SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

El 30 de enero de 2002, los abogados José Muci-Abraham, José Antonio Muci Borjas y
Verónica Pacheco Sanfuentes, titulares de las cédulas de identidad núms. 350.056,
6.056.019 y 6.979.838, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo los núms. 88, 26.174 y 48.462, respectivamente, en su condición de
mandatarios judiciales del ESTADO CARABOBO, de conformidad con los artículos
26, 49, 333, 334 y 336, numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad, conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, del DECRETO
1.436 CON FUERZA DE LEY GENERAL DE PUERTOS, cuya reimpresión fue
publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.331, del 23 de noviembre de 2001.

El mismo día se dio cuenta en Sala del expediente y se acordó pasar las actuaciones al
Juzgado de Sustanciación.

El 7 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional

admitió la pretensión planteada, y ordenó se abriera un cuaderno separado en el que se
sustanciaría la solicitud cautelar planteada por los demandantes.

El 17 de septiembre de 2002, esta Sala mediante decisión núm. 2205, declaró que no ha
lugar a la solicitud de suspensión, como medida cautelar, de la aplicación de los
artículos 42, 43, 45, 46, 47, 51, 54, 57, 59 y 108 del Decreto con Fuerza de Ley General
de Puertos.

El 20 de marzo de 2003 se llevó a efecto el acto de Informes.

El 14 de mayo de 2003 se dijo “Vistos“ en el presente proceso.

DE LA PRETENSIÓN
A continuación se resumen los planteamientos hechos por los solicitantes en su escrito:

1.- Que el Presidente de la República dictó el Decreto núm. 1.436 con Fuerza de Ley
General de Puertos.

2.- Que dicho Decreto-Ley habría sido dictado sobre la base de la autorización
concedida al Presidente de la República en el artículo 1, numeral 3, literal c) de la Ley
que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en
las Materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.076, del 13 de
noviembre de 2000.

3.- Que el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le

asigna a los Estados un conjunto de competencias exclusivas. Que dentro de este elenco
de competencias privativas de los Estados se incluye “la conservación, administración y
aprovechamiento de (…) puertos (…) de uso comercial, en coordinación con el
Ejecutivo Nacional” (art. 164, numeral 10).

4.- Que la norma constitucional invocada descarta, rechaza o niega la actuación del
Poder Nacional en esas materias. Por lo tanto, la autorización dada al Presidente de la
República para dictar normas con rango y fuerza de ley en materia de legislación
marítima no versaba sobre la conservación, administración o aprovechamiento de los
puertos de uso comercial.

5.- Que, en concreto, dicho Decreto-Ley violó la disposición contenida en el artículo

164.10 de la Constitución, según la cual sólo a los Estados les incumbe conservar y
administrar los puertos de uso comercial. Los mandatos que en particular
contravendrían dicho precepto constitucional serían los siguientes:

a) El artículo 42, según el cual, los Estados, al objeto de ejercer su competencia en

materia de puertos de uso comercial, debían constituir un ente descentralizado que se
encargase de la administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación;

b) El artículo 43, conforme al cual, la construcción de nuevos puertos, así como las
ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos existentes,
requeriría la aprobación por la Autoridad Acuática;
c) El artículo 46, según el cual, los Estados darían cumplimiento a la obligación de
mantener los puertos, siempre dentro de los parámetros y en los términos y condiciones
que establezca la Autoridad Acuática;

d) El artículo 47, el cual establece que, cuando el Estado constituya un ente

descentralizado que se encargue de la administración del puerto, el órgano directivo de
dicha administración estaría conformado por un (1) presidente y cinco (5) miembros
principales con sus suplentes; que, tanto el Presidente como tres (3) de los
representantes serían nombrados por el Ejecutivo Estadal, y los restantes por la
autoridad acuática nacional;

e) El artículo 108.3, en cuyo texto se establece que las administraciones portuarias que
no den cumplimiento dentro del plazo establecido a las órdenes e instrucciones que sean
impartidas por la autoridad acuática, serían sancionadas con multa.

Que, con estas previsiones, el Decreto-Ley regula materias que sólo pueden ser
disciplinadas por los Estados.

6.- Que dicho Decreto violó el artículo 167.2 de la Constitución, cuyo texto establece
que es a los Estados a los cuales corresponde crear, recaudar y administrar las tasas que
deben ser saldadas por los servicios públicos de conservación y administración de los
puertos de uso comercial. Que tal violación se desprendería de lo que prescriben los
siguientes artículos del Decreto-Ley:

a) El artículo 54, según el cual, si bien se reconoce que los entes administradores de los
puertos públicos de uso público tienen derecho a percibir y administrar todos los
ingresos derivados de la operación comercial del puerto, se sujetaría dicho
aprovechamiento a las condiciones que establezca la Ley;

b) El artículo 51, en el cual se ordena que el instituto autónomo encargado de la

administración del puerto de uso comercial, debería efectuar al Municipio donde esté
ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus
ingresos brutos.

Esta norma pretendería, a pesar de la descentralización de la competencia y de la

autonomía reconocida a los Estados por la Constitución, imponerles el destino que
deben dar a los fondos generados por los puertos bajo su jurisdicción;
c) El artículo 57, según el cual, los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano
que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, gozarían
de una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y
Derecho de Muelle; esos mismos buques que realicen operaciones de cabotaje, gozarían
de una rebaja de un cincuenta por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja
disfrutarían las operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje,
sobre las tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie;
por último, el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de
puerto base o de abrigo, obtendrían una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre las
tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.

Que resulta inadmisible que quien carece de competencia para crear tasas, pretenda
consagrar rebajas. Que, por la naturaleza de las cosas, el poder para otorgar exenciones
y rebajas impositivas sólo puede ser ejercido por los sujetos a los cuales la Constitución
y las leyes expresamente faculta para crear la obligación tributaria, que en este caso son
los Estados.

Esta última norma también violaría lo dispuesto en el artículo 167.5 de la Constitución,

en virtud de que no respetó el principio de equidad interterritorial. El solicitante afirma
que al haberse disminuido la potestad tributaria de los Estados, debió asignárseles a
éstos nuevos poderes impositivos. Al no haberse previsto una nueva asignación que
compensara la pérdida, se habría dejado de aplicar el citado artículo de la Constitución.

7.- Que en la “Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar decretos con
fuerza de Ley en las materias que se delegan”, no se autorizó al Presidente a imponer
limitaciones a la potestad tributaria de los Estados, ya que entre los asuntos sobre los
cuales debía legislarse, no fue contemplada la materia financiera.

Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no obstante que versa sobre
asuntos de interés de los Estados, no le fue consultado a éstos; por lo tanto, se infringió
lo que al respecto dispone el artículo 206 de la Constitución.

Que se infringió el artículo 4 de la Ley que autorizó al Presidente a dictar decretos con
fuerza de ley, pues no se informó a la Asamblea Nacional del contenido del Decreto con
Fuerza de Ley General de Puertos por lo menos con diez días de antelación a su
publicación en Gaceta Oficial.
Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos es una ley marco, pues establece
principios, parámetros y limitaciones al ejercicio de las potestades financieras y
tributarias de los Estados. En consecuencia, los Estados precisarían de dictar leyes para
acoplar sus procedimientos y actividades a los lineamientos establecidos en dicho
Decreto-Ley. No obstante tratarse de una ley marco, dicho Decreto-Ley no fue
consultado a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que fue
infringido el artículo 203 de la Constitución, que somete este tipo de textos normativos
al examen de organicidad ahí establecido.

II

DE LOS INFORMES

En cuanto al acto de informes, se verifica que el mismo fue cumplido mediante

la consignación de escritos, tanto de parte de los representantes judiciales del Estado
Carabobo, como de la Procuraduría General de la República.

Luego de examinar el contenido del escrito presentado por los solicitantes, la

Sala comprobó que en él se reprodujo el escrito de solicitud, y siendo que los
argumentos del escrito ya fueron resumidos, se hace innecesario hacer de ellos una
nueva referencia.

