? Que Pasó en Barranquilla 2008-2023

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Qué pasó en Barranquilla, 2008-2023
Editorial
ProBarranquilla
Coordinadores
Eduardo Lora
Juan Manuel Alvarado
Agradecimiento al equipo técnico de ProBarranquilla

Vicky Osorio, directora ejecutiva
Verónica Gómez, gerente corporativa
Nathalie Daccarett, gerente de comunicaciones
Freysi Quintero, analista de comunicaciones
Equipo técnico de la Alcaldía Distrital de Barranquila

Adriana Restrepo Gomez
Daniela Cepeda
Diana Mantilla
Diana Riquer Sánchez
Jesith Montaño Cortina
Luis Angel Benavides Mora
Luis Armando Gelvez Acevedo
María Camila Linero Rueda
Maria de Pilar Pertuz
Marlon Mercado
Miguel Castillo
Patricia Vargas
Pedro de la Puente
Rosa Escorcia
Roberto Luis Hernández
Vanessa Piñeres Diaz
Verónica de Castro
Xenia Morelos
Diagramación
Gabriela Llanos
Nazat Rada
ISBN 978-628-96055-0-1
Barranquilla - Colombia
2023
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III
Con el apoyo de
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IV
Una Gran Alianza: Barranquilla y Davivienda
La relación entre Barranquilla y Davivienda siempre ha sido de trabajo en equipo
y apoyo mutuo, lo cual nos llena de satisfacción al ver cómo esta ciudad se ha
transformado en un referente a nivel mundial. No solo se destaca por su riqueza
cultural, creatividad y la alegría de su gente, sino también por su capacidad de
innovación y reinvención.
Este esfuerzo conjunto ha fortalecido nuestra conexión con el pueblo barranquillero.

Más allá de ofrecer productos y servicios financieros, entendemos su entorno y
buscamos apoyar proyectos e iniciativas que contribuyan al desarrollo de la ciudad,
impactando positivamente la vida de sus habitantes.
En 2008, apostamos por el futuro de Barranquilla proporcionando apalancamiento

financiero, incluso en tiempos de dificultades económicas. Inicialmente, otorgamos
un crédito para el saneamiento y liquidación de entidades descentralizadas, y
posteriormente, dos créditos adicionales para mejorar la infraestructura educativa
y de salud. Esto marcó el inicio de la recuperación de la ciudad y cambió la
percepción del sistema financiero hacia ella.
Desde entonces, hemos sido aliados estratégicos del distrito en aspectos como
la gestión de impuestos y recaudos, trabajando juntos para simplificar y hacer
más eficientes estos procesos. Esto nos ha llevado a convertirnos en el principal
recaudador de impuestos en la ciudad y a asumir la administración exclusiva de los
trámites de movilidad en Barranquilla.
Asimismo, mediante el apalancamiento de contratistas y la gestión de un

importante crédito de infraestructura, contribuimos a canalizar el cien por ciento
de los arroyos que antes causaban tantos problemas.
Son numerosas las acciones que hemos emprendido junto a las distintas
administraciones para mejorar la calidad de vida de los barranquilleros. Entre ellas,
la financiación de iniciativas como “Barrios a la Obra”, que ha pavimentado 1700
tramos viales y recuperado 300 km lineales; “Todos al Parque”, que rescató más
de un millón de metros cuadrados, equivalentes a unos 260 parques; y proyectos
ambiciosos de infraestructura como el “Gran Malecón del Río” y la “Ciénaga de
Mallorquín”.
Para nosotros, trabajar junto al Distrito de Barranquilla ha sido enriquecedor, ya que

hemos aprendido cómo fortalecer nuestro ecosistema de gobierno. A lo largo de
estos 15 años de relación, hemos sido testigos de la capacidad de estructuración
y ejecución de importantes proyectos e infraestructuras sociales, que nos han
servido como ejemplo y referencia para colaborar con otros entes territoriales.
Desde Davivienda, buscamos hacer del mundo nuestra casa al gestionar nuestro
negocio de manera sostenible. Nos sentimos orgullosos del trabajo realizado junto
al pueblo barranquillero y sus administraciones, que ha permitido convertir a
Barranquilla en la Puerta de Oro de Colombia.
Javier Suárez Esparragoza

Presidente Davivienda
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V
Índice
Prólogo.......................................................................................................................................................XI
Autores......................................................................................................................................................VII
Parte 1: Testimonio
Capítulo 1. Barranquilla tras bambalinas: un testimonio.
Jaime Pumarejo y Juan Manuel Alvarado.........................................................................13
Parte 2: Evaluaciones
Capítulo 2. Logros, retos y lecciones de la transformación de Barranquilla.
Eduardo Lora..........................................................................................................................................61
Capítulo 3. El tejido productivo de Barranquilla. Oscar Rodríguez Nieto y

Centro de Estudios Manuel Ramírez - CEMR................................................................93
Capítulo 4. Empleo, ingresos y pobreza en Barranquilla. Andrea Otero

Cortés, Oriana Álvarez Vos y Karina Acosta....................................................................133
Capítulo 5. La salud de los barranquilleros. Victoria Eugenia Soto, Irieleth

Gallo, Sergio Prada, Norman Maldonado.........................................................................163
Capítulo 6. La niñez barranquillera. Martha Isabel Gutiérrez, Diego

Sandoval y Juan José Rincón Econometría Consultores.....................................207
Capítulo 7. Los jóvenes barranquilleros. Juan Camilo Chaparro Cardona

y Tatiana Isabel Caly Amador...................................................................................................245
Capítulo 8. Vivienda y entorno urbano en Barranquilla.

Erik Vergel-Tovar, Estefanía Mejía Tamayo e Isabella Caro Giraldo...............279
Capítulo 9. Biodiverciudad y desarrollo sostenible. Tatiana Cantillo.........325
Capítulo 10. La seguridad y la comunidad en Barranquilla.

Santiago Tobón y Martín Vanegas-Arias..........................................................................365
Capítulo 11. Los venezolanos en Barranquilla.

Francesca Ramos Pismataro, Daniella Monroy Argumedo, Ronal F.
Rodríguez, María Clara Robayo L. y Txomin Las Heras Leizaola......................391
Capítulo 12. La gestión fiscal de Barranquilla, 2000 – 2021. Jaime Bonet-

Morón, Jhorland Ayala-García y Juan Manuel Patiño-Osorno.........................423
Capítulo 13. Barranquilla a la luz de los objetivos de desarrollo sostenible.

Javier Pérez Burgos, María Camila de la Hoz Moncaleano, Luis Palacios
Ibáñez y Santiago Plata Díaz....................................................................................................447
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VI
Autores
Capítulo 1. Barranquilla tras bambalinas: un testimonio.
Jaime Pumarejo es Alcalde de Barranquilla (2020-2023) y

anteriormente fue el Gerente de Ciudad (2016-2019). Es Administrador de
Sistemas de Información de la Universidad de Purdue, Indiana, y tiene
una Maestría en Administración de Empresas del IE Business School en
Madrid, España.
Juan Manuel Alvarado es el Gerente de Ciudad de Barranquilla

(2022-2023) y anteriormente fue Secretario de Planeación (2020-2022). Es
economista y magister en Economía de la Universidad del Norte. Ha sido
director académico de Fundesarrollo y ejecutivo en Barranquilla Cómo
Vamos y en Bancoldex.
Capítulo 2. Logros, retos y lecciones de la transformación de Barranquilla.
Eduardo Lora es economista de la Universidad Nacional y Master en

Ciencias Económicas de la London School of Economics. Está afiliado
actualmente a Fedesarrollo.
Capítulo 3. El tejido productivo de Barranquilla.
Óscar Rodríguez es ingeniero industrial y magíster en economía.

Cuenta con más de 30 años de experiencia en docencia, consultoría
económica e investigación. Actualmente dirige el Centro de Estudios
Manuel Ramírez.
Capítulo 4. Empleo, ingresos y pobreza en Barranquilla.
Andrea Otero Cortés es economista y magíster en economía de la

Universidad de los Andes con doctorado en economía de la Universidad
de Carolina del Norte, Chapel Hill. Desde 2018 trabaja como investigadora
del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la
República.
Oriana Álvarez Vos es economista y magíster en economía de

la Universidad de los Andes. Magister en economía aplicada de la
Universidad Autónoma de Barcelona y candidata a doctora en economía
de la Universidad de Barcelona. Desde 2021 trabaja como Directora
Ejecutiva de Fundesarrollo.
Karina Acosta es economista de la Universidad del Rosario con

doctorado en Ciencia Regional de la Universidad de Cornell (EEUU).
Investigadora junior en el Centro de Estudios Económicos Regionales
(CEER) del Banco de la República.
7
VII
Capítulo 5. La salud de los barranquilleros.
Victoria Eugenia Soto es economista de la Universidad del Valle,

Master en Economía de la Universidad de los Andes y PhD en Ciencias de
la Salud Pública de la Université Catholique de Louvain. Actualmente es
investigadora en PROESA y profesora asociada a la Facultad de Ciencias
de la Salud de la Universidad Icesi.
Irieleth Gallo Caro es economista de la Universidad del Valle.

Actualmente cursa la Maestría en Economía de la Universidad Icesi y es
investigadora junior en PROESA.
Sergio I. Prada MPA, PhD, es investigador senior de Minciencias y

subdirector de Investigación e Innovación de la Fundación Valle del Lili.
Ha sido director ejecutivo de CRECE y de PROESA.
Norman Maldonado es economista y Master en Ciencias Económicas

de la Universidad Nacional de Colombia y PhD en Economía de Ohio State
University. Actualmente es el director de PROESA y profesor asociado de
la Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas de la Universidad
Icesi.
PROESA es el Centro de Investigación en Protección Social y Economía

de la Salud de la Universidad Icesi y la Fundación Valle del Lili.
Capítulo 6. La niñez barranquillera.
Martha Isabel Gutiérrez Llinás es economista y Magíster en economía

de la Universidad de los Andes con amplia experiencia en evaluación de
programas y políticas públicas, principalmente en temas de inclusión
social y educación. Socia y directora de proyectos en Econometría
Consultores.
Diego Sandoval Peralta es ingeniero industrial, economista, MBA

de la Universidad de los Andes y MPhil (candidato) en economía de la
Universidad de Oxford. Fue director de Econometría Consultores hasta
2016. Actualmente es socio y director de proyectos de la Firma.
Juan José Rincón Briceño es economista y Profesional en Gobierno

y Asuntos Públicos de la Universidad de los Andes y actualmente es
estudiante de la maestría en economía de la Universidad de Los Andes y
analista cuantitativo en Econometría Consultores.
Capítulo 7. Los jóvenes barranquilleros.
Juan Camilo Chaparro Cardona es doctor en economía aplicada de

la Universidad de Minnesota y economista de la Pontificia Universidad
Javeriana. Juan Camilo es profesor de la Escuela de Finanzas, Economía y
Gobierno de la Universidad EAFIT.
Tatiana Isabel Caly Amador es magíster en economía de la Universidad

EAFIT y economista de la Universidad Tecnológica de Bolívar. Tatiana Caly
es consultora del Centro de Valor Público de la Universidad EAFIT.
VIII
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Capítulo 8. Vivienda y entorno urbano en Barranquilla.
C. Erik Vergel-Tovar es profesor asistente de la Facultad de Arquitectura

y Diseño de la Universidad de los Andes. Ph.D. Planificación Urbana y
Regional, UNC Chapel Hill. Magíster Planificación, Gestión y Desarrollo
Urbano, IHS, Rotterdam. Arquitecto Universidad Nacional de Colombia.
Estefanía Mejía Tamayo es ingeniera civil de la Universidad de los

Andes. Actualmente estudia Arquitectura y es consultora en temas de
movilidad, transporte y desarrollo urbano.
Isabella Caro Giraldo es estudiante de economía de la Universidad

de Los Andes con estudios complementarios en artes plásticas. Realizó
prácticas académicas en el Ministerio de Hacienda.
Capítulo 9. Biodiverciudad y desarrollo sostenible.
Tatiana Cantillo es economista ambiental con maestría de University

College London y con una formación dual en Economía e Ingeniería de
la Universidad del Norte. Actualmente cursa estudios doctorales en la
University of Exeter.
Capítulo 10. La seguridad y la comunidad en Barranquilla.
Santiago Tobón, economista, es profesor en la Universidad EAFIT

y coordinador de la Iniciativa de Seguridad y Justicia del Valor Público,
Centro de Estudios e Incidencia. Está afiliado a Innovations for Poverty
Action-IPA. Es doctor y magíster en economía de la Universidad de los
Andes, y magíster en economía de la Universidad de Lovaina en Bélgica.
Martín Vanegas-Arias, economista, es investigador asociado del

Valor Público, Centro de Estudios e Incidencia. Tiene un magíster de la
Universidad EAFIT. Ha asesorado a la Policía Nacional de Colombia, el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otras entidades.
Capítulo 11. Los venezolanos en Barranquilla.
Francesca Ramos Pismataro, Vicedecana de la Facultad de Estudios

Internacionales, Políticos y Urbanos, y directora del Observatorio de
Venezuela de la Universidad del Rosario. Profesional en Finanzas y
Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia con
Maestría en ESCP y de la European School of Management.
Daniella Monroy Argumedo, investigadora adscrita al Observatorio de

Venezuela de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos
de la Universidad del Rosario. Es internacionalista de la Universidad del
Rosario.
Ronal F. Rodríguez, investigador del Observatorio de Venezuela

de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos de la
Universidad del Rosario, es politólogo, internacionalista y magister en
Ciencia Política.
9
IX
María Clara Robayo León, investigadora del Observatorio de Venezuela

de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos de la
Universidad del Rosario es internacionalista de la Universidad del Rosario.
Txomin Las Heras Leizaola, investigador adscrito al Observatorio de

Venezuela de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos
de la Universidad del Rosario, es comunicador social de la Universidad
Central de Venezuela.
El Observatorio de Venezuela de la Facultad de Estudios

Internacionales, Políticos y Urbanos de la Universidad del Rosario
es un grupo académico que hace investigación, pedagogía, extensión
y difusión del conocimiento sobre el caso venezolano y su relación con
Colombia.
Capítulo 12. La gestión fiscal de Barranquilla, 2000 – 2021.
Jaime Bonet es economista de la Universidad de los Andes con una

maestría en economía y un doctorado en planeación regional de la
Universidad de Illinois. Es el director del Centro de Estudios Económicos
Regionales (CEER) del Banco de la República.
Jhorland Ayala es economista de la Universidad Tecnológica de

Bolívar con una maestría en económica de la Universidad de los Andes
y un doctorado en economía aplicada de la Universidad de Illinois. Es
investigador junior del CEER.
Juan Manuel Patiño es economista de la Universidad de Cartagena.
Capítulo 13. Barranquilla a la luz de los objetivos de desarrollo sostenible.
Javier Pérez Burgos es economista e historiador de la Universidad de

los Andes, PhD en Planeación Urbana y Regional de Cornell University.
Experto en reducción de pobreza y desarrollo rural, es Gerente de
Reducción de Pobreza e Inequidades para PNUD Colombia.
María Camila de la Hoz Moncaleano es economista y Magíster en

economía de la Universidad de los Andes, con maestría en Desarrollo
Internacional del London School of Economics. Experta en reducción de la
pobreza e Inequidades, es Especialista en Investigación socioeconómica
para PNUD Colombia.
Luis Palacios Ibáñez es economista de la Universidad de los Andes,

con maestría en Desarrollo Internacional de la Universidad de Manchester.
Experto en desarrollo sostenible y seguimiento a los ODS, es Especialista
en Desarrollo para PNUD Colombia.
Santiago Plata Díaz es economista, con maestrías en Economía y

Gerencia para el Desarrollo de la Universidad Externado de Colombia.
Experto en métodos cuantitativos, es Analista jefe de Proyecto de
Transformación Digital para PNUD Colombia.
X
10
Prólogo
En el marco de los 35 años de aniversario de ProBarranquilla, y con el respaldo
de la Alcaldía de Barranquilla, nos enorgullece presentar una obra que trasciende
el tiempo y espacio: una crónica detallada y fascinante de cómo Barranquilla se
ha reinventado en los últimos 16 años. Este viaje, desde 2008 hasta 2023, es una
historia de metamorfosis y tenacidad, que refleja un crecimiento y transformación
sin precedentes en los ámbitos sociales, económicos y de infraestructura.
Liderado por el escritor y economista, Eduardo Lora, este libro no es solo

un recuento de avances y triunfos, sino también una introspección crítica, un
espejo que refleja los desafíos futuros de nuestra ciudad. Desde ProBarranquilla,
hemos sido testigos y artífices de esta transformación, fomentando la unión
entre los sectores público y privado, y atrayendo inversiones que han sido piedras
angulares en el desarrollo territorial. Donde la gestión de ProBarranquilla se
traduce en números que inspiran: 868 proyectos atraídos, que generaron más de
47.230 empleos directos y una inversión que supera los 6.315 millones de dólares.
A lo largo de estas páginas, te invito a sumergirte en un análisis exhaustivo

de los indicadores socioeconómicos que narran la historia de un progreso
palpable: un aumento en el ingreso promedio de los hogares, la disminución del
desempleo y la pobreza, y una notable mejora en las necesidades básicas de la
población. Descubre cómo proyectos de infraestructura, como la canalización
de arroyos, la construcción de parques, y el emblemático Gran Malecón, han
elevado la calidad de vida de los barranquilleros.
Esta obra también destaca la resiliencia de Barranquilla ante adversidades

globales, como la pandemia de COVID-19. Las estrategias de salud implementadas,
junto con las políticas económicas, no solo contuvieron la crisis, sino que también
impulsaron una recuperación ejemplar, posicionando a Barranquilla como un
referente a nivel nacional e internacional.
“Qué pasó en Barranquilla, 16 años de transformación continua” es más

que un libro; es un testimonio del espíritu de una ciudad que se reinventa
constantemente. Es una invitación a compartir con el mundo entero la experiencia
de Barranquilla, no solo para rendir cuentas, sino para inspirar confianza, ampliar
horizontes y fortalecer el sentido de pertenencia. Este relato es también una
fuente de inspiración para futuras políticas públicas, proyectos y programas que
busquen mejorar la calidad de vida en otras regiones, contribuyendo al desarrollo
económico y social del país y más allá.
Vicky Osorio
Directora ejecutiva de ProBarranquilla
11
XI
Parte I:
Testimonio
12
Capítulo 1.
Barranquilla tras bambalinas:
un testimonio
Jaime Pumarejo, Alcalde de Barranquilla 2020-2023
Juan Manuel Alvarado, Gerente de Ciudad 2022-2023
B
arranquilla, ubicada en la mejor esquina de Colombia, frente al
mar Caribe y al lado de la desembocadura del rio Magdalena, es
la principal ciudad del Caribe colombiano. En los últimos 16 años
la ciudad ha consolidado avances en diferentes esferas, mejorando
sus indicadores sociales, económicos y urbanos y pasando de ser una
ciudad estancada a ser ejemplo del cierre de brechas con las principales
ciudades del centro del país. Y, lo más importante, muchas de las mejoras
en la calidad de vida de los barranquilleros se han hecho con base en el
esfuerzo propio. Fueron el sector privado, la ciudadanía y el sector público
local quienes, con visión de ciudad de largo plazo, cambiaron para bien
la vida de los barranquilleros. Podemos decir con orgullo que, a pesar
de las condiciones adversas, la desigualdad regional y el olvido histórico
del Gobierno Central, hemos demostrado que es posible cambiar la
trayectoria, destacándonos entre nuestros pares del Caribe y el Pacífico.
¿Y cómo lo logramos? Este libro puede darles respuestas a quienes

nos preguntan ¿cómo fue posible esta transformación de la ciudad?
Celebramos esta iniciativa de ProBarranquilla de buscar académicos
reconocidos a nivel nacional para hacer una evaluación independiente
del desarrollo de Barranquilla en varias de sus dimensiones entre 2008 y
2023, que nos dan además una reflexión externa, para entender nuestros
logros y, aún más importante, reconocer nuestros principales retos para
seguir consolidando la transformación de la ciudad.
Se debe resaltar como principal logro de este trabajo académico, el

poder abordar el estudio del desarrollo de una ciudad en Colombia desde
diferentes dimensiones, cruzándolo con el accionar de un gobierno local
y analizándolo con los resultados en términos sociales, económicos y
espaciales. Desde la visión que nos ha dado el trabajar en el día a día
construyendo una mejor ciudad, consideramos que este libro es una
tarea monumental, ya que implica tener en cuenta muchas variables para
saber qué fue lo que pasó, cómo se hizo, y cómo contribuyó el contexto
nacional y regional para lograr los cambios. Por eso consideramos que
13
este documento puede servir a muchos interesados en la gestión pública

a entender cómo se producen los cambios en las ciudades colombianas,
y cómo puede ser posible mejorar los indicadores sociales y económicos
en un ambiente de recentralización, desaceleración económica nacional
y transformación de la sociedad. Además, aporta a una rama de estudio
que se debe impulsar en el país: la gestión pública subnacional.
En estas líneas queremos contribuir con el propósito del libro,

plasmando nuestro propio testimonio de cómo consideramos que se
lograron los cambios y qué principios seguimos para hacer de Barranquilla
un mejor lugar para vivir, visitar e invertir. Esta visión le puede servir a
otros alcaldes y gobernadores, que hacen parte de regiones relegadas
históricamente por los gobiernos nacionales, para reconocer que sí es
posible cambiar la calidad de vida de los ciudadanos sin esperar a que
lo haga la Nación. Si otras ciudades tuvieran la capacidad y oportunidad
de implementar su propio modelo de desarrollo fortaleciendo al mismo
tiempo su estructura institucional, sin duda tendríamos un mejor país,
con menor desigualdad regional.
Para cumplir con nuestro propósito, hablaremos primero del contexto

en que sucedieron los cambios en Barranquilla, para que los lectores
entiendan la visión y los proyectos y el entorno en donde ocurrieron las
cosas. Luego ofreceremos una síntesis en “siete mandamientos” de los
principios que seguimos para echar a andar la transformación de nuestra
ciudad. Como queremos que la ciudad persista en esa buena senda de
desarrollo, cerramos este testimonio con un recuento de los retos futuros
que enfrenta Barranquilla.
1. Contexto
¿Cuál Barranquilla?
Hay múltiples definiciones e interpretaciones de lo que es Barranquilla y

de lo que significa ser barranquillero. La primera, que aplica a todos los que
vivimos en esta ciudad, es que no es necesario nacer en Barranquilla para
poder autodenominarse barranquillero. La segunda, es que para muchos
barranquilleros, sin importar de que otras latitudes hayan llegado, esta
ha sido una tierra de oportunidades, que les ha permitido desarrollar sus
proyectos de vida. Y la tercera es que Barranquilla para los barranquilleros
es una ciudad que va más allá de sus límites político-administrativos.
14
Capítulo 1. Barranquilla tras bambalinas: un testimonio
Ahora, antes de empezar a explicar lo que ha sido la experiencia

en la transformación de la ciudad, es necesario explicar qué abarca
Barranquilla en los datos estadísticos. Colombia está compuesta por
1.102 municipios y 32 departamentos, y en cada uno de ellos, de acuerdo
con su categoría, los gobiernos locales tienen ciertas competencias
frente a sus ciudadanos. Pero más allá de las competencias, bajo un
mismo nombre de la entidad territorial las cifras o estadísticas se
pueden referir a unidades más pequeñas o grandes de territorio. En el
caso de Barranquilla podemos identificar tres unidades distintas: la más
compacta es el Distrito de Barranquilla, una intermedia es la llamada
área metropolitana de Barranquilla y una tercera que es la más grande
es el área conurbada o de influencia económica de Barranquilla. Vale la
pena hacer esta distinción porque los analistas, académicos y medios
de comunicación en ocasiones se refieren a “Barranquilla” sin precisar a
qué unidad territorial se refieren. Y esto importa porque los resultados de
las distintas unidades dependen de la gestión de diferentes dinámicas y
equipos.
- Barranquilla como ente territorial distrital: sólo aquí tiene plena

jurisdicción la Alcaldía de Barranquilla. Tiene a su cargo la oferta social
de educación y salud, la pavimentación de vías y la construcción y
mantenimiento de espacios públicos tales como parques, plazas
y el Gran Malecón, entre otros. El Distrito de Barranquilla tiene (en
2023) una población de 1,3 millones de habitantes, siendo el cuarto
municipio más poblado del país. La mayor parte de este libro se refiere
a este ente territorial.
15
Mapa 1.1. Distrito de Barranquilla, Área Metropolitana

y Área Conurbada de Barranquilla
Fuente: Elaboración propia.
16
- Barranquilla como área metropolitana: se refiere al área compuesta

legalmente por el Distrito de Barranquilla y los municipios de Soledad,
Malambo, Galapa y Puerto Colombia. En esta área se puede entender
la jurisdicción de la entidad Área Metropolitana de Barranquilla en su
función del ordenamiento del transporte público y del accionar de
la Policía Metropolitana (MEBAR). El total de la población del área es
de 2,26 millones de habitantes, y en donde Soledad aporta 676 mil
habitantes (siendo por sí sola el octavo municipio más poblado del país).
Aun cuando se tiene una instancia administrativa y de coordinación
como es el Área Metropolitana de Barranquilla, las competencias y
políticas se ejecutan y proponen de forma municipal en cada ente
territorial, salvo lo temas relacionados con hechos metropolitanos
como el transporte. Vale la pena mencionar que el DANE utiliza una
definición estadística distinta del área metropolitana de Barranquilla,
que incluye solamente el Distrito y el municipio de Soledad. Esto es
relevante para entender las estadísticas laborales y de ingresos.
- Barranquilla como área conurbada: se refiere al conjunto de

16 municipios entre los cuales ocurren flujos laborales frecuentes
de cierta intensidad (Duranton, 2015). El total de la población del
área conurbada es de 2,64 millones1 y, si bien aún no tiene ningún
fundamento político administrativo, es en esta área en donde se
concentran los flujos económicos, demográficos y sociales, y en donde
ocurre la totalidad de la dinámica económica territorial.
Para entender el caso de Barranquilla es preciso tener en cuenta las

interrelaciones entre las diferentes definiciones de lo que es la ciudad,
que pueden ir más allá de las jurisdicciones político – administrativas
de un ente territorial. Para hacer claridad, es este testimonio nos
concentramos en lo que hicimos desde la Alcaldía para transformar al
Distrito de Barranquilla, pero sin olvidar la influencia que tenemos como
principal ente territorial en el área metropolitana y en el área conurbada.
Puntos de partida: la población
El crecimiento de la población en Barranquilla está estrechamente ligado

a los flujos migratorios provenientes de otros municipios de Colombia y de
otros países. En Barranquilla se pueden identificar flujos migratorios desde
la Guerra de los Mil Días, pero teniendo en cuenta sólo las migraciones
más recientes pueden definirse tres grandes oleadas. La primera fue
la migración campo-ciudad entre las décadas de 1960 y 1980, cuando
crecieron los barrios que hoy son tradicionales. La segunda fue la llegada
1
El criterio de área conurbada tiene que ver con las interdependencias medidas por medio
de conmutaciones ente municipios que vinculan en una única área económica. En el caso de
Barranquilla se incluye también Galapa, Soledad, Malambo, Santo Tomás, Palmar de Varela, Puerto
Colombia, Usiacurí, Sabanagrande, Baranoa, Polonuevo, Tubará, Ponedera, Sabanalarga, Sitionuevo
(Magdalena), San Cristóbal (Bolívar).
17
de población desplazada por el conflicto interno a finales de la década de

1990 y durante la década del 2000, cuando se dio el crecimiento en zonas
de expansión de Barranquilla y en Soledad. La última oleada fue la de los
venezolanos y retornados a partir de 2015, que conllevó al asentamiento de
población en zonas de alto riesgo, y que llevó a Barranquilla a ser la ciudad
no fronteriza con más acogió población migrante: en 2022 la participación
de la población venezolana llegó al 11,4% del total de habitantes2.
A su vez, al ser Barranquilla la cuarta ciudad del país que recibió una
mayor proporción de población migrante (detrás de dos ciudades muy
próximas a la frontera: Cúcuta y Riohacha), principalmente joven (uno de
cada cuatro inmigrantes tiene entre 21 a 30 años) y con poca educación
(menos del 5% tiene título universitario), la tercera ola de migrantes
ha impactado el crecimiento de la población, el crecimiento del valor
agregado per cápita, la remuneración por hora y en la informalidad
laboral3. Todo esto es válido para los entes territoriales del área
conurbada. La ciudad acompañó a estos entes en el proceso de crear
institucionalidad para atender a los migrantes, lo que ha sido reconocido
a nivel internacional, desde un enfoque de oportunidades y acceso a
derechos como se presenta en el Capítulo 11 de este libro.
Esta dinámica poblacional de la ciudad, y de su origen caribeño, se

refleja en la composición de la población: Barranquilla es una ciudad
joven si se compara con Bogotá, Medellín o Cali. Por dar un ejemplo,
Barranquilla tenía en 2018 un promedio de 3,8 personas por hogar,
mientras que en Bogotá era de 2,9 y en Medellín de tres personas. De
acuerdo con las proyecciones de población, se espera que en 2034
Barranquilla tenga en promedio tres personas por hogar, mientras que
Bogotá y Medellín estarán en 2,3. Esta es una gran diferencia y va de la
mano de la composición de los hogares.
Cuadro 1.1. Número de personas por hogar

Área 2018 2022 2026 2030 2034
Bogotá A. U. 2,93 2,75 2,57 2,42 2,31
Medellín A. U. 3,01 2,81 2,62 2,46 2,34
Cali A. U. 3,16 2,98 2,82 2,68 2,55
Barranquilla A. U. 3,81 3,63 3,41 3,21 3,05
Fuente: DANE (2022).
2
A lo largo del documento se puede observar el impacto de la llegada de los migrantes y retornados
en los indicadores de la ciudad, al ser Barranquilla la cuarta ciudad receptora de migrantes y
colombianos retornados desde Venezuela y la primera no fronteriza. Por ejemplo, el 7,8% de los
nacimientos de migrantes ocurrió en Barranquilla, y hoy cerca de 21 mil estudiantes venezolanos o
retornados estudian en los colegios del Distrito (Capítulos 4 y 11).
3
En los Capítulos 4 y 11 de este libro se pueden encontrar los efectos de la llegada de los migrantes
a Barranquilla, principalmente su impacto en las personas con baja formación educativa y
18 trabajadores informales nativos.
La composición de la población de Barranquilla en comparación con el

resto de las ciudades principales de Colombia es un diferencial que debe
tenerse en cuenta al analizar las intervenciones realizadas, y también los
retos que se enfrentan. La ciudad puede aprovechar lo que se ha llamado
“bono demográfico”, dada su mayor proporción de población que está
pasando de ser jóvenes a adultos jóvenes, lo que le exige continuar
realizando las intervenciones apropiadas para para que sean productivos
durante las próximas décadas.
Puntos de partida: la economía
Desde sus inicios, Barranquilla rompió el molde del desarrollo urbano

de Colombia. Barranquilla no fue fundada, sino que fue declarada villa,
en un poblado ya existente en donde surgió el comercio aprovechando
su rico entorno natural, al lado del principal rio de Colombia, que nos
conectaba con el centro del país, y frente al mar Caribe, que es nuestra
conexión con el mundo. Por eso, desde sus orígenes su crecimiento se dio
principalmente por su ubicación junto al rio Magdalena, por ser una tierra
de libres4, y una sociedad abierta a la llegada de personas de muchas
latitudes, recibiendo oleadas de migrantes en diferentes momentos de
su historia.
La composición de la población de Barranquilla en comparación con el

resto de las ciudades principales de Colombia es un diferencial que debe
tenerse en cuenta al analizar las intervenciones realizadas, y también los
retos que se enfrentan. La ciudad puede aprovechar lo que se ha llamado
“bono demográfico”, dada su mayor proporción de población que está
pasando de ser jóvenes a adultos jóvenes, lo que le exige continuar
realizando las intervenciones apropiadas para para que sean productivos
Entre finales del siglo 19 y principios del siglo 20, la ciudad experimentó
un primer auge empresarial gracias a la llegada de personas con
conocimientos y know-how para desarrollar nuevas industrias. Entonces
se forjó la frase “Barranquilla, la Puerta de Oro de Colombia” con hitos
como el surgimiento de la navegación a vapor en 1823, ser la primera
ciudad en prestar el servicio de acueducto en 1880, la llegada de la
telefonía en 1885, la aviación en 1919 y la radio comercial en 1929, y la
construcción del muelle de Puerto Colombia que entró al servicio del país
en 1893, y en donde luego se construyeron los tajamares de Bocas de
Ceniza. Todo esto convirtió a Barranquilla en el principal puerto del país
y epicentro del intercambio comercial. En 1922 se movilizaba por Puerto
Colombia el 64,2% de las exportaciones y el 61,9% de las importaciones
del país. En 1945 ya se posicionaba como la tercera ciudad industrial de
Colombia (Fundesarrollo, 2022).
19
Luego de la Segunda Guerra Mundial, y con el cambio del flujo

del comercio exterior por el puerto de Buenaventura, junto con la
implementación de política industrial de sustitución de importaciones
que incrementó los costos del comercio exterior, en el país se fortaleció
el aparato productivo en las ciudades andinas y así su inversión pública
(Posada Carbó, 1997; Martínez Ortiz, 1986). La mayor inversión pública del
orden nacional se reorientó hacia el centro del país, donde se concentraba
el grueso de la producción y el mercado interno (Ocampo, 2015). Esto,
junto con un modelo de país centralizado, acentuó al rezago de las
regiones Pacífica y Caribe, que recibieron menos inversión, dificultando
su convergencia económica con el centro del país. Durante las siguientes
décadas la ciudad avanzó lentamente, con algunos logros, pero con
muchos desaciertos.
Al comentar el siglo 21, el Distrito de Barranquilla venía de suscribir

su primer acuerdo de restructuración de pasivos bajo la Ley 550 de
1999, debido a su crítica situación financiera. Durante la primera parte
de la década del 2000 fueron pocos los avances en términos sociales y
económicos. En ese momento Barranquilla solo era conocida en Colombia
por los carnavales del mes de febrero y por los arroyos en sus calles en las
épocas de lluvias.
Por ejemplo, con los datos disponibles sabemos que, en 2008,

Barranquilla presentaba el doble de pobreza que Bogotá, tenía deudas
por el doble del valor de sus ingresos totales, no había colegios en buena
calidad, muchos planteles educativos operaban en casas de barrio, la red
de salud pública era conocida por los paseos de la muerte, los parques
estaban destruidos, no existía espacio público, muchas de las calles
estaban sin pavimentar y no existía confianza de los ciudadanos frente
a su gobierno local. Barranquilla estaba lejos de ser una ciudad con un
estándar de vida similar a las principales ciudades del centro del país. Esta
realidad no contrastaba con las demás ciudades del Caribe: en 2009 la
región Caribe, que concentraba el 22% de la población, generaba apenas
el 15% del PIB pero albergaba el 31% de los pobres del país.
20
Gráfico 1.1. Incidencia de la pobreza monetaria (2008)
Fuente: DANE (Consulta con datos disponibles en 2014)
Entre las 13 principales ciudades y áreas metropolitanas de Colombia,

Barranquilla en 2009 tenía el 40,7% de su población por debajo de la línea
de pobreza, siendo la tercera ciudad con mayor porcentaje de pobres.
Esa era una situación en la que no vislumbraba un cambio real o viable
a las condiciones y calidad de vida de los ciudadanos. A continuación, se
explica como se lograron los cambios en Barranquilla, que hoy exhibe en
varios indicadores valores similares a ciudades del centro del país.
2. Los siete mandamientos de la administración pública local

Los entes territoriales deben estar siempre buscando mejorarle la calidad
de vida a los habitantes que viven en su jurisdicción y promoviendo
el desarrollo de las empresas ubicadas en su área de influencia. Los
gobiernos locales realizan numerosas actividades, entre ellas la entrega
de bienes y servicios, la regulación de comportamientos, la atención de
emergencias y la recolección de impuestos, entre otros. Si bien no hay un
solo criterio de éxito para medir la gestión pública, no se puede olvidar
que las decisiones de un ente territorial tienen implicaciones sociales y
económicas (Avellaneda, 2023).
Cuando se revisan los indicadores sociales, económicos y espaciales,

se puede identificar que a partir de 2008 se presentó un quiebre en el
desempeño del Distrito de Barranquilla, relacionado con las formas de
trabajar en el sector público local. Una de las preguntas que con frecuencia
se hace a los funcionarios públicos de la ciudad es ¿hay un modelo de
desarrollo de Barranquilla? Y en el caso que la respuesta sea afirmativa,
¿puede ser replicado por otros entes territoriales? La primera respuesta es
que sí hay un modelo que el Distrito de Barranquilla ha seguido durante
21
más de una década, que describiremos en el resto de este documento.

La respuesta a la segunda pregunta es que, aunque el modelo no es
estrictamente repetible, sí puede ser útil que otras ciudades tengan en
cuenta los principios que aplicamos para transformar la gestión pública
local y mejorar la calidad de vida de la población.
Hay cinco dimensiones en las cuales se puede evaluar el desempeño

organizacional de los gobiernos locales y el logro de sus objetivos: (i) la
cantidad y calidad de los bienes públicos entregados; (ii) la efectividad,
impacto y equidad de los servicios provistos a los ciudadanos; (iii) la
eficiencia en el costo por unidad de bienes y servicios entregados; (iv)
la capacidad de respuesta, que puede medirse con la satisfacción de los
ciudadanos; y (v) la dimensión democrática que evalúa la participación
ciudadana, la rendición de cuentas y la probidad (Boyne, 2002 y 2003).
Teniendo en cuenta la evidencia en la ejecución de proyectos y la

gestión pública para transformar la ciudad, son siete los “mandamientos”
que seguimos en la administración del Distrito de Barranquilla, los cuales
se relacionan muy de cerca con las cinco dimensiones mencionadas.
(i) Darle importancia a mejorar la institucionalidad del ente

territorial por medio de la profesionalización de los equipos
y la estandarización de procesos exitosos.
El primero de enero de 2008 los funcionarios de la Alcaldía de

Barranquilla no contaban con asuntos tan básicos como un correo
electrónico oficial, un computador para desarrollar sus tareas, o los
recursos técnicos y humanos básicos para prestar la atención al público,
sumado a la baja valoración social del cargo de funcionario de la Alcaldía.
En ese año sólo el 44% de la planta de la Alcaldía era profesional.
Año tras año se fueron profesionalizando los equipos y, a su vez, estos

se estructuraron para implementar soluciones para la ciudadanía, tanto
mediante la provisión de bienes públicos como la prestación de servicios.
Esta profesionalización conllevó a la formación de equipos con bases
técnicas que entendían el funcionamiento del sector público y aprendían a
hacer las cosas (know-how) en lo público. Ese conocimiento práctico diario
ha crecido dentro de la organización gracias a la continuidad. Hoy esos
equipos tienen habilidades blandas para conversar con los ciudadanos,
cuentan con capital relacional a nivel local y nacional, y con la experticia
para formular y ejecutar proyectos con capacidad para transformar la vida
de las personas.
22
Por dar ejemplos de conformación de equipos que desarrollan

competencias excepcionales, podemos mencionar el equipo de Gestión
de Ingresos, el cual surgió en 2008, y hoy es ejemplo nacional en la
implementación de estrategias para el recaudo del impuesto predial e
industria y comercio. Lo mismo podemos decir del equipo de Gestión
Catastral, creado en 2017 y dedicado a mantener al día la base catastral de
la ciudad y que realiza un ejercicio técnico referente en el país. Igualmente,
el equipo de Todos al Parque, que desde 2012 diseña parques desde cero
junto con la comunidad, cuenta con un equipo de mantenimiento que
los mantiene en óptimas condiciones, y que fue laureado por un premio
internacional en 2023 como ejemplo de transformación urbana a nivel
mundial.
Hoy el 70% de la planta es profesional, se cuenta con funcionarios de

carrera con experiencias valiosas y, a su vez, la continuidad ha permitido
que personas que han aprendido a prestar un buen servicio a la ciudanía
puedan seguir mejorando la entrega de bienes y servicios públicos. De
igual forma se le ha dado importancia a la certificación según el sistema
de gestión de calidad de ICONTEC, la cual se otorgó en 2011 y ha tenido
desde entonces varias auditorias de seguimiento y renovación que han
resultado en el mantenimiento de la certificación hasta la fecha. El Distrito
cuenta también con certificación ambiental del ICONTEC desde 2020. Así
como estos logros, se tienen diferentes reconocimientos que muestran la
gestión del equipo por lograr la excelencia en diferentes dimensiones de
la gestión pública.
23
Cuadro 1.2. Principales reconocimientos nacionales e

internacionales otorgados a la Alcaldía de Barranquilla
por gestión de su equipo (2019-2023)
Año Premio Experiencia exitosa Otorgante Temática
Centro de Oportunidades Ministerio de Trabajo, la

por garantizar la atención Unidad de Servicio Público
Reconocimiento a nivel
integral para las personas en Nacional de Empleo y la
nacional por su labor para
2019 condición de discapacidad, Consejería Presidencial Empleo
garantizar atención integral
en el marco del modelo de para la Participación
a personas con discapacidad
inclusión laboral con enfoque de Personas con
de cierre de brechas Discapacidad
Premio Nacional de Alta

Probeta: creación
Gerencia como una de Departamento de
y consolidación de
2019 las mejores experiencias la Función Pública – Empleo
emprendimiento y base
de gestión pública en Gobierno Nacional
tecnológica desde cero
emprendimiento 2019
Sistema de Información
Premio internacional
Geográfica de Catastro de
Special Achievement in GIS
Barranquilla, herramienta
(SAG Award) que reconoce Finanzas públicas
de referencia que, a través Environmental Systems
2020 las buenas prácticas y Fortalecimiento
de tecnología geoespacial, Research Institute (ESRI)
de organizaciones que Institucional
permite hacer consultas y
implementan tecnología
gestionar la información
para cambiar el mundo
catastral de la ciudad
Premio Karl Brunner Gran Malecón del Río Unidad Bienal Colombiana de Ordenamiento
2020 categoría de Diseño Funcional 1 y 2 Arquitectura y Urbanismo Territorial
Urbano y Paisajismo
Finalista del Concurso Departamento Nacional Finanzas públicas

Plan de Desarrollo 2020 –
2021 Mejores Planes de de Planeación – Gobierno y Fortalecimiento
2023: ‘Soy Barranquilla
Desarrollo Territorial Nacional Institucional
Premio Nacional de Alta Gestión integral de la Departamento de

2021 Gerencia de la Presidencia migración por el proyecto la Función Pública – Condiciones de vida
de Colombia ‘Todos Somos Barranquilla’ Gobierno Nacional
Reconocimiento de buenas Soy Bilingüe es una estrategia

prácticas: Organización de para la enseñanza del inglés
la prestación del servicio como lengua extranjera
2021 Ministerio de Educación Educación
educativo para responder en estudiantes, maestros y
a los retos y desafíos que directivos de colegios oficiales
trajo la pandemia. de Barranquilla.
Ministerio de Educación
La Noche de los Mejores Programa de Nacional y Unidad
2021 Galardón ‘Bienestar y Alimentación Escolar Administrativa Especial Educación
permanencia’ (PAE) de Barranquilla de Alimentación Escolar –
Alimentos para Aprender
El Centro de Integración Local

para Migrantes del Distrito
recibió sello IntegrHá-bitat a
nivel mundial otorgado por la
2021 Sello IntegrHá-bitat ONU, en cabeza de la directora ONU-Hábitat Migrantes
ejecutiva de ONU-Hábitat y
secretaria general adjunta
de las Naciones Unidas,
Maimunah Mohd Sharif.
Ministerio de Salud y
Premio Nacional a la Calidad
Protección Social y la
de la Atención Integral en MiRed IPS por su atención
2022 Agencia de los Estados Salud
Salud con enfoque en la primaria en salud
Unidos para el Desarrollo
Atención Primaria en Salud
Internacional (USAID)
Programa “Seguridad a la
Calle con la Comunidad”, que
apunta a la promoción de
prácticas sociales, culturales
Premios de Seguridad y y pedagógicas para generar
2022 Ministerio del Interior Seguridad
Convivencia Ciudadana acciones y comportamientos
que rechacen el uso de la
violencia en la resolución
de conflictos y relaciones
cotidianas de las comunidades
24
Año Premio Experiencia exitosa Otorgante Temática
Por el control en la vigilancia

epidémica del virus, los cercos
Reconocimiento nacional
sanitarios en diferentes sitios
por el apoyo, liderazgo y Instituto Nacional de Salud
2022 de la ciudad, el número de Salud
trabajo innovador ejercido
pruebas diagnósticas, los
en la pandemia
reportes puntuales y al día con
el Instituto Nacional de Salud
Estrategias desarrolladas en
sus territorios, en relación
con temas como: educación
Finalista del Premio
e inclusión financiera,
Superación de la Pobreza
2022 gobierno abierto e innovación, Colombia Líder Condiciones de vida
“territorios en la ruta del
gobernabilidad y gobernanza,
desarrollo sostenible
soberanía alimentaria, inclusión
social, sostenibilidad, gerencia
y administración publica
Centro de Integración Local

para Migrantes. Como
experiencia innovadora en
Ganador de la Convocatoria: integración social y co-creación Programa de Naciones
2022 “Prácticas Locales – del hábitat en la categoría Unidas para los Condiciones de vida
Reconocimientos Globales” “Asistencia Humanitaria y Asentamientos Humanos
Acceso a Protección Social”.
Recibido en Polonia el 27 de
junio del 2022
Centro de Oportunidades por Ministerio del Trabajo a

2022 Premio ACCEDE su trabajo por la población en través de la Unidad del Mercado laboral
condición de discapacidad Servicio Público de Empleo
Ganadora del Fondo de

Fomento a la empleabilidad de
Ciudades Globales para una
2022 la población migrante ‘Todos Mayors Migration Council Mercado laboral
Respuesta Inclusiva a la
Somos Barranquilla’
Pandemia
Asociación Nacional de
Premio de Eficiencia Programa de modernización Empresas de Servicios Territorio y Medio
2022 Energética del alumbrado público Públicos y Comunicaciones ambiente
(Andesco)
Todos al Parque proyecto

de transformación urbana World Resources Institute Ordenamiento
2022 Prize for Cities
sostenible más innovador a (WRI) Territorial
nivel mundial
Los indicadores del Formulario Único de Reporte de Avances de la

Gestión – FURAG, también son evidencia importante de fortalecimiento
institucional, pues este instrumento monitorea y evalúa los avances
en la implementación de las políticas de gestión y desempeño de las
entidades públicas. Desde 2018, Barranquilla se ubica por encima del
promedio de ciudades de su grupo par y a solo 11 puntos de la ciudad
con mejor indicador. En 2021 aumentó 13 puntos según este índice. Del
mismo modo, el índice de Medición de Desempeño Municipal (MDM)
muestra que la ciudad se ha mantenido en la parte alta de la medición
desde 2016 (cuando se adoptó esta metodología), estando en el top 5 de
las 13 ciudades capitales todos los años, a excepción de 2019.
25
Gráfico 1.2. Evolución del puntaje en el índice de Desempeño

Institucional de la Alcaldía de Barranquilla entre 2018 y 2021
Fuente: FURAG- Función Pública.
(ii) Contar con un equipo estructurador de proyectos y con un

organigrama institucional enfocado en la ejecución de proyectos
Uno de los éxitos de la ciudad relacionado con la ejecución de proyectos
de infraestructura ha sido contar con un equipo con experiencia en la
estructuración y ejecución de proyectos públicos y con conocimiento en
la elaboración de estudios y diseños, así como una entidad experta en la
gestión predial. Esto le dio a la ciudad dinamismo y la capacidad de pasar
de una idea a un concepto, y del concepto a un proyecto en factibilidad, y
de ahí a una contratación y su ejecución.
La construcción del Centro de Eventos Puerta de Oro fue la obra

más significativa del periodo (se inició en 2013 y se completó con la
inauguración en agosto de 2016). Esta obra permitió validar que el equipo
de la Alcaldía era capaz de hacer grandes transformaciones partiendo
de cero. El trabajo diario hasta completar esta obra le brindó al equipo
la experiencia para continuar estructurando grandes proyectos, con
profesionales que se volvieron expertos en estudios y diseños. De este
equipo han surgido otros grandes proyectos, gracias a su know-how en
estructuración y ejecución de proyectos desde gobiernos subnacionales,
llevándolos a buen término.
Otro ejemplo fue la construcción del Gran Malecón, un proyecto

que pudo diseñarse internamente gracias a la experiencia durante la
construcción del Centro de Eventos, que tenía los primeros 270 metros
del Malecón. Así es que en corto tiempo se tuvo un Malecón de cinco
kilómetros, con un equipo dedicado al mantenimiento y activación del
espacio público. El Malecón es el espacio público más visitado a nivel
nacional con casi 30 millones de visitantes. En este espacio se generan 215
empleos directos y más de 100 indirectos relacionados con gastronomía,
turismo y eventos. Operan 48 comercios, de los cuales el 50% son nuevos
26
emprendimientos. Desde su inauguración se han realizado más de 1.500

eventos y activaciones. Ha ganado premios por su diseño arquitectónico
en la XXVII Bienal Colombiana de Arquitectura y Urbanismo y en el
Eurasian Prize International Architecture and Design Award.
Esa experiencia fue vital para poder formular las dos primeras
unidades funcionales del ecoparque Ciénaga de Mallorquín y para lograr
cofinanciaciones de la Nación en el Bosque Urbano de Miramar y en la
Canalización del Caño de la Auyama (que en el futuro será el Malecón
de Suroriente). Luego le han seguido los proyectos de la primera playa
urbana de la ciudad (llamada Puerto Mocho) y un tren turístico en el
tajamar del rio Magdalena, que crearán espacio público efectivo para los
ciudadanos de forma sostenible ambiental, social y económicamente.
De esta manera, la ciudad ha desarrollado y utilizado la capacidad

de ejecutar las obras que planea dentro de los periodos de gobierno de
las administraciones. Para eso ha sido crucial el apoyo estratégico de
coordinación de la Gerencia de Ciudad creada en 2016 y la Gerencia de
Desarrollo Social creada en 2020.
Así, la ciudad, mediante un continuo aprendizaje, se organizó

institucionalmente para convertirse en una fábrica de realidades, por
medio de procesos organizacionales como los siguientes:
- Estudios y diseños: creación de Puerta de Oro, empresa de desarrollo

Caribe, encargada de estructurar los principales proyectos de
la ciudad; contribuyó a subsanar un cuello de botella en el sector
público colombiano mediante la estructuración, los estudios previos
y la efectividad en el cumplimiento de cronogramas/presupuesto.
Aprovechando la capacidad técnica de Puerta de Oro como
estructurador de proyectos en todas las etapas de pre-inversión
(concepto, prefactibilidad y factibilidades) de grandes iniciativas a
nivel distrital y departamental.
Unos casos para mencionar han sido la estructuración y gerencia

del Puerta de Oro Centro de Eventos del Caribe y del Gran Malecón,
los Juegos Centroamericanos y del Caribe 2018, la canalización de
arroyos, la estructuración de programas que han tenido continuidad
como el de arborización Siembra Barranquilla y el de alumbrado
público APBAQ.
En nuestra administración, Puerta de Oro entregó proyectos

emblemáticos relacionados con la recuperación integral de la
27
Ciénaga de Mallorquín como las dos primeras unidades funcionales

del Ecoparque, el ordenamiento de la playa de Puerto Mocho y el
tren turístico del Tajamar. Además, lideró la estructuración del Plan
Maestro de Mercados y la Pista de Ciclomontañismo, entre otros.
Como tal, una mayor capacidad institucional mejoró

sustancialmente la fase precontractual y de estudios previos que,
como lo mencionan algunos autores, representa un cuello de
botella para el resultado de los proyectos públicos (Díaz, 2014). Poder
contar con una estructuradora de proyectos ha posibilitado mejorar
la estructuración y el diseño de los proyectos, los estudios previos,
los presupuestos y los planos, todo en aras de mejores resultados
finales.
- Gestión predial y gerencia de proyectos: en este rubro cada destacar

la optimización de EDUBAR (Empresa de Desarrollo Urbano de
Barranquilla) como gestor predial y gerente de proyectos para
cumplir con los tiempos de ejecución y entregar las obras durante
la vigencia del gobierno. Durante los últimos años EDUBAR ha sido
gerente de proyectos, que ha simplificado los trámites internos
del Distrito y ha dejado en manos de un socio estratégico el
seguimiento de proyectos claves de la ciudad, como la recuperación
de Mallorquín o la ampliación y mejoramiento de la infraestructura
educativa. EDUBAR como gerente de la obra revisa todo el proceso
contractual, licita las obras y las interventorías de ser necesario
con su equipo técnico. Eso asegura que la obras no se atrasan ni
tienen sobrecostos. Los reportes que realiza EDUBAR al Distrito
se incorporan en un tablero de control que facilita la lectura de la
información y la toma de decisiones en caso de que se necesite
alguna acción de alto nivel.
El otro gran reto en la ejecución de proyectos públicos tiene que

ver con la gestión predial, que va desde la investigación técnica,
jurídica, física y socioeconómica del inmueble objeto de adquisición
y las actividades necesarias hasta la adquisición del predio, sea por
enajenación voluntaria o por expropiación (Mintransporte, 2018). En
este contexto, la administración centralizó y puso en manos públicas
la gestión predial, especializando y profesionalizando todo un equipo
para superar los vericuetos jurídicos, sociales y económicos de la
gestión predial. Asimismo, la administración técnica y administrativa
de los proyectos centrados en una entidad que vele por los programas
y proyectos más importantes de ciudad resulta clave para aprovechar
la capacidad, especializaciones y aprendizaje en la materia.
28
- Contratación pública eficiente: la estrategia en esta materia ha

consistido en centralizar el equipo de contratación en la Secretaría
General de tal forma que se pueda llegar a buenas prácticas como
compras en bloque o agregación de necesidades y planes de compra.
Se cuenta con una oficina de contratación que se ocupa también del
proceso precontractual y del acompañamiento a las dependencias
en caso de que se necesite alguna modificación. Además, esta
oficina está a cargo de las liquidaciones de los contratos.
La contratación es un proceso complejo que requiere mucho

conocimiento específico y técnico. Como la contratación se desarrolla
a partir de una única instancia –la Secretaría General—se ha podido
acumular el aprendizaje de varios años y de procesos de diferente
complejidad, desde el Malecón hasta la unidades funcionales de
la Ciénaga de Mallorquín, pasando por los trámites para lograr la
cofinanciación de recursos con la Nación.
- Seguimiento y gestión: en las Gerencias de Ciudad y Social,

que coordinan las demás secretarias y dependencias, se hace
seguimiento y se resuelven los problemas del día a día de la ejecución
de los proyectos y programas de la Alcadía. Hay espacios de reunión
semanal para hacerle seguimiento a la ejecución de proyectos de
infraestructura y sociales, y para monitorear al funcionamiento de la
Alcaldía como entidad administrativa del territorio.
Hay innumerables situaciones que requieren una estrecha

coordinación entre las dependencias e instituciones públicas,
locales y nacionales, y entre ellas y el sector privado. Las Gerencias
de Ciudad y Social actúan como unidades de cumplimiento
(delivery unit) a través de estrategias de seguimiento y evaluación
de los programas de la política pública sociales y de infraestructura.
Esto se hace mediante la coordinación y supervisión de los
proyectos, el desarrollo de tableros de seguimiento y control y
reuniones periódicas con los jefes de proyectos y secretarios para
la coordinación interinstitucional. Así se consigue el balance y
monitoreo de variables que afectan los proyectos institucionales y
la interlocución con actores externos, gobierno nacional regional y
privados. Todo esto enmarca la actuación de las gerencias y potencia
los resultados de los proyectos (Lafuente y Gonzales, 2018).
29
Mapa 1.2. Obras e intervenciones (2020-2023)
30
(iii) Escuchar a la ciudadanía para focalizar la inversión

Uno de los principales aprendizajes es que se requiere trabajar de la mano
de la gente, recorriendo las comunidades y teniendo ejercicios de escucha
activa para poder identificar las necesidades de la población, proponiendo
soluciones masivas, y atendiendo los problemas que requieren solución.
De esta forma, el Distrito de Barranquilla ha enfocado sus recursos a

resolver primero las grandes problemáticas sociales que la ciudadanía
solicita, para que así, de forma gradual, se vaya pasando a dar soluciones a
necesidades básica, y cada vez sofisticando las soluciones para problemas
más complejos. Hemos aprendido que el éxito en la gestión pública
está en gran parte en escuchar a la ciudadanía de forma activa, para así
estructurar proyectos que den soluciones a los problemas que los aquejan.
Los mecanismos que hemos utilizado para escuchar a la gente han

evolucionado con el tiempo. El primero y más importante es escuchar
constantemente en las calles aprovechando las visitas de obras, ya sea en
la pavimentación de vías, la remodelación de los colegios, la construcción
de parques, entre otros. De este ejercicio han surgido los comités de
pavimentación de vías, los comités de parques, un canal innovador como
el Whatsapp del Alcalde, ALBA5, y un proyecto de escucha activa llamado
Así Vivo mi Barrio en donde se planean los barrios que las personas sueñan
a corto, mediano y largo plazo6.
Escuchar a la ciudadanía lleva a que las soluciones sean escalonadas,

empezando a solucionar primero lo básico, para ir sofisticando poco a poco
los programas públicos. Con el insumo que da la gente se les facilita a los
equipos técnicos evaluar las posibles soluciones a implementar y ajustarlas
teniendo en cuenta el marco legal, las capacidades institucionales, y la
disponibilidad de recursos públicos.
Fue escuchando a la ciudanía que el foco de las inversiones públicas

durante la primera Alcaldía de Alejandro Char (2008 – 2011) se puso en
la construcción de colegios, puestos de salud y pavimentación de vías.
Una vez se empezaron a transformar esos equipamientos públicos y a
dignificar los barrios por medio de las pavimentaciones, la Alcaldía de
Elsa Noguera (2012 – 2015) inició la transformación de los parques, puso
en marcha el proyecto de primera infancia a gran escala y emprendió la
canalización de los primeros arroyos como alcantarillado pluvial. Luego,
durante la segunda administración de Alejandro Char (2016 – 2019) se
inicia la transformación de los escenarios deportivos, se construyen las 12
5
https://www.barranquilla.gov.co/alba
6
https://www.barranquilla.gov.co/gerencia-de-ciudad/barranquilla-en-cifra/asi-vivo-mi-barrio-act
31
sedes SENA, se crea la red mixta de salud pública, y se inicia una obra a
gran escala para la protección de la ciudad frente a los efectos del cambio
climático como lo es el Gran Malecón.
Nosotros, durante esta administración (2020 – 2023), introdujimos

iniciativas como el bilingüismo, la mejora de la educación superior, la
construcción de mercados públicos y numerosos proyectos que nos
van a convertir en biodiverciudad, iniciando la recuperación de espacios
ambientalmente degradados. Vale la pena mencionar las iniciativas de
Comité de Parques, que realizan una coordinación interinstitucional,
participando 10 dependencias, gestionando la fase preparatoria, ejecución,
mantenimiento y sostenimiento, que ha permitido la co-creación de 288
zonas verdes y parques, dando lugar a 1.973.175 m2 recuperados. El Comité
de Barrios a la Obra ha sido fundamental para pavimentar 352 km de vías.
Así Vivo mi Barrio es otro instrumento de planificación de abajo hacia
arriba que alimenta los Planes de Acción Barrial, haciendo posible que se
especialicen, operativicen y focalicen los diferente programas y proyectos
(pavimentación, iluminación, seguridad, etc.). Así hemos priorizado las
intervenciones a partir de las necesidades, aspiraciones y problemáticas
de los vecinos de cada barrio.
Fotos 1.1. La participación ciudadana en el Distrito de Barranquilla
Alcalde revisando plano del parque con la comunidad Reconocimiento a miembros de la comunidad por
antes de iniciar la intervención liderar el proceso de pavimentación de vías del barrio
Alcalde en Inauguración de una obra Ciudadanos participando en Así Vivo mi Barrio
32
(iv) Dialogo fluido entre el sector público y privado frente a una

visión de ciudad
Como el sector privado es el motor de la economía es necesario que
perciba en forma positiva la coyuntura local para que encuentre rentable
seguir invirtiendo. Para cimentar la confianza con el sector privado, una
de las herramientas más efectivas es el desarrollo urbano por medio de
nuevos proyectos inmobiliarios. La inversión pública tiene la capacidad
de dar señales positivas sobre el comportamiento de la economía y, a su
vez, es la vía para que los hogares hagan inversiones de largo plazo.
La profesionalización de los equipos de la Alcaldía de Barranquilla ha

permitido tener conversaciones de alto nivel con el sector privado local
y nacional, así como interacción con los gremios. Por dar un ejemplo del
trabajo en equipo entre el sector público y privado, podemos referirnos al
caso de la construcción de vivienda. Barranquilla ha tenido dentro de sus
prioridades, brindar normativa estable y trámites expeditos para que se
pueda dar un vigoroso desarrollo inmobiliario en la ciudad. Son ejemplo
de esto el POT 2014 y los posteriores planes parciales, que han permitido
que Barranquilla tenga un boom de la construcción de vivienda VIS y
VIP desde 2017, siendo de las ciudades en donde más se construyó
vivienda en Colombia. Gracias a un marco normativo estable, empresas
como Marval lograron desarrollar nuevos sectores; luego con la llegada
del Grupo Bolívar y Amarilo se consolidaron nuevos barrios, ante la alta
demanda de vivienda.
Los proyectos públicos se han convertido en detonadores del

desarrollo urbano y los proyectos privados, lo que genera mayor recaudo
del impuesto predial y del impuesto de industria y comercio. En los
últimos cinco años Barranquilla ha adoptado siete planes parciales, todos
con énfasis en suelos de expansión para el tratamiento de desarrollo
urbanístico. Gracias a la adopción de estos planes, en total se suman 210
hectáreas habilitadas, que representan un área útil de 125,5 hectáreas, lo
que demuestra la amplia disponibilidad de vivienda y la gran expansión
de la oferta inmobiliario actual, una de las dinámicas más importantes
en el país.
La interacción entre el sector público y el privado ha permitido el

surgimiento del sector de turismo de eventos y negocios. Ello fue posible
con la construcción del Centro de Eventos Puerta de Oro, inaugurado en
2017, que ha permitido la atracción de grandes eventos como los Juegos
Centroamericanos y del Caribe, la Asamblea del BID y diversos eventos
institucionales, como el Congreso Internacional de Juristas, Camacol
33
y Naturgas, congresos médicos, ferias empresariales y conciertos

musicales que antes tenían lugar en otras ciudades.
Otro ejemplo destacado de coordinación entre los sectores público y

privado ocurrió durante las cuarentenas de 2020 y 2021. Para responder
con agilidad a la demanda de vacunas, se gestionaron y firmaron
convenios con las EPS para acelerar el ritmo de vacunación, logrando
que durante 2022, Barranquilla fuera la ciudad que más rápidamente
vacunó a su población, logrando una cobertura del 107,1% de primeras
dosis y 87,2% de cobertura total.
La Alcaldía trabaja de la mano del empresariado para que el desarrollo

de la ciudad sea armónico para todos los sectores, creado confianza
inversionista, y con una visión clara de hacia dónde va la ciudad. A futuro se
espera que los esfuerzos que se están realizando en bilingüismo, turismo
de naturaleza, energías limpias y reconocimiento a nivel latinoamericano,
induzcan el desarrollo de nuevos sectores liderados por el sector privado
gracias el direccionamiento del sector público local. Esto, sin duda,
contribuirá al crecimiento económico con visión de largo plazo. Teniendo
en cuenta que la dinámica productiva depende principalmente de la
interacción que ocurre en el área conurbada de Barranquilla, para esto ha
sido clave la labor de ProBarranquilla, que siendo una institución liderada
por la empresa privada, atrae inversión para el área conurbada, teniendo
en cuenta todos sus potenciales. Gracias a su labor han llegado durante
los últimos 16 años 5.833 millones de dólares de inversión, tanto nacional
(57%) como extranjera (43%).
Hoy Barranquilla es una de las economías más abiertas al mundo dentro

del contexto colombiano, en donde su generación de valor agregado no
depende únicamente del comercio interno. Es por esto que el índice de
Ciudades Modernas del DNP y el Índice de Complejidad Económica de
Bancoldex han identificado a la estructura productiva de Barranquilla
como diversificada, sofisticada y con alta complejidad exportadora. Esto
se refleja en el mayor porcentaje de industria dentro de la estructura
económica en comparación con otras ciudades, y del crecimiento en las
exportaciones del sector metalmecánico y químicos, principalmente a
Estados Unidos. El objetivo es que en las próximas décadas se continue
con una mayor interacción con la economía mundial, siendo su énfasis el
crecimiento de la exportación de servicios.
Barranquilla aporta el 66,5% de la actividad económica departamental

y el 19,8% de la del Caribe. El departamento del Atlántico fue la economía
de mayor crecimiento posterior a las cuarentenas del Covid-19 (de
34
acuerdo con el análisis del PIB departamental del DANE). Actualmente

Barranquilla es la ciudad con mayor dinamismo de la industria y las
exportaciones en Colombia.
(v) Pensar en inversiones de largo plazo para el desarrollo de la

ciudad
Para que cualquier proyecto de inversión tenga éxito debe transcender
administraciones, pero esto es muy poco frecuente en Colombia.
Barranquilla es una excepción: no en muchos municipios del país se
ha logrado que los proyectos públicos no solo mantengan su nombre
y orientación, sino que sean manejados por un mismo equipo durante
varias administraciones seguidas.
Cualquier alcalde quiere hacer inversiones de rápido impacto. Pero, si

la gobernabilidad permite pensar en el largo plazo –y no solo en los cuatro
años de la administración—es factible pensar en proyectos de inversión
social que tengan efectos incluso en las generaciones futuras. Para que
una ciudad pueda cerrar las brechas sociales, económicas y espaciales,
tiene que hacer inversiones de largo plazo. Esto implica tener criterio
técnico para definir las inversiones. Es preciso pensar en los jóvenes, que
son la cuarta parte de la población de la ciudad, y de quienes depende
su futuro.
Un ejemplo de inversión a largo plazo es la atención de la primera

infancia. Con el 64% de tasa de cobertura, Barranquilla tiene la tasa
más alta de atención a los niños de cero a cinco años en pobreza y
vulnerabilidad entre las principales ciudades del país (cuya tasa promedio
es apenas 46%). En desnutrición infantil hasta cinco años, Barranquilla
tiene la menor tasa dentro de las cuatro ciudades más grandes del país.
Esto ha sido resultado de la gran apuesta en la primera infancia desde
2012, y los convenios de cofinanciación con el ICBF para lograrlo (ver
Capítulo 6).
Otro ejemplo es la inversión en calidad educativa, la cual, en la última

década, guarda relación con la mejora generalizada en el desempeño
académico en las instituciones oficiales. En 2009 había 106 instituciones
educativas clasificadas en las categorías baja e inferior. Desde entonces 52
de estas instituciones han mejorado sus promedios en 10 puntos o más, y
107 colegios oficiales han tenido mejores resultados. En 2022 Barranquilla
presenta 23 colegios oficiales en las categorías de máxima excelencia
académica (A + y A). Lo que la posiciona, por sexto año consecutivo,
como la ciudad del país con el mayor número de instituciones públicas
35
en estas categorías. Esto va de la mano con las bajas tasas de deserción

y repitencia, así como proyectos de jornada única, en la cual Barranquilla
presenta un mejor desempeño en comparación con las principales
ciudades del país (ver Capítulo 6).
Lo mismo sucede con el bilingüismo. A partir del año 2023 el programa

Soy Bilingüe es implementado en el 100% de las Instituciones Educativas
Distritales, impactando directamente a los más de 200.000 niños, niñas
y adolescentes matriculados. Esta estrategia, desarrollada en convenio
con el British Council, aseguró su financiación en un horizonte a ocho
años, gracias a la implementación de vigencias futuras, permitiendo así
la consolidación de una capacidad instalada para su continuidad. De
este modo, es posible garantizar los procesos formativos a los directivos,
docentes y estudiantes para el dominio del inglés en el largo plazo, así
como la dotación y monitoreo permanente de este proceso. Eso va a
permitir que en menos de una década una cuarta parte de la población
hable inglés, con posibles impactos favorables en la exportación de
bienes y servicios.
En cuanto a la educación superior, el programa de doble titulación de

técnico laboral, junto con la construcción de 12 nuevas sedes del SENA,
Universidad al Barrio y la reciente expansión de infraestructura de la
Institución Universitaria de Barranquilla, han permitido que Barranquilla
presente un crecimiento de cerca de nueve puntos porcentuales en el
indicador de tránsito a la educación superior, pasando de 41% en 2019 a
51.3% en 2022, llegando así al nivel de Bogotá (MinEducación, 2023).
En salud no solo se logró el aseguramiento universal, sino que la

desnutrición crónica o retraso en talla para los niños de 0 a 5 años bajó de
12,3% en 2005 a 6,8% en 2015, ubicándose en un nivel semejante a Cali y
Medellín, y mejor que Bogotá. De forma semejante, la tasa mortalidad por
desnutrición en menores de 5 años se redujo de 32 por cada 100.000 en
2005 a cuatro por cada 100.000 en 2020. Barranquilla adoptó estrategias
efectivas que permitieron lograr una cobertura de vacunación del 77%,
alcanzando una cobertura mayor a la registrada en las otras capitales de
la región Caribe, y similar a la de las ciudades principales e intermedias, y
que con el tiempo ha podido posicionar un modelo de salud que es hoy
ejemplo a nivel nacional por la mejora en la accesibilidad de la atención
de los barranquilleros, tanto especial como económica (ver Capítulo 5).
En términos ambientales se han generado grandes cambios gracias

a la continuidad. Se tiene como base el proyecto de Todos al Parque, que
empezó a implementarse en 2012, aumentando la oferta de espacios
36
ambientalmente atractivos dentro del entorno urbano. Esto llevó a que

la satisfacción de los barranquilleros con las zonas verdes de sus barrios
pasara del 10% en 2009 a 71% en 2023 según Barranquilla Cómo Vamos.
También surgieron proyectos como Siembra Barranquilla,

aumentando el arbolado urbano en más de 125 mil unidades y cerca
de 585 mil metros cuadrados de paisajismos; y las inversiones para la
adaptación al cambio climático como en el Gran Malecón de cinco
kilómetros que han detenido la degradación del entorno y preparan la
ciudad hacia el futuro Continuando con intervenciones con visión de largo
plazo se encuentra la Biodiverciudad. Durante nuestra administración se
sentaron las bases para que la ciudad recupere sus entornos degradados,
como la ciénaga de Mallorquín. Esto va a permitir a largo plazo tener
una ciudad sostenible en donde la biodiversidad sea protagonista en
los procesos de planeación, estructuración y ejecución de proyectos,
protegiendo el bosque seco tropical, los manglares, el rio Magdalena,
y los arroyos, caños y ciénagas, gracias a la introducción del concepto
de servicios ecosistémicos. Barranquilla ha dado grandes pasos para
convertirse en una Biodiverciudad, destacándose con la recuperación de
parques, zonas verdes, la creación de bosques urbanos, el programa de
arborización, la limpieza de caños, el monitoreo de la calidad del aire.
La continuidad ha dado frutos en muchos otros frentes. Por ejemplo,

Barrios a la Obra –proyecto que inició en 2008—ha construido 2179
tramos viales en 353 kilómetros; o los programas de Calidad desde 2014,
o la atención a la primera infancia desde 2012, que ha logrado tasas de
cobertura muy alta. Estos son logros fruto de un esfuerzo prolongado,
con políticas y estrategias que se han mantenido durante un tiempo
largo. Todas estas iniciativas siguen vigentes, y luego de una década se
pueden ver los grandes cambios.
Esta visión de largo plazo implica considerar de forma progresiva los

programas y proyectos, lo que exige destinar recursos y esfuerzos para
mantener los logros alcanzados. El mantenimiento, del que regularmente
no se habla mucho, resulta fundamental para el nivel de servicio de los
equipamientos. El desarrollo sostenible ha sido un objetivo central de las
políticas del Distrito de Barranquilla y la inversión social se ha consolidado
en la ciudad, con un gasto anual con un crecimiento 12,1% principalmente
en salud y educación (Capítulo 5). En muchos indicadores sociales se
observa que empezamos abajo, y con el tiempo logramos igualar o
superar el promedio de las principales ciudades del país.
37
(vi) Tener como principio la reducción de las brechas espaciales:

mejorar la conectividad y la accesibilidad
La transformación espacial de la ciudad ha sido sostenida en el tiempo,
con una planeación y gestión urbana que han permitido cambios
significativos en corto tiempo. Barranquilla cuenta con un alto acceso a
servicios públicos básicos al alcanzar coberturas de 99% en acueducto;
98% en alcantarillado; 95% en gas natural y 100% en energía eléctrica
reportadas para el año 2018 en el Censo del DANE. Además, en 10 años
se han triplicado los metros cuadrados de espacio público efectivo
por habitante, pasando de 0,86 m2 de 2011 a 2,8 m2 en 2021, siendo
de los principales logros la recuperación de parques, darle la cara al rio
Magdalena con la construcción del Gran Malecón e iniciar la recuperación
de la ciénaga de Mallorquín; junto con el aumento de la conectividad,
que se puede definir como la facilidad para moverse en el territorio con
la pavimentación de vías, canalización de arroyos, y la estructuración
de un cada vez más sistema integrado gracias a Transmetro y el Área
Metropolitana.
Pero la mayoría de los cambios requirieron la construcción de

infraestructura física para poder prestar los servicios a la comunidad,
reto que no tenían otras ciudades del país, la cual es fundamental para la
cobertura, accesibilidad, calidad y oportunidad en los servicios públicos y
sociales de una ciudad, teniendo en cuenta que un ente territorial es un
prestador de servicios comunitarios y que debe estar ubicado cerca de
donde la ciudadanía lo necesita.
Fotos 1.2. Un antes y un después de la infraestructura educativa en

barrio Las Nieves de Barranquilla
2007 2008
Infraestructura IED Calixto Álvarez
38
La CAF afirma que “la evidencia empírica indica que existe una relación
directa entre infraestructura escolar y rendimiento educativo” (CAF,
2016) por lo cual es clave una adecuada infraestructura para aumentar
los indicadores de permanencia, la motivación del personal docente e
incluso los resultados de aprendizaje.
Un indicador clave de la infraestructura es la accesibilidad, es decir la

cercanía geográfica o espacial. El acceso espacial enfatiza la importancia
de la separación espacial entre la oferta y la demanda como una barrera
o facilitador para el acceso de un sistema de prestación de servicios dado.
Una forma de dar cuenta de esta condicionante es midiendo el acceso
potencial espacial, el cual es medido a partir de la distancia o el tiempo
de viaje entre la oferta y la demanda (Wang, 2015).
En tal sentido, los bienes públicos (parques, espacio público,

etc.) y servicios sociales (salud, educación, recreación, deporte, etc.)
necesariamente requieren de infraestructura para poder hacer el disfrute
y goce efectivo de los derechos que estos servicios y bienes públicos
proporciona. Un ejemplo de este punto es la localización de los Centro
de Desarrollo Infantil (CDI), que se han ubicado cerca de la población
objetivo (Mapa 1.3). En el caso de salud, el mejoramiento y ampliación
de la cobertura, junto a la expansión de los servicios de salud, han dado
resultados en materia de accesibilidad potencial en los servicios de salud,
pues se registra un salto del 4% de población con alta accesibilidad en
2007 a un 72% en 2021 (Mapa 1.4) (Salom y Gelvez 2021).
39
Mapa 1.3. Ubicación de los Centro de Desarrollo Infantil y la población

objetivo menor de 5 años según registro SISBEN (2021)
Puntos de atención CDI
Población 0-5 años Sisbén
Fuente: Salom, E., Gelvez, L (2021).
Los parques a su vez han tenido un impacto medible en términos de

seguridad, observándose una disminución estadísticamente significativa
en el crimen a la propiedad en las zonas alrededor de los parques
intervenidos, con efectos superiores al 50% en la zona intervenida y en
la zona contigua a 200 metros y 400 metros (Capítulo 10), además que
el 93% de los hogares tiene un espacio verde recuperado a menos de 8
minutos de distancia.
40
Mapa 1.4. Accesibilidad potencial a atención primaria en salud (2021)
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3

Menos de una Entre 1 a 2 citas 2 o más citas
cita por persona por persona por persona
NOTA:
• Población de referencia se tomó la población afiliada al régimen subsidiado 2020-SISBÉN IV.
• Las manzanas en gris no aplican en el ejercicio al nor esidir más de 8 personas en régimen
de salud subsidiado.
• Una base de 5.538 manzanas.
• Un total de 9 CAMINOS, 29 PASOS y 2 hospitales.
• 1.568.000 consultas en 2021.
Por tanto, el lugar en donde se construyen los equipamientos públicos debe

ser ante todo una decisión técnica, teniendo en cuenta que los recursos
públicos son finitos y tratando de ser equitativo en la ejecución. Uno de
los principios fundamentales que ha seguido la Alcaldía de Barranquilla
durante la ejecución de los proyectos es mejorar la conectividad y la
accesibilidad de los barranquilleros con criterios de equidad, de forma
que las personas de menores ingresos sean las que puedan acceder más
fácilmente a los servicios comunitarios y domiciliarios.
41
Mapa 1.5. Pobreza multidimensional
Fuente: Censo DANE 2018.
Es necesario que la inversión pública se traduzca en presencialidad en

los barrios que más lo necesitan (Mapa 1.5), y que la oferta pública esté
para estos ciudadanos. Para esto se requieren equipos humanos con
capacidad para ejecutar estas intervenciones y para prestar los servicios
en el día a día de forma eficiente (Mapa 1.6).
42
Mapa 1.6. Mapa de equipamientos por tipologías (2022)
Fuente: Distrito de Barranquilla.
En términos generales, si no se hubieran realizado estas intervenciones,

tanto las espaciales, como las sociales y de infraestructura, no se habría
conseguido reducir el crimen ni mejorar la confianza ciudadana. En
efecto, el crimen a la propiedad es hoy un 24% más bajo si se compara
con las tendencias de las otras ciudades, la violencia domestica es un 21%
menor, y la confianza ciudadana es hoy un 18% mayor (Capitulo 10).
(vii) Gestionar recursos para hacer inversiones públicas

A principios de 2008 Barranquilla tenía tercerizado el cobro de su
predial, una competencia territorial básica y obligatoria que la alcaldía
no desempeñaba, lo que demostraba la debilidad institucional que tenía
la ciudad en ese momento. La reestructuración interna de la Alcaldía
permitió retomar la soberanía en el cobro de impuestos y dar tránsito
hacia una gestión pública ejemplar, especialmente en materia de
gestión de ingresos, en particular el del impuesto predial e industria y
comercio. Los cobros coactivos y las campañas realizadas por la Gerencia
de Gestión de Ingresos tuvieron como resultado rescatar anualmente 70
mil millones de pesos aproximadamente, entre predial e ICA.
El equipo de la Alcaldía de Barranquilla aprendió a utilizar todas las

herramientas disponibles en la Ley para financiar las intervenciones
sociales y de infraestructura necesarias para transformar a la ciudad. Esto
incluye: la gestión de cofinanciaciones con la Nación, créditos, emisión
de bonos, búsqueda de asistencia técnica con entidades multilaterales,
así como la asignación de equipos dedicados a la actualización catastral,
el recaudo predial, de industria y comercio y delineación urbana, entre
otros.
43
El producto de todo esto fue el aumento de los ingresos de la ciudad:

mientras que en 2006 el ingreso fiscal per cápita de barranquilla era el
56% de Bogotá, Medellín y Cali, en 2021 fue el 111%. Esto demuestra el
cambio en la capacidad para generar ingresos en un corto periodo de
tiempo, tal y como se presenta en el Capítulo 12.
El avance del Distrito de Barranquilla es confirmado por la información

consignada en la Contaduría General de la Nación sobre los municipios
en “categoría especial” (con la definición de la Ley 617 de 20007). Junto
con Bogotá, que tiene un régimen de ingresos especial, el Distrito de
Barranquilla es el segundo ente territorial en esta categoría con mayor
capacidad para generar Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), lo
que demuestra la capacidad institucional y técnica de su gestión pública.
Esta categoría de ingresos es importante porque son aquellos que los
territorios recaudan directamente y pueden utilizar para inversiones en el
territorio. En este tipo de ingresos, Barranquilla recauda 1,4 veces lo que
recauda Cali y 1,3 lo que recauda Cartagena.
Cuadro 1.3. Ingresos corrientes de libre

destinación per cápita, 2021.
Ente Territorial ICLD Per Cápita ($)
Bogotá D.C. $1.022.702
Barranquilla $740.742
Medellín $675.881
Bucaramanga $665.013
Cartagena de Indias $553.877
Cali $520.178
Fuente: Contaduría General de la Nación (Categorización de Distritos y Municipios 2023)

https://www.contaduria.gov.co/categorizacion-de-departamentos-distritos-y-municipios
Es necesario gestionar recursos de diferentes fuentes porque el

Gobierno Nacional no transfiere los recursos necesarios para que los
entes territoriales ubicadas en regiones históricamente rezagadas, como
el Caribe colombiano, puedan acelerar el cierre de brechas sociales y
económicas con el centro del país.
Por ejemplo, para la transformación de la infraestructura de la

salud en Barranquilla se propuso la estampilla ProHospitales, la cual
ha permitido que hoy contemos con 42 centros de salud renovados y
que fue necesario para aumentar la cobertura y accesibilidad al sistema.
7
Ley 617 de 2000: Artículo 6º. Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios
se clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así: Categoría
especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos
mil unos (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
44
O el uso de recursos propios para crear un programa de bilingüismo

único a nivel nacional; también la renovación de parques que recibe una
parte del impuesto a la telefonía; la valorización de 2012 que permitió la
primera canalización de arroyos a gran escala y la estampilla Pro Adulto
Mayor que nos ha permitido atender 8.000 adultos mayores en los
centros de vida. La fortaleza de estos proyectos es que los financian los
propios habitantes por medio de su dinámica económica, permitiendo la
solución de problemas históricos.
En este sentido se debe resaltar a las entidades financieras nacionales

y la banca multilateral que han creído en la gestión pública de
Barranquilla, y que le han permitido cerrar la brecha social, económica
y espacial que tenemos con el centro del país, que de otra manera no
hubiera sido posible. Sin duda, este es el principal punto en donde se
debe cimentar el desarrollo de un ente territorial, y que es un ejemplo, ya
que es la vía que deberán cursar otros municipios para poder mejorar la
calidad de vida de sus ciudadanos.
La disponibilidad de recursos de capital como crédito y cofinanciación

permiten que Barranquilla sea la ciudad con mayor inversión en
infraestructura en los últimos seis años, por encima de ciudades como
Bogotá y Medellín, que tienen ingresos adicionales. El valor casi triplica
al de Cartagena, ciudad con similar población y nivel de pobreza. La
confianza del sector financiero, de los contribuyentes y del nivel nacional
permiten que Barranquilla invierta en proyectos con alto retorno
económico, social y financiero, lo cual ha sido clave para el cierre de
brechas entre regiones.
Gráfico 1.3. Formación bruta de capital fijo per cápita promedio

2016 – 2021 (cifras en pesos)
Fuente: DNP.
45
Es también oportunidad para desmitificar el endeudamiento, pues la

deuda es positiva cuando se destina a la formación bruta de capital,
es decir obras que aumentan la calidad, cobertura y acceso a servicios
sociales, que a su vez impacta en la calidad de vida de los ciudadanos,
sobre todo para una ciudad como Barranquilla, que está lejos de la
dinámica económica y comercial del centro del país. Esta herramienta
financiera permitió apalancar grandes cambios que han repercutido en
el mejoramiento de la calidad de vida del barranquillero.
Toda la deuda está reflejada en obras que han transformado la calidad

de vida de los barranquilleros que sin estos recursos hubiesen tenido que
esperar décadas para vivir en condiciones dignas mientras se lograba
conseguir los recursos.
Cuadro 1.4. Principales obras que se han hecho con deuda pública
Obra Explicación
Se construyó infraestructura educativa renovando los colegios oficiales de la ciudad,

Colegios dignificando las aulas de clases y generando espacios para el estudio y el esparcimiento.
También se han utilizado recursos para el mantenimiento de los colegios, principalmente
para reparar los efectos de la temporada invernal.
Inversiones en el sector de infraestructura vial, para aumentar y mejorar la cobertura de la

red vial en el Distrito de Barranquilla. Así como el urbanismo comunitario “Barrios a la Obra”
que permitió conectar a barrios de la ciudad que sin esto no tendrían acceso a servicios
Malla vial
como recolección de basuras o ambulancias. La pavimentación de vías contribuye a la
conectividad de la mano de obra con el mercado laboral, y de facilitar la accesibilidad a los
equipamientos públicos.
Una parte de la canalización de los arroyos fue financiada con créditos y permitió resolver
el problema histórico en varias vías de la ciudad; esta intervención permitió aumentar el
recaudo de predial e ICA en ciertas zonas, y contribuyó a mejorar la imagen de la ciudad ante
Canalización
los estereotipos que existían en medios nacionales acerca de la problemática. En términos
de arroyos
de impacto, aparte de salvar vidas, la canalización de arroyos ha permitido la reducción
de los tiempos de desplazamiento en la ciudad, la cual en temporadas de lluvia se veía
paralizada afectando el aparato productivo y la valorización de predios aledaños.
Los parques han mejorado indicadores de accesibilidad a espacios públicos y zonas verdes,
de hecho, el 93% de las manzanas tienen un parque recuperado a menos de 10 minutos
Intervención
caminando. Por otro lado, la recuperación de parques ha generado una reducción en índices
de parques
de criminalidad en un área de influencia, es decir, se estima que los hurtos se redujeron en
un 15% en un radio de 150 metros de un parque recuperado.
Reorganización, diseño, modernización de Redes de Prestación de Servicios de Salud,

incluyendo la modernización de la infraestructura física y tecnológica. Esto ha permitido
Hospitales
tener una red pública con alta accesibilidad en atención primaria para las personas que
conforman el régimen subsidiado.
46
Obra Explicación
Centro de Construcción y dotación del centro de eventos Puerta de Oro que ha atraído más de 100
Eventos eventos y dejando un valor agregado a la ciudad de más de $100.000 millones. El Centro
Puerta de de Eventos permitió que Barranquilla entrara al negocio del turismo de eventos y negocios,
Oro atrayendo varios eventos de carácter nacional que antes tenían lugar en Bogotá o Cartagena.
Habilitó suelo para futuro recaudo de predial e ICA. Permitió el cambio de una zona
que era industrial a una en donde se generó nuevos espacios públicos. A través de la
metodología Costos de Viaje, se estima que los barranquilleros valoran altamente los
servicios ecosistémicos y de esparcimiento que provee el Gran Malecón, por lo que cada
Gran
peso invertido en su construcción se multiplicó por tres en términos de bienestar social a
Malecón
la comunidad. El Gran Malecón también le ha generado impacto en términos de visibilidad
y exposición a la ciudad, ganando múltiples premios internacionales por su diseño
arquitectónico y urbanismo, y siendo uno de los espacios públicos más visitados y mejor
puntuados en plataformas de turismo.
Una parte del proyecto fue financiado por la AFD como el punto de partida para la
recuperación del ecosistema. De acuerdo con valoraciones de servicios de restauración
Ciénaga de de servicios ambientales, la recuperación de la Ciénaga de Mallorquín tiene un impacto
Mallorquín positivo, de hecho, por cada peso invertido se multiplica por 2.92 pesos de retorno social
UF1 y ambiental, debido a que la comunidad depende de este ecosistema, por su apuesta
ecoturística que le generaría ingresos a las comunidades aledañas, y por sus servicios
ecosistémicos relacionados a la adaptación al cambio climático.
Siendo una parte fundamental el desarrollo deportivo y el del entretenimiento de los

Infraestructura barranquilleros, Barranquilla ha hecho inversión importante en escenarios deportivos de
deportiva talla mundial que nos ha permitido además ser sede de grandes eventos como los Juegos
Centroamericanos y del Caribe 2018 y lograr la sede de los Juegos Panamericanos 2027.
Resultados de cumplir los siete mandamientos
Una decisión política que han implementado los alcaldes en Barranquilla

desde 2008 es el querer lograr cambios en la calidad de vida de las
personas teniendo en cuenta las necesidades expresadas por sus
ciudadanos. De esta manera, los resultados se lograron porque tuvimos
alcaldes interesados en cambiar la historia de la ciudad y un equipo
técnico enfocado en ejecutar proyectos sociales y de infraestructura que
impactaran al mayor número de barranquilleros.
Los siete principios o mandamientos anteriormente expuestos serían

simple retórica si no tuviéramos los líderes interesados en solucionar los
problemas de la ciudadanía. Se puede tener como contrafactual a las
otras ciudades del Caribe, que hace 15 años tenían similares dinámicas
en los indicadores sociales, económicos y espaciales, y hoy aparecen
rezagadas en muchos aspectos con respecto a Barranquilla, como se
muestra a lo largo de los capítulos de este libro.
47
Podemos decir con orgullo que la aplicación continua y sostenida de

estos principios ha tenido dos grandes resultados.
Ha generado confianza en la ciudadanía sobre la gestión de la

Alcaldía. Uno de los éxitos de la Alcaldía de Barranquilla desde 2008 es la
alta aprobación del Alcalde y de su gestión, según diferentes encuestas
independientes que se realizan periódicamente. Esto es coherente con
lo encontrado en diversas investigaciones, en donde la confianza en
el gobierno local en Barranquilla resalta sobre el resto de las ciudades
(Capítulo 10). Tener la confianza de los ciudadanos es un proceso que
se alimenta diariamente por la buena prestación de bienes y servicios
públicos, y entregando las soluciones que requiere la ciudadanía.
Gráfica 1.4. ¿Usted aprueba o desaprueba la manera como el Alcalde

está manejando su ciudad?
Fuente: Invamer.
Lo anterior ha permitido que el Distrito de Barranquilla sea de los pocos

entes territoriales en el país que ha podido continuar el mismo partido
político y la base de su equipo técnico en cuatro ocasiones desde 2008
hasta 2023.
La continuidad ha sido gracias a los ejercicios democráticos, que

han votado por el proyecto de ciudad en cuatro ocasiones. Gracias a
la confianza de la ciudadanía con el proyecto político, la Alcaldía de
Barranquilla ha tenido una continuidad de sus procesos, lo que le ha
permitido contar con un proceso de transformación social rápido si en
muchas dimensiones, si se compara con otras ciudades del país.
48
Han mejorado los indicadores que dependen de la gestión directa

del ente territorial. En este libro se identifican los indicadores que se ha
logrado mejorar gracias a un trabajo continuo. También se muestra en
algunos casos la contribución a la mejora de los indicadores del área
metropolitana y área conurbada. Las mejoras han sido posible gracias
a la ampliación de la oferta social del Distrito, mediante aumentos en
la accesibilidad a los diferentes servicios sociales y bienes, como salud,
educación, vivienda, infraestructura básica y acceso al trabajo formal. Hoy
Barranquilla es capaz de presentar un modelo de superación de pobreza,
el cual reúne apuestas por el desarrollo sostenible y por la mejora de la
calidad de vida desde una visión multidimensional.
Por ejemplo, en el índice de Ciudades Modernas construido por el DNP

entre 2010 a 2019 (previo a las cuarentenas por el COVID 19), Barranquilla fue
la ciudad que más avanzó, quedando solo por debajo de Bogotá y Medellín,
ciudades del centro del país.
Cuadro 1.5. Índice de ciudades modernas (calificación sobre 100)
Ciudad 2010 2019 Diferencia
Barranquilla 55,8 62,9 +7,0

Bogotá, D.C. 60,9 66,6 +5,6
Bucaramanga 59,4 61,9 +2,5
Cartagena 52,9 53,4 +0,4
Cali 50,9 57,2 +6,3
Medellín 64,1 64,4 +0,2
Fuente: DNP. índice de Ciudades Modernas https://osc.dnp.gov.co/
3. Retos a futuro
El distrito de Barranquilla es un ejemplo de que en Colombia si le es
posible a un ente territorial reducir distancias con las ciudades de mayor
calidad de vida, y que es posible realizar esta gesta incluso en una región
con un rezago histórico como lo es el Caribe, sin un apoyo excepcional de
recursos por parte del gobierno nacional.
Los siete principios expuestos anteriormente dan cuenta de que un

ente territorial puede cambiarle la vida a sus habitantes siempre que
haya la decisión política de querer realizar los cambios, junto con la
confianza de los votantes para que los procesos tengan continuidad, y
gracias a un equipo que ejecuta proyectos y gestiona cambios positivos
en su jurisdicción.
49
El desarrollo de las ciudades no se puede detener, y eso implica

tener siempre una prestación de servicios oportuna y amoldada a las
necesidades de la población. Este libro evidencia que desde 2008 se han
presentado grandes cambios en el Distrito de Barranquilla, muchos de
los cuales pueden ser ejemplos para otros entes territoriales del país.
Aun cuando se han solucionado muchos problemas, todavía tenemos

necesidades que no hemos terminado de resolver, las cuales requerirán
la continuidad en las políticas públicas exitosas para lograr el cierre
de brechas sociales, económicas y espaciales. Teniendo en cuenta las
necesidades futuras de la ciudad, nos atrevemos a plantear los grandes
retos que a nuestro juicio tienen Barranquilla, su Área Metropolitana y su
área conurbada, para lograr consolidarse como los mejores sitios del país
por su calidad de vida y sus oportunidades de inversión.
(i) Retos del Distrito de Barraquilla

- Consolidar el modelo educativo: dentro de pocos años Barranquilla
será la urbe con mayor porcentaje de población bilingüe de
Colombia, lo cual deberá aprovecharse consolidando una oferta
de educación superior de vanguardia, que permita liderar la
exportación de bienes y servicios a nivel nacional. Por tanto, se
requiere continuar a su vez con la inversión en calidad educativa y
superar a las principales ciudades del país con educación superior
con ciclos propedéuticos en la Universidad de Barranquilla,
expandir el modelo de Universidad al Barrio, continuar con el
proyecto de bilingüismo, la construcción de laboratorios y espacios
para la innovación, y unirlo con una amplia capacitación en cultura
ciudadana.
- Terminar la canalización de arroyos: durante la última década la

ciudad ha logrado solucionar gran parte de la problemática de
los arroyos en épocas de lluvia. Para terminar, hace falta canalizar
el 30% de los arroyos menores a cielo abierto. Se deja un plan
estructurado para que próximos gobiernos puedan seguir en este
camino, para así poder generar parques lineales en los barrios de la
localidad suroccidente, y que se integren positivamente al poner en
funcionamiento un alcantarillado pluvial en toda la ciudad.
- Consolidar los proyectos que nos convertirán en una Biodiverciudad:

la ciudad dio un gran paso en iniciar la recuperación de espacios
naturales degradados que han sido reconocidos por sus avances e
impactos de largo plazo por entidades de cooperación internacional
50
y la banca multilateral, por lo que es positivo para la ciudad que

continúen proyectos como la recuperación integral de la Ciénaga
de Mallorquín, la recuperación del arroyo León, la siembra y el
cuidado de los árboles, la consolidación de las huertas urbanas,
la intervención del caño de la Ahuyama y el futuro parque lineal
de suroriente, los bosques urbanos y los parques. La planeación
alrededor del agua y previendo los efectos del cambio climático
son vitales para un desarrollo urbano sostenible.
- Recuperación y renovación de centro histórico y su área de

influencia: Barranquilla merece tener un centro histórico transitable,
con el espacio público recuperado, y con un sistema de mercados
públicos en donde se pueda prestar un servicio digno. Se han dado
grandes pasos al respecto durante las últimas administraciones,
y es un esfuerzo que se debe continuar, principalmente en la
recuperación y construcción de mercados públicos que permitan
llevar a los vendedores a espacios dignos, y que aumente el flujo
comercial en estos nuevos lugares. Se deja como legado de esta
administración un plan de recuperación de mercados y del centro
histórico, una hoja de ruta para la renovación de la Plaza Mario
Santodomingo, un proyecto novedoso de transporte turístico con
los muelles del Riobus, las obras base para lo que será el malecón de
suroriente, y un proyecto ambiental para la zona de La Loma.
- Continuar con la construcción de escenarios deportivos y culturales:

luego que la ciudad apostó por aumentar la accesibilidad a
equipamientos públicos que prestan servicios básicos como la
educación, salud, y cuidado a la primera infancia y a los adultos
mayores, uno de los retos de la ciudad es el poder seguir ampliando
la accesibilidad a equipamientos públicos culturales y deportivos,
para ampliar las posibilidades del uso del tiempo libre por parte de
niños y jóvenes.
- Seguir innovando en la gestión de ingresos: Barranquilla se ha

convertido en un ejemplo nacional en el recaudo del predial y del
impuesto de industria y comercio, y ha utilizado de forma ejemplar
el endeudamiento para generar mejoras en la calidad de vida. Ahora
enfrenta el reto de continuar innovando en la gestión de ingresos,
aprovechando la riqueza que genera el suelo, como lo es el cobro de
titularización de impuesto predial futuro (TIF), plusvalía por obra y
plusvalía por planes parciales, derechos de edificabilidad, derechos
de congestión, entre otros. Bajo el panorama de recentralización
del gasto público nacional, la única forma que tendrán las ciudades
51
colombianas de cerrar la brecha será aumentando la captura de

un porcentaje del incremento del valor del suelo que se da por la
acción del sector público.
- Continuidad en las intervenciones sociales: siendo la reciente ola

migratoria de gran magnitud, la ciudad enfrenta problemáticas
que deben continuar siendo atendidas, como las iniciativas para
reducir el embarazo adolescente, atender jóvenes con problemas
con las drogas y continuar liderando la integración de la población
migrante en las comunidades de acogida. Es posible que con la
llegada de los migrantes se alargue el bono demográfico, por lo
que es un reto y al mismo tiempo una oportunidad que puede ser
aprovechada insertando a los jóvenes al sector educativo y luego el
laboral.
- Planeación futura para una ciudad que sabe a dónde va: gracias
a la continuidad en la gestión pública desde 2008, en Barranquilla
se cuenta con una amplia capacidad institucional de funcionarios
con conocimientos detallados en el quehacer del sector público.
Muchos de esos insumos, han sido plasmados en documentos
que se convierten en una hoja de ruta para futuros gobiernos. El
objetivo es que cada administración junto con la empresa privada y
la academia puedan contribuir a la visión de ciudad alimentando el
plan de Barranquilla 2100 y la planeación a escala barrial.
(ii) Retos del Área Metropolitana
- Sistema integrado de transporte metropolitano: teniendo la base

de lo que se ha avanzado con el Transmetro y el SIBUS, y los estudios
con los que se cuenta para la integración del sistema de transporte
público, el Área Metropolitana de Barranquilla puede consolidar
en la próxima década un sistema multimodal que priorice la
comodidad y la rapidez en el transporte masivos, con vehículos
que emitan bajas emisiones de carbono, y que se aumenten las
facilidades para el desplazamiento de peatones y ciclistas, y a su vez
con las vías adicionales requeridas para su buen funcionamiento.
Esto se traduciría en una mejor calidad en la prestación del servicio, y
una mejor conectividad para los habitantes del Área Metropolitana,
que es en donde se concentran la mayor parte de las empresas y la
mano de obra.
52
- Desarrollo urbano orientado al transporte: de la mano con la

expansión de un sistema integrado de transporte público, se debe
dar una conversación entre los municipios del área metropolitana
para lograr la coordinación de sus instrumentos de planificación
urbana y la extensión de la red de transporte público masivo
hacia las zonas de expansión y conurbación, lo cual va a requerir
una coordinación para hacerlo, idealmente desde la entidad Área
Metropolitana de Barranquilla. Existen documentos base como
Gran Barranquilla 2050 y Barranquilla 2100 que proponen con
argumentos técnicos que el crecimiento del área metropolitana sea
principalmente por medio de la densificación, no de la ampliación
del terreno urbanizado.
- Seguridad y justicia, pilotos y ejemplos para el país: la seguridad

es una de las principales problemáticas que enfrenta el Área
Metropolitana, que corresponde al área de operación de la Policía
Metropolitana (MEBAR). Si bien los expertos han propuesto reformas
a nivel nacional para enfrentar la problemática de seguridad, la
complejidad de la situación demanda la interacción de las tres
ramas del poder público, diferentes entidades del orden nacional y
local, y múltiples coordinaciones institucionales. Proponemos que
Barranquilla y su Área Metropolitana sean ejemplo de un nuevo
modelo de seguridad y justicia, que incorpore una estrategia viable
y efectiva para luchar contra el crimen organizado.
- Ampliar la red de acueducto y saneamiento: es precisa la

ejecución de múltiples proyectos de acueducto y saneamiento
para el crecimiento sostenible de la oferta de vivienda en el
Área Metropolitana. Se requieren proyectos como el Acueducto
Regional del Norte, y los de saneamiento de la cuenca Nororiental
y Noroccidental, que contribuirán al tratamiento de aguas vertidas.
Varios proyectos de saneamiento tienen ya estudios y diseños, pero
se tiene el reto de lograr la financiación por parte del Ministerio de
Vivienda, que es la entidad competente a nivel nacional para darle
viabilidad a estos proyectos.
(iii) Retos del área conurbada
- Reasentamiento de familias que viven en zonas de alto

riesgo: como ocurre en las otras aglomeraciones del país, se
debe estructurar un plan viable de largo plazo para reasentar
a las familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable por
fenómenos de remoción en masa o por inundación, y convertir a las
53
zonas recuperadas en grandes parques metropolitanos. A su vez,

esto puede servir para densificar los barrios tradicionales y tener
un mayor aprovechamiento del suelo urbano. Esto debe ser con el
apoyo de una política nacional de vivienda dada la magnitud del
problema.
- Transición y seguridad energética: el Distrito de Barranquilla inició

la instalación de paneles solares en colegios públicos y realizó el
cambio de su alumbrado público a luces LED, pero se debe seguir
masificando esta solución a toda el área conurbada. A su vez, se
debe apuntar a proyectos eólicos costa afuera, que reduzcan poco a
poco la dependencia al sistema interconectado nacional. También
se requiere la búsqueda de gas natural costa afuera, esencial para
lograr la seguridad energética para el aparato productivo.
- Desarrollo económico de alto valor agregado: el área conurbada

requiere una mayor articulación entre la academia y el sector
productivo para impulsar la investigación aplicada y el desarrollo
de conocimiento especializado para sostener y seguir mejorando
los niveles de productividad, competitividad y complementariedad.
Entre esto se necesita el apoyo a las empresas existentes en desarrollo
tecnológico, innovación para la competitividad, productividad
y generación de empleos de calidad. Para esto es necesario la
articulación con las políticas nacionales y la complementariedad
entre los entes territoriales, por lo que requerirá un nuevo espacio
de interacción en donde haya coordinación entre la Gobernación
del Atlántico, los municipios del área conurbada y los gremios.
- Informalidad y remuneración de la mano de obra: teniendo en

cuenta el impacto que han tenido la llegada de migrantes en los
últimos cinco años, se deben formular soluciones estructurales
junto con el Gobierno Nacional para reducir la informalidad y
aumentar la remuneración de la mano de obra. Esto va a requerir,
además de la implementación de una política industrial en el
área conurbada, que a nivel nacional se entienda que no todos los
territorios tienen las mismas características del centro del país. Esta
política debe hacerse con un enfoque de género, con foco en los
jóvenes, teniendo en cuenta la dinámica migrante.
54
- Zona portuaria marítima: Colombia necesita un puerto marítimo

de gran calado en la desembocadura del rio Magdalena para
aprovechar esta arteria que comunica el mar Caribe con el centro
del país y así dinamizar el transporte multimodal y reducir el costo
logístico para las exportaciones y comercio interno. Este proyecto,
que ya tiene prefactibilidad, servirá como plataforma exportadora
para Colombia.
- Conectividad con la región Caribe: el área conurbada de Barranquilla

requiere ampliar su conectividad con las aglomeraciones vecinas
de Santa Marta y Cartagena por medio de la finalización de las vías
de doble calzada, así como la materialización de un tren regional
que permita la conectividad del Caribe por medio de una línea
transversal entre las principales aglomeraciones económicas, y la
conexión a la red férrea nacional.
55
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59
Parte II:
Evaluaciones
60
Capítulo 2.
Logros, retos y lecciones de la
transformación de Barranquilla
Eduardo Lora
A
l comenzar el año 2008 nadie habría podido prever la
transformación que tendría Barranquilla en los siguientes 16 años.
La ciudad estaba sumida en una profunda crisis económica,
social e institucional y el gobierno local carecía de recursos y capacidades
para proveer los servicios públicos y sociales más básicos. El objetivo de
esta segunda parte del libro es analizar las múltiples dimensiones de
esa transformación con un enfoque crítico y constructivo, que busca no
sólo destacar los logros, sino también los diversos retos pendientes y las
posibles lecciones para futuros alcaldes, tanto de Barranquilla como de
otras ciudades. “Los capítulos que forman esta parte del libro tienen un
enfoque académico, pero han sido escritos para un público amplio, en un
lenguaje asequible para los interesados en las políticas públicas a nivel
municipal y en la forma como éstas se enmarcan dentro de lineamientos
nacionales.
Durante la preparación de estas evaluaciones, los autores pudimos

constatar algunos rasgos que han caracterizado la relación entre el gobierno
local y las entidades y empresas privadas involucradas en Barranquilla: la
mutua confianza y la disposición al diálogo y el aprendizaje con miras a
mejorar la ciudad y a hacerla más vivible, incluyente y productiva. Este libro
fue posible porque ProBarranquilla y la Alcaldía tomaron la iniciativa para
que un grupo de académicos independientes analizara sin restricción, y
con toda la información disponible, los principales aspectos de las políticas
públicas de la ciudad. Esta iniciativa fue financiada completamente por
donantes del sector privado y diversas entidades oficiales.
1. Antecedentes
Al terminar el siglo 20, la economía nacional estaba sumida en la “crisis de
fin de siglo”, que había deprimido el sector de la construcción, disparado
el desempleo y recortado la capacidad de gasto de millones de familias
colombianas (Lora, 2021, Cap. 7). En Barranquilla, la situación era más
61
grave todavía. Era el segundo mandato de Bernardo Hoyos (1998–2001), un

sacerdote católico inicialmente comprometido con el trabajo social en los
barrios más pobres de la ciudad, que terminó envuelto en un negocio de
concesiones ilícitas de contratos públicos por el que fue declarado culpable
(Holland y Freeman, 2021). En el 2000, el Alcalde Hoyos había firmado un
contrato de concesión para que una empresa privada se encargara del
recaudo tributario de la ciudad. Todo esto había conducido a que, en
el 2001, la ciudad no pudiera cumplir sus compromisos financieros y ni
siquiera la obligación de pagar la nómina de sus funcionarios (Montenegro
y Vargas, 2001; Otero, 2010). En el 2002, el Alcalde Humberto Caiaffa tuvo
así que ampararse en un acuerdo de quiebra de la ciudad (en virtud de la
Ley 550 de 1999), con miras a despejar su situación financiera.
Pero la crisis aún persistiría durante varios años. Todavía la ciudad

era manejada por un alcalde del Movimiento Ciudadano y un Concejo
Distrital que, no obstante estar integrado en forma creciente por otros
partidos, toleraba el desgreño administrativo de la ciudad. El gobierno
local carecía de credibilidad ante el sector privado y ante la comunidad.
La población había perdido toda esperanza ante el aumento de la
pobreza y el alarmante estado de los servicios públicos y sociales, desde la
electricidad hasta la seguridad (Holland y Freeman, 2021). Era preciso que
las élites locales se involucraran seriamente en política. Y así trataron de
hacerlo en la campaña de 2003, dando apoyo a Guido Nule Amín, quien
sin embargo fue derrotado por Guillermo Hoenigsberg, el último de los
alcaldes elegidos del Movimiento Ciudadano. Hoeningsberg fue alcalde
entre enero de 2004 y diciembre de 2007, pocos días antes de concluir su
período de gobierno, cuando fue encarcelado por la compra irregular de
un terreno para viviendas de interés social (Semana, 2007).
2. Grandes hitos de Barranquilla desde 2008
En medio de una atmósfera generalizada de desconfianza con

las instituciones, Alejandro Char ganó la carrera por la Alcaldía de
Barranquilla para el período 2008-2011 con el 64,9% de los votos. La familia
Char había participado en varias ocasiones en la política local y nacional.
Personalmente, Alejandro Char gozaba de reconocimiento en la ciudad,
en parte por su experiencia política, pero más que nada porque su nombre
estaba asociado con una cadena exitosa de tiendas populares y con el
Junior, el equipo de fútbol emblemático de la ciudad. El apoyo de algunos
líderes empresariales y de miembros de la élite desafectos con la clase
62
Capítulo 2. Logros, retos y lecciones de la transformación de Barranquilla
política en el poder influyó en la decisión de Alejandro Char de postularse

como candidato con un perfil de administrador, más que como político.
Fue alcalde en dos ocasiones (2008-2011 y 2016-2019) con la afiliación al
partido Cambio Radical, partido que con amplio apoyo electoral ganó
también las elecciones para el período 2012-2015 con Elsa Noguera (58%
de los votos) y para el período 2020-2023 con Jaime Pumarejo (62,5% de
los votos). Durante la mayor parte de estas cuatro administraciones, la
mayoría de barranquilleros sintieron que en la ciudad las cosas estaban
mejorando, un gran contraste con los años anteriores y con el clima de
opinión predominante desde 2008 en otras ciudades (Gráfico 2.1).
Gráfico 2.1. Opinión sobre la ciudad

Porcentaje de personas que cree que
las cosas en la ciudad están mejorando
Fuente: Invamer, promedios móviles de tres periodos.
La sensación de mejoría respondió a numerosas acciones que se tomaron

para recuperar las finanzas de la ciudad, crear un ambiente de eficiencia
administrativa y de compromiso con el interés público, y desarrollar los
mecanismos y las capacidades para invertir en bienes públicos. Cabe
destacar los hitos más importantes, empezando por los relacionados con
la situación fiscal.
63
El primer hito en materia fiscal fue recuperar la soberanía tributaria.

