LA VIDA SOCIAL

DEL MUNDO POLÍTICO

INVESTIGACIONES RECIENTES
EN SOCIOLOGÍA POLÍTICA
Gabriel Vommaro y Mariana Gené
(compiladores)
 La vida social del mundo político
Investigaciones recientes en sociología política
 Gabriel Vommaro y Mariana Gené
(compiladores)

La vida social del mundo político

Investigaciones recientes en sociología política
 La vida social del mundo político : investigaciones recientes en sociología política /
Gabriel Vommaro ... [et al.] ; compilado por Gabriel Vommaro ; Mariana Gené. -
1a ed . - Los Polvorines : Universidad Nacional de General Sarmiento, 2017.
352 p. ; 21 x 15 cm. - (Política, políticas y sociedad ; 27)

ISBN 978-987-630-260-9

1. Sociología Política. 2. Argentina. 3. Instituciones. I. Vommaro, Gabriel II.

Vommaro, Gabriel, comp. III. Gené, Mariana, comp.
CDD 306.2

© Universidad Nacional de General Sarmiento, 2017

J. M. Gutiérrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX)
Prov. de Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54 11) 4469-7507
[email protected]
www.ungs.edu.ar/ediciones

Diseño gráfico de colección: Andrés Espinosa - Ediciones ungs

Diseño de tapas: Daniel Vidable - Ediciones ungs
Diagramación: Daniel Vidable - Ediciones ungs
Corrección: Gabriela Ventureira

Hecho el depósito que marca la Ley 11.723.

Prohibida su reproducción total o parcial.
Derechos reservados.

Impreso en DP Argentina S.A.

Tacuarí 123 (C1071AAC), Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina,
en el mes de julio de 2017.
Tirada: 400 ejemplares.
 Índice

Introducción. La sociología política y sus aportes para analizar

la política argentina reciente
Gabriel Vommaro y Mariana Gené................................................................... 9

Primera parte. El arraigo sociocultural de las instituciones políticas

Los partidos y sus mundos sociales de pertenencia:
repertorios de acción, moralidad y jerarquías culturales en la vida política
Gabriel Vommaro.......................................................................................... 35
Descifrar mundos estatales. Sobre la circulación de autoridad
en las burocracias públicas
Luisina Perelmiter ........................................................................................ 63
Entre la descomposición y la recomposición sindical.
Una apuesta por la sociología política
Martín Armelino........................................................................................... 87

Segunda parte. Saberes expertos y sentido práctico en el mundo político

El estudio de los problemas públicos.
Un balance basado en una investigación sobre la corrupción
Sebastián Pereyra......................................................................................... 113
Políticos profesionales, pero ¿de qué tipo?
Recursos y destrezas de los “armadores políticos” ante sus diferentes públicos
Mariana Gené............................................................................................. 133
Sociología, política y gobierno de la ciudad en perspectiva histórica:
reflexiones a partir del caso porteño
Matías Landau .......................................................................................... 161

Tercera parte. El arraigo sociopolítico de las instituciones económicas

Política y decisión: la razonabilidad de la acción política
a través de la historia de la convertibilidad
Mariana Heredia ....................................................................................... 189
La sociología moral del dinero. Algunos aportes para la sociología política
Ariel Wilkis................................................................................................. 211
Negocios privados e intervención estatal.
Elementos para una sociología política de los mercados de la seguridad
Federico Lorenc Valcarce.............................................................................. 233

Cuarta parte. Ciencia política y sociología política: diálogos y debates

El enigma populista. Gino Germani: orígenes y actualidad
de la sociología política argentina
Germán J. Pérez ......................................................................................... 263
Guillermo O’Donnell y la política subnacional: un diálogo entre la ciencia
política y la sociología política
Jacqueline Behrend...................................................................................... 293
Ganancias y pérdidas analíticas de la autonomía disciplinar:
la relación entre ciencia política y sociología política en Brasil
Renato Perissinotto y Fernando Leite............................................................. 313

Epílogo
Juan Pablo Luna......................................................................................... 339
Presentación de los autores......................................................................... 349
 El estudio de los problemas públicos.
Un balance basado en una investigación
sobre la corrupción

Sebastián Pereyra

Introducción

La corrupción se ha instalado en nuestro vocabulario político en las últimas

décadas y, de modo recurrente, la actividad política aparece asociada a este
término por demás polisémico. Los escándalos de corrupción encuentran, en
ese marco, una audiencia fértil en diversos sectores sociales que sienten una
fuerte desconfianza respecto de la actividad política.
Los escándalos son el elemento y el rasgo más visible de los cruces entre
corrupción y política que caracterizan el debate público en las últimas décadas en
la Argentina y en muchos otros países del mundo. Representan, en este sentido,
un indicador claro de la existencia de un problema público. Al mismo tiempo,
solo muestran algunos rasgos de dicho problema y lo hacen resaltando aspectos
episódicos, que no se refieren de modo directo a los procesos y elementos que,
por otro lado, los hacen posibles. Emergen de modo recurrente para recordar
la actualidad del problema en cuestión pero, por sí solos, no permiten ver cuál
es la historia ni los rasgos principales que caracterizan el problema.
En estas páginas queremos ofrecer una reflexión sobre los problemas pú-
blicos como objetos de investigación. Cuando pensamos en el análisis de un
problema público asumimos que se trata de un objeto esquivo, inestable: los
problemas se vinculan con preocupaciones que son cambiantes en el tiempo.
La lista de condiciones o estados de cosas que, en un momento dado, pueden

