanto religiosas (iglesias, er- dológica se realizó junto con el equipo municipal
mitas, monasterios y conventos), como civiles identificando seis fases clave dentro del proceso
(edificios administrativos y casas señoriales, de elaboración del PAL (Fig.3).
ejemplos de arquitectura tradicional, etc.), así
como los restos de las murallas Carlistas y otras
construcciones. También hay que mencionar el
importante inventario de edificaciones rurales e 3.1. Fase 00. Estrategia de
infraestructuras hidráulicas existentes en el mu- Participación ciudadana y
nicipio asociadas a su tradición agrícola.
comunicación
Es importante destacar que desde la Estrategia
Territorial de la Comunitat Valenciana de 2011, La AUE recomienda que la elaboración del PAL
donde se establecen los criterios recomenda- sea un proceso abierto, de forma que involucre
dos de ordenación del territorio, se incide en los a todos los actores públicos y privados clave en
valores ambientales y culturales del área fun- el territorio, así como a la ciudadanía, a través
cional de Castelló estableciendo los siguientes de diferentes procesos de participación. Así, el
objetivos: desarrollo de un Plan de Participación y comu-
nicación permite clarificar desde el comienzo los
• Consolidar una infraestructura verde, como siguientes aspectos clave:
sustrato territorial, que permita conservar y
poner en valor los activos ambientales, pai- •
Quiénes van a participar en las diferentes
sajísticos y culturales del territorio. etapas y acciones del proceso. Para ello la
elaboración de un mapa de agentes siguien-
•
Desarrollar un sistema de asentamientos do la perspectiva de la quíntuple hélice es
que ocupen el territorio de forma racional y clave. Este mapa se debe desarrollar junto
mejoren la calidad urbana, la eficiencia eco- con equipo municipal para identificar los
nómica y la prestación de servicios para el grupos de agentes activos y cohesionados
conjunto de la población. en el territorio, así como aquellos sectores

Fig. 3 / Fases de la metodología

sociales o económicos menos activos en el grupo de actores podrá cambiar para ade-
municipio. cuar el mensaje).
•
Cuáles van a ser esas vías y canales de
participación y comunicación en las diferen-
tes fases del proceso. A lo largo de las dife- 3.2. Fases 01 y 02. Formulación
rentes fases y etapas del proyecto es clave
asegurar que la información llegue adecua-
estratégica (Diagnóstico + Marco
damente a cada uno de los agentes involu- estratégico)
crados, tanto fuera del consistorio municipal,
como internamente a cada uno de los depar- Cualquier Plan de Acción necesita una reflexión
tamentos municipales implicados. La comu- previa no sólo sobre la situación de partida del
nicación fluida y transparente del proceso es municipio (diagnóstico), sino también, para es-
crucial para asegurar que todas las decisio- tablecer una visión futura del municipio (estra-
nes se vayan tomando de manera consen- tegia). Así, la Fase 01. Diagnóstico municipal de
suada y compartida desde su origen, para la metodología se centra en:
facilitar en el futuro tanto la ejecución de los
proyectos definidos en el PAL, como la via- • Caracterizar el municipio mediante el análi-
bilidad política, técnica y social de la propia sis de los indicadores urbanos y de los datos
Agenda. descriptivos propuestos por la AUE2, para
así poder contar con un diagnóstico integral
•
Cuándo se van a desarrollar las diferentes de la situación real de municipio, y su com-
acciones de participación y comunicación. parativa con otros municipios similares;
También es importante definir un programa
temporal de actividades en las que se iden- • Mapear la contribución del municipio a la
tifiquen los hitos clave, así como el grupo de consecución de los ODS desde las distintas
agentes objeto para cada hito o fase (de- estrategias, planes y proyectos municipales
pendiendo de lo que se quiera comunicar, el desarrollados previamente;
2
Datos descriptivos | Agenda Urbana Española (aue.gob.es)

Fig. 4 / Fases para la definición del Plan de Acción

• Evaluar el estado actual y grado de cumpli- con una identificación inicial de actuaciones
miento de los planes estratégicos (globales e iniciativas aportadas por los diferentes agen-
o sectoriales) existentes en el municipio, tes participantes en los talleres de participación,
para poder establecer una Agenda Urba- son el punto de partida para para la Formulación
na que no parta de cero, sino que entien- operativa del PAL.
da la realidad del planeamiento municipal,
y el modelo territorial al que debe dirigirse
el municipio según las diferentes directrices
comarcales y regionales. 3.3. Fases 03, 04 y 05. Formulación
operativa (Líneas + Proyectos +
La información anterior permite identificar las
principales Debilidades, Amenazas, Fortale- Seguimiento y evaluación)
zas y Oportunidades del municipio en relación
a cada uno de los 10 Objetivos Estratégicos en Tras finalizar la fase anterior, el siguiente paso
los que se estructura el marco estratégico de consiste en realizar una revisión integral de
la AUE. todos los resultados para poder formular, a par-
tir del conjunto de la información, unas Líneas
Una vez concluida la Fase 01. Diagnóstico mu- Estratégicas de Actuación (LEA en adelante)
nicipal, comienza la Fase 02. Marco Estratégico que den estructura y coherencia a la Formula-
que se centra en identificar los desafíos urba- ción Operativa del PAL.
nos a los que el municipio quiere hacer frente
desde el PAL. Es decir, el objetivo de esta fase
es la identificación de un conjunto de retos,
formulados de forma clara y concreta para su Fase 03. Definición de Líneas
alineación con los Ejes Estratégicos (EE en Estratégicas de Actuación
adelante)3, y de una manera participada y con-
sensuada con los diferentes agentes. Se busca Así, las LEA se definen como grandes concep-
que estos retos estén adaptados a la realidad tos por los que el municipio apuesta para lograr
urbana, para definir de forma colaborativa la vila consecución de sus objetivos (estratégicos y
sión futura de la ciudad, sin perder de vista los específicos). Las LEA aportan orden y claridad
principios urbanos y territoriales definidos en el al Plan de Acción y facilitan la identificación de
planeamiento existente. Estos retos ordena- los Proyectos. En el proceso de definición de
dos según los diez EE con sus respectivos cada una de las LEA se tienen en cuenta los si-
Objetivos Específicos (OE en adelante), junto guientes criterios:
3
En el PAL de Castelló se cambió la nomenclatura y a los Objetivos Estratégicos se les denominó Ejes Estratégicos

•
Equilibrio y equidistribución entre los distin- Fase 04. Definición y priorización de
tos EE. En la medida de lo posible, se trata Proyectos Estratégicos
de que haya un mismo número o al menos
equilibrado de LEA en cada EE. Una vez definidas y validadas las LEA, es hora
de identificar los proyectos concretos para poder
•
Engloba tanto a los retos como a las actua-
alcanzar los objetivos propuestos. Dado el ca-
ciones e iniciativas identificadas en la fase rácter estratégico e integrador que debe tener el
de Formulación Estratégica. PAL, los Proyectos Estratégicos (PE) se en-
tienden como un conjunto de iniciativas coordi-
•
Continuidad de los planes y proyectos exis-
nadas capaces de aglutinar diversas acciones,
tentes. Las LEA tienen en cuenta la realidad
presentando sinergias y complementariedad en
actual de la planificación urbana del muni-
torno a los objetivos y retos propuestos. Así, un
cipio en los diferentes ámbitos (movilidad, mismo PE puede dar respuesta a más de un ob-
cambio climático, turismo, etc.) y también jetivo, quedando por tanto vinculado a más de
la futura, buscando su alineación con dife- una LEA, consiguiendo un mayor impacto con
rentes planes supramunicipales de carácter su implementación (Fig.4).
estratégico como pueden ser los Proyectos
Estratégicos para la Recuperación y Trans- Esta Fase 04 comienza con un análisis exhaus-
formación Económica. tivo de las actuaciones e iniciativas sugeridas
en la Fase 02 así como la propia planificación
•
Claridad en la formulación. En la definición municipal, y que debieran ser integrados en el
de cada LEA no debe confundirse ni en es- PAL. El objetivo es definir, con todas ellas, un
cala ni en formulación con el nivel de proyec- conjunto de Proyectos con potencial estraté-
tos, por esta razón su contenido debe aludir gico que son el punto de partida para realizar el
a ámbitos de actuación y no tanto a actua- ejercicio de priorización y determinar de todos
ciones concretas. ellos, cuáles son clave y viables para el muni-
cipio y por lo tanto deben integrarse en el PAL.
Cada LEA, que queda descrita a través de su
Objetivo, una Descripción, los Retos que tiene El ejercicio de priorización se realiza de la si-
asociados y los ODS con los que se relaciona, guiente manera:
son valoradas internamente por parte del equipo •
Selección y priorización de Proyectos Estra-
municipal (Fig. 5). El objetivo de dicha valora- tégicos: se prepara un documento que inclu-
ción es doble: conseguir involucrar a las diferen- ye una breve descripción de los Proyectos
tes áreas municipales en la definición del PAL, y con potencial estratégico para que el equi-
dar mayor consistencia y robustez al contenido po municipal, de manera colectiva y con-
del Plan. Para mejorar su compresión, se aña- sensuada internamente, pueda valorarlos
den las actuaciones e iniciativas identificadas fácilmente. Dicho documento se acompaña
en el Fase 02, alineadas con cada una de ellas. de una breve encuesta en la que se pide
VALORACIÓN DE LA DEFINICIÓN GENERAL DE LAS LEA. PREGUNTAS FORMULADAS

1. ¿Está el documento alineado con el Plan de Ordenación Estructurante? Si consideras que NO está alineado ¿por qué
no?
2. ¿Está la Formulación Estratégica alineada con el PACES (Plan de Acción por el Clima y la Energía Sostenible)? Si NO
está alineada con el PACES ¿por qué no?
3. ¿Consideras que la Formulación Estratégica debe alinearse con algún otro plan o programa que no haya sido identifica-
do en el documento?
4. ¿Cómo debe abordar la Formulación Estratégica los proyectos de Regeneración Urbana, a nivel de ciudad o por tipos
de áreas o tejidos? Ej.: Casco Antiguo, ARRU (Ayudas a la Regeneración y Renovación Urbana y Rural), etc.
VALORACIÓN DE CADA UNA DE LAS LEA AGRUPADAS EN CADA EE

5. ¿Consideras que el Objetivo y la Descripción de las LEA son adecuados?
6. ¿Podrías hacer una valoración global del interés y la idoneidad de las iniciativas propuestas para estas líneas?
7. ¿Otros comentarios?
Fig. 5 / Encuesta realizada al equipo municipal para valorar cada Línea Estratégica de Actuación (LEA)

CONTENIDO DE LAS FICHAS DE PROYECTO

Título. Resumen en una frase el objetivo global del proyecto.
Carácter o tipo de proyecto. Según la AUE, se podrían clasificar según los siguientes: normativo, planificación, gobernanza,
financiación, formación, difusión e intercambio de conocimientos
Prioridad. Alta / Media /Baja
Plazo.
• Corto: el proyecto se va a implementar en un tiempo inferior a 5 años
• Medio: el proyecto se va a implementar entre 5 y 10 años
• Largo: el proyecto se va a implementar en un tiempo superior a 10 años
Alineación estratégica. En este apartado se presenta tanto la alineación del proyecto con alguno o algunos de los objetivos
de la AUE, así como con los EE y LEA del propio PAL de la Agenda Urbana (AU) de Castelló.
Descripción y objetivos. En este campo de la ficha se define el proyecto de manera global, así como los objetivos especí-
ficos a los que deben dar respuesta las acciones que en el proyecto se contemplen.
Área responsable. Se identifica el área municipal responsable de gestionar y ejecutar el proyecto.
Agentes implicados. Se identifican otras áreas del gobierno municipal que deben estar coordinadas en el proyecto (hori-
zontal), así como otros agentes de carácter comarcal o regional con los que se deberá establecer vínculo para garantizar
una coordinación multinivel (vertical).
Beneficiarios. Hace referencia tanto a beneficiarios directos como indirectos.
Actuaciones. Se enumeran cada una de las actuaciones que se deberían implementar para alcanzar los objetivos definidos
para el proyecto.
Fuentes de financiación. Contempla un listado de las posibles fuentes de financiación pública que podrán garantizar la
viabilidad económica del proyecto.
Indicadores de la Agenda Urbana. Se incluyen aquellos indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos, que la AU ha
definido para cada uno de los Objetivos Específicos.
Fig. 6 / Ficha tipo de cada Proyecto Estratégico

puntuar los proyectos según su potencial es- valorar la relación de cada proyecto con
tratégico y prioridad, siendo: los 30 componentes se sigue el siguien-
1 > Proyecto sin potencial te criterio asignando un peso diferente a
2 > Proyecto sin potencial actual, aunque cada proyecto según los siguientes as-
pueda tenerlo en el futuro pectos:
3 > Proyecto con potencial, pero poco
prioritario 2/3 (0,67) cuando el proyecto está direc-
4 > Proyecto con potencial con prioridad tamente relacionado con un componente
media
5 > Proyecto con potencial y muy prioritario 1/3 (0,33) cuando el proyecto está indi-
rectamente relacionado con un compo-
•
Valoración objetiva: para la selección y prio-
nente
rización de los PE, se identifican una serie
de criterios objetivos que persiguen una se- Ø cuando el proyecto no guarda ninguna
lección basada tanto en criterios técnicos
relación con un componente
(del propio equipo municipal) como de opor-
tunidad (tanto interna como externa). Criterio C > Basado en la información
o
Criterio A > Puntuación de los proyectos
o provista por el Ayuntamiento de Caste-
que se realiza de forma conjunta por el lló, se puntúan los siguientes aspectos:
equipo municipal a través de la encuesta
1 > para aquellos proyectos que cuentan
Criterio B > Oportunidad de financiación
o con algún tipo de avance por estar ya
a través de los fondos de recuperación: dentro de la agenda municipal (en fase
el Plan de Recuperación, Transforma- de licitación, con estudios previos, etc.)
ción y Resiliencia (PRTR)4 define 10
políticas palanca, y dentro de éstas se Ø > cuando el proyecto no cuenta con
definen hasta 30 componentes. Para ningún avance
4
https://planderecuperacion.gob.es/