Después de una profunda reorganización administrativa, que incluyó la
creación de “gerencias” para formular las políticas y acciones estratégicas,
y de un saneamiento inicial de los graves problemas financieros que
enfrentaban la Alcaldía y otras entidades públicas locales, en agosto
de 2008 el Alcalde Char decidió terminar la concesión del recaudo
tributario. La recién creada Gerencia de Ingresos Distritales fue dotada
de recursos humanos y de respaldo político para recuperar los recaudos
tributarios. El segundo hito fiscal fue la delegación (por parte del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi) de la autoridad para manejar el
catastro predial a partir de 2017. Con esto, la ciudad quedó facultada para
mantener actualizada la información catastral, de la cual depende el
impuesto predial. Un tercer hito fiscal fue el cabal cumplimiento en 2017
del acuerdo de reestructuración de pasivos que se había suscrito en 2002
a raíz de la situación de quiebra de la ciudad. Y un último hito fiscal fue
la primera emisión de bonos de deuda pública de la ciudad, que se logró
en diciembre de 2020, no obstante la crisis económica que supuso la
pandemia en todo el mundo. De esta manera, gradualmente se superó la
precariedad fiscal haciendo posible aumentar el gasto público (Capítulo 12).
Contar con recursos no basta para poder gastar en forma ordenada

y eficiente. Para eso se necesita una organización administrativa que
facilite la estructuración y ejecución de los proyectos. Los hitos más
destacados en este campo ocurrieron en 2016 y 2017: (i) la creación de la
Agencia Distrital de Infraestructura para planear, estructurar y desarrollar
proyectos de mejoramiento ambiental y de los espacios públicos, (ii) la
creación de Puerta de Oro Empresa de Desarrollo del Caribe, S.A.S., una
sociedad mixta que se ocupa de estructurar y desarrollar proyectos, y (iii)
la conformación de la Gerencia de Ciudad, una instancia de coordinación
entre las secretarías del Distrito y los constructores y contratistas para
hacer seguimiento a las obras de infraestructura y a los proyectos
de inversión en áreas sociales. Toda esta estructura organizativa fue
producto de un esfuerzo continuado durante varias administraciones
para profesionalizar y tecnificar la administración pública de la ciudad
(Capítulos 8 y 12).
Los recursos fiscales y las mejoras en las capacidades técnicas y

administrativas hicieron viables importantes proyectos de inversión
que cambiaron la imagen de la ciudad. En el ideario colectivo aparece
destacado el proyecto continuado desde 2012 de canalización de los
arroyos que se desbordaban en cada temporada de lluvias y le daban un
mal nombre a la ciudad. También aparece el proyecto Todos al Parque,
iniciado en 2013 y que hasta 2022 había logrado recuperar 149 espacios
64
públicos en más de un millón de metros cuadrados para el disfrute de la

población. Entre los proyectos recientes más icónicos está el Gran Malecón
del Río, que materializó la ilusión de hacer que el río Magdalena fuera
parte integral del espacio público. Este ambicioso proyecto implicó la
adquisición coordinada de antiguos predios de uso industrial que se han
destinado a nuevos usos en un proceso de renovación urbana. En la lista de
proyectos icónicos se deben incluir también los escenarios deportivos que
dejaron los Juegos Centroamericanos y del Caribe de 2018 y el proyecto en
desarrollo Ecoparque Ciénaga de Mallorquín (Capítulos 8 y 9).
3. Los logros y los retos pendientes
Como ciudad portuaria, tradicionalmente abierta a la inmigración

internacional y a la inversión extranjera, Barranquilla tiene ventajas
comparativas que ha podido aprovechar mejor desde 2008 gracias a la
inversión pública en infraestructura y a la recuperación del ambiente para
la actividad empresarial. Como lo analiza Óscar Rodríguez en el Capítulo
3, a mediados de la década de 2010 hubo un verdadero auge inversionista
y a partir de la pandemia ha tenido lugar (al menos hasta 2022) un fuerte
aumento de inversiones extranjeras. Estas dos oleadas de inversiones han
modernizado los sectores de productos de consumo, logística y transporte,
industria metalmecánica, y hotelería y turismo, dando como resultado
una mayor diversificación de la economía. Una consecuencia de ese
proceso ha sido la pérdida de importancia relativa del sector industrial,
como en el resto del país. Aunque la canasta exportadora de Barranquilla
es relativamente sofisticada, el crecimiento anual de las exportaciones
(en dólares) entre 2008 y 2022 fue apenas 2,6%, debido en parte al cierre
del mercado venezolano. Aun cuando este crecimiento ha sido mejor
que el de las exportaciones nacionales (totales o de manufacturas), es
insuficiente para acelerar de forma significativa la economía local. En
efecto, la economía de Barranquilla (y su área metropolitana) creció
entre 2008 y 2021 apenas 3,2% anual, prácticamente lo mismo que las
tres grandes ciudades del país y algo menos que las demás capitales
de la región Caribe o que las demás ciudades intermedias (las cifras son
prácticamente idénticas si se excluye a Soledad, que forma parte del
área metropolitana). Así las cosas, a pesar de los numerosos proyectos
de inversión productiva, el crecimiento exportador y económico sigue
siendo un reto para la ciudad, posiblemente por razones comunes a
todo el país. El problema para Barranquilla es que en años recientes se
ha vuelto más crítico el crecimiento económico porque la población ha
65
aumentado muy rápido, como veremos enseguida.
Para apreciar la magnitud de los avances sociales de Barranquilla

desde 2008, que se analizan en los Capítulos 4 a 7, es preciso referirse a su
reciente explosión demográfica. La tasa de crecimiento de la población
de la ciudad se triplicó, pasando de 0,6% anual entre 2008 y 2017 a 2,1%
anual entre 2017 y 2022 (DANE, 2023a). La causa principal fue la llegada
masiva de venezolanos, que tuvo su pico más agudo justo antes de la
pandemia. En el lapso de cinco años la población del Distrito aumentó
en casi 130.000 personas, llegando a 1,3 millones en 2022, y la del área
metropolitana se elevó en 215.000 personas, llegando a casi dos millones.
Esto significó una súbita expansión de la demanda de servicios de salud,
educación y vivienda, y un aumento muy sustancial de la cantidad de
hombres y mujeres dispuestos a trabajar por cualquier remuneración.
Puesto que Barranquilla y Soledad están muy conectadas, la efectividad
de algunos de los programas y políticas de la Alcaldía de Barranquilla es
difícil de medir, ya que la población de Soledad, que es la tercera parte
de la población del área metropolitana, en cierto grado presiona la oferta
laboral y la demanda de servicios sociales en el Distrito.
En comparación con otras ciudades, Barranquilla (incluyendo su

área metropolitana) ha sido muy exitosa en generar empleo formal,
pero no en otros aspectos de su mercado laboral, como lo muestran en
el Capítulo 4 Andrea Otero, Oriana Álvarez y Karina Acosta. En efecto,
entre 2008 y 2022, el número de puestos de trabajo formal aumentó casi
50%. Sin embargo, la tasa de informalidad se mantuvo por encima de la
de Bogotá, Medellín y Cali. Además, a partir de la pandemia, la tasa de
desempleo dejó de ser más baja que la de casi todas las ciudades, como
era en el pasado. Por último, debido al fenómeno migratorio y a la caída
de la demanda laboral por la pandemia, las remuneraciones (ajustadas
por inflación) de los trabajadores informales cayeron entre 2019 y 2022,
distanciándose del salario mínimo. Por consiguiente, la ciudad tiene ante
sí enormes retos laborales, cuya solución tomará tiempo, pues dependerá
sobre todo del ritmo al que se expandan los sectores más productivos en
el área metropolitana y de las políticas que se adopten a nivel nacional
para reducir la informalidad.
A pesar de que la tasa de pobreza aumentó con la pandemia (y

en 2021 estaba en un nivel semejante al de 10 años antes), la pobreza
es menos severa que en otras ciudades del país. Bastaría transferir en
promedio unos 50.000 pesos mensuales (a precios de 2022) a cada una
de las personas que están en situación de pobreza para erradicar esta
condición en el área metropolitana. El costo fiscal para el Distrito sería
66
cercano al 6% del gasto público total, suponiendo que Soledad asumiera

los costos para su propia población pobre y actuara en forma coordinada
con Barranquilla.
La clave de los logros sociales de Barranquilla ha estado no en el

desempeño del mercado laboral sino en la priorización de lo social en
las políticas de la ciudad. Entre 2008 y 2021, el gasto social per cápita
(incluyendo transferencias de la Nación) creció a una vigorosa tasa del
7,1% anual, pasando de menos de 500 mil pesos en 2008 a cerca de 1,3
millones de pesos en 2021, a precios de 2021 (Gráfico 2.2). La mayor parte de
ese aumento fue en servicios de salud. También creció mucho el gasto en
promoción social y atención de grupos vulnerables, aunque desde niveles
iniciales muy bajos. Por su parte, el gasto en educación, que absorbía
inicialmente la mayor parte del gasto social, creció mucho menos.
Gráfico 2.2. Gasto público social per cápita en Barranquilla

(Millones de pesos anuales constantes de 2021)
Fuente: CHIP – FUT Gasto de inversión.
En materia de salud, desde 2008 la Alcaldía se propuso alcanzar el

aseguramiento universal de la población mediante la identificación de
la población no asegurada y la igualación de los beneficios entre los
planes contributivo y subsidiado. Paralelamente, se puso en marcha la
transformación del modelo de prestación de salud que, hoy en día, se
caracteriza por ser preventivo y próximo a la comunidad. En el Capítulo
5 un equipo de investigadores de PROESA explica cómo se logró esto.
67
Hasta 2008, los servicios de salud eran administrados por una única
entidad (la ESE Redhospital) tan mal manejada que los pacientes debían
llevar los insumos requeridos para sus procedimientos. Desde 2018 la
red hospitalaria pública es administrada por MiRed IPS, una sociedad
de economía mixta, sólida financieramente y manejada con criterios
técnicos. Las entidades que prestan los servicios de salud se rigen por las
directices de la Secretaría de Salud del Distrito, que vela por que operen
en forma coordinada. La prestación de servicios es provista por tres niveles
de atención estrechamente coordinados: los Caminantes de la Salud
para la atención primaria comunitaria, los Puntos de Atención en Salud
Oportuna (PASOS) para los servicios de atención básica y los Centros de
Atención Médica Integral Oportuna (Caminos) para los servicios de mayor
complejidad. Los PASOS están ubicados de tal manera que el 95% de la
población en estrato 1 puede acceder a un centro de salud a menos de 700
metros. Esto ha contribuido a reducir la mortalidad infantil a menos de 15
muertes por cada 1.000 nacidos vivos y las muertes maternas a menos de
45 por cada 100.000 nacidos vivos, entre muchos otros logros. Mientras
que en el resto de ciudades capitales una de cada dos personas considera
que es difícil tener acceso a los servicios de salud, en Barranquilla apenas
una de cada ocho personas considera tal cosa (DANE, 2023b). Si el país
está buscando un modelo de salud más cercano a la gente y más efectivo
en la prevención de enfermedades, puede encontrarlo en Barranquilla.
La ciudad también puede servir de ejemplo en los programas de

atención a los niños de hasta 5 años de edad que son pobres o vulnerables,
como lo muestran los análisis de Martha Isabel Gutiérrez, Diego Sandoval
y Juan José Rincón en el Capítulo 6. En 2015 (último año con información)
Barranquilla alcanzó la menor tasa de desnutrición infantil dentro de las
ciudades más grandes del país. Con el notable aumento de los recursos
distritales destinados a la primera infancia ha sido posible desarrollar
estrategias de atención integral de calidad, que incluyen desde clubes
de lectura infantil hasta iniciativas de seguridad alimentaria. La ciudad
cuenta actualmente con 149 Centros de Desarrollo Infantil, ubicados en
los barrios más pobres. De esta manera, Barranquilla logra una cobertura
de servicios para la población objetivo de la primera infancia mucho más
alta que cualquiera de los grupos de ciudades capitales del país.
En cuanto a la educación básica, que es materia también del Capítulo 6,

las estrategias adelantadas en Barranquilla se reflejan en aumentos de las
tasas de cobertura netas y niveles iguales o superiores a la mayoría de los
grupos de ciudades de comparación, y en tasas de deserción y repitencia
de menos del 1%, incluso en los años de pandemia y postpandemia.
La calidad es el principal reto que enfrenta la educación básica en
68
Barranquilla: el puntaje promedio de los estudiantes de colegios oficiales

en las pruebas Saber es bajo en comparación al de las grandes ciudades o
las ciudades intermedias del interior del país. Un porcentaje muy grande
de estudiantes tiene un desempeño académico muy precario. Al mismo
tiempo, sin embargo, Barranquilla es la ciudad con más colegios oficiales
dentro de los 100 mejores del país, cuyas prácticas exitosas podrían
extenderse a muchos otros colegios.
Aunque Barranquilla es líder en la ampliación de cupos escolares

en jornada única, la formación y el número de docentes se ha atrasado
frente a los estándares de otras ciudades y frente al rápido crecimiento
de la población en educación básica. Cierta evidencia que presenta el
capítulo sugiere que los programas de promoción de lectura, unificación
de currículos y bilingüismo adelantados por la Alcaldía están corrigiendo
las deficiencias de calidad, pero el reto es todavía enorme.
De cada cuatro personas que viven en Barranquilla, una tiene entre

15 y 28 años. La forma cómo estos jóvenes concluyan su vida escolar y
se integren al mercado laboral determinará su desempeño social y
económico el resto de sus vidas. Como observan Juan Camilo Chaparro
y Tatiana Isabel Caly en el Capítulo 7, un gran logro de la ciudad ha sido
reducir la deserción escolar de los jóvenes, aunque todavía muchos
abandonan los estudios entre el noveno y el décimo grados, cuando
deberían dar el paso de la educación básica a la media. Esto está
relacionado con los serios problemas de calidad de la educación media,
que se han agravado con el paso de los años, a la luz de los resultados de
las pruebas Saber 11. En relación con la educación superior, Barranquilla
logró recuperar rápidamente la asistencia de los jóvenes a los programas
técnicos y profesionales, que había caído fuertemente por la pandemia.
La expansión de los programas de doble titulación y el programa
Universidad al Barrio ayudaron mucho a esa recuperación. No obstante,
apenas 14% de los trabajadores ocupados en el área metropolitana de
Barranquilla tienen títulos de técnicos o tecnólogos y tan solo 22% tienen
títulos profesionales o de postgrado.
El panorama laboral de los jóvenes no es muy brillante y es bastante

diferenciado entre hombres y mujeres, como se analiza también en
el Capítulo 7. Muchos hombres entre 18 y 20 años que han dejado los
estudios tardan un tiempo antes de encontrar una ocupación, pero
pocos se retiran definitivamente del mercado laboral. En cambio, una
gran cantidad de las mujeres entre 18 y 20 años que dejan de estudiar
se retiran definitivamente del mercado laboral. Además, las mujeres
jóvenes que permanecen en el mercado laboral enfrentan tasas de
69
desempleo muy altas en comparación a los hombres y con respecto a

las grandes ciudades del país. Este comportamiento tan diferenciado por
sexo sugiere que las políticas públicas de acceso a la educación superior
y de inserción al mercado laboral deben tener un enfoque de género.
También sugiere que en Barranquilla hay barreras culturales y sociales
que perjudican seriamente a las mujeres.
Arriba se destacaron algunos hitos del desarrollo urbanístico de la

ciudad. Por su importancia en la infraestructura de transporte, cabe
mencionar además las troncales del sistema integrado de transporte
masivo SITM Transmetro, que se extiende hasta el municipio de
Soledad. También cabe incluir en la lista de grandes proyectos el Centro
de Convenciones Puerta de Oro. En materia de expansión urbana se
destaca el Macroproyecto Villas de San Pablo, y más recientemente el
diseño e implementación del Plan de Ordenamiento Zonal de Riomar,
cuya visión integral del proceso de expansión urbana incluye a Puerto
Colombia. También deben destacarse los Planes Parciales Alameda del
Río y Puerta Dorada y el desarrollo inmobiliario del barrio Miramar. Todos
ellos contemplan una mezcla de viviendas de interés social con viviendas
para familias de ingreso medio. El monumento Ventana al Mundo y la
Ciudad Mallorquín terminan de consolidar este proceso de expansión,
aprovechando suelos al sur de la Ciénaga de Mallorquín, lugar en el cual
se adelanta el proyecto del Ecoparque.
En el Capítulo 8, Erik Vergel, Estefanía Mejía e Isabella Caro ofrecen un

panorama visual y analítico de estos logros urbanísticos. La clave del éxito
ha sido el modelo de gestión urbana con un estilo de administración
pública de tipo gerencial, con intensa participación del sector privado
y con procesos de gestión del suelo basados en instrumentos de
planificación como el Plan de Ordenamiento Territorial, POT. Gracias
a los grandes proyectos urbanísticos con mezcla de viviendas para
diferentes segmentos, desde 2017 Barranquilla ha estado a la cabeza
en la oferta de vivienda de interés social (VIS) entre todos los grupos de
ciudades del país. También es destacable la capacidad de la ciudad para
adelantar programas y proyectos que han permitido mejorar y aumentar
la oferta de espacio público, entre los cuales se destaca el programa
Todos al Parque. La propiedad concentrada del suelo entre Barranquilla
y Puerto Colombia ha sido una condición única, que la ciudad ha sabido
aprovechar con visión macro y un horizonte de largo plazo, algo posible
por la continuidad de las administraciones y el clima de confianza que se
ha desarrollado con el sector privado. Esta condición no está exenta de
retos, como veremos más adelante.
70
Durante décadas, el proceso de urbanización de Barranquilla

descuidó el medioambiente, que es especialmente frágil porque sus
ecosistemas combinan bosques secos tropicales, manglares y complejos
humedales, que incluyen el rio Magdalena, los arroyos, caños y ciénagas.
Se calcula que en ese proceso se perdió el 87% del área originalmente
cubierta con bosques tropicales. Los manglares, que están ubicados
en la Ciénaga de Mallorquín, fueron degradados por vertimientos de
residuos y por la pérdida de interacción con otros ecosistemas naturales.
La ciudad había dado la espalda a sus principales cuerpos de agua, que
se encontraban seriamente degradados y contaminados. Todo esto llevó
gradualmente a los gobiernos locales a construir una visión integral
del medioambiente y a comprometerse a partir de 2020 en hacer de
Barranquilla una biodiverciudad, es decir una ciudad que reconoce y
prioriza la biodiversidad y busca que sus beneficios lleguen a todos por
igual. Así lo destaca el Plan de Desarrollo de Barranquilla 2020-2023.
Como lo analiza Tatiana Cantillo en el Capítulo 9, el logro más

contundente de la política ambiental ha sido la recuperación de las
zonas verdes con los programas Todos al Parque, Siembra Más y Bosques
Urbanos. Los beneficios en el bienestar de los barranquilleros superan
varias veces los costos que ha incurrido la ciudad en estos programas.
Según Barranquilla Cómo Vamos, la satisfacción con las zonas verdes
pasó del 10% en 2009 al 71% en 2023. El proyecto reciente más ambicioso
y retador es la recuperación de la Ciénaga de Mallorquín, donde se está
poniendo a prueba la capacidad de desarrollar una estrategia integral de
cuenca, que permita resolver el grave problema de contaminación del
agua y convierta toda la zona en un espacio de reflorecimiento del capital
natural y de enriquecimiento espiritual, social y económico para todos los
barranquilleros.
Barranquilla, como casi todas las ciudades colombianas, padece de

problemas de seguridad y de comportamientos antisociales que inciden
mucho en la calidad de vida de la población. Desde 2008, las autoridades
distritales han implementado diversas políticas y estrategias para
contener los delitos y mejorar la seguridad ciudadana y la convivencia,
con una visión que incorpora elementos de contención y de prevención,
y que involucra a las comunidades. Si se juzgara solamente por las
tasas de homicidios o de hurtos de vehículos, que se han mantenido
relativamente altas, parecería que estos esfuerzos no han rendido fruto.
Pero esto ignoraría los factores comunes a otras ciudades semejantes a
Barranquilla que han tendido a agravar los problemas de seguridad. En
el Capítulo 10, Santiago Tobón utiliza una metodología estadística que
permite aislar estos factores para poder deducir cuál ha sido el efecto de
71
las políticas locales de seguridad y convivencia ciudadana. Su conclusión

es que las políticas de la ciudad no han logrado contener el crimen
violento, que ha sido 3% mayor de lo que habría sido en ausencia de esas
políticas, pero sí el crimen a la propiedad, que en promedio entre 2009 y
2022 habría sido 32% más alto sin esas políticas. Es igualmente alentador
que la tasa de violencia doméstica en Barranquilla haya sido 21% menos
que si no se hubiera hecho nada distinto que en otras ciudades. También
las percepciones del público y los comportamientos prosociales han sido
mejores. De forma semejante, un análisis concentrado en el programa
Todos al Parque muestra que se ha reducido el crimen a la propiedad en
las zonas de influencia de los parques que se han recuperado.
Los barranquilleros han dado muestras de solidaridad con los migrantes

venezolanos, cuyo número en la ciudad a fines de 2022 llegaba a 150.000
aproximadamente. En su primer año en la ciudad, más de la mitad de los
migrantes se hospedan con parientes o amigos y luego, gradualmente,
establecen sus propios hogares, sobre todo en los barrios más populares
de la ciudad. Pero desde un principio se ocupan como informales, muy mal
remunerados y sin mayores posibilidades de acceder al mercado laboral.
El gobierno local ha sido muy solidario con los migrantes, como se

analiza en el Capítulo 11, que preparó un equipo de investigadores del
Observatorio de Venezuela de la Universidad del Rosario. Aunque no esté
en capacidad de remediarles sus penurias económicas, el gobierno local
sí ha logrado aliviar sus demandas de cuidado, educación y salud. Todos
los programas sociales para la primera infancia, la niñez y la juventud
y todos los servicios de atención de salud para cualquier edad se han
puesto a disposición de los migrantes, lo cual ha implicado regularizar
aceleradamente su situación migratoria y coordinar un enjambre de
organizaciones. En 2021 había en la ciudad cerca de 21.000 estudiantes
venezolanos matriculados en educación preescolar, básica y media.
En 2022 Barranquilla era la ciudad con la tasa más alta de afiliación
de migrantes al sistema de salud entre las cinco ciudades con mayor
número de migrantes. Según el Departamento Nacional de Planeación
(2022), Barranquilla es la ciudad más avanzada en la dimensión de
“regularización e institucionalidad pública” para manejar la migración.
Pero los números son tan grandes y el fenómeno tan complejo, que hay
mucho camino por recorrer para que puedan ser plenamente absorbidos
económica y socialmente en condiciones dignas.
Como vimos al mencionar los hitos del progreso de la ciudad, a

partir de 2008 la Alcaldía consiguió los recursos fiscales y desarrolló las
capacidades técnicas y administrativas para mejorar los servicios y la
infraestructura. En el Capítulo 12, Jaime Bonet, Jhorland Ayala y Juan
72
Manuel Patiño muestran cómo, con los recursos y las capacidades,

Barranquilla logró en efecto aumentar el gasto público de tal manera
que pasó de estar a la zaga en el gasto por habitante respecto a todos
los grupos de ciudades del país entre 2000 y 2007 a ser la ciudad con
el mayor gasto por habitante. En 2021, el gasto público de la ciudad
superó los tres millones de pesos por habitante, casi el triple de lo que
era (ajustado por inflación) en el primer año de Alejandro Char como
alcalde, y sustancialmente por encima de todos los grupos de ciudades
capitales de departamento (Gráfico 2.3, panel A). Como el Distrito casi no
tenía acceso a financiamiento y no cuenta con ganancias de empresas
de servicios públicos (a diferencia de otras grandes ciudades), hasta
mediados de la década del 2010 los mayores gastos se pagaron casi en
su totalidad con los recaudos tributarios adicionales que se consiguieron,
sobre todo gracias a las mejoras de gestión y las mayores tasas efectivas
del impuesto predial. Pero en años más recientes, cuando la ciudad pudo
obtener nuevos créditos (algunos a largo plazo y en condiciones favorables
con la banca multilateral) e incluso acceder el mercado de capitales,
los mayores gastos se han sufragado con creciente endeudamiento.
Así, Barranquilla ha llegado a ser la ciudad más endeudada: la deuda
por habitante superó en 2021 los dos millones de pesos, mientras que
en promedio en las tres grandes ciudades era apenas 663 mil pesos por
habitante, y en los demás grupos de ciudades mucho menos (panel B
del mismo gráfico).
Esta tendencia es preocupante, según Jaime Bonet y sus coautores,

ya que puede poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas de la
ciudad. Las administraciones futuras tendrán que enfrentar este reto
moderando el gasto público, especialmente el de inversión en obras de
infraestructura y, de ser posible, aumentando los recaudos tributarios.
Aunque las principales fuentes de ingresos –el impuesto predial y el
impuesto de industria, comercio y avisos—pueden estar cerca de su
potencial, es necesario explorar otras fuentes. Los cobros por congestión
y el cobro por estacionamiento en vía de vehículos privados tienen
cierto potencial de recaudo y son deseables, no solo por razones fiscales,
sino para inducir el uso del transporte público con miras a que la ciudad
sea más democrática, sostenible y vivible. También es justificable
que el Distrito busque tener mayor participación en las plusvalías
urbanas, especialmente las que resultan de inversiones públicas en
infraestructura y de cambios en las normas urbanísticas que rigen el
aprovechamiento y el uso del suelo. De igual forma, debe explorarse
a profundidad la implementación de instrumentos innovadores de
captura de valor valiéndose del catastro actualizado.
73
Gráfico 2.3. Indicadores fiscales per cápita

(millones de pesos de 2021)
A: gasto público total
B: deuda pública
Fuente: Elaboración propia con datos fiscales del SISFUT-DNP y de población del DANE.
Si una ciudad quiere fijarse derroteros ambiciosos, ningún instrumento

más útil que los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para el 2030
establecidos por las Naciones Unidas. Un equipo del PNUD en Colombia,
liderado por Javier Pérez Burgos, analizó con el lente de los ODS los planes
de desarrollo, el presupuesto de Barranquilla y la evolución desde 2010
de una batería de indicadores en numerosas dimensiones del desarrollo
económico, social y ambiental de la ciudad (Capítulo 13). Con ese enfoque,
pudieron confirmar que la ciudad se está acercando rápidamente a
muchos de los objetivos del 2030. Se destacan, por ejemplo, los logros
74
en acceso a los servicios de salud, en el manejo de agua y saneamiento,

en la reducción de la pobreza, en mejoramiento de las zonas públicas y
espacios verdes de la ciudad, y en ampliación de la cobertura en educación
superior. Pero también identificaron diversos aspectos en los que la ciudad
tiene retos estructurales que, de mantenerse, le impedirían lograr los ODS.
Los más graves tienen que ver con asuntos de género, medioambiente,
seguridad, infraestructura y pertinencia de la oferta educativa.
4. Ocho breves lecciones para futuros alcaldes
La transformación de Barranquilla desde 2008 puede ofrecerles algunas

lecciones a los futuros alcaldes de esta y otras ciudades. Lo que sigue
es un intento por resumir aquellas de carácter transversal que en parte
se deducen del resto de este libro, pero que no están tratadas en forma
explícita en ninguno de ellos. Algunas tienen que ver con asuntos
polémicos, como son el funcionamiento de la política local y la forma como
el gobierno distrital se relaciona con el sector privado y con los municipios
cercanos. Otras son asuntos que pueden pasar ignorados porque cruzan
varias áreas de política pública, como las razones del lento crecimiento
económico de la ciudad y las dificultades laborales de las mujeres.
(i) No se puede desperdiciar una crisis
La crisis en la que se encontraba Barranquilla en el 2008 fue un detonante

de las transformaciones que analiza este libro. La ciudad superó con éxito
la aguda crisis social, fiscal, económica e institucional, gracias a que adoptó
comportamientos constructivos para enfrentarla. Jared Diamond (2019)
ha identificado en qué consisten esos comportamientos constructivos.
En primer lugar, es preciso que los líderes –no solo el jefe del gobierno—
reconozcan que hay una situación de crisis. Así ocurrió en Barranquilla en
los años finales del Movimiento Ciudadano, cuando importantes líderes
de la política, la empresa privada, las organizaciones no gubernamentales
y los grupos cívicos e intelectuales unieron esfuerzos para apoyar una
nueva forma de gobierno en cabeza de Alejandro Char.
El segundo rasgo de las sociedades que superan las crisis consiste en

que sus líderes en el gobierno acepten la responsabilidad del cambio, en
75
lugar de simplemente culpar a otros y aplazar las decisiones. En efecto,

el equipo de Alejandro Char se organizó rápidamente para dar arranque
a un proceso de transformación, sin desperdiciar esfuerzos en atacar o
estigmatizar a los posibles causantes de la crisis.
El tercer rasgo es separar con una barrera aquellos aspectos del

funcionamiento del país o de la ciudad que necesitan y pueden ser
cambiados de aquellos otros que, aunque no funcionen bien, no son
cruciales para superar la crisis y puede resultar abrumador tratar de cambiar.
En el ambiente de pesimismo y confusión que reinaba en Barranquilla
a comienzos del siglo, pocos miembros de la la dirigencia tenían claro
por dónde empezar (García, 2004). Pero algunos dirigentes decidieron
involucrarse con el nuevo gobierno local para identificar prioridades. Las
que se fijaron fueron pocas y claras: recuperar la capacidad tributaria de
la ciudad, apalancarse en el sector privado para invertir en infraestructura
urbana y reorganizar la administración local con criterios gerenciales para
volver a prestar los servicios públicos y sociales más básicos.
Y el cuarto rasgo entre los que destaca Jared Diamond es ser paciente
y reconocer que no todo se resuelve al primer intento. No fue el primer
gobierno de Alejandro Char el que terminó de despejar la situación fiscal:
como vimos, solo en 2017 se completó la reestructuración de pasivos
desde la quiebra de la ciudad y solo en 2020 se logró la primera emisión
de bonos de deuda pública. De igual forma, fue apenas en 2016 cuando
se creó la Gerencia de Ciudad, después de ensayos anteriores con otros
arreglos gerenciales dentro de la Alcaldía. Las grandes inversiones
de infraestructura pública del Malecón del Río, quizás el proyecto de
infraestructura urbana más emblemático de la ciudad, fueron resultado
de esfuerzos de muchos años, que en gran medida corresponde ahora al
sector privado continuar.
(ii) Los alcaldes pueden ser muy poderosos
Los alcaldes de las ciudades colombianas pueden tener gran poder

político. La elección popular suele conferirles legitimidad, respaldada
en votos y en reconocimiento personal. La autonomía para manejar
recursos les confiere independencia de los partidos nacionales y sus
barones regionales. Comparativamente, los concejales son débiles a
título personal, e incluso en forma colectiva. Los alcaldes suelen ejercer
control sobre los concejos aunque su propio partido no sea mayoritario
porque son efectivos en configurar coaliciones multipartidistas estables
y confiables. Esto lo facilita el hecho de que la oposición rara vez está
76
organizada, debido sobre todo a la fragmentación partidista local y

la desinstitucionalización de los partidos (en reflejo de lo que ocurre a
nivel nacional). Además, pocos electores se identifican con algún partido
político o tienen interacción con los concejales (Dargent y Muñoz, 2011;
Albarracín, Gamboa y Mainwaring, 2018).
En Barranquilla, en las elecciones de 2019, mientras que el Alcalde

Jaime Pumarejo fue elegido con el 62,5% de los votos, el partido Cambio
Radical consiguió apenas seis de las 21 sillas del Concejo, y las otras 15
quedaron divididas entre seis partidos. Cuatro años antes, Alejandro
Char (en su segunda administación) fue elegido con 73,1% de los votos,
mientras que en el Concejo Cambio Radical logró tan solo cinco curules,
lo mismo que los liberales. Con siete sillas, el partido Conservador
fue el más representado, pero ello no le llevó a ejercer oposición a las
iniciativas del Alcalde, quien gozó de un gran poder, derivado en parte
de la influencia de la casa Char en la política nacional, especialmente
cuando era Vicepresidente Germán Vargas Lleras (2014-2017), también
de Cambio Radical. En Barranquilla, el poder del alcalde queda reforzado
cuando tiene alineación política con el gobernador del departamento,
como en el período 2020-2023, con Elsa Noguera como Gobernadora.
Por consiguiente, en Barranquilla el ejecutivo es políticamente muy

fuerte frente al Concejo. En estas condiciones, las organizaciones de la
sociedad civil pueden jugar un papel central para abrir debates y tener
impacto en la política de la ciudad “siempre que el alcalde esté dispuesto
a permitir la participación y el debate con la comunidad” (García, 2004). En
efecto, desde 2008, los alcaldes han tenido esa actitud, contribuyendo a
fortalecer el entramado de instituciones privadas y organizaciones sociales
que velan por el bien público y por el ambiente de confianza ciudadana.
Desde 2010, Barranquilla Cómo Vamos “estimula procesos de rendición
de cuentas por parte de la Administración Distrital al solicitar información
relacionada con su gestión en temas claves que inciden en la calidad
de vida de los barranquilleros” (Barranquilla Cómo Vamos, 2023). Por su
parte, ProBarranquilla (creada en 1988) promueve inversiones privadas
en la ciudad en estrecha coordinación con la Alcaldía (ProBarranquilla,
2023). Y Fundesarrollo, desde su creación en 1997, produce y difunde
documentos que informan, diagnostican y proponen soluciones sobre
las problemáticas públicas de la Región Caribe, incluyendo Barranquilla
(Fundesarrollo, 2023). Estas tres entidades son independientes del
gobierno local y se financian con aportes del sector privado.
77
(iii) Pero las hegemonías son armas de doble filo
Pero la hegemonía es un arma de doble filo, pues el poder del alcalde

puede llevar a agudizar las malas prácticas de gobierno, incluyendo el
desgreño administrativo y la corrupción, como ocurrió crecientemente
durante la hegemonía (entrecortada) del Movimiento Ciudadano (1992-
1994, 1998-2000, 2004-2007). La razón es que la hegemonía puede
usarse para debilitar a los opositores políticos, marginar a los medios
de comunicación independientes y fraccionar a las élites a través de la
asignación de prebendas y contratos a algunas empresas e intereses a
costa de otros. De la actitud que asuma el alcalde (y su círculo inmediato)
depende que “los grupos [puedan] participar y tener un impacto en la
política de la ciudad; pero si el alcalde duda en abrir el espacio para la
participación, podrá tomar decisiones sin considerar a la comunidad en
general” (García, 2004). Aunque, según Holland y Freeman (2021), durante
la hegemonía Char el gobierno local ha sido muy eficaz en proveer bienes
públicos, en este período “el uso de la contratación pública para mantener
el poder político [ha] inclina[do] severamente el campo de juego contra los
competidores políticos que, al carecer de conexiones con los contratistas,
luchan por financiar sus campañas y los residentes de Barranquilla los
perciben como menos propensos a proporcionar bienes públicos que los
Char.” Como concluyó una investigación de La Silla Vacía (2020), el modus
operandi de los Char garantiza una alta eficiencia, pero “facilita que
circule gran cantidad de dinero de cualquier origen” y que “una porción
significativa de la contratación [quede] en manos de grandes contratistas
con estrechos lazos con los Char”.
Por consiguiente, ejecutivos fuertes pueden gozar de hegemonía y

aprovecharla para manipular a su favor los incentivos de otros actores
políticos y del sector privado. Un antídoto contra este riesgo es una sociedad
civil con organizaciones fuertes e independientes del gobierno, que
puedan servirle de contrapeso al poder del ejecutivo y que hagan factible
un ambiente de confianza y cooperación entre el gobierno y el sector
privado (Acemoglu y Robinson, 2020). Aunque, como mencionamos,
en Barranquilla se ha fortalecido el entramado de instituciones privadas
que ejercen vigilancia pública, es debatible hasta qué punto la red de
organizaciones de la sociedad civil es lo suficientemente densa, autónoma
e independiente del poder del ejecutivo para operar como un contrapeso
efectivo.
78
(iv) La capacidad burocrática es el principal instrumento del poder del

alcalde
Si por capacidad burocrática se entiende “la capacidad organizativa para

proporcionar bienes públicos de manera eficaz y/o eficiente” (O’Donnell et
al, 2015, pag. 19), es ahí donde un alcalde comprometido con el bien público
y con suficiente poder político seguramente encontrará limitaciones
para alcanzar sus objetivos. Las prioridades que, como vimos, se fijó el
primer gobierno de Alejandro Char (2008-2011) apuntaron a fortalecer
tres dimensiones de la burocracia: (i) la capacidad de movilizar recursos
propios, (ii) las relaciones con el sector privado para lograr objetivos
comunes y (iii) la organización interna de la Alcaldía. Durante las cuatro
administraciones desde 2008 se fortalecieron las otras dimensiones clave
de la capacidad burocrática: (iv) los recursos humanos, (v) el liderazgo, (vi)
el clima organizacional y (vii) la autonomía (Cuadro 2.1).
Cuadro 2.1. Dimensiones de la capacidad burocrática
Se refiere a la capacidad de gestionar y movilizar

(i) Recursos financieros recursos más allá de los asignados en el presupuesto.
Las relaciones de la organización con actores externos

(ii) Relaciones con otros actores
para lograr objetivos conjuntos.
Reglas formales e informales dentro de la organización,

(iii) Diseños institucionales
tales como políticas, procedimientos, normas y valores.
Las personas que trabajan en la organización y el

(iv) Recursos humanos
reclutamiento, desarrollo del personal y programas y
políticas de retención de personal.
Las características de dirección de los líderes de una

(v) Liderazgo
organización, que pueden influir, inspirar y motivar a las
personas y determinar otros aspectos de la capacidad.
Las relaciones entre los servidores públicos al interior

(vi) Clima organizacional
de la organización y la forma en que el ambiente de
trabajo afecta el rendimiento laboral, la motivación, etc.
Condición de la relativa independencia de la

(vii) Autonomía
organización. Se refiere al grado de influencia de
actores politicos externos o privados con intereses
particuales.
Fuente: Adaptado de Ramírez e Isaza (2020).
79
En cualquier ciudad, las transferencias automáticas de la Nación son

una parte importante del presupuesto, que financian sobre todo el gasto
en educación y salud. Pero son insuficientes para proveer bien no solo
estos servicios, sino también los demás bienes públicos que demanda la
ciudadanía. De ahí la importancia de la dimensión (i) de las capacidades
burocráticas: gestionar y movilizar recursos adicionales. Los recaudos
del impuesto predial y del impuesto de industria, comercio y avisos son
un complemento fundamental. Hay otras fuentes, como el crédito de
entidades financieras y multilaterales y el mercado de capitales, que ya
hemos mencionado, que el Distrito ha sido muy efectivo en movilizar.
Hay, además, fuentes potencialmente muy cuantiosas que no entran
directamente en el presupuesto de la ciudad, pero que financian los
bienes públicos o privados que demanda la ciudadanía. Para Barranquilla
han sido muy importantes los subsidios del gobierno nacional para la
vivienda de interés social, que el Distrito ha logrado movilizar mejor que
ninguna otra ciudad gracias a que desarrolló la capacidad para adelantar
procesos de gestión del suelo y generación de suelo urbanizable de
manera eficiente para proyectos de vivienda en coordinación con el
sector privado. Por razones semejantes, han sido cruciales los recursos
propios y financieros que ha aportado el sector privado para la ejecución
de muchos otros proyectos de infraestructura urbana (en cambio, la
ciudad ha sido poco exitosa en conseguir recursos públicos nacionales
para infraestructura). Para la implementación de otras políticas sociales
de la ciudad, han sido esenciales los recursos del ICBF y el Departamento
de Protección Social, que el Distrito ha movilizado en forma efectiva.
De lo anterior se desprende la relevancia de la dimensión (ii):

las relaciones con otros actores para lograr objetivos comunes. Los
actores relevantes no son únicamente las empresas del sector privado
involucradas en los proyectos de vivienda e infraestructura. Están
además otras personas y entidades privadas con músculo financiero y
capacidades especializadas en otras actividades, desde la siembra de
árboles y la administración de la infraestructura de hospitales hasta la
formación tecnológica de los trabajadores. Y están, por supuesto, las
entidades públicas del orden nacional o local, las ONGs y las comunidades.
Es relevante mencionar que exdirectivos y exfuncionarios del Distrito
que han pasado a cargos en el gobierno nacional o en el Congreso
han sido efectivos en promover los intereses de la ciudad porque han
estado identificados con la administración local. Los capítulos sobre
tejido productivo, salud, niñez, medio ambiente, vivienda e inmigrantes
describen múltiples casos de asociación entre la Alcaldía y diversos actores
que confirman la relevancia de esta dimensión para la consecución de
bienes públicos del más diverso orden. Puesto de otra forma: la provisión
80
efectiva y eficiente de los bienes públicos no puede lograrse sin involucrar

empresas, entidades y organizaciones privadas (Rodrik, 2021). Puesto que
estos agentes pueden estar motivados por los más diversos objetivos,
incluído el lucro, es necesario que tengan los incentivos para que se
involucren, incluyendo ganancias normales, reconocimiento y voz, según
el caso.
Una dimensión de la capacidad burocrática que ha recibido mucha

atención desde 2008 es el diseño institucional (dimensión iii), como lo
describen el Alcalde y el Gerente de Ciudad en el Capítulo 1. Los nuevos
diseños institucionales han afectado no solo la estructura organizativa de
la Alcaldía, sino las políticas y procedimientos para tomar e implementar
decisiones. Entre los aspectos más destacados están la centralización
en la Secretaría General del equipo de contratación, los mecanismos de
seguimiento continuo de actividades y coordinación de dependencias en
la Gerencia de Ciudad y la Gerencia Social, la estructuración y programación
de proyectos en una empresa de desarrollo especializada (Puerta de Oro)
y la optimización de la empresa de economía mixta Edubar como gestor
predial y gerente de proyectos. El rediseño institucional ha reducido
los tiempos de preparación y ejecución de los proyectos y mejorado la
gestión de los cuantiosos recursos de inversión de la ciudad.
Una lección del rediseño institucional de la Alcaldía es la importancia

de romper las barreras que fragmentan internamente a las entidades de
gobierno. Entidades que tienen responsabilidades diversas y complejas
necesitan organizarse por áreas temáticas y procedimentales bastante
especializadas (secretarías, departamentos, unidades, etc.). Aunque esto
es necesario, pueden crearse compartimientos estancos dentro de las
entidades cuando aparecen barreras organizacionales que dificultan
compartir información y experiencias, que entorpecen y politizan las
decisiones y que impiden reconocer los riesgos y problemas que enfrentan
los proyectos y programas que cruzan más de un área de especialidad,
como son la mayoría en la práctica. Es lo que Gillian Tett llama “el efecto
silo” (Tett, 2015). Estos problemas no se resuelven cambiando la estructura
organizativa, sino estableciendo los canales, los incentivos y las prácticas
de comunicación e interacción entre funcionarios clave, como lo ha
hecho la Alcaldía.
La profesionalización de los equipos está inscrita en el primero de los

siete mandamientos de la administración pública local que menciona el
Capítulo 1. La profesionalización es apenas un aspecto de la dimensión de
recursos humanos (iv), que comprende todas las políticas y programas de
desarrollo y retención de personal. El liderazgo (v) y el clima organizacional
81
(vi) son otras dos dimensiones de las capacidades burocráticas

relacionadas con la de recursos humanos. En la preparación de este libro,
los autores de todos los capítulos temáticos tuvieron contacto directo
e intenso con profesionales de distintas dependencias de la Alcaldía, a
quienes acudieron en busca de información y explicaciones sobre los
programas y políticas para poder evaluarlos. La experiencia puso en
evidencia la alta motivación del personal, las buenas relaciones entre los
funcionarios y su compromiso con los objetivos y las prácticas de trabajo
de la Alcaldía. El Capítulo 1 es un testimonio vivencial de la importancia
que le han dado el Alcalde y el Gerente de Ciudad a estas dimensiones de
la capacidad burocrática.
La última dimensión que conviene analizar brevemente es la

autonomía, es decir la relativa independencia frente a “actores políticos
externos o privados con intereses particulares”. Esta puede ser una
dimensión complicada en una organización que debe estar en interacción
permanente con actores políticos y con representantes de intereses
particulares. El cuarto mandamiento de la administración pública local
según el Alcalde y el Gerente de Ciudad es el “diálogo fluido entre
el sector público y privado frente a una visión de ciudad”. Con la débil
capacidad burocrática que tenía Barranquilla antes del 2008, la Alcaldía
tenía poca autonomía frente a poderosos intereses. Hasta entonces, el
proceso de planificación urbana había sido liderado en la práctica por el
Grupo Argos que, a través de canales formales e informales, había logrado
que la ciudad adoptara en los Planes de Ordenamiento Territorial de 2000
y 2007 sus propios lineamientos para desarrollar como “proyectos de
ordenamiento urbano integrales” extensos terrenos de su propiedad en el
noroccidente del Distrito y en Puerto Colombia (Koch, 2015). Desde 2008,
en la medida en que se han fortalecido las capacidades burocráticas, la
Alcaldía ha ganado autonomía en el proceso de diálogo continuo con el
Grupo Argos y con otros grandes contratistas. Es debatible si la autonomía
adquirida es suficiente para preservar el bien común y defender en forma
balanceada los diversos intereses y necesidades de la ciudadanía. En
cualquier caso, es importante reconocer que, según un riguroso estudio
académico (Garza y Lizieri, 2019), no hay evidencia de que el Grupo Argos
haya tomado provecho del poder de mercado que le confiere su tamaño
y su capacidad para controlar el uso de extensos terrenos. Este es un
importante debate que este libro aspira iluminar, no cerrar.
82
(v) No se puede ignorar a los municipios vecinos
Según un reconocido economista urbano, en Colombia hay 13 ciudades

que en la práctica funcionan como conurbaciones de tres o más municipios,
entre los cuales se desplazan a diario muchas personas (Duranton, 2015).
Algunas de estas 13 ciudades no son siquiera capitales de departamento
y son relativamente pequeñas, como Girardot, Rionegro y Sogamoso.
Pero, por supuesto, son las grandes ciudades las que funcionan como
conurbaciones. Por ejemplo, Bogotá está muy integrada laboralmente
con 22 municipios cercanos, varios de ellos ni siquiera aledaños.
Barranquilla está integrada laboralmente con 16 municipios: desde

cada uno de ellos por lo menos el 10% de la fuerza de trabajo se desplaza
en forma regular al Distrito o a otros municipios de la conurbación.
Ocasionalmente, también se desplazan otras personas por razones
familiares, en plan de compras, en busca de servicios o atraídas por los
sitios de interés. Esto significa que la Alcaldía de Barranquilla no puede
ignorar a los demás municipios para diseñar e implementar las políticas
de servicios públicos, como el transporte, la seguridad y el cuidado del
medioambiente, y las de servicios sociales, como la educación, la salud
y la vivienda de interés social. Todas las decisiones de política en estas
materias tienen efectos cruzados entre todos los entes territoriales de la
conurbación. Por razones puramente estadísticas, el DANE solo incluye a
Soledad dentro de su propia denominación del “área metropolitana” de
Barranquilla, ya que los demás municipios son bastante pequeños. Pero,
a pesar de ser pequeños, limitan y condicionan lo que quiera hacer el
Distrito. En asuntos como la planificación y gestión urbana, el Distrito ha
logrado coordinar labores con cierto éxito con Puerto Colombia (Capítulo
8), pero no a escala regional, en otras áreas o con otros municipios. Es
deseable desarrollar mecanismos de coordinación a escala regional para
temas relacionados con la planificación del transporte y la movilidad,
y con la gestión de suelo para vivienda de interés social. También es
necesaria la coordinación de los programas sociales en salud y educación
de todos los municipios de una conurbación.
Aunque hay arreglos institucionales que amparan formalmente

algunas áreas metropolitanas del país, nunca han sido parte importante
de la gobernanza multinivel ni han influido en la administración o las
políticas públicas locales (Leyva, Sanabria-Pulido y Rodríguez-Caporalli,
2020). Un problema que enfrentan estos arreglos es que no pueden
lidiar con los desbalances de poder entre la ciudad principal y los
municipios periféricos. La solución ideal al problema de coordinación
entre los municipios de una conurbación es fusionarlos política y
83
administrativamente. Los más beneficiados serían los municipios pobres,

puesto que los impuestos recaudados en los sectores de mayores ingresos
de los municipios más ricos permitirían extender los servicios públicos
y sociales a los sectores de bajos ingresos en los municipios anexados.
La capacidad redistributiva de una ciudad ampliada permite que se
construyan más y mejores centros de atención médica y de cuidado
infantil, y que haya mejores parques y más áreas verdes. De igual forma,
cobrar tarifas de acueducto, electricidad y aseo más altas en los sectores
de mayores ingresos hace posible subsidiar esos servicios públicos en los
sectores más necesitados. En adición a todo esto, fusionar municipios
ayuda a resolver los problemas de movilidad que existen en las grandes
ciudades atomizadas en numerosos municipios que no consiguen
coordinar sus planes de inversión en infrastructura y en sistemas de
transporte público. Esto último puede beneficiar a los residentes de
municipios relativamente ricos, que hoy no forman parte de las grandes
ciudades (Peñalosa, 2022).
Son muchos los ejemplos exitosos de fusiones de municipios en

otros países. Las megaciudades chinas se han consolidado mediante
la absorción paulatina de los territorios que las rodean, permitiéndoles
aprovechar las ventajas del tamaño sin quedar atrapadas en los
problemas de congestión que padecen ciudades colombianas que, por
comparación, son bastante pequeñas. Berlín funciona eficientemente
en un territorio que incluye prácticamente la totalidad del territorio
urbanizable, gracias a una ley de 1920 que fusionó la vieja ciudad con siete
poblados perimetrales. En Dinamarca, los municipios se redujeron de 271
a 98 en el año 2007.
“Fusionar municipios que se han convertido en una gran ciudad

es conveniente para la planeación, la eficiencia y la equidad… [pero]
precisamente por estas razones, hay intereses poderosos que se oponen
a que esto se haga” (Peñalosa, 2022). En efecto, las propuestas de fusionar
municipios tienen poca resonancia en los gobiernos nacionales o en el
Congreso. Tienen más éxito las propuestas para crear nuevos municipios.
Quizás se requiere un debate nacional más amplio sobre este asunto,
que podrían liderar los alcaldes de las ciudades grandes e intermedias.
Una opción que puede explorarse en Barranquilla, aprovechando las
caracerísticas hegemónicas de su gobierno, es buscar que se coordinen las
campañas electorales con los municipios cercanos mediante coaliciones
que se comprometan en aspectos básicos de interés prioritario para
todos los municipios.
84
(vi) Cuando el crecimiento económico no responde a las políticas de

atracción de inversión ni al gasto público
Para tomar el pulso de la actividad económica de las ciudades colombianas

las variables más consultadas por los analistas son las que miden la
ocupación y los ingresos laborales, que el DANE publica mensualmente
para todas las ciudades capitales (con sus áreas metropolitanas).
Desafortunadamente, no hay otros indicadores confiables y de fácil
consulta que midan más de cerca la actividad económica total, por
sectores productivos y por fuentes de demanda (gasto público, inversión,
exportaciones), como sí las hay para el país en su conjunto.
Si los alcaldes recientes de Barranquilla hubieran tenido información

frecuente y oportuna del PIB de la ciudad posiblemente se habrían
sorprendido. La reconstrucción estadística del crecimiento económico
por ciudades que presenta Óscar Rodríguez en el Capítulo 3 muestra
que Barranquilla se ha comportado en los últimos años prácticamente
igual que las tres grandes ciudades. Esto es sorprendente en vista del
desempeño relativamente bueno de las exportaciones de la ciudad,
de las políticas de la Alcaldía y ProBarranquilla para atraer inversión, de
los grandes proyectos de gestión del suelo utilizable para diveros usos,
incluyendo la vivienda y la infraestructura urbana, y del fuerte aumento
que ha tenido el gasto público, especialmente el social.
La paradoja del crecimiento de Barranquilla sugiere que las

restricciones al crecimiento no se encuentran del lado de la demanda
agregada –es decir el gasto privado y público en todo tipo de bienes y
servicios—sino del lado de la oferta, vale decir la capacidad de la ciudad
para producir. Si esta capacidad es limitada, los estímulos de demanda no
generan crecimiento en la misma ciudad, sino que se filtran hacia otros
lugares que sí tienen la capacidad productiva (Haddad et al., 2008 y 2016;
Hann, 2016). Si la capacidad productiva es limitada porque faltan, por
ejemplo, la mezcla de talentos y el entramado de empresas e instituciones
para producir bienes y servicios más sofisticados, pueden incluso bajar
las remuneraciones laborales al aumentar la oferta de trabajadores con
baja calificación, ya que estos no pueden ser absorbidos por el segmento
formal de la economía. Como hemos visto, y como se analiza en mayor
detalle en los Capítulos 3 y 4, todos estos síntomas están presentes en
Barranquilla.
Las mayores restricciones al crecimiento de la ciudad posiblemente

están en las capacidades productivas de sus trabajadores, a pesar de
los numerosos esfuerzos desplegados por la Alcaldía en coordinación
85
con otras entidades para formar trabajadores bilingües, programadores

y técnicos en una diversidad de áreas. Pero estos esfuerzos son todavía
modestos frente a la magnitud del reto. Además, hacen falta evaluaciones
de impacto que permitan medir en forma rigurosa los efectos de muchos
de esos programas –especialmente los que imparte el SENA—para
reorientarlos si es necesario.
Hay dos indicios muy claros de que las capacidades laborales de los
barranquilleros son muy inadecuadas. Una es que 55% de los trabajadores
consideran que las actividades del trabajo que realizan no están
relacionadas con su formación educativa (DANE, 2023b). Y la otra es que la
mayoría de estudiantes en las pruebas Saber 11 tiene muy mal desempeño,
como hemos visto. La falta de capacidades productivas sofisticadas tiene
raíces muy hondas, que deben buscarse en el sistema educativo y en el
entorno familiar y cultural en que se desarrollan los barranquilleros desde
temprana edad. Puesto que la solución de estos problemas supera las
posibilidades de cualquier administración, la lección para los alcaldes
futuros es que el ansiado crecimiento económico solo llegará de forma
sostenible si se logra la continuidad, durante muchas administraciones,
de políticas bien probadas para desarrollar las habilidades cognitivas y
no cognitivas de los barranquilleros desde su primera infancia. Incluso
así, una cabal solución del problema de calidad de la educación requiere
además de políticas nacionales para mejorar la planta docente y las
prácticas escolares.
(vii) Las políticas locales pueden hacer mucho más por las mujeres
Especialmente en las ciudades del Caribe, las mujeres tienen una vida
laboral muy difícil. En Barranquilla la tasa de desempleo femenina es casi
el doble que la de los hombres, a las mujeres les toma unos cuatro meses
más que a los hombres encontrar empleo y las que logran trabajar ganan
en promedio 14% menos que los hombres. A lo largo de su vida, muchas
barranquilleras siguen una ruta laboral muy distinta a la de los hombres.
Cuando llegan a ser adultas, una de cada tres barranquilleras no estudia
ni trabaja fuera del hogar, y esa condición no disminuye con el paso de
los años, como sí ocurre con los hombres. Si tienen poca educación, sus
posibilidades de conseguir un empleo formal son remotas, y aún peor
si tienen hijos. Y como ocurre en todo el país, a partir de los 45 años de
edad aproximadamente, las mujeres con poca educación tienden a
abandonar la fuerza laboral, unos cuantos años más temprano que los
hombres. Como además tienen altas probabilidades de separarse de sus
cónyuges y quedarse a cargo de los hijos, muchas tienen que asumir
responsabilidades económicas agobiantes (Lora, 2016).
86
Las políticas locales pueden hacer más por las mujeres. Como mínimo,
es necesario facilitar las labores de cuidado de los menores en guarderías
con horarios extendidos para que las mujeres puedan conciliar el trabajo
con el cuidado de los hijos. Barranquilla ha logrado ubicar los puestos
de salud PASOS cerca de los hogares pobres y vulnerables y puede
continuar extendiendo a más lugares los Centros de Desarrollo Infantil
y los Centros de Vida, que atienden a adultos mayores durante el día.
Una iniciativa reciente, de la que pueden derivarse lecciones, es la de las
Manzanas de Cuidado de Bogotá, que ofrecen servicios para compartir,
rotar y transformar los trabajos de cuidado. En estos centros se trata de
involucrar a los hombres en las actividades de cuidado, algo esencial para
cambiar la cultura machista. También se apoya a las mujeres cuidadoras
con servicios de formación para que puedan conseguir empleo o
emprender un negocio.
Mejorar el transporte público es otra política que puede favorecer

a las mujeres. A pesar del gran énfasis que ha puesto la ciudad en la
infraestructura urbana, no ha prestado suficiente atención a los problemas
de movilidad: apenas un 60% de las mujeres del Distrito tienen acceso
conveniente al transporte masivo. Entre las ciudades que estudió el DANE
sobre este asunto, solo Soacha está en una situación peor (DANE, 2022).
El área metropolitana de Barranquilla sólo es superada por Bogotá en el
tiempo promedio que toma desplazarse al trabajo (DANE, 2023b). La falta
de transporte público en Barranquilla es una restricción muy severa para
el trabajo femenino, ya que la cultura no tolera que las mujeres descuiden
“sus” responsabilidades del hogar por cuenta del trabajo (apenas 6% de
las mujeres ocupadas que son jefes de hogar o cónyuges dicen que su
horario de trabajo y sus responsabilidades familiares no son compatibles
)1. Debido en parte a la cultura barranquillera, a las mujeres les toma
mucho más tiempo que a los hombres encontrar un empleo que se
acomode a sus restricciones, especialmente si sus cónyuges tienen
ingresos suficientes para apoyarlas durante la búsqueda de empleo (Lora,
2016, Cap. 10).
(viii) Para mejorar las políticas y programas locales se necesitan

evaluaciones de impacto
Aunque esta segunda parte del libro es un intento de evaluación de las

políticas y los programas de la Alcaldía entre 2008 y 2023, fue un esfuerzo
limitado por la falta de evaluaciones de impacto y de la información que
se necesitaría para hacerlas en forma retrospectiva. En muchos aspectos,
la información que la Alcaldía puso a disposición de los autores de los
Cálculo con datos del área metropolitana de Barranquilla de la Gran Encuesta Integrada de
1
Hogares del DANE de 2022 (pregunta P515).

87
capítulos temáticos fue abundante y precisa, lo que les permitió entender

los objetivos de las políticas y programas, su justificación conceptual y su
alcance. Pero, con contadas excepciones, no fue suficiente para responder
la pregunta central de toda evaluación de impacto: ¿qué habría pasado si
no se hubiera adoptado la política o programa en cuestión? Por ejemplo, si
se piensa en un programa de capacitación laboral, para medir su impacto
se necesita saber no sólo cuántas personas recibieron capacitación y si
consiguieron un empleo bien remunerado posteriormente, sino también
qué pasó con quienes no recibieron capacitación pero podrían haberla
recibido por estar en condiciones iguales a quienes sí la recibieron (es decir,
el “contrafactual”). Hay diversos métodos para establecer el contrafactual
(Gertler, et al., 2017), incluso construyéndolo en forma artificial, como lo
hicieron Vergel, Mejía y Caro en el Capítulo 8 para evaluar diversos impactos
de las políticas de seguridad. Es necesario tener una buena evaluación de
los impactos de un programa o una política para poder responder otra
pregunta fundamental: ¿son los beneficios del programa mayores que los
costos? O, en forma más precisa, ¿son los beneficios mayores de los que
se habrían obtenido si los recursos se hubieran destinado a otros usos?
En el Capítulo 9 Tatiana Cantillo pudo responder la primera pregunta
para los programas de recuperación y ampliación de zonas verdes con
información bastante precisa sobre Barranquilla; y con base en estudios
para otros lugares, pudo aportar respuestas un poco más tentativas para
otros programas ambientales.
Para poder hacer evaluaciones de impacto y de beneficio-costo de los

programas lo ideal es que, desde su inicio, se tengan claras las necesidades
de información y se construyan líneas de base. Incluso si los programas
ya están en marcha, es conveniente recabar información que luego
permita construir contrafactuales. En muchas oficinas de gobierno estas
recomendaciones tienen poco eco por temor a las repercusiones políticas
si un programa no sale bien evaluado, por la creencia errónea de que las
metodologías de evaluación son una camisa de fuerza que impide hacer
cambios sobre la marcha y porque se aduce que las evaluaciones tardan
mucho tiempo y aumentan los costos de los programas. La resistencia
a evaluar no es muy problemática si los programas en cuestión ya han
sido evaluados en otros lugares y sus costos son justificables con base
en estudios previos. Pero introducir programas innovadores y resistirse a
evaluarlos es un contrasentido, ya que equivale a negarse a aprender de las
propias experiencias. Sin aprendizaje y sin difusión del nuevo conocimiento
no es posible mejorar las políticas y programas locales y nacionales.
88
Reconocimientos
Agradezco muy especialmente a Juan Manuel Alvarado, María Clara
Aristizábal, Antonio Celia, Rafael Obregón, Mónica Pachón y Thierry Ways
por el tiempo que me dedicaron para ayudarme a entender aspectos
importantes de las instituciones, la política y el desarrollo urbano de
Barranquilla. Estoy en deuda con Jorge Humberto Botero, Mauricio
Cárdenas y Jorge García García por su lectura cuidadosa y sus valiosos
comentarios a una primera versión de este capítulo. También me resultaron
muy útiles las sugerencias y precisiones que hicieron los autores temáticos
durante el proceso de revisión de este capítulo.
Tuve el privilegio de ser el coordinador académico de este proyecto por

gentil invitación de Vicky Osorio y Juan Manuel Alvarado, de ProBarranquilla
y la Alcaldía, quienes me dieron total autonomía para seleccionar los
autores y fijar las pautas del trabajo académico. Fue una gran fortuna haber
compartido varios meses de trabajo con los 11 equipos que se detallan
en la hoja de contenido de este libro. Todos aprendimos mucho gracias
al compromiso, la seriedad y la independencia de los investigadores.
Agradezco el apoyo institucional del PNUD en Colombia para la elaboración
del capítulo sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Debo agradecer
también al personal administrativo de esas dos entidades, en especial a Luis
Armando Gelves, Miguel Castillo y Diana Riquer en la Alcaldía y Verónica
Gómez en ProBarranquilla. Y extiendo también mis agradecimientos a los
participantes en el seminario académico que tuvo lugar en la señorial casa
de la Superintendencia del Puerto de Barranquilla el nueve y 10 de marzo
de 2023.
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89
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91
92
Capítulo 3.
El tejido productivo de Barranquilla
Oscar Rodríguez Nieto

Centro de Estudios Manuel Ramírez - CEMR
La historia del tejido productivo de Barranquilla y de sus ventajas

competitivas ha estado ligada a su ubicación frente al río Magdalena y a
las migraciones, tanto internas como externas. Si bien desde el siglo XV
hasta el XVIII permaneció como un sitio de paso, sin mayor relevancia, al
surgir la navegación a vapor por el río Magdalena se convirtió en un centro
de comercio importante y creció hasta transformarse en la ciudad más
poblada de la región Caribe. Esto facilitó el desarrollo de otros sectores de
apoyo al comercio, como el bancario y el de servicios logísticos, que a su
vez la hizo atractiva para la llegada de migrantes extranjeros y nacionales,
de nuevas inversiones y de fuerza de trabajo diversificada (Meisel, 1987).
A mediados del siglo XX la dinámica económica de la ciudad se vio
afectada por el decaimiento de la navegación por el río Magdalena y
el auge de Buenaventura como puerto de comercio exterior. Al decaer
paulatinamente la ruta fluvial, con el consecuente incremento de los
costos de transporte desde el interior, la ciudad se hizo atractiva para
el establecimiento de plantas industriales de diferentes productos con
vocación exportadora.
Actualmente, Barranquilla tiene múltiples características favorables

para la inversión y el comercio internacional: la ubicación geográfica; un
desarrollo urbanístico que atrae tanto a trabajadores como a inversionistas;
un régimen tributario que genera incentivos al establecimiento de nuevas
empresas; y en general políticas públicas de promoción de la inversión,
de formación del capital humano y de desarrollo empresarial, que han
sido coherentes y estables en el tiempo. Los resultados se reflejan en
que hoy en día Barranquilla cuenta con un sector productivo sofisticado,
adecuadamente diversificado, con alta complejidad exportadora y
sectorial, y con uno de los mayores indicadores de productividad,
competitividad y complementariedad en el marco del Índice de Ciudades
Modernas (ICM) calculado por el Observatorio de Ciudades del DNP.
El desarrollo económico y el empleo formal de calidad en los países

y regiones, y por tanto en las grandes ciudades, depende de manera
93
importante de la complejidad de las interacciones de su aparato productivo

(Hidalgo y Hausmann 2009). Las políticas públicas que incentivan la
complejidad y diversificación inteligente, al igual que las que mejoran las
capacidades de los recursos humanos de las empresas, facilitan procesos
de acumulación y recombinación de know-how productivo, para lograr
formas más eficaces de producir bienes y servicios con mayor diversidad
y diferenciación. Esto se refleja en sectores con mayor complejidad y
sofisticación, con mayores ventajas competitivas para la exportación
(Lora y Rodríguez, 2021). Este capítulo busca evidenciar y caracterizar la
evolución del tejido productivo de la ciudad e identificar las políticas que
han facilitado su desarrollo desde el 2008.
Se empieza con un rápido recorrido histórico que ayuda a comprender

las ventajas estructurales de la ciudad y algunos factores que
desencadenaron su florecimiento; luego se examina la evolución de la
estructura productiva, las dinámicas de las exportaciones, la inversión y sus
determinantes, las medidas de atractividad, competitividad, innovación
y complejidad económica. Finalmente, se analiza la coherencia de las
políticas públicas en el tiempo y se formulan algunas recomendaciones.
1. Antecedentes
La historia económica de Barranquilla
La fundación de Barranquilla no está claramente documentada, pero

varios autores la ubican hacia mediados del siglo XV cuando comenzó
a poblarse paulatinamente. Solo hasta mediados del siglo XVIII fue
declarada parroquia y a comienzos del siglo XIX se constituyó como
villa. La introducción de la navegación a vapor por el río Magdalena,
en 1824, fue un factor decisivo para el ascenso de Barranquilla como
ciudad (Alvear, 2008). Barranquilla es referenciada por varios cronistas e
historiadores durante ese siglo como un sitio de comercio en donde el
puerto fluvial jugó un papel importante con un muy rápido crecimiento
comparado con Santa Marta o Cartagena. “Hacia 1871 se realizó el primer
viaje del ferrocarril que unió el puerto fluvial de Barranquilla con la bahía
de Sabanilla, hecho que convirtió a la ciudad en el paso obligado de
todas las mercancías que salían y entraban del país y que ocasionó una
dinámica económica y demográfica que el caserío improvisado no había
tenido hasta ese momento” (Villalón, 2000).
94
Capítulo 3. El tejido productivo de Barranquilla
El principal evento que desencadenaría la consolidación de

Barranquilla como ciudad industrial y comercial durante la primera mitad
del siglo XX fue la inauguración del muelle de Puerto Colombia en 1893,
estableciendo a la ciudad como punto de contacto entre las regiones
montañosas que exportaban café y tabaco con los principales puertos
del mundo industrializado de esa época (Villalón, 2000). Las condiciones
de navegabilidad del puerto marítimo y la conexión con el interior a
través del río Magdalena le otorgaron importantes ventajas competitivas
frente a otros puertos del Caribe (Paternina, 2019). Paralelamente, se
generó un importante desarrollo en el sector bancario con seis bancos
privados fundados en la ciudad entre 1873 y 1925, cuyos dueños eran
principalmente comerciantes de la ciudad que buscaban diversificar sus
negocios, pero también por inmigrantes extranjeros que se establecieron
en la ciudad (Meisel y Posada, 1990). La creación de la Compañía de
Energía Eléctrica de Barranquilla, en 1909, aumentó sustancialmente
la cobertura y disponibilidad del servicio (Solano, 1997). Otro factor que
interactuó con el desarrollo productivo fue el flujo migratorio posterior a
la guerra de los mil días, que aumentó la disponibilidad de mano de obra
y la demanda por viviendas, comercio y servicios (Solano, 1997).
Todo esto facilitó la expansión de la ciudad, así como la logística

y el desarrollo de los negocios, que se reflejaron en la creación de
empresas de navegación1, de casas comerciales, negocios de fundición,
curtiembres, fábricas de calzado, tejidos, jabón, aceites, féculas, tejas
y otros materiales de construcción, procesamiento de maderas e
importadoras de repuestos para los buques (Paternina, 2019) e incluso
de aviación2. A partir de la década de 1920, la ciudad se convirtió en un
centro industrial muy importante, especialmente en la producción de
alimentos y bebidas, productos químicos, materiales de construcción y
productos metálicos. En 1945 ya se posicionaba como la tercera ciudad
industrial de Colombia (Fundesarrollo, 2022). A finales de la década de
1930, Barranquilla concentraba el 32% del comercio portuario y en los
años cuarenta, aunque incrementó su participación al 35%, fue superada
por Buenaventura que pasó a representar el 43% de ese comercio (Alvear,
2008).
Durante la segunda mitad del siglo XX, el sector de la construcción

se desarrolló rápidamente en Barranquilla, con grandes complejos
habitacionales y comerciales. En ese periodo, un factor que afectó
la actividad de comercio exterior del puerto fue la desaparición de la
navegación a vapor por el río Magdalena, debido al mayor desarrollo del
1
Más del 80% empresas navieras que surcaban el Río Magdalena estaban domiciliadas en
Barranquilla (Paternina, 2019).
2
Hacia 1920 entró en operación la aerolínea Scadta con hidroaviones alemanes armados en
Barranquilla y durante muchos años Barranquilla fue el principal nodo aeronáutico de Colombia.
95
transporte carretero en las décadas de 1960 y 1970, a la falta de inversión en

infraestructura fluvial y de mantenimiento del río, y a las condiciones de
inseguridad, por los conflictos políticos del país (Alvear, 2008). La ciudad
tuvo un decrecimiento de su actividad industrial en las décadas de 1950
y 1960. De acuerdo con Meisel (1987), Barranquilla perdió su dinamismo
industrial en la segunda mitad del siglo XX porque su vitalidad en los años
veinte y treinta venía de su liderazgo portuario y no de las interacciones
económicas entre el centro industrial y la región Caribe. Al tener un muy
débil encadenamiento con el sector rural de la región, tanto en consumo
como en producción, el decaimiento de la actividad portuaria llevó al
estancamiento industrial.
Entre los setenta y los ochenta, la industria barranquillera presentó

una lenta recuperación (Fundesarrollo, 2022), aunque el crecimiento
económico general fue menor que el del resto del país.
Barranquilla y su área metropolitana representan alrededor del 90%

de la actividad económica del departamento del Atlántico, lo que permite
monitorear su desarrollo a través del PIB departamental del Atlántico
reportado por el DANE desde 1980. El Gráfico 3.1 permite ver cómo el
PIB del Atlántico muestra una mayor volatilidad que el de Bogotá y el
del agregado del país y en la década de 1980 se mantuvo por debajo del
crecimiento nacional durante siete de los 10 años y en tres de ellos con
variaciones negativas.
Gráfico 3.1. Crecimiento del producto interno bruto (1980-2021p)

20,0%
Departamento del Atlántico, Bogotá y Colombia
15,0%
10,0%
Crecim ien to % del P IB
5,0%
0,0%
-5,0%
-10,0%
-15,0%
1981
2001
1991
2011
1983
1982
1985
2003
2002
2005
1987
2007
1993
1986
1989
1992
1995
2013
2006
2009
2012
2015
1997
1988
2017
1996
1999
2008
1980
1984
2016
2019
2000
2004
1998
2018
2021pr
1990
1994
2010
2014
2020p
Atlán tico B ogotá Colom bia
Fuente: DANE Cuentas departamentales.
96
En la década de 1990, se establecieron políticas económicas que

fomentaron la inversión extranjera en Colombia, lo que llevó de nuevo a
un auge en la industria de exportación en Barranquilla. Se desarrollaron
nuevos sectores como los de tecnología y energía renovable, y muchas
empresas barranquilleras empezaron a producir bienes de alta calidad
para su exportación a otros países. Esto le permitió sobrellevar de mejor
manera la crisis económica de 1999 que otras ciudades más dependientes
del mercado interno. Así pues, a finales de siglo, el departamento del
Atlántico crecía industrialmente por encima de Bogotá y de Antioquia,
aunque era superado por Bolívar, en donde Cartagena se posicionaba
como líder de la actividad industrial en la región Caribe (Fundesarrollo,
2022).
Entre 2000 y 2007 en todo el país se desarrolló un proceso de

recuperación de la crisis de final de siglo y en el Atlántico, aunque se
comenzó con tasas de crecimiento del PIB menores al promedio nacional,
en 2007 alcanzó un crecimiento de 9,4%. A continuación se presenta el
análisis de la actividad productiva de la ciudad y su área metropolitana
con posterioridad a 2008.
2. Caracterización del tejido productivo

Actualmente, Barranquilla es una ciudad en constante crecimiento,
con una economía diversificada que abarca sectores como el turismo,
la logística, la salud y la educación, además de la industria tradicional.
La ciudad se ha convertido en un gran espacio en donde se integran la
innovación y el emprendimiento, y sigue siendo un importante centro
industrial y comercial en Colombia y en la región del Caribe. El crecimiento
de la economía, la estructura productiva, el comercio exterior, la inversión
y otras características del tejido productivo se analizan a continuación.
Crecimiento económico
En los últimos años la economía barranquillera ha fluctuado con

los ciclos económicos del país aunque en general con cambios más
pronunciados, debido a la influencia de los mercados externos. Así,
al analizar por cuatrienios se encuentran periodos de alto crecimiento
intercalados con periodos de desaceleración.
El Cuadro 3.1 muestra el crecimiento promedio por cuatrienios del

valor agregado municipal para el área metropolitana de Barranquilla y
lo compara con tres grupos de ciudades: las tres más grandes (Bogotá,
97
Medellín y Cali), las otras capitales de la región Caribe y un conjunto de

otros capitales intermedias (Bucaramanga, Cúcuta, Manizales, Pereira,
Ibagué, Pasto y Villavicencio). Para el cálculo del valor agregado de cada
uno de los grupos de comparación, se incluyen tanto las capitales como
los municipios de sus correspondientes áreas metropolitanas.
Cuadro 3.1. Comparación del crecimiento promedio del valor agregado

municipal por cuatrienios (2008-2021)
Grupo de comparación 2008- 2011 2012- 2015 2016-2019 2020- 2021 2008- 2021
Barranquilla Area Metropolitana 1.6% 5.6% 2.1% 3.3% 3.1%
Otras capitales del Caribe 4.2% 6.1% 2.4% 3.0% 4.0%
Tres ciudades más grandes 2.9% 4.4% 2.7% 1.6% 3.1%
Otras capitales intermedias 3.3% 5.9% 2.3% 1.4% 3.5%
Nota: Los crecimientos se calculan sobre el valor agregado a precios constantes de 2015. Para su
cálculo se utilizó el deflactor implícito en el calor agregado del correspondiente departamento.
Para el periodo 2008-2015 se realizó una estimación a partir de una retroproyección de la
participación de cada municipio en el valor agregado de su departamento.
Fuente: Cálculos propios a partir de las cuentas departamentales del DANE.
El periodo 2008-2011 estuvo marcado a nivel mundial por la crisis

financiera que se inició en el mercado de vivienda de Estados Unidos en
2008 y que llevó a la quiebra a muchas instituciones financieras alrededor
del mundo, causando una caída en la demanda agregada mundial. Esto
se reflejó en un estancamiento de la economía de Barranquilla en 2009 y
2010, recuperando su dinamismo solo desde 2011.
Entre 2012 y 2015 se presentó un crecimiento económico sostenido en

el país y en Barranquilla llevó a un crecimiento promedio del cuatrienio
de 5,6%, superior al promedio de las ciudades de mayor tamaño, aunque
un poco inferior al conjunto de las otras ciudades de la región Caribe y el
grupo de capitales intermedias considerado.
Para el cuatrienio 2016-2019, se presentó una desaceleración en la

economía colombiana que llevó a las ciudades colombianas a tasas de
crecimiento moderadas con promedios entre 2% y 3%. En este periodo el
valor agregado de Barranquilla tuvo crecimientos similares, aunque un
poco inferiores a los de los otros grupos de comparación.
98
Para el cuatrienio 2020-2023, se cuenta con información de 2020 y

2021. El crecimiento promedio de esos dos años muestran el resultado
neto entre el decrecimiento causado por las medidas de confinamiento
por Covid-19 en 2020 y la recuperación económica de 2021. Ese resultado
es muy favorable para el valor agregado del área metropolitana de
Barranquilla, que si bien cayó 6,3% en 2020 tuvo un crecimiento de 13,7%
en 2021. El crecimiento promedio anual es superior al de los otros grupos
de comparación, especialmente al de las tres ciudades más grandes y las
otras capitales intermedias.
Un aspecto que es importante tener en cuenta al analizar los ciclos

económicos es el comportamiento del crecimiento poblacional, pues
influye en el valor agregado per cápita de la ciudad. El área metropolitana
de Barranquilla tuvo entre 2008 y 2015 tasas de crecimiento superiores
a las de las ciudades de mayor tamaño y similares a las de ciudades
intermedias y otras capitales de la región Caribe. Sin embargo a partir
de 2016 se genera una dinámica de mayor crecimiento, alcanzando en
2020 una tasa un poco superior al 4%, mientras que para las ciudades de
mayor tamaño el pico de crecimiento en ese año fue cercano a 2%. Este
crecimiento está influido principalmente por la llegada de migrantes
venezolanos.
Gráfico 3.2. Crecimiento de la población (2008-2021)
4,5%
Tasa de crecim iento anual de la población
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B arran qu illa Area M etropolitana O tras capitales del Caribe
Tres ciu dades m ás gran des O tras capitales in term edias
Fuente: DANE.
99
Este comportamiento poblacional afecta el valor agregado pues

aunque el área metropolitana de Barranquilla tiene un valor agregado
per cápita superior al promedio de las capitales de la región Caribe y el
de las otras capitales intermedias, su distancia se ha venido reduciendo,
mientras que la brecha frente al valor agregado per cápita de las grandes
ciudades ha venido aumentando. El Cuadro 3.2 presenta el valor agregado
per cápita promedio de cada cuatrienio para los grupos de comparación.
Cuadro 3.2. Comparación del valor agregado per cápita, promedio

por cuatrienios (2008-2021) (millones de pesos constantes en 2015)
Grupo de comparación 2008- 2011 2012- 2015 2016-2019 2020- 2021 2008- 2021
Barranquilla Area Metropolitana 12.37 13.99 14.97 14.33 13.86
Otras capitales del Caribe 9.38 10.49 11.70 11.73 10.70
Tres ciudades más grandes 18.35 20.80 22.83 22.35 20.90
Otras capitales intermedias 10.63 12.32 13.69 13.13 12.35
Fuente: Cálculos propios a partir de información del DANE.
Estructura de la producción
Como en otras grandes ciudades de Colombia y el mundo, la estructura
de la producción en Barranquilla ha venido cambiando de un énfasis
del sector secundario (industria y construcción) a un predominio de
actividades del sector terciario (comercio y servicios privados y estatales).
El Gráfico 3.3 presenta la participación del sector secundario en el valor

agregado municipal3 del área metropolitana de Barranquilla comparada
con tres grupos de ciudades: las tres más grandes, las otras capitales de la
región Caribe y un conjunto de otros capitales intermedias (Bucaramanga,
Cúcuta, Manizales, Pereira, Ibagué, Pasto y Villavicencio). Para el cálculo del
valor agregado de todos los grupos se incluyen las áreas metropolitanas
de las ciudades incluidas.
El sector primario (que corresponde al sector agropecuario y el sector

minero), por tratarse de actividades rurales, tiene baja participación,
particularmente en el área metropolitana de Barranquilla (estuvo
alrededor del 0,6% antes de 2015 e incluso bajó a cerca del 0,2% desde
entonces).
3
A nivel de ciudad, en Colombia no se calcula el PIB a nivel de municipio salvo para el caso de
Bogotá. Sin embargo, a partir de 2011 el DANE calcula el valor agregado municipal, desagregado
por tres grandes sectores: primario, compuesto por el sector agropecuario y minería; secundario,
por industria manufacturera y construcción; y terciario, que corresponde a comercio y el resto de
100 los servicios públicos y privados.
El sector secundario muestra desde 2011 una tendencia negativa para

las tres ciudades más grandes y en las otras capitales de la región Caribe.
El conjunto de las otras capitales intermedias tuvo una participación
creciente del sector secundario entre 2011 y 2014 y luego la tendencia es
decreciente. En el área metropolitana de Barranquilla, el comportamiento
del sector secundario es creciente hasta 2015 y decreciente entre 2016 y
2020.
Gráfico 3.3. Participación del sector secundario

en el valor agregado municipal
30,0%
25,0%
P articipación en el valor agregado
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020p
B arran qu illa AM Tres ciu dades m ás gran des

O tras capitales del Caribe O tras capitales in term edias
Fuente: DANE, Valor Agregado Municipal.
El comportamiento del sector terciario en todos los casos resulta ser

complementario al del sector secundario, dada la baja participación del
sector primario. Es decir, presenta una tendencia a ganar participación,
la cual en algunos casos, como el de las ciudades de mayor tamaño, se
evidencia desde el comienzo del periodo en 2008 y en otros casos, como
el de Barranquilla y las otras capitales de la región Caribe, desde 2016 y
2014 respectivamente.
Para aproximarse a una mayor desagregación sectorial de la actividad

económica en el análisis de la estructura de la actividad económica, se
realizaron estimaciones aprovechando la información existente a nivel
municipal y departamental. Se calculó la participación de cada gran sector
del valor agregado del área metropolitana dentro del correspondiente
gran sector a nivel departamental. Estas participaciones se extrapolaron
101
para contar con un estimativo del valor agregado municipal por

grandes sectores en el área metropolitana para el periodo 2008-2010.
Adicionalmente, se calculó la participación de cada uno de los 12 sectores
de cuentas departamentales (secciones de la clasificación CIIU) en el
gran sector que le corresponde en el valor agregado del departamento
de Atlántico. Con esas participaciones internas sectoriales, aplicadas
a los grandes sectores del valor agregado del área metropolitana de
Barranquilla, se obtiene la estimación de las participaciones sectoriales en
la ciudad, que se presenta en el Gráfico 3.4.
Los sectores con mayor participación en el valor agregado en el área

metropolitana son el de comercio, transporte, hoteles y restaurantes; la
industria manufacturera; y la administración pública, incluyendo salud y
educación. Entre estos acumulan el 58,5% del valor agregado total.
El sector de comercio, transporte y servicios de hotel y restaurante ha tenido

un comportamiento relativamente estable, mientras que la industria
manufacturera ha perdido participación y el sector de administración
pública, salud y educación viene aumentando.
Gráfico 3.4. Valor agregado sectorial estimado

(billones de pesos de 2015)
Área Metropolitana de Barranquilla
40,0
M inas y can teras
35,0 Agropecu ario
In form ación y com u n icacion es

30,0
Activ. artisticas y de entreten im ien to
B illon es de Col$ de 2015
25,0
Actividades fin an cieras y de segu ros
Constru cción
20,0
Actividades in m obiliarias
15,0
Servicios pú blicos
10,0 Activ. profesion ales, cien tíficas y

apoyo
Adm ón pú blica, salu d y edu cación
5,0
In dustrias m an u factu reras
0,0
Com ercio, tran sporte, hotel y
restau ran te
Fuente: Cálculos propios a partir DANE, Cuentas departamentales.

Valor Agregado Municipal.
El Gráfico 3.5 presenta las participaciones de los tres principales sectores,

en donde se ve el crecimiento de valor agregado de la administración
pública, salud y educación, así como las caídas en la participación de la
industria, especialmente en 2010 y 2017.
102
Gráfico 3.5. Participación en el valor agregado de los

tres principales sectores
30,0%
25,0%
P articipación en el valor agregado
20,0%
15,0%
10,0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021p
Com ercio, tran sporte, hotel y restau ran te In dustrias m an u factu reras
Adm ón pú blica, salu d y edu cación
Fuente: Cálculos propios a partir DANE, Cuentas departamentales.

Valor Agregado Municipal.
Esto se explica por dos grandes caídas en la industria: una en 2010 cuando
el valor agregado se redujo en cerca de 19% como consecuencia de la
crisis internacional de 20094, y otra en 2017 debida a la desaceleración de
la demanda interna. Por otra parte, las inversiones públicas municipales
en los sectores sociales, como educación y salud, tuvieron una actividad
creciente desde 2008, debido a la ampliación de coberturas y el aumento
en el empleo en estos sectores. También hay que notar que en 2020 la
industria tuvo un pequeño crecimiento mientras los demás sectores
decrecían y en la recuperación post-pandemia de 2021 la industria creció
cerca del 21%.
Comercio exterior
El comercio exterior ha sido el principal impulsor del desarrollo económico

de Barranquilla. Aunque las estadísticas disponibles no permiten medir
las exportaciones e importaciones específicas de la ciudad y su área
metropolitana, sino las de todo el departamento, es muy poco lo que
exporta el resto del departamento.
Las exportaciones del departamento entre 2008 y 2010 se vieron

fuertemente afectadas por la crisis financiera internacional, y se
redujeron en un 20%. Luego, a partir de 2011 y hasta 2019 se mantuvieron
relativamente estables. Y luego de la caída de 2020 por la crisis económica
4
Particularmente las exportaciones a Venezuela, como se verá más adelante, se redujeron
sustancialmente desde 2010 y luego del cierre de fronteras de 2015 cayeron aún más.
103
mundial derivada de la pandemia de Covid-19, se produjo no solo una

rápida recuperación sino un crecimiento de 71% entre 2020 y 2022.
En 2022 el 40% de las exportaciones fue dirigida a los Estados Unidos, país
con el cual ha habido una dinámica muy importante: entre 2010 y 2019 el
crecimiento anual promedio fue 10,4%; en 2020 se registró una caída de
12%, pero los dos años siguiente el crecimiento fue 48% anual promedio.
Otros clientes importantes para las exportaciones son: Brasil, que tuvo
un crecimiento importante al comienzo del periodo y ha estabilizado
su participación; China, que varía mucho en su comportamiento en el
tiempo; y México, que tiene una tendencia creciente.
Cabe resaltar que en 2008 Venezuela era el destino de alrededor del 28%
de las exportaciones; luego en 2010 esta proporción se redujo a alrededor
del 10% y, con el cierre de la frontera entre los dos países, en 2019 cayó por
debajo del 4%. Aun así, Venezuela en 2022 todavía se encuentra dentro de
los siete países con mayor participación en el valor de las exportaciones.
En cuanto a la distribución sectorial de las exportaciones, cerca de

40% se origina en dos sectores industriales: metalmecánica y químicos
industriales. El primero de ellos creció entre 2010 y 2019 a una tasa anual
promedio de 22%; en 2020 cayó 14,2% y entre 2020 y 2022 creció 58%
promedio anual.
Gráfico 3.6. Valor FOB de las exportaciones

según principales países de destino
Departamento del Atlántico
2.500
E xportacion es FOB (M illon es de U SD )
2.000
1.500
1.000
500
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
E stados U n idos B rasil China M éxico E gipto E cuador Ven ezuela R esto de países
Fuente: DIAN-SIEX.
104
Gráfico 3.7. Valor FOB de las exportaciones

según principales sectores CIIU a 3 dígitos
2.500
E xportacion es FOB (M illon es de U SD ) 2.000
1.500
1.000
500
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
M etalm ecán ica excluida m aqu in aria Qu ím icos in du striales

Com ercio al por m ayor P rodu ctos alim en ticios
R efin eria de petróleo P rodu cción agropecu aria
Otros qu ím icos R esto de sectores
Fuente: DIAN-SIEX.
Por otra parte, el tipo de importaciones y su origen permite examinar el

balance externo del departamento y la complementariedad de su comercio
exterior. El principal proveedor de importaciones es también Estados Unidos
y el segundo China, seguido de Japón y Brasil. Tanto con Estados Unidos
como con China, la balanza comercial ha sido deficitaria; sin embargo,
mientras que con China el déficit ha venido creciendo, con Estados
Unidos ha tendido a equilibrarse con el tiempo. Frente a Japón, la balanza
es deficitaria y estable. Con otros países como Brasil y México se tiene un
comercio relativamente equilibrado, con años en déficit y otros en superávit.
Gráfico 3.8. Valor CIF de las importaciones

según principales países de origen
4.500 Departamento del Atlántico
4.000
Im portacion es CIF (M illon es de U SD )
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Estados Un idos Ch in a Japón B rasil
Alem ania M éxico Ven ezuela Resto de países
Fuente: DIAN-SIEX.
105
Desde el punto de vista sectorial, resulta interesante que los principales

sectores correspondan a insumos de los sectores de exportación como
los metálicos básicos y los productos químicos industriales. Estos dos
sectores representan el 36,1% de las importaciones del departamento
del Atlántico. Otros sectores como comercio al por mayor5 y producción
agropecuaria aportan cerca de 17% de las importaciones.
Gráfico 3.9. Valor CIF de las importaciones según

principales sectores CIIU a 3 dígitos
4.500
4.000
Im portacion es CIF (m illon es de U SD )
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Qu ím icos in du striales M etálicas básicas de hierro y acero

Com ercio al por m ayor P rodu cción agropecu aria
M aquinaria eléctrica P rodu ctos alim en ticios
M etalm ecán ica excluida m aqu in aria R esto de sectores
Fuente: DIAN-SIEX.
En 2015 se observa un pico inusual de importaciones provenientes

de Estados Unidos que, como se verá a continuación, corresponde
principalmente a importaciones de bienes de capital, muy concentradas
en el sector químico.
Inversión en Barranquilla y su área de influencia económica
La inversión está compuesta principalmente representada en inmuebles

y en otros bienes de capital fijo que amplían la capacidad productiva de
las empresas existentes o que hacen parte de la instalación de empresas
nuevas. A continuación se analizan las importaciones de bienes de
capital como maquinarias, equipos, vehículos, etc., y se relacionan con
los esfuerzos de promoción de inversiones para instalación de nuevas
empresas o ampliación de la capacidad productiva de las existentes.
5
El Sistema Estadístico de Comercio Exterior agrupa en el sector de comercio al por mayor un
conjunto de manufacturas diversas que no se clasifican en los demás sectores considerados
106 en el sistema.
• Inversión en bienes de capital
Un indicador que, si bien no representa la totalidad de la inversión, sí

permite analizar la dinámica del aumento de acervo de capital fijo en
la ciudad de Barranquilla, es el monto de las importaciones de bienes
de capital (maquinaria eléctrica y no eléctrica, material de transporte
y equipo profesional y científico). Aunque no es todo el valor de la
formación interna de capital fijo, porque no incluye inversiones en
inmuebles, acumulación de inventarios y otros activos durables, este tipo
de importaciones permite identificar dinámicas de inversión que reflejan
el clima de negocios local.
En el Gráfico 3.10 se puede apreciar que hacia 2008 y 2009, estas

inversiones eran de alrededor de 300 millones de dólares anuales y que
desde entonces se disparan hasta alcanzar el pico de mil millones de
dólares en 2015. Luego fluctúan alrededor de los 500 millones de dólares
anuales, y alcanzan un nuevo pico en 2022, de 750 millones de dólares.
La mayor proporción de las importaciones de estos bienes de capital
están representadas en maquinaria (eléctrica y no eléctrica), material de
transporte y equipos profesionales y científicos.
Gráfico 3.10. Valor CIF de las importaciones de bienes de capital

1.200
Im portacion es CIF m aqu in aria y equ ipo (m illon es de U SD )
1.000
800
600
400
200
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
E quipo profesion al y cien tifico M aquinaria electrica

M aquinaria exclu ida la electrica M aterial de transporte
Fuente: DIAN-SIEX.
107
• Atracción de inversión nacional y extranjera
Desde 2008 la ciudad ha consolidado una estrategia de atracción de

inversiones desarrollada de forma coordinada entre ProBarranquilla, la
Alcaldía de Barranquilla, la Gobernación del Atlántico y otras entidades
del ecosistema de desarrollo económico de la ciudad y el departamento.
Esta promoción es tanto reactiva como proactiva. La promoción reactiva
corresponde a inversionistas que solicitan información, generalmente
sobre disponibilidad de terrenos, costos, fletes, etc. A estas demandas
de información se responde con un acompañamiento integral. En la
promoción proactiva, a partir de las agendas sectoriales e intersectoriales
nacionales, y mediante la articulación con socios estratégicos como
ProColombia, o a través de eventos y ruedas de negocios, se identifican
empresas exportadoras y/o que quieren relocalizarse o ubicarse en el
país. A estas se les contacta y se les presentan las ventajas competitivas
de Barranquilla e incluso los posibles socios estratégicos.
La dinámica de inversión puede examinarse, también entonces, a

través de las cifras de inversión reportadas por ProBarranquilla a partir
de la información suministrada por los empresarios que han recibido
su acompañamiento y asistencia para promover el establecimiento de
nuevas inversiones en la ciudad. Este indicador tampoco representa
la totalidad de la inversión realizada en la ciudad, pues no incorpora la
adquisición de bienes de capital por parte de las empresas ya establecidas
en la ciudad y de otras empresas que se han establecido sin haber
tenido contacto con ProBarranquilla6. Sin embargo, constituyen un buen
indicador del ánimo inversionista en la ciudad. En el Gráfico 3.11 puede
observarse cómo entre 2012 y 2016 se presenta un incremento importante
en las inversiones promovidas, que coincide con la mayor importación de
bienes de capital. Luego, entre 2017 y 2022, las inversiones promovidas
se estabilizan pero las importaciones de bienes de capital comienzan
un nuevo proceso de crecimiento, interrumpido en 2020 por la crisis
derivada de la pandemia de Covid-19. Las dos series muestran un pico de
inversión entre 2013 y 2015, que sugiere que los esfuerzos de promoción
dieron frutos tanto en la instalación de nuevas empresas, plantas de
producción o establecimientos, como en mayores compras de bienes de
capital. Por otra parte, el comportamiento a partir de 2017 puede indicar
que, independientemente de la intensidad de la promoción, existen otros
factores de atractividad de la ciudad que pueden jalonar crecimiento de
las inversiones aun en situaciones de estabilidad en la promoción activa.
6
Para calcular el volumen del valor de las inversiones se procesaron las bases de datos de la
Superintendencia de Sociedades, pero desafortunadamente la calidad de esta información no
permitió contar con un estimativo confiable para el periodo de estudio.
108
Gráfico 3.11. Inversión promovida por ProBarranquilla (2008-2022)
Inversión
(miles de Empleos
Años Proyectos USD) generados
2008 67 279 3,126

1.200
2009 67 265 2,917
2010 68 444 1,781 1.000
2011 75 293 2,386
2012 71 323 2,784 800
2013 62 719 3,565
M illon es de U SD
2014 72 679 2,939 600
2015 61 599 3,628
2016 58 593 3,031 400
2017 56 300 2,429
2018 44 268 3,676 200
2019 43 290 2,303
2020 24 233 4,402 -
2021 33 269 2,968 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Im portación de bien es de capital Inversión prom ovida por P roB arran qu illa
2022 37 262 3,243
Total 801 5,815 41,935
Fuente: ProBarranquilla.
La inversión promovida promedio por proyecto está en general

alrededor de 7,3 millones de dólares y con una generación de empleo
promedio de 52,4 empleos/proyecto. Sin embargo, entre 2008 y 2015, los
tamaños de los proyectos fueron menores: 6,6 millones de dólares y 4,6
empleos por proyecto. Entre 2016 y 2022 aumentó un poco el valor y se
incrementó sustancialmente la generación de empleo: 7,5 millones de
dólares y 74,8 empleos por proyecto.
El origen de las inversiones promovidas por ProBarranquilla es en un

57% nacional. Las fuentes internacionales se encuentran relativamente
diversificadas, destacándose Estados Unidos, Chile, Francia y Perú. Los
demás países tienen participaciones inferiores al 2%. El Gráfico 3.12 ilustra
estas proporciones.
109
Gráfico 3.12. Países de origen de la inversión

promovida por ProBarranquilla
La distribución sectorial de la inversión también se encuentra

relativamente diversificada, aunque seis sectores concentran el 50% de
las inversiones: productos de consumo, logística y transporte, industria
metalmecánica, hotelería y turismo, y bienes raíces para negocios.
Gráfico 3.13. Sector de destino de la inversión

promovida por ProBarranquilla
110
• Atractividad
La atractividad de las ciudades para la inversión es un concepto

que ha sido analizado por diferentes autores. Moretti (2017) plantea
que el dinamismo de un territorio se percibe como resultado del
comportamiento económico y de la capacidad para atraer talento y
promover la innovación. Evidencia que muchas ciudades que se han
especializado en la producción manufacturera han venido reduciendo
su capacidad de generar empleo y cada empleo industrial que se pierde
tiene un efecto multiplicador, que lleva a que se pierdan 1,6 empleos en
otros sectores. En cambio, por cada empleo de alta tecnología en un área
metropolitana se crean a largo plazo cinco empleos adicionales en otros
sectores, pues el alto nivel de ingresos de los trabajadores tecnológicos
estimula la demanda por servicios locales y las empresas también
aumentan la demanda por servicios empresariales de apoyo (marketing,
publicidad, servicios financieros etc.).
Estos planteamientos coinciden con las impresiones de una

representante del sector empresarial de Barranquilla, que manifiesta
que la construcción del Malecón, y en general las inversiones en espacio
público y en equipamientos urbanos, genera en sí misma un estímulo
a las inversiones empresariales y definitivamente influyen en ese tipo
de decisiones. Los inversionistas no se limitan a los resultados de sus
cálculos de costos y de factibilidad financiera, sino que infieren acerca de
la seguridad jurídica de sus inversiones a partir de la imagen que tengan
de las autoridades municipales, y ese concepto se forma observando el
funcionamiento de la ciudad.
En 2019 y 2020, el DANE aplicó la encuesta anual de inversión directa

(EAID) a nivel departamental. Para periodos anteriores y posteriores a
esos años, no hay disponibilidad de datos de esa encuesta. Aun así, es
posible comparar el crecimiento de las inversiones de no residentes en el
departamento con el crecimiento del PIB departamental. El gráfico 3.14
presenta este análisis.
111
Gráfico 3.14. Comparación del crecimiento de la inversión

directa activa y el crecimiento del PIB departamental en 2020
0%
-150% -100% -50% 0% 50% 100% 150% 200%
-2%
-4% Nariñ o
R isaralda Norte de San tan der Caldas
Su cre
Crecim ien to del P IB (%) en 2020
-6% M agdalen a Córdoba

An tioqu ia Valle D el Cau ca Atlán tico
-8% B ogotá D .C. Tolim a
M eta San tan der
-10% B olívar
-12%
-14%
Cesar
-16%
-18%
-20%
Crecim ien to de la in version directa activa(%) en 2020
Atlán tico Otros departam en tos del Caribe
B ogotá, An tioquia y Valle Otros departam en tos de capitales in term edias
Fuente: DANE, cuentas departamentales y EAID.
Lo que se puede notar a simple vista es que el crecimiento negativo del

PIB en 2020, por la crisis del Covid-19, estuvo acompañado en la mayoría de
los casos de fuertes reducciones en la inversión activa directa, salvo en los
casos de Atlántico, Córdoba, Sucre, Caldas y Tolima, donde el crecimiento
de la inversión de no residentes creció a tasas superiores a 100%. Dado
que el ejercicio se realiza en un año caracterizado por la incertidumbre
económica a nivel general, el alto crecimiento de las inversiones podría
denotar una alta confianza en el lugar de destino de esas inversiones.
Competitividad, productividad e innovación
Varias entidades producen indicadores que son útiles para describir a

Barranquilla en comparación con otras ciudades del país en materia de
competitividad, productividad e innovación. La Universidad del Rosario
y el Consejo Privado de Competitividad han elaborado un ranking
de competitividad urbana para las ciudades colombianas, el llamado
Índice de Competitividad de Ciudades (ICC). Está organizado en los
siguientes pilares: (i) desempeño de las instituciones; (ii) infraestructura
y equipamiento urbano; (iii) adopción de tecnologías de información y
comunicaciones; (iv) sostenibilidad ambiental; (v) condiciones de salud,
condiciones de educación; (vi) entorno para los negocios; (vii) mercado
laboral; (viii) sistema financiero; (ix) tamaño del mercado y (x) variables de
sofisticación e innovación.
112
Gráfico 3.15. Rankings de competitividad (ICC) (2022)
B ogotá D.C. 1
M edellín AM 2
Cali AM 4
B u caram an ga AM 5
M anizales AM 6
B arran qu illa 7
P ereira AM 8
Ibagu é 11
Cartagena 13
P asto 14
San ta M arta 15
Villavicen cio 16
M ontería 17
Cú cu ta AM 19
Valledu par 21
Sincelejo 22
Rioh ach a 24
0 5 10 15 20 25 30
In dice de Com petitividad de Ciu dades
P u esto en el ran kin g 2022
Fuente: Consejo Privado de Competitividad.
Si bien en el ranking general del ICC Barranquilla ocupó el séptimo

puesto en Colombia en 2022, en entorno de negocios alcanzó el quinto
puesto y en sofisticación, que incluye componentes de diversificación en
exportaciones e innovación, ocupó el tercer puesto (superado solo por Cali
y Pereira).
Por su parte, el Observatorio del Sistema de Ciudades de Departamento

Nacional de Planeación cuenta con el Índice de Ciudades Modernas (ICM),
el cual usa buena parte de la información disponible a nivel municipal para
caracterizar seis dimensiones de los municipios del país: (i) gobernanza,
participación e instituciones; (ii) productividad, competitividad y
complementariedad; (iii) seguridad; (iv) sostenibilidad; (v) ciencia,
tecnología e innovación; y (vi) equidad e inclusión social (DNP, 2022).
113
Gráfico 3.16. ICM de ciencia tecnología e innovación vs ICM de

productividad, competitividad y complementariedad para 2020
90,0
B ogotá, D .C.
85,0
ICM - produ ctividad, com petitividad y
80,0
B arran qu illa
75,0 M edellín
com plem en tariedad
Cartagen a
70,0
Cali
65,0
B u caram an ga
San ta M arta
60,0
Cú cu ta Ibagu é P ereira
55,0 M on tería
Sin celejo
Valledu par P asto
50,0
R ioh ach a
45,0
40,0
35,0 45,0 55,0 65,0 75,0 85,0
ICM - Cien cia, tecn ología e in n ovación
B arran qu illa O tras capitales del Caribe
Fuente: Consejo Privado de Competitividad.
En el análisis del tejido productivo son de especial interés las

dimensiones (ii) y (v) del ICM. En el Gráfico 3.16 se sitúa a Barranquilla
en esas dos dimensiones. En ambas, queda ubicada en el cuadrante de
valores altos, evidenciando el segundo nivel más alto en productividad,
competitividad y complementariedad, después de Bogotá, y un nivel
medio-alto en ciencia, tecnología e innovación, por debajo de Medellín,
Pereira, Bucaramanga y Cali. Esto contrasta con el ranking del ICC, donde
queda ubicada en puestos más bajos, lo que posiblemente resulta del uso
de indicadores más detallados.
En temas de innovación tecnológica, Fundesarrollo (2022) analiza

el nivel tecnológico de los sectores líderes en la industria y en las
exportaciones de Barranquilla, de acuerdo con la clasificación propuesta
por Lall (2000), encontrando que aunque algunas actividades en las que
se concentran las exportaciones de la ciudad son de alto valor agregado
y productividad, están bastante concentradas en productos con bajos o
medios niveles de intensidad tecnológica. Basándose en los resultados
de la Encuesta de Desarrollo, Innovación y Tecnología del DANE,
Fundesarrollo (2022) encuentra que en 2019 cerca del 29% de las empresas
investigadas en el Atlántico introdujeron en el mercado algún producto
(bien o servicio) nuevo o mejorado7, o implementaron un proceso nuevo
o mejorado . Este porcentaje es mayor que en Bogotá (24%) pero menor
que en Antioquia (32%) y en Bolívar (35%). Las principales innovaciones se
presentan en el sector de productos alimenticios (23% de las innovaciones
7
Es decir, que difiere significativamente de aquellos productos o procesos realizados
previamente por la empresa.
114
del departamento) y productos químicos (12%). El 70% de las empresas

con innovaciones manifestaron haber realizado inversiones en actividades
científicas, tecnológicas y de innovación.
En cuanto a ciencia tecnología e innovación, el alto valor de esta

dimensión en el Índice de Ciudades Modernas refleja las capacidades de
la ciudad8 para desarrollar procesos de ciencia, tecnología e innovación,
mientras que la información del DANE sobre innovación en las empresas
indica que hace falta un proceso de articulación entre la academia y el
sector productivo para impulsar la investigación aplicada y el desarrollo
de conocimientos especializados, para sostener y seguir mejorando los
niveles de productividad, competitividad y complementariedad.
Complejidad económica
El concepto de complejidad económica se basa en la idea de que la

producción de bienes y servicios requiere no solo insumos, mano de obra
y bienes de capital sino, primero que todo, de conocimientos específicos
para desarrollar adecuadamente los procesos productivos. La carencia
de este tipo de conocimientos (know-how) limita la transformación
estructural y la diversificación productiva de las economías del mundo.
No trata de conocimientos teóricos sino principalmente de prácticas
que se adquieren con la experiencia y que no son fáciles de transmitir y
enseñar (Hausmann y otros, 2011).
Existen diferentes indicadores de complejidad especialmente

para las exportaciones y para los sectores productivos. Las medidas
de complejidad tratan de reflejar el nivel del sofisticación de los
conocimientos específicos que se requieren en cada producto o sector.
Para ello utilizan información de ventajas comparativas reveladas y de
qué tan diversa es la canasta de exportaciones o la estructura productiva
del lugar, sea un país, un departamento o una ciudad. Avanzar en la
complejidad implica exportar o producir bienes o servicios más diversos
y sofisticados, que sólo logran producir otros lugares que a su vez
tienen tejidos productivos diversos y sofisticados. Se puede encontrar
más información sobre este tipo de indicadores en el Atlas Global de
Complejidad, en donde se construyen perfiles de países e incluso de
ciudades, aunque desafortunadamente Barranquilla aún no se ha
incluido. En Colombia un ejercicio a nivel de ciudades (con sectores
a tres dígitos de la clasificación CIIU) se llevó a cabo y se implementó
una plataforma administrada por Bancóldex (Datlas Colombia) con
información para el periodo 2008-2017.
8
Este índice incluye indicadores como número de grupos de investigación, universidades
acreditadas, cobertura de educación superior, acceso y velocidad de internet, estudiantes por
terminal etc.
115
Los sectores de mayor complejidad en Barranquilla son el sector

industrial y el de información y comunicaciones. Esto significa que
estos sectores requieren de los conocimientos más sofisticados, y a la
vez pueden facilitar la aparición de otros sectores sofisticados. El sector
industrial es un pilar importante del desarrollo de Barranquilla y el sector
de información y comunicaciones se revela como un potencial motor de
crecimiento futuro.
El Gráfico 3.17 muestra la complejidad productiva de Barranquilla en

comparación a la de otras ciudades. El gráfico combina la complejidad
sectorial con la exportadora. Como es de esperarse, las dos tienden a
ir juntas. Aunque Barranquilla se encuentra en un cuadrante de alta
complejidad sectorial y exportadora, otras ciudades, tanto grandes como
pequeñas, como Pereira y Manizales, muestran niveles mayores de
complejidad sectorial y exportadora. Esto sugiere que Barranquilla tiene
un reto de sofisticación de su canasta exportadora y su tejido productivo.
Gráfico 3.17. Índice de complejidad económica sectorial

vs Índice de complejidad exportadora (2017)
1,0 M edellin M et B ogota M et

0,9
Cali M et
0,8
M an izales M et
0,7 P ereira M et
Com plejidad sectorial
0,6 B arran qu illa M et

B u caram an ga M et
Cartagen a M et
0,5
Cu cu ta M et
0,4
Valledu par
San ta M arta Ibagu e
0,3
Villavicen cio R
Mioh
et ach a
0,2
0,1
0,0
-1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50
Com plejidad exportadora
B arran qu illa AM O tras capitales del Caribe
Fuente: Datlas, Bancóldex.
Por consiguiente, vale la pena explorar cuáles son los productos de mayor
complejidad que la ciudad estaría en capacidad de producir. Productos
complejos, como instrumentos de medición, máquinas y aparatos,
requieren un nivel sofisticado y diverso de conocimientos que sólo se
consigue con la interacción en empresas de muchos individuos con
conocimientos especializados (Bancoldex, 2017). El Gráfico 3.18 presenta
los diez productos9 de mayor índice de complejidad en Barranquilla, los
cuales corresponden en general a los sectores químico, metalmecánico
9.
En este gráfico y el siguiente se utilizan nombres abreviados de las partidas arancelarias.
116
y de fabricación de maquinaria y equipo. Estimular inversiones

específicamente en productos relacionados con ellos, y estimular la
formación de capacidades laborales relacionadas, resulta conveniente
para el aprovechamiento ese know how y la sofisticación de la creación
de valor en la ciudad.
Gráfico 3.18. Productos de mayor complejidad

Barranquilla 2017
Instru m en tos para an álisis físicos o qu ím icos
M áqu in as y aparatos para soldar
Instru m en tos para m edir líqu idos o gases
Siliconas en form as prim arias
P artes de aparatos n o eléctricos
Carretillas apiladoras y otras
Aparatos m ecán icos con fu n ción propia
Árboles de tran sm isión y m an ivelas
B om bas y com presores de aire
Torn illos, pernos, tuercas, etc
3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8 3,9 4 4,1 4,2
In dice de com plejidad de produ cto
Fuente: Datlas, Bancóldex.
También es relevante presentar la lista de productos de exportación

en que la ciudad tienen las más altas ventajas comparativas reveladas
en el país, es decir aquellos productos que pesan en su canasta de
exportación más de lo que cabría esperarse con base en la composición
de las exportaciones colombianas. Para ello nuevamente se utiliza la base
de datos Datlas en su versión más reciente (2017).
El Gráfico 3.19 muestra que los productos de vidrio, las construcciones

y sus partes, y los insecticidas y fungicidas son las tres categorías de
productos de exportación en que más se destaca Barranquilla. El reto de
aumentar la complejidad exportadora y productiva consiste en utilizar
los conocimientos sofisticados de estos y otros sectores exitosos para
desarrollar otras actividades productivas y otras exportaciones de mayor
complejidad.
117
Gráfico 3.19. Ventaja comparativa relativa

Diez principales productos de exportación
Barranquilla 2017
Vidrio colado o lam inado sin trabajar
Con stru ccion es y su s partes, excepto

prefabricadas
Insecticidas, raticidas, fun gicidas, etc
Desperdicios y desech os, de cobre.
Aceite de palm a
Ropa de cam a, m esa
Cu eros y pieles cu rtidos
Abonos m in erales o quím icos
Acum u ladores eléctricos
M edicam en tos
0 50 100 150 200 250

Ven taja com parativa revelada
Nota: Indicador de ventaja comparativa revelada de los diez productos

con mayor valor FOB de sus exportaciones.
Fuente: Datlas, Bancóldex. Políticas de desarrollo productivo.
3. Políticas de desarrollo productivo

Como se ha evidenciado en las páginas anteriores, en Barranquilla se han
presentado transformaciones importantes tanto en la estructura productiva
como en la dinámica exportadora. Algunos de estos cambios pueden
relacionarse con factores estructurales, otros con estímulos externos y
muchos otros pueden tener que ver con las políticas públicas locales y
sobre todo con las expectativas de los inversionistas acerca de la estabilidad
en las condiciones de producción. La hipótesis que aquí se ha planteado
es que esas expectativas de estabilidad se derivan de la coherencia de las
políticas públicas en el tiempo.
Esta coherencia política se refleja en la construcción de los planes de

desarrollo de los cuatro gobiernos locales desde 2008, que, con énfasis
diferentes, han girado alrededor de cuatro ejes: (i) empleabilidad y
formación para el trabajo; (ii) emprendimiento y creación de empresas; (iii)
apoyo a empresas existentes, y (iv) promoción de inversiones. Un aspecto
de carácter transversal de las cuatro administraciones es al apalancamiento
de las políticas mediante alianzas con las entidades nacionales y el
sector privado en la construcción de instrumentos como: acceso a
financiamiento; acompañamiento para la materialización de ideas de
negocio; apoyo a micronegocios/unidades productivas informales; asesorías
y acompañamiento a emprendimientos con potencial de crecimiento;
fortalecimiento empresarial para mejoras en productividad y al fomento de
118
la internacionalización; y apoyo a empresas de base tecnológica.
En el Anexo 1 se examinan las acciones de política de cada periodo a

través de estos cuatro ejes principales.
Estas políticas, programas y proyectos se encuentran alineados en mayor

o menor medida con algunos factores determinantes de complejidad que
se pueden estimular desde el Estado, como son:
• Apropiación de conocimientos y creación de know-how.

