Trabajo Colectivo 2020

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES
ECONÓMICAS Y SOCIALES DEL SUR

Documento de Trabajo
LA INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS
SOCIALES EN TIEMPOS DE LA
PANDEMIA POR COVID-19
Silvia London
Compiladora
18 de Mayo 2020
https://iiess.conicet.gov.ar/
ISSN 2250-8333
Los Documentos de Trabajo del IIESS reflejan avances de investigaciones realizadas en el Instituto.
Las/los autoras/es son responsables de las opiniones expresadas en los documentos.
LA INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS SOCIALES EN
TIEMPOS DE LA PANDEMIA POR COVID-19
Silvia London, compiladora
Diseño y edición general: Ailén Regolf Paoloni, Silvia London
Publicado en:
https://iiess.conicet.gov.ar/index.php/investigacion/publicaciones-
grales/documentos-de-trabajo
ISSN 2250-8333
La Investigación en Ciencias Sociales en tiempos de la pandemia por Covid-19 | IIESS
ÍNDICE
Prólogo: La investigación en Ciencias Sociales en tiempos de la pandemia
Silvia London
El Covid-19 en modo institucional

Noemí M. Girbal-Blacha
Pandemia, situación fiscal argentina y rol de las instituciones

Cintia Karina Martínez
El paquete económico de Argentina frente a la pandemia. Características, alcance y

fuentes de financiamiento
Agostina Costantino
El problema de la Deuda Argentina. Actualidad y perspectiva de la renegociación

Francisco Cantamutto, Lucas Castiglioni
Producto, Inflación Y Deuda: ¿Será la situación post-Covid una remake de los 80?
Mara Leticia Rojas
Los modelos compartimentales en enfermedades infecciosas. Posibilidades y

limitaciones aplicadas a covid-19
Valentina Viego
Covid-19: Diseño de herramientas para la gestión de los recursos sanitarios desde un

enfoque multidisciplinario
Mauricio Porras, Milva Geri, Guillermo Durand, Juan Virdis, Gisela González, M.
Florencia Arnaudo, Facundo Durán, Aníbal Blanco, M. Susana Moreno, Eugenia Elorza,
Fernando Lago, Nebel Moscoso, Alberto Bandoni
El escenario de pobreza y políticas sociales al recibir el COVID-19: Bahía Blanca en el

contexto de la Argentina urbana
María Emma Santos
Covid19: estrategias de corto plazo en los sectores vulnerables

Mauro David Reyes Pontet, María María Ibáñez Martín
Aportes teóricos para el análisis de las dinámicas de asistencia territorial en barrios

populares de Bahía Blanca en contexto de aislamiento social, preventivo y
obligatorio por covid-19
María Belén Noceti, Ana Florencia Quiroga, Lucía Alejandra Cobo Quintero, María
Jimena Irisarri, Antonela Laiuppa, Sebastián Cuellar Jaramillo,
¿Qué tiene que ver el Covid-19 con la planificación urbana? Reflexiones a partir de la
coyuntura sanitaria
Lucía Alejandra Cobo, Natalia Cobo
Los pro y contra de ser una Ciudad Inteligente en el contexto de la pandemia

Verónica Alderete
Pandemia y brechas educativas: reflexiones desde la Economía de la Educación

María Marta Formichella, Natalia Krüger
Impacto del Covid-19 sobre la seguridad alimentaria y las políticas alimentarias

utilizadas para mitigarlo en Argentina
Gimena Ramos, Eugenia Elorza, Stella Maris Pérez
Sostenibilidad del sector energético argentino: consecuencias y desafíos frente al

Covid-19
Carina Guzowski, María Florencia Zabaloy
Consecuencias de la Pandemia 2020: ¿Mayor inclusión financiera?

Sofía Orazi, Lisana B. Martinez, Hernán Vigier, M. Belén Guercio
Fijación de precios en el mercado farmacéutico. Un análisis descriptivo en tiempos

de pandemia.
Leandro Meller, Emiliano Gutiérrez, Diego Leandro Domínguez
Elementos para al análisis económico del impacto del Covid-19 sobre el Medio
Ambiente
Silvia London, Fiorella Mezzanotte, María Jesús Simone, Lucía Krieger, Ludmila Raab y
Manuel Otero UNS
El distanciamiento social como norma: ideas desde las ciencias del comportamiento
Maximiliano Senci
El problema de la sobrecarga de información en tiempos de coronavirus

Dra. María Inés Silenzi
La información periodística en tiempos de pandemia. Un relevamiento de la agenda

temática sobre el covid-19 en la prensa local de Bahía Blanca
María del Rosario Sánchez
Utilización de la red social Facebook por parte del gobierno de Bahía Blanca en
tiempos de coronavirus. Análisis de factores que influyen las interacciones en las
publicaciones
Lucia A. Díaz, Emiliano Gutiérrez
Cuando el 2020 fue 1984. Algunas consideraciones sobre la pandemia

Claudio A. Gallegos
Prólogo: La Investigación en Ciencias Sociales en tiempos de la pandemia por COVID-19 | S. London
PRÓLOGO:
LA INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS SOCIALES EN TIEMPOS DE LA PANDEMIA POR COVID-19
A finales de 2019 el mundo comenzó a enfrentarse a una nueva y difícil situación sanitaria:
la pandemia por COVID-191. Mientras los sistemas de salud de los diferentes países
afectados se enfrentaron a situaciones fuertemente críticas, medidas extremas
(cuarentenas, suspensión de actividades, entre otras) se fueron adoptando, a la vez que
miles de científicos de todo el planeta comenzaron a abocar sus esfuerzos en encontrar
respuestas y soluciones.
Actualmente, los ojos del mundo fijan su atención en una potencial vacuna o tratamiento
para la enfermedad. Los protocolos, las pruebas, se realizan contra reloj. Mientras tanto,
otros laboratorios buscan soluciones a problemas coyunturales y vitales: análisis de
materiales de aislamiento, respiradores, sanitizantes, técnicas de transporte, logística, etc.,
concentran una frenética actividad académica y técnica.
En este contexto, la actividad científica de las Ciencias Sociales contribuye enérgicamente a

sobrellevar esta coyuntura. Más aún, se transforma en un campo de investigación de vital
importancia para el hombre a la hora de considerar las problemáticas sociales, tanto
culturales como políticas y económicas, que surgieron y surgirán como consecuencia del
aislamiento preventivo, la redefinición de los sistemas de salud nacionales, la crisis
económica, los vaivenes institucionales, entre otras.
En el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur (IIESS UNS-CONICET, Bahía

Blanca, Argentina) un amplio grupo de investigadores se encuentra abocado al análisis de
los tópicos mencionados, en el marco de diferentes proyectos de investigación. En algunos
casos, la vinculación con el medio productivo y gubernamental de estos proyectos es actual
y directa. En otros casos, los resultados se constituyen en parte sustancial de la
investigación científica general.
1
La COVID-19 es la enfermedad infecciosa causada por el coronavirus que se ha descubierto más
recientemente. Tanto este nuevo virus como la enfermedad que provoca eran desconocidos antes de
que estallara el brote en Wuhan (China) en diciembre de 2019. Actualmente la COVID-19 es una
pandemia que afecta a muchos países de todo el mundo (OMS, pag. Web).
A pedido de la Dirección del IIESS, varios de estos investigadores plasman sus avances,
desde una visión pluralista e interdisciplinaria, en documentos de trabajo y reflexiones
compilados en la presente obra. Nuestro interés es que este documento colectivo sea el
primero de una serie cuyo objetivo es contribuir al conocimiento en el contexto de la
COVID-19. El libro se inicia con una reflexión de la Dra. Ana María Franchi, Presidenta del
CONICET, a propósito de este emprendimiento. Luego, mediante una invitación especial, la
Dra. Noemí Girbal-Blacha presenta un ensayo sobre la Institucionalidad y la Pandemia,
donde remarca la necesidad de conservar un marco institucional democrático activo,
proveedor de reglas de juegos claras para la sociedad.
Los siguientes cuatro trabajos se plantean desde un enfoque agregado, netamente

económico. En Pandemia, situación fiscal argentina y rol de las instituciones, Cintia Karina
Martínez retoma el concepto de institucionalidad. La autora analiza cómo la situación fiscal
puede convertirse en un condicionante del éxito de Argentina al enfrentar los efectos de la
pandemia, desde un abordaje económico-político, y reflexiona acerca del rol de Estado y los
posibles riesgos institucionales que pueden aparecer en este irregular contexto.
Por su parte, en El paquete económico de Argentina frente a la pandemia. Características,

alcance y fuentes de financiamiento, Agostina Costantino retoma algunos conceptos
anteriormente mencionados, para concentrarse en medidas específicas, presentando las
características del paquete económico lanzado desde el gobierno para mitigar las
consecuencias del aislamiento, sus principales actores destinatarios y las formas de
financiamiento. En la misma línea de análisis macroeconómico, Francisco Cantamutto y
Lucas Castiglioni reflexionan sobre El problema de la Deuda Argentina. Actualidad y
perspectiva de la renegociación. El objetivo del capítulo es describir el estado actual de la
deuda pública argentina y el proceso de negociación vigente. Para ello se analizan las
estadísticas oficiales y se expone la información recabada hasta el momento en relación al
proceso de reestructuración. Sobre este tópico, Mara L. Rojas analiza el escenario futuro en
Producto, Inflación Y Deuda: ¿Será la situación post-Covid una remake de los 80? El
documento se plantea desde la trayectoria histórica de la deuda, e inicia a partir de un
repaso introductorio de las condiciones previas a la crisis ocurrida a finales de los 80 y el
contexto actual, con el fin de puntualizar coincidencias y diferencias, y llamar la atención
respecto de algunas cuestiones para la elaboración de políticas futuras. Este trabajo es el
puntapié de un conjunto de análisis más profundos que buscan debatir las causas y
consecuencias de aquella crisis y las posibilidades de que se repliquen ciertos efectos en el
escenario post Covid-19 de la economía argentina.
Los siguientes dos trabajos son de carácter técnico, y describen parte de investigaciones en
curso, más amplias y avanzadas. En Los modelos compartimentales en enfermedades
infecciosas. Posibilidades y limitaciones aplicadas a covid-19, Valentina Viego introduce a los
lectores en ese tipo de modelos, comúnmente utilizados en el caso de enfermedades
infecciosas para la modelización de la proyección de contagios. Estos modelos dividen a la
población total en subconjuntos de “Susceptibles, Infectados y Removidos· (SIR). La autora
se propone evaluar la capacidad de predicción de tales modelos SIR a partir de los casos
observados en Argentina desde el inicio del brote (3 de marzo de 2020).
Por su parte, un grupo de trabajo interdisciplinario (gEISS) conformado por miembros del
IIESS, de PLAPIQUI, de la UNS y de la Municipalidad de Bahía Blanca presentan Covid-19:
Diseño de herramientas para la gestión de los recursos sanitarios desde un enfoque
multidisciplinario. En el documento, Mauricio Porras, Milva Geri, Guillermo Durand, Juan
Virdis, Gisela González, M. Florencia Arnaudo, Facundo Durán, Aníbal Blanco, M. Susana
Moreno, Eugenia Elorza, Fernando Lago, Nebel Moscoso y Alberto Bandoni describen el
trabajo interdisciplinario requerido para el diseño de la herramienta de estimación de
insumos sanitarios y la validación de parámetros, llevado a cabo por el gEISS durante los
meses de marzo a mayo de 2020 en el marco de la actual pandemia de COVID-19.
Desde una visión sobre la problemática local, concentrando el análisis en la ciudad de Bahía
Blanca, se desarrollan los siguientes cinco trabajos. El primero de ellos, de María Emma
Santos, focaliza el estudio en El escenario de pobreza y políticas sociales al recibir el COVID-
19: Bahía Blanca en el contexto de la Argentina urbana. En el trabajo se presenta de manera
sintética el estado en el que Argentina y en particular la ciudad de Bahía Blanca recibe la
pandemia del COVID-19 en términos de pobreza, medida desde una metodología
multidimensional, así como también en términos de la política social municipal. El objetivo
es ofrecer las coordenadas para dimensionar el impacto que la pandemia tendrá sobre los
sectores más pobres del país y de la ciudad, y ofrecer algunas reflexiones en torno a posibles
medidas de política social para reducir el impacto de la crisis.
En esta misma línea, Mauro David Reyes Pontet y María María Ibáñez Martín realizan un
análisis cualitativo sobre Covid-19: estrategias de corto plazo en los sectores vulnerables. Los
autores plantean el objetivo de realizar una primera exploración a partir de entrevistas y
datos secundarios, a fines de analizar el comportamiento y las estrategias que la población
vulnerable de tres barrios de Bahía Blanca ha desarrollado ante la imposición del
aislamiento social y preventivo.
Dentro de un campo de análisis similar se presenta el documento: Aportes teóricos para el