113
Sebastián Pereyra

ser denominados como problemas públicos es prácticamente infinita. Los

problemas públicos se refieren principalmente a desacuerdos; existen siempre
diferentes puntos de vista respecto de si un determinado estado de cosas es o
no un problema (Loseke, 2007: 6).
Así, estudiar la corrupción como problema público supone analizar y
reconstruir la génesis en el proceso de tematización pública. ¿De qué modo
aparecen denuncias que señalan la existencia del problema? ¿Cuáles son los
canales y procedimientos por medio de los cuales esas denuncias son escuchadas
y amplificadas? ¿Cómo se organizan las disputas que dichas denuncias traen
aparejadas? ¿De qué modo se establecen indicadores para estimar la magnitud
y el alcance del problema? Y, finalmente, ¿de qué manera logran determinarse
las responsabilidades que todo problema trae aparejadas?
Estos interrogantes de carácter general son aquellos que guían el estudio de
los problemas públicos como objeto de investigación. Nuestra reflexión partirá,
en este caso, de un estudio específico sobre la corrupción como problema pú-
blico en la Argentina de los años noventa (Pereyra, 2013). Para reconstruir el
modo en que la corrupción se transformó en un problema público en la política
argentina, hemos focalizado en tres ámbitos en los que el tema adquirió una
centralidad importante desde los años noventa en adelante. Se trata del desarrollo
de núcleos de trabajo experto relacionados con el problema, la multiplicación
de escándalos en la política nacional y, por último, la incorporación del tema
en la política institucional (como tema de campaña electoral y como objeto de
política pública). Es decir, nuestro análisis se preocupó por analizar el modo
en que el problema de la corrupción se integró como materia de trabajo en
tres ámbitos profesionales diferenciados: el mundo de las ong, el periodismo
y la política profesional.
El recorrido de nuestra indagación definió tres ejes transversales a esos
ámbitos que permiten revisar de modo analítico los mecanismos que explican
el proceso de configuración del problema. Esos ejes son: a) la formulación de
demandas, b) las estrategias de movilización y publicidad y c) los mecanismos de
estabilización del problema. En conjunto, ellos permiten entender globalmente
los elementos involucrados en el proceso de puesta en forma de un problema
público y, por lo tanto, las dimensiones principales para el estudio de este tipo
de objetos de la realidad social.

114
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

Problemas públicos
El estudio de los problemas públicos tiene una larga tradición en la sociología
anglosajona al tiempo que ha tenido poco o nulo impacto en otros contextos in-
telectuales.1 En estas páginas nos proponemos presentar algunos rasgos generales
de este enfoque para analizar, sobre esa base, las potencialidades y restricciones
que presenta como modo de abordar temas y problemas de la sociología política
y como herramienta para el desarrollo de investigaciones empíricas.
Partiremos, entonces, de una definición básica de la noción de problema
público para revisar cuáles son los conceptos centrales para su estudio. Un
problema implica, en principio, una definición moral: decir que algo es un
problema es decir que algo está mal; son situaciones evaluadas como negativas
porque causan algún daño. En segundo lugar, para que algo adquiera el estatus
de problema público debe tener un carácter extendido. Se diferencia, en este
sentido, de un problema personal, es decir que afecta directa o indirectamente,
actual o potencialmente, a un número significativo de personas. En tercer lugar,
implica una cierta dosis de optimismo; la situación problemática puede ser mo-
dificada por la acción humana. Por último, son situaciones que consideramos
que deberían ser cambiadas: “algo debe hacerse al respecto” (Gusfield, 1981).
El estudio de los problemas públicos puede partir, en este sentido, simple-
mente de la clásica distinción realizada por Charles Wright Mills entre inquie-
tudes privadas (private troubles) y temas públicos (public issues).2

1
Ver, entre otros: Fuller y Meyers (1941), Merton (1971), Becker (1966), Blumer (1971),
Spector y Kitsuse (1977). Para una visión general sobre la historia de esta perspectiva: Schwartz
(1997), Cefaï y Terzi (2013), Cefaï y Becker (2015).
2
“La distinción más fructuosa con que opera la imaginación sociológica es quizás la que hace
entre ‘las inquietudes personales del medio’ y ‘los problemas públicos de la estructura social’.
Esta distinción es un instrumento esencial de la imaginación sociológica y una característica de
toda obra clásica en ciencia social. Se presentan inquietudes en el carácter de un individuo y
en el ámbito de sus relaciones inmediatas con otros; tienen relación con su yo y con las áreas
limitadas de la vida social que conoce directa y personalmente. En consecuencia, el enunciado
y la resolución de esas inquietudes corresponden propiamente al individuo como entidad bio-
gráfica y dentro del ámbito de su ambiente inmediato: el ámbito social directamente abierto
a su experiencia personal y, en cierto grado, a su actividad deliberada. Una inquietud es un
asunto privado: los valores amados por un individuo le parecen a este que están amenazados.
Los problemas se relacionan con materias que trascienden el ambiente local del individuo y el
ámbito de la vida interior. Tienen que ver con la organización de muchos ambientes dentro de
las instituciones de una sociedad histórica en su conjunto, con las maneras en que diferentes
medios se imbrican e interpenetran para formar la estructura más amplia de la vida social e

115
Sebastián Pereyra

Siguiendo el proceso de configuración de un problema público pueden

observarse una serie de elementos que son centrales para su comprensión: la
constitución de actores interesados en el problema, las distintas estrategias de
movilización, los ámbitos de publicidad y escenificación y también sus modos
de tratamiento institucional. La dinámica de esos elementos depende, en buena
medida, del problema en cuestión.
La visión predominante en los estudios sobre problemas sociales ha estado
vinculada con una perspectiva constructivista (Schneider, 1985). Un problema
social es, desde este punto de vista, igual a la serie de actividades de quienes
intentan definir determinadas situaciones como problemáticas. Constructing
Social Problems de Malcolm Spector y John I. Kitsuse (1977) es considerado
un trabajo fundamental para el estudio de los problemas sociales y, de hecho,
todos esos estudios utilizan la definición ofrecida por los autores: “definimos
problemas sociales como las tareas de reclamo y demanda que individuos o
grupos llevan adelante en relación con algún supuesto estado de cosas” (Spector
y Kitsuse, 2006: 75, traducción propia).
Esta perspectiva recibió importantes críticas a lo largo de su desarrollo.
En particular, al asimilar la noción de problema social con las actividades de
definición, no considera que el problema es el resultado del proceso y no las
actividades mismas.3 En este sentido, algunos autores sostienen que circuns-
cribir la definición de los problemas sociales a la sola idea de la formulación
de demandas es demasiado arriesgado (Miller y Holstein, 1993). Es necesario,
además, especificar de qué manera las demandas exitosas generan definiciones
colectivas que son utilizadas por los actores en sus contextos de vida cotidiana
como esquemas de interpretación para categorizar su experiencia práctica.
La mirada puesta sobre la formulación de las demandas deja de lado, además,
la cuestión de la generalización de los problemas que es fundamental para en-
tender de qué modo la elaboración de preocupaciones (troubles) a nivel personal
permite la creación de temas (issues) que son la base de los problemas sociales.
Uno de los problemas centrales de las visiones constructivistas es que han
descuidado la consideración del carácter público de las acciones involucradas
en la constitución de problemas.

histórica. Un problema es un asunto público: se advierte que está amenazado un valor amado
por la gente” (Wright Mills, 1987: 27-28).
3
La perspectiva de Spector y Kitsuse ha sido criticada por focalizar en el rol de los demandantes
individuales (reformadores morales), más que en la actividad de grupos o movimientos y también
por asumir que los interlocutores privilegiados de esas actividades de demanda son los gobiernos
o las agencias estatales (Loseke, 2007).