En cambio, el informe presentado por la Procuraduría General de la República

será resumido en los siguientes términos:

1.- La Procuraduría señaló que, aparte de dar competencia a los Estados para
conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, la norma contenida en
el artículo 164.10 de la Constitución advierte que tales competencias se ejercerán en
coordinación con el Ejecutivo Nacional. Siendo así, la Procuraduría estima que las
denuncias planteadas contra las normas del Decreto con Fuerza de Ley General de
Puertos no tienen fundamento, pues tales normas no son más que una expresión de la
competencia de coordinación que a tales efectos le fue conferida por la Constitución al
nivel nacional de ejercicio del Poder Público.

2.- Que, asimismo, la Constitución, en su artículo 165, autoriza al nivel nacional

del Poder Público a dictar, en aquéllas materias que fueren concurrentes entre la
República, los Estados o los Municipios, leyes de base, cuyo objeto es el de señalar
líneas maestras a los entes locales en cuanto al ejercicio de tales competencias.
Las normas impugnadas, en tanto establecen límites y condiciones a los Estados a la
hora de ejercer sus potestades en materia de puertos de uso comercial, y visto que esta
materia es concurrente entre los Estados y la República, no son más que concreciones
de la potestad de dictar leyes de bases que ostenta el Legislador nacional.

III

PUNTO PREVIO

Si bien el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos fue reformado

parcialmente por la Asamblea Nacional (Gaceta Oficial núm. 37.589, del 11 de
diciembre de 2002), tal reforma dejó incólumes todos los artículos cuya nulidad se
solicita, salvo el artículo 47, que sufrió un cambio de sentido, pues, si en el artículo 47
del Decreto-Ley se ordenaba el modo en que estaría formado el órgano directivo del
ente descentralizado que se encargaría de administrar el puerto, en la nueva redacción se
deja en manos de los Estados la formación y funcionamiento de tales órganos.

Por lo tanto, el análisis que sigue versa sobre todas las denuncias planteadas, salvo la
referida al artículo 47 de la Ley General de Puertos vigente, y, en virtud de que el
Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos quedó derogado, la Sala se referirá a los
preceptos impugnados como contenidos en la Ley de Reforma. Así se establece.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

1.- El primero de los argumentos presentados por la parte actora se compone de

las siguientes premisas: a) que las competencias que ostentan los niveles nacional y
estadal de ejercicio del Poder Público, respecto al servicio de puertos, son exclusivas y
excluyentes; y b) que no cabe relación alguna entre las regulaciones de dicten ambos
niveles para regular la competencia que les ha sido asignada constitucionalmente en
cuanto a puertos se refiere, o entre las actividades que les correspondería ejecutar con
arreglo a tales regulaciones. En conclusión, según los solicitantes, el nivel nacional de
ejercicio del Poder Público no sería competente para establecer parámetros a los Estados
respecto a la conservación, administración o aprovechamiento de los puertos de uso
comercial.
 Al respecto, lo primero a destacar, es que la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, en la materia de puertos y en cuanto a la incidencia que sobre
la misma tienen tanto la República como los Estados, ha consagrado dos enunciados
normativos. El primero, contenido en el artículo 156.26, establece lo siguiente:

“Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y

lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.”

El segundo se encuentra en el artículo 164.10, que dice:

“Es de la competencia exclusiva de los Estados:

(…)

10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas

nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el
Ejecutivo Nacional.”

Una interpretación del primero de los enunciados citados (art. 156.26) revela que al
Poder Público Nacional, y en particular al Poder Legislativo Nacional, le correspondería
legislar sobre la materia de puertos, pues el mencionado precepto autoriza a dicho poder
a dictar “el régimen (…) de los puertos”, y la primera acepción del término “régimen”
que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es precisamente
la de un “conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”. Por
tanto, al Poder Público Nacional le correspondería dictar un conjunto de normas que
gobiernen o rijan la actividad portuaria o el servicio portuario.
Por su parte, el artículo 164.10 de la Constitución atribuye al Poder Público Estadal la
competencia relativa a “la conservación, administración y aprovechamiento (…) de
puertos (…) en coordinación con el Ejecutivo Nacional”; es decir, a dicho Poder le
corresponde conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial que se
encuentren dentro de la jurisdicción del Estado de que se trate.

De lo que se lleva dicho puede admitirse que tanto el Poder Público Nacional como el
Estadal ostentan competencias en cuanto a la materia de puertos.

Se trata, entonces, de un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder
Público han recibido, desde un punto de vista cualitativo, potestades distintas sobre una
misma actividad. Por un lado, al legislador nacional le compete elaborar el régimen
general de la materia portuaria, la cual podrá incidir sobre los puertos comerciales,
pesqueros, militares, deportivos o de investigación científica; a los Estados, por otro, les
corresponde la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos
comerciales.

Siendo así, la materia de puertos sería objeto, propiamente, de competencias

compartidas o concurrentes entre el nivel Nacional y Estadal de ejercicio del Poder
Público. Nuestra Constitución utiliza para estos supuestos la expresión “competencia
concurrente”. Así, en su artículo 165 se establece que “las materias objeto de
competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el
Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados”.

Sin embargo, debe advertirse que la doctrina y cierta legislación extranjera utilizan la
expresión “competencia compartida”, cuando no es que distinguen una competencia de
otra. Ya tendrá ocasión la Sala de profundizar en este aspecto.

Así, pues, en materia de puertos (que como quedó dicho es objeto de una competencia
concurrente), tanto por lo que establece el artículo 156.26 constitucional, como por lo
que expresa el artículo 165 del mismo texto, le toca al Poder Público Nacional dictar el
régimen o conjunto de normas básicas que regulen este servicio, y al Poder Público
Estadal le corresponde, por su parte, conservar, administrar y aprovechar los puertos de
uso comercial, así como también dictar una normativa que desarrolle el régimen básico
que al nivel nacional le cumple dictar.

Ahora bien, cuál sería el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de
puertos.
Para dar respuesta a esta interrogante, habría que determinar la razón por la cual el
legislador constituyente quiso que, en lo tocante a competencias concurrentes, la
legislación básica le correspondiese dictarla a nivel nacional de ejercicio del Poder
Público, y la legislación de desarrollo le fuese asignada al nivel estadal de ejercicio de
dicho poder.

La Sala considera que el fundamento de tal asignación viene dado por los principios de
unidad, interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en
régimen de competencia concurrente.

Es decir, al Constituyente le preocupaba que los servicios a prestar por los Estados en
régimen de concurrencia perdieran cierta homogeneidad en cuanto a su funcionamiento;
tal homogeneidad, consideró el Constituyente, se preservaría si el nivel nacional de
ejercicio del Poder Público fijase una normativa básica que delimitara la actividad que
en ejecución de la competencia concurrente desplegaran los Estados.

Esa regulación, en el caso de los puertos de uso comercial, no sólo se referiría a

principios o pautas generales en cuanto al funcionamiento o a la prestación igualitaria
de los servicios, sino que incidiría en la planificación de las actividades, en la
organización interna del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en otros
aspectos similares; ello en virtud de que el artículo 164.10 de la Constitución somete la
conservación, la administración y el aprovechamiento que hagan de los puertos de uso
comercial los Estados a la “coordinación con el Ejecutivo Nacional”.

Es decir, el régimen básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder
Público, conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26
constitucional en concordancia con el artículo 165 eiusdem, permite que el legislador
nacional incida con tal regulación sobre la ejecución, conservación y administración que
de los puertos de uso comercial hicieren los Estados.

Por lo tanto, la regulación contenida en la Ley General de Puertos dictada por la

Asamblea Nacional, en la medida en que versa sobre la conservación, administración y
aprovechamiento de los puertos de uso comercial por parte de los Estados, no es
inconstitucional; por el contrario, supone el ejercicio de una potestad que la
Constitución le atribuye claramente al Legislador nacional. En estos términos generales
queda desechada la denuncia que, también genérica, fue planteada por el solicitante de
la nulidad. Así se establece.
2.- El segundo grupo de argumentos, los cuales sí son más específicos, los resumió la
Sala en el numeral 2 del Capítulo I de este fallo. Se trata de una concreción que hace la
parte solicitante del argumento esgrimido anteriormente. En éstos se señalan
particulares artículos de la Ley General de Puertos que adolecerían de
inconstitucionalidad por haber violado el artículo 164.10 de la Constitución.