análisis de las dinámicas de asistencia territorial en barrios populares de Bahía Blanca en
contexto de aislamiento social, preventivo y obligatorio por Covid-19. Los autores de esta
contribución, María Belén Noceti, Ana Florencia Quiroga, Lucía Alejandra Cobo Quintero,
María Jimena Irisarri, Antonela Laiuppa y Sebastián Cuellar Jaramillo, proponen llevar a cabo
un análisis cualitativo a fin de caracterizar las formas en que se desarrollan las dinámicas de
asistencia territorial de alimentos y productos de higiene personal y limpieza general en
contexto de aislamiento social preventivo y obligatorio, en tres barrios vulnerables de Bahía
Blanca.
Por su parte, Lucía Alejandra Cobo y Natalia Cobo analizan ¿Qué tiene que ver el Covid-19
con la planificación urbana? Reflexiones a partir de la coyuntura sanitaria. El objetivo de
este escrito es reflexionar, a partir del punto ciego que plantea la coyuntura sanitaria, sobre
el rol de la planificación urbana en las inequidades sociales que derivan del acceso
diferenciado al conjunto de recursos y servicios que representa la ciudad.
En sintonía con lo anterior pero desde un enfoque disciplinar diferente, Verónica Alderete
analiza Los pro y contra de ser una Ciudad Inteligente en el contexto de la pandemia. El
objetivo de la autora consiste en analizar si las ciudades inteligentes presentan
características que les permiten enfrentar de manera distintiva los efectos del coronavirus.
Sobre la base de la revisión teórica del concepto de Ciudad Inteligente, y tomando como
referencia algunos índices internacionales de Ciudad Inteligente, se comparan las ciudades
mejor rankeadas y peor rankeadas en términos de estadísticas relativas al número de casos
contagiados, recuperados y muertes de cada una de las ciudades.
La línea de trabajos previa se continua en los siguientes dos trabajos, que se desarrollan
desde una perspectiva focalizada en problemáticas socio-económicas específicas. El primero
de estos trabajos, Pandemia y brechas educativas: reflexiones desde la Economía de la

Educación, de María Marta Formichella y Natalia Krüger, busca analizar los efectos sobre la
educación de los niños, en un sistema segmentado y con alta desigualdad. En Argentina los
niños y jóvenes pertenecientes a los sectores sociales de menor nivel socioeconómico se
encuentran en desventaja en relación a la mayor parte de los factores −personales,
familiares y escolares− que la literatura especializada ha identificado como determinantes
de los resultados educativos.
Los resultados del trabajo se encuentran en consonancia con el documento de Gimena

Ramos, Eugenia Elorza y Stella Maris Pérez, quienes estudian el Impacto del Covid-19 sobre
la seguridad alimentaria y las políticas alimentarias utilizadas para mitigarlo en Argentina.
El estudio se fundamenta en el hecho de que el grado del impacto que la pandemia genere
sobre la alimentación de la población dependerá de las decisiones políticas que tomen los
gobiernos y de los programas alimentarios implementados para enfrentar el aumento del
hambre, ligado al incremento de la pobreza y la indigencia como consecuencia de las
medidas de aislamiento sobre el funcionamiento de la economía.
En una línea de análisis sectorial microeconómica se encuentran los siguientes cuatro

trabajos. El primero de ellos, Sostenibilidad del sector energético argentino: consecuencias y
desafíos frente al Covid-19, de Carina Guzowski y María Florencia Zabaloy, inicia desde el
diagnóstico previo a la pandemia sobre la crisis energética actual, que encuentra a este
sector en una etapa de transformación impulsada por los desafíos del cambio climático y la
innovación tecnológica. Las autoras se preguntan, entre otras cuestiones y en el actual
contexto internacional, cómo enfrentarán las empresas energéticas argentinas este
panorama de recesión macroeconómica y la cesación de pagos de las tarifas energéticas, y
qué ocurrirá con la política de renovables en Argentina. A través de un análisis de la matriz
energética y datos sectoriales buscan determinar posibles futuros escenarios.
Desde la problemática del financiamiento, Sofía Orazi, Lisana B. Martinez, Hernán Vigier y
M. Belén Guercio estudian acerca de las Consecuencias de la Pandemia 2020: ¿Mayor
inclusión financiera? En este documento se mencionan las bases de promoción de la
inclusión financiera y el impacto que ha tenido la necesidad de aislamiento social en la
adopción de servicios financieros, en especial los digitales. A su vez, los autores señalan la
importancia del acceso al crédito como una medida de contención para las microempresas y
los trabajadores independientes que han debido modificar su modelo de negocio en este
periodo.
El trabajo de Leandro Meller, Emiliano Gutiérrez y Diego Leandro Domínguez se focaliza en

la Fijación de precios en el mercado farmacéutico. Un análisis descriptivo en tiempos de
pandemia. Este documento plantea un desafío de carácter estadístico, y pretende describir
las variaciones de los precios de los medicamentos en Argentina durante lo que va de la
pandemia de COVID-19.
Finalmente, en Elementos para al análisis económico del impacto del Covid-19 sobre el
Medio Ambiente Silvia London, Fiorella Mezzanotte, María Jesús Simone, Lucía Krieger,
Ludmila Raab y Manuel Otero introducen una visión disruptiva sobre los altos beneficios de
la disminución de la actividad económica (producto de la cuarentena)sobre el medio
ambiente. A partir de un análisis descriptivo se listan algunos efectos negativos y
persistentes de la pandemia sobre el medio ambiente, los cuales serán evaluados en futuros
trabajos.
Desde el análisis de las ciencias del comportamiento y de la información provienen los
cuatro trabajos siguientes. En el primero de ellos, Maximiliano Senci describe El
distanciamiento social como norma: ideas desde las ciencias del comportamiento. Dada la
magnitud del control y de los recursos que se requieren para hacer cumplir las medidas de
aislamiento, el comportamiento de los individuos es tanto o más importante que las
acciones que puedan tomar los gobiernos. En este sentido, las ciencias sociales y
comportamentales pueden estudiar y sugerir formas para que las personas cumplan las
normas y medidas de prevención de manera más eficaz. El autor describe algunos
mecanismos sociales que explican de qué manera se mantienen las normas, con el objetivo
de brindar recomendaciones acerca de cómo lograr un mayor cumplimiento de la norma de
prevención, así como llamar la atención sobre los efectos no intencionados que puede tener
la publicidad acerca de los niveles de cumplimiento y de transgresión de las normas.
El tema de la información cobra relevancia en el análisis de María Inés Silenzi, El problema

de la sobrecarga de información en tiempos de coronavirus. Desde un abordaje filosófico, la
autora sostiene que no sólo este problema se encuentra subyacente a cualquier mirada
epistemológica profunda acerca de la coyuntura epidemiológica actual, sino que también,
con diferentes matices, reproduce algunas implicancias aún pendientes de resolver dentro
de varios campos de investigación. En este sentido, se propone re-abordar un viejo

problema de la filosofía de la mente introduciendo muy brevemente, con base filosófica,
algunos de los principales problemas cognitivos epistemológicos urgentes de resolver.
Desde las Ciencias de la Comunicación, María del Rosario Sánchez analiza La información
periodística en tiempos de pandemia. Un relevamiento de la agenda temática sobre el covid-
19 en la prensa local de Bahía Blanca. El análisis retoma el análisis local (desarrollado en los
primeros trabajos de esta obra). Mediante técnicas cuantitativas se registran categorías y
coberturas periodísticas buscando la ocurrencia, recurrencia y frecuencia de la información
sobre el COVID-19 publicada por el diario. Dado el volumen informativo, el corpus se
construye a partir de la selección de las noticias sobre el tema tomando en cuenta tres
“hitos” en la construcción informativa de la propagación virus en la ciudad y la región: el
registro del primer caso infectado por coronavirus en Bahía Blanca, la detección de un foco
de contagio en el Hospital Felipe Glasman de la Asociación Médica, y la primera muerte a
causa del virus en la localidad.
Por otra parte, Lucia A. Díaz y Emiliano Gutiérrez analizan la Utilización de la red social
Facebook por parte del gobierno de Bahía Blanca en tiempos de coronavirus. Análisis de
factores que influyen las interacciones en las publicaciones. Continuando con el abordaje
local, y asumiendo que un gran porcentaje mayoritario de los bahienses deben cumplir con
el aislamiento obligatorio dentro de sus viviendas y en un contexto de gran avance en
materia de comunicación digital vía redes sociales, este trabajo surge con el objetivo de
analizar los factores que influyen o se relacionan con una mayor interacción en los posteos
que realiza la municipalidad de Bahía Blanca en su página de Facebook por parte de los
usuarios de dicha red.
Esta recopilación de artículos finaliza con una visión histórica y sociológica. En ella, Claudio
A. Gallegos analiza Cuando el 2020 fue 1984. Algunas consideraciones sobre la pandemia. El
trabajo realiza un breve recorrido por las pandemias en la historia, para luego reflexionar
como la misma pone de manifiesto varios aspectos de la vida en sociedad que el ser
humano acepta y quizá no cuestiona tanto. Dado que una rama de la sociología se ocupa de
este análisis, usaremos algunas de sus herramientas para investigar este fenómeno social y
su impacto.
Los trabajos aquí presentados son parte de proyectos más amplios en los que los autores se
encuentran investigando con el propósito de poder echar luz sobre las consecuencias de
esta coyuntura social, tan singular como desafiante, producto de la pandemia Covid-19. El
fin último es generar información y análisis válidos, de fuerte sustento científico, para la
toma de decisiones públicas y privadas en todas las esferas de acción.
Silvia London
Directora del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur
IIESS UNS-CONICET
15 de marzo del 2020

Estamos en una situación inédita en nuestro país y en el mundo. Sin

embargo Argentina está moviéndose en la misma dirección que la mayoría
de los países desarrollados, tenemos capacidad de responder porque no hay
tema que la ciencia nacional no esté investigando. Desgraciadamente fue una
pandemia la que comprobó algo que veníamos diciendo desde hace mucho:
la ciencia y la tecnología son indispensables para una nación y para que la
gente viva mejor. Estos tiempos aciagos muestran la necesidad de un
sistema científico-tecnológico que abarque todas las disciplinas, robustecido
y con gente preparada. Afortunadamente nuestro país cuenta con una
comunidad científica y universitaria que estaba preparada para responder, a
pesar de la rápida evolución de esta pandemia.
Dra. Ana María Franchi
Presidenta CONICET
5 de mayo de 2020
El Covid-19 en modo institucional |Noemí M. Girbal Blacha
EL COVID-19 EN MODO INSTITUCIONAL
Noemí M. Girbal Blacha