116
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

Si la inscripción de las operaciones de definición y de calificación al rango

de objetos sociológicos constituye un aporte innegable del constructivismo,
los problemas sociales, sin embargo, no son siempre –al menos no en todos
los estadios de su enunciación– el fruto de un trabajo deliberado y cohe-
rente de construcción, mucho menos si no son forzosamente imputables
a la actividad reivindicativa de un grupo social particular (Zimmermann,
2003: 247, traducción propia).

La discusión sobre el carácter público de los problemas permite revisar ese límite
del constructivismo desde un nuevo ángulo.
Desde nuestro punto de vista, una cuestión central ligada a la constitución
de los problemas sociales es el hecho de su tematización pública. Es necesario
señalar, entonces, la importancia del carácter público de los problemas sociales.
Así, los procesos a partir de los cuales se producen definiciones públicas de un
tema particular se constituyen en unos de los elementos de interrogación más
importantes. La historia de los procesos de definición de un problema –inclu-
yendo el modo en que son descartadas otras definiciones posibles– constituye
el objeto de una sociología de los problemas públicos (Gusfield, 1981; Loseke,
2000; Cefaï y Terzi, 2013). Desde ese punto de vista, se requiere un análisis
tanto de los mecanismos a través de los cuales un problema adquiere publicidad
como así también los procesos de definición de algo como materia de interés
público (generalización) por oposición a aquello que es del orden de lo privado,
particular (Taylor, 1992 y Quéré, 1996).
Gusfield fue el primero en llamar la atención sobre el hecho de que es ne-
cesario considerar la centralidad del carácter público de los problemas sociales.
Es útil establecer la distinción entre problemas públicos y problemas pri-
vados. Por eso prefiero la designación “problemas públicos” a “problemas
sociales”. No todos los problemas sociales llegan necesariamente a ser pro-
blemas públicos. No todos se vuelven tema de conflicto o de controversia
en la arena de la acción pública. No todos cuentan con dependencias que
los atiendan ni con movimientos que trabajen para resolverlos (Gusfield,
2014: 69).

Aquello que define, en principio, el carácter público de los problemas es justa-

mente la consideración de que alguien debe hacer algo al respecto.
La constitución de un problema público está estrechamente ligada a la
actividad de denuncia realizada por individuos o grupos u otro tipo de acto-
res colectivos. Esas denuncias, en todos los casos, son puestas a prueba como

117
Sebastián Pereyra

condición de posibilidad para su generalización, para su publicidad. Además,

integran y organizan narraciones que son el modo en el cual los problemas
públicos adquieren forma e intentan lograr un estatuto legítimo y públicamente
reconocido.
En la génesis de todo problema público se plantea, entonces, la relación
entre las denuncias que se realizan y las situaciones que se están denunciando
(aumento de la desocupación, un estado generalizado de corrupción, la inse-
guridad, etcétera). Suspender el juicio sobre esos elementos que representan
el “objeto de denuncia” es crucial para el análisis de un problema público. “Es
una fase de la investigación practicar la sospecha generalizada sobre todas las
versiones, volverlas equivalentes, sin anclarse en una evidencia objetiva o en
una certeza moral” (Cefaï, 1996: 47, traducción propia). En la medida en que
se asumen esos estados de cosas como hechos incontestables o como datos de la
realidad, la posibilidad de reconstruir el proceso de configuración del problema
se vuelve imposible.
Por último, a medida que las estrategias para movilizar y dar publicidad a
una demanda son exitosas, surgen y se multiplican diversas versiones sobre el
estado de cosas y, fundamentalmente, aparecen las polémicas y controversias, en
primera instancia, sobre su propia existencia. En general, del mismo modo que
existen actores reclamando en relación con ciertas situaciones injustas, suelen
constituirse y movilizarse actores que discuten el carácter problemático o –como
dijimos– la propia existencia de esas situaciones. Así, se producen movimientos
de contra-argumentación o, simplemente, estrategias para deslegitimar los
argumentos o la figura de los demandantes. En algunos casos, la violencia o el
silenciamiento puede ser la reacción provocada por la actividad de denuncia
impidiendo que esas situaciones accedan, incluso, al nivel de la controversia.
En algún sentido, para que exista un problema público es necesario que
esas controversias logren estabilizarse de alguna manera. El modo a partir del
cual suelen superarse esas controversias es a partir de que se aporte o se descubra
evidencia que contribuya a validar los argumentos de las partes implicadas.
Ese proceso es lo que denominamos procedimiento de estabilización de un
problema público y es lo que permite vincular las denuncias con las caracte-
rísticas de los estados de cosas denunciados a partir del establecimiento y el
reconocimiento de determinados hechos.4 Es a partir de ese procedimiento
4
El procedimiento típico a partir del cual se establecen hechos en los problemas públicos es la
intervención de la palabra de científicos o expertos. En la medida en que las denuncias se refieren
a cuestiones que pueden ser saldadas a través de la intervención de esas formas de conocimiento,
ese suele ser el mecanismo fundamental. Normalmente son la ciencia o la justicia las que cum-

118
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

que comienza a responderse de manera más o menos unívoca a preguntas tales

como: ¿en qué consiste esa situación injusta, problemática?, ¿qué es lo que lo
o la causa?, ¿quiénes y cuántos están implicados en el problema? En la medida
en que pueden establecerse (darse por constatados) ciertos hechos comienzan
a ser más sencillos los esfuerzos por delimitar el problema, establecer ciertos
parámetros del estado de cosas denunciado y estipular referencias sobre qué
incluye y qué no incluye, por ejemplo. Veamos estas cuestiones de un modo
menos abstracto.