• Diversificación productiva inteligente.
• Apoyo a empresas existentes, en desarrollo tecnológico, e innovación.
para la competitividad, productividad y generación de empleo de
calidad.
• Atracción de apuestas productivas complejas complementarias con
el tejido productivo existente.
En el Anexo 2 se clasifican los principales proyectos de cada plan de

desarrollo según estos cuatro factores. Se encuentra que las políticas
implementadas pueden aportar a cada uno de ellos. A continuación se
analiza el enfoque de política pública que guía los planes de desarrollo
de los cuatro cuatrienios, en el contexto de los retos que enfrentó cada
administración.
Retos y enfoque de la política
• 2008-2011
El periodo 2008-2011, desde el punto de vista de la economía barranquillera,

estuvo marcado por la reducción del crecimiento económico derivado
de la crisis financiera internacional que redujo la demanda mundial,
afectando las exportaciones de la ciudad y por lo tanto la actividad
económica interna. También se estaban poniendo en orden las finanzas
públicas e implementado medidas para incrementar el recaudo
tributario (Capítulo 12), lo cual pudo a su vez reducir el ingreso disponible
y la demanda interna de la ciudad.
El Plan de Desarrollo del Distrito de Barranquilla para este periodo

planteó el enfoque general para el desarrollo productivo que terminaría
de consolidarse en los periodos siguientes y que podría resumirse en los
siguientes componentes de política: (i) alianzas con el Gobierno Nacional,
con el sector privado y con la cooperación internacional para apalancar
y potenciar los programas y proyectos (ii) pertinencia en la formación
119
laboral para garantizar la empleabilidad; (iii) acompañamiento directo

para viabilizar el emprendimiento; (iv) creación de redes de apoyo mutuo
(red de emprendimiento, clústeres empresariales, etc.); y (v) identificación
y utilización de las ventajas competitivas de la ciudad para la atracción de
la inversión.
• 2012-2015
El periodo 2012-2015 fue de recuperación económica y de un gran

dinamismo, tanto en el comercio exterior como en la economía interna
de Barranquilla. El Plan de Desarrollo continuó con un enfoque asociativo
de alianzas con el sector privado, de promoción de la empleabilidad y del
emprendimiento, así como de búsqueda de la mayor atractividad de la
ciudad. Se trataba de refinar y profundizar los programas y proyectos de la
anterior administración, reforzando y desarrollando los mismos enfoques
de política, pero agregando otros, como la promoción del idioma inglés,
el énfasis en la formación para el trabajo pertinente y articulada con la
demanda y el impulso a las ideas innovadoras.
En este periodo hubo un énfasis especial en desarrollar proyectos de

apoyo a clústeres empresariales en alianza con la Cámara de Comercio y una
labor intensa de atracción de inversiones en alianza con ProBarranquilla, la
Gobernación del Atlántico, ProColombia, ANDI y la Cámara de Comercio,
entre otros.
• 2016-2019
El periodo 2016-2019 fue de consolidación de la economía barranquillera

y de transición hacia una nueva dinámica de crecimiento acelerado. El
Plan de Desarrollo fue más esquemático y se estructuró en torno a dos
grandes políticas: las de apoyo al emprendimiento y las de atracción de
inversiones, ambas guiadas por la construcción de alianzas, la atractividad
para la inversión y la innovación. En este periodo se implementó una
alianza con Bancóldex para canalizar crédito con tasas compensadas hacia
las microempresas. En este periodo también se establecieron beneficios
tributarios para nuevas empresas, como se presenta más adelante.
• 2020-2023
El periodo 2020-2023, aunque estuvo marcado por la crisis económica

derivada de la pandemia de Covid-19, se caracterizó por el despegue de
tendencias de crecimiento acelerado que empezaban a observarse antes
de la pandemia.
120
El plan de desarrollo de este periodo tuvo los mismos énfasis de las

administraciones pasadas, como el impulso al Centro de Oportunidades
para asesorar a empresarios establecidos y emprendedores, así como
para articular a la fuerza laboral de la ciudad con el Servicio Nacional de
Empleo y con las empresas según sus necesidades laborales específicas.
En cuanto a atracción de inversiones, se continuó el trabajo conjunto
con ProBarranquilla, mediante el cual se promociona la ciudad frente
a empresas nacionales y extrajeras con vocación exportadora, que
estén interesadas en ampliar o relocalizar sus centros de producción
y distribución para estar más cerca de su mercado de consumo,
aprovechando la ubicación geográfica de Barranquilla. La puesta en
marcha del Centro de Eventos y Exposiciones permitió también desarrollar
eventos de importancia internacional que para dar a conocer la ciudad a
inversionistas y tomadores de decisiones.
Aunque se mantuvo el enfoque de las políticas públicas, vale la

pena destacar la profundización de algunas iniciativas de formación
pertinente de capital humano en temas tecnológicos, como el proyecto
Empodera-Tech que, mediante alianzas con plataformas educativas
virtuales, forma programadores de sitios web y presta acompañamiento
en el relacionamiento con posibles empleadores. También cabe destacar
la formación de capacidades en idioma inglés para la empleabilidad,
iniciativa que se articuló con alianzas directas con operadores de call
center para garantizar el enganche laboral e incrementar la remuneración
salarial promedio de los beneficiarios.
Un área de especial énfasis en el período 2020-2023 fue el de generación

energética con fuentes renovables (especialmente eólica/solar/hidrógeno
verde). Se impulsaron dos grandes proyectos: un parque eólico costa
afuera y la empresa de generación de energía solar que proveerá de
este servicio primeramente a más de 300 establecimientos del Distrito.
Barranquilla hace parte del World Energy Council y del World Energy
Cities Partnership, organizaciones con las cuales se obtiene transferencia
de conocimiento sobre buenas prácticas de ciudades internacionales que
están a la vanguardia de la transición energética responsable.
Beneficios tributarios
Si bien las ventajas competitivas de Barranquilla10 son factores que

facilitan la atracción de nuevas apuestas productivas, y los programas
de empleabilidad, emprendimiento y desarrollo empresarial ayudan
a la población vulnerable a mejorar sus posibilidades de generación
Como son la ubicación geográfica frente a los mercados de Centro y Suramérica, la existencia
10.
de un industria consolidada en varios sectores, el desarrollo urbanístico y la estabilidad de las

políticas públicas.
121
de ingresos, los costos de instalación y operación juegan un papel

determinante en las decisiones de localización para los proyectos
productivos que dinamizan la economía de la ciudad. Dentro de esos
costos un elemento importante son los impuestos distritales.
Barranquilla desde 2019 tiene un régimen de beneficios tributarios

especialmente atractivo en comparación con ciudades como Bogotá
y Medellín, y más aún Cali, en donde no se han establecido este tipo
de incentivos. El Cuadro 3.3 presenta un panorama comparativo de
beneficios tributarios concedidos por Barranquilla, Bogotá y Medellín.
Cabe mencionar que aún es temprano para hacer un análisis riguroso del
impacto de estas medidas, cuyos costos y beneficios no se restringen a
los sectores escogidos ni al corto plazo.
Cuadro 3.3. Comparación de beneficios tributarios
Barranquilla (Decreto 119/2019)

Instrumento Exención Dirigido a Periodo final
90% Inmuebles de patrimonio cultural 2023
80% Durante 5 años
60% Planes parciales: Centro Histórico, la Loma, Años 6 a 10
Barlovento y Barranquilla
Impuesto
predial 100% Nuevas empresas (industria, comercio y 2029
portuarias) en áreas urbanas específicas
Empresas (industria, comercio, transporte ,

100% almacenamiento y reparación de vehículos) que se 2029
trasladen desde la vía 40 a zonas especificadas
Edición y distribución de publicaciones científicas

70% Indefinida
o culturales
Impuesto
Nuevas empresas (industria, comercio y
de Industria, 100% 2029
portuarias) en áreas urbanas específicas
Comercio y
Avisos Empresas (industria, comercio, transporte ,
100% almacenamiento y reparación de vehículos) que se 2029
trasladen desde la vía 40 a zonas especificadas
Contribución
de Valorización 90% Inmuebles de patrimonio cultural 2023
Impuesto de Nuevas empresas (industria, comercio y servicios)

delineación 100% en áreas urbanas específicas y empresas que se 2023
urbana relocalizan desde la vía 40
Impuesto de
espectáculos 100% Compañías o grupos artísticos y ferias artesanales El evento
públicos
Estampilla
pro-Cultura 100% Contratos y convenios públicos 2027
122
Bogotá (Decreto 352/2002 y Resolución SHD 426/2018)
Instrumento Beneficio Dirigido a Periodo final

Impuesto Predial
(Resolución SHD 10% Descuento por pronto pago 2019
426/2018)
Impuesto Producción primaria

de Industria, No
Comercio y Productos para exportación Indefinida
causación
Avisos (Decreto
352/2002) Productos rurales (primera transformación)
excepto industriales
Medellín (Acuerdo 66 de 2017)
Instrumento Beneficio Dirigido a Periodo final
Exención Operadores urbanos en zonas específicas,

Impuesto Predial 2022
100% transformando áreas de intervención estratégicas
Impuesto
de Industria, durante 5
5% Descuento a contribuyentes con aportes voluntarios
Comercio y años
Avisos
Obras por Inversiones en proyectos viabilizados por del durante 5

impuestos Departamento Administrativo de Planeación años
Impuesto
Tarifa
de Industria, Empresas (industria, comercio, servicios) en los
reducida
Comercio y distritos de innovación y creativo
(0,2%)
Avisos
10% Construcción de vivienda sostenible estratos 1 y 2 durante 10

años
8% Construcción de vivienda sostenible estrato 3
Impuesto de
delineación 6% Construcción de vivienda sostenible estrato 4
urbana 4% Construcción de vivienda sostenible estrato 5
2% Construcción de vivienda sostenible estrato 6
Fuente: ProColombia y normas legales.
4. Conclusiones y Recomendaciones
Barranquilla tuvo un proceso histórico diferente al de otras ciudades de
la región Caribe y del resto del país, por la confluencia de un conjunto de
factores de atractividad económica y por el flujo de migrantes nacionales
e internacionales. Actualmente es una ciudad de emprendedores con
una población cosmopolita, dinámica e innovadora.
123
Si bien estos factores han sido los determinantes de la evolución de

la economía barranquillera, dada su vocación exportadora la ciudad ha
estado expuesta a los altibajos de la economía mundial y, dados sus
vínculos con la economía nacional, también se ha visto afectada de
manera importante por los ciclos económicos nacionales. Tal vez esta
diversificación de riesgos externos e internos le permite recuperarse
rápidamente después de las crisis, como la de la pandemia.
El sector terciario de la economía, que comprende el comercio y

otros servicios de agregación de valor, ha venido creciendo hasta ahora
gracias sobre todo a la inversión pública en salud y educación. Como este
proceso se agotará, será necesario impulsar una mayor participación
de otros sectores de servicios, en especial los más complejos como la
informática, comunicaciones, consultoría, publicidad, servicios financieros
y actividades culturales, turísticas y recreativas.
La administración pública ha logrado equilibrar adecuadamente

las políticas de inclusión social e inclusión productiva, incentivando la
formación de capacidades tanto en la población más vulnerable y los
emprendimientos, como en las empresas establecidas. La confianza de
la población y los empresarios en que las políticas públicas y en particular
las de desarrollo empresarial tienen continuidad, genera un clima de
tranquilidad para el desarrollo de los negocios grandes y pequeños. El
desarrollo urbanístico, la consistencia general de las acciones públicas, y
los resultados en los temas sociales, que se examinan en otros capítulos
de este libro también son fundamentales para ese clima de negocios.
En conclusión, las políticas dirigidas al sector productivo

implementadas en los últimos cuatro periodos administrativos han
sido coherentes entre sí en el tiempo y guardan consistencia con los
resultados obtenidos en términos de inversión, crecimiento económico
y dinamismo de las exportaciones. Las labores de promoción para la
atracción de inversiones han sido importantes para este resultado pues
el sostenimiento de la inversión es el motor que soporta la actividad
económica en todos los sectores.
Como sucede en todas las ciudades, debido al tamaño de las

necesidades y la insuficiencia de recursos, la mayor parte de las políticas
de desarrollo productivo para el emprendimiento, la empleabilidad y el
crecimiento personal de los trabajadores, aunque muestran resultados
importantes a nivel micro en el corto plazo, seguramente podrán tendrán
tener un efecto mayor, medible y significativo en el largo plazo, a nivel
macro, en términos de valor agregado, si las siguientes administraciones
124
dan continuidad a estos esfuerzos. Sin embargo, estas políticas, como

las de desarrollo urbano, social y ambiental, conjuntamente generan
beneficios pues permiten proyectar una imagen de administración
pública con estabilidad y poca incertidumbre, lo que facilita la toma de
decisiones de los inversionistas, de los consumidores y de quienes se ven
atraídos por la ciudad para vivir en ella.
Por consiguiente, la principal recomendación que se puede hacer a la

administración de Barranquilla es dar continuidad y expandir cuantitativa
y cualitativamente los programas y proyectos de desarrollo empresarial.
La expansión cuantitativa es necesaria para lograr una mayor cobertura
de los programas de empleabilidad y emprendimiento entre la población
de bajos ingresos y migrante. La expansión cualitativa es necesaria para
la identificación, consolidación y apropiación de los conocimientos
relevantes para el aparato productivo y en especial el sector terciario.
La expansión cualitativa de los programas también puede incluir un
direccionamiento para promover una mayor diversificación relacionada,
es decir que la creación de nuevas empresas no se concentre en un
pequeño conjunto de sectores sino que abarque un amplio espectro
de sectores relacionados o complementarios con los sectores de las
empresas existentes (por ejemplo proveedores y compradores).
Otro aspecto que es importante articular es la relación entre el sector

académico y la investigación técnico-científica con el sector empresarial,
promoviendo inversiones en ciencia, tecnología e innovación, de una
manera participativa, de manera que se aprovechen los conocimientos
empíricos existentes en el tejido productivo actual y futuro para el
desarrollo de productos y procesos, innovadores y diferenciados, que le
den una impronta de atractividad adicional a la ciudad.
Finalmente, y no menos importante, es que el sector público haga

inversiones para la captura, estructuración y análisis de bases de
información tanto para el funcionamiento de la ciudad (movilidad, salud,
programas sociales, seguridad, ambiente), como para apoyar la toma
de decisiones de las empresas establecidas y nuevos inversionistas
(inteligencia de mercados, costos del suelo, clima de negocios, oferta y
demanda de servicios, etc.). Este es el primer paso para transformar a
Barranquilla en una ciudad inteligente, definida como “aquella que utiliza
los mejores medios tecnológicos disponibles en la provisión de bienes y
servicios para mejorar la calidad de vida de sus habitantes de manera
sostenible.” Un diagnóstico a este respecto puede encontrarse en Castillo
(2022).
125
Reconocimientos
Se agradecen los comentarios y sugerencias a una versión previa de
este capítulo por parte de Eduardo Lora y la Alcaldía de Barranquilla.
Igualmente, se agradece a las siguientes personas e instituciones
que suministraron información valiosa para llevar a cabo este trabajo:
Alcaldía de Barranquilla, ProBarranquilla, Fundesarrollo, Cámara de
Comercio de Barranquilla, Datlas-Bancóldex, Camacol, ACOPI y Centro
de Oportunidades de Barranquilla. Se reconoce especialmente a Juan
Sebastián Maldonado de CEMR y a Andrés Zapata, de la Alcaldía de
Barranquilla, por el apoyo a la recolección de información.
Referencias
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Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 2008.
Bancoldex. Glosario Datlas. 2017. http://datlascolombia.bancoldex.com/#/

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126
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Rosario, 2012.
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Barranquilla, 1997.
Villalón, J. Historia de Barranquilla. Editado por Jorge Vil1alón Donoso

(compilador). Barranquilla: Ediciones Uninorte, 2000.
127
Cuadro A.3.1. Ejes de la política pública de desarrollo productivo
El siguiente cuadro presenta los énfasis dados en cada administración

a los cuatro ejes de política identificados durante los cuatro cuatrienios:
Ejes de la Política
Desarrollo
Empleabilidad Emprendimiento Apoyo a

Promoción de
Plan de
y formación y creación de empresas

inversiones
para el trabajo empresas existentes
Convenios con Fortalecimiento del Convenios de Plan de beneficio para

2008-2011
instituciones sistema de parques cooperación con inversionistas.

educativas y industriales. el sector privado Apoyo a
empresas para Creación de una red Alianza con el BID ProBarranquilla
formación en ciencia de emprendimiento. para promover para la atracción de
y tecnología. Fomento del competitividad inversiones.
Alfabetización emprendimiento Fortalecimiento Estrategia de
digital y agenda de virtual. de la asociatividad comunicaciones y
conectividad. Centro de desarrollo de las posicionamiento
Asistencia para tecnológico en microempresas. nacional e
la generación de metalmecánica. internacional.
empleo. Apoyo a la creación Lanzamiento del
de empresas proyecto Centro de
innovadoras. eventos y exposiciones
del Caribe.
Creación del centro de oportunidadesen ciencia y tecnología.
Identificación de Apoyo a ideas de Promoción de Apoyo a

2012-2015
necesidades con el negocio e iniciativas Clústeres (redes ProBarranquilla

sector empresarial. empresariales en empresariales) y para la atracción de
Entrenamiento y gestación. alianzas público inversiones.
formación para el Alianza con la privadas. Promoción
trabajo. red local de Apoyar la ejecución especializada de la
Formación para emprendimiento. de proyectos de ciudad para atraer
el trabajo a Identificación de innovación. inversiones.
profesionales. oportunidades y Mejora de
Promoción de gestión de recursos. productividad a
la actualización Formalización través de la cadena
profesional. empresarial de valor.
Promoción del para aprovechar Asistencia técnica
bilingüismo técnico oportunidades. especializada a las
especializado. micro y pequeñas
empresas.
Asistencia para la
organización de
los negocios, la
optimización de
procesos, la mejora
de la productividad
e innovación,
el micro
financiamiento y el
acceso a mercados.
128
Ejes de la Política
Desarrollo
Empleabilidad Emprendimiento Apoyo a
Promoción de
Plan de
y formación y creación de empresas

inversiones
para el trabajo empresas existentes
Formación en Fomento al Dinamización Apoyo a ProBarranquilla

2016-2019
competencias emprendimiento de clústeres. para la atracción de

requeridas por las empresarial. Fortalecimiento inversiones.
empresas. Formación para el de cadenas Facilitación de trámites
Intermediación trabajo. productivas. para el desarrollo de la
laboral. Inclusión inversión.
financiera par Gestión de recursos para
generación de proyectos atractores de
ingresos. inversión.
Plan de Ciencia Programa de cooperación
, Tecnología e internacional.
innovación. Planeación, fomento
Campañas de y desarrollo de la
promoción de oferta turística y de la
la formalización. competitividad como
destino turístico.
Puesta en operación
del Centro de eventos y
exposiciones del “Puerta
de Oro”.
Establecimiento de
beneficios tributarios para
la inversión.
Formación en Identificación de Fomento de Apoyo a ProBarranquilla

2020-2023
el idioma inglés ideas de negocios. la cultura para la atracción de

con alianzas para Talleres de exportadora. inversiones
vinculación laboral emprendimiento. Talleres de Plan Maestro Portuario
Intermediación Asesorías a fortalecimiento Articulación de actores de
laboral. emprendedores. para empresarios. la cadena energética§
Articulación con Asistencia Gestión para la demanda
aliados para otros técnica para las y la oferta de la
apoyos. exportaciones. cooperación internacional
Acompañamiento Asistencia técnica Intercambios de
a emprendimientos para mejorar conocimientos y
de alto valor productividad. experiencias con otras
agregado. Articulación con ciudades y países
Apalancamiento aliados para otros Promoción de marca de la
financiero. apoyos. ciudad y mejoramiento de
Integración, Apalancamiento imagen
acompañamiento financiero. Fortalecimiento y gestión
y activación Reconversión de la infraestructura
económica de laboral de grupos turística
las comunidades específicos Planeación de largo plazo
ribereñas y de población. (Barranquilla 2100)
portuarias. Penetración y Consolidación,
apropiación de la formalización y
ciencia, tecnología actualización tecnológica
e innovación en de la oferta turística
las empresas. Fortalecimiento de la
Acompañamiento cadena de turismo y
a pymes de alto eventos de negocio
valor agregado. Desarrollo de eventos
de negocio, nacionales
e internacionales (ej.
Asamblea BID)
Política Distrital de Desarrollo Económico
Fuente: Elaboración propia con base en planes de desarrollo distritales.
129
Cuadro A.3.2. Alineación con factores facilitadores de la complejidad.
Competitividad, productividad
Apuestas competitivas
productiva inteligente
Desarrollo
Diversificación
Plan de
e innovación
Creación de
know-how
Políticas/
Programas Proyectos
Estrategias
Promoción de Programa de Plan de beneficios a inversionistas

inversiones promoción de Promoción de Barranquilla para la atracción de inversiones
y desarrollo inversiones Competitividad en el Distrito de Barranquilla
empresarial y desarrollo Banco de oportunidades
empresarial: Racionalización y sistematización de trámites
Convenios de cooperación público privada
Formación Acuerdos de Convenios con centros universitarios de formación

pertinente, formación tecnológica y empresariado
“Oportunidades para todos” 2008-2015
ciencia y
tecnología
Barranquilla Fortalecimiento de la productividad y competitividad de
Productiva las pymes
emprendedora,
tecnológica, Apoyo a la creación de empresas innovadoras
informada y Unidad estratégica de comercialización
comunicada Impulso al Parque Tecnológico
Fortalecimiento de la asociatividad en las localidades
Promoción al emprendimiento
Articulación de la red de emprendimiento
Fomento al emprendimiento virtual
Centro de Desarrollo Tecnológico en metalmecánica
Barranquilla Alfabetización digital

Digital Agenda de conectividad
Sistema de información estadístico georreferenciado
Barranquilla Fortalecimiento Mejora de Productividad en la cadena de valor

ciudad de y refuerzo Implementación de Iniciativas de Refuerzo Competitivo
clústeres competitivo
de clústeres
innovadores
Innovación Articulación Oferta – Demanda de Innovación, Ciencia

Empresarial y Tecnología
“Barranquilla florece para todos” 2016-2019
Asistencia
para la Formación para el trabajo con pertinencia
Empleabilidad
Estrategia Nuevas Apoyo al emprendimiento de empresas en diferentes

Barranquilla Iniciativas sectores
emprendedora Empresariales Fomento del Emprendimiento Cultural
y Formal
Fortalecimiento Formalización de los vendedores estacionarios del
Empresarial centro histórico y el mercado
Formalización de los negocios asociados a las
actividades económicas del Distrito
Cultura de
Emprendimiento Emprendimiento e Innovación para los Jóvenes
e Innovación.
130
Estrategia Promoción Promoción de Inversiones

Barranquilla Proactiva - Simplificación de trámites
atractiva y Marketing Bicentenario, el Puente de Barranquilla con el Mundo
preparada territorial
Centro de Eventos y Exposiciones del Caribe
Desarrollo Desarrollo de habilidades y competencias técnicas y

del Capital gerenciales
Humano
(Profesionales)
Emprendimiento Programa Formación para el trabajo con pertinencia

Barranquilla
y empleo para la integral de Intermediación laboral

gente empleo Socialización y sensibilización para la formalización
Apoyo al Inclusión financiera para personas y negocios que generan

desarrollo ingresos
empresarial
Fomento del emprendimiento

Dinamización de clústeres
Formulación y adopción del Plan de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Atracción de Promoción Atracción de inversiones

inversión de ciudad Simplificación de las cadenas de trámites
Estructuración del programa cooperación internacional
del Distrito
Programa para Planeación del desarrollo turístico de la ciudad
el desarrollo y Fomento y desarrollo de la oferta turística en la ciudad
competitividad Competitividad de Barranquilla como destino turístico
turística de Gestión, mercadeo y promoción turística
Barranquilla
Emprendedora Negocios Apoyo al empresario

y trabajadora prósperos Apalancamiento financiero
Apoyo para la generación y fortalecimiento de unidades
productivas
Empleo de Inglés para el trabajo
calidad Estrategia para el aumento de la empleabilidad
Ciudad global Conexión Fábricas de internacionalización

a nuevos Integración del río con las comunidades ribereñas
mercados (Proyecto Integra)
Plan Maestro Portuario
“Soy Barranquilla”
Gestión de Barranquilla como ciudad energética

Promoción Atracción de inversión nacional y extranjera
de ciudad Gestión para la demanda y la oferta de la cooperación
internacional
Posicionamiento de ciudad
Fomento y Fortalecimiento de la gestión y desarrollo de la
promoción infraestructura turística
del turismo Consolidación de la oferta turística de la ciudad y la región
Fortalecimiento de la cadena de valor de la industria de
turismo y eventos de negocios (TEN)
Atracción de turismo y eventos de negocios
Asamblea del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Competitiva e Ecosistemas Fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación
innovadora para la Apoyo para el fortalecimiento de la pequeña y mediana
productividad empresa
y la
Estudios económicos y territoriales para la productividad
innovación
Barranquilla Elaboración del Plan Maestro Barranquilla 2100
2100 Política Distrital de Desarrollo Económico
131
132
Capítulo 4.
Empleo, ingresos y pobreza en
Barranquilla
Andrea Otero Cortés, Oriana Álvarez Vos
y Karina Acosta*
E
n las últimas décadas Barranquilla ha experimentado importantes
transformaciones institucionales, demográficas y económicas. Entre
los grandes logros laborales se destacan, especialmente, la mayor
participación femenina en la fuerza de trabajo y en todos los sectores y
ocupaciones, y la rápida incorporación de los migrantes venezolanos a las
actividades productivas. Pese a estos avances, la alta tasa de informalidad
y el estancamiento de las remuneraciones son los dos mayores desafíos.
Es necesario entender las complejidades inherentes del mercado laboral
local –que resultan de la estructura económica de la ciudad, la legislación
de orden nacional y local y diversos choques económicos y sociales—para
diseñar intervenciones de política pública que ayuden a que haya más
empleo de calidad, más estabilidad laboral y remuneraciones más altas.
En este capítulo se analiza la evolución entre 2008 y 2022 de los

principales indicadores del mercado de trabajo de Barranquilla (incluyendo
Soledad) con respecto a los grupos de ciudades de comparación2. Se
busca comprender, por un lado, la evolución de la generación de empleo
y los ingresos laborales durante la última década en la ciudad y, por otro,
identificar las políticas que han funcionado y los retos para el futuro. De
igual manera, se incluye un análisis de los ingresos de los trabajadores
y cómo han sido afectados por los procesos migratorios. Así mismo, se
analiza la incidencia, profundidad y determinantes de la pobreza, que
pueden resultar de gran utilidad para los hacedores de política. También se
destaca un programa novedoso implementado para mejorar la inserción
en el mercado laboral formal de jóvenes denominado Inglés para el
Trabajo y se menciona el esfuerzo realizado en conjunto con el SENA para
la construcción de 12 nuevas sedes para ofrecer programas de formación
para el trabajo que respondan a las necesidades del sector empresarial.
* Andrea Otero Cortés y Karina Acosta son investigadoras del Centro de Estudios Económicos
Regionales (CEER) del Banco de la República. Oriana Alvarez Vos, es la directora de la Fundación
para el desarrollo del Caribe (Fundesarrollo). Las opiniones y posibles errores son responsabilidad
exclusiva de las autoras y no comprometen al Banco de la República ni a la Junta Directiva de estas
entidades.
2 En el Anexo se explica la agrupación de las ciudades y las convenciones utilizadas.
133
Adicionalmente, se mencionan algunos de los problemas que enfrenta

la población en Barranquilla en el mercado de trabajo y se ofrecen
elementos de reflexión para el desarrollo de intervenciones en materia
de empleo y pobreza. La ciudad mostró una buena dinámica durante
la década de 2010 en los indicadores sociales y laborales; sin embargo,
la migración venezolana y la crisis económica causada por la pandemia
causaron importantes retrocesos, dejando en evidencia la fragilidad del
mercado de trabajo de Barranquilla. Por lo tanto, este capítulo reitera
la importancia de acompañar el desarrollo económico con mayores y
mejores apuestas sociales que permitan producir cambios estructurales y
que sean sostenibles en el tiempo.
1. Evolución de los principales indicadores del mercado laboral
La tasa global de participación laboral de Barranquilla es significativamente

menor a la de las tres ciudades más grandes del país (Bogotá, Medellín y
Cali) y también está por debajo del promedio de las capitales intermedias,
aunque la brecha se ha cerrado en el tiempo. Durante 2021 y 2022 se
alcanzaron tasas del 65%, distanciándose de la tendencia de las otras
ciudades de la región Caribe y acercándose mucho más a las de las
grandes capitales (Gráfico 4.1). Este resultado puede deberse al mayor
estímulo de la participación laboral como consecuencia de las pérdidas
masivas de empleos durante la pandemia y a la reducción de la proporción
de personas que se encuentran por fuera del mercado laboral (población
inactiva); de hecho, la población inactiva presentó una caída de 7,3 puntos
porcentuales (pp) en 2022 con respecto al año inmediatamente anterior,
muy superior a la observada en las ciudades principales (4,6 pp) y en las
intermedias (5,2 pp).
134
Capítulo 4. Empleo, ingresos y pobreza en Barranquilla
Gráfico 4.1. Tasa global de participación (2008-2022)
75%
70%
65%
60%
55%
50%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Barranq uilla Otras capitales de la Región Caribe
Tres ciudad es m ás grandes Otras capitales interm edias
Como en otras ciudades, en Barranquilla la oferta laboral femenina ha

sido muy dinámica debido, entre otras cosas, al progreso en la educación
de la mujer, la reducción en la tasa de fertilidad y las mejoras en los
ingresos familiares (Iregui et al., 2021). La participación laboral de las
mujeres pasó de casi 45% en 2008 a 54% en 2022. Sin embargo, es todavía
22 pp menor que la de los hombres y, en promedio, 9,4 pp más baja que
la de las mujeres de las ciudades principales. Lo anterior refleja factores
tanto económicos como sociales. Entre los primeros, el fenómeno de
las “trabajadoras desalentadas” por la infructuosa búsqueda de empleo.
Y en los segundos, las normas sociales que asignan a las mujeres en el
Caribe colombiano la mayor parte de las responsabilidades del hogar,
desalentando su ingreso al mercado laboral.
La tasa de desempleo de Barranquilla se encuentra en promedio 2,3

pp y 3,4 pp por debajo de las de las ciudades principales y las intermedias
durante todo el periodo analizado (Gráfico 4.2). La crisis derivada de la
pandemia tuvo importantes efectos sobre la actividad económica de la
ciudad perturbando la dinámica laboral. Aunque entre 2020 y 2022 se
recuperaron 126 mil puestos de trabajo, lo que implica un incremento
del empleo del 17% en esos dos años, la tasa de desempleo se mantuvo
mucho más alta de lo que era antes de la pandemia.
135
Gráfico 4.2. Tasa de desempleo (2008-2022)
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
B arranquilla Otras capitales d e la R eg ión Carib e
Tres ciudades m ás g ra ndes Otras capitales interm edias
Fuente: Elaboración propia basado en datos de la GEIH-DANE.
En toda Colombia, los resultados laborales son desfavorables para

las mujeres. En particular, la tasa de desempleo para la población
femenina es consistentemente más alta que la de los hombres, pero con
importantes diferencias regionales. Son las ciudades de la región Caribe
las que exhiben las brechas de género más amplias. En Barranquilla, la
tasa de desempleo femenina durante todo el periodo de análisis fue 6,2
pp mayor que la de los hombres y 3 pp más alta que la de las tres ciudades
más grandes. En 2020, como resultado de la pandemia, las brechas de
género se profundizaron: las mujeres exhibieron tasas de desempleo 8
pp más altas que la de los hombres (Gráfico 4.3).
Aún en 2022, la brecha de género en el desempleo fue de 7,6 pp; es

decir, las mujeres tienen tasas de desempleo 1,8 veces más altas que
las de los hombres. En contraste con las tres ciudades más grandes, en
Barranquilla después de la pandemia la recuperación del empleo ha sido
predominantemente masculina. Esto se debió en gran medida al fuerte
impacto que generaron las medidas de confinamiento en sectores con
una mayor presencia femenina (comercio, servicios sociales y actividades
artísticas y de entretenimiento) y al cierre de escuelas y jardines infantiles
que indujo la transición de las mujeres a la inactividad. En 2020, en
Barranquilla alrededor de 400 mil mujeres abandonaron toda actividad
laboral, comparado con 200 mil hombres que lo hicieron.
136
Gráfico 4.3. Diferencias de género en la tasa de desempleo (2008-2022)
B arranquilla
20,0% 9,0
18,0% 8,0
B recha (puntos porcentuales)

16,0% 7,0
14,0%
Tasa de desem pleo
6,0
12,0%
5,0
10,0%
4,0
8,0%
3,0
6,0%
4,0% 2,0
2,0% 1,0
0,0% 0,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Tasa de desem pleo hom b res Tasa de desem pleo m ujeres B recha de género
Tres ciudades m ás g randes

24,0% 6,0
21,0%
5,0
B recha (puntos porcentuales)

18,0%
Tasa de desem pleo
4,0
15,0%
12,0% 3,0
9,0%
2,0
6,0%
1,0
3,0%
0,0% 0,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Tasa de desem pleo hom b res Tasa de desem pleo m ujeres B recha de género
Al analizar la contribución de los sectores económicos en la

generación de empleo, se encuentra que las ramas de comercio, hoteles,
restaurantes, administración pública, educación, salud e industria
manufacturera dan cuenta de alrededor de 400 mil empleos de los 867
mil ocupados en la ciudad en 2022. Es decir, concentran cerca del 47%
del total de personas ocupadas, siendo el sector comercio el que más
contribuye (23,5%), seguido de servicios sociales (11,9%) y la industria
(11,3%). Esto es reflejo de cambios presentados en la última década en
la estructura económica: el comercio y la administración pública han
ganado participación, mientras que la industria manufacturera ha
perdido participación (Capítulo 3 y Plata et al., 2019).
137
En el agregado, la ciudad creó 268 mil nuevos empleos entre 2008

y 2022, multiplicando 1,5 veces el número de puestos de trabajo. No
obstante, a pesar de que la ocupación formal ha crecido más que la
informal, la brecha entre ocupados formales e informales se ha cerrado
en el tiempo. Esta tendencia ha sido todo lo opuesto en las tres ciudades
principales quienes a partir de 2016 han logrado reducir la informalidad
de manera significativa (Gráfico 4.4).
Gráfico 4.4. Variación porcentual (con respecto a 2008)

del empleo formal e informal
100%
80%
Variación porcentual (base=2010)
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Ocupados form ales Barranquilla Ocupados inform ales Barranquilla
Ocupados form ales Tres ciudades m ás grandes Ocupados inform ales Tres ciudades m ás grandes
La informalidad laboral es un problema crítico en países con niveles

de ingreso per cápita semejantes al colombiano, debido a su persistencia,
incluso en medio de auges económicos. En Colombia se presentan patrones
regionales marcadamente diferenciados. Las capitales de la región Caribe
tienen una tasa de informalidad media tres veces más alta que el resto de
capitales en el país. Entre 2011 y 2016, la informalidad laboral en Barranquilla
disminuyó cerca de 10 pp, pasando del 70% al 60%. Sin embargo, entre 2016
y 2019, la ciudad experimentó un aumento en informalidad que no sucedió
en ninguno de los grupos de comparación. Vale la pena mencionar que es a
partir de 2016 cuando empiezan las grandes olas migratorias de Venezuela
hacia Colombia3, siendo Barranquilla una de las tres principales ciudades
capitales receptoras de población venezolana (Migración Colombia, 2022).
Este aumento súbito de la oferta laboral tuvo un efecto en la dinámica de
la tasa de informalidad, la cual hubiese sido significativamente menor,
en promedio 2pp, en los últimos cinco años (ver anexo Gráfico A.4.1). Así
mismo, la pandemia afectó este indicador, ampliando su diferencia con las
tres ciudades más grandes del país. Mientras que en Bogotá, Cali y Medellín
Por facilidad estadística, se consideran migrantes a quienes estaban en Venezuela hace años
3.
sin importar si son venezolanos o colombianos de nacimiento.

138
tres de cada diez personas ocupadas son informales, en Barranquilla esa

situación afecta a seis de cada diez trabajadores (Gráfico 4.5).
Gráfico 4.5. Tasa de informalidad (2008-2022)
80%
70%
60%
50%
40%
30%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
B arranquilla Otras capitales d e la R eg ión Carib e Tres ciudades m ás g ra ndes Otras capitales interm edias
2. Ingresos laborales
La evolución de los ingresos laborales (ajustados por inflación) en

Barranquilla se puede dividir en tres períodos: 2009-2014, 2015-2019 y
2020-2022. Durante el primero, cayeron 2,6% anual. Sorpresivamente,
este deterioro de las remuneraciones fue liderada por una disminución
en los salarios en el sector formal, que no sucedió en los demás grupos
de ciudades (Gráfico 4.6).
Luego, entre 2015 y 2019, el ingreso laboral promedio creció 4,6% por
año —5,6% si se consideran solo los trabajadores formales—, reduciéndose
en forma significativa la brecha de ingresos con respecto a las capitales
principales y superando a las demás ciudades intermedias. En 2020, la
crisis económica causada por el COVID-19 alteró este proceso: los ingresos
laborales cayeron 14%, debido sobre todo a las remuneraciones de los
trabajadores informales. Aunque estos ganan en promedio menos que
los formales, hasta 2020 el ingreso laboral promedio de los informales
seguía de cerca el comportamiento del salario mínimo. Eso no ha
ocurrido a partir de 2020, cuando sufrieron una fuerte reducción que se
ha recuperado muy poco posteriormente.
También es importante resaltar que los trabajadores en Barranquilla

que cuentan con títulos de educación técnica y tecnológica
139
experimentaron un incremento real en sus ingresos laborales promedio

de 19% entre 2010 y 2017. Sin embargo, a raíz de la pandemia, el ingreso
real promedio para este grupo presentó una caída importante.
Gráfico 4.6. Ingresos laborales en precios constantes

de los trabajadores formales e informales (2008-2022)
2.500.000
2.000.000
P esos cosn stan tes (base=2018)
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
O cu pados form ales B arran qu illa O cu pados in form ales B arran q u illa
O cu pados form ales O tras capitales de la Reg ión C aribe O cu pados in form ales O tras capitales de la R egión Caribe
O cu pados form ales Tres ciu dade s m ás gran des O cu pados in form ales Tres ciu dades m ás gran des
O cu pados form ales O tras capitales in term edias O cu pados in form ales O tras capitales in term edias
Salario M in im o
Para contextualizar estos resultados, es relevante explorar el potencial

impacto laboral de la migración de trabajadores de origen venezolano.
Barranquilla es la tercera ciudad capital del país que recibió una mayor
proporción de migrantes con respecto a su población total, solo detrás
de Cúcuta y Riohacha (Migración Colombia, 2022). Como en el resto del
país, a partir de 2014 la migración venezolana en la ciudad aumentó de
forma sistemática, llegando a representar el 12% del total de la población
ocupada en la ciudad en 2019. Aunque en 2020, se redujo la población
migrante con respecto al año inmediatamente anterior, en 2022 se
reanudaron los flujos migratorios, aumentando en 20% la presencia de
migrantes con respecto a 2021 (Migración Colombia, 2021; Migración
Colombia, 2022).
La literatura existente sobre los efectos de la migración venezolana en

Colombia muestra que, en el agregado nacional, el choque migratorio
no ha tenido un efecto sobre los salarios de los nativos que trabajan en
el mercado laboral formal, aunque puede haber un potencial impacto
negativo sobre las remuneraciones y las probabilidades de emplearse
de las personas de bajo nivel educativo y de quienes laboran por cuenta
propia (Bonilla et al., 2020; Delgado-Prieto, 2022; Santamaria, 2022; Lebow,
2022; Otero-Cortés et al., 2022).
140
A nivel de ciudad, los ejercicios cuantitativos del impacto de la

migración sobre los mercados laborales locales están limitados por
falta de representatividad estadística en la Gran Encuesta Integrada
de Hogares (GEIH). No obstante, el Cuadro 4.1 presenta un ejercicio
estadístico aproximado en donde se comparan los ingresos laborales de
la población ocupada en Barranquilla (incluyendo a nativos, migrantes
y retornados) con los ingresos laborales de la población nativa. Allí se
puede observar cómo en 2019 y 2021 aparecen diferencias estadísticas
significativas entre los ingresos de los dos grupos. Esto da luces sobre
los efectos que pudo haber causado la población migrante, al presionar
a la baja las remuneraciones de los trabajadores informales nativos,
puesto que los migrantes están dispuestos a trabajar por menores
remuneraciones. Esto no quiere decir que la migración sea un fenómeno
negativo, puesto que contribuye a expandir la actividad productiva y, en
la medida en que se expanda el sector formal, permite que se recuperen
las remuneraciones laborales.
Cuadro 4.1. Diferencia de medias de los ingresos laborales

de todos los ocupados en Barranquilla vs los ocupados en
Barranquilla sin incluir a la población migrante y retornada
Ingreso laboral Ingreso laboral promedio P-Valor (Probabilidad de

promedio ocupados sin incluir población Diferencia que los promedios no sean
total ocupados migrante o retornada distintos)
2014 863,015 -636 0.968

2015 914,263 -1,691 0.903
2016 980,843 -4,424 0.811
2017 1,021,209 -10,585 0.515
2018 1,041,873 -29,602 0.189
2019 1,080,484 -35,790 0.073
2020 925,560 -29,959 0.237
2021 1,020,551 -33,621 0.091
2022 994,967 -18,164 0.317

Para profundizar en las posibles causas que expliquen los menores
ingresos de los trabajadores en Barranquilla en comparación con las tres
ciudades principales del país, se realizó un ejercicio de descomposición
de la brecha salarial que busca identificar si esta diferencia en ingresos
laborales se debe a que los trabajadores de Barranquilla tienen menores
niveles de educación o si, por el contrario, se debe a que su educación
es menos remunerada que en las tres grandes ciudades. Esta técnica,
141
conocida como la descomposición de Oaxaca (1973) y Blinder (1973),

permite corregir por la selección de la mano de obra en distintos
sectores económicos o diferentes ocupaciones que pueden estar mejor
remunerados. Es decir, es un ejercicio más limpio de comparación que
simplemente mirar las brechas salariales sin ningún tipo de corrección.
Para este ejercicio incluimos a trabajadores formales e informales
que viven en Barranquilla o en las tres principales capitales del país al
momento de ser encuestados, independientemente de su origen de
nacimiento.
Los resultados muestran que la brecha salarial (estimada) ha
crecido de manera importante, pasando de 14% en 2008 a 52% en 2022
(Cuadro 4.2). Esto implica que un trabajador promedio, con cierto nivel
de educación y experiencia, en Barranquilla tendría en 2022 un ingreso
laboral 52% más bajo que en las tres ciudades principales.
Esta brecha en ingresos laborales ha aumentado en parte porque los

niveles de educación y experiencia de los trabajadores de Barranquilla
se han quedado atrás con respecto a los trabajadores de las tres grandes
ciudades, y en parte porque ha aumentado mucho la brecha entre
las remuneraciones de los trabajadores de Barranquilla y las de los
trabajadores de las tres grandes ciudades. Detrás de estos resultados
están, de nuevo, el aumento considerable en la población migrante y
la mayor participación laboral con bajos niveles de escolaridad, tanto
nativas como migrantes.
Cuadro 4.2. Descomposición de la brecha de ingresos

laborales entre Barranquilla y las tres ciudades más grandes.
(2008, 2019 Y 2022) Precios constantes de 2018
2008 2019 2022
Ingreso laboral promedio en Barranquilla 1,028,552 1,080,483 994,966

Ingreso laboral promedio en las tres ciudades mas grandes 1,306,290 1,461,796 1,675,263
Brecha salarial observada entre Barranquilla y las tres ciudades -21.3% -26.1% -40.6%
Brecha salarial estimada entre Barranquilla y las tres coidades: -14.0% -29.5% -52.1%
Brecha explicada por diferencias en la educación 2.8% -5.2% -15.3%

Brecha explicada por diferencias en las remuneraciones laborales -16.6% -24.3% -35.2%
Interacción -0.2% 0.0% -1.6%
142
3. El mercado laboral y la pobreza
En todas las economías, el trabajo es el principal factor de producción

y casi que exclusivamente el único activo productivo de los hogares
pobres (Bandiera et al., 2022). Por consiguiente, el comportamiento de
los indicadores del mercado laboral es clave para entender los cambios
en la pobreza. Aunque existen diferentes medidas de pobreza, como la
pobreza monetaria y la pobreza multidimensional, este capítulo se centra
en la primera.4
La pobreza monetaria es muy sensible a los choques en las condiciones

laborales de las familias puesto que, en Colombia, en 2019 cerca del 90%
de los ingresos totales de los hogares provienen de los salarios (Galvis-
Aponte et al., 2021). Los niveles de pobreza monetaria son muy sensibles
a cambios en la situación laboral de cada integrante del hogar, la cual
depende no solo de características individuales sino también de factores
de orden macroeconómico que escapan al control de las familias e
incluso de los gobiernos, sean el nacional o el local.
En esta sección se utilizan los microdatos de la GEIH para entender

las tendencias de la pobreza monetaria urbana en Barranquilla en
comparación con otros grupos de ciudades a partir de 2012. El análisis
se concentra en tres indicadores de pobreza. El primero es la medida
más tradicional, la tasa de pobreza, definida como la proporción de la
población que tiene ingresos por debajo de la línea de pobreza definida
por el DANE. El segundo es la tasa de pobreza extrema, determinada
en forma semejante, pero con respecto a la línea de pobreza extrema o
de subsistencia alimentaria. Y el tercero, conocido como la intensidad o
profundidad de la pobreza, que tiene en cuenta qué tan pobres son los
pobres. En términos más precisos, es la distancia relativa que separa los
ingresos de los pobres de la línea de pobreza según la medida propuesta
por Foster, Greer y Thorbecke (1984). Esta medida es muy relevante
porque indica qué tantos recursos tendrían que destinarse por persona
para eliminar la pobreza, medidos como proporción de la línea de pobreza
(Alkire et al, 2015).
Para este análisis se considerarán los mismos tres periodos de

la sección sobre ingresos laborales. Hasta 2014 hubo una reducción
relativamente acelerada de la pobreza monetaria en todos los grupos
de ciudades analizados. Entre 2014 y 2019, hubo un aumento gradual de
4
La pobreza monetaria se puede medir a través del consumo (gasto) o los ingresos de los hogares.
En el caso colombiano, la medida oficial de este indicador es basada en los ingresos. Paralelamente,
la pobreza multidimensional se estima a partir de diferentes dimensiones del bienestar y también
existen estimaciones oficiales de esta medida en el país, pero no hay disponibilidad de esta
información para ciudades sino a nivel de departamentos, por lo cual se excluyó de este análisis.
143
las tasas de pobreza en todos los grupos de ciudades, que no ocurrió en

Barranquilla. En la tercera y última fase, que arranca con la llegada del
COVID-19, todas las ciudades experimentaron un importante incremento
de la pobreza, que luego fue parcialmente revertido en 2021. Del Gráfico
4.7 se desprende que Barranquilla, donde la pobreza monetaria se había
reducido a una mayor velocidad entre 2012 y 2019, tuvo el crecimiento
más acelerado en comparación con los grupos de referencia.
Gráfico 4.7. Tasa de pobreza (2012-2021)
Nota: Nota: las estimaciones usan las nuevas líneas de pobreza.
Al analizar el segundo indicador, el de la tasa de pobreza extrema,

podemos apreciar que Barranquilla se parece más a las grandes ciudades
o a las intermedias que a las otras ciudades capitales del Caribe, que
tienen tasas más altas de pobreza extrema (Gráfico 4.8). También es
posible observar que, en el tercer período y por cuenta de la pandemia,
la pobreza extrema aumentó en todo el país y que aún no se ha logrado
revertir plenamente esta tendencia.
144
Gráfico 4.8. Tasa de pobreza extrema (2012-2021)
Nota: Nota: las estimaciones usan las nuevas líneas de pobreza.

El tercer indicador, que mide la intensidad de la pobreza, revela un

fenómeno muy importante: aunque la pobreza había perdido intensidad
entre 2012 y 2019, este progreso se perdió completamente a raíz de la
pandemia. En todos los grupos de ciudades y en Barranquilla, en 2021 la
pobreza fue más intensa que en cualquiera de los momentos anteriores
(Gráfico 4.9). Pero hay dos características a destacar: Barranquilla tiene
una intensidad de pobreza en 2021 más parecida a 2012 que cualquiera
de los grupos de ciudades; a su vez, es la ciudad en donde tendrían que
dedicarse menos recursos por persona para poner fin a la pobreza total.
Bastaría con transferir en promedio 44 mil pesos mensuales en 2021 a
cada persona en situación de pobreza para erradicar esta condición. En
contraste, esta cifra corresponde a 61 mil pesos en el resto de la región
Caribe y 57 mil pesos en las tres ciudades principales y el resto de las
ciudades intermedias. Análogamente, la misma ventaja comparativa
de Barranquilla se encuentra en las estimaciones de la intensidad de
la pobreza extrema. Las mismas estimaciones para la pobreza extrema
indican que se necesitaría destinar 3,5 mil pesos mensuales en 2021 por
persona en esta condición para su erradicación. En el caso de las otras
capitales del caribe e intermedias, este valor asciende a alrededor de 5,4
mil y para grandes ciudades 6,8 mil5 (Anexo Gráfico A.4.2).
5
Los valores se estiman como el porcentaje resultante de la intensidad de la pobreza monetaria
(total y extrema) en las líneas de pobreza y de pobreza extrema para cada grupo de ciudades
y Barranquilla en 2021.
145
Gráfico 4.9. Intensidad de la pobreza (2012-2021)
Con este contexto sobre la evolución de la pobreza en Barranquilla

y otros grupos de ciudades desde 2012, es conveniente preguntarse
por los factores que han hecho posibles dichos cambios. Esto puede
hacerse con un método de descomposición propuesto por Azevedo et
al. (2013), que permite identificar el efecto sobre la pobreza de distintos
factores demográficos, diferentes tipos de ingresos laborales (formales e
informales) y algunos ingresos no laborales. Para este análisis tomamos
solo dos periodos: 2012-2019 y 2019-2021 (la descomposición numérica por
componente puede ser consultada en el Cuadro A.4.1 del Anexo6).
Como hemos visto, entre 2012 y 2019, la pobreza se redujo en todos

los grupos de ciudades, y especialmente en Barranquilla. Algo muy
distintivo durante este primer periodo en Barranquilla fue que la mayor
proporción de personas empleadas contribuyó mucho a dicha reducción.
En contraste, este componente tuvo un efecto adverso sobre la pobreza
de todos los otros grupos de ciudades. En el caso de Barranquilla, la
participación de personas empleadas (pe) y los ingresos formales (if)
contribuyeron en conjunto con el 64% de la reducción de la pobreza.
Si se hubieran mantenido constante las demás variables, la pobreza en
Barranquilla habría caído en 6 pp, y solo 3 pp en las tres grandes ciudades,
2 pp en las otras ciudades del Caribe y 2 pp en las otras ciudades
intermedias (Anexo Cuadro A.4.1).
6
En el Cuadro A.4.1 del Anexo los números se deben interpretar como los puntos porcentuales
que habría cambiado la pobreza si sólo se hubiese alterado el componente indicado. La suma
total de todos los indicadores para cada grupo de ciudades resulta en la variación (en pp) de la
pobreza entre el periodo final y el inicial definido.
146
También favorecieron la reducción de la pobreza en 2012-2019, en

menor medida, los cambios demográficos en la población (más adultos)
(2,3 pp), los ingresos por arriendo (1,9 pp) y otros ingresos (1,3 pp). En las
otras ciudades de comparación, las variables con mayor contribución
a la reducción de la pobreza fueron los ingresos formales y la tasa de
dependencia (más población adulta) (Gráfico 4.10). Una característica
común en todas las ciudades analizadas entre 2012 y 2019 es que tanto los
cambios en los ingresos informales como en las ayudas institucionales
fueron desfavorables a la reducción de la pobreza.
Las contribuciones y efectos de las variables en el periodo 2019-

2021 contrastan marcadamente con 2012-2019. Las mayores ayudas
institucionales durante la pandemia fueron el principal factor de
reducción de la pobreza en Barranquilla. Pero en la dirección opuesta,
otros factores contribuyeron a aumentar la pobreza en Barranquilla con
más fuerza que en otros lugares: la menor participación de personas
empleadas, los menores salarios de los trabajadores formales y la caída
de las remuneraciones de los informales. Este último factor, por sí solo,
fue responsable de 3 pp de aumento de la tasa de pobreza entre 2019 y
2021 en la ciudad (mientras que las ciudades principales, en las del Caribe
y en las intermedias fue responsable apenas de 0,8 pp, 1,9 pp y 0,4 pp de
aumento, respectivamente). Asimismo, mientras que el efecto negativo
de los ingresos laborales formales en Barranquilla fue semejante al resto
de grupos de comparación, el efecto adverso de los ingresos laborales
formales fue superior.
Gráfico 4.10. Descomposición de los cambios de la pobreza

(2012-2019 y 2019-2021)
Otras capitales de la Tres ciudades m ás
Colom bia B arran qu illa R egión Caribe gran des
2012-2019 2019-2021 2012-2019 2019-2021 2012-2019 2019-2021 2012-2019 2019-2021

400,0
300,0
200,0
100,0
0,0
-100,0
-200,0
-300,0
Adu ltos E m pleados In g. Form ales In g. In form ales Ayu das Arrien dos Otros
147
Estos resultados sugieren que, debido a la alta población en trabajos

informales de baja remuneración, Barranquilla sufrió serios retrocesos
laborales y sociales desde 2019. El aumento de la pobreza puso en evidencia
que una alta proporción de la población se encontraba en condiciones
económicamente vulnerables. Es decir, el grupo de hogares que si bien
no estaban clasificados en condición de pobreza tenían un alto riesgo
de caer en ella ante choques negativos. En efecto, Puche y Villa (2019)
habían identificado un importante crecimiento de la clase vulnerable en
el departamento del Atlántico entre 2008 y 2017, más que en casi todos los
demás departamentos.
Adicionalmente, sin desconocer los esfuerzos y efectos positivos de las

transferencias monetarias, estas no fueron suficientes para contrarrestar
los impactos de la crisis económica del 2020, especialmente en ciudades
con mayor población vulnerable o con menor calidad del empleo, como
son las de la región Caribe. Es posible que la falta de complementariedad
de las transferencias nacionales con recursos locales haya impedido
que los subsidios monetarios fueran suficientes para atenuar el choque
negativo del COVID-19 sobre los ingresos. Si bien es cierto que en todo
el país los hogares más vulnerables se favorecieron de mayores ayudas
monetarias, en Barranquilla esto fue menos notorio (Anexo Gráfico A.4.3).
Ahora bien, cabe resaltar que la literatura identifica cambios en la

organización y tipo de empleo en las diferentes fases del desarrollo.
Bandiera et al. (2022) destacan tres grandes transformaciones que ocurren
en el mercado de trabajo con el desarrollo económico. Primero, a bajos
niveles de desarrollo, una alta proporción del empleo es no remunerado
o es trabajo por cuenta propia, asociado a la informalidad. Segundo, en la
medida en que el desarrollo económico lo permite, ocurre una segunda
transformación donde el surgimiento de firmas sustituye los trabajos de
cuenta propia por trabajos asalariados. Por último, en áreas más ricas
se presentan la expansión de la variedad de ocupaciones dentro de las
empresas. En conformidad con esta evidencia empírica internacional,
en el caso colombiano se ha documentado una asociación directa entre
los tamaños de las ciudades y el empleo formal, esta última asociada
positivamente con una mayor variedad de destrezas de los trabajadores
(Lora, 2021). En resumen, la naturaleza del trabajo en los territorios se
transforma a lo largo del proceso de desarrollo, pasando de un empleo de
subsistencia al trabajo independiente y, en fases superiores, a un empleo
muy especializado.
Como se deduce de los trabajos de Bandiera et al. (2022), Goldin (1995),

Ashraf (2022), Rodrik (2022), Otero et al. (2023), entre otros, para avanzar a
148
nuevos estados del empleo, en ciudades como Barranquilla es necesario

que se complementen varias dimensiones del proceso de desarrollo:
educación y formación de mejor calidad y relevancia, incorporación de
más mujeres a las actividades de mayor productividad, transformaciones
estructurales en la composición y las tecnologías de producción que
ayuden a sofisticar el aparato productivo, y desarrollos urbanos que faciliten
la movilidad, la actividad laboral formal y las interacciones sociales entre
grupos heterogéneos. En la medida en que la ciudad avance en todas
estas dimensiones podrá generar empleos más productivos y estables. En
ese contexto debe entenderse el papel que pueden jugar los programas
de generación de empleo, como los que se analizan en la siguiente
sección: aunque difícilmente pueden resolver los problemas laborales
de Barranquilla en el corto plazo, contribuyen a que, gradualmente, se
combinen todas esas dimensiones del proceso de desarrollo.
4. Estudios de caso: Programas para la generación de empleo

en Barranquilla
Inglés para el Trabajo
La Alcaldía de Barranquilla, a través de la Secretaría Distrital de Desarrollo

Económico, en el 2018 diseñó el programa Inglés para el Trabajo con el
cual se busca el fortalecimiento del inglés como competencia para lograr
la vinculación laboral de los participantes al sector BPO (Business Process
Outsourcing). En la actualidad, la ciudad tiene una mayor presencia de
empresas del sector BPO que el resto de las capitales. Actualmente hay
más de 30 compañías operando en el territorio, las cuales reportan la
necesidad de contar con cerca de 18 mil vacantes bilingües en los niveles
intermedios (B1, B2, C1); sin embargo, no existe esta cantidad de talento
humano disponible.
Con el objetivo de contribuir a la generación de empleo formal, el

programa brinda formación en inglés en los niveles intermedios de
acuerdo con el MCER (Marco Común Europeo de Referencia) a personas
interesadas en trabajar en el sector de BPO, quienes son presentadas
a las empresas para las diferentes vacantes al finalizar el proceso.
La convocatoria está dirigida a personas residentes en el Distrito de
Barranquilla, mayores de 17 años, desempleados y que cuenten con
interés en vincularse en el sector, pero que además tengan un nivel
de “proficiencia” mínimo de A2+. La formación en inglés, dependiendo
del nivel de entrada se da entre 200 y 465 horas de capacitación y los
149
programas son adaptados de acuerdo con el objetivo de que la persona

al final de la capacitación esté formada para colocarse en una posición
bilingüe. La mayor parte de la población matriculada son jóvenes de
los estratos 1, 2 y 3 desempleados, que al momento de la inscripción no
tenían ingresos o sus ingresos estaban por debajo de un salario mínimo
mensual. Desde 2021, se ha logrado graduar a 1.040 personas, de los
cuales un poco más de la mitad consiguieron ingresar al mercado laboral
con un salario promedio por encima de los 1,8 millones de pesos.
Uno de los retos más importantes que tienen este programa es la

continuidad puesto que los recursos para su financiación solo están
asegurados hasta 2023. Cada día resultará más costosa la ejecución de
esta iniciativa y la capacitación de nuevos profesionales en la medida en
que se vaya agotando el número de jóvenes que estén interesados en
participar en el programa y tengan la “proficiencia” mínima requerida
(A2+). Finalmente, resultaría beneficioso si se lograra expandir el programa
en otros sectores económicos.
Empoderatech- Formación en desarrollo de software
Es un programa que busca establecer las bases técnicas en el desarrollo

de habilidades para desarrolladores front-end, con énfasis en UX/UI (User
Experience y User Interaction). Barranquilla, en asocio con Endeavor y
Platzi, ha otorgado 243 becas completas para la capacitación de jóvenes
en programación y desarrollo de software con el objetivo de fomentar
el empleo formal en uno de los sectores económicos mejor pagados y
con un rápido crecimiento a nivel nacional e internacional. Del total de
becas asignadas, 139 estudiantes (32,3% mujeres) completaron las 5.000
horas de estudio y el 35% de ellos han logrado emplearse en el sector
a través de la articulación público-privada. Si bien este programa busca
responder a una necesidad explícita del mercado laboral por contratar
programadores, es importante entender qué está pasando porque los
beneficiaros de Empoderatech están teniendo bajas tasas de enganche
en el mercado laboral (35%), según información reportada por Endeavor7.
El 80% de los estudiantes beneficiados son de estratos 1, 2 y 3, con

perfiles técnicos, profesionales y de bachilleres. Es de resaltar que este
programa tiene un claro enfoque de género, ya que se requiere que al
menos el 30% de las becas otorgadas sean asignadas a mujeres, quienes
están subrepresentadas en el campo de la informática y la tecnología.
7
https://www.endeavor.org.co/programas-endeavor/empoderatech/
150
SENA Barranquilla
El SENA en Barranquilla, dentro de su portafolio de formación, ofrece

programas gratuitos en los niveles de auxiliar, operario, técnico, tecnólogo
y especialización en estos últimos dos niveles. Entre 2010 y 2022, ha
capacitado, en promedio por año, a 36.000 nuevos aprendices.
Haciendo un análisis detallado de las áreas de formación con mayor

demanda en los últimos cinco años, se encuentra que son las relacionadas
con estudios técnicos y tecnológicos en actividades administrativas,
de recursos humanos y de contaduría; programas para el desarrollo
sostenible, manejo de los recursos naturales y procesamiento de fuentes
de agua y construcción de acueductos; y las áreas de programación,
sistemas y diseño de software.
La crisis que generó la pandemia tuvo fuertes impactos en el cuerpo

estudiantil del SENA. La deserción, que se mantenía por debajo del 10%
en la mayoría de niveles de formación, se duplicó durante 2021 y 2022.
Esto sucedió con mayor fuerza en los niveles de auxiliar y operario,
manifestando que estos grupos de aprendices son vulnerables a los
choques económicos.
Si bien la oferta educativa de la institución es gratuita, los aprendices

deben cubrir los costos de transporte para poder asistir a las clases
(aunque existen subsidios de transporte a los que puedes aplicar) y
deben asumir el costo de oportunidad de estar estudiando en vez de
estar trabajando.
Para resaltar:
El SENA en Barranquilla experimentó una expansión significativa en

infraestructura entre 2018 y 2022, que permitió construir doce sedes
nuevas enfocadas en programas estratégicos para la ciudad y con alta
demanda por parte de la población estudiantil. Se prevé que estas nuevas
sedes estén en capacidad de atender a 100 mil nuevos aprendices,
cuando entren en total funcionamiento.
151
El proceso de expansión fue posible por una alianza estratégica realizada

entre la Gobernación del Atlántico, la Alcaldía de Barranquilla y el mismo
SENA Nacional y el Gobierno Nacional. Las doce sedes se encuentran
distribuidas en áreas estratégicas en la ciudad, teniendo en cuenta la
presencia de sectores relevantes y de población joven de la localidad. Por
ejemplo, en el Barrio Abajo, el cual es conocido por ser un sector con una
tradición cultural muy fuerte ligada al Carnaval de Barranquilla, y en donde
un alto porcentaje de sus habitantes se dedican a actividades laborales
en el mundo de las artes, se ubicó la sede de las Industrias Creativas, que
tiene capacidad para atender a aproximadamente 2.400 aprendices en
distintos programas, que van desde programas clásicos como ejecución
musical de instrumentos y expresión para las artes escénicas hasta
programas que incursionan en el uso de nuevas herramientas digitales
para la producción de medios audiovisuales, entre otros.
Las doce sedes o nodos, como son llamados, se enfocan en los siguientes
temas: servicios administrativos (Barrio El Bosque), comercialización
(Barrio Las Cayenas), servicios Financieros (Barrio Las Cayenas),
multilingüismo (Barrio San José), refrigeración (Barrio Lipaya), energías
(Barrio Montes), logística y transporte (Barrio Caribe Verde), construcción
e infraestructura (Villas de San Pablo), industrias creativas (Barrio Abajo),
hotelería y turismo (Barrio Abajo), salud (Barrio San Roque), y tecnologías
de la información y la comunicación (Barrio El Prado).
Para mejorar:
Cabe hacer algunas recomendaciones de política encaminadas a

fortalecer el trabajo del SENA como agente promotor de desarrollo local
en Barranquilla para mejorar las oportunidades laborales de la población
general y de los egresados de la institución.
La tasa de colocación de los egresados SENA en vacantes de la

Agencia Pública de Empleo (APE) es, en promedio, del 40%, lo que quiere
decir que de 10 personas que lograron encontrar trabajo a través de la
Agencia, cuatro eran egresados del SENA. Es importante resaltar que
este indicador venía aumentando entre 2017 y 2019, llegando a 45%, pero
con la crisis económica por el COVID-19 se deterioró entre el 2020 y 2022.
Sin embargo, hay importantes retos para mejorar el enganche de sus
egresados en el mercado de trabajo formal, dado que sigue siendo muy
frecuente que se ocupen por cuenta propia.
Se debe trabajar en fortalecer la calidad de los programas de formación

técnica y tecnológica que se ofrece en Barranquilla. Las pruebas Saber
152
TyT realizadas por el ICFES pueden brindar luces sobre la calidad de la

educación recibida y de las competencias adquiridas por los aprendices
graduados para ajustar en las áreas con mayores deficiencias (por ejemplo,
el indicador de número de respuestas equivocadas puede servir para
identificar falencias específicas), dado que los graduados barranquilleros
en carreras técnicas y tecnológicas suelen presentar resultados menos
favorecedores que sus pares en las principales ciudades.
También es recomendable fomentar las estrategias de formación

a la medida para aumentar la competitividad de la ciudad para atraer
empresas no solo del sector BPO sino también, por ejemplo, en startups
en tecnología, mediante la formación de técnicos y tecnólogos en
programación, sistemas, diseño de software y soluciones de sistemas.
Esto permitiría diversificar el portafolio de oportunidades laborales para
la población joven que ofrece la ciudad y ayudaría a que surjan más
vacantes con un perfil de ingresos laborales más altos.
Finalmente, es deseable guiar el interés de los aprendices hacia

programas con mayor retorno en el mercado laboral local. El Observatorio
Laboral del SENA ya recopila información sobre ingresos promedio
esperados en distintos tipos de ocupaciones y por ciudades, así que esta
información se puede hacer más visible para que las personas interesadas
puedan tomar mejores decisiones sobre su formación educativa.
5. Conclusiones y recomendaciones
En este capítulo se analizó la evolución del mercado laboral, los ingresos,

la pobreza monetaria y la pobreza extrema en Barranquilla desde 2008.
Las cifras y las diferentes técnicas empleadas arrojan importantes
conclusiones.
En primer lugar, la informalidad es muy alta y persistente, y esto acarrea

ingresos laborales bajos e inestables para los trabajadores, y mayor riesgo
de que las familias barranquilleras caigan en la pobreza monetaria. El gran
reto es mejorar la calidad del empleo. Si bien los resultados en materia
de informalidad están sujetos en gran parte a las decisiones de orden
nacional y a reformas laborales, hay algunas iniciativas que se pueden
promover desde los diferentes territorios del país. Cada ciudad cuenta
con un desarrollo empresarial, sectores productivos y complejidades
tecnológicas diferentes que generan oportunidades para identificar
las necesidades de formación del capital humano que se adapten a los
153
requerimientos del aparato productivo. Los gobiernos locales deben

convertirse en actores clave en la coordinación entre las necesidades de
formación del sector empresarial, su pertinencia y calidad. Una mano de
obra mejor preparada con las competencias y habilidades que necesita el
sector productivo ayudan al crecimiento empresarial y a la economía en
general en la medida en que se logra aumentar la productividad, además
de contribuir a la reducción de la pobreza a través de la generación de
ingresos.
De esta forma, una visión más de largo plazo sugiere la necesidad

de promover cambios estructurales en el tejido productivo de la ciudad,
potenciando sectores que puedan generar empleos de calidad. Para
esto, será necesario enfocar los esfuerzos en mejorar las habilidades de los
futuros trabajadores teniendo en cuenta las proyecciones de la demanda
laboral en el mediano y largo plazo. A modo de ejemplo, países como
China e India hicieron cambios radicales a su economía, promoviendo la
transición de una economía esencialmente primaria a la especialización
en manufactura, a través de incentivos para la inversión privada en este
sector o iniciativas como las Zonas Económicas Especiales (ZEE), en el caso
de India. Como consecuencia, se produjo un importante efecto positivo
sobre la creación de empleo que no se limitó al sector manufacturero
sino se transmitió a otros por el natural efecto encadenamiento (Dinh, et
al., 2013; Gallé et al., 2023).
Sin embargo, algunos estudios recientes han puesto en evidencia

que el sector de manufacturas no constituye ya una fuente dinámica
de empleo para personas con baja educación y en áreas de desarrollo
(Rodrik, 2022), como es el caso de Barranquilla. En su lugar, mayores y
mejores empleos vendrán de sectores como el de servicios, en donde
la articulación público-privada será clave para garantizar la calidad del
empleo.
En segundo lugar, aunque la participación laboral femenina ha

aumentado de manera significativa, diversas brechas laborales de género
son todavía amplias y persistentes. Por ejemplo, la tasa de desempleo
de las mujeres en Barranquilla es casi el doble que la de los hombres,
como reflejo de las dificultades que enfrentan las mujeres para encontrar
empleos que les permitan conciliar el trabajo con las responsabilidades
del hogar y con los patrones culturales acerca del rol que deben jugar
las mujeres casadas en la sociedad (Lora, 2016). La pandemia redujo
fuertemente la ocupación femenina, aumentó el desempleo de las
mujeres e indujo la inactividad laboral de las mujeres con hijos, debido
al cierre de colegios y jardines infantiles. La experiencia internacional ha
154
demostrado que ciertos incentivos fiscales pueden tener efectos positivos

sobre la participación laboral y los negocios de las mujeres; así como en
la posibilidad de que los empleadores puedan capacitar a las que se
reincorporen al mercado después de tomar un descanso profesional.
De igual manera, se deben implementar medidas que busquen

subsidiar y proveer el cuidado de los menores (guarderías con horarios
extendidos), puesto que esto ayuda a las mujeres a compatibilizar su rol
en el hogar con los requerimientos del mercado de trabajo, como se ha
comprobado en Medellín (Cardona-Sosa y Morales, 2016). Igualmente,
para reducir la duración del desempleo, sobre todo el femenino, sería
conveniente mejorar las herramientas virtuales del Servicio Público de
Empleo (SPE) para facilitar el encuentro entre empleadores y potenciales
empleados a través de un mejor diseño de su plataforma, simplificando
el uso de la herramienta y agregando filtros que permitan identificar
de manera rápida las características de los empleos disponibles (sector
económico, horario, requerimiento de habilidades específicas, rango
salarial, tipo de contrato, entre otros).
Adicionalmente, una estrategia implementada en Bogotá

denominada Manzanas de Cuidado podría servir como punto de partida
para ayudar a cerrar las brechas de género en Barranquilla. Es un modelo
de integración institucional que busca aliviar y redistribuir las cargas
del cuidado, históricamente asignadas a las mujeres. Las Manzanas de
Cuidado cuentan con una amplia oferta de servicios para compartir, rotar
y transformar los trabajos de cuidado, con escuelas de cuidados para
hombres, oferta de recreación, juegos y desarrollo infantil. Así mismo,
son lugares que buscan apoyar a las mujeres cuidadoras con servicios
de formación y bienestar que les faciliten la generación de ingresos, la
consecución de empleo o la posibilidad de emprender un negocio.
Bogotá se considera la ciudad pionera en Colombia y América Latina por
tener un buen sistema de cuidado.
En relación con las medidas para combatir la pobreza, es necesario

referirse a las transferencias monetarias en circunstancias como la
pandemia, cuando ayudaron a amortiguar parcialmente las caídas de
ingresos de los hogares más vulnerables. Los resultados presentados
en este capítulo muestran que existen oportunidades de mejora
de las transferencias para mitigar choques exógenos, por ejemplo,
complementando los programas de transferencias nacionales con
los locales. Adicionalmente, la literatura reciente sobre el tema ha
documentado la existencia de trampas de pobreza y ha demostrado
cómo las políticas públicas sociales pueden contribuir a aumentar los
155
activos o ingresos de las familias por encima del umbral que los retiene
en esta condición, evitando que se perpetúe en el largo plazo (Balboni, et
al., 2022). Vale la pena aclarar que el umbral necesario para romper el ciclo
de pobreza es específico para cada lugar y no está definido por la línea de
pobreza o de pobreza extrema. Las estimaciones monetarias resultantes
de la intensidad de pobreza en este documento son, por lo tanto, una
referencia para eliminar la pobreza en un momento dado y no implican
reducciones sostenidas en el tiempo. De los cálculos presentados, se
deduce que Barranquilla necesitaría una transferencia mensual de
alrededor de 44 mil pesos por persona en pobreza en 2021 para eliminar
automáticamente la pobreza monetaria, pero esto no tiene en cuenta
efectos de equilibrio general ni implica cambios de largo plazo.
Finalmente, para que aquellas iniciativas que involucren subsidios

puedan ser más efectivas, necesitan estar atadas a incentivos para la
acumulación de capital humano para la población. En este sentido,
políticas locales como Universidad al Barrio están alineadas con este
propósito. Por lo que este tipo de programas podría ser replicado en otras
esferas como, por ejemplo, condicionar las transferencias o subsidios a
la inclusión productiva, laboral y de generación de ingresos actuales y
futuros de sus potenciales beneficiarios.
Reconocimientos
Agradecemos los valiosos comentarios de Eduardo Lora, Ricardo Plata
Cepeda y el equipo de investigadores que trabajó en la elaboración de
este libro. A Juan Manuel Patiño por su excelente asistencia investigativa.
Referencias
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156
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158
Santamaria, Julieth. “‘When a Stranger Shall Sojourn with Thee’: The Impact
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trabajo Alianza EFI, (2022): 1-41.
Anexos
Convenciones
- Barranquilla: Las estadísticas presentadas sobre Barranquilla incluyen
al municipio de Soledad, que hace parte de su área metropolitana (A.M.)
según el DANE.
- Otras capitales de la región Caribe: Cartagena, Montería, Riohacha,

Santa Marta, Sincelejo, Valledupar.
- Tres ciudades más grandes: Bogotá D.C., Medellín A.M. y Cali A.M.
- Otras capitales intermedias: Bucaramanga A.M., Cúcuta A.M., Ibagué,

Manizales A.M., Pereira A.M., Pasto y Villavicencio.
Cuadro A.4.1. Diferencia de medias de los ingresos laborales

de todos los ocupados en Barranquilla vs los ocupados en
Barranquilla sin incluir a la población migrante y retornada.
Ingreso laboral Ingreso laboral ocupados P-Valor (probabilidad de

promedio total sin incluir población Diferencia que los promedios no
ocupados migrante o retornada sean distintos)
2014 863,015 863,651 -636 0.968
2015 914,263 915,953 -1,691 0.903
2016 980,843 985,267 -4,424 0.811
2017 1,021,209 1,031,794 -10,585 0.515
2018 1,041,873 1,071,475 -29,602 0.189
2019 1,080,484 1,116,274 -35,790 0.073
2020 925,560 955,519 -29,959 0.237
2021 1,020,551 1,054,172 -33,621 0.091
2022 994,967 1,013,131 -18,164 0.317
159
Gráfico A.4.1. Tasa de informalidad de la población total y de

la población sin migrantes venezolanos en Barranquilla.
2014-2022
64% 3,0
63%
*
62% 2,5
* *
61% *
Tasa de informalidad
2,0
60% *
59%
1,5
pp
58%
57%
1,0
56%
55% 0,5
54%
53% 0,0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Todos Sin migrantes Diferencia
Fuente: Elaboración propia basado en datos de la GEIH-DANE. Nota: (*) indica que la
diferencia de medias entre la tasa de informalidad con y sin la población venezolana es
estadísticamente diferente de cero (confianza de 95%).
Gráfico A.4.2. Profundidad de la pobreza extrema.

2012-2021. Nuevas líneas de pobreza
3
FGT 1
0
12 14 19 21 12 14 19 21 12 14 19 21 12 14 19 21
Barranquilla Otras capitales de la Tres ciudades más Otras capitales
Región Caribe grandes intermedias
160
Gráfico A.4.3. Participación de las ayudas institucionales en el

ingreso de los hogares por deciles.
2020
60
50
40
Porcentaje
30
20
10
0
D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10
Deciles
Barranquilla 0 0 Cali 0 0 Medellín 0 0 Bogotá 0 0
2021
40
35
30
25
Porcentaje
20
15
10
0
D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10
Deciles
Barranquilla 0 0 Cali 0 0 Medellín 0 0 Bogotá 0 0
161
162
Capítulo 5.
La salud de los barranquilleros
Victoria Eugenia Soto, Irieleth Gallo,
Sergio Prada, Norman Maldonado
L
a Organización Mundial de la Salud define la salud como “un estado
de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la
ausencia de afecciones o enfermedades” (Organización Mundial
de la Salud, 2014). El bienestar, junto con el desarrollo económico y la
cohesión social, constituyen objetivos sociales a los cuales contribuyen
los sistemas de salud (Papanicolas y otros, 2022). Cumplir tales objetivos
requiere que los gobiernos prioricen medidas de prevención, promoción
y mejoramiento de la salud, así como de fortalecimiento de los sistemas
de salud para alcanzar coberturas universales y acercarse a varios de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)1 (Kieny y otros, 2017).
El desarrollo sostenible ha sido un objetivo central de las políticas en el

Distrito de Barranquilla desde el 2008. Muestra de ello han sido las políticas
sociales expresadas en los Planes Distritales de Desarrollo (PDD). La
política social se ha constituido en un eje misional de la actuación pública
(PDD 2008), orientada a reducir la brecha social mejorando la calidad de
vida de la población (PDD 2012), con un enfoque centrado en el desarrollo
integral de los barranquilleros (PDD 2016) y dirigida al cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(PDD 2020).
De esta manera, la inversión social se ha priorizado en la ciudad. Según

el Consolidador de Hacienda e Información Pública2 (CHIP) el gasto
anual en inversión social (en precios constantes) tuvo una tasa anual de
crecimiento promedio de 12,1% durante el periodo 2008-2021, siendo los
rubros más importantes salud y educación, con una participación entre
el 50 y el 70% en el total. Específicamente, la inversión en salud ha pesado
entre el 20 y el 40% de la inversión total, con una tasa de crecimiento real
promedio del 16,3%.
1
ODS 1 “fin de la pobreza”, ODS 3 “salud y bienestar”, ODS 4 “educación de calidad”, ODS 5 “igualdad
de género”, ODS 8 “trabajo decente y crecimiento económico”, ODS 16 “paz, justicia e instituciones
sólidas” (Kieny et al. 2017).
Consultado en: marzo 16 de 2023.
163
2
El compromiso con la Agenda del Desarrollo y los aumentos de la

inversión en salud fueron la respuesta de Barranquilla a la situación de crisis
antes de 20083. En este año, Barranquilla inició un conjunto de estrategias
dirigidas a lograr el aseguramiento universal de la población mediante la
identificación de la población no asegurada y la igualación de planes de
beneficios en salud.
Paralelamente, se inicia un proceso de transformación del modelo de

prestación de salud que, hoy en día, se caracteriza por ser preventivo y
próximo a la comunidad (Pérez Valbuena, 2015). Dicho proceso ha buscado
ser sostenible financieramente en el tiempo, lo cual implicó sanear las
finanzas del sector salud en el Distrito, implementar estrategias para
reducir las presiones fiscales en el gasto de salud y, asimismo, generar
recursos propios del Distrito para el mantenimiento y expansión del
modelo de prestación de salud en la ciudad.
Estas estrategias han permitido que Barranquilla avance en el acceso

de la población a los servicios de salud, mediado por el aseguramiento y
la equidad en el acceso. Los indicadores de desempeño del sistema de
salud de Barranquilla dejan ver mejoras sustanciales en la afiliación de la
población, alcanzando niveles de aseguramiento universal, en particular
en el régimen subsidiado y la afiliación de población migrante venezolana.
Asimismo, existe una red pública conformada por cerca de 40 prestadores
localizados en las zonas más vulnerables de la ciudad. En relación con los
resultados en salud, se evidencia una reducción de la mortalidad infantil a
menos de 15 muertes por cada 1.000 nacidos vivos, un mejoramiento en la
razón de muerte materna por debajo de 45 por 100 mil nacidos vivos, un
programa de vacunación PAI que alcanza el 95% de cobertura y estrategias
de vigilancia en salud pública dirigidas a prevenir enfermedades
transmitidas por vectores, como el dengue.
El presente capítulo busca examinar los resultados en salud de los

barranquilleros y las políticas públicas implementadas en el sistema de
salud local durante los últimos 10 años, con el fin de derivar los aprendizajes
y retos para el futuro.
1. Metodología
De acuerdo con Howlett y Ramseth (2003), los resultados de una política
pública son el producto de una secuencia de pasos, que comprenden
la definición de la agenda de objetivos de política y la formulación
3
Según la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS) en 2005 el 33,7% de la población no
contaba con afiliación al SGSS, y de ellos, el 33,4% pertenecían al quintil pobre y muy pobre. La
utilización de los servicios de salud era baja: sólo el 41,6% de los niños entre 12-23 meses tenían carné
de vacunación completo. En términos de resultados en estado de salud, la tasa de mortalidad
infantil fue de 22 por 1000 nacidos vivos en Barranquilla, mientras que en el Atlántico fue de 19 por
1000 nacidos vivos.
164
Capítulo 5. La salud de los barranquilleros
e implementación propiamente de dicha política. Bajo este marco

se examinó el desempeño del sistema de salud local del Distrito de
Barranquilla, el cual examina la evolución de los objetivos finales e
intermedios de un sistema de salud y su relación con las funciones del
sistema (Papanicolas y otros. 2022). El Gráfico 5.1 describe esta relación. Los
objetivos finales se refieren al mejoramiento de la salud de los individuos,
al trato adecuado y la protección financiera de una población, mediados
por sus logros en eficiencia y equidad en el sistema de salud. El alcance de
estos objetivos debe contribuir al bienestar y desarrollo social y económico
de una población. No obstante, los objetivos finales requieren logros
intermedios relacionados con el uso eficiente y equitativo de los servicios
de salud, tales como el acceso a los servicios, la satisfacción con su uso y la
experiencia del paciente, entre otros. Por último, el alcance de los objetivos
finales e intermedios está relacionado con las funciones del sistema de
salud: gobernanza, financiación, generación de recursos (recurso humano,
infraestructura, entre otros) y prestación de servicios de salud.
Gráfico 5.1. Marco de análisis del desempeño de los sistemas

de salud para lograr la cobertura universal
Nota: EDSS: Evaluación y Desempeño de Sistemas de Salud.

Fuente: OMS 2000; Papanicolas y otros. 2022.
165
A partir de este marco se revisan, en primer lugar, la evolución de

indicadores de desempeño del sistema de salud, medido a través
del acceso y utilización de los servicios. Para referenciar la evolución
de estos indicadores en el contexto de país y la región, se compara a
Barranquilla con las tres ciudades principales (Cali, Medellín y Bogotá),
con otras capitales de la región Caribe (Cartagena, Santa Marta, Montería,
Valledupar, Sincelejo y Riohacha) y con otras ciudades intermedias de
Colombia (Bucaramanga, Pereira, Manizales, Cúcuta, Pasto e Ibagué). En
segundo lugar, se analizan las políticas en salud implementadas en el
periodo 2008-2021 en la ciudad. Dichas políticas se enmarcaron en las
cuatro funciones del sistema de salud mencionadas.
Se utilizan diversas fuentes de información. Para la identificación de los

objetivos intermedios y finales del sistema de salud local y la comprensión
del diseño de las estrategias en salud, se revisaron los diferentes planes
de desarrollo y planes de salud territoriales del Distrito de Barranquilla
para el periodo 2008-2023, los informes de gestión de la Secretaría
Distrital de Salud (SDS), los convenios realizados con el Ministerio de
Salud y referencias publicadas sobre el desempeño del sistema de salud
en Barranquilla. Asimismo, se realizaron entrevistas semiestructuradas4
con tres exfuncionarios y seis funcionarios de la SDS involucrados en el
desarrollo de la transformación del modelo de prestación de salud para
el Distrito.
En relación con el desempeño del sistema de salud, se consultaron

las siguientes bases de datos disponibles en el Sistema de Información
Integrado de Protección Social (SISPRO): Base Única de Afiliación (BDUA),
Registro Integrado de Prestaciones en Salud (RIPS) y las estadísticas vitales
del DANE. De otro lado, se utilizaron la Encuesta Integrada de Hogares
(GEIH) para los años 2008-2021, la Encuesta Nacional de Demografía
y Salud (ENDS) para 2005, 2000 y 2015, y las Encuestas de Percepción
Ciudadana realizadas por Barranquilla, Medellín y Bogotá Cómo Vamos,
para el último año disponible.
Por otro lado, la información financiera de los gastos de inversión para

Barranquilla y otras ciudades comparadoras fue examinada a partir del
Consolidador de Hacienda e Información Pública5 (CHIP), en el Formulario
Único Territorial de gastos de inversión (FUT gastos de inversión) para los
periodos 2008-2021. Se tuvo en cuenta la información suministrada por
las subcuentas con clase A.2, gasto de inversión en salud. Por su parte, la
información financiera de la red pública de prestación de salud (MiRed IPS)
4
Las entrevistas semiestructuradas tuvieron como objetivo principal comprender el proceso
de diseño y transformación del sistema de salud de Barranquilla e indagaron específicamente:
1) objetivo del sistema de salud del Distrito, 2) procesos realizados, 3) actores involucrados, 4)
resultados y, por último, 5) retos.
www.chip.gov.co, en la sección de consulta al ciudadano
166
5
fue obtenida de la página oficial de la entidad como sus estados financieros

para los periodos 2018-20216 y corroborada con los datos suministrados por
la Superintendencia de Salud en su catálogo de cuentas en el NIIF grupo
2. La información de destinación del recaudo por estampillas Pro-Hospital
se consultó en las ejecuciones presupuestales de ingresos y gastos para los
periodos desde 2008 a 20217. Otras fuentes consultadas fueron los informes
al consejo de Barranquilla y el sistema de general de participaciones
destinado a salud (SPG con destinación a salud).
2. ¿Cómo está la salud de los barranquilleros?
El cambio demográfico
De acuerdo con el Censo del 2018, el municipio de Barranquilla contaba

en ese momento con 1.120.103 habitantes (DANE, 2018). De este total,
el 52% eran mujeres y el 26% eran población joven (15-29 años), siendo
este el grupo predominante (Gráfico 5.2). A pesar de que la población
barranquillera es relativamente joven, se observa un crecimiento de la
población en edades más longevas.
Gráfico 5.2. Pirámide poblacional de Barranquilla (1993 y 2018)

[100+]
[95-99]
[90-94]
[85-89]
[80-84]
[75-79]
[70-74]
[65-69]
[60-64]
[55-59]
[50-54]
[45-49]
[40-44]
[35-39]
[30-34]
[25-29]
[20-24]
[15-19]
[10-14]
[5-9]
[0-4]
8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0
1993 H om bres 1993 M u jeres 2018 H om bres 2018 M u jeres
Fuente: DANE, 2018.
https://miredbarranquilla.com/estados-financieros/
6
https://www.barranquilla.gov.co/hacienda/ejecuciones-presupuestales
7
167
Como sucede a nivel nacional, Barranquilla ha iniciado su tránsito

hacia un aumento de la proporción de la población adulta mayor. En 1993,
por cada 100 niños y jóvenes menores de 14 años había 15 adultos mayores
de 65 años; en 2018 esta cifra llegaba ya a 44. Sin embargo, el proceso de
envejecimiento de Barranquilla, al menos hasta 2018 avanzó más rápido
que en otras ciudades de la región Caribe, aunque más lento que en las
ciudades principales e intermedias (Gráfico 5.3). Es importante notar que
estas tendencias pueden haber cambiado por la masiva inmigración de
venezolanos entre 2018 y 2020, especialmente.
Gráfico 5.3. Índices de población
Fuente: DANE.
Nota: para Barranquilla se tomaron los índices reportados por el DANE, que presentan ajustes
hasta el 2019. Para los grupos de ciudades comparadoras se estimaron los índices a partir de la
agregación de la población reportada por edades y ciudad, pero no se realizaron ajustes. El índice
de juventud se mide como la relación entre la población de 15-29 años y la población por 100, el
índice de envejecimiento mide la relación entre la población mayor de 65 años y la población
menor de 15 años por 100, el índice de dependencia demográfica muestra la relación entre la
población menor de 15 años y mayor 65 con respecto a la población de 15-64 años por 100.
La cobertura del aseguramiento en salud
Uno de los resultados más sobresalientes de Barranquilla ha sido avanzar

hacia la cobertura universal de los servicios de salud. Según la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), en el año 2022, la cobertura en
afiliación en Barranquilla y su área metropolitana fue del 93%, cifra que
168
ha fluctuado entre 83-93% durante el periodo 2008-2022 (Gráfico 5.4).

Este resultado es similar al de otros grupos de ciudades. Por régimen,
Barranquilla cuenta con el 52% de sus afiliados en el régimen contributivo
y 47% en el régimen subsidiado. De otro lado, Barranquilla reporta
menores niveles de afiliación en el régimen contributivo y mayores en el
subsidiado, con respecto a las ciudades principales e intermedias (Gráfico
5.5). En las ciudades principales el 74% de la población está afiliada al
régimen contributivo y el 23% al régimen subsidiado, en las ciudades
intermedias las proporciones son 56% y 40%, respectivamente. Mientras
que con respecto a las otras capitales de la región Caribe la situación es la
inversa: el 35% está en el régimen contributivo y el 61% en el subsidiado.
En términos de aseguramiento8, las EPS de régimen contributivo

con mayor cobertura en Barranquilla son: Sura (23%), Salud Total (18%)
y Nueva Eps (10%), estas cubren en conjunto el 51% de la población de
la ciudad. En cuanto a calidad, estas EPS presentan altos niveles de
satisfacción global de los usuarios9: Sura 91%, Salud Total 80% y Nueva
EPS 77%. En el régimen subsidiado, conjuntamente las EPS Mutual
Ser, Cajacopi Atlántico y Coosalud cubren el 40% de la población de la
ciudad. Asimismo, estas aseguradoras de salud presentan altos niveles
de satisfacción global de los usuarios: Mutual Ser 90%, Cajacopi Atlántico
72% y Coosalud 83% (Ministerio de Salud, 2021).
Gráfico 5.4. Tasa de afiliación al sistema de salud
Fuente: GEIH
8
BDUA, Consultado el 16 de marzo de 2023.
9
Indicador de proporción de Satisfacción Global de los usuarios en la EPS, calculado por el Ministerio
de Salud y Protección Social con base en la Encuesta de Evaluación de los Servicios de las EPS
(Resolución 256 de 2016), tomado de http://rssvr2.sispro.gov.co/IndicadoresMOCA/
169
Gráfico 5.5 Participación de los regímenes contributivo y subsidiado
Fuente: GEIH, DANE. Barranquilla incluye área metropolitana, al igual que las otras ciudades
de los grupos de comparación.
Se destaca el avance de Barranquilla en el aseguramiento de la

población migrante. Según la BDUA, en marzo de 2020, había 10.325
migrantes10 afiliados; dos años más tarde, la cifra ascendía a 32.510,
concentrados en el régimen subsidiado (cuya participación pasó de
40% a 75%). Este avance es producto de los esfuerzos realizados por la
SDS en el aseguramiento de la población migrante, específicamente, de
Según el tipo de identificación de la afiliación, este incluye: pasaporte, cédula de extranjería,

10
permiso especial de permanencia (PEP), permiso de protección temporal (PPT), carné diplomático
170 y salvoconducto.
la población venezolana. De acuerdo con Migración Colombia, en 2022

residían en Barranquilla 112.895 venezolanos, es decir, el 5% del total
nacional; siendo así, la quinta ciudad receptora de migrantes venezolanos11
en el país (Migración Colombia, 2022).
Estos esfuerzos han permitido que la población migrante pueda ser

identificada y afiliada al sistema general de seguridad social en salud
(SGSSS). En 2022, el 70% de la población con Permiso de Protección
Temporal (PPT) en Barranquilla se encontraba afiliada (Observatorio
Migración, 2022), de los cuales, el 90% está en el régimen subsidiado y el
10% en el contributivo. Del total de población migrante, 57% son mujeres;
los jóvenes y adultos jóvenes representan el 60% de esta población
(Observatorio Migración, 2022).
Utilización de servicios de salud
La utilización de los servicios de salud es una medida aproximada al

acceso real de una población a los servicios de salud (Flórez y Soto, 2007).
Barranquilla presenta frecuencias de uso similares a las registradas en los
otros grupos comparadores de ciudades (Gráfico 5.6).
Gráfico 5.6. Frecuencia de uso por tipo de atención (2015-2021)
A: Consultas
La migración venezolana en la ciudad se debe a diversas razones, tales como: la oferta de

11
bienes y servicios con la que cuenta Barranquilla, su cercanía con la frontera de Venezuela,
afinidades culturales y redes de apoyo entre migrantes, entre otras (Universidad del Norte y Banco
Interamericano de Desarrollo, 2022). Sobre esto último, la administración local expidió el Acuerdo
011 de 2019, que define las políticas para la protección integral de migrantes provenientes de
Venezuela. El Acuerdo asigna responsabilidades a la SDS para atender las necesidades en salud
de la población migrante; asimismo, el PDD 2020-2023 establece el proyecto de gestión para el
aseguramiento en salud a población migrante (OIM, 2021).
171
B: Procedimientos
C: Urgencias
172
D: Hospitalizaciones
Nota: La frecuencia de uso se calcula como el número de atenciones sobre el número de

usuarios que recibieron la atención en salud.
Fuente: RIPS, Cálculos propios.
Las consultas aumentaron de 4,8 atenciones por persona en 2015 a 5,2

en 2021 (panel A). Vale la pena resaltar que en 2019 la frecuencia de consultas
en Barranquilla alcanzó seis atenciones por persona, siendo el valor más
alto registrado en este periodo, que ocurrió mientras las demás ciudades
analizadas presenciaban una disminución en la frecuencia de uso.
Los procedimientos presentan un comportamiento menos

homogéneo, como es de esperar. En 2015, Barranquilla registró 10,4
procedimientos por persona, para 2021 esta cifra se redujo en 6,4 (panel
B). Desde 2019, se ha presentado una leve reducción, como ha ocurrido
en las demás ciudades estudiadas. Por otra parte, la frecuencia de uso
en urgencias y hospitalizaciones en Barranquilla se comporta de manera
semejante a las demás ciudades (paneles C y D). Las hospitalizaciones,
particularmente, registraron aumento entre 2019 y 2020 y caída entre
2020 y 2021. No obstante, la utilización de servicios de salud entre los años
2020 y 2021 debe interpretarse con cuidado debido a que la atención de la
pandemia de COVID-19 favoreció el uso de ciertos servicios salud y limitó
otros.
Ahora bien, desagregando las atenciones en Barranquilla por etapas de

ciclo vital para 2021 (Gráfico 5.7.A), se encuentra que el 28% de las personas
atendidas por urgencias correspondieron a adultos jóvenes, siendo este
173
el grupo con mayor participación. Este resultado es similar al registrado

en consultas; en este caso, la participación de los adultos jóvenes fue del
24%. Para las hospitalizaciones y procedimientos, las personas mayores
tuvieron mayor participación, con un 27% y 22%, respectivamente.
Respecto a la población migrante en Barranquilla, según el Observatorio

Nacional de Migración y Salud (2022), los jóvenes son quienes tienen
mayor participación en las atenciones de los servicios de salud (Gráfico
5.7.B). El 60% de las hospitalizaciones corresponden a jóvenes. Esto
concuerda con la distribución por edad de los migrantes venezolanos que
han sido atendidos por el sistema de salud de la ciudad, que según la
misma fuente, está compuesta principalmente por jóvenes (56%) y por
mujeres (81%).
Gráfico 5.7. Personas atendidas por ciclo vital (2021)
A: Barranquilleros
174
B: Venezolanos residentes
Fuente: RIPS y Observatorio Nacional de Migración y Salud (2022).
Utilización de servicios de salud para la población infantil y materna
En cuanto a la utilización de servicios de atención materna e infantil, según

datos del SISPRO, en Barranquilla la cobertura de partos institucionales y
con personal calificado en 2021 estuvo por encima del 99,8%. Esta cifra fue
igual a la reportada por Cartagena y levemente superior a las observadas
en Medellín, Bucaramanga, Cali y Bogotá, ciudades que reportaron
coberturas del 99,6%. Por otro lado, Barranquilla registró bajo peso al
nacer en el 9,6% de los nacidos vivos, cifra que se situó por debajo de lo
registrado en Bogotá (14,9%), Medellín (11,1%), Cali (9,8%) y Bucaramanga
(9,8%), pero por encima de Cartagena (9%). No obstante, el porcentaje
de nacidos vivos con cuatro o más consultas de control prenatal que
registró Barranquilla fue de 86,2%, cifra menor a la registrada a las de
Medellín (90,8%), Cartagena (90,4%), Cali (87,6%) y Bucaramanga (87%),
pero superior a la registrada en Bogotá (85%).
Respecto a la población migrante, durante 2020-2021 se registraron

10.773 nacidos vivos de madres venezolanas en Barranquilla, lo cual
constituye el 7,8% de lo registrado a nivel nacional (Observatorio Nacional
175
de Migración y Salud, 2022a). Esto implica que estos nacimientos han

ocurrido en centros de atención médica y, por tanto, quedan afiliados al
sistema de salud colombiano.
En términos de vacunación infantil, las coberturas han superado la

meta esperada de 63% para las vacunas de menores de 1 año: BCG 67% y
polio 63% (Secretaría de Salud Barranquilla, 2022). Para la población menor
de 5 años no se ha cubierto la meta de 63%. Las vacunas contra la varicela,
DPT y polio han alcanzado, cada una, el 57% de cobertura (Secretaría
Distrital de Salud Barranquilla, 2022). Comparando los resultados de
la vacunación para menores de 1 año con otras ciudades, según datos
del SISPRO, Barranquilla presenta niveles bajos en ambas vacunas de
referencia. Medellín, Cartagena y Santa Marta registraron coberturas
mayores al 100% para BCG, mientras que en Cali y Bucaramanga fueron
mayores al 80%. En polio, las ciudades con mejores tasas de cobertura
fueron Cartagena, Santa Marta y Bucaramanga, superando el 80%, y Cali
y Medellín, superando el 70%.
Atención de la pandemia COVID-19
Un rasgo crucial de un buen sistema de salud es la capacidad de ajuste

y respuesta a las emergencias de salud pública que puedan surgir.
La pandemia del COVID-19 puso a prueba estas capacidades (OMS,
2020). Al respecto, Barranquilla debió enfrentar varios retos durante la
contingencia COVID-19. Hacia agosto de 2020, las muertes notificadas
por COVID-19 en la ciudad eran desproporcionadamente altas (8,7% de
las reportadas en 37 entidades territoriales; INS, 2020a). Hacia diciembre
del 2020, Barranquilla seguía contribuyendo de forma importante a la
incidencia acumulada en el país (INS, 2020b). En los años 2021 y 2022 se
observaron tres grandes picos de casos positivos, relacionados con las
festividades de fin de año, el carnaval y la reaperura económica (Gráfico
5.8). Pese a este panorama, a mayo de 2023, ya declarado el fin de la
emergencia global por la COVID-19, el Distrito presentó un acumulado de
277.474 casos confirmados, frente a más de seis millones en todo el país,
una tasa de recuperados del 97,3% y una letalidad acumulada de 2,17%,
muy próxima a la nacional (2,24%; INS, 2023).
176
3500
Gráfico 5.8. Positividad y fallecimiento en pandemia del COVID-19
3000
2500
2000
Casos positivos
1500
1000
500
16-m ay-oct
18-m ay
ar ov
2-oct
30-m ay
12-n ov
16-m ay
ay
26-oct
4-m ay
28-m7-oct
19-oct
14-oct
6-m ay
28-m ay
17-abr
1-m ay
27-ago
1-dic
-jun ov
30-dic
11-en e
29-abr
7-n ov
24-abr
10-abr
8-ago
24-m ar
8-en e
20-ago
22-abr
25-dic
7-m ar
17-ju l
13-dic
-oct ar
e
10-ago
6-dic
12-abr
-m ar
29-ju l
22-ago
12-m ar
23-ene
10-ju l
5-ago
5-abr
18-dic
22-ju l
15-jul
3-ago
6-ene
29-sep
3-jul
16-sep
16-feb
27-jul
25-sep
23-feb
5-jul
13-sep
4-feb
28-feb
11-feb
3-sep
1-sep
23-ju n
7-n8-sep
9-jun
21-jun
23-m4-jun
20-sep
28-jun
11-jun
30-en
16-ju
9-m
24-n
19-n
23-m
31
31-oct
ay
19-n ov
16-n ov
2-oct
30-m ay
12-n ov
31ov
ay
28-nov
4-m ay
7-oct
26-oct
19-oct
14-oct
6-m ay
28-m ay
7-abr
11-m ay
27-ago
1-dic
23-oct
24-n ov
30-dic
11-en e
29-abr
ov
24-abr
10-abr
8-ago
ar
18-en e
14-m ar
22-abr
20-ago
25-dic
7-m ar
17-ju l
10-dic
13-dic
22-dic
6-dic
12-abr
10-ago
31-m ar
29-ju l
22-ago
23-ene
12-m ar
5-abr
0-ju l
15-ago
ar
15-jul
18-dic
22-ju l
3-ago
6-ene
29-sep
3-jul
27-jul
25-sep
16-feb
23-feb
16-sep
15-jul
13-sep
4-feb
28-feb
11-feb
3-sep
1-sep
23-ju n
9-jun
4-jun
8-sep
20-sep
28-jun
11-jun
30-en
16-ju
24-m
19-m
18-m
4-n
1
11
1
11
21
2020 2021 2022

2020 2021
Casos notificados p ositivos F allecid os 2022
Casos notificados p ositivos F allecid os
Fuente: INS, 2023. Información a nivel de municipio con corte 24-05-2023. Casos positivos se
deriva a partir de la fecha de notificación y los casos fallecidos se estiman a partir de la fecha
de notificación de fallecimiento. Consulta realizada el 25 de abril de 2023.
De acuerdo con la OMS y el Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas

en Salud, las estrategias de respuesta de los sistemas de salud frente a la
crisis de la pandemia pueden agruparse así: (i) liderazgo y gobernanza, (ii)
financiamiento de los servicios de COVID-19, (iii) movilización y apoyo del
personal en salud, (iv) fortalecimiento de las intervenciones en salud pública,
y (v) transformación de la prestación de los servicios (Sagan, y otros, 2021).
Barranquilla tomó 26 medidas enmarcadas en los tópicos definidos

por Sagan y otros (2021). Estas medidas estuvieron dirigidas a controlar la
transmisión del COVID-19, fortalecer las capacidades del sistema sanitario
y de salud pública, minimizar los riesgos de brote, prevenir los casos en
lugares de trabajo, gestionar el riesgo de casos importados, aislamiento
preventivo, ley seca, toques de queda e involucrar a las comunidades (OMS,
2020; Secretaría de Salud de Barranquilla, 2020). En línea con las directrices
nacionales, el Distrito desarrolló una estrategia enfocada en la protección
de la población mayor de 60 años –la estrategia +60— con el objetivo de
disminuir la morbimortalidad asociada a la infección por COVID-19, que
consistió en realizar seguimientos a los hogares geriátricos y a los pacientes
con enfermedades crónicas, en conjunto con las aseguradoras en salud.
177
Respecto a vacunación, Barranquilla adoptó estrategias efectivas que

permitieron lograr una cobertura de vacunación del 77% para el esquema
completo (Gráfico 5.9.A). En términos comparativos, Barranquilla alcanzó
una cobertura mayor a la registrada en las otras capitales de la región Caribe,
y similar a la de las ciudades principales e intermedias. Además, Barranquilla
fue una de las primeras ciudades en lograr altas coberturas de vacunación
y ocupó el primer lugar del ranking nacional de aplicación de vacunas por
cada 10 mil habitantes (Alcaldía Distrital de Barranquilla, 2023).
Gráfico 5.9. Desempeño frente a la pandemia del COVID-19
A: cobertura de vacunación
Barranquilla 77%
-
Bogotá 82%
principales
Ciudades
Medellin 77%
Cali 60%
Riohacha 58%
Otras ciudades de la región
Sincelejo 57%
Valledupar 61%
Caribe
Monteria 59%
Santa Marta 58%
Cartagena 71%
Ibague 75%
Ciudades Intermedias
Pasto 81%
Cúcuta 70%
Pereira 82%
Manizales 71%
Bucaramanga 78%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Cobertura de vacunación
B. índice de resiliencia epidemiológica

Barranquilla 88%
-
Bogotá 79%
principales
Ciudades
Medellin 83%
Cali 77%
Riohacha 60%
Otras ciudades de la región
Sincelejo 76%
Valledupar 74%
Caribe
Monteria 77%
Santa Marta 84%
Cartagena 76%
Ibague 82%
Ciudades Intermedias
Pasto 77%
Cúcuta 77%
Pereira 76%
Manizales 70%
Bucaramanga 83%
0% 20% 40% 60% 80% 100%

Índice de resiliencia epidemiológica municipal
Fuente: Ministerio de Salud, 2022; Ministerio de Salud, 2023.
178
Como resultado de lo anterior, después de presentar una alta positividad

de casos durante el 2020 e inicios del 2021, Barranquilla se posicionó
como la ciudad con mayor resiliencia epidemiológica ante el COVID-19
(Gráfico 5.9.B). El índice municipal de resiliencia epidemiológica (IMRE),
calculado por el Ministerio de Salud, es una medida multidimensional
basada en las coberturas de vacunación contra COVID-19, la estimación
de seroprevalencia de SARS-CoV-2, la capacidad del sistema de salud en
el territorio y las pruebas realizadas de COVID-19. Barranquilla obtuvo en
este índice una puntuación de 88%, superando a Santa Marta, Medellín
y Bucaramanga. Esto permitió que Barranquilla fuera la ciudad pionera
en la reapertura económica en medio del COVID-19 (Alcaldía Distrital de
Barranquilla, 2023).
Resultados de salud: salud materna e infantil

Barranquilla ha logrado progresos notables en los resultados de salud.
En salud materna, el Distrito pasó de seis muertes maternas por cada
10.000 nacidos vivos en 2005 a cuatro muertes en 2021 (Gráfico 5.10).
Durante 2008-2013, Barranquilla y las ciudades principales e intermedias
presentaron disminuciones en la mortalidad materna. En el periodo
2013-2018, tuvieron oscilaciones entre dos y cinco muertes maternas,
a excepción de la región Caribe. A partir de 2018, todas las ciudades
analizadas presentaron un aumento considerable de la mortalidad
materna. No obstante, Barranquilla fue la única ciudad que logró reducir
este indicador en el 2021.
Gráfico 5.10. Razón de mortalidad materna menor a 42 días
Fuente: Estadísticas vitales – SISPRO.
179
Por otra parte, la fecundidad adolescente es un aspecto clave en

salud pública, debido a los riesgos que representa para la madre y el
hijo (Flórez y Soto, 2007a; Romero de Loera 2018). En 2019, Barranquilla
registró tres nacimientos por cada mil mujeres adolescentes entre 10-
14 años (Gráfico 5.11). Esta cifra supera las registradas en las ciudades
principales e intermedias, pero es semejante a la de las otras capitales de
la región Caribe. Por su parte, en el grupo entre 15-19 años, Barranquilla
registró 75 nacimientos por cada mil mujeres. De igual forma, es una cifra
considerablemente alta con respecto a los 36 nacimientos observados en
las ciudades principales y a los 45 en las intermedias.
Gráfico 5.11. Fecundidad adolescente (2019)
Fuente: Estadísticas vitales, Proyecciones y retroproyecciones, DANE. Cálculos propios.
En materia de salud infantil, la tasa de mortalidad en menores de 1

año se redujo de 20 casos (por cada mil nacidos vivos) en 2005 a 15 en
2021 (Gráfico 5.12). Esta reducción también se registró en las ciudades
principales, intermedias y región Caribe, hasta el 2020, año en el que todas
las ciudades analizadas presentan aumentos. No obstante, se resalta que
la tasa de mortalidad infantil en Barranquilla es mayor que en las otras
ciudades analizadas.
180
Gráfico 5.12. Mortalidad infantil
Nota: Tasa de mortalidad infantil se refiere a las muertes de menores de un año sobre el
número de nacimientos en un periodo.
Fuente: Estadísticas vitales DANE – SISPRO.
En contraste, en Barranquilla la tasa mortalidad por desnutrición

en menores de 5 años se redujo de manera importante, de 32 por cada
100.000 en 2005 a cuatro por cada 100.000 en 2020 (Gráfico 5.13). En
este indicador, la evolución es similar a la de las ciudades intermedias
y principales, y mejor que la de otras capitales de la región Caribe. Es
importante resaltar que a partir de 2014 Barranquilla logró cumplir el
objetivo de reducir a cinco las muertes por cada 100.000 (INS, 2022),
objetivo que desde 2006 cumplían las ciudades principales e intermedias
y que aún no alcanzan las ciudades de la región Caribe.
Gráfico 5.13. Tasa de desnutrición en menores de 5 años
Fuente: Estadísticas vitales – SISPRO, proyecciones y retroproyecciones, DANE.
181
Enfermedades crónicas no transmisibles (ENT)
Las ENT provocan más del 70% de las muertes en el mundo, de estas
el 20% es atribuida al cáncer, cuyos efectos son muy negativos en la
población y la economía (Bravo y otros, 2022). Los cánceres de próstata y
mama son las patologías que presentan mayor incidencia en los hombres
y en las mujeres, respectivamente (Pardo y Cendales, 2018).
Los registros poblacionales de cáncer en Colombia muestran que en

Barranquilla la mortalidad por cáncer de mama fue de 17,6 y por cáncer
de próstata 16,6 por 100.000 personas año (Vargas Moranth y Navarro
Lechuga, 2018). En Medellín, la mortalidad por cáncer de mama fue de
17 y en Cali 13,8; respecto al cáncer de próstata la mortalidad fue de 14,2 y
17,4, respectivamente (Brome y otros, 2018; Bravo y otros, 2022).
En términos de incidencia, Barranquilla presentó una incidencia

de cáncer de mama y próstata de 70 y 37,5 por 100.000 personas año,
respectivamente (Vargas Moranth y Navarro Lechuga, 2018). Estos
niveles, comparados con otras ciudades, son llamativos. Por ejemplo, en
Medellín fueron 51,9 para cáncer de mama y 45,7 para cáncer de próstata
(Brome y otros, 2018), mientras que en Cali el cáncer de mama alcanzó
una incidencia de 45,9 y el cáncer de próstata 53,8 (Bravo y otros, 2022).
Salud mental
El suicidio ha aumentado en Colombia. Mientras que en 2008 se

presentaron 4,2 muertes por cada 100.000 habitantes, en 2017 la
tasa subió a 5,7 (Benavides Mora, y otros 2020). En Barranquilla, esta
problemática también se agudizó en el periodo 2005-2021, aunque con
altibajos (Gráfico 5.14). Barranquilla registra una tasa similar a la de otras
ciudades capitales de la región Caribe pero menor a la presentada en las
ciudades principales e intermedias.
182
Gráfico 5.14. Mortalidad por lesiones autoinfligidas(2005-2021)
15
10
100.000 habitantes
0
200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B a rra nquilla C iu dad es p rincipa les O tra s ciuda des de la región Ca ribe C iu dad es interm edias
Fuente: Estadísticas vitales, proyecciones y retroproyecciones DANE. Cálculos propios.
Enfermedades transmisibles – VIH y dengue
Una de las patologías críticas para la igualdad y el desarrollo es el VIH (OMS).