CONICET- CEAR - UNQ
1. INTRODUCCIÓN
A diario las estadísticas argentinas miden los casos de distintos tipo referidos al COVID-19. Lo
hacen por zonas geográficas, por franjas etarias, relatan sus síntomas y las condiciones para
disminuir los riesgos de contagio. Un mapa interactivo contabiliza a nivel mundial los artículos
que la ciencia brinda sobre ese fenómeno que ella misma no ha podido anticipar. Las comisiones
de consulta están integradas mayoritariamente por infectólogos, neurólogos, biólogos y
personal de la salud en general. Se han tomado importantes medidas en ese aspecto. No hay
dudas. Era y es necesario, pero sería oportuno recordar las palabras de la memorable Eladia
Blázquez:
“Eso de durar y transcurrir
No nos da derecho a presumir
Porque no es lo mismo que vivir
Honrar la vida! “
En este sentido, para “honrar la vida” ciudadana y en democracia republicana, el funcionamiento

de las instituciones es imprescindible. Pero ese perfil del asunto está ausente de las noticias
cotidianas. Y no puede atribuirse a la pandemia y mucho menos a la cuarentena, la escasa
presencia que las mismas parecen tener en la Argentina. El tema no es nuevo en un país que
desde 1995 se gobierna de modo frecuente a través de DNU (Decretos de Necesidad y Urgencia,
que sólo regirían por dos años). La división de poderes que dispone la Constitución Nacional debe
respetarse para mantener la “salud ciudadana”. Por qué? Porque el poder además de ser legal,
debe ser legítimo y la legitimidad se construye desde la deliberación, que tiene como eje el Poder
Legislativo, más allá de las comisiones “ad hoc” que se convoquen, y que hoy -en cuarentena
como el Poder Judicial- retrae sus funciones. El poder asume múltiples formas, “existe
físicamente, objetivamente, pero también simbólicamente.” 1
1
Alicia GUTIERREZ, “La tarea y el compromiso del investigador social. Notas sobre Pierre Bourdieu en Pierre
BOURDIEU, Intelectuales, política y poder, Buenos Aires, EUDEBA, 2011, p.10
Las palabras tienen poder y del conjunto de mecanismos propios del poder se destaca la
denominada por Michel Foucault “polivalencia táctica de los discursos”. Poder y saber se articulan
en el discurso, que se concibe como “una serie de segmentos discontinuos cuya función táctica no
es uniforme ni estable”; es decir, sin una división tajante entre el discurso aceptado y el excluido,
sino como una multiplicidad de elementos argumentativos que actúan de modo distinto ante
estrategias diferentes. El discurso puede -a la vez- ser instrumento y efecto del poder, pero
también punto de inicio para la elaboración de una estrategia opuesta. “El discurso transporta y
produce poder”, afirma Foucault, al tiempo que lo expone y le estipula límites.2 Pero el discurso -si
bien necesario- no es suficiente para asegurar el ejercicio republicano. Se requiere de un sistema
sólido de instituciones que cumplan su cometido.
Las instituciones son un reflejo de la sociedad a la cual pertenecen. Son -al mismo tiempo-
producto de un vínculo social que impone reglas que permiten su reproducción. Esa relación que
les da origen y las conforma suele ser -por naturaleza- conflictiva, sujeta a luchas y tensiones que
las propias instituciones deben procesar. Desde su morfología hasta sus acciones, las instituciones
dependen de variadas relaciones de fuerza y por esa razón pueden y suelen ser escenario de
contradicciones. De todos modos éstas no pueden ser de tal magnitud que pongan en cuestión la
propia existencia institucional. Si esto sucede es preciso analizar a fondo la situación y
salvaguardar la esencia genuina de esas instituciones. Ningún interés particular debe hacer
tambalear estos organismos. La premisa de “la eficiencia sin costos” es errada, se trata de
implementar formas de gestión de lo público que articulen los recursos del Estado con las
demandas de quienes integran y dan vida a esas instituciones y también con las necesidades de
los ciudadanos. Deben basarse en la construcción de una “alianza virtuosa” entre: quienes
sostienen una conducción política legítima y con consenso, quienes pueden aportar los saberes
requeridos, quienes ponen en práctica las acciones y -por supuesto- la sociedad. Si bien cada uno
de estos sectores tiene exigencias internas propias, también se requiere de vínculos efectivos.
Una genuina representatividad y legitimidad política es posible si el componente institucional y
deliberativo funciona. La “salud” de las instituciones es una deuda pendiente para la República
2
Michel FOUCAULT, Un diálogo sobre el poder, Madrid, Alianza, 1985.
Argentina. La dirigencia tanto como la ciudadanía debieran saldarla para afrontar y trascender el
COVID-19. Ellas son y serán necesarias. Para lograr ese propósito no deben ser rehenes de la
búsqueda de espacios de poder por parte de sus actores, deben ser lugares para concretar las
demandas sociales, ciudadanas. Es preciso conectar fluidamente a los representantes con sus
representados y lograr a través de un contralor natural una gestión más eficiente y funcional a los
intereses comunitarios. Sólo la representación genuina y democrática salvaguarda la salud
institucional, tan importante como los temidos efectos de la pandemia. No basta con sancionar
buenas normativas y diseñar reformas administrativas, se requieren claras reglas de juego, nuevas
formas de hacer política institucional que se arraiguen en la participación activa y permanente de
la sociedad, así como en las definiciones y funciones que hacen a cada institución.
No corresponde sólo “hacer oír a los integrantes de la institución”. Hay que facilitar su real
inserción democrática, ampliando en toda su gama los canales participativos y también los
mecanismos de contralor. Se requiere compromiso y responsabilidad como cualidades
imprescindibles de quienes ejercen los cargos de gestión en las instituciones públicas. Los
desacuerdos, si los hay, deben plantearse y resolverse dentro de los mecanismos institucionales
previstos legalmente. Hacer uso político de los conflictos sectoriales -especialmente en tiempos
del COVID-19- pone en riesgo a las propias instituciones y las torna frágiles. No se trata de
cercenar y discriminar opiniones, ideas o principios, se trata de ejercer con responsabilidad las
atribuciones institucionalmente conferidas. Desatender las propuestas de las instituciones y la
comunidad que ellas representan también es una forma de alentar la incertidumbre social que
acompaña esta pandemia. Prestar atención a la calidad institucional y respaldarse en ella debe ser
una prioridad para la toma de decisiones.
Pandemia, situación fiscal argentina y rol de las instituciones | Cintia Karina Martínez
PANDEMIA, SITUACIÓN FISCAL ARGENTINA Y ROL DE LAS INSTITUCIONES
Cintia Karina Martínez

IIESS UNS-CONICET. Departamento de Economía UNS
1. INTRODUCCIÓN
Más allá del impacto sobre la salud, los efectos económicos mundiales del COVID-19
desafían a los gobiernos actuales que deben implementar políticas económicas para mitigar
las consecuencias sobre el nivel de actividad.
Países con una sólida posición fiscal, ya sea como consecuencia de austeridad o de la
aplicación de políticas anticíclicas en años anteriores, sin dudas se encuentran mejor
preparados para enfrentar el contexto actual que requiere intervenciones estatales activas,
especialmente de tipo fiscal, para lograr el alivio de las economías. Argentina no se
encuentra al margen de dicho proceso y la pandemia visibiliza los desórdenes fiscales que
forman parte de la historia del país.
El objetivo de este trabajo es analizar cómo la situación fiscal puede convertirse en un

condicionante del éxito de Argentina al enfrentar los efectos de la pandemia, desde una
perspectiva económico-política, y reflexionar acerca del rol de Estado y los posibles riesgos
institucionales que pueden aparecer en este irregular contexto.
2. PANDEMIA, SITUACIÓN FISCAL ARGENTINA Y ROL DE LAS INSTITUCIONES
Las consecuencias en el plano sanitario y económico de la pandemia causada por el COVID-

19 representan un desafío sin precedentes para los gobiernos de todos los países. Se abren
cuestionamientos de todo tipo acerca de las características de las medidas adoptadas, de su
oportunidad, de la elección entre priorizar a la salud o a la economía – si es que pueden
considerarse alternativas excluyentes -o de la forma centralizada o descentralizada en la
que se deciden las políticas gubernamentales. Sin lugar a dudas, la valoración acerca de cuál
debe ser el rol del Estado en contextos como este cambiará en todo el mundo y será motivo
de debate en todos los ámbitos, especialmente en el académico.
Tanto las decisiones estatales como las que toman miles de agentes económicos de manera
descentralizada se efectúan, actualmente, en un marco de alta incertidumbre e información
imperfecta, a lo que se suma un cambio permanente en los escenarios. La teoría económica
convencional enseña que -bajo tales circunstancias- el mercado falla, mientras que el
enfoque económico institucional agrega que el Estado también lo hace.
En el primer caso, el de las fallas de mercado, el enfoque económico convencional sostiene

que la intervención estatal soluciona el problema sobre la base de ciertos supuestos, entre
los que adquiere especial relevancia la consideración de un modelo de comportamiento
estatal de tipo benevolente, monolítico y omnisciente. En el segundo caso, a partir de los
aportes iniciales de la teoría de las decisiones públicas y las contribuciones posteriores de la
nueva economía institucional, se da especial trascendencia al diseño institucional como
forma de limitar o reducir tales las fallas de gobierno(Bara, 2006).
Historia del déficit fiscal argentino
El resultado fiscal se calcula, en términos generales, como la diferencia entre los gastos
públicos y los ingresos fiscales. Existen diversas formas de cálculo que derivan de la inclusión
o exclusión de ciertos rubros dentro de las categorías de gastos públicos e ingresos fiscales,
pero, en líneas generales, se trata de un concepto que sirve para dar una idea acerca de la
suficiencia, o no, de recursos para financiar los gastos que surgen de la actividad estatal.
Representa una medida de la sustitución de decisiones privadas por decisiones públicas
adoptadas por el Estado.
Se trata de un concepto de partida doble, lo que implica que todo gasto público debe ser
compensado con alguna clase de recurso público y, en el caso de surgir un déficit fiscal, el
mismo debe ser financiado mediante el uso del crédito público o la emisión monetaria. Las
consecuencias macroeconómicas de la utilización de una u otra estrategia difieren y son
valoradas por los criterios normativos de eficiencia y equidad de maneras distintas. En
ocasiones, los gobiernos no tienen disponibles a las dos herramientas, o bien, las tienen
bajo condiciones poco ventajosas. No todos los países pueden elegir tan libremente tener
déficits fiscales porque pueden enfrentar serias dificultades para su financiación.
Argentina tiene una larga tradición de exceso de gasto por encima de los ingresos y, de
manera alternativa, a lo largo de la historia de registran abusos tanto en el uso del crédito
público como de la emisión monetaria.
En el Gráfico 1 puede verse la trayectoria de los resultados primario y financiero1 del sector
público nacional entre 1961 y 20192. Allí se aprecia con claridad que durante la mayor parte
del período analizado Argentina realiza gastos por encima de sus ingresos. Hasta mediados
de la década del 80 se registran tanto déficit primario como financiero, posteriormente
entre 1985 y 2011 hay superávit primario que, al incluir los intereses de la deuda, se traduce
en déficit financiero mientras que, en los últimos años, se observa un gran deterioro en el
saldo de las cuentas públicas que comienza a mejorar recién a partir de 2015para terminar
el año 2019 con equilibrio fiscal primario y un déficit financiero de 4% del producto.
Gráfico 1. Resultado fiscal del sector público nacional
6%
EN PORCENTAJE DEL PIB
4%
2%
0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
2001
2005
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2003
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
Primario Financiero
Fuente: elaboración propia en base a datos de Orlando J. Ferreres y Ministerio de Economía de la Nación
Cuando los déficits fiscales son recurrentes, como es el caso argentino, las decisiones
estatales son guiadas por la necesidad de recaudar. Los objetivos de largo plazo quedan
postergados en la elección de las políticas económicas. Se observa un predominio constante
de metas de corto plazo que se reducen a satisfacer únicamente las funciones fiscales del
gobierno, comportamiento éste que resulta característico de economías con menor grado
1
El resultado primario surge como la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales, excluidos los
servicios de la deuda contraída en períodos anteriores. El resultado financiero contabiliza las erogaciones
asociadas a los intereses de la deuda pública.
2
Se considera este período de tiempo porque, si bien existen datos más antiguos, es recién a partir de 1961
cuando se comienzan a registrar con mayor rigurosidad los gastos públicos.
de desarrollo. No queda espacio para el diseño de políticas de calidad tendientes a fomentar

las condiciones necesarias para lograr el crecimiento económico.
Un mismo resultado fiscal puede ser producto de la diferencia entre distintos niveles de
gastos y recursos públicos. Una economía con gasto público y recaudación elevados puede
tener el mismo resultado fiscal que otra que tenga gastos y recursos tributarios más bajos.
Es decir, que para tener una idea acabada de la situación fiscal de un país se requiere
analizar algún indicador adicional, como por ejemplo el nivel de gasto público nacional en
relación con el PIB o la presión tributaria.
El Gráfico 2 describe la evolución del gasto público nacional. Allí pueden distinguirse, a
grandes rasgos, cuatro períodos. Hasta 1990 la magnitud del sector público nacional
argentino es del orden del 25% del PIB con un elevado déficit fiscal primario y financiero, tal
como se observa en el gráfico anterior. Durante la década del 90 se registra una importante
caída en la participación del Estado en la economía que se estabiliza alrededor del 15% del
producto, mientras que se verifica superávit primario y déficit financiero. En 2004,el
cociente GP/PIB registra su mínimo histórico y a partir de allí comienza una pronunciada
recuperación hasta 2016, financiada hasta 2011 por el superávit primario mientras que a
partir de 2011 se registra nuevamente un exceso de gasto por encima de los recursos
fiscales. Dada la imposibilidad de continuar financiando con déficit el crecimiento del gasto
público, a partir de 2016 se observa una importante contracción del mismo en términos del
PIB.
Gráfico 2. Gasto público nacional como porcentaje del PIB
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1967
1991
2015
1961
1964
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1994
1997
2000
2003
2006
2009
2012
2018
Fuente: elaboración propia en base a datos de Orlando J. Ferreres y Ministerio de Economía de la Nación
Otro indicador complementario para evaluar la situación fiscal de una economía es la