La corrupción como problema público en la Argentina

Como señalamos al inicio, para rastrear el modo en que la corrupción se trans-
formó en un problema público en la Argentina analizamos tres ámbitos en los
que el tema adquirió centralidad desde los años noventa en adelante. Esto es, el
desarrollo de núcleos de trabajo experto relacionados con el problema, la mul-
tiplicación de escándalos en la política nacional y, por último, la incorporación
del tema en la política institucional (como tema de campaña electoral y como
objeto de política pública). A cada uno de ellos corresponde un ámbito profe-
sional específico: el mundo de las ong, el periodismo y la política profesional.
También hemos indicado que el registro del proceso de constitución del
problema de la corrupción fue indagado a partir de tres ejes principales: a) la
formulación de demandas ligadas a la corrupción, b) las estrategias de movili-
zación y publicidad y c) los mecanismos de estabilización del problema. Esos
ejes permiten rastrear los elementos centrales que dan cuenta de la génesis y
legitimación del problema. A continuación, presentamos brevemente algunos
de esos elementos para luego exponer algunas de las conclusiones más generales
producidas a lo largo de la investigación.
Nuestro trabajo de investigación estuvo concentrado inicialmente en el
proceso de génesis de la actividad de denuncia de la corrupción como pro-
blema en la política nacional argentina desde inicios de los años noventa. De
este modo, partimos de interrogantes simples, orientados a dilucidar: ¿quiénes
demandan?, ¿qué se demanda?, ¿a quién se demanda? y ¿cómo se demanda?
El vínculo entre los problemas y las demandas tiene que ver precisamente con

plen la función de intervenir para dirimir las controversias más allá de cómo hayan surgido las
denuncias. Latour ofrece, en este sentido, una perspectiva fundamental para entender el modo
en el cual se constituyen, por ejemplo, redes de humanos y de entidades no-humanas generando
estabilidad en los procesos de producción de hechos científicos (Latour, 1984: 59 y 1995).

119
Sebastián Pereyra

el hecho de que los problemas públicos no existen independientemente de la

movilización que realizan determinados actores de un cierto tema.
En nuestro trabajo, hemos podido identificar y distinguir al menos dos
modos en los cuales se expresan esas actividades de denuncia. Encontramos, por
un lado, denuncias referidas al problema de la corrupción como tal –sostenidas
fundamentalmente por expertos y activistas y también por quienes forman parte
de lo que podríamos denominar la política institucional– y, por otro lado, de-
nuncias de casos concretos de corrupción focalizadas más bien en el desarrollo
de escándalos de corrupción y alimentadas por la tarea de periodistas, expertos,
operadores judiciales y/o políticos.
Nuestra segunda dimensión de análisis –estrategias de movilización y publi-
cidad– nos permitió profundizar la idea del carácter público del problema que
nos propusimos analizar. Al respecto, esta dimensión se orienta a cubrir tanto
la cuestión de la publicidad del problema como el modo en el que se establece
un vínculo con el interés público. Cuando analizamos la serie de actividades y
procesos que hicieron público al problema de la corrupción (en este doble sen-
tido de ampliación de un público y de universalización), nos encontramos con
algunos elementos que resultan particularmente significativos. ¿De qué manera
se fueron constituyendo públicos cada vez más amplios y más interesados por
el problema de la corrupción? Los escándalos representaron allí un elemento
sumamente importante para ese proceso de ampliación. Para un público general,
los escándalos amplificaron la resonancia de la denuncia de casos concretos y, a
la vez, también los diagnósticos de expertos convocados para tal fin. Al mismo
tiempo, en nuestro trabajo pudimos observar que la tarea de dar publicidad
al problema se expandió de modo sucesivo y simultáneo entre públicos más
específicos, como periodistas, jueces o dirigentes políticos.
En tercer lugar, nos concentramos en lo que denominamos procedimientos
o mecanismos de estabilización del problema. Con ello nos referimos al conjunto
de elementos que permiten superar, en un momento dado, el nivel de la pura
controversia entre las partes implicadas. A ello colaboran los elementos que
intervienen como hechos y que permiten validar algunas argumentaciones por
sobre otras. En nuestro trabajo hemos podido identificar tres procedimientos
principales que han permitido una progresiva estabilización del problema de
la corrupción en Argentina. En primer lugar, la utilización de técnicas para la
medición y la producción de datos relacionados con la corrupción. En segundo
lugar, la lógica probatoria de los escándalos de corrupción. En tercer lugar, la
producción y el uso de categorías legales y administrativas ligadas al desarrollo
de políticas públicas.

120
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

Tomando como objeto de indagación el problema de la corrupción, su

proceso de génesis así como sus rasgos y alcances principales, podemos conectar
elementos que de otro modo aparecerían a nuestros ojos como fenómenos aisla-
dos. Los estudios sobre problemas públicos tienen una ventaja, en ese sentido,
al reintegrar aspectos de la vida social que, en virtud de sesgos profesionales o
de otro tipo, podrían tender a ser fragmentarios en nuestros análisis. A conti-
nuación, presentamos cuatro ejemplos sobre ese efecto de redistribución de la
mirada producido por el enfoque en nuestro propio trabajo sobre la corrupción
política. En sucesivos apartados nos ocupamos de mostrar el modo en que esta
perspectiva permite: 1) multiplicar el registro de los ámbitos de formulación de
denuncias y su potenciación mutua; 2) tomarse en serio la pregunta por cómo
se definen y miden los fenómenos a los que hace referencia un problema; 3)
situar los escándalos como un tipo de fenómeno particular relativo a un pro-
blema público y 4) analizar el impacto de un problema público en un ámbito
particular de la vida social (en este caso, el mundo de la política profesional).

¿La corrupción es un problema argentino?

