Manual 01 SFP

SEGUNDA EDICIÓN
MANUAL DE INDUCCIÓN
Secretaría de la Función Pública
Versión Digital
COOPERACIÓN
La elaboración de este material fue posible gracias al apoyo técnico y financiero de la Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/Paraguay). El contenido del
presente trabajo es responsabilidad de sus autores y no representa la posición u opinión de
USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
Asunción, Paraguay
Junio 2018
La impresión se realiza con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para

el Desarrollo (AECID) en el marco del Programa de Consolidación de procesos democráticos y el
Estado de Derecho en Paraguay (1015 – 2018) – Proyecto Bilateral, para la consolidación de las
Políticas de Igualdad y No Discriminación en la Administración Pública y el Fortalecimiento del
Institutito Nacional de la Administración Publica del Paraguay-INAPP / Fase II - (2019).
Asunción, Paraguay
Octubre 2019
Impresión con apoyo de

MANUAL DE INDUCCIÓN | Secretaría de la Función Pública
CONTENIDO
ABREVIATURAS 11
INTRODUCCIÓN 13
Capítulo I | EL ESTADO 15
Introducción 17
1. El Estado y la Democracia en la Constitución 18

1.1. La Democracia representativa y participativa 18
1.2. El Estado Social de Derecho 18
1.3. El Estado Unitario y Descentralizado. La organización territorial
del Estado 20
2. Los Poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial 21

2.1. El Poder Ejecutivo 22
2.2. El Poder Legislativo 23
2.3. El Poder Judicial 24
Capítulo II | EL GOBIERNO 31
Introducción 33
1. Formas de Gobierno 34
2. El gobierno en la Constitución. El Poder Ejecutivo 35
3. Estructura y Organización del Poder Ejecutivo 36

3.1. Administración Centralizada 36
3.2. Administración Descentralizada 39
Capítulo III | EL MARCO NORMATIVO 45
Introducción 47
1. El Orden de prelación de las normas 48
2. Derecho Privado y Derecho Público 49
3. Tipos de responsabilidad de las autoridades y funcionarios públicos 51

3.1. La responsabilidad penal 51
3.2. La responsabilidad civil 52
3.3. La responsabilidad administrativa 52
3.4. La responsabilidad política 52
4. Principios para la adecuada Gestión Pública 53

Capítulo IV | LA FUNCION PÚBLICA 57
Introducción 59
1. Marco jurídico del sistema de función pública 60
2. La Secretaría de la Función Pública como órgano rector de la gestión

de personas en el Estado 61
3. Sistemas de selección y de desvinculación del personal público 64
4. Derechos y obligaciones de los funcionarios públicos 64
5. Cargos de confianza 66
6. Otras responsabilidades atribuidas a la SFP 67

6.1. Control del cumplimiento de la Ley N° 5189/2014 67
6.2. Planilla unificada para la publicación de la nómina de funcionarios 68
6.3. Compromiso de apoyo a las instituciones que no cuenta con sitio web 68
6.4. Portal de Datos Abiertos de la Secretaría de la Función Pública 69
7. Instituto Nacional de la Administración Pública del Paraguay (INAPP) 71
8. Herramientas de apoyo para fortalecer la Carrera del Servicio Civil en
el Sector Público 71
8.1. Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA) 71
8.2. Portal Único del Empleo Público - Paraguay Concursa 72
8.3. Índice de Gestión de Personas (IGP) 73
8.4. Caja de Herramientas 78
ANEXO I: Mapa Legal de la Función Pública 79

ANEXO II: Las Carreras Profesionales 80
La Carrera Militar 81
La Carrera Policial 82
La Carrera Diplomática y Consular 83
La Carrera Docente 84
Capítulo V | LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN, TRANSPARENCIA Y

PARTICIPACIÓN CIUDADANA 87
Introducción 89
1. Algunas precisiones sobre el concepto de corrupción 90
2. Formas que adopta la corrupción 91
3. Esfuerzos en la lucha contra la corrupción 92
4. Impactos de la corrupción 96
5. Nuevos mecanismos que favorecen la participación de la ciudadanía 98

5.1. Leyes de Transparencia 98
5.2. Portal de denuncias 100
5.3. Rendición de Cuentas 100
5.4. Gobierno Abierto 101
CAPÍTULO VI | LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO 107
Introducción 109
1. Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) 110
2. Sistema de Planificación para Resultados (SPR) 112
3. El Presupuesto General de la Nación (PGN) 115
4. El ciclo del Presupuesto 117
5. El Proceso de Control y Evaluación del Presupuesto 119
Capítulo VII | LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS 123
Introducción 125
1. Marco Legal Paraguayo 127
2. Instituciones públicas sujetas a la Ley de Contrataciones Públicas. 128
3. Principios Generales de las Contrataciones Públicas. 129
4. Sistema de Información de Contrataciones Públicas (SICP) 130
5. Aspectos institucionales del sistema de contratación pública 130

5.1. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) 131
5.2. Administraciones convocantes 131
5.3. Procedimientos de Contratación 132
Capítulo VIII | LOS SISTEMAS DE CONTROL 135
Introducción 137
1. El Sistema de Control Interno 138

1.1. El Modelo Estándar de Control Interno 138
1.2. Fundamentos Control Interno 141
1.3. Niveles en el Sistema de Control Interno 141
2. Sistema de Control Externo 143

3. Órganos de Control 145
3.1. La Contraloría General de la República 145
3.2. El Poder Judicial 145
3.3. El Ministerio Público 145
3.4. El Congreso 146
3.5. La Defensoría del Pueblo 146
3.6. Órganos de control creados legislativamente 146
11
ABREVIATURAS
AGPE Auditoría General del Poder Ejecutivo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CEAMSO Centro de Estudios Ambientales y Sociales
CGR Contraloría General de la República
DNCP Dirección Nacional de Contrataciones Públicas
FFAA Fuerzas Armadas
IGP Índice de Gestión de Personas
INAPP Instituto Nacional de la Administración Pública del Paraguay
JM Jornal mínimo
MECIP Modelo Estándar de Control Interno para las Instituciones Públicas

del Paraguay
MH Ministerio de Hacienda
NNUU Naciones Unidas
OEE Organismos y Entidades del Estado
PDG Programa de Democracia y Gobernabilidad
PE Poder Ejecutivo
PEI Plan Estratégico Institucional
PGN Presupuesto General de la Nación
POI Plan Operativo Institucional
S FP Secretaría de la Función Pública
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIPE Sistema de Información de Proveedores del Estado
STP Secretaría Técnica de Planificación
UCNT Unidad Central Normativa y Técnica
UOC Unidad Operativa de Contrataciones
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

13
INTRODUCCIÓN
La Secretaría de la Función Pública tiene como misión emitir normas técnicas, asesorar a
las instituciones en políticas de gestión y desarrollo de las personas, capacitar y formar a
los servidores públicos. Desde esta perspectiva, considera primordial la elaboración de
instrumentos que colaboren con la formación y el conocimiento de quienes asumen o ejercen
funciones públicas.
En el marco de esta misión se presenta este Manual dirigido a los directivos y funcionarios
públicos en general, que tiene por objetivo contribuir con la capacidad de gestión de las
instituciones públicas, brindando un texto que exponga en forma clara y práctica los aspectos
básicos del Estado y de la gestión pública, facilitando información esencial en base al marco
normativo vigente.
El Manual aborda en primer lugar las bases del Estado Social de Derecho y de la democracia
representativa y participativa que establece la Constitución. Se desarrollan los principios que
emergen de esta configuración, su organización y en especial, los poderes del Estado.
En este aspecto, merece resaltarse que en el Estado democrático de derecho, toda la

actividad administrativa tiene un marco jurídico de actuación, unos procedimientos que
deben cumplirse y unas reglas a las cuales atenerse, cuya inobservancia puede acarrear
consecuencias que afectan a la vida institucional y genera responsabilidades de los
funcionarios y autoridades.
Las autoridades y funcionarios que asumen responsabilidades en la función pública,

deben tomar en cuenta que no pueden alegar la ignorancia de la ley como pretexto para
soslayar su cumplimiento. Al ser electos o designados se asume que tienen la idoneidad y
el conocimiento para el desempeño de la gestión que les es encomendada. La obligación
de conocer las normas es mayor aun para las autoridades y funcionarios que se rigen por el
principio de legalidad según el cual solo pueden obrar en la medida en que estén autorizados
por el ordenamiento jurídico. No basta que el acto no se encuentre prohibido.
Por otra parte, se resalta que las transgresiones al ordenamiento jurídico acarrean
consecuencias que pueden exceder lo meramente institucional y afectan directamente al
propio funcionario o autoridad pública. En ese sentido, la Constitución hace personalmente
responsable a los funcionarios por las violaciones cometidas a las normas legales o
reglamentarias, responsabilidad que se extiende a su propio patrimonio cuando el accionar
irregular ocasiona un daño al patrimonio público.
Debe tomarse en cuenta que las autoridades y funcionarios son servidores públicos; con su
designación o elección reciben un mandato para administrar los intereses públicos de toda la
ciudadanía. Como todo administrador, tienen la obligación de obrar con la debida diligencia
adoptando todas las medidas que las circunstancias requieran para gestionar los intereses
ciudadanos de la mejor manera. Esta es la vara con que se le juzgará, no solo desde un punto
de vista político o social frente a los electores, la opinión pública y a los medios de prensa
sino también desde un punto de vista jurídico a la hora de evaluar sus responsabilidades
frente a los órganos de control y del Poder Judicial.
A partir de las bases constitucionales del Estado paraguayo y de sus principios fundamentales,
el Manual expone los aspectos principales de la gestión pública, a saber, la organización de
la administración pública, el sistema de administración financiera del Estado, el sistema de
función pública, el sistema de contrataciones públicas y el sistema de control. Además se
abordan aspectos que tienen relación con la ética pública y la participación ciudadana, que
son cruciales para lograr una gestión transparente y abierta.
CAPITULO I
EL ESTADO
CONTENIDO DEL CAPÍTULO

Introducción
1. El Estado y la Democracia en la Constitución

1.1. La Democracia representativa y participativa
1.2. El Estado Social de Derecho
1.3. El Estado Unitario y Descentralizado La organización territorial del Estado
2.Los Poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial

2.1. El Poder Ejecutivo
2.2. El Poder Legislativo
2.3. El Poder Judicial
Resumen del capítulo

17
INTRODUCCIÓN
Todas las autoridades y funcionarios públicos necesitan comprender acabadamente las

características del Estado paraguayo consagradas en la Constitución y el funcionamiento de
los poderes del Estado.
En primer término, es fundamental conocer el alcance del concepto de democracia, en su

faceta de democracia representativa y participativa.
Con igual énfasis, debe entenderse el concepto de Estado de Derecho como una limitación
del poder de los gobernantes y como una garantía para los derechos fundamentales de las
personas. Asimismo es relevante el concepto de Estado Social de Derecho, que supone una
mayor presencia del Estado en la promoción del bienestar general de la población.
Del concepto de Estado de Derecho también emerge la división y control recíproco de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial. En ese contexto, se incorporan aquí apartados sobre
cada uno de los poderes del Estado.
Por último, se abordan los conceptos de Estado Unitario y Descentralizado que tienen relación
con la organización territorial en municipios y gobiernos departamentales.
18 MANUAL DE INDUCCIÓN | Secretaría de la Función Pública
1. EL ESTADO Y LA DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCIÓN
Conforme a la Constitución 1 , la República del Paraguay se constituye en un estado social de

derecho unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que se establecen la Constitución
y las leyes, que adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y
pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.
1.1. La Democracia representativa y participativa

La democracia implica un sistema en el cual el gobierno es elegido por el voto universal,
libre e igual de la ciudadanía, en el marco de un régimen de libertades que garantizan la
posibilidad de elegir entre varias alternativas políticas.
En el sistema democrático, resultan electos quienes tengan la mayoría de los votos ejercidos
en comicios sujetos a reglas y procedimientos establecidos en el marco de la Constitución y
las leyes.
En la democracia, la soberanía reside en el pueblo 2 y las autoridades son representantes o

mandatarias del pueblo y reciben ese mandato con el propósito de atender los intereses
públicos.
Se hace referencia a “democracia representativa” porque las decisiones públicas que

hacen a la actividad ejecutiva o legislativa no son tomadas directamente por los ciudadanos,
sino por personas elegidas para ese fin. Por eso se afirma que el pueblo gobierna a través de
sus representantes.
La Constitución también hace alusión a “democracia participativa” pero no como un

sustituto de la democracia representativa sino como un complemento de ésta. En este
contexto, la Constitución establece algunos mecanismos de participación directa en
determinados asuntos como por ejemplo, el referéndum. Así también, se establecen medios
que posibilitan y promueven la participación consultiva de la ciudadanía o como medio de
control social, sin reemplazar a las instituciones formales de control.
1.2. El Estado Social de Derecho

El concepto de Estado de Derecho implica principalmente una limitación del poder. Se
parte de la base de que el ejercicio de este poder no es absoluto y se encuentra limitado por
normas jurídicas que fijan el ámbito de actuación de las autoridades y funcionarios públicos,
y garantizan el reconocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales de las personas.
La limitación impuesta por el Estado de Derecho a las autoridades y funcionarios se manifiesta

con el principio de legalidad, según el cual una autoridad o funcionario solo puede actuar
en la medida en que su actuación esté autorizada o permitida por el ordenamiento jurídico,
a diferencia de los particulares que pueden hacer todo lo que no está prohibido.
La limitación también se manifiesta con la división de poderes. Dispone la Constitución en

el Artículo N° 3 que: “El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial
en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de
estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva,
1 Art. 1 de la Constitución.
19
facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de la ley”. Este
principio exige el respeto a la institucionalidad democrática y a la independencia del Poder
Judicial para garantizar una justicia imparcial.
El concepto de estado de derecho requiere además que el sistema institucional y jurídico

garantice y proteja los derechos fundamentales de las personas, que tienen un
reconocimiento universal en el sistema internacional de derechos humanos de las Naciones
Unidas3. Para garantizar estos derechos, se establecen mecanismos jurídicos de protección
de las personas, fundamentalmente a cargo del Poder Judicial. Asimismo, al estar integrado
al sistema internacional de derechos humanos, las personas pueden acceder a mecanismos
de protección internacional en el marco del sistema interamericano y del sistema de la
Organización de Naciones Unidas.
En anexo de este capítulo, se encuentra el listado de Convenciones, Declaraciones,

Protocolos, Pactos, Reglas y otras normas internacionales en cuestión de Derechos Humanos
fundamentales, que han sido suscriptos y ratificados por el Estado Paraguayo y que son de
carácter obligatorio, atendiendo siempre el orden de prelación de las normas. Como se verá
más adelante, la Constitución está por encima de los acuerdos internacionales, y estos a su
vez tienen prelación sobre las leyes y demás normativa nacionales.
Esta configuración constitucional no se ha limitado a reconocer los derechos individuales

como un complejo de principios que protegen a las personas contra conductas abusivas de
los agentes de la Administración. La inclusión del concepto de Estado Social de Derecho
conlleva además una dimensión activa, de eficacia, de una institucionalidad responsable
de satisfacer el interés público. Por lo demás, supone nuevos enfoques en los cometidos
estatales, una mayor presencia en la promoción del bienestar general de la población. En
esa tesitura, la Constitución ha encomendado expresamente al Estado la preservación y
mejoramiento del ambiente4; la promoción de las condiciones para una igualdad efectiva
entre el hombre y la mujer 5 ; la protección de la familia 6 ; la protección y promoción de la
salud; 7 entre otros aspectos fundamentales.
La relación de mandato que existe entre las autoridades y el soberano (pueblo), en una
democracia y la limitación de poder impuesta por el principio de legalidad implican
obligaciones concretas para las autoridades y funcionarios públicos con respecto a los
recursos que administra.
El mandato democrático en el Estado de Derecho no es conferido para que los

triunfadores en una contienda electoral se apropien de los recursos públicos y
satisfagan sus intereses personales o beneficien a una facción política o a grupos
económicos privados. Por el contrario, dicho mandato obliga a las autoridades
a administrar los recursos con el propósito de satisfacer los intereses de toda la
ciudadanía, siempre bajo determinadas reglas, principios y procedimientos de
cumplimiento riguroso 8 .
Otros principios fundamentales que emergen del carácter representativo y limitado del
ejercicio del poder son los de transparencia de los actos de gobierno. En efecto, si se asume
que los gobernantes son mandatarios del pueblo que reciben un mandato de la ciudadanía
para gobernar, constituye una obligación – y no una concesión graciosa – rendir cuentas a
3 Véase http://www.un.org/
8 Véase “Actualización del Plan Nacional de Integridad 2006-2010”. CISNI (2007).
la ciudadanía de la gestión, y posibilitar que ésta tenga libre acceso a la información. Se

relaciona con estos principios de transparencia y publicidad el Artículo N° 28 de la Constitución
que consagra el libre acceso a las fuentes públicas de información.
Asimismo, deriva del principio del Estado de Derecho la responsabilidad personal de las
autoridades y funcionarios públicos por las transgresiones cometidas en el desempeño
de sus funciones. La Constitución es clara al respecto al disponer en el Artículo N° 106
que, “Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos
de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son
personalmente responsables...”.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE DERIVAN DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y QUE TODO
FUNCIONARIO ESTÁ OBLIGADO A CUMPLIR Y/O PROMOVER
Garantizar y proteger los derechos fundamentales de las personas
Respetar el principio de legalidad: solo puede realizar aquello que específicamente esté autorizado
por la ley
Respetar la institucionalidad democrática y la división de Poderes
Promover de manera activa el bienestar y la calidad de vida de la población
Permitir a la población el libre acceso a la información (transparencia)
Cuadro 1 | Principios fundamentales del Estado Social de Derecho
1.3. El Estado Unitario y Descentralizado. La organización territorial del

Estado
El Estado paraguayo tiene la característica de ser “unitario” lo que implica la centralización
de ciertas funciones, y al mismo tiempo tiene aspectos que obedecen al carácter
“descentralizado” del Estado, principalmente en los territorios.
El carácter unitario del Estado Paraguayo implica fundamentalmente lo siguiente 9:
La dirección de la administración general del país se concentra en el Poder Ejecutivo,

ejercido por el Presidente de la República, conforme lo dispone el Artículo N° 238,
inciso 1 de la Constitución. La descentralización no puede sustraer al Poder Ejecutivo
de la dirección de determinados asuntos que por sus características, su dimensión
o sus efectos, solo pueden ser gestionados, organizados y planificados por órganos
nacionales, o de aquellos que la Constitución determina como responsabilidad
esencial del Estado.
La centralización de la función legislativa en el Congreso; vale decir, solo este poder

del Estado puede dictar leyes y no existe la posibilidad de establecer Parlamentos
regionales o departamentales con facultades para dictar normas con rango de ley, que
coexistan con las leyes nacionales. Las Juntas Municipales y Departamentales no dictan
leyes sino ordenanzas que constituyen reglamentos administrativos jerárquicamente
inferiores a las leyes y subordinados a éstas, conforme al principio constitucional de
prelación establecido en el Artículo N° 137 de la Constitución.
9 Descentralización para el desarrollo territorial. Aspectos jurídicos. Ponencia presentada por Enrique Sosa Arrúa
en la Jornada Internacional de Derecho Administrativo realizada en Asunción los días 20 y 21 de mayo de 2010.
Organizada por la Abogacía del Tesoro con el apoyo de la Agencia Internacional de Cooperación Japonesa (JICA).
21
La concentración de la función judicial en la Corte Suprema de Justicia, y en los

Tribunales y Juzgados nacionales. En efecto, tampoco es posible organizar una
justicia regional o departamental, que cuente con sus respectivas Cortes Supremas,
como sucede en los Estados Federales en los cuales existe una justicia federal y una
justicia estatal o provincial. En nuestro sistema existe una sola justicia y una sola Corte
Suprema de Justicia que ejerce la superintendencia administrativa de todo el cuerpo
judicial.
La sujeción de los planes de desarrollo departamentales y municipales a los planes

nacionales de desarrollo, aspecto que se encuentra expresamente establecido en el
Artículo N° 177 de la Carta Magna, en los siguientes términos: “Los planes nacionales
de desarrollo serán indicativos para el sector privado, y de cumplimiento obligatorio
para el sector público”.
El principio de descentralización se manifiesta principalmente en la organización territorial

del Estado, que reconoce la existencia de niveles de Gobierno en el Departamento y en el
Municipio.
el Gobierno Departamental y
el Gobierno Municipal.
Estos niveles de gobierno tienen autonomía política, administrativa y normativa para la

gestión de sus intereses y autarquía para la recaudación10 e inversión de sus recursos 11. En
ese marco, la Constitución les otorga unas competencias determinadas y posibilita que la ley
les otorgue nuevas atribuciones12.
El principio de descentralización se enfoca en el ámbito de las potestades administrativas,

sin afectar el carácter unitario del Estado, que está garantizado con la unidad de la función
judicial y legislativa y con la dirección de la administración general del país en el Poder
Ejecutivo13.
2. LOS PODERES DEL ESTADO: EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL
El Estado Paraguayo está conformado por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial 14. A
continuación se presenta una breve caracterización de los tres poderes del Estado.
10 Nota: a excepción del gobierno departamental cuyo presupuesto se desprende del Presupuesto General de
la Nación
11 Art. N° 156 de la Constitución.
12 Artículos N° 163 y 168 de la Constitución.
13 Descentralización para el desarrollo territorial. Aspectos jurídicos. Op. Cit.
2.1. El Poder Ejecutivo

Es un cargo unipersonal ejercido por el Presidente de la República 15 . Para los casos de
impedimento o ausencia temporal del Presidente o vacancia definitiva de dicho cargo, lo
sustituye un Vicepresidente, con todas sus atribuciones 16.
1 1 12
17 19
14 33
Vice
Presidente Ministerios Secretarías organismos
Presidente
Gráfico 1 | Composición del Poder Ejecutivo
El Presidente de la República y el Vicepresidente son electos por cinco años

improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el quince de agosto
siguiente a las elecciones. No podrán ser reelectos en ningún caso17.
El Poder Ejecutivo representa al Estado y dirige la administración general del país. Nombra
y remueve ministros y funcionarios de la Administración Pública, reglamenta y ejecuta las
leyes y controla su cumplimiento, y dispone la recaudación e inversión de las rentas de la
República de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación. Además, le corresponde la
dirección del manejo de las relaciones exteriores; el dictado de los reglamentos militares, y
la organización y disposición de las Fuerzas Armadas; el nombramiento de los Comandantes
de la Fuerza Pública, y la adopción de las medidas necesarias para la defensa nacional; entre
otras competencias 18.
La dirección y gestión de los asuntos públicos están confiadas a los Ministros del Poder
Ejecutivo, cuyo número y funciones deben ser determinados en la ley. Los Ministros son los
jefes de la Administración de sus respectivas carteras y, bajo la dirección del Presidente de la
República, deben promover y ejecutar las políticas relativas a las materias de su competencia.19
La Constitución prevé un Consejo de Ministros, a fin de coordinar las tareas ejecutivas,

impulsar la política del gobierno y adoptar decisiones colectivas. Compete a dicho Consejo
deliberar sobre todos los asuntos de interés público que el Presidente de la República someta
a su consideración, actuando como cuerpo consultivo, así como considerar las iniciativas en
materia legislativa 20.

17
Art. 229 de la Constitución.
18
19 Artículos 240 y 242 de la Constitución.
23
2.2. El Poder Legislativo

El Poder Legislativo es ejercido por el Congreso, compuesto de una Cámara de Senadores y
otra de Diputados21.
1
Honorable
Cámara de
Senadores
HCS
3
Poder
Legislativo
1
1 Honorable
Congreso Cámara de
Nacional CN Diputados
HCD
Gráfico 2 | Poder Legislativo
La Cámara de Diputados es la Cámara de la representación departamental. Se compone de

ochenta miembros titulares, y de igual número de suplentes, elegidos directamente por el
pueblo en colegios electorales departamentales 22 .
La Cámara de Senadores se compone de cuarenta y cinco miembros titulares, y de treinta

suplentes, elegidos directamente por el pueblo en una sola circunscripción nacional 23.

22
23
ENTRE LAS FUNCIONES DEL CONGRESO ESTÁN LAS SIGUIENTES 24 :
Sancionar las leyes
Sancionar anualmente la Ley del Presupuesto General de la Nación
Aprobar o rechazar los tratados internacionales
Aprobar o rechazar los empréstitos
Autorizar, por tiempo determinado, concesiones para la explotación de servicios públicos

nacionales, multinacionales o de bienes del Estado, así como para la extracción y transformación
de minerales sólidos, líquidos y gaseosos
Recibir el juramento promesa constitucional del Presidente de la República, el del Vicepresidente y

el de los demás funcionarios, de acuerdo con lo establecido en esta Constitución
Recibir del Presidente de la República, un informe sobre la situación general del país, sobre su
administración y sobre los planes de gobiernos; en la forma dispuesta en esta Constitución
Aceptar o rechazar la renuncia del Presidente de la República y la del Vicepresidente
Prestar los acuerdos y efectuar los nombramientos que la Constitución prescribe (como los
embajadores por ejemplo), así como las designaciones de representantes del Congreso en otros
órganos del Estado
Conceder amnistías
Aprobar o rechazar, en todo o en parte y previo informe de la Contraloría General de la República,

el detalle y la justificación de los ingresos y egresos de las finanzas públicas sobre la ejecución
presupuestaria
Cuadro 2 | Funciones del Congreso
Las leyes que dicta el Congreso deben ser tramitadas conforme a las reglas y procedimientos
establecidos en la Constitución25.

El Poder Judicial está a cargo de la administración de justicia, y es ejercido por la Corte
Suprema de Justicia, por los tribunales y por los juzgados, en la forma que establezcan la
Constitución y la ley 26.
La Constitución garantiza la independencia del Poder Judicial. Sólo éste puede conocer
y decidir en actos de carácter contencioso. Dice la Constitución que “En ningún caso los
miembros de los otros poderes, ni otros funcionarios, podrán arrogarse atribuciones judiciales
que no estén expresamente establecidas en esta Constitución, ni revivir procesos fenecidos, ni
paralizar los existentes, ni intervenir de cualquier modo en los juicios. Actos de esta naturaleza

25 Art. 185 y 189 de la Constitución.
25
conllevan nulidad insanable. Todo ello sin perjuicio de las decisiones arbitrales en el ámbito
del derecho privado, con las modalidades que la ley determine para asegurar el derecho de
defensa y las soluciones equitativas.” 27
LOS ÓRGANOS SON:
La Corte Suprema de Justicia, integrada por nueve ministros28 y organizada en tres salas: (i) la Sala
Constitucional; (ii) la Sala Penal y; (iii) la Sala Civil. Los ministros son designados de una terna elaborada
por el Consejo de la Magistratura. El Senado designa en base a la terna y el Poder Ejecutivo aprueba la
designación29.
La Corte Suprema de Justicia ejerce la superintendencia administrativa y disciplinaria del Poder Judicial.
30
Los Tribunales de Apelación31.
32
Los Tribunales de Cuentas .
Los Juzgados de Primera Instancia. En el ámbito penal, están los Juzgados de Garantías y los Tribunales
de Sentencia y Ejecución.
La Justicia Letrada.
La Justicia de Paz 33.
Cuadro 3 | Órganos del Poder Judicial
Dentro del capítulo del Poder Judicial en la Constitución también está una Justicia
Electoral, que tiene a su cargo la convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección,
la supervisión y la vigilancia de los actos y de las cuestiones derivados de las elecciones
generales, departamentales y municipales, así como de los derechos y de los títulos de
quienes resulten elegidos 34.
La Justicia Electoral está integrada por un Tribunal Superior de Justicia Electoral, por los
tribunales, por los juzgados y por las fiscalías 35.
La Justicia Electoral cuenta con su propia administración a cargo del Tribunal Superior de
Justicia Electoral. No está bajo la administración de la Corte Suprema de Justicia.
Igualmente, dentro del capítulo del Poder Judicial, la Constitución incluye al Ministerio
Público.
27 Art. 248 de la Constitución

29 Art. 264 inciso 1) de la Constitución.
30 Art. 259 inciso 1) de la Constitución.
31 Los Tribunales Electorales cumplen funciones de Tribunal de Cuentas en las demandas contencioso
administrativas planteadas por funcionarios departamentales y municipales. Ley 1626, Art. 44.
32 Art 265 de la Constitución:,
33 Ley 1626/2000 - Art. 144.- Los tribunales electorales del país entenderán en los casos previstos en esta ley,
cuando se trate de funcionarios municipales o de los gobiernos departamentales.
El Ministerio Público representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales del Estado,
gozando de autonomía funcional y administrativa en el cumplimiento de sus deberes y
atribuciones. Lo ejercen el Fiscal General del Estado y los agentes fiscales 36.
Entre sus atribuciones está el ejercicio de la acción penal para perseguir los hechos punibles37
previstos en la legislación entre los cuales se encuentran aquellos delitos o crímenes
cometidos contra el Estado o el patrimonio público, o aquellos cometidos por los propios
El Ministerio Público está ejercido por un Fiscal General del Estado nombrado por el Poder
Ejecutivo con acuerdo del Senado, de una terna propuesta por el Consejo de la Magistratura. 38
También están los agentes fiscales, organizados en unidades.
El Ministerio Público cuenta con su propia administración a cargo del Fiscal General del
Estado. No está bajo la administración de la Corte Suprema de Justicia.
Otros órganos constitucionales que están dentro del capítulo del Poder Judicial, pero
que no están bajo la administración de la Corte Suprema de Justicia son el Consejo de la
Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
El Consejo de la Magistratura tiene como función recibir, evaluar las carpetas de los
postulantes, y seleccionar las ternas de candidatos para integrar la Corte Suprema de
Justicia, miembros de tribunales inferiores, jueces y agentes fiscales. Está compuesto por 39 :
Un miembro de la Corte Suprema de Justicia;

Un representante del Poder Ejecutivo;
Un senador y un diputado designados por sus pares;
Dos abogados nombrados por sus pares en elección directa;
Un profesor de la facultad de Derecho de la Universidad Nacional elegido por sus
pares;
Un profesor de las facultades de Derecho de las Universidades privadas con no
menos de veinte años de funcionamiento, elegido por sus pares.
Las ternas que selecciona el Consejo de la Magistratura son elevadas a las respectivas
autoridades de nombramiento. En el caso de jueces y magistrados inferiores, las ternas son
elevadas a la Corte Suprema de Justicia para que ésta efectúe la selección. En el caso de
Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General del Estado y miembros del Tribunal
Superior de Justicia Electoral, existen mecanismos constitucionales de nombramiento de las
ternas con participación del Poder Ejecutivo y del Senado 40.
El Jurado de Enjuiciamiento 41 es un órgano creado para el enjuiciamiento y remoción de los

magistrados por la comisión de delitos o mal desempeño de funciones. Está integrado por:
Dos Ministros de la Corte Suprema de Justicia;

Dos miembros del Consejo de la Magistratura;
Dos senadores; y
Dos diputados.