Una vez valorados los 3 criterios (A, B y C), se Relacionado con la participación, el Consejo
aplica la siguiente fórmula de priorización, Social de la Ciudad de Castelló ha tenido un
dado que cada criterio tiene un peso diferente: papel fundamental a lo largo de todo el proceso
de definición del Plan de Acción Local de Cas-
Proyecto Priorizado (PPr) = telló. Constituido en el año 2010, es el órgano
A*0,5 + B*0,2 + C*0,3
consultivo del gobierno, cuya misión es la de
•
Definición de proyectos: una vez identifi- “ofrecer un espacio de pensamiento estratégico
cados los PE, se procede a su definición a que oriente y sirva de soporte a la gestión de los
través de fichas de proyecto. Es importante principales temas y asuntos públicos de la ciu-
destacar que el contenido de las fichas (Fig. dad, con el fin último de lograr la mejora de la
6) es acotado, con el objetivo de contar con calidad de vida de sus ciudadanos en el marco
los campos clave que permitan su correc- de un desarrollo urbano sostenible”. El Consejo
ta comprensión y posterior implementación, Social, junto con las organizaciones que confor-
pero tratando de evitar la generación de un man el ecosistema de innovación local han
documento muy extenso. Por otro lado, cada sido los responsables de ir validando las deci-
una de las fichas se contrasta con las perso- siones clave que se fueron tomando en los 5
nas designadas como responsables de cada Grupos de Trabajo que se constituyeron para
proyecto. el desarrollo de las diferentes fases del proceso.
Junto con la definición completa de los proyec- Cada Grupo de Trabajo se conformó atendiendo
tos se describen los indicadores tanto cualita- a la composición operativa de las Áreas de Go-
tivos como cuantitativos que van a permitir el bierno del Ayuntamiento asignándoles un núme-
posterior Seguimiento y Evaluación (Fase 05) ro determinado de EE de la AUE según el área
del PAL. Estos indicadores se seleccionan de
concreta de especialización de los miembros de
acuerdo con la batería de indicadores propues-
cada equipo. Sesiones participativas, talleres de
to por la AUE, pero también por aquellos indi-
cadores previamente elaborados, tanto a nivel co-creación y encuestas han sido las principales
local como supramunicipal, en diferentes planes vías de participación.
o programas.
Tras un análisis inicial de la información que se
Una vez definidos tanto los antecedentes del describe en el Capítulo 3 correspondiente a esta
Plan de Acción Local, como algunos apuntes fase, se celebraron sesiones participativas con
metodológicos necesarios para comprender la cada uno de los Grupos de Trabajo, dinamiza-
estructura y contenidos del Plan, en el siguien- das por una persona consultora para conversar,
te apartado se procede a describir la estructura contrastar y validar las principales conclusiones
y sistematización del PAL a través de los Ejes del análisis realizado, que incluía la caracteriza-
Estratégicos (EE), Objetivos Específicos (OE), ción realizada por la Agenda Urbana Española
Líneas Estratégicas de Actuación (LEA) y Pro- para la globalidad de los municipios españoles.
yectos Estratégicos (PE) (Fig.4). (Fig. 7)
Asimismo, se llevó a cabo una dinámica de co-

creación, centrada en identificar las principales
4. Plan de Acción Local, su debilidades, amenazas, fortalezas y oportunida-
aplicación en la AU Castelló des del municipio en los objetivos estratégicos
asociados; y una identificación preliminar de po-
sibles actuaciones para afrontar las amenazas e
impulsar las oportunidades, mejorar debilidades
4.1. Desarrollo de la Participación y y potenciar las fortalezas, tomando como ejem-
la Formulación Estratégica del PAL plo el listado de acciones que pueden contribuir
de la AU Castelló a la consecución de cada uno de los objetivos,
que recoge la herramienta para la implementa-
El PAL de Castelló es el resultado de la aplica- ción5 de la AUE. Las sesiones también se apro-
ción de la metodología descrita en el Capítulo 3 vecharon para determinar, cada persona desde
que se ha desarrollado como se refiere a consu ámbito de conocimiento los retos a los que
tinuación. hacer frente desde el PAL de Castelló.
5
https://www.aue.gob.es/implementacion

Fig. 7/ Grupos de Trabajo Castelló

4.2. Desarrollo de la Formulación Objetivos: OE1.1. Ordenar el suelo de mane-

Operativa del PAL de la AU Castelló ra compatible con su entorno territorial / OE1.2.
Conservar y mejorar el patrimonio natural y cul-
La formulación operativa del PAL de la AU de tural y proteger el paisaje / OE1.3. Mejorar las
Castelló supone arrancar con la Fase 03 del infraestructuras verdes y azules y vincularlas
proceso global para su definición. con el contexto natural
Siguiendo los criterios de equilibro, equidistri-
bución, continuidad y claridad, definidos en la LEA1.1. Protección del patrimonio natural
o
metodología, se formularon 19 LEA que son las y cultural. Impulsar desde la Administración
que estructuran el PAL. En la Fig. 8 se mues- un uso sostenible del patrimonio cultural y
tra dicha equidistribución de las diferentes LEA natural como recurso económico, ambiental
según cada Eje Estratégico. y social (EE4, EE7) y como activo para la
A continuación, se muestra de manera simplifi- ciudadanía a partir de estrategias, planes y
cada el contenido de cada uno de los diez Ejes programas de gestión municipal.
Estratégicos, incluyendo tanto los Objetivos Es-
pecíficos, como la descripción de cada una de o LEA1.2. Promoción, diseño e implemen-
las LEA del PAL. (Fig 8) tación de las infraestructuras verde y
azul. Mejorar la biodiversidad y la adapta-
ción frente al cambio climático contribuyen-
EE1. Ordenar el territorio y hacer un do al disfrute por parte de la ciudadanía de
uso racional del suelo, conservarlo y la conexión de los espacios verdes y azules
protegerlo existentes entre la ciudad y el entorno rural.

Fig. 8 / Distribución de las LEAs entre los Ejes Estratégicos

EE2. Evitar la dispersión urbana y EE3. Prevenir y reducir los impactos

revitalizar la ciudad existente del cambio climático y mejorar la
resiliencia
Objetivos: OE2.1. Definir un modelo urbano
que fomente la compacidad, el equilibrio urbano Objetivos: OE3.1. Adoptar el modelo territo-
y la dotación de servicios básicos / OE2.2. Ga- rial y urbano a los efectos del cambio climático
rantizar la complejidad funcional y diversidad de y avanzar en su prevención / OE3.2. Reducir
usos / OE2.3. Garantizar la calidad y accesibili- las emisiones de gases de efecto invernadero
dad universal de los espacios públicos / OE2.4. / OE3.3. Mejorar la resiliencia frente al Cambio
Mejorar el medio ambiente urbano y reducir la Climático.
contaminación / OE2.5. Impulsar la regenera- LEA3.5. Ciudad neutra en carbono. Lo-
o
ción urbana / OE2.6. Mejorar la calidad y soste- grar un balance neto neutro de emisiones
nibilidad de edificios de Gases de Efecto Invernadero (GEI) re-
duciendo estas emisiones tanto como sea
o LEA2.3. Reducción de la contaminación posible y desarrollando mecanismos para
ambiental (calidad del aire y ruido). Me- compensar las emisiones inevitables res-
jorar la calidad de vida de la población me- tantes con la finalidad de mejorar la calidad
diante la creación de un hábitat de calidad medioambiental del término municipal de
donde se reduzcan los riesgos a la salud de- Castelló y aumentar su resiliencia a los im-
rivados de la contaminación ambiental y que pactos del cambio climático.
incida sobre los impactos del cambio climáti-
co. LEA3.6. Restauración ecológica munici-
o
pal de hábitats naturales, agrícolas y ur-
LEA2.4. Regeneración urbana integral
o banos. Recuperar el suelo, el agua, el aire
municipal. El entorno construido debe y las especies de los ecosistemas dañados
adaptarse a nuevas necesidades, situacio- devolviéndolos a su estado original median-
te el uso de la restauración ecológica como
nes y formas de vida por lo que la Rege-
una herramienta fundamental para revertir
neración Urbana Integrada (RUI) implica no
la degradación generalizada de los ecosis-
sólo realizar actuaciones físico-espaciales, temas y garantizar el suministro de bienes y
sino también económicas y medioambien- servicios ecosistémicos, así como aumen-
tales desde un enfoque integral y complejo tar la resiliencia de los ecosistemas y seres
que contribuyan a la transformación urbana vivos frente al cambio climático (Restaura-
del patrimonio ya construido y favorezca a la ción ecológica. Curando las heridas de la
población. naturaleza).

EE4. Hacer una gestión sostenible EE6. Fomentar la cohesión social y

de los recursos y favorecer la buscar equidad
economía circular
Objetivos: OE6.1. Reducir el riesgo de pobreza
Objetivos: OE4.1. Ser más eficientes energéti- y exclusión social en entornos urbanos desfavo-
camente y ahorrar energía / OE4.2. Optimizar y recidos / OE6.2. Buscar la igualdad de oportuni-
dades desde una perspectiva de género, edad
reducir el consumo de agua / OE4.3. Fomentar
y discapacidad
el ciclo de los materiales / OE4.4. Reducir los
residuos y favorecer su reciclaje LEA6.10. Cohesión social e integración
o
de colectivos vulnerables. Reducir los fac-
LEA4.7. Transición sostenible municipal.
o tores de desigualdad social y vulnerabilidad,
Dar continuidad a la Estrategia de Desarro- promover la autonomía de las personas y
llo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI)- colectivos vulnerables desde la activación
Transforma Castelló, para “determinar y inclusiva y la vida independiente, y promover
elaborar medidas que permitan mejorar la cohesión social a partir del fortalecimien-
continuamente la calidad de vida para las to de los lazos familiares y comunitarios, el
actuales y futuras generaciones mediante la sentimiento de pertenencia a la colectividad
creación de comunidades sostenibles capa- y el territorio (Plan Valenciano de Inclusión y
ces de gestionar y utilizar los recursos de Cohesión Social).
forma eficiente, para aprovechar el potencial
de innovación ecológica y social que ofrece LEA6.11. Cultura y educación. Utilizar los
o
la economía, garantizando la prosperidad, la recursos de manera sostenible interrelacio-
nando los factores económicos, sociales, or-
protección del medio ambiente y la cohesión
ganizativos y culturales de la ciudad hacia
social” (Estrategia Española Desarrollo Sos-
un cambio de paradigma que ubique al mu-
tenible). nicipio como un lugar “ecológico” y con va-
LEA4.8. Circularidad municipal. Maximizar
o lores estéticos y arquitectónicos propios.
los recursos materiales y energéticos dispo- LEA6.12. Deporte y salud. Proveer al mu-
o
nibles en el municipio con la finalidad de nicipio de infraestructuras y equipamientos,
que permanezcan en la economía el mayor planes y programas, etc., que promuevan la
tiempo posible, reduciendo al máximo la ge- práctica regular de actividad física para la
neración de residuos. Esto implica necesa- salud de manera segura y accesible, par-
riamente cambiar el modelo de producir y, tiendo, siempre que sea posible, de aquellos
en último término, la actitud, los hábitos y el espacios que emplea la ciudadanía habitual-
comportamiento de la ciudadanía. mente y garantizando condiciones ambien-
tales adecuadas para todas las personas.
EE5. Favorecer la proximidad y la

movilidad sostenible EE7. Impulsar y favorecer la
economía urbana
Objetivos: OE5.1. Favorecer la ciudad de proxi-
midad / OE5.2. Potenciar modos de transporte Objetivos: OE7.1: Buscar la productividad
sostenibles local, la generación de empleo y la dinamiza-
ción y diversificación de la actividad económica
LEA5.9: Innovación en el modelo multi-
o / OE7.2: Fomentar el turismo inteligente, sos-
modal de movilidad. Garantizar una mo- tenible y de calidad y los sectores clave de la
vilidad sostenible y accesible para todos, economía local
favorecer una movilidad inteligente y segu- LEA7.13: Transformación del tejido pro-
o
ra, lograr una movilidad de cero emisiones y ductivo de Castelló. Impulsar el fortale-
optimizar la logística urbana y de última milla cimiento competitivo de las empresas de
combinando los modos de transporte y pro- Castelló promoviendo principalmente su
moviendo una movilidad activa de proximi- transformación digital y apoyar el desarrollo
dad para reducir el impacto de la movilidad de nuevas actividades económicas de base
en el cambio climático incidiendo tanto en la tecnológica que contribuyan a la generación
calidad ambiental como en la calidad de vida de empleo cualificado y a la diversificación
de la ciudadanía. del modelo productivo.

