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TEMA-5.

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Instituciones y Derecho de la Unión Europea

2º Grado en Derecho

Facultad de Derecho
Universidad de Salamanca

Reservados todos los derechos.


No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
TEMA 5. El Consejo Europeo y el Consejo de la UE

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
En estas dos instituciones confluyen directamente los intereses de los gobiernos de los
estados miembros, los intereses intergubernamentales en su dimensión europea
De estas dos instituciones una ha existido siempre, que es el Consejo de la UE que
durante mucho tiempo se denomino el Consejo de Ministros de las Comunidades
Europeas
El Consejo Europeo es una institución más joven en cuanto a su existencia puesto que
comienza a surgir fundamentalmente a mediados de los años 70 y no es hasta el Tratado
de Lisboa cuando se convierte en institución en sentido estricto
El Consejo Europeo y sus aspectos fundamentales
El Consejo Europea esta regulado en sus aspectos generales en el artículo 15 en el

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Tratado de la UE cuyo contenido está desarrollado en los artículos 235 y 236 del Tratado
de funcionamiento de la UE
El antecedente del Consejo Europeo fueron las denominadas Cumbres de Jefe de Estado
de Gobierno que comienzan a celebrarse en los años 60. En aquella época los máximos
responsables políticos de los estados miembros constataron que no tenían una
institución específica en la que poder reunirse en el seno de las Comunidades Europeas
Esta constatación es la que lleva a que comiencen a celebrarse en los años 60 estas
Cumbres mayormente informales y sin una periodicidad concreta. No obstante la
practica de las Cumbres se fue consolidando poco a poco y a mediados de los años 70
en una rueda de prensa se comunico que a partir de ese momento esas reuniones con
los máximos representantes políticos de los Estados Miembros pasaron a denominarse
Consejo Europeo. El encargado de hacerlo fue el por aquel entonces Presidente francés,
que era el Presidente de la República
¿Por qué surgen esas Cumbres y se convierten en Consejo Europeo?
Básicamente los máximos representantes políticos de los Estados Miembros sentían la
necesidad de debatir en un ambiente informal sobre cuestiones que tenían que ver con
la política exterior europea, que en aquel momento no era competencia comunitaria
sino que se abordaba en el marco de lo que se denomino durante mucho tiempo la
Cooperación Política Europea. Por tanto las Cumbres como el Consejo Europeo estaban
asociados a la política exterior
Cuando el Consejo Europeo aparece por primera vez reflejado en un tratado es con el
Acta Única Europea en 1987 en la medida en que el Acta Única Europea constitucionalizo
toda esa experiencia de la cooperación política europea. Posteriormente con el Tratado
de la UE, es decir, el Tratado de Maastricht, el Consejo Europea aparece ya en las
disposiciones generales configurado como un órgano de la UE, no como una institución
en sentido estricto. Esta conversión formal se produce con el Tratado de Lisboa,
reforzándole notablemente su papel en la UE

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Dos aspectos fundamentales en relación con el Consejo Europeo:

• La composición. La composición del Consejo Europeo son los Jefes de Estado de


Gobiernos de los Estados miembros. Se les llama así porque en la mayoría de los
casos son los Jefes de Gobiernos, los primeros ministros o el presidente, lo que
ocurre es que en algunos estados miembros es el Presidente de la República, es
decir, el Jefe del Estado el que representa a su Gobierno en las reuniones del
Consejo Europeo
Junto a los Jefes de Estado o de Gobierno, tambien forman parte del Consejo

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Europeo el Presidente estable del propio Consejo Europeo y el Presidente de la
Comisión, además todos ellos estarán acompañados por el Alto representante
de la UE
La diferencia entre los Jefes de Estado de Gobierno y el Presidente del Consejo
Europeo, es que estos últimos en caso de votación no tienen voto propio
Una de las novedades fundamentales que introduce el Tratado de Lisboa en
referencia al Consejo Europeo es que crea la figura de la Presidencia estable, es
decir, que hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la presidencia de las
reuniones del Consejo europeo correspondía al Jefe de Estado o de Gobierno del
Estado miembro al que correspondían la presidencia semestral del Consejo de la