27
Otros órganos que integran el Poder Judicial y que fueron creados legislativamente son los
siguientes:
El Ministerio de la Defensa Pública

La Ley N° 4423/2011, Orgánica del Ministerio de la Defensa Pública, establece en el Artículo
1°. – “Naturaleza. Objetivo: El Ministerio de la Defensa Pública, en adelante denominado
“La Defensa Pública”, es una persona jurídica de derecho público que Integra el Poder
Judicial y goza de autonomía normativa y funcional; así como de autarquía financiera en la
administración de sus recursos. Su función es la de ejercer la defensa de los usuarios de sus
servicios y vigilar la efectiva aplicación del debido proceso en el ámbito 0de su competencia”.
Sindicatura General de Quiebra

Es un órgano regulado por la Ley Nº 4.870/2013, Se crea como “…organismo auxiliar de
la Corte Suprema de Justicia, la cual cumplirá las funciones judiciales no jurisdiccionales
establecidas en la presente ley. Constituye su función principal administrar y realizar los
bienes de las personas físicas o jurídicas que sean declaradas en quiebra, liquidar y pagar sus
deudas y demás funciones que le encomienda esta ley. En las convocatorias de acreedores,
deberá verificar y controlar los bienes y las actividades realizadas por el deudor.”
La Sindicatura es una institución autónoma, en cuanto a la facultad de dictar sus normas

reglamentarias y se relaciona con la Corte Suprema de Justicia a través del Consejo de
Superintendencia de Justicia. Tiene autarquía financiera para la administración de las
partidas que se le asignen en la ley del Presupuesto General de la Nación, así como de los
demás bienes que adquiera a cualquier título.
RESUMEN DEL CAPÍTULO

I
La Constitución establece que el Paraguay es una democracia representativa

y participativa y un Estado Social de Derecho, unitario y descentralizado.
La democracia implica un sistema en el cual el gobierno es elegido por el

voto universal, libre e igual de la ciudadanía, en el marco de un régimen de
libertades que garantizan la posibilidad de elegir entre varias alternativas
políticas. El concepto de Estado de Derecho implica principalmente el
sometimiento del poder a la Constitución y a las leyes, así como la protección
y garantía de los derechos fundamentales de las personas. El Estado Social
de Derecho supone una mayor presencia del Estado en la promoción del
bienestar general de la población.
Del principio del Estado de Derecho emerge la división de los poderes en el

Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder judicial en un sistema de equilibrio
y recíproco control. Se garantiza la independencia del Poder Judicial.
29
ANEXO
Acuerdos, Convenios, Protocolos, Declaraciones y otros compromisos internacionales en materia
de Derechos Humanos que Paraguay ha suscripto y ratificado42, y que por lo mismo son de
cumplimiento obligatorio:
Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Corte Penal Internacional Ratificado por Ley Nº
2581/2005;
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica Ratificada
por Ley Nº 01/1989;
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura Ratificada por Ley Nº 56/1989;
Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes
Ratificada por Ley Nº 69/1989;
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas Ratificada por Ley Nº
933/1996;
Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones
Forzadas Ratificada por Ley Nº 3977/2010;
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas Formas de Discriminación Racial
Ratificada por Ley Nº 2128/2003;
Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid Ratificada
por Ley Nº 2806/2005; Protocolos Adicionales (I y II) a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto
de 1949 Ratificados por Ley Nº 28/1990;
Convención para la Sanción y Prevención del Delito de Genocidio Ratificada por Ley Nº
1748/2001;
Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa
Humanidad Ratificada por Ley Nº 3458/2008;
Convenio de Ginebra – Protocolo III Ratificado por Ley Nº 3455/2008;
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;IX Conferencia Internacional
Americana Bogotá, Colombia, 1948;
Declaración del Milenio; septiembre de 2000;
Declaración Universal de los Derechos Humanos; diciembre de 1948;
Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos Ratificado por Ley Nº 5/1992;
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Ratificado por Ley Nº
4/1992;
Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios
Encargados de hacer cumplir la Ley; Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba), septiembre de 1990;
Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolición de la
Pena de Muerte Ratificado por Ley Nº 1557/2000;
2do. Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Destinados a
Abolir la Pena de Muerte Ratificado por Ley Nº 2131/2003;
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos; Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo De San Salvador” Ratificado por Ley
Nº 1040/1997;
Protocolo Facultativo de la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes Ratificado por Ley Nº 2754/2005
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Ratificado por Ley
Nº 400/1994;
Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las Medidas No Privativas de Libertad (Reglas de
Tokio),Asamblea General OEA Resolución 45/110, de 14 de diciembre de 1990;
Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad, XIV
Cumbre Judicial Iberoamericana de Brasilia, marzo de 2008.
42 Según documento del año 2014 de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio Público (de la página web
www.ministeriopublico.gov.py, consultada el 20 de febrero de 2018)
CAPITULO II
EL GOBIERNO

Introducción
1. Formas de Gobierno
2. El Gobierno en la Constitución. El Poder Ejecutivo.
3. Estructura y Organización del Poder Ejecutivo

3.1. Administración Centralizada
3.2. Administración Descentralizada

33
INTRODUCCIÓN
En el capítulo anterior se analizó las características del Estado paraguayo. De acuerdo al

artículo primero de la Constitución de la República del Paraguay se “constituye en Estado
social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado”. En el mismo artículo se establece
que “adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista,
fundada en el reconocimiento de la dignidad humana”.
En este marco más general del Estado, en el presente capitulo se analiza como el mismo se
organiza para administrar y desarrollar diversas funciones que le son propias, a través del
gobierno.
El gobierno en países que se consideran democráticos puede adoptar diversas formas,

siendo las más comunes la Parlamentarista y la Presidencialista. Esta última es la adoptada
por el Estado Paraguayo, recayendo en el Presidente de la República la responsabilidad de
dirigir el accionar de las diversos Organismos y Entidades del Estado que dependen del Poder
Ejecutivo.
Como se verá en este capítulo, estos Organismos y Entidades del Estado (OEE) están
conformados por entidades que dependen directamente de la Administración Central, y
otras que tienen mayor autonomía, formando parte de la “Administración Descentralizada”.
1. FORMAS DE GOBIERNO
Los Estados pueden adoptar diferentes formas para el ejercicio del poder, como la de la
monarquía absolutista, la autocracia o dictadura y la democracia. En el primer caso, el poder
reside en un rey o monarca, quien lo ejerce de manera vitalicia. En el segundo caso, el poder
es ejercido de manera arbitraria por el Dictador, restringiendo la división de poderes y las
libertades individuales. El tercer tipo es el Estado Democrático. Se entiende por democracia
en la forma que lo definiera el Presidente Abraham Lincoln como “el gobierno del pueblo, por
el pueblo y para el pueblo”.
Los Estados Democráticos en general a su vez adoptan uno de los dos tipos principales de
forma de gobierno: la parlamentarista y la presidencialista.
Monarquía
Absolutista
Formas de Parlamen-
Gobierno Dictadura
tarista
Presiden-
Democracia cialista
Cuadro 1 | Formas de Gobierno
Parlamentarismo
Esta forma de gobierno rige principalmente en los países europeos. El gobierno es designado
por la mayoría del Parlamento de entre sus miembros. Por ende, el Jefe de Gobierno (Primer
Ministro o Presidente de Gobierno) designado por el Parlamento es miembro del Congreso.
Puede ser removido por censura o pérdida de confianza del Parlamento, sin que sea necesario
invocar mal desempeño o comisión de delitos. Normalmente, el cargo de Jefe de Estado es
desempeñado por una persona distinta al Jefe de Gobierno, y tiene funciones limitadas. En
las monarquías constitucionales el cargo de Jefe de Estado es desempeñado por el monarca
o rey y la Jefatura de Gobierno es asignada al Primer Ministro o Presidente de Gobierno
designado por el Congreso. En otros regímenes parlamentarios, existe un Presidente quien
desempeña la función de Jefe de Estado, y un Primer Ministro designado por el Congreso
quien desempeña la función de Jefe.
Presidencialismo
Esta forma de gobierno, que es la adoptada por la Constitución, se establece una clara división
de Poderes entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Presidente de la República no es
elegido por el parlamento, sino directamente a través el sufragio universal. Asume funciones
de Jefe de Estado, y como tal ostenta la representación formal del país. Al mismo tiempo es
Jefe de Gobierno, y como tal le corresponde conducir de manera activa al Poder Ejecutivo.
35
2. EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIÓN. EL PODER EJECUTIVO
Como ya se señalara, la Constitución paraguaya establece un régimen de tipo presidencialista,

pues el Poder Ejecutivo es ejercido por un Presidente de la República electo por sufragio
universal por mayoría simple 43 en boletas separadas a la lista del Congreso.
Desempeña el rol de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Dura cinco años en sus funciones 44 .
Solo puede ser removido por juicio político por causa justificada en el mal desempeño o en
la comisión de delitos.
La Constitución también establece el cargo de Vicepresidente de la República, “quién en caso

de impedimento o ausencia temporal del Presidente o vacancia definitiva de dicho cargo, lo
sustituirá de inmediato, con todas sus atribuciones”.
Para ser Presidente de la República o Vicepresidente se requiere tener nacionalidad

paraguaya natural; haber cumplido treinta y cinco años, y estar en pleno ejercicio de sus
derechos civiles y políticos 45.
ENTRE SUS PRINCIPALES ATRIBUCIONES SE ENCUENTRAN LAS SIGUIENTES 46 :
Representar al Estado y administrar las relaciones exteriores;
Dirigir la Administración General del país. En este ámbito se incluyen otras facultades previstas en la
Constitución como la de nombrar y remover ministros y funcionarios de la Administración Pública, la de
reglamentar y ejecutar las leyes y controlar su cumplimiento, la de disponer la recaudación e inversión
de las rentas de la República, entre otras.
Ejercer el comando en jefe de las fuerzas armadas de la nación, responsabilidad que es indelegable;
Atribuciones relativas a la formación de leyes. Por ejemplo, le compete proponer al Congreso proyectos
de ley, los cuales podrán ser presentados con solicitud de urgente consideración, en los términos
establecidos en ésta Constitución; promulgar las leyes y hacerlas publicar; vetar parcial o totalmente las
leyes. También puede convocar a sesiones extraordinarias al Congreso, a cualquiera de las Cámaras o
a ambas a la vez, debiendo estas tratar sólo aquellos asuntos sometidos a su respectiva consideración;
Atribuciones relativas a la ejecución de las leyes, como la de reglamentarlas a través de decretos;

controlar su cumplimiento; y
Atribuciones de administración financiera, como las de preparar y presentar al Congreso el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación; ejecutar el presupuesto de gastos e ingresos; recaudar los tributos y
otras rentas nacionales.
Cuadro 2 | Deberes y Atribuciones del Presidente de la República
Para cumplir con sus deberes y atribuciones, desarrollando las funciones de gobernar
y administrar el Estado, el Presidente de la República requiere contar con el apoyo de las
diversas instituciones establecidas para implementar las políticas que permitan cumplir las
normas, e implementar las acciones con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas
de manera regular y continua. Entre estas instituciones se encuentran los Ministerios, las
Secretarías, y organismos e instituciones de diverso tipo, que a continuación se detallan.

44 “El Presidente de la República y el Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en el ejercicio de sus
funciones, a contar desde el quince de agosto siguiente a las elecciones. No podrán ser reelectos en ningún caso”.
Art. 229 de la CN.
3. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO
Dentro del marco constitucional la organización del Poder Ejecutivo adquiere formas
centralizadas, pasando por la desconcentración, hasta la creación de entes descentralizados
con personería jurídica distinta del Estado.
3.1. Administración Centralizada

La Administración Central a cargo del Poder Ejecutivo responde a un esquema de poder
jerárquico piramidal de los órganos superiores sobre los inferiores, en el cual se concentran
las atribuciones y competencias en el Poder Ejecutivo, y en sus dependencias jerárquicas:
Ministerios, Viceministerios, Direcciones Generales, las Direcciones y las Jefaturas u otros
órganos 47.
Los ministros son los jefes de la Administración de sus respectivas carteras y, bajo la dirección
del Presidente de la República, deben promover y ejecutar las políticas relativas a las materias
de su competencia48.Existen 17 Ministerio.
1 1
MSPyBS
1 MAG
1
MDN
MTESS
1
MRE 1
MIC
1
MEC 1
MJ
1
17
Ministerios
MOPC 1
MI
1
MDS 1
MINNA
1 1
MH
MUVH
1 1
MM 1 MADES
MITIC
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones Ministerio del Interior

Ministerio de Hacienda Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Agricultura y Ganadería Ministerio de Justicia
Ministerio de Industria y Comercio Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Ministerio de Educación y Ciencia Ministerio de la Mujer
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat Ministerio de la Niñez Y La Adolescencia
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible Ministerio de Tecnologías de la Información y
Ministerio de Desarrollo Social Comunicación
Cuadro 3 | Ministerios
47 “…el Poder Ejecutivo es un complejo de órganos en forma de pirámide en cuya cúspide está el Presidente que
con sus atribuciones sobre toda la Administración y su facultad de nombrar y remover los Ministros asegura
la unidad…”
normativa de Javier Parquet Villagra, Editorial Servilibro, Asunción 2007, p. 171).
37
SECRETARIAS DEL PODER EJECUTIVO
1. Secretaría de la Función Pública (SFP)

2. Secretaría de Emergencia Nacional (SEN)
3. Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC)
4. Secretaría Nacional Antidrogas (SENAD)
5. Secretaría Nacional de Turismo (SENATUR)
6. Secretaría Nacional de Cultura (SNC)
7. Secretaría Nacional de Deportes (SND)
8. Secretaría Nacional de la Juventud (SNJ)
9. Secretaría de Políticas Lingüísticas (SPL)
10. Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales (SEDEREC)
11. Secretaría de Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad (SENADIS)
12. Secretaría de Prevención de Lavado de Dinero (SEPRELAD)
13. Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP)
14. Secretaría Nacional de Administración de Bienes Incautados y Comisados (SENABICO)
Cuadro 4 | Secretarías dependientes del Poder Ejecutivo
Al interior de los ministerios se encuentran instituciones dependientes como se observa en

el cuadro.
1. Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC)

Dependiente del Ministerio de Educación y Ciencias -MEC
2. Dirección General de Migraciones (DGM)
Dependiente del Ministerio del Interior
3. Policía Nacional (PN)
Dependiente del Ministerio del Interior -MI
4. Sistema de Formación y Capacitación Laboral (SINAFOCAL)
Dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social –MTESS
5. Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP)
Dependiente del MTESS
6. Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos (DGEEC)
Dependiente de la Secretaría Técnica de Planificación -STP
7. Orquesta Sinfónica Nacional (OSN)
Dependiente de la Secretaría Nacional de Cultura –SNC
Cuadro 5 | Organismos dependientes de los ministerios y secretarías.

Existen así mismo, 5 centros financieros dependientes del Ministerio de Defensa Nacional–
MDN.
1. Centro Financiero 1 - Comando en Jefe

2. Centro Financiero 2 - Comando del Ejército
3. Centro Financiero 3 - Comando de la Armada
4. Centro Financiero 4 – Comando Fuerza Aérea
5. Centro Financiero 5 - Comando Logístico
Cuadro 6 | Centros Financieros
Por otro lado de la Presidencia de la República también dependen directamente las siguientes
instituciones:
1. Gabinete Civil – GC
2. Gabinete Social – GS
3. Gabinete Militar – GM
4. Auditoría General del Poder Ejecutivo - AGPE
5. Consejo Nacional de Defensa – CODENA
6. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología – CONACYT
7. Escribanía Mayor de Gobierno – EMG
8. Procuraduría General de la República - PGR
9. Agencia Espacial del Paraguay - AEP
Cuadro 7 | Organismos dependientes de la Presidencia de la República
Cabe agregar que también forman parte de la Administración Central pero no dependen del
Poder Ejecutivo varios órganos como el Poder Judicial, el Poder Legislativo, la Contraloría
General de la República, entre otros. Así mismo, es importante destacar que estas instancias
pueden ser establecidas según las necesidades identificadas por el Gobierno mediante leyes
y decretos.
ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA DEL PODER EJECUTIVO
1 Presidencia de la República
1 Vice Presidencia de la República
17 Ministerios
14 Secretarías Ejecutivas
9 Organismos dependientes de la Presidencia
12 Organismos Dependientes de los Ministerios y Secretarías
54 TOTAL
Cuadro 8 | Órganos de la Administración Centralizada

39
3.2. Administración Descentralizada

La Administración descentralizada está integrada por entes con personalidad jurídica
distinta del Estado, capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones y tener patrimonio
propio. Esta forma conduce, por lo general, a la autarquía, que consiste en la capacidad para
administrar sus propios recursos, ya sea derivados del Presupuesto General u obtenidos
con las tarifas, regalías, impuestos o tasas con destino específico. De acuerdo al artículo 202
inciso 12 de la Constitución, estos entes deben ser creados necesariamente por ley.
Las siguientes son las entidades que forman parte de la Administración Descentralizada de
acuerdo a la Ley que aprueba el PGN:
a) Banco Central del Paraguay (BCP)

Ente técnico de rango constitucional. De acuerdo al artículo 285, de la Constitución
tiene la exclusividad de la emisión monetaria, y conforme con los objetivos de la política
económica del Gobierno Nacional, participa con los demás organismos técnicos en la
formulación de la política monetaria, crediticia y cambiaria, siendo responsable de su
ejecución y desarrollo, preservando la estabilidad monetaria.
b) Entes Autónomos y Autárquicos:

1. Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología - INTN
2. Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra - INDERT
3. Dirección de Beneficencia y Ayuda Social - DIBEN
4. Instituto Paraguayo del Indígena - INDI
5. Fondo Nacional de la Cultura y las Artes - FONDEC
6. Comisión Nacional de Valores - CNV
7. Comisión Nacional de Telecomunicaciones - CONATEL
8. Dirección Nacional de Transporte - DINATRAN
9. Ente Regulador de Servicios Sanitarios - ERSSAN
10. Instituto Nacional de Cooperativismo - INCOOP
11. Dirección Nacional de Aduanas - DNA
12. Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal - SENACSA
13. Instituto Paraguayo de Artesanía - IPA
14. Servicio Nacional de Calidad, Sanidad Vegetal y de Semillas - SENAVE
15. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas - DNCP
16. Instituto Forestal Nacional - INFONA
17. Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria - IPTA
18. Dirección Nacional de Correos del Paraguay - DINACOPA
19. Dirección Nacional de Propiedad Intelectual - DINAPI
20. Secretaría de Defensa del Consumidor y el Usuario - SEDECO
21. Comisión Nacional de la Competencia - CONACOM
22. Agencia Nacional de Tránsito y Seguridad Vial - ANTSV
23. Consejo Nacional de Educación Superior – CONES
24. Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación
Superior - ANEAES
25. Autoridad Reguladora Radiológica y Nuclear – ARRN
26. Secretaría Nacional de Inteligencia – SNI
27. Instituto Superior de Bellas Artes – ISBA
28. Instituto Nacional de Educación Superior – INEP
a) Las entidades públicas de seguridad social, que son las siguientes:
1. Instituto de Previsión Social (IPS)

2. Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la ANDE
3. Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios
4. Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal
5
5. Caja de Seguridad Social de Empleados y Obreros Ferroviarios - CSSEOF
b) Las empresas públicas. Dentro de esta categoría están las siguientes:
1. Administración Nacional de Electricidad (ANDE)

2. Administración Nacional de Navegación y Puertos (ANNP)
3. Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC)
4. Petróleos Paraguayos (PETROPAR)
5
5. Industria Nacional del Cemento (INC)
c) Las entidades financieras oficiales, que son las siguientes:
1. Banco Nacional de Fomento (BNF)

2. Crédito Agrícola de Habilitación (CAH)
3. Fondo Ganadero (FG) 5
4. Caja de Préstamos del Ministerio de Defensa Nacional
5. Agencia Financiera de Desarrollo (AFD)
d) Finalmente, completan las entidades que son descentralizadas las universidades

nacionales, específicamente, la Universidad Nacional de Asunción (UNA); la Universidad
Nacional del Este (UNE); la Universidad Nacional de Pilar y la Universidad Nacional
de Itapúa (UNAPI); Universidad Nacional de Concepción; Universidad Nacional de
Villarrica del Espíritu Santo; Universidad Nacional de Caaguazú; Universidad Nacional
de Canindeyú.
41
Universidad Universidad
Nacional de Nacional de
Itapúa (UNI) Asunción (UNA)
1 1
Nacional de Nacional del Este
Concepción
(UNCON) (UNE)
1 1
8
Universidades
Nacionales
1 1
Universidad
Nacional de Universidad
Villarrica del Nacional del Pilar
Espíritu Santo (UNP)
(UNVES)
1 1
Nacional de Nacional de
Canindeyú
(UNICAN) Caaguazú (UNCA)
Gráfico 1 | Universidades Nacionales

Finalmente se puede resumir el conjunto de entes que forman las entidades descentralizadas
los cuales suman 52.
ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA DEL PODER EJECUTIVO
1 Banco Central del Paraguay

27 Entes Autónomos y Autárquicos
5 Empresas Públicas
5 Entes Públicos de Seguridad Social
5 Entidades Financieras Oficiales
8 Universidades Nacionales
51 TOTAL
Cuadro 9 | Órganos de la Administración Descentralizada

43

II
La Constitución establece un régimen de tipo presidencialista, pues el

Poder Ejecutivo es ejercido por un Presidente de la República electo por
sufragio universal por mayoría simple en boletas separadas a la lista del
Congreso.
El Presidente desempeña el rol de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno

Representar al Estado y administrar las relaciones exteriores. Ejerce la
dirección de la administración general del país y el comando en jefe de las
fuerzas armadas. Puede proponer proyectos de ley, promulgar o vetar las
leyes. Dicta decretos y reglamenta las leyes, entre otras atribuciones.
El Poder Ejecutivo se organiza en ministerios y secretarías que integran la

administración central. También está la administración descentralizada
sometida al control del Poder Ejecutivo, integrada por entes con personalidad
jurídica de derecho público y autarquía.
CAPITULO III
EL MARCO NORMATIVO

Introducción
1. El orden de prelación de las normas
2. Derecho Privado y Derecho Público
3. Tipos de responsabilidad de las autoridades y funcionarios públicos
4. Procedimientos para el cambio del ordenamiento jurídico

47
INTRODUCCIÓN
Como se señaló anteriormente, una de las características del Estado Social del Derecho es
precisamente la sujeción de la actuación de los individuos a lo establecido por el ordenamiento
jurídico. Este ordenamiento incluye normas de diversa jerarquía entre las cuales existe una
prelación.
Por otra parte, es muy importante comprender dos ámbitos muy diferentes del ordenamiento
jurídico: el derecho privado y el derecho público. Como se verá más adelante, el derecho
público es más rígido y exige procedimientos que el funcionario tiene que obligatoriamente
que cumplir. La no observancia o incumplimiento de las normativas a su vez deriva en
diversos tipos de responsabilidades para el funcionario, que son objeto de análisis en este
mismo módulo.
Por último, en este módulo se analiza los mecanismos para el cambio en el ordenamiento
jurídico, desde el cambio en la carta magna hasta los procedimientos parlamentarios que se
deben seguir para el cambio en las leyes.
1. EL ORDEN DE PRELACIÓN DE LAS NORMAS
La prelación implica que algunas normas priman sobre otras y que en todos los casos, las
normas inferiores deben adecuarse a las normas superiores 49.
En la cúspide del ordenamiento jurídico está la Constitución, que es la ley suprema de la

República, primando sobre cualquier otra norma. Actos o normas contrarias a la Constitución
son nulos y carecen de valor.
En el segundo orden jerárquico se encuentran los tratados, convenios o acuerdos

internacionales suscriptos por el Paraguay con otros estados u organismos internacionales
(como ser las Naciones Unidas o la Organización de los Estados Americanos). Estos tratados
integran el orden jurídico una vez que estén aprobados y ratificados por las partes firmantes.
En tercer orden jerárquico se encuentran las leyes. Aquí debe tomarse en cuenta que las
leyes posteriores priman sobre las leyes anteriores, en tanto traten sobre la misma materia.
En cuarto orden se encuentran las demás disposiciones jurídicas de inferior jerarquía

como los decretos, resoluciones administrativas reglamentarias y las ordenanzas municipales
o departamentales. Los decretos del Poder Ejecutivo tienen prelación sobre las resoluciones
dictadas por los ministros.
La Corte Suprema de Justicia es el órgano competente para declarar la inconstitucionalidad

de las normas50.
La prelación de las normas jurídicas se representa a continuación a través de la pirámide

Kelsen51.
Kelsen graficó su teoría en una pirámide, así cada norma superior es el fundamento de validez
de la norma inferior, y en cierto modo determina el contenido de la misma. Esto implica que
una norma inferior no puede permitir lo que una norma superior prohíbe.
Consti- Norma de 1er Orden

tución
Nacional
Tratados, Convenios o
Acuerso Internacionales
suscriptos por el Paraguay Normas de 2do Orden
con otros Estados u Orga-
nismos Internacionales
Leyes de la Nación Normas de 3er Orden
Decretos, resoluciones administrativas

reglamentarias, Ordenanzas municipales, Normas de 4to Orden
Ordenanzas departamentales.
Gráfico 1 | Orden de prelación de las normas en el Estado Paraguayo (Pirámide de Kelsen)

50 Art. 259 inciso 5 de la Constitución.
51 Creada por Hans Kelsen de la Universidad de Viena, para ilustrar la prelación de las normas en el ordenamiento
jurídico.
49
2. DERECHO PRIVADO Y DERECHO PÚBLICO
El comprender la diferencia entre estos dos ámbitos del derecho es muy importante,
particularmente para el funcionario que ingresa a la función pública y está acostumbrado a
desempeñarse con la lógica del derecho privado.
Mientras en este último ámbito, todo sujeto (sea Persona Física o Persona Jurídica), tiene
libertad de realizar todo tipo de acción, siempre y cuando no contravenga las normativas
legales, en el ámbito del derecho público no puede proceder de la misma manera.
Particularidades del Derecho Público

A diferencia de la esfera privada, en el ámbito público toda la actividad administrativa tiene
un marco jurídico de actuación, unos procedimientos que deben cumplirse y unas reglas a
las cuales atenerse, cuya inobservancia puede acarrear consecuencias que afectan a la vida
institucional y genera responsabilidades de los funcionarios y autoridades.
Debe tomarse en cuenta que las normas jurídicas se consideran obligatorias desde el día
siguiente de su publicación o desde el día en que ellas determinen 52 . Nadie puede alegar
la ignorancia de la ley como pretexto para eludir su cumplimiento 53 . La obligación de
conocer las normas es mayor aun para las autoridades y funcionarios que se rigen por el
principio de legalidad según el cual solo pueden obrar en la medida en que estén autorizados
por el ordenamiento jurídico. Es decir, no basta que el acto no se encuentre prohibido54.
Por tanto, a la hora de juzgar la responsabilidad de una autoridad o funcionario lo primero

que se tomará en cuenta es el cumplimiento de las normativas. No elude su responsabilidad
por el hecho de ser nuevo en la función pública pues se asume que al ocupar el cargo tiene la
idoneidad suficiente para ejercerlo.
La comprensión de los aspectos legales no constituye una

garantía de eficacia ni resulta suficiente para solucionar Por el principio
problemas de conflictividad que tienen su raíz en causas de legalidad las
políticas o culturales, pero el cumplimiento de las normas autoridades y
constituye un presupuesto ineludible para lograr una buena funcionarios sólo
gestión. En efecto, no se puede gestionar la administración pueden obrar en la
pública sin saber cuáles son las reglas de actuación, dentro medida que estén
de qué límites una autoridad puede desenvolverse para autorizados por el
realizar obras o prestar servicios, cuáles son las normas de ordenamiento jurídico
administración de los bienes, del personal y de los recursos
financieros, entre otras cuestiones fundamentales.
Por lo demás, el conocimiento del marco jurídico y su cumplimiento adecuado contribuyen

a evitar muchos conflictos que tienen su origen en el desconocimiento de las normas o
en una errónea interpretación de los procedimientos. Y aun cuando algunos conflictos no
puedan evitarse por causas que escapan a la diligencia de los administradores, es indudable
que haber seguido las reglas y procedimientos, otorga una mayor seguridad a la hora de
afrontarlos
52 Art. 1 del Código Civil.