presión tributaria, calculada como la recaudación en relación con el PIB. En el Gráfico 3 se
observa su evolución durante el período analizado. Su trayectoria prácticamente replica la
del GP/PIB y pone de manifiesto que, en Argentina, las decisiones de gasto público se
determinan de manera independiente, mientras que el sistema tributario se adecúa para
poder financiarlo(Martínez, 2015). La presión fiscal se acerca, en algunos períodos, al 30%
del PIB, lo cual se torna aún más opresivo para el sector privado si se tiene en cuenta que los
gobiernos subnacionales también establecen tributos.
Gráfico 3. Presión tributaria del sector público nacional
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1982
2009
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2012
2015
2018
Fuente: elaboración propia en base a datos de AFIP y Ministerio de Economía de la Nación
En resumen, la pandemia causada por el COVID-19 encuentra a Argentina con una larga
historia de déficits fiscales persistentes -con alto nivel de gasto público y elevada presión
tributaria- financiados alternativamente mediante el uso del crédito público y la emisión
monetaria.
Esto sugiere la presencia de conductas gubernamentales vinculadas a un modelo de

comportamiento estatal que dista de ser un dictador benevolente y, por el contrario, se
asocia al funcionamiento imperfecto del mercado político al mismo tiempo que se
encuentran elementos de monopolio(Breton, 1974; Demsetz, 1986).
Reflexiones acerca del rol del Estado en este contexto de emergencia: discrecionalidad
versus representatividad
La situación de emergencia mundial a partir de los efectos del COVID-19 exige que los
gobiernos de todos los países afectados lideren acciones y tomen medidas con la finalidad
de mitigar sus consecuencias sobre la salud de la población y sobre la economía.
Ante la inexistencia de una vacuna que pueda proteger a los individuos, la estrategia
generalmente adoptada por la mayoría de los Estados consiste en establecer medidas
paternalistas de confinamiento poblacional, con mayor o menor rigurosidad, para intentar
administrar la ocurrencia de la enfermedad en función de los recursos sanitarios que cada
país dispone. Esta política genera severas consecuencias sobre el nivel de actividad y
conduce a los países hacia una crisis económica de alcance global.
En este contexto, resulta válido cuestionarse cuál es rol que debe asumir el Estado y cómo
debería limitarse su discrecionalidad. Por un lado, la emergencia pareciera justificar una
presencia estatal activa con políticas públicas que ayuden a atenuar el impacto de la crisis.
Por el otro, surgen los riesgos vinculados a la concentración de poder en los gobernantes, la
pérdida de representatividad de las decisiones públicas como consecuencia de la
interrupción en el funcionamiento de las instituciones democráticas y el avance del Estado
sobre las libertades individuales.
Las políticas fiscales implementadas por Argentina desde el inicio de la pandemia conducen
a un crecimiento de gran magnitud en el gasto público que se traducirá, sin lugar a dudas,
en un elevado déficit fiscal.
Dada la performance de las cuentas públicas que se describe en la sección anterior, queda
claro que el equilibrio primario con el que se inicia 2020 abre paso a una necesidad de
financiamiento de varios puntos del PIB.
Si bien se ensayan incrementos tributarios nominales, tanto de parte del gobierno nacional
como de los subnacionales, no se consigue un efecto positivo sobre la recaudación debido al
alto nivel de presión tributaria vigente y a la caída en el nivel de actividad. Aparece allí la
primera de las limitaciones que debe enfrentar el actual gobierno: no es posible aumentar
indiscriminadamente la carga tributaria y menos aún en el contexto actual. Resulta entonces
ineludible recurrir al financiamiento del déficit mediante el endeudamiento o a través del

uso de emisión monetaria.
Si bien existe consenso generalizado, en las distintas corrientes de pensamiento acerca de la

conveniencia del uso de la deuda pública en contextos de emergencia(González Páramo &
Contreras Gómez, 1987), Argentina no cuenta actualmente con un acceso al mercado
voluntario de crédito que le permita la toma de nueva deuda pública por encontrarse, en
medio de la pandemia, en pleno proceso de renegociación de sus compromisos anteriores.
Como se señala anteriormente, frente a la ocurrencia de un déficit fiscal, no siempre se
encuentran disponibles todas las herramientas de financiamiento.
La utilización de la emisión monetaria tampoco es de libre disponibilidad para el gobierno

actual. Más allá de las restricciones institucionales al financiamiento del Tesoro a través de
la emisión que establece la Carta Orgánica del BCRA, existe un límite que la misma sociedad
impone cuando repudia su propia moneda. Esta circunstancia también complica las
posibilidades de Argentina.
Desde la perspectiva institucional, al cierre de este trabajo3las instituciones parlamentarias

no se encuentran sesionando con normalidad, situación que condiciona gravemente el
funcionamiento de la República y se traduce, en la práctica, en un aumento en la
discrecionalidad del Poder Ejecutivo. La necesidad de tomar decisiones con rapidez durante
la urgencia sumada a las políticas de confinamiento que dificultan las reuniones del Poder
Legislativo condujo a un trade-off entre representatividad y discrecionalidad.
La persistencia de esta situación excepcional constituye una señal de alerta para el

funcionamiento de la democracia. El riesgo se encuentra estrechamente vinculado a la
calidad del mercado político argentino, al modelo de comportamiento estatal que se
atribuya al gobierno actual y a las posibilidades de acción de grupos de interés en este
contexto donde se dan todas las condiciones para la búsqueda de rentas (Olson, 1965).
3. REFLEXIONES FINALES
A partir del análisis de las cuentas públicas se concluye que Argentina tiene un largo historial
de déficits fiscales recurrentes. En consecuencia, los problemas de financiamiento, que han
3
15 de mayo de 2020.
llevado al país a la hiperinflación y a crisis de deuda, no constituyen una excepción sino la

regla.
El contexto mundial actual requiere de mayor presencia estatal y de políticas activas que se
traducen en mayores gastos públicos. Dada su situación fiscal, la pandemia encuentra a la
Argentina completamente desprovista de herramientas para atravesar la crisis de una
manera exitosa.
Adicionalmente, a las preocupaciones en materia económica se suman los riesgos

vinculados con la forma en que están funcionando las instituciones democráticas en la
actualidad. Si esta situación persiste se traduce, en los hechos, en un trade-off entre
representatividad y discrecionalidad.
4. REFERENCIAS
Bara, R. E. (2006). Finanzas Públicas y Decisiones Públicas: un Enfoque de Economía Política. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires: Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Breton, A. (1974). Theory of representative government.Chicago: Aldine.
Demsetz, H. (1986). La competencia. Madrid: Alianza.
González Páramo, J. M., & Contreras Gómez, C. (1987). Traslación intergeneracional de la carga de la
deuda pública. (FUNCAS, Ed.) Papeles de Economía Española(33), 347-361.
Martínez, C. K. (2015). Instituciones políticas, decisiones fiscales y resultados económicos: el caso de

Argentina (Tesis doctoral).Bahía Blanca: Universidad Nacinal del Sur.
Olson, M. (1965). The Logic of Collective Action. New York: Cambridge University Press.
El paquete económico de Argentina frente a la pandemia | Agostina Costantino
EL PAQUETE ECONÓMICO DE ARGENTINA FRENTE A LA PANDEMIA.

Características, alcance y fuentes de financiamiento
Agostina Costantino
1. LA ECONOMÍA ARGENTINA FRENTE A LA PANDEMIA

La pandemia del Coronavirus Covid-19 declarada el 11 de marzo de 2020 por la OMS
encontró a Argentina en una fuerte recesión económica, con caída del PBI desde hace
2 años y en medio de un proceso de restructuración de una parte de su deuda externa.
Tabla 1. Variables sobre la economía argentina
2017 2018 2019 2020p 2021p 2022p

Crecimiento del PIB real a precios
de mercado constantes 2,7 -2,5 -2,2 -6,5 3 2,5
Deuda (en porcentaje del PIB) 57,1 94,8 100,1

Tasa de pobreza internacional (1,9
USD, PPA de 2011) 0,5 1 1,7 3,8 2,7 1,9
Fuente: Banco Mundial (2020) y Ministerio de Economía (2020). P: proyectado.
En este contexto, declaró el aislamiento obligatorio con cese total de actividades no

esenciales el día 20 de marzo, habiéndose registrado hasta esa fecha 2 muertos por
Covid-19 en el país, es decir mucho antes de lo que lo hicieron otros países (por
ejemplo, España con 120 muertos e Italia con 463)(Canibe 2020).
En este informe presentaremos las características del paquete económico lanzado
desde el gobierno para mitigar las consecuencias del aislamiento, sus principales
actores destinatarios y las formas de financiamiento. Comentaremos brevemente
también el grado de participación en el diseño de este paquete.
2. LAS CARACTERÍSTICAS DEL PAQUETE ECONÓMICO FRENTE AL AISLAMIENTO

El aislamiento obligatorio tiene consecuencias tanto desde el lado de la oferta como
desde el lado de la demanda. Por un lado, cae la demanda derivada de la caída en el
consumo de los hogares por la prohibición de salir, pero también por la caída en los
ingresos de los trabajadores/as independientes o cuentapropistas (muchos de ellos,

informales y que viven al día con sus ingresos). Por otro lado, cae también la oferta
debido al quiebre en las cadenas globales de valor que interrumpieron la provisión de
muchos insumos y materias primas para la producción. La gravedad de estas
consecuencias es tal, que la retroalimentación de la caída en la demanda en sucesivas
etapas (caída en los ingresos de los cuentapropistas, caída en su demanda, caída en los
ingresos de los productores, etc.) puede intensificar la recesión que arrastraba el país a
una crisis comparable a la de 2001-02, una de las peores de la historia argentina.
En este sentido, para evitar una crisis mayor sobre las economías de los hogares, el
gobierno argentino, en línea con lo actuado por la mayoría de los gobiernos del
mundo, presentó un paquete para mitigar las consecuencias económicas del mismo.
2.1. El tamaño del paquete

Debido a la falta de información oficial centralizada, se relevaron las medidas que se
fueron adoptando y anunciando desde marzo en medios de comunicación, el
Ministerio de Economía y el Banco Central. Con base en ese relevamiento, se llegó a la
información presentada en el gráfico 1. Es decir, sumando todos los programas
anunciados, el monto presupuestado actual equivale a un 4,7% del PBI. Ahora bien, si
las políticas de ingresos anunciadas para abril, continúan en mayo y junio (y ya hay
muchos de estos programas, como el IFE, que ya se confirmaron que continuarán),
entonces el monto total del paquete para mitigar las consecuencias económicas del
aislamiento podría llegar al 7,2% del PBI. Vale resaltar que se trata de una proyección
no solo del valor total del paquete de estímulo, sino del propio PBI, cuyo derrotero es
aún desconocido.
Gráfico 1. Tamaño del paquete económico de Argentina frente al Covid-19
Fuente: Elaboración propia con base en notas de prensa, Ministerio de Economía y BCRA. 1
(*) El supuesto es que continúan las políticas de ingresos. El monto total de los créditos es el anunciado
desde el principio
2.2. Los actores destinatarios

Los programas específicos, junto con los beneficiarios de este paquete, se detallan en
la tabla continuación.
Tabla 2. Detalle de los programas y actores destinatarios del paquete económico, millones de pesos.
Beneficiario Concepto Monto Si continúan en

presupuestado mayo y junio (***)
actual
Empresas Salario complementario 81.809 245.427
Postergación o reducción del pago de
50.785 152.355
las contribuciones patronales
Garantías de créditos al 24% a Pymes
56.000 56.000
(FOGAR)
Préstamos a parques industriales 2.800 2.800
Créditos al 19% del BICE 1.000 1.000
Créditos para teletrabajo 8.000 8.000
Créditos para garantizar la producción y
el abastecimiento de alimentos e 350.000 350.000
insumos básicos
Trabajadores/as Salario complementario * (ver arriba)
independientes Postergación o reducción del pago de
las contribuciones patronales * (ver arriba)
Créditos a tasa 0% 231.774 231.774