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UE
Este sistema termina con el Tratado de Lisboa y se decide que a partir de ese
momento va a ser una persona elegida por los propios miembros del Consejo
Europeo quien ejerza esa responsabilidad para garantizar una mayor continuidad
en los trabajos del Consejo Europeo y porque para los Jefes de Estado o de
Gobierno resultaba difícil durante el semestre de presidencia dedicar todo el
tiempo a ello y es por ello que se decidió que era mejor que una persona se
dedicara a esta cuestión a tiempo completo
Según el artículo 50, ese presidente estable o permanente será elegido por los
miembros del Consejo Europeo por mayoría cualificada, es decir, no cabe el veto
y será elegido por un tiempo de 2 años y medio que se puede renovar una sola
vez
Desde que entró en vigor el Tratado de Lisboa hemos tenido ya dos presidentes
del Consejo Europeo, los dos primeros presidentes fueron renovados en su cargo
Las funciones del presidente del Consejo Europeo consisten sobre todo en
garantizar el buen funcionamiento del Consejo Europeo, preparar las reuniones,
hacer un seguimiento de los acuerdos que se adopten, garantizar la cohesión,
etc. También asume la representación internacional de la UE en el nivel que le
corresponde
En ingles hay dos términos para designar a la persona que preside una reunión,
por un lado el de ‘President’ y por otro lado el de ‘Chairman’. En este caso, el
presidente del Consejo Europeo sería más un Chairman ya que no se trata de un
presidente con capacidades ejecutivas como el presidente de un Estado
Lo que nos dice el artículo 15 es que el Consejo Europeo se reúne dos veces por
semestre, es decir, cuatro veces al año pero al margen de esto puede haber

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reuniones informales que se pueden celebrar en las capitales de los estados ya
que las reuniones formales del Consejo Europeo se celebran siempre en Bruselas
y en los últimos 10 años ha sido muy frecuente la convocatoria de reuniones
extraordinarias del Consejo Europeo
Por lo que se refiere al funcionamiento del Consejo Europeo, la tradición ha sido
siempre que sea un funcionamiento flexible, es decir, la idea con la que surgieron
aquellas antiguas Cumbres era que los Jefes de Estado o de Gobierno pudieran
reunirse ‘al calor del hogar’, es decir, en un ambiente informal para tratar de sus

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temas sin estar demasiados constreñidos por normas de funcionamiento. Esta
tradición se ha mantenido pero al ir adquiriendo el Consejo Europeo una mayor
relevancia, este tiene que tomar decisiones jurídicamente caracterizadas a
través de un procedimiento concreto que pueden ser la unanimidad o la mayoría
cualificada
• Las funciones. La función clásica del Consejo Europeo es la función de impulso y
orientación general, se trata de la función básica del Consejo Europeo, es decir,
la razón por la cual los representados de los estados miembros debían reunirse
con cierta frecuencia para determinar las orientaciones básicas y dar los
impulsos al proceso de integración
No obstante, el Consejo Europeo ha ido asumiendo también otras funciones y

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sobre todo una capacidad de decisión especifica que aparece dispersa a lo largo
del Tratado
Muchas de las funciones del Consejo Europeo tienen carácter institucional.
Algunas también tienen carácter constitutivo o constitucional, es decir, el
Consejo Europeo puede modificar disposiciones y procedimientos establecidos
en los Tratados. También cumple una función de solución de conflictos de
carácter sistémico
El Consejo Europeo no puede ejercer funciones legislativas pues están
corresponden al Consejo y al Parlamento Europeo
Llegado el final de las reuniones del Consejo Europeo siempre se hace público un
documento de conclusiones en el que los Jefes de Estado o de Gobierno dan
cuenta de todos los temas que han tratado durante la reunión y de las decisiones
que han tomado
Por último, en el último párrafo del artículo 15, se dice que el Presidente del
Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno
El Consejo de la UE y sus aspectos fundamentales
El Consejo de la UE aparece reflejado en el artículo 16 del Tratado de la UE
Aspectos del Consejo de la UE
La composición
Se trata de una institución integrada por los representantes de los Gobiernos de los
estados miembros. El artículo 16.2 dice que cada estado miembro se hará representar