En Barranquilla ha subido la prevalencia de VIH (Gráfico 5.15). Durante el
periodo 2008-2014 aumentó considerablemente hasta llegar a su máximo
de 43 personas por 100.000 habitantes; a partir de allí disminuyó hasta el
2018, pero luego vuelve a aumentar. En los demás grupos de ciudades la
tendencia de aumento ha sido prácticamente continua, de forma que la
prevalencia en 2019 de todos los grupos de ciudades es semejante a la
de Barranquilla. Por otro lado, la tasa de mortalidad ajustada por edad
para VIH disminuyó durante 2015-2022, pasando de 11 muertes a cuatro
por 100.000 habitantes (Secretaría de Salud Barranquilla, 2022). Además,
Barranquilla logró coberturas de tratamiento antirretroviral de 96-97%
durante el mismo periodo (Secretaría de Salud Barranquilla, 2022). De
esta manera, ha superado la meta de cobertura en el marco del objetivo
90-90-90 de la OMS para controlar la epidemia del VIH (OMS, 2022).
183
Gráfico 5.15. Prevalencia VIH (2008-2019)
Fuente: Sivigila, proyecciones y retroproyecciones - DANE.
El dengue es una problemática en salud pública, sobre todo en zonas

tropicales y subtropicales (Instituto Nacional de Salud – INS, 2021). En
Barranquilla, en 2018, se registraron tres muertes atribuibles al dengue
grave (por 100.000 personas con dengue grave). Durante el periodo 2008-
2019 se presentaron dos picos, uno en 2009 con 25 muertes, el otro en
2016 con 26 muertes (por 100.000 con dengue grave). Por otro lado, la
prevalencia aumentó en el mismo periodo, pasando de 11 casos en 2008 a
250,0
230 por 100.000 habitantes en 2019 (Gráfico 5.16).
200,0
Gráfico 5.16. El dengue en Barranquilla
150,0
A: Prevalencia
100,0
100.000 habitantes
50,0
250
0,0
200 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
P revalencia casos
150
B: Letalidad
100.000 h abitan tes
100
50
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Letalidad de dengu e Letalidad de D engue grave
Fuente: Sivigila, proyecciones y retroproyecciones – DANE, SISPRO.
184
Un comportamiento semejante al de Barranquilla se ha registrado en

las ciudades intermedias, en otras capitales de la región Caribe y, en
menor medida, en las ciudades principales (Gráfico 5.17). Según INS
(2021), durante 2018 y 2019 se presentó una fase epidémica, en la que
aumentó la notificación de casos de dengue en todo el país, superando
su comportamiento histórico.
Gráfico 5.17. Prevalencia del dengue
Fuente: Sivigila, proyecciones y retroproyecciones – DANE. Cálculos propios.
3. ¿Qué ha ocurrido en el sistema de salud de Barranquilla?
Hemos visto los avances que han tenido los resultados de salud en
Barranquilla; podemos entonces preguntarnos por los cambios en el
sistema de salud que los hicieron posibles. El sistema se ha transformado
a partir de cuatro estrategias: (i) fortalecer la gobernanza mediante la
rectoría del sistema y la articulación de actores en el aseguramiento y
la prestación, (ii) crear un nuevo modelo de prestación de servicios, (iii)
adecuar la infraestructura, y (iv) movilizar los recursos de financiamiento.
La gobernanza del sistema de salud local
La gobernanza se define como la capacidad de los tomadores de decisiones

de dar respuesta a las problemáticas sociales a partir de nuevas formas
de rectoría, mediante una visión estratégica, la coordinación e integración
de los actores claves, la toma de decisiones basados en información, la
rendición de cuentas y la garantía de cumplimiento de la legislación
(Papanicolas y otros. 2022).
185
Barranquilla ha trazado como visión de ciudad el acceso a los servicios

sociales de manera oportuna y de calidad, y entre ellos a los servicios
de salud. Los Planes Territoriales en Salud de las últimas cuatro
administraciones locales han estado centrados en el aseguramiento
universal de la población, en especial de la población del régimen
subsidiado (Gráfico 5.18).
Gráfico 5.18. Planes de salud de Barranquilla (2008-2023)
Con este fin, la SDS ha desplegado acciones para identificar y afiliar a

la población al sistema de salud. En un principio, la SDS aunó esfuerzos
con la Registraduría y la oficina del Sisbén para hacer brigadas de registro
y afiliación: “como había tantas personas sin salud, especialmente en
los barrios más pobres, necesitábamos identificarlos…así, nos fuimos
junto con la Registraduría a identificar quiénes no estaban afiliados…
este proceso fue rápido y logramos incluir a las personas en el régimen
subsidiado” (Entrevista 1). Hoy en día, tal articulación se conserva y se ha
institucionalizado, de tal forma que en tres puntos de la red de prestación
de servicios opera una oficina satélite de la Registraduría para facilitar
el proceso de identificación de quienes no se encuentran afiliados o no
están activos en el sistema: “… ahora contamos en tres PASOS (centros
de atención ambulatoria) con un punto de la Registraduría. Esto ha
facilitado los procesos de afiliación de las personas… nos coordinamos
rápidamente, y la persona se afilia, y se puede atender … Igual, sucede
con el Sisben, la comunicación ahora es rápida... no siempre fue así, ha
sido un proceso y un esfuerzo de integrarnos todos en la administración
distrital” (Entrevista 4).
En este aspecto, cabe resaltar la articulación de actores que puso en

marcha la SDS de Barranquilla ante el fenómeno migratorio. Debido al
número de migrantes irregulares, desde SDS se coordinaron esfuerzos
186
con ONGs, organizaciones de base comunitaria y otros sectores para

desarrollar acciones que permitieran la identificación de la población
migrante. Según uno de los entrevistados: “…así logramos censar a 32.000
migrantes en el 2018, de los cuales logramos afiliar a 19.000. No podemos
llegar al 100% dado que es una población con una alta movilidad;
hoy están aquí.. mañana no se sabe … Pese a ello, hacemos todos los
esfuerzos para afiliarlos y que reciban la atención como cualquier otra
persona que se encuentre en la ciudad” (Entrevista 3). Actualmente,
debido al estatuto migratorio, la SDS se articula con Migración Colombia,
para que a través de MiRed IPS se afilie a salud a quien reciba el
Permiso de Protección Temporal, iniciativa conocida como “afiliación
exprés” (Entrevista 3, Entrevista 4). Al respecto, uno de los entrevistados
manifestó: “la afiliación exprés es una iniciativa que busca superar el reto
que supone la identificación y el seguimiento de la población migrante,
debido a su alta movilidad entre ciudades” (Entrevista 4). La movilidad
y las condiciones de vulnerabilidad de la población migrante (pérdida de
empleo, condiciones habitacionales difíciles, etc.) han sido identificadas
en la literatura como barreras en la atención de los migrantes durante
la contingencia del COVID-19 (Stevenson et al. 2023). En esta línea, la
articulación de actores claves en el sistema de salud barranquillero ha
estado dirigida a reducir las barreras al acceso de la población migrante.
Las acciones de identificación de la población también permitieron

caracterizar riesgos en salud, al igual que las condiciones
sociodemográficas y económicas de población en zonas vulnerables
de las ciudades (Entrevista 1). Esta caracterización brindó información
sobre la necesidad de coordinar acciones desde diferentes instancias
de la administración distrital para responder a las necesidades de la
población residente en estas zonas: “nosotros íbamos a los territorios,
si necesitábamos ir con el secretario de educación, gestión de riesgo
o recreación y deporte, teníamos el teléfono de cada uno [de los
secretarios] y nos coordinamos para hacer las visitas y dar respuesta
conjunta a las problemáticas, si así lo requerían... esa era la directriz
del señor alcalde. Tengo entendiendo que esta dinámica de trabajo
continúa” (Entrevista 9).
De otro lado, Barranquilla lideró iniciativas de orden nacional, como

la nivelación de los planes de beneficios en salud de los regímenes
subsidiado y contributivo. El Gobierno Nacional, mediante el Decreto
965 de 2010, reglamentó las condiciones para la unificación de los planes
obligatorios de salud, para lo cual se dispuso hacer pruebas piloto en
entidades territoriales seleccionadas con base en tres requisitos: presentar
la solicitud al Ministerio de Salud, contar con un plan financiero aprobado
187
por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) para la unificación

de planes13 y haber logrado (o tener previsto) la cobertura universal
del régimen subsidiado en salud. Barranquilla, junto con Cartagena,
cumplieron tales requisitos para ser casos piloto (Acuerdo 012 de 2010,
Acuerdo 013 de 2010 de la Comisión de Regulación en Salud [CRES]).
Las pruebas realizadas en los distritos de Cartagena y Barranquilla

permitieron identificar las condiciones institucionales, fiscales, financieras
y operativas que facilitarían el éxito de la unificación del plan de beneficios
en salud en el resto del país, de acuerdo con el Acuerdo 032 de 2012 (CRES,
2012). En términos institucionales, ambos distritos avanzaron en acceso
y oportunidad de la prestación de servicios, de tal forma que mejoró
la percepción de los usuarios de la atención en los servicios de salud.
A su vez, los retos institucionales estuvieron en lograr mayor eficiencia
del gasto, controlar la evasión y elusión de los impuestos territoriales
destinados a salud y fortalecer el esquema de aseguramiento y gestión
del riesgo (CRES, 2012). En términos fiscales, los dos distritos lograron
mejorar su desempeño fiscal desde el año 2009, medido por el Índice
de Desempeño Fiscal (IDF). Cartagena pasó de categoría vulnerable (65
puntos) a categoría sostenible (82 puntos) y Barranquilla pasó de solvente
(70 puntos) a sostenible (84 puntos). Esta mejoría permitió reducir la
carga fiscal, lo cual viabilizó la unificación (CRES, 2012).
Respecto a las condiciones financieras, el precitado Acuerdo menciona

que la reducción de la dependencia de los recursos del Sistema General
de Participaciones (SGP) se constituyó como una herramienta de apoyo
para el financiamiento de la unificación (CRES, 2012).En este sentido,
Cartagena redujo en 4,4% la dependencia al SGP entre 2009 y 2012;
Barranquilla también la redujo, aunque algo menos, 2,9% (CRES, 2012).
Por otro lado, el Acuerdo también menciona que “un efecto natural”
de la unificación de planes fue la reducción en el número de atenciones a
población pobre no asegurada (CRES, 2012). Lo anterior se relacionó con
que tanto Cartagena como Barranquilla debían generar acciones para
ampliar la cobertura del régimen subsidiado. En el caso de Barranquilla,
los entrevistados coincidieron en que las acciones incluyeron la
triangulación de listados censales y poblacionales, y Sisben (Entrevista
1, Entrevista 9). Esta focalización facilitó la afiliación de población no
asegurada por la implementación de un sistema en línea con las
aseguradoras de salud (Entrevista 3). La ampliación de la cobertura
requirió recursos, lo cual se evidencia en una mayor proporción del
gasto público destinado a la afiliación del régimen subsidiado (Gráfico
El plan financiero debía contar con varios elementos. Primero, debía garantizar la sostenibilidad de
13
la universalización y de la unificación de los planes obligatorios de salud. Segundo, debía contener

una estrategia de transformación de recursos considerando todas las fuentes de financiación para
la prestación de servicios. Tercero, debía tener en cuenta las prestaciones excepcionales en salud y
188 las contingencias asociadas a los servicios no POS.
5.19). No obstante, lo anterior estuvo acompañado de una reducción

en la proporción del gasto público en salud destinado a la prestación
de servicios de la población pobre no asegurada en Barranquilla, lo
cual redujo las presiones fiscales en el Distrito (Gráfico 5.19, Entrevista
1). Comparado con otras ciudades principales, Barranquilla muestra
un crecimiento significativo en los recursos destinados al régimen
subsidiado, el cual es mayor que en las ciudades principales, aunque
algo menor que el de otras ciudades de la región Caribe.
Gráfico 5.19. Asignación del gasto público en salud
A: Régimen subsidiado B: Población pobre no asegurada

100% 100%
P roporción del gasto en regim en su bsidiado del
P roporcón del gasto en aten ción de pob. pobre

90% 90%
n o asegu rado del gasto total en salu d

80% 80%
70% 70%
gasto total en salu d
60% 60%
50% 50%
40% 40%
30% 30%
20% 20%
10% 10%
0%
0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
B arranquilla Ciudades principales Otras ciudades región Ca ribe Ciudades interm edias
B arranquilla Ciudades principales Otras ciudades región Ca ribe Ciudades interm edias
Fuente: CHIP – FUT Gasto de inversión, último trimestre de cada año.
En términos operativos, es factible que diferentes modelos de

atención puedan coexistir en un proceso de unificación de planes de
beneficios. Al respecto, como destaca la CRES, el modelo de atención
de Barranquilla hace énfasis en el desarrollo de estrategias de atención
de promoción y prevención en salud (CRES, 2012). En ambas ciudades
(Barranquilla y Cartagena), la unificación de planes mejoró el acceso a
planes de beneficios más amplios, promovió la utilización de los servicios,
eliminó barreras geográficas y redujo los costos de dinero y tiempo para
las personas de nivel 1 del Sisbén (CRES, 2012).
En conclusión, las experiencias de Barranquilla y Cartagena abrieron

camino para que la nivelación de planes de beneficios fuese una realidad
en todo el país (CRES, 2012). Este hecho es un hito importante en términos
de equidad en el sistema de salud colombiano. En el caso de Barranquilla,
este resultado también se relaciona con la gobernanza ejercida por SDS.
Las directrices de la SDS en relación con la ampliación de la cobertura en
salud implicaron la formulación de objetivos de largo plazo en el sistema
de salud local y el desarrollo de estrategias de articulación y coordinación
de actores intersectoriales y transectoriales para avanzar hacia un
aseguramiento universal.
189
La operación de la prestación de servicios de salud en Barranquilla,

desde la gobernanza
La gobernanza es una función habilitadora del sistema de salud; sus

acciones proveen tanto una base como una guía para llevar a cabo
las funciones del sistema de salud (Papanicolas et al. 2022). Así, la
gobernanza en la prestación de servicios implica la rectoría en el
direccionamiento del sistema de salud, la integración de los servicios y
la calidad de la prestación (Adams et al. 2003, Papanicolas et al. 2022).
En Barranquilla hasta 2008, la ESE Redhospital administraba la red

pública de prestación de servicios en salud. Desde su creación en 2004
(Decreto 255 de 2004), su operación estuvo impregnada de diversos
problemas relacionados con la sostenibilidad financiera y la deficiente
prestación de los servicios de salud (Entrevistas 1, 2 y 9). La población
barranquillera confiaba muy poco en la ESE Redhospital por sus trabas
administrativas y porque no proveía los suministros mínimos necesarios
para la prestación de servicios de salud, al punto de que los pacientes
debían llevar los insumos requeridos para sus procedimientos (Alcaldía
Distrital de Barranquilla y Secretaría Distrital de Salud 2008, Entrevistas
1 y 2).
Este panorama llevó a liquidar la ESE Redhospital para viabilizar la

prestación de los servicios (Decreto 883 de 2008). Para esto, el Consejo
Distrital otorgó facultades extraordinarias al Alcalde Distrital (Acuerdo
008 de 2008) y así, el Distrito de Barranquilla y el Ministerio de Salud y
Protección Social suscribieron el Convenio de Desempeño 518 de 200814,
en el que fijaron los términos de liquidación de la ESE y la propuesta de
reorganización, rediseño y modernización de la prestación de servicios
de salud. Como parte de este proceso, el Ministerio de Hacienda otorgó
un crédito condonable al Distrito condicionado a liquidar la Red, sin
efectuar ningún proceso de reestructuración, y a no crear otra entidad
similar a la ESE en un plazo de 10 años (Secretaría Distrital de Salud,
2017). El proceso de liquidación contó con una adecuada defensa
judicial en los litigios presentados en contra de la ESE Redhospital
(Convenio 518 de 2008), de forma que solo el 7% de los fallos fueron en
contra de la ESE (Ministerio de Salud 2018). “El proceso de liquidación se
llevó adecuadamente, las deudas con el recurso humano se saldaron,
tomó un cierto tiempo pagarles a todos los prestadores que se les
debía ... esto fue el primer paso para transformar el modelo de salud
de la ciudad” (Entrevista 6); esto marcó “el inicio de un proceso de
transformación que redujera la presión fiscal de la red pública en el
Distrito, al igual que, fuese financieramente sostenible … Todo esto ha
Entre el Ministerio de Salud y Protección Social y el Distrito de Barranquilla.

14
190
favorecido que se pueda desarrollar acciones (modelos de atención,

grupos extramurales, jornadas..) por la salud de los barranquilleros”
(Entrevista 2).
Durante el plazo de 10 años, la prestación de los servicios de salud

estuvo a cargo de dos operadores externos, los cuales debían arrendarle
al Distrito la infraestructura y desarrollar el modelo de prestación con un
enfoque de atención primaria en salud15. El primer operador fue Caprecom,
entre 26 de diciembre de 2008 y 31 de diciembre de 2011, y el segundo fue
IPS Universitaria de Antioquia, entre el 1 de enero 2012 y el 31 de diciembre
de 2017. Cumplidos los 10 años, en el 2018 el Distrito de Barranquilla definió
como operador de la red de infraestructura hospitalaria pública a MiRed
IPS, una sociedad de economía mixta, con participación mayoritaria del
Distrito (65% de sus acciones) y del sector privado (35%).
En términos financieros, el desempeño de MiRed IPS ha sido favorable:

las ganancias superan los 10 mil millones de pesos desde su creación, la
rentabilidad ha sido mayor al 5%, los ingresos han crecido más rápido que
los gastos, de forma que ha sido posible financiar los activos principalmente
con capital propio (FUT-SIHO). En este sentido, la conformación de MiRed IPS
“ha sido un proceso exitoso, ha dado rentabilidad y ha generado recursos
importantes al distrito” (Entrevista 1). Un entrevistado manifestó “MiRed es
una organización mixta, publico-privada, el Distrito participa en la junta
directiva de MiRed, siendo el socio mayoritario y haciendo seguimiento a
los objetivos de salud se cumplan” (Entrevista 2), los anteriores operadores,
“Caprecom y IPS Antioquia, tenían una administración nacional, eso
afectó su administración local, pues los recursos no se destinaban en su
totalidad a operar los servicios en la ciudad… por tanto, los problemas
de financiación que tenían estos operadores se traducía en fallas en la
atención y la calidad, aquí, en Barranquilla” (Entrevista 4).
Paralelo al proceso de liquidación y cambio de operadores, se reconoció

que la infraestructura de la red pública de salud en Barranquilla requería
ser modernizada, para cumplir con estándares mínimos de calidad y
responder al modelo de prestación de salud que sería instaurado. La
SDS, en su función de generación de recursos en el sistema de salud
local, creó en 2009 la estampilla Pro-Hospital, cuya destinación específica
sería “la construcción, ampliación, mantenimiento de la planta física;
la adquisición, mantenimiento y reparación de equipos requeridos y
necesarios para cumplir con las funciones propias de las instituciones
hospitalarias de primer y segundo nivel de atención en la ciudad de
Barranquilla; dotación de instrumentos y suministros” (Secretaría Distrital
de Salud 2017). “Se necesitaban recursos para adecuar la infraestructura;
La entidad debía pagar el 0,5% del valor de la infraestructura por motivo de arriendo y si tenía
15
utilidades, el 50% debían destinarse al Distrito (Secretaría Distrital de Salud 2017).

191
instituciones de salud que fueran dignas,… no fue fácil que se aceptara

[la estampilla Pro-Hospital] por la comunidad, las personas se oponían”
(Entrevista 2). En esta línea, “cuando se propuso adecuar las instituciones
con aire acondicionado, amplias, que tuviesen espacios para crecer, no
fue bien visto en el Ministerio ... sin embargo, la idea de tener centros de
salud donde se dignificara a las personas fue nuestro argumento.. Esto ha
hecho que la ciudadanía se apropie de ellos.” (Entrevista 1). La generación
de recursos propios como la estampilla Pro-Hospital, le han permitido al
distrito adecuar, modernizar y reorganizar geográficamente los prestadores
públicos en el marco del nuevo modelo de prestación de salud.
El modelo de prestación de servicios de salud en Barranquilla
El nuevo modelo de prestación de servicios de salud está basado en

la atención primaria en salud y surgió como respuesta a la situación
en salud que vivía la ciudad antes de 2008. Barranquilla es una ciudad
históricamente segregada, y este elemento se tuvo en cuenta en la
definición del modelo de prestación de salud (Entrevistas 1, 2 y 9).
Para esa época, mientras que el norte de la ciudad contaba con altos
niveles de desarrollo y presencia de instituciones de salud (privadas),
el sur, que alberga al 60% de la población, presentaba altos niveles de
vulnerabilidad, poco aseguramiento y, por ende, escaso acceso a servicios
de salud (Entrevistas 1 y 2). Por estas razones, la SDS concentró el modelo
de prestación de servicios en el sur de la ciudad. El nuevo modelo de
prestación de salud modificó la clasificación de los prestadores públicos
de salud: Caminantes de la Salud, PASOS y Caminos (Gráfico 5.20). Estos
nuevos actores están integrados por el grado de complejidad en los
requerimientos de la atención en salud.
Gráfico 5.20. Modelo de prestación de servicios de salud
192
Caminantes de la salud. Los caminantes de la salud son promotores

de salud que desarrollan acciones de caracterización de los individuos,
sus hogares y el entorno, determinan factores de riesgo en salud y,
por tanto, hacen inducción de demanda, seguimiento y control de
atenciones individuales. Asimismo, identifican riesgos familiares, sociales
y ambientales. Con base en el diagnóstico que generan los caminantes,
la SDS planea intervenciones de salud pública (Secretaría Distrital de
Salud, 2017). “Los caminantes permiten identificar y gestionar riesgos
en salud. Su número y la conformación de los grupos de caminantes
puede variar, depende de la disponibilidad de recursos que se tengan
para su contratación... pese a esto, los caminantes se han mantenido
desde el 2008” (Entrevista 4), “…normalmente salen en grupos de dos
y casi siempre hay un líder comunitario del barrio; en este sentido se
reconoce la participación comunitaria” (Entrevista 5). “…el grupo de
caminantes también lo integran técnicos en salud pública, promotores
de salud, auxiliares de enfermería, entre otros; quienes continuamente
la SDS y MiRed IPS les capacitan y actualizan en términos normativos y
de atención .. si encuentran una persona con un problema de salud, lo
direccionan en el sistema o si está en algún riesgo, empiezan a generar
acciones para disminuirlos..” (Entrevista 4).
Puntos de Atención en Salud Oportuna (PASOS). Los PASOS son centros

de salud que sirven para acercar físicamente a los usuarios a los servicios
de salud. Los PASOS se planearon de forma georreferenciada, de manera
que permitiera al 95% de la población en estrato 1 acceder a un centro de
salud a menos de 700 metros; para el estrato 2 el centro de salud debía
estar entre 800 y 1.000 metros, y para estrato 3 la medida fue entre 1,5
y 2 kilómetros. Estas diferencias “obedecieron a la existencia y calidad
de las vías y a la presencia del transporte público” (Entrevista 1). Los
PASOS deben ofrecer servicios de atención básica, para que los pacientes
sean evaluados y, en caso de requerirlo, remitidos a los Caminos. De
acuerdo con su dotación, los PASOS se dividen en básicos, ambulatorios y
complementarios (Secretaría Distrital de Salud, 2017).
Centros de Atención Médica Integral Oportunos (Caminos). Los Caminos

son centros de salud de mayor complejidad en la atención. Prestan
servicios de I, II y III nivel, en las especialidades de ginecología, pediatría,
medicina interna, ortopedia y cirugía. Los Caminos tienen bajo su
administración los PASOS de su área de influencia geográfica (Secretaría
Distrital de Salud, 2017).
Cada Caminante tiene un PASO asignado, el cual es su base y cada PASO

tiene un Camino asociado. Esto hace viable el modelo en red (Entrevista 1).
193
La gobernanza en la generación de recursos para el modelo de

prestación de servicios de salud en Barranquilla
El proceso de mejoramiento y adecuación de la infraestructura en

salud y la definición del trabajo en red se han concertado con el área
de infraestructura y obras públicas de la ciudad. Esto ha permitido que,
en la construcción o remodelación de un centro de salud, también se
pavimenten las vías y se recuperen los parques aledaños: “no solo se
mejoraron los centros de salud, también fuimos con la Secretaría de
Planeación porque había que pavimentar las vías, construir parques;
eran sectores que no eran accesibles…sabíamos que el centro de
salud solo no bastaba, era necesario mejorar el entorno” (Entrevista 2).
Todo esto generó un proceso de desarrollo relevante y de apropiación
comunitaria en la ciudad.
Así mismo, el proceso de mejoramiento de la infraestructura ha estado

acompañado de la búsqueda de recursos para su sostenibilidad. Con ese
fin se ha establecido la coordinación entre el aseguramiento y la SDS para
la contratación de los Caminantes de la Salud; el 70% de los recursos
provienen de la demanda inducida de las EPS y el 30% de los recursos
SGP para salud pública (Entrevistas 1, 2 y 4).
En conclusión, el proceso de transformación del sector salud en

Barranquilla ha logrado un modelo de prestación de servicios de salud
accesible a la población, con equidad, mediado por la nivelación de planes
de beneficios y promoviendo sinergias inter y transectoriales. Todo lo
anterior ha estado enmarcado en las directrices de la SDS, como órgano
rector del sistema de salud local, a partir de objetivos del mismo sistema
que se han mantenido en el tiempo y con el desarrollo de acciones
dirigidas a su consecución.
4. ¿Qué ha implicado esta transformación?
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS), se

han transformado los patrones sociales de afiliación al sistema de salud.
En 2005, el 86% de la población más rica en Barranquilla (quintil 5) estaba
afiliada al sistema de salud, mientras que solo el 43% de la población
más pobre (quintil 1) lo estaba. Para 2015, la afiliación de la población
pobre aumentó a 88%, alcanzando valores similares a los demás grupos
de riqueza (Gráfico 5.21). Esta evolución da cuenta de las ganancias en
equidad para el acceso a servicios de salud, situación que favoreció la
194
nivelación de planes de beneficios en salud y el modelo de prestación de

servicios de salud accesible a la población más vulnerable.
Gráfico 5.21. Afiliación al sistema de seguridad en salud en Barranquilla,

por quintil
10 0
90
80
70
60
% de afiliación
50
40
30
20
10
0
Q uintil 1M uy pobre Q uintil 2 P obre Q uintil 3 M ed io Q uintil 4 R ico Q uintil 5 M uy rico
200 5 2010 2015
Nota: Las estimaciones se realizan para Barranquilla y su área metropolitana. Se utiliza el

índice de riqueza estimado por la encuesta y el cual define la riqueza de los hogares a partir
de la acumulación de activos disponibles en el hogar para alcanzar un nivel estándar de vida.
Fuente: ENDS 2005, 2010, 2015.
La construcción de infraestructura hospitalaria ha aumentado en

Barranquilla, según el Censo de Edificaciones del DANE, durante el periodo
2007-2021 (Gráfico 5.22). En este periodo se han culminado, en promedio,
21.556 metros cuadrados destinados a hospitales. El mayor crecimiento
se observa entre 2012 y 2016; de ahí en adelante hay un crecimiento
significativo, aunque menor, en el área construida hospitalaria en la
ciudad.
Gráfico 5.22. Área culminada para hospitales en Barranquilla
35.000
30.273
30.000
25.000
M etros cu adrados
21.447
20.000
14.776
15.000
10.000
5.000
-
2007-2011 2012-2016 2017-2021
Nota: Estimación promedio para el cuatrienio.

Fuente: Censo de Edificaciones, DANE.
195
Parte de la nueva infraestructura hospitalaria corresponde a la red

pública, la cual se ha focalizado en el sur de la ciudad, zona que presenta
mayores niveles de pobreza multidimensional (Mapa 5.1). El crecimiento
de la capacidad instalada incluye 20 nuevas IPS, especialmente en
localidades con altas concentraciones de población vulnerable, como
son Suroccidente, Suroriente, Metropolitana y Riomar (Cepeda Emiliani,
2013; Pérez Valbuena, 2015). Esta focalización ha permitido aumentar la
accesibilidad, es decir, reducir la distancia para el acceso a los servicios de
salud, en particular a la población más vulnerable socioeconómicamente
en Barranquilla. El 60% de la población pasó de estar a 1,6 km de distancia
del centro de salud (o PASO) más cercano en 2008, a estar a menos de un
kilómetro en 2013; por su parte, el 50% de la población pasó de tener un
hospital (o Camino) a dos kilómetros en 2008 a tenerlo a 1,2 km en 2013
(Pérez Valbuena, 2015).
La capacidad de atención también ha aumentado. El número de

camas por cada 1.000 habitantes en Barranquilla en el periodo 2009-
2011 fue 2,8, cifra superior a la registrada a nivel nacional (1,4), en Cali (2,1),
en Medellín (2,1) y Bogotá (1,4) (Pérez Valbuena, 2015). Entre 2015-2019, el
mismo indicador pasó de 3,8 a 4,2, una cifra muy cercana a la reportada en
los países de la OECD (4,4) (SISPRO-REPS, 2022; OECD-Health Statistics,
2021).
El acceso y accesibilidad a los servicios de salud se ven reflejados

en la frecuencia de uso de los servicios de salud, como se observó en
la sección 2. En 2009, la utilización de servicios era baja (1,49 consultas
por persona atendida, SISPRO). En palabras de uno de los entrevistados:
“antes del 2008, la frecuencia de uso era muy baja en ciudad, menos
de una consulta… las personas no consultaban, y esto estaba muy
relacionado con la accesibilidad, no tenían una institución prestadora
de servicios que estuviese cerca… Igualmente, como no consultaban,
los ingresos de las ESES eran muy bajos” (Entrevista 9).“En los primeros
años de la transformación [2008], se logró pasar a aproximadamente
dos consultas. La identificación de los afiliados favoreció que los
barranquilleros, especialmente los más vulnerables, empezaran a ir al
servicio médico” (Entrevista 1).
196
Mapa 5.1. Localización de la infraestructura de salud pública según el

índice de pobreza muldimensional en Barranquilla
Fuente: Secretaría Distrital de Salud. El índice de pobreza multidimensional es estimado por

el DANE y permite identificar los hogares pobres en 5 dimensiones: vivienda, trabajo, salud,
educación y acceso a servicios públicos.
197
Las ganancias en el uso de servicios de salud también se relacionan con

el mejoramiento en la accesibilidad de los centros de atención, como
directriz para la definición de la red por parte las aseguradoras de salud
con afiliados en la ciudad. Los entrevistados mencionaron que “en mesas
de trabajo que tenemos con el aseguramiento, se revisa la red que han
dispuesto las EPS y se examina que se encuentren a un kilómetro de
distancia de la población asegurada… es algo que hacemos desde
la Secretaría” (Entrevista 2). “Las EPS deben respetar el principio de
cercanía del modelo” (Entrevista 3). Esta sinergia del aseguramiento
con el modelo de prestación fue concebida desde el inicio, “nosotros
invitamos a las EPS a participar en la contratación de los caminantes, y
la red de PASOS y Caminos, quienes [EPS] no quisieron participar ya no
están…quienes han participado, han visto las ventajas en su población
asegurada” (Entrevista 1).
Además de los avances en la utilización de los servicios de salud, es

importante mencionar las acciones realizadas hacia el fortalecimiento de
la calidad en la atención. Según los expertos entrevistados, actualmente
la SDS está haciendo auditoría interna para la acreditación de calidad
de los PASOS y Caminos: “hacemos un acompañamiento desde la
Secretaría de Salud para mejorar la calidad en la prestación; uno de los
indicadores que revisamos son los PQRS [número de peticiones, quejas,
reclamos y sugerencias] y hemos observado una reducción” (Entrevista
6). Asimismo, la SDS realiza asistencia técnica a los prestadores de salud,
tanto públicos como privados, para la gestión de residuos, habilitación,
seguridad del paciente, sistema de información, visitas de vigilancia
y control, entre otras actividades para el mejoramiento de la calidad
(Secretaria de Salud Distrital, 2022; Entrevista 2).
En términos de satisfacción, las encuestas de percepción ciudadana

muestran que la satisfacción de la población barranquillera con los
servicios de salud fluctuó entre 67-71% durante el periodo 2008-2019
(Gráfico 5.23.A). No obstante, en 2023 la proporción de satisfacción
disminuyó a 62%; reducción que también ocurrió en ciudades como
Bogotá y Medellín, posiblemente por la pandemia (Gráfico 5.23.B).
198
Gráfico 5.23. Satisfacción con el servicio de salud
A: Barranquilla, 2008-2023 B: Barranquilla, Medellín y Bogotá

80% 80%
75%
74%
75% 75%
71%
70%
69%
70% 70%
67%
65% 65% 65%
65% 65%
62%
61% 61%
60% 60%
55%
55% 53%
50%
50%
2008 U ltim o año disponible
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Barranquilla B arranquilla M edellín B ogotá
Fuente: Encuestas de percepción ciudad los Cómo Vamos de Barranquilla, Medellín y Bogotá.
Nota: La pregunta es: “En una escala de 1 a 5, donde 1 es muy insatisfecho y 5 es muy satisfecho
¿Qué tan satisfecho(a) está usted en general con el servicio de salud que recibió durante
el último año? Se consideran satisfechos a quienes están en los niveles 4 o 5. El último año
disponible para Bogotá es 2019, para Medellín es 2022 y para Barranquilla, 2023.
Por último, el proceso de transformación del modelo de prestación

de servicios de salud ha estado acompañado por estrategias para la
generación de información oportuna y de calidad. No obstante, es un
reto que aún está pendiente (Entrevistas 3, 7 y 8). Uno de los expertos
entrevistados manifestó que “ha sido un aprendizaje de ensayo y error,
iniciamos con papel y lápiz, ahora hay tablets para la recolección de
los datos de las personas que visitan los caminantes” (Entrevista 9).
En el modelo de atención primaria, es fundamental la información, por
ello “no hay que subestimar el desarrollo de los sistemas información
en salud, requieren tiempo y recursos… Nosotros estamos aún en el
proceso” (Entrevista 2). En esta línea, la SDS ha avanzado, desde el 2022,
en el manejo y tratamiento de la información en salud, hacia un modelo
predictivo, basado en inteligencia artificial, que permita determinar los
riesgos en salud de los barranquilleros de manera anticipada (Entrevista
7). Lo anterior permitiría un direccionamiento más eficiente de las
actividades de promoción y prevención que se realizan desde la SDS, al
igual que se podrían monitorear las acciones que se realizan desde el
aseguramiento en esta materia.
5. Lecciones aprendidas y recomendaciones
En los últimos 10 años, los planes de desarrollo del Distrito de Barranquilla

han priorizado sistemáticamente como objetivo la universalidad en el
aseguramiento al sistema de salud local. Este objetivo tiene implicaciones
199
en equidad, las cuales se evidencian en una nivelación de planes de

beneficios entre regímenes y una mayor accesibilidad a los servicios de
salud, especialmente para la población con menor capacidad de pago.
La mayor accesibilidad de los servicios de salud es el resultado de una

transformación del modelo de prestación de servicios de salud, que incluye
la cercanía geográfica de los servicios de salud a la población. Lo anterior
se evidencia en una mayor utilización de los servicios por parte de los
barranquilleros y avances en la atención materno infantil.
Este resultado ha estado enmarcado en el desarrollo de capacidades en

gobernanza del sistema de salud barranquillero. La gobernanza se entiende
como la capacidad de los tomadores de decisiones de dar respuesta a las
problemáticas sociales a partir de una visión estratégica, la coordinación
e integración de los actores claves, la toma de decisiones basados en
información, la rendición de cuentas y la garantía del cumplimiento la
normatividad.
La visión estratégica y la visibilidad de actores claves en el sector salud

ha estado promovida desde la SDS. Así lo muestran la participación de
aseguradoras de salud e instituciones de prestación de servicios en la
identificación y atención de las necesidades de la población del régimen
subsidiado. La sinergia entre diferentes instituciones, incluso por fuera del
sistema de salud (tales como SISBEN, Registraduría Nacional del Estado
Civil, Migración Colombia) ha permitido avanzar en la identificación y
afiliación de la población vulnerable y de la población migrante, logrando
así desarrollar acciones inter y intrasectoriales, enmarcadas en una visión
de bienestar en ciudad.
Asimismo, la alineación de acciones en la gestión del riesgo en salud

por parte del aseguramiento (atención individual) y del colectivo (salud
pública), a través del ejercicio de los Caminantes de la Salud, es también
una demostración de que las acciones de promoción y prevención y
atención en salud pública pueden ser coordinadas entre los actores. No
obstante, la atención y tratamiento de enfermedades crónicas es un reto,
como el cáncer, la salud mental y VIH, y otras condiciones tales como el
embarazo infantil y adolescente. A lo anterior se suma el envejecimiento,
aún en un estadio temprano, de la población barranquillera. Una mayor
proporción de población mayor traerá consigo necesidades de atención
en salud que el modelo de prestación deberá atender, especialmente en
niveles superiores de complejidad.
200
Por otro lado, la información en salud es clave, tanto para el desarrollo de

intervenciones específicas como para ejercer una adecuada gobernanza
en el sector. La adecuada rendición de cuentas entre los actores, el
trabajo inter e intrasectorial que aborde los determinantes sociales de
la salud y seguimiento de las acciones de los actores deben ser guiadas
por información (de Cos y Moral-Benito, 2014). La SDS está desarrollando
modelos predictivos en riesgos de salud; sin embargo, debe continuar
integrando estos desarrollos a la toma de decisiones de los diferentes
actores. Es necesario que se profundice en el análisis de las problemáticas
de salud, desde los determinantes sociales e información georreferenciada.
Lo anterior permitirá el diseño de intervenciones más eficientes y efectivas.
Otra de las lecciones que ofrece el modelo de prestación de servicios

de salud en Barranquilla es la generación de recursos para el desarrollo
del modelo de prestación. Desde que se concibió el nuevo modelo,
se identificaron las necesidades en infraestructura y se diseñaron los
instrumentos para su financiación (la estampilla Prohospital). Otro ejemplo
es la financiación de los Caminantes en el modelo de prestación, donde
intervienen las aseguradoras y la SDS. En este contexto, la gobernanza
ejercida por la SDS también se vincula en las formas e instrumentos de
financiación de las acciones propuestas para el beneficio de la salud de los
barranquilleros.
En resumen, el sistema de salud de Barranquilla ha mejorado

sustancialmente desde el 2008. El mayor acceso, la accesibilidad y la
equidad son resultados importantes que le han permitido a Barranquilla
posicionarse como una ciudad de referencia en el país. La clave de esta
evolución ha sido la visión estratégica en el sector salud, la coordinación
y alineación de actores y el diseño de fuentes de financiación para su
sostenibilidad.
Reconocimientos
Los autores agradecen la disponibilidad y participación de los funcionarios
de la Secretaría Distrital de Salud, encabezados por Juan Manuel Alvarado
y Luis Armando Gelvez en la identificación de fuentes de información y
la elaboración de estimaciones georreferencias del modelo de salud
de Barranquilla. Asimismo, nuestro reconocimiento a Daniel Salomón
Morales y Juan Camilo Herrera, investigadores de PROESA-Universidad
ICESI, por su apoyo en las cifras y estimaciones que se presentan en este
capítulo. Por último, agradecemos a Andrés Gampeler por su guía en
estimaciones que se presentan en este capítulo.
201
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205
206
Capítulo 6.
La niñez barranquillera
Martha Isabel Gutiérrez, Diego Sandoval y Juan José Rincón
Econometría Consultores
E
ste capítulo trata sobre los resultados y efectos que han tenido
las políticas llevadas a cabo por las administraciones distritales de
Barranquilla durante el periodo 2008-2023 en pro de la niñez de la
ciudad. El análisis comprende dos grupos de población. El primero es el
de la primera infancia, es decir la atención a madres gestantes y niños
y niñas1 de 0 a 5 años. El segundo es el de la infancia, que para efectos
educativos comprende la atención prescolar (generalmente a los 5 años),
la básica primaria (6 a 10 años) y la básica secundaria (11 a 14 años).
El análisis se hace por separado para cada grupo poblacional. Se inicia

con la descripción y examen de los principales indicadores seleccionados
para medir la trayectoria de atención a la niñez en Barranquilla y su
comparación con otras ciudades del país durante el período considerado.
Con este marco de referencia se presentan y examinan las políticas y
programas nacionales y locales que se han adelantado durante el periodo
2008-2023 y el impacto y eficacia que han tenido en la ciudad. Los
resultados de Barranquilla se comparan con otros tres grupos de ciudades:
el primero es el de otras capitales de la región Caribe (Cartagena, Santa
Marta, Riohacha, Sincelejo, Montería y Valledupar); el segundo es el de
las tres ciudades más grandes (Bogotá, Medellín y Cali); y el tercero es de
otras capitales intermedias (Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Villavicencio,
Pereira, Manizales y Pasto).
Más adelante, a partir del examen comparativo de los indicadores y

del análisis de las políticas nacionales y de los programas locales y sus
efectos en los servicios prestados en Barranquilla a la niñez, el análisis
se integra en un solo cuerpo para resumir las lecciones aprendidas y
proponer recomendaciones.
Como síntesis de los efectos e impactos detectados a lo largo del

análisis, es claro que durante el periodo 2008-2023, las administraciones
distritales de Barranquilla han hecho un esfuerzo continuado en la
atención de la niñez, lo cual es corroborado por la comparación con otras
1
De ahora en adelante se dirá solo niños, con lo cual se sobreentiende que son de uno u otro sexo.
207
ciudades, especialmente en las principales variables de resultados y en

los efectos de varios programas locales. Es importante tener presente
que las políticas para la niñez en la ciudad han estado afectadas por la
alta migración de familias venezolanas, lo que ha implicado redoblar los
esfuerzos de atención.
El primer aspecto para destacar en primera infancia es que Barranquilla

tiene la tasa de cobertura más alta de atención a los niños de 0 a 5 años
en pobreza y vulnerabilidad entre los cuatro grupos de ciudades. En
desnutrición crónica de niños hasta 5 años, Barranquilla tiene la menor
tasa dentro de las cuatro ciudades más grandes del país. Por otra parte,
las administraciones distritales han realizado un esfuerzo importante
para ubicar estratégicamente y mantener los Centros de Desarrollo
Infantil (CDI). La ciudad cuenta actualmente con 149 de estos centros que
están distribuidos en los barrios de mayores índices de pobreza extrema
o moderada, lo que ha redundado en una alta tasa de accesibilidad a los
CDI en los sectores más pobres de la ciudad. También es de destacar que
la proporción del aporte presupuestal de la Alcaldía a la atención de la
primera infancia ha aumentado en los últimos años, lo cual ha permitido
desarrollar recientemente estrategias y proyectos especiales que apoyan
el objetivo de una atención integral de calidad.
En cuanto a educación básica, las estrategias adelantadas en

Barranquilla se reflejan principalmente en bajas tasas de deserción
y repitencia, las cuales pasaron de niveles del 3,5% en 2013-14 a menos
del 1% desde el 2018, incluso en los años de pandemia y postpandemia.
Barranquilla es líder en estos indicadores frente a los grupos de
comparación. Aunque los programas implementados han ayudado a
elevar las tasas de cobertura en educación básica, Barranquilla tiene una
cobertura neta inferior a la de los grupos de comparación. Otro resultado
a resaltar es la mayor proporción de estudiantes en jornada única, lo cual
ayuda a mejorar el rendimiento académico y a disminuir los riesgos y
vulnerabilidad al que pueden estar expuestos los niños en su tiempo libre.
En los resultados de Saber 11, disponibles anualmente y con carácter

censal, se identificaron mejoras frente al promedio nacional hasta
2019, acercándose a los puntajes estandarizados de las ciudades más
grandes, pero recientemente se detecta cierto retroceso. El proceso de
seguimiento a los estudiantes que ha venido realizando Barranquilla en
los últimos años permite identificar cuáles son las asignaturas que se
requiere reforzar, lo cual facilitaría retomar la tendencia para superar el
promedio nacional y acercarse a los otros grupos de comparación.
208
Capítulo 6. La niñez barranquillera
1. Primera infancia
En Estados Unidos, en 1962 se inició un programa preescolar en la escuela

elemental Perry para niños entre 3 y 5 años. Una de sus novedades fue el
diseño experimental, consistente en que unos niños conformaron el “grupo
de tratamiento” y otros el “grupo de control”. Mediante encuestas, a unos
y otros se les hizo seguimiento hasta que cumplieron 40 años. Con esta
información, el premio Nobel Heckman y otros (2010) llegaron a la conclusión
que los programas de atención a niños de primera infancia tienen una
tasa interna de retorno en dólares constantes entre 7,7% y 10%, la cual es
superior a la rentabilidad de intervenciones en otras etapas de la educación
y a la mayoría de las inversiones públicas alternativas. De ahí la importancia
económica de los esfuerzos tempranos en la educación de los niños.
Estudios para Colombia, como el de Raquel Bernal (2013) muestran

resultados similares. Una de las razones que explica la alta rentabilidad de las
inversiones en primera infancia es que el desarrollo cognitivo y emocional es
crítico durante los primeros años de vida, en especial entre el nacimiento y los
3 años; muchos autores se refieren a los primeros 1.000 días. Estas inversiones
tempranas luego generan beneficios a lo largo del ciclo de vida: mejor
rendimiento escolar, menores conductas antisociales y mayores ingresos
laborales. Los estudios demuestran cómo estos resultados contribuyen a la
reducción de la desigualdad y a importantes ganancias sociales adicionales
a los retornos privados. Es decir, no se trata apenas de una buena inversión
desde el punto de vista económico, sino sobre todo social.
Principales indicadores en primera infancia
En 2022, Barranquilla atendió bajo diferentes modalidades de atención

integral2 cerca de 50.000 niños de 0 a 5 años y madres gestantes en
los servicios de primera infancia. Al comparar el índice de cobertura, en
2018, es decir la proporción de niños pobres y vulnerables atendidos,
en Barranquilla con los demás grupos de ciudades se observa que la
cobertura en Barranquilla es sensiblemente mayor que en el resto de los
grupos de comparación, llegando al 64% de la población objetivo (Gráfico
6.1). La población objetivo es definida por el ICBF (2022), según el puntaje
y categoría del Sisbén3. Con los datos del Censo de Población 2018 y la
proporción de familias pobres que resultaron de este ejercicio, se aplicaron
los criterios de elegibilidad del ICBF para las ciudades seleccionadas.
2
La atención integral prioriza los siguientes aspectos: documento de identidad; afiliación vigente
al Sistema General de Seguridad Social en Salud; esquema de vacunación de acuerdo con la edad;
consulta de valoración integral en crecimiento, nutrición y desarrollo y en las mujeres gestantes
a la asistencia de los controles prenatales; a las familias y cuidadores en procesos de formación,
estimulación temprana y en cuidado y crianza y elementos de educación inicial.
3
Para las 14 grandes ciudades es: puntaje Sisbén III hasta 57,21 puntos o clasificación Sisbén IV
hasta el grupo C18.
209
Gráfico 6.1. Índice comparativo de cobertura de la

atención a primera infancia (2018)
70%
64%
60%
50% 47% 46%
40%
34%
30%
20%
10%
0%
B arranquilla Otras capitales región Ca ribe
Tres ciudades m as g ra ndes Otras capitales interm edias
Fuente: Cálculos propios sobre estadísticas del MEN

(2015-2021), DANE (2018) y MINSALUD (2018).
Este es un resultado muy importante, puesto que el alto índice de

cobertura de Barranquilla refleja políticas de largo plazo de la ciudad.
La cobertura incluye a las familias migrantes venezolanas, lo cual ha
supuesto un esfuerzo importante, en vista de la alta tasa de natalidad de
esta población.
Por otra parte, una de las variables más relevantes en la atención a la

primera infancia son los indicadores de nutrición. La fuente que permite
analizarlos es la Encuesta Nacional de Situación Nutricional-ENSIN,
donde se cuenta con información para tres años: 20054, 20105 y 20156.
Con base en la información disponible para las cuatro grandes ciudades7,
se presenta en el Gráfico 6.2 un indicador comparativo de desnutrición
crónica o retraso en talla para los niños de 0 a 5 años: según este
indicador Barranquilla tuvo un gran progreso entre 2005 y 2015, puesto
que la desnutrición crónica bajó de 12,3% a 6,8%, ubicándose en un nivel
semejante a Cali y Medellín, y mejor que Bogotá. En sobrepeso se observa
un resultado similar, puesto que Barranquilla tiene en el 2015 uno de los
menores índices, junto con Cali y Medellín, y mejor que Bogotá. La nueva
ENSIN, que se realizará en los próximos años, posiblemente confirmará
estas tendencias, en vista de los programas que ha adelantado la
administración en los últimos años, tal como se analiza más adelante.
4
ENSIN 2005 (ICBF, y otros noviembre 2006).
5
ENSIN 2010 (Ministerio de la Protección Social, y otros 2011).
6
ENSIN 2015 (Ministerio de Salud y Protección Social, y otros 2020).
210 No se cuenta con información desagregada para las ciudades de los demás grupos de comparación.
7
Gráfico 6.2. Desnutrición crónica – retraso en talla de

niños menores de 5 años (2005-2010-2015)
18,0
16,0
15,3
14,0
12,0 12,3
10,0
8,0
6,8
6,0
4,0
2,0
0,0
2005 2010 2015
Barranq uilla AM Bogotá M edellín AM Cali AM
Nota: Nivel de precisión de los cálculos 2015: Bogotá: buena con coeficiente de variación
menor a 15%: Barranquilla AM, Cali AM y Medellín AM aceptable con coeficiente de variación
igual o mayor a 20% y menor al 30%: El nivel de precisión del 2010 y 2005 es aceptable para
todas las ciudades.
Fuente: Cálculos propios con cifras de la ENSIN, Encuesta

Nacional de Situación Nutricional–ENSIN (2005, 2010 y 2015).
Contexto de la política nacional y local de atención a la primera

infancia
Los servicios de atención a la primera infancia que se prestan en

Barranquilla han estado enmarcados, especialmente desde 2012, en
las políticas nacionales, que han tenido una continua evolución desde
el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2015, que culminó con la Ley de la
Primera Infancia de Cero a Siempre, Ley 1804 de 2016 (Congreso de
Colombia 2016). Estas disposiciones de ley están incorporadas en el
Acuerdo Distrital No. 0019 de 2018 (Consejo de Barranquilla 2018). El
Gráfico 6.3 presenta en una línea de tiempo, desde 2006, el desarrollo
que han tenido las políticas y programas nacionales y de Barranquilla
para la atención a la primera infancia.
211
Gráfico 6.3. Línea de tiempo de la política nacional y local de atención

integral a la primera infancia
Fuente: Econometría, elaboración propia.
La atención integral se gestiona a través de una Ruta Integral de

Atenciones (RIA), que tiene en cuenta la situación y características de los
niños de cada territorio, así como de sus respectivos contextos y momento
del curso de vida. Como herramienta de gestión intersectorial, convoca a
todos los actores del Sistema Nacional de Bienestar Familiar con presencia
y competencias en los territorios.
Las acciones en Barranquilla están enmarcadas en una gestión

intersectorial, donde se suman esfuerzos y recursos técnicos,
administrativos y financieros de los distintos actores corresponsables
de la primera infancia. Para el desarrollo de la atención, el Distrito de
Barranquilla ha suscrito y coordinado sus acciones con el ICBF mediante
convenios interadministrativos, con el objeto de alinear las acciones y
programas locales con las directrices nacionales. La coordinación de estas
actividades en las cinco localidades de la ciudad la hace la Secretaría de
Gestión Social. Los servicios se prestan en tres modalidades y con las
siguientes características:
• Modalidad familiar - Desarrollo Infantil en Medio Familiar, DIMF. Está

dirigida a mujeres gestantes y niños de 0 a 2 años, donde se incentiva
el desarrollo de los infantes desde la etapa prenatal hasta los 2 años
mediante el acompañamiento a las familias y cuidadores en encuentros
grupales semanales y una visita mensual a la casa de cada familia.
• Modalidad institucional – Se realiza en los Centros de Desarrollo
Infantil (CDI), lugares especializados para atender niños entre 2 y 5 años,
que cuentan con equipos interdisciplinarios. Los beneficiarios reciben
educación inicial, alimentación, acompañamiento en salud, nutrición,
además de actividades de juego, literatura, arte y exploración del medio.
La ciudad dispone de 149 CDI.
212
• Modalidad comunitaria – Tiene lugar en los Hogares Comunitarios de

Bienestar Integral (HCBI). Esta modalidad se formalizó en 2014 en reemplazo
de los tradicionales hogares comunitarios. Se presta en la vivienda de
la madre o el padre comunitario. Los HCBI reciben apoyo técnico en
pedagogía, apoyo psicosocial, salud y nutrición, con el fin de garantizar la
integralidad del servicio .
Durante la pandemia, se implementaron algunos cambios en Barranquilla

en la forma de atención. Los usuarios fueron atendidos de manera remota
por el equipo local de atención a la primera infancia , se entregó material
de apoyo y raciones para preparar en casa (RPP). Adicionalmente, se
suscribió un convenio con la Fundación Éxito para la entrega de paquetes
nutricionales durante cuatro meses a 400 beneficiarios (niños de 0 a 1000 días
y madres gestantes), y se realizaron actividades de educación nutricional,
acompañamiento psicosocial y seguimiento al estado nutricional. Los
resultados de baja desnutrición en Barranquilla corresponden a más de
una estrategia de largo plazo, también a acciones recientes, como fue la
atención preventiva y remedial a los niños y madres gestantes durante la
pandemia. Entre 2018 y 2022 se han atendido cerca de 5.000 de estos casos
En Barranquilla la atención en las tres modalidades antes mencionadas se

ha complementado con programas especializados que se describen en el
Cuadro 6.1.
Impactos y eficacia de las políticas y programas de la ciudad en

primera infancia
En Barranquilla en 2022 la Alcaldía atendió, a través de convenios con el

ICBF, a 49.100 niños de 0 a 5 años y madres gestantes. Este número ha
sido muy similar en los últimos seis años (ver Gráfico 6.4). Esta cifra incluye
18.200 de los niños atendidos en los Hogares Comunitarios de Bienestar
Integral, cuyas madres comunitarias reciben apoyo del personal de
la Alcaldía para la atención a sus usuarios, para que esta atención sea
prestada de manera integral. Por su parte el ICBF atiende directamente
12.600 niños adicionales, con lo cual la cifra de personas atendidas para el
2022 sería de cerca de 62.000 personas10. Como se observó, Barranquilla
tiene el mayor índice de cobertura de servicios de primera infancia para
la población pobre y vulnerable frente a los otros grupos de ciudades que
se han definido como referencia de comparación. Esta tasa de cobertura
tuvo un crecimiento importante entre 2012 y 2016.
No se tiene la serie de la atención directa del ICBF, por esta razón se presenta la serie de la atención
10
por parte de la Alcaldía a través de convenios con el ICBF.

213
Cuadro 6.1. Programas complementarios de Barranquilla

dirigidos a la primera infancia
Fuente: Econometría, elaboración propia con base en presentación de la Secretaría de

Gestión Social de Barranquilla (Alcaldía de Barranquilla, Secretaria de Gestón Social, 2023)
214
Gráfico 6.4. Programas complementarios de Barranquilla

dirigidos a la primera infancia
50.000 46.800 46.800 46.800 49.100
N ú m ero de n iñ as, n iñ os 46.800 46.720 47.800
y m adres gestan tes

40.000
34.125
aten didos 30.000 25.900 34.125
20.000
10.000
8.158
-
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fuente: Secretaría de Gestión Social de Barranquilla (2023).
Al analizar los datos de atención del Distrito en las tres modalidades

de atención, se encuentra que el número de personas atendidas en la
modalidad institucional (CDI) representaba en 2022 el 27% del total de
atendidos y ha permanecido relativamente constante en los últimos
años con 13.400 niños atendidos. La modalidad comunitaria también ha
permanecido estable, atendiendo 18.200 niños desde el 2016. El crecimiento
de la atención se ha dado a través de la modalidad familiar (prenatal y
hasta los 2 años), la cual pasó de 14.200 en 201611 a 17.500 niños atendidos
en 2022. Es de resaltar que el aumento de niños atendidos no se ha dado
en la modalidad institucional que es la que más se ha fomentado en la
política nacional para la atención integral de niños de primera infancia.
Para la modalidad institucional, la Alcaldía realizó en el 2022 un ejercicio

para medir el nivel de accesibilidad de los niños de 3 a 5 años en condiciones
de pobreza extrema o moderada a los 149 centros de desarrollo infantil
(CDI). Para ello se identificaron las manzanas en Barranquilla donde
residen los niños más pobres y vulnerables y con la ubicación de los CDI
se estableció el nivel de accesibilidad por manzana, medido en número
de cupos por niño. Los autores de este análisis, Gelvez y otros (2022),
emplearon una metodología de modelos de gravedad denominada Two-
step floating catchment area (2SFCA) que identifica infraestructura y
cobertura de la población en un radio de hasta 1.000 metros.
Los resultados que se presentan en el Mapa 6.1 y en el Gráfico 6.5

muestran que 78% de los niños tienen un nivel bueno de accesibilidad a
los CDI, donde un 30% están en nivel 3 (entre 90 y 100 cupos por cada 100
niños) y cerca de la mitad (47,3%) tienen un nivel 2 (entre 60 y 90 cupos por
cada 100 niños). Sin embargo, un 21% tiene nivel 1 (menos de 60 cupos por
cada 100 niños) y un 1% no tiene acceso.
En la modalidad de hogares comunitarios de bienestar, las madres comunitarias que atienden un

11
poco más de 18.000 niños reciben apoyo del personal de la Alcaldía para la atención a sus usuarios.
215
Estos resultados muestran una muy adecuada focalización de los CDI en

los barrios y sectores más pobres de la ciudad, característica muy relevante
para facilitar el acceso a estos servicios; si bien es necesario aumentar los
cupos en las manzanas de nivel 1 y crear nuevos CDI en las manzanas sin
acceso. Otro aspecto por resaltar es el alto número relativo de CDI que
tiene Barranquilla con relación a las principales ciudades del país.
Mapa 6.1. Manzanas con niños de 0 a 5 en pobreza extrema,

CDI y nivel de accesibilidad a los CDI
CDI
Sin acceso - 0 cupos

por cada 100 niños
Nivel 1 - 0-60 cupos

por cada 100 niños
Nivel 2 - 60-90 cupos

por cada 100 niños
Nivel 3 - 90-100
cupos por cada 100
Fuente: Alcaldía de Barranquilla, Secretaría de Planeación (Gelvez

Acevedo, Salon Acosta y Martinez 2022).
Gráfico 6.5. Proporción de niños de primera infancia

según nivel de accesibilidad a los CDI
50% 47,30%
45%
40%
35%
30,70%
30%
25% 21%
20%
15%
10%
5% 1%
0%
sin acceso N ivel 1 N ivel 2 N ivel 3
Fuente: Alcaldía de Barranquilla, Secretaría de Planeación (Gelvez

Acevedo, Salon Acosta y Martinez 2022).
216
Los resultados de cobertura y de accesibilidad a los CDI han sido

posibles por los aportes presupuestales del ICBF y del Distrito para
la atención de la primera infancia. El Gráfico 6.6 muestra el valor del
presupuesto total, en pesos constantes de 2021, para la atención a la
primera infancia, donde se observa que ha aumentado desde 2013,
cuando era de 59.000 millones de pesos, a cerca de 98.000 millones de
pesos en 2021. Este presupuesto está compuesto por el componente del
ICBF que en 2021 fue de 64.000 millones de pesos y el del Distrito de
35.000 millones de pesos. Es de señalar que la proporción del aporte del
Distrito de Barranquilla ha estado entre 23% y 41% (barras cafés). Se debe
resaltar que los aportes del distrito aumentaron en 2019 compensando la
disminución de los aportes nacionales.
Gráfico 6.6. Presupuesto de atención a la primera infancia en

Barranquilla - aportes del ICBF y del Distrito de Barranquilla (2013-2021)
$ 120 45%
41%
M iles de M illon es de $ con stan tes de 2021
$98 40%
$ 100
35% 35%
32% 35%
32% 33%
$ 80 30%
% aporte distrito
25% 25%
23% 25%
$59 $64
$ 60
20%
$40
$ 40 $35 15%
$19 10%
$ 20
5%
$0 0%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
% aporte del D istrito
Aporte na cional en m iles de m illones d e $ constantes de 2021
Aporte D istrito en m iles de m illones de $ constantes de 2021
Total presupuesto en m iles de m illones de $ constantes d e 2021
Fuente: Cálculos propios con información de ejecución presupuestal

de la Alcaldía de Barranquilla (2023).
2. Educación preescolar y básica
El análisis de la situación de los niños barranquilleros entre 5 y 14 años de

esta sección está enfocado en el acceso a la educación y en el proceso de
aprendizaje en el ciclo escolar, según los indicadores de calidad disponibles.
Es relevante empezar por una breve motivación académica.
Desde principios del siglo 19, los economistas clásicos reconocían las
ventajas para la sociedad de tener personas más educadas. Más adelante,
en las décadas de los 50 y 60 del siglo 20, economistas como Mincer, Schultz
217
y Becker formularon la teoría de “capital humano” que reconoce que el

nivel de formación que alcanzan las personas determina el monto de sus
remuneraciones individuales y es un motor del crecimiento económico.
El capital humano incluye no solo la educación formal, sino también la
experiencia, la formación laboral y las condiciones de salud.
Luego, el enfoque de “capacidad humana” de Amartya Sen (años 80)

puso el énfasis en la expansión de las capacidades para llevar una vida
más libre y digna. Por ejemplo, una persona puede beneficiarse de la
educación por la posibilidad de leer, argumentar, comunicar, elegir con
más información, ser tenida en cuenta más seriamente por otros, etcétera.
Esta perspectiva va más allá de la función puramente económica de la
educación.
En la década de los 90 se iniciaron programas de transferencias

monetarias condicionadas en varios países latinoamericanos con objetivos
de alivio a la pobreza en el corto plazo y de formación de capital humano
para reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza en el largo plazo.
Mas recientemente, Lant Pritchett (2013) señala que la mayoría de los países
del mundo han sido muy exitosos en ampliar el acceso a la educación; sin
embargo, esta mayor asistencia a establecimientos educativos no siempre
se refleja en aprendizaje. Se requieren cambios fundamentales para lograr
la transformación del sistema para el aprendizaje, los sistemas deben
centrarse en la calidad y actuar en consecuencia. Pritchett y otros (2022),
luego de varias investigaciones en diferentes países sobre esta situación
proponen algunas acciones para lograrlo12.
Principales resultados en preescolar y básica
En términos de acceso a la educación, el país ha avanzado mucho en

cobertura neta, llegando a niveles cercanos al 100% en la educación
básica primaria y superiores al 85% en la básica secundaria. También se
ha avanzado en educación preescolar, que es el puente entre la atención
a la primera infancia y el ingreso a la educación básica. En los Gráficos
6.7 y 6.8 se muestra la evolución de la tasa de cobertura neta13 en los
tres niveles dirigidos a la infancia: preescolar, básica primaria y básica
secundaria para Barranquilla y los grupos de comparación.
En preescolar, Barranquilla muestra una tasa de cobertura creciente,

hasta llegar a 71,3% en el 2020. Se resalta que el Distrito pasó de tener una
tasa neta de cobertura inferior a la de los demás grupos en 2011 a tener en
12
Comprometerse con el aprendizaje básico universal y temprano; medir el aprendizaje de manera
regular, confiable y relevante; alinear los sistemas en torno a los compromisos de aprendizaje; y
apoyar a los docentes. Acelerar el progreso en el aprendizaje requiere no solo adoptar reformas sino
gradualmente encontrar las prácticas localmente más efectivas para lograr esos objetivos.
13
La tasa de cobertura neta es el porcentaje de estudiantes matriculados en el sistema educativo
en cada nivel, sin contar los estudiantes que están en extraedad (por encima de la edad
correspondiente para cada grado).
218
el 2020 y 2021 una cobertura ligeramente superior a los grupos de las tres
ciudades más grandes y de las capitales de la región Caribe (sin embargo,
el grupo de otras capitales intermedias muestra niveles superiores desde
el 2018).
Gráfico 6.7. Tasa de cobertura neta preescolar (2011-2021)
Fuente: Cálculos propios sobre información del MEN (2011-2021).
En educación básica, tanto primaria como secundaria, se observa que

la tasa de cobertura neta en el Distrito se ha elevado desde 2014 y en
años recientes ha estado por encima de los demás grupos de ciudades,
excepto frente al grupo de otras ciudades de la región Caribe, donde la
tasa de cobertura es superior a la de Barranquilla (Gráfico 6.8).
Gráfico 6.8. Tasa de cobertura neta en educación básica (2011-2021)
A: Básica
Cobertura
CoberturaNeta primaria
Neta Basica
Basica Primaria
Primaria B: Básica
Cobertura
Cobertura Neta
Neta secundaria
Basica
Basica Secundaria
Secundaria
120,0
120,0 100,0
100,0
115,9
115,9
115,0
115,0 95,2
95,2
95,0
95,0
110,0
110,0
105,0 90,6 90,6
105,0 87,8 87,889,6 89,6
% Cobertura Neta
% Cobertura Neta
90,0
% Cobertura Neta
% Cobertura Neta
90,0 87,1 87,1

100,0
100,0 99,4
99,4 97,0
97,0 96,8 87,787,7
96,9 96,8
96,9 86,0 86,0
95,4
95,4 84,6 84,6
95,0
95,0 85,0
85,0
92,3 94,6
94,6 82,682,6
87,7
87,7 82,282,2
90,0
90,0
88,3
88,3 80,0
80,0 78,878,8
85,0
85,0
80,0
80,0 82,6
82,6 75,0
75,0
75,0
75,0
70,0
70,0 70,0
70,0
2011 2012
2011 2012 2013
2013 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021 2011
2011 2012
2012 2013
2013 2014201420152015201620162017 20172018 2018
2019 2019
2020 2020
2021 2021
Barranquilla
Barranquilla Otras capitales
Otras capitalesdedelalaregión
regiónCaribe
Caribe Barranquilla
Barranquilla OtrasOtras
capitales de la región
capitales CaribeCaribe
de la región
Tres ciudades más grandes Otras capitales intermedias Tres ciudades más grandes Otras capitales intermedias
Un indicador educativo donde claramente lidera Barranquilla es el de

tasa de deserción. Los valores son los más bajos de todos los grupos
con los cuales se está comparando al Distrito (Gráfico 6.9). Desde el 2018
219
la tasa de deserción está por debajo del 1%, tanto en primaria como
en secundaria y la ciudad logró mantener estos niveles después de la
pandemia a diferencia de lo que sucedió en los otros grupos analizados
en el 2021, donde los niveles de deserción aumentaron.
Gráfico 6.9. Tasa de deserción (2011-2021)
Deserción educación básica primaria

Deserción Educación Basica Primaria
Deserción educación básica secundaria
Deserción Educación Basica Secundaria
6 6
4 3,9 4
3,5 3,6 3,7 3,5
% Deserción
% Deserción
3,5
2,9
2,1
2 2 2,3
1,6 2,0
1,7 1,2
1,1 0,9 0,9

0,8 0,8 0,7 0,8 0,8
0,6
0 0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Barranquilla Otras capitales de la región Caribe Barranquilla Otras capitales de la región Caribe
La tasa de repitencia es otro indicador en el que Barranquilla tiene

liderazgo, con niveles inferiores a los otros grupos de comparación. Sin
embargo, este indicador sí se vio afectado por la pandemia: la repitencia
en la educación básica pasó de niveles cercanos al 1% en 2018 y 2019 a
3,9% en básica primaria y a 6,2% en básica secundaria en 2020. En 2021,
mientras las otras ciudades lograron disminuir un poco las tasas de
repitencia, no fue el caso para Barranquilla, donde la tasa de repitencia de
básica primaria subió a 4,5% y en básica secundaria, aunque disminuyó
frente al año anterior permaneció con un nivel muy superior (5,3%) a los
años antes de la pandemia.
Gráfico 6.10. Tasa de repitencia (2011-2021)
Repitencia educación
Repitencia
RepitenciaEducación
básica
EducaciónBasica
primaria
BasicaPrimaria
Primaria
Repitencia educación
Repitencia
RepitenciaEducación
básica
EducaciónBasica
secundaria
BasicaSecundaria
Secundaria
12
12 12
12
10
10 10
10
88 88
% Repitencia
Repitencia
% Repitencia
Repitencia
66 66
4,5
4,5
%
44 44
3,9
3,9
1,9
1,9
22 1,7
1,7 22
1,5
1,5 1,6
1,6 1,4
1,4
0,0
0,0 1,2
1,2 0,8
0,8 0,9
0,9
00 00
2011
2011 2012
2012 2013
2013 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021 2011
2011 2012
2012 2013
2013 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021
Barranquilla
Barranquilla Otras
Otrascapitales
capitalesde
delalaregión
regiónCaribe
Caribe Barranquilla
Barranquilla Otras
Otrascapitales
capitalesde
delalaregión
regiónCaribe
Caribe
Tres
Tresciudades
ciudadesmás
másgrandes
grandes Otras
Otrascapitales
capitalesintermedias
intermedias Tres
Tresciudades
ciudadesmás
másgrandes
grandes Otras
Otrascapitales
intermedias
220
Para el análisis de cobertura e incluso de calidad de la educación

es relevante revisar el tipo de jornada con el que se está atendiendo a
los estudiantes. A partir de 2015, el Ministerio de Educación definió los
lineamientos para la prestación del servicio con la estrategia de jornada
única que busca mejorar la calidad de la educación. En el Gráfico 6.11 se
presenta la proporción de la matrícula en Barranquilla y en los grupos
de comparación según el tipo de jornada, entre el 2015 y el 2022, donde
se observa que Barranquilla ha venido aumentando el número de
estudiantes en jornada única frente a las otras jornadas (mañana, tarde,
6% 8% 12% noche y jornada completa) y es la ciudad con mayor proporción de
14% 16% 16% 19% 3% 5% 9% 11% 12% 12% 13% 7% 5% 6% 8% 10% 11% 12% 3% 5% 8% 10% 12% 12% 13%
100%
estudiantes (19%) en esta modalidad.
90% Gráfico 6.11. Composición de la matrícula de educación

básica por tipo de jornada (2015-2022)
80%
6% 8% 12% 14% 16% 16% 19% 3% 5% 9% 11% 12% 12% 13% 7% 5% 6% 8% 10% 11% 12% 5% 8% 10% 12% 12% 13%
3%
100%
70%
90%
60% 80%
70%
50%
60%
40%
50%
30%
40%
20% 30%
20%
10%
10%
0%
B arran quilla Otras capitales d e la región Caribe Tres ciudades m ás g ra ndes Otras capitales interm edias
0%
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
B arran quilla Otras capitales d e la región Caribe Tres ciudades m ás g ra ndes Otras capitales interm edias
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
% Estudian tes en Jornada Com pleta % Estudian tes en Jornada M añana/Tarde % Estudian tes en Jornada única
% Estudian tes en Jornada Com pleta % Estudian tes en Jornada M añana/Tarde % Estudian tes en Jornada única
Fuente: Cálculos propios con información del MEN (2010-2017) y (2018-2021).
221
El aumento en la matrícula de jornada única es un resultado muy

importante, que está relacionado con la menor deserción. Sin embargo,
es necesario analizar también su relación con indicadores que inciden en
la calidad, como son el nivel educativo de la planta docente y la relación
alumno docente.
Los indicadores de profesionalización de la planta docente de la básica

primaria, que se presentan en el Gráfico 6.12, muestran que en Barranquilla
un 21% de los docentes tienen postgrado, proporción que es del 39%
en otras capitales intermedias y de 31% en las ciudades más grandes.
Llama la atención que en Barranquilla un 16% de la planta docente de
básica primaria solo tiene educación media –muy probablemente son
normalistas—y el 62% tiene nivel de educación superior.
Gráfico 6.12. Nivel educativo de los

docentes de básica primaria (2014-2021)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
B arran qu illa O tras capitales de Tres ciudades m ás O tras capitales

la región Caribe gran des in term edias
M edia Su perior P osgrado
Fuente: Cálculos propios con información DANE - C-600 (2014-2021).
Para el grupo de docentes de básica secundaria se encontró en

general una mayor proporción de docentes con posgrado. En Barranquilla
esa proporción es de 31,6% (el resto de los docentes en su gran mayoría
tiene educación superior). Sin embargo, la proporción de docentes con
posgrado de Barranquilla sigue siendo baja frente a dos de los grupos de
222
comparación: las tres grandes ciudades y otras capitales intermedias y

solo supera al grupo de otras capitales de la región Caribe (Gráfico 6.13).
La formación de la planta docente es una estrategia que ha venido

promoviendo el Ministerio de Educación, pues incide en la calidad de la
educación que reciben los estudiantes. Así lo confirman los resultados
de la prueba Saber 11, según los cuales las ciudades que tienen mayor
proporción de docentes con postgrado también tienen los mejores
puntajes en la prueba14.
Gráfico 6.13. Nivel educativo de los docentes

de básica secundaria (2014-2021)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
B arran quilla Otras capitales de la Tres ciudades m ás Otras capitales
región Caribe gran des in term edias
M edia Superior P osgrado
Fuente: Cálculos propios sobre información DANE - C-600 (2014-2021).
Por su parte, la relación alumno docente refleja la carga que tienen

los docentes para brindar una educación de calidad. En el Gráfico 6.14,
que presenta el indicador para primaria y secundaria, se muestra que en
básica primaria Barranquilla tiene el mayor número de estudiantes por
docente frente a los grupos de comparación, con tendencia creciente,
llegando a 29 alumnos por docente en 2021. En secundaria, para
Barranquilla la relación es menor que la de primaria y es muy similar a
la de dos de los grupos de comparación, con 24 alumnos por docente en
2021 (en este caso la mayor relación promedio se encuentra en el grupo
de otras capitales de la región Caribe).
Al estimar el coeficiente de correlación entre el puntaje de la prueba Saber 11 y la proporción de

14
docentes con posgrado (C-600) para los años 2012-2020 en cada nivel educativo se encontró que
este coeficiente es de 0,28 para secundaria, de 0,14 para primaria y de 0,034 para media, todos ellos
con un nivel de significancia del 5%.
223
Gráfico 6.14. Relación alumno-docente (2014-2021)
Relación alumno docente básica primaria
Relación alumno docente básica secundaria
Fuente: Cálculos propios sobre información DANE - C-600 (2014-2021).
Para analizar la calidad de la educación son especialmente útiles

los resultados de pruebas estandarizadas que miden el nivel de las
competencias de los estudiantes en diferentes áreas del conocimiento.
Las pruebas Saber de tercero, quinto, séptimo y noveno, que serían
las más adecuadas para el análisis en educación básica, no han sido
aplicadas todos los años y no son censales sino muestrales, lo que impide
analizarlas a nivel de ciudad.
En vista de esta limitación, se presentan a continuación los resultados

de las pruebas Saber 11 para los colegios oficiales, es decir los puntajes de
los estudiantes que terminaron la educación media en los respectivos
años. En el Gráfico 5.15 se presenta un índice comparativo del puntaje
promedio estandarizado de cada uno de los grupos respecto al promedio
nacional de los estudiantes de colegios oficiales del país. Barranquilla
mostró una tendencia creciente entre 2013 y 2019, reduciendo la brecha
con las ciudades más grandes. Sin embargo, en 2020 el desempeño de
Barranquilla cayó fuertemente frente al promedio nacional, por cuenta
de la pandemia y la falta de presencialidad y aunque se recuperó en 2021,
no llegó a los niveles anteriores a la pandemia.
224
Gráfico 6.15. Índice comparativo del puntaje promedio

estandarizado de las pruebas Saber 11 (2011-2021)
Fuente: Cálculos propios sobre información del ICFES, resultados

Pruebas Saber 11 (2011-2021).
Para analizar no solo el promedio, sino la distribución de los resultados

de las pruebas Saber 11, se compara para los años 2016 a 2021 la proporción
de estudiantes de la ciudad que está en niveles altos o bajos de desempeño
frente al promedio nacional estandarizado para diferentes cortes o
percentiles (Gráfico 6.16). En todos los cortes analizados los estudiantes
de Barranquilla quedan peor o igual que el promedio nacional, así como
frente a las tres ciudades más grandes y a otras capitales intermedias.
Barranquilla solo supera en calidad de la educación al grupo de otras
ciudades capitales de la región Caribe.
Por ejemplo, en el panel superior izquierdo del Gráfico 6.16, que

corresponde al percentil 25, se muestra que en el 2021 en Barranquilla
30% de los estudiantes de colegios oficiales tienen puntajes bajos,
frente al promedio nacional donde esta proporción es del 25% de los
estudiantes. De forma semejante, en el panel superior derecho se ve que
en Barranquilla solo llegan a la mediana del puntaje nacional (es decir,
el percentil 50 nacional), el 45% de los estudiantes. En los dos paneles
inferiores se puede ver la comparación para los mejores puntajes. En el
inferior izquierdo se observa que en Barranquilla llegan al percentil 75
(es decir, al 25% de mejores calificaciones para todo el país) el 23% de
los estudiantes, es decir un poco menos que el promedio nacional. En el
panel inferior derecho que corresponde a los estudiantes por encima del
percentil 90, es decir los mejores, en Barranquilla se encuentran un 11%
de los estudiantes de colegios oficiales, es decir que está por encima del
promedio nacional y en este grupo supera ligeramente a las ciudades
más grandes. En síntesis, en Barranquilla hay bastantes estudiantes de
225
muy bajo y bajo desempeño académico y un número similar al promedio

nacional en los de alto desempeño académico, en comparación con los
estándares nacionales, que son muy modestos si los compara con los
internacionales.
Gráfico 6.16. Índice comparativo del puntaje promedio

estandarizado de las pruebas Saber 11 (2011-2021)
% de estudiantes
%
% de porpor
de estudiantes
estudiantes debajo
por debajo del
debajo del
del percentil
Percentil
Percentil 25 nacional
25 nacional
25 nacional % de estudiantes
%%de por
deestudiantes
estudiantes pordebajo
por del
encimadel
encima del percentil
Percentil
50nacional
50 nacional
%
% de
deestudiantes
estudiantespor
pordebajo
debajo del
delPercentil
Percentil25
25nacional
nacional %
% de
deestudiantes
estudiantespor
porencima
encima del
delPercentil
Percentil50
50nacional
nacional
45%
45% 62%
62%
45%
45% 62%
62%
nacional
nacional
nacional
nacional
nacional
nacional
nacional
nacional
40%
40% 57%
57%
40%
40% 57%
57%
25
50
2525
5050
25
50
percentil
percentil
percentil
percentil
percentil
al percentil
percentil
percentil
35%
35% 52%
52%
35%
35% 52%
52%
al
menoralal
mayoral al
alal
menor
mayor
menor
menor
mayor
mayor
30%
30% 47%
47%
30%
30% 47%
47%
puntaje
puntaje
puntaje
puntaje
conpuntaje
puntaje
puntaje
conpuntaje
con
25%
con
25% 42%
42%
estudiantescon
con
con
estudiantescon
25%
25% 42%
42%
estudiantes
estudiantes
deestudiantes
de estudiantes
estudiantes
deestudiantes
20%
20% 37%
37%
20%
20% 37%
37%
%dede
dede
%de
%%
%%
%
15%
15% 32%
32%
15%
15% 32%
32%
2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017 2018 2019 2020
2020 2021
2021 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021
2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021
Barranquilla
Barranquilla Otras
Otrascapitales
capitales de
de la
la región
región Caribe Tres ciudades más grandes Otras capitales
Otras capitalesintermedias
intermedias Barranquilla
Barranquilla Otrascapitales
Otras capitalesde
delalaregión
regiónCaribe
Caribe Tresciudades
Tres ciudadesmás
másgrandes
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Otras capitales
capitales intermedias
intermedias
Barranquilla
Barranquilla Otras
Otrascapitales
capitalesde
delalaregión
regiónCaribe
Caribe Tres
Tresciudades
ciudadesmás
másgrandes
grandes Otras
Otrascapitales
Barranquilla Otras
Otrascapitales
capitalesde
delalaregión
regiónCaribe
Caribe Tres
Tresciudades
ciudadesmás
másgrandes
grandes Otras
Otrascapitales
intermedias
% de estudiantes
% de
% porpor
de estudiantes
estudiantes debajo del
encima del percentil
75 nacional % de estudiantes
%%de por
deestudiantes
estudiantes pordebajo
por encima del
encimadel
del percentil
Percentil
Percentil90 90 nacional
90nacional
nacional
%
% de
deestudiantes
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porencima
encima del
delPercentil
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75nacional
nacional %
% de
deestudiantes
estudiantespor
porencima
encima del
delPercentil
Percentil90
90nacional
nacional
35%
35% 20%
20%
35%
35% 20%
20%
nacional
nacional
nacional
nacional
75nacional
nacional
90nacional
nacional
30%
30%
75
90
30%
30%
percentil75
75
percentil90
90
15%
15%
percentil
percentil
15%
15%
alpercentil
percentil
alpercentil
percentil
alal
alal
25%
25%
mayoral
mayoral
25%
25%
mayor
mayor
puntajemayor
mayor
puntajemayor
mayor
10%
10%
10%
10%
puntaje
puntaje
conpuntaje
puntaje
conpuntaje
puntaje
20%
20%
20%
20%
con
con
estudiantescon
con
estudiantescon
con
estudiantes
estudiantes
deestudiantes
estudiantes
deestudiantes
estudiantes
5%
5%
5%
5%
15%
15%
15%
15%
de
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de
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10%
10% 0%
0%
10%
10% 0%
0%
2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
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2018 2019
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2020 2021
2021
2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
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2018 2019
2019 2020
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2021 2014
2014 2015
2015 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2021
2021
Barranquilla
Otras capitales de
de la
la región Caribe
Caribe Tres ciudades
ciudades más grandes Otras capitales intermedias Barranquilla Otras capitales de lalaregión Caribe Tres ciudades más grandes Otras capitales intermedias
Barranquilla
Barranquilla Otras
Otrascapitales delalaregión
capitalesde región
regiónCaribe
Caribe Tres
Tres
Tresciudades más
ciudadesmás grandes
másgrandes
grandes Otras
Otras capitales
Otrascapitales intermedias
Barranquilla
Otras
Otras capitalesde
capitales dela
de regiónCaribe
laregión
región Caribe
Caribe Tresciudades
Tres
Tres ciudadesmás
ciudades másgrandes
más grandes
grandes Otras
Otras
Otras capitales
capitales
capitales intermedias
intermedias
intermedias
Fuente: Cálculos propios sobre información del ICFES,

resultados Pruebas Saber 11 (2011-2021).
Otro indicador que refleja la situación de los niños es la tasa de trabajo

infantil, puesto que afecta de manera directa la asistencia y el rendimiento
escolar. Para su análisis se utilizó la información de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares, que incluye un módulo de trabajo infantil (DANE
2022). Los indicadores que utiliza generalmente el DANE hacen referencia
a la tasa de trabajo infantil15 (TTI) y a la tasa de trabajo infantil ampliada
por oficios del hogar16 (TTIA) para la población de 5 a 17 años. Sin embargo,
estos indicadores se refieren a un grupo de edad que incluye a la población
joven que no está contemplada en este capítulo de niñez.
Al procesar la GEIH y calcular los indicadores de TTI y TTIA para

Barranquilla y los grupos de comparación para el grupo de 5 a 14 años
TTI = (Población trabajando de 5-17 años / población total de 5-17 años) *100.
15
TTIA = (Población trabajando de 5-17 años + población que no trabaja y reporta que dedica 15 horas
16
226 o más a oficios del hogar / población total de 5-17 años) *100.
se encontró que las tasas de trabajo infantil son muy bajas, pero no son
muy confiables estadísticamente, dado el tamaño de la muestra y el valor
promedio del indicador. Por esta razón no se presentan los gráficos con
los resultados para el grupo de 5 a 14 años. Solo como una referencia
indicativa, la tasa de TTI en Barranquilla para las niñas del grupo de 5 a
14 años no sobrepasa el 0,1% en el periodo 2012-2020 y la de los niños no
supera el 0,5%. Es interesante cómo, para la TTIA, se invierte la situación y el
valor máximo en 2020 para las niñas es 2,8% y para los niños 1,3%17.
Contexto de política nacional y local en educación
Después de haber visto cómo han evolucionado los resultados de

cobertura y calidad de la educación, conviene preguntarse por las políticas
nacionales y locales que han incidido en esos resultados. A nivel nacional
se han formulado diferentes estrategias y programas dirigidos a mejorar
el acceso a la educación preescolar y básica, promover la permanencia
y mejorar la calidad. En el Gráfico 6.17 se presentan los programas que
Barranquilla ha implementado con los lineamientos del Ministerio de
Educación Nacional (MEN) y adicionalmente los que han sido diseñados
y ejecutados por la administración distrital (círculos rojos).
Gráfico 6.17. Programas nacionales y distritales de

educación preescolar y básica
“Ent re libr os” y

“A pr endamos Bilinguismo 121
Acceso y
to dos a leer ” IED en 2022 F or talecimien to
permanencia Jornada única
Pr omoción de la Estudiant es y socioemociona l
TMC y calidad
lectura y docent es
escritura
Po st-pandemia
ación de
Pr ograma de Seguimien to
Me to dologías F ormación de currículos de
Alimentación niño a niño y
ex ible s docent es lectura, y
Escolar - PA E plan de
ma te máticas
recuperación
Fuente: Econometría, elaboración propia con información del

MEN y de la Secretaría de Educación de Barranquilla.
Dentro de la política nacional para mejorar el acceso y permanencia

educativa, una de las estrategias que promueve la asistencia escolar
y la formación de capital humano son las Transferencias Monetarias
Condicionadas (TMC), como por ejemplo el programa Familias en Acción
(FEA), que en el 2012 se convirtió en política pública. Las TMC otorgan
un incentivo monetario a niños y adolescentes vulnerables que cursen
los grados de transición a undécimo. Este programa está presente en
Barranquilla otorgando subsidios condicionados a estudiantes vulnerables.
227
Por su parte el MEN ha trabajado durante más de 20 años en el diseño

de lineamientos de Modelos Educativos Flexibles (MEF), los cuales surgen
como una respuesta a la inflexibilidad de la educación formal. Por ejemplo,
hay serias limitaciones para el acceso y permanencia de estudiantes con
extraedad que han tenido un ingreso tardío a la educación formal o que
han sido muy irregulares en sus trayectorias educativas por haber sido
víctimas de desplazamiento, por ser vulnerables económicamente o por
ser población migrante. La estrategia de MEF ofrece una opción para
que los municipios del país puedan cumplir con las metas de cobertura
y calidad. Barranquilla ha implementado metodologías flexibles en
años recientes. En el 2021 atendía un poco más de 15.000 estudiantes
con MEF, número que, como el Distrito reconoce, es modesto frente al
tamaño de la población en extraedad, la cual ha aumentado debido a
la pandemia y a la migración venezolana. Adicionalmente, Barranquilla
ha implementado un programa de acompañamiento con tutorías en
competencias fundamentales y en proyecto de vida para estudiantes de
media de MEF, donde en el 2022 se atendieron 600 estudiantes.
Otro programa nacional que también fomenta la permanencia y

apoya el mejoramiento de la calidad es el Programa de Alimentación
Escolar – PAE. Este programa opera en Barranquilla bajo los lineamientos
de la Unidad Administradora Especial de Alimentación Escolar, Alimentos
para Aprender (UAPA), entidad adscrita al Ministerio de Educación. En
el 2022, Barranquilla recibió un reconocimiento en el Foro Mundial de
Alimentación por buenas prácticas en la implementación de PAE y ese
mismo año entregó 130.000 raciones diarias en las 154 instituciones
educativas oficiales de la ciudad. También hay avances en la búsqueda
de aliados para complementar el programa, como por ejemplo el
convenio que tiene la Alcaldía desde el 2019 con el Programa Mundial
de Alimentos (PMA) para la entrega de raciones diarias a los estudiantes
migrantes venezolanos.
El programa de jornada única (JU), como se mencionó antes, es

una estrategia para mejorar la calidad de la educación y disminuir las
inequidades del sistema educativo colombiano (Ministerio de Educación
Nacional, 2018). El programa busca aumentar el tiempo dedicado a las
actividades pedagógicas para fortalecer las competencias básicas y
ciudadanas de los estudiantes, mejorar los índices de calidad educativa
en preescolar, básica y media y reducir los factores de riesgo y
vulnerabilidad a los que se encuentran expuestos los estudiantes en su
tiempo libre. El programa de jornada única tiene cuatro componentes:
el pedagógico, recurso humano docente, infraestructura educativa y
alimentación escolar. Barranquilla ha implementado el programa de
228
acuerdo con los lineamientos del MEN, como se vio en el aparte anterior;
en 2021 un 19% de la matrícula de educación básica estaba en este tipo
de jornada.
Para Barranquilla es muy importante la estrategia de desarrollo

profesional de su planta docente. Como parte del programa de
formación de docentes, desde 2020 se han otorgado más de 550 becas
para postgrado, estrategia que va a contribuir a subir el nivel educativo
de la planta docente compuesta por 7.330 personas. Adicionalmente, se
han puesto en marcha varias estrategias como la de acompañamiento
formativo en sitio, con seguimiento y monitoreo a las prácticas
pedagógicas en el aula, con foco en las instituciones educativas con más
rezagos en aprendizajes y con mayor población vulnerable. Este modelo
se basa en la metodología “Todos a Aprender”, que busca acompañar y
observar al docente en el aula de clase en lugar de impartirle capacitación
por fuera del aula. Este modelo ha sido también utilizado en estrategias
propias del Distrito como el programa de lectura que se describe a
continuación.
Con el objetivo de que los estudiantes lleguen a tercero leyendo

comprensivamente y en adelante sean capaces de leer para aprender,
la Alcaldía de Barranquilla hizo una gran apuesta para mejorar la
calidad con la estrategia Entre Libros, la cual tiene dos componentes:
el programa Aprendamos Todos a Leer, adelantado en alianza con
el BID desde el 2018 y que permitió la unificación de la enseñanza de
la lectura y la escritura en todos los colegios oficiales del Distrito, y el
componente de promoción y familiarización de la lectura en los grados
tercero a noveno. Adicionalmente, se tiene la estrategia de remediación
de las competencias de lectura para los estudiantes de tercero a quinto
que no han logrado el nivel de lectura comprensiva, situación también
influenciada por la pandemia. Esta estrategia, llamada Entre Libros, ha
impactado a 80.000 estudiantes, ha formado 2.200 docentes de las 154
instituciones educativas y se han entregado materiales y textos para
garantizar su implementación (Alcaldía de Barranquilla 2022).
La unificación de currículos ha sido una de las estrategias de mejora

de la calidad, que se logró para lectura y escritura con el programa recién
mencionado Aprendamos Todos a Leer, y que también se hizo para
matemáticas con el método Singapur donde se tiene como protagonista
al alumno.
Por su parte Barranquilla Bilingüe es otra apuesta de la Alcaldía de

Barranquilla que busca “fortalecer la enseñanza y aprendizaje del inglés
229
como lengua extranjera, con el propósito de cerrar brechas de capital

humano y generar oportunidades de inclusión productiva”. En el 2020 se
inició el programa Soy Bilingüe, que a partir del 2023 se implementará
en todas las instituciones educativas oficiales. Para asegurar las metas
propuestas para el 2030 se declaró que el proyecto es de importancia
estratégica, lo cual permite comprometer recursos de vigencias futuras
durante ocho años para garantizar la formación de directivos, docentes
y estudiantes, así como para el diagnóstico, seguimiento, dotación y
mentores de bilingüismo.
Por otra parte, en respuesta a la situación de crisis en la educación que

dejó la pandemia, que agravó los rezagos en aprendizaje, Barranquilla
diseñó un plan de recuperación de aprendizajes que busca mitigar
las pérdidas de aprendizaje y retomar el desarrollo de habilidades y
competencias de los estudiantes. La evaluación niño a niño se realizó en
2021 y 2022, mediante una medición a todos los alumnos de transición a
segundo de sus habilidades de lectura y a todos los alumnos de tercero
a once de sus conocimientos en áreas fundamentales (en este segundo
grupo se aplicaron pruebas al inicio y al terminar el año escolar).
Estos resultados han permitido identificar los niveles de los colegios,
así como la proporción de estudiantes que requieren de un plan de
refuerzo, priorizando las competencias para que el alumno pueda seguir
avanzando sin reprobación. Durante la pandemia se adelantó también
una campaña para la erradicación del trabajo infantil y promover el
acceso de estos niños al sistema escolar.
Otra iniciativa que surgió a raíz de la pandemia con el fin de

contrarrestar sus efectos en la salud mental es la de desarrollo de
habilidades socioemocionales en los actores de la comunidad educativa,
que busca lograr una salud mental positiva, promover mejores
aprendizajes académicos y evitar factores de riesgo. Esta iniciativa está
enmarcada en el proyecto de Fortalecimiento de la Convivencia Escolar y
dentro de ella se han adelantado estrategias como la de Línea de Acción
EmocionalMente que está en todas las 154 instituciones educativas,
Tranqui La Mente; Reconócete y Transfórmate, Familias Afectivas y
Efectivas y Ruta de Paz y Vida, que en conjunto han atendido cerca de
30.000 estudiantes, 4.500 docentes y más de 10.000 padres de familia.
Impacto y eficacia de las políticas y programas de la ciudad en

educación
En materia educativa, la Alcaldía de Barranquilla tiene como propósito

brindar oportunidades a niños y adolescentes para que logren
230
trayectorias educativas completas, pertinentes y de calidad, y para que

un mayor número de jóvenes continúe hacia la educación superior para
contribuir al desarrollo personal y de la ciudad.
Dentro de la política educativa de acceso, y pensando a largo plazo,

se ha dado prioridad a mejorar la cobertura en preescolar para garantizar
el paso de la atención de primera infancia a la educación formal,
reconociendo la importancia de la educación integral en los primeros
años de edad escolar.
Las tasas de cobertura neta para los niveles de preescolar, básica

primaria y secundaria han mejorado desde 2014, lo que puede explicarse
por estrategias y programas de aumento de cupos, la construcción
de 12 mega colegios y la mejora en la infraestructura de 120 de las
154 instituciones educativas de la ciudad, todo lo cual ha supuesto
inversiones que superan los 200.000 millones de pesos. Esto ha
permitido no solo el aumento de cupos, sino el paso a jornada única para
el 19% de los estudiantes, con énfasis en la educación media, donde el
66% de los estudiantes está en esta jornada. Aunque esto es un logro
importante, Barranquilla no tiene mejores tasas de cobertura que los
grupos de comparación, como se vio antes. Esto se confirma con los
datos del Índice de Competitividad de Ciudades (Consejo Privado de
Competitividad y Universidad del Rosario 2022), que incluye indicadores
de cobertura neta por nivel educativo para 32 ciudades: la posición que
ocupa Barranquilla en preescolar, básica primaria y básica secundaria es
20, 19 y 18 respectivamente. Eso significa que el esfuerzo realizado debe
continuar y se debe reforzar en especial en preescolar donde la brecha
frente a las ciudades con mejores coberturas es de más de 15 puntos
porcentuales. Entre las ciudades que pueden servir de referentes para
elevar la cobertura están Pasto, Pereira, Bucaramanga y Cartagena.
Las estrategias y programas dirigidos a fomentar la permanencia

de los estudiantes han sido sin duda las más exitosas, posicionando a
Barranquilla como líder en el indicador de tasa de deserción. Es muy
importante la estrategia de metodologías flexibles que permite el acceso
y la permanencia de estudiantes en extraedad, que generalmente son
los que tienen las mayores tasas de deserción. Otra estrategia que le
apunta a la permanencia es la de ofrecer programas para la educación
media, como la doble titulación y la del paso a la educación superior, que
apuntan a que los estudiantes de secundaria continúen con su trayectoria
educativa. El Programa de Alimentación Escolar, PAE, ya mencionado,
también contribuye a mejorar la permanencia con mejor rendimiento.
231
No menos importantes son las estrategias que buscan la recuperación y

nivelación de los estudiantes con base en una evaluación diagnóstica niño
a niño y en cada colegio. Esta estrategia busca priorizar el fortalecimiento
las competencias que requiere el estudiante para que pueda continuar
a los siguientes grados, disminuyendo la repitencia, fenómeno que
suele inducir deserción. Un complemento muy valioso a los programas
anteriores es el de desarrollo de habilidades socioemocionales para todos
los actores del sistema, lo cual contribuye a una salud mental positiva.
Otro de los objetivos del sistema educativo es brindar una educación

de calidad, lo cual se relaciona con la transformación de la práctica
pedagógica, donde los docentes son un actor determinante. Es acá donde
entra el programa de formación docente que se ha venido desarrollando
con la estrategia de profesionalización de la planta de docentes, a través
de becas para posgrado, así como con el acompañamiento y seguimiento
de los docentes en sus prácticas pedagógicas en el aula. Este esfuerzo ha
mejorado la proporción de docentes con postgrado; sin embargo, como
se mostró, esta proporción en Barranquilla está por debajo de la de las
tres grandes cuidades y de las capitales intermedias, tanto en primaria
como en secundaria. Por consiguiente, se requiere continuar con la
profesionalización de la planta de personal en todos los niveles educativos.
Un factor que también incide en la calidad es la relación alumno-

docente, donde Barranquilla es la ciudad con el mayor número de
alumnos por docente en primaria frente a los grupos de comparación.
Para secundaria, este indicador es un poco mayor que al menos dos de los
grupos, pero la diferencia no es grande. Es necesario entonces aumentar
el número de aulas y en especial el número de docentes, lo cual ha sido
reconocido por Barranquilla como uno de los principales retos para el
sector educativo.
Los programas de priorización de la lectura para lograr que los

estudiantes lleguen a tercero leyendo comprensivamente, la unificación
de los currículos de lectura y matemáticas, el seguimiento a los estudiantes
para identificar las falencias y buscar su recuperación y nivelación y el
apoyo socioemocional son todas estrategias que le apuntan directamente
a mejorar la calidad de la educación. Los resultados de las pruebas
de competencia lectora general para alumnos de primero y segundo
muestran que se requiere un gran esfuerzo, en especial en los colegios
de categorías B, C y D, que representan el 80% del total, donde menos
de la mitad de los estudiantes tiene un nivel bueno o excelente en dicha
prueba (Cuadro 6.2)
232
Cuadro 6.2. Resultados de las pruebas de competencia en lectura

general para alumnos de primero y segundo grado (2021-2022)
# de estudiantes con # de estudiantes con

Catergoría Número de
competencia lectora competencia lectora
del colegio colegios
bueno/excelente en primero bueno/excelente en segundo
A+ 9 81,60% 71,30%
A 12 64,00% 59,30%
B 15 46,90% 42,70%
C 40 29,10% 25,50%
D 32 22,40% 17,00%
Total general 108 37,90% 33,20%
Fuente: Econometría, elaboración propia con información de la Secretaría de Educación

de Barranquilla 2021-2022.
El grado de éxito de algunas de las estrategias de calidad se refleja en

los resultados de las pruebas Saber 11, presentados en la sección anterior,
donde Barranquilla mostraba una tendencia positiva hasta el 2019. En los
resultados de los estudiantes de Barranquilla para cada una de las cinco
pruebas de Saber 11, que se presentan en el Gráfico 6.18, se observa que
los puntajes de lectura crítica y en especial el de inglés están por encima
del puntaje promedio nacional, posiblemente gracias a los programas
de bilingüismo, promoción de lectura y unificación de currículos. Sin
embargo, la caída en el 2020 y la recuperación muy incompleta del 2021
en casi todas las áreas sugieren la necesidad de redoblar esfuerzos en
muchos de los programas que inciden en el aprendizaje.
0,35
Puntaje estandarizado al promedio nacional de cada prueba
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Puntaje Global Inglés Sociales y Ciudadanas Ciencias Naturales
Fuente: Cálculos propios sobre información del ICFES, resultados Pruebas SABER 11 (2011-2021).
233
La ejecución del presupuesto de educación en Barranquilla y la

evolución de los aportes del Distrito han sido determinantes para la
implementación de las políticas nacionales y programas de la Alcaldía
del sector y para el logro de los efectos esperados en cobertura y en
calidad. El presupuesto total para educación preescolar, básica y media
en Barranquilla ha venido aumentando en pesos constantes de 2021,
pasando de 360.000 millones de pesos en 2008 a 739.000 millones de
pesos en 2021, año en que el aporte del Distrito fue del 7% (barras cafés)
(Gráfico 6.19).
Gráfico 6.19. Presupuesto de educación y aportes del Distrito

de Barranquilla (2008-2021)
$ 900 30%
$ 800
$739
24% 25%
Miles de Millones de $ constantes de 2021
$ 700
22%
$ 600 20%
17%
% aporte distrito
$ 500
14% 14% 15%
14% 13%
$ 400 13%
$360
10%
$ 300 10%
8%
6% 7%
$ 200
4% 5%
$ 100 2%
$0 0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
% Aporte Distrito $ Aporte Nacional $ Aporte Distrito $ Total Presupuesto
Fuente: Cálculos propios, sobre información Alcaldía de Barranquilla (2008-2021).
El valor de los aportes de Barranquilla al presupuesto de educación

(línea naranja del Gráfico 6.19 y primera línea del Cuadro 6.3) ha fluctuado
bastante en el periodo analizado, pasando de aportes bajos de 8.000
millones de pesos en 2009 a valores superiores a los 130.000 millones
de pesos en 2011, 2016 y 2019. Es interesante resaltar que los aportes
distritales que van a calidad son más del 50% del total en la mayoría de
los años analizados, sin embargo, en el 2021 se observa una proporción
menor (45%) destinada a calidad frente a años como 2018 y 2020 que
representaron más del 70%.
234
Cuadro 6.3. Aporte del Distrito de Barranquilla al presupuesto

de educación en pesos constantes de 2021 (2008-2021)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Aportes totales del

Distrito miles de
millones de pesos 14,9 8 50,8 144,8 32,2 77,8 71,6 82 155,2 93,7 103 133,9 59 51
Aportes para
calidad miles de
4,9 1,3 42,3 131,5 4,4 53,5 51,8 64,3 140 51,2 71,5 62 42,8 22,8
millones de pesos
Porcentaje de
aportes del Distrito 33% 16% 83% 91% 14% 69% 72% 78% 90% 55% 70% 46% 74% 45%
para calidad
Fuente: Cálculos propios, sobre información Alcaldía de Barranquilla (2008-2021).