LEA7.14: Turismo urbano y rural soste-

o LEA9.17. Castelló inteligente. Incorporar
o
nible. Impulsar el turismo y las actividades la tecnología como impulsora y catalizadora
económicas vinculadas a él con una oferta del desarrollo de la ciudad para lograr una
integral que incluya los ámbitos urbano, li- mejor calidad de vida y una gestión más efi-
toral, espacio natural y espacio rural y que ciente, sostenible y moderna de los recursos
fomente el conocimiento de sus activos cul- y servicios públicos.
turales, patrimoniales y paisajísticos.
EE10. Mejorar los instrumentos de

EE8. Garantizar el acceso a la intervención y gobernanza
vivienda
Objetivos: OE 10.1. Lograr un Marco Norma-
Objetivos: OE8.1. Fomentar la existencia de un tiva y de Planeamiento Actualizado, Flexible y
parque de viviendas adecuado a precio asequi- Simplificado que Mejore, también, la Gestión /
ble / OE8.2. Garantizar el acceso a la vivienda, OE 10.2. Asegurar la Participación Ciudadana,
especialmente de los colectivos más vulnera- la Transparencia y Favorecer la Gobernanza
bles Multinivel / OE 10.3. Impulsar la Capacitación
Local y Mejorar la Financiación / OE 10.4. Dise-
LEA8.15. Rehabilitación del parque de vi-
o ñar y poner en marcha campañas de formación
viendas municipal y nuevos modelos de y sensibilización en materia urbana, así como el
habitabilidad. Ajustar la oferta de vivienda intercambio y difusión de la información
pública a las necesidades según la pobla-
ción de Castelló, las nuevas estructuras de LEA10.18: Castelló transparente y partici-
o
hogares como a las nuevas formas de convi- pativa. Continuar fomentado la transparen-
vir que tiene y tendrán en un futuro próximo cia y los datos abiertos en la planificación
los y las ciudadanas de Castelló. y en la gestión de los asuntos públicos y
consolidar un modelo de gestión municipal
LEA8.16. Barrios habitables. Mejorar las
o que involucre a la ciudadanía facilitándole
condiciones de vida de los residentes de los mecanismos de participación necesarios
Castelló desde una perspectiva social y am- para que puedan ejercer un papel activo en
biental apoyado por un parque edificatorio su ciudad.
de calidad, promoviendo su reutilización evi-
LEA10.19: Educación en materia urbana.
o
tando la gentrificación.
Capacitar y sensibilizar a la ciudadanía en
conceptos clave de materia urbana.
Como resultado de la Formulación Estratégica

EE9. Liderar y fomentar la realizada en las Fases 01 y 02 del proceso de
innovación digital definición del PAL, se recopilaron un total de 210
potenciales actuaciones e iniciativas identifi-
Objetivos: OE9.1. Favorecer la Sociedad del cadas por las diferentes personas que formaron
Conocimiento y Avanzar hacia el Desarrollo de parte de los Grupos de Trabajo. Dentro de estas
las Ciudades Inteligentes (Smart City) / OE9.2. 210 aportaciones había desde acciones muy
Fomentar la Administración Electrónica y Redu- puntuales en entornos o elementos específicos
cir la Brecha Digital (ej: Campaña fomento de establecimiento de
Fig. 9 / Secuencia seguida para la selección de Proyectos Estratégicos


fotovoltaicas en edificios privados) hasta apor- 3. Diagnóstico integrado de la realidad ener-

taciones equivalentes a una LEA por su carácter gética del municipio: auditorías, inventaria-
más global (ej: Estrategia municipal de biodiver- do de emisiones, Línea Base y cálculo del
sidad para mejorar la conectividad ecológica de potencial solar
la infraestructura verde urbana y periurbana). 4. Plan de cubiertas solares en edificios muni-
cipales
Siguiendo la definición general de lo que se con- 5. Red de recarga y adquisición de vehículos
sidera un Proyecto Estratégico (ver adaptación sostenibles
metodológica), se realizó el análisis detallado de 6. Rehabilitación (energía, accesibilidad, etc.)
las 210 aportaciones, definiendo 58 proyectos de edificios municipales (Cámara Agraria,
con potencial estratégico, que tras el proceso Mercado Central, Antiguo Asilo, biblioteca
de priorización se convirtieron en los 16 Proyec- municipal, Tetuán, La Pérgola, Mercado de
tos Estratégicos (PE) (Fig. 9). A continuación, abastos y Mercado de San Antonio, etc.)
se enuncian dichos proyectos junto con las ac- 7. Implementación de un proyecto piloto de Co-
tuaciones identificadas como clave en cada uno munidad Energética
de ellos. 8. Diseño e implementación de plataforma para
la monitorización y análisis dinámico de la
generación y consumo energético y de emi-
siones
PE1. Proyecto de regeneración 9. Identificación de las intervenciones según
urbana integrada (RUI) sectores de actuación energética
10. Implementación de las actuaciones
1. Definición del modelo de gobernanza para el
desarrollo del proyecto (visión multidiscipli-
nar y multinivel)
2. Plan participativo para la RUI PE3. Oficina de Regeneración y
3. Identificación y priorización de Entornos Re- Rehabilitación Urbana
sidenciales de Rehabilitación programada
(Programa PREE. Rehabilitación Energéti- 1. Elaboración de servicios de la Ventanilla
ca de Edificios) para mejora o rehabilitación única basándose en los proyectos estraté-
de edificios de uso predominante residencial gicos PE1 y PE2
para vivienda con criterios de sostenibilidad 2. Creación de la oficina de barrio itinerante
(medidas de mitigación y adaptación y me- para atender a las ARRU existentes y las fu-
jora de la calidad habitacional), reurbaniza- turas
ción o mejora del entorno físico y servicios
de “ventanilla única”
4. Priorización de intervención para los 17
ARRU PE4. Estrategia de Renaturalización
5. Definición de la estrategia de RUI para una Municipal y Restauración Ecológica
de las áreas identificadas
6. Diagnóstico pormenorizado de las áreas de 1. Definición del modelo de gobernanza para el
intervención desarrollo del proyecto (visión multidiscipli-
7. Elaboración de un plan de acción para un nar y multinivel)
caso piloto 2. Creación de un equipo técnico municipal es-
8. Puesta en marcha del plan de acción del pecializado
caso piloto 3. Proyecto de renaturalización de las ARRU
9. Implementación de la estrategia RUI para 4. Proyecto de renaturalización de la red de
todo el municipio equipamientos municipales
5. Proyecto para el despliegue de los Sistemas
Urbanos de Drenaje Sostenible (SUDS) a
toda la ciudad
PE2. Plan de Transformación 6. Proyecto de Infraestructura Verde (IVd) e In-
Energética municipal fraestructura Azul (IAz) para cada barrio y
para las zonas periurbanas
1. Definición del modelo de gobernanza para el 7. Plan Anillo verde de Castellón
desarrollo del proyecto (equipo técnico mul- 8. Plan de la Ribera del “Riu Sec”
tidisciplinar y multinivel). 9. Plan Rambla de la Viuda
2. Despliegue de una Red de Aulas de la Ener- 10. Proyecto de rehabilitación, restauración y re-
gía cuperación de la Marjalería

11. Proyecto de restauración y recuperación del 6. Plan de reforma interior para separar las
ecosistema de litoral aguas pluviales de las residuales en la zona
12. Plan de reactivación agraria del colector central
13. Digitalización de la IVd y la IAz (Gemelo di- 7. Infraestructura para la gestión de residuos
gital natural) destinado a la inclusión social
PE5. Red Primaria de parques de la PE8. Estrategia de supermanzanas y

ciudad Zonas de Bajas Emisiones (ZBE)
1. Tramitación urbanística para la obtención de 1. Definición del modelo de gobernanza para el
suelos desarrollo del proyecto (equipo técnico mul-
2. Proyecto de ejecución del Parque Almalafa tidisciplinar y multinivel)
3. Proyecto de ejecución del Parque Marjal 2. Análisis pormenorizado y diagnóstico de la
4. Proyecto de ejecución del Parque Molí la ZBE de la Zona Centro
Font 3. Plan para la implementación de la ZBE de
5. Proyecto de ejecución del Parque Senillar la Zona Centro (co-diseño, implementación
6. Proyecto de ejecución del Parque Avda. del
y evaluación)
Mar
7. Diseño de sistema de evaluación y monitori- 4. Plan de participación para rediseñar los es-
zación pacios públicos interiores de la supermanza-
8. Ejecución de la Red na de la Zona Centro
5. Desarrollo de un piloto de Supermanzana
6. Programa de escalado de las supermanza-
nas y las ZBE al resto de la ciudad
PE6. Soluciones Basadas en la 7. Remodelación de la Avenida LIDON
Naturaleza (SBN) en el entorno 8. Actualización de la red viaria y ciclista con
construido criterios de sostenibilidad
1. Diagnóstico y caracterización del patrimonio

natural del municipio atendiendo a los dife-
rentes tejidos urbanos y unidades de paisaje PE9. Hub de movilidad
del municipio de Castellón
2. Creación del mapa de SBN disponibles y po- 1. Definición del modelo de gobernanza para el
tenciales para cada unidad o tejido desarrollo del proyecto (visión multidiscipli-
3. Guía técnica, de gestión y financiación de nar y multinivel)
las SBN de Castellón 2. Guía para la definición y despliegue de una
4. Programa para la implementación de SBN
red de Hub de Movilidad
en edificios de titularidad pública (renaturali-
zación de patios escolares u otros espacios 3. Diseño e implementación de un proyecto pi-
libres para refugios climáticos). loto de un Hub de Movilidad
5. Programa para la implementación de SBN 4. Programa de embajadores/facilitadores para
en edificios de titularidad privada. los pasajeros del Hub de Movilidad
5. Despliegue de la red de Hub de Movilidad
PE7. Impulso a la Economía Circular

PE10. Inclusión social e integración
1. Incorporación de criterios de sostenibilidad urbana
en las compras públicas
2. Plan Local de Residuos
1. Plan de Inclusión Social
3. Plan para la optimización de la Gestión de
2. Libro Blanco del urbanismo de género para
RCD
4. Estudio para el aprovechamiento de la poda el municipio de Castellón
urbana para generación de energía 3. Programa para la ampliación de la red de
5. Estudio de la posibilidad de implementación Pisos Solidarios
de sistemas de compostaje comunitario en 4. Creación del Observatorio Social Urbano de
complejos/Urbanizaciones Castellón

PE11. Centro de Envejecimiento 3. Programa de emprendimiento para impulsar

la creación de empresas ligadas con la eco-
Activo y Saludable (CEAS) nomía circular (semillero de empresas para
1. Establecimiento de la Oficina del Mayor la agricultura ecológica, nuevos modelos de
2. Diagnóstico participado de la realidad urba- negocio relacionados con la economía circu-
na de las personas mayores (post COVID) lar, etc.)
3. Programa de promoción de la innovación 4. Programa de formación, prácticas y empleo
empresarial y tecnológica para soluciones para colectivos desfavorecidos
integrales dirigidas a la mejora de la calidad 5. Premios al talento emprendedor (Ayto.
de vida de los mayores de Castellón de Castellón de la Plana y la Universitat
4. Revisión y evaluación de la estrategia de Jaume I)
“Ciudad amigable con las personas mayo-
res” 2014-2019
5. Definición de la nueva estrategia y plan de PE14. Transformación digital urbana
acción de la “Ciudad amigable con las per-
sonas mayores” 1. Castellón Plan Smart City
2. Castellón Smart Building
3. Definición de la Hoja de Ruta para la trans-
formación digital del Ayuntamiento
PE12. Castellón turismo sostenible 4. Implementación de las iniciativas contempla-
das en la Hoja de Ruta
1. Constitución de un equipo impulsor (equipo 5. Digitalización de los puestos de trabajo
técnico multidisciplinar municipal) 6. Desarrollo de las capacidades necesarias en
2. Puesta en marcha del “Plan de turismo sos- el Ayuntamiento parar garantizar la seguri-
tenible en destino Castellón 2023-2025” dad de las infraestructuras, comunicaciones
3. Ejecución del “Máster Plan para la transfor- y servicios digitales prestados y mejorar las
mación del Riu Sec” capacidades de prevención, detección y res-
4. Restauración “Ruta del agua” puesta ante incidentes tecnológicos (capaci-
5. Red de caminos rurales a través de su res- tac. en ciberseguridad)
tauración y mejora de usos (Caminás, Ermi- 7. Programa de capacitación tecnológica y
tas, Villamargo, etc.) mentorización en tecnologías digitales (IA,
6. Gestión integral de la intervención en el Blockchain, Big Data, etc.) dirigido a los
Paseo Marítimo (Av. Ferrandis Salvador) equipos técnicos municipales
7. Proyectos para favorecer la conexión playa- 8. Programa de formación y fomento de uso
ciudad-montaña de la administración electrónica del Ayunta-
8. Diseño de un Circuito turístico cultural miento, dirigido a la ciudadanía
9. Valorización del patrimonio cultural y natural 9. Programa de formación en digitalización para
a través de obras de intervención en elemen- reducir la brecha digital en personas mayores
tos patrimoniales (Castell Vell, ermitas, etc.) 10.
Plan para la transformación tecnológica
10. Diseño de nuevas experiencias para los vi- (sensibilización y capacitación) dirigido a
sitantes los sectores económicos locales: comercio,
11. Consolidación del proyecto “Escala a Castellón” sectores ligados a la actividad turística, etc.
12. Desarrollo de una estrategia de legibilidad 11. Programa de emprendimiento para impulsar
urbana y territorial del patrimonio la creación de empresas con base tecnológica
13. Diseño y desarrollo de una Plataforma de 12. Promoción de Compra Pública de Innova-
gestión inteligente del turismo ción para el reto “Simulación Urbana. Cas-
14. Dotación de infraestructuras digitales a la tellón Digital”
ciudad vinculadas con la actividad turística
15. Digitalización de los Bienes de Interés Cul-
tural (BIC)
PE15. Gemelo digital (GD) Castellón
1. Creación y gestión de un repositorio bases
PE13. Castellón: cultura de datos estáticos
emprendedora, talento y empleo 2. Elaboración del modelo urbano en 3D
3. Despliegue de red de sensores urbanos
1. Plan Estratégico de Empleo de Castellón para la captación de datos en tiempo real
2022-2025 4. Creación de bases de datos dinámicas
2. Programa de emprendimiento para la crea- 5. Desarrollo de un proyecto piloto de gemelo
ción de empresas con base tecnológica digital (GD) para la ciudad