Garantías de créditos 26.000 26.000
1
Las notas periodísticas consultadas son: Szafranko (2020), Redacción Página12 (2020), Jueguen (2020),
DLO Redacción (2020)
Trabajadores/as IFE 89.630 268.890

informales, Refuerzo AUH 13.941 41.823
desocupados/as, Refuerzo planes sociales 1.200 3.600
trabajadoras de Tarjeta Alimentar refuerzo
casas particulaes extraordinario y refuerzo a comedores 42.788 128.364
comunitario
Aumento del seguro de desempleo 439 1.317
Cooperativas y Garantías de créditos al 24% a Pymes
organizaciones de (FOGAR) ** (ver arriba)
la Economía
Créditos al 19% del BICE ** (ver arriba)
Popular
Créditos para garantizar la producción y
el abastecimiento de alimentos e (ver arriba)
insumos básicos **
Línea 1 (sin info)

Créditos de emergencia de CONAMI (sin info)
Plan PODESTÁ ("Preservación Operativa
de Elencos, Salas y Teatristas (sin info)
Argentinos")
Fondo Desarrollar 30 30
Programas Puntos de Cultura 50 50
Universidades, Aportes no reembolsables
centros técnicos, 250 250
instituciones I + D
Jubilados/as Bono extraordinario 13.500 40.500
Diferimiento de deudas 10.000 10.000
Infraestructura Obras públicas 100.000 100.000
Procrear 7.800 7.800
TOTAL 1.087.796 1.675.980
% sobre el PBI 5,0 7,7
Fuente: Elaboración propia con base en notas de prensa, Ministerio de Economía y BCRA.
(*) Corresponde a medidas tanto para empresas como para trabajadores independientes. (**)
Corresponde a medidas tanto para Pymes como cooperativas. (***) El supuesto es que continúan las
políticas de ingresos. El monto total de los créditos es el anunciado desde el principio.
Si agrupamos los programas anteriores según sus destinatarios finales, podremos ver
cómo se distribuye este paquete económico.
Gráfico 2. Distribución de los recursos según actor destinatario
Algunos puntos a aclarar respecto al gráfico anterior. En primer lugar, se trata de los
anuncios de las políticas y no de su ejecución. Al final, se podrá tener una medida más
acabada de la distribución real de los fondos. En segundo lugar, muchos de los
programas están destinados tanto empresas (grandes y pymes) como a
trabajadores/as independientes (monotributistas) y cooperativas. Por esto, resulta
imposible desagregar este rubro en los tres actores para ver cuánto se ofrece a cada
cual, a pesar de tener realidades muy diferentes. En tercer lugar, las cooperativas
figuran como beneficiarias de muchos de los programas. Sin embargo, en los hechos
les está resultando prácticamente imposible acceder a los recursos.
El caso de las cooperativas es importante, pues, más allá de la buena intención que se
tenga, revela una deficiencia en el diseño de las políticas: no están incluidas como
destinatarias, sino incorporadas a través de enmiendas luego del diseño. Por ello,
muchas condiciones y procedimientos hacen que sean inaplicables a este tipo de
organizaciones. Por ejemplo, los créditos para pagar sueldos requieren de la existencia
de trabajadores en relación de dependencia, mientras que las cooperativas tienen
asociados. Resulta urgente que las organizaciones de la economía social puedan
acceder a estos programas, pues se trata de sectores con alta vulnerabilidad
económica y gran impacto social.
Además de estas medidas que implican desembolsos económicos importantes por
parte del gobierno, también se adoptaron otra serie de regulaciones orientadas, sobre
todo, a controlar el aumento de precios internos durante toda esta etapa, garantizar el
abastecimiento de las compras públicas y proteger a las personas en situaciones de

violencia de género (que han aumentado desde el comienzo del aislamiento.
Tabla 3. Otras medidas tendientes a regular la economía
TIPO DETALLE
Convocatoria a productores y cooperativas de alimentos para compras
públicas: Incluye empresas, productores y cooperativas de alimentos con el
Políticas de
objetivo de reforzar la asistencia alimentaria en arroz, aceite, fideos, harinas,
compras públicas
azúcar, leche en polvo y lentejas para conformar 1,7 millones de módulos
alimentarios. Se fijan precios máximos.
Se incluye a personas en situación de violencia de género en los programas
Salario Social Complementario y Hacemos Futuro.
Políticas de género
Incorporación de personas travestis y trans a los programas sociales del
Ministerio de Desarrollo Social.
Congelamiento de alquileres: Se congelan los montos de alquileres y los
créditos hipotecarios hasta el 30/09; y se suspenden los desalojos por falta de
pago en todo el territorio nacional
Control de precios: precios máximos para alimentos y productos esenciales, y
Ahora 12 (compras en cuotas sin interés, se extiende hasta el 30/06 y se
agregan nuevos rubros).
Tarifas de servicios públicos: Los servicios de energía eléctrica, agua corriente,
Políticas de precios
gas por redes, telefonía fija y móvil e Internet y televisión por cable no podrán
ser suspendidos por falta de pago (hasta 3 facturas consecutivas o alternas)
durante un lapso de 180 días. Esta medida incluye a MiPyMES, Cooperativas
de Trabajo o Empresas Recuperadas inscriptas en el INAES y las Entidades de
Bien Público que contribuyan a la elaboración y distribución de alimentos en el
marco de la emergencia alimentaria.
Eliminación de aranceles a la importación de insumos esenciales.
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Economía, Ministerio de Desarrollo Productivo y
Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad.
Sumados a las medidas para mitigar las consecuencias económicas del aislamiento, el
gobierno implementó también una serie de medidas para enfrentar a la pandemia del
Covid-19.
Tabla 4. Medidas para enfrentar la pandemia, en millones de pesos.
Concepto Monto actual Si continúan en

mayo y junio (*)
Equipos sanitarios y de laboratorio 4.180 4.180
Transferencias a hospitales 1.671 1.671
Gastos de funcionamiento del 4.477 4.477
Ministerio de Salud
Construcción de hospitales 2.750 2.750
Medidas para Asistencia de argentinos varados 200 200
enfrentar al Covid-19 en el exterior
Asignación al personal de salud 9.159 27.477
Pago extraordinario a personal de 892 2.676
las FFAA y fuerzas de seguridad
Baja de aranceles para insumos 498 1.494
médicos
TOTAL 23.827 44.925
PARTICIPACIÓN SOBRE EL PBI 0,1 0,2
(*) El supuesto es que continúan las políticas de ingresos. El monto total de los créditos es el anunciado
desde el principio
Estas medidas, si bien están pensadas desde el ámbito de la salud y la seguridad (y no

como parte de un paquete económico) también tienen impacto sobre la economía
real, sobre todo en términos de producción (de insumos), consumo (derivado de los
bonos) y construcción (hospitales). En todo caso, puede verse que su peso en el
paquete de estímulo es francamente mínimo. Esto habilita a los reclamos por acciones
más contundentes en estas áreas, que tienen grandes impactos en la calidad de vida
pero cuyo peso económico es marginal.
3. LAS FUENTES FINANCIAMIENTO DEL PAQUETE ECONÓMICO

En la Unión Europea se está discutiendo actualmente si los fondos que recibirán los
países más afectados por la pandemia (España, Italia), serán en forma de deuda
externa o de ayuda internacional (es decir, sin devolución). En principio, Argentina
tiene vedada la primera opción debido a que se encuentra en proceso de
reestructuración de la deuda; y respecto a las ayudas internacionales, tampoco califica
porque, en general, se otorgan a países más pobres. Debe señalarse que desde el inicio
del año salieron de países de la periferia más de 100.000 millones de dólares,
provocando una suba generalizada de las sobretasas de riesgo, lo que hace improbable
que el gobierno pueda acceder a crédito incluso si resuelve el canje de deuda en estos
días. Los supuestos oficiales indican que Argentina no obtendrá financiamiento
externo hasta 2027.
En este sentido, las fuentes de financiamiento que actualmente el país está utilizando
(puntos 3.1 y 3.2) y que podrían potencialmente utilizarse si se implementan (puntos
3.3 y 3.4) son las que se muestran a continuación.
3.1. Emisión monetaria

Desde que se decretó el aislamiento obligatorio, se multiplicó por 20 la tasa diaria de
emisión monetaria en materia de adelantos transitorios y transferencias de utilidades
al Tesoro Nacional. De esta forma, lo emitido desde el 20 de marzo equivale al 90% del
total de lo emitido durante todo 2019, que ya había sido casi 20 veces más a lo emitido
en 2018 (recordemos que 2019 fue una año de elecciones).
Gráfico 3. Adelantos transitorios y transferencias de utilidades al Tesoro Nacional
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
Desde el 20/03 Entre enero y 2019 2018 2017
19/03
Fuente: Elaboración propia con base en BCRA, Informe Monetario Diario, datos al 06/05 descargados el
12/05.
¿Esto quiere decir que aumentó la base monetaria? ¿Qué pasa con la inflación? En
principio, no está claro que este proceso derive en hiperinflación. A la par que el Banco
Central está emitiendo, el mismo está reabsorbiendo este dinero emitido a través de
pases pasivos, licitaciones o colocaciones de letras. Es decir, teniendo en cuenta esta
esterilización, la base monetaria hasta abril de 2020 cayó un 3,4% (BCRA, Informe
Monetario Diario, descargado el 05/05). Sin embargo, en los primeros días de mayo, la
base monetaria tuvo un crecimiento muy grande, pues la colocación de letras no
reabsorbió dinero en la misma medida. La coyuntura de renegociación de la deuda
puede estar marcando un límite a la política de emisión.2
3.2. Reasignación de partidas

Una segunda fuente de financiamiento del paquete económico frente al Covid-19 es la
reasignación de los fondos de algunas partidas del presupuesto. Los rubros que
tuvieron una variación negativa entre el presupuesto vigente y el presupuesto inicial (a
principios de año) se presentan en el gráfico siguiente. Estas disminuciones, aunque no
llegan a compensar el aumento total que tuvieron otras partidas relacionadas con el
paquete económico (como las transferencias a las provincias, asistencia y seguridad
social), permiten financiar una parte del plan.
Gráfico 4. Variación total entre presupuesto vigente y presupuesto inicial, en millones de pesos
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Economía, datos al 03/05 descargados el 05/05.
3.3. ¿Impuesto a las grandes fortunas?
2
En la medida en que persistan los diversos controles de cambios, el impacto más directo de esta
emisión no esterilizada es el aumento de la brecha entre los tipos de cambio. Es decir, no provoca
automáticamente una devaluación y con ello un aumento de la inflación.
En las últimas semanas, comenzó a hablarse desde el propio oficialismo de la

posibilidad de crear un impuesto a las grandes fortunas (ya sea permanente o por
única vez). Argentina no es el único país en donde esto se está discutiendo. En países
como Italia, España, Reino Unido, Rusia, Brasil, entre otros, se están proponiendo
(desde el oficialismo o desde la oposición) distintas variantes de este impuesto.
Si bien en Argentina aún no se conocen los detalles del proyecto, y ni siquiera está en
agenda para discutirse en las próximas sesiones de Diputados y Senadores a realizarse
la semana del 10/05, presentamos aquí algunos escenarios de las versiones que están
dando vueltas. El centro CEPA estimó los escenarios de recaudación para 2 alternativas
de impuestos(Strada et al. 2020):
1. Impuesto al 1,5% a los patrimonios más grandes

En este caso, en el escenario de mínima (cálculos 1 y 2 de la tabla), este impuesto
podría recaudar lo suficiente para financiar el refuerzo en la tarjeta Alimentar y en los
comedores comunitarios. Y en el caso de máxima (cálculo 3 de la tabla), se podría
financiar la totalidad del IFE. Recordemos que, incluso en este último caso, la cantidad
de personas gravadas serían 32.484, o sea el 0.07% de la población.
Tabla 5. Escenarios del impuesto a los patrimonios
Cuántas Recaudación estimada

Destinatarios personas son (en millones de $)
Cálculo 1 (Fuente
Forbes) 50 personas con mayor riqueza 50 55.046
Impuesto a los bienes personales.
Cálculo 2 (Fuente: Patrimonios declarados superiores a los
AFIP, 2017) U$S 3,2 millones 6.197 57.900
Impuesto a los bienes personales.
Cálculo 3 (Fuente: Patrimonios declarados superiores a los
AFIP, 2017) U$S 800.000 32.484 92.050
Fuente: CEPA.
2. Impuesto del 10% a la rentabilidad neta de las 120 empresas de mejor

desempeño en su último periodo fiscal declarado
Tabla 6. Escenario del impuesto a la rentabilidad
Descripción Monto
Rentabilidad estimada de las 120 empresas con mayor 1.111.994

facturación en 2018, en millones de pesos de 2019
Impuesto del 10% 111.199
Fuente: CEPA.
En este segundo caso, el monto recaudado podría financiar el IFE y el refuerzo a la

AUH.
Todos estos escenarios son hipotéticos, porque aún no se ha presentado ningún
proyecto oficialmente.
3.4. ¿Endeudamiento interno compulsivo?