Con los datos del Formulario Único Territorial (FUT) para cuatro años
entre 2009 y 2021, se hizo un análisis de los aportes de algunos municipios
del país al presupuesto de educación. Para ello se tomaron las tres grandes
ciudades, Bucaramanga y Pasto, ciudades donde se encontraron muy
buenos resultados de los indicadores analizados. En el Gráfico 6.20 se
observa que, en 2021, para Bogotá y Medellín los aportes de los municipios
son cercanos o mayores al 40%, por su parte en Bucaramanga son del
16% y en Cali del 11%. Barranquilla y Pasto tienen los aportes más bajos, de
menos del 10% en este año, aunque como se observaba en el Grafico 6.19,
que presenta la serie completa, los aportes de Barranquilla han fluctuado
bastante y por ejemplo en 2011 y 2016 superaron el 20%.
Gráfico 6.20. Participación de los recursos propios en el

presupuesto de educación (2009, 2013, 2017, 2021)
Aporte Municipio en el presupuesto de educación
50%
45%
40%
35%
% Aporte municipio
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2009 2013 2017 2021
Barranquilla Bogotá, D.C. Bucaramanga Cali Medellín Pasto
Fuente: Cálculos propios, sobre información ejecución presupuestal educación (Contaduria

General de la Nacion 2009-2021).
235
3. Lecciones aprendidas y recomendaciones
Como producto de los análisis de este capítulo sobre los resultados de las
políticas nacionales y locales de atención a la primera infancia e infancia
en Barranquilla durante el período 2008-2023, se deducen importantes
lecciones y recomendaciones.
Primera infancia
Los buenos resultados actuales de Barranquilla con relación a los

otros grupos de ciudades del país en la atención a la primera infancia,
especialmente en alta cobertura, buen acceso a los servicios y baja
desnutrición, no son de corto plazo, sino son producto de políticas y
estrategias que se han mantenido durante un tiempo largo. La lección
para los formuladores de políticas públicas en atención a la primera
infancia consiste en que es necesario diseñar dichas políticas con visión
de mediano y largo plazo, asegurando que en el corto plazo se disponga
de los recursos necesarios y que su implementación sea pronta y efectiva.
Sin embargo, Barranquilla se ha estancado en el número de niños

atendidos en los últimos años en la modalidad institucional (CDI), que es
la que se ha priorizado desde la política nacional y local para la atención
integral de los niños de 3 a 5 años. Este segmento poblacional se ha
tratado de atender con la capacitación a las madres comunitarias de
bienestar, pero esta no es la solución óptima. En cambio, sí se observa
un crecimiento importante en la modalidad familiar, que es la indicada
hasta los 2 años. Al respecto, si bien se ha hecho un esfuerzo importante
por ofrecer cupos en los CDI en todas las manzanas donde hay niños de
3 a 5 años en pobreza extrema o moderada, este logro debe ser reforzado
con centros adicionales en los lugares faltantes. En esto se debe tener en
cuenta la ubicación de la alta población migrante que ha llegado en años
recientes a Barranquilla. La lección para la formulación de políticas es que
se deben focalizar recursos en las modalidades más efectivas de atención
a los dos segmentos de edades de la primera infancia.
La proporción del aporte presupuestal de la Alcaldía de Barranquilla

a la atención de la primera infancia con relación al aporte nacional ha
aumentado desde 2019. Esto ha permitido poner en marcha nueve
programas complementarios a las directrices nacionales, los cuales
están dirigidos a hacer más efectivo e integral el cumplimiento de los
objetivos de la atención a la primera infancia. Esto es muy relevante al
momento de asignar recursos locales, los cuales deben reforzar los
236
resultados de las acciones de las políticas nacionales con proyectos y

acciones que respondan a las características e idiosincrasias locales, para
lograr su adecuada apropiación y adecuación a los contextos de cada
ciudad y región. La aplicación mecánica de las políticas nacionales, sin un
componente de adaptación y contraparte local, es insuficiente.
Educación preescolar y básica
Las estrategias adelantadas por Barranquilla para mejorar la permanencia

de los estudiantes en el sistema educativo han sido muy exitosas y esto no
solamente se observa en las bajas tasas de deserción, sino también en la
cobertura y, en especial, en la continuidad de las trayectorias educativas.
Estas acciones son fundamentales para la permanencia de los niños en
el sistema educativo.
El programa de seguimiento niño a niño implementado en la

postpandemia es un esfuerzo muy importante que le apunta a la toma
de decisiones de política basadas en evidencia y que permite focalizar los
programas de refuerzo y nivelación de los estudiantes con un diagnóstico
individual y de cada una de las instituciones educativas. Este programa
seguramente va a generar cambios significativos en los indicadores
de calidad a mediano y largo plazo y también en los de permanencia.
Las decisiones de evaluar el avance de los niños, así como la de
comprometerse con el aprendizaje, en este caso, por ejemplo, con la meta
de que todos los estudiantes de tercero lean de manera comprensiva, son
recomendaciones de autores como Pritchett que apuntan a que mejore
el aprendizaje.
La decisión de desarrollar programas como el de lectura y bilingüismo

implica una visión de largo plazo de las últimas administraciones de
Barranquilla, que es esencial para recoger los frutos a lo largo del proceso
educativo y la vida laboral de las personas. La lección que deja esta
iniciativa es la importancia de tener una visión de largo plazo en el diseño
e implementación de estrategias que, aunque no redundan de inmediato
en grandes efectos, pueden generar cambios importantes en los
aprendizajes de los alumnos que ayudarán a que terminen la educación
media y pasen a la educación superior con mejores competencias
y conocimientos. Esta visión se debe mantener hacia adelante para
garantizar los efectos de la educación en capital humano y crecimiento
económico.
El aumento en la matrícula no ha sido suficiente para el logro de

tasas de cobertura neta que superen las de otros grupos de ciudades.
237
Se requiere continuar con el esfuerzo de aumentar el número de cupos

y la proporción de estudiantes en jornada única, que tiene ventajas
no solo académicas, sino que además reduce los riesgos de salud y
comportamiento de los estudiantes. Sin embargo, la mayor cobertura
debe lograrse con mejor calidad, lo que requiere una planta docente
suficiente y más profesionalizada que permita que Barranquilla iguale o
supere a otras ciudades grandes e intermedias del país en los resultados
de calidad. Si se logra el crecimiento de cobertura con calidad se podrán
mejorar los resultados de los estudiantes en las pruebas estandarizadas
nacionales e internacionales.
Vale la pena resaltar que en las pruebas Saber 11 del 2021, el único
colegio público del país entre los 100 mejores fue el Alexander Von
Humbolt de Barranquilla, lo cual es un ejemplo para seguir y replicar en
otros colegios oficiales de la ciudad.
Es importante señalar que los aportes de Barranquilla al presupuesto

de educación han estado orientados principalmente a calidad, prioridad
que se recomienda continúe hacia adelante para apalancar las estrategias
en marcha orientadas al aprendizaje. Sin embargo, el monto de los
mismos podría ser mayor y más constante, puesto que en otras ciudades
que sirven de referentes los aportes municipales son cercanos al 40%,
mientras que en el caso de Barranquilla estos solo han sobrepasado el
20% en dos años, y tuvieron una disminución importante en 2020 y 2021.
238
Reconocimientos
Agradecemos los comentarios y sugerencias a la versión inicial de este
capítulo por parte de Eduardo Lora Torres y de los diferentes funcionarios
de la Alcaldía, así como los comentarios recibidos por los asistentes a
la reunión realizada en Barranquilla en el mes de marzo. Igualmente,
agradecemos a la doctora Bibiana Rincón Luque, secretaria de educación
y a todo su equipo, al doctor Santiago Vásquez Valderrama, secretario de
gestión social, a la doctora Patricia Vargas Guzmán, directora de primera
infancia y a su equipo por las reuniones realizadas y la información
suministrada y a Diana Riquer y Armando Gelvez por su permanente
colaboración para establecer contacto y obtener la información de las
diferentes dependencias de la Alcaldía. Queremos también agradecerle
a Jhon Jairo Romero, Angela Granger, Adriana Restrepo, Juan Camilo
Chaparro y a Tatiana Isabel Caly por el apoyo brindado para temas
puntuales de este capítulo.
239
Referencias
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Alcaldía de Barranquilla. «Ejecución presupuestal grupos vulnerables

2013-2021.» 2023.
Alcaldia de Barranquilla. «Retos y avances en la educación básica y media

en Barranquilla.» 2022.
Alcaldía de Barranquilla, Secretaria de Gestón Social. «Programa de

atención integral a primera infancia de la Alcaldía de Barranquilla.» 2023.
Bernal, Raquel. «Diagnóstico y recomendaciones para la Atención de
Calidad a la Primera Infancia en Colombia.» 2013.
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gov.co/cargues/avance/docs/ley_1804_2016.htm.
Consejo de Barranquilla. https://concejodebarranquilla.gov.co. 26 de

noviembre de 2018. https://concejodebarranquilla.gov.co/wp-content/
uploads/2020/02/ACU-0019-2018.pdf (último acceso: 2023).
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Competitividad de ciudades. 2022. https://www.compite.com.co/indice-
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2022.
240
Gelvez Acevedo, Luis Armando, Endy Paola Salon Acosta, y Joryama

Martinez. «Accesibilidad a Centros de Desarrollo Infantil (CDI).»
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Heckman, James J, Seong Hyeok Moon, Rodrigo Pinto, Peter A Savalyev,

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https://www.datos.gov.co/Educaci-n. 2018-2021. https://www.datos.gov.
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sty3-c395.
—. «Matricula en educacionpreescolar, basica y media 2010 a 2017.»

https://www.datos.gov.co/Educaci-n. 2010-2017. https://www.datos.gov.
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ngw5-c5nw.
Ministerio de Educación Nacional. «Lineamientos para la implementación

de la Jornada Única en colombia durante 2018.» 2018.
241
Ministerio de la Protección Social, ICBF, Profamilia, y DANE. Encuesta

nacional de la situación nutricional en Colombia, 2010. Bogotá, 2011.
Ministerio de Salud y Protección Social, ICBF , Universidad Nacional de

Colombia, y Instituto Nacional de Salud. Encuesta nacional de situación
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Pritchett, Lant. The Rebirth of Education: Schooling Ain´t Learning. 2013.
Pritchett, Lant, Kirsty Newman, y Jason Silberstein. Focus to Flourish:

Five Actions to Accelerate Progress in Learning. Research on Improving
Systems of Education -RISE, 2022.
242
243
244
Capítulo 7.
Los jóvenes barranquilleros
Juan Camilo Chaparro Cardona y Tatiana Isabel Caly Amador,

Universidad EAFIT
L
a juventud es un periodo de exposición a múltiples fenómenos que
inciden en la calidad de vida de las personas en el largo plazo: las
redes de apoyo personal, la calidad de la educación, la deserción
escolar, el embarazo adolescente, las crisis económicas familiares, la
dificultad para encontrar trabajo y las dinámicas de la violencia urbana
son algunos ejemplos. El objetivo de este capítulo es hacer un breve
diagnóstico de la evolución de la educación y la situación laboral de los
jóvenes barranquilleros entre 2007 y 2022 y analizar la efectividad de
algunas de las políticas públicas para la juventud que la Alcaldía Distrital
de Barranquilla ha implementado en años recientes.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

define a la población joven como aquellas personas entre los 15 y los 28
años de edad1. Con esta definición, el Gráfico 7.1 presenta la evolución de
la población joven de Barranquilla por medio de pirámides poblacionales
para los años 2005, 2018 y 2030. Cada pirámide muestra el número de
mujeres y hombres que habita en la ciudad, según el rango de edad al
cual pertenece. En 2005, el 26,8% de los habitantes de Barranquilla era
joven (aproximadamente 292.000 personas de un poco menos de 1,1
millón de habitantes). En 2018, el porcentaje de habitantes jóvenes de
la ciudad fue 25,6%. Según las proyecciones del DANE, hacia 2030 serán
jóvenes aproximadamente 313.000 personas de un poco más de 1,4
millones de habitantes que tendrá la ciudad (22,1%).
Las personas jóvenes enfrentan una fuerte tensión entre el avance en

su formación académica y cubrir necesidades económicas personales.
Una de las principales razones por las cuales ocurre una alta deserción
escolar en el tránsito de la educación secundaria a la educación media
(noveno a décimo grado) es la urgencia que enfrentan los jóvenes de
aportar a los ingresos familiares (Fundación Corona y coautores, 2023).
La política pública de atención a la juventud también enfrenta un dilema
similar en su objetivo central. Por un lado, se busca la promoción de
programas que mejoren la calidad y la pertinencia de la educación con
1
El rango de edad entre los 15 y los 28 años para definir a la población joven proviene de combinar lo
establecido en la Ley Estatutaria 1622 de 2013 (el Estatuto de Ciudadanía Juvenil) y la recomendación
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de calcular la población en edad de trabajar con
aquellas personas que tengan 15 años o más.
245
Gráfico 7.1. La población joven de Barranquilla

2005, 2018 y proyecciones para 2030
Censo de población y vivienda del 2005

80 a 84

70 a 74

60 a 64

Ran go de edad
50 a 54

40 a 44

30 a 34
4,4% 4,0%
20 a 24 4,8% 4,5%
4,7% 4,5%
10 a 14

0a 4
60 50 40 30 20 10 00 10 20 30 40 50 60
M iles de person as (2005)
M u jeres H om bres
Censo de población y vivienda del 2018

85 y m ás
80 a 84
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
Ran go de edad
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29 4,2% 4,1%
20 a 24 4,4% 4,4%
15 a 19 4,2% 4,3%
10 a 14
5a 9
0a 4
60 50 40 30 20 10 00 10 20 30 40 50 60
M iles de person as (2018)
M u jeres H om bres
Proyecciones demográficas del DANE a 2030

85 y m ás
80 a 84
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
Ran go de edad
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29 3,7% 3,8%
20 a 24 3,5% 3,8%
15 a 19 3,5% 3,7%
10 a 14
5a 9
0a 4
60 50 40 30 20 10 00 10 20 30 40 50 60
M iles de person as (2030, proyección )
M u jeres H om bres
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

(DANE). Se refiere a Barranquilla, sin su área metropolitana.
246
Capítulo 7. Los jóvenes barranquilleros
el propósito de que las personas jóvenes avancen lo máximo posible en

el sistema educativo. Por otro lado, los programas de formación para
el trabajo e intermediación laboral procuran apoyar a los jóvenes que
buscan trabajo, por lo general sin contar con experiencia laboral previa.
La Alcaldía Distrital de Barranquilla ha implementado programas con
ambos propósitos en mente. Tal es el caso del convenio con el SENA
para la ampliación y dotación de 12 centros de formación, el proyecto
Universidad al Barrio o los programas de doble titulación ofrecidos a
estudiantes de educación media en instituciones oficiales.
Este capítulo presenta indicadores de calidad y cobertura de la

educación secundaria, media y superior; analiza indicadores de la
situación laboral de los jóvenes barranquilleros y evalúa los principales
programas de política pública orientados al apoyo de la población joven
de la ciudad (doble titulación, Universidad al Barrio y expansión de los
nodos del SENA).
1. La educación de los jóvenes barranquilleros
Educación secundaria y media
La educación secundaria (grados 6° a 9°) y la educación media (grados 10°

y 11°) son los primeros pasos en la formación académica de los jóvenes.
El Gráfico 7.2 presenta la tasa de cobertura neta entre 2012 y 2021 para
educación secundaria y educación media en la ciudad de Barranquilla, sin
tener en cuenta los demás municipios del área metropolitana. La tasa de
cobertura neta mide la relación entre el número de personas matriculadas
en un grado educativo que tienen la edad apropiada para cursarlo y el
número de personas en la población en el mismo rango de edad (es decir,
no incluye a los estudiantes en extraedad).
En Barranquilla ha tenido lugar un progreso continuo en la cobertura

en educación secundaria durante la última década. La tasa de cobertura
neta en secundaria aumentó de 78,3% en 2014 a 90,6% en 2021. Aun así, en
2021, uno de cada diez jóvenes barranquilleros que debería estar cursando
grado 6°, 7°, 8° o 9°, no lo estaba haciendo. La cobertura en educación media
también tuvo un avance importante, pero solo entre 2014 y 2016. En estos
dos años, la tasa de cobertura neta en educación media de Barranquilla
aumentó de 48,3% a 56,8%. Entre 2016 y 2021, la tasa de cobertura en
educación media se estabilizó. La gran brecha que existe entre la tasa de
cobertura en educación secundaria y la tasa de cobertura en educación
247
media (90,6% vs. 58% en 2021) es consecuencia de la fuerte deserción

educativa que ocurre en el tránsito entre noveno y décimo grado, lo cual es
un fenómeno trasversal en todo el sistema educativo colombiano.
Gráfico 7.2. Tasa de cobertura neta en secundaria

y media para Barranquilla (2012-2021)
100
89,6 90,6
86,6 87,1 87,8
90 85,7
83,6
79,6 80,3
Cobertu ra n eta por n ivel edu cativo (%)
78,3
80
70
60
56,8 57,6 56,7 56,0 57,0 58,0

50 54,0
49,5 50,7
48,3
40
30
20
10
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Añ o
Secun daria M edia
Fuente: Cálculos de la Alcaldía Distrital de Barranquilla con datos de la Oficina Asesora de

Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional (OAPF – MEN) y el DANE. La
cobertura neta se estimó con las proyecciones del DANE basadas en el censo de población del
2018. La tasa de cobertura neta para 2021 es un dato preliminar.
Barranquilla logró un importante avance en prevenir la deserción

escolar intra-anual durante la última década. La deserción intra-anual
se mide con el porcentaje de estudiantes que estaban matriculados
al principio del año escolar y que no terminan de estudiar el grado en
curso. Por lo tanto, la deserción escolar intra-anual ocurre durante el año
escolar y no entre grados. El Gráfico 7.3 presenta la evolución de la tasa
de deserción intra-anual para educación secundaria y educación media
entre 2010 y 2021. La tasa de deserción para estudiantes de secundaria
bajó de 3,2% en 2010 a 0,6% en 2018, un mínimo histórico. Por su parte, la
tasa de deserción intra-anual en la educación media bajó de 4,4% en 2010
a 0,5% en 2018. La tasa de deserción intra-anual, tanto en la educación
secundaria como en la educación media, se ha mantenido por debajo
del 1% desde el 2018. Los esfuerzos de política pública a futuro deben
enfocarse en mantener esa baja tasa de deserción intra-anual y en reducir
la deserción entre grados, en particular entre el noveno y el décimo grado
con el propósito de lograr trayectorias educativas completas.
248
Gráfico 7.3. Tasa de deserción intra-anual en

secundaria y media en Barranquilla (2010-2021)
5
Tasa de de serción in tra-an ua l po r ni vel
4 4,4 3,7
3,5
3,2
3
ed uc ativo (%)
2,1
2,6
2 2,4
1 1,5 0,8
0,6
0,5 0,6
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Año
Secu nd aria Me di a
Fuente: Cálculos de la Alcaldía Distrital de Barranquilla con base en el Sistema Integrado de

Matrícula del Ministerio de Educación Nacional (SIMAT – MEN).
El mejor indicador que existe para medir el aprendizaje alcanzado

por la población joven al culminar sus estudios de educación media es el
puntaje en la prueba Saber 11, administrada por el Instituto Colombiano
para la Evaluación de la Educación (ICFES). Los puntajes del ICFES
son comparables entre sí a partir del 2016. En el Gráfico 7.4 aparece el
desempeño de Barranquilla en las pruebas Saber 11 entre 2016 y 2021. El
gráfico está basado únicamente en la información para Barranquilla, sin
incluir a los demás municipios del área metropolitana. El panel A presenta
el puntaje promedio para todas las instituciones educativas de la ciudad
y hace un contraste con otras regiones de Colombia. El panel B ayuda a
entender mejor los puntajes alcanzados en Barranquilla por medio de
algunos percentiles de la distribución de puntajes de toda la ciudad.
Los puntajes promedio en las pruebas Saber 11 han bajado en forma

preocupante, año tras año, desde 2016. Esta tendencia ha ocurrido tanto
en Barranquilla como en otras ciudades de Colombia. El desempeño de
los estudiantes de Barranquilla es ligeramente mejor al observado para
los estudiantes de otras capitales de la región Caribe, pero el puntaje
promedio de los jóvenes barranquilleros es inferior al de las tres ciudades
más grandes del país o al de otras capitales principales. Esta evidencia
concuerda con los resultados previamente reportados por Bonilla y
Martínez-González (2019), quienes hallaron que la región Caribe tiene
un rezago importante con respecto al resto del país en términos de
calidad de la educación. Como se aprecia en el panel A del Gráfico 7.4,
el puntaje promedio de la prueba Saber 11 en Bogotá, Medellín y Cali
en 2021 fue 264, muy cercano al promedio de otras ciudades capitales
del país. En el mismo año, el puntaje promedio para los estudiantes de
249
Barranquilla llegó a 249 puntos, mientras que el puntaje promedio en

otras capitales de la región Caribe fue 243.
Gráfico 7.4. Desempeño en las pruebas Saber 11 (2016-2021)
A: puntajes promedio comparativos
B: puntajes en Barranquilla (percentiles seleccionados)
Fuente: Cálculos propios con base en los datos públicos a nivel de colegio del ICFES. El
puntaje global de la prueba Saber 11 puede tomar un valor entre 0 y 500 puntos. La media
teórica de la prueba son 250 puntos. Los puntajes promedio y los percentiles para Barranquilla
incluyen tanto a las instituciones educativas oficiales como a los colegios privados. Cada
dato corresponde al promedio simple del puntaje promedio para el primero y el segundo
semestre de cada año. Solamente se utilizó información de colegios en Barranquilla, sin
incluir colegios en los demás municipios del área metropolitana. Otras capitales de la región
Caribe: Cartagena, Montería, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar. Otras capitales:
Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Manizales, Pasto, Pereira y Villavicencio. Tres ciudades más
grandes: Bogotá, Medellín y Cali.
El panel B del Gráfico 7.4 permite analizar más a fondo lo que ha

ocurrido con las pruebas Saber 11 de Barranquilla en años recientes,
utilizando tres cortes de la distribución de puntajes, año tras año. El primer
corte, que corresponde al percentil 25, muestra el puntaje máximo que
alcanzó aquella cuarta parte de los estudiantes con el peor desempeño
250
en la prueba. El percentil 50 corresponde a aquel puntaje que parte

exactamente por la mitad a la población de estudiantes. Y el percentil 75
mide el puntaje mínimo obtenido por los estudiantes en la cuarta parte
más alta de desempeño en las pruebas Saber 11. El gráfico muestra que
las caídas en el desempeño en las pruebas Saber 11 en Barranquilla han
ocurrido en todos los segmentos de la distribución: el percentil 75 cayó 10
puntos entre 2016 y 2021, el percentil 50 cayó 13 puntos en el mismo lapso
y el percentil 25 cayó 12 puntos.
En conclusión, Barranquilla ha logrado avances importantes en

cobertura en educación secundaria y en reducir drásticamente la deserción
en secundaria y media durante los años escolares, pero los problemas de
calidad de le educación media se agravaron entre 2016 y 2021.
Educación superior
La educación superior en Colombia está integrada por los programas

universitarios, los programas técnico profesionales y los programas
tecnológicos (Chaparro y Maldonado, 2022). El Gráfico 7.5 presenta la
tasa de asistencia a programas de la educación superior para mujeres
y hombres en Barranquilla, entre 2007 y 2022, para tres rangos de edad
críticos (18 a 20 años, 21 a 23 años y 24 a 26 años). Las estadísticas provienen
de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE (mujeres en
el panel A y hombres en el panel B). Todos los cálculos basados en la GEIH
del DANE hacen referencia a dos municipios del área metropolitana de
Barranquilla: Barranquilla y Soledad.
Se aprecian tres fases en la evolución de la tasa de asistencia a la

educación superior de las mujeres entre 18 y 20 años en Barranquilla.
Durante la primera fase, que transcurrió entre 2011 y 2016, el porcentaje de
mujeres que asistía a un programa de educación superior aumentó año
tras año hasta llegar a un máximo histórico de 45,6% en 2016. Durante
la segunda fase hubo estancamiento y declive en la tasa de asistencia
femenina. Esta segunda fase ocurrió entre 2017 y 2020, cuando se llegó
al mínimo histórico, producto de la pandemia del COVID-19 (29,4%). La
tercera fase, 2021 y 2022, fue de recuperación.
La tasa de asistencia a la educación superior de los hombres entre 18

y 20 años es ligeramente menor que la de las mujeres. En promedio para
todo el periodo de análisis, la tasa de asistencia a la educación superior de
hombres entre los 18 y 20 años estuvo 2,5 puntos porcentuales por debajo
de la de las mujeres en el mismo rango de edad. Los hombres también
sufrieron las consecuencias de la pandemia del COVID-19. La tasa de
251
asistencia de los hombres a la educación superior cayó a un mínimo

histórico en 2020 (29%), pero luego tuvo una rápida recuperación.
Gráfico 7.5. Tasa de asistencia a educación

superior por género en Barranquilla (2007-2022)
A: mujeres
50 43,4
Tasa de asisten cia a educación superior,
45 43,5
40
33,0 34,2
35
30
m ujeres (%)
25
27,9 31,7
20
22,7 22,9
15
10 13,6 13,7 12,4
5 9,4
Añ o
18 - 20 añ os 21- 23 años 24 - 26 añ os
B: hombres
50 42,2 42,2
Tasa de asisten cia a educación superior,
45
34,1
40
35 29,0
30 32,9
h om bres (%)
31,2
25 28,1
24,6
20
15
15,0
10 11,9 11,2
14,5
5
0
Añ o
18 - 20 añ os 21- 23 años 24 - 26 añ os
Fuente: Cálculos propios con base en los microdatos anonimizados de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares del DANE bajo el marco geoestadístico del 2018. Todas las estadísticas
se complementan con intervalos de confianza al 95%. Por disponibilidad de información,
las estadísticas para 2020 se calcularon como el promedio de todos los meses del año, con
excepción de marzo y abril.
Es relevante comparar la situación de la educación superior en

Barranquilla con la de otras ciudades y regiones de Colombia. El Gráfico
7.6 presenta el porcentaje de personas jóvenes con título técnico o
tecnológico por género en cuatro años diferentes (2007, 2012, 2017 y
2022) para Barranquilla y los grupos de ciudades ya mencionados.
252
El porcentaje de hombres jóvenes de Barranquilla con título técnico

o tecnológico mejoró hasta 2017 y es similar al de otras capitales de
la región Caribe. Se estima que en 2022, 8,0% de los hombres jóvenes
de Barranquilla y 7,7% de los hombres jóvenes en otras capitales de
la región Caribe tenían título de un programa técnico o un programa
tecnológico (panel B del gráfico).
En el caso de las mujeres, sólo hubo avance de la titulación de

programas técnicos o tecnológicos entre 2007 y 2012, y luego hubo
retroceso, lo cual contrasta con las tendencias en los demás grupos de
ciudades (panel A en el Gráfico 7.6). Por ejemplo, en el caso de otras
capitales principales de Colombia como Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué,
Manizales, Pasto, Pereira y Villavicencio, el porcentaje de mujeres
jóvenes con un título técnico o tecnológico aumentó de 5,1% en 2007
a 11,5% en 2022. En otras capitales de la región Caribe, la titulación de
mujeres jóvenes aumentó drásticamente entre 2007 y 2017, pasando de
7,1% a 12,5%. El porcentaje de mujeres jóvenes de Barranquilla con un
título técnico o tecnológico ha sido inferior al 10% desde 2017, quedando
a la zaga de los grupos de comparación en 2022.
El Gráfico 7.7 presenta el porcentaje de personas jóvenes con un

título universitario en Barranquilla y en otras regiones de Colombia, por
género y en cuatro momentos diferentes de los últimos quince años.
Una tendencia que ha ocurrido desde principios de la segunda década
del siglo 21 es la mayor participación de las mujeres en programas
universitarios de pregrado. La principal consecuencia de este fenómeno
es que, desde 2012, el porcentaje de mujeres jóvenes con un título
universitario es mayor que el de los hombres; cosa que ha ocurrido tanto
en Barranquilla como en otras regiones de Colombia.
Aun así, desde 2017 se ha generado una brecha importante entre la región
Caribe y otras regiones del país en el porcentaje de hombres jóvenes que han
logrado un título universitario. Como se observa en el panel B del Gráfico 7.7,
el porcentaje de hombres jóvenes en 2022 con título universitario en las tres
principales ciudades de Colombia fue 8,4%, mientras que en Barranquilla
y otras capitales de la región Caribe fue 5,8% y 5,3%, respectivamente. La
brecha regional es aún más marcada en el caso de las mujeres (panel A).
Aproximadamente 8 de cada 100 mujeres jóvenes de Barranquilla y de las
otras capitales de la r egión Caribe tenía un título universitario de pregrado
en 2022. En contraste, en otras capitales de Colombia (Bucaramanga,
Cúcuta, Ibagué, Manizales, Pasto, Pereira y Villavicencio) el porcentaje de
mujeres jóvenes con título universitario era 9,8% y en el caso de Bogotá,
Medellín y Cali el indicador era incluso mayor, 11%.
253
Gráfico 7.6. Personas jóvenes con título

técnico o tecnológico, 15 a 28 años
A: mujeres
7,9
Jóven es con título técn ico o tecn ológico,
2007 7,1
5,9
5,1
10,5
2012 8,7
10,4
m ujeres (%)
8,6
9,1
2017 12,5
10,6
9,1
8,7
2022 11,2
12,3
11,5
0 4 8 12 16 20
B arranquilla A.M . O tras capitales de la R egión Caribe
Tres ciu dades m ás gran des O tras capitales prin cipales
B: hombres
6,1
Jóven es con título técn ico o tecn ológico,
2007 4,8
4,0
3,0
5,7
2012 5,7
h om bres (%)
7,3
5,5
8,2
2017 8,7
7,6
6,5
8,0
2022 7,7
8,1
6,9
0 4 8 12 16 20
se complementan con intervalos de confianza al 95%.
254
Gráfico 7.7. Personas jóvenes con título

universitario (15 a 28 años)
A: mujeres
Jóven es con título un iversitario, m ujeres (%)
6,5
2007 5,2
6,0
4,7
6,0
2012 5,4
5,4
4,7
6,8
2017 7,2
7,5
6,6
8,2
2022 8,0
11,0
9,8
0 4 8 12 16 20
B arranquilla A.M . Otras capitales de la R egión Caribe
Tres ciudades m ás gran des Otras capitales prin cipales
B: hombres
Jóven es con título un iversitario, h om bres
4,6
2007 3,6
4,4
3,3
3,9
2012 3,9
3,3
3,3
(%)
4,8
2017 4,8
4,9
4,3
5,8
2022 5,3
8,4
6,6
0 4 8 12 16 20
B arranquilla A.M . Otras capitales de la R egión Caribe
Tres ciudades m ás gran des Otras capitales prin cipales
Una métrica indirecta de la calidad de la educación superior es el

desempeño de los estudiantes en las pruebas Saber. El ICFES realiza
pruebas de salida para los programas tecnológicos y universitarios. Los
estudiantes que están culminando un programa tecnológico deben
presentar la prueba Saber TyT; los estudiantes que están terminando un
programa universitario de pregrado deben presentar la prueba Saber Pro.
255
El Gráfico 7.8 presenta el desempeño de los egresados de programas

tecnológicos en las pruebas Saber TyT, entre los años 2016 y 2021.
El panel A presenta los puntajes promedio en Barranquilla y otras
ciudades de Colombia, mientras que el panel B presenta los puntajes
de los percentiles 25, 50 y 75. El puntaje global máximo en la prueba
Saber TyT es 300 puntos. El puntaje promedio de Barranquilla ha sido
relativamente estable entre 2016 y 2021: ha oscilado entre 91,5 y 95,2. En
cambio, el puntaje promedio en las demás regiones de comparación ha
bajado desde 2017. Los puntajes promedio más altos se observan en las
tres ciudades más grandes de Colombia (97,4 en 2021) y los puntajes más
bajos ocurren en las demás capitales de la región Caribe (89,1 en 2021).
El puntaje promedio de Barranquilla es similar al de las otras capitales
principales de Colombia, fuera de la región Caribe (93,9 puntos en 2021).
Finalmente, el Gráfico 7.9 reúne la evidencia sobre el desempeño de

los estudiantes en las pruebas Saber Pro entre 2016 y 2022. El puntaje
máximo que un estudiante puede obtener en la prueba Saber Pro es
300 puntos. El panel A reporta los puntajes promedios comparativos
para Barranquilla y otras ciudades de Colombia, mientras que el panel
B presenta los percentiles 25, 50 y 75 de los barranquilleros. Hay dos
periodos con tendencias diferentes. El primero transcurre entre 2016
y 2020. Los puntajes promedio en Barranquilla en la prueba Saber Pro
aumentaron gradualmente durante estos años, a tal punto que en 2020
el puntaje promedio para los estudiantes de la ciudad (166,6 puntos)
fue ligeramente superior al de las tres ciudades más grandes del país
(163,4 puntos). El segundo periodo cubre 2021 y 2022, cuando surgen
las consecuencias negativas de la crisis provocada por la pandemia
del COVID-19. Todas las ciudades analizadas sufren un retroceso en las
pruebas Saber Pro en ambos años. El puntaje promedio para Barranquilla
en 2022 (142 puntos) la ubica más cerca del desempeño observado para
las otras capitales de la región Caribe y muy por debajo de lo ocurrido en
las tres ciudades más grandes.
256
Gráfico 7.8. Desempeño en las pruebas saber TyT (2016-2021)

105
100
95,6 95,2
94,8
Pu ntaje gl obal
95 93,9
93,1
91,5
90
85
80
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Año
Ba rran qu illa Ot ras capi tales de la Re gi ón Ca ribe

Tres ciud ad es má s gr an de s Ot ras capi tales pr in cipa les
B: percentiles para Barranquilla

110 106,5
104,5 105,5 105,5 105,0
103,5
100
94,5 95,0 94,5 94,0

Pu ntaje gl obal
90 92,5 91,5
84,5 85,0 84,0

80 82,0 81,5
78,5
70
60
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Año
Pe rcen til 25 Pe rcen til 50 Pe rcen til 75
Fuente: Cálculos propios con base en los datos públicos anonimizados a nivel de estudiante
del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES). El puntaje global de
la prueba Saber TyT puede tomar un valor entre 0 y 300 puntos. Cada dato corresponde al
promedio simple del puntaje promedio para el primero y el segundo semestre de cada año.
Solamente se utilizó información de estudiantes en Barranquilla, sin incluir estudiantes en los
demás municipios del área metropolitana.
257
Gráfico 7.9. Desempeño en las pruebas Saber Pro (2016-2022)

148
2016
159
2017
153
2018
153
2019
Año
167
2020
159
2021
142
2022
100 110 120 130 140 150 160 170 180

Puntaje global
Ba rran qu illa Ot ras capi tales de la Re gi ón Ca ribe

Tres ciud ad es má s gr an de s Ot ras capi tales pr in cipa les
B: puntajes en Barranquilla (percentiles seleccionados)

200
190 186,5
176,5 178,0
180
172,0 171,0
170 164,0
159,0
Pu ntaje gl obal
160 164,5
160,0 161,5
150 153,8 154,3
140 146,0 147,0
141,0 143,0
140,0
130 134,0 135,3
131,0
120 125,0
110
100
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Año
Pe rcen til 25 Pe rcen til 50 Pe rcen til 75
Fuente: Cálculos propios con base en los datos públicos anonimizados a nivel de estudiante
del ICFES. El puntaje global de la prueba Saber Pro puede tomar un valor entre 0 y 300 puntos.
Cada dato corresponde al promedio simple del puntaje promedio para el primero y el segundo
semestre de cada año. Solamente se utilizó información de estudiantes en Barranquilla, sin
incluir estudiantes en los demás municipios del área metropolitana.
258
2. El empleo de los jóvenes barranquilleros
Los jóvenes tienen grandes dificultades para encontrar empleos formales

y de alta calidad. El sector productivo no tiene los incentivos para crear
de forma masiva puestos de trabajo orientados a personas jóvenes.
Adicionalmente, la mayoría de los jóvenes que egresan del sector
educativo no tiene las habilidades y los conocimientos necesarios para
un enganche laboral rápido y efectivo (Chaparro y Maldonado, 2022)2.
Los jóvenes en el área metropolitana de Barranquilla exhiben

altas tasas de desempleo, poca participación laboral y altos índices de
informalidad laboral (Patiño-Medina, 2016). Una de las causas del alto
desempleo juvenil en las principales áreas metropolitanas de Colombia,
incluida Barranquilla, es el tiempo que le toma a una persona joven
encontrar su primer empleo (Morales-González, Ávila y Cruz-Almanza,
2019; Escobar, 2012). Adicionalmente, hay brechas de género importantes.
Las mujeres jóvenes de Barranquilla enfrentan condiciones laborales más
difíciles (como ya había reportado Patiño-Medina, 2016). Como se observa
en el Gráfico 7.10, en promedio entre 2007 y 2022, la tasa de desempleo
de las mujeres jóvenes fue 10 puntos porcentuales más alta que la de
los hombres jóvenes. La crisis económica del 2020 provocada por la
pandemia del COVID-19 aumentó drásticamente las tasas de desempleo
juvenil, pero el proceso de recuperación para hombres y mujeres no ha
sido igual. En el caso de los hombres, la tasa de desempleo juvenil se
recuperó sustancialmente en 2022. En cambio, la tasa de desempleo de
las mujeres jóvenes de Barranquilla no ha retornado a los niveles previos
al inicio de la crisis: el desempleo juvenil femenino aún rondaba niveles
máximos históricos, cercanos al 29%.
2
Para un análisis del mercado laboral juvenil en Colombia y América Latina, se recomiendan los
trabajos de González-Velosa, Ripani y Rosas (2012); Ham, Maldonado y Guzmán-Gutiérrez (2021);
Chaparro, Cardona y Arteaga (2022). 259
Gráfico 7.10. Tasa de desempleo juvenil en Barranquilla A.M.

por género (2007-2022)
40,0
Tasa de de semp leo juven il po r gé ne ro (%) 35,0

30,5 30,2
29,3
30,0
26,9 26,1
25,7 25,6
24,1 24,7 23,5 24,4 24,6
25,0 23,1 23,6 23,2
20,8
20,0 21,3
15,0 17,3 17,2 17,8 17,2 16,4

14,5 14,7 15,1 14,0 13,7
13,0 12,9 12,1 13,0 13,1
10,0
5,0
0,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Año
Mu jeres Ho mb res
Integrada de Hogares del DANE bajo el marco geoestadístico del 2018. Barranquilla A.M.
(área metropolitana) corresponde a Barranquilla y Soledad. Todas las estadísticas se
complementan con intervalos de confianza al 95%. Por disponibilidad de información, las
estadísticas para 2020 se calcularon como el promedio de todos los meses del año, con
Algunos factores que podrían explicar el alto desempleo juvenil que

se observa en Barranquilla son los bajos niveles de educación, los altos
niveles de pobreza, la sobrecarga de las mujeres jóvenes en el cuidado de
otros miembros del hogar y el tiempo que le toma a una persona joven
encontrar su primer empleo formal (Escobar, 2012; Gómez-Altamar, 2017).
Además, Barranquilla (al igual que Cartagena y Santa Marta) presentan
tasas de informalidad laboral relativamente altas y los ocupados no gozan
en su mayoría de empleos satisfactorios, según Galvis-Aponte, Rodríguez-
Puello y Ovallos-Bencardino (2019), cuyos resultados concuerdan con los
del presente estudio.
El Gráfico 7.11 presenta las tasas de formalidad laboral de los trabajadores

barranquilleros entre los 24 y los 26 años (los mayores entre los jóvenes).
Se definen como formales quienes están afiliados al sistema de pensiones.
Como se aprecia, no hay diferencias significativas en la tasa de formalidad
de mujeres y hombres en Barranquilla (50,5% y 49,2%, respectivamente).
Las brechas más pronunciadas ocurren entre las zonas geográficas de
comparación. Por ejemplo, mientras que la tasa de formalidad femenina
en Barranquilla durante 2022 fue ligeramente superior a la de otras
capitales de la región Caribe (42,2%), fue casi 20 puntos porcentuales más
baja que la de las tres ciudades más grandes del país. De forma semejante,
en el caso de los hombres, la tasa de formalidad laboral de Barranquilla es
260
cercana a la de otras capitales principales por fuera de la región Caribe,

pero es casi 14 puntos porcentuales más baja que la de las tres ciudades
más grandes.
Gráfico 7.11. Tasa de formalidad entre los

trabajadores jóvenes (24 a 26 años)
A: mujeres
37,2
2007 34,6
Tasa de form alidad juven il, m ujeres (%)
56,2
41,9
44,5
2012 37,3
59,6
45,9
53,0
2017 46,3
67,6
53,3
50,5
2022 42,2
70,3
53,1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
B: hombres
35,3
2007 28,2
Tasa de form alidad juven il, h om bres (%)
59,1
41,0
40,7
2012 33,6
60,9
48,0
50,1
2017 39,9
68,3
51,6
49,2
2022 32,0
63,6
52,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
se complementan con intervalos de confianza al 95%. Se considera que un trabajador es
formal si cotiza a pensión. Barranquilla A.M. (área metropolitana) corresponde a Barranquilla
y Soledad. Otras capitales de la Región Caribe: Cartagena, Montería, Riohacha, Santa Marta,
Sincelejo y Valledupar. Otras capitales principales: Bucaramanga A.M., Cúcuta A.M., Ibagué,
Manizales A.M., Pasto, Pereira A.M. y Villavicencio. Tres ciudades más grandes del país: Bogotá
D.C., Medellín A.M. y Cali A.M.
261
Un fenómeno preocupante son aquellos jóvenes que no están

estudiando ni tampoco trabajando por fuera del hogar. Algunos jóvenes
que estudian están postergando su entrada al mercado laboral, a cambio
de hacerlo más tarde con una formación académica que les permita
acceder a mejores puestos de trabajo. A su vez, los jóvenes que trabajan
por fuera del hogar, además de generar un ingreso, acumulan experiencia
que puede ser valiosa con el paso del tiempo. Pero aquellos jóvenes
que no estudian ni trabajan por fuera del hogar están dejando pasar
una oportunidad crítica, con consecuencias negativas más adelante.
Fundación Corona y coautores (2023) entrevistaron a cerca de 800
jóvenes en todas las localidades de Barranquilla e identificaron que los
riesgos del entorno y la necesidad de contribuir al sustento económico
familiar son algunas de las razones que ayudan a explicar esta situación.
El mismo estudio reveló que los jóvenes tienen muy poco conocimiento
de las ofertas laborales formales disponibles en la ciudad y sienten que
el requerimiento de experiencia laboral previa es un gran obstáculo para
acceder a un primer empleo formal.
El Gráfico 7.12 presenta cifras de la población joven de Barranquilla

que no estudió ni trabajó por fuera del hogar. Las estadísticas se reportan
por género y para cuatro rangos de edad diferentes: 15 a 17 años, 18 a 20
años, 21 a 23 años y 24 a 26 años. La dinámica es muy diferente según el
género de la persona. En el caso de los hombres (panel B), la probabilidad
de que un joven no estudie ni trabaje alcanza un valor máximo en el
rango de edad entre los 18 y los 20 años. Por ejemplo, en 2020, el 32,6%
de los hombres jóvenes en ese rango de edad no estaba trabajando ni
estudiando. Luego, a medida que los hombres superan el umbral de los
20 años, la probabilidad de no estar estudiando ni trabajando disminuye
con la edad. Así, el porcentaje de hombres jóvenes entre los 24 y los 26
años que en 2022 no estudió ni trabajó fue apenas 13,1%.
Lo que ocurre con las mujeres jóvenes de Barranquilla es muy

diferente (panel A del Gráfico 7.12). Cumplir la mayoría de edad aumenta
drásticamente la probabilidad de que una mujer deje de estudiar o deje
de trabajar fuera del hogar. Así, mientras que la proporción de mujeres
entre los 15 y los 17 años que no estudió ni trabajó por fuera del hogar en
2022 fue 13,8%, esa proporción se dispara a 32,5% en las mujeres entre
los 18 y los 20 años. Adicionalmente, cuando las mujeres envejecen, la
probabilidad de no estudiar ni trabajar por fuera del hogar no disminuye,
como sí ocurre con los hombres jóvenes. De esta manera, la proporción
de mujeres entre 24 y 26 años que no estudió ni trabajó durante 2022 fue
36,8%. Por consiguiente, en Barranquilla las mujeres jóvenes y los hombres
jóvenes tienen trayectorias educativas y laborales muy diferentes.
262
Gráfico 7.12. Población joven de Barranquilla que

no estudia ni trabaja fuera del hogar (2007-2022)
A: mujeres
60
Jóven es que n o trabajan n i estudian ,
52,3
50 47,2
42,4 49,8
40 42,3 36,6 36,8
40,9
m ujeres (%)
30 34,4
32,5
20 23,0
22,0 21,2
18,2
10 13,8
Añ o
15 - 17 añ os 18 - 20 añ os 21- 23 años 24 - 26 añ os
B: hombres
60
Jóven es que n o trabajan n i estudian ,
50
40
h om bres (%)
32,6
30,2
30 25,4 25,0
21,7 23,0
21,0
18,5
20 16,3 15,8
17,4 18,5
10 13,1
11,7 11,3
Añ o
15 - 17 añ os 18 - 20 añ os 21- 23 años 24 - 26 añ os
se complementan con intervalos de confianza al 95%. Por disponibilidad de información,
las estadísticas para 2020 se calcularon como el promedio de todos los meses del año, con
Con el fin de comparar a Barranquilla con otras ciudades de Colombia,

el Gráfico 7.13 muestra el porcentaje de personas entre los 18 y los 20 años
que no estudió ni trabajó por fuera del hogar en 2007, 2012, 2017 y 2022
en la ciudad y los grupos geográficos de comparación. El Gráfico 7.14
presenta estadísticas similares para personas entre los 24 y los 26 años.
Estos gráficos revelan el fuerte contraste entre la situación de las mujeres
jóvenes en Barranquilla y en otras capitales de la región Caribe, al ser
263
comparadas con otras capitales principales y con las tres ciudades más
grandes de Colombia. El 41,8% de las mujeres jóvenes de Barranquilla
entre los 24 y los 26 años no estudió ni trabajó por fuera del hogar durante
2022, una cifra similar a lo ocurrido con las mujeres jóvenes de otras
ciudades capitales de la región Caribe (36,8%). En cambio, el porcentaje
de mujeres jóvenes de Bogotá, Medellín y Cali que no estudió ni trabajó
en el mismo año fue 23,4% (panel A del Gráfico 7.14).
Algunas investigaciones previas han explorado las razones que pueden

explicar las brechas de género en el acceso al empleo en Colombia (Porras-
Santanilla y Ramírez-Bustamante, 2021; Lora, 2016). Duque, García, Herrera-
Idárraga y López-Bazo (2016) analizaron la heterogeneidad regional de la
tasa de desempleo en Colombia y encontraron que las brechas de género
no se explican por diferencias en las características de las personas que
participan en cada mercado laboral regional. La evidencia presentada por
los autores indica que el estado civil y la condición de ser jefe del hogar
son determinantes importantes de las brechas de género regionales.
Los autores consideran además que algunos aspectos culturales pueden
estar desempeñando un papel importante en la determinación de tales
brechas (p. 129).3
3
Se recomiendan los estudios de Arroyo-Andrade (2020) y Suárez-Bonilla (2014) como punto de
partida para profundizar en los estudios de género enfocados en la región Caribe.
264
Gráfico 7.13. Población joven que no estudia

ni trabaja por fuera del hogar (18 a 20 años)
A: mujeres
42,3
34,4
M u jeres jóven es qu e n o trabajan n i estu dian ,
2007
28,6
32,1
40,9
2015 35,5
23,7
18 - 20 añ os (%)
28,0
34,4
2017 31,9
26,3
25,8
32,5
2022 34,4
28,7
29,1
0 10 20 30 40 50
B: hombres
30,2
2007 22,3
22,7
H om bres jóven es qu e n o trabajan n i estu dian ,
21,4
25,4
2015 18,8
17,5
18,9
18 - 20 añ os (%)
21,0
2017 18,2
18,3
18,1
23,0
2022 24,8
24,2
22,4
0 10 20 30 40 50
265
Gráfico 7.14. Población joven que no estudia ni

trabaja por fuera del hogar(24 a 26 años)
A: mujeres
47,2
42,2
M u jeres jóven es qu e n o trabajan n i estu dian ,
2007
27,6
32,1
42,4
2015 39,8
24 - 26 añ os (%)
24,2
29,3
36,6
2017 38,9
24,2
27,2
36,8
2022 41,8
23,4
31,4
0 10 20 30 40 50
B: hombres
17,4
15,6
H om bres jóven es qu e n o trabajan n i estu dian ,
2007
11,8
12,1
11,7
2015 12,3
24 - 26 añ os (%)
10,7
12,1
11,3
2017 12,6
13,0
13,2
13,1
2022 15,3
15,2
16,4
0 10 20 30 40 50
266
3. Principales programas orientados a la juventud

en Barranquilla
En las secciones anteriores se analizaron los principales indicadores

de educación y mercado laboral para la juventud barranquillera. Parte
de los resultados obtenidos pueden ser explicados por los programas
implementados por el Distrito, que se han enfocado en (1) promover el
acceso de los jóvenes a educación de calidad (por ejemplo, formación
docente), en aras de reducir la deserción escolar, que tiende a ser más
crítica en el tránsito de media a educación superior, tal como se observó
en la sección anterior y (2) brindar las herramientas necesarias para lograr
una buena inserción al mercado laboral, con mejores habilidades, como
el habla de un segundo idioma.
El Gráfico 7.15, que sintetiza las principales políticas públicas sobre

juventud en Barranquilla, revela que una prioridad de las últimas cuatro
alcaldías ha sido cubrir las necesidades de este grupo etario, que se
caracteriza por ser muy heterogéneo. Incluye programas de promoción
y fomento de la salud sexual y reproductiva de los jóvenes, así como
proyectos de promoción de espacios adecuados para el desarrollo
de vínculos afectivos y de protección para este grupo, y programas de
convivencia ciudadana en el deporte (es decir promoción del respeto y
buen comportamiento dentro y fuera de escenarios deportivos).4
Gráfico 7.15. Principales políticas públicas de

Barranquilla enfocadas en jóvenes (1997-2000)
Convivencia ciudadana
en el deporte
Inglés para
el trabajo
Espacios para la
juventud
1997 2012 2018
Institución Universitario de Universidad al Barrio

Barranquilla (anterior ITSA) Nodos SENA Promoción y fomento
de la salud sexual
y reproductiva
2020
2008 2016
Doble titulación “Entre libros” “Soy bilingüe”
Convivencia escolar Fortalecimiento docente
Fuente: Línea de tiempo construida con información suministrada por la

Alcaldía Distrital de Barranquilla (2022, diapositivas 17 a 22) y (2023, pp. 11 a 17).
267
A continuación se describen tres programas para la juventud

barranquillera que permiten analizar los esfuerzos que se ha hecho en la
ciudad para mejorar la calidad de vida de esta población.
Doble titulación
El programa de doble titulación es una iniciativa del Distrito de

Barranquilla que ofrece a todos los estudiantes de la educación media
(académica o técnica) la posibilidad de formarse en un técnico laboral por
competencias y graduarse con el doble título de bachiller y técnico laboral.
La doble titulación se implementa a través de convenios con el SENA y
contratación con Entidades de Formación para el Trabajo y el Desarrollo
Humano (ETDH), lo que ha beneficiado alrededor de 80.400 estudiantes
entre 2020 y 2023. Lo anterior implica que los bachilleres egresados tienen
la posibilidad de dar continuidad a su ciclo propedéutico (continuar hacia
la educación superior) o insertarse rápidamente al mercado laboral.
Actualmente, de las 154 instituciones educativas del Distrito, 151

se benefician con uno o más de los 75 programas que ofrecen los
diferentes centros de formación del SENA (programas en sistemas,
recursos humanos, dibujo arquitectónico y cocina son algunos de ellos).
Los programas son seleccionados por las mesas sectoriales del SENA,
con base en la especialidad de cada colegio técnico o académico. Se
privilegian aquellos colegios que ofrecen el ciclo propedéutico completo
para garantizar trayectorias educativas completas. Además, se toma en
cuenta la existencia de ambientes de aprendizaje adecuados y según la
población de matrícula en el SIMAT. La selección de programas debería
seguir criterios de pertinencia y calidad, de cara al desarrollo económico
local y regional.
De esta manera, brindan herramientas para la permanencia y

fortalecimiento de competencias básicas en la media, así como una
mayor pertinencia de la formación del capital humano de la ciudad. El
aumento de la cobertura del programa se ha dado de manera gradual
en los últimos años, llegando en 2023 a 19.565 estudiantes residentes
en Barranquilla. Este programa además de ser una estrategia de
permanencia en la media aporta a la mayor pertinencia de la formación
del capital humano de la ciudad, generando la posibilidad de que los
egresados puedan materializar su proyecto de vida.
4
Para una síntesis de las principales políticas públicas orientadas a los jóvenes a nivel nacional y
un diagnóstico de la calidad de vida de los jóvenes en todo Colombia, se recomienda consultar el
CONPES 4040 de 2021 (Consejo Nacional de Política Económica y Social) y el reporte sobre el Índice
de Progreso de la Juventud (IPJ) de Fundación Corona y la Red de Ciudades Cómo Vamos (2022).
268
Universidad al Barrio (UaB)
UaB es una de las iniciativas locales destacables de Barranquilla. El

programa comenzó a operar en el año 2012 y tiene como objetivo
principal facilitar el acceso a educación superior a jóvenes en condición
de vulnerabilidad graduados de Instituciones Educativas Distritales (IED).
Funciona a través de becas completas para adelantar estudios en el
nivel técnico profesional en extensiones de universidades privadas de la
ciudad. Estas tienen ubicaciones estratégicas que facilitan el acceso de
los estudiantes y cuentan con horarios nocturnos, lo cual permite que
los beneficiarios puedan, simultáneamente, estudiar y trabajar. Desde
sus inicios, el programa ha contado con más de 14.000 beneficiarios,
de los cuales la mayoría ingresaron en el periodo 2021-2022. Una de las
limitaciones de UaB es que su financiación sólo está asegurada hasta el
año 2023.
Aunque no existen evaluaciones de impacto de este programa, algunos

indicadores arrojan luces sobre sus potenciales impactos positivos. De
acuerdo con información de la Secretaría de Educación de Barranquilla,
en 2012, cuando inició el programa, sólo el 10% de estudiantes en IED
transitaba a la educación superior. Según el último dato disponible, esta
proporción asciende a 47%, lo cual representa un notable incremento.
Adicionalmente, de este programa se destacan las asociaciones que se
han generado con el Departamento de Prosperidad Social (DPS), que
han permitido el registro y conocimiento por parte de los beneficiarios de
UaB de los registros y las oportunidades de las transferencias monetarias
nacionales que tienen la finalidad de facilitar la continuidad de los
estudiantes de la educación secundaria a la superior.
Entre los aspectos por mejorar se destaca la necesidad de aumentar

la pertinencia de la oferta educativa y la dotación de ambientes
especializados de aprendizaje. Adicionalmente, un componente de las
discusiones en torno la educación, que no se limita a UaB, es priorizar
no solo la cobertura y continuidad, sino también la oferta de calidad por
parte de las instituciones facilitadoras.
269
Creación de los nodos del SENA
El SENA en Barranquilla, dentro de su portafolio de formación, ofrece

programas gratuitos en los niveles de auxiliar, operario, técnico, tecnólogo
y especialización en estos últimos dos niveles. Entre 2010 y 2022, el SENA
ha capacitado, en promedio, a 36.000 nuevos aprendices por año, de
los que aproximadamente el 48% pertenecen a un programa técnico
(Gráfico 7.16).
Gráfico 7.16. Número de aprendices del SENA

por programa de formación (2010-2022)
55000
50000
Aprend ices SE NA po r ni vel de form ació n
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Año
Auxiliar Op erario Técnico o técnico profesiona l Tecnólog o
Fuente: Datos recopilados por el SENA Atlántico, suministrados por la Secretaría Distrital de
Educación de Barranquilla.
En línea con lo anterior, el SENA en Barranquilla experimentó una

expansión significativa en infraestructura entre 2018 y 2022, que permitió
construir doce sedes nuevas enfocadas en programas estratégicos para
la ciudad y con alta demanda por parte de la población estudiantil. El
Mapa 7.1 presenta la ubicación geográfica de todas las sedes del SENA
en Barranquilla, antiguas y nuevas. El proceso de expansión del SENA en
Barranquilla fue posible por una alianza estratégica entre la Gobernación
del Atlántico, la Alcaldía de Barranquilla, el SENA y el Gobierno Nacional.
Las doce sedes se encuentran distribuidas en distintos barrios en

la ciudad con el propósito de minimizar la distancia de acceso a los
centros de formación y tomando en cuenta las vocaciones económicas
particulares de cada barrio. Por ejemplo, en Barrio Abajo, conocido por
su tradición cultural ligada al Carnaval de Barranquilla, y en donde un
alto porcentaje de sus habitantes se dedica a actividades laborales en
270
el mundo de las artes, se ubicó la sede de las Industrias Creativas, que

tiene capacidad para atender a aproximadamente 2.400 aprendices en
distintos programas, que van desde programas clásicos como ejecución
musical de instrumentos y expresión para las artes escénicas hasta
programas que incursionan en el uso de nuevas herramientas digitales
para la producción de medios audiovisuales, entre otros.
Mapa 7.1. Ubicación de las sedes del SENA en Barranquilla A.M.

Fuente: El mapa ubica doce sedes
del SENA en el área metropolitana de
Barranquilla (puntos de color naranja).
Cada punto está acompañado por la
especialidad de cada sede y su fecha de
inauguración. Cartografía suministrada
por la Alcaldía Distrital de Barranquilla.
Las fechas de inauguración de cada
sede se recopilaron de notas de prensa
y comunicados del SENA, la Alcaldía
Distrital de Barranquilla y el diario “El
Heraldo”. Las doce sedes o nodos, como
son llamados, se enfocan en los siguientes
temas: servicios administrativos (Barrio
El Bosque), comercialización (Barrio Las
Cayenas), servicios Financieros (Barrio
Las Cayenas), multilingüismo (Barrio
San José), refrigeración (Barrio Lipaya),
energías (Barrio Montes), logística
y transporte (Barrio Caribe Verde),
construcción e infraestructura (Villas de
San Pablo), industrias creativas (Barrio
Abajo), hotelería y turismo (Barrio Abajo),
salud (Barrio San Roque), y tecnologías de
la información y la comunicación (Barrio
Sedes
Ugf gu"UGP U SENAC
Cgf gu"UGP
El Prado).
El Cuadro 7.1 presenta el listado de programas del SENA en

Barranquilla con mayor número de aprendices en 2012 y 2022. El cuadro
presenta diez programas para cada año, organizados según el número de
aprendices que cursaba cada programa. Se encuentra que, en general,
entre 2012 y 2022 no han cambiado drásticamente las preferencias por
áreas relacionadas con formación técnica y tecnológica en actividades
administrativas, de recursos humanos y de contaduría; programas para el
desarrollo sostenible, manejo de los recursos naturales y procesamiento
de fuentes de agua y construcción de acueductos. Esto contrasta con
lo que ha ocurrido con el programa de atención integral a la primera
infancia. En 2012, este programa tenía el mayor número de aprendices
(1.504). El número de aprendices en el programa de atención integral a la
primera infancia cayó 84% en 10 años y para 2022 ya no se encontraba en
el listado de los diez programas más solicitados del SENA en Barranquilla.
271
Al analizar la tasa de deserción de los aprendices SENA, se destaca

que previo a la crisis sanitaria del COVID-19, se mantenía por debajo del
10% en la mayoría de los niveles de formación. Sin embargo, la crisis tuvo
fuertes impactos en el cuerpo estudiantil del SENA. El primero ocurrió
particularmente con las especializaciones técnicas y tecnológicas,
cuya tasa de deserción aumentó 48 puntos porcentuales, mientras
que el segundo impacto ocurrió durante 2021 y 2022, cuando las tasas
de deserción se duplicaron, principalmente en los niveles de auxiliar y
operario, manifestando que son estos grupos de aprendices los de mayor
vulnerabilidad ante este tipo de choques inesperados.
Cuadro 7.1. Programas del SENA en Barranquilla

con más aprendices (2012 y 2022)
NÚMERO DE
PROGRAMA FORMACIÓN APRENDICES
2012
1 Atención integral a la primera infancia Técnico 1.504
2 Sistemas Técnico 1.463
3 Contabilización de operaciones comerciales y financieras Técnico 1.238
4 Venta de productos y servicios Técnico 836
5 Seguridad ocupacional Técnico 631
6 Manejo ambiental Técnico 582
7 Explotaciones agropecuarias ecológicas Técnico 575
8 Mantenimiento de equipos de computo Técnico 574
9 Asistencia administrativa Técnico 521
10 Asistencia en organización de archivos Técnico 518
2022
1 Sistemas Técnico 1.616
2 Asistencia administrativa Técnico 1.600
3 Contabilización de operaciones comerciales y financieras Técnico 1.547
4 Asesoría comercial Técnico 1.341
5 Integración de operaciones logísticas Técnico 1.221
6 Análisis y desarrollo de software Técnólogo 1.114
7 Diseño e integración de multimedia Técnico 957
8 Monitoreo ambiental Técnico 820
9 Instalación de sistemas eléctricos residenciales y comerciales Técnico 760
10 Gestión de seguridad y salud en el trabajo Técnico 679
Fuente: Datos recopilados por el SENA Atlántico, suministrados por la

Secretaría Distrital de Educación de Barranquilla.
272
4. Conclusiones y recomendaciones de política
Este capítulo ha descrito la situación de la población joven de Barranquilla,

que representa aproximadamente una cuarta parte de la población de
la ciudad, con un especial énfasis en las diferencias de género. Lo que
ha ocurrido con los jóvenes barranquilleros durante las dos primeras
décadas del siglo 21 se verá reflejado en el bienestar de los ciudadanos
La Alcaldía Distrital de Barranquilla ha implementado algunas

políticas orientadas a la población joven, entre las cuales se destacan las
oportunidades de doble titulación, el programa Universidad al Barrio y
la creación de nuevos nodos del SENA. Los esfuerzos de política pública
local para la juventud a futuro deberán remediar las marcadas brechas
de género y ayudar a que la situación de las mujeres jóvenes mejore
sustancialmente.
En lo que tiene que ver con educación, Barranquilla ha logrado

avances importantes en cobertura en educación secundaria y en reducir
drásticamente la deserción en secundaria y media durante los años
escolares, pero se han agravado los problemas de calidad de la educación
media, a la luz de la evidencia encontrada por medio de las pruebas
Saber 11. Aún persiste una importante brecha en la tasa de cobertura de
educación secundaria y educación media debido a la alta deserción que
ocurre entre el grado noveno y el grado décimo.
La asistencia a programas de educación superior sufrió drásticamente

debido a la crisis económica provocada por la pandemia del COVID-19,
pero hubo una rápida recuperación en 2021 y 2022 gracias a la expansión
de los programas de doble titulación y al programa Universidad al Barrio.
Aun así, Barranquilla y las demás capitales de la región Caribe tienen
un rezago en la proporción de mujeres y hombres jóvenes que logran
obtener un título universitario, al ser comparadas con otras ciudades de
Colombia.
En cuanto a las oportunidades laborales de los jóvenes, se encontró

que la tasa de desempleo juvenil es mayor que la tasa de desempleo de
los demás trabajadores. Adicionalmente, el desempleo de las mujeres
jóvenes es mucho mayor al desempleo de los hombres jóvenes. Más
grave aún, la tasa de desempleo de las mujeres jóvenes de Barranquilla se
encuentra en niveles históricamente altos desde el 2020. Es importante
que la Alcaldía Distrital de Barranquilla impulse programas de formación
273
e intermediación laboral especialmente orientados a mujeres jóvenes

que han sufrido periodos prolongados de desempleo desde que ocurrió
la crisis económica del 2020.
La trayectoria educativa y laboral de las mujeres jóvenes de Barranquilla

es muy diferente a la de los hombres jóvenes, pues estos tienen una alta
probabilidad de no estudiar ni trabajar fuera del hogar cuando tienen
entre 18 y 20 años de edad, pero esta probabilidad disminuye a medida
que los hombres envejecen y llegan a la adultez temprana. En el caso
de las mujeres jóvenes de la ciudad, la probabilidad de no estudiar ni
trabajar fuera del hogar aumenta drásticamente cuando llegan a la
mayoría de edad y luego no disminuye con el paso de los años. Esta
brecha de género en el acceso a la educación y al mercado laboral ocurre
tanto en Barranquilla como en las demás ciudades capitales de la región
Caribe. Toda política pública a futuro de inserción al mercado laboral y
acceso a la educación superior deberá tener un claro enfoque diferencial
de género y edad. Es crítico enfocar los esfuerzos en mujeres jóvenes
entre los 16 y los 20 años y enfrentar las barreras culturales y sociales que
generan una brecha tan amplia entre las mujeres y los hombres jóvenes
de la región Caribe.
274
Reconocimientos
Los autores agradecen a ProBarranquilla, a la Fundación Corona y al Centro
de Valor Público de la Universidad EAFIT por el apoyo para el desarrollo
de este proyecto. Los autores también agradecen las sugerencias y la
colaboración brindada por Karina Acosta, Oriana Álvarez, Juan Manuel
Alvarado, Susana Calero, Michael Cardona, Irina España, Luis Armando
Gelvez, Martha Isabel Gutiérrez, Eduardo Lora, Andrea Otero, Juan Manuel
Patiño y Diana Senior. En memoria de Luis Alfonso Chaparro Hernández
(1941-2023).
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proyectos sociales. Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.
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277
278
Capítulo 8.
Vivienda y Entorno Urbano en
Barranquilla
C. Erik Vergel-Tovar, Estefanía Mejía Tamayo
e Isabella Caro Giraldo
L
os procesos exitosos de transformación urbana de las ciudades
colombianas cuentan con dos referentes. El primero es el caso de
la ciudad de Bogotá, cuyo proceso de transformación inicia con
apuestas muy concretas en la década de 1990 que buscaban sanear
las finanzas de la ciudad, reducir la tasa de mortalidad, implementar
políticas de cultura ciudadana, promover un mejoramiento urbano a
través de un diseño del espacio público con estándares y lineamientos
para recuperar los andenes y parques, diseñar e implementar un sistema
de transporte masivo, dotar a la ciudad de equipamientos de alta calidad
en sectores vulnerables, promover la movilidad activa con ciclorrutas
y generar proyectos de vivienda de interés social, anticipando el
crecimiento urbano informal en periferia (Berney, 2010; Gilbert y Garcés,
2008; Peñalosa, 2021; Vergel-Tovar, Hidalgo y Sharpin, 2018). El segundo
referente es Medellín, ciudad que implementó una política pública que
se conoce a nivel internacional como el “urbanismo social”, a través de la
cual se buscaba saldar una deuda social con los barrios más vulnerables
en donde la inversión pública había sido históricamente escasa, lo que
justificó que se adelantaran procesos de mejoramiento integral de barrios,
diseño e implementación de cables aéreos como parte del sistema de
transporte masivo, procesos de renovación urbana buscando una mayor
densificación en el centro de la ciudad, diseño de equipamientos de alta
calidad en zonas con población vulnerable, y construcción de viviendas
de interés social (Dávila et al., 2012; Maclean, 2015; Salazar Ferro et al., 2010).
Barranquilla ha experimentado un proceso de transformación similar

en algunos aspectos a los casos de Bogotá y Medellín. Este ha sido un
proceso sostenido en el tiempo, que arrancó retomando propuestas que
habían sido planteadas en la segunda mitad del siglo 20, y que implicó
asimilar las experiencias exitosas de otras ciudades del país en materia
de planificación y gestión urbana con participación del sector privado.
El proceso de transformación urbana de Barranquilla tiene lugar en las
dos primeras décadas del siglo 21, luego de recuperarse de la caída en la
actividad portuaria, y la posibilidad de acceder a recursos tanto a nivel local
279
como nacional e internacional, como se describe en este capítulo. Aunque

existen similitudes en los procesos de transformación urbana entre las tres
ciudades, en el caso de Barranquilla las condiciones de pobreza y rezago
en infraestructura suponen unas condiciones diferentes frente a Bogotá y
Medellín, como también un entorno más complejo para acceder a recursos
que permitieran financiar cambios importantes en la infraestructura y un
mejoramiento de la calidad de vida urbana.
El propósito de este capítulo es tipificar el proceso de transformación

urbana de Barranquilla durante el presente siglo, usando para ello
información primaria y secundaria que permita analizar el modelo de
gestión urbana basado en un estilo de administración pública de tipo
gerencial con intensa participación del sector privado.
La transformación urbana de Barranquilla tiene rasgos semejantes

al caso de Bogotá, como lo fue el saneamiento de las finanzas y el
fortalecimiento del recaudo del impuesto predial, como base para
financiar los proyectos de desarrollo urbano, como también la continuidad
de las políticas públicas en más de una administración. De igual forma, el
proceso de transformación de Barranquilla coincide con el de Medellín en
cuanto a las inversiones en infraestructura, equipamientos y mejoramiento
del espacio público en sectores en donde se ha asentado tradicionalmente
la población más vulnerable. No obstante, el proceso de transformación
urbana de Barranquilla difiere de los casos de Bogotá y Medellín en cuanto
al modelo de gestión urbana debido a la participación del sector privado,
específicamente en el sector vivienda y desarrollo urbano, en un trabajo en
equipo con la administración distrital en los procesos de toma de decisiones
en los procesos de planificación y gestión urbana. Otra diferencia del caso
de Barranquilla es el importante enfoque en infraestructura con diferentes
mecanismos de participación ciudadana, lo cual plantea una serie de retos
en términos de sostenibilidad, como veremos en este capítulo.
El capítulo se estructura en seis secciones. En la primera sección

hacemos una descripción de los orígenes del proceso de crecimiento
urbano de la ciudad, asociado no solo con la industria y la infraestructura
portuaria, sino también con procesos de conurbación de vieja data con el
municipio de Soledad y más recientemente con el municipio de Puerto
Colombia. La segunda sección se enfoca en analizar a través de una línea
de tiempo los diferentes hitos que explican el proceso de transformación
urbana y el surgimiento del modelo de gestión urbana que caracteriza
actualmente a Barranquilla en su proceso de desarrollo urbano. La tercera
sección describe los proyectos emblemáticos de la ciudad, en donde se
destacan las obras de infraestructura que fueron planteadas desde finales
280
Capítulo 8. Vivienda y entorno urbano en Barranquilla
del siglo 20 y que en el actual proceso de transformación fue posible

implementar. La cuarta sección se enfoca en el sector vivienda y desarrollo
urbano, brindando un análisis de los lanzamientos de venta e iniciaciones
de proyectos de vivienda en la ciudad, incluyendo tanto un ejercicio
comparativo con otras ciudades del país, como también un análisis de
las relaciones entre la oferta de vivienda y atributos de ciudad asociados
con el proceso de transformación urbana. La quinta sección brinda una
descripción acerca de la provisión de equipamientos, las intervenciones para
la generación y mejoramiento del espacio público, así como una revisión de
estudios previos sobre el tema de transporte y movilidad, incorporando un
análisis sobre el potencial de promover el Desarrollo Urbano Orientado al
Transporte (DOT) en la ciudad y la aglomeración urbana. El capítulo cierra
con una sección acerca de las lecciones, aprendizajes y retos a propósito
de este proceso de transformación urbana, con miras a que Barranquilla
sea una ciudad más sostenible, continuando el proceso de mejoramiento
de la calidad de vida desde una visión multidimensional en el mediano y
largo plazo.
1. Barranquilla: ciudad puerto y el impulso del sector privado

El desarrollo urbano de Barranquilla ha estado ligado al Río Magdalena
y su condición de ciudad puerto; no obstante, su crecimiento urbano
se debe principalmente a la megaobra del proyecto de infraestructura
Bocas de Ceniza, el cual le permitió a la ciudad contar con un puerto que
reemplazó eventualmente al de Puerto Colombia (Nichols, 1973). Además
del rápido crecimiento urbano asociado con la infraestructura portuaria
gracias a la megaobra de infraestructura de Bocas de Ceniza, el desarrollo
de la ciudad fue influido fuertemente por las corrientes migratorias, tanto
del interior del país (especialmente población de la región Caribe) como
también de otros países luego de culminar la Primera Guerra Mundial.
De esta manera, Barranquilla ha tenido carácter cosmopolita desde

la primera mitad del siglo 20 (Garnica Berrocal y Valencia Vargas, 2016).
Un antecedente interesante sobre el proceso de desarrollo urbano y el

rol activo del sector privado está relacionado con el diseño y desarrollo del
barrio el Prado, el cual fue liderado por el ingeniero Karl C. Parrish a través
de la compra de predios al norte de la ciudad y su posterior desarrollo a
través de la Compañía Urbanización el Prado.
Esto marcó un paradigma en cuanto a la capacidad de gestión del

sector privado en el sector vivienda y desarrollo urbano y en cuanto a
281
los estándares de urbanismo. En efecto, siguiendo principios de las

ciudades jardín, en donde los espacios públicos y zonas verdes fueron
parte de la respuesta a los procesos de industrialización en países
como Estados Unidos e Inglaterra, Barranquilla se convierte en ciudad
pionera al implementar estas tendencias en la región Caribe (Llanos
Díaz y Vargas Tovar, 2021). Estos antecedentes relacionados con las
migraciones, la atracción de población foránea y su rápida integración
en la ciudad, como también el papel protagónico del sector privado
en el desarrollo urbano, son elementos esenciales para comprender el
proceso de transformación urbana que ha experimentado Barranquilla
en el presente siglo. Barranquilla ha pasado por tres grandes periodos de
planificación urbana, tal y como lo documentan varios autores (Correa-
Orozco & Cohen-Cárdenas, 2019; Panza Mejía, 2014) y se muestra en el
Cuadro 8.1.
Cuadro 8.1. Periodos de planificación urbana en Barranquilla (1940 - 2014)
PERÍODO DESCRIPCIÓN
La formulación del primer Plan Regulador en 1957 marca una primera fase que busca
responder al rápido crecimiento urbano generado a partir de la obra de infraestructura de
1940 – 1950
Bocas de Ceniza; como también responder al reto del rápido crecimiento de asentamientos
de origen informal que tuvo lugar entre las décadas del 1940s y 1960s.
Entre la década de 1950 y la de 1980, la ciudad formula el Plan Integral de Desarrollo

Urbano del Área Metropolitana PIDAM en respuesta a una crisis que impidió concretar
proyectos de infraestructura. En este mismo periodo se formulan dos planes por parte
1950 – 1990
de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón JICA: el Plan Integral de Transporte
Urbano (JICA, 1985) y el Estudio de Factibilidad en Desarrollo Urbano del Distrito Central de
Barranquilla (JICA, 1988), los cuales brindan hallazgos y propuestas, principalmente la idea
de volver a mirar al río, algunos de los cuales, como veremos, se concretan más adelante.
El tercer periodo documentado en la literatura está relacionado con la planificación

sectorial y territorial que se impulsa en la década de 1990, específicamente con la
expedición de la Ley 388 de Desarrollo Territorial, marco en el cual el Distrito de Barranquilla
formula y adopta su primer Plan de Ordenamiento Territorial POT en el año 2001. De
acuerdo con Correa-Orozco y Cohen-Cardenas, el POT de segunda generación adoptado
en 2014 incorpora al río Magdalena como pieza fundamental del desarrollo urbano de
1990 – 2014 la ciudad. De manera que el POT adoptado en 2014 define la Operación Estratégica
Ribera del Magdalena como una gran intervención urbana que busca promover
actuaciones urbanísticas que permitan alcanzar una transformación urbanística integral
(Barranquilla, 2014), cambiando el sector que antes se enfocaba en el uso industrial por
una infraestructura de espacio público de gran envergadura asociada a nuevos desarrollos
en un proceso de revitalización y regeneración urbana.
Fuente: Correa-Orozco y Cohen-Cárdenas (2019); Panza Mejía (2014).
El cuarto periodo del proceso de planificación de la ciudad de

Barranquilla es el que documentaremos en el presente capítulo, el cual
no sólo es resultado de la adopción de un POT que devuelve la mirada
al río desde un ejercicio de prospectiva de largo plazo, sino también de
282
un giro en la administración pública a través de un modelo de gerencia

urbana en donde el trabajo asociado entre los sectores público y privado
permite avanzar rápidamente en diferentes proyectos de infraestructura.
No obstante, cabe anotar que parte del proceso de transformación urbana
se apoya en los estudios desarrollados por la Agencia de Cooperación
Internacional del Japón (JICA) mencionados anteriormente en relación
con el segundo periodo del proceso de planificación urbana de la ciudad.
Como se muestra en el Gráfico 8.1, los estudios de JICA plantearon no

sólo volver la mirada hacia el río (mapa en el lado izquierdo), un antecedente
importante para el proyecto Gran Malecón del Río que se describe más
adelante en este capítulo, sino que además plantearon la necesidad de
ampliar la oferta del transporte público asociado con la estructura espacial
urbana y a escala metropolitana con rutas hacia el centro industrial y
financiero de la ciudad, y también con rutas concéntricas y perimetrales,
anticipando la conurbación con Soledad y posteriormente con Puerto
Colombia (mapa en el lado derecho), y todo esto asociado con una
propuesta de renovación urbana del centro, específicamente de cara al río
Magdalena.
Gráfico 8.1. Propuestas

planes maestros de
desarrollo urbano y
transporte elaboradas
por JICA
A: Propuesta para generar

la Avenida del Río
283
B: Propuesta para la red de transporte público
Fuentes: JICA (1985 y 1988).
284
2. Gestión urbana, planificación de la ciudad, simbiosis entre

los sectores público y privado
El proceso de transformación urbana de la ciudad de Barranquilla ha

estado mediado por múltiples factores que involucran tanto los niveles
de gobierno nacional, departamental, distrital y local, como también el
interés del sector privado en convertirse en un actor con un alto nivel de
participación, especialmente en el sector vivienda y desarrollo urbano.
Con base en el análisis de las entrevistas semiestructuradas realizadas
con actores locales, en esta sección se describen los principales hitos del
proceso de transformación y la manera en que cada hito lleva a la ciudad
a un modelo de gerencia urbana sustentado en principios y prácticas
que provienen de una aproximación hacia los criterios de eficiencia y
productividad que se manejan en el sector privado.
Hay antecedentes importantes en el proceso de transformación, tales como

la restauración del edificio de la Aduana en la década de 1990, la recuperación
del Centro Histórico y la implementación del proyecto de mejoramiento
urbano del Paseo Bolívar, asociado con la intervención de la Plaza de San
Nicolás, en el marco de la implementación de la política nacional definida
en varios documentos oficiales (CONPES, 2011 y 2012).
El Parque Cultural del Caribe (CCB, 2019), una iniciativa desde la

sociedad civil y el sector privado, constituye otro proyecto detonante de
la recuperación del centro de la ciudad, generando espacios públicos y
parques que marcan un antecedente en el mejoramiento de espacios
verdes; este equipamiento cuenta además con un nuevo impulso para
completar toda la infraestructura a través de un acuerdo entre el Distrito,
la Gobernación del Atlántico, la Fundación Santo Domingo y la Cámara
de Comercio de Barranquilla (Barranquilla, 2022).
Un hito que explica el proceso de transformación urbana y que coincide

con el caso de Bogotá (Dávila y Gilbert, 2001) es el saneamiento de las
finanzas de la ciudad mediante la actualización catastral y la consecuente
recuperación del impuesto predial. La ciudad de Barranquilla logra
no sólo mejorar el recaudo y generar confianza en la ciudadanía, sino
también adquirir control del catastro, como las ciudades principales del
país, esencial para contar con recursos para la transformación urbana
(Camacho-Castro, Hurtado-Ibarra, Navarro-Manotas, Hurtado-Márquez y
Nieves-Vanegas, 2017). Como resultado, entre 2008 y 2022 el valor total
de los avalúos prediales crece 7% anual por encima de la inflación y el
recaudo del predial (ajustado por inflación) aumenta 6,2% anual promedio
285
(Gráfico 8.1). Desde el año 2008, la administración distrital adelanta

importantes acciones en materia tributaria, tales como la consolidación
de la soberanía tributaria al anularse la concesión del recaudo a terceros,
la modernización del área tributaria, la reforma del estatuto tributario,
la creación de la Gerencia de Gestión Catastral y el fortalecimiento de
la administración tributaria. Con base en la implementación de estas
estrategias, la ciudad logró alcanzar el saneamiento de las finanzas
públicas locales de manera que fuera posible contar con recursos para
financiar diferentes programas (véase el Capítulo 12).
Gráfico 8.1. Desempeño en los avalúos y recaudo del Impuesto Predial

Unificado IPU
B: Recaudo del Impuesto Predial Unificado

A: Avalúos (billones de pesos de 2022)
IPU (millones de pesos de 2022)
Fuente: Alcaldía de Barranquilla, 2023
En 2010, inicia operaciones el sistema integrado de transporte masivo SITM

Transmetro, proyecto que incluye una troncal y un terminal en el municipio
de Soledad, para atender la demanda de viajes a escala metropolitana.
El proyecto Transmetro constituye un hito en el proceso de

formalización de la oferta de transporte público e integrar el sistema de
transporte. Sin embargo, el proyecto ha tenido dificultades por insuficiente
demanda, por el paralelismo con el transporte público convencional
y por la oferta de transporte público información (en la sección de
equipamientos, espacio público y movilidad se brinda una descripción
más detallada de la relación entre la movilidad urbana y la vivienda).
El proyecto Todos al Parque también constituye un hito importante y
coincide en términos conceptuales con el proceso de transformación
urbana de Medellín, ya que se busca mejorar la infraestructura de parques
de la ciudad con estándares de alta calidad de manera que todos los
barrios de la ciudad con infraestructura de parques puedan acceder a
286
espacios públicos con un diseño urbano y de mobiliario de alto nivel. El

proyecto Todos al Parque trasciende más de una administración, factor
fundamental para comprender el alcance de la transformación urbana
de la ciudad y garantizar su sostenibilidad en el tiempo y adelantar
procesos de mejora contínua al convertirse en un programa de más de
una administración. El proyecto recibió recientemente el premio Prize
For Cities del World Resources Institute WRI, lo que lo define como el
proyecto de transporfación urbana sostenible más innovador e incluyente
compitiendo con otras ciudades a nivel global, en reconocimiento a su
compromiso con el desarrollo económico, el empoderamiento de grupos
vulnerables y la generación de confianza en las instituciones públicas
(WRI, 2023).
Un tercer hito importante en el proceso de transformación lo

constituye la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial, POT,
que permite actualizar el proceso de planificación urbana e incorporar
instrumentos de planificación y gestión básicas para el desarrollo urbano
de la ciudad. La canalización de los principales arroyos de la ciudad es
un cuarto hito que retoma planteamientos de los estudios de JICA y que
contribuye a mejorar la conectividad y facilitar los desplazamientos en las
temporadas de lluvias, lo anterior en el marco de la política de sistema de
urbano de drenajes sostenibles –SUDS. La consolidación de la Empresa
de Desarrollo Urbano EDUBAR como la entidad gestora para garantizar la
continuidad en el diseño e implementación de instrumentos de gestión
del suelo, especialmente en el tratamiento de renovación urbana, ha sido
un esencial para contar con un marco institucional sólido para promover
los procesos de transformación urbana. El papel de EDUBAR como
entidad gestora es un elemento similar a los procesos de transformación
urbana en Bogotá y Medellín, ciudades en donde la ERU y la EDU han
adelantado procesos de renovación urbana, mejoramiento integral, y
gestión de suelo para la generación de vivienda en varias administraciones.
La creación de la Gerencia de Ciudad permite darle continuidad a

estos procesos adelantados por las entidades gestoras, en este caso a
través de una figura innovadora que coordina diferentes dependencias,
secretarias e instancias al interior de la Alcaldía de Barranquilla, lo cual la
constituye en una figura nueva dentro de la estructura del gobierno local
(Barranquilla, 2023b), es otro hito importante en términos del modelo
de gestión urbana de la ciudad, que diferencia a Barranquilla de Bogotá
y Medellín, ya que implica un modelo de gestión pública del desarrollo
urbano que coordina diferentes secretarías, crea un canal integrado de
comunicación con el sector privado y permite que los procesos de gestión
urbana sean integrados. Este modelo de gerencia urbana ha sido esencial
287
para adelantar los procesos de gestión del suelo ya que han habilitado
suelo urbanizable en la ciudad de Barranquilla y en el municipio de
Puerto Colombia, lo cual explica las cifras de los números de unidades y
proyectos ofertados en el periodo de estudio, como se documenta en las
siguientes secciones.
El Gran Malecón del Río está asociado al proyecto de infraestructura de

la Avenida del Río, obra de infraestructura propuesta desde los informes
de JICA. El Gran Malecón del Río y la Avenida del Río, intervenciones
que fueron posibles gracias al modelo de gestión urbana a través de la
Gerencia de Ciudad, incluye la construcción del Centro de Convenciones
Puerta de Oro y una segunda fase de desarrollo del Gran Malecón del
Río. Un aspecto crucial del proyecto fue la gestión con propietarios del
suelo de antiguos predios de uso industrial para promover procesos de
reubicación y abrir espacios para nuevos desarrollos en el nuevo frente
marítimo de la ciudad. Estos desarrollos facilitaron que la ciudad fuera
sede de los XXIII Juegos Centroamericanos y del Caribe, lo que a su vez
permitió adelantar proyectos de infraestructura deportiva que mejoraron
la oferta de equipamientos públicos y promovieron el desarrollo de
proyectos exitosos de vivienda de interés social como parte del proyecto
Alameda del Río, de una forma semejante a como se había hecho en
Medellín. También se destaca el programa de mejoramiento integral de
barrios MIB, el cual ha contado con recursos de fuentes locales, nacionales
y externos, y que ha tenido continuidad en los tres últimos periodos del
gobierno distrital. La lista de hitos debe incluir además el nuevo puente
Alfonso Pumarejo sobre el río Magdalena, que impulsó la conectividad
regional y, finalmente, el proyecto en desarrollo Ecoparque Ciénaga de
Mallorquín, que analizaremos en la siguiente sección.
288
Gráfico 8.2. Hitos del proceso de transformación urbana de Barranquilla
Fuente: Análisis cualitativo de datos entrevistas semi-estructuradas (2023).
3. Proyectos emblemáticos: la transformación de la ciudad

desde la infraestructura
El proceso de transformación urbana de Barranquilla ha estado marcado
por la formulación e implementación de proyectos emblemáticos que han
sido detonadores de desarrollo urbano. En el Gráfico 8.2 se ubican en una
línea de tiempo los principales proyectos emblemáticos de la ciudad y el
área metropolitana asociados con el proceso de transformación urbana.
En términos de infraestructura, se destacan las troncales del sistema
integrado de transporte masivo SITM Transmetro, que se extiende hasta
el municipio de Soledad, y en donde se encuentra localizado el portal
que permite responder a la demanda de viajes de dicho municipio.
También se encuentran entre los proyectos de infraestructura varios ya
mencionados, como la canalización de los arroyos, el nuevo puente Alfonso
Pumarejo, la infraestructura para los XXIII Juegos Centroamericanos y del
Caribe, el proyecto del Gran Malecón del Río y el Centro de Convenciones
Puerta de Oro. También se incluye en la lista el Macroproyecto Villas
de San Pablo, que marca una nueva pauta en el modelo de expansión
289
urbana de Barranquilla. Este proyecto promueve una expansión urbana

planificada, al igual que el plan parcial Alameda del Río y el Plan de
Ordenamiento Zonal Riomar que consolida de manera planificada la
conurbación entre Puerto Colombia y Barranquilla. De igual forma,
la ciudad adopta los Planes de Ordenamiento Zonal Avenida del Río y
La Loma Barranquillita como parte de la Operación Estratégica Ribera
Magdalena para consolidar el proceso de apertura de espacios públicos y
gestión de suelo en el borde del Río Magdalena. El monumento Ventana
al Mundo y la Ciudad Mallorquín terminan de consolidar este proceso
de expansión, planteando una ocupación y aprovechamiento del suelo al
sur de la Ciénaga de Mallorquín, lugar en el cual se adelanta el proyecto
del Ecoparque.
Mapa 8.2. Proyectos emblemáticos en el área

metropolitana de Barranquilla
Fuente: Visitas de campo, Barranquilla (2023a) y Transmetro (2023).
290
Recuadro 8.1. Clúster Centro Histórico (Aduana, Parque Cultural del

Caribe, Paseo Bolívar, Plaza de San Nicolás)
El clúster de proyectos emblemáticos

en el Centro Histórico de la ciudad
está conformado por la restauración
del edificio de la Aduana, la
intervención del Paseo Bolívar que
incluye la conservación del Edificio
de la Caja Agraria de Barranquilla
diseñado por Fernando Martínez Edificio Caja Agraria
Sanabria (Arango, 2019), la Plaza de
San Nicolás que hace parte de la
recuperación del centro histórico
y el Parque Cultural del Caribe. La
intervención del centro histórico
contó con un importante apoyo del
Gobierno Nacional a través de las
políticas para los centros históricos
y espacio público adoptadas en los
documentos CONPES mencionados Plaza San Nicolás
en la sección anterior, lo que permitió
a la ciudad formular su Plan Especial
de Manejo y Protección del Centro
Histórico de Barranquilla (Mincultura,
2005). En 2023 la ciudad adelantaba la
implementación del Plan Maestro de
Mercados Públicos, con el propósito
de revitalizar los mercados de la
ciudad con algunas intervenciones
Paseo Bolívar
en el sector del Centro Histórico.
Edificio de la Aduana Parque Cultural del Caribe
Fuente: Salidas de campo 2023, Arteaga-Ruiz (2018) y CCB (2019).
291
El Macroproyecto Villas de San Pablo, resultado de la política del

Gobierno Nacional para la habilitación de suelo y generación de vivienda
(CONPES, 2009), constituye un ejercicio de planificación de la expansión
urbana y una fuente de aprendizaje para el gobierno distrital, con la
gerencia de la Fundación Santo Domingo (Fundación Santo Domingo,
2023). Este macroproyecto, formulado con el apoyo del Ministerio de
Vivienda (Minvivienda, 2008), estableció las bases para otros procesos de
gestión del suelo que le han permitido a Barranquilla incorporar planes
zonales y diseñar e implementar planes parciales con otros municipios
(en ese caso Puerto Colombia).
Recuadro 8.2. Macroproyecto Villas de San Pablo
El Macroproyecto Villas de San Pablo tiene como propósito

habilitar suelo urbanizable y aumentar la oferta de vivienda
de interés social VIS. Se desarrolla con un instrumento de
gestión de suelo conocido como “Macroproyectos de Interés
Social Nacional” con el apoyo del Gobierno Nacional y la banca
multilateral. El Macroproyecto se encuentra ubicado al lado
de la Avenida Circunvalar en una extensión de 187 hectáreas
con un potencial de 20.000 unidades de vivienda. La gerencia
del macroproyecto ha estado a cargo de la Fundación Santo
Domingo, entidad que ha vinculado a empresas constructoras Vivienda multifamiliar
para desarrollar el suelo urbanizado. En la medida en que el
macroproyecto se fue implementando, la Fundación Santo
Domingo fue complementando los desarrollos de suelo para
VIS con diversos equipamientos, entre los que se destacan
la Institución Educativa Distrital I.E.D. Villas de San Pablo
(Megacolegio), una sede del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), un Centro de Desarrollo Infantil y una Biblioteca
Pública. Un estudio sobre el macroproyecto muestra que
ha tenido un impacto importante en la reducción del déficit
cuantitativo de vivienda y que el trabajo de acompañamiento
de la Fundación Santo Domingo ha sido esencial para la
integración de los habitantes. No obstante, se observan Vivienda unifamiliar
deficiencias en la conectividad y accesibilidad por falta de de
transporte público (Yepes Carvajal, 2014). El macroproyecto
también fue un instrumento importante para canalizar
los subsidios del programa de vivienda 100% subsidiada
del Gobierno Nacional. Un estudio encontró que el papel
de la Fundación Santo Domingo en la gestión y apoyo con
programas sociales ha sido fundamental para promover
procesos de socialización y apropiación de los manuales
de convivencia por parte de la comunidad (Bedoya-Ruiz,
Agudelo-Rodríguez, Ramos-Calonge y Juliao-Vargas, 2022).
La baja mezcla de usos del suelo plantea contrastes entre
edificios multifamiliares con espacios abiertos (foto derecha
arriba) y aquellos que incluyen rejas aislando los desarrollos Vivienda multifamiliar
del espacio público (foto derecha abajo).
Fuente: Salidas de campo 2023.
292
El programa Todos al Parque, desarrollado desde el 2011, ha tenido

como propósitos el mejoramiento urbano de la infraestructura de
parques y la ampliación del área de espacio público en la ciudad (Anne
Maassen, 2023). El programa fue implementado por un equipo de
la administración dedicado a su diseño, estructuración y desarrollo,
inspirándose en referentes internacionales, como es el caso de la
ciudad de Tampa (Florida, Estados Unidos). Se ha desarrollado en seis
grandes fases, incluyendo una fase preliminar enfocada en la selección y
priorización de parques (Barranquilla, 2019).
Recuadro 8.3. Programa Todos al Parque

El programa Todos al Parque ha logrado recuperar 149
espacios en la ciudad con un total de 1.011.457 m2 de
espacio público intervenidos (Barranquilla, 2019) bajo el
principio de garantizar espacios públicos de alta calidad
con estándares de diseño y mobiliario acordes con
requerimientos internacionales, y con vinculación de la
ciudadanía, a través de la figura de los “guardaparques”,
en el cuidado y mantenimientos de la vegetación y áreas
verdes. El programa recibió en 2023 un importante premio
internacional (WRI, 2023). La Gobernación del Atlántico,
Parque en barrios vulnerables
en cabeza de Elsa Noguera (exalcaldesa de Barranquilla),
ha extendido el programa a los demás municipios del
departamento (Atlántico, 2023).
La creación y recuperación de parques ha contribuido a

mejorar el medio ambiente y la calidad de vida en la ciudad,
pero la seguridad es todavía un reto (Capítulo 10; Reyes-
Ruiz et al., 2018). La percepción de mejora de la calidad
de vida se confirma en un análisis sobre los beneficios de
la proximidad a los parques, especialmente para quienes
viven a cierta distancia pero no están directamente
expuestos a la congestión, el ruido y la percepción de
inseguridad que perciben quienes están más cerca (Vargas
Parque en barrios vulnerables
y Roldán, 2018).
El programa ha logrado promover procesos de construcción de comunidad y de generación de un mayor sentido

de pertenencia por parte de la comunidad, puesto que las personas que se encargan del mantenimiento de los
parques son miembros activos de la comunidad.
Fuente: Salidas de campo 2023.
Como vimos en la sección anterior, la transformación de Barranquilla

fue posible gracias a los procesos de gestión del suelo con instrumentos de
planificación y gestión, como el POT, y mediante aprendizajes a partir de
planes parciales. El Macroproyecto Villas de San Pablo es relevante en este
contexto, ya que este proyecto fue incorporado en el proceso de revisión
y ajuste del POT y con su implementación surgieron lecciones sobre la
mezcla de tipologías de vivienda (tanto en la generación de proyectos con
vivienda NO y VIS, como en el diseño de los proyectos multifamiliares),
293
la importancia de la conectividad de los desarrollos con el proceso de

expansión urbana, y la incorporación de equipamientos. Todo esto sirvió
de base para el rápido proceso de expansión que ha tenido la ciudad hacia
el norte y noroccidente.
El proceso de gestión de suelo para la expansión planificada de la

conurbación entre Barranquilla y Puerto Colombia ha contado con tres
elementos destacables: la propiedad concentrada del suelo, la gestión
asociada entre el sector público y privado, y la conceptualización del proceso
de ocupación y desarrollo del suelo a escala macro. Todo esto constituye
un caso único en el país, diferente de los procesos de transformación
urbana de Bogotá (hay un proceso de expansión en Lagos de Torca, pero
con múltiples propietarios) y de Medellín (donde era escaso el suelo de
expansión, y fue necesario redensificar el centro de la ciudad y el eje del río
y coordinar con municipios vecinos para generar oferta de vivienda).
Vale la pena explicar en cierto detalle los aspectos más específicos del
caso de Barranquilla. En la conurbación Barranquilla-Puerto Colombia,
el Grupo Argos era el único propietario de los terrenos colindantes entre
los dos municipios, utilizados previamente para extracción de recursos
e insumos para las industrias de la región. El total de los terrenos que
ha gestionado el Grupo Argos asciende a 840 hectáreas, incluyendo
los terrenos desarrollados en Puerto Colombia, las 184 hectáreas del
plan parcial Alameda del Río, 63 hectáreas que aportó el grupo para la
generación del Parque Metropolitano Lógika Vía y los aportes anticipados
de terrenos para el Bosque Urbano Miramar (25 hectáreas) y el Ecoparque
Mallorquín (31 hectáreas).
Por otro lado, el proceso de planificación urbana, que vincula los

municipios de Puerto Colombia y Barranquilla, fue coordinado por un
equipo de desarrollo urbano del Grupo Argos, en un claro ejemplo de
liderazgo del sector privado, a partir del cual se establece luego un proceso
de gestión con las entidades territoriales para incorporar los elementos
fundamentales en los respectivos instrumentos de planificación. En el
caso de Puerto Colombia se incorpora el ejercicio de planificación en su
respectivo POT, mientras que en el caso de Barranquilla se formula un Plan
de Ordenamiento Zonal POZ, que permite a la ciudad dar los primeros
pasos hacia la innovación en cuanto a instrumentos de planificación y
gestión. Además de la adopción de instrumentos como los planes zonales,
la ciudad de Barranquilla, gracias al buen manejo del recaudo del predial,
viene estudiando la posibilidad de implementar la herramienta conocida
en Estados Unidos como Tax Increment Financing TIF, que el Gobierno
Nacional busca implementar en el país (OECD, 2022). La ciudad de
294
Barranquilla ha realizado modelaciones sobre el potencial de recaudo del

impuesto predial a futuro para contar con esta fuente de financiación para
apalancar y respaldar los posibles distritos TIF con enfoque en renovación
urbana a través de procesos de redesarrollo (Asocapitales, 2021a).
Recuadro 8.4. Gestión de suelo, instrumentos de

planificación y gestión
El Grupo Argos inició el proceso de formulación y gestión

del Plan Parcial Alameda del Río (adoptado en 2015), como
antiguo propietario del suelo que, luego de ser adoptado
por el Distrito de Barranquilla, ha sido liderado por la
empresa Amarilo y la Constructora Bolívar, encargadas del
desarrollo de los proyectos de vivienda. En este plan parcial
se destaca la mezcla de tipologías de vivienda, ya que se
logra uno de los objetivos de la vivienda inclusiva, que
consiste en la mezcla de vivienda VIS y no VIS. Además, este
proyecto ofreció soluciones de vivienda (multifamiliares
VIS-foto arriba a la derecha) para los atletas de los XXIII
Juegos Centroamericanos y del Caribe. Los proyectos
que se han impulsado a partir de la gestión asociada de
los terrenos del Grupo Argos han generado 508 hectáreas
de área neta urbanizable, habilitando suelo para un
potencial de 69.000 unidades de vivienda. El Grupo Argos
ha estado vinculado en la construcción del barrio Villa
Santos (1970), en el inicio del barrio Villa Carolina (1990), y
en la promoción del Centro Comercial Buenavista (inicio
de la década del 2000) y del barrio Paseo de la Castellana.
Ha estado vinculado también en la urbanización Miramar
(76 hectáreas, entre 1997 y 2009) y recientemente en
el proyecto Ciudad Mallorquín (2020), el cual bordea el costado sur de la Ciénaga de Mallorquín, en donde el
Distrito de Barranquilla impulsa el Ecoparque. La apuesta del Grupo Argos ha sido consolidar el concepto de
ciudad dentro de la ciudad, formulando planes maestros de gran escala. Un estudio sobre las implicaciones de
la concentración de la propiedad del suelo en el anillo norte de Barranquilla concluyó que no hay evidencia de
comportamientos monopólicos; el estudio además recomienda promover procesos de planificación urbana que
permitan extender el sistema de transporte masivo a estas zonas de expansión, como también como también
generar procesos inclusivos de desarrollo urbano (Garza & Lizieri, 2019). Aunque el modelo de gestión del suelo
ha sido exitoso en cuanto a la capacidad de generar en poco tiempo suelo urbanizable, espacios públicos de
alta calidad y un alto número de unidades de vivienda, en procesos de gestión asociada entre el sector público
y privado donde el reparto de cargas y beneficios del desarrollo está determinado por un trabajo conjunto
entre las partes, el tipo de desarrollo, tanto en los perfiles viales como en el número de espacios reservados
para estacionamiento, favorece el uso de automóviles particulares, lo que podría evitarse si el Distrito promueve
la expansión de la red de transporte público masivo hacia las zonas de expansión y conurbación con Puerto
Colombia. En las siguientes secciones se aborda más en detalle la importancia de adoptar principios de Desarrollo
Urbano Orientado al Transporte Sostenible DOT.
Ciudad de Mallorquín Miramar La Castellana
Fuente: salidas de campo 2013, Grupo Argos, AXXIS (2021), SITUM (2014).
295
Recuadro 8.5. Gran Malecón del Río
El proyecto del Gran Malecón del Río constituye una

de las obras de infraestructura más importantes que
adelanta la ciudad, materializando la idea planteada
en varios ejercicios de planificación urbana de lograr
que la ciudad volviera la cara al río Magdalena (JICA,
1985 y 1988). El proyecto tiene una extensión de cinco
kilómetros a lo largo de la ribera del Magdalena, y se
estructura a través de unidades funcionales (sector
gastronómico, sector recreativo, sector deportivo,
sector cultural), generando nuevos espacios
públicos para la ciudad (Barranquilla, 2023b). El
Gran Malecón del Río se estructuró en cuatro fases,
cada una vinculada con la figura de las unidades
funcionales, las cuales se han venido adelantando de
manera independiente facilitando tanto el proceso
de planificación como también el de gestión. El
proyecto además ha implementado mecanismos de
gestión urbana, apoyándose en los instrumentos y
mecanismos definidos en el POT (Barranquilla, 2014),
en donde las industrias que antes ocupaban el sector
se han reubicado en otros sectores de la ciudad, de
manera que la intervención ha permitido generar
nueva oferta de suelo con el propósito de adelantar
procesos de renovación urbana con la expectativa
de promover proyectos de redesarrollo. Este proceso
de gestión urbana también ha permitido generar un
mayor nivel de credibilidad ante los propietarios del
suelo en relación con las medidas promovidas desde
la administración distrital.
Vista del Gran Malecón del Río
Fuente: salidas de campo 2023, Alcaldía de Barranquilla y Barranquilla (2023b).
296
Recuadro 8.6. Ecoparque Ciénaga de Mallorquín
El Ecoparque Ciénaga de Mallorquín es un proyecto

que impulsa la Alcaldía de Barranquilla con el
propósito de materializar la reintegración de la
naturaleza en las ciudades, en línea con el concepto
de biodiverciudad que se maneja actualmente en
la literatura académica internacional, como parte
de las estrategias de adaptación y mitigación frente
al cambio climático (Secretariat of the Convention
on Biological, 2009). El proyecto se ha dividido en
unidades funcionales, para ser desarrollado por fases.
En la primera unidad funcional se han adelantado
obras para una infraestructura en pilotes de madera
que permite recorrer la Ciénaga. Es una apuesta de
ecoturismo basada en estudios previos apoyados Render de la propuesta de intervención
por el gobierno nacional a través del programa
Biodiverciudades y por la banca multilateral
(Hobbs, De Castro, Mattos y Peciña-Lopez, 2022;
Minambiente, 2023). Aunque el proyecto busca
prevenir la posible ocupación informal del suelo,
como sucedió en zonas circundantes en los barrios
Las Flores y La Playa, ha presentado retos en cuanto
a la implementación de las obras y los procesos
de participación ciudadana, específicamente por
temas asociados con las actividades de sustento
económico que han practicado tradicionalmente
las comunidades asentadas en este ecosistema
estratégico (López Ortega, 2022).
El Distrito se ha acercado a la comunidad para

evaluar posibles escenarios de reasentamiento. Asentamiento en la Ciénaga
Es esencial avanzar en procesos de participación
ciudadana que permitan explorar intervenciones de
mejoramiento urbano en línea con los estudios que
se han adelantado con apoyo de la banca multilateral.
En un estudio reciente sobre el área metropolitana

de Barranquilla se encontró que los ecosistemas son
percibidos por la población como lugares de gran
importancia para su calidad de vida, especialmente
para actividades recreacionales, lo que sugiere la
necesidad de ampliar la oferta de áreas verdes.
No obstante, en el mismo estudio se hace énfasis
en la necesidad de alinear la conservación y la
restauración de ecosistemas con las contribuciones
que pueden hacer las comunidades como parte de Vista aérea de la
su desarrollo humano (Aldana-Domínguez, Palomo, infraestructura del proyecto
Arellana, & Gómez de la Rosa, 2022).
Fuentes: salidas de campo 2023, Alcaldía de Barranquilla, López Ortega, 2022.
297
4. La oferta de vivienda
La transformación urbana de Barranquilla desde 2008 se ha caracterizado
principalmente por su capacidad de habilitar suelo urbanizable a través
de diferentes mecanismos y con participación del sector privado, como
se describió en la sección anterior. En esta sección se hace un análisis
comparativo de Barranquilla con otras ciudades del país en cuanto a la
oferta de vivienda nueva (según las iniciaciones de proyectos). Se verá el
salto que ha dado la ciudad en la oferta de vivienda, especialmente desde
la revisión y ajuste del POT, gracias a la implementación del Macroproyecto
Villas de San Pablo, la formulación y adopción de planes zonales y planes
parciales, especialmente el plan parcial Alameda del Río (innovador al
mezclar vivienda VIS y vivienda no VIS) y la canalización de subsidios de
vivienda desde el gobierno nacional. También se verán en esta sección
las diferencias en la oferta de vivienda nueva entre las distintas entidades
territoriales que forman parte de la conurbación de Barranquilla y se
describirán las dinámicas del sector en el caso específico de Barranquilla.
La sección incluye un análisis de cómo inciden en los precios de las
viviendas de Barranquilla y los municipios vecinos, los atributos de las
unidades de vivienda y las características urbanas, como son la proximidad
a equipamientos, parques y transporte público masivo. Los hallazgos
de este análisis sirven de preámbulo para la siguiente sección sobre
equipamientos, espacio público y movilidad.
La oferta de vivienda en Barranquilla en comparación

con otras ciudades
Gracias a los grandes proyectos urbanísticos con mezcla de viviendas
para diferentes segmentos, desde 2017 Barranquilla ha estado a la cabeza
en la oferta de vivienda de interés social (VIS) entre todos los grupos de
ciudades del país. No era así antes. En 2014 y 2015, en reflejo del auge
económico de la ciudad, se iniciaron muchos proyectos de vivienda no VIS.
Como se aprecia en el panel A del Gráfico 8.3, en 2015, que fue el año pico
del auge constructor no VIS, se inició la construcción de casi 45 unidades
de vivienda por cada 1000 habitantes, un verdadero récord, no solo para
la ciudad, sino para los patrones usuales de todos los grupos de ciudades.
Ese auge constructor de vivienda no VIS fue de corta duración: entre 2018
y 2022 las iniciaciones de no VIS fluctuaron alrededor de las 15 unidades
por cada 1000 habitantes, no muy distinto que en los grupos de ciudades
de comparación. Lo interesante es lo que ocurrió con la vivienda de interés
social, que aparece en el panel derecho del gráfico. Antes de 2014, en
Barranquilla había muy poca actividad constructora en este segmento.
Pero las cosas empezaron a cambiar en 2014, luego de la adopción de la
298
revisión y ajuste del POT. En 2017 se iniciaron en Barranquilla proyectos

de construcción de VIS a un ritmo extraordinario: más de 47 unidades
por cada 1000 habitantes, cifra no alcanzada en ningún momento por
ninguno de los grupos de ciudades de comparación. Por ejemplo, en ese
año, las iniciaciones de VIS en las tres grandes ciudades fueron apenas
una tercera parte: 14,5 unidades por cada mil habitantes. A diferencia del
auge constructor no VIS, que fue totalmente efímero, el de vivienda de
interés social se ha mantenido, principalmente gracias a la canalización de
subsidios de vivienda desde el gobierno nacional. En efecto, entre 2017 y
2022 las iniciaciones anuales de VIS en Barranquilla han sido en promedio
equivalentes a 40,6 unidades por cada 1000 habitantes, y esto en medio de
una explosión demográfica por la llegada de venezolanos. Todos los grupos
de ciudades ampliaron su oferta de VIS entre 2017 y 2022, impulsadas por
la política del gobierno nacional. Pero sin llegar al ritmo de Barranquilla.
En síntesis, la construcción de viviendas de interés social en Barranquilla
compensó la caída que tuvo la construcción no VIS cuando pasó el auge
del 2014-15. Ello fue muy oportuno no solo como mecanismo para suavizar
la menor actividad constructora y de la economía en su conjunto, sino
porque ayudó a responder a las crecientes demandas de vivienda popular
a raíz de la expansión demográfica de la ciudad.
Gráfico 8.3. Iniciación de proyectos de vivienda

(unidades por 1.000 habitantes)
A: No VIS B: VIS
Barranquilla Caribe Principales Intermedias
Fuente: cálculos propios con estadísticas de Coordenada Urbana (CAMACOL, 2023) y DANE.
Lanzamientos de ventas e iniciaciones de proyectos de vivienda en la

aglomeración urbana de Barranquilla 2005-2022
Es de interés ampliar el análisis anterior, que se refería solo al distrito de

Barranquilla, a los demás municipios de la “aglomeración urbana de
Barranquilla” (expresión que usaremos en lugar de “área metropolitana de
Barranquilla”, que según el DANE solo incluye al Distrito y a Soledad). La
299
dinámica de construcción de no VIS en Barranquilla desde 2005 ha sido

muy notable y distinta a las de Puerto Colombia y Soledad. En cambio,
la dinámica de la construcción de VIS de Barranquilla ha tenido bastante
en común con la de municipios aledaños, en particular Soledad y Puerto
Colombia, que concentran una importante de la oferta de VIS de la
aglomeración urbana (Gráfico 8.4). Los proyectos de gestión del suelo
liderados por el Grupo Argos han sido fundamentales para el desarrollo
integrado de Puerto Colombia y las zonas noroccidentales del Distrito.
Gráfico 8.4. Número de unidades iniciadas en los municipios de la

aglomeración urbana de Barranquilla, 2008-2022
A: No VIS
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Barranquilla Puerto Colombia Soledad
B: VIS
Barranquilla Galapa Malambo Puerto Colombia Soledad
Fuente: cálculos propios con estadísticas de Coordenada Urbana (CAMACOL, 2023).
300
Por otro lado, el tipo de vivienda de interés prioritario (VIP) se concentra

mayoritariamente en los municipios de Malambo, Soledad y en la ciudad
de Barranquilla, destacándose un pico en el número de unidades VIP
iniciadas para el año 2019 llegando a casi 16,000 unidades iniciadas en
Soledad. El aumento de la población en el municipio de Soledad, por la
llegada, primero, de desplazados por el conflicto armado interno del país,
y más recientemente, de población migrante de Venezuela, es uno de los
posibles factores explicativos para el aumento del segmento VIS y VIP en
ese municipio.
Las diferencias entre los municipios de la conurbación plantean

grandes retos a la planificación a escala regional. Las diferencias se reflejan
en que Barranquilla concentra la mayor cantidad de unidades no VIS en
el área metropolitana, seguida por Puerto Colombia, en contraste con el
municipio de Soledad, donde hay muy poca oferta de no VIS, y en cambio
concentra un alto porcentaje de la oferta de VIS y VIP.
Cómo influyen las políticas urbanas en los precios de las viviendas
Para concluir esta sección sobre oferta de vivienda en la aglomeración

de Barranquilla es conveniente preguntarse por los factores que inciden
en los precios de las viviendas y, en particular, si estos dependen de las
políticas públicas sobre el sector de vivienda y desarrollo urbano. Esto
nos servirá de preámbulo para la sección siguiente en la que hablaremos
en mayor detalle del equipamiento urbano, los espacios públicos y la
movilidad.
La metodología establecida para análisis de precios de la vivienda es el

llamado “modelo de precios hedónicos” (Armstrong & Rodriguez, 2006),
según el cual los precios dependen de las características propias de las
viviendas y de las condiciones de su entorno, ya que de la combinación
de todas esas cosas depende el bienestar que se deriva de la vivienda.
En el Anexo se incluyen las estadísticas descriptivas y el resultado del
modelo. Nuestros hallazgos son consistentes con estudios anteriores para
Barranquilla (Salazar Lobo, 2020).
En relación las características propias de las viviendas, los resultados

muestran que valen más (por metro cuadrado) las viviendas que
tienen más alcobas y más baños, como cabría esperarse. Los aspectos
interesantes del análisis son los que tienen que ver con el entorno, que
pueden resumirse así:
301
• Densidad de la zona: las viviendas ubicadas en zonas de mayor

densidad poblacional valen menos (pero el efecto de esta variable es muy
modesto).
• Estrato socioeconómico: entre más alto el estrato mayor el precio.