6. Generación de una hoja de ruta para la ex- (centro urbano vs frente marítimo, el Grao) y de
pansión y replicación del GD de la ciudad de diferentes ecosistemas naturales (zona interior
Castellón de monte vs paisaje de ríos y ramblas de la Mar-
7. Implementar plataforma de acceso público jalería).
para el GD y los datos abiertos
Atendiendo a esta realidad física y temporal, el
PAL como instrumento operativo, y la AU como
estrategia municipal, son documentos vivos,
PE16. Castellón informa en materia que deben ser revisados de manera periódica
urbana para una mejor adaptación a la realidad local
y al contexto global, a los que deben dar res-
1. Constitución de un equipo responsable de puesta. En este sentido, es importante contar
comunicación con indicadores tanto de evaluación de los im-
2. Definición de un itinerario de capacitación ciu- pactos alcanzados con los diferentes proyectos,
dadana: planificación de talleres, foros de de- como del propio proceso de elaboración, imple-
bate, charlas formativas, identificación de los mentación y seguimiento de la AU. Se entiende,
canales según los ciudadanos/as objetivo, etc. por tanto, que este seguimiento y evaluación no
3. Definición de un itinerario de capacitación debe quedarse en la mera elaboración de indi-
ciudadana: planificación de talleres, foros cadores, sino que se deberían impulsar infraes-
de debate, charlas formativas, identificación tructuras de datos más ambiciosas que permitan
de los canales según los ciudadanos/as ob- generar verdaderos Observatorios Urbanos
jetivo, etc. para los que la innovación digital será clave.
4. Diseño de un itinerario de capacitación para
el personal técnico municipal y profesionales
involucrados en los proyectos estratégicos
(por ejemplo, en arquitectura y urbanismo Objetivos claros y adaptados a la
sostenible)
realidad del municipio
La descripción completa de los proyectos se
puede consultar en la página web de la Agenda Aunque la AUE se estructura en sus 10 Objeti-
Urbana Castelló 2030 (ver Bibliografía). vos Estratégicos divididos en sus 30 Objetivos
Específicos, el PAL no tiene por qué abordar
todos ellos, sino los que realmente se conside-
ren relevantes para el municipio e integradores
5. Conclusiones con el resto de las estrategias supramunicipa-
les. De este modo, la ciudad puede establecer
su propia priorización integrando diferentes cri-
Flexibilidad metodológica de la AUE terios como son:
Una vez descritas tanto la adaptación de la me- • criterio político, ya que se trata de una estra-
todología propuesta por la AUE, como su apli- tegia que busca la generación de una agen-
cación en el municipio de Castelló la primera da política para el medio– largo plazo de la
reflexión que surge tiene que ver con el poten- ciudad;
cial de adaptación de la metodología planteada
por la AUE en cada contexto municipal. Pese a • criterio técnico, el equipo técnico municipal
que el planteamiento propuesto AUE busca dar es el que mejor conoce, desde una visión
una respuesta compleja y multidimensional, a la objetiva, la trayectoria de la ciudad, enten-
hora de aterrizarlo en la escala local los concep- diendo tanto sus fortalezas y oportunidades
tos y objetivos planteados pueden ser simplifi- como las debilidades y amenazas;
cados sin perder de vista las sinergias entre las
diferentes dimensiones definidas para cada uno •
criterio social, la participación social bien
de los 10 Objetivos Estratégicos. Esta condición gestionada y trabajada, es un valor para in-
de flexibilidad también facilita el poder dar una corporar en el proceso de definición de la
repuesta más acorde, tanto a las prioridades del AUE como garantía de consenso y de dura-
municipio (que pueden variar a lo largo del tiem- bilidad de la visión de ciudad propuesta;
po), como a la realidad de su modelo de ciudad
y de su planeamiento urbano. En el caso de la • criterio experto, como elemento clave para
ciudad de Castelló esto se traduce en adaptar innovar y generar propuestas de valor que
la AU a su realidad territorial, muy marcada por permitan superar las principales barreras,
la coexistencia de diferentes tejidos urbanos así como identificar las oportunidades.

Visión de futuro acompañada con 6. Bibliografía

proyectos concretos
Ayuntamiento de Castelló: Agenda Urbana Castelló
2030: Un nuevo modelo de ciudad inclusivo,
Tan importante es tener una visión futura del mu-
resiliente y sostenible. https://agendaurbana.
nicipio (qué se quiere conseguir) como lo es la castello.es/
concreción de los proyectos que van a permitir ____ Consell Social. Ciutat de Castelló de la Plana:
alcanzar los retos establecidos (cómo se va a https://www.castello.es/es/consejo-social-de-la-
hacer). Y por supuesto, priorizar. El PAL tiene ciudad
que ser un plan abordable, concreto, coordinado, De la Cruz-Mera, Á. (2019): La Agenda Urbana
con planificación de recursos y una clara asigna- Española. Ciudad y Territorio Estudios Territoriales,
ción de responsables para que no se quede en 51(202), 675–686. https://recyt.fecyt.es/index.php/
una declaración de intenciones. Una vez redac- CyTET/article/view/77728
tado el PAL hay que pasar a la acción, sin perder Hernández-Partal, S. & De Santiago-Rodríguez, E.
(2019): Las sinergias entre la Agenda Urbana
de vista hacia dónde se quiere avanzar. Española y otras agendas y estrategias. Ciudad y
Territorio Estudios Territoriales, 51(202), 835–846.
Por otro lado, la Agenda Urbana es una de https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/
las diez políticas palancas que articulan los 4 view/77739
ejes transversales (transición ecológica, trans- Instituto Nacional de Estadística, INE (2022): INE.
formación digital, cohesión social y territorial e Instituto Nacional de Estadística
igualdad de género) del Plan de Recuperación, Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana,
Transformación y Resiliencia a través del que MITMA: Agenda Urbana Española. ¿Cómo hacer
se distribuyen en España los fondos europeos. mi Plan de Acción? https://www.aue.gob.es/imple-
Como política palanca, es clave para impulsar la mentacion
recuperación económica a corto plazo, así como
para apoyar un proceso de transformación urba-
na y territorial más a largo plazo donde la acción 7. Listado de Acrónimos/Siglas
local tiene un papel fundamental en la transfor-
mación económica, social y ambiental. ARRU Área de Regeneración y Renovación
Urbana
AU Agenda Urbana
AUE Agenda Urbana Española
EE Ejes Estratégicos
La Agenda Urbana y su Plan de GD Gemelo digital
Acción Local como instrumento para IVd Infraestructura Verde
generar consenso y diálogo IAz Infraestructura Azul
LEA Líneas Estratégicas de Actuación
MITMA Ministerio de Transportes, Movilidad y
La AU debe ir acompañada de un plan de parti- Agenda Urbana
cipación y comunicación desde el inicio y de ma- ODS Objetivo de Desarrollo Sostenible
nera continuada durante el tiempo que se esté OE Objetivos Específicos
implementando, así como en sus sucesivas revi- PACES Plan de Acción por el Clima y la Energía
siones. Esta participación debe partir de las es- Sostenible
tructuras y dinámicas existentes, aprovechando PAL Plan de Acción Local
al máximo cualquier estructura social o técnica PE Proyectos Estratégicos
previamente establecida. De la experiencia de PREE Programa de Rehabilitación Energética
Castelló se desprende que resulta imprescindi- de Edificios
PRTR Plan de Recuperación, Transformación y
ble tanto la participación externa, con los dife- Resiliencia
rentes agentes presentes en el territorio, como RUI Regeneración Urbana Integrada
la participación interna, para establecer siner- SBN Soluciones Basadas en la Naturaleza
gias y mecanismos de coordinación entre los ZBE Zonas de Bajas Emisiones
diferentes departamentos.

Reseñas y Libros
Recensiones y reseñas de libros recibidos

Todos los libros reseñados están catalogados y disponibles para consulta en la Biblioteca General
del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana:
https://www.mitma.gob.es/informacion-para-el-ciudadano/bibliotecas-de-acceso-publico/biblioteca-
general-del-ministerio-de-fomento
La metamorfosis de la costa: Paisajes resilientes

y cambio climático
Miriam García-García. Colección Arquia/tesis nº 46,
Editorial Fundación Arquia (FQ) 2022; tapa dura; 24
x 22 cm; 176 pp.; 34 €. ISBN 978-84-12-44594-7
Estamos transitando una era pos-ecológica en la que ya no existe la naturaleza como arquetipo se-
parado de lo humano. Esta era es conocida como “Antropoceno”, y conlleva una crisis asociada al
calentamiento global, comúnmente conocida como cambio climático. Esto implica nuevas relacio-
nes entre la naturaleza y la cultura y es necesario tomar caminos alternativos a la modernidad que
reconozcan los actores humanos y no humanos que definen el Antropoceno y los límites planetarios.
Existen muchos factores que han contribuido al actual estado de insostenibilidad. Desde el punto de
vista del urbanismo y el proyecto arquitectónico destacan dos factores. Por un lado, incomprensión
del funcionamiento de la naturaleza y por otro, el mal uso del conocimiento sobre el alcance ecoló-
gico de las acciones planificadas y diseñadas.
En este contexto global, la ineludible adaptación de las costas al cambio climático ha de venir acom-
pañada de una transformación radical del marco conceptual en el que ha tenido lugar la modificación
del litoral por medio de los planes y proyectos emprendidos en los últimos siglos.
Para poner de manifiesto cómo debe ser esta metamorfosis de la costa, se desarrollan varias pro-
posiciones en las que se confrontan los modelos actuales con otros nuevos, mientras se formulan
propuestas conceptuales que sirven de germen para futuras estructuras costeras.
Se estudia, paralelamente y en profundidad, la respuesta que dan instituciones, científicos, urbanistas

y arquitectos, a las inundaciones provocadas por el huracán Katrina a fines de agosto de 2005 en las
costas de Louisiana, Mississippi y Alabama, y por el huracán Sandy, a fines de octubre de 2012 en
las costas de New York y New Jersey. Se propone, como resultado, un abanico tipológico y tecno-
lógico de herramientas de adaptación al cambio climático, abriendo la puerta a la ecología sintética
del proyecto de paisajes costeros resilientes.

Reseñas y Libros
Índice de contenidos:
• Prólogo (Josep Bohigas Arnau)
• Introducción
1. LA CONDICIÓN ANTROPOCENA: EL CONTEXTO GLOBAL
1.1. Un estado de crisis
1.2. El Antropoceno
1.3. El cambio climático: la situación emblemática de la condición antropocena
1.4. La costa en evolución
1.5. Los sistemas costeros y el cambio climático
1.6. La influencia humana en una costa en evolución
1.7. Respuestas que apuntan a un cambio de paradigma
2. LAS PROPOSICIONES: EL CONTEXTO HISTÓRICO
2.1. Del riesgo a la resiliencia
2.2. Del diseño a la investigación a través del proyecto
2.3. De la infraestructura al paisaje
3. LOS LABORATORIOS: EL CONTEXTO DE LOS CASOS DE ESTUDIO
3.1. Laboratorio RDB: Rebuild by Design Competition, 2013
3.2. Laboratorio CCC: Changing Course Competition, 2013
4. LA METAMORFOSIS DE LA COSTA: RESULTADOS, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
4.1. Evaluación de resultados
4.2. Conclusiones
4.3. Hacia la metamorfosis sintética de la costa mediante el proyecto de paisajes resilientes
4.4. Propuesta preliminar de lexicón.
• Apéndices
• Bibliografía
• Créditos De Las Imágenes
• Agradecimientos
Miriam García García. es arquitecta (1989) y doctora arquitecta (2017) por la Escuela Técnica
Superior de Arquitectura de Madrid de la Universidad Politécnica de Madrid (ETSAM-UPM). Es pai-
sajista, técnica urbanista y directora del estudio LAND LAB, laboratorio de paisajes, donde colabora
en diferentes proyectos destinados al fomento y desarrollo de la planificación espacial, el paisaje,
el diseño urbano y su adaptación al cambio climático. Muchos de estos trabajos cuentan con re-
conocimiento nacional e internacional, como el Premio de la XII Bienal Española de Arquitectura y
Urbanismo (BEAU) y Good Practice 2012 del Comité UN-Habitat. A esta experiencia profesional, se
suma su paso por la Administración pública en el Gobierno de Cantabria, al frente de la Dirección
General de Urbanismo y Ordenación del Territorio (2003-2007). Combina la práctica profesional
con la investigación y la docencia a ambos lados del Atlántico. En la actualidad es profesora de la
Maestría en Diseño del Paisaje de la Universidad Pontificia Bolivariana (UPB), el Máster Universitario
en Urbanismo y Estudios Territoriales del Instituto Nacional de Administración Pública de Madrid del
Departamento de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Universidad Politécnica de Catalunya
(DUOT, ETSAB-UPC). Así mismo, es miembro del Comité Científico de EUROPAN Europe.
Subdirección General de Políticas Urbanas
MIVAU

Atlas tipológico. Vivienda pública en Zaragoza

Noelia Cervero-Sánchez. Colección Cátedra Zaragoza
Vivienda,3, Editores: Prensas de la Universidad de
Zaragoza 2022; tapa blanda; 21 x 29,5 cm; 360 pp.;
42, 75 €. ISBN 978-84-1340-582-7
La preocupación por el estudio de la vivienda ha sido un tema fundamental y recurrente para la ar-
quitectura. Conseguir una vivienda digna es una preocupación social, es un derecho consagrado en
la Constitución española y que la administración ha abordado a través de la vivienda pública
La construcción de vivienda de promoción pública, la llamada vivienda social, se ha visto frenada en

las últimas décadas por las restricciones económicas, afectando inevitablemente a la población con
escasos recursos.
Por otro lado, desde el punto de vista de la arquitectura, se ha producido una evolución en la manera
de proyectar la vivienda, ya que han ido variando los sistemas y las técnicas y han entrado en es-
cena nuevos actores además de los económicos, tales como movimientos migratorios, fenómenos
sociales o culturales, cambios medioambientales, etc.
En este libro se ha realizado un Atlas tipológico de la vivienda pública en Zaragoza, utilizando el dibujo
y la fotografía como instrumentos que permiten analizar de forma gráfica su evolución y su flexibili-
dad o capacidad de adaptación a las necesidades variables de la sociedad y el medio. Se estructura
en tres capítulos: el primero aborda el concepto y evolución de la habitabilidad, el fenómeno de la
vivienda pública en Zaragoza y la investigación gráfica; el segundo recoge un catálogo de sesenta
y dos casos de estudio; y el último plantea conclusiones para entender la evolución de la vivienda
pública en Zaragoza.
Este trabajo, impulsado por la Cátedra Zaragoza Vivienda, recoge la investigación realizada por la
Dra. Cervero y el Área de Expresión Gráfica Arquitectónica de la Universidad de Zaragoza, como
parte del Grupo de Investigación en Arquitectura (GIA) y e Instituto de Patrimonio y Humanidades
(IPH).
• PRÓLOGO (Luis Agustín Hernández)