Las denuncias de corrupción se instalaron con fuerza en la Argentina en virtud
de los escándalos que surgieron a lo largo de la década menemista (1989-1999).
Sin embargo, estrictamente hablando existe una fuerte afinidad entre el neo-
liberalismo y los discursos contra la corrupción. El propio gobierno de Carlos
Menem fue el impulsor, en sus primeros años, de una crítica en términos de
corrupción a los modos de intervención y regulación del Estado en la economía.
Uno de los frecuentes usuarios del vocabulario de la corrupción fue el
ministro Domingo F. Cavallo. El recurso a la denuncia de la corrupción para
fundamentar los procesos de privatización de empresas públicas y la raciona-
lización de organismos estatales fue una práctica reiterada durante el mene-
mismo y es por eso que resulta paradójico que la corrupción se volviera contra
el propio gobierno al punto de ser uno de los modos en que nuestro sentido
común evoca esa década.
Pero la lucha contra la corrupción no fue únicamente un invento argentino.
Un creciente interés en este tema, sobre todo en el ámbito de los organismos
internacionales y de cooperación, se despertó en los años noventa. Ese interés,
además de consolidar un importante espacio para el desarrollo profesional,
produjo herramientas, instrumentos y recomendaciones destinados a combatir
el problema. Precisamente, la definición del problema de la corrupción a nivel
internacional fue adquiriendo, con el correr de la década, contornos cada vez más

121
Sebastián Pereyra

claros, apareciendo fuertemente vinculado a los debates sobre la consolidación

de la democracia, por un lado, y a las reformas de libre mercado, por el otro.
En este sentido, la década del noventa representa un hito en los debates y
discusiones sobre la corrupción política. En esos años, encontramos un cre-
cimiento muy importante de las denuncias de corrupción en diversos países,
uno de cuyos rasgos comunes más notables es la incorporación definitiva de los
escándalos a la vida política, que, en efecto, se multiplicaron con un impacto
y un alcance cada vez más considerables.
En nuestra región, los años noventa estuvieron fuertemente marcados por
los escándalos de corrupción. En países como Brasil, Perú o México tuvieron
importantes consecuencias institucionales y en otros como la Argentina dejaron
una huella indeleble en las presidencias del período. No obstante, las campañas
anticorrupción y los escándalos se extendieron durante esos años más allá de las
fronteras del mundo en vías de desarrollo. Tanto España y Portugal como Italia
y Francia, por nombrar solo los más significativos, también han sido sacudi-
dos por el impacto de fuertes campañas anticorrupción durante esos años. En
1992, en Italia se produjo un fenómeno novedoso y resonante a la vez, cuando
se constituyó una verdadera coalición de juristas (fiscales y magistrados) que
emprendieron una auténtica campaña judicial contra la corrupción política
(“manos limpias”). Algo similar ocurrió en Francia durante ese mismo período,
momento en que comenzó una verdadera rebelión de los jueces de instrucción
contra la clase política. Allí, ejecutivos de grandes empresas y líderes de los
principales partidos políticos no escaparon a las denuncias, las indagaciones
judiciales y las condenas.
Si bien las cruzadas anticorrupción tendieron a multiplicarse durante los
años noventa, los casos nacionales presentan importantes diferencias entre sí:
mientras que en los países europeos las coaliciones anticorrupción estuvieron
primordialmente encabezadas por juristas en el ejercicio de la magistratura, en
los países latinoamericanos la iniciativa recayó más bien en los profesionales
del derecho nucleados en ong y en los periodistas.
Al mismo tiempo, los años noventa han producido una serie de estándares
que aparecen reflejados en distintos tipos de textos producidos por actores
internacionales y que se orientan a caracterizar el fenómeno de la corrupción
y a promover el desarrollo de políticas, es decir, de herramientas jurídicas y
administrativas para combatirla. Para países periféricos como la Argentina, las
recomendaciones constituyeron una verdadera guía orientadora para la elabo-
ración de políticas públicas, como consecuencia de un proceso de exportación
de ideas apoyado principalmente por la cooperación internacional y la ayuda

122
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

financiera. Estos estándares operaban, en definitiva, como verdaderos condi-

cionantes a la hora de definir las estrategias de desarrollo de los países.

Corrupción: ¿cuál es la magnitud del fenómeno?

A diferencia de lo que sucede con otros temas como la inseguridad y el desem-
pleo, por ejemplo, para problematizar la corrupción carecemos por completo
de mediciones u otros elementos similares que permitan objetivar las represen-
taciones que existen sobre el fenómeno. Quizás lo único parecido en este tema
sean los escándalos de corrupción en los que se ponen de manifiesto conductas
o formas de intercambio ilegales o ilegítimas y en los que se ofrecen pruebas
para el juicio del público acerca de –digamos– la intensidad o la magnitud del
fenómeno en relación con el caso en cuestión. De todos modos, un escándalo o
una serie de escándalos son, como medida de un fenómeno, poco significativos
en comparación con indicadores cuya evolución puede medirse estadísticamente
a lo largo del tiempo.
De manera intuitiva, podríamos pensar que una simple correlación vincula
las denuncias y las preocupaciones ciudadanas sobre la corrupción con una
mayor incidencia de los actos de corrupción en la actividad política. Sin em-
bargo, ese vínculo supuesto y sostenido por la crítica no ha sido corroborado,
y difícilmente pueda serlo.
No sabemos ni podemos saber verdaderamente si la corrupción (¿de qué
tipo?) se ha incrementado o no (¿en comparación con qué?), y en qué medida
lo ha hecho en los últimos años. Estamos seguros, sin embargo, de que se ha
constituido en un problema público en la Argentina a partir de los años noventa
y de que ese proceso puede ser objeto de un análisis detallado. De esta manera,
lo importante no es tratar de analizar si la corrupción aumentó o no, sino más
bien por qué y de qué modo se volvió intolerable.
En cualquier caso, lo que resulta innegable es que, desde los noventa, la
crítica y la desconfianza hacia la actividad política y hacia el desempeño de los
políticos se han vuelto un rasgo persistente de la vida democrática, tanto en los
países periféricos como en los centrales. En los casos europeos, por ejemplo,
las encuestas de opinión en Francia mostraban en el año 2000 que el 64% de
los franceses pensaba que la mayoría de los políticos eran corruptos. El World
Values Survey muestra que en 2006, el 80% de los ciudadanos de los países
centrales manifestaba poca o nula confianza en los partidos políticos.5