Podría razonablemente pensarse que si, efectivamente, este segundo grupo de

afirmaciones se fundan en el alegato desechado, no tendría objeto su análisis.

Sin embargo, la Sala considera, por el contrario, que tales denuncias sí tendrían que ser
examinadas, pues, si bien el nivel nacional de ejercicio del Poder Público está
autorizado a dictar leyes de base o a establecer un régimen general en materia de
puertos de uso comercial, tal como se puso de relieve anteriormente, pudiera ocurrir que
se exceda en el cumplimiento de esta potestad y, de ser este el caso, las normas
objetadas podrían devenir inconstitucionales. Por ello, es necesario verificar si las
normas denunciadas incurren propiamente, está vez por exceso, en los vicios apuntados
por los solicitantes.

A propósito de efectuar el examen anunciado, vale recordar que el artículo 164.10

constitucional prevé que es de la competencia de los Estados: “La conservación,
administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de
puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional”.

Según los solicitantes, los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de la Ley General de Puertos,
violan la exclusividad con que a los Estados les habría sido atribuida por la Constitución
“la conservación, administración y aprovechamiento” de los puertos de uso comercial,
pues dichos artículos prevén que: a) los Estados deban constituir un ente
descentralizado que se encargue de la administración del puerto, u otorgarlo en
concesión o habilitación (art. 42); que la construcción de nuevos puertos, así como las
ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos existentes,
requerirán la aprobación por la autoridad acuática nacional (art. 43); que el
mantenimiento de los puertos se haga dentro de los parámetros y en los términos y
condiciones que establezca la mencionada autoridad acuática nacional (art. 46); y, por
último, que si las administraciones portuarias que no dan cumplimiento dentro del plazo
establecido a las órdenes e instrucciones que sean impartidas por la autoridad acuática,
serán sancionadas con multa (art. 108.3).

Al respecto, señalan que la Ley General de Puertos, al regular como lo hizo en los
artículos mencionados la conservación y administración de los puertos de uso comercial
por parte de los Estados, violó el artículo 164.10 constitucional, pues éste le habría
reservado a los Estados la competencia exclusiva para ejercer tales competencias.

No obstante las particularidades que individualizan a cada uno de los artículos de la Ley
General de Puertos mencionados, todos pueden ser comprendidos, como se señaló en el
aparte anterior, dentro de la potestad de coordinación que el propio artículo 164.10 de la
Constitución le atribuye al nivel nacional de ejercicio del Poder Público, al señalar que
las competencias que de manera exclusiva le otorga a los Estados en materia de puertos
de uso comercial, deben ejercerse “en coordinación con el Ejecutivo Nacional”. Y
siendo el Ejecutivo Nacional parte del nivel nacional de ejercicio del Poder Público, el
Legislador Nacional puede regular la competencia de coordinación que a aquél le ha
sido encomendada.

Tal concurrencia de competencias nacionales y estadales sobre un mismo asunto se

explica, porque nuestra Constitución apostó por un modelo complejo de relaciones entre
los diversos niveles político-territoriales. En algunos casos, las competencias fueron
distribuidas de manera exclusiva, como, por ejemplo, la política y la actuación
internacional de la República, cuyo ejercicio corresponde solamente al Poder Público
Nacional; en otros, las competencias son concurrentes o compartidas, como lo sería el
servicio público de policía, pues en su prestación concurren tanto el nivel nacional (art.
156.6), el estadal (164.6) y el municipal (178.7).

La expresión competencia exclusiva, “debe emplearse para aludir al supuesto de

atribución de un interés o una potestad a un solo ente u órgano, con exclusión de todos
los demás”. En cambio, la competencia compartida “alude a los supuestos en que las
potestades sobre una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u
órganos, bien que de forma desglosada o parcelada” (Cfr. Santamaría Pastor, J.A.,
Principios de Derecho Administrativo, I, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces,
S.A., Madrid, 2000, p. 418).

En el campo de las competencias concurrentes o compartidas operan modelos de

distribución más sutiles que el simplemente territorial. Así, tenemos que las
competencias pueden venir distribuidas por sectores sustantivos, como la política de los
servicios de educación y salud, cuyo diseño corresponde al nivel nacional, pero su
ejecución compete a todos los niveles, tanto al estadal, al municipal y al propio nacional
(art. 156.24); y por potestades o funciones genéricas, como lo sería la potestad que
ostenta el nivel nacional de dictar el régimen de administración de riesgos y
emergencias, cuya ejecución corre por cuenta de los Estados y los Municipios, así como
por la propia República, según los casos (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., opus cit., p. 418).

Nuestro régimen constitucional de distribución territorial de competencias no sigue,

pues, la pauta que parece estar en la base de los argumentos planteados por los
solicitantes, cual es que la distribución de competencias se hace conforme al modelo de
separación absoluta de competencias. Tal pauta de comprensión de nuestro
ordenamiento queda rechazada desde que se establece en el artículo 4º de la
Constitución que el nuestro es un Estado “federal descentralizado” en los términos en
ella consagrados, y que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación,
solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”.

Afirmar que dicho artículo sostiene la tesis proclamada anteriormente de que la

distribución territorial de competencias es compleja, no supone que la fórmula de un
Estado “federal descentralizado” sea clara en sus propios términos, y que no dejó
margen de duda respecto a su sentido propio.

Por el contrario, ya resultaba difícil delimitar el significado de la frase acuñada en el

artículo 2 de la Constitución de 1961, según el cual, “La República de Venezuela es un
estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución”.

En el caso de la nueva redacción, tampoco debe esperarse una mayor inteligencia de la

expresión por el hecho de hacérsele acompañar por otro adjetivo, en este caso el de ser
un estado, aparte de federal, descentralizado.

Sin embargo, de un recorrido por diversas textos que abordan el tema y de su

confrontación con las normas constitucionales citadas, puede afirmarse, como se declaró
poco antes, que nuestro constituyente se alejó decididamente del modelo denominado
del dual federalism (federalismo dual), y, en cambio, asume el denominado federalismo
cooperativo.

El federalismo dual se ha explicado del siguiente modo: “En los orígenes de los
modernos Estados territorialmente compuestos –sobre todo en el caso del federalismo
norteamericano- pudo partirse de que las esferas propias del poder central y de los
poderes territoriales eran totalmente independientes, y separadas unas de otras, a modo
de compartimentos estancos, de manera que (…) los diversos poderes podrían ejercer
sus diversas potestades sin interferencia alguna de otras instancias territoriales”. Sin
embargo, este federalismo dual, “posible en épocas de organización económica y social
relativamente simple, no ha podido mantenerse teórica o prácticamente”, de lo que se
concluye que “son, pues, necesarias, la integración y coordinación entre las normativas
estatal y autonómica” (Cfr. López Guerra y otros: Derecho Constitucional, II, Tirant lo
blanch, Valencia, 2000, pp. 373-374).
Otro autor nos da una explicación semejante: “En el siglo XIX la economía de mercado
existente y la escasa intervención de los poderes públicos en la sociedad permitían que
la federación y los estados miembros actuaran de manera separada, sin apenas contacto
entre sí, gobernando cada uno en el ámbito de sus competencias, por ejemplo, la
federación sobre la moneda y el comercio internacional y los Estados sobre la
agricultura y el comercio interno de cada uno. Este era el federalismo dual: cada
instancia de poder, la federación y cada uno de los Estados decidía por sí misma sobre
sus propios asuntos, gobernaba de manera separada” (Cfr. Aja, Eliseo: El Estado
autonómico (Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999, p. 29).