Por ejemplo, una vivienda de estrato 3 vale 26% más que una vivienda
semejante en lo demás, pero ubicada en un vecindario de estrato 1. Y una
de estrato 6 vale 68% más que la de estrato 1.
• Tratamiento urbanístico: pero no todo es el estrato, pues también

cuenta la definición de los tratamientos urbanísticos según la norma del
POT de la ciudad en cuanto a promover la conservación, consolidación,
desarrollo o renovación. Cualquiera de estos tratamientos urbanísticos le
agrega valor a la vivienda (hasta 8%, dependiendo del tratamiento).
• Tipo de vivienda: con respecto a las viviendas no VIS, las de interés

social valen 35% menos por metro cuadrado, y las de interés prioritario
61% menos.
• Proximidades a equipamientos: la cercanía a los parques eleva el

precio de las viviendas, mientras que la cercanía al transporte público o a
centros de salud o educación los disminuye. Esto puede reflejar el hecho
de que estos equipamientos tienden a estar ubicados en zonas más
populares y menos costosos.
Estos resultados tienen implicaciones para las políticas urbanas,

pues sugieren que algunas intervenciones –como el mejoramiento
de parques o ciertos tratamientos urbanísticos—elevan el valor de los
inmuebles y, por consiguiente, deben tenerse en cuenta para explorar
escenarios de captura de valor. También debe tenerse en cuenta que
otras intervenciones pueden tener el efecto contrario, como puede ser
el caso de los corredores de Transmetro. Esto no quiere decir que estas
intervenciones sean indeseables, ya que los beneficios sociales pueden ser
muy grandes. Lo que quiere decir es que los métodos de financiamiento,
captura de valor y/o compensación deben tener en cuenta tanto los
efectos sobre precios de la vivienda como otros beneficios (y costos) que
el mercado de la vivienda no refleja todavía.
302
5. Espacios públicos, equipamientos y movilidad
Espacios públicos
En esta sección analizamos diversos componentes de las políticas de

espacios públicos, equipamientos y movilidad, y sus interrelaciones. Al
final de la sección analizamos estos mismos temas enfocándonos en los
asentamientos autogestionados de origen informal.
La política de mejoramiento de parques ha sido un aspecto central de

la transformación urbana de Barranquilla. En el Mapa 8.3 se puede ver la
localización de los parques y su relación con los proyectos de construcción
de vivienda. Los sectores suroccidental y suroriental, al igual que la
concentración del segmento no VIS hacia el norte de la ciudad, cuentan
con una mayor concentración de parques en comparación con las zonas
donde se concentra la oferta de vivienda VIS. Es importante entender
por qué estas diferencias no implican que la política de mejoramiento
de parques haya tenido un sesgo inequitativo. El programa Todos al
Parque se enfocó inicialmente en mejorar los parques que ya existían
en la ciudad, cuya distribución no era socialmente equitativa, porque el
proceso de crecimiento urbano informal de los sectores suroccidental y
suroriental no había sido planeado, y había tenido lugar sin contemplar
las necesidades de zonas verdes. El crecimiento orgánico de sectores
vulnerables del suroriente y suroccidente de la ciudad tendió a aumentar
este déficit de espacio público. Luego, en el proceso de saneamiento
jurídico de los asentamientos autogestionados de origen informal se vino
a descubrir que muchos espacios que parecían adecuados para zonas
verdes no eran predios distritales. En adición a todo esto, los procesos
de reasentamiento están necesariamente condicionados por las medidas
de gestión de riesgos y de recuperación de áreas de conservación. Todo
esto significa que mejorar el acceso a parques y zonas verdes para los
segmentos menos favorecidos de la población es un proceso gradual.
303
Mapa 8.3. Proyectos de vivienda y parques en la aglomeración

urbana de Barranquilla
A: Mapa proyectos de vivienda por tipo
B: Mapa proyectos de vivienda y localización de parques
304
C: Densidad de parques y proyectos no VIS
D: Densidad de parques y proyectos VIS
Fuente: Alcaldía de Barranquilla, Coordenada Urbana (Barranquilla, 2023a; CAMACOL, 2023;

DANE, 2018) Nota: El programa Todos al Parque fue diseñado e implementado únicamente en
Barranquilla. Sin embargo, actualmente la Gobernación del Atlántico adelanta un programa
similar en otros municipios.
305
Como resultado de varios programas, como Todos al Parque y el Gran

Malecón del Río, el espacio público por habitante en Barranquilla pasó de 1,4
metros cuadrados en 2007 a 2,9 m2 en 2022 (Gráfico 8.5). La satisfacción de
la población con los parques y espacios públicos tuvo un cambio aún más
drástico: según las encuestas de percepción de Barranquilla Cómo Vamos,
la satisfacción pasó del 10% en 2009, al 76% en 2023 (Barranquilla Cómo
Vamos, 2023). Este indicador confirma así que los esfuerzos de expansión y
mejora de los espacios públicos ha contribuido a mejorar la calidad de vida
de los barranquilleros.
Gráfico 8.5. Índice de espacio público efectivo en Barranquilla y niveles

de satisfacción
A: Índice de espacio público efectivo B: Satisfacción con los parques
Fuente: CONPES, Barranquilla Cómo Vamos (BCV, 2023; Borrero Ariza, 2022; CONPES, 2012)
Transporte masivo y su relación con otros equipamientos
Teniendo en cuenta el avance de la ciudad en el diseño e implementación

de su Sistema Integrado de Transporte Masivo SITM, conocido como
Transmetro, la implementación de programas y proyectos que han
buscado mejorar y generar espacios públicos de alta calidad en la ciudad,
como también la implementación de intervenciones para aumentar la
oferta de equipamientos públicos en la ciudad, encontramos pertinente
indagar sobre la relación entre el transporte y la movilidad con el
desarrollo urbano en la ciudad. Veremos la relación que hay entre la oferta
de proyectos de vivienda, la infraestructura del sistema Transmetro y la
oferta de parques, no solo en el Distrito sino también en Soledad, pues el
sistema de transporte masivo tiene cobertura en ese municipio.
En el Mapa 8.5 encontramos la distribución espacial de los

equipamientos de salud y educación, y la red de transporte masivo
Transmetro (actual y proyectada), en relación con la localización de los
proyectos de vivienda en el Área Metropolitana de Barranquilla. Al realizar
306
un análisis más detallado de la oferta de proyectos en el área de influencia

del Transmetro (500 metros), encontramos que la concentración de
proyectos en troncales existentes es más baja en Barranquilla, caso
contrario al de Soledad (Gráfico 8.6). No obstante, se destaca que en el
área de influencia de la red proyectada del sistema Transmetro, sí hay
una alta concentración de proyectos, tal vez anticipando la expansión
del sistema. Lo anterior sugiere que es esencial incorporar en los
instrumentos de planificación y gestión principios de Desarrollo Urbano
Orientado al Transporte DOT (Rodriguez, Vergel-Tovar, y Gakenheimer,
2020), de manera que se puedan promover procesos de densificación a
lo largo de los corredores del Transmetro. La alta concentración de VIS
en Soledad, cerca al Transmetro (principalmente alrededor del Portal del
sistema), sugiere que los privados han tenido una reacción en áreas de
oportunidad de manera similar a la observada en desarrollos de suelo
de vivienda multifamiliar en las zonas servidas por los portales de los
sistemas de transporte masivo en otras ciudades del país (Vergel-Tovar
& Camargo, 2019). Que no haya una política de DOT es una seria limitante
para resolver los problemas de conectividad y accesibilidad.
Gráfico 8.6. Número de unidades de vivienda en el área de influencia

del Transmetro
A: Barranquilla B: Soledad
Existente Propuesto
Fuente: Procesamiento de datos en ArcGIS y de Coordenada Urbana (CAMACOL, 2023)

(Transmetro, 2023).
La ciudad presenta un rezago en cuanto al diseño e implementación

de una Encuesta de Movilidad con datos precisos de origen y destino
de viajes. Estudios previos sobre transporte, movilidad y accesibilidad
en Barranquilla sugieren importantes inequidades socioespaciales en
cuanto a los tiempos de viaje y los niveles de accesibilidad de la población
más vulnerable, en un contexto que ha beneficiado significativamente
a los usuarios de vehículos privados (Arellana, Oviedo, Guzman, &
Alvarez, 2021). Adicionalmente, se requiere de un trabajo continuo en la
integración física, operacional y tarifaria del sistema de transporte público
307
(SITP) con el objetivo de brindar una mayor calidad y accesibilidad. En

cuanto a los análisis del entorno construido en Barranquilla y mediciones
de caminabilidad, un estudio encontró a partir de una encuesta con
participantes en diferentes sectores de la ciudad que los factores
más fuertemente asociados con los índices de caminabilidad son la
seguridad ciudadana (percepción de riesgo al crimen) y la seguridad
vial (señalización, infraestructura para peatones y la velocidad de los
vehículos motorizados; Arellana, Saltarín, Larrañaga, Alvarez, & Henao,
2020). En otro estudio sobre caminabilidad en Barranquilla y Soledad
se encontró una diferencia importante entre las zonas de los grupos de
más bajos ingresos al sur del área metropolitana (con mayores índices
de caminabilidad), pero lejos de las áreas de oportunidad de empleo
y servicios, mientras que en las zonas de los grupos de mediano y alto
ingreso se encontró que la población residente en estas áreas, pudiendo
en principio beneficiarse de la mayor caminabilidad, son quienes más
utilizan transporte motorizado (Arellana, Alvarez, Oviedo, & Guzman,
2021). Puesto que apenas 2% de los viajes se hacen en bicicleta, algunos
estudios han buscado entender la perspectiva de los usuarios y los retos
para aumentar el porcentaje de viajes por este medio. Uno de esos
estudios encontró que las percepciones de la inseguridad desalientan
mucho el uso de la bicicleta, mientras que la provisión de infraestructura
complementaria (baños con duchas, estacionamientos gratuitos,
arborización y vegetación que brinde sombra en las ciclorrutas) pueden
incentivarlo (Gutiérrez, Cantillo, Arellana, & Ortuzar, 2021). Un análisis de
las condiciones de cicloinfraestructura en Barranquilla encontró que
que, aunque las principales vías arterias no tienen condiciones para el
uso de la bicicleta, son las que más utilizan los ciclistas.
Además encontró que para los usuarios una adecuada

cicloinfraestructura es uno de los factores más importantes para el uso
de la bicicleta en viajes recreativos, y que la seguridad vial es el factor más
importante para quienes realizan viajes en bicicleta al trabajo (Arellana,
Saltarín, Larrañaga, González, & Henao, 2020). Así, estos estudios dejan
claro que un reto para la ciudad es mejorar la infraestructura para la
movilidad activa. También recomiendan implementar una encuesta de
movilidad como herramienta para la planificación del transporte.
308
Mapa 8.5. Equipamiento en el Distrito de Barranquilla, red del sistema

de transporte público masivo y proyectos de vivienda
A: Equipamientos de educación y proyectos de vivienda
B: SITM Transmetro y proyectos de vivienda
Fuente: Salidas de campo 2013, Alcaldía de Barranquilla, Coordenada

Urbana, Barranquilla (2023a), Camacol (2023), DANE (2018).
309
C: Equipamientos de salud y proyectos de vivienda
Foto 8.1: Transporte público convencional – PP Alameda del Río
Fuente: Salidas de campo 2013, Alcaldía de Barranquilla, Coordenada

Urbana, Barranquilla (2023a), Camacol (2023), DANE (2018).
310
Asentamientos autogestionados de origen informal
Aunque la disponibilidad de información sobre el crecimiento urbano

informal es muy limitada, revela con suficiente claridad los principales
problemas de movilidad y diversos riesgos que padecen quienes viven en
asentamientos informales. Un estudio acerca del acceso a oportunidades
de empleo, bienes y servicios en asentamientos precarios en Barranquilla
y Soledad sugiere que un alto porcentaje de la población residente en
estos asentamientos tiene empleos fuera de un área de proximidad (15
minutos) de su lugar de residencia, mientras que un número importante
de residentes cuenta con oportunidades de empleo en sectores
próximos a su lugar de residencia, pero principalmente en la economía
informal (López Fabra, 2022). El Distrito ha implementado proyectos de
pavimentación de vías en los barrios de la ciudad, lo cual ha permitido
mejorar la movilidad y el acceso a sectores que antes presentaban rezagos
en infraestructura vial. Este trabajo de pavimentación y mejoramiento
de vías ha sido implementado a través del programa Barrios a la Obra
del Distrito, logrando mejorar más de 35km de vías en la ciudad (Angulo,
2022).
No se conocen bien las amenazas ambientales y los riesgos de

deslizamientos en los sectores suroccidental y suroriental de la ciudad.
Se requieren estudios de estas amenazas y riesgos para que orienten los
procesos de reasentamiento, mitigación de riesgos frente a deslizamientos
y mejoramiento integral de barrios. La administración distrital se encuentra
adelantando ya este tipo de estudios. De otra parte, la administración
distrital ha implementado el proyecto de mejoramiento de vivienda con
miras a resolver el déficit cualitativo de vivienda a través del cual se ha
brindado apoyo a familias asentadas en barrios vulnerables de la ciudad
(Asocapitales, 2021b). Finalmente, el Distrito ha implementado políticas
para avanzar en procesos de titulación de predios (Vergara Contreras &
Villalobos Caballero, 2017. Se han titulado por lo menos 23.623 predios en
50 barrios de la ciudad desde el año 2017.
6. Lecciones y retos para una Barranquilla sostenible
Barranquilla se suma a Bogotá y Medellín como referente a nivel nacional

de casos exitosos de transformación urbana. Este capítulo da base para
destacar las siguientes lecciones y aprendizajes:
311
• Al igual que Bogotá, la ciudad de Barranquilla logra un proceso de

transformación urbana a partir del saneamiento de sus finanzas. Para
el sector vivienda y desarrollo urbano, el proceso de descentralización
y actualización catastral fue esencial para lograr acceder a fuentes de
financiación, incluyendo créditos con la banca multilateral. La ciudad está
explorando la posibilidad de implementar el instrumento Tax Increment
Financing TIF, que la ayudaría a consolidar las bases del predial y le
ayudaría a experimentar con instrumentos novedosos de financiación del
desarrollo urbano.
• La infraestructura para mejorar la conectividad y la accesibilidad

es crucial para el desarrollo urbano. Desde la realización de las obras de
Bocas de Ceniza hasta la consolidación de la infraestructura portuaria
demuestran que la inversión en infraestructura impulsa el sector vivienda
y desarrollo urbano. En efecto, los proyectos de mejoramiento de parques,
infraestructura en los barrios de la ciudad, obras de canalización de los
arroyos, nuevos equipamientos para eventos deportivos internacionales y
el Gran Malecón del Río son en realidad subproductos de esos primeros
desarrollos de infraestructura. Los avances en infraestructura permiten
que la ciudad pueda enfocarse en programas sociales (que se documentan
en otros capítulos de este libro), porque al reducir las brechas espaciales
de infraestructura se vuelve factible ampliar la oferta de vivienda para
todos los grupos sociales y se pueden aprovechar los efectos económicos,
sociales y culturales de la aglomeración urbana.
• La importancia de retomar ideas que se han formulado en ejercicios

de planificación urbana previos es una lección importante del caso de
Barranquilla; es decir, construir sobre lo construido. Volver al río a través
de programas de renovación urbana y proyecto de infraestructura como
el Gran Malecón del Río ha permitido no solo generar nuevos espacios
públicos en la ciudad sino también recuperar la relación histórica que ha
tenido la ciudad con el río Magdalena. Esta obra de infraestructura también
deja una lección en cuanto a la importancia de adelantar procesos de
gestión urbana en donde el sector público y privado buscan de manera
conjunta mecanismos para garantizar los cambios en los usos del suelo
que requieren grandes proyectos de infraestructura. La habilitación de
suelo a lo largo del nuevo frente marítimo de la ciudad constituye una
oportunidad para promover la redensificación de la ciudad; no obstante,
es esencial buscar mecanismos para coordinar el transporte y la movilidad
con los usos del suelo de manera que la accesibilidad tanto al Gran
Malecón del Río como a los nuevos proyectos promuevan un Desarrollo
Urbano Orientado al Transporte DOT en donde se incentive la movilidad
sostenible.
312
• El modelo de gestión urbana a través de la Gerencia de Ciudad

adopta principios y prácticas del sector privado y facilita la coordinación
entre las secretarías del Distrito y los entes gestores. De ahí surgen
lecciones importantes. Adoptar un modelo de gestión urbana que
incorpora elementos del sector privado, como son las medidas de
eficiencia, productividad y cierres financieros de los proyectos, facilita el
diálogo entre el sector público y el privado y crea confianza, todo lo cual
es esencial para sostener procesos de largo aliento como los del sector
vivienda y desarrollo. La continuidad de los programas y proyectos a través
de las cuatro administraciones distritales ha cimentado esa confianza,
mientras que el diálogo entre los sectores público y privado ha facilitado
la coordinación. Ahora bien, el proceso de gestión urbana precisa todavía
profundizar los procesos de participación ciudadana, de manera que haya
más apropiación de los proyectos por parte de las comunidades, lo cual es
necesario para la sostenibilidad de los proyectos.
• Una interesante lección del caso de Barranquilla consiste en lograr el

diseño e implementación de planes parciales que mezclan vivienda VIS
con no VIS, como es el caso del Plan Parcial Alameda del Río. La ampliación
de la oferta de vivienda de interés social hacia el sector norte de la ciudad y
como parte del proceso de conurbación con Puerto Colombia demuestra
que es posible mezclar las tipologías de vivienda. Sin embargo, es esencial
que los desarrollos de suelo en áreas de expansión incorporen principios
DOT, de manera que los residentes tengan múltiples opciones para realizar
sus desplazamientos, y se pueda promover un giro de los desarrollos
orientados hacia el automóvil particular por un desarrollo urbano orientado
a la movilidad sostenible.
• La planificación y gestión urbana a gran escala a través de planes

maestros y planes parciales que permitan coordinar el proceso de
conurbación con Puerto Colombia constituye un referente muy importante
para la historia del desarrollo urbano en el país. Este ejercicio permite
prevenir procesos de crecimiento urbano informal, al tiempo que genera
un desarrollo urbano con amplias zonas verdes, espacios públicos de alta
calidad, mezcla de vivienda no VIS con unidades de vivienda de interés
social VIS y trazados urbanos que promueven la movilidad sostenible y
la posible futura expansión de la red del sistema de transporte masivo.
Los desarrollos de suelo y vivienda a gran escala fueron posibles por
la confluencia de múltiples factores, en especial la confianza entre los
sectores público y privado, los diseños basados en el concepto de ciudades
dentro de la ciudad, la distribución de las cargas y beneficios entre las
partes, y la concentración de la propiedad del suelo en un actor interesado
en promover un proceso de expansión urbana planificado.
313
• La experiencia de Barranquilla mediante la implementación de

herramientas para un manejo a gran escala del desarrollo urbano ha
permitido construir una visión de ciudad que incorpora el concepto de
ciudades dentro de la ciudad como resultado de un proceso planificado
entre actores del sector público y privado, el cual busca promover ciudades
inclusivas con una mezcla de la oferta de vivienda aplicando un diseño
de ciudad con jerarquías tanto en la provisión de espacios públicos como
también en cuanto a la generación de áreas comerciales y equipamientos.
Estos procesos han permitido aprovechar economías de escala en el sector
vivienda y desarrollo urbano, lo que se traduce en más espacios públicos y
mejores equipamientos e infraestructura.
En cuanto a los retos que presenta la ciudad de Barranquilla para

alcanzar una mayor sostenibilidad de su modelo de desarrollo urbano
destacamos los siguientes:
• Diseñar e implementar una política o estrategia de Desarrollo Urbano

Orientado al Transporte Sostenible DOT en toda la aglomeración urbana,
puesto que los procesos de desarrollo y expansión urbana han promovido
el uso del automóvil particular. Es esencial definir incentivos para
densificar los corredores de transporte masivo, como también incentivar
la movilidad sostenible a través de inversiones en cicloinfraestructura que
mejoren la conectividad y accesibilidad, especialmente para los grupos
más vulnerables.
• Consolidar el recaudo del impuesto predial con miras a diseñar e

implementar instrumentos de financiación del desarrollo urbano con
mecanismos de captura de valor es otro reto importante para la ciudad. Es
preciso que los mecanismos de captura de valor tengan en cuenta tanto
los cambios en el valor de los inmuebles por efecto de las inversiones en
infraestructura de parques, como los beneficios sociales que representa la
accesibilidad al sistema de transporte masivo.
• También es deseable que se exploten otras fuentes de recursos

fiscales, como el estacionamiento en vía y los cobros por congestión,
para desincentivar el uso de vehículos privados y, en su lugar, subsidiar las
inversiones y el uso del transporte masivo.
• La ampliación de los procesos de participación ciudadana es otro gran

reto, en especial en los proyectos que afectan población vulnerable y/o que
intervienen áreas que prestan servicios ecosistémicos, como es el caso
del Ecoparque en la Ciénaga de Mallorquín. La sostenibilidad ambiental
y social de este proyecto depende de que vincule en forma adecuada a
314
las poblaciones de los sectores de Las Flores y La Playa y de las demás

comunidades colindantes de la ciénaga.
• Debido a la exitosa gestión de suelo que se ha venido adelantando,

Barranquilla cuenta actualmente con una amplia oferta de suelo, tanto en
tratamiento de desarrollo como de renovación. El reto a futuro es que la
ampliación de la mancha urbana se adelante con procesos de planificación
integrados, como los de la conurbación con Puerto Colombia, pero
buscando una mayor orientación hacia la movilidad sostenible. También
es preciso definir las áreas objeto de redensificación en coordinación con
las inversiones en infraestructura para transporte masivo e infraestructura
para la movilidad sostenible.
• Considerando que la ciudad ha tenido una gestión exitosa en el

sector vivienda y desarrollo urbano a través de la generación de nuevas
unidades de vivienda en el mercado formal, uno de los retos que tiene
Barranquilla es consolidar la gestión urbana que se ha venido adelantando
en asentamientos autogestionados de origen informal, en donde no
solo es esencial continuar con los esfuerzos para realizar los estudios de
amenazas y riesgos, sino también definir instrumentos y mecanismos para
implementar programas de mejoramiento integral de barrios vinculados a
subsidios de mejoramiento de vivienda.
• Si bien la coordinación entre los sectores público y privado en

Barranquilla ha demostrado ser beneficiosa para el desarrollo urbano
y, aunque no hay evidencia de comportamientos monopólicos por la
concentración en la propiedad del suelo, la ciudad debe establecer
mecanismos preventivos contra dichos comportamientos. Para eso es
esencial adelantar procesos de planificación y gestión urbana con base en
la experiencia adelantada en la ciudad con el Plan de Ordenamiento Zonal
Riomar que permitió coordinar el proceso de conurbación con Puerto
Colombia, experiencia sin precedentes en los procesos de expansión de las
aglomeraciones urbanas en el país, y prevenir un proceso de crecimiento
urbano informal, o uno fragmentado a través del tradicional proceso de
predio a predio.
315
Reconocimientos
Este proyecto contó con el apoyo y financiación de ProBarranquilla
y la Alcaldía de Barranquilla. Los autores queremos expresar nuestros
agradecimientos al economista Eduardo Lora por la coordinación,
retroalimentación y acompañamiento para el desarrollo del presente
capítulo. También queremos agradecerles a los funcionarios de la Alcaldía
de Barranquilla, la Gerencia de Ciudad, la Secretaría de Planeación y demás
entidades del Distrito, quienes nos facilitaron información para el desarrollo
y análisis del presente capítulo. Expresamos nuestros agradecimientos
a todos los participantes de las entrevistas semi-estructuradas, quienes
con sus valiosos aportes nos permitieron reconstruir la experiencia de la
transformación de la ciudad de Barranquilla. Agradecemos a la Cámara
Colombiana de la Construcción Camacol, al programa Coordenada
Urbana (nacional y seccional Atlántico) por facilitarnos los datos del
sector. Agradecemos al equipo de Desarrollo Urbano del Grupo Argos por
su apoyo, acompañamiento e información para el desarrollo del presente
capitulo. Agradecemos a la Fundación Santo Domingo por su apoyo y
por brindarnos valiosa información acerca del Macroproyecto Villas de
San Pablo. Agradecemos a los autores y coautores de los demás capítulos
por su retroalimentación, comentarios y sugerencias, a las comunidades
que nos recibieron en las visitas de campo, como también al personal
administrativo de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad
de los Andes por su apoyo para el desarrollo de este capítulo. Para el autor
principal de este capítulo fue un privilegio redescubrir a Barranquilla y
fortalecer sus lazos con la ciudad a través de este ejercicio, con la guía de
tantas personas conocedoras y comprometidas con el bienestar de los
barranquilleros.
316
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322
Anexo
Análisis estadístico del modelo de precios hedónicos (Barranquilla)
Variables Variable dependiente: precio

explicativas por metro cuadrado (logaritmo)
Atributos estructurales Coeficiente Error estándar
Alcobas 4 o más 0.0210 *** (0.0066)

Baños 0.0129 *** (0.0011)
Ln Área construida -0.0002 * (0.0001)
Ln Densidad poblacional -0.005 *** (0.0001)
Atributos socioeconómicos Coeficiente Error estándar

(Referencia estrato 1)
Estrato 2 0.0746 *** (0.0073)
Estrato 3 0.2591 *** (0.0075)
Estrato 4 0.3794 *** (0.0082)
Estrato 5 0.5158 *** (0.0084)
Estrato 6 0.6807 *** (0.0086)
Tratamiento urbanístico Coeficiente Error estándar

(Referencia sin tratamiento)
Conservación 0.0768 *** (0.0080)
Consolidación 0.0255 *** (0.0031)
Desarrollo 0.0510 *** (0.0042)
Renovación 0.0481 *** (0.0046)
Tipo de vivienda Coeficiente Error estándar

(Referencia No VIS)
Sin asignar -0.1079 *** (0.0045)
VIP -0.6078 *** (0.0079)
VIS -0.3546 *** (0.0033)
Proximidades a equipamientos Coeficiente Error estándar

Ln distancia parques -0.0244 *** (0.0012)
Ln distancia centros de salud 0.0038 *** (0.0015)
Ln distancia centros de educación 0.0457 *** (0.0020)
Ln distancia transporte público 0.0062 *** (0.0015)
Constante 6.5756 *** (0.0198)
Observaciones 45,573
R-cuadrado 0.894
Errores estándar en paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Nota: El modelo incluye variables dummy por año, se omiten de la tabla para facilitar la lectura
de los hallazgos.
323
324
Capítulo 9.
Biodiverciudad y desarrollo sostenible
Tatiana Cantillo
H
istóricamente, a nivel mundial, los procesos de urbanización y
crecimiento económico han ocurrido a expensas del capital
natural, lo que ha impuesto costos sobre las generaciones presentes
y futuras. Esto también ha ocurrido en Barranquilla. Para afrontar esta
problemática, Barranquilla ha hecho grandes esfuerzos por convertirse en
una biodiverciudad: “una ciudad que prioriza e integra la biodiversidad y
sus beneficios hacia un desarrollo urbano-regional sostenible” (Ministerio
de Ambiente, 2022). Este capítulo recolecta las experiencias y lecciones
aprendidas de las políticas y programas ambientales implementados
en Barranquilla durante los últimos 10 años, enfocándose en aquellos
directamente relacionados con los objetivos de una biodiverciudad. Este
capítulo está dividido de la siguiente manera. En la sección 1 se explica
cómo el entorno natural afecta el bienestar humano, y se presentan los
principales retos para la transición hacia una biodiverciudad. La sección
2 hace una breve caracterización de los ecosistemas en Barranquilla y
las amenazas que enfrentan. En la sección 3 se analiza el desempeño
ambiental del Distrito de Barranquilla de los últimos 10 años. La sección
4 analiza la evolución de la política ambiental de Barranquilla en las
últimas dos décadas. La sección 5 se concentra en tres casos de estudio:
Siembra Más, Bosques Urbanos, y Plan de Recuperación Integral Ciénaga
de Mallorquín. La sección 6 resumen los hallazgos y enseñanzas, a modo
de conclusión.
1. Hacia una biodiverciudad
El bienestar humano está estrechamente ligado a la calidad del medio

ambiente. La naturaleza provee una gran cantidad de bienes y servicios
que soportan el funcionamiento del sistema económico, así como otras
dimensiones del bienestar humano, como la salud mental y física, la
cohesión social, la espiritualidad, la seguridad frente a desastres naturales,
el refugio y el sentido de pertenencia, entre otros. A tales funciones
325
ecológicas se les suele llamar servicios ecosistémicos (Millennium

Ecosystem Assessment, 2005).
Los servicios ecosistémicos suelen ser divididos en cuatro categorías:

servicios de apoyo, servicios de abastecimiento, servicios de regulación y
servicios culturales (Cuadro 9.1). Los servicios de apoyo constituyen todas
las funciones ecológicas básicas que soportan el funcionamiento de la
naturaleza y de la cual se derivan los demás servicios ecosistémicos. Por
otro lado, la capacidad que tiene el medio ambiente de proveer bienes
tangibles, como alimentos y madera, son servicios de abastecimiento.
Entre los servicios de regulación se encuentran aquellas funciones
ecológicas que son disfrutadas por las personas de modo indirecto y
que son necesarias para que exista vida en la tierra, como la polinización
o control a la erosión. Por último, los servicios culturales son aquellos
beneficios intangibles obtenidos a través de las experiencias con la
naturaleza y que fortalecen el desarrollo cultural, como los sentimientos
generados al observar un bello paisaje.
La degradación de los ecosistemas y la sobreexplotación de los

recursos naturales reduce la capacidad de la naturaleza de proveer
servicios ecosistémicos. Históricamente, el desarrollo económico mundial
ha ocurrido a expensas del medio ambiente. Esto ha impuesto un alto
costo social y económico sobre las generaciones presentes y futuras. Por
lo tanto, es necesario plantear un modelo de desarrollo que incluya al
entorno natural como un activo clave para mantener la sostenibilidad de
nuestro sistema económico y para incrementar (o al menos mantener)
el bienestar humano. Atendiendo tal urgencia, el entorno natural como
activo capital generador de bienes y servicios ha ganado reconocimiento
en las esferas política y económica, al punto de ser parte del sistema
oficial de cuentas nacionales.
Cuadro 9.1. Ejemplos de servicios ecosistémicos
Servicios de abastecimiento: Alimentos, agua, madera,

Servicios de apoyo: combustible, carbón, plantas medicinales, minerales, fibra...
Ciclo de nutrientes,
formación del suelo, Servicios de regulación: Regulación climática, regulación
producción primaria, hídrica, captura de carbono, aire limpio, control de la erosión
biodiversidad, hábitat...
Servicios culturales: Estética, paisajismo, espiritualidad,
educación, recreación, salud mental y física...
Como en todas partes, el desarrollo del área metropolitana de

Barranquilla ha afectado el medioambiente: gran parte de la biota de
la ciudad ha sido severamente degradada. Tal deterioro se evidencia en
326
Capítulo 9. Biodiverciudad y desarrollo sostenible
contaminación en los cuerpos de agua, deforestación, decaimiento de la

biodiversidad y pérdida de ecosistemas estratégicos. Como consecuencia,
Barranquilla es vulnerable a fenómenos naturales adversos que son cada
vez más intensos y frecuentes a causa del cambio climático (Aldana-
Domínguez, 2019). Así mismo, la degradación ambiental y la pérdida de
ecosistemas naturales han impactado negativamente el bienestar de los
barranquilleros, especialmente en las comunidades de bajos ingresos
que residen en áreas con altos niveles de contaminación, riesgos y acceso
limitado a áreas verdes (Aldana-Domínguez et al., 2018).
La expansión urbana ha sido la principal causa de la degradación

del capital natural en el área metropolitana de Barranquilla (Aldana-
Domínguez et al., 2019). En consecuencia, es imperativo incorporar el
medio ambiente en los procesos de planeación territorial. Atendiendo tal
urgencia, Barranquilla se ha integrado a una red de ciudades que buscan
convertirse en biodiverciudades1. Aunque el concepto de biodiverciudad
está en construcción, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(2022) define como tal a “una ciudad que reconoce, prioriza e integra la
biodiversidad y sus beneficios”, que busca: a) mejorar la calidad de vida
y bienestar, b) lograr equidad e inclusión social, c) alcanzar un desarrollo
urbano bajo en carbono, y d) adaptarse al cambio climático. Para alcanzar
tales metas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible espera
que las biodiverciudades ejecuten acciones que impulsen economías
sostenibles, incorporen la biodiversidad en la planificación urbana e
impulsen la educación ambiental.
Al integrar la biodiversidad en los procesos de planeación urbana,

Barranquilla tiene el potencial de mejorar sustancialmente el bienestar
y la calidad de vida de su población, así como incrementar su resiliencia
frente al cambio climático. Sin embargo, alcanzar tal meta conlleva
varios desafíos. En primer lugar, se requiere que la toma de decisiones
sea eficiente, equitativa y sostenible (Ferrini et al., 2021; Bateman y
Mace, 2020). Un proceso de toma de decisiones eficiente requiere que
todos2 los beneficios y costos, incluyendo costos de oportunidad3, sean
robustamente valorados y considerados en la toma de decisiones. No
obstante, algunos atributos de los proyectos ambientales no se pueden
valorar de forma robusta debido a su complejidad y subjetividad, como
la diversidad de especies vegetales o animales. En tales casos, se pueden
1
Barranquilla no recibe recursos por ser parte de la red, ni la red propone los proyectos que se
están ejecutando en la ciudad. Los proyectos nacen por iniciativa propia del Distrito y son
mayoritariamente financiados con recursos locales y con préstamos de cooperación internacional.
2 Para valorar todos los costos y beneficios se requiere una visión de sistema que considere todas las
interacciones ecosistémicas y sociales. Para ello es esencial la integración de diferentes disciplinas
científicas y la participación de todas las partes afectadas e interesadas.
3
Los costos de oportunidad corresponden al valor de los beneficios perdidos al tomar una decisión
sobre el uso de recursos; por ejemplo, el costo de oportunidad de establecer un parque en un
entorno residencial es el beneficio que se pudo haber generado si en esa área se hubiera realizado
un proyecto inmobiliario.
327
utilizar metas basados en medidas cuantificables, como cero especies en

peligro de extinción (Bateman y Mace, 2020).
Por otro lado, una transición equitativa sólo será posible si la distribución
de beneficios y costos a través de los diferentes sectores poblacionales se
evalúa de forma que se prioricen las acciones encaminadas a forjar una
sociedad más justa y equitativa. Por último, el desarrollo urbano sólo será
sostenible si el valor agregado de todos los activos capitales se incrementa
o al menos se mantiene a través del tiempo. Para tal propósito se puede
usar un enfoque de sostenibilidad débil, que supone completa sustitución
entre el capital natural y el hecho por el hombre, o un enfoque de
sostenibilidad fuerte, que supone nula sustitución entre el capital natural
y el hecho por el hombre. Independiente del criterio de sostenibilidad
que se tome, es importante adoptar un enfoque de precaución cuando
haya altos riesgos de alcanzar puntos de inflexión que conlleven cambios
irreversibles en la biósfera y para proteger ecosistemas estratégicos o
críticos (Ferrini et al., 2021).
Otro importante reto consiste en educar a la población para fortalecer

su relación con la naturaleza y promover hábitos amigables con el
medio ambiente (Montoya et al., 2022). Para ello resulta clave instruir a
la comunidad sobre la amplia gama de servicios y bienes que ofrece el
medio natural. Así mismo, una biodiverciudad integra holísticamente la
pluralidad de valores y preferencias de las personas afectadas para lograr
alcanzar un objetivo común de forma óptima. Para lograr tal objetivo se
requiere una activa participación ciudadana. Por último, para convertir a
Barranquilla en una biodiverciudad, es necesario invertir en la ejecución
de proyectos verdes cuyo financiamiento requiere de la creación e
implementación de fondos presupuestales y políticas innovadoras (Lugo
y Lazo, 2022).
Estos retos se enlazan entre sí; por ejemplo, la sostenibilidad de

los proyectos está sujeto a que los ciudadanos cuiden y protejan los
ecosistemas y recursos naturales. Además, la efectividad de la participación
ciudadana va de la mano con los niveles de equidad social. Sociedades
equitativas suelen tener un fuerte tejido social que facilita su participación
en procesos de tomas de decisiones. Por otro lado, la completa valoración
de costos y beneficios es un factor fundamental para la búsqueda de
fuentes de financiamiento verde.
La transición hacia la biodiverciudad también requiere de la

implementación de indicadores de monitoreo. Un monitoreo robusto y
periódico permite comprender el progreso, sostenibilidad y eficacia de
328
los programas implementados, así como anticipar impactos o efectos

inesperados y reajustar la toma de decisiones para maximizar el bienestar
de las generaciones presentes y futuras (Murcia-López et al., 2022). Las
cuentas de capital natural y las métricas de oferta y demanda de servicios
ecosistémicos son ejemplos de indicadores de monitoreo. A su vez,
en los últimos años ha habido un auge en la creación de herramientas
para apoyar la toma de decisiones integrando modelos de las ciencias
naturales y sociales para cuantificar y valorar al capital natural y sus
servicios ecosistémicos. Los programas InVEST5, de la Universidad de
Stanford, y I-Tree6, del Servicio Forestal de Estados Unidos, son ejemplos
de estas herramientas. Estas herramientas constituyen activos clave
para desarrollar los indicadores de monitoreo de biodiverciudad en
Barranquilla.
Todo lo anterior debe ser visto desde un enfoque sistémico que mapee
y evalúe todas las interacciones que ocurren dentro de una biodiverciudad
a diferentes y suficientes escalas de tiempo y espacio, incluyendo flujos
ecosistémicos y de bienestar. Esto requiere pasar de un modelo de
gobernanza enfocado en impactos localizados a un modelo de sistemas
que integre la totalidad de elementos que conforma una biodiverciudad.
Todos estos factores deben ser tenidos en cuenta para asegurar que los
recursos distritales sean asignados de forma óptima y alineados con los
objetivos de desarrollo sostenible, así como para evitar efectos indeseables
e inesperados. Para superar los desafíos mencionados es imperativo que la
transición sea un proceso transdisciplinario, donde se integren diferentes
disciplinas científicas (ciencias sociales y naturales) y todas las partes
interesadas en pro de un objetivo común (Ramírez y Padilla, 2022). Para
ello resulta clave forjar una estrecha relación con universidades y otros
centros de conocimiento, así como una participación ciudadana activa e
imparcial.
2. El capital natural de Barranquilla y su área metropolitana
El primer paso para forjar una biodiverciudad consiste en entender y

caracterizar (¿qué? ¿dónde? ¿cómo?) la biodiversidad y los ecosistemas
urbanos y regionales, de forma que se establezca una línea base que
oriente la toma de decisiones en la planeación, ejecución y monitoreo. El
desarrollo de esta caracterización debe ser un proceso de investigación
profundo, participativo e interdisciplinario en donde miembros de la
5 https://naturalcapitalproject.stanford.edu/software/invest
6 https://www.itreetools.org/
329
academia, comunidades locales y otras partes interesadas trabajen

en conjunto. En Barranquilla, esta línea base aún está pendiente de
desarrollar al nivel de detalle y escalas espaciales adecuadas (Aldana-
Domínguez et al., 2019). A continuación, se presenta una breve descripción
de los principales ecosistemas de Barranquilla y su área metropolitana
(Mapa 9.1).
Mapa 9.1. Ecosistemas de Barranquilla y ubicación de proyectos
Los principales ecosistemas naturales de Barranquilla son bosque seco

tropical (BST), manglares y humedales. Todos estos ecosistemas cumplen
funciones ecológicas fundamentales para el desarrollo, resiliencia y
sostenibilidad de la ciudad. El BST es un activo clave para el mantenimiento
de la biodiversidad, así como la provisión de servicios ecosistémicos como
el control a la erosión, regulación hídrica, captura y almacenamiento de
carbono, reducción de escorrentías, regulación del microclima, control a
la salinización, entre otros (Alcaldía de Barranquilla, 2020; Pizano et al.,
2014). Originalmente, la mayor parte del territorio de Barranquilla estaba
cubierto por BST; sin embargo, este ha sido altamente degradado. Los
procesos de expansión urbana se constituyen como la principal causa
de pérdida de BST en Barranquilla (Aldana-Domínguez et al., 2019). Se
estima que se ha perdido alrededor del 92% de la cobertura original de
BST en Colombia (Etter et al., 2008); mientras que en Barranquilla y su
área metropolitana la pérdida se estima en 87% (Aldana-Domínguez,
2019). Esto ha conllevado a que el BST se constituya como un ecosistema
en peligro crítico y con alto riesgo de colapso (Etter et al., 2017). Como
consecuencia, la región ha evidenciado una agravación en los procesos
330
de erosión y salinización del suelo (Alcaldía de Barranquilla, 2020). A pesar

de la importancia del BST para mantener la resiliencia ecosistémica de la
región, una parte de la población en Barranquilla y su área metropolitana
desatiende su importancia ecológica y percibe al bosque como poco
estético (Aldana-Domínguez et al., 2022), haciéndolo más vulnerable.
En Barranquilla, los manglares se encuentran ubicados en la cuenca de

la Ciénaga de Mallorquín, ubicada en el norte de la ciudad. Los manglares
son fundamentales para el mantenimiento de la biodiversidad local,
el fortalecimiento de valores culturales y la adaptación y mitigación al
cambio climático al proteger la zona costera de eventos meteorológicos
adversos y capturar y almacenar carbono (Hernández-Blanco et al.,
2018). Sin embargo, la calidad e integridad de este ecosistema ha sido
gravemente amenazado por diversas presiones antrópicas, como
veremos más adelante.
El río Magdalena, y los arroyos, caños y ciénagas conforman los

complejos de humedales en Barranquilla. Los humedales proveen
importantes servicios ecosistémicos, entre los que se destacan el turismo
y recreación, abastecimiento pesquero, provisión de agua, mitigación de
inundaciones, regulación del microclima, entre otros (Mitsch et al., 2015).
Sin embargo, estos cuerpos de agua tienen una calidad de agua deficiente,
lo cual ha degradado significativamente su capacidad de proveer servicios
y bienes (INVEMAR, 2022). De hecho, Aldana-Domínguez et al. (2022)
encontró que, en el área metropolitana de Barranquilla, la presencia de
humedales se considera un “deservicio”, es decir un factor que impacta
negativamente el bienestar, debido a su alta carga contaminante.
Por otro lado, los principales ecosistemas intervenidos de Barranquilla

son las áreas verdes urbanas (AVU), pastizales, cultivos y mosaicos. Las
áreas verdes urbanas están constituidas principalmente por parques,
árboles, jardines y bosques urbanos. Los espacios verdes juegan un papel
fundamental en el bienestar dentro de las áreas urbanas al impactar
positivamente la salud mental y física, mitigar olas de calor, reducir
escorrentías superficiales y mejorar la calidad del aire, entre otros. De esta
manera, la distribución de AVU dentro de la ciudad es considerada como
un asunto de justicia ambiental por su relación estrecha con los objetivos
de equidad. Sin embargo, en gran parte de ciudades del mundo se
observa una relación inversa entre riqueza y acceso a AVU: comunidades
empobrecidas tienen poco acceso, mientras las AVU se concentran
en barrios de altos ingresos (Wolch et al., 2015). Barranquilla también
sigue este patrón, como se aprecia en el Cuadro 9.2: las localidades que
albergan las poblaciones de mayor ingreso (Riomar y Centro Histórico)
331
tienen mayores coberturas de árboles y parques que las localidades más

densas y de menor ingreso (Metropolitana, Suroriente y Suroccidente).
Esta inequidad en el acceso de AVU nace a partir del crecimiento
informal y no planificado que tuvieron estas localidades, y que se tradujo
en una limitada oferta de espacios públicos. Es imperativo continuar los
esfuerzos que está haciendo la ciudad para mejorar el acceso a AVU en
comunidades vulnerables y con altos niveles de pobreza.
Cuadro 9.2. Distribución de las áreas verdes de la ciudad
DENSIDAD DE ÁREA DENSIDAD DE POBREZA

LOCALIDAD ÁRBOLES POR DESTINADA POBLACIÓN POR MULTIDIMENSIONAL
HECTÁREA A PARQUES (%) HECTÁREA (% DE LA POBLACIÓN)
Norte-Riomar 89 3,1 62,17 5,73
Norte-Centro Histórico 94 1,6 58,51 5,9
Metropolitana 80 1,7 232,04 24,67
Suroccidente 76 1,0 158,88 18,13
Suroriente 69 1,9 141,40 18,09
Nota: Los datos de arbolado urbano corresponden a aproximaciones obtenidas con la

herramienta I-tree Canopy.
Fuente: Alcaldía de Barranquilla.
3. Desempeño ambiental de Barranquilla
Para tener una aproximación del desempeño ambiental del Distrito de

Barranquilla en los últimos 10 años, utilizamos el índice de sostenibilidad
ambiental que forma parte del Índice de Ciudades Modernas, que es
calculado por el DNP. El índice de sostenibilidad tiene tres componentes:
capital natural, cuidado ambiental, adaptabilidad y resiliencia. El capital
natural se aproxima a partir de la presencia de ecosistemas estratégicos,
áreas bajo alguna figura de protección y área deforestada. El cuidado
ambiental recoge la contaminación atmosférica medida a través de
PM10, el tratamiento de aguas residuales domésticas, la disposición final
de residuos sólidos y el área con uso adecuado del suelo. Adaptabilidad
y resiliencia se miden según las afectaciones por eventos naturales
y el monto de inversión en gestión del riesgo. El Gráfico 9.1 muestra la
evolución del índice en Barranquilla y otras ciudades desde 2010 y el
Gráfico 9.2 presenta la evolución de los tres componentes mencionados,
sólo para Barranquilla.
332
Gráfico 9.1. Índice de sostenibilidad ambiental
Nota: El índice de sostenibilidad toma valores en el intervalo 0, 100, siendo 100 el mejor
desempeño posible.
A partir del 2019, el índice de Barranquilla tuvo una importante

mejora, distanciándose de las ciudades intermedias y de las demás
ciudades del Caribe, pero aún por debajo de las tres grandes ciudades
del país. El componente de adaptabilidad y resiliencia presenta el
mejor desempeño en Barranquilla, aunque con fuertes oscilaciones por
afectaciones debidas a eventos naturales adversos. En los primeros años
de la década de 2010, el componente de cuidado ambiental era el más
débil, pero registró importantes mejoras en 2014 y 2018. El aumento del
2014 fue gracias al tratamiento de residuos sólidos, puesto que aumentó
la vida útil del relleno sanitario. La mejora del 2018 fue porque empezó a
medirse la calidad de aire (pasa de 0 a 60%). El índice de ecosistemas se
mantiene constante a lo largo del periodo analizado, siendo el más bajo
en el periodo 2018-2020.
Es importante mencionar que el subíndice del componente cuidado

ambiental que corresponde al porcentaje de aguas residuales domésticas
tratadas, es del 100% en Barranquilla. Sin embargo, esto no implica que la
totalidad de vertimientos domésticos en la ciudad sean adecuadamente
tratados. El DNP define el indicador relacionado con el tratamiento de
aguas residuales considerando el caudal que pasa por una planta de
tratamiento y/o emisario, sin tener en cuenta la calidad del tratamiento
de agua. En Barranquilla deben diferenciarse las descargas de aguas
servidas de las cuencas oriental, y occidental. En el caso de la cuenca
333
occidental, las aguas residuales reciben un tratamiento en la estación

depuradora de aguas residuales (EDAR) El Pueblo. No obstante, el
sistema no tiene la capacidad de depuración suficiente; además, después
de la EDAR, recibe descargas adicionales que son vertidas sin ningún tipo
de tratamiento (Universidad del Atlántico, 2018). En la cuenca oriental,
las aguas residuales son vertidas mediante un emisario subfluvial al río
Magdalena (CONPES, 2005). Sin embargo, el agua llega al río Magdalena
prácticamente cruda, sin un tratamiento completo antes del vertimiento.
Se trata de un tratamiento primario que utiliza al río como difusor de las
aguas servidas7.
Gráfico 9.2. Componentes del índice de sostenibilidad

ambiental de Barranquilla
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.
En resumen, en el 2019 el índice de sostenibilidad mejoró

principalmente debido a que se inició el monitoreo de calidad del aire
y al plan de saneamiento de los caños. Pero persiste el problema más
importante: el tratamiento de las aguas servidas que afectan a la Ciénaga
de Mallorquín y al Río Magdalena, como analizaremos más adelante.
4. Políticas y programas ambientales en Barranquilla
Para analizar cómo ha evolucionado la política ambiental de Barranquilla

en los últimos años, se realizó un análisis de contenido de los planes de
desarrollo (PDD) y de ordenamiento territorial (POT) entre el 2004 y el
2023. El Cuadro 9.3 resume las políticas ambientales contenidas en los
planes de desarrollo.
7
Dentro de la agenda del Distrito de Barranquilla se encuentra la estructuración de proyectos de
saneamiento de las cuencas noroccidental y nororiental de la ciudad. Esto mejoraría la calidad del
334 tratamiento de aguas residuales.
En todos los PDD se menciona el río Magdalena, la Ciénaga de

Mallorquín, el sistema de caños, el sistema hídrico de la vertiente
occidental, la zona rural y las zonas verdes (parques, árboles urbanos,
entre otros) como ecosistemas estratégicos y/o críticos de la ciudad. Los
PDD del 2004-2020 no formulan acciones concretas para la protección
del BST. Una excepción es el PDD 2008 que plantea la densificación
urbana para la preservación de los bosques, humedales, ciénagas y
manglares. El BST solo entra en el discurso de los planes con el PDD 2020
en relación con la conformación de bosques urbanos.
Cuadro 9.3. Políticas ambientales en los planes de

desarrollo de Barranquilla.
PDD POLÍTICA O PROGRAMA
Planes de manejo ambiental para sistema hídrico

2004 Planes de manejo para la infraestructura verde urbana
Educación ambiental
Fortalecimiento de la gestión ambiental
Prevención y atención de desastres
2007 Saneamiento básico
Recuperación y manejo de las Cuencas de los Arroyos de la zona Suroccidental
Programa: Estabilización y Manejo de los Suelos y Laderas
Mejoramiento ambiental y paisajístico de las zonas verdes urbanas

2008 Educación ambiental
Fortalecimiento de la gestión ambiental

Canalización, limpieza y mantenimiento de arroyos
2011 Saneamiento de la cuenca oriental
Atención y prevención de desastres
Construcción de la Avenida del Río León Caridi (Área verde urbana)
Recuperación de zonas verdes de uso público

2012 Desarrollo urbano (Gestión de planes y proyectos)
Gestión integral de micro-cuencas de los arroyos y de cuerpos lénticos

Educación ambiental
2015
Monitoreo de calidad del aire
Protección y preservación del recurso biótico
Protección y recuperación del recurso hídrico

2016 Monitoreo calidad del aire
Arborización y embellecimiento de áreas verdes urbanas

2019 Canalización de arroyos
Implementación comparendo ambiental (Estrategia Educativa)
Recuperación y mantenimiento de la estructura verde urbana

2020 Plan de recuperación Ciénaga de Mallorquín
Creación de bosques urbanos

2023 Recuperar y conservar el sistema hídrico
Generación de fuentes renovables y limpias
Promoción de Educación, TICs, Cultura y Ambiente en las IED
Barranquilla limpia con cultura de reciclaje
335
El nivel de detalle y especificación del componente ambiental de

los PDD ha aumentado en la medida en que se ha adquirido mayor
reconocimiento y entendimiento de las problemáticas ambientales del
Distrito. Por ejemplo, en el documento del 2004, las acciones propuestas
eran generalizadas y no se tenían indicadores de progresos medibles. Por
otro lado, la política ambiental de los PDD no ha cambiado de dirección;
los PDD plantean proyectos y programas para las mismas problemáticas,
siempre a partir de los avances de las alcaldías pasadas. Es importante
destacar que, gracias a la continuidad de las políticas a través de las
distintas administraciones, ha sido posible desarrollar proyectos de gran
escala y largo plazo en la ciudad, como lo es el Gran Malecón, canalización
de arroyos y recuperación de parques. En los planes del 2004 hasta el
2016 el componente ambiental se enfoca en detener la degradación y
adoptar planes de manejo, mientras que en el 2016-2023 empiezan a
encaminarse acciones para incrementar la oferta ambiental dentro del
entorno urbano, específicamente para las áreas verdes urbanas (como
arborización y creación de bosques urbanos).
Todos los PDD incluyen proyectos relacionadas con la construcción

y/o recuperación de zonas verdes para la recreación de la comunidad. A
partir del 2016 se le agrega un componente ambiental a la política de
recuperación de parques al considerarlos como espacios para fortalecer
la convivencia de los ciudadanos con el ambiente. En el PDD 2020 la
construcción de zonas verdes se usa como un medio para la preservación
y protección de los recursos naturales, como el ecoparque Ciénaga
Mallorquín y los parques lineales en las rondas hídricas.
La integración del concepto de servicios ecosistémicos en los PDD

ha cambiado a lo largo del tiempo. En el PDD 2004 no se hace ninguna
mención sobre ellos. En el PDD 2008 se menciona la mejora paisajística,
reducción del ruido, mejoramiento de la calidad del aire y disminución
de la temperatura como beneficios de la infraestructura verde en la
ciudad. En los PDD 2012 y 2016 sólo se mencionan la estética y la calidad
del aire como beneficios de las zonas verdes urbanas. Pero cabe destacar
que en el PDD 2020 se integra en el discurso el concepto de servicios
ecosistémicos, reconociendo el impacto de las áreas verdes en la provisión
de servicios culturales, de regulación y de abastecimiento.
Por último, el cambio climático es otro concepto que se ha venido

integrando a los PDD. Ni el POT 2002 ni los PDD entre 2002 y 2011
mencionan el cambio climático ni proponen políticas de adaptación
o de mitigación. Esto cambia en el POT 2012, cuando se apunta por
una estrategia de ordenamiento resiliente al cambio climático y baja
336
en carbono. En el PDD 2016 y 2020 ya se proponen medidas para la

adaptación del cambio climático, como la canalización de arroyos y la
construcción del Malecón del Rio; además se propone realizar estudios
para entender los retos de la amenaza climática.
5. Casos de estudio
Para entender cómo las acciones ambientales se han alineado con los
objetivos de una biodiverciudad, en esta sección se analizan tres proyectos
promovidos por las recientes administraciones distritales: Siembra Más,
Bosques Urbanos y el Plan de Recuperación de la Ciénaga de Mallorquín,
seleccionados por su estrecha relación con el concepto de biodiverciudad
y por constituirse en emblemas de las últimas alcaldías. Para cada proyecto
se presenta una descripción de las acciones implementadas, los resultados
alcanzados, y un análisis de su impacto en el bienestar. En particular se
prestará especial atención a entender y valorar los costos y beneficios de
estos proyectos, y cómo estos se distribuyen entre diferentes sectores
poblacionales. Además, se evaluará en qué medida la toma de decisiones
ha sido guiada por un enfoque sistémico, que involucre a la comunidad
local, la academia y las partes interesadas, para lograr la eficiencia, la
sostenibilidad y la equidad de las intervenciones.
Para el análisis de los casos de estudio se utilizaron métodos mixtos,

integrando fuentes cualitativas y cuantitativas. Se realizaron 13 entrevistas
semi-estructuradas a actores involucrados en los proyectos mencionados,
cuatro de los cuales pertenecen a agencias distritales, tres son académicos
expertos, cinco son líderes sociales, y uno contratista de la banca de
desarrollo multilateral. Además, se analizaron registros estadísticos de
las intervenciones realizadas. También fueron analizadas la encuesta de
calidad de vida y los registros censales de DANE. Por último, el análisis fue
complementado con una exhaustiva revisión de la literatura, incluyendo
fuentes periodísticas, académicas y reportes técnicos.
Para tener una aproximación de la valoración económica de los costos

y beneficios de los proyectos implementados, se utiliza la metodología
de transferencias de beneficios con estimación puntual (Bateman et
al, 2000) y de satisfacción con la vida (Frey et al., 2010). No obstante, los
valores obtenidos no deben tomarse en ningún caso como estimaciones
exactas, ya que el análisis tiene limitaciones. En el Mapa 9.1, al que ya
se hizo referencia, aparece la ubicación de los proyectos evaluados, así
como otros proyectos y lugares de interés según el mapa de ecosistemas
337
urbanos de 2016 para Barranquilla de Aldana-Domínguez (2019).
Con el objeto de entender el análisis de los dos primeros casos, es

relevante una breve explicación sobre los beneficios de las áreas verdes
urbanas (AVU). Las AVU están estrechamente relacionados con el bienestar
de la población por su importancia en proveer servicios ecosistémicos
dentro del entorno urbano. Entre los beneficios más importantes de las
AVU están los relacionados con la salud mental y física de los usuarios:
• Efecto restaurador: la contemplación y admiración de la naturaleza

tienen un efecto terapéutico recuperado; el uso y disfrute de los espacios
verdes reduce la angustia mental, la fatiga, la ansiedad y la depresión
(Braubach et al., 2017; Bayulken et al. 2020; Houlden et al., 2021; Vujcic et
al., 2017).
• Fomento de la actividad física: los espacios verdes urbanos promueven
y fomentan el deporte mediante la creación de un entorno atractivo y
accesible para hacer ejercicio (Bayulken et al., 2020; Braubach et al., 2017).
• Mejora de la respuesta de los sistemas inmunológico, cardiovascular
y neuroendocrino: la inmersión en la naturaleza (como la exposición al
entorno forestal) tiene un impacto positivo en la respuesta inmunológica,
cardiovascular y neuroendocrina del ser humano (Sundara Rajoo et al.,
2020).
Los espacios verdes urbanos también fortalecen la cohesión y el capital

social al promover la interacción comunal (Wild et al., 2020; Bayulken et al.,
2020; Frantzeskaki et al., 2017). Además, las AVU incrementan el sentido
de pertenencia y satisfacción de los ciudadanos por sus vecindarios
(Bayulken et al., 2020). Las AVU también ofrecen servicios de regulación
fundamentales para la adaptación de las ciudades al cambio climático.
Las AVU interceptan aguas pluviales y reducen escorrentías superficiales
(Staddon et al., 2018), regulan la temperatura y la humedad (Wild et al.,
2020), mejoran la calidad del aire (Staddon et al., 2018) y fortalecen la
biodiversidad (Cabral et al., 2017), entre otros beneficios. Por otro lado, las
AVU pueden proveer servicios de abastecimiento, tales como huertas
urbanas y árboles frutales.
La cantidad y calidad de los servicios ofrecidos por las AVU depende de

su diseño (¿qué? ¿dónde? ¿cuándo? ¿cómo?). Por ejemplo, los bosques
urbanos pueden promover la actividad física mediante la provisión de
senderos e infraestructura para el deporte. Pero no es posible obtener
todos los beneficios al mismo tiempo, por las incompatibilidades entre
ciertos servicios de las AVU. Por ejemplo, la introducción de un sendero
en un bosque urbano incrementa la oferta de servicios culturales, como
338
recreación e inmersión a la naturaleza, pero potencialmente puede reducir

la oferta de servicios de regulación, como captura de carbono, al reducir la
cobertura vegetal, o biodiversidad, o al generar ruido.
El mantenimiento también juega un papel fundamental en la provisión

de servicios ecosistémicos de las AVU. Un mantenimiento menos intenso
está asociado con mayores niveles de biodiversidad; así, un plan de
manejo que prioriza el mantenimiento de la biomasa frente a la estética
es fundamental para fortalecer la biodiversidad local dentro del entorno
urbano (Bateman et al, 2023; Inostroza, 2022). Prácticas de manejo que
incrementan las funciones ecológicas de las AVU incluyen conservar los
troncos y hojas caídos, mantener la vegetación espontanea o dejar crecer
el césped.
Siembra Más
En años recientes el Distrito de Barranquilla ha hecho grandes esfuerzos

por mejorar la calidad y cantidad de áreas verdes dentro de la ciudad.
Hito importante fue el lanzamiento del programa Todos al Parque en el
2011, cuyo propósito es recuperar y hacer funcionales los parques en la
ciudad, que se encontraban en estado de abandono y deterioro (Monrroy
y Salazar, 2022). De la mano de Todos al Parque, en el 2015 se crea Siembra
Más, entidad encargada de proveer y mantener la infraestructura verde
de la ciudad. Siembra Más nace con el propósito de mejorar la calidad y
cantidad de las AVU en los parques; pero su propósito se extiende más
tarde a todos los espacios públicos de la ciudad, incluyendo bulevares,
andenes, plazas, instituciones de educación distrital y arroyos, entre otros.
Siembra Más es una empresa de economía mixta encargada de la

siembra y mantenimiento de árboles y jardines (paisajismo) urbano. Nace
con el propósito de recuperar y conservar las zonas verdes de la ciudad. El
proceso de creación y consolidación de Siembra Más constituye un caso
de innovación interesante, especialmente considerando que no existían
referentes nacionales con condiciones climáticas similares a Barranquilla.
Fue necesario capacitar, encontrar financiamiento y generar la oferta de
árboles. En Barranquilla no existía una oferta educativa de paisajismo
y jardinería adecuada, por lo que fue necesario buscar expertos que
pudieran entrenar la mano de obra local. Para financiar a Siembra Más se
implementó el impuesto de telefonía celular, único en el país. También
se construyó un vivero distrital de 53 hectáreas para generar la oferta de
árboles.
339
Se pueden identificar tres periodos claves en el desarrollo de Siembra

Más. El primero constituye la fase de planeación, donde se contratan
paisajistas de Tampa, Estados Unidos (cuidad hermana de Barranquilla)
para entender las consideraciones relevantes para enverdecer a la ciudad
y dar forma al plan de desarrollo. La segunda es una fase de aprendizaje,
en la que se realizan intervenciones en espacios públicos habilitados,
principalmente ubicados en el norte de la ciudad. La tercera es una fase
de consolidación, en la que el programa se extiende a toda la ciudad y
se realizan intervenciones en zonas deterioradas, como basureros a cielo
abierto.
Según una de las personas entrevistadas, el mantenimiento se

constituye en “la columna vertebral del programa”, y consiste en el riego,
limpieza, poda, corte de pasto, plateo, control fitosanitario y de plagas,
y fertilización. El objetivo es “proporcionar los cuidados que necesite la
vegetación con el fin de conservar las zonas verdes en el mismo estado
en que se entregó”. El riego se considera como el principal reto por su
costo financiero y por las limitaciones de infraestructura. Según las
entrevistas, entre los principales beneficios del programa están la estética
y la mitigación de las olas de calor, lo cual requiere mantener verde la
cobertura vegetal.
El “Manual de silvicultura urbana de Barranquilla” (Camaño et. al,

2015) se constituye como la principal guía para la elección de especies
a sembrar en diferentes entornos. Otros criterios que guían la toma de
decisión son la estética, la velocidad de crecimiento, el área de la copa, la
disponibilidad en el vivero y que los árboles no sean frutales8. Siembra Más
actualmente trabaja con las 16 especies del Manual9 que han demostrado
la mejor resistencia al trasplante y a las condiciones locales. De estas 16
especies, sólo ocho pertenecen a la biota BST (Pizano et al., 2014); el resto
son especies introducidas ya adaptadas a la región.
Los registros estadísticos de Siembra Más durante el periodo 2018-

2022 se presentan en el Cuadro 9.4. En total han sido sembrados 125.546
árboles y recuperado 583.170 m2 de paisajismo. Es importante destacar
que 26.025 de estos árboles han sido sembrados en zonas de expansión
urbana, inicialmente cubiertas por BST y otras zonas naturales; 7.511 en
Villas de San Pablo, 11.143 en Caribe Verde, 3.307 en Puerta Dorada y 2.837
en la Alameda del Río (Mapa 9.1). Teniendo en cuenta que estos proyectos
8 Los árboles frutales fueron descartados por la complejidad de recolectar las frutas durante la
cosecha y para reducir el riesgo de plagas.
9 Las especies finales son albizia lebbeck (algarrobo blanco), alstonia scholaris (alistonia), azaridchta
indica (neem), cassia fistula (lluvia de oro), ceiba pentandra (ceiba bonga), coccoloba uvifera (uva de
playa), conocarpus erectus (mangle plateado), cordia sebestena (san joaquin), delonix regia (acacia
rojo), sterculia apelata (camajoru), busidas buseras (olivo verde), plumeria rubra (floron), terminalioa
cattapa (almendro), hura crepitan (ceiba blanca), tabebuia rosea (roble morado), y conocarpus
erectus (mangle verde).
340
han estado asociados con el deterioro de los ecosistemas naturales

de la ciudad, entran en conflicto con las metas de biodiverciudad,
especialmente donde había BST. Así mismo, dentro de este registro se
encuentran los 15.714 árboles sembrados en los bosques urbanos.
Cuadro 9.4. Registros estadísticos de Siembra Más

ÁRBOLES SIN EXPANSIONES
LOCALIDAD ÁRBOLES PAISAJISMO (M2)
URBANÍSTICAS
Norte-Riomar 17,263 141,058 17,263

Norte-Centro Histórico 38,103 275,639 35,266
Metropolitana 10,432 96,607 7,125
Suroccidente 28,911 16,109 10,257
Suroriente 10,147 53,758 10,147
Otras 20,687 20,687
Total 125,546 583,17 100,745
Fuente: Registros estadísticos de Siembra Más.
Los costos de Siembra Más en precios constantes del 2022 para el

periodo 2018-2022 fueron 52.738 millones de pesos en arborización,
71.843 millones de pesos en paisajismo, y 101.209 millones de pesos en
mantenimiento.
• Beneficios de las intervenciones de paisajismo

Para valorar los beneficios de las intervenciones de paisajismo se tienen
en cuenta los servicios culturales ofrecidos, como apreciación estética
e impacto a la salud. Los servicios de regulación, como reducción de
escorrentías, regulación de temperatura, biodiversidad y captura de
carbono, no se consideran debido a que no hay información suficiente
para cuantificar sus impactos.
Para valorar los beneficios de las intervenciones de paisajismo se

utiliza el enfoque de satisfacción con la vida, el cual utiliza la satisfacción
con la vida como indicador del bienestar subjetivo. El indicador de
satisfacción con la vida se obtiene de la Encuesta de Calidad de Vida del
DANE para el 2022 con la pregunta ¿Qué tan satisfecho se siente con su
vida actualmente? Se estima con un método econométrico qué tanto
contribuyen a la satisfacción con la vida la cercanía a áreas verdes y el
ingreso de las familias. Y se usan estas estimaciones para deducir la
disposición implícita a pagar por vivir un minuto más cerca de las áreas
verdes, de la siguiente manera:
341
Donde DIAP es la disposición implícita a pagar por la cercanía a las áreas

verdes, y ∆AVU y ∆Ingreso son las contribuciones de las áreas verdes y del
ingreso al bienestar subjetivo. Utilizando esta metodología, se encuentra
que cada individuo estaría en promedio dispuesto implícitamente10 a
pagar 600 pesos mensuales por vivir un minuto más cerca de AVU. El Mapa
9.2 muestra la distribución de beneficios11 de las intervenciones paisajistas
por barrio y el Cuadro 9.5 presenta las valoraciones por localidad y por
metro cuadrado intervenido. Con estas bases, se puede afirmar que los
beneficios totales de las intervenciones paisajistas son aproximadamente
6.605 millones de pesos mensuales. El valor presente neto a perpetuidad12
de estos beneficios seria 2.642.000 millones de pesos. Estos beneficios
superan ampliamente los costos de inversión y mantenimiento13, cuyo
valor presente neto es aproximadamente 880.881 millones de pesos.
Cuadro 9.5. ¿Cuánto valen los beneficios de los parques?
Beneficio Superficies Beneficio mensual

Localidad mensual intervenidas por metro
(millones de pesos) (metros cuadrados) cuadrado (pesos)
Norte-Riomar $391,7 73.202 $5.351

Norte-Centro Histórico $1.678,7 145.875 $11.508
Metropolitana $1.690,9 33.172 $50.976
Suroccidente $1.052.7 5.937 $177.295
Suroriente $1.791,2 21.226 $84.389
Total $6.605,3 279.412 $23.640
Mapa 9.2. Los beneficios del paisajismo de parques por barrio
10
Estrictamente no puede saberse si estarían dispuestos a desembolsar ese dinero; decimos
“implícitamente” porque medimos la pérdida de ingreso que equivaldría a la mejora de bienestar
que les produce vivir a una cierta distancia de un parque.
11
Para valorar los beneficios totales se sobrepone la distribución espacial de las intervenciones
paisajísticas con las de población. Se considera que sólo las personas ubicadas en un radio de dos
kilómetros del área intervenida resultan beneficiadas; es decir, se supone que quienes viven más
lejos no se benefician de los parques. Así mismo, se supone que el estado inicial es ausencia de
área verde; sólo se consideran intervenciones en parques, plazas y bulevares, se utiliza medidas
de distancia euclidiana y se asume una velocidad de caminata de 6 km/h. Por último, como no
hay información del lugar exacto de la intervención, las ubicaciones son obtenidas por medio de
simulaciones aleatorias dentro del barrio donde ocurre la intervención.
12
Tomando una tasa de descuento anual del 3%.
13
El promedio de los costos de mantenimiento entre 2018 y 2022 se utiliza para estimar los costos
342 de mantenimiento a perpetuidad.
Es importante recordar que estas estimaciones sólo consideran

intervenciones en parques, plazas y bulevares, y no tienen en cuenta otros
servicios de regulación que benefician indirectamente a las personas.
Un análisis más robusto debería hacerse para cuantificar estos impactos
y valorarlos con mayor exactitud; para ello se necesita un inventario
detallado de las intervenciones (incluyendo tipo de especies, estado,
ubicación, conexión y distribución) y del trabajo conjunto entre expertos
de las ciencias naturales y sociales.
• Beneficios de arborización
No hay suficiente información para calcular robustamente los beneficios
de la arborización urbana en Barranquilla, ya que no se cuenta con un
inventario de arbolado urbano adecuado. Sin embargo, en esta sección
se realiza una aproximación de los beneficios de los 100.745 árboles
sembrados, excluyendo áreas de expansión urbanística, teniendo en
cuenta las 16 especies manejadas por Siembra Más y utilizando la
herramienta I-Tree Design14 (Nowak, 2021). Por otro lado, para valorar el
impacto de la arborización en la reducción de la temperatura superficial,
se utilizan las estimaciones de Yang et al. (2022).
• Captura y secuestro de carbono: en promedio los árboles sembrados

almacenan aproximadamente 22.164 toneladas de carbono y capturan
2.846 toneladas de carbono cada año. Siguiendo las estimaciones
de Costo Social de Carbono (CSC)15 del Interagency Working Group
(2021) y de Rennert et al. (2021), se encuentra que los beneficios por
almacenamiento y secuestro de carbono de los árboles sembrados
está en el rango de 4.166.813 a 15.049.288 dólares y de 535.048 a
1.932.434 dólares cada año, respectivamente.
• Absorción de escorrentías: en promedio los árboles reducen

aproximadamente 28.037.333 litros de escorrentía de aguas pluviales
por año. Considerando un costo de 0,00236 dólares16 por cada litro
absorbido (Nowak, 2021), se estiman beneficios de 342.283 dólares por
año por reducción de escorrentías.
• Regulación de la temperatura: de acuerdo con Yang et al. (2022)

un aumento de 1% en la cubierta arbórea reduce la temperatura
14
Los valores utilizados corresponden al promedio de captura y almacenamiento de carbono,
reducción de escorrentías, y remoción de contaminantes de las 16 especies asumiendo que estas
tienen un diámetro de 30cm, una excelente condición y completa exposición al sol. Las especies
Mangle Verde, Uva de Playa y Mangle Plateado fueron extraídos del análisis porque I-Tree no tiene
información de estas especies.
15
El Costo Social del Carbono (CSC) es el costo social que enfrentan las generaciones presentes y
futuras frente a la emisión de una tonelada adicional de carbono a la atmósfera. El CSC estimado
por el Interagency Working Group (2021) con una tasa de descuento de 3% es 188 USD/ton, mientras
que el CSC estimado por Rennert et al. (2021) con una tasa de descuento de 2% es 679 USD/ton
16
Corresponde al valor empleado en I-Tree basado en 16 estudios sobre los costos del control y
tratamiento de aguas.
343
superficial en 0,063 grados centígrados en el día y 0,007 grados

centígrados en la noche. Suponiendo que la cobertura arbórea
aumentó aproximadamente 2,3%17, se estima una reducción de
temperatura de 0,14 grados centígrados en el día y 0,016 en la noche.
• Equidad e inclusión
Los beneficios de la infraestructura verde son capturados principalmente
por los vecinos del sector intervenido. Los beneficios decrecen al aumentar
la distancia a la intervención. Por tal razón, la ubicación de las AVU define
quién recibe los beneficios. Teniendo esto en cuenta, en el Mapa 9.3 se
presenta la ubicación de árboles y paisajismo por hectárea sembrados
por Siembra Más en el periodo analizado (2018-2022). El mapa también
muestra la densidad poblacional y el IPM a nivel manzana de acuerdo
con el censo poblacional del 2018.
Mapa 9.3. Intervenciones de Siembra Más, densidad

poblacional y pobreza
Nota: 7950 árboles fueron excluidos del análisis ya que no se pudo identificar su ubicación.
17
Asumiendo una copa de 5 m de diámetro, se calcula una cubierta arbórea de aproximadamente
1.977.120,625 m2 para los 100.745 árboles plantados. El área urbana del Distrito es aproximadamente
344 85.991.149,77 m2.
El mapa muestra una clara correlación negativa entre la pobreza, la

densidad poblacional y las intervenciones realizadas por Siembra Más. Las
intervenciones han estado enfocadas en áreas con una menor densidad
poblacional y menores niveles de pobreza, posiblemente porque hay más
espacios disponibles. No obstante, puesto que los barrios con mayor IPM
y población tienen una menor dotación de AVU (Cuadro 8.1), esto sugiere
que el incremento de las inequidades ha sido un impacto no intencional
del programa.
Bosques Urbanos
El proyecto de bosques urbanos también es emblemático de la estrategia
distrital de biodiverciudad. Tiene dos componentes. El primero es la
adecuación de infraestructura de senderismo y ciclismo de montaña
en el Bosque Urbano de Miramar. La segunda es la creación de nuevos
bosques urbanos por medio de la siembra de 15.714 árboles en los sectores
Hogar Caribe (3.000 árboles de 16 especies), Campo Alegre (5.900 árboles
de robles morados), EDAR Suroccidente en El Pueblo (4.892 árboles de
12 especies), y Ciudad Caribe (3.904 árboles de 14 especies). La ubicación
de estas intervenciones aparece en el Mapa 9.1. Esta sección se enfoca
en la adecuación de infraestructura de senderismo y ciclo montañismo
en el Bosque Urbano Miramar, puesto que ya analizamos los impactos al
bienestar de la siembra de árboles de los nuevos bosques urbanos.
El proyecto Bosque Urbano Miramar consiste en adecuar un segmento

de BST urbano para actividades de senderismo, ciclo-montañismo y
recreación. Es importante destacar que el lote en donde se realizará el
proyecto se encuentra en una zona de alta remoción, lo que ha permitido
proteger este fragmento de bosque frente a las presiones antrópicas
de expansión urbana. El proyecto consiste en la construcción de casi
cuatro kilómetros de senderos, 5,4 kilómetros de ciclo-montañismo,
un teatrino, tres zonas de juego, dos miradores, un área operativa y de
reparto y un estacionamiento. El área total del lote es de 248.978,8 m2, y
el proyecto intervendrá alrededor 39.949 m2, de los cuales 19.949 m2 son
de paisajismo y 19.346 m2 de adecuaciones de infraestructura.
Al perturbar el entorno, el tránsito de personas y la realización de

actividades recreativas en la naturaleza puede impactar negativamente
la abundancia de especies y su éxito reproductivo (Larson et. al, 2016).
Para enfrentar el impacto del movimiento de personas en el ecosistema
se definió una capacidad de carga de 684 senderistas/día y 50 deportistas/
día. Así mismo, se estableció que el proyecto no contaría con alumbrado
para no afectar a la fauna local. Además, el proyecto contará con
345
vigilantes ambientales encargados de monitorear el comportamiento

de los visitantes de acuerdo con criterios de conservación establecidos.
• Beneficios y costos
Los principales beneficios de la intervención del Parque Urbano

Miramar resultan de la provisión de servicios culturales como recreación,
promoción de hábitos de vida saludables y sentido de pertenencia. Así
mismo, este proyecto tiene el potencial de sensibilizar a los ciudadanos
sobre la importancia ecológica del BST si se acompaña con actividades
de educación ambiental. Sin embargo, esta intervención también
puede potencialmente reducir la capacidad del área en proveer servicios
de regulación, como captura de carbono, regulación de temperatura,
y biodiversidad. Algunos de estos impactos negativos pueden ser
mitigados, por ejemplo, estableciendo estándares de niveles de ruido
admisibles.
• Acceso e infraestructura recreativas en Bosques Urbanos: el Cuadro

8.5 muestra estimaciones de la disposición a pagar (DAP) por el acceso
y adecuación de infraestructura recreativa en bosques urbanos para
diferentes contextos. Las DAP varían según la ubicación del bosque,
accesibilidad, tipo de ecosistema, mantenimiento, calidad de las
instalaciones, actividades ofrecidas, entre otras.
• Emisiones de carbono: considerando que el BST puede almacenar

117 toneladas de carbono por hectárea (Corona-Núñez et al., 2018)18 y
secuestrar 6,07 toneladas de carbono por hectárea cada año (Castro
et al., 2021)19, las 40 hectáreas que serían intervenidas en el proyecto
implicarían un costo20 en el rango entre 87.872 y 317.367 dólares
por pérdida de almacenamiento de carbono y en el rango entre
1.142 y 4.126 dólares al año por reducción en la captura de carbono.
Este impacto se mitiga parcialmente a través de las actividades de
compensación que por ley deben realizarse en Colombia; qué tanto
se logre compensar depende de qué se siembre y dónde se siembre
(Tang et al., 2016).
18
El estudio estuvo enfocado en remanentes de BST en Oaxaca, México.
19
Estimaciones de captura de carbono para BST de Centro y Sur América.
20
Se usan las estimaciones de CSC del Interagency Working Group (2021) con una tasa de descuento
346 de 3% y de Rennert et al (2021) con una tasa de descuento del 2%
Cuadro 9.6. DAP por acceso y adecuación de

infraestructura recreativa en bosques urbanos
Referencia Ubicación Atributo valorado DAP por residente
Gatto et al. (2014) Veneto, Italia Infraestructura de turismo y 48,42 EUR/año

(Bosque montañoso) señales en senderos
Bernath y Zurich, Suiza Permiso anual para visitar los

(Bosque mixto) bosques urbanos 88 CHF/año
Roschewitz (2008)
Dumenu (2013) Ghana Mantener bosques urbanos 22,55 USD/año
Senderos 29 US/año
Tavárez y San Juan,
Escenarios de eventos 15 USD/año
Elbakidze (2019) Puerto Rico
Puestos con binoculares 26 USD/año
Plan de recuperación de la Ciénaga de Mallorquín

La Ciénaga de Mallorquín, ubicada en el norte de la ciudad, es un ecosistema
único, de gran importancia ecológica y estratégico para la adaptación al
cambio climático. La ronda de la ciénaga está conformada por manglares,
los barrios Las Flores y La Playa, y una barrera de arena que forma la playa
de Puerto Mocho (Mapa 9.1). La ciénaga recibe agua dulce de dos fuentes:
el arroyo León, que recibe las aguas provenientes de la EDAR El Pueblo, y
el río Magdalena.
Los habitantes de Las Flores y La Playa son los principales usuarios

de la ciénaga, quienes la utilizan para la pesca, recreación y vivienda
(Universidad del Atlántico, 2018); por lo tanto, el bienestar en estos
barrios está estrechamente relacionado con la integridad ecosistémica
de la ciénaga. Las Flores y La Playa son barrios de ingresos medio-bajos
(estratos 1 y 2), con una población de aproximadamente 30.000 habitantes,
y con una larga tradición pesquera. Estos barrios cuentan con una fuerte
organización social, lo que ha facilitado la acción colectiva para dar solución
a problemas comunes. A pesar de su importancia, este ecosistema se
encuentra severamente degradado por diferentes presiones antrópicas.
De acuerdo con las entrevistas y revisión de literatura, las principales
problemáticas ambientales de la ciénaga son:
• Contaminación del cuerpo de agua, sedimentos y suelos (orgánica,

inorgánica y métales pesados21): es quizás la problemática ambiental
más urgente. Sus tensores provienen de distintas fuentes, entre ellas
Uno de los entrevistados, experto biólogo, comentó que la ciénaga también tiene un alto nivel
21
de contaminación microbiológica, lo cual significa que hay un alto riesgo de que sus usuarios
adquieran infecciones por bacterias resistentes a antibióticos.
347
se destacan la entrada de contaminantes a través del arroyo León y

el río Magdalena, vertimientos de aguas residuales de los barrios Las
Flores y La Playa (inadecuado e inexistente alcantarillado), vertimientos
por fuentes difusas, infiltración de lixiviados del antiguo botadero de
Las Flores, inadecuado manejo de residuos sólidos y escorrentías
superficiales.
• Deforestación del manglar: la expansión urbana informal en La Playa

y Las Flores es el principal tensor, agravado por tala de mangles para la
obtención de leña.
• Desconexión con zona de amortiguación de BST: la construcción de la

carretera vía Las Flores-La Playa desconectó a la ciénaga de su zona de
amortiguación. Este problema se ha agudizado por obras de expansión
urbana como Ciudad Mallorquín y otros desarrollos en el sector de Villa
Campestre (Mapa 9.1)
• Introducción de especies invasoras: algunos pescadores manifiestan

haber observado especies invasoras en la zona, pero no hay estudios
que evalúen su impacto.
Las siguientes problemáticas fueron ocasionadas por la construcción

del tajamar Bocas de Cenizas, que cambió la morfología y flujos hidráulicos
de la ciénaga (Universidad del Atlántico, 2018):
• Disminución del área del cuerpo de agua, agravado por la cimentación

de rellenos para asentarse informalmente en la ciénaga.
• Pérdida de profundidad (colmatación) por la entrada de sedimentos

del arroyo León y el río Magdalena
• Salinización como consecuencia del taponamiento de alcantarillas

que permiten la circulación de agua dulce con el río Magdalena y de la
desviación del cauce del arroyo León.
• Erosión de la playa de Puerto Mocho y la barrera de arena.
Todas estas problemáticas han mermado la biodiversidad biológica de

la ciénaga y, seguramente, generado problemas de salud pública. Aunque
no se han estudiado los impactos de la contaminación de la ciénaga en la
salud de sus usuarios, hay evidencia de que los niveles de contaminación
orgánica y por metales pesados22 son mayores que los valores de referencia
para contacto primario y secundario (Invemar, 2022, Fuentes-Gandara et.
22
En la ciénaga se han encontrado trazas de cadmio, cromo, mercurio, zinc, plomo, cobre, níquel.
Las fuentes potenciales de estos metales pesados son naturales e industriales. El plomo, el cobre y
348 el níquel también pueden provenir de fuentes domésticas (Australian Government, 2008).
al, 2021, Castro et. al, 2022; Portz et. al, 2022). Además, hay evidencia de
bioacumulación de metales pesados en la ictiofauna que es consumida
por la población local (Fuentes-Gandara et. al, 2018).
Es importante mencionar que todas estas problemáticas están

interrelacionadas y conectadas; por ejemplo, la expansión urbanística
en la zona de amortiguamiento genera un aumento en las escorrentías
superficiales que llegan a la ciénaga, agravando los procesos de
contaminación. Por lo tanto, es fundamental adoptar una visión de
sistema que tome en cuenta todas las interacciones ecológicas y sociales
para poder dar solución a estas severas problemáticas e incrementar el
bienestar poblacional.
Teniendo esto en cuenta, el Plan de Recuperación Integral de la Ciénaga

de Mallorquín abarca tres frentes, cada uno con diferentes proyectos (ver
Cuadro 9.7):
• Infraestructura para la recreación: uno de los principales objetivos del

plan es la adecuación de infraestructura de bajo impacto que permita
la realización de actividades deportivas, de recreación, y contemplación
en el ecosistema. Este frente aborda tres proyectos. El primero es el
desarrollo de un ecoparque con cuatro unidades funcionales (UF1,
UF2, UF3, UF4). El ecoparque está constituido por senderos peatonales,
ciclorrutas, muelles para actividades náuticas, piscinas naturales y
zonas para eventos, que serán construidos entre el manglar y sobre el
cuerpo de agua de la ciénaga. La construcción en curso de las UF1 y UF2
está programada para terminar en 2023; las demás UF se encuentran
en diseño. El segundo proyecto es la recuperación de la playa de Puerto
Mocho por medio de un plan de zonificación, mejoramiento paisajístico
y recuperación de la línea costera frente a los procesos de erosión y
contaminación por residuos sólidos. Por último, está la construcción de
un tramo férreo, ciclorruta y sendero peatonal de 2,8 km sobre el tajamar
para conectar el ecoparque con la playa de Puerto Mocho. La capacidad
de carga de la UF1, UF2 y Puerto Mocho son, respectivamente, 2.751,
2.800 y 1.377 personas/día.
• Calidad del agua: Los altos niveles de contaminación de la ciénaga

restringen su uso recreativo, especialmente para las actividades que
implican contacto primario y secundario con el agua. Para mejorar
la calidad del agua de la ciénaga, el Distrito plantea dos proyectos:
ficorremediación y saneamiento de la cuenca noroccidental.
La ficorremediación consiste en la inoculación de un consorcio
microbiano de predominancia algal en nueve puntos de la ciénaga
349
durante siete meses. El saneamiento de la cuenca noroccidental

consiste en la recolección de aguas residuales de la zona occidental
de la ciudad, para dirigirlos a una planta de pretratamiento de aguas
residuales y luego bombear las aguas hacia el emisario subfluvial de
Las Flores. Las ficorremediación se encuentra en ejecución, mientras
que el saneamiento de la cuenca noroccidental está en etapa de
preaprobación técnica por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio. Si bien se reconoce el potencial de la ficorremediación para
mejorar la calidad del agua, los expertos y miembros de la comunidad
entrevistados cuestionan su eficacia cuando los vertimientos de
contaminantes persisten. Los expertos biológicos también señalaron
que la ficorremediación sólo aborda la contaminación orgánica; no
enfrenta la contaminación por metales pesados ni la contaminación
en el sedimento, dos importantes problemáticas de la ciénaga. Por
otro lado, el saneamiento de la cuenca noroccidental está orientada a
dar solución a un importante foco de contaminación; sin embargo, no
enfrenta la entrada de contaminantes por el antiguo botadero de Las
Flores, vertimientos residuales de Las Flores y La Playa, y otras fuentes
difusas.
• Plan de manejo de la ronda de la ciénaga en los barrios Las Flores

y La Playa: los objetivos de este plan son construir una barrera de
protección ambiental, desarrollar un plan de reubicación para hogares
en zonas inundables y fortalecer el desarrollo social y económico en los
barrios Las Flores y La Playa. Este componente se basa en el estudio
de la consultoría contratada por la CAF (2022) para definir una hoja de
ruta para el manejo ambiental de la ronda de la Ciénaga de Mallorquín
frente a los barrios La Playa y Las Flores.
Cuadro 9.7. Inversión aproximada y estados de los

proyectos que conforman el plan
Frente Proyecto Inversión aproximada Estado
(millones de pesos)
Tren Tajamar $35.607 Construcción
UF 1 $86.439 Construcción
Infraestrucutra UF 2 $115.671 Construcción
para la recreación UF 3 $119.773 Diseño
UF 4 $63.000 Diseño
Playa de Puerto Mocho $24.765 Construcción
Ficorremediación $6.930 Ejecución

Calidad de agua
Saneamiento cuenca noroccidental $276.000 Preaprobado
Barreras de protección ambiental $200.000 Diseño

Manejo ambiental
Plan Maestro Las Flores y La Playa $810.000 Diseño
Fuente: Registros de Puerta de Oro.
350
• Beneficios y costos
El análisis de beneficios y costos del plan de recuperación de la Ciénaga

de Mallorquín se enfoca en los proyectos que se encuentran en ejecución
en el frente de infraestructura para la recreación23. Estos proyectos
y su inversión se presentan en el Cuadro 9.7. Las adecuaciones de
infraestructura potencialmente pueden incrementar la provisión de
servicios culturales en la ciénaga, al facilitar su acceso y disfrute. Otro
potencial beneficio del proyecto es la modificación de dinámicas de
ampliación de la mancha urbana en la ciénaga, que se materializan en
vertimientos de aguas residuales, disposición inadecuada de residuos
sólidos, tala de mangle y rellenos; sin embargo, no hay suficiente
información para cuantificar estos beneficios.
Estos beneficios sólo se materializarán y serán sostenibles si se abordan

las severas problemáticas ambientales que amenazan la integridad
ecosistémica de la ciénaga. De especial urgencia es dar solución a la
problemática de contaminación; de hecho, el desarrollo de actividades
recreativas puede generar costos de salud pública si continúan los
procesos de contaminación en la ciénaga. Por último, el tránsito de
personas y la realización de eventos y actividades recreativas pueden
generar impactos negativos en la abundancia y composición biológica
de la ciénaga; esto es importante reconocerlo y abordarlo durante la fase
operativa.
• Caminata en manglares: Diswandi y Saptutyningsih (2019)

estimaron que el valor recreacional que los turistas asignan al bosque
de manglar en West Lombok en Indonesia es de 87,58 dólares al año.
El disfrute de esta actividad requiere de la solución de los procesos de
degradación en el bosque de manglar.
• Paseos en bicicleta: en un estudio para Barranquilla, Cantillo et

al. (2020) estiman que los estudiantes universitarios tienen una
disposición a pagar promedio de 920 pesos por cada viaje en bicicleta
hecho en una ciclorruta; este valor puede ser mayor considerando las
amenidades visuales que ofrecen rio, mar y ciénaga.
• Actividades náuticas de bajo impacto: Vargas et al. (2020) estiman

que los visitantes tienen una disposición a pagar de 7.200 pesos por
llevar a cabo actividades náuticas como el kayak en las ciénagas
de la vía Parque Isla Salamanca. Estas actividades requieren que
las condiciones de calidad del agua sean aptas para el contacto
secundario.
23
La ficorremediación no se analizará al no dar solución a los problemas estructurales de
contaminación en la ciénaga.
351
• Avistamiento de aves: Maldonado et al. (2018) reportan que los

avistadores de aves en Colombia prefieren sitios con amplia diversidad
de hábitats y especies, buenas condiciones de seguridad, y donde
las comunidades locales participen. Estos autores estiman que los
avistadores extranjeros tienen una disposición a pagar promedio de
308 dólares por día. Las modificaciones antrópicas que plantean las
obras pueden disminuir la abundancia y riqueza de especies de aves.
Si esto ocurre el valor económico será menor. Kolstoe y Cameron (2017)
estimaron que en los Estados Unidos los avistadores asignan un valor
marginal de 3,38 dólares por especie.
• Equidad e inclusión
Esta parte aborda dos aspectos centrales. Primero, la distribución

de los beneficios y costos del proyecto, en especial lo referente al
aprovechamiento de las nuevas oportunidades económicas y la
afectación de las actividades que actualmente se llevan a cabo. Segundo,
la participación ciudadana en las diferentes fases del proyecto y el grado
en el que este se ha adelantado teniendo en cuenta a la ciudadanía
directamente afectada. Para ello se realizará un análisis temático; es
decir, el análisis de las fuentes textuales en búsqueda de los temas más
importantes para la descripción del fenómeno. Las principales fuentes de
datos para el análisis cualitativo son entrevistas semiestructuradas con
actores conocedores de la ciénaga (dos pescadores, tres líderes comunales
y tres investigadores), actas de reuniones de socialización del proyecto, y
diversos documentos y reportes.
Una preocupación recurrente es el efecto que tendrá el plan sobre

las personas que derivan ingresos directamente de la ciénaga o la
playa de Puerto Mocho. Los pescadores desean saber si podrán seguir
pescando, mientras que los caseteros y los operarios del tren indagan si
ellos podrán llevar a cabo sus actividades en las nuevas infraestructuras
que desarrollará el proyecto. Sobre esto, la respuesta recurrente de los
representantes del proyecto es que a través de la Secretaría de Desarrollo
Económico se realizarán capacitaciones y otras actividades para que estas
personas tengan acceso a las oportunidades de generación de ingresos
que se deriven del proyecto. La expectativa de nuevas oportunidades
de ingreso es percibida de manera positiva, pero se aprecia temor/
desconfianza por la posibilidad de que estas nuevas oportunidades
terminen siendo aprovechadas/adjudicadas a personas ajenas a la
comunidad.
352
Otro tema importante es la participación de la comunidad, la academia

y otras partes interesadas en el proyecto. La alcaldía ha realizado 23
socializaciones entre todas las secretarías del Distrito, 13 capacitaciones
y 3 ferias de servicios con la secretaria de Desarrollo Económico. Según
las actas de las socializaciones, las reuniones desarrolladas entre la
comunidad local y la Alcaldía han estado orientadas a socializar el proyecto
y en algún grado a recoger las inquietudes de la comunidad sobre este.
Sin embargo, los entrevistados mencionaron que estos espacios han
sido insuficientes y limitados. Esto es evidenciado en el estudio de la CAF
(2022), donde se señala que las obras del ecoparque comenzaron aún sin
haber tenido espacios suficientes de participación (p.28). Por ejemplo, uno
de los pescadores entrevistados de La Playa afirma que en la construcción
de la UF2 se realizaron modificaciones sin haber socializado previamente:
“Lo que no veíamos era eso, de que sinceramente no sabíamos qué

era lo que iban a hacer, porque supuestamente cuando ellos dijeron
en la primera reunión que hicimos con ellos lo que iba a hacer … resulta
ahora que el plano que mostraron era un plano viejo (…); nosotros
fuimos hace ya como dos, cuatro meses, ya se están cogiendo un
poco más de la ciénaga y eso se le hizo saber a ellos, ‘no, que hubo
modificaciones’, sí, ahí es donde viene el problema (…). Eso donde
construyeron era una mina de camarones.”
Esto ha incrementado la inquietud sobre el futuro de los pescadores y

otros usuarios de la ciénaga. Además, los actores entrevistados también
cuestionan el grado de participación de la comunidad en la toma de
decisiones del proyecto. Estos mencionan que la participación ha sido de
una sola vía y la comunidad no ha tenido poder en la toma de decisiones.
Un informante menciona:
“Las comunidades de Las Flores y de La Playa... yo diría que es de

las comunidades más participativas y preparadas de Barranquilla...
y pues la participación ciudadana va más allá de que te socialicen
un proyecto, sino que tú puedas influir verdaderamente en la
construcción de ese proyecto y yo creo que las comunidades están
listas para eso.”
Es importante observar que ya en el 2005 la comunidad de Las

Flores había propuesto al Distrito un Plan de Desarrollo Zonal en donde
se proponía la construcción de un ecoparque en la ciénaga (Consejo
Administrativo Barrial del Barrio Las Flores, 2005); sin embargo, la alcaldía
no ha hecho referencia a este estudio durante la puesta en marcha del
Puerta de Oro, la empresa de economía mixta encargada del diseño del plan de recuperación,
24
menciona que no conoce este documento.