53 El Código Civil dispone que “La ignorancia de la Ley no exime de su cumplimiento, salvo que la excepción esté
prevista por la Ley” (Art. 8)
54 “…la legalidad exigida para los actos de las autoridades administrativas es más estricta que la “licitud” de los
actos jurídicos privados, en el sentido de que para éstos basta que no estén prohibidos, en tanto que para los actos
administrativos se requiere que estén autorizados expresa o implícitamente en la ley o reglamento fundado en la
misma”
Por lo demás, el conocimiento del marco jurídico y su cumplimiento adecuado contribuyen

a evitar muchos conflictos que tienen su origen en el desconocimiento de las normas o
en una errónea interpretación de los procedimientos. Y aun cuando algunos conflictos no
puedan evitarse por causas que escapan a la diligencia de los administradores, es indudable
que haber seguido las reglas y procedimientos, otorga una mayor seguridad a la hora de
afrontarlos.
No debe olvidarse que las transgresiones al ordenamiento

jurídico acarrean consecuencias que pueden exceder Un funcionario no
lo meramente institucional y afectan directamente al puede pretender eludir
propio funcionario o autoridad pública. En ese sentido, su responsabilidad
la Constitución hace personalmente responsable a las alegando que es nuevo
autoridades y a los funcionarios por las violaciones en la función pública,
cometidas a las normas legales o reglamentarias, pues se asume que al
responsabilidad que se extiende a su propio patrimonio ocupar el cargo tiene
cuando el accionar irregular ocasiona un daño al la idoneidad suficiente
patrimonio público. Más abajo se explican los diferentes para ejercerlo.
tipos de responsabilidad a las cuales se encuentran
sujetos las autoridades y funcionarios
El primer aspecto es el ya señalado principio de legalidad. A diferencia de los particulares

que administran una empresa privada, el administrador de una institución pública debe
verificar que lo que hace está permitido o autorizado por una norma jurídica. Este principio
pone un límite jurídico a la actuación de autoridades y funcionarios públicos que incide
considerablemente en la gestión.
Por otra parte, a diferencia del sector privado, en la administración pública rige el principio
de igualdad y transparencia, que obliga a garantizar la igualdad de oportunidades en
la selección de recursos humanos y en las adquisiciones, así como dar a publicidad a las
convocatorias. Esto se manifiesta en la obligación de hacer concursos públicos de oposición
para selección de personal y en la obligación de hacer los procedimientos de contrataciones
para comprar o contratar servicios u obras. En el sector privado, en cambio, no existe esta
obligación pudiendo el administrador privado seleccionar libremente a su personal o adquirir
directamente los bienes, o hacer las obras con el profesional de su preferencia.
En materia de administración financiera, en la administración pública se da la particularidad

de que solo se puede gastar lo que está autorizado en la ley de presupuesto y su correspondiente
decreto reglamentario, a diferencia de la empresa privada que no tiene esa regla rígida. Lo
mismo sucede con los ingresos que recauda el sector público. Solo puede cobrar tributos en
la medida que estos ingresos estén previstos en las leyes.
En definitiva, el derecho público es más rígido y exige procedimientos que deben ser
observados rigurosamente en la gestión. La falta de cumplimiento de estas reglas y
procedimientos tiene consecuencias importantes y expone al funcionario o autoridad a la
investigación de su responsabilidad, que pueden incluso recaer sobre su patrimonio personal
cuando genera un daño a la institución, o ser objeto de imputaciones penales.
51
DIFERENCIAS EN EL MARCO NORMATIVO
Sector Privado Sector Público
Libertad para hacer todo lo que no esté El funcionario o autoridad sólo puede hacer
prohibido aquello que está permitido o autorizado por
una norma jurídica (principio de legalidad)
Puede contratar recursos humanos o realizar
compras de acuerdo a su voluntad o mejor Debe garantizar la igualdad de oportunidades
criterio. en la selección de recursos humanos y en
las adquisiciones (principio de igualdad y
No tiene reglas rígidas de cómo usar sus transparencia)
recursos financieros
Sólo puede gastar lo que está autorizado en
su presupuesto, y sólo puede recaudar lo
autorizado por Ley
Cuadro 9 | Órganos de la Administración Descentralizada
TIPOS DE RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y

3. FUNCIONARIOS PÚBLICOS
La Constitución dispone en el artículo N° 106 que “Ningún funcionario o empleado público

está exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen
en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables.”.
Esta responsabilidad de los funcionarios puede ser de diferente índole, a saber:
La responsabilidad penal;
La responsabilidad civil;
La responsabilidad administrativa;
La responsabilidad política.
3.1. La responsabilidad penal

Las autoridades y funcionarios que incurran en hechos punibles previstos en la legislación
penal son responsables personalmente por estos hechos.
El Código Penal tipifica diversos hechos punibles en los cuales se encuadran los hechos de
corrupción, tales como la lesión de confianza, el cohecho, el soborno, la exacción, etc, y
establece las penas aplicables. En caso de resultar culpables de estos hechos, los funcionarios
pueden ser sujetos a las penas establecidas en la legislación penal para cada conducta (por
ejemplo, la privación de libertad).
La acción penal pública para perseguir estos hechos corresponde al Ministerio Público (MP).
De acuerdo al Código Procesal Penal, existen jueces penales de garantía, que se encargan de
dar seguimiento a la investigación a fin de resguardar que las mismas se realicen en el marco
de las garantías constitucionales; los tribunales de sentencia, a cuyo cargo se encuentra la
sustanciación del juicio oral y público y las sentencias de culpabilidad o inocencia de los
acusados, así como la determinación de las penas; y los jueces de ejecución, que se ocupan
del cumplimiento de las sentencias.
3.2. La responsabilidad civil

El artículo 82 de la Ley N° 1535/1999 de Administración Financiera del Estado establece
que “Las autoridades, funcionarios y, en general, el personal al servicio de los organismos y
entidades del Estado... que ocasionen menoscabo a los fondos públicos a consecuencia de
acciones u omisiones contrarias a sus obligaciones legales, responderán con su patrimonio
por la indemnización de daños y perjuicios causados, con independencia de la responsabilidad
disciplinaria o penal que les pueda corresponder por las leyes que rigen dichas materias”.
Cuando el funcionario comete un daño al patrimonio y actúa con dolo o culpa, más allá
de las responsabilidades penales o administrativas, entra a tallar la responsabilidad
civil del funcionario, vale decir, aquella que se hace efectiva contra el propio patrimonio
del funcionario. A tales efectos, la legislación paraguaya posibilita que el Estado ejerza la
acción civil de reclamación de daños y perjuicios contra dicho funcionario para obtener un
resarcimiento por los daños que el mismo ha causado al patrimonio del Estado. Esta acción
compete, en el ámbito nacional, a la Procuraduría General de la República, órgano de
rango constitucional, que se encuentra a cargo de un Procurador General designado por el
Poder Ejecutivo.
El conocimiento de las demandas de daños y perjuicios contra los funcionarios compete a los
jueces y magistrados de la jurisdicción civil y comercial. En el ejercicio de la jurisdicción, los
jueces pueden dictar medidas precautorias (como los embargos) y sentencias que condenen
a los responsables a restituir al Estado los daños causados al patrimonio.
3.3. La responsabilidad administrativa

En la legislación paraguaya existen mecanismos destinados a imponer sanciones
administrativas a los funcionarios públicos por las faltas cometidas en el desempeño de sus
funciones, entre las cuales se encuentran tipificadas como graves “g) recibir gratificaciones,
dádivas o ventajas de cualquier índole por razón del cargo”; h) malversación, distracción,
retención o desvío de bienes públicos y la comisión de hechos punibles tipificados en el
Código Penal contra el Estado y contra las funciones del Estado”(Artículo 68 de la Ley N°
1626/2000 de la Función Pública).
Estas faltas son pasibles de sanciones como la destitución o despido, con inhabilitación
para ocupar cargos públicos por dos a cinco años. (Artículo 69 de la Ley N° 1626/2000). Las
sanciones son aplicadas previo sumario administrativo, en un procedimiento dirigido por un
Juez Instructor designado por la Secretaría de la Función Pública.
3.4. La responsabilidad política

Esta responsabilidad es aplicable a determinadas autoridades. Un mecanismo para hacer
efectiva esta responsabilidad es el juicio político, previsto en el artículo 225 de la Constitución,
y que es aplicable al Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros del Poder
Ejecutivo, los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el
Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, el Subcontralor y los integrantes
del Tribunal Superior de Justicia Electoral.
La acusación es formulada por mayoría de dos tercios de la Cámara de Diputados.

Corresponde a la Cámara de Senadores, por mayoría de dos tercios, juzgar a los acusados
por la Cámara de Diputados, y en su caso, declarar la culpabilidad de los mismos, al solo
efecto de removerlos de sus cargos.
53
También está la destitución de Intendentes Municipales o Gobernadores Departamentales,

cuyas causales están establecidas en sus respectivas leyes orgánicas (Ley N° 3966/2010,
Orgánica Municipal y Ley N° 2862/2006, que modifica y amplía la Carta Orgánica
Departamental).
De acuerdo al Art. N° 165 de la Constitución, la intervención de una Municipalidad o Gobierno

Departamental puede culminar con la destitución del Gobernador o del Intendente (o de los
miembros de la Junta Municipal o Departamental si fuere el caso). Esta potestad corresponde
a la Cámara de Diputados por mayoría absoluta de sus miembros. En estos casos, el Tribunal
Superior de Justicia Electoral debe convocar a nuevos comicios para elegir a las autoridades
que reemplacen a las que hayan sido destituidas, dentro de los noventa días siguientes a la
resolución dictada por la Cámara de Senadores.
4. PRINCIPIOS PARA LA ADECUADA GESTIÓN PÚBLICA
Toda persona que se encuentre desempeñando un cargo en la función pública, en su condición

de personal del Estado, al brindar un servicio, tiene la obligación de actuar conforme a las
leyes en un marco de la honestidad, la transparencia e integridad.
Existen reglas y principios generales y elementales aplicables a la actividad administrativa

pública, que emergen de la Constitución y se infieren del Estado de Derecho y del régimen
democrático, cuyo entendimiento es insoslayable para el buen desempeño de las funciones
públicas.
Algunos de estos principios son:
a) Principio de legalidad
El principio de legalidad implica que las autoridades y funcionarios deben actuar
dentro de los límites y autorizaciones establecidos en el marco constitucional y legal,
conforme a los procedimientos establecidos.
No pueden limitarse a examinar si el acto no le está prohibido, sino que debe asegurarse
que el mismo acto esté positivamente autorizado.
Las autoridades deben respetar el orden de prelación constitucional. Los decretos,

resoluciones y reglamentos deben ajustarse a la Constitución y a las leyes.
Para verificar los límites o el marco de actuación, no solo debe revisarse la Carta
Orgánica de la institución sino el sistema jurídico vigente. Es preciso verificar
principalmente:
Si la materia es de competencia de la institución.

Si el órgano que va a dictar el acto administrativo tiene la atribución para hacerlo.
Si se siguen los procedimientos establecidos.
Si reúne las formas requeridas.
b) Principio de transparencia
Este principio obliga a las autoridades a rendir cuentas de su gestión, sujetarse a los
controles establecidos y permitir al público conocer como se está gestionando la
administración (libre acceso a la información).
Emerge de este principio el artículo 28 de la Constitución que consagra el libre acceso

a las fuentes públicas de información.
Todos los actos involucrados en la gestión pública, los datos que sustentan las
decisiones y los recursos empleados para el desarrollo de los diversos procesos deben
ser registrados y visibilizados, haciendo que la información sea accesible de manera
efectiva para todas las personas interesadas. Implica así mismo, la instalación y
desarrollo de mecanismos y herramientas objetivas de medición de la gestión pública.
c) El interés público
Las autoridades deben actuar siempre teniendo presente la satisfacción de los
intereses públicos. La autorización que otorga el marco jurídico a las autoridades se
realiza con ese fin, y no para satisfacer intereses particular. Dispone la Constitución en
su Art. 128 que “En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés
general”.
d) Principio de probidad administrativa

Las autoridades deben observar una conducta ética y un desempeño honesto y leal de
la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.
e) Principio de igualdad
Se garantiza la igualdad de tratamiento ante la Ley y se prohíben las discriminaciones
por razones políticas, raciales, religiosas o de otra índole. En ese sentido, le está
vedado al servidor público favorecer a determinado grupo privilegiando la afiliación
político - partidaria, creencias religiosas, cuestiones raciales, entre otros factores que
vulneren la objetividad y otorguen privilegios indebidos.
f) Responsabilidad de las autoridades y funcionarios

El Estado de Derecho exige que cualquier autoridad o funcionario público sea
responsable personalmente por las transgresiones cometidas en el desempeño de sus
funciones.
“Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos

de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funcionarios
son personalmente responsables...”. (Art. 106 de la Constitución).
g) Respeto a los derechos fundamentales de las personas

Las autoridades y funcionarios deben respetar los derechos fundamentales de las
personas en los procedimientos de toma de decisiones administrativas.
Por ejemplo, el principio de igualdad de tratamiento ante la ley o el derecho a la
defensa de las personas.
55
h) Principio de buena administración

Conforme a este principio, las autoridades y funcionarios están obligados a realizar
las debidas diligencias para gestionar la administración que le fuera confiada, en las
mejores condiciones posibles. Esta exigencia requiere no solo conocer el marco jurídico
en el cual se encuadra la gestión, sino también a planificar, administrar correctamente
los bienes y fondos que le confían, buscar los mejores resultados, supervisar y adoptar
todas las medias posibles que realizaría un buen administrador.

III
La prelación implica que algunas normas priman sobre otras y que en todos
los casos, las normas inferiores deben adecuarse a las normas superiores.
En la cúspide del ordenamiento jurídico está la Constitución la cual prima
sobre cualquier otra norma. Luego están los tratados internacionales
suscriptos por el Paraguay, aprobados y ratificados. Después están las leyes
y finalmente están las demás disposiciones de inferior jerarquía como los
decretos, ordenanzas, resoluciones.
El derecho público tiene sus particularidades que lo distinguen del derecho

privado. A diferencia de los particulares que administran una empresa
privada, el administrador de una institución pública debe verificar que lo
que hace está permitido o autorizado por una norma jurídica (principio
de legalidad). Por otra parte, en la administración pública rige el principio
de igualdad y transparencia, que obliga a garantizar la igualdad de
oportunidades en la selección de recursos humanos y en las adquisiciones,
así como dar a publicidad a las convocatorias.
Las autoridades y funcionarios son personalmente responsables por las

transgresiones al ordenamiento jurídico. Esta responsabilidad puede ser de
diferente índole, a saber: (i) la responsabilidad penal; (ii) la responsabilidad
civil; (iii) la responsabilidad administrativa. Para ciertas autoridades está
también la responsabilidad política que puede implicar la destitución del
cargo por la figura del juicio político.
45
CAPITULO IV
LA FUNCIÓN PÚBLICA

Introducción
1. Marco jurídico del sistema de función pública.
2. La Secretaría de la Función Pública ente rector de la gestión de personas en el Estado
3. Sistemas de selección y de desvinculación del personal público.
4. Derechos y obligaciones de los funcionarios públicos.
5. Cargos de confianza
6. Otras responsabilidades atribuidas a la SFP
7. Instituto Nacional de la Administración Pública del Paraguay (INAPP)
8. Herramientas de apoyo para fortalecer la Carrera del Servicio Civil en el Sector Público

ANEXO I: Mapa Legal de la Función Pública
ANEXO II: Otras Carreras
59
INTRODUCCIÓN
Para que las diversas instituciones del Estado puedan cumplir su misión y satisfacer las
crecientes demanda de la población es fundamental que estas entidades cuenten con
personal competente y con sistemas de trabajo que faciliten el cumplimiento de su labor. Es
difícil esperar que reciba un buen servicio de los policías que se encargan de la seguridad,
de los docentes que atienden la educación, de los jueces que imparten la justicia, y de los
más diversos funcionarios que atienden diariamente los más variados requerimientos,
si los mismos no son las personas idóneas, no cuentan con la capacitación ni experiencia
requerida, ni tienen la motivación y disciplina para realizar un trabajo de calidad. La función
pública tiene precisamente la responsabilidad de desarrollar el sistema de recursos humanos
de la administración pública, buscando la eficiencia, eficacia y transparencia en la gestión
con vista a satisfacer los diversos requerimientos de los individuos que forman parte de la
sociedad.
En este capítulo se presenta el marco jurídico dentro del cual se desenvuelve la gestión del
talento humano en la administración pública, el ámbito de actuación de la función pública,
los principios que la rigen, las funciones del órgano rector, que recae en la Secretaría de la
Función Púbica, y los diversos sistemas y herramientas que sirven de apoyo para una eficaz
gestión del talento humano en el sector público.
Para los directores y funcionarios el tema de la función pública puede resultar de particular
interés por dos razones: en primer lugar, es muy importante conocer las normas que debe
cumplir como toda persona que trabaja para el Estado, so pena de que su incumplimiento
le puede generar responsabilidades. En segundo lugar, al tener personas a su cargo requiere
saber los diversos procedimientos que debe seguir para contratar, nombrar, capacitar,
evaluar su desempeño e incluso para sancionar o desvincular al personal que considere que
no cumple con sus obligaciones o comete una falta grave.
1. MARCO JURÍDICO DEL SISTEMA DE FUNCIÓN PÚBLICA
La Constitución dedica la sección II del capítulo VIII a la Función Pública. En el primer artículo
de esta sección se establece: “Los funcionarios y los empleados públicos están al servicio del
país. Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos”. En el
mismo artículo de la Constitución se señala que la reglamentación de las diferentes carreras
de la función pública se hará a través de la ley.
La Carrera del Servicio Civil, también denominada Carrera Administrativa, se rige por la Ley
N° 1626/2000 “De la Función Pública”, que tiene por objeto regular la situación jurídica del
personal público que presta servicios en la administración central, entes descentralizados,
gobiernos departamentales, municipalidades y demás organismos y entidades del Estado.
Esta ley, establece un régimen uniforme para el ejercicio de la función pública, define y
reglamenta la situación jurídica del personal público, la naturaleza y los términos de su
vinculación con los organismos o entidades del Estado, sus derechos y obligaciones, sus
responsabilidades y el régimen disciplinario al que están sujetos.
La Ley 1626 excluye de su ámbito de aplicación a los siguientes:
El Presidente y el Vicepresidente de la República, los senadores y diputados, los

gobernadores y los miembros de las Juntas Departamentales, los intendentes,
los miembros de las Juntas Municipales y las personas que ejercen otros cargos
originados en elección popular;
Los ministros y viceministros del Poder Ejecutivo;
Los diplomáticos y cónsules en actividad, comprendidos en el ámbito de
aplicación de la ley que regula la carrera diplomática y consular;
Los militares en actividad;
Los policías en actividad;
Los docentes de la Universidad Nacional y de las instituciones oficiales de
educación primaria, secundaria y técnica;
Los magistrados del Poder Judicial;
El Contralor, el Sub Contralor, el Defensor del Pueblo, el Defensor del Pueblo
Adjunto y los miembros del Consejo de la Magistratura;
El Fiscal General de Estado y los agentes fiscales;
Si bien la Ley N° 1626 no aplica a los militares, policías, docentes y diplomáticos, cada uno de
ellos tiene una Ley especial que les regula. En anexo II de este capítulo se presenta en detalle
las normativas que regulan estas cuatro especialidades:
a) Carrera Militar
b) Carrera Policial
c) Carrera Diplomática y Consular
d) Carrera Docente
61
LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA COMO ÓRGANO

2. RECTOR DE LA GESTIÓN DE PERSONAS EN EL ESTADO
La Secretaría de la Función Pública es un órgano dependiente de la Presidencia de la

República, que tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de la Ley N° 1626/2000 de
la Función Pública y de promover por medio de normas técnicas los objetivos de la función
pública.
Es el organismo central normativo para todo cuanto tenga relación con la función pública y
con el desarrollo institucional. Las oficinas de recursos humanos u otras equivalentes, de los
organismos o entidades del Estado son las unidades operativas descentralizadas.
Tiene como misión emitir normas técnicas, asesorar a las instituciones en políticas de gestión
y desarrollo de las personas, capacitar y formar a los servidores públicos, promover y vigilar el
cumplimiento de las leyes de la función pública, con tecnología, investigación e innovación.
Además de cumplir las funciones que le corresponde de acuerdo a la Ley N° 1626/2000, la

Secretaría de la Función Pública articula su accionar con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2030, uno de cuyos ejes transversales es el de “Gestión Eficiente y Transparente” directamente
vinculado al quehacer de esta Secretaría.
Del mismo modo, las políticas de la Secretaría de la Función Pública (SFP) están articuladas
con los lineamientos de las “Cartas Iberoamericana de la Función Pública (CIFP)” 55 , y con
los propósitos de la Ley Nº 977/96 “Que aprueba la Convención Interamericana contra la
Corrupción” a igual que la Ley Nº 2535/05 “Que aprueba la Convención de las Naciones
Unidas (NN.UU) contra la Corrupción”.
Funciones de la Secretaría de la Función Pública establecidas en la Ley N° 1626/2000.
Formular la política de recursos humanos del sector público, tomando en consideración los requerimientos
de un mejor servicio, así como de una gestión eficiente y transparente;
Organizar y mantener actualizado un registro sexuado de la función pública;
Preparar el reglamento general de selección, admisión, calificación, evaluación y promoción del personal
público, basado en un concurso público de oposición.
Participar en el estudio y análisis de las normas que regulan el sistema de jubilación y pensión a cargo del
estado;
Detectar las necesidades de capacitación del funcionario público y establecer los planes y programas
necesarios para la misma;
Asesorar a la administración central, entes descentralizados, gobiernos departamentales y municipales,
acerca de la política sobre recursos humanos a ser implementada;
Supervisar la organización y funcionamiento de los organismos o entidades del estado, encargadas de los
recursos humanos de la función pública;
Proponer el sistema de clasificación y descripción de funciones de los cargos de los organismos y entidades
del estado y mantenerlos actualizados, así como el escalafón para funcionarios públicos;
Asesorar a organismos y entidades del estado para la racionalización en materia de escalafones y proponer
criterios para la formulación de la política de remuneración a los funcionarios públicos;
Recabar los informes necesarios para el cumplimiento de sus fines, de todas las reparticiones públicas;
Realizar estudios sobre materias de su competencia para la toma de decisiones que afecten a los
funcionarios públicos;
Promover el acceso de la mujer a los cargos de decisión en la función pública;
55 Las cartas Iberoamericanas aprobadas por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración

Pública y Reforma del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. 26-27 de junio de 2003. Disponibles en la Caja de
Herramientas de la SFP. www.sfp.gov.py/cajaherramientas/
Homologar y registrar los reglamentos internos y los contratos colectivos de condiciones de trabajo, dentro
de los organismos y entidades del estado cuando ellos reúnan los requisitos de fondo y de forma para su
validez;
Aprobar los proyectos de reglamento de selección, admisión, calificación y promoción del personal público,
presentados por las diversas reparticiones públicas; y,
Designar los jueces de instrucción para los sumarios administrativos.
Con respecto a la aplicabilidad de la mencionada Ley, la misma ha sido objeto de

cuestionamientos mediante acciones judiciales de inconstitucionalidad ante la Corte
Suprema de Justicia, promovidas no solo por los funcionarios y sus sindicatos sino también
por las propias autoridades de instituciones públicas 56.
La Ley N° 1626 establece la siguiente clasificación del personal público:

El funcionario público, que es la persona nombrada mediante acto administrativo
para ocupar de manera permanente un cargo previsto en el Presupuesto General
de la Nación, donde desarrolle tareas inherentes a la función del organismo o
entidad del Estado en que presta el servicio.
El personal contratado, que ejecuta una obra o presta servicios al Estado en

virtud de un contrato y por tiempo determinado. Se rige por lo establecido en el
Código Civil, en el contrato respectivo y demás normativas como ser el Código del
trabajo en los casos de relación de dependencia. Art. 5“Es personal contratado la
persona que en virtud de un contrato y por tiempo determinado ejecuta una obra
o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Código Civil,
el contrato respectivo, y las de más normas que regulen la materia. Las cuestiones
litigiosas que se susciten entre las partes serán de competencia del fuero civil”.
El personal de servicio auxiliar (choferes, ascensoristas, limpiadores,

ordenanzas, etc.). Es nombrado para tales funciones en relación de dependencia,
y se rige por el Código Laboral.
El personal de confianza, son los cargos expresamente determinados en la

ley (ministros, viceministros, directores jurídicos, económicos y similares, etc.),
sujetos a libre disposición.
Esta clasificación tiene una incidencia importante porque cada una de las clases de personal
tiene particularidades en cuanto a la regulación57 . La Ley N° 1626 de la Función Pública
regula principalmente una especie de personal, el funcionario público que integra la carrera
administrativa y ocupa los cargos previstos en el anexo de personal del Presupuesto General
de la Nación o de las Municipalidades.
Es importante señalar que los cargos de carrera se encuentran clasificados en categorías y

grupos jerarquizados, a los cuales corresponde una retribución determinada y asignada en el
presupuesto público. A estos cargos las normativas de la función pública prestan un énfasis
especial, desarrollando el conjunto de derechos y obligaciones, y los sistemas de acceso,
promoción, desvinculación y movilidad.
56 Entre las instituciones recurrentes se encuentran la Contraloría General de la República, de la Universidad

Nacional de Asunción, del Banco de Fomento, del Banco Central del Paraguay, del Tribunal Superior de Justicia
Electoral, del Ministerio Público, del Instituto de Previsión Social, del Consejo de la Magistratura, y el Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados; en página de la Secretaría de la Función Pública www.sfp.gov.py se encuentra la
nómina completa de los Organismos y Entidades del Estado -OEE que se rigen por la ley N°1626/00 y aquellas que
accionaron contra dicha ley.
57 En el anexo I se presenta en detalle las particularidades de los cuatro tipos de empleados públicos.
63
En el siguiente cuadro se expone las principales normas aplicables a los diferentes tipos de
personal público.
Funcionarios públicos Personal contratado Personal auxiliar Personal de confianza
• Ley N° 1626 de la Función • Arts. 5, 24, 25, 26, 27, 28, 29; • Ley N° 1626 de la • Ley N° 1626 de la
Pública. Ley N° 1626 de la Función Función Pública. Función Pública.
Pública.
• Reglamentos internos • Código Laboral • Ley N° 3.966 (para las
• Código Civil municipalidades).
• Contratos colectivos
• Contratos laborales
• Ley de Presupuesto y su • Contratos individuales de individuales
decreto reglamentario prestación de servicios.
• Contratos colectivos
• Decreto Nº 3857/2015 “Por el • Ley de Presupuesto y su
cual se aprueba el Reglamento decreto reglamentario. • Ley de Presupuesto
General de Selección para y su decreto
el ingreso y promoción en la • Decreto Nº 3857/2015. reglamentario
función pública, en cargos
permanentes y temporales,
mediante la realización • Decreto Nº 1212/2014 • Reglamentos
de concursos públicos de Paraguay Concursa internos.
oposición, concursos de
oposición y concursos de • Resolución Secretaría de la
méritos, de conformidad con Función Pública N° 180/2016.
los artículos 15, 25, 27 y 35
de la ley n° 162612000 de la • Reglamentos internos
función pública”
• Código laboral para los
• Decreto Nº 1212/2014
Paraguay Concursa casos de contratados en
relación de dependencia.
• Resolución SFP 58 N°
180/2016 “Que reglamenta
el alcance de varios artículos
del anexo del Decreto Nº
3857/2015 “Por el cual se
aprueba el reglamento
general de selección para el
ingreso y promoción en la
función pública, en cargos
permanentes y temporales,
mediante la realización
de concursos públicos de
oposición, concursos de
oposición y concursos de
méritos, de conformidad con
los artículos 15, 25, 27 y 35
de la Ley N° 1626/2000 de la
función pública”, y define los
mecanismos de adecuación
del SICCA59 - Sistema
Integrado Centralizado de la
Carrera Administrativa.”
• Decreto N° 360/13 que regula
el procedimiento sumarial.
Cuadro 1 | Normas aplicables a los diferentes tipos de personal público
58 SFP Secretaría de la Función Pública