5
Datos del World Values Survey para Francia, Alemania, España, Gran Bretaña y Estados Unidos.

123
Sebastián Pereyra

En la encuesta Latinobarómetro realizada en 2001 en los países de América

Latina, el 74,6% de la población contestó que la corrupción era un problema
muy serio en su país. En la Argentina, esa percepción era compartida por el
88% de los encuestados en 1997 y ascendía a más del 94% en 2001. Entre
1997 y 2002, cerca del 90% de los encuestados consideraba que la corrupción
había aumentado mucho en el último año (Latinobarómetro). Si tomamos, por
ejemplo, el año 2001, encontramos que el 94% de los entrevistados veía a la
corrupción como un problema muy serio. En 2010, un 90% de los encuestados
a nivel nacional respondió que la corrupción está algo o muy generalizada en
los funcionarios públicos (Barómetro de las Américas-lapop) y cerca de un
80% de los encuestados consideraba que en los últimos años no existió nin-
gún progreso en la reducción de la corrupción en las instituciones del Estado
(Latinobarómetro).
El panorama cambia, sin embargo, cuando la evaluación de la corrupción
se pone en perspectiva con otros problemas del país. Así, encontramos que
entre 1995 y 2004 la corrupción representaba el principal problema solo para el
10% de la población. Aunque esa proporción aumentaba en forma considerable
hasta llegar al 18% en 2002, se mantenía muy por debajo de otras preocupa-
ciones, en particular respecto de la desocupación. En 2010, solo el 2,6% de
los encuestados consideraba que la corrupción era el principal problema del
país (Latinobarómetro).
Algo similar ocurre cuando consideramos, no ya la percepción sobre el
aumento de la corrupción, sino el contacto directo con casos de corrupción;
frente a ese tipo de preguntas, entre 2001 y 2010 más del 82% de los encues-
tados respondió en forma negativa. En 2010, por ejemplo, apenas un 5% de
los encuestados manifestaba que un funcionario público le había solicitado una
coima en el último año (Barómetro de las Américas-lapop).
Una de las herramientas de medición de la corrupción más conocidas a
nivel internacional es el Índice de Percepción de la Corrupción (cpi), elaborado
por Transparencia Internacional (ti) desde hace más de diez años, que permite
clasificar en un ranking a los casi doscientos países objeto de estudio.6 Según
los resultados de esa medición, la Argentina se ubica en el puesto 100 mientras
que Chile, por tomar un ejemplo cercano, se ubica en el puesto 22. Estos datos
podrían inducirnos a pensar que la Argentina es un país mucho más corrupto
6
Además de inducir a una confusión entre percepción y medición, el índice ha sido cuestio-
nado en diversos contextos porque recurre centralmente a consultoras financieras para realizar
las evaluaciones de los distintos países, lo cual genera, sin duda, un fuerte sesgo en la medición
que refleja lo que podríamos llamar genéricamente el punto de vista del mundo de los negocios.

124
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

que Chile; sin embargo, la información solo da una pauta de la percepción

general del fenómeno. La otra gran herramienta de medición producida por la
misma organización es el Barómetro Global de la Corrupción, cuyos datos para
2010 indican que, mientras que en la Argentina solo el 12% de los encuesta-
dos reconocía haber pagado un soborno en los últimos doce meses, en Chile
esa proporción ascendía al 21%. Es decir que, como lo muestra este caso, las
percepciones no siempre coinciden con las prácticas.
De todos modos, no queda duda de que esas percepciones están asociadas
a una pérdida de confianza de los ciudadanos en las instituciones políticas a lo
largo del tiempo. Por tal motivo, aunque la corrupción sea un fenómeno que
difícilmente pueda ser medido en términos agregados, sí puede analizarse el
impacto que tiene el problema en distintos ámbitos de la vida social.

Los escándalos y la crítica de la política

Los escándalos se caracterizan, entre otras cosas, por sacar a la actividad polí-
tica de su flujo cotidiano, por interrumpirlo. Esa interrupción está vinculada
principalmente al hecho de que los escándalos ponen en cuestión los roles y
estatus asignados a los actores políticos. Su potencial degradante o consagra-
torio implica que nadie sabe si terminará parado en el mismo lugar que tenía
cuando todo comenzó.
Los escándalos políticos son, en definitiva, un modo de infligir un castigo
y ello principalmente en virtud del juicio de la opinión pública. Ellos suponen
un riesgo de degradación que implica principalmente a quien es denunciado
pero, potencialmente, también al denunciante. En el escándalo, el denunciante
de un transgresor apela directamente al público; la justicia se ejerce en el propio
escándalo. Asimismo, a diferencia de la lógica judicial que es preponderante-
mente individualista, el escándalo puede impartir justicia sobre un colectivo. De
este modo, los escándalos representan una arena en la que se disputa el estatus
social de los distintos personajes en una dinámica que va de la consagración a
la degradación.
El análisis de los escándalos permite observar las consecuencias que tuvo la
imposición de nuevos estándares morales para la evaluación de la actividad polí-
tica en las últimas décadas. Así, por un lado, reafirman nuevos significados sobre
el modo correcto de comportamiento de los políticos y, por otro lado, favorecen
la capacidad de nuevos actores –centralmente, aunque no exclusivamente, los
periodistas y los profesionales del derecho– para enjuiciar la actividad política.

125
Sebastián Pereyra

A la hora de definir el problema de la corrupción por la vía de la designación

de casos concretos, expertos y periodistas resultan ser los mejores denunciantes.
Esas denuncias resultan creíbles porque no forman parte del campo de la política
profesional, de donde generalmente provienen la mayor parte de las denuncias
o la información que las nutre. En ese sentido, más allá de que las denuncias de
corrupción se hayan incorporado como un recurso más para la confrontación
política, son otros actores y no los políticos profesionales los que salen favore-
cidos por las denuncias que progresan. Los escándalos requieren la presencia
de estos nuevos mediadores y portavoces de la denuncia para que resulten un
arma efectiva y la capacidad de capitalizarlos recae fundamentalmente sobre
ellos, más que sobre otros políticos.
La dinámica de los escándalos refuerza entonces la figura de los denunciantes
que no provienen del mundo político pues estos aspiran a erigirse en agentes
moralizadores de la actividad política como defensores del bien común frente a
una actividad que es percibida y definida como degradada y orientada al interés
particular. Ello cuenta también –paradójicamente– para quienes intentaron
desde la propia actividad política diferenciarse de sus colegas enrolados en
las filas de los partidos tradicionales. La política profesional no ha sido ajena
a la producción de denuncias de corrupción, en particular en los intentos de
creación de espacios políticos de centro-izquierda (Frepaso) y centro-derecha
(Acción por la República) durante esos mismos años noventa.
Finalmente, los escándalos tienen desde el punto de vista del problema de
la corrupción la importancia fundamental de producir pruebas orientadas al
juicio de la opinión pública sobre la existencia del problema. En la sumatoria
de casos, en la medida en que se constituye una serie de escándalos, encon-
tramos que el problema de la corrupción puede ser remitido a personajes y a
hechos específicos.