• INTRODUCCIÓN
• APROXIMACIÓN A LA VIVIENDA PÚBLICA
Habitabilidad, un concepto en evolución
Un siglo de vivienda pública en Zaragoza
Investigación gráfica a través del dibujo en planta
• LA VIVIENDA PÚBLICA EN ZARAGOZA: 62 CASOS DE ESTUDIO
• CONSIDERACIONES FINALES
Formas de vivienda. Retos y tendencias
Síntesis gráfica
Epílogo: Espacio de vida, espacio de atmósferas. La vivienda pública europea a prueba del tiem-
po (Federico De Mattteis)
Agradecimientos

Reseñas y Libros
Noelia Cervero Sánchez. es profesora Contratada Doctora, Área de Expresión Gráfica Arquitectónica
de la Universidad de Zaragoza. Miembro del Instituto de Patrimonio y Humanidades y del Grupo
de Investigación en Arquitectura (GIA). Arquitecta por la Universidad de Valladolid (2004), Máster
en Estudios Avanzados en Historia del Arte (2011) y Doctora en Arquitectura por la Universidad
de Zaragoza (2016). Estancias en la Real Academia de España en Roma y Sapienza Università di
Roma (2016 y 2022). Autora del libro Las huellas de la vivienda protegida en Zaragoza: 1939-1959
(Rolde, 2017). Colaboraciones internacionales con Politècnico di Milano, LNEC de Lisboa, Università
di Perugia o Università di Napoli “Federico II”.
MIVAU
Urbanismo regenerativo. Santander, Hábitat

Futuro
Paisaje Transversal y LANDLAB, Laboratorio de
paisajes. Editor: Ayuntamiento de Santander, mayo
2023; tapa dura; 17 x 24 cm; 276 pp.; ilustraciones
en color; 35 €. ISBN 9781638401025
Paisaje Transversal y LANDLAB, laboratorio de paisajes publican el libro Urbanismo Regenerativo de

la mano de ACTAR Publishers. Se trata de una publicación teórica y práctica dirigida a repensar la
disciplina arquitectónica y urbanística con la que avanzar hacia modelos urbanos y territoriales más
resilientes, vitales e inclusivas.
Nos encontramos en un momento crítico para nuestras ciudades y territorios. Es necesario repensar
los conceptos pasados e inventar otros capaces de afrontar, desde una óptica renovada e innovadora,
los grandes retos y las crisis actuales: desde el cambio climático a la crisis geopolítica, pasando por
la económica y la social. Ello requiere reimaginar la práctica de la planificación urbana y el planea-
miento urbanístico con nuevas herramientas y metodologías que amplíen las conocidas e inventen
el urbanismo del futuro.
Por ello, Paisaje Transversal y LANDLAB, laboratorio de paisajes han desarrollado el concepto ur-
banismo regenerativo, una metodología de trabajo que reconoce la ciudad y el territorio como sis-
temas integrados, en los que no es posible actuar de modo aislado o fragmentado. Esta metodología
propone un nuevo enfoque basado en un pragmatismo utópico, capaz de pensar un mundo mejor y
hacerlo desde la realidad cercana y posible, con el que devolver el equilibrio al territorio urbano di-
señando sistemas que permitan su adaptación y transformación.
El urbanismo regenerativo es una propuesta que permite pensar una ciudad y un territorio conscien-
tes de sus límites, sus capacidades, sus necesidades y sus oportunidades, al tiempo que ayuda a la
cohesión social desde la innovación y la participación, conectando todas las escalas, desde la bio-
rregión a la calle, a través de una forma de gobernanza que se articula desde los barrios y resuelve
los problemas cotidianos con estrategias concretas que tienen alcance en toda la ciudad.
El concepto del urbanismo regenerativo se ha aplicado en un primer caso de proyecto, Santander,

Hábitat Futuro, el modelo de ciudad para la capital cántabra que pone el foco en imaginarla en 2055
imaginada como una urbe equilibrada y sostenible, que no consume los recursos disponibles, sino
que genera otros nuevos, donde la planificación integra la escala del territorio y la de los barrios y
donde se promueve un futuro viable a partir de otras formas de relación con el entorno, asegurando

la compatibilidad entre su prosperidad económica y social y la naturaleza. Santander, Hábitat Futuro

es, además, el primer ejemplo de lo que pueden hacer en la ciudad y el territorio si se aplica la me-
todología del urbanismo regenerativo.
De esta experiencia teórica y práctica, nace el libro Urbanismo regenerativo, como una oportunidad
para explicar y compartir una nueva metodología con la que repensar nuestra práctica arquitectónica,
de modo que sirva de ejemplo a otras ciudades y profesionales, pudiendo convertirse en una guía
para dirigir el compromiso de los distintos agentes sociales, económicos y políticos hacia el objetivo
común de lograr ciudades circulares, resilientes, vertebradas, prósperas, vitales e inclusivas.
• PRÓLOGO
o Introducción (Emilio Luque)
o Por un urbanismo regenerativo (Miriam García-Pilar Díaz)
o Santander, Hábitat Futuro
• PROYECTOS TRANSVERSALES
Seis proyectos para iniciar una regeneración
o Campiña del litoral
o La Vaguada de las Llamas
o El Paseo del Alta
o Litoral cultural
o Eje Peñacastillo – Estaciones
o Marismas y Raos
• ESTRATEGIAS DEL MODELO
Cuatro estrategias para vertebrar el nuevo modelo
o Santander, vital e inclusiva
o Santander, vertebrada y conectada
o Santander, activa y próspera
o Santander, sostenible y resiliente
• PLAN DE BARRIOS
Una simbiosis entre la planificación y la participación
• EPÍLOGO
o Un futuro inclusivo y en equilibrio con la naturaleza (Zaida Muxi Martínez)
o Santander, sostenible y resiliente (Carlos Moreno)
o Santander, la movilidad del futuro (Pere Macias i Arau)
o Santander tiene un buen plan (Sonia Puente Landázuri)
o Plan General de Santander, ilusión por el futuro de la ciudad (José Mª García-Pablos Ripoll)
o consulta | pública | ciudadana y [modelo de ciudad]. Esencias de Santander (Antonio Bezanilla
Cacicedo)
o Créditos del Modelo Santander, Hábitat Futuro
o Referencias bibliográficas seleccionadas
o Créditos del libro
Paisaje Transversal es una oficina de Planificación Urbana Integral que ofrece asesoría y consultoría
en la transformación de las ciudades y los territorios. Han desarrollado más de 200 proyectos repar-
tidos entre España, Europa y Latinoamérica. Su ámbito de trabajo abarca cuatro escalas: espacio
público, barrio, ciudad y territorio. Han recibido distintos premios como el premio a la Excelencia en la
Economía Social Madrileña 2015, el premio Arquia Innova 2016 de la bienal de Arquitectura joven es-
pañola Arquia-próxima, o una obra premiada en la Bienal Española de Arquitectura y Urbanismo 2021.

Reseñas y Libros
LANDLAB, laboratorio de paisajes es una oficina de Arquitectura, Planificación, Paisaje, Diseño y

Cambio Climático. La ecología y el paisaje son el motor de cambio de todos sus proyectos que de
manera muy especial ponen el foco en dos de las grandes crisis contemporáneas: el cambio climá-
tico y la pérdida de biodiversidad. Muchos de estos trabajos cuentan con reconocimiento nacional e
internacional como el Premio de la XII Bienal de Arquitectura y Urbanismo española o Good Practice
2012 del Comité UN-Hábitat.

MIVAU
Descampados. Caminar los paisajes revoluciona-

rios en la ciudad somática
María Auxiliadora Gálvez-Pérez. Editores: Ediciones
Asimétricas; abril 2022; Rústica con solapas; 17 x
24 cm; 160 pp.; ilustraciones en color; 23,75 €. ISBN
978-84-19050-21-2
Un descampado, en palabras de María Auxiliadora Gálvez, es un lugar con múltiples facetas que, si
bien forma parte de la ciudad, no participa de sus dinámicas estandarizadas. “Carece de construc-
ciones como entorno dominante. Acepta las ruinas de lo efímero. Y la vida lo coloniza de forma es-
pontánea en ciclos estacionales y diversos”.
En este libro, la autora hace un recorrido propositivo sobre estos espacios y su potencialidad pai-
sajística y natural, encaminados hacia la ciudad somática. En lugar de mirar los descampados como
residuos de la ordenación urbana, propone que los veamos al revés: son paisajes revolucionarios
que pueden inocular al sistema de infraestructuras urbanas su ecosistema resilente frente al cambio
climático y su biodiversidad.
Los paisajes revolucionarios, la ecología cívica o la imaginación radical nos dan la posibilidad de
viajar a los confines de nuestras prácticas urbanas para transformarlas. La ciudad somática es dise-
ñada por las ecologías íntimas de las formas de vida que cambian definitivamente la morfología de
lo urbano. Los paisajes revolucionarios lo son porque en ellos “Yo devengo tú, contigo –seas quien
seas– en esta ciudad somática”.
“Los paisajes revolucionarios nos permiten pensar en la posibilidad de una ciudad de la mezcla y de
la celebración de las formas de vida, del reparto de los recursos, de la producción de alimento en
cercanía, de la biofilia como práctica urbana. Una ciudad donde no tener que escapar continuamente
a un medio supuestamente natural, porque de algún modo ya lo habitamos”, reflexiona.
• Origen
• Caminando
• Paisajes revolucionarios
o Ecología cívica
o Imaginación radical

o Ciudad somática
• Trayectorias
• Notas
• Herbario
• Glosario
• Referencias
• Proyectos
Mª Auxiliadora Gálvez Pérez es arquitecta por la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid
(ETSAM) de la Universidad Politécnica de Madrid y Doctora en Arquitectura desde 2012, Paisajista y
Profesora del Método Feldenkrais de Educación Somática y desde 1998 es profesora en la Escuela
Politécnica Superior de la Universidad San Pablo CEU. Ha sido invitada a desarrollar diversos ta-
lleres, conferencias o programas de postgrado en lugares como Graz, Panamá, Milán, Greenwich,
Harvard, Hamburgo, Nicosia o Buenos Aires. En 2016 funda la “Plataforma de Somática aplicada a
la Arquitectura y el Paisaje”. Es autora de los libros Espacio Somático. Cuerpos Múltiples (2019) y
DESCAMPADOS. Caminar los paisajes revolucionarios en la ciudad somática (2022). En la actualidad
trabaja en Arquitectura y Paisaje desde un punto de vista “corporeizado” e investiga las posibilidades
de la “cognición corporeizada” y el movimiento en la pedagogía y el desarrollo de estas disciplinas
acuñando el término de Arquitectura Somática. Es miembro de la International Ambiances Network
(Francia), forma parte del directorio de investigadores del Centro de Estudios Sensoriales (Canadá)
y participa en el proyecto internacional “Navigating Dizziness Together” (Austria).

MIVAU
La destrucción creativa de Velluters - urbanismo

neoliberal, gentrificación y turistificación en un
barrio de valencia.
Hernán fioravanti; Consejo Superior de Investiga-
ciones Científicas; Madrid; 2022; 182 pp.; 14€;
ISBN: 978-84-00-10984-4
La destrucción creativa de Velluters - Urbanismo neoliberal, gentrificación y turistificación en un ba-

rrio de Valencia es un libro de Hernán Fioravanti, que examina el impacto de la urbanización neoli-
beral, la regeneración urbana y el desarrollo turístico en el barrio de Velluters. El libro constituye una
referencia importante para el estudio del desarrollo urbano, la regeneración urbana, la gentrificación
y el turismo. Consta de siete capítulos y veintiuna subsecciones que abarcan la política urbana, la
planificación urbana y la antropología, proporcionando así al lector una comprensión exhaustiva del
cambiante desarrollo urbano de la región y del impacto del turismo en el mismo. El libro emplea tres
técnicas de investigación principales: observación participante, entrevistas en profundidad y análisis
de documentación. Dado el gran número de capítulos, a continuación, se ofrece un breve resumen
de la amplitud del contenido.
El capítulo 1 describe el barrio de Velluters y su situación geográfica. Hasta principios del siglo XXI,
el barrio de Velluters sufría despoblación y degradación urbana debido a cuestiones como el trabajo
sexual y el tráfico de drogas, lo que hizo que la zona se considerara marginal y peligrosa. El capítulo

Reseñas y Libros
3 describe la historia del desarrollo del barrio de Velluters, desde una zona de fabricación de seda
en el siglo XIV hasta un espacio en declive en 1992, y el impacto de las actuaciones urbanísticas en
el barrio. Este capítulo revela el auge y la decadencia históricos del barrio de Velluters y el impacto
de las políticas urbanas en su desarrollo. Personalmente, creo que el orden puede ser más fácil de
entender para los lectores adelantando la sección del tercer capítulo a la del segundo.
El capítulo 2 analiza el impacto de la urbanización neoliberal en Velluters. Las políticas descuidan

lo local para atraer capital y población consumidora, lo que genera gentrificación, aumentando des-
igualdades y polarización en el espacio urbano. A continuación, los capítulos 4 y 5 continúan con un
análisis en profundidad de los graves problemas a los que se enfrentó Velluters en la década de 1990,
como el desempleo, la degradación y la estigmatización. En general, las políticas urbanas neolibe-
rales han dado lugar a una regeneración urbana a gran escala que ha modificado profundamente el
tejido urbano, los espacios públicos, los edificios y los servicios del barrio de Velluters.
El capítulo 6 explora cómo se ha representado y simbolizado el barrio de Velluters entre los diferen-
tes actores urbanos. Este capítulo destaca principalmente la compleja interrelación entre la transfor-
mación urbana y la memoria histórica, haciendo hincapié en la importancia de remodelar la imagen
y la identidad de la ciudad. El capítulo 7 destaca cómo la transformación del barrio de Velluters está
estrechamente vinculada a la política urbana, la economía y el turismo. La conformación y reproduc-
ción de la imagen y la identidad del barrio por parte de diferentes actores ha dado lugar a la com-
plejidad del barrio.
Como conclusión, el estudio de Hernán Fioravanti utiliza el ejemplo de Velluters para demostrar una
perspectiva situacional compleja en el contexto global de los procesos neoliberales de urbanización
y gentrificación. El autor condensa hábilmente los datos de su trabajo de campo y su apoyo teórico
en menos de 200 páginas. Como punto de mejora, las entrevistas podrían haberse presentado de
manera más clara en lugar de solo enumerar algunas opiniones. En general, es una lectura intere-
sante recomendable para expertos en neoliberalismo, urbanismo y turismo.
Índice de contenidos
• ÍNDICES DE TABLAS, GRÁFICOS, MAPAS E IMÁGENES