59 SICCA Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa
SISTEMAS DE SELECCIÓN Y DE DESVINCULACIÓN DEL

3. PERSONAL PÚBLICO
Cada tipo de personal público tiene particularidades en sus sistemas de selección y

desvinculación. A continuación se expone un cuadro esquemático que indica las reglas de
procedimiento aplicables a cada tipo.
Funcionarios públicos Personal contratado Personal auxiliar Personal de confianza
• Por concurso público de • Por concurso de méritos. • Conforme al • De libre disposición, y

oposición. procedimiento de sujeto a la decisión de
• Decreto Nº 3857/2015. selección simplificado la MAI de concursar o
• Decreto Nº 3857 /2015. establecido en el no dicho cargo.
• Decreto Nº 1212/2014 Reglamento interno
• Decreto Nº 1212 /2014 Paraguay Concursa del organismo o
Paraguay Concursa. entidad respectivo.
• Resolución SFP N° 180/2016.
• Resolución SFP N° 180/2016
• La relación jurídica con los • Cumplimiento del plazo o del • Causas establecidas La remoción de estos
funcionarios termina por: objeto del contrato. en el Código Laboral cargos, aún por
- Renuncia; (Arts. 78 al 93 del causas no imputables
- Jubilación; • Incumplimiento de las Código Laboral). al funcionario,
- Supresión o fusión del cargo cláusulas del contrato y de las no conlleva los
- Destitución; reglamentaciones internas, efectos económicos
- Muerte homologadas por la Secretaría del despido. Los
- Cesantía por inhabilidad de la Función Pública: El funcionarios que
física o mental debidamente artículo 851 del Código Civil hayan sido promovidos
comprobada. dispone que los contratos de a ocupar estos
servicios puedan darse por cargos conservan los
• Durante el periodo de concluidos cuando existan derechos adquiridos
prueba (6 meses) cualquiera justos motivos para ello. El con anterioridad
de las partes podrá dar por Código menciona algunos al respectivo
terminada la relación jurídica de los motivos. Las partes nombramiento.
sin indemnización ni preaviso pueden establecer otras
alguno (Art. 18 y 19 de la Ley causas en el contrato.
1626 de la Función Pública).
• La terminación por
destitución (despido) de un
funcionario con estabilidad
debe estar precedida de un
fallo condenatorio recaído en
el correspondiente sumario
administrativo (artículo 43).
• Corresponde a la Secretaría
de la Función Pública designar
al Juez Instructor, a pedido
de la máxima autoridad del
organismo o entidad (artículo
74 de la Ley N° 1626 de la
Función Pública).
Cuadro 2 | Sistemas de selección y desvinculación según posición

65
4. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Derechos de los funcionarios públicos Obligaciones de los funcionarios públicos

(Art. 49 de la Ley N° 1626/2000) (Art. 57 de la Ley N° 1626/2000)
Los funcionarios públicos tendrán derecho a: Son obligaciones del funcionario público, sin perjuicio
de lo que se establezca en los reglamentos internos de
• percibir el salario y demás remuneraciones prevista por la los respectivos organismos o entidades del Estado, las
siguientes:
ley;
• Realizar personalmente el trabajo a su cargo en las
• vacaciones anuales remuneradas; condiciones de tiempo, forma, lugar y modalidad que
determinen las normas dictadas por la autoridad
• lo permisos reconocidos en esta ley; competente;
• Cumplir la jornada de trabajo que establece esta Ley;
• los descansos establecidos en el Código del Trabajo;
• Asistir puntualmente al trabajo y prestar sus servicios con
• percibir el aguinaldo anual; eficiencia, diligencia, urbanidad, corrección y disciplina,
y portar identificación visible para la atención al público
• la estabilidad en el cargo de conformidad a lo establecido dentro del horario establecido y, cuando fuere necesario, en
en el presente ley; horas extraordinarias;
• Acatar las decisiones de los superiores jerárquicos relativas
• acogerse a los beneficios de la seguridad social que al trabajo que realiza cuando ellas no sean manifiestamente
establezca la ley respectiva, con derecho a que se acumulen contrarias a las leyes y reglamentos;
los aportes realizados a las distintas cajas de jubilaciones o
pensiones, previa transferencia de dichos aportes que las • Observar una conducta acorde con la dignidad del cargo;
cajas deberán hacerse entre sí para dicho efecto; • Guardar el secreto profesional en los asuntos que revistan
carácter reservado en virtud de la ley, del reglamento, de su
• renunciar al cargo; propia Naturaleza o por instrucciones especiales;
• interponer los recursos administrativos y las acciones • Observar estrictamente el principio de probidad
judiciales que hagan a la defensa de sus derechos; administrativa, que implica una conducta honesta y leal en
el desempeño de su cargo, con preeminencia del interés
público sobre el privado;
• la igualdad, sin discriminación alguna, de oportunidades y
de trato en el cargo; • Denunciar con la debida prontitud a la justicia ordinaria
o a la autoridad competente los hechos punibles o
• ser promovido de conformidad a los procedimientos irregularidades que lleguen a su conocimiento en el ejercicio
establecidos en esta ley; del cargo;
• Presentar declaración jurada de bienes y rentas, en el
• prestar sus servicios en el lugar en el que fuera nombrado; tiempo y en la forma que determinan la Constitución
Nacional y la Ley 60;
• capacitarse para desempeñar mejor su tarea;
• Concurrir a la citación por la instrucción de un sumario
• organizarse con fines sociales, económicos, culturales y administrativo o prestar declaración en calidad de testigo;
gremiales, y • Someterse periódicamente a los exámenes psicofísicos que
determine la reglamentación pertinente;
• participar en huelgas con las limitaciones establecidas en
la Constitución y la ley. • Permanecer en el cargo en caso de renuncia, por el plazo
máximo de treinta días, si antes no fuese reemplazado;
• Cumplir las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias sobre incompatibilidad y acumulación de
cargos públicos;
• Capacitarse en el servicio;
• Velar por la economía y conservación del patrimonio
público a su cargo; y,
• Abstenerse de realizar actividades contrarias al orden
público y al sistema democrático, consagrado por la
Constitución Nacional.
Cuadro 3 | Derechos y obligaciones
60 La obligación constitucional de declarar bienes y rentas está reglamentada por la Ley N° 5033/13 y las Resoluciones
de la Contraloría General de la República CGR N° 1003/13, N° 1005/13 y N° 074/16 (véase www.contraloria.gov.py).
5. CARGOS DE CONFIANZA
Merece un destaque especial lo referente a los cargos de confianza. De acuerdo al artículo 8

de la Ley N° 1626 son calificados como tales los siguientes:
a) Los ministros y viceministros del Poder Ejecutivo, los funcionarios designados con
rango de ministros, el Procurador General de la República y los funcionarios que
detenten la representación del Poder Ejecutivo en las entidades binacionales u
órganos administrativos;
b) Los secretarios, los directores; los jefes de departamentos, divisiones y secciones, de

la Presidencia de la República;
c) El Secretario General, el Secretario Privado, el Director Administrativo y el Director

Financiero que prestan servicio en el Gabinete de los ministros del Poder Ejecutivo;
los presidentes y los miembros de los consejos o directorios de las entidades
descentralizadas;
d) Los embajadores, cónsules y representantes nacionales ante organizaciones

internacionales o eventos en los que la República participe oficialmente de
conformidad con la Ley del Servicio Diplomático y Consular; y,
e) Los directores jurídicos, económicos o similares de los organismos o entidades del

Estado, con excepción de los que integran la carrera de la función pública.
La enumeración es taxativa, lo cual significa que por vía reglamentaria o administrativa no

pueden incluirse otros cargos.
La Secretaría de la Función Pública ha aclarado que, a los efectos de la interpretación del

inciso e) del Art. 8 de la Ley N° 1626, se encuadran dentro de la categoría de “cargos de
confianza” aquellos correspondientes a Directores Generales, Directores u otros cargos de
naturaleza similar cuyas principales características son: el poder decisorio de la persona
que ocupa el cargo, el alto nivel del cargo en los cuadros superiores de la administración
(estructura organizacional) reportando directamente a la máxima autoridad institucional, la
alta confidencialidad de las tareas vinculadas al cargo, o la facultad de quien ocupa el cargo
para ejercer funciones de dirección, fiscalización o vigilancia de sus respectivas instituciones.61
Los cargos de confianza de las municipalidades están regulados en la Ley Orgánica Municipal
N° 3966/2010. Estos cargos son de libre nombramiento y remoción.
La Ley dispone que quienes ocupen tales cargos podrán ser removidos por disposición de
quien esté facultado para el efecto por la ley o, en ausencia de éste, por la máxima autoridad
de la entidad pública. La remoción de estos cargos, aún por causas no imputables al
funcionario, no conlleva los efectos económicos del despido. Los funcionarios que hayan
sido promovidos a ocupar estos cargos conservan los derechos adquiridos con anterioridad
al respectivo nombramiento.
61 Dictamen Dirección General de Asesoría Jurídica -DGAJ N° 1316/2017. Secretaría de la Función Pública. En
dictámenes recientes se ha dicho que el cargo de “coordinador” es un cargo de carrera por no estar incluido en el
Art. 8 de la 1626 en atención a la taxatividad de los cargos de confianza.
67
En base a lo dispuesto en la Ley N° 1626, deben distinguirse las siguientes situaciones 62 :

Las personas que ocupan cargos de confianza y que hubieran ingresado
directamente a la función pública para el ejercicio de tal cargo: Estas personas no
tienen estabilidad y pueden ser cesados en sus funciones, sin que ello conlleve los
efectos económicos del despido,
Los funcionarios de carrera con estabilidad que hubieran sido promovidos a ocupar
cargos de confianza: Estos funcionarios conservan sus derechos adquiridos
con anterioridad al respectivo nombramiento en tal cargo. Ello significa
que el funcionario con estabilidad tiene la opción de ser restituido al cargo
inmediatamente anterior al que ocupaba antes de asumir el cargo de confianza,
o de percibir una indemnización legal en caso de retirarse de la función pública63.
6. OTRAS RESPONSABILIDADES ATRIBUIDAS A LA SFP
6.1. Control del cumplimiento de la Ley N° 5189/2014

En el año 2014, se promulga la Ley Nº 5189 “Que establece la obligatoriedad de la provisión de
informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones
asignadas al servidor público de la República del Paraguay”. En su artículo 9º establece
que “La Secretaría de la Función Pública será la responsable del control permanente del
cumplimiento de la presente disposición legal”.
La ley establece dos obligaciones:
1. Publicación y actualización mensual de las informaciones, hasta quince días hábiles

del mes inmediatamente posterior.
2. Publicación de un resumen anual de las asignaciones percibidas de todos los

funcionarios, hasta el último día hábil del mes de enero.
Las Instituciones Públicas que incumplan las obligaciones establecidas en la norma, “serán
castigados con ciento ochenta días de multa”.
La Secretaría de la Función Pública desarrolló una matriz de verificación y un procedimiento

de notificación para la verificación mensual, cuyo resultado se asienta en un informe que
contempla tres Grados o Niveles de Cumplimiento.
62 Reforma del servicio civil. Desvinculación del Personal Público en el Paraguay. Nuevos aportes para las políticas
públicas en Paraguay. Enrique Sosa Arrúa. CADEP-CINVE- IDRC-CRDI. 2011. Véase también Dictamen DGAJ N°
1316/2017. Secretaría de la Función Pública.
63 En este último caso, si se terminan las funciones de un funcionario de carrera que ocasionalmente ocupa un cargo
de confianza y no se le reconocen sus derechos adquiridos, es posible que el funcionario interponga demanda
contencioso-administrativa y obtenga la revocación judicial de la decisión administrativa. La revocación
judicial de la destitución genera la obligación de reponer al funcionario en el cargo que ocupaba o en otro de
similar categoría y remuneración. Además, se le pagarán los salarios caídos (artículo 43). Si no fuera posible la
reincorporación en el plazo de dos meses, el afectado tiene derecho a la indemnización establecida en el Código
del Trabajo para el despido sin causa (Art.45).
REFERENCIAS
100% de los Criterios Cumplidos
Cumplimiento Intermedio de los Criterios establecidos en la Ley 5189/2014
No Cumplimiento de lo establecido en la Ley 5189/2014
Cuadro 4 | Grados o Niveles de Cumplimiento
6.2. Planilla unificada para la publicación de la nómina de funcionarios

En el Ejercicio 2015, se incorporó en el Decreto reglamentario de la Ley de Presupuesto
General de la Nación el criterio de unificar el formato de la planilla utilizada para la remisión
de los informes mensuales de Altas y Bajas a esta Secretaría Ejecutiva, y la publicación de
lo establecido en el Artículo 3º de la Ley 5189/2014 que la información publicada deberá
contener “a)…; b)…; c) Nómina completa de los funcionarios permanentes, contratados y
de elección popular, incluyendo número de Cédula de Identidad, año de ingreso, salarios,
dieta o sueldos que corresponden a cada cargo, gastos de representación, bonificaciones
discriminadas por cada uno de los conceptos establecidos por las normas respectivas,
premios y gratificaciones especiales;.... ”
6.3. Compromiso de apoyo a las instituciones que no cuenta con sitio

web
En base al principio de la corresponsabilidad entre las instituciones, la Secretaría de la
Función Pública asumió el compromiso de apoyar a las instituciones públicas que no cuentan
con sitio web o portal en internet, para la publicación de las obligaciones establecidas en la
Ley Nº 5189. Para el efecto en la Resolución SFP Nº 1268/2015 en su artículo 8º establece
que la Secretaría de la Función Pública, brindará apoyo para la publicación a través de su sitio
web (www.sfp.gov.py), priorizando a aquellas instituciones que cumplen con el 100% de los
ítems establecidos por el artículo 3º de la mencionada ley. Además, siempre y cuando se traten
de instituciones que presenten el pedido días previos a la fecha de vencimiento de cada mes,
según cronograma (Anexo II); que presenten los datos en formato digitalizado; y que no tengan
Acción de Inconstitucionalidad y/o Acuerdo y Sentencia contra la ley 1626/2000 “De la Función
Pública”..
Anualmente, la SFP emite una circular en la cual establece el cronograma de plazos para la
actualización, esto permite coadyuvar con los OEE, para dar cumplimiento a las disposiciones
legales, sobre el informe mensual de Altas y Bajas, así como la actualización de la información
obligadas en la Ley 5189/2014.
Dicho cronograma se publica en el sitio web de la SFP, e igualmente disponible en la Caja de

Herramientas.
69
6.4. Portal de Datos Abiertos de la Secretaría de la Función Pública

La Secretaría de la Función Pública, en el marco del compromiso de la Alianza de Gobierno
Abierto Paraguay, dentro del Plan de Acción 2016 – 2018, se comprometió con disponibilizar
los datos referente al funcionariado público en formato de datos abiertos. Así, en el año 2016
se pone en vigencia el portal datos.sfp.gov.py, con los datos de más de 400 instituciones que
reportan el movimiento de las personas que prestan servicios en las mismas.
Este compromiso se fundamenta en la las atribuciones de la Secretaría de la Función Pública

(SFP) cual es la de organizar y mantener actualizado un registro sexuado de todos los
funcionarios públicos64.
Esta apertura de datos fue posible, gracias al desarrollo del Módulo de Remuneraciones del
Sistema Integrado de Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA), permitiendo a los
Organismos y Entidades del Estado (OEE) actualizar en línea los datos requeridos por las
normas vigentes, dentro de los 15 días hábiles siguientes al cierre de cada mes calendario.
La totalidad de esta información puede ser accedida online por la ciudadanía en el formato
de datos abiertos en el portal: http://datos.sfp.gov.py/data/funcionarios.
Gráfico 1 | Conjuntos de datos encontrados en el portal de DATOS ABIERTOS
a) Calificación de los OEE por actualización en tiempo

Del mismo modo la SFP desarrolló un sistema de monitoreo que permite visualizar el
grado de cumplimiento en tiempo y forma de la actualización de los movimientos de
funcionarios y funcionarias por parte de cada Organismo y Entidad del Estado (OEE).
En la gráfica se puede ver aquellas OEE que actualizan en tiempo y forma, las que
actualizan posterior al plazo establecido y las que no reportan o se encuentran con
varios meses sin actualizar la información.
64 Tal como lo estipula la Ley 1626/2000 “De la Función Pública” en el inciso b) del Artículo 96.
Gráfico 2 | Seguimiento y Ranking de DATOS ABIERTOS por OEE
b) Resumen de Funcionarios
Otra funcionalidad permite al ciudadano a través de gráficos hacer un resumen de
los funcionarios bajo varios criterios, agrupando a los mismos por estado, sexo, edad,
etc. Y los criterios de filtro pueden ser por periodo, Organismos y Entidades del Estado
(OEE), discapacidad, entre otros.
Gráfico 3 | Resumen de los DATOS ABIERTOS según criterios seleccionados por el usuario
71
INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL

7. PARAGUAY (INAPP)
El Decreto N° 17.443, del 6 de junio del 2002, crea el Instituto Nacional de la Administración
Pública del Paraguay (INAPP), es dependiente de la Secretaría de la Función Pública.
Según el citado Decreto el INAPP es organismo técnico de apoyo operacional para la ejecución
e implementación de políticas, planes, programas y proyectos de capacitación, formación,
adiestramiento y promoción con el objeto de lograr la racionalización y optimización de los
recursos humanos de la función pública.
El alcance del INAPP es nacional, incluyendo a las Gobernaciones y Municipalidades, de

acuerdo al Art. 96 inciso c de la Ley 1626/2000 “De la Función Pública”.
El INAPP tiene como objetivo general ejecutar programas de capacitación y formación

permanente, a nivel nacional, departamental y municipal. Este objetivo a su vez responde a
la Política Estratégica de Capacitación del Funcionariado Público impulsada por la Secretaría
de la Función Pública (SFP).
HERRAMIENTAS DE APOYO PARA FORTALECER LA CARRERA DEL

8. SERVICIO CIVIL
8.1. Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa65(SICCA)

Es un sistema integrado y centralizado de servicios compartidos en modalidad WEB que
brinda soporte a la Gestión Integral de Personas en el Sector Público, este sistema se
encuentra centralizado mediante las normativas de la Secretaría de la Función Pública y
descentralizada de manera operativa en cada uno de los Organismos y Entidades del Estado
– UO SICCA; los que deben mantener los datos actualizados.
El objetivo de este sistema es garantizar el acceso a la información a través del portal

“PARAGUAY CONCURSA” sobre las vacancias para puestos públicos y facilitar la postulación
de los/as ciudadanos/as interesados/as en trabajar en la función pública.
El SICCA permite administrar todos los datos del funcionariado desde su ingreso a la función
pública hasta su desvinculación, pasando por evaluaciones de desempeño, promociones,
sanciones administrativas, capacitaciones recibidas, remuneraciones y demás datos
personales, familiares, académicos y recorrido histórico laboral, que obran en el legajo digital.
La estructura del SICCA comprende los siguientes subsistemas o módulos:
1. Planificación de puestos de trabajo. 6. Procesos jurídicos

2. Selección e ingreso 7. Capacitación
3. Movilidad laboral 8. Evaluación de desempeño
4. Remuneraciones 9. Legajo digital
5. Desvinculaciones
65 Fuente: Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa Portal SENATICS.

Gráfico 4 | Portal del SICCA
8.2. Portal Único del Empleo Público - Paraguay Concursa

Este Portal es una plataforma informática que permite la gestión de los procesos de selección
de personas a la administración pública. El Portal es accesible a todas las personas, sean o no
funcionarios/as, quienes pueden ingresar al mismo a través del sitio web:
www.paraguayconcursa.gov.py
En este portal podrá registrarse, cargar su

CV, acceder a las convocatorias, e incluso
postularse.
El portal ofrece además diversos servicios

con información sobre todos los concursos
que están en proceso de Postulación, en
Procesos de Evaluación y los Concursos
que han Finalizados.
Cuenta además con guías de orientación

al usuario, una sección de Preguntas
Frecuentes, información de las normativas,
y los formularios a ser utilizados.
Gráfico 5 | menú de información en el portal

73
El siguiente cuadro refleja parcialmente los concursos que están en fase de postulación a
fines de marzo del 2018.
Gráfico 6 | Pantalla de resultados de búsqueda
8.3. Índice de Gestión de Personas (IGP)

El Índice de Gestión de Personas constituye una herramienta que permite evaluar de grado
de desarrollo del sistema de gestión de personas en los diversos Organismos y Entidades del
Estado (OEE) , incluyendo a los Gobiernos Departamentales y Municipales.
La implementación del IGP posibilita contar con un diagnóstico en base a lo cual las
instituciones pueden generar sus propios planes de mejora y promover las buenas prácticas.
El objetivo final es la profesionalización de la función pública y una mayor eficacia en los
servicios que se presta a la ciudadanía.
Antecedentes
Como antecedente cabe referir que el IGP fue elaborado en el 2009 conjuntamente por
representantes de diversas instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil. El
principal aporte de ese proceso ha sido la adaptación a nivel institucional de la metodología
desarrollada por el BID para medir sistemas de servicio civil, con la finalidad de contar con una
herramienta que permita conocer el grado de desarrollo de las áreas de gestión y desarrollo
de personas en las distintas instituciones públicas 66.
La herramienta IGP ha sido desarrollada con la intención de contribuir con el cumplimiento

de varios compromisos asumidos por el país para mejorar la gestión de personas en el ámbito
público, provenientes de las Convenciones Anticorrupción (Organización de los Estados
Americanos, OEA – Naciones Unidas, NNUU), a las Cartas Iberoamericanas de la Función
Pública y de Calidad en la Gestión Pública (CLAD) y las normativas nacionales vigentes.
66 Fuente: www.geam.org.py - Cooperación técnica de la Agencia del Gobierno de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional a través del programa de Democracias y Buena Gobernanza de GEAM.
Todos estos marcos reguladores señalan que establecer y fortalecer la carrera de la función
pública, implementando sistemas de selección, evaluación y promoción adecuadas y
transparentes para contar con personal competente e idóneo en los cargos públicos, resulta
ser uno de los pilares del sistema de integridad institucional en toda democracia, y en
particular para la paraguaya.
Los subsistemas
El IGP es una herramienta que abarca todos los aspectos vinculados con la gestión de
personas en las instituciones del Estado. En ese sentido constituye un sistema integrado
que está subdivido a su vez en ocho subsistemas, cada uno de los cuales cumple funciones
específicas y como en todo sistema, estos subsistemas están interconectados entre sí.
Seguidamente se presenta una breve descripción de los 8 subsistemas que son la base para
el diagnóstico que se realiza con esta herramienta del IGP:
1. Planificación de la Gestión de Personas

este subsistema constituye la puerta de entrada a todo el sistema integrado de Gestión
de Personas, y permite anticipar la definición de políticas coherentes en todos los
restantes subsistemas.
Mediante este subsistema, la institución puede analizar sus necesidades cuantitativas

y cualitativas de personas a corto, mediano y largo plazo, contrastando las necesidades
detectadas con sus capacidades internas, e identificando las acciones que deben
emprenderse para cubrir las diferencias. Además facilita la coherencia estratégica de
las diferentes políticas, decisiones y prácticas de gestión de personas.
2. Organización del Trabajo

El conjunto de políticas y prácticas de Gestión de Personas relacionadas a las
características y condiciones de ejecución de las tareas, así como los requisitos de
idoneidad de las personas llamadas, en cada caso a desempeñarlas, conforman este
subsistema.
3. Gestión del Empleo

Este subsistema incorpora el conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas
a gestionar los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y salen de
la institución.
4. Gestión del Rendimiento

Este subsistema tiene el propósito de influir sobre el rendimiento de las personas en el
trabajo, alinearlo con las prioridades de la institución y mantenimiento en el nivel más
alto posible, concretando una mejora sostenida de la contribución de los servidores
públicos para el logro de los objetivos organizacionales así como la obtención de
informaciones valiosas para la toma de decisiones de gestión de personas en diferentes
campos.
67 Manual de Aplicación del índice de Gestión de Personas (IPG) – Actualizado. SFP. 2014.
75
5. Gestión de la Compensación
Incluye la gestión del conjunto de retribuciones monetarias y no monetarias que la
institución utiliza en concepto de contraprestación a la contribución de los servidores
públicos de modo a alinear los esfuerzos de estos con los objetivos de la organización.
Incluye los incentivos para promover la permanencia en la organización, la asunción
de responsabilidades, el desarrollo de competencias y el ajuste entre los objetivos
individuales y organizacionales.
6. Gestión del Desarrollo

Las políticas y prácticas de este subsistema apuntan a estimular el crecimiento
profesional de las personas, de acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes
necesarios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades
organizativas con los perfiles de los cargos y las diferencias individuales.
7. Gestión de las Relaciones Humanas

Este subsistema se ocupa de gestionar las relaciones formales de carácter colectivo
que se establecen en la institución para el desarrollo de los procesos organizacionales,
en torno a las políticas y prácticas de personal. En este subsistema se incluye
fundamentalmente la gestión del clima organizacional, la gestión de salud, bienestar
y seguridad laboral, así como la gestión de las relaciones laborales establecidas entre
los representantes institucionales y los sindicatos.
8. Organización y funcionamiento del área de Gestión de Personas

Este subsistema se ocupa de analizar el grado de independencia con que cuenta el
Área de Gestión de Personas de la institución en cuanto a su diseño estructural y
funcional para responder a los objetivos y demandas organizacionales, así como en la
toma de decisiones. Explora el nivel de profesionalización de las personas que llevan
adelante el área; también la existencia de sistemas de medición del impacto de valor
agregado de dicha área para la institución.
Actualización del Manual en el 2014
Esta herramienta ha sido implementada con éxito en decenas de instituciones. A lo largo de

este proceso se ha realizado la revisión de la misma, lo que permitió que en el año 2014, se
generara una versión actualizada del Manual de Aplicación del Índice de Gestión de Personas
de la Función Pública (IGP)68 .
La nueva versión fue adecuada a las normativas vigentes que rigen para una adecuada
gestión de las Unidades de Gestión de Personas (UGDPs) de las OEE. Otro cambio importante
es la incorporación de la perspectiva de género e inclusión. También fue simplificada la
medición al enfocarse en los aspectos principales a ser evaluados y facilitar la identificación
de aquellos a ser mejorados.
Sin embargo, a pesar de este significativo avance, la medición del IGP resultaba muy costosa,
debía realizarse con el apoyo de consultorías externas, a la vez de usar muchos insumos de
oficina y movilidad, entre otros. Esto motivó el desarrollo de la nueva versión “en línea” que
supera estos inconvenientes.
68 Esta nueva versión del Manual del IGP del 2014 y posteriormente la versión digital del IGP desarrollado en el 2017
fueron realizados con la cooperación de USAID/CEAMSO. En ambos casos La propiedad intelectual y derechos
corresponden a la SFP
IGP-digital
El siguiente gran avance en esta herramienta fue el desarrollo de la versión electrónica.