353
ecoparque24.
Los investigadores y líderes comunales entrevistados también

mencionan que el acceso a información sobre el proyecto ha sido muy
limitado, lo que ha dificultado el proceso de rendimiento de cuentas y
la cooperación académica. En general, se desconocen las bases técnicas
que sustentan los proyectos y licitaciones de contrato.
Por último, todos los líderes sociales e investigadores entrevistados

ven el plan de desarrollo como una intervención urbanística de
embellecimiento y esparcimiento, más no como un plan de recuperación
ambiental. Así mismo, la comunidad tiene cierta desconfianza con las
obras del ecoparque al percibirlas como antesala de desalojos (CAF,
2022). Por ejemplo, con respecto a la iniciativa de la alcaldía de cambiarle
el nombre a la playa Puerto Mocho por no considerarla atractiva25, un
entrevistado mencionó:
“La memoria histórica vende, la historia vende, los relatos, las vivencias
de la gente vende, tú no puedes llegar acá y ahora listo desaparece,
comienzas desapareciendo esos elementos, que dan identidad, que
nos dan identidad, entonces tú mañana nos comienza a desaparecer
todos nosotros, porque tú lo que ves aquí es cómo montas una torre,
como montas un hotel, cómo hace un buena vista de este territorio
y ajá y lo vas a hacer con los recursos públicos y lo vas a hacer con la
plata de la gente, pero ahí resulta que nosotros tenemos derecho a
vivir, tenemos derecho a existir, y nosotros amamos este lugar y este
lugar lo hemos construido nosotros, ¿por qué tenemos que irnos?,
¿por qué tenemos que dejar?”
6. Conclusiones y lecciones aprendidas
Barranquilla ha dados pasos importantes para convertirse en una

biodiverciudad, destacándose la recuperación de parques y otras zonas
verdes, la creación de bosques urbanos y los programas de arborización
de la ciudad, limpieza de caños y monitoreo de la calidad del aire. Como
resultados de estos esfuerzos, el porcentaje de ciudadanos satisfechos
con las zonas verdes en su barrio pasó del 10% en 2009 y el 29% en el
2014 a 71% en 2023 según la encuesta Barranquilla Cómo Vamos26. Es
también destacable el hecho de que la biodiversidad haya entrado en la
agenda pública como una prioridad del Distrito. Sin embargo, aún hay
desafíos que abordar para la transición hacia una biodiverciudad justa,
equitativa, sostenible y eficiente.
25
El comunicado de la Alcaldía se encuentra en https://www.barranquilla.gov.co/intranet/distrito-
abre-concurso-para-cambiarle-el-nombre-a-puerto-mocho
354 Disponible en https://barranquillacomovamos.org/informes/
26
En primer lugar, es imperativo que se fortalezcan las intervenciones

de arborización y paisajismo en las localidades más vulnerables,
especialmente las ubicadas en las localidades Suroccidente y Suroriente.
Considerando que los barrios con mayor pobreza suelen tener mayor
densidad poblacional, enfocar acciones en localidades de menor ingreso
también ayudaría a incrementar el número de personas beneficiaras de
estas intervenciones. Llevar esto a cabo afronta grandes retos debido
a la poca disponibilidad de espacio público en estas localidades.
Alternativas para incrementar la oferta de AVU en estas zonas incluye la
identificación y recuperación de infraestructura obsoleta o subutilizadas
(Wolch et. al 2014).
Por otro lado, actualmente el plan de manejo de zonas verdes incluye

la remoción de biomasa necesaria para mantener la biodiversidad, como
hojas y vegetación espontánea. Además, la inclusión de especies del BST
es limitado. Es entonces prioritario pasar a un modelo de desarrollo que
busque maximizar el valor biológico de las zonas verdes, manteniendo
un paisaje agradable para los ciudadanos. Para ello es imperativo incluir
a expertos de las ciencias biológicas en la toma de decisiones de Siembra
Más. Es importante mencionar que la percepción de la estética es
subjetiva al depender de las experiencias y la educación recibida. Tribot
et al. (2018) encontraron que la educación sobre las funciones ecológicas
establece un vínculo positivo entre percepción estética y diversidad
biológica. Por lo tanto, la educación ambiental es fundamental para
mejorar la percepción de arreglos paisajísticos biodiversos que integran
elementos del BST. El proyecto Bosque Urbano de Miramar es una gran
oportunidad para hacer esto posible.
Además, es fundamental establecer una línea base sobre los

ecosistemas urbanos en Barranquilla. Para ello se requiere la realización
periódica de un inventario de arbolado urbano y el mapeo de los
ecosistemas que tiene el Distrito a una escala espacial adecuada. Este
es el primer paso para entender cómo las acciones del Distrito han
impactado la oferta ecosistémica urbana, que acciones deben ser
tomadas para maximizar el valor del capital natural en Barranquilla, y
cuáles son las áreas con mayor valor ecológico para que sean protegidas.
Dada su condición de ecosistema crítico, es fundamental identificar y
caracterizar los remanentes de BST en el Distrito para que estos sean
conservados y restaurados.
355
La idea de biodiverciudad invita a una mirada de planificación

con un enfoque de sistema, que identifique y entienda cuáles son
los principales factores sociales y ecológicos que toman lugar en los
diferentes ecosistemas del Distrito, y como estos interactúan entre sí,
poniendo especial atención a los flujos que impactan el bienestar de
la población. En el caso de la Ciénaga de Mallorquín es necesario la
adopción de una perspectiva de cuenca, que vea a la ciénaga más allá
del bosque de manglar y su cuerpo de agua. Además, considerando
que gran parte de la cuenca que drena hacia la Ciénaga de Mallorquín
y su zona de amortiguación se encuentra en jurisdicción de Puerto
Colombia y Galapa, es necesario un diálogo a escala metropolitana para
proteger el ecosistema.
Así mismo, los procesos de participación deben involucrar más

intensamente a la ciudadanía para que incida efectivamente en la toma
de decisiones. En el caso de la Ciénaga de Mallorquín, la participación
de la comunidad local es esencial, considerando que la ciénaga es un
ecosistema del cual se benefician directamente grupos de pobladores, y
que hace parte del acervo de identidad y cultural de la comunidad. Una
efectiva, transparente y fuerte participación ciudadana puede generar
más confianza y aceptación de las acciones realizadas, y puede prevenir
errores y mitigar potenciales impactos negativos de las obras.
Dar solución estructural al problema de contaminación en el agua

y sedimento en la Ciénaga de Mallorquín debe ser una prioridad,
especialmente considerando que el plan de recuperación de la ciénaga
promueve actividades acuáticas de contacto secundario y primario27.
Para ello se requiere identificar y controlar todas las fuentes de
vertimientos de contaminantes que llegan a la ciénaga. Mientras no se
solucionen estas problemáticas es recomendable, por consideraciones
de salud pública, no promover las actividades recreativas que involucran
contacto primario con el agua. Además, para minimizar los riesgos a la
salud, es necesario la adopción de guías de calidad de agua para usos
recreativos, orientada a informar a los usuarios sobre el estado del agua
y las actividades que pueden realizarse. Esto requiere de un monitoreo
constante y de una estrategia de información a la ciudadanía. En la
actualidad no se reconocen abiertamente estos riesgos, lo que dificulta
la adopción de estrategias de manejo adecuadas.
Definitivamente, en la medida en que la política ambiental de

Barranquilla ha hecho importantes avances, han surgido nuevos desafíos
que enfrentar. Entre ellos, fortalecer el sistema de tratamiento de aguas
27
En la UF2 se contempla la construcción de una piscina natural.
356
y controlar los vertimientos de contaminantes en las cuencas occidental

y oriental, incluir la protección del BST en los procesos de planeación
urbana y educar a la comunidad sobre los beneficios que estos ofrecen,
integrar la estética y diversidad biológica en el diseño y manejo de zonas
verdes, establecer una línea base del capital natural en Barranquilla e
integrar a la ciudadanía y la comunidad científica en la toma decisiones.
La condición de ciudad biodiversa debe consolidarse y mantenerse
como un eje de la planificación urbana. Futuras administraciones deben
seguir edificando sobre los avances logrados y centrarse en los desafíos
por resolver. No cabe duda de que la experiencia de Barranquilla será un
referente para otras ciudades en Colombia y en el mundo.
Reconocimientos
Agradezco a todos los participantes de las entrevistas por compartir
su valioso tiempo, perspectivas y comentarios. También agradezco a la
Alcaldía Distrital de Barranquilla por invitarme a escribir este capítulo,
por el apoyo en la búsqueda de datos e información y por el interés en
generar una discusión científica sobre las políticas implementadas en
torno a consolidar a Barranquilla como una biodiverciudad.
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363
364
Capítulo 10.
La seguridad y la comunidad en Barranquilla
Santiago Tobón y Martín Vanegas-Arias,
Universidad EAFIT
B
arranquilla, como muchas otras ciudades en el mundo, enfrenta
el reto de garantizar la seguridad ciudadana, prevenir el
delito en sus calles y generar comportamientos prosociales y
percepciones favorables en sus ciudadanos. Durante las últimas cuatro
administraciones la seguridad y la convivencia han estado en el centro
de las preocupaciones en la agenda pública de la ciudad. Las autoridades
han implementado diversas políticas y estrategias para abordar el
problema del delito y mejorar la seguridad ciudadana y la convivencia,
con una visión que incorpora tanto elementos de contención—
estrategias específicas de seguridad—como propuestas enmarcadas en
la prevención. Este capítulo analiza la evolución reciente de la seguridad y
otros comportamientos ciudadanos como la confianza y la prosocialidad
en Barranquilla, revisa algunas de las políticas más importantes y estudia
el impacto de diversas estrategias implementadas en la ciudad sobre el
crimen y algunos comportamientos ciudadanos.
Del análisis descriptivo destacamos varios aspectos. El crimen violento

se ha mantenido en niveles relativamente altos durante los últimos
20 años, con una tasa de entre 25 y 35 homicidios por cada 100.000
habitantes. Un gran volumen de estos homicidios se realiza con arma de
fuego, lo que da cuenta de formas de violencia típicamente más difíciles
de contrarrestar, como la violencia organizada. El registro de otras formas
de violencia, como la violencia doméstica, ha aumentado tanto en
Barranquilla como en otras ciudades del país, en parte por la ampliación
de mecanismos de denuncia. Por su parte, el crimen a la propiedad se
ha mantenido en niveles relativamente estables, con tasas de entre 30 y
40 hurtos de vehículos por cada 100.000 habitantes durante los últimos
veinte años. Por otro lado, algunos comportamientos y percepciones
ciudadanos como la confianza en la administración local y la prosocialidad
han aumentado, mientras que la confianza en otros ciudadanos se ha
mantenido en niveles relativamente estables.
365
En la revisión de políticas públicas y programas de seguridad y

convivencia resaltamos tres puntos. Primero, la ciudad cuenta con una
Política de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Justicia, con un alcance
de 10 años, que incorpora una diversidad de principios orientadores que
facilitan el diseño de estrategias de prevención y contención del crimen,
la generación de espacios de convivencia, y la participación activa de la
ciudadanía. Segundo, en Barranquilla se han implementado de manera
regular los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana, un
instrumento fundamental para la definición de acciones e inversiones
en seguridad y convivencia, que cuentan con el concurso no solo de
la administración local, sino de organismos de seguridad ciudadana y
justicia del orden nacional, como la Fiscalía y la Policía. Finalmente, el
panorama de seguridad y convivencia en la ciudad también ha sido
el resultado de diferentes políticas y programas nacionales, como las
estrategias de patrullaje policial y los procesos de paz adelantados por el
Gobierno Nacional con grupos insurgentes.
Respecto a los impactos que han tenido las políticas y programas

implementadas en la ciudad destacamos varios aspectos. Primero, las
políticas generales implementadas en la ciudad desde 2008 han generado
una reducción importante en la delincuencia, en particular en el crimen
contra la propiedad y la violencia doméstica. Estas políticas también han
llevado a un aumento de la confianza ciudadana en la administración
local y a un aumento importante en los comportamientos prosociales de
los ciudadanos. Persisten, no obstante, retos en algunas formas de crimen
violento, en tanto no observamos una disminución de los homicidios.
Encontramos también que el programa masivo de inversión en parques
ha contribuido de manera importante a las ganancias en seguridad. El
crimen contra la propiedad disminuyó tanto en las zonas intervenidas
como en las zonas contiguas.
Concluimos con nuestra interpretación de los mecanismos que

explican lo que ocurrió en Barranquilla desde 2008. La disminución
del crimen a la propiedad y la violencia doméstica puede explicarse,
posiblemente, por la sofisticación en el diseño de políticas públicas
y de instrumentos de política implementados. De manera similar, la
construcción de confianza pública y comportamientos prosociales puede
asociarse al proceso participativo y amplio de construcción de políticas,
además de la visible inversión en asuntos de interés de los ciudadanos.
Finalmente, el persistente problema de violencia homicida puede
asociarse a la complejidad del crimen organizado que hace presencia en
la ciudad y a la necesidad, aún pendiente, de medir mejor los fenómenos
asociados a su presencia y caracterización. Una ciudad con los niveles de
366
Capítulo 10. La seguridad y la comunidad en Barranquilla
desarrollo de Barranquilla no puede dejar en manos de los denunciantes

la medición de los fenómenos criminales más complejos.
Este capítulo tiene cuatro secciones. La sección 1 presenta la descripción

de los patrones del crimen y los comportamientos prosociales. La
sección 2 discute los programas y políticas públicas más relevantes. La
sección 3 presenta una aproximación a los impactos causales de las
políticas y programas de Barranquilla sobre la seguridad, la convivencia,
y las percepciones ciudadanas. Finalmente, la sección 4 presenta las
conclusiones.
1. Evolución del crimen y los comportamientos prosociales
Durante las últimas décadas, Colombia experimentó cambios

significativos en la evolución del crimen y los comportamientos y
percepciones ciudadanas. Estos cambios han estado presentes en todas
las ciudades y regiones del país, marcados por ajustes estructurales en
la vida del país, con varios procesos de paz con grupos paramilitares y
guerrilleros, cambios en las dinámicas del narcotráfico, y avances en
la institucionalidad en muchas partes del territorio. En esta sección
estudiamos los cambios recientes en indicadores relevantes, medidos de
manera frecuente con un nivel aceptable de precisión, de seguridad y
percepciones ciudadanas.
Fuente de datos
Para entender la evolución del crimen e indicadores de seguridad

ciudadana utilizamos datos de la Policía Nacional de Colombia. Estos
datos provienen del Sistema de Información Estadístico, Delincuencial,
Contravencional y Operativo de la Policía Nacional—SIEDCO, y cuentan
con la ubicación y temporalidad específica de denuncias. La información
se encuentra disponible para el universo de eventos en el período de
tiempo transcurrido entre 2004 y 2022.
Nos concentramos en tres delitos que reflejan una aproximación

relativamente precisa y amplia a las dinámicas de crimen violento, el
crimen a la propiedad y otras formas de violencia privada: los homicidios,
el hurto de vehículos y la violencia doméstica. Escogemos estos tres tipos
de delitos porque poseen dos características que los hacen de especial
interés para el análisis de las dinámicas criminales en Barranquilla.
367
El homicidio es el delito con el mayor costo social; cada vida perdida

tiene impactos directos e indirectos relacionados con las pérdidas de
productividad individuales y de la economía en general. Por su parte,
el hurto de vehículos es un delito que, además de su costo social,
especialmente cuando involucra el uso de violencia, se correlaciona
con otras formas de victimización por delitos a la propiedad de alta
incidencia, como el hurto a personas o el hurto a residencias. Finalmente,
la violencia doméstica tiene costos sociales muy elevados, y da cuenta
de formas de violencia típicamente persistentes y difíciles de contener.
El homicidio y el hurto de vehículos, además, tienen en general las

tasas más altas de denuncia. Los homicidios son registrados de oficio
por parte de las autoridades y el país cuenta con mecanismos de
verificación institucional que minimizan el subregistro. El hurto de
vehículos está motivado por el reclamo de pólizas de seguro. Evidencia
en el país también sugiere altas tasas de denuncia para estos delitos
(Blattman et al., 2021). Aunque la violencia doméstica tiene problemas
de subrreporte asociados al temor de las víctimas que conviven con sus
victimarios, su análisis nos permite tener una visión más completa del
panorama de seguridad en los territorios.
Para entender las dinámicas de los comportamientos prosociales y

percepciones ciudadanas utilizamos información del Proyecto de Opinión
Pública de América Latina—LAPOP, en el que se miden sistemática y
regularmente percepciones ciudadanas sobre una variedad de factores.
La información se encuentra disponible para el universo de encuestas
en el período de tiempo transcurrido entre 2004 y 2019.
Para el análisis de percepciones y creencias ciudadanas nos

concentramos en tres dimensiones: la confianza en las autoridades
locales, la confianza en otros miembros de la comunidad y los
comportamientos prosociales, en particular la disposición a ayudar a
otros miembros de la comunidad. Elegimos estas dimensiones en tanto
sintetizan comportamientos que reflejan la construcción de ciudadanía:
la relación con la autoridad y la relación con otros.
Evolución de los indicadores de seguridad ciudadana
Este periodo está marcado por la consolidación en la reducción de la

incidencia del crimen violento en el país, pasando de tener una tasa de
homicidios por 100.000 habitantes superior a 40 en 2004 a una cercana a
los 25 en 2022. El registro de otros delitos, como el crimen a la propiedad
368
y la violencia doméstica, ha tenido comportamientos diferentes, sin un

claro patrón decreciente.
El Gráfico 10.1 presenta la evolución del crimen violento (homicidios),

el crimen a la propiedad (hurto de vehículos), y la violencia doméstica
desde 2004 para Barranquilla y diferentes grupos de comparación.
Nos concentramos en las tres ciudades más grandes del país (Bogotá,
Medellín y Cali); otras capitales de la región Caribe (Cartagena, Santa
Marta, Montería, Valledupar, Sincelejo y Riohacha); y capitales intermedias
(Bucaramanga, Manizales, Pereira, Cúcuta, Pasto, Ibagué y Villavicencio).
En el crimen violento, como mencionamos antes, se ha observado

una disminución en el país en los últimos años, pero estas diferencias se
han manifestado de forma heterogénea según los lugares. Por ejemplo,
aunque se observan avances importantes en las ciudades intermedias
y las principales ciudades de Colombia, como en el caso de Medellín,
cuya tasa de homicidios se encuentra en los niveles mínimos históricos,
la región Caribe sigue presentando un desafío sistemático que ha
impedido un progreso similar. En Barranquilla, el cambio total en la tasa
de homicidios desde 2008 es una reducción menor al 10%.
En particular, Barranquilla y las demás capitales de la región Caribe

enfrentan desafíos importantes en términos de seguridad y violencia.
Algunos de estos desafíos incluyen la aparición y consolidación de
grupos criminales organizados, la falta de oportunidades económicas
para los jóvenes y una débil presencia del Estado en algunas áreas. Este
tipo de retos se observa en la evolución del crimen violento con arma de
fuego, que es una medida—imperfecta pero aproximada—de violencia
organizada. Barranquilla, en comparación con otras ciudades de los
diferentes grupos de comparación, ha tenido un progreso más lento
en la reducción de este fenómeno. Este tipo de homicidios a menudo
están relacionados con violencia asociada a pandillas, narcotráfico,
extorsión, y otras formas de criminalidad más complejas y difíciles de
contener por parte de las autoridades, al menos en el corto o mediano
plazo (Blattman et al., 2020). El hecho de que Barranquilla haya avanzado
menos que otras ciudades en la región Caribe podría sugerir que la
ciudad está experimentando mayores desafíos en la lucha contra la
violencia organizada y el control de la delincuencia. Aun así, en esta
región se presenta una heterogeneidad importante entre ciudades, por
ejemplo, Santa Marta, Cartagena y Sincelejo cerraron el 2022 con niveles
de homicidios superiores a los de Barranquilla, con 34,6, 32,9 y de 28,2
por cada 100.000 habitantes respectivamente. Esto puede deberse a una
serie de factores, entre los que se encuentran la ubicación estratégica
369
de Barranquilla para el comercio, lo que ofrece oportunidades para

grupos ilegales. En Barranquilla, el cambio total en la tasa de homicidios
con arma de fuego desde 2008 es una reducción menor al 5%—menor
incluso que la reducción de la tasa total de homicidios.
En el crimen a la propiedad observamos un comportamiento estable

sin mayores cambios a lo largo del periodo de análisis. En particular,
Barranquilla se mantiene en niveles superiores a los de otras capitales
intermedias y de la región Caribe, pero por debajo de las tres ciudades
principales. Al hacer la comparación respecto al desempeño en 2008,
observamos un aumento en Barranquilla de alrededor del 20% que, si
bien genera señales de alerta, es cercano al de las ciudades más grandes
del país y muy inferior al patrón que presentan otras capitales del Caribe.
Esto refuerza la hipótesis de un crimen organizado más vinculado a
actividades de narcotráfico y extorsión que a otras formas de criminalidad
y rentas ilegales.
Finalmente, la evolución de la violencia doméstica presenta un

comportamiento en términos generales preocupante. Para todo el
país observamos un crecimiento sostenido desde 2004 hasta el último
periodo disponible. Este comportamiento se repite a lo largo de las
diferentes regiones de análisis. Para Barranquilla observamos, el período
reciente, una tasa de alrededor de 200 denuncias por cada 100.000
habitantes—una de las más bajas comparadas con el resto de los grupos
de ciudades. Sin embargo, la evolución reciente da cuenta de un aumento
de alrededor de 14 veces las denuncias de 2008—la más alta comparada
con otros grupos de ciudades. Un asunto que es importante investigar
es el relacionado con la tasa y formas de denuncia. En el país se han
implementado diversas formas alternativas para denunciar delitos que
antes requerían la asistencia a espacios físicos específicos—de la Fiscalía
General de la Nación o la Policía. Esto puede haber generado parte del
aumento, pero no es claro que pueda explicar cambios tan importantes.
370
Gráfico 10.1. Denuncias de crimen (2012-2019 Y 2019-2021)
A: índices 2008=100 B: tasas por 100.000 habitantes
Nota: El Gráfico 10.1 presenta la evolución del crimen violento (homicidios), crimen violento con
arma de fuego, crimen a la propiedad (hurto de vehículos), y violencia doméstica. Las gráficas
de la izquierda presentan índices relativos a 2008. Las gráficas de la derecha presentan las
tasas por 100,000 habitantes en niveles.
Fuente: Sistema de Información Estadístico, Delincuencial Contravencional y Operativo de la

Policía Nacional—SIEDCO.
371
Evolución de las percepciones ciudadanas y los

comportamientos prosociales
En cuanto a las percepciones ciudadanas y los comportamientos

prosociales, observamos en general un patrón errático con algunas pistas
de lo que puede estar ocurriendo. El Gráfico 10.2 presenta la evolución
de las percepciones ciudadanas desde 2004 para Barranquilla y otras
ciudades de comparación, enfocándose en la confianza en el gobierno
local, la confianza en la comunidad, y una medida de comportamientos
prosociales que refleja la disposición de las personas a ayudar a otros
miembros de la comunidad. En cuanto a la confianza en la administración
local, observamos que Barranquilla resalta sobre el resto de las ciudades
de los grupos de comparación. Los niveles de confianza ciudadana son
en general altos, y desde 2008, en la mayoría de las mediciones exhiben
un nivel superior al que se observó ese año base. Observamos también
una caída alrededor del año 2013 que rápidamente se recuperó. Para la
última medición, la confianza en la administración local de Barranquilla
es superior al 60%, lo que representa un aumento del 10% respecto a 2008.
La confianza en la comunidad, por su parte, exhibe un comportamiento

más errático sin un patrón claro. Este comportamiento se observa
en particular para Barranquilla. En las tres ciudades más grandes de
Colombia, por ejemplo, pareciera haber un ligero aumento de la confianza
ciudadana en la comunidad. En contraste, para las ciudades intermedias
se observa un decrecimiento. En Barranquilla, la confianza ciudadana en
la comunidad tiene un ligero decrecimiento relativo a 2008, de menos del
5%. En niveles, parece haber una relativa estabilidad, con una confianza
ciudadana en la comunidad que oscila entre el 60% y el 70%.
Por último, en cuanto a los comportamientos prosociales, utilizamos

una medida de qué tanto ha contribuido el encuestado para la solución
de algún problema de su comunidad o de los miembros de esta. En
esta observamos un comportamiento similar al de la confianza en la
administración local, con un incremento relativamente sostenido a lo
largo del tiempo respecto a 2008. Para la última medición disponible
observamos un aumento de alrededor del 50%, con cerca del 40% de los
ciudadanos reportando este tipo de comportamientos.
372
2. Programas y políticas más relevantes
Política de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Justicia
Barranquilla ha estado implementando una serie de políticas y

programas para mejorar la seguridad y la convivencia en la ciudad. Una
de las tendencias más importantes de las últimas administraciones es el
uso de mejores instrumentos de planeación de políticas de seguridad. En
particular, se han actualizado los lineamientos de la Política de Seguridad,
Convivencia Ciudadana y Justicia para los siguientes 10 años en 2017. El
objetivo de esta política es mejorar la seguridad en la ciudad con énfasis
en la protección de la vida, el cuidado del patrimonio público y privado,
y la protección del capital social de las comunidades. Estos lineamientos
se centran en la promoción de la participación ciudadana, el trabajo en
equipo y la coordinación entre las distintas entidades encargadas de la
seguridad en la ciudad. Además, estos lineamientos buscan abordar los
problemas de seguridad de manera integral, teniendo en cuenta no sólo
los aspectos policiales, sino también los sociales y culturales.
La Política de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Justicia se rige

por un conjunto de principios orientadores que buscan garantizar su
eficacia y sostenibilidad a largo plazo. En primer lugar, la focalización
territorial y poblacional. Esto implica que la política está pensada para
dirigirse específicamente a las zonas y poblaciones donde se presentan
los mayores índices de inseguridad y violencia. De esta manera, se busca
concentrar los recursos y esfuerzos en aquellos lugares donde se requiere
una atención prioritaria. Segundo, para lograr una estrategia integral
de seguridad ciudadana, es fundamental que exista una estrecha
coordinación y colaboración entre las distintas instituciones y organismos
encargados de la seguridad y la justicia en la ciudad. Tercero, está
diseñada y ejecutada de manera que pueda mantenerse en el tiempo, sin
depender exclusivamente de recursos externos o coyunturales. Cuarto,
está orientada a la participación activa de la ciudadanía, incorporando
mecanismos para fomentar y promover la participación ciudadana. Por
último, su implementación ha sido flexible y adaptativa, lo que permita
responder de manera eficiente a los cambios en las condiciones y desafíos
de la seguridad ciudadana.
Esta política se rige por una serie de enfoques que buscan abordar
los riesgos y problemas públicos desde distintas perspectivas. Parte del
enfoque de derechos humanos, el cual parte de las garantías al respeto y
la protección de los derechos humanos de todas las personas, incluyendo
373
Gráfico 10.2. Percepciones ciudadanas y comportamientos

prosociales (2004-2018/19)
A: índices 2008=100 B: porcentajes

Confianza en la alcaldía
Base 100=2008 % de respuesta
130
70%
120
65%
110
100 60%
90 55%
80
50%
70
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2016/17
2018/19
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2016/17
Barranquilla Otras capitales de la región Caribe 2018/19 Barranquilla Otras capitales de la región Caribe
Otras capitales intermedias Tres ciudades más grandes Otras capitales intermedias Tres ciudades más grandes
La línea discontinua indica la tasa nacional

Confianza en la comunidad
110
70%
105
100 65%
95
60%
90
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2016/17
2018/19
2016/17
2018/19
La línea discontinua indica la tasa nacional

Comportamientos prosociales
50%
200
40%
150
30%
100
20%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Nota: El Gráfico 10.2 presenta la evolución de la confianza en la administración local, la

confianza en la comunidad, y los comportamientos prosociales. Las gráficas de la izquierda
presentan índices relativos a 2008. Las gráficas de la derecha presentan la proporción de
respuestas positivas en niveles.
Fuente: Proyecto de Opinión Pública de América Latin—LAPOP.
a las víctimas y los sospechosos de delitos. Incluye un enfoque de riesgos,

por lo que está basada en un análisis de los factores que generan la
inseguridad, y en medidas preventivas que buscan reducir esos riesgos.
374
Por último, parte de enfoques diferenciales por edad y por género. El

primero de estos reconoce que distintos grupos etarios pueden enfrentar
diferentes riesgos y problemas de seguridad ciudadana, y el segundo
considera las diferencias de género en el diseño e implementación de las
medidas de seguridad, y buscar garantizar la protección y el respeto de
los derechos de todas las personas, independientemente de su género.
Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana

Otro elemento importante en el enfoque de seguridad en Barranquilla
son los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC),
los cuales se han venido implementando de manera periódica con el
inicio de las administraciones, como indica la normatividad. Estos planes
se basan en diagnósticos precisos que incluyen información de encuestas
además de la información estadística tradicional. Gracias a esto, los planes
de seguridad pueden adaptarse a las necesidades específicas de la ciudad
y de sus habitantes. Los PISCC son los instrumentos de planeación en
materia de convivencia y seguridad, creados de acuerdo con la Ley 62
de 1993 y, de acuerdo con la Ley 1551 de 2012, les corresponde a los entes
territoriales elaborarlos de manera coordinada. En la práctica se encargan
de la materialización de los mecanismos para implementar la política
marco, orientar las inversiones en materia de seguridad y cumplir con los
compromisos del plan de desarrollo en materia de seguridad. El punto
más importante de la formulación de un PISCC es que este se realiza bajo
un esquema de corresponsabilidad, en donde todas las instituciones con
responsabilidades en materia de convivencia y seguridad ciudadana se
articulan y se comprometen.
Los PISCC de los últimos gobiernos de la ciudad han contado

con diversos ejes de inversión que buscan fortalecer la seguridad y
la convivencia en la ciudad. Entre los ejes temáticos se encuentra el
fortalecimiento institucional, que busca mejorar la capacidad de las
instituciones encargadas de garantizar la seguridad y la convivencia en la
ciudad. Se busca también prevenir el delito y la violencia, especialmente
en los sectores más vulnerables de la ciudad, mediante la implementación
de estrategias y programas que promuevan valores como la tolerancia,
el respeto y la convivencia pacífica. La participación ciudadana es otro
eje importante, fomentando la participación de la comunidad en la
construcción de una ciudad más segura y pacífica. Además, se busca
fortalecer el tejido social y comunitario de la ciudad, mediante la inversión
en programas y proyectos que promuevan la integración y la convivencia
pacífica entre los habitantes de los distintos barrios y sectores de la
ciudad. Por último, se busca mejorar la infraestructura urbana de la
375
ciudad, mediante la inversión en proyectos que mejoren la iluminación,

la señalización, la pavimentación y el mantenimiento de las vías públicas,
con el objetivo de prevenir la comisión de delitos y mejorar la calidad de
vida de los habitantes de la ciudad.
Uno de los principales proyectos de inversión ha girado alrededor de las

inversiones en tecnología y equipamiento para la gestión de la seguridad
ciudadana. La idea con estas inversiones es fortalecer la seguridad de la
ciudadanía a través de la mayor vigilancia y facilitar la respuesta de la
fuerza pública mediante el aumento del número de cámaras de video
vigilancia, la entrega de dispositivos y servicio de comunicación, el
desarrollo de una aplicación móvil y la adquisición de equipos y vehículos
para las instituciones encargadas de mantener el orden público.
Políticas del orden nacional con implicaciones importantes

para Barranquilla
En cuanto a las políticas públicas de seguridad y convivencia ciudadana

del nivel nacional, el país también se enfrentó a cambios estructurales
que pudieron haber incidido en las dinámicas locales en Barranquilla. En
nuestro periodo de análisis de interés, de 2008 en adelante, ocurrieron
dos grandes cambios en la prestación del servicio de policía: la aparición
del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC)
y posteriormente el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por
Cuadrantes (MNVCC). El PNVCC surgió en 2010 como la estrategia del
Gobierno Nacional para garantizar la gestión de la seguridad ciudadana
y la convivencia en el territorio y tenía como objetivo la optimización
del servicio a través del fortalecimiento del personal, la territorialidad
y la distribución eficiente de responsabilidad y recursos disponibles
(Policía Nacional de Colombia, 2010). Esta estrategia de servicio de policía
evolucionó hacia el MNVCC, una versión más flexible y capaz de adaptarse
a las dinámicas criminales del país (Policía Nacional de Colombia, 2014).
Otro de los grandes cambios que ocurrió en este periodo de tiempo es

el proceso de negociación y firma de un tratado de paz entre el Gobierno
de Colombia y la guerrilla de las FARC-EP. Durante este periodo, se
negoció la finalización del conflicto entre estos dos actores y los pasos
para la reincorporación a la vida civil de los miembros de esta guerrilla
insurgente. Aunque se esperaría que la mayoría de los efectos positivos
o negativos de esto se observen principalmente en las zonas rurales del
país, dado que el conflicto entre estos actores se dio en estas zonas, es
posible que en las ciudades principales este acuerdo haya tenido algún
tipo de efecto sobre las dinámicas de seguridad y convivencia.
376
3. Aproximación a los impactos causales de las políticas y

programas de Barranquilla sobre la seguridad, la convivencia
y las percepciones ciudadanas
La evolución reciente de la seguridad ciudadana, la convivencia y las

percepciones ciudadanas responden, presumiblemente, a las acciones,
políticas y estrategias desplegadas en la ciudad durante los últimos
años. En esta sección examinamos si hay evidencia de una relación
causal. Esto lo hacemos desde dos perspectivas. Primero, estudiamos
los efectos de todas las políticas y acciones implementadas en la ciudad
desde 2008. Es decir, en este escenario no estudiamos si alguna política
o programa particular logró tener algún impacto sobre resultados en
seguridad, convivencia o percepciones. Más bien, analizamos cuáles son
los impactos de todo el conjunto de acciones que se implementaron
en la ciudad desde este año. Segundo, estudiamos los efectos de un
programa en particular: el desarrollo de la infraestructura de parques.
Seleccionamos este programa porque responde a una de las inversiones
más masivas y con mayor alcance territorial en la ciudad (Capítulo 8).
Además, hay indicaciones en la literatura académica sobre sus posibles
impactos sobre variables de seguridad ciudadana. En el primer ejercicio
estudiamos impactos sobre la seguridad, la convivencia y las percepciones
ciudadanas. En el segundo estudiamos impactos sobre variables de
seguridad ciudadana.
Efecto de las políticas públicas generales
Para entender el efecto general de las políticas públicas de las últimas

cuatro administraciones sobre las dinámicas de seguridad, convivencia
y percepciones ciudadanas de Barranquilla, debemos construir un
escenario contrafactual. Es decir, debemos tener una medida de cuál
hubiese sido la trayectoria de Barranquilla si sus políticas y programas
hubiesen continuado con las dinámicas previas.
Para esto, utilizamos una metodología de evaluación de impacto

llamada control sintético, que consiste en construir una Barranquilla
sintética a partir de un promedio ponderado de otros municipios. La
ponderación busca ajustar la trayectoria de la Barranquilla sintética a la
trayectoria de la Barranquilla observada, para el período antes de 2008.
Este método ha sido utilizado de manera frecuente en economía y ciencia
política, por ejemplo, para estimar lo que hubiera pasado en ausencia de
factores como el conflicto en la región del País Vasco en España (Abadie
377
y Gardeazabal, 2003) y en la ausencia de políticas públicas como aquellas

asociadas al tabaco en California (Abadie et al., 2010).1
La construcción de una Barranquilla sintética nos permite comparar

el desarrollo real del municipio con lo que en teoría hubiera pasado si no
se hubieran dado las dinámicas de las últimas cuatro administraciones.
Para hacer una aproximación más precisa, incluimos en el cálculo del
promedio ponderado únicamente municipios de Colombia con más de
100.000 habitantes.
El Cuadro 10.1 presenta los resultados promedio de la comparación

entre Barranquilla y la Barranquilla sintética. El panel A muestra la
comparación entre el promedio anual observado en Barranquilla con el
promedio anual de la Barranquilla sintética, en el período transcurrido
entre 2009 y 2022, para crimen violento, crimen a la propiedad y
violencia doméstica. En general, encontramos cambios mixtos entre
lo que ocurrió desde 2008 y lo que hubiese ocurrido en el escenario
contrafactual. El crimen violento se ubica un 3% por encima. Es decir, las
políticas implementadas en la ciudad no lograron contener el aumento
en los homicidios, un fenómeno que, como señalamos antes, se presenta
de manera generalizada en muchas ciudades de la región Caribe. En
niveles, la tasa de crimen violento promedio en Barranquilla fue de 28,4
por cada 100.000 habitantes. En la Barranquilla sintética hubiese sido de
27,6.
Otro panorama ofrece los resultados sobre crimen contra la propiedad.

Las estimaciones sugieren que el número de denuncias por este tipo de
delitos es 24% más baja en Barranquilla que lo que hubiese sido en la
Barranquilla sintética. Es decir, en este caso, la ciudad logró alejarse de
la trayectoria que parecen tener otras ciudades del país, en particular
algunas de la región Caribe donde este fenómeno se encuentra en
aumento sostenido. En niveles, la tasa de crimen contra la propiedad
promedio en Barranquilla fue de 27,5 por cada 100.000 habitantes. En la
Barranquilla sintética hubiese sido de 36,2.
1
Formalmente, sea W =(w1, w2, ..., wJ)’ un vector de pesos no negativos que suman 1, en donde el
escalar wj (j=1,2, ..., J) representa el peso del municipio j en la Barranquilla sintética. Por lo tanto,
cada W produce una versión diferente de la Barranquilla sintética. Entonces, el objetivo debe de
ser encontrar unos pesos wj que produzcan una matriz W* que logré que la Barranquilla sintética
sea lo más cercano al actual antes del periodo de referencia. Además, sea X1 un vector (K x 1) con
K variables sociodemográficas de Barranquilla previas al periodo de referencia y sea X0 una matriz
(K x J) que contiene las mismas K variables sociodemográficas para los J municipios del grupo de
municipios elegibles para la comparación. Por último, sea V una matriz diagonal con componentes
no negativos, los valores de esta representan la importancia relativa de las diferentes K variables.
La matriz de pesos W* se define a partir de la minimización de: (X1-X0W)’V(X1-X0W) sujeto a wj0
j=1Jwj=1. Por lo tanto el vector W* definirá la combinación de los municipios del grupo de control
378 que mejor refleja a Barranquilla en ausencia de las últimas cuatro administraciones locales.
También observamos resultados favorables en otras formas de

violencia como la violencia doméstica. Los resultados sugieren que el
número de denuncias por este fenómeno es 21% menor en Barranquilla
que lo que hubiese sido en la Barranquilla sintética. Antes, en el análisis
descriptivo, señalamos que las denuncias por violencia doméstica van
en aumento en Barranquilla. Lo que este análisis sugiere es que las
políticas implementadas en Barranquilla desde 2008 han evitado que
este aumento sea mayor. En niveles, la tasa de violencia doméstica
promedio en Barranquilla fue de 119,6 por cada 100.000 habitantes. En la
Barranquilla sintética hubiese sido de 151.
El Panel B del Cuadro 10.1 presenta los resultados de la comparación

entre Barranquilla y Barranquilla sintética para las percepciones
ciudadanas. En general, encontramos cambios positivos entre lo que
ocurrió desde 2008 y lo que hubiese ocurrido en el escenario contrafactual.
En primer lugar, la confianza ciudadana en la administración local se
ubicó un 18% por encima. En niveles, el 64% de los ciudadanos reportaron
que confiaban en la administración local de Barranquilla, promedio
anual. En la Barranquilla sintética hubiesen confiado el 54%.
Sobre la confianza ciudadana en la comunidad encontramos un

resultado positivo, pero de menor magnitud. Los ciudadanos de
Barranquilla confían 3% más en su comunidad de lo que confiarían si
hubiesen vivido en la Barranquilla sintética, que no incorpora las políticas
y programas que iniciaron en 2008. En niveles, el 62% de los ciudadanos
reportaron que confiaban en la comunidad de Barranquilla, promedio
anual. En la Barranquilla sintética hubiesen confiado el 61%.
Finalmente, los comportamientos prosociales también presentan

un incremento relativo al escenario de comparación. La cantidad de
ciudadanos que reportaron comportamientos prosociales es 12% mayor
en Barranquilla que en la Barranquilla sintética. En niveles, el 37% de los
ciudadanos reportaron comportamientos prosociales en Barranquilla,
promedio anual. En la Barranquilla sintética hubiesen reportado estos
comportamientos el 33%.
379
Cuadro 10.1. Diferencias promedio entre

Barranquilla y su versión sintética
Diferencia Diferencia
Real Sintético
absoluta porcentual
Panel A. Denuncias
Crimen violento 28.42 27.56 0.86 3
Crimen a la propiedad 27.45 36.15 -8.70 -24
Violencia doméstica 119.56 151.02 -31.46 -21
Panel B. Percepciones ciudadanas

Confianza en la administración local 0.64 0.54 0.10 18
Confianza en la comunidad 0.62 0.61 0.02 3
Comportamientos prosociales 0.37 0.33 0.04 12
Nota: El Cuadro 10.1 reporta las tasas promedio anual observadas para Barranquilla, las
tasas promedio anual observadas para la Barranquilla sintética, la diferencia en términos
absolutos y la diferencia en términos porcentuales. El Panel A reporta información para
denuncias de crimen violento, crimen a la propiedad y violencia doméstica. El Panel B reporta
información para la confianza en la administración local, la confianza en la comunidad y los
comportamientos prosociales.
Para profundizar en los resultados del cuadro anterior, el Gráfico

10.3 presenta las tendencias de las diferentes variables analizadas en el
ejercicio del control sintético. Del mismo modo que en el cuadro anterior,
el Panel A muestra las tendencias de las denuncias para el periodo de
comparación entre Barranquilla y su Barranquilla sintética. Las denuncias
por crímenes violentos presentan un patrón que parece dividirse en
dos períodos. El período comprendido entre 2008 y 2014 muestra que
en Barranquilla venía presentándose una disminución sustancial de la
violencia homicida. Esto cambia alrededor de 2014. A partir de este año,
la tasa de crimen violento en la ciudad aumenta, y luego se mantiene
por encima de lo que observamos en la Barranquilla sintética. Para las
denuncias por crimen a la propiedad y violencia doméstica corroboramos
el efecto agregado que se observa en el Cuadro 10.1. En general la
tendencia de la Barranquilla sintética está por encima de la tendencia de
la Barranquilla observada en casi todos los periodos.
El panel B presenta la evolución de tendencias de las percepciones

ciudadanas. En general, corroboramos los patrones que se observan en
el Cuadro 10.1. Para la confianza en la administración local, los niveles de
la Barranquilla observada se ubican siempre por encima de los niveles de
la Barranquilla sintética. Para la confianza ciudadana en la comunidad la
diferencia es menos clara—lo que explica la menor magnitud del cambio.
380
Durante algunos períodos, la confianza en la comunidad que observamos

en Barranquilla es mayor que en la Barranquilla sintética y para otros
períodos ocurre lo contrario. Finalmente, para los comportamientos
prosociales la diferencia positiva—a favor de la Barranquilla observada—
se mantiene en casi todos los períodos, lo que explica el cambio
relativamente grande del Cuadro 10.1.
Gráfico 10.3. Tendencias de los resultados de la

estimación del control sintético
Crimen violento Confianza en la alcaldía
Tasa por 100.000 habitantes (0 = nada de confianza, 1 = mucha confianza)
Barranquilla observado Barranquilla sintético Barranquilla observado Barranquilla sintético
Crimen a la propiedad Confianza en la alcaldía

Tasa por 100.000 habitantes (0 = nada de confianza, 1 = mucha confianza)
La línea discontinua indica el inicio del periodo de referencia
Violencia intrafamiliar Comportamientos prosociales

Tasa por 100.000 habitantes (% de personas que contribuyen)
La línea discontinua indica el inicio del periodo de referencia
Nota: El Gráfico 10.3 reporta las tasas promedio anual observadas para Barranquilla y las tasas
promedio anual observadas para la Barranquilla sintética. El panel A reporta información para
denuncias de crimen violento, crimen a la propiedad, y violencia doméstica. El panel B reporta
información para la confianza en la administración local, la confianza en la comunidad, y los
comportamientos prosociales.
381
Efecto del desarrollo de infraestructura local sobre los patrones de

crimen y violencia
Wilson y Kelling (1982) sostienen que el comportamiento humano

está influenciado por el entorno en el que se encuentran las personas.
De acuerdo con los autores, la prevención del crimen no sólo se logra
a través de la persecución de criminales, sino también mediante el
mantenimiento y la mejora del entorno físico. En resumen, su teoría—
conocida como la teoría de las ventanas rotas—sugiere que signos visibles
de desorden crean un entorno urbano que fomenta la delincuencia y el
crimen, mientras que signos visibles de orden y capacidad estatal crean
un entorno que disuade el crimen. Bajo esta teoría, una comunidad que
se ocupa de mantener sus espacios públicos limpios y bien mantenidos,
con iluminación adecuada y una presencia policial visible, puede prevenir
un aumento de la criminalidad.
Esta teoría ha sido puesta a prueba en diferentes contextos, con

resultados exitosos en casos como el de Medellín, donde diversos
estudios encuentran que el desarrollo de infraestructura pública y
sistemas de transporte para conectar barrios aislados de bajos ingresos
con el centro urbano de la ciudad disminuye el crimen (Cerdá et al.,
2012; Khanna, et al., s.f.). Otro tipo de intervenciones que se podrían
asociar con la teoría de las ventanas rotas son aquellas en donde se
mueven familias de barrios con altos niveles de caos y desorden, a
zonas donde esto no es problemático. Los resultados de este tipo de
intervenciones, en específico el programa Moving to Opportunity en
Estados Unidos, sugieren que este tipo de intervenciones puede reducir
los comportamientos antisociales y los niveles generales de criminalidad
(Katz et al., 2001; Kling et al. 2005; Ludwing et al. 2001). Adicionalmente,
este tipo de intervenciones se ha combinado con diferentes estrategias
de policía. Por ejemplo, Blattman et al. (2021) evalúan un incremento de
la recolección de basura y el arreglo de luminarias, combinado con un
incremento en el patrullaje policial en Bogotá y encuentran que estas
estrategias pueden reducir los delitos violentos.
Para el caso de Barranquilla, hasta comienzos de la década de 2010, los

parques de la ciudad se encontraban en un estado de abandono crítico, lo
que generó preocupación en la comunidad y posiblemente incrementó
la percepción de inseguridad en los barrios. Sin embargo, a partir de ese
momento, se comenzaron a desarrollar múltiples intervenciones para
mejorar estos espacios públicos. Como resultado, se han creado cientos
de parques en la ciudad, con una intervención que ha superado el millón
de metros cuadrados de espacio público. Este cambio ha generado
382
una transformación positiva en la ciudad, brindando más opciones de

esparcimiento y mejorando la calidad de vida de los ciudadanos.
Para entender el efecto de la intervención en parques sobre las dinámicas

de seguridad ciudadana, debemos también construir un escenario
contrafactual. Es decir, debemos tener una medida de cuál hubiese sido la
trayectoria de los sitios intervenidos en Barranquilla si no se hubiese dado el
proceso masivo de inversión en parques.
En este caso utilizamos una metodología de evaluación de impacto

llamada diferencia-en-diferencias, que consiste en estudiar los cambios
en las trayectorias de las variables de resultado—como la cantidad de
homicidios o hurtos—entre los sitios intervenidos y los no intervenidos
que se intervendrán en el futuro. En otras palabras, asumimos que, si no
se hubieran renovado este tipo de infraestructuras urbanas, el crimen
habría seguido la evolución estacional de las zonas donde efectivamente
no hubo intervención. El impacto estimado de esta política está dado por la
comparación entre lo que efectivamente pasó y ese escenario contrafactual.
Mapa 10.1. Zonas de Barranquilla intervenidas con inversión

para el desarrollo de parques urbanos entre 2013 y 2020
Nota: El Mapa 10.1 presenta la zona urbana de Barranquilla dividida en cuadrículas de 200 x
200 metros. En naranja se resaltan las cuadrículas intervenidas en algún momento del tiempo
entre 2013 y 2020.
383
Para estimar este impacto, dividimos a Barranquilla en cuadrículas

de 200 x 200 metros y en ellas identificamos el número de delitos por
mes, y si se intervino un parque o no en algún mes, esto para el periodo
comprendido entre 2013 y 2020. El Mapa 10.1 presenta a la ciudad dividida
por cuadrículas, aquellas de color naranja son las zonas en donde hubo
una intervención de renovación de parques. Con este diseño utilizamos
la variación espacial (si una cuadrícula es intervenida o no) y temporal (el
mes en que se intervino) para poder estimar el impacto de la inversión en
parques sobre las trayectorias de crimen.2
El Gráfico 10.4 presenta los resultados de la estimación del impacto

de la renovación de parques sobre el crimen violento y el crimen a la
propiedad. En cada caso estimamos el efecto directo sobre la zona
intervenida y el efecto desplazamiento en espacios de 200 a 400 metros
alrededor de la zona intervenida. Las barras corresponden a un intervalo
de confianza—una medida de la incertidumbre de la estimación.3
Cuando el intervalo pasa por el cero, no es posible concluir que se observa
un efecto. No observamos un efecto directo, o indirecto, sobre el crimen
violento.
Gráfico 10.4. Resultado de la renovación de parques sobre el delito
Nota: El Gráfico 10.4 presenta los resultados de la evaluación del impacto de la inversión en
parques sobre el crimen violento (en el Panel A) y el crimen a la propiedad (en el Panel B).
En cada caso reportamos dos coeficientes: el efecto directo (a la izquierda) y el efecto de
desplazamiento (a la derecha). Los coeficientes estiman el impacto en el número promedio
de delitos denunciados por mes. Las barras representan un intervalo de confianza del 95%—
una medida de la incertidumbre de la estimación. Cuando el intervalo pasa por el cero, no
es posible concluir que se observa un efecto. Para crimen violento usamos homicidios y para
crimen a la propiedad usamos hurto de vehículos.
2
Formalmente, estimamos este modelo: yit=0+1Tit+2Sit+i+t+it, donde yit es la cantidad de delitos
en la cuadrícula i en el mes t. Tit por su parte, es el indicador de tratamiento que toma el valor
de 1 desde el mes en el que se renueva un parque en la cuadrícula i y 0 en los demás casos. Para
capturar el efecto de desplazamiento, Sit toma el valor de 1 cuando una cuadrícula en un radio de
200 metros alrededor de la cuadrícula i es tratada y 0 en los demás casos.
3
Usamos la convención en economía y ciencias sociales de un intervalo de confianza del 95%.
384
Sí observamos una disminución estadísticamente significativa en el

crimen a la propiedad en las zonas intervenidas, lo que sugiere que la
intervención puede ser efectiva en reducir este tipo de delitos. También
observamos que los beneficios en reducción del crimen a la propiedad no
se limitan a la zona intervenida. En las zonas contiguas también cae este
tipo de delito. Las caídas son relativamente grandes. En comparación
con la cantidad de delitos contra la propiedad promedio en las zonas no
intervenidas, la reducción es mayor al 50%.
3. Conclusiones
Los análisis presentados en este capítulo, en general, sugieren que

Barranquilla ha implementado políticas y programas que han disminuido
la incidencia del crimen a la propiedad y la violencia doméstica,
han generado confianza ciudadana en la administración local y han
promovido comportamientos prosociales. Persisten, no obstante, retos
en la disminución de los homicidios. También identificamos retos en
la medición de fenómenos complejos como la extorsión y el control
territorial de grupos criminales.
Ganancias en reducción del crimen a la propiedad y el

aumento en la confianza
Todos los análisis convergen a una eficiente gestión en la reducción

del crimen contra la propiedad y la violencia doméstica. Nuestra
interpretación de estos resultados se relaciona con varios mecanismos.
Primero, el marco de las políticas de seguridad ha sido amplio y completo,
involucrando a las comunidades. Segundo, los instrumentos derivados
de estas políticas cuentan con sustento en la evidencia—como la teoría
de las ventanas rotas.
Las ganancias en confianza ciudadana y comportamientos prosociales

pueden asociarse, de manera similar, con una gestión eficiente de los
recursos públicos, la participación ciudadana y la inversión cultural. Estos
factores contribuyen a generar un ambiente de confianza y solidaridad
en la ciudadanía, lo que se puede traducir en una disposición de los
ciudadanos para colaborar y trabajar por el bienestar común.
385
Los retos en la disminución de homicidios
Los retos de Barranquilla en la violencia homicida pueden tener diversas

explicaciones. Como discutimos antes, la violencia en Barranquilla parece
asociarse cada vez más a grupos organizados. Una indicación de esto es la
cantidad de homicidios cometidos con arma de fuego, que típicamente se
encuentran relacionados con grupos de crimen organizado. Barranquilla
tiene una ventaja comparativa clara para las cadenas de suministro del
narcotráfico. Es uno de los puertos más importantes del país y esto la
hace atractiva para el control de rutas de tráfico de cocaína. La violencia
organizada es, tal vez, el reto más complejo que enfrenta la ciudad. Esto
conlleva, además, retos de medición, como discutimos en la subsección
que sigue.
Principales retos que los datos no muestran
Los datos que presentamos anteriormente nos entregan una visión

relativamente amplia, pero parcial, del panorama de convivencia y
seguridad ciudadana en Barranquilla, incluyendo aspectos relacionados
con el crimen violento, el crimen a la propiedad, formas de violencia
privada, y algunas percepciones ciudadanas. Documentamos los
fenómenos con información secundaria, por ejemplo, a partir del registro
de denuncias delictivas que administra la Policía Nacional de Colombia.
Algunos aspectos relacionados con la seguridad, la convivencia, y las
percepciones ciudadanas, sin embargo, no pueden observarse con
este tipo de información. Por ejemplo, el problema de extorsión en
Barranquilla viene agravándose, pero los ciudadanos presentan muy
pocas denuncias. Además, el subregistro de la extorsión está usualmente
correlacionado positivamente con el poder de los grupos que extorsionan:
mientras mayor es el poder del grupo criminal mayor es el subregistro
(Blattman et al. 2020). Un ejemplo de esto es la extorsión en Medellín.
Aunque las estadísticas oficiales de esta ciudad indican que se registran
alrededor de 400–600 denuncias por extorsión al año, Blattman et
al. (2020) estiman que la cifra real de hogares y negocios que pagan
cuotas semanales a los extorsionistas se encuentra entre 150 mil y 200
mil. Lo mismo puede de estar sucediendo en Barranquilla, donde las
denuncias anuales cerraron el 2022 en casi 400 (Melamed, 2023), y de
manera general viene creciendo desde antes de la pandemia (Melamed,
2022), pero la cantidad de denuncias siguen siendo muy pocas.
Hay además indicios de un aumento en la presencia de grupos

criminales en la ciudad, pero poca información sobre cuántos grupos
existen, cuántos miembros tienen y cómo reclutan. También hay zonas
386
donde las estructuras criminales regulan muchos aspectos de la vida

diaria, como la seguridad y la convivencia, pero no se sabe exactamente
cuáles y cómo varía esto a lo largo de la ciudad. De nuevo resaltamos
el ejemplo de Medellín, donde Blattman et al. (2020) tienen censadas
400 pandillas o combos, a través de trabajo cualitativo y cuantitativo,
que están controlados por 17 bandas, y en las que participan alrededor
de 12 mil personas. En el caso de Barranquilla, aunque conocemos
sobre la presencia de grupos que controlan las rutas de narcotráfico y
de pandillas que regulan el mercado local, se conoce muy poco acerca
de su estructura interna, la estructura de su mercado, la cantidad de
miembros que las componen, las edades de ingreso, y las estrategias
de reclutamiento que emplean. Todo esto muestra la necesidad de
profundizar en el conocimiento sistemático de estos fenómenos y
de hacer un análisis riguroso de su funcionamiento y características.
Reconocimientos
Agradecemos a Eduardo Lora, coordinador del libro, por la invitación a
escribir este capítulo. Por sus comentarios y opiniones agradecemos a
Juan Manuel Alvarado, Ronald Rodríguez, Victoria Soto, Erik Vergel-Tovar,
Carlos Medina, Jaime Bonet, Sergio López y Andrea Otero. Por el acceso
a los datos, agradecemos a la Policía Nacional de Colombia y a la Alcaldía
de Barranquilla. Por el apoyo financiero, agradecemos a ProBarranquilla
y a la Universidad EAFIT.
387
Referencias
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Methods for Comparative Case Studies: Estimating the Effect of
California’s Tobacco Control Program. Journal of the American Statistical
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Study of the Basque Country. American Economic Review, 93(1), 113-132.
Blattman, C., Duncan, G., Lessing, B., Tobón, S., & Mesa-Mejía, J. P. (2020).
Gobierno criminal en Medellín: panorama general del fenómeno y
evidencia empírica sobre cómo enfrentarlo.
Blattman, C., Green, D. P., Ortega, D., & Tobón, S. (2021). Place-based
Interventions at Scale: The Direct and Spillover Effects of Policing and City
Services on Crime. Journal of the European Economic Association, 19(4),
2022-2051.
Cerdá, M., Morenoff, J. D., Hansen, B. B., Tessari Hicks, K. J., Duque, L. F.,
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Katz, L. F., Kling, J. R., & Liebman, J. B. (2001). Moving to Opportunity in

Boston: Early Results of a Randomized Mobility Experiment. The Quarterly
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Ludwig, J., Duncan, G. J., & Hirschfield, P. (2001). Urban Poverty and Juvenile
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Quarterly Journal of Economics, 116(2), 655-679.
Melamed, J. (2022). El homicidio y la extorsión frente al balance

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Barranquilla.
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Melamed, J. (2023). Balance anualizado de seguridad ciudadana en

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Cuadrantes (PNVCC).
Wilson, J. Q., & Kelling, G. L. (1982). “Broken Windows”. Atlantic Monthly.
389
390
Capítulo 11.
Los venezolanos en Barranquilla
El barranquillero se da el lujo de nacer donde le da la gana
Juan Gossaín
Francesca Ramos Pismataro, Daniella Monroy Argumedo, Ronal
F. Rodríguez, María Clara Robayo L. y Txomin Las Heras Leizaola
Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario
B
arranquilla ha mantenido una mirada abierta hacia la recepción
e integración de la migración proveniente de Venezuela que,
en 2022, representaba el 11,4% de la población de la ciudad, y ha
adoptado con decisión numerosas acciones de atención humanitaria,
fortalecimiento institucional y, en menor grado, inclusión socioeconómica.
Las políticas públicas dirigidas a la población proveniente de Venezuela,

sin excluir a la población de acogida, han sido construidas a partir de un
eje tripartito conformado por el gobierno local, las organizaciones de la
sociedad civil y entidades de la cooperación internacional. Estos sectores
comparten un enfoque que apunta a la integración económica y social de
los migrantes.
Este capítulo aborda el desarrollo de la política migratoria de

Barranquilla durante las administraciones de Alejandro Char (2016-2019)
y Jaime Pumarejo (2020-2023), periodos en que emerge el fenómeno
migratorio como desafío a nivel nacional, departamental y municipal y en el
que la ciudad establece un marco institucional para su gestión. El capítulo
presenta un análisis contextual de la realidad migratoria en Barranquilla,
luego identifica y analiza las principales políticas públicas dirigidas a la
población migrante en materia institucional, educativa, laboral y de salud
y, finalmente, propone un conjunto de recomendaciones para abordar los
retos que tiene por delante la ciudad en gestión migratoria.
Barranquilla tiene un rol fundamental en la atención, regularización

e integración de la población migrante, lo que obligará a futuras
administraciones a continuar fortaleciendo las capacidades de gestión
construidas en los últimos años, manteniendo una visión armónica y de
continuidad en el desarrollo de políticas encaminadas a la garantía de los
derechos de los inmigrantes de Venezuela. Este proceso, que aún tiene
por delante obstáculos y retos, demandará esfuerzos ingentes por parte
de los próximos gobiernos nacionales y locales, así como de otros actores
de la sociedad.
391
1. Contexto de la movilidad humana en Barranquilla
En un país tan ajeno a la migración internacional como Colombia,

Barranquilla ha sido tradicionalmente receptiva a los migrantes. Su
ubicación privilegiada en la margen del río Magdalena a poca distancia de
la desembocadura en el mar Caribe y su potencial como centro comercial
e industrial le han dado el nombre de la Puerta de Oro de Colombia.
La ciudad atrajo, durante la segunda mitad del siglo 19, migraciones
de diversas partes del mundo. Sin embargo, el flujo proveniente de
Venezuela ha sido el más elevado que ha recibido en su historia, seguido
por el sirio-libanés.
Según Moya-Guerra y Vidal Ortega (2021), entre las migraciones

decimonónicas que llegaron al Caribe colombiano había sirios, palestinos,
libaneses, sauditas y descendientes de expulsados del imperio turco
otomano desde el siglo 16. Valbuena (2018) señala que también hubo
migración china que, entre 1848 y 1875, llegó para la construcción del
ferrocarril y el canal interoceánico en el antiguo departamento de Panamá
y que, luego, encontró en Barranquilla un destino de asentamiento.
Asimismo, el estatus adquirido por la ciudad como gran puerto nacional
la convirtió en un lugar llamativo para comerciantes de Holanda,
Italia, Estados Unidos y Alemania, entre otros (Lázaro, 2012), quienes
conformaron comunidades que siguieron creciendo en la primera mitad
del siglo 20 a causa de las guerras mundiales.
Barranquilla no solamente ha recibido migración externa, también ha

sido un destino para colombianos desplazados por el conflicto interno,
el narcotráfico y el control territorial entre grupos armados. A febrero de
2023, la Unidad de Víctimas registró 155.594 víctimas del conflicto armado
residentes en la ciudad, de los que el 86% padeció el desplazamiento
forzado.
Asimismo, La Arenosa es la cuarta ciudad capital receptora de

colombianos retornados desde Venezuela y, entre las no fronterizas,
la primera, según el Registro Único de Retornados (Observatorio
Colombiano de Migración desde Venezuela, 2022). Esta población se
compone de colombianos de primera generación, que emigraron hacia
Venezuela atraídos por la bonanza petrolera a mediados de los setenta del
siglo pasado o huyendo del conflicto armado, y de segunda generación,
que nacieron en Venezuela de padres colombianos.
392
Capítulo 11. Los venezolanos en Barranquilla
Barranquilla ha sido uno de los principales destinos de la gran

emigración venezolana desde 2015. Se trata de una migración mixta que
se compone, principalmente, de personas con vocación de permanencia,
junto con migrantes temporales y de tránsito hacia terceros países.
2. Caracterización de la población migrante proveniente de

venezuela en Barranquilla
La migración venezolana en Colombia es un fenómeno creciente y en

constante movilidad. En 2015, el Estado colombiano reportó 34.471
migrantes venezolanos en todo el territorio; en 2017, la cifra acumulada
llegó a 403.702 y con la agudización de la crisis humanitaria en Venezuela
en 2018, el registro aumentó a 1.174.743. En 2020, al iniciar la pandemia por
el Covid-19, el número de migrantes en el país se encontraba en 1.729.537;
y al inicio de la implementación del Estatuto Temporal de Protección para
Migrantes Venezolanos (ETPV)1 en 2021, la tendencia parecía estabilizarse
con la cifra de 1.742.927 migrantes. Sin embargo, al cumplirse en octubre
de 2022 un año y medio de esta medida de regularización, Migración
Colombia señaló que la migración había llegado a 2.894.593 personas.
En Barranquilla ningún flujo internacional anterior ha alcanzado

las dimensiones de la migración proveniente de Venezuela, integrada
en una proporción importante por migrantes en condición de
vulnerabilidad, entre ellas personas en situación migratoria regular e
irregular; retornados; refugiados y solicitantes del reconocimiento de
refugio; niños, niñas y adolescentes, algunos separados de sus familias
o no acompañados; víctimas de trata y apátridas o personas en riesgo
de apatridia2. La multiplicidad de perfiles genera grandes desafíos a la
gestión del gobierno local que ha tenido que avanzar simultáneamente
en acciones humanitarias y de integración.
Asimismo, la migración venezolana en la capital del Atlántico ha sido,

desde su aumento considerable a partir de 2015, predominantemente
irregular y, por consiguiente, difícilmente rastreable. Esta situación
migratoria se ha debido a la ausencia de documentación que presenta
esta población, lo que lleva a precarias condiciones en su acceso a derechos
y servicios. Los altos índices de irregularidad comenzaron a revertirse
progresivamente después de mayo de 2021 con la implementación del
1
El Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV) es un mecanismo creado
por el Estado colombiano para regularizar a dicha a población por un plazo de 10 años.
2
La Organización Internacional para las Migraciones (2019) señala que la apatridia es la condición de
toda persona no considerada como nacional por ningún Estado, conforme a su legislación. Puede
ser el resultado de diversos factores, como los conflictos de leyes de nacionalidad, transferencias de
territorios, prácticas administrativas, el no registro de nacimientos, la privación arbitraria de libertad
y la renuncia a la nacionalidad y residencia.
393
Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV)

como política de identificación y regularización adelantada por el Estado
colombiano.
Según las más recientes cifras de Migración Colombia, el Distrito de

Barranquilla, con 149.165 venezolanos con vocación de permanencia, es
la cuarta ciudad capital de recepción migratoria del país con el 5,1% de
la totalidad de los migrantes en Colombia, lo que a su vez representa el
11,4% del total de la población de la ciudad. Esta migración corresponde
al 70,3% del total de los migrantes del departamento del Atlántico.
Gráfico 11.1. Migrantes venezolanos en ciudades colombianas
700.00 0
614.974
600.0 00
500.000
4 00.000
300.000
238.469
200.000 217.897
149.165
100.00 0
117.780
Jun-2019 D ic-2020 Ago-2021 Oct-2022
B ogotá M edelín Cúcu ta B arranquilla Cali
Fuente: Elaboración propia con base en los informes Distribución de

venezolanos en Colombia 2019, 2020, 2021, 2022 de Migración Colombia.
Barranquilla es la cuarta ciudad capital entre las cinco principales

receptoras de venezolanos en el país. Asimismo, es la ciudad con mayor
concentración de migrantes respecto a su población después de la
urbe fronteriza de Cúcuta (27,5%) y por encima de ciudades con mayor
capacidad institucional como Medellín (9,1%), Bogotá (7,8%) y Cali (5,2%)
(DANE, 2023; Migración Colombia, 2023).
La capital del Atlántico es la octava ciudad con mayor proporción de

migrantes respecto a su población dentro de las 25 principales receptoras
en Colombia. Se ubica por debajo de Ipiales, Arauca, Maicao, Tibú, Villa del
Rosario, Cúcuta y Riohacha. Además, en esta misma lista, es la primera
ciudad capital no fronteriza por encima de Santa Marta, Bucaramanga,
Medellín, Bogotá y Yopal, entre otras (Gráfico 11.2).
394
Gráfico 11.2. Proporción de migrantes en la población de las 25

principales ciudades de recepción migratoria
Nota: En color gris están las ciudades y municipios de departamentos fronterizos y en líneas
diagonales azules están otras ciudades y municipios no fronterizos.
Fuente: Elaboración con datos de la proyección demográfica del DANE de 2022 y del informe
Distribución de venezolanos en Colombia (corte a octubre de 2022) de Migración Colombia.
Al igual que en el resto del país, la mayoría de los migrantes en

Barranquilla tiene vocación de permanencia, es decir, llegó con sus
familias para quedarse y construir un proyecto de vida. Se ubican en
zonas específicas cerca de familiares o amigos para contar con un
sistema de soporte social, buscando garantizar acceso a derechos y
seguridad o en asentamientos informales donde tradicionalmente vive
población vulnerable local. La Playa, San Roque, Chiquinquirá, La Chinita
y Carrizal son algunos de los barrios con mayor presencia de migrantes
provenientes de Venezuela3 (Mapa 11.1).
3
Se entiende por migrantes provenientes de Venezuela el conjunto compuesto por migrantes,
solicitantes de refugio, solicitantes de asilo, refugiados y asilados que han salido y continúan
saliendo de Venezuela como producto de la “violencia, la inseguridad, las amenazas, y la falta de
alimentos, medicinas y servicios esenciales” (ACNUR s.f.).
395
Mapa 11.1. Mapa de calor de la ubicación de los migrantes en

las localidades de Barranquilla
Fuente: Elaborado por Daniel Murcia Martínez a partir del mapa Barranquilla Centro Migrantes
de la Alcaldía de Barranquilla.
Se resalta que la migración proveniente de Venezuela se compone

también por un número importante de colombianos retornados. Según el
Censo de Población y Vivienda de 2005, el último que incluyó un capítulo
migratorio, el 58,5% de los colombianos que manifestó haber tenido una
experiencia migratoria en Venezuela era originario de la región Caribe; y
el 15,5% se ubicaba en el departamento del Atlántico, es decir el mayor
porcentaje a nivel nacional por encima de los departamentos de Bolívar
con el 14,2% y Norte de Santander con el 11,3% (Santana Rivas, 2009).
Es importante considerar que, en todo el país, la población retornada
colombiana está subregistrada dado que una proporción cuenta con
doble nacionalidad, lo que dificulta su categorización como “migrante”.
Además, se debe tener en cuenta que, a nivel global, los datos

migratorios suelen tener subregistro. En el caso colombiano, esta
circunstancia se agudiza por el periodo de ruptura de las relaciones
396
diplomáticas y consulares con Venezuela entre 2019 y 2022 y los

múltiples cierres de los pasos fronterizos formales que imposibilitaron
generar un conteo migratorio4. El número de migrantes que reportan
las autoridades colombianas es una aproximación que contempla
estimaciones y proyecciones de momentos específicos con la aplicación
de metodologías de medición que varían según la institución que las
adelanta. No obstante, vale la pena destacar que la curva de aprendizaje
y el trabajo adelantado en los últimos años por Colombia en esta materia
es un punto de referencia en la región y se ha visto fortalecido por el ETPV,
que ha permitido sincerar las cifras.
Sin embargo, la información recolectada por Migración Colombia en la

encuesta de caracterización del ETPV, que diligencian todos los migrantes
que aplican al mecanismo, no ha sido compartida con los gobiernos locales
responsables del diseño de política pública para la atención e integración
migratoria. Algunos datos disponibles para las autoridades locales provienen
del Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el Departamento Nacional
de Planeación (DNP), entre otras entidades del Estado.
La Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE es otro

instrumento de medición disponible que incluye un módulo sobre
migración que considera como población migrante a los venezolanos y a
los colombianos retornados. En el Cuadro 11.1 se presenta la composición
socio-demográfica de los migrantes recientes (que estaban en Venezuela
12 meses antes) y de aquellos migrantes que estaban en Venezuela
hace cinco años, residentes en Barranquilla y su área metropolitana en
el momento de la encuesta (2021). Para fines comparativos también se
considera al resto de la población barranquillera. Es relevante mencionar
que la representatividad de los datos no es suficiente para inferir
demasiados detalles sobre los migrantes, por lo que toda la caracterización
que se hace a continuación debe leerse con cautela.
Según la GEIH de 20215, los migrantes recientes en Barranquilla y su

área metropolitana eran 53% hombres y 47% mujeres, mientras que para
los migrantes de los últimos cinco años la relación era la inversa: 53%
mujeres y el 47% hombres. Un 40% de esta población migrante es menor
de 20 años, no muy distinto de la población local. Uno de cada cuatro de
quienes han migrado en los últimos cinco años tiene entre 21 y 30 años,
4
Cabe precisar que, incluso desde antes de los cierres de la frontera, la población se moviliza entre
Colombia y Venezuela a través de pasos informales o ‘trochas’, es decir, de forma irregular. Esta
ha sido una práctica histórica difícil de controlar por los Estados ante la amplísima extensión de la
frontera y su porosidad.
5
La GEIH fue procesada con el marco geoestadístico 2018. Teniendo en cuenta que los microdatos
más recientes del módulo de migración son de 2021, el análisis se basó en la información disponible
para este año con los migrantes que estaban en Venezuela 12 meses antes y cinco años antes. Para
obtener el dato de la posición del hogar se tomó la variable de parentesco con el jefe del hogar y se
usó el estrato como aproximación para clases sociales.
397
proporcionalmente más que la población local, donde solo uno de cada

cinco está en ese grupo de edad. Esto significa que la migración ha traído
consigo un bono demográfico, cuyo rendimiento para la ciudad dependerá
de si los migrantes jóvenes logran integrarse a empleos formales. De ahí la
importancia de adelantar políticas públicas educativas y laborales dirigidas
hacia esta población.
Cuadro 11.1. Composición sociodemográfica de los migrantes

venezolanos en Barranquilla (porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con base en información de la GEIH 2021

– Módulo Migración del DANE. Incluye el área metropolitana.
398
En referencia al nivel educativo de los migrantes de los últimos cinco

años, menos de 5% tiene título universitario y menos de 3% tiene título
de normalista, técnico o tecnólogo; la mayoría tiene educación media o
básica secundaria. Estas cifras ponen de manifiesto que la ciudad afronta
un desafío importante en la profesionalización y formación técnica y
tecnológica de la población venezolana, lo que resalta la relevancia de
un modelo educativo inclusivo y flexible para que los migrantes sean un
motor de desarrollo. Sin embargo, en el flujo más reciente de inmigrantes
es más alta la proporción de universitarios y técnicos, y menor la de
quienes tienen apenas educación media.
Sobre la posición en el hogar de los migrantes recientes, sólo 10% son

jefes de hogar, 11% cónyuges y 25% hijos del jefe del hogar. La mayoría está
en hogares donde convive en calidad de pariente, allegado o empleado.
Con el paso del tiempo, esto cambiará, como lo sugiere la situación de los
migrantes que llevan más tiempo en la ciudad, donde más de 40% son
jefes de hogar o cónyuges del jefe y 33% son hijos, no muy distinto que en
el resto de la población barranquillera.
La posición ocupacional es el aspecto más crítico de los migrantes.

Mientras que la mitad de los ocupados de origen local son empleados
(de empresas o del gobierno), apenas uno de cada cinco de los migrantes
recientes y apenas uno de cada cuatro de los migrantes que llevan
más tiempo en la ciudad tienen este privilegio. La gran mayoría son
trabajadores por cuenta propia; incluso entre los migrantes recientes no
es extraño ser trabajador familiar sin remuneración. Por supuesto, esta
precariedad laboral se refleja en los lugares donde viven.
Según la GEIH, todos los migrantes recientes de Barranquilla y su

Área Metropolitana residen en vecindarios de estrato 1, 2 y 3 (56, 30 y 14%,
respectivamente). El 70% de los migrantes que lleva más tiempo en la
ciudad está en estrato 1; en estratos 2 y 3, el 25%; y en estratos 4, 5 y 6,
el 5%. Esto evidencia una fuerte presión poblacional en los barrios más
vulnerables (Mapa 11.1).
3. Las políticas migratorias de Barranquilla: de la atención

humanitaria a la gestión por la integración
Las políticas públicas de Barranquilla dirigidas a población migrante se han

caracterizado por tener un fundamento institucional basado en decretos,
acuerdos o documentos, así como por ser dirigidas por la Secretaría de
399
Gobierno y ejecutadas a través de acciones articuladas entre la Alcaldía,

el Gobierno Nacional, la cooperación internacional y organizaciones de la
sociedad civil. Otras políticas hacia migrantes consisten en programas o
estrategias que se han implementado para mejorar aspectos específicos
en el acceso de los migrantes a salud, educación o empleo. A continuación,
se describen las más representativas.
Primeros abordajes
En 2017, el gobierno nacional impulsó medidas iniciales de gestión

migratoria ante el crecimiento de la población proveniente de Venezuela.
Sin embargo, en Barranquilla, desde 2014, con Elsa Noguera como
alcaldesa, se venían realizando reuniones interinstitucionales para
comprender el fenómeno migratorio venezolano, aunque no hubiese un
marco normativo nacional para abordarlo. En 2016 ya se habían empezado
a implementar programas cortos en diferentes temas para atender a los
migrantes y retornados. Por ejemplo, atención a primera infancia, ferias
barriales de servicios de Migración Colombia, jornadas de salud y de
afiliación a salud. Las subsiguientes administraciones de Alejandro Char
(2016-2018) y de Jaime Pumarejo (2019-2023) profundizaron esta postura
abierta y solidaria hacia la población extranjera.
En 2018, el presidente Juan Manuel Santos impulsó el Registro

Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV) con los objetivos de
otorgar el Permiso Especial de Permanencia (PEP) a quienes estuviesen
en situación irregular y ampliar la información sobre esta población para
apoyar el diseño de políticas públicas (Decreto 542 de 2018). Así, se logró
establecer que más del 83% de la población venezolana tenía la intención
de permanecer en Colombia (Migración Colombia, 2018).
Para apoyar técnicamente la gestión de la Alcaldía de Barranquilla

desde la cooperación internacional, en 2018 se inauguró la Casa de
Naciones Unidas para reunir en un solo lugar los servicios ofrecidos
por la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Entidad de las Naciones
Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres
(ONU Mujeres). Siendo los gobiernos locales los abocados a atender y
prestar servicios a los migrantes que han llegado al territorio colombiano,
Barranquilla dio un paso adelante en el fortalecimiento de capacidades
a nivel local, siguiendo recomendaciones del CONPES6 3950 de 2018 por
el cual se definió la estrategia nacional para atender la migración desde
Venezuela.
6
Según el Departamento Nacional de Planeación (2022), los documentos CONPES son
instrumentos de política a través de los cuales el Gobierno Nacional establece directrices para el
400 desarrollo del país en temas económicos y sociales.
Construir institucionalidad para la política migratoria
Durante la última fase de la administración de Alejandro Char, fue

aprobado por el Concejo Distrital de Barranquilla el Acuerdo 0011 de 2019.
Estableció que las secretarías de Gobierno, de Gestión Social, de Salud
y de Educación debían trabajar conjuntamente por el mejoramiento
de la calidad de vida de los migrantes en condición de vulnerabilidad y
señaló la necesidad de implementar políticas públicas para la asistencia
social y humanitaria de esta población. Fue el primero en dictar las líneas
generales sobre la articulación institucional para la gestión migratoria en
Barranquilla y ha servido de respaldo a varias de las acciones de corte
humanitario dirigidas a la población migrante vulnerable. A partir de
este referente se puede afirmar que el Distrito ordenó a sus entidades
el cumplimiento de una ruta de atención y orientación propia hacia los
migrantes venezolanos.
Por otro lado, a través del Decreto 0043 de 2019 se designó a la

Secretaría de Gobierno como la instancia encargada de crear protocolos
y rutas de atención, así como formular y coordinar políticas y acciones
dirigidas a la población migrante. Teniendo en cuenta el marco normativo
constituido por esos dos documentos, se formalizó el trabajo articulado
entre la Alcaldía de Barranquilla y las agencias de Naciones Unidas.
En ese contexto, la Alcaldía emitió el Decreto Distrital Acordal 0801 de

2020. En el artículo 79, se le asignó a la Secretaría de Gobierno la función de
“implementar la política pública para la protección integral de migrantes
en estado de vulnerabilidad” de manera armónica con los objetivos
del Plan de Desarrollo Soy Barranquilla 2020-2023. De igual forma, se
definieron como funciones secundarias “brindar atención integral a los
migrantes en el marco de las competencias legales y constitucionales” y
“realizar la construcción de espacios para la participación y el desarrollo
de los migrantes, de acuerdo con las disposiciones legales y normativas
vigentes”.
De esta manera, la administración del Alcalde Jaime Pumarejo fue la

primera en fijar metas dirigidas a los migrantes, refugiados, retornados
y comunidad de acogida en un plan de desarrollo distrital. El plan Soy
Barranquilla 2020-2023 fortaleció el Centro de Integración Local para
Migrantes (CILM), aumentando la oferta de servicios distritales, atendiendo
de forma integral a las personas que lo requirieran, creando espacios de
formación para favorecer la integración laboral y desarrollando jornadas
de fortalecimiento institucional para difundir las rutas de atención.
401
Para cumplir estos propósitos, el plan de desarrollo contempló el

trabajo conjunto de la Alcaldía, el SENA, la Cancillería, el Ministerio del
Trabajo y las organizaciones del Grupo Interagencial de Flujos Migratorios
Mixtos (GIFMM)7. Asimismo, designó un presupuesto (Cuadro 11.2) e
incorporó en el articulado un nuevo enfoque en la gestión migratoria por
el que no solo se debe prestar asistencia inmediata y acceso a servicios,
sino que se debe brindar estabilidad a los migrantes; es decir, priorizar el
acceso a educación, empleo, convalidación de títulos, etc.
Cuadro 11.2. Inversión en atención a migrantes en el Plan Distrital

de Desarrollo Soy Barranquilla 2020-2023
PROYECTO META INDICADOR PRESUPUESTO
Centro de atención Mantener la operación Número de CILM $3.118.000.000

a migrantes de un Centro de en operación
Integración Local para
Migrantes (CILM)
Atención integral Atender integralmente Porcentaje

a migrantes al 100% de migrantes, de personas $4.153.000.000
retornados, refugiados atendidas
y comunidad de
Espacios de Número de
formación Realizar 20 espacios de espacios $996.000.000
para migrantes formación realizados
Jornadas de
formación Realizar 12 jornadas Número de
institucional de fortalecimiento jornadas $754.000.000
para atención a institucional realizadas
población migrante
TOTAL $9.021.000.000
Fuente: Elaboración propia con base en información del Plan Indicativo del Plan Distrital
de Desarrollo Soy Barranquilla 2020-2023.
El Decreto 0236 de 2021 fue otra política pública estructural para la

gestión migratoria en Barranquilla. Estableció que la atención a migrantes,
refugiados, apátridas y retornados se debe basar en sus necesidades
especiales por las condiciones humanitarias que los rodean y debe
proveerles seguridad en todos sus ciclos de vida a través del ingreso a
planes y programas de salud, educación y otros servicios y derechos, en
especial en las zonas priorizadas por altos índices de vulnerabilidad en la
7
El Grupo Interagencial de Flujos Migratorios Mixtos (GIFMM) es un espacio de coordinación para
la respuesta a las necesidades de refugiados, migrantes, retornados y poblaciones de acogida.
Tiene 81 miembros, incluyendo agencias de Naciones Unidas, ONG internacionales y locales y el
402 Movimiento de la Cruz Roja.
ciudad. El decreto fue implementado simultáneamente con el Estatuto

Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV).
Además, el Decreto 0236 de 2021 creó la Mesa Migratoria de

coordinación y articulación institucional para la atención a población
migrante, refugiada, apátrida y retornada de Barranquilla, con el fin
de articular a las diferentes dependencias del Distrito con las acciones
de protección, promoción y acceso a derechos de las poblaciones
mencionadas. La Mesa Migratoria está conformada por las secretarías
de la Alcaldía, entidades del orden nacional y organizaciones de
cooperación internacional; y ha sido una herramienta para el intercambio
de información y un escenario para generar planes de acción conjuntos.
Con la Mesa Migratoria, Barranquilla se convirtió en una de las ciudades
colombianas que ha creado instancias para articular la atención a los
migrantes provenientes de Venezuela.
La Mesa Migratoria tiene varios aspectos interesantes. Primero,

es un espacio consultivo para la toma de mejores decisiones en torno
a garantía y acceso a derechos para la población proveniente de
Venezuela. Segundo, funciona como ente particular que, aunque no
es independiente, hace seguimiento a la evolución de las acciones
implementadas. Tercero, articula la oferta de servicios del Distrito,
de entidades nacionales, de organizaciones de la sociedad civil y de
agencias de cooperación internacional. Cuarto, armoniza la atención a
las poblaciones mencionadas con el marco normativo anteriormente
vigente para el tema. Además, ha sido un espacio para poner en común
la territorialización del proceso de implementación del ETPV.
Sin embargo, una oportunidad de mejora para la Mesa Migratoria

es que sesione trimestralmente como se estipula en el Decreto 0236
de 2021, puesto que solo se ha reunido dos veces desde que fue creada.
Esta instancia solo será útil si sus miembros se congregan de manera
periódica y sistemática, tal y como lo exige la migración al ser un
fenómeno dinámico y cambiante.
Centro de Integración Local para Migrantes y Centro Intégrate:

avances hacia la integración migratoria en Barranquilla
En línea con la visión de Barranquilla como una ciudad de puertas

abiertas de cara a los extranjeros, en diciembre de 2019 se creó el Centro
de Integración Local para Migrantes (CILM) con el propósito de centralizar
la oferta de servicios y referenciar a migrantes, refugiados y retornados
a servicios específicos según sus requerimientos. Tomando buenas
403
prácticas del Centro Integral de Atención al Migrante de Bogotá, se

estipuló que el CILM debía ofrecer no solo los servicios del Distrito, sino
los de organizaciones de cooperación internacional.
El CILM inició sus labores con el apoyo de ACNUR y OIM, organismos

que contribuyeron a la adecuación de un predio del Distrito ubicado
en la Avenida Murillo con carrera 44. La OIM instaló allí un Punto de
Referenciación y Orientación (PRO); la Cruz Roja proporcionó un programa
de restablecimiento de contacto familiar; y la organización HIAS se ocupó
del acompañamiento psicosocial, entre otras instituciones que se fueron
uniendo sucesivamente. Por parte del gobierno local de Barranquilla, en
el CILM se instalaron las secretarías de Salud, Educación y Gestión Social.
En simultáneo, organizaciones de la sociedad civil como De Pana Que

Sí, Mujeres Sin Fronteras Colombo Venezolanas, Fuvadis y Venezolanos
en Barranquilla, entre otras, cumplieron un papel determinante para
dar a conocer a la población migrante la oferta de servicios del CILM.
El Distrito buscó el apoyo de los líderes de estas organizaciones para
difundir información de interés a la comunidad migrante. De esta
manera, la gestión migratoria en Barranquilla se convierte en tripartita:
la cooperación y la sociedad civil se vuelven una red de apoyo para
complementar la actuación de la Alcaldía.
En 2022, el CILM pasó de la fase de emergencia a la fase de estabilización

para enfocarse en la integración socioeconómica de los migrantes
provenientes de Venezuela. Esta visión se armonizó con el proyecto
Integra, con el que la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID) promueve la inclusión social y económica de
migrantes venezolanos y colombianos retornados en las comunidades
receptoras en Colombia8.
Así, el CILM pasó a denominarse Centro Intégrate y, si bien fue

inaugurado en marzo de 2023, viene funcionando desde 2022. En el
Centro Intégrate opera la oferta de servicios del Distrito, de las entidades
nacionales, de la cooperación internacional y de las organizaciones de
la sociedad civil. La Alcaldía cumple, por un lado, la función de prestar
servicios y, por otro, la de articular, coordinar y movilizar recursos para
que las acciones de los actores involucrados en la atención a población
venezolana se complementen y dirijan sus actividades a la integración
migratoria.
Las atenciones prestadas en el Centro Intégrate van desde la asistencia
8
Esta estrategia se implementa en ocho ciudades, incluyendo a Barranquilla, durante cinco años
que iniciaron en septiembre de 2021 (USAID s.f.).
404
humanitaria hasta la integración económica, social, cultural y urbana. El

crecimiento en atenciones ha sido notorio en los últimos años: pasó de
19.080 personas atendidas por el CILM en 2020 a cerca de 50.000 en 2022
en el Centro Intégrate.
Además, esa oferta está a disposición tanto de los migrantes y

retornados como de la comunidad de acogida, lo que demuestra que
los recursos que se han atraído a la ciudad por motivo de la coyuntura
migratoria son beneficiosos para todas las personas en condición de
vulnerabilidad que habitan en Barranquilla, incluso de los habitantes de
otros municipios del área metropolitana. En el caso de que la población
metropolitana no pueda ser atendida por el Centro Intégrate por falta de
capacidad, es remitida a la Gobernación del Atlántico, enlace que tiene su
lugar en la Mesa Migratoria y con el que la oficina de asuntos migratorios
de la Alcaldía de Barranquilla trabaja articuladamente. Como elemento
innovador, los usuarios del Centro Intégrate encuentran servicios del
sector privado.
El Centro Intégrate, con la financiación de la Fundación Hilton y National

Philantropic Trust, ha hecho trazabilidad de cada una de las atenciones
para asegurar que se responda a las necesidades de las personas que
acuden a través de la Ruta para la Integración. Con esta herramienta, se
selecciona un número determinado de familias para establecer en qué
nivel se encuentran al momento de ingresar al Centro, según un índice
de integración. Barranquilla es una de las primeras ciudades en Colombia
que crea su propio índice para relacionar y medir las distintas variables
que intervienen en el proceso de integración migratoria. Sin embargo,
esta herramienta aún está en formulación y se desconoce su metodología.
Acciones implementadas para la atención de la población migrante

en el sector educativo
En materia educativa, en febrero de 2019, la Secretaría de Educación de

Barranquilla amplió la atención a niños y niñas venezolanos incluyéndolos
en el Programa de Alimentación Escolar (PAE) a través de un convenio con
el Programa Mundial de Alimentos (PMA). En agosto de ese mismo año
llegaron a la ciudad los Círculos de Aprendizaje, en alianza con UNICEF
y la Corporación Opción Legal, a modo de espacios comunitarios para
la atención de niños y niñas matriculados en instituciones educativas
distritales. Estas acciones permitieron allegar recursos para beneficiar no
solamente a la población migrante, sino a la comunidad receptora y a la
405
población vulnerable en general. Y, por supuesto, atender a la infancia

migrante en las instituciones educativas de la ciudad.
Barranquilla, al igual que otras grandes ciudades del país, se vio

obligada a ampliar su oferta educativa para incorporar a niños, niñas y
adolescentes venezolanos. En 2018, el gobierno nacional creó el Número
Establecido por la Secretaría de Educación (NES), con el cual se permite
que las secretarías de Educación registren a migrantes en situación
irregular sin requerir registro civil o tarjeta de identidad. La Alcaldía
de Barranquilla emitió la Circular Interna 00041 del 30 de octubre de
2018 para reglamentar la expedición del NES por parte de la Secretaría
de Educación. Esto permitió ampliar la oferta educativa a los menores
migrantes de forma que, entre 2019 y 2020, Barranquilla casi duplicó
el porcentaje de estudiantes migrantes matriculados en instituciones
educativas (Gráfico 11.3).
Gráfico 11.3. Niños y adolescentes migrantes como porcentaje de los

estudiantes en educación básica, preescolar y media en las principales
ciudades receptoras (2018-2021)
20
18,3
18
16
14,7
14
12
10
7,78
8
6,81
6,4
5,76
6 5,13 5,27 5,05
4,053,85
4 3,15 3,34
2,17 2,43
2
0,87
0,18 0,23 0,33
0
2018 2019 2020 2021
Cúcuta Bogotá Barranq uilla Cali M edellín
Nota: No hay datos disponibles de Cúcuta correspondientes a 2018.

Fuente: Elaboración propia con base en información de estudiantes venezolanos matriculados
en instituciones de educación preescolar, básica y media del Observatorio Colombiano de
Migración desde Venezuela del Departamento Nacional de Planeación (DNP) proporcionada
por el Ministerio de Educación Nacional. Corte: 31 de diciembre de 2021.
406

en el sector salud
La falta de documentación de los migrantes ha sido uno de los obstáculos

más importantes para garantizar su acceso a la salud y su afiliación
al sistema de seguridad social. El servicio de urgencias era la única
alternativa que tenía esta población, siendo esta una ruta insuficiente
e ineficaz ante la gran demanda de servicios médicos por parte de los
migrantes que venían de una situación de escasez de medicamentos y
atención médica en Venezuela.
En 2017, se adoptó el Plan de Respuesta del Sector Salud al Fenómeno

Migratorio del Ministerio de Salud, que contempló un conjunto de
acciones para la oferta del servicio a migrantes y retornados en territorio
colombiano. Posteriormente, el CILM se convirtió en el punto focal para
canalizar las demandas en atención médica de urgencias, atención
a niños, niñas y adolescentes y, especialmente, a mujeres gestantes,
al eliminarse, con el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes
Venezolanos (ETPV), la barrera de la documentación que impedía el
acceso a quienes tenían una situación migratoria irregular.
Entendiendo los costos asumidos por la Red Pública Hospitalaria

para la atención en urgencias de la población en situación migratoria
irregular, la Alcaldía de Barranquilla impulsó la afiliación de los migrantes
al régimen contributivo y subsidiado de salud, lo que ha fomentado el
aumento de personas aseguradas. La importancia del tema para el
gobierno local se denota en la implementación del proyecto Cobertura
Universal, entre octubre de 2020 y julio de 2021, a través de ACNUR y
OIM y bajo la supervisión de la Secretaría de Salud, con el fin de afiliar a
migrantes venezolanos al Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS) y reducir factores de riesgo asociados con la morbilidad materna
e infantil.
Las acciones dirigidas a aumentar el aseguramiento de la población

migrante, junto con la promoción del ETPV, han permitido que, en 2022,
Barranquilla sea la ciudad colombiana con un mayor porcentaje de
población venezolana afiliada al sistema de salud (Gráfico 11.4).
407
Gráfico 11.4. Porcentaje de migrantes afiliados al sistema de

salud en las cinco principales ciudades receptoras.
50,0
43,9 43,2
45,0
40,0 38,4
34,9
35,0
30,0
25,3
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
B arranquilla Cali M edellín B ogotá Cúcu ta
Fuente: Elaboración propia con base en información de Población extranjera afiliada al SGSSS
del Observatorio Nacional de Migración y Salud con corte a 31 de agosto de 2022 e información
del reporte de Distribución de venezolanos en Colombia con corte a febrero de 2022 de
Migración Colombia.

en el sector laboral
La vocación de permanencia de los migrantes ha implicado dirigir

esfuerzos para fomentar su acceso al mercado laboral. Según la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) de 2019, la mayor parte de la
fuerza de trabajo de origen venezolano se ubica en las grandes ciudades
y se compone por jóvenes y adultos con un nivel educativo más alto que
el promedio colombiano. No obstante, la búsqueda de trabajo de los
migrantes no solo se ha dificultado por la exigencia de documentación,
sino porque la busqueda de empleo creció más rápido que la oferta
(ACNUR; OIM 2022).
La primera alternativa para la obtención de ingresos de la población

migrante en situación irregular suele estar en el sector informal como
trabajadores por cuenta propia, como vimos anteriormente. A nivel
nacional, entre 2016 y 2019, al menos medio millón de migrantes
venezolanos entraron al mercado laboral como trabajadores
independientes informales y otros 400 mil al mercado asalariado
informal (ACNUR; OIM; OIT 2022). La pandemia por el COVID-19 afectó
particularmente a este último grupo pues, entre mayo y diciembre de
2020, el número de trabajadores migrantes provenientes de Venezuela
408
se redujo, particularmente en Bogotá y Barranquilla. Según el DANE, en

2021 la población migrante en la ciudad tardó en promedio 27 semanas
en encontrar trabajo, pero muchos de los encuestados buscaron empleo
durante más de un año o sólo consiguieron trabajos temporales que
impidieron su empleabilidad continua.
Las principales razones de la deserción laboral en los migrantes

son responsabilidades en el hogar, enfermedad, accidente o trabajo
temporal terminado. En las dos primeras causas, el número de mujeres
supera al de los hombres (Universidad del Norte y Banco Interamericano
de Desarrollo, 2022). El abandono del empleo por ocupaciones en el
hogar tiene que ver con la ausencia de redes de apoyo de los migrantes
en las ciudades de acogida. Por otra parte, está la precarización de las
condiciones laborales. Por ejemplo, entre enero y junio de 2021, el 52% de
los migrantes ocupados9 en Barranquilla no tenía contrato laboral.
En ese contexto, el Centro de Oportunidades de la Secretaría de

Desarrollo Económico de Barranquilla se convirtió en parte del CILM,
liderando programas para la vinculación productiva de población
vulnerable a través de la generación de empleo, la promoción del
emprendimiento y la capacitación de habilidades para el trabajo. La
finalidad del Centro es incrementar la integración social y económica de
migrantes, retornados y población de acogida radicada en Barranquilla,
asesorando al empresariado y gestionando oportunidades laborales
formales (Centro de Oportunidades, s.f.). Esta entidad se articula con
aliados nacionales, internacionales y secretarías del Distrito, como la
Secretaría de Gobierno, que encabeza la gestión migratoria.
El Centro de Oportunidades provee asesoría integral a los usuarios

partiendo de un registro que no requiere documentación y es accesible
para los migrantes en situación de irregularidad, lo que cierra brechas
de acceso a oportunidades entre migrantes regulares e irregulares.
Sin embargo, la contratación que se lleva a cabo con su mediación es
plenamente formal, por lo que se requiere que la persona atendida
disponga de un documento de identificación, por ejemplo, el Permiso
por Protección Temporal (PPT). Los gestores de esta entidad apoyan
la obtención de los documentos necesarios para la vinculación laboral
y median con el empleador. También certifican la experiencia de
los migrantes y retornados en caso de verse obstaculizados por la
homologación de títulos educativos.
9
Según el DANE, ‘ocupados’ son las personas que durante el período de referencia trabajaron en
la semana de referencia, por lo menos, una hora remunerada, o no trabajaron en la semana de
referencia, pero tenían un trabajo. 409
Por otro lado, la Alcaldía de Barranquilla en alianza con la Fundación

Santo Domingo, Claro por Colombia, Cuso Internacional, la ANDI
Seccional Atlántico-Magdalena, la Embajada de Canadá y USAID, crearon
el programa Barranquilla con Talante para sensibilizar y capacitar al
sector privado con respecto a la contratación de población vulnerable que
incluye migrantes venezolanos a través de reuniones con los equipos de
talento humano de las empresas, acompañamiento para la contratación
de migrantes y campañas de comunicación.
La Alcaldía de Barranquilla ha apostado estratégicamente a alianzas

con fundaciones que le han facilitado la implementación de políticas
públicas. Esto ha creado capacidades instaladas en la ciudad que apoyan
a la población migrante y de acogida, así como a la propia administración
local.
Balance preliminar de las políticas públicas dirigidas a

población migrante
Barranquilla se ha caracterizado por la formulación de políticas en

materia de infraestructura institucional para la atención de migrantes y
su acceso a educación, salud y empleo. Actualmente, la ciudad avanza
simultáneamente en medidas de atención humanitaria y políticas de
integración migratoria.
En relación con la arquitectura institucional, destaca la voluntad

política para gestionar la migración desde enfoques de oportunidad y
acceso a derechos, la construcción de un marco normativo multisectorial,
el abordaje del tema en el Plan de Desarrollo Distrital Soy Barranquilla
2020-2023, así como la formación de un equipo humano comprometido
que apoya las políticas migratorias municipales.
En acceso a educación, Barranquilla rápidamente implementó las

normativas nacionales permitiendo que, desde los primeros años de la
crisis migratoria, niños, niñas y adolescentes se beneficiaran de la oferta
educativa de la ciudad y de los programas de alimentación escolar. En
2021, había en la ciudad 20.778 estudiantes venezolanos matriculados
en educación preescolar, básica y media. Esto tendrá un efecto positivo
a largo plazo en la sociedad y en el sistema productivo; se trata de una
inversión social que servirá de antídoto contra la pobreza, la exclusión e,
incluso, la criminalidad.
410
Los servicios de salud a los inmigrantes se destacan en asuntos como

la atención a madres gestantes y a sus hijos, las campañas de vacunación
y la inclusión en los programas de atención vulnerable. Como ya vimos
(Gráfico 11.4), Barranquilla sobresale por ser la ciudad con la mayor tasa
de afiliación de migrantes al sistema de salud entre las cinco principales
capitales departamentales receptoras de migración, lo cual disminuye
los costos de atención por urgencias.
La fluidez del mercado laboral de Barranquilla, que es

predominantemente informal, facilita la incorporación de los migrantes.
Sin embargo, lo que debería ser apenas un estadio pasajero se convierte
usualmente en la única posibilidad de trabajo, con condiciones que son
precarias, remuneraciones muy bajas y escasa contribución fiscal a la
ciudad.
En cuanto a la medición y seguimiento del proceso de integración de

migrantes venezolanos, el Estado recientemente ha creado instrumentos
como el Índice Multidimensional de Integración (IMI) del Departamento
Nacional de Planeación. Esta es una herramienta de comparación a
nivel territorial que tiene algunas insuficiencias, por lo que sus hallazgos
no deben interpretarse como calificaciones del desempeño del
gobierno local. El alcance y composición del IMI no se han actualizado
semestralmente, como fue estipulado en su metodología, y algunas de
sus fuentes de información han dejado de existir o no están actualizadas
o sistematizadas. Como reconoce el propio Departamento Nacional de
Planeación:
“El objetivo del IMI no es evaluar la gestión de los gobiernos

nacional o territoriales. La integración de las personas migrantes
se compone de varias dimensiones y puede verse afectada por
razones externas a la capacidad de gestión pública. En ese sentido,
los resultados que se obtienen no reflejan necesariamente logros
o vacíos en la respuesta institucional, sino que permiten encontrar
orientaciones que pueden tomar los gobiernos para influir sobre
esa integración de manera positiva” (Departamento Nacional de
Planeación, 2022).
411
Cuadro 13.2. Nivel de integración migratoria según el IMI

(2021) en las cinco principales ciudades receptoras y en el país
BARRANQUILLA BOGOTÁ CALI CÚCUTA MEDELLÍN NACIONAL
Índice Multidimensional de 4.6 5.8 6.2 5.5 6.3 5.2

Integración (IMI)
Acceso a servicios básicos 5.4 6.8 7.1 5.1 7 5.8
Inclusión socioeconómica 3.6 5.9 5.4 4.9 6.1 4.6
Integración cultural y
participación ciudadana 4.5 5.9 6.2 7.2 6.1 5.5
Regularización e
institucionalidad pública 4.6 4.2 4.1 2.5 3.7 2.9
Nota: Los puntajes de cada dimensión se definen entre 0 y 10, donde 10 es el mayor grado
de integración. El nivel inicial de integración corresponde a un puntaje menor a 4, entre 4 y 5
puntos es nivel básico, entre 5 y 6 es aceptable y mayor a 6 es avanzado.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Índice Multidimensional de Integración del
Observatorio Colombiano de Migración Venezolana del Departamento Nacional de Planeación
(2021).
Aunque Barranquilla no se destaca en IMI total, en la dimensión

de Regularización e institucionalidad pública sí tiene una posición
sobresaliente, pues alcanza un nivel básico aventajando a Bogotá, Medellín,
Cúcuta y Cali y situándose por encima del promedio nacional casi por
dos puntos (Cuadro 13.2). Esto se debe a que, como se ha mencionado en
páginas anteriores, el gobierno local ha impulsado el Estatuto Temporal
de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPV). La regularización
migratoria representa un apalancamiento para la garantía de derechos
y es la puerta de entrada a la cobertura de necesidades básicas y a la
integración socioeconómica de los migrantes provenientes de Venezuela.
A partir de lo alcanzado en materia de regularización, se está edificando la
integración para el futuro.
Desglosando la dimensión Regularización e institucionalidad pública,

Barranquilla tiene el más alto puntaje de las cinco principales ciudades
capitales receptoras en la subdimensión Regularización. Esto significa
que la ciudad tiene buenas posibilidades de mejorar la integración social
y económica de los migrantes, así como la cobertura de sus necesidades
básicas. Es gracias al apoyo brindado a la implementación del ETPV por
parte del gobierno local de Barranquilla que el 70,3% de los migrantes con
412
Permiso por Protección Temporal (PPT) está afiliado al sistema de salud.

Además, en la subdimensión Fortalecimiento institucional territorial,
Barranquilla cuenta también con una ventaja, pues está sobre el promedio
nacional. Esto se aprecia en los espacios creados a nivel territorial, como
la designación de la Secretaría de Gobierno que encabeza la gestión
migratoria; la instalación de la Mesa Migratoria; la puesta en marcha de
políticas públicas; la inclusión del tema migratorio en el Plan de Desarrollo
2020-2023 que materializa la voluntad política; y la articulación de acciones
entre Barranquilla y entidades a nivel nacional, departamental y local.
Recientemente, Barranquilla ha avanzado hacia la consolidación de

espacios de intercambio de buenas prácticas a nivel nacional como la
Red de Ciudades para la Acogida, la Inclusión y el Desarrollo, apoyada por
USAID y el Banco Mundial, a la que pertenece la capital del Atlántico junto
a ocho ciudades colombianas.
Aún están en curso muchas de las acciones de regularización e

integración que adelantan las ciudades y municipios colombianos,
incluyendo a Barranquilla, lo que imposibilita determinar resultados
finales. La ciudad ya ha identificado los problemas que conciernen a la
población migrante, pero tiene grandes retos por imposibilidad operativa
para atender en el corto plazo las problemáticas que conlleva el fenómeno
migratorio.
En relación con la dimensión Acceso a servicios básicos, Barranquilla

se encuentra en un nivel aceptable según el IMI, pues la migración es un
fenómeno social para el que no contaba con capacidad instalada. Se debe
tener en cuenta que la ciudad tiene una mayor presión migratoria con
relación a su población, incluso por encima de Bogotá, Medellín y Cali, que
son ciudades con mayores capacidades institucionales. Pero por debajo
de Cúcuta, que tiene mayores complejidades en términos de movilidad
humana e institucionalidad, aunque cuenta con mayor acompañamiento
de la cooperación internacional para gestionar la migración.
Sin embargo, lo que se ha logrado en gestión migratoria es

institucionalidad a disposición de próximas administraciones que podrán
apoyarse en lo logrado hasta el momento y seguir construyendo a partir
de allí. La ampliación de la oferta de servicios generada por el aumento
exponencial de la población migrante supone una ganancia para la
ciudad, dado que los recursos creados son de provecho también para la
población de acogida y eso fomenta la integración y la cohesión social. No
obstante, las capacidades de Barranquilla se deben seguir fomentando y
aumentando.
413
Además, como hemos visto, los migrantes se ubican, principalmente, en

barrios de escasos recursos y que tienen deficiencias en el acceso a servicios
públicos como acueducto, alcantarillado, energía eléctrica e internet fijo,
factor al que se puede atribuir que Barranquilla ocupe el cuarto lugar en
cobertura de necesidades básicas entre las cinco principales ciudades
capitales receptoras.
Barranquilla tiene el nivel más bajo en la dimensión Inclusión

socioeconómica, que según los parámetros del IMI tiene en cuanta tres
elementos: percepción de satisfacción con la vida, mercado laboral y
permanencia en el territorio. Sin embargo, llama la atención porque en
esta última subdimensión es en la que Barranquilla tiene un mayor puntaje
que puede atribuirse a la alta proporción de población retornada y a las
similitudes culturales, climáticas y geográficas con el Caribe venezolano.
Esto contrasta con la baja puntuación de Barranquilla en el mercado

laboral. Los niveles de desempleo e informalidad en Barranquilla se
acrecientan para los migrantes, especialmente entre las mujeres que, con
el 26,1%, más que duplican la tasa de desempleo masculina del 10,1%. Dicha
circunstancia podría relacionarse, según el DANE (2021), con la participación
de las mujeres en las labores de cuidado que afectan su colocación en el
mercado laboral.
Finalmente, llama la atención que Barranquilla, en donde hay alta

presencia de organizaciones de la sociedad civil migrante, tenga un nivel
básico en la dimensión Integración cultural y participación ciudadana.
Más aún, teniendo en cuenta que organizaciones como Venezolanos
en Barranquilla o Mujeres Sin Fronteras Colombo Venezolanas cuentan
con presencia en la Coalición por Venezuela, la mayor agrupación de
organizaciones de migrantes venezolanos en el mundo, cuya sede en
Colombia está en Barranquilla. Además, la asociación De Pana Que Sí
cumple un rol fundamental en la atención de migrantes en alianza con la
Alcaldía y presta servicios en las instalaciones del Centro Intégrate.
4. Conclusiones y recomendaciones de política

migratoria para Barranquilla
El Distrito de Barranquilla ha llevado a cabo su política migratoria a

partir de la articulación intersectorial, conformando un eje tripartito de
gobernanza migratoria entre la Alcaldía, la cooperación internacional
414
y la sociedad civil organizada. Esto ha permitido el desarrollo de

infraestructura institucional y la formulación de diversas políticas públicas
para la atención e integración de la población migrante, refugiada y
retornada, junto a la comunidad receptora.
La ciudad ha tenido progresos palpables en la formulación de políticas

públicas dirigidas a la población migrante venezolana. Sin embargo, se
debe fortalecer la implementación, la evaluación y la medición del impacto
de estas políticas a partir de la consecución de datos y la construcción de
indicadores que permitan hacer seguimiento a los resultados.
La continuidad administrativa en la Alcaldía de Barranquilla ha

permitido unificar visiones desde lo local con respecto a la garantía de
derechos e integración migratoria. No obstante, es importante seguir
robusteciendo la institucionalidad de la gestión migratoria con el objetivo
de que trascienda a próximos gobiernos locales.
Entre las cinco principales ciudades capitales receptoras, Barranquilla

lleva la delantera en el porcentaje de migrantes afiliados al sistema de
salud, siendo éste el logro más importante en política pública hacia la
población proveniente de Venezuela. Este es un resultado del proceso de
regularización nacional que el gobierno local ha apoyado, lo que beneficia
también a las finanzas de Barranquilla, pues se redistribuyen los gastos
que ha soportado la ciudad al financiar la atención en salud de migrantes
en situación irregular.
El CILM, conocido ahora como Centro Intégrate, ha sido una estrategia

crucial para la atención a la comunidad de acogida pues facilita la cohesión
social, lo que es un gran desafío en la fase de integración. Esto ha sido
posible gracias a un camino de varios años en el que se ha construido
confianza entre el gobierno local y la comunidad internacional. Además,
teniendo en cuenta que las atenciones se destinan a población tanto
de Barranquilla como de los municipios de la conurbación, el Centro
Intégrate se constituye como un hito en los servicios migratorios de la
región Caribe.
Con la implementación previa del CILM Barranquilla ha tenido una

ventaja comparativa con respecto a otras ciudades, puesto que ha ganado
experiencia en la atención a la población migrante. Es importante que
el Distrito fortalezca esta experiencia para reducir la dependencia de los
recursos de la cooperación institucional con el fin de generar capacidad
instalada y aumentar su autonomía.
415
Destaca la fijación de metas e indicadores dirigidos a la población

migrante, refugiada y comunidad de acogida en el Plan Distrital de
Desarrollo Soy Barranquilla 2020-2023. Esto demuestra la voluntad
política de la Alcaldía para transformar las condiciones materiales de los
migrantes provenientes de Venezuela, lo que cobra gran relevancia dado
que, conforme transcurra el tiempo, serán los gobiernos locales los que
tengan la responsabilidad de consolidar la integración en sus propios
territorios, más aún cuando el tema migratorio no se contempló en el
articulado del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.
La creación de la Mesa Migratoria como instancia de articulación y

coordinación de actores de diferentes sectores, desde la Alcaldía hasta
el Gobierno Nacional, pasando por la cooperación internacional, el sector
privado, la sociedad civil y los municipios del área metropolitana, es un
gran aporte para la gestión migratoria. Sin embargo, este espacio debe
contar con la participación permanente de la comunidad migrante.
La institucionalidad migratoria construida en Barranquilla es una

condición favorable frente a otras ciudades colombianas que la pueden
proyectar como líder a nivel nacional y regional si se da continuidad a las
políticas y se aprovecha la ruta emprendida.
Recomendaciones para la gestión migratoria de Barranquilla
• Continuar ampliando el acceso a derechos y servicios para la población

migrante en situación regular e irregular, aprovechando los esfuerzos y
la experiencia que ya se tiene.
• Impulsar los programas de formación para una educación más
inclusiva y flexible, considerando la alta movilidad de la población
migrante. Asimismo, hacer seguimiento a los procesos educativos de
niños, niñas y adolescentes migrantes para reducir la deserción escolar
y detectar problemas relacionados con la exclusión y la xenofobia.
• Generar e incentivar vías de contratación laboral en los sectores de
comercio, alojamiento, comida y transporte, en la medida en que son
los que tienen mayores capacidades para absorber la fuerza de trabajo
de los migrantes (ACNUR; OIM; OIT 2022). De igual forma, ampliar los
programas de formación y certificación de habilidades para estimular
su integración socioeconómica y productiva.
• Fortalecer las redes de apoyo institucional y ampliar las políticas
públicas con enfoque diferencial para que las mujeres migrantes que
llevan a cabo las labores de cuidado puedan acceder al mercado laboral
en condiciones dignas y se disminuyan así las brechas de género.
416
• Fortalecer el liderazgo y acompañamiento de las instancias creadas

para la coordinación y articulación de acciones y políticas públicas
dirigidas a migrantes, refugiados, retornados y comunidad de acogida,
como la Mesa Migratoria y el Centro Intégrate. Le corresponde al
Gobierno local convocar periódicamente a los diferentes actores,
hacer seguimiento de los compromisos y metas, así como garantizar
la participación permanente de la sociedad civil organizada en estos
espacios.
• Actualizar periódicamente la caracterización, la georreferenciación y
el diagnóstico de la población migrante, debido a que la alta movilidad
laboral genera cambios frecuentes en sus condiciones de vida. Cruzar
información con entidades generadoras de datos como el DANE,
Migración Colombia y el Departamento Nacional de Planeación.
• Fortalecer el apoyo logístico, operativo y financiero a las
organizaciones de la sociedad civil, tanto migrante como de acogida,
con el fin de potenciar su rol mediador con el Distrito y robustecer la
implementación de políticas públicas con enfoque diferencial.
417
Reconocimientos
Agradecemos a los funcionarios y ex funcionarios de la Alcaldía
de Barranquilla, consultores, investigadores y representantes de
organizaciones nacionales e internacionales que nos concedieron
entrevistas durante el proceso de investigación de este capítulo: Alba
Marcellán (Jefe de la Oficina de ACNUR en Barranquilla), Sandra Buelvas
(Fundación Procaps), Zuneyka González (Mujeres Sin Fronteras Colombo
Venezolanas), Ángel Otasua (Corporación Impacto Social), Karen Rueda
(ProBarranquilla), Ángel Tuirán (Universidad del Norte), Pilin León
(Venezolanos en Barranquilla), Rosa Escorcia (Secretaría de Salud),
Odette Yidi (antigua Coordinadora del Centro Intégrate), Ingrid de la Pava
(antigua Coordinadora del Centro de Integración Local para Migrantes),
Adriana Padilla (antigua Coordinadora del Centro de Integración Local
para Migrantes), Daniela Cepeda (Asesora en temas migratorios para
la Alcaldía de Barranquilla) y Oscar Peñuela (Director del Centro de
Oportunidades).
De igual manera, ofrecemos un agradecimiento especial al equipo de

EAFIT compuesto por los investigadores Juan Camilo Chaparro y Tatiana
Caly, autores del Capítulo 7: Los jóvenes en Barranquilla, quienes nos
apoyaron en el procesamiento de información de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares (GEIH).
418
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venezuela.html.
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refugiada y migrante venezolana y colombianos retornados en las ciudades
de Riohacha, Bucaramanga, Cali, Cúcuta, Bogotá, Barranquilla y Medellín.»
ACNUR; OIM; OI (2022). Estudio de mercado laboral con foco en la población

refugiada y migrante venezolana y colombianos retornados en las ciudades
de Riohacha, Bucaramanga, Cali, Cúcuta, Bogotá, Barranquilla y Medellín.
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DANE (2018) Anexo Proyecciones de población a nivel municipal, periodo

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419
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421
422
Capítulo 12.
La gestión fiscal de Barranquilla, 2000 – 2021
Jaime Bonet-Morón, Jhorland Ayala-García
y Juan Manuel Patiño-Osorno*
B
arranquilla ha experimentado una gran transformación fiscal en
lo que va de este siglo. El desempeño en ejecución de ingresos y
gastos por habitante de los últimos años ha puesto a la ciudad en
los primeros lugares en el país. Luego de alcanzar un mínimo en 2006,
cuando el ingreso fiscal per cápita del Distrito fue 56% del promedio
observado en Bogotá, Cali y Medellín, inició una tendencia creciente
hasta llegar a representar 111% de dicho promedio en 2021. El aumento
en el gasto per cápita ejecutado fue también significativo al pasar de 66%
del promedio en las tres grandes ciudades en 2005 al 125% en 2021.
Identificar las transformaciones que ha tenido la gestión fiscal del

Distrito en los últimos años es importante para entender estos grandes
cambios. En este sentido, este capítulo tiene tres objetivos. El primero
es describir las tendencias de las finanzas públicas de Barranquilla en el
periodo 2000 – 2021, concentrándose en cuatro variables: ingresos, gastos,
déficit y deuda. Para ello, se utilizará como fuente de información las
Ejecuciones Presupuestales del Departamento Nacional de Planeación
(DNP)1, los reportes de deuda por parte de la Contraloría General de la
República (CGR) y los datos suministrados por distintas dependencias
del Distrito. El segundo objetivo es explorar los posibles factores que
podrían estar detrás del comportamiento observado, a partir de fuentes
secundarias disponibles y entrevistas realizadas con algunas personas
clave involucradas en la administración pública de la ciudad. Por
último, se identificarán los desafíos que enfrentan las finanzas públicas
barranquilleras en los próximos años.
Para adelantar el análisis, el periodo de estudio se ha dividido en tres

etapas. La primera será “los años difíciles”, que comprenden entre 2000 y
* Jaime Bonet y Jhorland Ayala son, respectivamente, director e investigador junior del Centro de
Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República. Sus opiniones y posibles errores
son responsabilidad exclusiva de ellos y sus contenidos no comprometen al Banco de la República
ni a su Junta Directiva. Juan Manuel Patiño es economista de la Universidad de Cartagena.
1
La metodología de las operaciones efectivas de caja (OEC) sigue las prácticas contables
internacionales, en las cuales dentro de los ingresos totales no se incluye los desembolsos de crédito,
los recursos del balance proveniente de vigencias anteriores ni las ventas de activos. A su vez, en los
gastos totales se excluye la amortización de los créditos. El déficit es el resultado de los ingresos
totales menos los gastos totales (comúnmente llamado “por arriba de la línea”) y el financiamiento
de este se incluye posteriormente teniendo en cuenta las fuentes señaladas anteriormente (están
“por debajo de la línea”). Para mayor detalle sobre la metodología de cálculo, ver DNP (2017).
423
2007. La segunda corresponde a “la recuperación”, que cubre el periodo

2008-2016. Por último, la tercera será la fase de “nuevos desafíos” de la
consolidación fiscal, que va desde 2017 a 2021. Cada etapa será objeto de
una sección, para concluir el capítulo con los principales mensajes de
política que surgen de la investigación.
Algunos trabajos previos han estudiado las finanzas públicas de

Barranquilla. Dos artículos elaborados por Montenegro y Vargas (1996
y 2001) describen la crisis fiscal de finales de los noventa. Otero (2013)
realizó un análisis para el periodo 2000 – 2009 concluyendo que, aunque
fueron superadas las malas condiciones fiscales de comienzos de siglo,
persistían algunos riesgos por el pasivo pensional, lo que requería realizar
la provisión adecuada para cubrirlo junto con otros pasivos contingentes.
Roca (2011) también destacó los avances en materia de ingresos y gastos
en Barranquilla e identificó otros riesgos: los compromisos de vigencias
futuras y el mayor endeudamiento. Por último, la Dirección de Apoyo
Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) elabora
Informes de Viabilidad Fiscal que revisan anualmente los principales
indicadores socioeconómicos y la situación fiscal.
Este documento avanza en esta literatura proporcionando un análisis

con un periodo más amplio e identificando los cambios en gestión
no solo de ingresos, sino también en el gasto donde, contrario a otras
entidades territoriales, la capital del Atlántico muestra una buena
ejecución. Además, incluye un análisis de sostenibilidad de la deuda
distrital, en vista de la tendencia creciente del endeudamiento después
de la culminación del acuerdo de pagos en 2017. El estudio compara la
situación de Barranquilla con tres grupos de ciudades: (i) las tres más
grandes (Bogotá, Cali y Medellín), (ii) las otras capitales de la Región
Caribe (Cartagena, Montería, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar), y (iii)
las otras capitales intermedias (Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Manizales,
Pereira y Villavicencio).
1. Los años difíciles: 2000 – 2007
Durante los años noventa, la situación fiscal de la ciudad era muy precaria
y estaba comprometida la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
Montenegro y Vargas (1996) identificaron tres problemas principales: (i)
un elevado déficit; (ii) un presupuesto que sobreestimaba los ingresos y
proponía nuevas obligaciones financieras sin tener una fuente de pago
definida; y (iii) un incumplimiento del pago de sus compromisos de
424
Capítulo 12. La gestión fiscal de Barranquilla, 2000 – 2021
tesorería. En 2001, estos mismos autores encontraron que la situación era

más complicada pues estaban comprometidos los pagos de nómina y el
cumplimiento de las obligaciones adquiridas (Montenegro y Vargas, 2001).
Al iniciar la década de 2000, Barranquilla se encontraba en la categoría

de “semáforo rojo” según lo estipulado en la Ley 358 de 1997, lo que le
impedía contratar nuevos créditos con el sector financiero sin el aval del
MHCP2. En 2002, el gobierno distrital se vio obligado a firmar, en el marco
de la Ley 550 de 1999, un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos por
la suma de 594.893 millones de pesos, el cual fue incumplido porque
los gastos continuaron creciendo (Otero, 2013). La Ley 617 del 2000
estableció límites al gasto corriente y Barranquilla incumplió los topes
establecidos en varias oportunidades. Como consecuencia, la ciudad
perdió la categoría especial en donde debía ubicarse por el tamaño
de su población y descendió varios escalones en las categorías fiscales
regionales (Otero, 2013).
Uno de los problemas más críticos era la pérdida de la soberanía

tributaria. En el 2000, Barranquilla firmó un contrato de concesión con
la empresa Métodos y Sistemas para encargarla del recaudo de los
principales impuestos de la ciudad (incluido el predial y el impuesto
de industria, comercio y avisos, ICA), a cambio de una comisión del 10%
del total recaudado (Reina et al., 2022). También se habían otorgado
concesiones para el recaudo de avisos y tableros a la firma Construseñales
S.A. y de la sobretasa a la gasolina y alumbrado público a Dislecsa S.A.
(Otero, 2013). Distintos estudios de la época recomendaban, además de
la reducción de los gastos de funcionamiento, la eliminación de estas
concesiones para corregir la crisis fiscal del Distrito (Rico y Villanueva,
2008; MHCP-DAF, 2008).
Barranquilla registró déficits fiscales a lo largo del período 2000-2007.