En cambio, “tras la Segunda Guerra Mundial las Constituciones y la legislatura de los

países europeos reconocieron ampliamente los derechos sociales de los ciudadanos a la
educación, la sanidad, la asistencia social (…) y ello multiplicó las funciones de todos
los poderes públicos, tanto de la Federación como de los Estados, y les obligó a
colaborar intensamente en muchos campos”; “y el resultado de estos cambios se conoce
en todos los países de cultura alemana como kooperative Föderalismus (o federalismo
cooperativo) y en los de cultura anglosajona como intergovernmental relations
(relaciones intergubernamentales)” (Cfr. Aja, Eliseo: opus cit., p. 30).

Son dos las ideas fundamentales que contienen los textos citados: la primera advierte
que el Estado federal debe ser concebido como una figura que ha evolucionado de un
federalismo dual, en el cual a los entes políticos territoriales que lo integraban les
correspondía en exclusiva unas competencias respecto de las cuales el nivel federal no
tenía injerencia alguna; la segunda, da cuenta de que el moderno Estado federal es, a
diferencia del pasado, una forma política en la cual privan los principios de
cooperación, solidaridad y concurrencia entre las unidades que lo componen (tal como
lo proclama nuestra constitución en su artículo 4º), y este modelo se conoce como de
federalismo cooperativo.

A esta misma conclusión arriba Kelsen en su Teoría General del Estado, pero desde un
planteamiento teórico mucho más elaborado. Kelsen parte de la dicotomía
centralización-descentralización como un criterio estructural que permite catalogar, a la
luz del mismo, a los diferentes tipos de Estado. Según esta tesis, todos los modelos de
Estado, incluso los Federales y las Confederaciones, pueden ser situados entre un grado
perfecto de centralización y otro perfecto de descentralización, nunca en ambos
extremos.

De tal modo que “La confederación y el Estado federal, estos dos tipos capitales de
uniones de Estados, no se distinguen uno de otro sino por el grado de centralización o
descentralización” (p. 255), y que “los Estados históricos (…) no han sido ni
plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido en ellos
una parte de centralización y otra de descentralización, habiéndose aproximado más o
menos, según los casos, a uno u otro de estos tipos ideales” (p. 215).
Según resulta de lo que se lee en los textos citados, la decisión constituyente contenida
en el artículo 4º de texto fundamental de 1999, en el sentido de que la estructura de
nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede leerse, sin más, como lo
pretenderían implícitamente los solicitantes, como el resultado de la opción
constituyente por un Estado perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es
lo mismo: por el modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por
uno perfectamente (o absolutamente) centralizado.

Tanto la tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos

entre los extremos descentralización-centralización, rechazan la versión de un Estado en
el que sus miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y excluyentes, y en el que
no se diesen relaciones de ninguna especie.

Pues, si bien es cierto que, “en hipótesis, cabe pensar en un régimen en el que la
Constitución hubiera dividido la totalidad de las materias de gestión pública de forma
neta y limpia, adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes (…) que serán
gestionados por cada uno de los entes en estricta incomunicación con los demás” (al
modo del federalismo dual), “un sistema tal no sería sencillo de plasmar, ni realista…”
(Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, pp. 182-183).

Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un
modelo de federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este
modelo subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de
ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la neta separación, hasta
otros niveles en que las relaciones son o de cooperación o de supremacía.

Que tales relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados

contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de la Constitución,
publicada en 1928. Para Schmitt, “desde el punto de vista de Derecho internacional se
encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como
formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión
americana, algo trivial estancados” (pero) “dentro de una Federación no puede haber esa
cerrada impermeabilidad” (Cfr.: Teoría de la Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición,
1986, p 362).

La Sala conviene en que esa “cerrada impermeabilidad” a que se refería Schmitt, a la

luz de nuestra Constitución, no es ni posible “ni realista”, como acotaría Santamaría
Pastor, ya que en nuestro modelo de federación descentralizada no puede haber en la
relación entre la República y los Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de
la comunidad interestatal daba noticia el autor alemán. Y ello es así porque, como
opinaba Kelsen, “si la descentralización fuese tan lejos que coexistiesen varias
comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de
vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad,
por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría
sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización” (Cfr. opus
cit., p.215).

En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una

descentralización que negase la “totalidad” estatal a la que se refirió el último texto
citado; “totalidad” en que se insertan los diversos entes político- territoriales
reconocidos en la Constitución, pues, como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en
que lo hizo Kelsen en el texto referido), “un Estado, por el hecho de pertenecer a la
Federación, queda inordinado en un sistema político total” (opus cit., p. 349).

Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como

en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio del Poder
Público, a un modelo de federación descentralizado cooperativo. En lo general, al
propugnar como principios definidores de nuestro federalismo descentralizado los de
integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art.
4º); y en lo particular, al consagrar en su artículo 164.10 que el ejercicio de las
competencias de los Estados en torno a los puertos de uso comercial, debía darse a
través de un instrumento que garantizase la necesaria homogeneidad en la prestación de
ese servicio.

Incluso, en estados aún más descentralizados que el nuestro, como el español, los
autores que han abordado este tema reconocen la función coordinadora que le
corresponde ejercer al nivel nacional respecto al de las denominadas Comunidades
Autónomas (similares en muchos sentidos a nuestros Estados). Así, la doctrina de ese
país advertirá que “la existencia fáctica de una comunidad de intereses –económicos,
sociales, políticos, etc.– que trasciende los límites de cada Comunidad Autónoma hace
necesario dar una especial preferencia a la garantía de los intereses globales, y por tanto,
a los órganos encargados de actuar tal garantía. La presencia de intereses
supraautonómicos viene a unirse a la necesidad de llevar a cabo una coordinación e
integración de la acción de las diversas Comunidades Autónomas (…)” (resaltado de la
Sala).

El mismo autor concluye que resulta obvio que sean “los poderes centrales estatales los
apropiados para tales tareas” de “vigilancia de intereses comunes, (y de) coordinación e
integración” entre el poder central y las Comunidades Autónomas (Cfr. López Guerra y
otros, opus cit., p. 374).
Por su parte, y respecto al tema de las relaciones de coordinación entre el Estado, las
provincias y los Municipios, Kelsen apuntará que a las “autoridades centrales, por regla
general, (se les concede) un cierto derecho de inspección frente al municipio, incluso
por lo que afecta a su órbita autónoma de competencia, el cual da la posibilidad de casar
los actos del municipio por actos del Estado –es decir, de que los órganos centrales
suspendan los actos de los órganos locales”. Más abajo agrega lo siguiente: “tampoco es
imposible que, por ejemplo, el Estado pueda encargar al municipio que adopte una
determinada resolución o disposición en un asunto de su competencia propia, si bien el
cómo de la misma se sustrae por completo a la influencia de las autoridades centrales”
(resaltado de la Sala).

Visto, como quedó demostrado, que resulta connatural a la estructura descentralizada de

la organización vertical del Poder Público, el que se den mecanismos de coordinación
entre los diversos niveles que la integran, resulta necesario definir ahora lo que se
entiende por coordinación.

Para Santamaría Pastor, la coordinación “supone una posición de superioridad o

supremacía de unos entes respecto de los otros, que deriva de la atribución al ente
superior de auténticos poderes de dirección del ente o entes sujetos a la coordinación”;
por tanto, la coordinación “implica un límite efectivo al ejercicio de sus competencias
por parte de los entes coordinados” (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., opus cit., p. 133).

Otra fuente comenta que “el término coordinación ha sido objeto de análisis por la
jurisprudencia constitucional (española) (…) y ha sido definido como una fórmula de
fijación de mecanismos para la integración de un sistema nacional de múltiples
subsistemas autonómicos”. Tales mecanismos se harían efectivos mediante “la
determinación unilateral por el Estado (cuando la Constitución lo prevé) de técnicas que
hagan posible una homogeneidad mínima, pese a la existencia de diversas competencias
sobre una misma materia (sanidad, investigación, economía, hacienda)” (Cfr. López
Guerra y otros, opus cit., p. 383).