A través del IGP-digital las mismas OEE pueden acceder de forma fácil y rápida a la herramienta
(www.sfp.gov.py/sigp) y realizar su propia auto-evaluación.
Esta versión electrónica tiene numerosas ventajas:

Toda la información del diagnóstico queda registrado en el sistema, al cual se
puede acceder las 24 horas y los 7 días de la semana
Varios usuarios o funcionarios de la OEE pueden hacer uso de la herramienta y
acceder o cargar los datos al mismo tiempo desde las computadoras o a través de
dispositivos móviles.
El trabajo es una auto-evaluación que lo realizan los mismos funcionarios de la
institución. No requiere de consultores externos.
Para el efecto los funcionarios requieren de una capacitación por parte de la SFP
que dura sólo un día.
La validación de los resultados se realiza en coordinación con la SFP
El resultado inmediato es el diagnóstico de la situación de la gestión de personas
en la institución, incluyendo las fortalezas y los aspectos que pueden ser
mejorados con el Plan de Acción.
El sistema permite hacer el monitoreo a la implementación de las mejoras en la
gestión de personas.
Como toda la información queda registrada en el sistema, en la siguiente
evaluación se puede hacer un comparativo con la evaluación anterior permitiendo
ver en qué puntos de control hubo avances y en cuales se requiere renovar los
esfuerzos.
El portar registra y publica los resultados obtenidos por cada institución,
aumentando de esta manera la transparencia y rendición de cuenta.
Gráfico 7 | IGP Digital

77
Proceso para la implementación del IGP-digital
Con la versión electrónica del IPG las OEE pueden acceder más fácilmente a la implementación
de esta herramienta. El proceso abarca cinco pasos:
1. La institución interesada presenta una solicitud a la SFP. La SFP en función de sus

posibilidades acuerda otorgar la asistencia. Se firma un acuerdo inter-institucional
entre la SFP y la OEE.
2. La SFP otorga a las instituciones públicas los usuarios y las contraseñas que
habilitarán a los funcionarios designados de los diferentes OEE como responsables
de la carga y evaluación del IGP digital.
3. La OEE realiza la auto-evaluación
4. La SPF valida la auto-evaluación
5. Finalmente la OEE publica el informe de diagnóstico en el sistema
La siguiente gráfica ilustra estos cinco pasos
2. 3.
SFP otorga usuario y OEE realiza auto
contraseña al OEE evaluación IGP
1.
OEE Solicita
Asistencia en IGP a
la SFP
5.
OEE genera informe 4.
de resultados de SFP, valida la
medición IGP en el autoevaluación
sistema
Gráfico 7 | Proceso para la implementación del IGP por parte de las OEE
En definitiva, todo este ciclo permite fortalecer la capacidad de una institución para lograr sus
objetivos misionales, a través de un trabajo coordinado entre los colaboradores y una mejor
utilización de los recursos, repercutiendo finalmente en mejores servicios a la población.
8.4. Caja de Herramientas 69
La Caja Virtual de Herramientas www.sfp.gov.py/cajaherramientas presenta guías

orientadores para facilitar el cumplimiento por parte de instituciones públicas de todos
los niveles de aquellas normativas vigentes en materia de transparencia, igualdad y no
discriminación, evaluación de desempeño, sumarios administrativos, concursos públicos,
entre otros.
A la vez el usuario podrá acceder a la Constitución Nacional, Acuerdos Internacionales,

Leyes, Decretos, Resoluciones y Dictámenes. También están disponibles otras Herramientas
Administrativas como Manuales, Formularios, Planillas, Guías orientadoras, Notas técnicas y
otros.
Gráfico 8 | Contenido de la Caja de Herramientas
Además, con las búsquedas temáticas se puede acceder tanto a los documentos oficiales
de la SFP como a enlaces a información que involucra a otras instituciones. Por ejemplo,
en el caso de temas de transparencia, se accede a través de links con la SENAC, en temas
de jubilación al sitio del MH, entre otros. Al facilitar esta herramienta el acceso a normas
y a documentos administrativos vigentes, se apunta al cumplimiento de las disposiciones
legales, a la participación ciudadana y a mejorar la transparencia de la gestión pública.
La caja de herramientas está disponible en el portal web de la SFP:
www.sfp.gov.py/cajaherramientas
69 La Caja de Herramienta fue desarrollada con el apoyo del Programa de Democracia y Gobernabilidad de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/Paraguay) implementado por el Centro de
Estudios Sociales y Ambientales (CEAMSO).
79
ANEXO I
Mapa Legal de la Función Pública
MAPA LEGAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Los números de los artículos sin aclaración, corresponden a la Ley 1626/2000 “De la Función Pública”
Constitución de la República del Paraguay
Sección II. De la Función Pública
Art. 101. De los Funcionarios y de los empleados públicos
(1) Planificación S/R
(2) Organización (3) Gestión del empleo (4) Gestión del (5) Gestión de la
rendimiento Compensación
• Clasificación de • Ingreso y promoción art. 35
Cargos (art. 30 al 34) • art. 20 y 21 sobre • art. 20 y 21 sobre
• Movilidad Laboral art. 37 evaluaciones evaluaciones
• Jornada laboral art. 59 • art. 72, Cap. 04-16 y • art. 72, Cap. 04-16 y
Art. 129 del Anexo A Art. 129 del Anexo A
• Orientación de la conducta (art. 64 del Decreto 2929/2015, del Decreto 2929/2015,
al 72) que reglamenta la Ley que reglamenta la Ley
5386/2015 que aprueba 5386/2015 que aprueba
• Sanciones administrativas y penales el PGN 2015 el PGN 2015
(art. 77, 79 y 85)
• desvinculación (art. 20, 21, 40 y 47)
• Decreto SFP n° 3857/2015
(6) Gestión del
Desarrollo
• Inclusión de personas con • Art. 49 sobre
discapacidad en la administración Derechos: m) Derecho a
pública (Ley n° 2479/2004 y su capacitación
modificatoria Ley n° 3585/2008 y
Decreto 6369/2011, que reglamenta
la Ley 2479/2004, y asigna funciones
a la SFP
(7) Gestión de • Clima y • Relaciones • Salud, Bienestar y Seguridad Laboral,

las relaciones Comunicación Laborales Seguridad en el trabajo, Seguridad Social
humanas S/R Sindicalización (Ley Nº 5804/17 que establece el Sistema
Nacional de Prevención de Riesgos Laborales)
(8) Organización y • Criterios de gestión:

funcionamiento del Administración, Presupuesto y
Área de Gestión de Sistema de Control (art. 93 al 102)
Personas
(9) Transparencia/ • Ley N° 5189/2014, art. 9, Monitoreo • Ley N° 5282 De libre acceso
Provisión de información del grado de cumplimiento de ciudadano a la información pública y
sobre el uso de recursos publicación sobre el uso d recursos transparencia gubernamental
públicos por los OEE
públicos por los OEE
FUENTE: www.sfp.gov.py
ANEXO II
Otras Carreras
ESTAS CARRERAS NO ESTÁN BAJO LA COMPETENCIA DE LA SFP PUESTO QUE TIENEN

SU PROPIA NORMATIVA
Carrera Militar
Carrera Policial
Carrera Diplomática y Consular
Carrera Docente
81
LA CARRERA MILITAR
El Estatuto del Personal Militar sancionado en la Ley N° 1.115/1997, determina la situación,

así como los deberes, obligaciones, derechos y prerrogativas del personal militar de las
Fuerzas Armadas de la Nación. Rige para el personal militar:
Del cuadro permanente de las FFAA;
Incorporado como Empleado Militar,
Y en situación de retiro.
Las Fuerzas Armadas de la Nación constituyen una institución nacional organizada con carácter
permanente, profesional, no deliberante, obediente, subordinada a los poderes del Estado y
sujeta a las disposiciones generales de la Constitución Nacional y las leyes, bajo la autoridad
superior del Presidente de la República, quien es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas
de la Nación, cargo que no se delega. Está sujeto a un conjunto de deberes, obligaciones,
derechos y prerrogativas que las leyes y reglamentos militares establecen conforme a su grado,
situación y destino.
La violación del deber militar constituye una transgresión contra la disciplina y es violación
grave. La Justicia Militar, conforme al Código Penal Militar, las leyes y reglamentos vigentes,
debe calificar el hecho y aplicar las sanciones correspondientes.
La violación de los preceptos, de los deberes o de la ética militar son más graves cuanto más
elevado sea el grado de quien lo infrinja.
El personal de las FF.AA. que infrinja sus obligaciones incurre en responsabilidad

administrativa, sin perjuicio de la civil o penal que pueda afectarle. La sanción disciplinaria
es independiente de la responsabilidad civil o penal. Está eximido de cumplir toda orden que
atente contra el sistema constitucional, democrático y representativo o contra las autoridades
legítimamente constituidas o que viole gravemente los derechos humanos fundamentales.
El Código Penal Militar, las leyes y reglamentos castrenses definen los delitos y transgresiones
disciplinarias y establece las normas para la aplicación de las penas y sanciones disciplinarias.
El militar separado de su cargo queda privado del ejercicio de la función militar hasta que se
resuelva definitivamente su situación. Reglamentariamente se establece la gradación de las
sanciones correspondientes a las violaciones de las obligaciones y del deber militar.
Los miembros de las Fuerzas Armadas de la Nación presentan las siguientes categorías:
a) Oficiales
b) Cadetes o alumnos aspirantes a oficiales
c) Sub-oficiales
d) Alumnos aspirantes a sub-oficiales
e) Tropas
f) Empleados militares
LA CARRERA POLICIAL
La Ley Nº 222/1993, Orgánica de la Policía Nacional, establece que la Policía Nacional,

como integrante de la fuerza pública, es una institución profesional, de estructura funcional
jerarquizada, no deliberante y obediente; que define su organización, funciones, atribuciones
y fines, con jurisdicción en toda la República.
Como órgano de seguridad interna del Estado, siempre que sea necesario, está facultada a
hacer uso de la fuerza pública para cumplir con su cometido.
Con respecto a la situación jurídica del personal, la Ley N° 222/1993, establece que el Estado
Policial es la situación jurídica del Oficial, Cadete, Suboficial y Conscripto, que integran la
Policía Nacional y que está definida en esta Ley y en los Decretos y Reglamentos dictados con
base a ella.
La Policía Nacional no podrá ser utilizada para ninguna finalidad política partidaria. En
caso que se dicten directivas u órdenes que contravengan esta prohibición, la institución
queda exenta de obediencia. Invisten el Estado Policial, el Oficial y Suboficial en actividad,
disponibilidad, inactividad y retiro temporal o absoluto. Igualmente el Cadete y el Conscripto
que revistan en actividad.
El personal en servicio activo de la Policía Nacional, mientras dure en sus funciones, no puede
ejercer otro cargo público o privado, remunerado o no, salvo la docencia o la investigación
científica a tiempo parcial. Tampoco puede ejercer el comercio, la industria o actividad
profesional o política alguna, ni afiliarse a partido o movimiento político, ni desempeñar cargos
en los organismos oficiales o privados, partidos, asociaciones o movimientos políticos.
La Carrera Policial inicia en los Institutos de Formación Policial, es una profesión técnica y
científica que desarrollan ciudadanos juramentados para servir a la sociedad conforme la
Constitución y las Leyes. En la Carrera Policial se reconocen:
Cuadro Permanente de Oficiales; y,

Cuadro Permanente de Suboficiales.
Integran el Cuadro Permanente de la Policía Nacional los Oficiales y Suboficiales en actividad.

Si bien, la institución está facultada a capacitar a su personal en otras especialidades
reglamentadas, están establecidas las siguientes especialidades:
a) De Orden y Seguridad;
b) De Intendencia; y,
c) De Sanidad.
La Policía Nacional podrá contratar temporalmente el personal idóneo para cumplir

funciones en una determinada especialidad. Así mismo, podrá incorporar a personal civil
como profesional técnico o administrativo, en cuyo caso, el mismo estará sujeto al régimen
legal disciplinario de la Policía Nacional, y en lo pertinente, a las disposiciones establecidas
en la Ley Nº 222/1993.
83
LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR
La organización del Servicio Diplomático y Consular, así como los derechos y obligaciones
de los funcionarios que lo conforman, se rigen por los tratados internacionales ratificados
por la República y por las disposiciones de la Ley N° 1.335/1999, Del Servicio Diplomático y
Consular de la República del Paraguay dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores. Para
las cuestiones no previstas en la citada Ley y sus reglamentaciones se aplican las disposiciones
comunes a los funcionarios públicos.
El Servicio Diplomático y Consular, está constituido como un cuerpo de funcionarios

permanentes, profesionalmente capacitados y organizados en carrera administrativa, están
ordenados jerárquicamente, por categorías, y escalafonados, de acuerdo a su antigüedad,
méritos profesionales, idoneidad personal y rendimiento en servicio. El número máximo de
cargos por categoría en el escalafón es determinado por la Ley del Presupuesto General de la
Nación. Las categorías son:
a) Embajador;
b) Ministro;
c) Consejero y Cónsul General;
d) Primer Secretario y Cónsul de Primera Clase;
e) Segundo Secretario y Cónsul de Segunda Clase; y
f) Tercer Secretario y Vicecónsul.
Los funcionarios desempeñan funciones, de acuerdo a la categoría que ocupan en el
escalafón, indistintamente en las misiones diplomáticas, representaciones ante organismos
internacionales y oficinas consulares de la República, o en el MRE. Podrán ser comisionados
por el Poder Ejecutivo a prestar servicios en otra repartición estatal.
El ingreso al Servicio Diplomático y Consular, sólo puede efectuarse en cargos de la última

categoría del escalafón (Tercer Secretario), mediante concurso de oposición y méritos al que
podrán presentarse personas de nacionalidad paraguaya natural, mayores de veintidós años
de edad. Si bien, la Ley prevé que los cargos previstos para el Servicio Diplomático y Consular
sean ocupados por funcionarios pertenecientes al escalafón, el Poder Ejecutivo tiene la
potestad de designar vía excepción a personas ajenas al mismo.
Las designaciones de quienes no integren el escalafón diplomático y consular tendrán carácter

transitorio y los así designados no gozarán de estabilidad ni serán incorporados a dicho
escalafón. En ningún caso, tales designaciones podrán exceder del veinte por ciento del total
de los cargos presupuestados para funcionarios en el exterior, excluidos los de embajador.
Los funcionarios del Servicio Diplomático y Consular están sujetos a rotación y traslado,
entendiéndose por rotación la designación de un funcionario que cumple servicios en la
República para prestarlos en el exterior o viceversa.
El jefe de Misión Diplomática permanente ostentará la máxima autoridad de la República en

el país en que se encuentra acreditado y, en virtud de tal investidura, les estarán subordinadas
todas las agencias, representaciones y oficinas de ministerios o entidades estatales de
cualquier naturaleza que funcionen en el Estado respectivo, correspondiéndole además la
jefatura superior de todo el personal de la Misión.
Los funcionarios del Servicio Diplomático y Consular están sometidos al régimen disciplinario
establecido para los funcionarios públicos en general.
LA CARRERA DOCENTE
El ejercicio de la profesión de docente en los niveles de educación inicial, escolar básica

y media del Sistema Educativo Nacional, en establecimientos, centros o instituciones
educativas públicas o privadas, está regulada por la Ley Nº 1.725/2001 “Estatuto del docente”.
El educador profesional es la persona que posee título habilitante en cualesquiera de las

ramas del saber humanístico, científico y tecnológico, que se dedica en forma regular a
alguna actividad docente en establecimientos, centros o instituciones educativas o de apoyo
técnico - pedagógico a la gestión educativa, y que se halla matriculado.
El ejercicio de la profesión de educador debe estar a cargo de personas de reconocida

honorabilidad y buena conducta en la comunidad educativa e idoneidad comprobada. A los
efectos de verificar su idoneidad, podrá ser sometido a pruebas de competencia profesional.
A los efectos de la Ley Nº 1.725/2001, es considerada actividad profesional del educador:
a) La enseñanza impartida en aulas, talleres o laboratorios, en los diferentes niveles y
modalidades educativas; y
b) La actividad técnico - pedagógica desarrollada en instituciones de enseñanza a cargo
del Ministerio de Educación y Cultura o en otras instituciones educativas debidamente
autorizadas por autoridad competente.
El educador profesional, en materia de año lectivo, se rige por lo dispuesto por el Artículo
114 de la Ley Nº 1264/1998 y por el calendario reglamentado por el Ministerio de Educación y
Ciencias, con los gremios del sector.
Son funciones docentes la labor de la enseñanza en aulas de centros, establecimientos e

instituciones educativas públicas, privadas o privadas subvencionadas; la planificación, el
desarrollo y la evaluación del proceso de aprendizaje y, de acuerdo con las disposiciones
legales específicas, la realización de actividades complementarias que coadyuven a mejorar
la calidad de la educación.
Son funciones técnico-pedagógicas las tareas de apoyo y asesoramiento pedagógico,

investigación educativa, procesamiento curricular, capacitación de recursos humanos y
acompañamiento a planes y programas orientados a mejorar la calidad de la educación.
Para el ejercicio de esas funciones se requiere el segundo grado de la carrera de educador y
formación superior.
A todos los efectos de la aplicación de la Ley Nº 1.725/2001, se considerará que continúa

en la carrera el educador profesional que ejerza, ya sea simultáneamente con las funciones
docentes, funciones técnico-pedagógicas o independientemente de ellas, funciones técnico-
administrativas, entendiendo por tales los cargos directivos o de superior relacionados
con la planificación, organización, administración y evaluación de los diversos niveles y
modalidades del sistema educativo. En el sector público, la carrera de educador profesional
se regirá por un escalafón compuesto de cinco grados académicos.
Las funciones específicas del educador del sector público, ya sean docentes o técnico-
pedagógicas, ejercidas en los cargos creados por la legislación correspondiente, serán
especificadas en el manual de funciones a ser reglamentado por el Ministerio de Educación
y Ciencias, con arreglo a la Ley General de Educación, la Ley Nº 1.725/2001 y a las demás
disposiciones legales.
El ingreso al sistema está previsto por concursos de oposición, los que serán organizados de
acuerdo con la reglamentación vigente y quedarán a cargo de los organismos creados a este
efecto en cada región.
85

IV
Para atender los requerimientos del mismo Estado y las crecientes demandas
de la ciudadanía, es decisivo contar con un adecuado sistema de gestión de
personas, con procesos de selección transparentes basados en el mérito,
con mecanismos de evaluación de desempeño efectivos, con programas
de capacitación y con una buena gestión del clima laboral que faciliten la
gestión institucional.
Para el efecto es fundamental conocer el marco jurídico de la función pública

que se presenta en este capítulo y los diversos subsistemas y herramientas
de apoyo con que se cuenta para la gestión del talento humano del sector
público.
Se puede apreciar que se han dado avances significativos en los últimos años
en términos del desarrollo de este sistema, pero quedan aún grandes desafíos
en su implementación. En este contexto es muy importante el compromiso
que asuma cada servidor público para mejorar la calidad, eficiencia, eficacia
y transparencia en la gestión con vista a lograr el cumplimiento de los
objetivos institucionales, y en definitiva, mejorar los servicios que se presta
a la ciudadanía.
CAPITULO V
LUCHA CONTRA
LA CORRUPCIÓN,
TRANSPARENCIA
Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA

Introducción
1. Algunas precisiones sobre el concepto de corrupción
2. Formas que adopta la corrupción
3. Esfuerzos en la lucha contra la corrupción
4. Impacto de la corrupción
5. Nuevos mecanismos que favorecen la participación de la ciudadanía

Anexo – Tipificación de los delitos de corrupción en la legislación paraguaya
89
INTRODUCCIÓN
En el Paraguay como veremos en este capítulo se han venido desarrollando diversos

mecanismos para prevenir situaciones de corrupción. Y sin embargo, la corrupción sigue
siendo una realidad que atenta contra el desarrollo del país y la calidad de vida de las
personas, y contra el sostenimiento del sistema democrático. De acuerdo a varios estudios,
incluyendo las encuestas y ranking internacionales, se puede afirmar que en Paraguay se
da una situación de “corrupción sistémica” 70 lo cual implica que se ha extendido a todos
los niveles de funcionamiento del Estado y de la sociedad en su conjunto. Esta situación es
concomitante con la debilidad de las instituciones, la ausencia de eficaces mecanismos de
control, y la persistencia de un alto nivel de impunidad.
En este capítulo se presenta las diversas formas en que se manifiesta el fenómeno de

la corrupción, los impactos que genera en lo económico, social y en sistema político, los
mecanismos de prevención a nivel internacional y nacional, los sistemas de sanción y
finalmente nuevos avances que se han dado para que la ciudadanía pueda participar
activamente en combatir este fenómeno como son las leyes de transparencia y rendición de
cuenta, las de acceso a la información pública y los nuevos mecanismos de gobierno abierto.
70 Para el Plan Nacional de Integridad del Paraguay 2001 la corrupción es sistémica cuando se halla arraigada
y ampliamente extendida, y las reglas formales y legales se contradicen con las reglas de hecho o informales.
En estos contextos – menciona el referido documento - existe una estructura de incentivos de facto para los
funcionarios, las empresas y las personas que hace que sea más fácil adherirse al sistema de corrupción sistémica
que tratar de cambiarlo, a pesar de los elevados costos que impone este sistema para la sociedad en su conjunto.
1. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL CONCEPTO DE CORRUPCIÓN
Al iniciar el abordaje de la corrupción es conveniente precisar cuál es el problema que se

quiere abordar, delimitando su alcance y diferenciando de otras conductas que pueden ser
faltas pero no constituyen actos de corrupción.
Un punto de partida para el efecto es clarificar cuales son las conductas que pueden ser
consideradas como actos de corrupción. En ese sentido, la Convención Interamericana contra
la Corrupción (CICC), especifica cuáles son este tipo de conductas, mencionando entre otras:
El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario

público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para
sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario

público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de
valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas
para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la
realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza

funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones,
con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;
El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera

de los actos a los que se refiere el presente artículo; y
La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o

en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o
confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el
presente artículo.
Por su parte, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, aporta medidas
que complementan lo desarrollado en la CICC y van más allá incorporando nuevos elementos
al hacer referencia a las conductas corruptas que se desarrollan en el ámbito privado, tales
como el soborno y la malversación.
Malversación o peculado por funcionario público. Encubrimiento.

Soborno de funcionarios nacionales. Malversación en el sector privado.
Abuso de funciones. Soborno en el sector privado.
Tráfico de influencias. Participación y tentativa.
Enriquecimiento ilícito. Obstrucción de la justicia.
Blanqueo del producto del delito. Soborno de funcionarios públicos extranjeros.
Cuadro 1 | Formas delictivas contempladas en la Convención de las Naciones Unidas (NNUU)

91
2. FORMAS QUE ADOPTA LA CORRUPCIÓN
Resulta también útil examinar las diversas formas que adopta la corrupción. En un material
didáctico elaborado por el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI) 71
se establece dos categorías generales de corrupción: el fraude y el abuso del poder 72 . A
continuación se detalla los diversos casos que incluye cada una de estas formas.
a) El fraude
Consiste en la utilización deshonesta de los recursos públicos y la comisión de actos
ilegales para beneficio personal. Algunos ejemplos de fraude son:
Robos de activos de una institución;

Aceptación de sobornos;
Sobrefacturaciones en contrataciones públicas.
Un caso típico de fraude es la aceptación de sobornos o “coimas”, que consisten en la

aceptación de dinero, regalos u otros beneficios a cambio de la comisión u omisión de
alguna acción en contravención a las normas establecidas. Por ejemplo la preferencia
en el procesamiento de documentaciones, omisión de controles, etc.
Otra forma es la sobrefacturación en contrataciones públicas, que implica el

presupuestar gastos aumentando el costo para poder beneficiarse con el dinero
sobrante. Un ejemplo de esto es el robo de activos cuando un funcionario cobra alguna
tasa y guarda el monto de lo recaudado para su uso personal.
b) El abuso del poder

El poder que tiene una persona que ocupa un cargo público, proviene de la embestidura
del cargo, el cual le confiere prerrogativas especiales y el acceso privilegiado a
determinados recursos como vehículos, información, etc. Por esta razón, la autoridad
y el poder que otorga un cargo, deben ser utilizados al servicio de la ciudadanía en
vistas al bien común. El uso inapropiado, ilegal y anti-ético de este poder, constituye
un acto de corrupción que se denomina abuso de poder y puede adoptar diversas
formas tales como:
Nepotismo: consiste en la contratación de familiares, para cargos públicos,
sin mecanismos de selección apropiados. Por ejemplo cuando un jefe de
departamento contrata a su sobrino como secretario sin que este haya pasado
por el proceso de selección del área de recursos humanos.
Conflicto de intereses: Es cuando en el ejercicio de un cargo, ante determinados

actos administrativos, coalicionan los interese personales con los intereses
institucionales propios del cargo. Por lo general esto se evidencia en los casos
de licitaciones para proveer al Estado de bienes o servicios. La presencia de
intereses personales obstaculizan las decisiones y por lo general prevalece el
interés personal sobre el interés público en perjuicio del Estado. Por ejemplo,
adquisición de insumos de una empresa privada de la que es propietario el
71 CISNI, Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad

72 Un caso particular es el desperdicio de recursos públicos que deriva de una deficiente gestión administrativa.
En sentido estricto, aunque es pasible de sanciones, no es una forma que pueda ser tipificada como corrupción.
funcionario público responsable de decidir sobre la compra. El conflicto de

intereses también puede darse cuando uno debe juzgar la conducta de una
persona con la cual tiene vínculos afectivos o de parentesco, esta situación
lleva a una pérdida de la objetividad.
Clientelismo: Consiste en la contratación de amigos y correligionarios con

el objetivo de constituir clientelas políticas leales a determinadas personas o
posiciones políticas. Se busca ocupar los puestos con “gente de confianza”, para
asegurarse de que apoyen las decisiones aunque no sean las más adecuadas,
transparentes o éticas.
3. ESFUERZOS EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
A partir de los 90´s fue adquiriendo creciente relevancia los problemas que derivaban de
la corrupción, y se fueron dando diversas iniciativas, a nivel internacional y nacional para
enfrentar a este flagelo que generaba un impacto altamente negativo en las regiones y países.
a) A nivel internacional
Este periodo se caracterizó por la aparición de instrumentos multilaterales y la
propuesta de algunas soluciones modelo para hacer frente a la corrupción. Dos
hitos muy importantes constituyen las dos convenciones internacionales contra la
corrupción de las cuales el Paraguay es país signatario.
a.1. Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC)

Adoptada en marzo de 1996 por los estados miembros de la Organización
de Estados Americanos (OEA) y entró en vigencia en marzo de 1997. Esta
Convención, es el primer instrumento jurídico internacional en su tipo.
Reconoce expresamente la trascendencia internacional de la corrupción y la
necesidad de contar con un instrumento que promueva y facilite la cooperación
entre los países para combatirla.
En el artículo II expone cuales son los propósitos de la Convención:
1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de

los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupción; y
2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de

asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar
y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los
actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.
En el artículo III presenta 12 medidas preventivas a ser aplicables por los

Estados Partes “dentro de sus propios sistemas institucionales” orientadas a
modernizar las instituciones de gobierno y a eliminar las causas de la corrupción
o las condiciones que la propicien.
93
De igual manera, la Convención concibe la lucha contra la corrupción como un

proceso y no como el resultado de acciones puntuales. Por lo tanto, el esfuerzo
debe ser permanente y de desarrollo progresivo. Así mismo se destaca que los
esfuerzos para combatir la corrupción deben hacerse mediante la coordinación
y el compromiso de todos los actores, y no únicamente desde el Estado. En
particular, reconoce la importancia y necesidad de la participación de la
sociedad civil en esta lucha.
Para dar seguimiento al cumplimiento e implementación de la Convención en

el 2001 se adoptó el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la
Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) el cual comenzó a
operar a partir del 2002.
a.2 Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (UNCAC)

Esta convención sido adoptada en diciembre de 2003 y entró en vigor el 14 de
diciembre de 2005, al reunir las 30 ratificaciones requeridas. Actualmente, se
integra por 126 Estados miembros y sus objetivos son:
Adoptar medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente

la corrupción, así como el fortalecimiento de las normas existentes.
Fomentar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la

prevención y la lucha contra la corrupción.
Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida

gestión de los asuntos y bienes públicos.
La Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, profundiza con

mayor detalle varias de las disposiciones de la CICC, en particular en las medidas
preventivas y penales, las normas sobre extradición y restitución de activos y
otras formas de cooperación. Esta convención aborda el problema como un
fenómeno transnacional, vinculado con otras formas de delincuencia, y tiene
un enfoque amplio y multidisciplinario. Las medidas preventivas incluyen
acciones en el sector público y privado y la contribución de la sociedad civil.
Indica además que es indispensable que sus normas sean aplicables también al
sector privado y se involucre a la sociedad civil en el diseño e implementación
de las estrategias anti-corrupción.
b) A nivel nacional
Los esfuerzos nacionales en la lucha anticorrupción, se han orientado
fundamentalmente al establecimiento de organismos y estrategias destinadas a
coordinar las acciones para combatir la corrupción en el país. Se establece una breve
cronología del proceso desarrollado hasta la fecha.
1999 | Conformación del Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI)
Órgano autónomo, abierto y mixto, integrado por representantes del sector público y privado.
Apunta a facilitar las reformas en la gestión pública en el Paraguay, a través de la aplicación de
las medidas establecidas en las Convenciones Internacionales Anticorrupción, en su carácter de
Autoridad Central Consultiva ante las mismas.
2000 | Plan Nacional de Integridad PNI (primera versión)

El Plan fue desarrollado a partir de ejes o áreas percibidas como más corruptas o con mayor
vulnerabilidad a la corrupción. Las tres áreas identificadas fueron Aduanas, Contrataciones
Públicas y Justicia.
2005 | Plan Nacional de Integridad 2006-2010

Define 5 ejes estratégicos. Las medidas se desarrollan tomando en cuenta sistemas y mecanismos
antes que instituciones. No obstante, se pone énfasis en los cargos e instituciones más vulnerables
a la corrupción.
2007-2009 | Programa Umbral I y II

Programa de cooperación de los EE.UU. dirigido a un grupo seleccionado de países, entre los cuales
Paraguay quedó seleccionado. El Programa se orientó a dos objetivos directos, luchar contra la
impunidad y enfrentar la informalidad a través de diez iniciativas específicas.
2008 Modelo Estándar de Control Interno para las Entidades Públicas del Paraguay (MECIP)
En el marco del componente de lucha contra la impunidad se apoyó la creación de este modelo
estándar que garantiza una estructura de control uniforme a todas las instituciones públicas,
genera un lenguaje común y promueva el Autocontrol, como un fundamento esencial en la mejora
de la capacidad institucional de los OEE (Más detalle en el capítulo VIII de este manual).
2012 | Creación de la Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC)

Creada por decreto No. 10.144/12, dependiente de la Presidencia de la República, para hacer
frente a los compromisos nacionales e internacionales, asumiéndose como una instancia rectora,
normativa y estratégica en el diseño, ejecución, implementación, monitoreo y evaluación de las
políticas públicas del Gobierno Nacional en materia de anticorrupción, integridad y transparencia.
2013 | Unidades anti-corrupción

La SENAC aprobó la resolución Nº 14/2013 “por la cual se establece el lineamiento básico para la
creación de las Unidades Anticorrupción o readecuación de las existentes, y para la organización de
las mismas en los organismos dependientes del Poder Ejecutivo” Así mismo, se aprobó un Manual
unificado de funciones y se constituyó la Red Interinstitucional Anticorrupción, conformada por
las instancias de anticorrupción del Poder Ejecutivo.
2016 | Plan Nacional de Prevención de la Corrupción del Paraguay