El impacto del problema de la corrupción en la vida política

Pese al fuerte impacto de los escándalos como un fenómeno de opinión pública,
las percepciones sobre la corrupción no parecen operar directamente sobre los
comportamientos electorales. Sí pueden impactar en las chances electorales de
los personajes denunciados (por ejemplo, al ser descartados como potenciales
candidatos) pero, sin duda, son muchos los criterios de juicio que los electores
movilizan a la hora de votar.
Si hacemos un pequeño ejercicio mirando al pasado, encontramos que,
por ejemplo, Menem fue reelecto en 1995, pocos meses después de que se

126
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

desatara el escándalo por el contrabando de armas, con una mayor proporción

de votos que la que había obtenido en 1989. Algo similar ocurrió en 1993
con la elección de Erman González como diputado por la ciudad de Buenos
Aires. Recordemos que dos años antes, en 1991, Erman se desempeñaba como
ministro de Economía cuando se desencadenó el llamado Swiftgate.7
Quizás el contraejemplo sean las elecciones legislativas de octubre de 2001,
en las que se popularizó el denominado “voto bronca”. Esas elecciones tuvieron
lugar luego de que se desplegara el escándalo de las coimas en el Senado, pero
hay que considerar también que ese proceso había llevado a una descomposición
de la coalición gobernante y que los comicios tenían lugar en un contexto de
profunda crisis económica, luego del recorte del 13% de jubilaciones y salarios
públicos, de la creación de las monedas provinciales, etcétera.
Más que como una fuente de conflicto específica, la corrupción ha sido
un plus que se ha agregado sobre diversos tipos de conflictos que han tenido y
tienen una dinámica propia. Si se observa la evolución de la protesta social en las
últimas décadas, puede notarse que la corrupción se incorpora progresivamente
en el lenguaje de la movilización como un elemento importante. Esa presencia
es muy significativa desde las emblemáticas puebladas de los años noventa en
el interior del país hasta las actuales protestas de sectores medios, pasando por
la crisis de 2001. Ese registro puede darnos idea de hasta qué punto el discurso
o los discursos contra la corrupción se fueron integrando al sentido común y
produjeron modificaciones en las prácticas y en el vocabulario de la protesta.
Esa progresiva incorporación de los discursos contra la corrupción se verifica
en un proceso de distanciamiento creciente –marcado por la desconfianza o
incluso el franco rechazo– entre los sujetos de la movilización y la clase política.
Los años noventa representan el momento crucial en la escenificación de ese
distanciamiento que, con matices y algunos cambios importantes, continúa
actualmente. En ese sentido, puede observarse que en muchos procesos de
movilización social el término “politización” se refiere, en un sentido moral-
mente negativo, a la colonización de la causa de la movilización por los intereses
particulares de la lógica político-partidaria.
La percepción de la corrupción agrega un plus de dramatismo y violencia
a las experiencias de movilización. La actividad política, lejos de constituir una
vía para la canalización de demandas, se constituye en un objetivo directo de
la intervención violenta de los manifestantes contra lo que consideran son los
7
Se refiere a un escándalo desatado por la denuncia del frigorífico norteamericano Swift, avalada
por el entonces embajador de ese país, de haber recibido un pedido de “coimas” de parte de
funcionarios argentinos a cambio de hacer avanzar un trámite impositivo.

127
Sebastián Pereyra

símbolos del poder y el privilegio. En algunos casos, la corrupción o, mejor

dicho, las demandas contra la corrupción son un plus que alimenta la violencia,
la ira y la indignación de los manifestantes. En otros casos, sirve para que los
colectivos que surgen de los procesos de movilización se diferencien, adquie-
ran cierta particularidad e identidad propias. En este sentido, el lenguaje de la
protesta respecto de la corrupción permite entender de qué modo la actividad
política es percibida en términos personales, inorgánicos y, finalmente, desligada
de un discurso ideológico estructurado. Los políticos aparecen ubicados en el
centro de la actividad política y el cuestionamiento se dirige específicamente
hacia ellos.
El vocabulario de la corrupción como crítica de la política remite direc-
tamente a los escándalos como una de las figuras centrales del conflicto polí-
tico. La denuncia y el escándalo forman parte de las estrategias principales de
degradación del adversario cuando el discurso político pierde los contenidos
ideológicos y programáticos tradicionales con los que contaba la política de
partidos. Las personas –los personajes– adquieren una destacada centralidad en
la vida política y, por ende, su estatura moral y su credibilidad se transforman
en capitales políticos vitales para la obtención y mantenimiento del poder.

Balance y perspectivas sobre el enfoque de los problemas

públicos

El estudio de los problemas públicos nos propone concentrarnos en el análisis de

los procedimientos a partir de los cuales categorías para definir la realidad (y no
otras) se organizan identificando ciertos estados de cosas como problemáticos,
reclamando así “atención pública” sobre el asunto. Atención pública quiere
decir, en principio, atención del público, materia de interés público –social y
político en un sentido amplio de esos términos–. Una persona que experimenta
una situación percibida como injusta no necesariamente se ve involucrada en
un proceso a partir del cual se define un problema público. Quizás considere
que se trata de un problema personal. Sin embargo, si evalúa que la situación es
en algún sentido generalizada (es decir, que afecta a otras personas también) o
que su solución depende de alguna instancia, entidad u organización colectiva
(ya sea estatal o no), en ese caso la identificación, categorización y denuncia
de esas situaciones constituyen la génesis de un problema público. El sentido
de lo público se refiere entonces al carácter general (versus particular) y a la
movilización o interpelación de entidades colectivas (audiencias, instituciones