• AGRADECIMIENTOS
• CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN
1. Velluters, un barrio de contrastes
2. El impacto del urbanismo neoliberal en Velluters: espacios, poblaciones y narrativas en disputa
3. Posiciones etnográficas: ¿investigador, vecino o militante?
• CAPÍTULO 2. LA CIUDAD NEOLIBERAL: DE LO GLOBAL A LO LOCAL
1. La geografía del capital: la ciudad como mercancía
2. Urbanismo neoliberal: transformar, vender y vigilar la ciudad
3. Gentrificación y turistificación
• CAPÍTULO 3. EL DESARROLLO HISTÓRICO DEL BARRIO: DE LA SEDA A LA DEGRADACIÓN
1. Los orígenes de Velluters: auge y ocaso de la seda
2. La avenida del Oeste: el impacto de la reforma interior en Velluters
3. La degradación: entre el desarrollismo y el fracaso del proteccionismo
• CAPÍTULO 4. REGENERAR EL ESPACIO: POLÍTICAS E INTERVENCIONES URBANAS
1. Los planes de rehabilitación de la Valencia antigua.
2. La regeneración urbanística de Velluters y la Valencia neoliberal
3. De la relegación a la turistificación del centro histórico
• CAPÍTULO 5. TRANSFORMAR EL VECINDARIO: DESPLAZAMIENTOS Y EMPLAZAMIENTOS
1. El abandono del barrio: entre el ascenso social, la degradación y el estigma
2. La regeneración urbanística y sus efectos en el vecindario
3. La mercantilización de Velluters: una gentrificación fracasada
4. La securitización del espacio público: «Velluters si(n) prostitución»

5. La turistificación: desplazamientos y desposesiones

• CAPÍTULO 6. REINVENTAR LA NARRATIVA: ENTRE EL PILAR, EL CHINO Y VELLUTERS
1. De El Pilar a Velluters: la restitución de la memoria del barrio sedero
2. El mito del barrio Chino: usos políticos del estigma
3. La reinvención de Velluters: devenir centro histórico con encanto
4. La Foguera del Motí dels Velluters: memoria, revuelta e identidad
• CAPÍTULO 7. REFLEXIONES FINALES: DEL CHINO A VELLUTERS
• BIBLIOGRAFÍA
• ANEXO. PERSONAS ENTREVISTADAS
Hernán Fioravanti (Pittsburgh, Estados Unidos, 1987) es graduado en Antropología Social y Cultural
por la UNED, master en Cooperación al Desarrollo y doctor en Ciencias Sociales por la Universidad
de Valencia. En su tesis doctoral aborda desde una perspectiva etnográfica el impacto del urba-
nismo neoliberal en un barrio del centro histórico de Valencia, centrándose en cuestiones como
las dinámicas de gentrificación y turistificación, la securitización del espacio público, las narrati-
vas y memorias barriales o el papel de diferentes movimientos sociales. Ha realizado estancias
en el Departamento de Antropología y Sociología de la Universidad de Caldas (Colombia), en el
Departamento de Antropología de la UAM-Iztapalapa (México) y en la Facultad de Geografía de la
University of Leeds (Reino Unido). En 2020 fue galardonado con el X Premio de Investigaci6n Joan
Francesc Mira, otorgado por la Asociación Valenciana de Antropología.
Yujun XU
Universidad Complutense de Madrid
Comentarios a la Ley del Suelo y Rehabilitación

Urbana
DIRECTOR: Alejandro Javier Criado Sánchez;
AUTORES: Luciano Parejo Alfonso, Ángela de la
Cruz Mera, José María Ezquiaga Domínguez, Felipe
Iglesias González, Miguel Ángel Carrillo Sedeño,
Juan Antonio Chinchilla Peinado, Gerardo Roger
Fernández Fernández, José Manuel Merelo Abela,
Carmen Esther Falcón Pérez, Alfonso Vázquez Oteo,
Ana Alonso Sangregorio, Federico Garcia Erviti,
Francisco Merino Mata, Juan Ramón Fernández
Torres, Manuel Alejandro Jiménez Baras, Mercedes
Fuertes López. Editorial Aranzadi; 2023; Tapa dura;
17 x 24 cm; 915 pp.; DÚO (Papel+eBook)115 €; ISBN
978-84-1125-800-5
El urbanismo es una materia de extraordinaria importancia en un país como España con importantes
aglomeraciones urbanas, especialmente en las zonas de la costa. Además, el crecimiento de nuestras
ciudades, el sector de la construcción y el sector del mercado inmobiliario son de los sectores econó-
micos más importantes a nivel nacional. Aunque el Estado no tiene competencia exclusiva en materia
de urbanismo, si tiene otras competencias exclusivas que son de enorme importancia para el estudio
del urbanismo como el régimen del suelo o su valoración. Por ello, la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana es una norma esencial a tener en cuenta para tener un conocimiento en profundidad del ur-
banismo. Este libro lleva a cabo un análisis sistemático de carácter jurídico, jurisprudencial y práctico
de los artículos de dicha norma nacional y además lo llevan a cabo expertos de primer nivel que co-
nocen el urbanismo desde su experiencia doctrinal pero sobre todo desde su experiencia profesional.

Reseñas y Libros
• PRESENTACIÓN DEL DIRECTOR

• PRIMERA PARTE. INTRODUCCIÓN
o Capítulo 1. El Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
Luciano Parejo Alfonso
o Capítulo 2. Principio de Desarrollo Territorial y Urbano Sostenible
Ángela De La Cruz Mera
o Capítulo 3. Ordenación del Territorio y Ordenación Urbanística
José María Ezquiaga Domínguez
o Capítulo 4. Régimen Competencial
Alejandro Javier Criado Sánchez
• SEGUNDA PARTE. CONDICIONES BÁSICAS DE LA IGUALDAD EN LOS DERECHOS Y
DEBERES CONSTITUCIONALES DE LOS CIUDADANOS
o Capítulo 5. Estatuto Básico del Ciudadano en la Legislación Urbanística Estatal
Felipe Iglesias González
o Capítulo 6. Estatuto Básico de la Iniciativa y la Participación en la Actividad Urbanística
Miguel Ángel Carrillo Sedeño
o Capítulo 7. El Régimen Estatutario de la Propiedad. Régimen de Derechos y Deberes vincu-
lados a la propiedad
Juan Antonio Chinchilla Peinado
o Capítulo 8. Estatuto Básico de las Actuaciones Urbanísticas
Gerardo Roger Fernández Fernández
• TERCERA PARTE. BASES DEL RÉGIMEN DEL SUELO, REGLAS PROCEDIMENTALES
COMUNES Y NORMAS CIVILES
o Capítulo 9. Criterios básicos de utilización del Suelo
Alejandro Javier Criado Sánchez
o Capítulo 10. Situaciones básicas del Suelo
José Manuel Merelo Abela
o Capítulo 11. Viabilidad económica de las actuaciones en el Suelo Urbano
Carmen Esther Falcón Pérez
o Capítulo 12. Régimen Procedimental y Civil de las Actuaciones Urbanísticas y Edificatorias
Alfonso Vázquez Otero
o Capítulo 13. El Informe de Evaluación de los Edictos. Comentario a los Artículos 29 y 30
Ana Alonso Sangregorio
o Capítulo 14. Cooperación y Colaboración Interdministrativas
Miguel Ángel Carrillo Sedeño
• CUARTA PARTE. VALORACIONES DEL SUELO
o Capítulo 15. Régimen General de las Valoraciones
Federico García Erviti
o Capítulo 16. Valoraciones en el Suelo Rural
Francisco Merino Mata
o Capítulo 17. Valoración en el Suelo Urbanizado
Gerardo Roger Fernández Fernández

• QUINTA PARTE. EXPROPIACIÓN FORZOSA Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

o Capítulo 18. Expropiación Forzosa
Juan Ramón Fernández Torres
o Capítulo 19. Responsabilidad Patrimonial. Supuestos Indemnizatorios en el Ámbito Urbanístico
Juan Antonio Chinchilla Peinado
• SEXTA PARTE. FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y GESTIÓN DEL SUELO
o Capítulo 20. Función Social de la Propiedad y Gestión del Suelo. Patrimonios Públicos del
Suelo y Derecho de Superficie
Ana Alonso Sangregroio
• SÉPTIMA PARTE. RÉGIMEN JURÍDICO
o Capítulo 21. Régimen Jurídico Administrativo
Manuel Alejandro Jiménez Baras
o Capítulo 22. Registro de la Propiedad
Mercedes Fuertes López
Alejandro Javier Criado Sánchez es Abogado experto en Derecho Urbanístico y Derecho

Administrativo con más de 25 años de experiencia profesional en el ejercicio de la abogacía, tanto en
vía administrativa como judicial. Además, es Doctor en Derecho, Agente de la Propiedad Inmobiliaria,
presidente de Instituto Español de Estudios de Urbanismo y cuenta con más de 15 años de experien-
cia en la docencia para universitarios y profesionales.
Luciano Parejo Alfonso,

Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid
Ángela de la Cruz Mera,
Subdirectora General de Políticas Urbanas. Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
José María Ezquiaga Domínguez,
Doctor arquitecto. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología
Felipe Iglesias González,
Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
Miguel Ángel Carrillo Sedeño,
Abogado Urbanista. Máster en Derecho Urbanístico y Ambiental de Andalucía
Juan Antonio Chinchilla Peinado,
Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
Gerardo Roger Fernández Fernández,
Arquitecto y Urbanista
José Manuel Merelo Abela,
Abogado
Carmen Esther Falcón Pérez,
Profesora titular de Economía Financiera y Contabilidad.
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
Alfonso Vázquez Oteo,
Abogado y Doctor en Derecho. Profesor Asociado de la Universidad Autónoma de Madrid
Ana Alonso Sangregorio,
Letrada del Excmo. Ayuntamiento de Málaga
Federico Garcia Erviti,
Arquitecto. Universidad Politécnica de Madrid

Reseñas y Libros
Francisco Merino Mata,

Arquitecto
Juan Ramón Fernández Torres,
Catedrático de Derecho Administrativo
Manuel Alejandro Jiménez Baras,
Abogado
Mercedes Fuertes López
Catedrática de Derecho Administrativo. Universidad de León
MIVAU

DIRECTRICES PARA AUTORES

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comunes a todos los países hispanohablantes publicadas por la ASALE Asociación de Academias de
la Lengua Española. Se debe prestar especial atención al vocabulario y al uso de expresiones hechas
y locuciones, primando los términos de uso común en la comunidad hispanohablante y evitando los
localismos. En casos de duda, se recomienda consultar el Diccionario Panhispánico de Dudas.
También pueden usarse como referencia las recomendaciones de las páginas de Wikilengua del
Español y de la Fundación del Español Urgente.
3. Envíos: Los trabajos, cumpliendo el resto de las normas comunes y las normas particulares de la
sección correspondiente, se enviarán en soporte informático, garantizando el anonimato de manera que
no puedan identificarse los autores, para poder realizar una evaluación ciega. Para ello, se enviarán
dos archivos informáticos (en formato Word o compatible): uno con el texto original completo siguiendo
la plantilla de la revista y otro igual, pero “ciego”, en el que se habrá suprimido el nombre de los autores
y todas las posibles señales identificadoras (metadatos, etc.). Los envíos incluirán el texto original
completo y el “ciego” (ambos con las Figuras incorporadas en el texto, como se indica abajo). Además,
se enviarán también aparte las imágenes y las tablas de Excel en archivos separados.
En todo caso, los artículos se enviarán a través del procedimiento de Envíos En Línea en la página
web de la revista: https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/about/submissions#onlineSubmissions
El contacto para posibles dudas en el proceso de envío es: [email protected]
4. Extensión de los trabajos, título, estructura, etc.: Cada sección de la Revista tiene sus propias
normas, que se desarrollan más adelante.
5. Notas a pie de página: Irán numeradas correlativamente por todo el texto; serán publicadas siempre
al pie de la página en letra Arial cuerpo 8. Las notas al pie contendrán exclusivamente comentarios ad
hoc, nunca se utilizarán sólo para citar referencias bibliográficas, las cuales deben ir siempre en el texto
(ver punto 7) y recopiladas al final (ver punto 9).
6. Acrónimos, siglas y abreviaturas: La primera vez que aparezca en el texto un acrónimo o sigla, se
escribirá primero el nombre completo, seguido (entre paréntesis) por la sigla completa, iniciando cada
una de las palabras que la componen con mayúsculas. Por ejemplo: Boletín Oficial del Estado, BOE.
En la segunda y sucesivas apariciones, irá ya sólo el acrónimo o sigla. Al final del texto, detrás de la
bibliografía, se incluirá un listado de acrónimos o siglas (organismos, revistas, etc.) y, en su caso,
abreviaturas, ordenadas alfabéticamente o bien por orden de aparición en el texto.