Aprobado por Decreto N° 4900/2016, el Plan involucra, a distintas instituciones públicas del Poder
Ejecutivo73, las cuales asumieron el compromiso de promover la transparencia, la prevención y el
combate de la corrupción, bajo la coordinación de la SENAC.
Cuadro 2 | Esfuerzos a nivel nacional en la lucha contra la corrupción
73 Auditoría General del Poder Ejecutivo. Secretaria de la Función Pública. Dirección Nacional de Empresas Públicas
dependientes del Poder Ejecutivo. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. Procuraduría General de
Republica.
95
En síntesis
En la introducción al Plan Nacional de Prevención de la Corrupción del Paraguay se hace

referencia al trabajo llevado adelante en los anteriores quince años “en la reforma institucional
y normativa dirigida a promover la transparencia, la ética, la prevención y persecución de la
corrupción en el Paraguay. Con éxitos y fracasos, las reformas implementadas en estos
procesos (Plan Nacional Anticorrupción, Plan Nacional de Integridad, Programa Umbral
I y II, reformas introducidas en el marco del proceso de seguimiento del MECISIC, entre
otras) han modificado sustancialmente el marco normativo e institucional en el país,
logrando adecuar al menos formalmente la mayor parte de los dispositivos normativos y
procedimentales a las exigencias establecidas en la materia por los convenios internacionales
anticorrupción a los cuales Paraguay se encuentra vinculado” 74.
EJE 1 Fortalecimiento de la SENAC
Fortalecimiento de la Red Interinstitucional de Transparencia y

EJE 2 Anticorrupción del Poder Ejecutivo
Consolidación del MECIP en cada una de las instituciones públicas

EJE 3
del Poder Ejecutivo
Fortalecimiento del Sistema de Ética Pública en la Administración

EJE 4 del Estado
Robustecimiento de las políticas de Acceso a la Información Pública

EJE 5 y Transparencia Activa
Promoción de la transparencia y prevención de la corrupción en

EJE 6 Empresas Públicas
Transparencia y prevención de la corrupción en el marco de los

EJE 7 contratos de participación público-privada
Participación ciudadana en la prevención y el control de la

EJE 8 corrupción
Política de Recuperación de Activos de Origen Ilícito

EJE 9
Cuadro 3 | de los Ejes Temáticos del El Plan Nacional de Prevención de la corrupción en el

Paraguay (PNPC)
74 PNPCP http://www.senac.gov.py/seccion/45-plan-nacional.html
4. IMPACTOS DE LA CORRUPCIÓN
Según los diversos informes y rankings internacionales Paraguay sigue manteniéndose

posicionado como un país con un alto nivel de corrupción. Según el informe de competitividad
del Foro Económico Mundial (WEF-World Economic Forum), para el año 2017 75 la corrupción
sigue ocupando el primer lugar como obstáculo “for doing business” o desarrollar negocios
en Paraguay76 . En materia de “instituciones” que es uno de los 12 pilares que utiliza el Foro
para medir la competitividad de los países, Paraguay se encuentra en un alarmante lugar:
131 de 138 países del mundo77.
Dentro del pilar de “Instituciones” se encuentra varios componentes que están muy
vinculados al fenómeno de la corrupción:
Independencia del Poder Judicial: 133 de 138 países 78

Comportamiento ético de las empresas: 134 de 138 países.
Malversación de recursos públicos: 133 de 138 países
Eficiencia del sistema legal para resolver disputas: 132 de 138 países.
En el último informe del Índice de percepción de la Corrupción79 publicado por Transparencia

Internacional Paraguay mantiene su posicionamiento como país con alto nivel de corrupción,
habiendo obtenido 29 puntos, con lo cual ha descendido un punto en su posición en relación
al año anterior. Esto implica que los habitantes perciben que la corrupción se mantiene e
incluso se ha incrementado.
Uruguay (70) y Chile (67) se encuentran entre los países menos corruptos en América Latina.
Luego están Costa Rica (59) y Cuba (47). Sigue Argentina (39), Brasil, Colombia, Panamá y Perú
(37), Bolivia y El Salvador (33) y Ecuador (32). El ranking continúa con los países más corruptos:
Paraguay, México, Honduras y República Dominicana (29), y finalmente están Guatemala (28)
Nicaragua (26), Haití (22) y Venezuela (18).
Estos altos niveles de corrupción impactan negativamente en los países en diversos planos:
económico, social, político y en el plano institucional, como veremos a continuación.
Impacto Económico
Los efectos negativos de la corrupción en la economía son muy evidentes. La corrupción
fomenta la evasión fiscal, restringiendo los recursos de que puede disponer el Estado
para sus diversos fines. Se estima que en Paraguay el % de evasión del IVA es del 50%
y de renta del 30% 80. El nivel de contrabando también se considera muy alto, aunque
su cálculo resulta muy difícil debido precisamente a que elude todo tipo de registro.
75 WEF - World Economic Forum/ Foro Económico Mundial- Global Competitiveness Index2017-2018 edition http://
reports.weforum.org/pdf/gci-2017-2018/WEF_GCI_2017_2018_Profile_PRY.pdf
76 La misma conclusión se desprende de un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para el
cual, en el Paraguay la corrupción se convierte en el primer obstáculo para el desarrollo de las empresas en
todos los niveles. http://www.ultimahora.com/oit-corrupcion-e-informalidad-traban-desarrollo-empresas-
paraguay-n1145341.html
77 En América Latina sólo supera a Paraguay: El Salvador que está en el lugar 133, Haití en el lugar 135 y Venezuela
en el último lugar en América Latina y el Mundo ocupando la posición 138 de 138 países.
78 Esto implica que Paraguay se encuentra entre los cinco países a nivel mundial con menor independencia del
Poder Judicial.
79 Éste índice clasifica a los países puntuándolos de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción
de muy bajos niveles de corrupción) en función de la percepción de corrupción del sector público que tienen sus
habitantes.
80 Datos proporcionados por experto del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). http://www.
ultimahora.com/evasion-del-iva-ronda-el-50-y-renta-el-30-segun-experto-ciat-n1001726.html
97
Las diversas formas de corrupción no sólo restringen la disponibilidad de recursos, sino

que afectan la asignación eficiente del gasto público, y genera costos adicionales tanto
para las empresas como para el propio gobierno, a la vez de desalentar la inversión.
Estudios realizados a nivel internacional por el Fondo Monetario Internacional (FMI)
dan cuenta que sólo en pago de sobornos se pierde un valor equivalente al 2% del PIB
mundial.
Impacto Social
La corrupción afecta directamente la calidad de vida de las personas de múltiples
formas. En primer lugar, porque reduce los recursos que el gobierno destina para
atender el gasto social en educación, salud, vivienda, o los programas dirigidos a los
grupos más vulnerables como el almuerzo escolar o las transferencias condicionadas.
Cada uno de esto otra vez tiene un efecto multiplicador. Niños desnutridos y sin
educación, cuando crezcan difícilmente consigan empleos dignos y productivos,
pasando a representar a su vez un gran costo social.
Desde otro ángulo, la corrupción encarece el costo de los servicios públicos. Por
ejemplo, la agilidad de los trámites y la calidad de los servicios, están subordinados a
la capacidad para el pago de coimas que nuevamente impacta en mayor medida a los
sectores de menores ingresos.
No menos significativa es el impacto que genera en la convivencia social, observándose

una relación directa entre el nivel de corrupción en una sociedad y el nivel de
delincuencia; es decir, a mayor corrupción, mayor nivel de delincuencia, afectando
finalmente a la seguridad ciudadana.
Impacto político
Como señala Mariano Borinsky, “la corrupción atenta contra los ideales y exigencias de
un Estado democrático, socavando la credibilidad de las instituciones y fomentando
la percepción social de impunidad” 81
Al no dar soluciones a las necesidades sociales, al favorecer a algunos privilegiados

en tanto el resto sufre las consecuencias, fomentando la desigualdad y la falta de
oportunidades, la corrupción conduce a la desilusión y desconfianza en las instituciones
del Estado, disminuyendo la legitimidad política a la vez de crear condiciones para
que manifieste el descontento y emerja la inestabilidad social.
En estas circunstancias, la corrupción tiende a su propia expansión y perpetuación.

Conduce a crisis políticas que socavan la estructura social y las mismas bases de la
democracia, afectando la institucionalidad requerida para precisamente enfrentar los
graves problemas que la misma ha generado.
Finalmente, y como se ilustra en el siguiente gráfico 82 , la corrupción parte de limitar

los recursos, afectando los programas de gobierno, generando el descontento social,
que al final termina minando la credibilidad en el gobierno democrático.
81 “La corrupción como un problema para la Democracia”. https://www.infobae.com/opinion/2017/06/18/la-

corrupcion-como-problema-de-la-democracia/ Bajado el 30 de marzo 2018.
82 “Herramientas básicas para una Gestión Pública Integra”. Material didáctico. CISNI. 2006.
CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCIÓN
Aumento de
los proble-
Falta de desa- mas sociales,
rrollo de planes, Descreimiento
Falta de pobreza, déficit
programas y hacia el sistema
recursos de educación,
proyectos gu- de gobierno
déficit de salud,
bernamentales democrático
falta de empleo,
incremento de
la violencia
Gráfico 1 | de las consecuencias de la corrupción
NUEVOS MECANISMOS QUE FAVORECEN LA PARTICIPACIÓN DE

5. LA CIUDADANÍA
En las secciones anteriores se ha visto como las diversas reformas que se han implementado
han modificado sustancialmente el marco normativo e institucional del país, con lo cual se
ha logrado adecuar los mecanismos y procedimientos a los exigidos por las convenciones
internacionales anticorrupción.
Continuando con esta misma temática, en esta sección se hace referencia a nuevas normativas
y procedimientos que apuntan a permitir una participación más de la ciudadanía a través de
la promoción de la transparencia, la rendición de cuenta por parte de las autoridades, el
acceso a la información, la apertura del gobierno (gobierno abierto), y nuevas herramientas
de participación ciudadana.
5.1. Leyes de Transparencia

Si bien desde el año 1995 ya se han establecido normativas a nivel municipal que
reglamentaban el acceso a la información pública en esta sección se hará referencia a dos
leyes relativamente recientes.
99
Gráfico 2 | del Portal de Acceso a la Información Pública
a) Ley 5282/14 “De libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia

gubernamental”
Esta ley entró en vigencia en septiembre del 2015. Para el efecto se cuenta con un
Portal Unificado de Acceso a la Información Pública: www.informacionpublica.gov.py.
Esta herramienta que ha significado un gran avance permite a las personas realizar
una solicitud de información a las instituciones del Estado, de forma ágil y sencilla.
Se puede solicitar cualquier tipo de información en poder de las instituciones con

la sola excepción de la que se encuentre establecida como secreta o de carácter
reservado por las leyes. Toda solicitud deberá ser respondida dentro del plazo de
quince días hábiles, contados a partir del día siguiente de la presentación.
Las siguientes son las estadísticas del portal a fines de abril del 2018:
Gráfico 3 | las estadísticas sobre las solicitudes

Un aspecto interesante es que los documentos que ya fueron solicitados y entregados

por las instituciones públicas, se tornan accesibles para cualquier ciudadano. Además,
se torna transparente el grado de cumplimiento de la normativa por parte de las
instituciones públicas, ya que quedan registrados todos los parámetros relevantes
de desempeño, como la cantidad de solicitudes no respondidas o la calidad de las
argumentaciones en los casos de respuesta negativa a las peticiones.
b) Ley 5189/14 “Que establece la obligatoriedad de la provisión de informaciones

en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones
asignadas al servidor público de la República del Paraguay”
Esta ley ya fue explicada en detalle en el capítulo anterior de la Función Pública al cual
el lector puede referirse.
5.2. Portal de denuncias

Otra herramienta de participación ciudadana creada por Resolución de la Secretaría Nacional
Anticorrupción SENAC No. 03/2016 es este portal: www.denuncias.gov.py. Esta herramienta
permite a las personas realizar denuncias de forma anónima, con protección de datos (datos
encriptados) o de forma nominal. El Sistema asigna al denunciante un número que puede
utilizar para realizar el seguimiento a su denuncia.
El portal está configurado para recibir denuncias de supuestos hechos de corrupción

en la administración pública. La gestión de las mismas se realiza a través del Sistema de
Seguimiento de Procesos – SSPS que es administrado por la SENAC. Este sistema, arroja
datos estadísticos de las denuncias recibidas en el Portal, de una manera amigable y de fácil
lectura, de manera a facilitar al usuario la comprensión y asimilación de la información.
La información contenida en el sistema de seguimiento de procesos está a disposición de

la ciudadanía, en formato de datos abiertos, en el sitio http://datos.senac.gov.py/. De esta
manera se promueve la transparencia y se incentiva a la ciudadanía a empoderarse de la
información.
5.3. Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas es una obligación constitucional, legal y ética de los funcionarios
públicos y Organismos del Estado. Para facilitar el cumplimiento de esta obligación, la
Secretaría Nacional Anticorrupción, aprobó por resolución Nº 44/17 el Manual de Rendición
de Cuentas para las entidades dependientes del Poder Ejecutivo. La implementación de
los lineamientos de este manual es responsabilidad de las Unidades de Transparencia y
Anticorrupción de los OEE de este Poder de Estado.
En cuanto a los gobiernos Municipales, recientemente fue aprobada la Ley 5.590/2016 por la
cual se establece la obligatoriedad de las Rendiciones de Cuentas en Audiencias Públicas en
la primera quincena del mes de febrero de cada año.
101
5.4. Gobierno Abierto
Es una iniciativa de los gobiernos de varios países que promueve

la transparencia, la participación y la rendición de cuentas en la
administración pública. Son componentes del Gobierno Abierto la
tecnología e innovación, la rendición de cuentas, la participación
ciudadana y la transparencia.
Rendición de Teconología e Participación Transparencia

cuentas Innovación Ciudadana
Gráfico 4 | las estadísticas sobre las solicitudes
Paraguay en la Alianza
El Paraguay inició el proceso de incorporación a la Alianza para el Gobierno Abierto
en noviembre del 2011 y en abril del 2012 oficializó su ingreso con la presentación de
su primer Plan de Acción, y sus 15 compromisos que promovían la transparencia y
eficiencia en la administración pública, el acceso a la información, y el mejoramiento
de los servicios públicos a través de la utilización de Tecnología de la Información y la
Comunicación (TICs) y la creación de espacios de participación ciudadana.
Mesa conjunta de Gobierno Abierto (GA)

La Mesa Conjunta de GA es un espacio donde el Estado y la Sociedad Civil se reúnen
periódicamente para tomar decisiones o establecer acciones en torno a la estrategia
de Gobierno y sus planes a fin de comunicar y sostener la idea de Estado Abierto más
cercano a sus ciudadanos.
La mesa conjunta está integrada por organizaciones gubernamentales y no

gubernamentales (ONG) bajo la coordinación general de la Dirección General de
Gobierno Abierto (DGGA) de la Secretaría Técnica de Planificación (STP).
Planes de Acción
Cada gobierno elabora sus planes de acción que son los documentos que recogen
los compromisos que asumen los gobiernos de cara a los principios de gobierno
abierto y que incluyen metas, plazos e instituciones responsables de implementarlos.
Tienen una vigencia bianual y son desarrollados en conjunto con organizaciones de la
sociedad civil. En Paraguay se han elaborado tres planes: el del 2012, el del 2014-2016,
y el de 2016-2018.
Datos Abiertos
Los datos abiertos son datos que pueden ser utilizados, reutilizados y redistribuidos
libremente por cualquier persona, y que se encuentran sujetos, cuando más, al
requerimiento de atribución y de compartirse de la misma manera en que aparecen.
Los mismos son parte de una iniciativa global, ligada a las políticas de Gobierno
Abierto y persigue que los datos y la información, principalmente las disponibles
por las administraciones públicas se publiquen en forma abierta, regular, y que los
mismos puedan ser accedidos y reutilizados por la ciudadanía, sin restricciones de
tipo monetario, de derecho de autor (citando la fuente), o de otros mecanismos de
control.
A nivel gubernamental, las políticas públicas de datos abiertos comenzaron a surgir a

nivel internacional a comienzos de los años 2000. En Paraguay comienza a desarrollarse
a partir del 2014 a través del Portal de Datos Abiertos del gobierno (www.data.gov.
py) el cual es administrado por la Secretaría Nacional de Tecnologías de Información
y Comunicación (SENATICS).
Gráfico 5 | Portal de Paraguay Digital - https://www.datos.gov.py/
Este portal se ha constituido como el principal punto de acceso a los datos abiertos
disponibilizados por las mismas instituciones públicas. Al momento de redactar este
manual 117 entidades del sector público se han adherido al portal publicando sus
datos.
103
En total el portal cuenta con 222 grupos de datos (o dataset). Entre estos grupos de
datos se encuentra, a modo de ejemplo, la nómina completa de carreras acreditadas
por ANEAES, el presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio fiscal, y el Mapa
Geolocalizado de caminos del Paraguay proveído por el Ministerio de Obras Públicas
y Comunicaciones.
El portal tiene el formato de un catálogo, con una clasificación de los grupos de datos
en 25 categorías (p.ej. Ciencia y Tecnología, Cultura, Justicia, Educación, entre otros.)
Aplicaciones haciendo uso de los datos abiertos

Un aspecto interesante es que tanto las instituciones públicas como los ciudadanos
pueden desarrollar aplicaciones para hacer uso de los datos abiertos. Varias
aplicaciones ya están disponibles.
Una de ellas es precisamente la desarrollada por la Secretaría de la Función

Pública (SFP) que fue mencionada más arriba, la cual mide el grado de
cumplimiento en la actualización de los movimientos de funcionarios y
funcionarias por parte de los Organismos y Entidades del Estado (OEE).
Otro aplicativo de la misma SFP es el aplicativo ConcursaPY que contiene

todos los llamados a concursos publicados en el Portal Paraguay Concursa.
Contralor FONACIDE es un aplicativo que permite encontrar la información

referente a los usos de los fondos para atender los requerimientos de
infraestructura de las más de 6.000 instituciones priorizadas por la Micro-
Planificación del MEC.
Otro aplicativo que tiene la característica de ser móvil es Akuerapp la cual

permite el acceso a la información de los servicios de salud ofrecidos en los
establecimientos de salud del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social,
además de permitir la participación ciudadana mediante valoraciones,
encuestas, consultas y reportes.
Finalmente, mencionamos entre estos aplicativos el MAPA de VIVIENDAS

de SENAVITAT (Secretaría Nacional de Viviendas y el Hábitat), que permite
visualizar en el mapa del país todos los proyectos de vivienda desarrollados
por la institución.
105

V
En el Paraguay se han llevado adelante diversas iniciativas para promover la

transparencia y la cultura de la ética, a la vez de establecer medidas para
prevenir y sancionar la corrupción. Estas iniciativas han permitido desarrollar
reformas substanciales en el marco normativo-jurídico a la vez de crear
instancias, procedimientos y mecanismos, que han permitido adecuarse a
las exigencias de las convenciones internacionales anti-corrupción de la cual
Paraguay es país signatario.
Sin embargo, estos avances se han limitado al plano formal. En la práctica

la corrupción se ha mantenido y extendido alcanzando niveles inquietantes,
mismos que se reflejan en los encuestas y ranking internacionales. Conspiran
en contra de superar esta situación la debilidad institucional, loa ausencia
de eficaces mecanismos de control, y la persistencia de alto niveles de
impunidad.
Una nota de optimismo en este panorama sombrío lo dan los nuevos

mecanismos que facilitan el acceso a la información, la transparencia y la
participación ciudadana. Las nuevas leyes de transparencia y rendición de
cuenta, los avances en gobierno abierto, sumados a las reformas normativas,
y a la creciente importancia de las redes sociales, permiten presagiar vientos
favorables que posibiliten revertir la actual situación.
CAPITULO VI
LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA DEL

Introducción
1. El Sistema Integrado de Administración Financiera
2. Sistema de Planificación para Resultados
3. El Presupuesto General de Gastos de la Nación (PGN)
4. El ciclo presupuestario
5. El proceso de control y evaluación del Presupuesto

109
INTRODUCCIÓN
En cualquiera de las instituciones públicas que le corresponda a uno desempeñarse, se va a

requerir de recursos para financiar las actividades que se realiza con el objeto de entregar los
bienes y servicios a la población en las áreas de educación, salud, vivienda, infraestructura,
entre otras.
Estos recursos requieren ser administrados de manera eficiente, eficaz y transparente para
que se cumpla con los fines institucionales. De ahí que resulta importante que se tengan
lineamientos claros de cómo se debe proceder tanto en la obtención como en la utilización
de los fondos que son del Estado.
En este módulo precisamente se explica cómo se administran los recursos financieros, cuáles
son las fuentes de ingresos, como se gastan o invierten y como se controlan y fiscalizan.
1. SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA (SIAF)
La administración financiera del Estado es indudablemente en el caso del Paraguay el

sistema horizontal mejor desarrollado. Además de la Constitución de la República del
Paraguay, que hace referencias específicas al proceso presupuestario, la Ley Nº 1.535/1999
“De Administración Financiera del Estado”, regula el funcionamiento de los sistemas, las
normas y los procedimientos administrativos a los que deben ajustarse los Organismos y
Entidades del Estado para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y
el destino de los recursos públicos, entre otros objetivos, para:
a) Lograr que las acciones en materia de administración financiera propicien

economicidad, eficiencia, eficacia y transparencia en la obtención y empleo de los recursos
humanos, materiales y financieros, con sujeción a las normas legales pertinentes.
b) Desarrollar sistemas que generen información oportuna y confiable sobre las

operaciones 83.
Presupuesto
Inversión Pública
Tesorería
Crédito y deuda
Contabilidad
Control
Gráfico 1 | Sistema Integrado de Administración Financiera
A su vez el Sistema de Gestión Financiera se encuentra relacionado con los otros componentes
de la Gestión Pública:
Los Sistemas de Planificación que incluye el Plan Nacional de Desarrollo

(PND), los Planes Sectoriales - PS (p.ej. Plan Nacional de Infraestructura Vial
y de Transporte, de Salud, de Educación, entre otros), el Plan Estratégico
Institucional (PEI) de la misma Organismos y Entidades del Estado, y los
planes operativos anuales y pluri-anuales (abordado más abajo en este mismo
capítulo).
83 Ley Nº 1.535/1999 “De Administración Financiera del Estado”

84 Fuente: Secretaría Técnica de Planificación -STP (2017): Presentación del Sistema de Gestión Institucional.
111
El Sistema de la Función Pública que regula la administración de los recursos

humanos que emplea el Estado, y cuyo órgano rector es la Secretaría de la
Función Pública (abordado en el capítulo IV).
El Sistema de Contrataciones Públicas que regula o compras de bienes y

servicios que realiza cualquiera de las Organismos y Entidades del Estado (OEE),
el cual está regulado por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas
(abordado en el capítulo específico).
Los diversos Sistemas de Control con que cuenta el Estado, entre los cuales se
encuentra el “Método Estándar de Control Interno de las Instituciones Públicas
del Paraguay” (MECIP) el cual a su vez está bajo la supervisión de la Contraloría
General de la República (CGR) para todas las Organismos y Entidades del Estado,
y de la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) para las instituciones que
dependen de este Poder del Estado (abordado en el capítulo correspondiente).
Sistemas de Control
Administración
Financiera
Planificación Gestión Contrataciones

Pública Ley2051/2003
Personas
Ley 1626/2000
Gráfico 2 | La Gestión Pública y sus componentes 85
85 Versión ajustada de gráfica de STP(2017): Presentación del Sistema de Gestión Institucional

2. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS (SPR)
En los últimos años se ha venido dando un cambio significativo en la forma de gestionar los
recursos financieros del Estado. De la orientación en que el énfasis estaba en que se cumpla
las normas legales y se respete los topes presupuestarios, se pasa a una nueva orientación en
que se da primacía a los objetivos que se pretende alcanzar.
Si en el sistema anterior la consideración principal estaba principalmente en los “insumos”

que se requieren para obtener los “productos”, en la nueva orientación el foco se va a poner
en los resultados y el impacto que los mismos van a tener principalmente en la ciudadanía.
No se descartan los insumos, pero estos pasan a formar parte de una “cadena de valor”. Con
los insumos se obtienen los productos, con los cuales se alcanzan los resultados, que a su vez
tienen un impacto en la comunidad.
Para ilustrar con un ejemplo, con la adquisición de las vacunas (insumo), se puede lograr el
producto de que un cierto porcentaje de la población meta (p.ej. niños estén vacunados).
Con este producto a su vez se puede lograr el resultado de disminuir la incidencia de cierta
enfermedad, el cual a su vez tiene como impacto en la disminución de la tasa de mortalidad
infantil y mejora en la salud de la población.
Como se señala en uno de los documentos de la Secretaría Técnica de Planificación y

Desarrollo Económico y Social (STP):
“La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La
teoría es que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de
resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en
una «cadena de valor» que ilustra los objetivos coadyuvantes y sus relaciones” 86
El siguiente cuadro contrasta el enfoque tradicional con el nuevo enfoque que se está
imponiendo en la administración de los recursos financieros orientado a resultados.
ENFOQUE TRADICIONAL ENFOQUE POR RESULTADOS
• Asigna recursos a un organismo para gastarlo en ciertos • Otorga recursos a los organismos para que los gasten en
insumos. insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos
previstos.
• Informa sobre qué insumos utilizan los organismos
públicos y cuánto gastan en insumos los organismos • Esos a su vez generan ciertos resultados en la sociedad.
públicos.
• Brinda información adicional sobre qué se produce en los
• El control presupuestario tradicional vigila que los actos organismos públicos, quién produce los bienes públicos,
sean legales y que el gasto se encuentre dentro de los cuántos bienes se producen, qué resultados se plantean lograr
límites autorizados. con esos bienes y cuánto cuesta lograr dichos resultados.
INSUMOS | PRODUCTOS INSUMO | PRODUCTO | RESULTADO | IMPACTO
• El énfasis se pone en el cumplimiento de las normas y en • El énfasis se pone en el cumplimiento de los resultados.
el seguimiento de procesos estandarizados
• Las metas tienen necesariamente una óptica a medio y a
• Las metas son de perspectiva temporal, se limitan al largo plazos.
ejercicio presupuestario.
• Permite una mayor flexibilidad en la gestión puesto que
• La gestión se caracteriza por la rigidez (es la forma más el punto de atención no está en el proceso sino en lo que se
segura de garantizar el cumplimiento de la norma) obtiene del mismo.
Cuadro 1 | Contraste entre el Enfoque Tradicional y el Enfoque Orientado a Resultados 87
86 SPT: Marco Técnico del Sistema de Planificación por Resultados. http://www.stp.gov.py/v1/instrumentos-spr/

Disponible en la web en fecha 11 marzo 2018.
87 Ministerio de Hacienda MH (2011): Implementación del Presupuesto por Resultados en Paraguay. http://www.
hacienda.gov.py/web-hacienda/pub017.pdf
113
Para la implementación de este nuevo enfoque, la Secretaría Técnica de Planificación y

Desarrollo (STP) en coordinación con el Ministerio de Hacienda (MH), han desarrollado el
“Sistema de Planificación para Resultados”. Este Sistema toma como marco general el Plan
Nacional de Desarrollo 2030 (gráfico 3). Este cuenta con tres ejes estratégicos y 4 líneas
transversales que se traducen en 12 estrategias y 72 objetivos que se deben alcanzar para el
año 2030.
3 Ejes Estratégicos
4 Líneas transversales
12 Estrategias
LÍNEAS TRANSVERSALES
EJES Igualdad de Gestión pública Ordenamiento Sostenibilidad

Oportunidades eficiente y territorial ambiental
ESTRATÉGICOS transparente
ESTRATEGIAS
Reducción de pobreza Desarrollo social Servicios Desarrollo local Hábitat

y desarrollo social equitativo sociales de participativo adecuado y
calidad sostenible
Crecimiento Empleo y Competitividad Regionalización Valorización

económico inclusivo seguridad social e innovación y diversificación del capital
productiva ambiental
Igualdad de Atracción de
Inserción de Paraguay oportunidades inversiones, Integración Sostenibilidad del
en el mundo en un mundo comercio exterior económica hábitat global
globalizado e imagen país regional
Gráfico 3 | Plan Nacional de Desarrollo 2030 (PND) – fuente: www.stp.gov.py
Para alinear el accionar de las Organizaciones y Entidades del Estado (OEE) a los objetivos del
PND, cada institución debe elaborar su Plan Operativo Institucional o POI, el cual a su vez
pasa a ser la base para la elaboración de presupuesto.
Como se indica en el Decreto Presidencial No. 5.223/2016:
“El Plan Nacional de Desarrollo (PND) Paraguay 2030 será la base para la elaboración de
los Planes Operativos Institucionales de los Organismos y Entidades del Estado (OEE), de los
Anteproyectos y Proyectos de Presupuesto Institucional, del Presupuesto General de la Nación
correspondiente al Ejercicio Fiscal 2017 y del Presupuesto Plurianual 2017-2019″.
Además de vincular el Plan Operativo Institucional (POI), con algunos de los Objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo, los Organismos y entidades del Estado (OEE) deben alinear el
Plan Operativo con los Planes del Sector al cual corresponde (p.ej. Plan Nacional de Vigilancia
Sanitaria, o Plan Nacional de Educación, etc.) y a su propio Plan Estratégico Institucional.
La siguiente gráfica muestra la relación de los planes estratégicos y operativos, con el

presupuesto, los Recursos Humanos y materiales necesarios para alcanzar los objetivos que
se traducen en Productos, Resultados e Impacto.
Impacto
Planificación
Estratégica (PND,
Recursos: humanos y PS, PEI)
materiales
Recursos: humanos y
Control materiales
Acciones
Planificación
Actividades Operativa
Recursos: humanos y
materiales
Presupuesto
Gráfico 4 | Marco de la Planificación para Resultados 88
En la práctica, cada institución pública antes de presentar su presupuesto al Ministerio de