Así, pues, los rasgos significativos que acompañan al término coordinación serían los
de: integración (como objetivo a lograr), superioridad (como facultad del ente
coordinante), direccionalidad (por parte del ente sujeto a la coordinación) y
homogeneidad (como otro de los fines a ser alcanzados mediante este mecanismo).

En resumen, y a los solos efectos de esta decisión, la tarea de coordinar supone una
potestad superior atribuida a los órganos centrales de un Estado determinado, que tiene
como propósito integrar las tareas que sobre una misma materia les ha sido
encomendadas a diversos entes, con el fin de que las mismas confluyan en un objetivo
común, cual sería la prestación homogénea de un servicio o bien público.

Supuesto que se ha alcanzado una definición dogmáticamente correcta del término

coordinación, ha de pasarse ahora a señalar de forma somera las técnicas en que dicho
mecanismo de integración se efectúa. Algunas de ellas ya han sido mencionadas, como
la inspección y la orden a que hizo alusión Kelsen en el último texto que de él se citó. A
éstas habría que agregar las siguientes:

a) la planificación, es decir, “la tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del

Estado y la sociedad, destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la
Constitución de la República” (art. 2º de la Ley Orgánica de Planificación);

b) la participación de los Estados y los Municipios en procedimientos tramitados y

resueltos por la República; y

c) en virtud de la concurrencia de ciertas potestades en los tres niveles territoriales de

ejercicio del Poder Público, o de potestades que en exclusiva le competan a la
República, como la política comercial, le están atribuidas a los órganos centrales
(explícita o implícitamente) potestades que comprenden la facultad de dictar
disposiciones normativas vinculantes; de estas circunstancias también deriva la sujeción
de la actividad de los Estados y de los Municipios a actos estatales como, por ejemplo,
actos de homologación o registro, informes vinculantes, o incluso actos de aprobación
de decisiones emanadas de las autoridades estadales o municipales (así lo ha admitido la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en las sentencias núms.. 71/1983,
111/1986, 149/1991 y 228/1988) (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., opus cit., pp. 551-554).

Según se desprende de las consideraciones que se han hecho sobre la naturaleza federal
descentralizada de la estructura político-territorial del Estado venezolano, así como de la
potestad de coordinación que al nivel nacional le está atribuida en relación a los niveles
estadales y municipales de ejercicio del Poder Público, tanto en las materias de
competencia concurrente como en aquéllas de competencia exclusiva nacional en que
de alguna forma intervengan los Estados y los Municipios, esta Sala es del parecer que
el argumento que trae a colación la parte solicitante, en el sentido de que los artículos
42, 43, 46 y 108.3 de la Ley General de Puertos son inconstitucionales porque someten
a mecanismos de coordinación la ejecución de la potestad portuaria de los Estados, no
es correcto. Es decir, una vez examinados tales artículos a la luz de las instituciones
políticas y jurídicas que disciplinan las relaciones entre los entes centrales y los entes
descentralizados, se concluye que no resultan contrarios a las normas que al respecto ha
establecido la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Es así como el artículo 42 de dicha Ley, según el cual los Estados deben constituir un
ente descentralizado que se encargue de la administración del puerto, u otorgarlo en
concesión o habilitación, se justifica en el interés general por el que debe velar la
República de que los servicios públicos descentralizados se gestionen de modo eficaz, e,
incluso, eficiente. El instrumento de coordinación de que se vale en este caso la
República, es el de una directriz de orden organizativo, conforme a la cual impone a los
entes objeto de coordinación, el deber de asumir la gestión del servicio portuario
mediante un ente público con personalidad jurídica propia o a través de la concesión o
habilitación a un ente privado. En conclusión, la reserva a un ente especializado de la
gestión del servicio, apunta a una óptima ejecución del servicio, y es en este entramado
de razones que viene justificada dicha previsión normativa.

Por su parte, el artículo 43, que establece que la construcción de nuevos puertos, así
como las ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos
existentes, requerirán la aprobación por la Autoridad Acuática, responde también a la
homogeneidad en la prestación del servicio que debe darse en todos los puertos
gestionados por los Estados, para lo cual se vale de una potestad de condicionamiento.

Este mecanismo de coordinación le permite a la Autoridad Acuática sujetar ciertas

decisiones del ente encargado de gestionar el puerto a un trámite de mera comprobación
del cumplimiento de determinados requisitos de aptitud o idoneidad, que en este caso
recaerá sobre los planes de construcción de nuevos puertos, o ampliación o instalación
de nuevos estructuras en los puertos ya existentes. En estos casos, la Autoridad Acuática
comprobará si las proyectadas infraestructuras se adaptan a los requerimientos que el
uso para el cual serán destinadas exige.

En lo que respecta al artículo 46, conforme al cual el mantenimiento de los puertos se

debe cumplir dentro de los parámetros y en los términos y condiciones que establezca la
autoridad acuática, es evidente que la Ley ha querido imponer a los entes de gestión
portuaria el deber de cumplir con una normativa básica en lo que corresponde al
mantenimiento de los puertos. Este mecanismo de imposición de normas es una clara
expresión de la potestad de coordinación que le ha sido atribuida al nivel nacional en
torno a la potestad estadal de gestionar los puertos de uso comercial, ya que con el
mismo lo que se espera alcanzar es la tan necesaria homogeneidad en la prestación del
servicio portuario.

En cuanto al artículo 108.3, que prevé que si las administraciones portuarias no dan
cumplimiento dentro del plazo establecido a las órdenes e instrucciones que sean
impartidas por la autoridad acuática, serán sancionadas con multa, debe entenderse
como una potestad implícita en la tarea de coordinar el servicio portuario por parte de la
República, pues, si tiene la facultad de dictar normas que instruyen acerca del modo en
que tal actividad deberá llevarse a cabo, resulta cónsono con el objetivo de que la norma
vincule la conducta de los Estados el que su incumplimiento apareje una sanción.

En estos términos quedan refutados los argumentos dados por los solicitantes.

En consecuencia, se desecha la denuncia de inconstitucionalidad planteada en cuanto a

los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de la Ley General de Puertos dictada por la Asamblea
Nacional. Así se establece.

3.- Hay un tercer grupo de denuncias de inconstitucionalidad que los solicitantes le

imputan a la Ley General de Puertos. Se trataría de la violación al artículo 167.2 de la
Constitución, según el cual: “Son ingresos de los Estados: (…) 2. Las tasas por el uso de
sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas”.

Los artículos de la Ley General de Puertos que habrían incurrido en inconstitucionalidad

por este motivo, serían los siguientes:

a) el artículo 54, según el cual, si bien se reconoce que los entes administradores de los
puertos públicos de uso público tienen derecho a percibir y administrar todos los
ingresos derivados de la operación comercial del puerto, se sujeta dicho
aprovechamiento a las condiciones que establezca la Ley;

b) el artículo 51, en el cual se ordena que el instituto autónomo encargado de la

administración del puerto, deberá efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto, un
aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos;

c) el artículo 57, según el cual, los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano,
que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, gozarán de
una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho
de Muelle; esos mismos buques que realicen operaciones de cabotaje, gozarán de una
rebaja de un cincuenta por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja gozarán
las operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las
tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por último,
el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de puerto base
o de abrigo, gozarán de una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre las tasas por
Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.

En cuanto al artículo 54, al acotar que el aprovechamiento del uso de los puertos
podría estar sujeto a determinadas condiciones, no dice más de lo que dijo el artículo
164.10 de la Constitución, cuando sujetó el “aprovechamiento” que hicieren de los
puertos los Estados a la “coordinación con el Ejecutivo Nacional”. Por lo tanto, dicho
precepto no viola ningún principio o regla contenida en la Constitución; por el
contrario, reafirma una prescripción que ésta contiene, y así se establece.

Por lo que toca al artículo 51 de la Ley, conforme al cual, el Instituto Autónomo

que haya sido encargado de la administración del puerto “estará obligado a efectuar al
municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por
ciento (12.5%) de sus ingresos brutos”, la Sala estima que dicha orden no tiene apoyo
constitucional.