128
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

públicas, estatales o privadas) que están involucradas –como causa o como

responsables– en el problema.
Así definida, esta perspectiva representa un prisma teórico para la investiga-
ción que resulta sumamente interesante porque permite una amplia flexibilidad
para seguir la tarea que los actores realizan en el mundo social para definir o
movilizar demandas y para ofrecer pruebas acerca la relevancia de ciertos te-
mas que son de su incumbencia. Es decir, es un modo de reconstruir la tarea
de configuración de entidades de la realidad social. En ese aspecto, aunque el
enfoque tiene un sesgo hacia una mirada constructivista, la multiplicación de
actividades y ámbitos de observación tiende a controlar ese sesgo. El análisis
de cualquier problema muestra que la configuración de un problema público
da cuenta más de la aparición de un mundo común que de una tarea reflexiva,
controlada o controlable de construcción social.
El estudio de problemas públicos tiende a devolver en las investigaciones
una imagen menos fragmentaria del mundo social. A diferencia de un abordaje
de los problemas que esté cruzado por las preguntas típicas de los estudios sobre
movimientos sociales o políticas públicas, esta propuesta nos obliga a no asumir
como fronteras las divisiones que proponen los actores entre ámbitos institu-
cionales y no institucionales de la política. Así, desde las prácticas concretas
pueden ponerse en duda los modos de constitución del interés de los actores,
de categorías de personas que adquieren sentido en virtud de los conflictos en
los que intervienen (Barthe et al., 2013).
Tomando como base nuestra investigación sobre la corrupción como pro-
blema público en la Argentina, hemos señalado cuatro aspectos en los que este
tipo de indagación enriquece el trabajo de análisis. En primer lugar, mostramos
que es necesario registrar los distintos ámbitos de formulación de denuncias y
su potenciación mutua. En esa línea mostramos cómo ese tipo de indagación
permite preguntarse por las escalas de un problema y su desenvolvimiento en
el tiempo, su carácter acumulativo o no. En segundo lugar, señalamos que
es necesario tomarse en serio la pregunta por cómo se definen y miden los
fenómenos a los que hace referencia un problema, es decir, de qué manera un
problema público tiene capacidad de delimitar y dar contenido a experiencias
y situaciones diversas de la vida cotidiana. A ello hace referencia la medición
y, por tanto, la estabilización del problema. En tercer lugar, que la indagación
requiere situar los acontecimientos que irrumpen en la vida social (los casos o
los escándalos) como un tipo de fenómeno particular que es relativo a un pro-
blema público (un caso que actualiza y refuerza el problema pero que depende
de una historia previa). Por último, en cuarto lugar, analizamos el impacto de

129
Sebastián Pereyra

un problema público en un ámbito particular de la vida social, es decir, pudimos

constatar que aunque el trabajo de análisis de un problema público consiste
en desagregar el conjunto de actividades que lo vuelve posible y lo constituyen
históricamente, una vez estabilizado, un problema tiene capacidad de impactar
y transformar nuestras prácticas.
En síntesis, el interés de este tipo de enfoques reside en que define una
temporalidad para el análisis que media entre el tiempo presente de la inte-
racción cotidiana de los actores y el tiempo histórico de las transformaciones
institucionales. Quizás convenga señalar aquí que este enfoque tiende a privi-
legiar la dimensión de la política nacional para analizar el anclaje institucional
o la estabilización de los problemas. En este sentido, si las prácticas que llevan
a la configuración de un problema público se mueven por distintas escalas de
acción, la estabilización de los problemas obliga a fijar la mirada en alguna
escala en particular y esta sigue siendo principalmente la de la política nacional.
El estudio de los problemas públicos es un tipo de abordaje teórico que
permite vincular tres tipos de investigaciones que, en nuestro medio, han es-
tado fuertemente diferenciados. Por un lado, los trabajos sobre movimientos
sociales y protesta; por otro lado, los estudios sobre políticas públicas, y final-
mente, los estudios, propios del campo de la comunicación, sobre fijación o
construcción de agendas. Estos dominios rara vez discuten entre sí asumiendo
una distinción rígida –que muchas veces reproduce los marcos de acción de
los actores– entre ámbitos institucionales y no institucionales de la actividad
política y, a su vez, entre espacios virtuales y reales de la misma. Así, es necesario
considerar que los estudios sobre problemas públicos –aunque tratan temáticas
similares– no son análisis de movimientos sociales ni de políticas públicas. Y
aunque tomen a la prensa o la televisión como actores o como escenarios en
los cuales se configuran y adquieren publicidad los problemas públicos, no se
limitan a un recorte específico sino que intentan entender la vinculación y la
continuidad que se establece entre esos diferentes ámbitos de problematiza-
ción. Estos distintos campos de estudio ofrecen insumos y elementos que son
centrales para el estudio de los problemas públicos. Sin embargo, cada uno de
ellos ha contribuido, por un lado, a segmentar la indagación sobre los actores
que intervienen en la definición y movilización de un determinado tema y, por
otro lado, a ofrecernos visiones demasiado generales y estáticas sobre la opinión
pública, los medios de comunicación, el Estado o los movimientos sociales y
los grupos profesionales o de presión.
Concluiremos, por último, sosteniendo que esta perspectiva tiene desde
nuestro punto de vista una ventaja importante para intervenir de una manera

130
El estudio de los problemas públicos. Un balance basado en una investigación sobre la corrupción

diferente en las polémicas de nuestro medio. Estamos acostumbrados a los deba-

tes entre perspectivas técnicas y perspectivas críticas, entre aquellas miradas que
asumen de modo no reflexivo el carácter objetivo de ciertas situaciones o estados
de cosas y aquellas otras que, por el contrario, se ocupan de develar el carácter
ideológicamente sesgado de las primeras. Ambas comparten un punto de vista
externo sobre aquellos fenómenos que analizan, sometiendo los argumentos
de los participantes a juicio desde un principio de desnivel metodológico, que
da primacía al punto de vista del observador sociológico. Por el contrario,
el abordaje de los problemas públicos se propone llevar adelante y asumir la
complejidad que implica el desarrollo de un programa de sociología relativista.

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