Hacienda debe completar el formato del Plan Operativo Institucional que se encuentra en el
portal de la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social STP 89, en
el cual debe describir detalles que hacen al Perfil Institucional con información básica de la
institución, la fundamentación y descripción de los Programas, Subprogramas y Proyectos
que tiene programado desarrollar, la programación de productos y destinatarios, y las fichas
de los indicadores. Precisamente con estos indicadores se hará el seguimiento del logro o
resultado en la provisión de los servicios generados por las entidades públicas.90
88 SPT: Marco Técnico del Sistema de Planificación por Resultados. http://www.stp.gov.py/v1/instrumentos-spr/

Disponible en la web en fecha 11 marzo 2018.
89 En el Decreto Presidencial Nº 5.223/2016 en su Artículo 3 dice: “Establécese que los procesos de carga de los
datos correspondientes a los planes operativos institucionales, así como los anteproyectos de presupuesto, serán
a través de los programas informáticos administrados por la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo
Económico y Social y por el Ministerio de Hacienda, respectivamente, los cuales intercambiarán información.”
90 En el siguiente enlace se puede descargar el instructivo para la carga del Plan Operativo Institucional: http://
www.stp.gov.py/v1/instructivo-poi/ Disponible para descarga en fecha 25/03/2018.
115
3. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN (PGN)
Como se señalara más arriba, para realizar las actividades que le va a permitir a cada Organismo
y Entidad del Estado (OEE) alcanzar los resultados esperados se requiere gestionar los
recursos financieros del Estado. Para el efecto se hace uso de la herramienta del presupuesto
en el cual se detalla los ingresos que se espera recibir y los gastos que programa realizar. La
elaboración de este presupuesto sigue un proceso que se materializa en una ley: La Ley del
Presupuesto General de la Nación (PGN) y su correspondiente decreto reglamentario.
Esta ley contiene los presupuestos para las diversas entidades de la Administración Central
del Estado, como p.ej. la Presidencia y Vice Presidencia de la República, el Congreso, el Poder
Judicial, la Contraloría, los ministerios, las instituciones que dependen de los mismos, entre
otros.91
El presupuesto es uno de los elementos fundamentales de la política fiscal, pues a través del
mismo el Gobierno define cuánto, en qué y cómo se va a gastar los limitados recursos para
alcanzar los objetivos que se considere prioritarios para el país.
Estructura Básica del presupuesto
El Presupuesto público se compone básicamente de los siguientes elementos: ingresos,

gastos, saldo (déficit o superávit), y su financiamiento.
Los Ingresos son los recursos que recibe el Estado, tanto de los impuestos que recauda como
de otras fuentes. Estos ingresos se dividen en Ingresos Corrientes e Ingreso de Capital.
INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL
Son los ingresos que el Estado recauda Incluye ingresos que provienen de:
normalmente por:
• la venta de maquinarias, vehículos,
• impuestos, tasas, contribuciones, multas, inmuebles, edificios, etc. (denominados
“activos” de los organismos y entidades
• transferencias y donaciones corrientes públicas),
• otros conceptos similares. • las transferencias y donaciones de capital

(ingresos provenientes de aportes de otras
entidades para financiar gastos de capital).
Cuadro 2 | Estructura básica de los ingresos
Los Gastos son los recursos financieros que el Estado utiliza para realizar los pagos de
remuneraciones de los empleados públicos, las compras y adquisiciones de bienes y
servicios, los pagos de los intereses de la deuda, entre otros. Se divide en Gastos Corrientes
y de Capital.
91 El PGN no abarca a las Municipalidades ni a la entidades binacionales de Itaipú y Yacyretá

GASTOS CORRIENTES GASTOS DE CAPITAL
Son todos los gastos destinados a cubrir Sirven como instrumento para la
el costo operativo o de funcionamiento producción de bienes y servicios proveídos
de los organismos y entidades del por el Estado.
Estado.
Incluye los gastos destinados a:
Incluye gastos en:
• la construcción de obras públicas;
servicios personales (remuneraciones al reparaciones mayores;
personal, aportes jubilatorios, etc.)
• compra de inmuebles, maquinarias, equipos
servicios no personales (consumo y herramientas;
de energía eléctrica, combustibles y
lubricantes para el funcionamiento de • compra de equipos de computación;
los vehículos y maquinarias, servicios de compra de equipos militares y de seguridad.
telefonía, útiles y papelería, uniformes),
• transferencias a otras entidades públicas o
pago de intereses por endeudamiento privadas para financiar gastos de capital.
público, transferencias de recursos a
entidades públicas o privadas para
financiar gastos operativos, etc.
Cuadro 3 | Estructura básica de los gastos
Saldo Presupuestario (Déficit o Superávit): Cuando los ingresos son mayores que los
gastos se da una situación de Superávit. Si los gastos son mayores que los ingresos entonces
se da una situación de déficit, y finalmente, cuando ambos son iguales (ingresos=gastos) se
está en equilibro.
Financiamiento: Para financiar el presupuesto, el Gobierno recurre a tres fuentes diferentes

de ingresos: los recursos del Tesoro Público (Fuente 10), los recursos del Crédito Público
(Fuente 20) y los recursos generados por las mismas OEE (Fuente 30).
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
F10 F20 F30

Recursos del Tesoro Recursos del Crédito Público Recursos Institucionales
Incluye: Comprende recursos que Incluye:

provienen de:
• Básicamente los diversos • recursos generados por las
impuestos que se cobran a las • préstamos nacionales e mismas instituciones públicas
personas y a las empresas. internacionales contraídos y que son administrados por la
por el Estado (préstamos de misma entidad receptora.
• También se incluyen los bancos locales; préstamos
royalties y compensaciones de organismos multilaterales
recibidas de las entidades como el BID y el BM
binacionales de Itaipú y
Yacyretá. • financiamiento a través
de la emisión de bonos
internacionales.
Cuadro 4 | composición de las fuentes de financiamiento del presupuesto

117
REGLAS QUE RIGEN LA POLÍTICA FISCAL
En el 2013 se promulgó la ley No. 5098 de “Responsabilidad Fiscal” que tiene como principio general el
“asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, teniendo como meta resultados
fiscales que no causen efectos negativos sobre la estabilidad macroeconómica, preservando el equilibro
entre los ingresos y los gastos públicos” (art.3)
Para el efecto la ley establece las siguientes reglas (art.7):
1. El déficit fiscal anual de la Administración Central, incluidas las transferencias, no será mayor que el
1.5% del Producto Interno Bruto (PIB) estimado para ese año fiscal
2. El incremento anual del gasto corriente del Sector Público no podrá exceder a la tasa de inflación
interanual más del 4%
3. No se podrá incorporar incrementos salariales, excepto cuando se produzca un aumento en el

salario vital mínimo y móvil vigente (del sector privado). El aumento será como máximo en la misma
proporción y se aplicará en presupuesto del siguiente ejercicio fiscal.
Cuadro 5 | Reglas de la Política fiscal
4. EL CICLO DEL PRESUPUESTO
El Presupuesto General de la Nación tiene diversas fases. Se inicia con la elaboración de los
anteproyectos de presupuestos por organismos o entidades; luego se elabora el proyecto de
presupuesto consolidado (unificado) de todo el sector público, y el Poder Ejecutivo lo presenta
al Congreso para su aprobación. Una vez aprobado, se efectúan los gastos y se recaudan los
ingresos en base al presupuesto aprobado (ejecución presupuestaria). Finalmente, se realiza
el control del presupuesto para verificar si se han cumplido las normas aplicables.
En resumen, las fases del Presupuesto General de la Nación son las siguientes:
I. Preparación (enero – abril)
II. Decreto de Lineamientos (30 de abril) y preparación de los ante-proyectos (mayo-junio)
III. Proyecto de Presupuesto (julio-agosto)
IV. Análisis y Aprobación del Presupuesto (septiembre-diciembre)
V. Ejecución del Presupuesto
VI. Control y Evaluación
Decreto de Proyecto del

Preparación Lineamientos Presupuesto
(Enero - abril) (30 de abril) (Julio - agosto)
Análisis y Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda

establecimiento distribuye los lineamientos recepciona los
de prioridades. a las Entidades para anteproyectos de las
Desarrollo de estratégia la preparación de los Entidades y formula el
económica. anteproyectos del Proyecto Ejecutivo del
presupuesto. Presupuesto
Consideración /
Evaluación Ejecución del Aprobación de la Ley
(Proceso contínuo) Presupuesto de Presupuesto
(Proceso contínuo) (Septiembre a Diciembre)
Revisión de los
Programas del El Ministerio de Hacienda El Congreso recibe el
gobierno para guiar las y la Entidad reciben presupuesto del Ejecutivo
prioridades de Estado la aprobación para para su estudio y revisión,
y la formulación del el gasto y ejecutan el remite al Presidente de la
presupuesto para el año presupuesto. República para su firma y
siguiente. queda aprobado para su
ejecución.
Gráfico 5 | fases del proceso presupuestario
FASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
Fase I | de Preparación (enero-abril)

El MH tomando en cuenta el PND, los objetivos de la política económica, la programación
monetaria y el plan anual de inversión pública, realiza el análisis para establecer las
prioridades y las bases del siguiente presupuesto.
Al 30 de abril emite el decreto por el cual “se establecen los lineamientos para la elaboración
del proyecto del PGN” y la “la programación de Presupuesto Plurianual” de los tres siguientes
años. Estos lineamientos incluyen los montos globales que cada entidad deberá respetar al
formular su propio presupuesto, al mismo tiempo de directrices muy específicas en relación
a gastos que están permitidos y cuales no podrán ejercer.
Fase II | Elaboración de los anteproyectos de presupuesto por parte de las OEE (mayo-
junio)
Las OEE deben cargar en el portal correspondiente de la STP su POI, el cual incluye los
programas de acción a desarrollar (para el cual se va a requerir los recursos del presupuesto)
y los productos, resultados e impacto que se esperan lograr en el siguiente año fiscal.
Las mismas OEE deben remitir al MH, a más tardar para el 30 de Junio de cada año sus
respectivos anteproyectos de presupuesto, el cual toma como base su propio POI y las
directrices del MH para la formulación del anteproyecto.
119
Fase III | Elaboración de los anteproyectos de presupuesto por parte de las OEE (julio-
agosto)
El MH realiza la consolidación de todos los anteproyectos y elabora en un documento único el
Proyecto del PGN el cual es presentado al Congreso Nacional a más tardar el 1 de septiembre
de cada año.
Fase IV | Proceso de discusión y aprobación del Presupuesto

El procedimiento de aprobación del PGN se encuentra establecido en la Constitución.
Primeramente la Comisión Bicameral estudia el proyecto y presenta su dictamen en un plazo
no mayor a 60 días. Este dictamen pasa a la Cámara de Diputados que tiene 15 días corridos
para expedirse. Luego pasa a la Cámara de Senadores que tiene otros 15días.
Una vez sancionado el proyecto de Presupuesto por el Congreso es enviado al Poder Ejecutivo
para su promulgación92.
Fase V | Proceso de ejecución del Presupuesto

Una vez promulgado la Ley de PGN el MH elabora el Plan Financiero en el cual establece
topes de gastos para cada una de las OEE en función de la disponibilidad de recursos y en
base a una estimación de los ingresos esperados.
Posteriormente prepara el Decreto Reglamentario de la Ley de PGN, el cual tiene por objetivo
uniformar criterios y facilitar la gestión de los administradores.
Se inicia propiamente el proceso de ejecución presupuestaria el cual abarca hasta el 31 de

diciembre.
Fase VI: Control y Evaluación del proceso presupuestario

Esta propiamente no es la fase siguiente, sino es un proceso que se realiza durante y posterior
al ciclo presupuestario, y que se explica en detalle en el siguiente apartado.
5. EL PROCESO DE CONTROL Y EVALUACIÓN DEL PRESUPUESTO
a) Control
El control de la ejecución del presupuesto y de la administración financiera en general

de todos los organismos y entidades de del Estado, se encuentra a cargo de:
La Contraloría General de la República, que efectúa el control externo de las
cuentas y gestiones públicas.
De una oficina específicamente creada por la Ley de Administración Financiera

para este fin denominada Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), cuya
función es ejercer el control interno administrativo y presupuestario de todas
las entidades que forman parte de este poder del Estado.
Las Auditorías Internas que funcionan en cada una de las instituciones del
Estado.
92 El PE puede promulgar la Ley sancionada por el Congreso, en cuyo caso entrará en vigencia. O bien, puede vetar
parcial o totalmente el proyecto, en cuyo caso vuelve al Congreso, el cual puede ratificarse en su decisión por
mayoría absoluta (mitad más uno del total de miembros).
Para el efecto, los organismos y entidades del Estado deben tener a disposición de
los órganos del control interno y externo correspondiente, la contabilidad al día y
la documentación de respaldo de las cuentas correspondientes a las operaciones
efectuadas y registradas.
Al mismo tiempo deben presentar los informes obligatorios sobre la ejecución

del presupuesto, y el Informe Anual de Rendición de Cuentas. Este último debe
ser presentado a la Contraloría General de la República (CGR) y debe contener la
documentación que respalde y justifique la gestión administrativa en la forma, tiempo
y lugar señalados en la legislación respectiva.
b) Evaluación
Este otro componente del sistema de administración financiera es el que ha tenido

en Paraguay el menor desarrollo. Desde el 2011 ha habido la intención de la Dirección
General de Presupuesto del MH de avanzar en un sistema de evaluación que permita
verificar el progreso de las políticas y programas públicos hacia el cumplimiento de las
metas establecidas en los mismos programas.
En ese sentido, se introdujeron tres herramientas con vistas a aplicar gradualmente

el enfoque orientado a resultados en la gestión pública. Estas herramientas son los
indicadores de desempeño, la Evaluación de los Programas Públicos y el Balance
Anual de la Gestión Pública.
Balance
Evaluación de
Indicadores de Anual de
Programas
Desempeño Gestión
Públicos
Pública
Tanto los “Indicadores de Desempeño” como la “Evaluación de Programas Públicos”,

“facilitan el seguimiento, monitoreo y evaluación del desempeño a corto, mediano y
largo plazo, por cada objetivo específico definido a nivel de Programa/Subprograma;
mientras que el último, “Balance Anual de Gestión Pública” contempla una mirada
global de la gestión institucional de los OEE en un año determinado, teniendo en
cuenta la misión y objetivos de su creación y la alineación de logros alcanzados por
cada uno de los programas existentes para el cumplimiento de los mismos”93.
Una limitación que hasta la fecha de redactar el presente documento se tiene es que
estas evaluaciones no son consideradas ni por las entidades ni por los congresistas
para la elaboración del nuevo presupuesto.
93 MH: Presupuesto para Resultados. Evaluación 2015. http://www.hacienda.gov.py/web-presupuesto

121

VI
Cada una de las instituciones del Estado necesariamente requiere gestionar

recursos financieros para cubrir sus gastos administrativos y financiar las
diversas acciones que debe realizar para cumplir con su misión institucional.
Para el efecto el Estado cuenta con un elaborado sistema de administración
financiera. Es importante resaltar que este sistema está en proceso de
cambio, imponiéndose un nuevo enfoque de orientación a resultados.
Central a todo este sistema es la herramienta del Presupuesto General de

Nación (PGN) en el cual se detalla los ingresos que se espera recibir y los
gastos que se programa realizar, a nivel de cada institución. En el capítulo
se detalla el ciclo que sigue el proceso presupuestario el cual pasa por las
diversas fases de formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación. Su
conocimiento es de gran importancia para todos los directivos y funcionarios
que requieren gestionar recursos en el cumplimiento de sus funciones.
CAPITULO VII
LAS CONTRATACIONES
PÚBLICAS

Introducción
1. Marco Legal Paraguayo
2. Objeto y ámbito de aplicación
3. Entidades sujetas a la Ley de Contrataciones Públicas
4. Principios Generales de Contrataciones Públicas
5. Sistema de Información de Contrataciones Públicas

125
INTRODUCCIÓN
Tal como se ha señalado a lo largo del capítulo anterior, la gestión de contrataciones del
sector público está sometida a determinados principios, reglas y procedimientos que son
distintos a los del sector privado. En efecto, los administradores públicos están obligados
– por regla general – a dar a publicidad a sus procesos de contratación, a transparentar su
gestión y a garantizar un trato igualitario a los proveedores y contratistas interesados. En el
sector privado, el administrador puede seleccionar a los proveedores de su preferencia y no
están sujetos a la obligación de publicidad y transparencia.
Por tanto, el conocimiento de estos principios, reglas y procedimientos de contrataciones

en la función pública es elemental para lograr una gestión de contrataciones eficiente y
transparente.
Las compras públicas constituyen el proceso mediante las instituciones públicas –

centralizadas o descentralizados– implementan sus políticas y estrategias para satisfacer las
necesidades públicas. El Estado, recurre al mercado para proveerse de bienes y servicios que
le permitan cumplir con sus funciones, y para ello, busca proveedores especializados.
La licitación es un procedimiento, donde todos los interesados pueden ofertar basados en

reglas de participación y derivará de ella la selección de la propuesta más conveniente para
el Estado.
127
1. MARCO LEGAL PARAGUAYO
La actividad contractual está regulada por la legislación administrativa, que tiene como idea
evitar que por parte de las administraciones se cometan abusos al momento de elegir a los
contratantes. Se busca con ello que la elección sea la más adecuada, sea controlable y que
dé el máximo de certeza para quien pueda tener interés.
El Estado Paraguayo cuenta con un marco jurídico para la implementación del sistema de
adquisición de bienes y/o servicios que se encuentra dispuesto en la Ley N° 2051/2003 de
Contrataciones Públicas, sus modificaciones y reglamentaciones94 y es aplicada a todos los
Organismos y Entidades del Estado, y Municipalidades cuando realizan adquisición y locación
de bienes, contratación de servicios y consultorías y construcción de obra pública.
Objeto y ámbito de aplicación

El Objeto de la Ley es establecer el sistema de contrataciones del sector público del Paraguay
y regular las etapas del procedimiento de contratación.
Los tipos de contratos alcanzados son:

Adquisiciones de todo tipo de bienes,
Locaciones de todo tipo de bienes,
La contratación de servicios en general,
Los servicios de consultoría
De obras públicas.
Adquisición de Locación de bienes Servicios en

bienes General
Consultorías Obras Públicas
Gráfico 1 | Tipos de contratos
94 Ley N° 2051/2003 de Contrataciones Públicas cuenta con una modificación mediante la Ley N° 3439/2007, y
varios decretos reglamentarios, de ellos los más generales son el Decreto N° 21909/2003 y sus modificatorios
los Decretos N° 5174/2005 y N° 3719/2015. Existen otros varios decretos que regulan cuestiones específicas
relacionadas a las contrataciones del Estado Paraguayo, como ser la de Subasta a la Baja Electrónica, Convenio
Marco, Sistema de Proveedores del Estado, Sistema de Pago a Proveedores, Igualmente los procesos jurídicos
tienen su reglamentación específica mediante el Decreto N° 7434/2011.
INSTITUCIONES PÚBLICAS SUJETAS A LA LEY DE

2. CONTRATACIONES PÚBLICAS
La legislación es aplicada a todas las instituciones del Estado, incluyendo Gobernaciones y

Municipalidades.
Los organismos de la Administración Central del Estado, integrada por

los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; la Contraloría General de la
República, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la República, el
Ministerio Público, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento
de Magistrados y los órganos del Estado de naturaleza análoga;
Los gobiernos departamentales; las universidades nacionales; los entes

autónomos, autárquicos, de regulación y de superintendencia; las entidades
públicas de seguridad social; las empresas públicas y las empresas mixtas;
las sociedades anónimas en las que el Estado sea socio mayoritario; las
entidades financieras oficiales; la Banca Central del Estado, y las entidades de
la Administración Pública Descentralizada; y,
Las municipalidades, estas últimas además cuentan con una regulación sobre
contrataciones públicas en la Ley N° 3966 Orgánica Municipal que data del año
2010.
Poderes
Legislativo, La Contraloría La Defensoría del La Procuraduría
Ejecutivo y General de la Pueblo General de la
Judicial República República
La Banca Central Los entes

El Ministerio del Estado y las Las universidades autónomos y
Público entidades financieras nacionales autárquicos
oficiales
las empresas
Las entidades públicas y mixtas, las Los gobiernos Las
públicas de sociedades anónimas departamentales municipalidades
seguridad social en las que Estado sea
el socio mayoritario
Gráfico 2 | Organismos y entidades sujetos a la Ley de Contrataciones Públicas

129
EXCLUSIONES
Los únicos casos en que no se aplica la ley de Contrataciones Públicas son los siguientes:
Los Servicios Personales regulados por la Ley de la Función Pública

Contrataciones de las binacionales Itaipú y Yacyreta
Los contratos de las organizaciones vecinales y otras asociaciones de la sociedad civil, aun cuando
reciban recursos públicos
Los contratos Financiados por Organismos internacionales como el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM).
Los contratos de Participación Público-Privada (APP) que son regulados por la ley 5102/2013
Las concesiones de Obras y Servicios Públicos.
Los permisos, licencias o autorizaciones para el uso y explotación de bienes del dominio público,
como los otorgados para la prospección, exploración y explotación de hidrocarburos
Las contrataciones que se efectúen en ejecución de lo establecido en los tratados internacionales de
los que la República del Paraguay sea parte.
Las contrataciones de transporte de correo internacional y las de transporte de correo interno.
Las contrataciones afectadas a las operaciones de crédito público, de regulación monetaria,
financiera y cambiaria y, en general, a las operaciones financieras.
Cuadro 1 | De las Exclusiones
3. PRINCIPIOS GENERALES DE LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS
En el Paraguay, la Ley N° 2051/03 consagró los Principios Generales que regirán a la actividad
de la contratación pública, como fundamento de la normativa (Art. 4 de la ley).
Economía y Eficiencia
Planificar y Programar los requerimientos para que las necesidades públicas se
satisfagan en las mejores condiciones de calidad, costo y oportunidad.
Igualdad y Libre Competencia

Todo potencial oferente que cuente con solvencia (técnica, legal y económica) para
contratar con el estado participe en igualdad de oportunidades.
Transparencia y Publicidad
Garantizar a los proveedores y la ciudadanía el acceso irrestricto y oportuno a toda la
información relacionada a la contratación pública.
Simplificación y Modernización Administrativa

Facilitar el acceso a procedimientos sencillos y transparentes con reglas generales
claras, objetivas e imparciales.
Desconcentración de Funciones
Mediante la centralización normativa y descentralización operativa fortalecer la
actividad regional y la adecuada delegación de facultades.
SISTEMA DE INFORMACIÓN DE CONTRATACIONES PÚBLICAS

4. (SICP)
Basado en el principio de publicidad y transparencia, el Paraguay cuenta con un sistema de

información que permite automatizar las distintas etapas de los procesos de contrataciones,
publicar los requerimientos de bienes, locación, servicios u obras públicas desde su
planificación hasta el cumplimiento total de las obligaciones contractuales y de la elaboración
de datos estadísticos. Además, en este portal se encuentra información actualizada sobre la
legislación, las resoluciones de la Dirección Nacional de Contrataciones y otras informaciones
relevantes.
La Ley prevé la retención del 0,4% del importe de cada factura que presenten al cobro los
proveedores y contratistas, los cuales están destinados a la implementación, operación,
desarrollo, mantenimiento y actualización del Sistema de Información de las Contrataciones
Públicas (SICP).
La dirección oficial del portal de las contrataciones que realiza el Estado Paraguayo se
encuentra en https://www.contrataciones.gov.py/
Gráfico 3 | del Portal de la DNCP Fuente: www.contratacionespublicas.gov.py
ASPECTOS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN

5. PÚBLICA
El sistema de contrataciones públicas está conformado principalmente por la Dirección

Nacional de Contrataciones Públicas y las Administraciones Contratantes. Conforme al
principio de centralización normativa y descentralización operativa, cada Administración
(organismo, entidad o municipalidad) es responsable del proceso de contratación y de la
ejecución contratante, siendo la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas el ente
normativo y técnico.
131
5.1. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)

El sistema nacional de contrataciones, dispuso la creación de una institución administrativa
facultada para diseñar y emitir las políticas generales que sobre la contratación pública deban
observar los organismos, las entidades y las municipalidades. La misma es una institución
autónoma y autárquica, con personería jurídica de derecho público, está relacionada con el
Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda. La Dirección Nacional de Contrataciones
Públicas es ejercida por el Director Nacional, nombrado por el Poder Ejecutivo.
La DNCP conforme a su carta orgánica (Ley N° 3439/2007) es, dependiente del Poder Ejecutivo,
y fue creada en sustitución de la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), como institución
de regulación y verificación de las contrataciones que caen en el ámbito de la aplicación de la
Ley Nº 2.051/2003 “DE CONTRATACIONES PÚBLICAS”.
Sus atribuciones se encuentran descriptas principalmente en la Ley 2051/03 y en su

modificación, la Ley 3439/2007 95 , así como en otras disposiciones normativas. Dichas
atribuciones pueden sistematizarse de la siguiente manera96 :
Regulatorias o Verificación y Sanciones Orientación y Transparencia

Normativas Control Capacitación
• Resoluciones • Revisión técnico- • Declaración de • Asesoramiento a • Sistema de

reglamentarias normativa nulidad de actos y las UOC Información de las
contratos. Contrataciones
• Pliegos Estándares • Verificación de la • Programas de Públicas (SICP),
de uso obligatorio ejecución de los • Suspensión Capacitación y
contratos procesos de Especialización • Registro de
• Reglamentar las contratación en Contrataciones oferentes,
UOC • Investigaciones de y de ejecución Públicas proveedores
oficio o por denuncia contractual y contratistas
inhabilitados
• Resolución
protestas • Sistema de
Información de
• Procedimientos de Proveedores del
avenimiento Estado (SIPE);
• Catálogo de
Bienes y Servicios.
Cuadro 2 | de las Atribuciones de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas
5.2. Administraciones convocantes

Las administraciones convocantes se encargan de elaborar sus planes de contratación,
realizar y tramitar los llamados, establecer las bases y condiciones, evaluar las ofertas,
adjudicar, celebrar y administrar los contratos.
Dentro de cada Administración Convocante, la máxima autoridad de la instancia es el

órgano que, por lo general, ejerce el rol de representante legal de ella y tiene la capacidad legal
para obligar a la institución y suscribir el contrato. El órgano que ejerce este rol e encuentra
establecido en las respectivas cartas orgánicas de las instituciones (Ministros, Intendentes,
Gobernadores, Secretarios Ejecutivos, Presidentes de entes, etc.).
95 Ver Ley 3439, Art. 3

96 Fuente: Manual de gestión de contratos de obra pública. DNCP con apoyo de USAID/CEAMSO. 2017.
Las Unidades Operativas de Contratación (UOC): “Son las unidades administrativas que
en cada organismo, entidad y municipalidad se encargan de ejecutar los procedimientos de
planeamiento, programación, presupuesto y contratación de las materias reguladas en esta
ley” 97. Cada institución puede crear más de una UOC, considerando la ubicación geográfica y
el volumen e importancia de sus contrataciones.
El Administrador del Contrato es la dependencia institucional o persona responsable

(dependiendo de su tamaño y la cantidad o complejidad de los procesos de contrataciones),
que realiza el seguimiento de las condiciones pactadas para la provisión de los bienes, obras
y servicios contratados, velando por la correcta ejecución del contrato. Normalmente, en la
práctica, esta función es asignada a la dependencia que se encuentra vinculada a la necesidad
a ser satisfecha. Ejemplo: si se trata de un contrato de obra, la dirección, administración y
control del contrato usualmente se le atribuye a la Dirección de Obras o dependencia similar.98
Existen también otros órganos que intervienen en la gestión de contratos, como las unidades
técnicas requirentes, las asesorías legales, las auditorías institucionales y las áreas financieras.
5.3. Procedimientos de Contratación 99

En el Paraguay la legislación estableció la existencia de procedimientos ordinarios,
modalidades complementarias y excepciones a la licitación para que las instituciones
públicas lleven adelante sus contrataciones.
Procedimientos Modalidades Excepciones a la