Ello es así, por cuanto si bien se ha reconocido anteriormente que la Federación

es un nivel en el proceso de descentralización, pero que no llega al extremo de la
absoluta separación entre los entes políticos-territoriales que integran el Estado de que
se trate, no hay que olvidar tampoco que la descentralización y la distribución de
competencias que de ella derivan, supone, al mismo tiempo, la prohibición de que, a
través de cualesquiera medios se impida, se obstaculice o se cercene el ejercicio de las
potestades en que consista la competencia atribuida al ente descentralizado.

En el caso que nos ocupa, debe recordarse que el artículo 164.10 de la Constitución
dispone que “es de la competencia exclusiva de los Estados: (…) 10. (el)
“…aprovechamiento (…) de puertos y aeropuertos de uso comercial…”.

El sentido acorde con el enunciado parcialmente transcrito, es el de que sólo los Estados
ostentan la potestad de aprovechar lo que resulte de la administración de los puertos de
uso comercial.

Tal sentido se obtiene, principalmente, de la conexión entre la frase “competencia

exclusiva” contenida en el encabezamiento del artículo, con los términos
“aprovechamiento” y “puertos” que se mencionan en el numeral 10 de dicho artículo.

En el encabezado del artículo 164 de la Constitución se advierte que las competencias

que describe son exclusivas de los Estados (entendiéndose en este contexto el adjetivo
exclusivo sólo referido a la potestad de aprovecharse del rendimiento que se obtenga de
la administración del puerto de uso comercial, pues el servicio público portuario
propiamente es un asunto sobre el cual concurren tanto el nivel nacional como el nivel
estatal de ejercicio del Poder Público).

En el numeral 10, por su parte, se establece el supuesto de competencia consistente en

que los Estados están autorizados a obtener un rendimiento del servicio portuario que
presten. En conclusión, la competencia de aprovechar los beneficios que resulten de la
administración de los puertos de uso comercial es exclusiva de los Estados.

Siendo, pues, que sólo a los Estados les ha sido encomendada la tarea de conservar,
administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, y que para cumplir con tales
compromisos sólo deben estar vinculados a los actos que en resguardo de la debida
homogeneidad y eficiencia está autorizado a dictar el nivel nacional de Ejercicio del
Poder Público, es que debe entenderse que a cualquier otro ente (entre los que se
cuentan los Municipios) les está prohibida la realización de las actuaciones y de los
actos, así como el disfrute de los beneficios, que en virtud de aquéllos obtengan los
Estados.

Considera la Sala que el análisis anterior bastaría para justificar la nulidad del artículo
51 de la Ley General de Puertos.

Pero, a fin de apuntalar este juicio, parece necesario hacer algunas acotaciones.

La Sala observa que en el artículo 179.4 de la Constitución se prescribe que, entre los
ingreses de los Municipios, se cuentan el “situado constitucional y otras transferencias o
subvenciones nacionales o estadales”. Siendo que la figura prevista en el artículo 51 de
la Ley General de Puertos parece encajar en los conceptos de transferencia o
subvención, podría pensarse en la posible constitucionalidad de dicha orden a la luz de
lo que expresa el artículo citado.

No obstante, la Sala estima que el supuesto del artículo 51 no se corresponde con en el

supuesto del artículo 179.4 de la Constitución. Y tal juicio negativo se sostiene en que
las denominadas transferencias o subvenciones entre los entes político-territoriales, al
igual que los modos regulares en que se distribuye la renta nacional, deben estar
fundados en los principios de igualdad y solidaridad interterritorial; pero, tales
principios no parece que motiven la prescripción del artículo 51 de la Ley General de
Puertos.
Es decir, los medios ordinarios de percepción de ingresos por parte de los entes político-
territoriales menores, provienen, o del situado constitucional, o del aprovechamiento de
las competencias que les sean asignadas. Sin embargo, a ellos habría que adicionar las
transferencias y subvenciones, las cuales sólo las justifican los mencionados principios
de igualdad y de solidaridad, y en ellos deben inspirarse los criterios que sirvan de base
para que se realicen las respectivas asignaciones (respecto al principio de igualdad, ver
la sentencia núm. 1457, del 27-07-06, caso: Pedro José Martínez Yánez).

Tales criterios pueden ser: la extensión de territorio del ente, su población, la eficiencia
en la gestión, los recursos que aporte al ingreso nacional o el déficit en la prestación de
servicios públicos indispensables.

Sobre esta base es que se diseñaron los mecanismos de transferencia y subvenciones

contemplados, por ejemplo, en la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES) y en la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los
Estados Derivados de Minas e Hidrocarburos (LAE).

En el artículo 6º de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la

Descentralización (FIDES), se observan algunas de las pautas anteriormente
mencionadas. Allí se establece que la asignación de recursos del Fondo a los Estados y
a los Municipios se hará conforme a los siguientes porcentajes: 1) “Cuarenta y cinco por
ciento en proporción a la población de cada Estado y de cada Municipio”; 2) “Diez por
ciento en proporción a la extensión territorial de cada Estado y de cada Municipio”; y 3)
“Cuarenta y cinco por ciento de acuerdo a un indicador de compensación interterritorial,
el cual beneficiará a los Estados y los Municipios de menor desarrollo relativo”.

Es decir, los principios de igualdad y de solidaridad impusieron que los criterios de

distribución respondieran a la población de cada ente, a su extensión territorial y a su
grado de desarrollo relativo.

En el caso de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados

Derivados de Minas e Hidrocarburos (LAE), en los Estados en los que se encuentren
hidrocarburos, la asignación se hará siguiendo las siguientes pautas: 1) “Setenta por
ciento en proporción a los niveles de producción que se generen en cada estado según lo
previsto en el artículo 2 de esta Ley”; 2) “Veinte por ciento en proporción a la
población”; 3) “Cinco por ciento en proporción a la extensión territorial”; y 4) “Cinco
por ciento adicional en los casos a que se refiere el artículo 8° de esta Ley” (Estados en
cuyo territorio se realicen procesos de refinación de hidrocarburos y los procesos
petroquímicos).

En los Estados en los que no se encuentran hidrocarburos, las asignaciones se efectuarán

según la proporción y criterios siguientes: 1) “Noventa por ciento en proporción a la
población”; 2) “Cinco por ciento en proporción a la extensión territorial”; y 3) “Cinco
por ciento se apartará para distribuirlo según lo establecido en el artículo 8° de esta
Ley”.

Por lo tanto, también en esta ley se asegura la igualdad entre los entes político-
territoriales, mediante una distribución de ingresos según los criterios ya mencionados:
producción de hidrocarburos y explotación de minas, población y extensión territorial.

Hay que aclarar que los mecanismos de igualación que se han utilizado en los preceptos
citados no responden sólo a la llamada igualdad como equiparación, pues se han
utilizado otros que atienden a la denominada igualdad como diferenciación.

La igualdad como equiparación asegura que, a pesar de que se reconozca en las

personas ciertas diferencias, si las mismas no son relevantes, no reciban un trato
desigual; es el caso de la mujer y el hombre respecto al derecho al sufragio activo, pues,
a pesar de sus diferencias, ambos pueden disfrutar de tal derecho en paridad de
condiciones, ya que el criterio que atiende al sexo del individuo no es relevante a este
respecto.

En cambio, mediante la igualdad como diferenciación se ofrece un trato diferenciado a

personas u órganos en principio iguales, pero que, en el plano de los hechos, adolecen
de alguna condición o situación que los hace estar en una situación precaria respecto a
un servicio o bien relevante; “la igualdad como diferenciación supone la toma en
consideración de otros rasgos o circunstancias que sí justifican un trato desigual, con
pretensión igualitaria” (Cfr. Peces-Barba, G. y otros, Curso de Teoría del Derecho,
Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 339).

La igualdad como diferenciación también ha sido denominada discriminación inversa.