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por una persona que tenga rango ministerial y que este facultado para comprometer al

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gobierno de dicho Estado
Se trata de una formula muy genérica que permite que algunos estados miembros de la
UE se hagan representar a través de ministros o miembros de gobiernos subestatales,
como por ejemplo en los Estados Federales
Por tanto, la composición del Consejo de la UE es variable porque quienes representen
en cada momento al estado miembro pueden ser distintos miembros de los Gobiernos
nacionales, es decir, que el Consejo de la UE se reúne en distintas formaciones
En la actualidad existen 10 formaciones. En alguno momento histórico llego a existir un
numero superior de formaciones del Consejo pero en el año 2002 se procedió a reducir
esas formaciones

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En el artículo 16 se alude a dos formaciones del Consejo que pueden considerarse como
las más importantes:

• El Consejo de Asuntos Exteriores. Se encarga los temas de la política exterior.


Forman parte los ministros de asuntos exteriores
• El Consejo de Asuntos Generales. Tiene una labor transversal de coordinación
de todos los trabajos del Consejo de la UE, garantizar la coherencia entre los
trabajos, etc
Estas dos formaciones del Consejo antes aparecían unidas en lo que se denominó el
Consejo de Asuntos Generales y relaciones Exteriores pero esta formación tuvo que
desdoblarse a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que introdujo un
cambio muy relevante en relación con la presidencia de una de las formaciones del
Consejo de Asuntos Exteriores asignando el ejercicio de la presidencia de una única de
las formaciones del Consejo de Asuntos Exteriores al Alto representante de la UE para
asuntos exteriores y política de seguridad, lo que obligó a desdoblar estas dos
formaciones
La presidencia del Consejo de la UE. Tiene una relevancia política muy notable porque
tradicionalmente se ha entendido que el estado miembro se ha asociado la presidencia
de la UE el estado miembro al que le correspondía la presidencia de turno del Consejo
de la UE. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la presidencia del Consejo de
la UE iba rotando de manera semestral entre los distintos estados miembros de una
manera igualitaria conforme a un orden establecido en una decisión que adopta el
Consejo Europeo
Este sistema se ha visto alterado con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en una
cuestión fundamental y es que una de las formaciones del Consejo de la UE, que es el
Consejo de Asuntos Exteriores, pasa a estar presidido de manera permanente por el Alto
representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad, lo que es un
cambio muy relevante

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También se introdujo otro cambio, menos relevante, que es el de agrupar las
presidencias en los denominados tríos, es decir, que la presidencia le corresponde cada
3 meses a un estado miembros pero los estados miembros tienen que coordinar sus
agendas de 3 en 3 para garantizar una mejor continuidad en los trabajos del Consejo de
la UE. Por lo tanto cada trio cumple un periodo de 18 meses pero en realidad la
presidencia continua siendo una presidencia semestral
Obviamente la presidencia debe garantizar el funcionamiento de todas las formaciones
del Consejo de la UE excepto el Consejo de Asuntos Exteriores, que es por tanto el

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ministro o la ministra del Estado miembro que ejerce la presidencia quien preside cada
una de esas reuniones
Un último aspecto importante en relación con la presidencia del Consejo de la UE tiene
que ver con una formación un tanto atípica que es el denominado Eurogrupo que esta
regulada en un protocolo anejo a los tratados que configura a esta formación del
Consejo como una formación informal de la que forman parte los ministros de economía
y finanzas de la zona Euro, actualmente comparte el euro como moneda común 19 de
los 27 estados miembros de la UE. Se contempla la elección por parte de los miembros
del Eurogrupo de un presidente de esta formación del Consejo, que es elegido para un
mandato de 2 años y media