Ordinarios Complementarias Licitación
• Licitación Pública • Subastas electrónica • En función de la

imposibilidad de
• Concurso de Oferta • Convenio marco competencia
• Contratación Directa • Precalificaciones • Por Urgencia, Emergencia

o Fuerza Mayor
• Fondo Fijo • Con financiamiento del
Proveedor • Seguridad Nacional
• Productos de agricultura
familiar
Cuadro 3 | de los procedimientos, modalidades y excepciones
Para la determinación del procedimiento de contratación se considera la estimación del costo

en jornales mínimos, establecida por la Convocante con carácter previo a la convocatoria.
Procedimientos Ordinarios
Los procedimientos ordinarios incluye son de cuatro tipos: los de Licitación Pública para
montos mayores a 10.000 jornales mínimos (JM), los de concurso de oferta para montos
mayores a 2.000 y menores a 10.000 JM, las de contratación directa menores a 2.000 JM y las
de Fondo Fijo cuando sean menores a 20 JM.
97 Ley 2051/2003, Art. 3, inciso y siguientes)

98 Manual de Contrataciones Públicas para UOC. DNCP con el apoyo de USAID/CEAMSO
99 Nota: Mayor detalle de los procesos y procedimientos en el Manual de Contrataciones Públicas en www.
contrataciones.gov.py
133
Licitación Licitación Licitación Licitación

Pública Pública Pública Pública
> 10.000 JM > 2.000 < 10.000 JM < 2.000 JM < 20 JM
Gráfico 4 | de las modalidades y rangos presupuestarios
Excepcionalmente, para la determinación del procedimiento de selección, las Convocantes

tomarán en cuenta las causales eximentes de la licitación establecidas en la Ley.
Del mismo modo, los diversos plazos difieren según el tipo de procedimiento. Por ejemplo,
en el caso de la Licitación Pública se requiere difundir durante 20 días en el Portal de
Contrataciones. Este tiempo se duce para el Concurso de Oferta a 10 días, para la Contratación
Directa a 5 días, y para Fondo Fijo a 3 días.
PROCESO
Gestión de Contrataciones
Sub procesos
Elaboración Gestión de
Evaluación,
Planeación de Bases Convocatoria Selección y contratos, Administración
para la adendas y de conflictos
contratación Adjudicación garantias
Gráfico 5 | del Proceso de Contratación Pública 100
100 Fuente: DNCP, 2017 - Resolución N° 2595/17, la DNCP aprobó el “Manual de Contrataciones Públicas para Unidades
Operativas de Contratación”.https://www.contrataciones.gov.py/noticias/90.html

VII
Toda organización requiere adquirir diversos tipos de bienes o contratar

servicios para desarrollar las funciones que le son propias. Al ser una institución
pública debe cumplir con ciertos principios y seguir procedimientos que
son muy diferentes a los del sector privado. Estos procedimientos desarrollan
mecanismos para que estas contrataciones sean eficientes, eficaces,
transparentes y aseguren la igualdad de oportunidades de participación para
todos los oferentes interesados.
Central a este sistema de contrataciones públicas son las convocatorias

o llamados, las cuales adoptan diversas modalidades en función a las
características de las contrataciones que se requiera realizar.
CAPITULO VIII
LOS SISTEMAS DE
CONTROL

Introducción
1. El Sistema de Control Interno
2. El Sistema de Control Externo
3. Los Órganos de Control

137
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se presenta los sistemas de control, considerado una de las herramientas
más importantes para que las instituciones puedan lograr sus objetivos y cumplir con su
misión.
Estos sistemas permiten a la institución alcanzar una utilización eficiente y eficaz de sus
recursos, además de prevenir situaciones de corrupción, desvíos de recursos o fraudes,
evitando la violación de los principios y las normas que rigen los diversos actos administrativos
en las instituciones.
De acuerdo al Título VII de la Ley N° 1535/1999 de Administración Financiera del Estado se
tienen dos sistemas de control: el control interno, y el control externo.
El control interno incluye instrumentos, mecanismos y técnicas de control gestionados por la

misma institución. El control externo, de acuerdo al artículo 63 de la misma Ley, es el realizado
mediante las acciones que para tal efecto se ejerzan con posterioridad a la ejecución de las
operaciones de las entidades y organismos del Estado y está a cargo de los órganos externos
de control del Estado.
En lo que sigue del capítulo se abordará el modelo estándar de control interno que se aplica
en Paraguay y que se denomina MECIP, para luego analizar los sistemas de control externo y
los entes encargados de ejercer esa función.
1. EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Según la Ley N° 1535/1999 de Administración Financiera del Estado, todas las instituciones
públicas deben adoptar mecanismos de control interno. Es así que cada institución fue
desarrollando sus propios sistemas internos de control, habiendo una gran disparidad en
los criterios, los mecanismos y las actividades de control sin que hubiera un marco técnico y
conceptual que sea consistente.
Es así que a partir de las políticas y programas de modernización del Estado, juntamente
con la cooperación técnica del gobierno de los Estados Unidos.101 , a través del Programa
Umbral en el año 2008 se construye un sistema homogéneo de control interno para todos
los Organismos y Entidades del Estado (OEE), que incorpora las prácticas más modernas
de control a nivel internacional, y que toma en cuenta el marco legal y normativo del
sector público en Paraguay, y se desarrolla una herramienta estándar para el control de las
instituciones del sector público.
1.1. El Modelo Estándar de Control Interno

El modelo o herramienta se denomina MECIP o Modelo Estándar de Control Interno para
las Instituciones Públicas, el cual es adoptado oficialmente por la Contraloría General de la
República CGR, con lo cual cada Organismo y Entidad del Estado queda obligado a adoptarlo
como estructura de control permanente.
En base a la experiencia adquirida en la implementación del MECIP en el transcurso de los

años, y con la cooperación del apoyo del Programa de Democracia y Gobernabilidad de
USAID/Paraguay implementado por CEAMSO se revisa y actualiza el modelo, generándose
una nueva versión, la de Mecip 2015 102 , la cual es adoptada por resolución de la CGR103, siendo
obligatoria su implementación por parte de todas las OEE a partir de enero del 2018.
El Mecip 2015, facilita la implementación del control interno, profundiza el enfoque basado
en la gestión de riesgos, fortalece el proceso de evaluación independiente e incrementar la
capacidad de integración del sistema de control con diferentes sistemas de gestión.
“La norma define “qué” se debe controlar de manera prioritaria, y cada institución pública
define “cómo” implementar los controles. Los elementos del anterior modelo (2008), las guías
y formatos no se descartan ni pierden validez, pueden ser utilizados opcionalmente, así como
otros formatos, siempre que se cumpla con los requisitos establecidos en la nueva norma”.
101 Este apoyo se da a través de la Corporación Desafío del Milenio, cuyos fondos son administrados por USAID, y
específicamente por su Misión en Paraguay.
102 fuente: Tríptico MECIP2015
103 Res. CGR N° 377/16 - Por la cual se adopta la Norma de Requisitos Mínimos para un Sistema de Control Interno del
Modelo Estándar de Control Interno para Instituciones Públicas del Paraguay MECIP:2015
139
El modelo establece los requisitos REQUISITOS

básicos que debe cumplir cada
OEE. Estos requisitos se agrupan
en cinco componentes: Ambiente de Control
1. Compromisos de la alta dirección
2. Acuerdos y compromisos éticos
A. Ambiente de Control
3. Protocolo de buen gobierno
4. Política de gestión del talento humano
B. Control de la Planificación
Control de la Planificación
C. Control de la Implementación 1. direccionamiento estratégico
2. gestión por procesos
3. estructura organizacional, e
D. Control de la Evaluación
4. identificación y evaluación de riesgos.
E. Control para la Mejora Control de la Implementación

1. Control operacional
2. Competencia, formación y toma de conciencia
3. Gestión de la información
Estos componentes a su vez son 4. Comunicación.
desplegados en una serie de Control de la Evaluación
Principios (requisitos) que en 1. Seguimiento y medición del control interno
algunos casos vuelven a dividirse 2. Auditoría interna.
en Elementos que facilitan su
comprensión. Control para la Mejora
1. Análisis crítico del sistema de control interno
A la derecha la lista detallada 2. Mejora continua.
de los cinco componentes y sus
elementos.
Cuadro 1 | Componentes del MECIP
En el Manual disponible en la Contraloría General de la Republica, al cual el lector puede

fácilmente recurrir, se presenta una explicación detallada de los atributos de cada uno de los
principios y elementos que cada organismo debe poner en práctica.
Sólo a modo ilustrativo reproducimos el primer componente que es el de Creación de un

Ambiente de Control con su primer requisito (“1. Compromiso de la Alta Dirección) y el
primer elemento (1.1.Política de Control Interno) 104
El objetivo principal de este componente indica de manera clara el nivel de liderazgo y

compromiso necesarios por parte de la Máxima Autoridad (requisito 1), y cómo la Dirección
debe “establecer, implementar y mantener” una “Política de Control Interno” (item 1.1).
104 Fuente: Material de difusión del MECIP 2015

PRIMER COMPONENTE CREACIÓN DE UN AMBIENTE DE CONTROL
La institución debe propiciar una conciencia de control que influya profundamente en la cultura
organizacional de la institución manteniendo su orientación al cumplimiento de su función constitucional,
legal y la finalidad social del Estado.
Requisito 1 | Compromisos de la Alta dirección

la Máxima Autoridad Institucional debe demostrar liderazgo y compromiso con respecto al sistema de control
interno al:
Asumir la responsabilidad sobre la efectividad del sistema de control interno,

Asegurar que se establezca la política de control interno,
Asegurar que los requisitos del sistema de control interno se integren dentro de los procesos
estratégicos, misional y de apoyo;
Promover el uso del enfoque basado en procesos y en la administración de los riesgos,
Asegurar que los recursos necesarios para el sistema de control interno estén disponibles,
Asegurar que el sistema de control interno logre los resultados previstos;
Asumir el compromiso, dirigiendo y apoyando a todos los niveles de la organización para contribuir
a la efectividad del sistema;
Promover la mejora continua.
Elemento 1.1. Política de control interno

La dirección debe establecer, revisar y mantener la política de control interno, que:
a. sea adecuada al propósito y al contexto de la organización, y apoye al direccionamiento
estratégico;
b. proporcione un marco de referencia para el establecimiento y la revisión de los principios de
control institucional;
c. incluya el compromiso de cumplir los requisitos aplicables;
d. oriente a los funcionarios a hacer lo correcto;
e. incluya el compromiso de mejora continua del sistema de control interno.
La política de control interno debe:

a. estar formalmente documentada;
b. ser comunicada, entenderse y aplicarse dentro de la institución;
c. estar disponible para los grupos de interés pertinentes;
d. ser revisada periódicamente para asegurar su conveniencia y adecuación continua.
La política de control interno debe ser aprobada por la Máxima Autoridad institucional, a través de un
acto administrativo.
La institución debe asegurar que la política de control interno sea el marco de referencia para la
configuración de los demás componentes y principios de control interno.
Cuadro 2 | Componente 1 – fuente: MECIP2015.
Será clave el Compromiso de la máxima autoridad en la implementación de los demás

elementos:
Los Acuerdos y compromisos éticos,
El Protocolo de buen gobierno,
La Política de Gestión del Talento Humano.
141
Si bien la creación del ambiente de control es el primer requisito y responsabilidad de la

máxima autoridad, el sistema de control interno en su conjunto es responsabilidad no solo
de estas autoridades, sino de todos los que trabajan en la institución.
Así por ejemplo, es responsabilidad de los que trabajan en la Contabilidad de la institución

que la información que proporcionen sea precisa, exenta de errores. El funcionario que tiene
a su cargo el manejo del stock de suministros, tiene que asegurarse de ejercer un buen control
y tener al día el inventario, tomando las medidas preventivas para evitar toda posibilidad de
desvíos o fugas. Y así sucesivamente. En esto precisamente consiste el autocontrol que es
uno de los tres fundamentos del Control Interno, siendo los otros dos la autorregulación y
la autogestión.
1.2. Fundamentos Control Interno 105

Los fundamentos constituyen la base que rige y orienta el control interno bajo el principio
de que en las instituciones públicas, el interés general de la ciudadanía prevalece sobre el
interés particular.
AUTOCONTROL Es la capacidad de cada funcionario público, independientemente de su nivel jerárquico en

la Institución, para evaluar su trabajo, detectar desviaciones, efectuar correctivos y mejorar
la ejecución de los procesos, actividades y tareas bajo su responsabilidad. El autocontrol se
expresa en la responsabilidad, la capacidad y la ética de los funcionarios de la Institución,
para ejercer control sobre sus actuaciones y la función a su cargo.
AUTORREGULACIÓN Es la capacidad institucional para definir las normas, políticas y procedimientos que permitan
la coordinación eficiente y eficaz de sus actuaciones, haciendo transparente el ejercicio de su
función ante la sociedad y los diferentes grupos de interés.
AUTOGESTIÓN Es la capacidad de la Institución para interrelacionar la autorregulación y el autocontrol con

el fin de establecer la forma más efectiva ejecutar sus funciones. Es la capacidad institucional
para interpretar, coordinar y aplicar de manera efectiva, eficiente y eficaz la función
administrativa que le ha sido delegada por la ley.
1.3. Niveles en el Sistema de Control Interno
AUTOCONTROL El nivel más básico es el auto-control que fue explicado en la sección anterior, en el cada
funcionario independientemente de su nivel jerárquico ejerce control sobre sus actuaciones.
CONTROL Un segundo control es el control jerárquico. Es decir, es el control que ejerce el funcionario de
JERÁRQUICO jerarquía superior sobre el subalterno. El mismo es ejercido en virtud de las responsabilidades
y atribuciones implícitas de supervisión y control que tiene todo funcionario superior sobre
sus subordinados.
Este control jerárquico, como lo dice la ley, es generalmente “ex – ante” pues se ejerce con
anterioridad a la realización de los actos (por lo general, a través de órdenes, instrucciones,
autorizaciones), aunque nada impide que se lo realice también en forma simultánea o con
posterioridad al acto. Por ejemplo, el superior puede solicitar a sus subordinados que brinden
informes detallados acerca de las actividades ya realizadas, medidas que también implica
una actividad de control.
AUDITORIA Siguiendo con los niveles de control, el siguiente nivel está a cargo de la Auditoría Interna
INTERNA Institucional.
INSTITUCIONAL
105 CGR: Resolución No. 424/2008 por el cual se adopta el MECIP para las entidades públicas del Paraguay.
Según la misma norma del MECIP: 2015
“La institución debe llevar a cabo auditorías del sistema de control interno a intervalos
planificados para determinar si el sistema de control interno:
a) Satisface los requisitos de esta norma y los requisitos de control interno establecidos
por la organización;
b) Cumple la normativa legal vigente;
c) Se ha implementado y se mantiene de manera eficaz” 106
Por otra parte, se señala en la misma norma que “La dirección responsable del área auditada
debe asegurarse que se realicen las acciones correctivas o de mejoras necesarias, sin demora
injustificada, para eliminar los desvíos detectados y sus causas” 107 .
En la misma línea de lograr el cumplimiento de los mecanismos de control interno; una de las
funciones de la Auditoría Interna Institucional es la de semestralmente evaluar el grado de
implementación del MECIP y remitir a la AGPE para su procesamiento. Por lo que, la Auditoría
General del Poder Ejecutivo (AGPE), cumple el rol de órgano de control y supervisión para
todas las entidades que integran este poder del Estado.
La AGPE semestralmente recibe

las auto-evaluaciones del grado CALIFICACIÓN VALORACIÓN
de implementación MECIP que
les son presentadas por las 4.01 - 5.00 Adecuado
Auditoría Internas Institucionales
de las casi 140 OEE que dependen
3.01 - 4.00 Satisfactorio
del Poder Ejecutiva. La AGPE
revisa y realiza los ajustes que
considere pertinentes para emitir 2.01 - 3.00 Deficiente
una evaluación final con una
calificación que va de 0.00 a 5.00. 0.01 - 2.00 Inadecuado
Esta calificación es para cada una
de las Normas que debe cumplir
cada OEE. Cuadro 3 | calificaciones y valoraciones de los
organismos
La evaluación final es presentada en un informe al Poder Ejecutivo 108 y publicada en el portal

del MECIP en la que la ciudadanía puede informarse de la calificación que recibió cualquiera
de las OEE del P.E. 109
Este sistema desarrollado por la AGPE ha generado un efecto muy positivo, estimulando a las
autoridades y responsables de cada institución a cumplir con los estándares del MECIP para
mejorar su ubicación en el ranking de las instituciones públicas del país. Como ilustración
presentamos el ranking de las Empresas y Entes Autárquicos de acuerdo a la última evaluación
publicada, correspondiente al primer semestre del 2017 110 .
106 CGR (2015, noviembre): MECIP 2015. Normas de Requisitos Mínimos para Sistemas de Control Interno. USAID.
CEAMSO. p. 37
107 Id.
108 http://www.mecip.gov.py/mecip/?q=node/679
109 http://www.mecip.gov.py/mecip/?q=reportes
110 id.
143
Gráfico 4 | ejemplo de resumen de resultados de la calificación y valoración
Por otro lado, la Contraloría General de la República (CGR), en un nivel superior de control se
encuentra la CGR que precisamente utiliza el MECIP como marco para el control, fiscalización
y evaluación de los sistemas de control interno de las OEE de los tres poderes del Estado.
Sobre el alcance de la supervisión que ejerce nos referimos más adelante al analizar los
organismos de control del Estado.
2. SISTEMA DE CONTROL EXTERNO
En las secciones anteriores analizamos el control interno. Ahora pasamos al segundo tipo de
control que es el externo.
Sobre este control, cabe hacer la siguiente precisión: si bien la Ley N° 1535 hace alusión en
este caso a la Contraloría General de la República, cabe decir que el control que realiza este
órgano es de carácter administrativo no jurisdiccional.
En efecto, si bien la Contraloría es un órgano externo a la administración, no forma parte

del Poder Judicial ni dicta actos con fuerza de cosa juzgada en el marco de un proceso
jurisdiccional. Sus operaciones o actos son de carácter administrativo.
Además del control externo administrativo no jurisdiccional, también existe un control

externo de carácter jurisdiccional que es el realizado por los órganos judiciales en el marco
de procesos jurisdiccionales en los cuales se revisan actos de la administración (Por ejemplo,
el proceso contencioso-administrativo; el juicio de rendición de cuentas; entre otros).
Por último, en materia de control externo, también cabe mencionar el control parlamentario
que se ejerce a través de la revisión del informe anual que presenta el Poder Ejecutivo al
Congreso de conformidad a la Constitución.
Un tipo de control que también suele incluirse en la clasificación doctrinaria es el control

ciudadano.
Corresponde aclarar que con esta modalidad no se está haciendo alusión a controles de tipo
institucional ni se pretende atribuir a los ciudadanos facultades reservadas a los órganos
públicos que integran la administración activa o de control. Más bien se está haciendo
referencia a mecanismos, procedimientos y espacios que se establecen para que los
ciudadanos reciban información pública sobre la gestión y tengan la posibilidad de formular
denuncias, propuestas y sugerencias acerca de la actividad administrativa.
En ese sentido, el control ciudadano tiene su sustento jurídico en el mismo principio

constitucional de publicidad de los actos de gobierno y en el derecho – también de rango
constitucional - de peticionar a las autoridades.
Forma de control Órgano de control Oportunidad del control Actos de control
1. Jerárquico Responsables de cada Generalmente anterior • Órdenes

(administrativo no administración y permanente. • Requerimientos de Informes
jurisdiccional) También puede ser • Autorizaciones
simultáneo o posterior • Sanciones
• Aprobaciones.
• Resoluciones de recursos
jerárquicos
(Son actos administrativos no
jurisdiccionales)
2.De auditoria Auditoría General del Generalmente de • Auditorias de gestión, financieras,

(administrativo no Poder Ejecutivo carácter posterior y etc.
jurisdiccional) deliberado.
Auditorias (Tienen el carácter de informes
Institucionales o dictámenes. No son actos
administrativos ni jurisdiccionales.)
Administrativo externo Contraloría General de Generalmente de • Auditorias de gestión, financieras,

no jurisdiccional la República carácter posterior y etc.
deliberado • Exámenes especiales
• Pedidos de informes.
(Tienen el carácter de informes

o dictámenes. No son actos
administrativos ni jurisdiccionales.)
Administrativo externo Jueces y Tribunales Posterior • Resoluciones judiciales.

jurisdiccional (Tribunal de Cuentas,
etc.) (Son actos jurisdiccionales)
Parlamentario Congreso Posterior • Revisión del informe anual del

Poder Ejecutivo
111
Cuadro 5 | se presenta un esquema de las formas institucionales de control
111 Este cuadro se basa en un documento de trabajo elaborado por Enrique Sosa Arrúa para ICED en el marco del
Programa Umbral/USAID. Enero 2008
145
3. ÓRGANOS DE CONTROL
Continuando con el sistema de control externo, en esta sección se analiza los órganos de
control, partiendo por los previstos en la Constitución Nacional:
Los órganos de control previstos en la Constitución son los siguientes:
3.1. La Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República, al cual ya hicimos referencia, es el órgano de
control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de
las municipalidades, en la forma determinada por la Constitución y en la ley. Gozará de
autonomía funcional y administrativa.
Está dirigida por un Contralor y un Sub Contralor designados por la Cámara de Diputados,
por mayoría absoluta, de ternas de candidatos propuestos por la Cámara de Senadores, con
idéntica mayoría. Las funciones y la organización de esta institución fueron reglamentadas
por la Ley Nº 276/1993 “Orgánica de la Contraloría General de la República”.
La Contraloría ejerce un control administrativo externo de los actos de la administración

pública para lo cual cuenta con un modelo estándar de control (el MECIP) al cual se hace
referencia más abajo.
Además de auditar a las diversas instituciones del Estado, la Contraloría realiza otras
actividades de control, entre las que cabe mencionar:
Informe y Dictamen sobre el Informe Financiero del Ministerio de Hacienda.
Control de Vehículos del Estado
Rendición de Cuentas de Viáticos
Informes de Auditoría
Reporte de Hechos Punibles
Licitaciones
Declaraciones Juradas de Bienes
Rendición de Cuentas ONG

El Poder Judicial ejerce el control jurisdiccional sobre toda la actuación del Estado y de
sus autoridades y funcionarios. Actúa a través de los Tribunales y jueces, entre los que
merecen destacarse los Tribunales de Cuentas que entienden en los procesos contencioso-
administrativos contra los decretos, resoluciones y otros actos administrativos.
3.3. El Ministerio Público

El Ministerio Público representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales del Estado,
gozando de autonomía funcional y administrativa en el cumplimiento de sus deberes y
atribuciones. Lo ejercen el Fiscal General del Estado y los agentes fiscales.
Entre sus atribuciones está el ejercicio de la acción penal para perseguir los hechos punibles
previstos en la legislación entre los cuales se encuentran aquellos delitos o crímenes
cometidos contra el Estado o el patrimonio público, o aquellos cometidos por los propios
3.4. El Congreso
Además de su función legislativa, el Congreso ejerce el control sobre el Poder Ejecutivo a
través de figuras como los pedidos de informes a las autoridades y funcionarios públicos, la
figura de la interpelación de los Ministros, el juicio político, la revisión del informe anual que
presenta el Poder Ejecutivo al Congreso.
3.5. La Defensoría del Pueblo

De acuerdo a la Constitución, el Defensor del Pueblo es un “comisionado parlamentario”
con autonomía cuyas funciones son la defensa de los derechos humanos, la canalización de
reclamos populares y la protección de los intereses comunitarios.
Es nombrado por mayoría de dos tercios de la Cámara de Diputados, de una terna propuesta
por el Senado, y durará cinco años en sus funciones, coincidentes con el período del Congreso.
Recibe, e investiga denuncias, quejas y reclamos contra violaciones de derechos humanos y

otros hechos establecidos en el Constitución y en la ley.
3.6. Órganos de control creados legislativamente

Además de los órganos previstos en la Constitución, cabe mencionar otros órganos de control
creados legislativamente como: la Auditoría General del Poder Ejecutivo –AGPE, a la cual ya
hicimos referencia más arriba.
147

VIII
Como se vio en este capítulo los sistemas de control están diseñados para
verificar que se cumplan las normativas y evitar que se den situaciones de
corrupción o desviaciones que generen un daño al patrimonio del Estado, o
bien que no permita que la institución logre los objetivos que se ha propuesto.
La ley de Administración Financiera prevé dos tipos de controles. El control

interno es el ejercido por la misma institución. Para el efecto se cuenta con
el sistema MECIP en su versión 2015 que establece los diversos estándares
que cada institución debe cumplir. El control externo es el que los organismos
especializados del Estado con posterioridad a la ejecución de las operaciones.
FICHA TÉCNICA EDICIÓN – 2018

CENTRO DE ESTUDIOS AMBIENTALES Y SOCIALES (CEAMSO)
Ofelia Yegros, Directora Ejecutiva
Mary Hogan, Directora de Programa de Democracia y Gobernabilidad
Andrea Vera, Coordinadora de Fortalecimiento Institucional del Programa de Democracia

y Gobernabilidad
Mercedes Argaña, Especialista en Servicio Civil del Programa de Democracia y Gobernabilidad
AUTORÍA
Enrique Sosa Arrúa
José Félix Bogado Tábacman
Alberto Edmundo Ocampos
Romy Mabel Vaesken Tribucio
Colaboraron con aportes y comentarios en la revisión crítica de los borradores del

documento:
Honorable Cámara de Diputados Ministerio de Hacienda

Dalci Romero Saldivar María del Carmen Caballero
Stella Chenu
Secretaría de la Función Pública
Corte Suprema de Justicia Gloria Benítez Jara
Alberto Martínez Rossanna Báez
Sully Cabrera Arzamendia
Contraloría General de la República Andrea Chamorro Orrego
Juan Carlos Cano Cabral Francisco Riveros Núñez
María Marcia Jiménez
Comisión Nacional de Telecomunicaciones Nathalie Delorme
Norma Álvarez Steven Fleitas
Alexis Ortega
Dirección Nacional de Contrataciones
Públicas Servicio Nacional de Calidad y Sanidad
Cynthia Carolina Leite Barrientos Vegetal y de Semillas
Carmelita Torres
Industria Nacional de Cemento Carmen Berni
Luis Ayala Delgado
Shirley Lezcano Secretaría Nacional de la Niñez y la
Adolescencia
Instituto Nacional de Tecnología, Lourdes Maubet
Normalización y Metrología Ida Maida
Lilian Alonso María Julia Garcete Yegros
Delfina Ortigoza
Elba Ramírez Secretaría Técnica de Planificación
Patricia Pastore Rosalba IBarra
Ministerio de Obras Públicas y

Comunicaciones
Antonia Miranda
COLABORACIÓN ESPECIAL
Francisco José Silva Durán, Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile
con apoyo de

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SEGUNDA EDICIÓN

La impresión se realiza con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para

Impresión con apoyo de

1. El Estado y la Democracia en la Constitución 18

2. Los Poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial 21

2. El gobierno en la Constitución. El Poder Ejecutivo 35

3. Estructura y Organización del Poder Ejecutivo 36

Capítulo III | EL MARCO NORMATIVO 45

1. El Orden de prelación de las normas 48

2. Derecho Privado y Derecho Público 49

3. Tipos de responsabilidad de las autoridades y funcionarios públicos 51

4. Principios para la adecuada Gestión Pública 53

1. Marco jurídico del sistema de función pública 60

2. La Secretaría de la Función Pública como órgano rector de la gestión

3. Sistemas de selección y de desvinculación del personal público 64

4. Derechos y obligaciones de los funcionarios públicos 64

6. Otras responsabilidades atribuidas a la SFP 67

ANEXO I: Mapa Legal de la Función Pública 79

Capítulo V | LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN, TRANSPARENCIA Y

1. Algunas precisiones sobre el concepto de corrupción 90

2. Formas que adopta la corrupción 91

3. Esfuerzos en la lucha contra la corrupción 92

5. Nuevos mecanismos que favorecen la participación de la ciudadanía 98

CAPÍTULO VI | LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO 107

1. Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) 110

2. Sistema de Planificación para Resultados (SPR) 112

3. El Presupuesto General de la Nación (PGN) 115

4. El ciclo del Presupuesto 117

5. El Proceso de Control y Evaluación del Presupuesto 119

Capítulo VII | LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS 123

1. Marco Legal Paraguayo 127

2. Instituciones públicas sujetas a la Ley de Contrataciones Públicas. 128

3. Principios Generales de las Contrataciones Públicas. 129

4. Sistema de Información de Contrataciones Públicas (SICP) 130

5. Aspectos institucionales del sistema de contratación pública 130

Capítulo VIII | LOS SISTEMAS DE CONTROL 135

1. El Sistema de Control Interno 138

2. Sistema de Control Externo 143

AGPE Auditoría General del Poder Ejecutivo

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEAMSO Centro de Estudios Ambientales y Sociales

CGR Contraloría General de la República

DNCP Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

FFAA Fuerzas Armadas

IGP Índice de Gestión de Personas

INAPP Instituto Nacional de la Administración Pública del Paraguay

MECIP Modelo Estándar de Control Interno para las Instituciones Públicas

NNUU Naciones Unidas

OEE Organismos y Entidades del Estado

PDG Programa de Democracia y Gobernabilidad

PEI Plan Estratégico Institucional

PGN Presupuesto General de la Nación

POI Plan Operativo Institucional

S FP Secretaría de la Función Pública

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SIPE Sistema de Información de Proveedores del Estado

STP Secretaría Técnica de Planificación

UCNT Unidad Central Normativa y Técnica

UOC Unidad Operativa de Contrataciones