Una propuesta que realizaron conjuntamente el BCRA y el Ministerio de Economía, y
que actualmente se encuentra en evaluación por parte del Poder Ejecutivo es la
emisión de un bono que deberían comprar los bancos obligatoriamente. De esta
forma, el exceso de liquidez de los bancos permitiría financiar una parte del paquete
económico, y al mismo tiempo terminar de desarmar el esquema de Leliq iniciado
durante el gobierno anterior.
Si bien aún no hay precisiones sobre las características ni cómo se implementará la
“obligatoriedad” de compra, “en el Gobierno saben que los bancos en este momento
tiene un 35% de su cartera en bonos del Tesoro, y que en definitiva, la idea que se
baraja en este momento en la Casa Rosada es llevarlo a un nivel por encima del 40%”
(Nolé 2020). Debe recordarse que el sector financiero es el que más ganancias obtuvo
en la última década, con ganancias extraordinarias ligadas a la compra de bonos
públicos en los últimos 3 años. Al mismo tiempo, este sector se ha mostrado reticente
a facilitar la llegada de la ayuda a otros grupos más afectados. Es decir, cuentan con
recursos no utilizados, ganados con base a las arcas públicas en años previos.
4. LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA DEFINICIÓN DEL PLAN

En el caso de las medidas de salud, se creó un comité de expertos formado por
científicos/as y médicos/as que asesoran al Poder Ejecutivo. Sin embargo, las medidas
económicas están totalmente a cargo de los Ministerios correspondientes sin
asesoramiento externo.
A pesar de que no existan formalmente mecanismos de participación en la toma de
estas decisiones, sí se han incorporado muchos de los reclamos que, frente a los
distintos anuncios, realizaban distintos actores sociales. Por ejemplo, en un principio,

muchas de las medidas para pymes o empresas no incluían a cooperativas, y luego del
reclamo por parte del sector fueron incluidas. Como mencionamos antes, en la
práctica, a las cooperativas y a las organizaciones de la economía social les está
resultando imposible acceder a los recursos. En este sentido, los mecanismos de
rendición de cuentas serán fundamentales para exigir una equitativa distribución del
paquete económico.
5. DOS COMENTARIOS FINALES

Dos comentarios finales respecto al paquete. En primer lugar, como dijimos al
principio, el contexto en el cual llegó la pandemia a Argentina fue muy difícil, debido a
la recesión económica y al proceso en curso de reestructuración de la deuda, que
impide el acceso a financiamiento externo. Fuera de esto, las medidas que se están
pensando para financiar el paquete en el país son similares a las que se están
discutiendo en otros (emisión, impuestos, endeudamiento interno, etc.). Sin embargo,
hay otras medidas que se están implementando en otros países y que en Argentina no
están sobre la mesa. Este es el caso de las nacionalizaciones de empresas en crisis en
donde los Estados ya tienen participación, que se están debatiendo en Italia (con
Alitalia), Francia (con Airbus) e incluso en Alemania (con Lufthansa) (Garrido y Díaz
2020). En enero, cuando estalló la crisis en la aceitera Vicentín, en donde el Estado es
el principal acreedor, se corrió el rumor de una posible nacionalización de la empresa
mediante su adquisición por parte del Estado para salvar los puestos de trabajo y
mejorar la gestión de salida de la crisis. Algo similar se puede señalar respecto de otras
medidas, como un ingreso ciudadano o universal que no tenga relación directa con la
condición de empleo.
En segundo lugar, es importante destacar también que mucha de la ayuda en forma de
alimentos, salud e, incluso, seguridad, está llegando a los barrios más vulnerables a
través de las organizaciones sociales. La densidad de este entramado colectivo,
heredado de la crisis del 2001, está resultando crucial y permitiendo que el Estado
llegue a lugares y personas donde, de otra forma, sería imposible y mucho más lento
aún. Considerando este rol clave cumplido, sería relevante contemplar su inclusión en
la toma de decisiones y diseño de políticas.
6. REFERENCIAS
Banco Mundial. 2020. “La economía en los tiempos del Covid-19”. INFORME SEMESTRAL DE LA
REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. Banco Mundial.
Canibe, Álvaro. 2020. “Coronavirus: con cuántos casos y muertos se decretó la cuarentena en
cada país”. AS.com, el 4 de abril de 2020, sec. actualidad.
https://as.com/diarioas/2020/04/04/actualidad/1585990463_154165.html.
DLO Redacción. 2020. “El Gobierno destina $ 70.000 millones al pago de salarios del sector
privado”. Diario La Opinión, el 21 de abril de 2020, sec. Nacionales.
https://diariolaopinion.com.ar/contenido/276361/el-gobierno-destina-70000-
millones-al-pago-de-salarios-del-sector-privado.
Garrido, J., y J. Díaz. 2020. “Europa se prepara para la nacionalización masiva de empresas”. El
Cronista, 2020. https://www.cronista.com/internacionales/Europa-se-prepara-para-la-
nacionalizacion-masiva-de-empresas-20200423-0002.html.
Jueguen, Francisco. 2020. “El Gobierno dice que aportó $850.000 millones para amortiguar el
impacto”, el 20 de abril de 2020. https://www.lanacion.com.ar/economia/kulfas-
moroni-nid2356146.
Ministerio de Economía. 2020. “RESTRUCTURING GUIDELINES (Draft version)”. Ministerio de
Economía.
Nolé, Fernando. 2020. “Avanza la colocación de un bono ‘obligatorio’ a los bancos para
financiar al Tesoro”. Perfil.com, el 6 de mayo de 2020, sec. economia.
https://www.perfil.com/economia/avanza-la-colocacion-de-un-bono-obligatorio-a-los-
bancos-para-financiar-al-tesoro.phtml.
Redacción Página12. 2020. “Créditos del BICE | Tasa de 19 por ciento anual”. PAGINA12, el 6
de abril de 2020, sec. Economía. https://www.pagina12.com.ar/257749-creditos-del-
bice.
Strada, Julia, Hernán Letcher, Magdalena Rua, y Lucio Garriga Olmo. 2020. “IMPUESTO A LOS
GRANDES PATRIMONIOS. Propuestas en Europa y América del Sur y debate sobre
propuestas en Argentina en el contexto de la pandemia de COVID-19”. CEPA.
Szafranko, Agustín. 2020. “Cuánto costó cada una de las medidas que tomó el Gobierno para
enfrentar la crisis”. El Cronista, el 30 de abril de 2020.
https://www.cronista.com/economiapolitica/Cuanto-costo-cada-una-de-las-medidas-
que-tomo-el-Gobierno-para-enfrentar-la-crisis-20200429-0041.html.
El problema de la deuda argentina |F. Cantamutto;L. Castiglioni
EL PROBLEMA DE LA DEUDA ARGENTINA. ACTUALIDAD Y PERSPECTIVA DE LA

RENEGOCIACIÓN
Francisco Cantamutto
IIESS UNS-CONICET, Departamento de Economía UNS
Lucas Castiglioni
UNICEN
1. INTRODUCCIÓN
La renegociación de la deuda formaba parte de las prioridades de la agenda del gobierno de

Alberto Fernández incluso antes de que haber asumido. Según declaraciones oficiales, la
pandemia del Coronavirus alteró y subordinó múltiples dimensiones de la política, pero –
llamativamente- no así la referida a la deuda1. El presente artículo tiene como objetivo
describir el estado actual de la deuda pública argentina y el proceso de negociación
vigente2. Para ello se analizarán las estadísticas oficiales y se expondrá la información
recabada hasta el momento en relación al proceso de reestructuración.
2. ANATOMÍA DE LA DEUDA
La situación de la deuda pública argentina representa un severo problema por su dimensión,

cronograma de vencimientos, tipo de moneda y jurisdicción. El ciclo de endeudamiento
desarrollado durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019) agravó la situación: (i)
aumentó la deuda pública, pasando de 240.665 millones de dólares (en adelante, mdd) en
2015a 323.065mdd en 2019; (ii) incrementó su peso en relación al PBI, al pasar de
representar 53% a ser el 89% en 2019); (iii) se tomó más deuda en moneda extranjera (en
2015 representaba el 36% del PBI, en 2019 el 70%); (iv) la nueva deuda se tomó bajo
jurisdicción extranjera (pasó de ser el 24,5% de la deuda total en 2015 a ser el 44% en 2019).
1
“La Argentina no podía pagar nada, porque estaba viviendo una crisis macroeconómica, social y de deuda
muy profunda antes del coronavirus. No es que podíamos pagar algo antes y no podemos ahora. Ya no
podíamos. (…) Es lo mismo que se hubiese propuesto antes del coronavirus”. Así confirmó este punto el
Ministro de Economía en entrevista con Horacio Verbitsky (Guzmán, 2020).
2
El presente artículo se terminó de escribir el 15 de mayo de 2020, por lo cual contempla hechos hasta el día
de la fecha. Dado que es un proceso en curso, algunas de las afirmaciones aquí contenidas puede verse
modificada por los hechos posteriores.
Gráfico 1: Deuda pública. En mddy en porcentaje del PBI. 2004-2019

350.000 120%
300.000 100%
250.000
80%
200.000 89%
47% 60%
150.000 42% 66% 70%
38% 40%
100.000 33% 35% 36% 39%
27% 25% 25% 29% 30% 36%
33% 20%
50.000 29% 28% 24%
21% 21%
16% 14% 15% 15% 15% 16% 17% 18% 20% 20%
0 0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Der. Deuda en pesos (% PBI) Der. Deuda en moneda extranjera (% PBI) Deuda PBI
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía (IV trimestre 2019)
Con todo, la deuda sufrió un severo deterioro en todos sus indicadores de sostenibilidad.
Debe enfatizarse que la deuda no tuvo por destino principal el financiamiento de la
inversión productiva o la compensación de un faltante de ahorro, sino que funcionaron
compensando los flujos de atesoramiento. Una de las principales salidas del sistema se
compuso por la formación de activos externos por parte de residentes, que totalizaron más
de 88.376 mdd durante el anterior gobierno3. Oglietti y otros (2019) magnifican el impacto
de este despilfarro de recursos al comparar el incremento de la deuda con el valor actual del
plan Marshall de reconstrucción europea de postguerra.
En este marco, cobra especial relevancia el acuerdo de Stand By firmado con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) en junio de 2018, en medio de una severa corrida cambiaria.
Se trató del primer acuerdo de este tipo de la Argentina en 15 años. Ampliado en octubre de
ese año, totalizaba 57.100 mdd (de los cuales se giraron poco más de 44.000 mdd), una cifra
sin antecedentes para el organismo. De hecho, la cifra excedía con creces la cuota
correspondiente al país, además de destinarse a financiar la referida corrida, ambos
aspectos que vulneran el estatuto del propio FMI.
3
Este concepto corresponde con la versión más restringida de lo que se conoce como “fuga de capitales”. La
relación entre deuda y fuga ha sido largamente explorada en la bibliografía. Entre otras, se puede consultar
Basualdo (2017) y Rúa y Zeolla (2018).
La deuda pública, con los datos disponibles a marzo de 2020, distribuye como se puede ver
en el gráfico 2. Allí destacan como principal instrumento los títulos públicos, por un total de
199.726 mdd, de los cuales 157.690 mdd se encuentran nominados en moneda extranjera.
Le siguen en importancia los préstamos, por 77.831 mdd, de los cuales el crédito con el FMI
explica el 56%, con 43.556 mdd efectivamente transferidos (tres cuartas partes de lo
autorizado). Las Letras del Tesoro (LETES) por 18.399 mdd, la deuda de corto plazo por
17.341 mdd, y adelantos transitorios del BCRA en carácter extraordinario por 7.577 mdd
completan el panorama de la deuda pública normalizada. Los títulos públicos, instrumento
privilegiado para la toma de deuda desde la reestructuración del plan Brady, tienen la
característica de ser negociados en el mercado secundario, con una mayor complejidad de
tratamiento que los préstamos. Entre los títulos públicos, es importante resaltar que 66.238
mdd están emitidos bajo jurisdicción extranjera, lo cual significa que cualquier controversia
en torno a su ejecución o reestructuración se resuelve en tribunales del exterior
(principalmente, Nueva York y Londres)4.
Gráfico 2: Deuda pública argentina por instrumento, en % del total. Marzo de 2020
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía (marzo de 2020)
Los vencimientos de capital y de interés de los diferentes instrumentos de la deuda

argentina conforman un cronograma que exigen importantes desembolsos en los próximos
4
Se trata de la continuidad en la prórroga de jurisdicción y la renuncia a la defensa de la inmunidad soberana,
que permite –según se acumulan las sentencias- tratar a la deuda pública como un acto del derecho privado.
cinco años. Los vencimientos en moneda extranjera más importantes se concentran en 2022
y 2023,y corresponden a los pagos al FMI. Frente a este escenario es que se emprendió el
vigente proceso de renegociación de la deuda.
Gráfico 3: Vencimientos de capital y de interés, en mdd.
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
2051-2117
Vencimientos Capital en pesos Vencimientos de capital en moneda extranjera
Vencimientos de interés en pesos Vencimientos de interés en moneda extranjera
3. EL PROCESO DE RENEGOCIACIÓN
El gobierno de Alberto Fernández asumió en diciembre de 2019 y estableció la

renegociación de la deuda como una de sus prioridades. Tal es así que en a pocos días de
haber sumido envió el proyecto ley de “Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el
Marco de la Emergencia Pública” al Congreso de la Nación. La aprobación del mismo dio
paso a una nueva “Ley de restauración de la sostenibilidad de la deuda Pública Externa” en
febrero de 2020. Ambas leyes obtuvieron el apoyo de casi la totalidad de los representantes
en ambas cámaras, con la excepción del bloque del Frente de Izquierda. El criterio realzado
para la reestructuración consiste en darle sostenibilidad, lo que quiere decir que sea
compatible con el crecimiento de la economía. Se trata de una versión remozada de la
misma lógica propuesta por Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández en sus
respectivas presidencias.
Paralelamente el presidente Fernández y el ministro de Economía Martín Guzmán

encabezaron una gira internacional con el objetivo de reunir apoyos frente a la
renegociación de la deuda. Jefes de Estado de Francia, Italia, España, Alemania, Japón,