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Por lo que se refiere a la composición del Consejo de la UE y a su presidencia, el último
aspecto que conviene mencionar es que en todas las reuniones del Consejo de la UE está
presente siempre un miembro de la Comisión, que es el comisario o comisaria
competente en la materia de la que se trata
El Consejo celebra sus reuniones en Bruselas aunque dentro de los arreglos sobre las
sedes tambien se contempla que tres meses al año, en Abril, Junio y Octubre los
ministros se reúnen en Luxemburgo
Dentro del organigrama del Consejo de la UE, es decir, dentro de la estructura, a parte
de los funcionarios, un órgano que depende del Consejo de la UE y que desempeña un
papel fundamental es el Comité de representantes permanentes, el COREPER, que está
formado por los representantes permanentes de los estados miembros ante la UE, esto
equivale a decir que está formado por los embajadores de los estados miembros ante la
UE. Cada estado miembro tiene una embajada ante la UE y además el COREPER es la
embajada más importante de los estados miembros
El COREPER. Es una pieza capital en la formación del Consejo de la UE ya que se encarga
de preparar los trabajos del Consejo de la UE y de hacer un seguimiento de las cuestiones
que este le encomienda. Esto es importante porque los ministros del Consejo de la UE
no están permanentemente en Bruselas sino que solo acuden a las reuniones y por lo
tanto los que hacen los trabajos cotidianos del Consejo de la UE son los jefes de las
representaciones permanentes, embajadores de los estados miembros, etc
En términos prácticos y debido a que el trabajo es muy abundante, el COREPER se reúne
en dos formaciones distintas:

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• COREPER I. A este acuden los adjuntos de los representantes permanentes, es
decir, los embajadores adjuntos y a este va la preparación de los trabajos de
todas aquellas formaciones del Consejo de la UE que tienen un carácter más
técnico
• COREPER II. Es la formación del COREPER en la que se reúnen los embajadores,
es decir, los representantes permanentes y ahí es donde se ventilan todas las
cuestiones que tienen una mayor proyección política
Hasta tal punto es importante la función del COREPER que en el orden del día cualquier

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reunión del Consejo de la UE siempre aparecen dos partes fundamentales:

• Los puntos A. Son aquellas cuestiones en las que ya se ha alcanzado un acuerdo


en el seno del COREPER y por tanto se abordan de manera muy rápida porque se
trata solo se que el Consejo apruebe formalmente esas cuestiones
• Los puntos B. Son aquellos en relación con los cuales se produce un auténtico
debate entre los ministros en el seno del Consejo
Grupos de trabajo. A su vez, por debajo del COREPER hay toda una estructura de
grupos de trabajo que a su vez son los que le hacen el trabajo más técnico al
COREPER. Hay hasta dos centenares de grupos de trabajo sobre cuestiones muy

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precisas y que también tienen una composición intergubernamental. Los grupos de
trabajo están integrados por técnicos, es decir, personal de los ministerios de los
estados miembros
Las competencias
El Consejo de la UE tradicionalmente ha sido la institución decisoria de la UE tanto
por lo que se refiere a las políticas internas como en las políticas externas. Lo que
ocurre es que con el paso del tiempo el Consejo de la UE ha ido compartiendo cada
vez en mayor medida esta capacidad decisoria con el Parlamento Europeo y la ha
ido compartiendo sobre todo por lo que se refiere a la adopción de los actos
legislativos y también en cuanto a la aprobación del presupuesto
Al Consejo de la UE le corresponde una función general de coordinación sobre todo
por lo que se refiere a las políticas económicas generales de los estados miembros
El último aspecto que cabe destacar es una competencia más técnica. Normalmente
la ejecución de las decisiones que adopta el Consejo de la UE le corresponde a la
Comisión por delegación del Consejo de la UE pero el Consejo de la UE controla a la
Comisión cuando ejecuta esas decisiones y puede en algunos casos reservarse
directamente la ejecución de las decisiones generales que adopta
El procedimiento de toma de decisiones
Está es una cuestión de capital importancia porque obviamente dependiendo de que
procedimiento de toma de decisiones utilicemos se medirá de un modo u otro el
peso que casa estado miembro puede tener a la hora de adoptar las decisiones
generales en el marco de la UE