Un ejemplo lo sería el de las cuotas mínimas de participación femenina a cuyo
cumplimiento se condiciona la inscripción de planchas para la elección de miembros de
órganos colegiados; y esto con el fin de que, progresivamente, la mujer acceda a
funciones en las que ha sido el hombre el acostumbrado protagonista, de tal modo que
paulatinamente se equipare con él en la ocupación de tales cargos.
Es innegable que en los ejemplos que se han dado de leyes que contemplan mecanismos
de igualación y solidaridad interterritorial, se ha recurrido tanto a instrumentos de
igualdad como equiparación, como de igualdad como diferenciación.

Ahora bien, según resulta de cuanto se ha verificado anteriormente, las transferencias y

asignaciones, si bien no deben reducirse a las que menciona la Constitución en sus
artículos 156.13 (fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial) y 156.
16 (asignaciones económicas especiales), sí deben atenerse al propósito que con este
tipo de mecanismos de distribución de renta persigue alcanzar la Constitución, cuales
son, según doctrina: “la nivelación de servicios y la convergencia de rentas. Es decir,
por una parte, asegura(r) un nivel mínimo en la prestación de servicios públicos
fundamentales, por otra, (…) eliminar las diferencias de renta y riqueza entre las
Comunidades Autónomas” (Autores varios: Financiación de las Comunidades
Autónomas y Corresponsabilidad Fiscal, Fundación Bancaixa, Valencia, España, 1996,
p. 53).

A la luz de tales consideraciones, la previsión del artículo 51 de la Ley General de

Puertos, según la cual el Instituto Autónomo al cual le haya sido encargada la
administración del puerto deberá “efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto,
un aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos”, no
responde ni al principio de igualdad ni al de solidaridad, pues es de justicia que tales
postulados se concreten en transferencias o subvenciones que respondan a criterios de
distribución proclives al objeto de, entre otras metas, como afirmara Santamaría Pastor,
“corregir las desigualdades territoriales en el desarrollo económico y en la distribución
de la riqueza” (Cfr.: Opus cit., p. 139).

En este caso, con la transferencia que se diseñó no se estaría corrigiendo ningún

desequilibrio, pues para ello habría de ponerse sobre la balanza la situación de todos los
Municipios de los Estados involucrados, así como la de los Municipios de otros Estados
en los que no operen servicios portuarios. La ley, como es evidente, no se pronuncia
sobre los beneficios del resto de los Municipios del mismo Estado o de los Estados que
no obtienen rentas derivadas de la prestación del servicio portuario.

Asimismo, para fundamentar un trato desigual para situaciones o posiciones en

principio similares, el legislador habría tenido que sujetar la transferencia a la evidencia
previa de un estado de precariedad del Municipio beneficiado, cuyas deficiencias
contrastaran ostensiblemente con la prosperidad o, incluso, con la opulencia de los
Municipios pertenecientes a la jurisdicción del mismo Estado. Tales criterios no se
mencionan en el texto de la norma ni se desprenden de su concepción.
Por último, repárese en cuán profundo es el contraste entre esta norma y las contenidas
en la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados derivadas de Minas
e Hidrocarburos, en cuyo articulado, si bien se da un trato favorable a los Estados y
Municipios en cuyos territorios existen explotaciones de minas o de hidrocarburos, los
beneficios también se hacen extensivos a los Estados y Municipios que no entran en el
supuesto de hecho de la asignación.

En conclusión, la norma contenida en el artículo 51 de la Ley General de Puertos, viola,

primeramente, la exclusividad con que el artículo 164.10 otorga a los Estados la
potestad de aprovecharse de los ingresos que genere la gestión de los puertos
comerciales situados en los límites de su jurisdicción territorial; y, en segundo lugar, si
la intención del legislador hubiese sido concretar la posibilidad prevista en el artículo
179.4 de la Constitución de proveer de recursos a dichos Municipios mediante
transferencias o subvenciones estadales, resultaría inconstitucional por no estar fundada
en los requisitos de igualdad y solidaridad territoriales a que este tipo de transferencias y
subvenciones están condicionadas.

Por las razones apuntadas, dicho norma debe ser anulada, por incurrir en el vicio de
inconstitucionalidad. Así se establece.

Por otro lado, la denuncia contra el artículo 57 de la Ley General de Puertos debe
desecharse. Según este artículo, los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano,
que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, gozarán de
una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho
de Muelle; esos mismos buques que realicen operaciones de cabotaje, gozarán de una
rebaja de un cincuenta por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja gozarán
las operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las
tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por último,
el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de puerto base
o de abrigo, gozarán de una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre las tasas por
Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.

Es claro que las rebajas que contempla la Ley son expresión de una política proclive a
que nuestros puertos de uso comercial sean preferidos por el transporte marítimo, o, al
menos, puedan competir con otros de países vecinos tanto en precios como en servicios.
Se trata, por tanto, de una política comercial del Poder Nacional, que le ha autorizado
establecer tanto el artículo 156.15 de la Constitución, pues le atribuye la potestad de
dictar el “régimen del comercio exterior”, como el artículo 156.26, que le otorga la
potestad de dictar el régimen en materia de transporte marítimo, y cuyo ejercicio se
enmarca en la potestad de armonización (como corolario -–en el campo tributario– del
principio de coordinación tratado anteriormente) que autoriza al Poder Público Nacional
a incidir, en ejercicio de sus competencias, en los ramos tributarios de los demás entes
político-territoriales.

También la parte solicitante afirmó que el artículo 57 de la Ley General de Puertos viola
el artículo 167.5 de la Constitución, en virtud de que no habría respetado el principio de
equidad interterritorial. El solicitante afirma que al haberse disminuido en esta norma la
potestad tributaria de los Estados, debieron asignárseles nuevos poderes impositivos. Al
no haberse previsto una nueva asignación que compensara la pérdida, se habría dejado
de aplicar el citado artículo de la Constitución.

El artículo 167.5 de la Constitución, en lo que guarda relación con la afirmación del

solicitante, expresa que: “Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de
los Estados podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de
ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial”.

Es decir, el supuesto de hecho de aplicación de la norma es que se dé una creación o

transferencia de un ramo tributario a favor de los Estados; la consecuencia jurídica sería
la modificación de otros ramos de ingresos de que disfruten esos mismos Estados, o
también el aumento de esos ramos para los Estados a los cuales no les fueron creados o
transferidos ramos tributarios.

En el caso que ocupa a la Sala de lo que se trató fue de una rebaja a las tasas aplicables
por la prestación de un servicio portuario a favor de los buques inscritos en el Registro
Naval Venezolano que realicen operaciones de transporte internacional en puertos
venezolanos, supuesto éste que no se corresponde con el contemplado en la norma del
artículo 167.5 de la Constitución. En consecuencia, el argumento de
inconstitucionalidad del artículo 57 de la Ley General de Puertos en razón de haber
violado tal artículo, se desecha.

4.- Por último, se presentaron un grupo de argumentos que pueden ser estudiados en
conjunto, pues la motivación con que serán respondidos es la misma.

Los argumentos son los siguientes:

a) Que en la “Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar decretos con
fuerza de Ley en las materias que se delegan”, publicada en la Gaceta Oficial núm.
37.076, del 13 de noviembre de 2000, no se autorizó al Presidente a imponer
limitaciones a la potestad tributaria de los Estados, ya que entre los asuntos sobre los
cuales debía legislarse, no fue contemplada la materia financiera;

b) Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no obstante que versaba sobre
asuntos de interés de los Estados, no le fue consultado a éstos; por lo tanto, se infringió
lo que al respecto dispone el artículo 206 de la Constitución;

c) Que se infringió el artículo 4 de la Ley que autorizó al Presidente a dictar decretos

con fuerza de ley, pues no se informó a la Asamblea Nacional del contenido del Decreto
con Fuerza de Ley General de Puertos, por lo menos diez días antes de su publicación
en Gaceta Oficial;

d) Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos es una ley marco, pues
establece principios, parámetros y limitaciones al ejercicio de las potestades financieras
y tributarias de los Estados, lo cual implicaría que éstos deben dictar leyes para acoplar
sus procedimientos y actividades a los lineamientos establecidos en dicha Ley. Sin
embargo, tal Decreto-Ley no fue consultado a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, no obstante que las leyes marco, por su carácter orgánico, deben
ser sometidas al examen de organicidad que prevé el párrafo tercero del artículo 203 de
la Constitución.