China, Estados Unidos y el Vaticano manifestaron su respaldo a la postura argentina. El 19
de febrero, el FMI publicó un informe de su equipo técnico en el que “la deuda de Argentina
no es sostenible (…) el superávit primario que se necesitaría para reducir la deuda pública y
las necesidades de financiamiento bruto a niveles consistentes con un riesgo de
refinanciamiento manejable y un crecimiento del producto potencial satisfactorio no es
económicamente ni políticamente factible” (FMI, 2020). El organismo añadió que los
acreedores privados deberían realizar una contribución significativa para lograr esta
sostenibilidad, consistente en pérdidas de ingresos en torno a los 50-85.000 mdd.
La prioridad de esta renegociación se volvió a manifestar en la apertura de sesiones

ordinarias del Congreso Nacional y en el anuncio de presentación de una propuesta de
reestructuración a los acreedores externos. La negociación se focaliza en este tramo de la
deuda, por ser considerado el más complejo en cuanto a los actores involucrados y las
consecuencias jurídicas de entrar en default. De hecho, la reestructuración se encaró antes
de llegar a la cesación de pagos, a diferencia de lo ocurrido en 2001. El gobierno se propuso
lograr un acuerdo con estos inversores, para luego replicar la negociación con la deuda bajo
legislación nacional (Nemiña y Val, 2020). A tal efecto, esta última fue “reperfilada” hasta
finales de 2020, diluyendo así el 70% de los vencimientos de este año (ver gráfico 3).
Recientemente se aplazaron también los pagos de la deuda con el Club de París, originada
durante la última dictadura, renegociada en 2014, e incrementada por mora en los pagos
durante el gobierno de Cambiemos. Los países que componen el Club ya dejaron en claro
que solo accederán a una reestructuración en tanto se acuerde con el FMI. Se trata de una
estrategia reiterada, por la cual este organismo se encarga de auditar las cuentas del país
deudor y condicionar las políticas económicas para lograr los pagos. Si bien el FMI declaró su
apoyo a la negociación argentina, no está claro aún bajo qué formato admitiría un
aplazamiento de los pagos. En caso de optar por un acuerdo de facilidades extendidas, las
condicionalidades sobre el país crecerían.
Bajo legislación extranjera se agrupan distintos tipos de actores. Por un lado, están actores
locales, con los cuales el gobierno traza un diálogo de cercanía5. Por otro lado, están los
grandes fondos de inversión, entre los cuales destacan Templeton, Pimco, Fidelity y
Blackrock, que manejan activos equivalentes a más de 30 PBI de la Argentina6. Se trata de
auténticos titanes de las finanzas mundiales, con capacidad de presionar de forma explícita
a los gobiernos7. Entre estos fondos, se encuentran algunos especializados en litigar y
esperar para obtener mayores ganancias, conocidos como “buitres”. Luego de la victoria
obtenida por estos últimos en 2016, existen importantes incentivos para que los acreedores
busquen bloquear la negociación, incluso si la oferta es viable.
Gráfico 4: Vencimientos totales de bonos sujetos a reestructuración y FMI. En millones de

dólares.
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
2051-2117
Bonos sujetos a reestructuración 17/4 FMI Resto de deuda
5
Utilizando declaraciones juradas ante AFIP, García Zanotti (2020) hace notar que las personas que concentran
las mayores riquezas del país tienen un 70% de su patrimonio en el exterior. Casi la mitad de la misma se
encuentra en títulos públicos, lo que permite suponer que grandes ricos de la Argentina aparecen como
acreedores externos del país.
6
En los primeros 10 bonistas privados se encuentran Allianz, 1.6704 mdd; Fidelity, 1.650 mdd; BlackRock, 1500
mdd; Northern Trust, 800 mdd; Alliance Bernstein, 700 mdd; HSBC 470 mdd; Prudential Financial, 440 mdd;
Ivesco, 400 mdd; Ashmore, 400 mdd; Eaton Vance, 350 mdd (Zaiat, 2020).
7
Bercovich (2020) da cuenta de estas presiones, al relatar cómo uno de estos fondos sugirió poder esperar por
otro gabinete u otro gobierno más afín a sus intereses. Y cómo, en aras de satisfacer estos, demandaron que el
país hiciera un sacrificio “que duela”.
Si bien la pandemia del COVID-19 retrasó el cronograma establecido para las negociaciones,
la propuesta no se vio alterada (Guzmán, 2020). El 17 de abril, el ministerio de Economía
presentó la oferta oficial de reestructuración, el 22 fue notificada a la Comisión de Valores
de los Estados Unidos (SEC). El 8 de mayo que venció el plazo inicial, la propuesta había
logrado la adhesión de alrededor del 20% de los acreedores (Lejtman, 2020)8. Esto está muy
lejos de los porcentajes de adhesión necesarios para cerrar un acuerdo no sujeto a litigios,
según las Cláusulas de Acción Colectivas (CAC) incluidas en los bonos originales (Nemiña y
Val, 2020). Por ello, se anunció la extensión de la negociación hasta el 22 del corriente mes.
Argentina ha cosechado apoyos generalizados de países centrales y vecinos de la región, de

organismos multilaterales, e incluso de un arco relevante de intelectuales. Más allá de las
sinceras simpatías que pueda expresar el gobierno y su oferta de sostenibilidad, en los
hechos, el interés de los Estados acreedores y los organismos se encuadra en la situación de
crisis mundial y la expectativa de defaults generalizados en el mundo. Las políticas de
quantitative easing con las que se buscó salir de la crisis que estalló en 2008, la deuda creció
velozmente, en especial las deudas corporativas y las soberanas. Esto impone una fragilidad
que está siendo puesta a prueba desde los primeros meses de 2020, cuando más de 100.000
mdd salieron de la periferia. Por la inestabilidad generada, más de 80 países han realizado
ya pedidos de condonación de deudas. Quienes controlan la arquitectura financiera
internacional deberán lidiar con este problema, manteniendo a los países dentro del juego 9,
que implica ciertos gestos de política. En tal sentido, mantener en el redil a un deudor
masivo y conflictivo como Argentina sería una victoria incluso si el país fuera al default10.
4. LA OFERTA OFICIAL DEL 17/4
La oferta oficial de reestructuración de la deuda argentina con los acreedores privados

contempla a 21 títulos en moneda extranjera emitidos bajo jurisdicción extranjera. Se
propone el cambio por 10 nuevos bonos. En términos generales, (i) se extienden los plazos
8
No fueron informados los resultados de forma oficial, razón por la cual se incluyen datos ofrecidos por la
prensa especializada.
9
El gobierno de Líbano, por ejemplo, determinó un default soberano por requerir los fondos para atender la
crisis sanitaria del COVID-19. Esta clase de comportamientos es la que el establishment busca bloquear.
10
En este sentido puede interpretarse la reciente declaración de Guzmán sobre querer " que la Argentina sea
un buen deudor" (Télam, 2020).
de maduración; (ii) incluyen 3 años de gracia y una baja carga de pagos hasta 2026; (iii) la
quita de capital es del 5,4%, aunque en algunos bonos es nula (Par y Discount); (iv) la quita
de intereses del 62%. Considerando ambos conceptos, la quita total promedio sería de casi
el 33%.Existe una discusión técnica en torno al valor actual de la quita, donde gobierno,
acreedores y especialista cruzan diversas tasas de descuento. En virtud del comportamiento
del mercado, vale señalar que los bonos argentinos, que venían negociándose por debajo
del 35% de su valor nominal, mejoraron su rendimiento a partir del anuncio de la oferta.
Los bonos sujetos a reestructuración incluyen a los bonos Par 2038 y Discount2033
correspondientes a los canjes de 2005 y 2010; y 17 títulos emitidos durante la presidencia
de Mauricio Macri. Entre estos últimos se destacan cuatro bonos cuya legalidad ha sido
cuestionada: (i)BIRAD2021, BIRAD 2026 y BIRAD 2046, resultantes del pago a los fondos
buitre en 2016; y (ii) el BIRAD2117 o Bono “Century”, negociado por el por entonces
secretario Luis Caputo, quien a su vez resulta acreedor del mismo a través de una cuenta no
declarada en una guarida fiscal.
Gráfico 5: Comparación bonos sujetos a reestructuración y nuevos bonos incluidos en la

oferta oficial, tomando como referencia la opción de menor plazo. En mdd.
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
-
2024
2031
2038
2020
2021
2022
2023
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
2051-2117
Bonos viejos Bonos nuevos
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía

La oferta pretende conciliar el pago de las deudas con el crecimiento del país. Para ello,
definió escenarios de crecimiento que chocan con las condiciones de crisis actuales. Para
poder pagar, el país no sólo debe crecer sino que debe mejorar su resultado comercial
externo. Esto, dado el perfil exportador actual y la urgencia que imponen los pagos, supone
intensificar los sesgos primarizantes y extractivistas sobre la estructura productiva. Aun así,
no tienen garantías de éxito, como se volvió claro con el derrumbe del proyecto
hidrocarburífero de Vaca Muerta. Por otra parte, requiere que el Estado garantice cierto
superávit fiscal para abonar las deudas, lo cual –a priori- retrasar en el orden de prioridades
las urgencias sociales, intensificadas con la pandemia. Con todo, la idea de que se trata de
una propuesta sostenible parece más bien una expresión de deseo.
Y aun así, a pesar de no tratarse de una oferta agresiva con el mercado, la misma ha sido
rechazada. En los roadshow con acreedores privados, se estaría evaluando la incorporación
de “endulzantes” que compensen las quitas y el aplazamiento. Entre estos se encuentran
pagos adelantados, capitalización de intereses o un bono vinculado al PBI. El 22 de mayo se
cumple un mes de retraso del último pago no realizado, y sin un nuevo arreglo, Argentina
entraría oficialmente en default.
El problema de la deuda externa responde a problemas estructurales que fueron

intensificados durante el gobierno de Cambiemos. La presidencia de Fernández estableció
como prioridad la renegociación de la misma. En esta línea es que se presentó una
propuesta a los bonistas privados que involucra una moratoria de por tres años, una
pequeña quita de capital y una sensible reducción de los intereses. Esta oferta, lejos de ser
agresiva, es afín a los intereses del mercado. Aun así, es posible que sea rechazada, merced
de la capacidad de veto de unos pocos jugadores que cuentan con el antecedente de haber
doblegado al país en 2016. Los Estados nucleados en el Club de París y los organismos
multilaterales tienen un interés estratégico en que Argentina mantenga su disciplina
económica incluso ante la perspectiva de fracaso en la reestructuración, como forma de
mantener su capacidad de influencia sobre la política económica local y de cara a un
probable proceso generalizado de cesaciones de pagos.
Resulta al menos llamativo que el gobierno no haya tomado en consideración el cambio de