7. Inserción de citas en el texto (citas textuales o referencias bibliográficas): Las citas textuales deberán
insertarse en el propio texto entre comillas y poner entre paréntesis el apellido del autor o autores en
Versalitas, seguido del año y número de página de la cita (por ejemplo: se pondrá p. 25 si es una
sola página; pp. 34-37 si son varias páginas consecutivas; pp. 67, 72 si son páginas discontinuas),
remitiendo la referencia a la bibliografía final. Por ejemplo: “Lore ipsum dolor sit amet” (Pérez, 1985,
p. 25). Cuando la cita textual tenga más de tres líneas, irá en párrafo aparte, sangrado a la izquierda
1,5 cm y con letra Arial cuerpo 9.
Cuando se cita una referencia bibliográfica genérica sin incluir texto alguno, deberá ponerse entre
paréntesis el apellido del autor o autores en Versalitas, seguido del año y, si se estima oportuno, el
número de página o páginas (Pérez, 1985, p. 25).
Cuando el autor de un documento sea una Institución o persona jurídica, en el cuerpo del texto y en el
pie de figuras se escribirá el nombre de la Institución con las iniciales correspondientes en mayúsculas
(por ejemplo: Consejo Superior de Investigaciones Científicas). Si el nombre de la Institución se puede
referenciar como siglas, se seguirán las normas de éstas (es decir, las siglas en mayúsculas, seguidas
entre paréntesis del nombre de la Institución con la primera letra de cada palabra en mayúsculas). Por
ejemplo: MITMA (Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana). Si se cita un departamento
de alguna institución, solo tendrá en mayúscula la primera letra de cada palabra del departamento. Por
ejemplo: Secretaría General de Vivienda, del MITMA. En cualquier caso, en el listado de la Bibliografía
al final de artículo, cuando una Institución sea autora de un documento, aparecerá en Versalitas, como
el resto de autores; por ejemplo: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
8. Criterio para las cifras: Los números de cuatro o menos cifras se escribirán sin signos ni espacios de
separación: 2458 (no 2 458 ni 2.458). Los números de más de cuatro cifras no se separarán por puntos
ni por comas, sino que se agruparán de tres en tres y se separarán por un espacio duro (también
llamado fijo, indivisible o de no separación: Non-Breaking SPace ó que se hace pulsando las
teclas Control+Mayúscula+Barra Espaciadora). Por ejemplo: 8 327 451 (y no separado por puntos o
comas). Para separar la parte entera de la parte decimal deberá usarse la coma (3,1416).
9. Citas a Referencias Bibliográficas, Normativas y de Jurisprudencia, y otras:
9.1. “Bibliografía”.
Al final del texto se incluirá un listado de “Bibliografía”, en orden alfabético de apellidos (siempre en
Versalitas). El formato de letra será Arial 8, con los apellidos en Versalitas y sangría francesa a
0,75 cm., sin interlineado y sin justificar.
Este listado solamente incluirá las obras citadas en el texto.
Las normas para confeccionarlo seguirán el formato APA Seventh Edition (2020):
https://www.apastyle.org/manual/ .
Aplicación Norma APA 7 (castellano):
https://uc3m.libguides.com/guias_tematicas/citas_bibliograficas/APA
A modo de ejemplo, se incluyen algunos de los casos más comunes:
Referencias de citas en libros:
Apellidos, Iniciales nombre autor, (Año): Título del Libro en cursiva. Ciudad, País, Editorial.
Ascher, F. (2001): Les nouveaux principes de lúrbanisme. París, Francia, Éditions de lÁube.
Referencias de capítulos de libros (y ejemplo con dos autores):
Apellidos, A.A. & Apellidos, B.B. (Año): Título del capítulo o la entrada. En X.X. Apellidos (Eds. ó Coord.), Título
del libro (pp. xx-xx). Ciudad, País, Editorial.
Jiménez, E. & Donat, C. (2018): El estudio de la segregación urbana: estrategia metodológica. En I. Blanco & O.
Nel·lo (Eds.), Barrios y crisis. Crisis económica, segregación urbana e innovación social en Cataluña (pp. 56-89).
València, Ed. Tirant lo Blanch.
Tifentale, A. & Manovich, L. (2015): Selfiecity: Exploring photography and self-fashioning in social media. En D.M.
Berry & M. Dieter (Eds.), Postdigital Aesthetics (pp. 109-122). Londres, Gran Bretaña, Palgrave Macmillan.
Referencias de artículos en revistas:
Apellidos, A.A. (Año): Título del artículo. Nombre de la revista, Volumen (Número), pp-pp.
Ureña, J.M. & Pillet, F. & Marmolejo, C. (2013): Aglomeraciones/regiones urbanas basadas en varios centros: el
policentrismo. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, 45(176), pp. 249-266. https://recyt.fecyt.es/index.php/
CyTET/article/view/76200/46583
Ben-Elia, E. & Alexander, B. & Hubers, C. & Ettema, D. (2014): Activity fragmentation, ICT and travel: An explora-
tory Path Analysis of spatiotemporal interrelationships. Transportation Research Part A: Policy and Practice, (68)
56-74. https://doi.org/10.1016/j.tra.2014.03.016

Referencia de Comunicación en Congreso:

Apellidos, Iniciales (Fecha/s de celebración del congreso): Título de la comunicación en cursiva [Comunicación en
congreso]. Título del congreso, Lugar de celebración. URL del recurso
García Lupiola, A. (21-22 de octubre, 2010): La empresa familiar ante el proceso de internacionalización: retos, opor-
tunidades y estrategias [Comunicación en congreso]. 12º Congreso de Economía de Castilla y León, Valladolid.
http://www.economia.jcyl.es/web/ jcyl/binarios/617/132 /La_empresa_familiar.pdf
Referencia de Trabajo Académico:
Apellidos, Iniciales (Año de publicación): Título del trabajo académico en cursiva [Tesis doctoral, Universidad en
la que se ha leído]. Nombre del repositorio o base de datos en el que se aloja. URL del recurso
Landaeta Olivo, J.F. (2016): Marco de referencia para la comunicación y seguimiento de la implantación de una
estrategia tecnológica [Tesis doctoral, Universidad Carlos III de Madrid]. http://hdl.handle.net/10016/23113
Referencias a documentos cuyo autor es una Institución.
Nombre de la Institución, (Año): Título del Libro en cursiva. Ciudad, País, Editorial u Organismo que lo publica.
Ministerio de Fomento, (2017). Estrategia de Movilidad Sostenible. Madrid, Centro de Publicaciones del Ministerio
de Fomento.
Referencias a Normas:
Nombre completo del Organismo en Versalitas (Año de publicación): Título de la norma o documento en cursi-
va (Numeración de la norma). URL del recurso.
American National Standards Institute (2017): Safety colors (ANSI Z535.1). https://webstore.ansi.org/RecordDetail.
aspx?sku=ANSI+Z535.1-2017
Cuando las referencias de cada autor(es) sean varias se ordenarán cronológicamente, y las del mismo
año se ordenarán añadiéndoles una letra [(1996a; 1996b; etc.)].
Los segundos y siguientes coautores irán siempre precedidos del signo & (et latino) para diferenciar
los apellidos compuestos [Ramón y Cajal], por ejemplo: Jiménez, E. & Donat, C. (2018)
En el Texto del Artículo se citarán de la misma forma cuando se trate de hasta 3 autores, por ejemplo:
(Ben-Elia, E. & Alexander, B. & Hubers, C., 2012).
Si son más de 3 autores en el texto se citarán así: (Ben-Elia, E. & al., 2014) y en la bibliografía se
reflejarán todos los autores: Ben-Elia, E. & Alexander, B. & Hubers, C. & Ettema, D. (2014)
9.2. “Referencias normativas y jurisprudencia”.
Cuando sea conveniente, se incluirá otro apartado de “Referencias normativas y jurisprudencia”:
Ejemplo de referencia legislativa o normativa (reglamentos, etc.):
Ley nº/año, fecha, título en minúscula. Nombre del diario oficial, nº, fecha, páginas. URL del recurso
Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa. Boletín Oficial del Estado, 295,
de 10 de diciembre de 2013, 97858 a 97921. http://www.boe.es/boe/dias/2013/12/10/pdfs/BOE-A-2013-12886.pdf
Ejemplo de referencia de jurisprudencia:
Resolución Tribunal (en siglas) nº/año, (Sala, sección), fecha, (recurso nº/año) parte de la resolución (Fundamen-
to jurídico, fundamento de Derecho)
Sentencia del Tribunal Supremo 544/2011 (Sala de lo Civil, Sección 1ª), de 27 julio de 2011 (recurso 1858/2008)
Cita en texto: STS 544/2011, de 27 julio de 2011, FJ 2
Pueden consultarse otras referencias de Jurisprudencia en:
https://uah-es.libguides.com/citar_elaborar_bibliografia/jurisprudencia
9.3. “Referencias a otros recursos/Fuentes documentales”.
En caso de que sea necesario, puede incluirse otro apartado con “Referencias a otros recursos/
Fuentes documentales”.
Ejemplo de referencia a Prensa:
Apellidos, Iniciales (Fecha de publicación): Título del artículo. Título del periódico en cursiva, páginas que abar-
ca el artículo.
Aunión, J.A. (24 de octubre, 2017): Una enciclopedia visual del turismo en Madrid. El País, B5.
Ejemplo de Datos de investigación/Dataset:
Apellidos, Iniciales (Año de publicación): Título del dataset en cursiva [Dataset]. DOI o URL del recurso.
L edesma L arrea, P. (2017): A Python program to reduce electrical networks [Dataset]. https://doi.org/10.21950/
UWEE7A

La forma de citar otras fuentes como documentos de archivo, cartas, etc. puede consultarse en las
Normas APA:
https://normas-apa.org/referencias/documentos-de-archivo-y-colecciones/
10. Figuras, imágenes, ilustraciones, tablas y gráficos: (1) Las imágenes, planos, gráficos, tablas, cua-
dros, fotos, etc., se identificarán todos ellos por igual, incluidas tablas y gráficos, con el nombre con-
vencional de Figura poniendo en su título la abreviatura Fig. xx. en versalitas. (2) Los textos enviados
incluirán las figuras que correspondan en el lugar aproximado donde el autor considere. La edición final
puede implicar la necesidad de modificar ligeramente el lugar de colocación. (3) Irán correlativamente
numeradas por su orden de aparición y convenientemente referenciadas en su contexto mediante la
indicación (Fig. xx). (4) Se indicará siempre su procedencia o fuente de referencia de autor y, en caso
de comportar reproducción de gráficos ajenos, deberán contar con la pertinente autorización respectiva
de la editorial y autor. El autor, al presentar el artículo para evaluación a CyTET, se hace responsable
de tener las autorizaciones y permisos necesarios para publicar las ilustraciones que el artículo incluya.
(5) Además de incluirse en el propio texto (puede ser en menor calidad), los envíos de originales deben
incluir en archivos independientes aparte las imágenes en alta calidad y las tablas. Por cada Figura se
enviará un archivo independiente, nombrado con el mismo número de la Figura que aparece en el texto
(por ejemplo, Figura 1.jpg, Figura 2.xls, etc.).
11. Número máximo y formato para enviar las figuras: Las figuras serán máximo 10.
Las tablas sólo de texto pueden ir insertadas como tablas de texto en el propio documento, pero deben
enviarse también en archivo aparte para facilitar su maquetación.
Las tablas numéricas deben enviarse en un archivo Excel, Open Office o similar, al igual que los gráfi-
cos elaborados con estos programas, para poder ser maquetados.
Las fotografías, planos e imágenes deben enviarse cada una en un archivo independiente; su calidad
debe ser como mínimo de 300 ppp (píxeles por pulgada), aceptándose sólo formatos JPG o TIFF. Los
gráficos o dibujos sólo de línea se presentarán en archivos vectoriales (EPS o PDF vectorial). Por limi-
taciones técnicas, la editorial se reserva el derecho de seleccionar la calidad, cantidad y formato de las
ilustraciones publicables.
12. Datos personales: Cuando el o los autores reciban la notificación de haberse decidido la publicación
de su artículo, deberán enviar la Ficha de Datos Personales que oportunamente se facilitará, donde se
incluyan sus datos personales, con el objeto de enviarles un ejemplar de la revista impresa en papel e
incorporarlos a la Base de Datos de CyTET. En cualquier momento, los autores podrán ejercer sus
derechos de acceso, rectificación, cancelación u oposición dirigiéndose a CyTET: publicacionessgt@
mivau.gob.es
13. Corrección pruebas: Los autores se comprometen a corregir las primeras pruebas de imprenta en un
plazo de cinco días desde su recepción, entendiéndose que, de no tener respuesta, se otorga la con-
formidad con el texto que aparece en ellas. No se podrá modificar sustancialmente el texto original a
través de esta corrección de pruebas, limitándose a corrección de erratas y subsanación de errores u
omisiones.
14. Cláusula de responsabilidad: Los trabajos firmados expresan únicamente la opinión de sus autores
y son de su exclusiva responsabilidad, a todos los efectos legales. Los autores son expresamente
responsables de tener los permisos necesarios para la reproducción de las imágenes que incluyan.
15. Normas de estilo en relación con el género: Los trabajos deben tener en cuenta las Recomendaciones
específicas a favor del uso de lenguaje inclusivo en los artículos y trabajos de la revista CyTET y ajus-
tarse al Código de Buenas Prácticas de la revista en materia de género.
Se recomienda la consulta del Manual de Género en la Investigación (PDF).
Normas específicas para la Sección de Artículos/Articles:

16. Extensión: La extensión de los Artículos estará comprendida entre un mínimo de 45.000 y un máximo
de 90.000 caracteres (incluyendo espacios). Al mismo tiempo, el original presentado (con figuras inclui-
das) deberá tener entre 15 y 22 páginas (numeradas) en formato UNE A-4 (DIN A4), con márgenes de
2,5 cm, letra Arial, cuerpo 10, e interlineado sencillo.