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El Tratado contempla 3 posibles procedimientos para la toma de decisiones:

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• La mayoría simple. Es el más sencillo y se utiliza en muy pocos casos
• La unanimidad. Todavía se mantiene para cierto número de supuestos
aunque se ha ido reduciendo su ámbito de aplicación pero para las
cuestiones más importantes se mantiene. Esto hace que el procedimiento de
toma de decisiones se retrase porque basta con que un estado miembro se
oponga para que la decisión no pueda adoptarse
• La mayoría cualificada. Es el procedimiento general para la toma de
decisiones. Originalmente se mantuvo un sistema para el cálculo de la
mayoría cualificada que era de ponderación del voto, es decir, a cada estado
miembro se le asignaba un número de votos y a partir de ahí se fijaba un
umbral que durante mucho tiempo estuvo en torno al 70%-71% que si se
alcanzaba el acto se aprobaba por mayoría cualificada

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Este sistema fue concebido ateniendo a los distintos equilibrios internos
dentro del seno de la UE. Durante mucho tiempo se mantuvo ese sistema
porque había un cierto equilibrio entre estados grandes, medianos y
pequeños pero esto cambio con la perspectiva de la gran ampliación hacia el
centro y este de Europa y por ello fue necesario introducir una modificación
en este sistema la cual fue muy difícil de aprobar y este cambio se trataba de
ampliar significativamente la horquilla de votos pasando de entre 10 y 2
votos a entre 29 y 3 votos y también elevar el umbral de la mayoría
cualificada al 74%, es decir, 260 votos sobre 352 votos y además para reforzar
el sistema se introdujeron como dos requisitos de seguridad que son por un
lado que el numero de votos ponderados represente una mayoría de estados
miembros que serían más de la mitad y por otro lado que los estados
miembros que constituyen la mayoría cualificada representen como mínimo
el 62% de la población de la UE

¿Cómo se calcula la mayoría cualificada en la actualidad?


El Tratado de Lisboa simplifica notablemente el cálculo de la mayoría
cualificada. A partir de la plena aplicación de esta solución la mayoría
cualificada se calcula conforme a un sistema de doble mayoría, es decir, que
para que una decisión sea adoptada tiene que estar respalda por el 55% de
los estados miembros (como mínimo 15 estados miembros) y por el 65% de
la población de la UE
El artículo 16 añade un complemente a este sistema y es que la mayoría de
bloqueo estará compuesta en todo caso por 4 estados miembros. Esto es
importante porque una cuestión fundamental en este sistema siempre es
donde se fija el umbral de la denominada minoría de bloqueo, es decir, hasta
que umbral deben llegar los estados miembros que quieren oponerse a la
adopción de una decisión por la mayoría. Este complemento lo que trata de
evitar es que una coalición de grandes estados pueda bloquear
sistemáticamente la toma de decisiones

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Aunque la inmensa mayoría de decisiones en el Consejo de la UE se toman
por mayoría cualificada, en realidad en el Consejo de la UE se vota pocas
veces en la practica porque lo que hace la perspectiva de que una decisión
tenga que adoptarse por mayoría cualificada es que facilita la negociación
entre ellos gobiernos de los estados miembros. Por lo tanto en muchas
ocasiones al cabo de una negociación hay muchas decisiones que el Consejo
de la UE adopta por consenso aunque técnicamente habría que adoptarlas
por mayoría cualificadas, en cambio otras decisiones es necesario que se

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