Todas estas denuncias tienen en común que su reconocimiento o su rechazo estaba

sujeto a la vigencia del texto impugnado para el momento en que las mismas fuesen
examinadas. Es decir, este tipo de críticas se caracterizan por el hecho de que apuntan a
revelar omisiones o imperfecciones en la realización de un acto o fase del
procedimiento legislativo. Por lo tanto, si otro texto sustituye al que se denuncia fue
emitido con violación de las normas de procedimiento que disponían el modo y forma
en que debía ser producido, tales denuncias devienen inadmisibles, pues el objeto sobre
el que recaían fue excluido del ordenamiento, y su análisis, al contrario de las denuncias
relativas a contradicciones entre el texto de rango legal con prescripciones de orden
sustantivo de la propia Constitución, no pueden trasladarse al nuevo texto.

Es el caso de la denuncia relativa a que el Presidente de la República no fue autorizado

para restringir la potestad tributaria de los Estados, pues en los asuntos respecto de los
cuales debía legislar no estaba incluida la materia financiera; en este caso la crítica
apunta, no a la posibilidad de restringir en abstracto la potestad tributaria a los Estados,
sino a la competencia específica del Presidente para hacerlo en ese caso en particular.
Al perder vigencia el Decreto-ley dictado, supuestamente, en contravención con la
norma autorizatoria, el argumento pierde interés.
El segundo hace referencia a que los Estados no fueron consultados del proyecto de
Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no obstante que versaba sobre asuntos
que a éstos les interesaba. Tal alegato devino inadmisible, como se advirtió poco antes,
pues dicho Decreto fue derogado por una Ley dictada por la Asamblea Nacional, a la
cual no puede ser imputable dicha omisión, de haberla habido.

El tercero expresa que no se informó a la Asamblea Nacional del contenido del Decreto
con Fuerza de Ley General de Puertos, por lo menos con diez días de antelación a su
publicación en Gaceta Oficial, lo cual también constituiría una omisión de un acto de
consulta del procedimiento que fijó la Ley que autorizó al Presidente de la República a
dictar Decretos con Fuerza de Ley, y en tanto tal ha perdido su objeto al haber sido
sustituido dicho Decreto-ley por una Ley de la Asamblea Nacional.

Lo mismo habría que contestar a la presunta falta de consulta del proyecto de Decreto-
ley a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por tratarse,
presuntamente, de una ley con contenido orgánico.

Siendo así, las denuncias planteadas se desechan. Así se establece.

IV

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la
ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la solicitud de nulidad por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad, del DECRETO 1.436 CON FUERZA DE LEY
GENERAL DE PUERTOS, publicada su reimpresión en la Gaceta Oficial núm. 37.331,
del 23 de noviembre de 2001, el cual fuero reformado parcialmente por la Ley General
de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.589, del 11 de diciembre de 2002.

En consecuencia, se declara NULA la norma contenida en el artículo 51 de la Ley

General de Puertos, según la cual el Instituto Autónomo administrador del puerto de uso
comercial deberá “efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no
menor del doce y medio por ciento (12,5%) de sus ingresos brutos”. Tal declaración
surtirá efectos a partir de la publicación de esta decisión en la Gaceta Oficial.

Se ordena la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial de la República, en

cuyo Sumario se señalará lo siguiente:

“DECISIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE

JUSTICIA QUE DECLARA NULA LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO
51 DE LA LEY GENERAL DE PUERTOS, SEGÚN LA CUAL EL INSTITUTO
AUTÓNOMO ADMINISTRADOR DEL PUERTO DE USO COMERCIAL DEBERÍA
“EFECTUAR AL MUNICIPIO DONDE ESTÉ UBICADO EL PUERTO, UN
APORTE NO MENOR DEL DOCE Y MEDIO POR CIENTO (12,5%) DE SUS
INGRESOS BRUTOS”.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de Diciembre dos mil seis.
Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n°. 02-0265.

Quien suscribe, Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, discrepa de la mayoría que
suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en
la siguiente consideración:

El fallo que antecede declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad contra el
Decreto con fuerza y rango de la Ley General de Puertos Número 1.436, declarando
nula la norma contenida en el artículo 51 con fundamento en una argumentación que
excede el asunto sometido a su conocimiento al centrarse en el federalismo como
principio organizador del poder y en la descentralización como proceso que lo sustenta.

Quien se aparta del fallo que precede no puede menos que disentir del criterio de la
mayoría en relación con las afirmaciones realizadas sobre el sistema federal que el
constituyente pretendidamente escogió. En concreto, señala el fallo que la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela rechazó una descentralización que negase la
totalidad estadal, cuando lo ajustado era analizar el contenido de la ley cuya nulidad se
pretendió y fundar la nulidad de la norma en los problemas creados por la ocupación
dual de sectores tributarios dentro de las competencias de los gobiernos central y local.
En tal sentido, se omitió un análisis de la necesidad de compartir los ingresos fiscales y
las transferencias compensadoras desde el gobierno nacional a los gobiernos estadales y
municipales.

En una federación, la división de poderes entre los gobiernos regionales y el federal está
esquematizada en la Constitución y encuadrar las instituciones federales de forma tan
rígida como lo hizo la mayoría sentenciadora omite que al igual que otras instituciones
de gobierno, las estructuras federales deben poder adaptarse y adecuarse al cambio de
las circunstancias económicas, políticas y sociales como principales factores que exigen
cambios en las instituciones y los procesos del federalismo, a que alude el preámbulo de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ahora bien, quien disiente
considera que el análisis de la modificación de las orientaciones y expectativas de los
ciudadanos y de los programas políticos derivados del contexto, como nuevas pautas de
gobierno y administración pública constituyen nociones que la Sala ha debido omitir
como fundamento de la nulidad declarada.

En conclusión, considera quien disiente que el adelantamiento de una opinión de fondo

no solicitada mal podía ser argumento para la declaratoria de nulidad que se solicitó, en
virtud de que el juicio que expide el juzgador ha de limitarse a lo solicitado.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Magistrado
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Magistrado

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

Disidente

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Magistrada

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

Magistrado

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp.02-0265

MTDP/
Quien suscribe, Jesús Eduardo Cabrera Romero, en virtud de la potestad que confiere el
artículo 62 del Reglamento Interno de este Alto Tribunal, consigna su voto concurrente
respecto de la sentencia que antecede, pues si bien comparte la decisión de la mayoría
que declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad del Decreto 1.436 con fuerza
de Ley General de Puertos, discrepa de la motivación dada en el fallo que antecede en lo
que se refiere a la definición que en él se efectúa acerca de la naturaleza de nuestro
sistema federal.

En efecto, quien concurre estima innecesaria la formulación de tales planteamientos, los

cuales escapan del análisis del caso concreto que debió darse en esta causa, vinculando
a la Sala desde ya con la asunción de un criterio que no se deriva inmediatamente del
texto constitucional. Por el contrario, quien suscribe estima que el constituyente no se
pronunció expresamente acerca de una u otra opción (federalismo dual o federalismo
cooperativo), brindando un amplio margen dentro del cual bien podía desarrollarse la
actividad del Legislador, por lo que la postura asumida por la mayoría sentenciadora al
pronunciarse a favor de una sola de tales tesis, sin que ello sea lo discutido en la causa,
establece un concepto que requiere ser estudiado en otro contexto.

Queda así expresada la opinión de este voto concurrente.

En caracas, fecha ut supra.

La Presidenta,

Luisa Estella Morales Lamuño

El Vicepresidente-Concurrente,

Jesús Eduardo Cabrera Romero

Los Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz

Francisco Carrasquero López

Marcos Tulio Dugarte Padrón

Carmen Zuleta de Merchán

Arcadio Delgado Rosales

El Secretario,

José Leonardo Requena Cabello

JECR/

02-0265 (v-s)