17. Título del artículo y título abreviado/English Title and abridged title: Debe ser claro y conciso y puede
incluir un subtítulo, teniendo en total una extensión máxima de 150 caracteres, incluyendo espacios.
No contendrá abreviaturas, ni notas o llamadas a notas al pie en el mismo. Las referencias sobre el
origen, relación del artículo con proyectos de investigación o tesis, agradecimientos, etc. irán en nota
al pie de página. Los autores deben incluir una traducción al inglés del título, cuyo lenguaje, en todo
caso, podrá ser revisado por el Comité de Redacción.
Además, los autores deben incluir, a continuación del título principal, un título abreviado en español e
inglés con un máximo de 60 caracteres (incluidos espacios), que será el que figure en los encabezados
de las páginas pares del artículo y en la portada del número de la revista en el que se publicaría el
trabajo. En caso de ser necesario, a continuación (fuera del límite de los 60 caracteres), iría el nombre
de la ciudad a que se refiere el artículo y el país. A modo de ejemplo sería:
Título abreviado (máximo 60 caracteres): Nombre de la Ciudad (País).
18. Autores y autoras: Bajo el título del artículo, irá el nombre y apellidos de cada uno de los autores y
autoras (poniendo los apellidos completos en Versalitas y negrita, para poder identificarlos) incluyén-
dose debajo la profesión o cargo principal con el que desean ser presentados y una dirección de correo
electrónico.
19. Número de identificación ORCID de los autores y autoras. CyTET incluye el identificador digital de
ORCID® como sistema de normalización de las referencias de los autores. Cada autor deberá propor-
cionar su número de identificación ORCID (Open Researcher and Contributor ID). Los autores que no
dispongan previamente de ORCID, pueden obtenerlo gratuitamente en: https://orcid.org/register
20. Resumen/Abstract: Antes del texto del artículo deberá incluirse obligatoriamente un resumen en espa-
ñol de su contenido (no un índice), de extensión comprendida entre 700 y 900 caracteres (incluyendo
espacios). Éste debe resumir de forma concisa el objeto, la metodología y las conclusiones del artículo,
sin notas a pie. Los autores deben incluir también una traducción al inglés del resumen (Abstract), cuyo
lenguaje, en todo caso, podrá ser revisado por el Comité de Redacción.
21. Palabras Clave/Keywords: Se incluirán cuatro o cinco Palabras Clave como descriptores de las refe-
rencias temáticas, mediante las cuales se pueda clasificar el artículo, a juicio del autor. No obstante, la
editorial se reserva su homologación con el Tesauro y descriptores propios para confeccionar los
Índices Anuales de la Revista. Se incluirán también traducidas al inglés (Keywords).
22. Apartados del artículo: El texto del artículo se organizará por epígrafes. Siempre que sea posible y
adecuado al planteamiento del artículo, se seguirá preferentemente la estructura IMRyD: Introducción,
Metodología, Resultados y Conclusiones/Discusión de Resultados. En caso de no seguirse esta estruc-
tura, conviene incluir un apartado de Conclusiones. La numeración de los apartados se hará sólo con
caracteres arábigos de hasta tres dígitos. Por ejemplo: 3., 3.1., 3.1.1). Las restantes subdivisiones in-
feriores llevarán letras mayúsculas y minúsculas o números [A), b), 1), i), ...].
La Plantilla tipo obligatoria que deben seguir los autores para la presentación del artículo, se encuen-
tra en la siguiente dirección:
Plantilla tipo para autores.docx
Normas específicas para la Sección de Estudios comparados/

Comparative Studies:
Esta sección está abierta el envío de artículos de análisis comparado y sistemático de un aspecto
concreto relacionado con las materias de la revista en diferentes ámbitos territoriales. Habitualmente,
se compara el marco normativo estatal y el vigente en las diferentes Comunidades Autónomas espa-
ñolas, o la legislación española e internacional. Las normas formales para los envíos son las mismas
que para la sección Artículos/Articles.

Normas específicas para la Sección de Experiencias/
Urban Practices:
Esta sección está abierta al envío de artículos breves que presentan experiencias urbanas innovadoras,
entendidas como proyectos concretos, ya ejecutados (o, al menos, en avanzado estado de realización), que
incorporan elementos innovadores en materia de planeamiento urbanístico, ordenación del territorio, rege-
neración urbana, gobernanza, diseño urbano, etc.
23. Fotografía para el encabezado: Fotografía o imagen en formato horizontal y proporción 1 de alto por 3 de
largo (al publicarse quedará aproximadamente de 6 cm de altura por 18 cm de longitud). Debe tener alta
definición (mínimo 300 ppp). Formatos aceptados: JPG, TIFF; gráficos o dibujos sólo de línea en archivos
vectoriales: EPS o PDF vectorial.
24. Título de la Experiencia: En español e inglés. Extensión máxima de 100 caracteres, incluyendo
espacios.
25. Autores y autoras: Bajo el título del artículo, irá el nombre y apellidos de cada uno de los autores y autoras
(poniendo los apellidos completos en Versalitas y negrita, para poder identificarlos) incluyéndose debajo la
profesión o cargo principal con el que desean ser presentados y una dirección de correo electrónico.
26. Resumen/Abstract: En español y en inglés, con una extensión comprendida entre 500 y 800 caracteres
(incluyendo espacios) cada uno.
27. Cuadro Resumen y Créditos del Proyecto: Se incluirá un cuadro de texto que describa sintéticamente
las principales cifras y magnitudes del proyecto. A modo orientativo se proponen los siguientes apartados
(no es necesario incluir los que no procedan y pueden incluirse otros que se estime pertinente):
• NOMBRE: (del Plan, Proyecto, Estrategia, etc.):
• LOCALIZACIÓN:
• FUNCIÓN:
• PROMOTOR:
• AUTOR/ AUTORES:
• FECHA (DE PROYECTO Y DE EJECUCIÓN):
• SUPERFICIE DE LA ACTUACIÓN:
• COSTE/PRESUPUESTO:
• CREDITOS DE LAS IMÁGENES:
28. Extensión y organización del texto: Extensión: alrededor de 2.000 palabras, con un mínimo de 1.500 y
un máximo de 2.500. El esquema de desarrollo del texto sería el siguiente:
• OBJETIVOS INICIALES DEL ENCARGO (Si procede, a modo de introducción)
• CONTEXTO
• OBJETIVOS
• ESTRATEGIAS (u otros)
• METODOLOGÍAS (y técnicas innovadoras)
• OBJETIVOS CONSEGUIDOS, CONCLUSIONES O RESULTADOS
29. Figuras: Se acompañará el texto de material gráfico, con breves pies de fotos: plano de situación, plani-
metrías, secciones y, en su caso, otros dibujos que ayuden en la comprensión del proyecto/plan, etc. Las
Figuras seguirán las normas generales de formato y se enviarán también como archivos independientes en
alta calidad (mínimo 300 ppp).

Normas específicas para la Sección de Reseñas y Libros/

Reviews and Books:
Las reseñas de libros seguirán el siguiente formato:
30. Encabezado de la reseña: Tendrá la siguiente estructura:
TÍTULO DEL LIBRO: SUBTÍTULO [en NEGRITAS]: Nombre Autor & Autor(es) [en Versalitas] caso
condición de directores, coordinadores, editores de un reading, indicarlo entre paréntesis: (Edits.
Coords., Compils….), caso Actas Congreso, indicarlo; editorial(es), ciudad(es) sede de la editorial [en
REDONDAS); año; formato externo cubiertas: XX x XX cm (redondeo a lo alto); nº de páginas XXX pp.;
nº de ilustraciones o planos en color y b/n; precio venta en € o $ (si se sabe); y siempre al final: ISBN:
….
31. Cuerpo de la reseña: Debe ser una reseña de carácter general: refundiendo con sentido pleno la
presentación, el prólogo y los capítulos. El texto debe estar comprendido entre 300 y 600 palabras,
pudiéndose llegar excepcionalmente a 1.000. El texto deberá recoger los siguientes contenidos
orientativos:
• Objeto: material y finalidad del libro, su interés, qué disciplinas cubre…
• Lugar/ámbito del que habla y tiempo al que se refiere.
• Tipo de publicación, público-objetivo, etc.
• Forma técnica/metodología para abordarlo.
32. Materiales Complementarios: CD, planos separados…
33. Índices: Índice completo, si es corto; Índice general abreviado, si es largo.
34. Semblanza del Autor(es): Extensión 100-175 palabras. Breve semblanza del autor/es, lugar de trabajo
y por qué hace el libro (encargo, colaboración institucional) y editorial o sponsor que lo financia y
participa en edición… Los apellidos de todos los nombres que se mencionen en la reseña irán siempre
en Versalitas.
Dirección de correspondencia:
Toda la correspondencia, envíos y demás actuaciones referentes a los contenidos y confección editorial con la
Revista, deberán dirigirse a la siguiente dirección:
CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales
Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana
Dirección General de Agenda Urbana y Arquitectura
Despacho C-636
Pº de la Castellana, 67 - 28071 MADRID (España)
Teléfono: (34) 91 597 7482/7446/8377
Correo electrónico: [email protected]

Summary of Author’s Guidelines in English:
a. Languages accepted for submission. In principle, CyTET only publishes papers in Spanish, although
it includes Abstracts and Keywords in English. Nevertheless, the Editorial Board can exceptionally accept
for evaluation papers written in English. Normally, this is the case of monographic issues –eventually open
for submission in other languages. Exceptionally, and only if they have an outstanding quality, the
Editorial Board can also accept articles in English for a miscellaneous issue. Once evaluated and accepted,
the paper will be translated by the Editors, and finally published in Spanish.
b. Originality. The papers submitted for evaluation to CyTET must be original and unpublished works.
Plagiarism, salami slicing and self-plagiarism are not acceptable. Authors, by submitting a paper for evalu-
ation, do certify this fact. Papers being evaluated in other Journals do not qualify for being accepted in
CyTET. In the case of papers derived from works previously presented in Congresses they cannot be ex-
actly the same in extension nor in contents, and must state this fact in a footnote indicating the name of
the Congress, edition and data of celebration. The same apply for papers derived from PHD-Thesis, which
should indicate the academic program from which they originate
Submission of a manuscript implies the author’s commitment to publish in this journal. If an author submits
a manuscript to CyTET, it should not be submitted to another journal; nor should the manuscript repeat
information published elsewhere in substantially similar form or with substantially similar content. Authors
in doubt about what constitutes prior publication should consult the editors.
c. Instructions for submission. Original papers submitted for evaluation should be accompanied by a
copy with the contact details removed, for the peer review process. Anything designated as ‘supplemental
file for review’ will also be made available to the reviewers. If you want to include a manuscript file with
identifying information, please upload this as ‘supplementary file not for review’. The papers should embed
figures, illustrations, graphs, etc. in the Word text (it can be in low quality), but all of them must be sent in
separate files, in full quality.
Articles will always be sent through the Online Submissions procedure on the journal’s website:
https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/about/submissions#onlineSubmissions
The mandatory submission form that the authors must follow for the presentation of the original papers, can
be found at the website.
Contact in case of doubts in the submission process is [email protected]
d. References.
Please avoid using footnotes wherever possible. However, where their use is unavoidable, please use su-
perscript numbers within the text corresponding with the number of the relevant footnote. Footnotes must
be in arial font and fontsize 8.
References in the text should be made in the following ways:
As Scott (1996) points out, this may not be so.
However, this might not be so (Scott, 1996).
(Jones, 1995, 17 & Smith, 1998)
(Jones, 1995; 1997)
For a reference with three or more authors, name only the first with et al. Do not use ‘ibid.’ when referring
to the same work twice in succession. The authors must appear in small caps.
You must make sure that all references which appear in the text are given in full in the references section.
Where there is more than one reference to the same author for the same year, they should be listed as
1995a, 1995b etc.
The references section should be a continuous alphabetical list. Do not divide the list into different sections
(books, reports, newspaper articles etc.). Where there is more than one reference to the same author, that
author’s references should appear in chronological order, with references to that author in conjunction with
others coming after the last reference to the author alone.

References should follow APA Guidelines Seventh Edition (2020): https://www.apastyle.org/manual/

e. Figures and tables. All maps, diagrams, charts and photographs should be referred in text as ‘Figures’
(including tables and graphs) and should be numbered in a single sequence in the order in which they are
referred to in the paper. To show where in the text you would ideally like figures or tables to appear, please
put ‘INSERT FIG. 1 AROUND HERE’ at the appropriate point. All figures should have brief descriptive cap-
tions. Figures should be supplied digitally, as TIFF, or JPG files at a resolution of 300dpi and a size appro-
priate to the page size of the journal. The Graphs and Tables should also be sent in EXCEL or Open Office,
and there would be a maximum of 10.
f. Author’s identification. Contributors are asked to include a brief biographical note with their submissions
including contact information (position, institution, email, etc.). All authors must provide their ORCID® (Open
Researcher and Contributor ID). It can be obtained at: https://orcid.org/register
g. Extension. Full-length papers should be 45,000-90,000 characters long in arial font and fontsize 10
(including notes, references and Figures). The title should be no more 150 characters.
Authors must also include an abbreviated/short title with a maximum of 60 characters, which will appear in
the headings of the even pages of the article and in the journal’s first page. Example: Short Title (max 60
charact.): City name (Country).
h. Abstract and Keywords. Your paper should begin with an abstract of about 700-900 characters that go
into some detail about the methods, findings and conclusions of the paper and should allow users of these
to make an informed decision as to whether your paper will be of relevance and interest to them. Four or
five Keywords should also be included.
i. Other journal sections. For instruction in English for contributions to the Experiencias/Urban Practices
or Reseñas y libros/Reviews and books please contact [email protected]

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° 219 primavera 2024

Estrategias de transición ecosocial desde la arquitectura y el turismo

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Rafael Mata Olmo – Universidad Autónoma de Madrid

Consejo Científico CyTET / Scientific Board

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Consejo Asesor Internacional/International Advisory Board

Revista CyTET online: https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/index

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