El déficit fiscal por habitante fue cercano a los 100.000 pesos (a precios
de 2021) durante los años analizados, con la excepción de 2005 cuando
presentó superávit. Este fue un periodo de mal desempeño fiscal de
todos los grupos de ciudades, no solo Barranquilla. La peor situación la
registraron las principales ciudades que iniciaron el periodo con un déficit
per cápita cercano a 400.000 pesos (de 2021). Este grupo fue mejorando
hasta llegar a registrar superávit en 2005 y 2006. Por su parte, las otras
capitales del Caribe y las otras capitales intermedias mostraron deterioro
fiscal a lo largo de todo el periodo (Gráfico 12.1).
2
A finales de los noventa, las entidades territoriales colombianas experimentaron una situación
fiscal complicada que se reflejó en un mayor gasto corriente, un alto déficit y un aumento en el
endeudamiento (Sánchez y Zenteno, 2011). Para afrontar esa situación, se aprobaron unas leyes que
establecieron unas reglas fiscales subnacionales que lograron corregir los problemas presentados.
Para mayor detalle sobre este marco regulatorio ver Pérez-Valbuena et al. (2021).
425
Gráfico 12.1. Balance fiscal per cápita en pesos

constantes (2000-2007)
200.000
100.000
P esos constantes de 2021
-100.000
-200.000
-300.000
-400.000
-500.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboración propia basado en datos del SISFUT-DNP.
El “indicador de sostenibilidad de la deuda”, definido como el saldo de

la deuda en relación con los ingresos corrientes, superó en Barranquilla
durante todo el período el límite legal vigente de 80%. Aunque los otros
grupos de comparación mostraban una situación similar en los primeros
años analizados, a partir de 2003 las otras capitales no superaban el
máximo legal. El indicador de sostenibilidad de la deuda de Barranquilla
alcanzó a llegar a 180% en 2001 y durante el resto de este período superó
el límite legal, aunque cada vez menos (Gráfico 12.2).
Gráfico 12.2. Deuda total como porcentaje de los

ingresos corrientes (2000-2007)
200%
180%
160%
140%
120%
P orcentaje
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
426
2. La recuperación: 2008 – 2016
Uno de los primeros cambios que tuvo lugar en el ordenamiento distrital

fue la reestructuración organizacional de la Alcaldía en 2008. Mediante
el Decreto 868, se introdujeron cambios con la finalidad de fortalecer
la gestión, evaluación y regulación de la ciudad. Por lo tanto, se creó un
modelo administrativo robusto, eficiente y articulado con un mayor nivel
de estructuración institucional que pudiera hacerle frente a la compleja
crisis.
Con esta reforma, se constituyó el sistema de coordinación y dirección

de la administración distrital con el objetivo de articular la gestión de
los organismos y entidades distritales, velando por la materialización de
los derechos y el oportuno suministro de los bienes. Por otra parte, se
pasó de tener 10 a 12 secretarías distritales vinculadas al despacho del
Alcalde, se amplió de dos a seis el número de oficinas administrativas y
se creó la figura de las gerencias, incluyendo la Gerencia de Sistema de
Información Distrital y la Gerencia de Proyectos Especiales, adscritas al
despacho del Alcalde; la Gerencia de Ingresos Distritales, vinculada a la
Secretaría de Hacienda; y la Gerencia de Gestión del Talento Humano,
adscrita a la Secretaría General. Estas nuevas dependencias cumplirían
la función de formular políticas públicas o acciones estratégicas que
permitieran adoptar planes, programas y proyectos distritales del sector
administrativo.
Sumado a lo anterior, en 2008, la Alcaldía suscribió una segunda

modificación al acuerdo de reestructuración de pasivos para asegurar la
prestación de los servicios por parte del Distrito, garantizar el cumplimiento
de las competencias constitucionales y legales, restablecer la capacidad
de pago, implementar una adecuada estructura administrativa,
financiera y contable y definir un sistema de control de la ejecución y
evaluación del acuerdo. Por otro lado, el Distrito determinó que el 50%
de los ingresos corrientes de libre destinación debían dedicarse al pago
de las acreencias reestructuradas, por lo que únicamente quedaría
dinero para financiar el gasto de funcionamiento. Además, se estableció
un fondo de contingencias para cumplir las sentencias ejecutoriadas.
La modernización y reforma de la ciudad trajeron consigo la

liquidación de trece entidades descentralizadas que tenían problemas
de sostenibilidad (Otero, 2013; Roca, 2011). El Distrito se hizo cargo de los
pasivos laborales de estas entidades, lo que, a pesar de ser una carga
más para la ya compleja situación fiscal de la ciudad, era lo menos
427
contraproducente para las finanzas públicas (Otero, 2013).
Uno de los principales objetivos de la Alcaldía en 2008 era recuperar

la soberanía tributaria dado que, como se indicó anteriormente, el
recaudo de los impuestos estaba concesionado a la empresa Métodos
y Sistemas (Otero, 2013; Restrepo, 2021). En agosto de ese mismo año
la Alcaldía decidió terminar unilateralmente el contrato de concesión,
devolviéndole la responsabilidad del recaudo fiscal a la Secretaría de
Hacienda.
Posteriormente, se modificó el estatuto tributario para fortalecer la

gestión del recaudo mediante la actualización de los avalúos catastrales
–cuyo valor se aumentó 304%- y a través de la reglamentación de otros
tipos de impuestos, además de implementar una actualización catastral
por grupos que fue realizada entre 2008 y 2016. En este sentido, se
formularon reglas claras, tanto para el contribuyente como para la
administración, con el fin de hacer más eficiente la gestión fiscal (Otero,
2013; Restrepo, 2021). Para ese propósito, se instauró la Gerencia de
Ingresos Distritales como la encargada de la administración tributaria.
La Gerencia de Ingresos Distritales logró que las finanzas públicas

empezaran a recuperar su solidez financiera. La reorganización
administrativa de la Gerencia fue fundamental para que pudiera cumplir
las funciones que le había asignado el estatuto tributario. Como parte
de dicha reorganización se crearon los grupos de cobranzas, discusión
tributaria, desarrollo informático, fiscalización y recaudo, siendo los
grupos de cobranzas y fiscalización los más fuertes en personal con
capacidad técnica.
Asimismo, se hizo un esfuerzo por formar profesionalmente a todos

los trabajadores que hacían parte de la Gerencia con el objetivo de
contar con personal especializado y capacitado que pudiera afrontar
los retos relacionados con la recuperación y posterior crecimiento de
los ingresos corrientes del Distrito. Por otro lado, se creó un sistema de
modernización tecnológica que pudiera suplir tanto las necesidades
que tenían los contribuyentes como las de la Alcaldía, con la finalidad de
tener un sistema que pudiera brindar información oportuna y de calidad
pero que al mismo tiempo pudiera ser medible, sencilla y segura.
Uno de los asuntos que recibió mayor atención en la reorganización

fue el cobro de la cartera morosa. Se adoptó un reglamento interno de
recaudo de cartera y se estableció un régimen de acuerdos de pago; se
introdujo el concepto de costo-beneficio para definir los mecanismos
428
de cobro de las carteras morosas y para aplicar descuentos a la deuda

tributaria. También se inició un proceso de fiscalización de los tributos
para controlar el cumplimiento de las obligaciones con miras a evitar
y prevenir la evasión y elusión de impuestos. Por último, se fortaleció la
comunicación pública para informar a la comunidad sobre los procesos,
fechas, cobros y descuentos de los impuestos.
Es así como, a partir de 2008, se evidencia un cambio en la tendencia

de los ingresos totales que aumentaron 23,7% con respecto al año
anterior, un gran salto respecto al 1,8% de crecimiento promedio anual
entre 2000 y 2007. Aunque los ingresos tributarios, como el predial e
ICA, aportaron la mayor parte del aumento, los ingresos no tributarios
empezaron a cobrar mayor importancia en la canasta de ingresos
corrientes del Distrito.
Otras reformas estuvieron orientadas a mejorar la capacidad de

ejecución del gasto. Para ello, se introdujeron cambios en la organización
del Distrito que llevaron a consolidar la estructuración de proyectos,
así como su gestión y ejecución. En 2016 se constituyó Puerta de Oro
- Empresa de Desarrollo del Caribe S. A. S., como una sociedad mixta
encargada de la conformación y desarrollo de proyectos, incluyendo el
esquema de financiamiento y operación de estos. Un segundo elemento
es la consolidación de las funciones de contratación en la Secretaría
General para la adquisición de los bienes, obras y servicios que se
requieran para el cumplimiento de los objetivos del plan de desarrollo.
Esta secretaría, por ejemplo, centraliza la contratación de aquellos
bienes y servicios que requieren las distintas dependencias para lograr
economías de escala en las compras. Además, ha establecido procesos
de contratación donde se definen responsables y tiempos en las distintas
etapas.
Un tercer cambio es el fortalecimiento de la Empresa de Desarrollo

Urbano de Barranquilla y la Región Caribe (Edubar S.A.), que se ha
convertido en la gestora de predios con el fin de tener los terrenos
necesarios para adelantar las obras. Esta oficina también se encarga de
gestionar las consultas previas y la socialización de los proyectos con las
comunidades. Asimismo, se creó la Agencia Distrital de Infraestructura
(ADI) para desarrollar, planear y estructurar obras de infraestructura
pública, encaminadas a la preservación, conservación, protección,
mejoramiento y recuperación ambiental de los recursos hídricos,
parques, espacio público y jardines.
Por último, se crearon unas figuras de coordinación al interior de la
429
administración para revisar los cronogramas de los distintos proyectos

emprendidos: la Gerencia de Ciudad encargada del seguimiento a las
obras de infraestructura y la Gerencia Social concentrada en la inversión
en educación, salud, pobreza y generación de empleo. Estas oficinas
realizan comités semanales con las distintas dependencias involucradas
para revisar los tableros de control estandarizados con información
actualizada de los distintos proyectos.
En contraste con los grupos de comparación, Barranquilla tuvo un

crecimiento acelerado de los ingresos fiscales per cápita, especialmente
entre 2008 y 2012, y luego en 2016. Varios años en esta fase de
recuperación de las finanzas públicas la ciudad se situó por encima
de los demás grupos de ciudades. Cabe mencionar que dentro de los
ingresos totales per cápita están incluidas las transferencias del Sistema
General de Participaciones, que en las otras ciudades de la región Caribe
representan cerca del 60% de los ingresos, mientras que en Barranquilla
son apenas el 45% de estos (Gráfico 12.3).
Gráfico 12.3. Ingresos fiscales per cápita

en pesos constantes (2008-2016)
2.500.000
2.000.000
P esos constantes de 2021
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Al analizar el promedio anual de la tasa de crecimiento de los

ingresos totales del periodo 2008-2016 se observa cómo Barranquilla
tuvo una dinámica superior a la de los demás grupos de comparación,
incrementando sus ingresos totales a una tasa promedio anual del 9,2%
(Gráfico 12.4). El mayor cambio se reflejó en el aumento del 33,1% de los
ingresos no tributarios, los cuales llegaron a estar incluso por encima de
los ingresos por impuesto predial en 2012. Sin embargo, a pesar de que los
430
ingresos totales y no tributarios en Barranquilla crecieron más que en los

otros grupos de ciudades, no fue así para el caso de los ingresos tributarios,
que crecieron más rápido en las otras capitales de la región Caribe.
Gráfico 12.4. Tasa de crecimiento anual de los ingresos totales,

tributarios y no tributarios en pesos constantes (2008-2016)
Ingresos Totales
Tributarios
N o tribu ta rios
-5,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0%

P orcen taje
Nota: Tasa de crecimiento = ((valor final/valor inicial) ^(1/n))-1

Los ingresos no tributarios en Barranquilla pasaron de tener una

participación dentro de los ingresos corrientes de solamente el 0,5% en
2007 a 13,9% en 2016. En 2012 se realizó un cobro por valoración que elevó
transitoriamente la participación de los ingresos no tributarios a 27,7% de
los ingresos corrientes.
Con respecto al gasto, Barranquilla registró entre 2008 y 2016 el mayor

aumento promedio anual del gasto total per cápita en pesos constantes
en comparación con los demás grupos de ciudades. Desde 2011, la
ciudad ha tenido el gasto público por habitante más alto de todas las
ciudades debido al aumento acelerado del gasto de inversión. Esto es
especialmente notable, ya que entre 2004-2007 Barranquilla tenía una
tendencia muy similar a las otras capitales de la región Caribe y las otras
capitales intermedias, siendo incluso la segunda ciudad con el menor
gasto per cápita en 2004 y 2007 (Gráfico 12.5).
431
Gráfico 12.5. Tasa de crecimiento anual del gasto total, corriente

y de inversión en pesos constantes (2008-2016)
Gastos Totales
Gasto Corriente
Gasto de Inversion
0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0%

P orcen taje
Gracias al rápido crecimiento de los ingresos, en este periodo

Barranquilla también logró que los gastos de funcionamiento no
superaran el 50% de los ingresos corrientes, como lo exige la ley3. Este
coeficiente descendió del 76,6% en que se encontraba en 2007 a 33,6%
en 2016. Este es uno de los principales avances de esta etapa, teniendo
en cuenta la delicada situación financiera por la que pasaba la ciudad en
2007.
Es relevante destacar que el gasto de inversión4 en este período

creció más rápido que el gasto total. El gasto de inversión se concentró
en tres grandes rubros: salud, educación y transporte, que sumados
representaron el 69,3% del total de gasto de inversión entre 2012 y 2016
(más que en las tres ciudades más grandes, aunque menos que la región
Caribe o en las otras ciudades intermedias). También cabe mencionar
el gasto de inversión destinado a fortalecimiento institucional, que
en Barranquilla incluye los pagos establecidos en el acuerdo de
reestructuración de pasivos modificado en 2008, y en 2012 y 2013 absorbió
11,6 y 7,9%, respectivamente, del gasto de inversión.
Puesto que los gastos crecieron más que los ingresos, en este período
la ciudad tuvo déficit fiscal en forma permanente. En 2013 el déficit llegó a
ser 298.838 pesos (a precios de 2021) por habitante, el más alto registrado
por cualquier grupo de ciudades en el periodo 2008-2016 (Gráfico 12.6).
3
El artículo 6º de la Ley 617 de 2000 estableció que el valor máximo de los gastos de funcionamiento
de los distritos y municipios de la categoría de Barranquilla no podría superar el 50% los ingresos
corrientes de libre destinación durante cada vigencia fiscal.
4
El gasto de inversión es aquel que no contempla el gasto corriente (funcionamiento e intereses
432 de la deuda).
Gráfico 12.6. Balance fiscal per cápita en

pesos constantes (2008-2016)
300.000
200.000
Pesos constantes de 2021
100.000
-100.000
-200.000
-300.000
-400.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Barranquilla Otras capitales de la Región Caribe Tres ciudades más grandes Otras capitales intermedias
Como resultado, la deuda total per cápita de Barranquilla aumentó

en forma continua durante este período, pasando de 344.866 pesos (a
precios de 2021) en 2008 a 679.585 en 2016 (Gráfico 12.7). Mientras que en
Barranquilla la deuda se disparó, en los demás grupos de ciudades tendió
a estabilizarse en niveles por debajo de los 300.000 pesos per cápita.
Gráfico 12.7. Deuda total per cápita en pesos constantes (2008-2016)
800. 00 0
700. 00 0
600. 00 0
500. 00 0
400. 00 0
300. 00 0
200. 00 0
100. 00 0
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Nota: El saldo de deuda total tiene en cuenta la deuda interna y la deuda externa.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Contraloría General de la República.
433
Gráfico 12.8. Deuda total como porcentaje de los

ingresos corrientes (2008-2016)
100%
90%
80%
70%
Porcentaje
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
No obstante, el “indicador de sostenibilidad de la deuda”

(endeudamiento como proporción de los ingresos corrientes) mejoró
respecto al periodo 2000-2007, ya que no volvió a superar el límite
legal del 80% (Gráfico 12.8). Por supuesto, esto fue posible porque se
fortalecieron los ingresos corrientes. Sin embargo, cabe observar que los
demás grupos de ciudades tuvieron en este período mejores indicadores
de sostenibilidad de la deuda.
3. Nuevos desafíos: 2017 – 2021
Entre los hechos más importantes que marcan una diferencia con los
períodos anteriores se encuentran: (i) la finalización del acuerdo de
restructuración de pasivos; (ii) la administración autónoma del catastro
de la ciudad; (iii) la emisión de bonos de deuda pública territorial; (iv) el
fortalecimiento de las asociaciones público-privadas; y (v) el acceso a
endeudamiento externo. Como se mostró anteriormente, Barranquilla
logró sanear sus finanzas territoriales entre 2008 y 2016 gracias al
incremento significativo en los ingresos corrientes, los cuales no solo
permitieron cumplir con el pago de obligaciones previamente adquiridas,
sino también incrementar la inversión pública local. El 31 diciembre de
2017 culminó el acuerdo de reestructuración de pasivos con el pago de
1,35 billones de pesos en obligaciones reestructuradas y 211 mil millones
de pesos en contingencias (Restrepo, 2021). Con la finalización de este
acuerdo de reestructuración se abrió la posibilidad de adquirir nueva
deuda soportada en capacidad fiscal comprobada.
434
Otro hecho relevante con consecuencias importantes en la

administración pública barranquillera para este período fue la posibilidad
de empezar a administrar su propio catastro. Desde el 1 de enero de
2017, Barranquilla fue delegada por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi – IGAC para ejercer las funciones de formación, conservación y
actualización catastrales (hasta el 31 de diciembre de 2026)5. Con esto, la
ciudad adquirió la posibilidad de mantener al día la información predial y
mejorar el recaudo de una de sus principales fuentes de recursos, como
es el impuesto predial. Asimismo, se mejoró la eficiencia y la eficacia en
la prestación de servicios catastrales para múltiples usos, entre otras
razones por la posibilidad de actualizar el catastro con mayor frecuencia.
El tercer acontecimiento destacable es la primera emisión de bonos

de deuda pública que logró hacer Barranquilla el 3 de diciembre de 2020
por un monto autorizado de 650 mil millones de pesos, de los cuales
logró obtener efectivamente 394 mil millones6. En Colombia, pocas
entidades territoriales han dado este paso (Cundinamarca, Bogotá y
Medellín). Con esta emisión de bonos, la ciudad pudo mejorar el perfil
de su deuda obteniendo plazos más largos y tasas de interés más bajas.
Si bien no se logró colocar el monto inicialmente autorizado, el Distrito
captó recursos a cinco, 10 y 20 años en medio de la crisis económica
más aguda del país en toda su historia. Otro logro importante en este
periodo fue la implementación de asociaciones público-privadas para el
mantenimiento de obras de infraestructura como parques y zonas verdes.
Un ejemplo destacado es la empresa mixta Siembra Más creada en 2017
dentro del programa Todos al Parque, con el propósito de sembrar y
mantener árboles en la ciudad.
Por último, se debe destacar el acceso a crédito externo que alcanzó el

Distrito en los últimos años. Para ello, fue necesario lograr una calificación
internacional con grado de inversión por parte de Moody´s, adicional a
la local otorgada por Fitch. De esta forma, Barranquilla consiguió acceso
directo a créditos internacionales con el Deutsche Bank y la Agencia
Francesa de Desarrollo, en gran parte como resultado de la mayor
transparencia y fortalecimiento de capacidades para el monitoreo de la
ejecución financiera y técnica de los proyectos de inversión financiados
reseñados en la sección anterior.
A pesar de estos importantes avances, en este período surgen retos

en materia de sostenibilidad de la deuda que pueden poner en riesgo
los avances logrados. Para empezar, los ingresos fiscales (ajustados por
inflación) perdieron el dinamismo que habían tenido entre 2008 y 2016,
puesto que crecieron a una tasa anual de sólo 1,8% en el periodo 2017-2021,
5
Para más información, véase https://igac.gov.co/es/noticias/ano-nuevo-vida-nueva-barranquilla-
ya-asume-los-procesos-catastrales-del-distrito.
6
Para más información, véase https://www.barranquilla.gov.co/mi-barranquilla/barranquilla-
primera-emision-bonos.
435
menos que en las otras capitales del Caribe o intermedias (Gráfico 12.9).
En términos per cápita, entre 2018 y 2021, los ingresos fiscales en pesos
constantes cayeron 6,2%, lo que no fue solo resultado de la pandemia,
pues de 2018 a 2019 ya habían caído 0,4%, y posteriormente no se han
recuperado. El menor dinamismo se debe tanto a los ingresos tributarios,
que han aumentado a una tasa promedio estimada de solo 2,7%, como a
los no tributarios, que han caído 4,3% anual.
Gráfico 12.9. Tasa de crecimiento de los ingresos fiscales

Ingresos
totales
Tributarios
No tributarios
-8,0% -6,0% -4,0% -2,0% 0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0%
Porcentaje
A pesar del bajo crecimiento de los ingresos fiscales, los gastos en

Barranquilla siguieron creciendo más rápido que en los grupos de
comparación (Gráfico 12.10). Y aunque el aumento del gasto total estuvo
principalmente impulsado por los gastos de inversión, el crecimiento
en el gasto corriente también superó el de las otras ciudades de
comparación. Puesto que el mayor gasto público no estuvo soportado
en mayores ingresos fiscales, continuó aumentando el desbalance fiscal.
En este período el déficit fiscal barranquillero no solo es el más alto entre
los distintos grupos de comparación, sino que es el que más aumentó,
al pasar de 265.905 pesos (de 2021) en 2017 a 699.253 per cápita en 2021
(Gráfico 12.11).
436
Gráfico 12.10. Tasa de crecimiento de los gastos fiscales

Gastos
Totales
Gasto
Corriente
Gasto de
Inversión
0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% 7,0%

Porcentaje
Gráfico 12.11. Balance fiscal per cápita en pesos constantes (2017-2021)

300.000
200.000
100.000
-100.000
-200.000
-300.000
-265.905
-400.000
-500.000
-699.253
-600.000
-700.000
-800.000
2017 2018 2019 2020 2021
El creciente déficit ha ocasionado un continuo y pronunciado aumento

de la deuda pública. Al unir este resultado con lo observado en el período
2008-2016, se puede concluir que Barranquilla completó 14 años con un
gasto público superior a sus ingresos y con un déficit cada vez mayor. En
pesos de 2021 y por habitante, el endeudamiento de Barranquilla pasó
de 733.207 en 2017 a 2.078.337 en 2021, casi triplicándose en un lapso de
cuatro años (Gráfico 12.12). Solo en 2021, el déficit fiscal de Barranquilla
ascendió a los 907 mil millones de pesos, con lo cual la deuda total pasó
de 1,7 billones de pesos a 2,7 billones de pesos en un solo año, según
437
datos de la Contraloría General de la República. Como es de esperarse

con esta tendencia, los indicadores de sostenibilidad de la deuda se han
deteriorado. El comportamiento reciente de los ingresos fiscales por
habitante indica que no será posible mantener el ritmo de gasto que la
ciudad ha mostrado desde el año 2008.
Gráfico 12.12. Deuda total por habitante en

pesos constantes (2017-2021)
2.500.000
2.077.358
2.000.000
1.500.000
732.540
1.000.000
500.000
0
2017 2018 2019 2020 2021
Fuente: Elaboración propia con datos de la CGR.
El “indicador de sostenibilidad de la deuda” (endeudamiento como

porcentaje del ingreso corriente) en este período tuvo un deterioro sin
precedentes de acuerdo con datos de las operaciones efectivas de caja:
pasó de 65% en 2017 a 189% en 2021 (Gráfico 12.13)7, lo que implica que
la deuda total de Barranquilla casi que duplica sus ingresos corrientes.
Más allá del valor del indicador, como lo plantea Quintanilla (2009), es la
tendencia lo que refleja la sostenibilidad de la deuda. Este comportamiento
puede volverse una bola de nieve que termine por comprometer los
recursos de libre destinación de la ciudad en el mediano y largo plazo. Al
utilizar un indicador de sostenibilidad más fuerte, como es la deuda como
proporción de los ingresos corrientes de libre destinación, se encuentra
que este coeficiente se eleva del 59% en 2017 al 279% en 2021, reflejando
un deterioro importante de la capacidad distrital para cubrir la totalidad
de sus obligaciones financieras.
7
La Ley 2155 de 2021 les permite a los entes territoriales tener un indicador de sostenibilidad de la deuda
por encima del 100% siempre y cuando cuenten como mínimo con la segunda más alta calificación
438 de riesgo para créditos internos, y autorización del Ministerio de Hacienda para crédito externo.
Gráfico 12.13. Deuda como porcentaje del

ingreso corriente (2017-2021)
200%
189%
180%
160%
140%
Porcentaje
120%
100%
80% 65%
60%
40%
20%
0%
2017 2018 2019 2020 2021
Fuente: Elaboración propia con datos del SISFUT-DNP y la CGR.
Por su parte, el llamado “índice de capacidad de pago” registra un

deterioro menos marcado, pero con una tendencia creciente. Este índice,
que corresponde a los intereses de la deuda como porcentaje del ahorro
operacional, pasó del 7% en 2017 al 13,4% en 20208 (Gráfico 12.14). La
significativa caída en 2021 fue posible por la refinanciación de la deuda
mediante la emisión de bonos de deuda pública por 394.366 millones
de pesos (Secretaría de Hacienda de Barranquilla, 2022). Según datos
del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023-2032, el indicador de capacidad
de pago repuntaría hasta llegar al 15% en 2022, mostrando la tendencia
creciente de la carga que ejercen los intereses de la deuda sobre los
ingresos corrientes de libre destinación. Teniendo en cuenta un indicador
más estricto, como es el servicio de la deuda sobre estos ingresos, se
encuentra que pasaron de representar el 16,7% en 2017 al 68,3% en 2020,
para descender en 2021 al 26% gracias a la refinanciación mencionada.
En otras palabras, el 68% del ahorro operacional de Barranquilla fue
destinado al pago de servicio de la deuda en 2020, y solo el 32% pudo ser
destinado para gastos de inversión en esa vigencia.
8
La Ley 2155 de 2021 estableció que este indicador no podía superar el 60%.
439
Gráfico 12.14. Intereses de la deuda como

porcentaje del ahorro operacional (2017-2021)
70%
60%
50%
Po rc e nta je
40%
30%
20%
10%
0%
2017 2018 2019 2020 2021
Ba rra nq uilla O tra s c a pita les d e la Re g ió n C a ribe Tre s c iud a d es m á s g ra nd e s O tra s c a pita les inte rm e d ia s
Fuente: Elaboración propia con datos del SISFUT-DNP.
Con base en los datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023-2032
(Secretaría de Hacienda de Barranquilla, 2022), es posible proyectar y
evaluar los indicadores de sostenibilidad de la deuda de los próximos
años. Suponiendo que se mantuvieran las tendencias de los ingresos
y los gastos totales desde 2008, se observaría un déficit fiscal continuo
que implicaría un incremento sostenido de la deuda (Gráfico 12.15). En
este escenario, el servicio de la deuda pasaría de representar el 27,3% del
ahorro operacional en 2022 al 72% en 2025 (Gráfico 12.16), lo que significaría
una reducción importante en los recursos propios disponibles para gasto
en inversión. Barranquilla se vería obligada a destinar el 72% del ahorro
operacional al pago del servicio de la deuda, y tendría que reducir el
coeficiente de gasto público con recursos propios de un 73% en 2022 a
un 28% solo tres años después. Una situación similar ocurrió en 2020,
cuando el servicio de la deuda alcanzó el 68% de los ingresos corrientes
de libre destinación. Como es improbable que pueda reducirse el gasto
de inversión en los próximos años, lo más factible es que la ciudad se vea
obligada a endeudarse más, poniendo en riesgo su sostenibilidad fiscal.
440
Gráfico 12.15. Proyección del balance fiscal en 2023-2030

Millones de pesos constantes de 2021 -
-100.000
-200.000
-300.000
-400.000
-500.000
-600.000
-700.000
-800.000
-900.000
-1.000.000
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Observado Proyección con todos los años
Fuente: Elaboración propia con datos del SISFUT-DNP.
Gráfico 12.16. Proyección de indicadores de

sostenibilidad de la deuda para 2023-2030
80% 71,7%
67,4%
70%
60%
50%
40%
27,3%
30%
17,9%
20%
10% 18,0%
0%
2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Intereses/ahorro operacion al Servicio de la deud a/ahorro operacional
Fuente: Elaboración propia con datos del SISFUT-DNP y la CGR.
Vale la pena señalar que el escenario anterior que utiliza como

referencia el período 2008-2022 es un poco optimista, pues el déficit fiscal
de Barranquilla tendió a aumentar en forma mucho más pronunciada
entre 2015 y 2019, años anteriores a la pandemia. Si la ciudad mantuviera el
mismo ritmo de ingresos y gastos totales que se presentó en este último
período y si los nuevos créditos se pagaran a una tasa implícita promedio
del 6% anual a 15 años, el deterioro de los indicadores de sostenibilidad
de la deuda sería mucho más marcado. Se pasaría de un 27% del ahorro
operacional destinado al pago del servicio de la deuda en 2022 a un 106%
441
en 2030, lo que significaría que el total del ahorro operacional se iría al

pago de intereses más amortizaciones. Adicionalmente, el 36% del ahorro
operacional se iría únicamente al pago de intereses de la deuda. Esto
demuestra que el ritmo de aumento del gasto es insostenible, y que es
necesario un ajuste en el mediano plazo. Debe tenerse en cuenta que los
ingresos propios con que cuenta la ciudad están cerca de su potencial
de recaudación, de forma que es inevitable moderar el ritmo del gasto 9.
Por último, se debe mencionar que en este análisis no se incluyen los

riesgos provenientes de obligaciones y pasivos contingentes. De acuerdo
con el Informe de Viabilidad Fiscal de 2021, las obligaciones contingentes
reflejadas en la información financiera del sector descentralizado del
Distrito llegaron a 245.977 millones de pesos, concentrados en un 99%
en la empresa Transmetro S.A. Además, el Informe indica que, a 31
de diciembre de 2021, el Distrito reportó 6.271 procesos en su contra
con pretensiones por 1,3 billones de pesos. Debido a que este valor se
duplicó con relación al año anterior, el reporte concluye que los procesos
legales se convierten en un factor de riesgo elevado para las finanzas
distritales. Para enfrentarlo, se sugiere aprovisionar recursos económicos
para el pago de aquellas contingencias que puedan configurarse como
pasivos exigibles, fortalecer la defensa jurídica de la entidad territorial y
determinar las causas del aumento de los procesos y las cuantías.
4. Conclusiones
Es innegable el avance de Barranquilla en materia de aumento de

ingresos propios y ejecución de gasto público entre 2008 y 2021. La ciudad
pasó de pertenecer el grupo de menores ingresos y gastos fiscales por
habitante entre 2000 y 2007 a ser la de mayor gasto por habitante entre
las principales ciudades del país. Esto fue posible gracias a una serie de
reformas institucionales que permitieron no solo recuperar la autonomía
tributaria sino sentar las bases para un crecimiento acelerado de los
ingresos propios, sobre todo de los ingresos no tributarios. Los cambios
institucionales que consolidaron el nuevo modelo fiscal aportan muchas
lecciones de manejo público a ciudades intermedias y grandes tanto en
Colombia como en otros países. También es cierto que la continuidad en
las políticas públicas y la profesionalización de la administración le han
permitido a la ciudad llevar a cabo ambiciosos proyectos de mediano y
largo plazo.
9
Sobre este punto, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023-2032 se plantea un ajuste gradual
que implica un aumento de los ingresos a una tasa superior al observada en los últimos años y una
reducción en la tasa de crecimiento del gasto corriente. El reto para la administración de la ciudad
es lograr este ajuste sin que se afecte la capacidad de inversión futura.
442
El buen crecimiento de los ingresos permitió sanear las finanzas

públicas y cumplir con el acuerdo de restructuración de pasivos en 2017,
así como mantener un ritmo de crecimiento de gastos por encima de
las ciudades comparables. Las reformas institucionales que reforzaron
la planeación, diseño y ejecución de proyectos le han permitido a
Barranquilla ejecutar gastos por encima de sus ingresos, generando
déficits fiscales continuos en los años posteriores a 2008. Dichos déficits
han sido cubiertos principalmente con deuda, y han experimentado
un crecimiento acelerado desde 2017, que pone en entredicho la
sostenibilidad de este modelo de crecimiento de gasto.
El aumento vertiginoso del déficit desde 2017 se debe a que, mientras

el crecimiento de los ingresos se debilitó, el gasto fiscal mantuvo una
tendencia creciente, lo cual no es sostenible en el mediano plazo,
considerando el contexto actual en el cual los ingresos tributarios
propios parecen estar cerca de su potencial. El ejercicio de simulación y
proyección, basado en datos de la Secretaría de Hacienda de Barranquilla,
sugiere que la ciudad requerirá hacer un ajuste en el gasto fiscal o
buscar alternativas de ingresos propios (por ejemplo, usar nuevamente
la contribución de valorización, implementar el recaudo de plusvalía,
la titularización de impuestos futuros – TIF o ingresos por multas de
tránsito, peajes y estacionamientos), para evitar caer en una situación
de insostenibilidad en el mediano plazo. Sería lamentable volver a una
situación semejante a la que originó el acuerdo de restructuración de
pasivos que logró cumplirse a cabalidad en 2017.
Reconocimientos
Los autores agradecen los comentarios de Eduardo Lora, Juan Manuel

Alvarado, los funcionarios de la Secretaría de Hacienda Distrital,
Diana Ricciulli y Andrés Felipe Parra. También quieren expresar sus
agradecimientos a los funcionarios de la Alcaldía de Barranquilla que
colaboraron con información y entrevistas.
443
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Secretaría de Hacienda de Barranquilla (2022) Marco Fiscal de Mediano

plazo 2023-2032.
445
446
Capítulo 13.
Barranquilla a la luz de los objetivos de
Desarrollo Sostenible
Javier Pérez Burgos, María Camila de la Hoz Moncaleano,
Luis Palacios Ibáñez y Santiago Plata Díaz
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Colombia)
L
os Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030, propuestos por las
Naciones Unidas en 2000 y 2015, son un marco de desarrollo global
para avanzar en la solución de los temas más críticos del desarrollo en
los países. Los ODM consistían en ocho objetivos (que debían alcanzarse
para el año 2015) que se centraban en erradicar la pobreza extrema y el
hambre, lograr la educación primaria universal, promover la igualdad de
género, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir
el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad
ambiental y desarrollar alianzas mundiales para el desarrollo. Aunque
muchos países lograron importantes avances para alcanzar las metas
propuestas, los ODM fueron criticados por, entre otros: (i) no haber
incorporado en forma adecuada otros asuntos importantes como los
relacionados con la sostenibilidad ambiental, el trabajo decente, la
protección social, la desigualdad y la vulnerabilidad ante choques; (ii)
tener una comprensión limitada de los facilitadores del desarrollo; (iii)
carecer de claridad sobre cómo adaptar los objetivos globales a las
realidades nacionales y las dinámicas regionales; y (iv) desconocer las
interdependencias entre los objetivos (Naciones Unidas 2012).
De acuerdo con lo anterior, y ante la necesidad de contar con un

nuevo marco de desarrollo, se establecieron los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) y la Agenda 2030, lanzados en el 2015. Los ODS son
un conjunto de objetivos globales que buscan erradicar la pobreza,
proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos, en el marco
del desarrollo sostenible (Gráfico 13.1). Los ODS están compuestos por
17 objetivos y 169 metas asociadas. Los ODS son más holísticos que
los ODM, están interconectados entre sí y ponen mayor énfasis en la
sostenibilidad ambiental, la inclusión social y el desarrollo económico.
Además, reconocen la necesidad de un enfoque colaborativo e integrado
para el desarrollo, con un énfasis en la asociación y el compromiso entre
diferentes sectores y partes interesadas.
447
Gráfico 13.1. Objetivos de Desarrollo Sostenible
Fuente: Naciones Unidas, 2015.
Previo a la crisis mundial derivada de la pandemia por COVID-19, Naciones

Unidas había estimado una brecha financiera de 2,5 billones de dólares
anuales para alcanzar los ODS a nivel global (Naciones Unidas, 2019).
Posterior a la pandemia, se estima que esa brecha aumentó 1,7 billones
de dólares, llegando ahora a 4,2 billones de dólares para lograr los ODS en
los países en desarrollo (OCDE, 2020). En vista de esta brecha financiera,
resulta crítico identificar el progreso de cada país, cada ciudad y cada
comunidad en materia de desarrollo sostenible y priorizar aquellas áreas
en las que las comunidades más vulnerables se han visto rezagadas
(tanto financieramente, como en resultados de las políticas públicas y de
desarrollo humano1). Es la forma de garantizar que nadie quede atrás y
que se brinde a las personas y sus comunidades un ambiente propicio
para tener vidas que valgan la pena ser vividas.
La Agenda 2030 fue pensada como una hoja de ruta para los
gobiernos del mundo de cara a lograr un desarrollo sostenible que
involucre las dimensiones económica, social y ambiental. Esta hoja
de ruta se propuso lograr metas específicas de desarrollo a 2030; por
esta razón, es muy importante realizar análisis sobre el panorama de
las distintas comunidades del mundo a 2030. Dado que las dinámicas
del desarrollo sostenible son complejas y difíciles de predecir, se deben
usar simultáneamente metodologías y marcos teóricos disruptivos y
1
El desarrollo humano consiste en la ampliación de las libertades humanas y en ofrecer un mayor
número de oportunidades para que las personas puedan trazar sus propias vías de desarrollo
según sus valores. Se concibe como un proceso, más no como un destino, como sí lo son los ODS,
448 al menos en parte.
Capítulo 13. Barranquilla a la luz de los objetivos de desarrollo sostenible
novedosos que permitan entender el desarrollo de una manera distinta

e integral. Según Castañeda y Guerrero (2022), el desarrollo debe
entenderse con una perspectiva multidimensional, en la cual convergen
complejas interdependencias entre distintas temáticas. Por esta razón, el
uso de herramientas analíticas complejas es necesario para estructurar
dinámicas estratégicas que aceleren el logro de los ODS. Ante esto,
investigadores del Instituto Alan Turing y el CIDE (México), con el apoyo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), desarrollaron
un modelo computacional de análisis prospectivo que implementa una
metodología novedosa llamada Inferencia de Prioridades de Política
(IPP).2
Este capítulo usará la metodología IPP para describir el problema

de presupuestación que existe entre la autoridad administrativa, como
ordenador del gasto, y los distintos servidores públicos. La metodología
plantea que, además de existir sinergias y disyuntivas entre los distintos
aspectos del desarrollo, hay un problema de agencia, puesto que no
siempre las prioridades del ordenador del gasto están alineadas con los
intereses de los servidores públicos que las ejecutan. Adicionalmente,
se debe tener en cuenta que el nivel de eficacia a la hora de ejecutar
recursos públicos por parte de las autoridades administrativas depende
de características estructurales de las administraciones (p.ej., nivel de
corrupción) y de un componente aleatorio (p.ej., crisis externas). Los tres
aspectos mencionados (sinergias y disyuntivas, problema de agencia, y
eficacia del gasto) son incorporados por IPP para realizar simulaciones
prospectivas de los indicadores de desarrollo, basadas en metodologías
computacionales, y brindar evidencias para la toma de decisiones
informadas. Esta metodología será utilizada para realizar los análisis
prospectivos de este documento.
A la luz de la Agenda 2030, este capítulo tiene como objetivo evaluar

los avances de la ciudad de Barranquilla, teniendo en cuenta las tres
dimensiones del desarrollo sostenible. Para ello, se analizarán indicadores
relacionados con las dimensiones económica, social y ambiental de la
ciudad. Asimismo, se analizará el gasto público municipal a la luz de los
ODS, de manera que se pueda identificar cuáles temáticas pudiesen
tener brechas de financiamiento. Finalmente, se implementará la
metodología de Inferencia de Prioridades de Política (IPP) para identificar
ámbitos del desarrollo de la ciudad con posibles cuellos de botella en los
próximos años y así generar recomendaciones para su aceleración en el
cumplimiento de las metas.
2
Omar Guerrero, PhD. ejerce como investigador del Instituto Alan Turing del Reino Unido. Por su
parte, Gonzalo Castañeda, PhD. ejerce como investigador del Centro de Investigación y Docencia
Económico de México. Para más información sobre la metodología IPP, sugerimos visitar la APP
desarrollada por los autores en: https://policypriority.org/
449
1. Barranquilla 2008-2023 a la luz de los ODS
El enfoque de los ODS reconoce que algunas metas, como la erradicación

de la pobreza, la igualdad de género y el trabajo decente, no son solo un
fin en sí mismas, sino que su cumplimiento está estrechamente ligado
a mejoras potenciales en la productividad y el crecimiento económico.
Para lograr un ciclo virtuoso entre las mejoras sociales y la productividad,
es necesario que las políticas públicas estén enfocadas en el desarrollo
humano. Esto quiere decir que las personas sean el foco del desarrollo, de
forma que se fortalezcan sus capacidades, se promuevan sus libertades,
y se brinden las mismas oportunidades a todos, independientemente de
sus activos o condiciones iniciales (PNUD, 2022b). Estas capacidades y
oportunidades son precisamente las que se fortalecen al incorporar la
Agenda 2030 en las prioridades de política pública de manera integral y
transversal.
Como lo documenta este libro, Barranquilla ha logrado avances

importantes en las áreas clave que promueven el desarrollo sostenible en
la ciudad. Una revisión general a los planes de desarrollo de las últimas
administraciones de la ciudad que se presenta en este capítulo sugiere
que esos avances son la prioridad que se ha dado con un énfasis en las
poblaciones vulnerables (jóvenes, personas de la tercera edad, mujeres,
migrantes, población LGBTI), la salud, la educación, la vivienda y el hábitat,
la infraestructura, el crecimiento económico, la seguridad y la justicia,
y el medio ambiente. Con el pasar de las administraciones, los planes
de desarrollo se han vuelto más comprehensivos en su elaboración y
en la identificación de proyectos que apuntan a los ejes estratégicos
de cada administración. Sin embargo, se identifican retos importantes
en el marco de los ODS y en el reconocimiento a la interconexión que
hay entre estos (y por lo tanto entre los diversos proyectos y los actores
implementadores).
A continuación, se describen y analizan brevemente los enfoques de

cada administración plasmados en sus respectivos planes de desarrollo
(Cuadro 13.1).
450
Cuadro 13.1. Temáticas priorizadas en los planes de desarrollo de

Barranquilla y los ODS asociados (2008-2023)
PLAN DE SELECCIÓN DE TEMÁTICAS ODS

DESARROLLO PRIORIZADAS ASOCIADOS
Salud - Aseguramiento universal, atención en salud

de grupos prioritarios, participación, concertación y ODS 3
apropiación comunitaria.
Educación - Acceso, permanencia, calidad, pertenencia, ODS 4

gestión eficiente.
Pobreza y desigualdad - Atención integral de grupos ODS 1

vulnerables - Población en condición de pobreza, infancia
y adolescencia, jóvenes, género, tercera edad, población ODS 5
desplazada, población con discapacidad, minorías étnicas,
ODS 10
migrantes
2008-2011
VIvienda y hábitat - Reducir el déficit cuantitativo y
cualitativo de vivienda. Legalización de la propiedad de ODS 11
OPORTUNIDADES poseedores de vivienda. Mejoramiento de Barrios. Titulación
PARA TODOS de predios
ODS 9
Infraestructura - Vial, puertos y conectividad regional,
servicios públicos ODS 6
Crecimiento económico - Tejido empresarial, ODS 8

emprendimiento, digitalización, turismo
Seguridad y justicia - Convivencia ciudadana,

ODS 16
fortalecimiento fuerza pública, fortalecimiento casas de
justicia, conciliadores de equidad
Medio ambiente - Respeto recursos naturales,

recuperación de parques, manejo cuenca hidrográfica, ODS 15
programa educación ambiental
Salud - Modelos de intervención de los factores de riesgo

para la salud; enfoque en la prestación de servicios de
ODS 3
salud oportunos y de calidad; aseguramiento universal;
vigilancia y control; atención primaria en salud
Educación - Acceso, permanencia, calidad, pertenencia, ODS 4

gestión eficiente
2012-2015
Pobreza y desigualdad - Reducción de pobreza, atención ODS 1
BARRANQUILLA a poblaciones vulnerables: infancia y adolescencia,
jóvenes, género, tercera edad, población desplazada, ODS 5
FLORECE PARA
TODOS población con discapacidad, minorías étnicas, migrantes,
ODS 10
población LGBTI; enfoque diferencial
VIvienda y hábitat - Acceso a vivienda digna,

mejoramiento de viviendas, subsidios para el acceso a ODS 11
vivienda, gestión urbana de desarrollos habitacionales
ODS 9
Infraestructura - Vial, puertos y conectividad regional,
servicios públicos, equipamiento urbano ODS 6
(Continúa)
451
Cuadro 13.1. (Continuación). Temáticas priorizadas en los planes de

desarrollo de Barranquilla y los ODS asociados (2008-2023)

Crecimiento económico - Énfasis en competividad,

propiciar inversión privada, ciencia, tecnología e ODS 8
innovación, cústeres, cadenas de valor, formalización de
empresas
2012-2015 Seguridad y justicia - Fortalecimiento capacidad ODS 16

institucional, garantizar derechos humanos, mejoras
sistema judicial, convivencia ciudadana, reducción de
BARRANQUILLA
factores de riesgo
FLORECE PARA
TODOS
Trabajo decente - Formalización de trabajadores informales ODS 8
Medio ambiente - Sostenibilidad, adaptación al cambio ODS 13

climático, gestión integral de los recursos naturales ODS 15
Salud - Consolidación modelo de atención en salud,

cobertura, infraestructura, reducir tasa de mortalidad, ODS 3
enfoque diferencial, humanización servicios de salud
Educación - Acceso, permanencia, calidad, pertinencia,

gestión eficiente ODS 4
2016-2019
Pobreza y desigualdad - Reducción de pobreza, promoción
BARRANQUILLA: ODS 1
de la inclusión social; atención a poblaciones vulnerables
CAPITAL DE VIDA con enfoque diferencial: infancia y adolescencia, jóvenes, ODS 5
género, tercera edad, población desplazada, población con
ODS 10
discapacidad, minorías étnicas, migrantes, población LGBTI
Vivienda y hábitat - Acceso a vivienda digna, subsidios,

ODS 11
mejoramiento de viviendas, infraestructura urbana, titulación
de predios
Infraestructura - Énfasis en competitividad; vial, puertos

ODS 9
y conectividad regional, logística, servicios públicos,
equipamiento urbano, recuperación y apertura de parques, ODS 6
promoción uso de bicicleta
Crecimiento económico - Competitividad, emprendimiento,

propiciar inversión privada, capacitación pertinente,
indicadores de mercado laboral, acercamiento oferta ODS 8
y demanda, ciencia, tecnología e innovación, clústeres,
fortalecimiento cadenas de valor
Seguridad y justicia - Construcción de paz, fortalecimiento

capacidad institucional, garantizar derechos humanos, ODS 16
convivencia ciudadana, reducción de factores de riesgo
Medio ambiente - Sostenibilidad, adaptación al cambio

climático, gestión de riesgo de desastres, ordenamiento ODS 13
territorial alrededor del río, gestión ambiental y territorial
ODS 15
sostenible, conservación de la biodiversidad y ecosistemas
Nota: Los ODS se mencionan una vez en el documento.
(Continúa)
452
Cuadro 13.1. (Continuación). Temáticas priorizadas en los planes de

desarrollo de Barranquilla y los ODS asociados (2008-2023)

Salud - Promoción de estilos de vida saludables,

consolidación modelo de atención en salud, cobertura, ODS 3
infraestructura, reducir tasa de mortalidad, enfoque
diferencial, humanización servicios de salud
Educación - Acceso, permanencia, calidad, pertinencia, ODS 4

gestión eficiente
Pobreza y desigualdad - Reducción de pobreza, promoción ODS 1

de la equidad; atención a poblaciones vulnerables con
enfoque diferencial: infancia y adolescencia, jóvenes, ODS 5
género, tercera edad, población desplazada, población con
ODS 10
discapacidad, minorías étnicas, migrantes, población LGBTI
Vivienda y hábitat - Acceso y mejoramiento de vivienda,

ODS 11
titulación de predios, mejoramiento integral de barrios
Infraestructura - Infraestructura social para mejorar acceso ODS 6

a servicios sociales, mayor conectividad, transporte marítimo,
2020-2023 fluvial, comunicación digital y aéreo, infraestructura para la
ODS 9
adaptación al cambio climático ODS 13
SOY
BARRANQUILLA
Crecimiento económico - Innovación como base de
competitividad, circuitos internacionales de generación
de valor, internacionalización del tejido productivo, ODS 8
incrementar productividad, consolidación de Marca Ciudad, ODS 17
potenciar emprendimiento, atracción de capital humano,
conocimiento y capital; promoción de mecanismos de
financiamiento para el emprendimiento
Trabajo decente - Empleo de calidad, empleo formal;

eliminación y mitigación de brechas y obstáculos que existen ODS 8
en materia de empleabilidad
Seguridad y justicia - Generación de entornos más seguros,

aumento seguridad ciudadana con fuerza policial y judicial ODS 16
más fuerte; paz ciudadana en el marco del acuerdo de paz
Medio ambiente - Sostenibilidad, disminución emisiones,

reducción en la generación de residuos, reducir la
contaminación atmosférica, cuidado a la estructura ecológica ODS 13
de la ciudad, economía baja en carbono; Biodiverciudad;
ODS 15
adaptación y mitigación al cambio climñatico, resiliencia
ante el riesgo
Nota: Se identifica la alineación estratégica del Plan con los ODS.
453
El Plan de Desarrollo del 2008-2011, Oportunidades para Todos,

estuvo basado en cuatro políticas principales: la social, la económica, y
dos de soporte transversal relativas a la institucionalidad. En particular,
se identifican iniciativas importantes para abordar las principales
problemáticas de la ciudad. Sin embargo, no resulta del todo claro
cómo las diferentes iniciativas se interrelacionaban entre sí, dificultando
la generación de potenciales sinergias entre lo social, económico y
ambiental. En términos generales, el Plan está alineado con 11 de los ODS.
Por su parte el Plan de Desarrollo 2012-2015, Barranquilla Florece

para Todos, se diseñó alrededor de tres ejes: equidad social (reducir
las brechas sociales y mejorar la calidad de vida de la población con
enfoque diferencial); competitividad (mejorar la seguridad y convivencia
ciudadana, la infraestructura, actividades empresariales, y fortalecer la
oferta laboral pertinente); y ordenamiento (consolidar a Barranquilla como
una ciudad sostenible, con un entorno urbano ordenado, adaptado al
cambio climático). Se resalta el mayor énfasis en los temas ambientales y
su importancia estratégica para el desarrollo de la ciudad y sus habitantes.
Asimismo, se resalta el énfasis del plan en la construcción, consolidación y
fortalecimiento de capacidades para la población. De manera general, se
identifica alineación con 12 de los ODS.
El Plan de Desarrollo 2016-2019, Barranquilla: Capital de Vida, es el

primer plan de desarrollo elaborado tras la entrada en vigencia de los
ODS en el 2015. Sin embargo, los ODS solo se mencionan una vez y de
manera muy breve en el documento, reflejando que aún este enfoque de
desarrollo no hacía parte de la lente con la cual se pensaban y diseñaban
los avances del desarrollo económico y el desarrollo sostenible de la ciudad.
Aun así, el plan es ambicioso en términos de retos sociales, ambientales y
económicos, en tanto que su objetivo general es luchar contra la pobreza,
cerrar brechas socioeconómicas, participar activamente en la construcción
de paz, y aportar a los compromisos del país para la adaptación al cambio
climático. En términos generales, el plan esté alineado con 12 de los ODS.
Finalmente, el Plan de Desarrollo 2020-2023, Soy Barranquilla,

elaborado en el marco de la pandemia y crisis económica derivada
del COVID-19, es un plan diseñado con una metodología participativa
pensando en la reactivación del aparato productivo de la ciudad
con un énfasis especial en la inversión social. El plan identifica cuatro
retos principales: lograr una ciudad con equidad, que esté conectada
multidimensionalmente, que integre elementos ambientales
(Biodiverciudad), y que sea atractiva y próspera productiva y
económicamente.
454
De manera explícita, el plan indica que estará “en consonancia

a nivel internacional con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los
cuales representan objetivos estratégicos globales, de cumplimiento
y seguimiento voluntario … guiado por la consigna de no dejar a nadie
atrás”. Asimismo, el plan refleja una fuerte alineación estratégica y de
largo plazo con estas metas al indicar que busca ser consistente con “…
las metas e indicadores de orden nacional, departamental y local para no
perder de vista la planificación de largo plazo y las metas de desarrollo
a nivel nacional”. Yendo más allá, en el plan se realiza un ejercicio de
alineación de cada uno de los objetivos específicos de cada reto con los
ODS3.
La manera en que los retos, brechas, y problemas del desarrollo

son abordados en los últimos cuatro planes de desarrollo de la ciudad
de Barranquilla ilustra cómo se ha modificado la óptica con la cual
se comprende el desarrollo. Con el pasar de los años, un enfoque
más multidimensional, centrado en las personas y consciente de las
interconexiones entre metas, se hace cada vez más evidente. Lo anterior
no solo aplica para el caso de Barranquilla, sino que también refleja la
tendencia global de comprender el desarrollo con este lente. En ese
sentido, el hecho de que los ODS sean integrados de manera explícita en
los planes refuerza las sinergias entre las metas y facilita su cumplimiento.
De cara al futuro, es esencial que la planeación e implementación

de proyectos plasmados en los planes de desarrollo puedan estar
explícitamente alineados con los ODS en tanto que se integrarían en
un marco de desarrollo más amplio que reconoce la potencialidad de
abordar de manera conjunta y articulada dichas metas, contextualizadas
a la realidad territorial. Esto es fundamental en el marco de los retos
de desarrollo humano y bienestar que aún enfrenta la ciudad y que
fueron resaltados en los capítulos anteriores. Una mirada al Índice de
Pobreza Multidimensional (IPM)4, medido por manzanas, revela que
la desigualdad en la ciudad aún es prevalente y que hay zonas que
requieren de intervenciones articuladas para reducir las privaciones de
las poblaciones más vulnerables (Mapa 13.1).
3
Ver página 40 del Plan de Desarrollo de Barranquilla (2020-2023).
4
El IPM se constituye como una herramienta robusta para la medición de la pobreza, ya que
implementa una visión multidimensional del bienestar, entendiendo que la pobreza no es solo
la carencia de ingresos, sino también la de otros bienes y servicios esenciales para alcanzar una
vida digna. De esta manera, es una herramienta complementaria a la medición de la pobreza
monetaria, permitiendo caracterizar con mayor detalle a la población pobre de Barranquilla y así́
elaborar políticas públicas más específicas en función de las dimensiones que componen el índice.
455
Mapa 13.1. Índice de Pobreza Multidimensional de

Barranquilla por manzanas (2018)
Fuente: Elaboración propia a partir del Censo Nacional de Población y Vivienda (2018), DANE.
456
En el período intercensal (2005-2018), el IPM de la Barranquilla, pasó

de 37,1% a 17,4%. Esta reducción fue, proporcionalmente, un poco menor
que la de las zonas urbanas a nivel nacional (que pasó de 39% a 13,2%). Al
desagregar el IPM por variables, se encuentra que alrededor del 80% de
la reducción fue por la disminución del bajo logro educativo, el aumento
en el aseguramiento en salud, la reducción de las barreras a servicios para
cuidado de la primera infancia y la caída en el rezago escolar (Gráfico 13.2).
Esta reducción (por variables) se dio en magnitudes similares dentro de
las 13 ciudades principales del país, lo que sugiere que esta dinámica
se deriva en gran parte de la implementación de políticas públicas
nacionales, no necesariamente de las adoptadas por la ciudad.
Gráfico 13.2. Índice de Pobreza Multidimensional por variables
Trabajo in form al 90,07

84,6
Bajo log ro educativo 44,31
29,0
Tasa de dependen cia 39,85
29,7
Sin aseg uram iento en salud 32,27
20,1
R ezago escolar 26,79
16,1
H acinam iento crítico 19,45
13,5
Barreras al cuidad o prim era infancia 14,33
2,4
Analfabetism o 11,26
5,2
Inasistencia escolar 7,53
5,0
Inadecu ada elim inación de excretas 6,91
2,1
Barreras de acceso a servicios de salud 3,63
3,0
M aterial inadecu ado de pisos 3,5
1,4
Sin acceso a fuente de agua m ejorad a 3,37
1,0
Trabajo in fantil 2,63
0,6
M aterial inadecu ado de pared es exteriores 2,42
1,5
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

2005 2018
Fuente: DANE, censos de población y vivienda de 2005 y 2018.
Se observa que las mayores privaciones están en ámbitos relacionados

con variables asociadas a la productividad (educación y mercado laboral).
Con el fin de abordar multidimensionalmente el enfoque de no dejar a
nadie atrás y de desarrollo humano, debe resaltarse la importancia de
trabajar articuladamente en la reducción de estas incidencias para el
fortalecimiento de capacidades y la promoción de libertades. Asimismo,
el cumplimiento de la Agenda 2030 debe continuar siendo la brújula
que guíe el diseño y articulación de políticas y proyectos de la ciudad,
ajustándose e identificando debidamente las necesidades territoriales
y regionales de la ciudad. La revisión de los planes de desarrollo ilustra
cómo se ha avanzado en esta tarea, pero también deja presente que aún
queda mucho por hacer para que los ODS sirvan como lente del diseño
de las políticas públicas de forma integrada.
457
2. Financiamiento del desarrollo sostenible en Barranquilla a

la luz de los ODS
De manera general, para avanzar en el desarrollo sostenible se requiere

combinar tres grandes pilares de financiamiento: (i) el pilar público, (ii) el
pilar privado y (iii) la cooperación internacional. De ellos, el pilar público
es el más importante dado que, por la naturaleza propia de la función
pública, es el que aporta la mayor parte de los recursos destinados al
desarrollo de las comunidades más vulnerables. Adicionalmente, las
administraciones nacionales y locales tienen una mayor capacidad de
monitoreo de sus recursos propios, lo cual fortalece los esfuerzos de
alinear los recursos públicos a la agenda de desarrollo sostenible.
Los gobiernos nacionales y locales han logrado avances importantes

para incorporar el marco de seguimiento propuesto por la Agenda
2030 dentro de sus modelos de monitoreo y evaluación de la gestión
pública. Sin embargo, este avance en materia de seguimiento temático
de los ODS debe verse fortalecido por una integración de los ODS en los
mecanismos de diseño presupuestal que permita mejorar la planificación
para el desarrollo. Precisamente en este punto, el Sistema de las Naciones
Unidas ha venido apoyando a gobiernos nacionales y locales, alrededor
del mundo, en la integración de la óptica de ODS en sus presupuestos
públicos y marcos de gasto de mediano plazo.
Para contar con una estimación de la contribución del presupuesto

público de la ciudad de Barranquilla a los ODS, hemos implementado
la metodología6 de etiquetado presupuestal que ha sido aplicada
por el Sistema de las Naciones Unidas, con el liderazgo de PNUD, al
Presupuesto General de la Nación para las vigencias 2020, 2021 y 20225.
Esta metodología6 define unos criterios objetivos para clasificar cada
línea de gasto de un presupuesto público según su relación con las 169
metas de los ODS, de manera multidimensional (PNUD, 2022a). En otras
palabras, con unos criterios objetivos de asociación, se etiquetaron las
1.388 líneas de gasto del presupuesto de Barranquilla 2022 a una meta
ODS principal y hasta tres metas ODS secundarias relacionadas, lo que
permite tener en cuenta las sinergias que existen entre los diferentes
Objetivos de Desarrollo Sostenible7.
5
Los resultados de aplicar esta metodología de etiquetado de los ODS al Presupuesto General de
la Nación para las vigencias 2020, 2021 y 2022 pueden ser consultados en: https://bit.ly/Taxonomia_
ODS_COL
6
Si el lector desea conocer más detalles sobre la metodología desarrollada por PNUD Colombia para
establecer la alineación de los presupuestos públicos a ODS, puede consultar la guía metodológica
en https://www.undp.org/es/colombia/publications/alineacion-presupuestos-publicos-otros-flujos-
ods
7
Para este ejercicio se excluyó el servicio de la deuda de la ciudad, y solo se analizaron los presupuestos
de inversión, funcionamiento, fondos especiales y recursos destinados a establecimientos públicos.
Excluir el servicio de la deuda tiene sentido en el entendido que estas amortizaciones corresponden
a recursos que la ciudad ejecutó en vigencias anteriores, por lo cual su efecto sobre el desarrollo se
458 dio previamente.
Gráfico 13.3. Contribución del presupuesto distrital 2022 a los ODS

3. Salud y bienestar
4. Educación de calidad
N/A
11. Ciudades y comunidades sostenibles
1. Fin de la pobreza
16. Paz, justicia e instituciones sólidas
6. Agua limpia y saneamiento
9. Industria, innovación e infraestructur a
ODS
15. Vida de ecosistemas terrestre s

10. Reducción de las desigualdades
8. Trabajo decente y crecimiento económic o
2. Hambre cero
12. Producción y consumo responsables
17. Alianzas para lograr los objetivos
13. Acción por el clim a
7. Energía asequible y no contaminante
14. Vida submarina
5. Igualdad de géner o
0 100 200 300 400 500 600 700 800
Miles de millones de pesos
Inversión Fondos Especiales Funcionamiento Establecimientos públicos
Fuente: Elaboración propia con base en datos presupuestales

de la Alcaldía de Barranquilla, 2022.
A continuación, se especifican los proyectos que más impulsan el

financiamiento alineado con los tres ODS con más recursos asociados
(Gráfico 13.3):
• ODS 3 (salud): con casi el 82% de los recursos alineados a este ODS, se
destaca el Fondo Especial de Aseguramiento para la Población Pobre y
Vulnerable. El Fondo es un mecanismo mediante el cual la población más
vulnerable de la ciudad tiene acceso a los servicios de salud a través de
un subsidio que ofrece el Estado. Este Fondo se enmarca en el régimen
subsidiado en salud y garantiza el acceso al derecho fundamental a la
salud de la población barranquillera más pobre (para más información
ver Capítulo 5).
• ODS 4 (educación): el 36% de los recursos alineados con este ODS

provienen de pagar sueldos a profesores y empleados de la red de colegios
públicos de la ciudad de Barranquilla. Si bien este rubro corresponde
a ingresos particulares de los profesores, este gran esfuerzo de la
administración municipal está dirigido a mantener en funcionamiento
los colegios públicos de la ciudad, que albergaron a más de 205.600
estudiantes durante 2022 (El Heraldo, 2022).
• ODS 11 (ciudades sostenibles): el 21% de los recursos asociados a este

ODS provienen del programa Todos al Parque y del mejoramiento del
alumbrado público. El programa Todos al Parque fue lanzado en 2011 con el
objetivo de recuperar los espacios públicos, con un enfoque participativo e
inclusivo. A julio de 2022, se han recuperado aproximadamente 1,5 millones
459
de metros cuadrados, correspondientes a 252 parques de la ciudad

(Alcaldía de Barranquilla, 2022). Esta recuperación ha tenido en cuenta
las necesidades de la niñez, adultos mayores y personas con movilidad
reducida. Respecto al alumbrado público, la ciudad ha venido realizando
un gran esfuerzo para mantener actualizada su infraestructura energética,
logrando ser la primera ciudad en América Latina en lograr una cobertura
del 100% en alumbrado público led en 2019 (Alcaldía de Barranquilla,
2022). Ambos proyectos son parte de los esfuerzos para convertirse en una
biodiverciudad (para más información ver Capítulos 8 y 9).
Recuadro 13.1. Comparación de la alineación temática del presupuesto

de Barranquilla con el Presupuesto General de la Nación (2022)
Con el fin de identificar temáticas prioritarias y cambios en las tendencias

de gasto, resulta interesante comparar la alineación temática del
presupuesto de Barranquilla 2022 con el Presupuesto General de la
Nación 2022. Es importante anotar que esta comparación se realiza con
la alineación relativa a los ODS, dada la importante diferencia de ambos
presupuestos en sus términos absolutos.
Contrastando ambas alineaciones, se puede observar una tendencia

de gasto similar en los ODS 1 (pobreza), 9 (industria, innovación e
infraestructura) y 17 (alianzas). Esto demuestra una coherencia entre la
prioridad dada por el Gobierno Nacional y el Gobierno Municipal a estas
temáticas. Por otra parte, se observa una tendencia similar en los gastos
excluidos (N/A). Esta dinámica simplemente muestra consistencia en la
aplicación de los criterios de exclusión determinados por la metodología.
Gráfico 13.4. Alineación de presupuestos

Barranq uilla
nacional
P GN
y distrital a ODS (2022)
3. Salud y bienestar
4. Edu cación de calidad
N /A
11. Ciud ades y com un idades sostenibles
16. P az, justicia e in stitu ciones sólid as
15. Vida de ecosistem as terrestres
9. Industria, in novación e infraestructu ra
6. Ag ua lim pia y saneam iento
10. R edu cción de las desigualdades
2. H am b re cero
8. Trabajo d ecente y crecim iento…
12. P roducción y consum o responsables
17. Alianzas para log rar los ob jetivos
13. Acción por el clim a
7. En erg ía asequible y no contam inante
5. Ig ualdad de género
14. Vid a subm arina
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20
Barranq uilla P GN
Fuente: Elaboración propia

3. Salud con base en datos presupuestales de la Alcaldía de Barranquilla,
y bienestar
4. Edu cación
2022, y de calidad
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2022.
N /A
11. Ciud ades y com un idades sostenibles
16. P az, justicia e in stitu ciones sólid as
15. Vida de ecosistem as terrestres
460 9. Industria, in novación e infraestructu ra
6. Ag ua lim pia y saneam iento
De manera contraria, se observan importantes diferencias, a favor de

la ciudad, en los ODS 2 (hambre cero), 3 (salud), 4 (educación), 6 (agua
limpia), 11 (ciudades sostenibles) y 15 (ecosistemas terrestres). La mayor
alineación del presupuesto de Barranquilla con el ODS 11 (ciudades
sostenibles) es reflejo de las obligaciones propias de la administración
municipal con el desarrollo de la ciudad. Asimismo, la mayor alineación
de la ciudad con respecto a los ODS 3 y 4 se debe a la responsabilidad
constitucional y legal de las administraciones municipales de apoyar el
funcionamiento de hospitales y colegios públicos. Se destaca también
la importancia del ODS 15 para Barranquilla, mostrando el esfuerzo de
la ciudad en materia de cuidado ambiental y manejo de residuos; y el
Programa de Alimentación Escolar hace que el presupuesto de la ciudad
esté más alineado que el PGN en materia del ODS 2.
Finalmente, se evidencian importantes diferencias, en contra de la

ciudad, en los ODS 10 (reducción de desigualdades) y 16 (paz, justicia e
instituciones sólidas). La diferencia en el ODS 16 es trivial y se debe a que
el Gobierno Nacional es el responsable de la operación de las Fuerzas
Armadas, lo cual genera una importante carga para el presupuesto. Por
el contrario, la baja alineación del ODS 10 muestra que la ciudad debe
redoblar esfuerzos en materia de atención a poblaciones vulnerables,
lo cual incluye intervenciones específicas en materia de reducción de
brechas de género, inclusión de población migrante, y atención especial
a comunidades afrodescendientes, indígenas, palenqueros y ROM.
Las metas ODS más recurrentes en la marcación del presupuesto

distrital del 2022 fueron: 16.6 (mejoramiento institucional), 10.2 (inclusión
social, económica y política), 11.7 (acceso a zonas verdes y espacios
públicos seguros), 3.8 (acceso a la salud) y 16.1 (reducir todas las formas
de violencia)8. El Gráfico 13.5 muestra la frecuencia de asociación de
cada una de las 169 metas ODS. Como estas frecuencias no discriminan
entre metas principales y secundarias, están influenciadas por el nivel de
transversalidad de algunas temáticas del desarrollo sostenible. Se resalta
el nivel de asociatividad de la meta 16.6, pues es aquella que refleja los
esfuerzos de las administraciones públicas por implementar procesos de
mejoramiento y garantizar la operación de las entidades.
8
En este punto, es importante recordar que la Agenda 2030 está compuesta por objetivos, metas
e indicadores. La numeración a un decimal significa que se está haciendo referencia a una meta
ODS. Por ejemplo, la meta 16.6 de mejoramiento institucional hace parte del ODS 16 (paz, justicia e
instituciones sólidas).
461
Gráfico 13.5. Frecuencia de asociación de

metas ODS a líneas de gasto (2022)
1.2 71
1. Fin a la
1. Fin apobreza
la pobreza 1.4
2.2
38
2. H am bre cero 2.a
2. Hambre cero
3.8
166
3.c
3. Salud y 3.d
3. Saludbienestar
y bienestar 3.2
3.7
3.1
4.5 120
4. Educación 4.4
4. Educación
de calidad
de calidad 4.3
4.2
5.1
5. Ig ualdad
5. Igualdad de
de género
g énero 5.5
6.6 27
6. Agua6.limpia
Ag ua lim pia
6.1
y saneamiento
y saneam iento
7.1
7. Energ ía
7. Energía asequible 12
y no contaminante
asequible y no 7.b
contam inante 8.5 51
8. Trabajo 8.6
8. Trabajo decente
decente y
y crecimiento
crecim iento 8.8
económico
económ ico 8.7
9. Industria, 9.c 46
9. Industria, innovación
innovación e
e infraestructura 9.5
infraestructura
10.4 186
10. Reducción de de
10. R educción
las desigualdades
las 10.1
desig ualdades 11.2 176
11. Ciudades y 11.4

11. Ciudades y
comunidades
com unidades
11.1
sostenibles
sostenibles 11.6
12.2
12. Producción
12. P roducción y
12.b 10
y consumo
consum o
responsables
responsables 12.8
13. Acción por el 13.1 55
13. Acción
clim por
a el clima
14.b
14. Vida 18
14.submarina
Vida subm arina 15.1
15. Vida de ecosiste- 36
mas terrestres 15.5 19
15. Vida de 6
ecosistem as 16.1 380
terrestres
16.7
16. Paz, justicia
16. P az, justicia 16.10
e instituciones
e instituciones
sólidas sólidas 16.4
17.1
17. Alianzas para 17.5 9
lograr objetivos
17. Alianzas
para log rar 17.17
objetivos N /A 238
- 50 100 150 200 250 300 350 400
Frecu en cia
Fuente: Elaboración propia con base en datos presupuestales de la

Alcaldía de Barranquilla, 2022.
El Gráfico 13.6 muestra el nivel de alineación a ODS del presupuesto

de la ciudad de Barranquilla a nivel de gasto temático (izquierda) y el
peso de este gasto temático dentro del presupuesto total (derecha). Se
destaca aquí que los cinco gastos temáticos más importantes tienen
un promedio de alineación a ODS del 95%, lo cual es un indicador muy
positivo puesto que corresponde al 68% del gasto total. Por el contrario,
462
los gastos de funcionamiento relacionados con personal y los gastos

específicos de regalías y compensaciones son los que reflejan una menor
alineación, en línea con los criterios de asociación/exclusión definidos en
la metodología desarrollada por PNUD Colombia9.
Gráfico 13.6. Alineación del gasto por temática a ODS (izquierda)

y proporción del gasto temático con relación al presupuesto
ODS2
total (derecha)10 (2022)
NO ODS3 % DEL PRESUPUESTO
Fondos especiales 91% 32%

Educación 89% 22%
Transporte 100% 7%
Equipamiento 100% 7%
Ambiente 96% 5%
Funcionamiento (solo personal) 58% 8%
Grupos vulnerables 100% 3%
Funcionamiento (no personal) 51% 4%
Fortalecimiento institucional 83% 2%
Deporte y recreación 66% 2%
Agua y saneamiento 99% 2%
Estapúblicos 100% 1%
Servicios públicos (no acueducto,… 100% 1%
Cultura 93% 1%
Justicia 100% 1%
Prevención y atención de desastres 100% 1%
Centros de reclusión 100% 0%
Promoción del desarrollo 100% 0%
Desarrollo comunitario 100% 0%
Vivienda 100% 0%
Gastos de regalías y compensaciones 25% 0%
ODS2 NO ODS3
ODS2 NO ODS3 % DEL PRESUPUESTO
% DEL PRESUPUESTO
Fuente: Elaboración
Fondos especiales
Fondos especiales 91%
propia
91%
con base en datos presupuestales32% 32%
Educación Educación
de la Alcaldía
89% 89%
de Barranquilla, 2022. 22% 22%
Transporte Transporte 100% 100% 7% 7%
Finalmente,
Equipamientoun mapeo de100%
Equipamiento la interacción
100% entre7% los diferentes
7% ODS y el gasto
temático revelaAmbiente
la transversalidad
Ambiente 96% 96%
de los ODS 5%
en la5%política pública de la
Funcionamiento
Funcionamiento
(solo personal)(solo personal) 58% 58% 8% 8%
ciudad. ElGrupos
Cuadro
Grupos vulnerables 13.2 muestra
vulnerables 100% la alineación
100% 3%
del gasto
3%
temático con los 17
Objetivos
Funcionamiento de Desarrollo
Funcionamiento
(no personal) (no personal)51% Sostenible,
51% resaltando 4% la celda
4% cuando esa relación
se activa
Fortalecimiento
a través de la83%
Fortalecimiento
institucional institucional
marcación 83%
de alguna
2%
meta2%
del correspondiente
Deporte y recreación
Deporte y recreación 66% 66% 2% 2%
ODS. Estos
Agua y saneamiento
resultados evidencian
Agua y saneamiento 99% 99%
la validez
2%
de la 2%
visión multidimensional
Estapúblicos Estapúblicos 100% 100% 1% 1%
Servicios públicos
Servicios
(no acueducto,…
públicos (no acueducto,… 100% 100% 1% 1%
Cultura Cultura 93% 93% 1% 1%
9
Los gastosJusticia excluidos de la alineación
Justicia 100%
y100%
definidos por
1%
la metodología
1%
general incluyen los
relacionados con nómina de funcionarios públicos; adecuación de infraestructura de entidades
Prevención y atención
Prevención
de ydesastres
atención de desastres 100% 100% 1% 1%
no destinadas al uso del público general; multas, sanciones y sentencias; y gastos asociados a
Centros de reclusión
Centros de reclusión 100% 100% 0% 0%
actividades deportivas de nivel competitivo (PNUD, 2022a).
Promoción
10 delPromoción
Los rubros desarrollo del desarrollo
asociados a la nómina 100% 100%
de funcionarios públicos,
0% como0% seguridad social y prestaciones
legales,
Desarrolloson gastoscomunitario
comunitario
Desarrollo dirigidos específicamente
100% 100%a beneficiar
0% un segmento
0% reducido de la población
que no se Viviendaconsidera vulnerable,100%
Vivienda lo cual no
100%aporta directamente
0% 0% al cierre de brechas sociales.
No
Gastos de regalíasobstante,
Gastos de regalías yse
y compensaciones alinearon
compensaciones
25% indirectamente
25% a los ODS 0%
10 y 16, los
0% cuales están relacionados con
garantizar los mecanismos de seguridad social y mantener un correcto funcionamiento de las
instituciones. Por otra parte, si bien el deporte está relacionado con el bienestar y la salud, los ODS
no contemplan metas asociadas a actividades deportivas competitivas. En este sentido, aquellos
gastos destinados a actividades deportivas profesionales no tendrían alineación con los ODS, a
diferencia de los gastos en deporte asociados con actividades e infraestructura para disfrute del
público general. Finalmente, los gastos asociados a multas, sanciones y sentencias son el resultado
de ineficiencias en la operación de la entidad territorial y, por consiguiente, sería incorrecto asociar
un mayor pago por multas y sanciones al desarrollo sostenible de la ciudad.
463
de los ODS en el gasto público. Analizando más detalladamente estos

resultados, se observa que los ODS más transversales son el ODS
16 (instituciones sólidas) y 11 (ciudades sostenibles), lo cual refleja la
misionalidad de la entidad territorial. Por el contrario, los ODS menos
transversales fueron el ODS 7 (energía limpia y asequible) y 5 (igualdad de
género). Si bien se entiende que el ODS 7 contempla una temática muy
específica que no aplica para muchos proyectos, resulta diferente para
el ODS 5 que debería estar reflejado de manera transversal en la política
pública. En este sentido, se recomienda especialmente implementar más
proyectos relacionados específicamente con igualdad de género (ODS 5)
en todos los aspectos del desarrollo de la ciudad.
Cuadro 13.2. Transversalidad de los ODS en el

presupuesto de Barranquilla*
ODS
G a s t o t e m á t ic o
16 11 4 8 1 3 9 10 6 12 2 13 15 17 5 7 14
Agu a y san eam ien to

Am bien te
Cen tros de reclu sión
Cu ltu ra
D eporte y recreación
D esarrollo com u n itario
E du cación
E qu ipam ien to
E stapú blicos
Fon dos especiales
Fortalecim ien to in stitu cion al
Fu n cion am ien to (n o
person al)
Fu n cion am ien to (solo
person al)
Gastos de regalías y
com pen sacion es
Gru pos vu ln erables
Ju sticia
P reven ción y aten ción de
desastres
P rom oción del desarrollo
Servicios pú blicos (n o
acu edu cto, alcan tarillado y
aseo)
Tran sporte
Vivien da
*Esta asociación no tiene en cuenta la cantidad del gasto, sino únicamente si existen
asociaciones con los ODS a nivel de línea presupuestal.
Fuente: Elaboración propia con base en datos presupuestales de la Alcaldía de
Barranquilla, 2022.
464
Recuadro 13.2. Contribución pública distrital a la reducción de brechas

de género y protección de la niñez
Dado que la Agenda 2030 y los ODS contienen, de manera integral,

todos los aspectos del desarrollo sostenible, una de las ventajas de la
etiquetación del presupuesto es la posibilidad de identificar de forma ágil
las contribuciones financieras a temáticas transversales. Entre las muchas
temáticas transversales relevantes para el desarrollo de las comunidades,
se destacan la reducción de brechas de género y la protección de la niñez
y la adolescencia. Por esta razón, a continuación se analizan los esfuerzos
financieros de la ciudad dirigidos a estos dos importantes grupos
poblacionales.
Respecto a la reducción de brechas de género y el empoderamiento

de las mujeres, es importante mencionar que no sólo las metas del ODS
5 (igualdad de género) están relacionadas con esta temática. Es tan
importante la transversalidad de las problemáticas de género, que ONU-
Mujeres y PNUD identificaron 23 metas en 10 ODS que están relacionadas
directamente con la reducción de brechas de género. Si se analiza
la contribución financiera a estas 23 metas ODS en el presupuesto de
Barranquilla 2022, se observa una contribución de 513,6 mil millones de
pesos a la reducción de brechas de género. Dentro de los proyectos más
importantes, se destacan la construcción y recuperación de mercados
públicos con enfoque en poblaciones vulnerables, incluyendo mujeres, y
el mejoramiento de la infraestructura educativa.
Gráfico 13.7. Contribución del presupuesto distrital a la

reducción de brechas de género
Ciudades y comunidades sostenibles 36 ,2 %
Educación de calidad 35 ,9 %
Trabajo decente y crecimiento económico 16,5 %
Agua limpia y saneamiento 4, 1%
Fin de la pobreza 4, 1%
Hambre cero 2, 4%
Igualdad de género 0, 8%
Salud y bienestar 0, 0%
Paz, justicia e instituciones sólidas 0, 0%
Acción por el clima 0, 0%
05 0 100 150 200
COP Mil millones
In versión Fu nc iona mi en to Fond os Especiales Establecimientos públicos
Fuente: Elaboración propia con base en datos presupuestales

de la Alcaldía de Barranquilla, 2022.
465
Por otra parte, un gasto equivalente a 719,9 mil millones de pesos tuvo
incidencia en la protección de la niñez y la adolescencia. El esfuerzo más
grande es el aporte a la sostenibilidad de la red de colegios públicos
de la ciudad, lo cual incluye sueldos de profesores y administrativos,
mejoramiento de la infraestructura educativa y mantenimiento de
instalaciones. Asimismo, se destaca el Programa de Alimentación
Escolar, el cual atendió a más de 135.000 beneficiarios en 2022 (Alcaldía
de Barranquilla, 2022).
Gráfico 13.8. Contribución del presupuesto distrital de 2022 a

la protección de la niñez y la adolescencia
Educación de calidad
Hambre cero
Fin de la pobreza
ODS
Salud y bienestar
Igualdad de género
Trabajo decente y crecimiento económic o
Paz, justicia e instituciones sólidas
0 500 1.000 1.500
COP mil millones
Funcionamiento Inversión Fondos Especiales Establecimientos públicos
Fuente: Elaboración propia con base en datos presupuestales de la

Alcaldía de Barranquilla, 2022.
3. Barranquilla en 2030 a la luz de los ODS
Para realizar análisis prospectivos sobre indicadores de desarrollo

seleccionados de la ciudad de Barranquilla se implementó la metodología
IPP, explicada en la introducción de este capítulo. Para ello, se utilizaron
algunos de los indicadores del Observatorio del Sistema de Ciudades (OSC)
del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Índice de Ciudades
Modernas (ICM). Específicamente, se incorporaron 28 indicadores de
desarrollo, cuyos datos cumplieron con los requisitos de completitud
y confiabilidad que exige la metodología IPP. Estos indicadores fueron
estandarizados por el OSC, calculando índices de avance que reflejan una
comparativa entre las distintas ciudades del país. De esta forma, todos
los indicadores analizados se mueven entre 0 y 1, siendo este el máximo
nivel posible.
466
Según estos indicadores de desarrollo, Barranquilla se destaca

principalmente en el manejo de agua y saneamiento, reducción de la
pobreza y cobertura en educación superior. Específicamente respecto al
tratamiento de aguas residuales, se observa que Barranquilla trata casi
la totalidad de sus aguas residuales11. Igualmente, Barranquilla tiene una
cobertura en educación superior cercana al 90%, la cual se ve impulsada
por programas distritales como Universidad al Barrio. A pesar de esto,
Barranquilla fue la cuarta ciudad con mayor incidencia del IPM en 2019
(17,4%), lo que sugiere que los esfuerzos en materia de política pública
no han logrado aliviar las presiones coyunturales existentes. Por esta
razón, deben consolidarse estrategias que permitan que la disminución
de este indicador repercuta en las causas estructurales que actualmente
impiden que la ciudad llegue a niveles de IPM similares o inferiores a
los de Bogotá, Medellín o Cali, las cuales presentan en promedio una
incidencia cinco puntos porcentuales menor.
Por otro lado, Barranquilla aún cuenta con importantes oportunidades

de mejora en indicadores relacionados con áreas de ecosistemas
protegidos, tasa de hurtos y afectación por desastres naturales. En
cuanto a áreas protegidas, Barranquilla es la segunda ciudad principal
de Colombia con menos áreas de protección ambiental con relación al
área total municipal. Adicionalmente, no se observa un crecimiento en el
indicador desde 2016, lo cual generaría señales de alerta de continuar con
esta tendencia. En cuanto a la incidencia de hurtos, si bien Barranquilla
tiene actualmente el segundo mejor desempeño en el grupo de las 15
principales ciudades y ha mantenido una tasa relativamente estable en
los últimos 20 años, ubicándose entre 30 y 40 hurtos por cada 100.000
habitantes, el indicador ha desmejorado en los últimos años. Mientras
que para 2016, la tasa de hurtos a residencias por cada 100.000 habitantes
fue de 36,7, en 2019 la tasa de hurtos subió a 64,1, es decir casi el doble. El
indicador mejora levemente a 50,5 para 2020, pero esto puede deberse
a las medidas de restricción a la movilidad, debido a la pandemia por
COVID-1912. Finalmente, los indicadores relacionados con personas
afectadas por desastres naturales han empeorado. En 2020, Barranquilla
fue la tercera entre las ciudades principales con mayor número de
afectados por eventos naturales. Los resultados para todas las variables
analizadas pueden verse en el Gráfico 13.10.
11
Si bien Barranquilla tiene un índice de tratamiento de aguas residuales cercano al 100%, esto no
implica que la totalidad de vertimientos domésticos en la ciudad sean tratados adecuadamente.
En algunos casos, el agua residual se trata de manera primaria, utilizando al río Magdalena como
difusor de las aguas servidas. Para más información, ver Capítulo 9.
Para más información sobre las cifras de criminalidad, se sugiere ver el Capítulo 10.
467
12
Gráfico 13.9. Desempeño estandarizado de indicadores de

desarrollo en Barranquilla
N o. de sentencias de delitos contra adm ón pública
IRCA urbano
Aguas residuales tratadas
Índice de pob reza
Índice de salud
Cobertura ed. superior
Índice de pob reza m ultidim en sional
Índice de CTI
Índice equidad e inclusión social
M ortalidad niñez
Acceso a intern et
M ortalidad infantil
Índice de adaptabilidad y resiliencia
Índice de cuidado am biental
Índice de sostenibilida d
Tasa de recau do predial
Calidad del colegio
Cobertura ed. m ed ia
M u ertes en acc. de tránsito
Índice de ecosistem as estratégicos
Afectados y fallecidos p or desastres nat.
Tasa de participación electoral
Tasa de hom icidios
Valor agregado no extractivo
Tasa de hurtos a resid encias
Afectados por desastres nat.
Colegios categoría A+
P roporción de áreas protegidas
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

D esem peñ o
P erpectiva de crecim iento N ivel prom edio estandarizado
Fuente: Elaboración propia con base en Castañeda y Guerrero,

2022 y datos de OSC (2022) para el período 2010-2020.
Con este análisis del nivel actual de 28 indicadores de desarrollo para

la ciudad de Barranquilla, se procedió a implementar las herramientas
de simulación prospectiva que brinda la metodología IPP. Dado que
esta metodología compara la dinámica de los indicadores respecto a los
presupuestos públicos, se usaron los resultados de la marcación a ODS
del presupuesto de Barranquilla13, presentado en la sección anterior, para
alinear presupuestos con indicadores. Teniendo en cuenta que la ventana
de análisis de los indicadores fue 2010-2020, se tomó el presupuesto per
cápita14 de la ciudad, a precios constantes, para este ejercicio. Con estos
datos, se procedió a simular la dinámica de los indicadores seleccionados
a 2030, cuyos resultados están contenidos en el Gráfico 13.10.
13
En este punto, es importante mencionar que se extrapoló la alineación a ODS del presupuesto
de Barranquilla en 2022 a años anteriores con el fin de conectar recursos de vigencias pasadas con
los indicadores de desarrollo. Si bien es un supuesto fuerte, no afecta los resultados generales del
ejercicio.
14
El análisis per cápita del presupuesto de gasto permite controlar por las necesidades cambiantes
de una población en crecimiento. En términos absolutos, la administración municipal sí requerirá
aumentar la disponibilidad de recursos en los programas de los indicadores con buen desempeño,
468 teniendo en cuenta el crecimiento poblacional de la ciudad.
Gráfico 13.10. Mejora esperada en los indicadores

de desarrollo seleccionados a 2030
Indicadores
Acceso a intern et
7%
Índice de CTI
Tasa de hom icidios
Índice de cuidado am biental
11%
In dicadores an alizados (% de in dicadores en cada segm en to)

Índice de pob reza
Tasa de recau do predial
14%
IRCA urbano
Índice de sostenibilida d
Calidad del colegio
32%
Índice de salud
M ortalidad infantil
M ortalidad niñez
Índice de pob reza m ultidim en sional
N o. de sentencias de delitos contra adm ón pública
Índice de ecosistem as estratégicos
14%
P roporción de áreas protegidas

Tasa de hurtos a resid encias
Afectados y fallecidos p or desastres nat.
21%

Cobertura ed. m ed ia
M u ertes en acc. de tránsito
N eg ativo 0-5% 5-10% 10-20% 20-30% M ayor a 30%
M ejora esperada de los indicadores (%)
Fuente: Elaboración propia con base en Castañeda y Guerrero (2022)

y datos de OSC (2022).
De acuerdo con estas simulaciones, al ritmo actual de gasto los

indicadores relacionados con las tecnologías de la información serán
aquellos con una mejora más rápida. De la misma manera, se prevé
un crecimiento acelerado del indicador de cuidado ambiental, el cual
está relacionado con la disposición de basuras. Aunque el indicador de
tasa de homicidios para Barranquilla en 2020 fue el cuarto peor entre
las 15 principales ciudades del país, este indicador muestra potencial
de mejora importante para los próximos años, especialmente teniendo
en cuenta la reducción que ha tenido en los últimos años, pasando de
35 homicidios por 100.000 habitantes en 2015 a 23 en 2020. También se
destaca un importante crecimiento previsto para el indicador de recaudo
por concepto de impuesto predial, que facilitará el financiamiento de sus
programas de desarrollo económico, social y ambiental.
En el espectro opuesto, al ritmo actual de gasto e implementación

de proyectos relevantes, los indicadores relacionados con afectación por
desastres naturales muestran una potencial reversión en los próximos
469
años. También, se estima que la tasa de hurtos a residencias desmejore,

así como la mortalidad por accidentes de tránsito, lo cual es una dinámica
generalizada en las ciudades principales de Colombia. El indicador de
crecimiento económico también muestra una reversión, lo cual es un
reflejo de la tendencia económica nacional y mundial.
Adicionalmente, se prevé una leve mejora en indicadores relacionados

con sentencias por delitos contra la administración pública, protección
de ecosistemas estratégicos y tratamiento de aguas. En este segmento
de crecimiento lento, es importante analizar la causa de estos resultados.
Por un lado, podemos tener evidencias de un problema de rendimientos
marginales decrecientes, que quiere decir que es difícil y costoso seguir
mejorando significativamente indicadores que ya están en un nivel
bastante bueno. Este es el caso del indicador de tratamiento de aguas
residuales, el cual se encuentra en niveles cercanos al 100%15. También es
el caso de sentencias por delitos en contra de la administración pública
por 100.000 habitantes, teniendo en cuenta que Barranquilla mostró la
menor tasa de sentencias entre las 15 ciudades principales para 201916.
Por otro lado, el lento avance de ciertos indicadores se puede deber a
causas más estructurales, los cuales deben contrastarse con decisiones
de política pública. Este es el caso de la protección de ecosistemas
estratégicos, que como ya se mencionó previamente, Barranquilla se ha
estancado en un nivel bastante bajo de áreas protegidas declaradas.
En este punto, con base en los resultados de las simulaciones, es

importante analizar cómo se puede mejorar el comportamiento de
los indicadores más rezagados. Para ello, hay dos opciones posibles:
(i) fortalecer los programas actuales con un mayor presupuesto, o
(ii) rediseñar los programas relacionados con estos indicadores. Para
identificar cuál es la recomendación de política pública más adecuada, se
estimará un escenario hipotético en el cual los recursos de presupuesto
público alineados con los indicadores más rezagados se incrementará
en un 30% y 50%. Este ejercicio no pretende recomendar un aumento
presupuestal inviable, tiene más bien como objetivo identificar aquellos
indicadores que sí son sensibles a aumentos presupuestales y separarlos
de aquellos indicadores que requieren cambios más estructurales de
política pública.
15
Como se mencionó previamente, el indicador de tratamiento de aguas residuales domésticas
está cercano al 100%, pero todavía hay problemas con la calidad del tratamiento realizado. Para
efectos de este ejercicio, se tiene en cuenta únicamente la información contenida por el indicador.
16
Sobre este aspecto, el lector debe tener en cuenta que la baja tasa de sentencias puede deberse
a una menor incidencia de casos de corrupción o una menor efectividad del aparato judicial
municipal. Desafortunadamente, identificar las causas reales de la baja tasa de sentencias por
delitos contra la administración pública se escapa al alcance de este capítulo.
470
Gráfico 13.11. Análisis prospectivo de indicadores

(situación actual y con mayor gasto público)
A: análisis prospectivo al ritmo actual
Indicadores
Acceso a internet
%
Índice de CTI
(% de indicadores en cada segmento)
Tasa de homicidios
Índice de cuidado ambiental
11%7

Indicadores analizados
Índice de pobreza
Tasa de recaudo predial
14%
IRCA urbano
Índice de sostenibilidad
Calidad del colegio
32%
Índice de salud
Mortalidad infantil
Mortalidad niñez
Índice de pobreza multidimensional
No. de sentencias de delitos contra admón pública
Índice de ecosistemas estratégicos
14%
Proporción de áreas protegidas

Tasa de hurtos a residencias
Afectados y fallecidos por desastres nat.
21%
Cobertura ed. media

Muertes en acc. de tránsito
Negativo 0-5% 5-10% 10-20% 20-30% Mayor a 30%
Crecimiento simulado de indicadores (%)
Fuente: Elaboración propia con base en Castañeda y Guerrero

(2022) y datos de OSC (2022).
471
B: análisis prospectivo con un aumento del gasto público de 50%/30%

para indicadores rezagados
Indicadores
Tasa de homicidios
11%
Acceso a internet
Índice de CTI
(% de indicadores en cada segmento)
Índice de cuidado ambiental

11%

Indicadores analizados
Tasa de recaudo predial

IRCA urbano
18%

Índice de pobreza
Mortalidad infantil
Índice de sostenibilidad
Calidad del colegio
25%
Índice de salud
Mortalidad niñez
Índice de pobreza multidimensional
No. de sentencias de delitos contra admón pública
Índice de ecosistemas estratégicos
14%
Proporción de áreas protegidas

Tasa de hurtos a residencias
Afectados y fallecidos por desastres nat.
21%

Cobertura ed. media
Muertes en acc. de tránsito
Negativo 0-5% 5-10% 10-20% 20-30% Mayor a 30%
Crecimiento simulado de indicadores (%)
Fuente: Elaboración propia con base en Castañeda y Guerrero

(2022) y datos de OSC (2022).
472
Con base en estos resultados, se pueden inferir principalmente dos

puntos: (i) los indicadores más rezagados no son sensibles al presupuesto
y (ii) los pocos indicadores que son sensibles al presupuesto (indicados
por los recuadros en la gráfica anterior) ya muestran una aceptable
dinámica prospectiva al ritmo actual. Con base en el Gráfico 13.11 se puede
observar que, de los 28 indicadores analizados, solo cuatro responden a
un incremento presupuestal en los programas actuales. Estos indicadores
son: (i) tasa de homicidios, (ii) porcentaje de colegios con desempeño A
y A+, (iii) mortalidad infantil, e (iv) índice de equidad e inclusión social.
Con respecto al primero, el indicador de tasa de homicidios viene
mejorando en los últimos años, lo cual evidencia que las políticas
públicas actuales en materia de seguridad vienen por buen camino, y
se verían beneficiadas con un empujón financiero adicional. En relación
con el segundo indicador, una mayor cantidad de recursos inyectados a
modernizar planteles educativos puede incidir en el número de colegios
en la categoría de desempeño A y A+; sin embargo, no logra incidir en
la calidad general de los colegios públicos17. Por otro lado, inyectar más
recursos a los programas actuales de prevención de la mortalidad infantil
tendrá efectos importantes sobre el indicador respectivo. Finalmente,
los programas de acceso a servicios (salud y educación) de poblaciones
vulnerables han generado resultados positivos y, con una mayor inyección
de capital, se puede acelerar sus resultados.
Sin embargo, los demás indicadores analizados no muestran

sensibilidad presupuestaria. En este sentido, aquellos indicadores que
muestran ya una senda de crecimiento interesante requieren de un
esfuerzo de la administración municipal para mantener la implementación
de los programas públicos como se ha hecho en los últimos años,
manteniendo la senda de financiamiento actual en términos per cápita
de los programas relacionados con dichos indicadores. Por el contrario,
aquellos indicadores que no responden a aumentos presupuestales
y tienen una proyección de crecimiento nula requieren de cambios
estructurales en los programas del gobierno distrital relacionados.
Esto es particularmente necesario para los indicadores relacionados
con desastres naturales (temática que cobra importante relevancia a
la luz del riesgo ante amenazas de cambio climático y la necesidad de
adaptación y resiliencia antes estos), hurtos, mortalidad por accidentes
de tránsito y protección de áreas de ecosistemas estratégicos protegidos.
Los lineamientos de política recomendados para los indicadores de
desarrollo seleccionados pueden verse en el Cuadro 13.3.
17
Se destaca que la calidad educativa no es sensible al presupuesto, ya que no solo incluye
infraestructura sino también formación docente, metodologías flexibles y programas nuevos
(como bilingüismo). Si la administración desea acelerar el crecimiento en la calidad de colegios
públicos debe rediseñar los programas relacionados con estos temas.
18
Un crecimiento estándar “negativo” significa una desmejora en el indicador con respecto al
nivel actual.
473
Cuadro 13.3. Lineamientos de política pública para indicadores

de desarrollo seleccionados
Valor estándar Valor estándar Perspectiva de Recomendación

Indicadores inicial final ODS crecimiento de política
(2010-2020) (2010-2020) estándar
Estandarizada:
índice de pobreza 0.66 0.88 1 5-10% Fortalecer programas
multidimensional actuales
Fortalecer programas
Índice de pobreza 0.66 0.88 1 10-20%
actuales
Estandarizada tasa de
mortalidad en la niñez Fortalecer programas
(menores de 5 años), 0.69 0.79 3 5-10% actuales
todas las causas
Estandarizada tasa
de mortalidad infantil 0.62 0.75 3 5-10% actuales
(menores de 1 año)
Número de muertes en Rediseño de

accidentes tránsito por 0.72 0.60 3 Negativo programas
cada 100 mil habitantes relacionados
Índice de Salud 0.77 0.89 3 5-10%
actuales
Estandarizada: Calidad
de la educación - Fortalecer programas
Colegios según categoría 0.51 0.58 4 5-10% actuales
de desempeño
Estandarizada: tasa Rediseño de

de cobertura neta de 0.62 0.57 4 Negativo programas
educación media relacionados
Proporción de los
colegios en categoría Aumentar
0.09 0.17 4 10-20%
de desempeño A+ presupuesto
Cobertura Matrícula
Acreditada Educación 0.40 0.77 4 20-30% Fortalecer programas
Superior actuales
Índice de Riesgo de la
Calidad del Agua para Fortalecer programas
0.22 0.84 6 10-20%
Consumo Humano actuales
(IRCA), urbano
Porcentaje de aguas
residuales domésticas Fortalecer programas
0.28 1.00 6 0-5% actuales
urbanas tratadas
Estandarizada: Valor Rediseño de

agregado sin actividades
0.45 0.43 8 Negativo programas
extractivas como proporción
del área municipal relacionados
Índice de Ciencia, Fortalecer programas

Tecnología e Innovación 0.28 0.69 9 >a 30% actuales
Estandarizada final: Fortalecer programas

Acceso a internet 0.12 0.60 9 >a 30% actuales
Índice de Equidad e Fortalecer programas

inclusión social 0.68 0.82 10 5-10% actuales
474
Valor estándar Valor estándar Perspectiva de Recomendación

Indicadores inicial final ODS crecimiento de política
(2010-2020) (2010-2020) estándar
Estandarizada:
Promedio de personas
afectadas por evento Rediseño de programas
en desastres asociados 0.98 0.49 11 -36%
relacionados
a fenómenos naturales
(por cada 100.000
habitantes)
Estandarizada: Personas
afectadas y fallecidas
por evento de desastres Rediseño de programas
0.99 0.74 11 -23%
asociados a fenómenos relacionados
naturales (por cada
100.000 habitantes)
Índice de adaptabilidad Fortalecer programas

y resiliencia 0.67 0.75 11 6% actuales
Índice de sostenibilidad 0.54 0.62 13 7% Fortalecer programas

actuales
Estandarizadas: Proporción
de ecosistemas estratégicos, Rediseño de programas
áreas de protección y áreas 0.04 0.04 15 0%
relacionados
de bosque respeto al área
municipal
Índice de Ecosistemas 0.52 0.52 15 0% Rediseño de programas

estratégicos relacionados
Índice de Cuidado 0.43 0.60 15 22% Fortalecer programas

ambiental actuales
Estandarizada: Tasa de Aumentar

homicidios por 100.000 0.12 0.32 16 30% presupuesto
habitantes
Estandarizada: Tasa de
hurtos a residencias 0.78 0.47 16 -29% Rediseño de programas
por 100.000 habitantes relacionados
Estandarizada: Tasa de
sentencias de delitos contra Fortalecer programas
0.95 0.97 16 1%
la administración pública actuales
por cada 100.000 habitantes
Estandarizada: Tasa de Fortalecer programas

0.30 0.38 16 9%
participación electoral actuales
Estandarizada: Tasa de Fortalecer programas

0.37 0.54 17 14%
recaudo tributación actuales
predial por predio
Fuente: Elaboración propia con base en Castañeda y Guerrero (2022) y datos de OSC (2022).
475
4. Conclusiones y recomendaciones de política pública

para acelerar el logro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS)
La revisión de los planes de desarrollo de las últimas administraciones,

el análisis de la contribución del presupuesto público de la ciudad a
los ODS a través de la metodología de etiquetado presupuestal y el
ejercicio de Inferencia de Prioridades de Política (IPP) nos han servido
en este capítulo para analizar el desempeño de Barranquilla a la luz
de los ODS. Los resultados preliminares indican que, aunque se han
logrado mejoras importantes en una serie de indicadores y sectores clave
para el desarrollo social, económico y ambiental, aún prevalecen retos
estructurales importantes que deben abordarse en el corto y mediano
plazo, especialmente en lo relacionado a temas de género, medio
ambiente, seguridad, infraestructura, pertinencia de la oferta educativa,
integración del sector privado y financiamiento de los ODS. Asimismo,
se ha identificado la necesidad de fortalecer, rediseñar y aumentar el
presupuesto de determinados programas con los que actualmente
cuenta la ciudad.
De manera general, se resalta la importancia de reconocer

explícitamente las potenciales sinergias que tiene el abordar las
problemáticas sociales en indicadores de productividad y crecimiento
económico inclusivo. Es crucial reconocer que la reducción de las
desigualdades, además de ser un objetivo válido en sí mismo, puede
ayudar a mejorar la eficiencia del gasto, a fortalecer el tejido productivo, y
a elevar la productividad. En este sentido, las políticas sectoriales deben
identificar los beneficios potenciales en diversas áreas, de forma que el
conjunto de las políticas sea coherente y de máximo impacto. Esto puede
lograrse en la medida que se aborde la planeación del desarrollo de la
ciudad con un enfoque ODS en contexto territorial.
En este contexto, y a partir del análisis realizado en este capítulo, hemos

identificado una serie de conclusiones y recomendaciones enfocadas al
cumplimiento de la Agenda 2030 por parte de la ciudad de Barranquilla.
En primer lugar, se recomienda realizar una transversalización más
efectiva de los temas de género a lo largo de las diferentes estrategias
sectoriales. Aún se identifican muchas oportunidades de mejora en este
aspecto en tanto que reconocer la interseccionalidad de los temas de
género permite lograr políticas y resultados más efectivos y pertinentes,
tanto en términos de igualdad y goce de derechos, como de productividad
y crecimiento.
476
Asimismo, se recomienda fortalecer el financiamiento de los ODS

relacionados con el medioambiente, especialmente el ODS 14, en
particular en lo relacionado con la conservación de las zonas costeras.
Se recomienda a la ciudad tomar acciones en el corto plazo para iniciar
proyectos de adaptación al cambio climático, y que estas acciones, a su
vez, cuenten con un enfoque de gestión social, reconociendo que aquellos
que se verán más afectados por el cambio climático y sus efectos serán
los más vulnerables y quienes menos activos tienen a su disposición
para hacer frente a choques climáticos exógenos. De manera similar, se
recomienda contar con una política de gestión ambiental de ecosistemas
más robusta. Se identificó que, si bien Barranquilla va por buen camino
en el cuidado de sus recursos naturales y servicios ecosistémicos, la
declaración de protección legal de ecosistemas estratégicos aún puede
fortalecerse y ampliarse con miras a asegurar su conservación en el
mediano plazo.
En esta misma línea, se recomienda redoblar esfuerzos para

reducir la afectación económica y social por desastres naturales, la
accidentalidad vial y la percepción de seguridad en la ciudad. En
este aspecto, la inversión en obras de infraestructura física, social y
comunitaria resulta fundamental para generar espacios seguros e
integradores. Adicionalmente, debe trabajarse por el fortalecimiento de
la calidad educativa de la ciudad, no solo a través de la modernización
de instalaciones, sino a través de estrategias de desarrollo de capital
humano de profesores y administrativos: debe buscarse fortalecer la
ruta de tránsito desde el sector educativo hacia el mercado laboral, de
tal manera que el sector educativo pueda suplir de manera pertinente
las demandas en habilidades que requiere el sector productivo de
la ciudad. Esta ruta de inclusión laboral deberá, además, buscar ser
inclusiva y contar con estrategias de inclusión para los diferentes grupos
vulnerables (población LGBTIQ+, personas con discapacidad, mujeres,
migrantes, etc.). Esto es especialmente importante, por un lado, a la luz
de los resultados prospectivos del índice de equidad e inclusión social,
el cual es sensible a aumentos presupuestales y, por otro, a la baja
alineación presupuestal del ODS 10, que muestra que la ciudad debe
redoblar esfuerzos en materia de atención a poblaciones vulnerables.
En lo relacionado a aspectos financieros, se recomienda seguir

promoviendo la integración del sector privado a procesos de desarrollo
de la ciudad a través de mecanismos innovadores de cooperación
financiera como Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo (APPD)
y el Financiamiento Mixto. Esto sería especialmente relevante como
477
alternativa para el financiamiento de, por ejemplo, los programas que se

identificaron en la sección anterior y que requieren de mayor presupuesto
para alcanzar mejores resultados. Se ha encontrado que el sector privado
tiene un potencial enorme para promover dinámicas de crecimiento
inclusivo y eficiente a través de la vinculación a sus cadenas de valor
y proveeduría a las poblaciones vulnerables a través de procesos de
generación de valor compartido que, al final, promueven el cumplimiento
de la Agenda 2030. La creación de vehículos específicos, como las
APPDs, para fortalecer el desarrollo sostenible de la ciudad permite que
más empresas del sector privado se vinculen a esta aceleración. Estos
vehículos específicos no implican cambios en las estructuras accionarias
de las empresas ni alteraciones en su misionalidad. Por el contrario, el
propósito de la Agenda 2030 es aprovechar la propuesta de valor actual
del sector privado y canalizarlo hacia actividades más sostenibles y con
propósito.
Finalmente, es fundamental que se fortalezcan las prácticas de

seguimiento temático y financiero de los ODS. Estos esfuerzos deben
estar dirigidos no solo a realizar un seguimiento temático del desarrollo,
sino también a hacer un seguimiento financiero a los recursos públicos y
privados orientados a los ODS. Para ello, el DNP, con el apoyo técnico de
PNUD, ha desarrollado herramientas de seguimiento como la alineación
del Kit de Planeación Territorial a los ODS (para el sector público) y el SDG
Corporate Tracker (para el sector privado). Estos esfuerzos fortalecerán la
senda de desarrollo de la ciudad de Barranquilla hacia los ODS, buscando
el crecimiento sostenible de las comunidades para no dejar a nadie atrás.
Reconocimientos
Los autores agradecen a Laura Morales Vernaza por su valiosa asistencia
en la elaboración de este capítulo.
478
Referencias
Alcaldía de Barranquilla. 2022. Barranquilla, la ciudad de Colombia
más premiada a nivel mundial. https://www.barranquilla.gov.co/mi-
barranquilla/barranquilla-la-ciudad-de-colombia-mas-premiada-a-nivel-
mundial.
—. 2022. Con inversión en cocinas y comedores, Barranquilla llega a

135.000 beneficiarios en su Programa de Alimentación Escolar. Último
acceso: 30 de 03 de 2023. https://www.barranquilla.gov.co/educacion/
inversion-cocinas-y-comedores-barranquilla.
Castañeda, Gonzalo, y Omar Guerrero. 2022. El Presupuesto Público

Nacional y los ODS en Colombia. Un Análisis de la Agenda 2030 desde la
Metodología de Inferencia de Prioridades de Política (IPP). Bogotá D.C.:
UNDP.
El Heraldo. 2022. Barranquilla, entre las ciudades con mejor educación

pública en 2022. https://www.elheraldo.co/barranquilla/barranquilla-
entre-las-ciudades-de-colombia-con-mejor-educacion-publica-
en-2022-964531.
Naciones Unidas. 2019. Citing $2.5 Trillion Annual Financing Gap during
SDG Business Forum Event, Deputy Secretary-General Says Poverty
Falling Too Slowly. https://press.un.org/en/2019/dsgsm1340.doc.htm.
—. 2015. La Asamblea General adopta la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible. https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/2015/09/
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sostenible/.
—. 2012. «Review of the contributions of the MDG Agenda to foster

development: lessons for the post-2015 UN Development Agenda.»
https://www.un.org/en/development/desa/policy/untaskteam_undf/
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OCDE. 2020. COVID-19 crisis threatens Sustainable Development Goals

financing. https://www.oecd.org/newsroom/COVID-19-crisis-threatens-
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PNUD. 2022a. «Alineación de presupuestos públicos y otros flujos a

ODS: hacia una taxonomía ODS.» https://www.undp.org/es/colombia/
publications/alineacion-presupuestos-publicos-otros-flujos-ods.
—. 2022b. «Evolución de los últimos 10 años en Desarrollo Humano.»

https://www.undp.org/es/colombia/publicaciones/evolucion-de-los-
ultimos-10-anos-en-desarrollo-humano.
479
480

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1

Agradecimiento al equipo técnico de ProBarranquilla

Equipo técnico de la Alcaldía Distrital de Barranquila

Este esfuerzo conjunto ha fortalecido nuestra conexión con el pueblo barranquillero.

En 2008, apostamos por el futuro de Barranquilla proporcionando apalancamiento

Asimismo, mediante el apalancamiento de contratistas y la gestión de un

Para nosotros, trabajar junto al Distrito de Barranquilla ha sido enriquecedor, ya que

Javier Suárez Esparragoza

Capítulo 3. El tejido productivo de Barranquilla. Oscar Rodríguez Nieto y

Capítulo 4. Empleo, ingresos y pobreza en Barranquilla. Andrea Otero

Capítulo 5. La salud de los barranquilleros. Victoria Eugenia Soto, Irieleth

Capítulo 6. La niñez barranquillera. Martha Isabel Gutiérrez, Diego

Capítulo 7. Los jóvenes barranquilleros. Juan Camilo Chaparro Cardona

Capítulo 8. Vivienda y entorno urbano en Barranquilla.

Capítulo 9. Biodiverciudad y desarrollo sostenible. Tatiana Cantillo.........325

Capítulo 10. La seguridad y la comunidad en Barranquilla.

Capítulo 11. Los venezolanos en Barranquilla.

Capítulo 12. La gestión fiscal de Barranquilla, 2000 – 2021. Jaime Bonet-

Capítulo 13. Barranquilla a la luz de los objetivos de desarrollo sostenible.

Jaime Pumarejo es Alcalde de Barranquilla (2020-2023) y

Juan Manuel Alvarado es el Gerente de Ciudad de Barranquilla

Capítulo 2. Logros, retos y lecciones de la transformación de Barranquilla.

Eduardo Lora es economista de la Universidad Nacional y Master en

Capítulo 3. El tejido productivo de Barranquilla.

Óscar Rodríguez es ingeniero industrial y magíster en economía.

Capítulo 4. Empleo, ingresos y pobreza en Barranquilla.

Andrea Otero Cortés es economista y magíster en economía de la

Oriana Álvarez Vos es economista y magíster en economía de

Karina Acosta es economista de la Universidad del Rosario con

Capítulo 5. La salud de los barranquilleros.

Victoria Eugenia Soto es economista de la Universidad del Valle,

Irieleth Gallo Caro es economista de la Universidad del Valle.

Sergio I. Prada MPA, PhD, es investigador senior de Minciencias y

Norman Maldonado es economista y Master en Ciencias Económicas

PROESA es el Centro de Investigación en Protección Social y Economía

Capítulo 6. La niñez barranquillera.

Martha Isabel Gutiérrez Llinás es economista y Magíster en economía

Diego Sandoval Peralta es ingeniero industrial, economista, MBA

Juan José Rincón Briceño es economista y Profesional en Gobierno

Capítulo 7. Los jóvenes barranquilleros.

Juan Camilo Chaparro Cardona es doctor en economía aplicada de

Tatiana Isabel Caly Amador es magíster en economía de la Universidad

C. Erik Vergel-Tovar es profesor asistente de la Facultad de Arquitectura

Estefanía Mejía Tamayo es ingeniera civil de la Universidad de los

Isabella Caro Giraldo es estudiante de economía de la Universidad

Capítulo 9. Biodiverciudad y desarrollo sostenible.

Tatiana Cantillo es economista ambiental con maestría de University

Capítulo 10. La seguridad y la comunidad en Barranquilla.

Santiago Tobón, economista, es profesor en la Universidad EAFIT

Martín Vanegas-Arias, economista, es investigador asociado del

Capítulo 11. Los venezolanos en Barranquilla.

Francesca Ramos Pismataro, Vicedecana de la Facultad de Estudios

Daniella Monroy Argumedo, investigadora adscrita al Observatorio de

Ronal F. Rodríguez, investigador del Observatorio de Venezuela

María Clara Robayo León, investigadora del Observatorio de Venezuela

Txomin Las Heras Leizaola, investigador adscrito al Observatorio de

El Observatorio de Venezuela de la Facultad de Estudios

Capítulo 12. La gestión fiscal de Barranquilla, 2000 – 2021.