condiciones y prioridades en medio de una crisis mundial. La idea de que se trata de una
propuesta sostenible se enfrenta a una difícil situación de derrumbe del comercio global y
caída de las expectativas de crecimiento11, que complican todo proyecto de pago futuro
ligado a la exportación. Incluso si funcionara, implicaría tanto una intensificación de las
contradicciones de la estructura productiva, como una amenaza a las condiciones
ambientales y sociales de la sostenibilidad.
Ante este contexto, dejamos aquí planteada la urgencia de suspender los pagos y avanzar en
una auditoría de la deuda. Nos referimos aquí a una revisión no solo en términos contables
y jurídicos, sino económicos y sociales. Por ello, como demandan diversas organizaciones,
consideramos necesaria una auditoría integral y participativa (ver Castiglioni y Cantamutto,
2020). La deuda, plagada de elementos de ilegalidad e ilegitimidad, califica como odiosa, y
es incompatible con el cumplimiento de los derechos humanos. Cualquier planteo de
sostenibilidad real debe considerar estos alcances.
6. REFERENCIAS
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https://www.baenegocios.com/columnistas/Cruces-internos-y-amenazas-externas-por-la-oferta-a-
bonistas-y-el-impuesto-Forbes-20200416-0136.html
Castiglioni, Lucas y Cantamutto, Francisco (2020). “Debates urgentes sobre la oferta oficial:
Argumentos para suspender e investigar la deuda”, CADTM, 12 de mayo de 2020. Disponible en
https://www.cadtm.org/Debates-urgentes-sobre-la-oferta-oficial-Argumentos-para-suspender-e-
investigar
FMI (2020). “Declaración del equipo técnico del FMI sobre Argentina”. Comunicado de prensa N°
20/57, 19 de febrero de 2020. Disponible en
11
La última estimación de la OMC (2020) supone un escenario “optimista” de caída del 2,5% del PBI mundial y
de 13% del comercio, y uno pesimista donde las caídas alcanzan el 9% y 32% respectivamente.
https://www.imf.org/es/News/Articles/2020/02/19/pr2057-argentina-imf-staff-statement-on-
argentina
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Producto, inflación y deuda: ¿será la situación post-Covid una remake de los 80? | Mara Leticia Rojas
PRODUCTO, INFLACIÓN Y DEUDA:

¿Será la situación post-Covid una remake de los 80?1
Mara Leticia Rojas
1. INTRODUCCIÓN
El objetivo del documento es realizar un repaso introductorio de las condiciones previas a la
crisis ocurrida a finales de los 80 y el contexto actual con el fin de puntualizar coincidencias y
diferencias, y llamar la atención respecto de algunas cuestiones para la elaboración de
políticas futuras. Este trabajo es un resumen de uno mayor que busca debatir la profundidad
de las causas y consecuencias de aquella crisis y las posibilidades de que se repliquen ciertos
efectos en el escenario post Covid19 de la economía argentina.
Como contexto previo a la crisis de la hiper, se sitúa el período 1976-1989. El plan económico
de Martínez de Hoz2, Ministro de Economía entre 1976 y 1981, se enmarcaba en la teoría
dominante de la Escuela Monetarista de Chicago y el enfoque monetario de la Balanza de
Pagos. Posteriormente, los sucesivos ministros de la administración alfonsinista no
mostraron diferencias notables desde el punto de vista de las herramientas de política
utilizadas3.
En años recientes, al dejar la presidencia Fernández de Kirchner a finales de 2015, dejaba
asimismo una situación de expansión monetaria, inflación incipiente y atraso cambiario,
entre otras cosas. El gobierno de Macri implementó políticas de orden liberal que, como se
verá, tuvieron varios puntos en común (sobre todo en relación al manejo monetario y la
toma de deuda) respecto del período 76-89. El ejercicio de la política económica encuentra a
1
La autora agradece muy especialmente a las direcciones del Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales del Sur (UNS-CONICET) y del Departamento de Economía de la UNS por el apoyo brindado y por
facilitarnos las herramientas a fin de que en esta época de incertidumbres, aprendizajes y desafíos, podamos
llevar a cabo nuestra tarea de la mejor forma posible.
2
El plan perseguía, al menos desde su discurso, los siguientes objetivos: 1) el saneamiento monetario y
financiero, 2) acelerar la tasa de crecimiento del producto real, 3) alcanzar de una “razonable” distribución del
ingreso en la medida adecuada a la productividad de la economía.
3
Al dejar el poder, el gobierno militar dejaba una creciente desocupación, inflación del 400%, una deuda
equivalente al 70% del PIB y un vacío de reservas. Y aunque el radicalismo representaba una diferencia política
e ideológica de cuajo con sus antecesores, no pudo distanciarse mayormente en términos de política
económica, prolongando el patrón de acumulación, el descontrol monetario y los avances espasmódicos y
ascendentes del nivel de precios.
1
la reciente asumida administración de Fernández con un panorama un tanto incierto, en el

cual se destacan un escenario recesivo, la negociación de deuda y los precios contenidos por
el freno que significó la medida de aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO). La
pregunta que cabe, entonces, es qué depara el futuro para Argentina en términos de
estabilidad macro y crecimiento.
2. PRODUCTO, TRANSFORMACIONES PRODUCTIVAS Y BALANZA COMERCIAL.

El Gráfico 1 y el Cuadro 1 permiten observar la similitud entre los períodos 1976-1989 y
2012-2020 en términos de crecimiento y volatilidad. Catorce años después de 1976, el PBI
había crecido solo el 8%, con una tasa de crecimiento anual acumulada de 0,61%. Para el
período actual, si los cálculos del Ministro Guzmán fueran acertados, el PBI a lo largo del
2020 sería de 647 mil millones de pesos, el mismo valor que tenía en el 2008, y solo 4%
mayor que el PBI 14 años antes. El cuadro 1 resume las tasas de crecimiento del PBI real en
los períodos analizados.
Gráfico 1. Evolución del PBI y PBI per cápita para Argentina, 1970-2020
800 20.000
Pesos
Miles de millones de pesos
700 18.000
16.000
600
14.000
500 12.000
400 10.000
300 8.000
6.000
200
4.000
100 2.000
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
PBI (pesos 2004) PBI per cápita (pesos 2004)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial, INDEC y proyección para el año 2020 del
Ministerio de Economía.
2
Cuadro 1. Tasas de crecimiento del PBI real, 1977-1990 y 2008-2021

Año Tasa Año Tasa Año Tasa Año Tasa
1977 6,9 1984 1,6 2008 4,1 2015 2,7
1978 -4,5 1985 -5,2 2009 -5,9 2016 -2,1
1979 10,2 1986 6,2 2010 10,1 2017 2,7
1980 1,5 1987 2,7 2011 6,0 2018 -2,5
1981 -5,2 1988 -1,1 2012 -1,0 2019 -2,2
1982 -0,7 1989 -7,2 2013 2,4 2020 -6,5*
1983 4,3 1990 -2,5 2014 -2,5 2021 3*
Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Mundial, INDEC y proyecciones del Ministerio de
Economía. (*) corresponde a datos proyectados.
Hasta mediados de los 70, la industrialización era vista como el núcleo del desarrollo,
coincidencia ideológica de las posturas teóricas vigentes al momento4. En este esquema, uno
de los motivos para dar al Estado el control del sistema financiero era canalizar el ahorro
interno hacia el sector industrial. Con la liberalización financiera, este vínculo se rompe. En
los dos períodos comparados se incrementó enormemente el costo financiero para las
empresas nacionales y se dio una transferencia de recursos desde el sector productivo al
sector financiero dada la mayor rentabilidad de la inversión especulativa. Como se observa
en el Gráfico 2, la inversión se incrementa entre 1976 y 1978 (movida principalmente por la
obra pública), pero comienza a contraerse luego 19785.
4
Desde economistas marxista o socialista como Feld´man o Lange, pasando por las posturas neoclásicas, como
Rostow, Lewis o Roseinsten-Rodan, las de corte más heterodoxo como Hirshman o Perroux, o la Escuela
Estructuralista de Furtado y Prebisch; todas otorgan al proceso de transformación industrial el rol de
“condición necesaria” para el desarrollo.
5
Además, el encarecido crédito nacional y el acceso al crédito internacional (incluso con subsidios encubiertos)
marcó una enorme diferencia entre Pymes y grandes empresas, lo que, sumado a la liberalización de la
inversión extranjera, generó una gran concentración de capitales. La concentración económica y la
extranjerización del capital se profundiza en los 90, e incluso en la post-convertibilidad (Azpiazu et al., 2011), y
puede decirse que es una característica del empresariado actual.
3
Gráfico 2. Formación bruta de capital como % del PBI

35 1977, 31%
30
25 2007, 19.5%
2019, 13.1%
20
15
10
1989, 15,5%
5
0
1986
2000
2014
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2016
2018
2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial
En la fase actual, luego de un pico de 19.5% en 2007, la participación de la inversión bruta

en el PBI muestra una tendencia descendente. Previo a la situación Covid-19, las
características recesivas del ciclo ya se percibían. El índice de la producción industrial
manufacturera tuvo una caída de casi el 17% entre marzo de 2019 y marzo de 2020 (mes en
el cual se decreta la medida de ASPO). En el año calendario considerado, el estimador
mensual siempre exhibió una variación porcentual interanual negativa (con excepción de
diciembre de 2019).
Cuadro 2. Participación porcentual de los componentes de la demanda agregada en el PBI

1970 1987 2007 2019
Expo netas 0,2 2,5 4,4 2,2
Consumo total 78,6 84,2 75,5 79,7
Consumo privado 62,5 64,4
Consumo público 13 15,3
Inversión 21,2 13,4 19,5 13,1
Var. Existencias 0 -0,1 0,6 1,1
Discrepancia 0 0 -75,5 -75,8
Fuente: Elaboración propia en base a Azpiazu y Kosacoff (1989) e INDEC
Si bien los datos del cuadro precedente no son estrictamente comparables (dado que el
consumo para 1970 y 1987 no desagrega el público), puede verse la similaridad con la
participación en la inversión y la participación creciente del consumo (incluido el gasto
público). Es de notar la variación de existencias debido a la recisión económica durante el
4
20196. Otro indicador relevante para comparar la actividad productiva es el empleo:

mientras que en 1988 las tasas de desocupación y subocupación eran respectivamente del
6,5% y 9% de la PEA, al finalizar el 2019 estos datos eran del 9% y 13% (y con seguridad sean
mayores a lo largo del 2020). Asimismo, el crédito privado se redujo, marcando una caída de
18 puntos porcentuales entre finales de 2018 y 20197.
En los 70, mientras la participación de la industria en el producto caía, la del sector agrario se
incrementaba. El valor de las expo primarias se triplicó entre 1975 y 1981. Los términos de
intercambio fueron favorables durante los 70, y se duplicó el volumen exportado por
acuerdos comerciales con la ex URSS. Las importaciones, por su parte, se diversificaron y se
redujeron los aranceles8. En general, la tendencia del saldo de la balanza comercial fue
negativa durante el gobierno de facto, lo que se acentúa sobre el final del período por la
compra de armamento y la reversión de la tendencia de los términos de intercambio. Estos
déficits fueron otro elemento que justificaba la toma de deuda. Al asumir Alfonsín, los
productos exportables se encontraban claramente en baja, y los términos de intercambio se
terminarían derrumbando hacia mediados de la década (Rozenwurcel y Sánchez, 1994).
El panorama actual muestra que, si bien los precios de los exportables se encuentran en una
fase descendente, el índice de los términos del intercambio es notablemente mejor que el
registrado en los 80 y recientemente mostró una suba de 3,3% debido a la caída de los
precios de los importados (bienes intermedios, de capital y combustibles) producto de la
recesión internacional.
Sin embargo, hay que resaltar que desde el 2015 el saldo de la Cuenta Corriente registra
valores negativos a causa tanto de los déficits en la balanza comercial como de ingreso
primario (remisiones por la renta de IED y en cartera). En 2018 ambos conceptos sumaron
un saldo negativo de aproximadamente 46 mil millones de dólares. Si bien este déficit se
redujo a 20 mil millones en el 2019, se debió a un saldo positivo en la balanza comercial por
la importante caída de las importaciones a causa de la retracción de la producción y el
consumo.
6
Si bien el valor de este indicador nunca es grande, se sabe que es el componente más volátil del producto.
7
Según datos del Informe de Política Monetaria del BCRA de febrero de 2020.
8
Según Azpiazu et al. (1986), la protección tenía una caída de 40 puntos.
5
3. REFORMAS FINANCIERAS, EL CONTROL DE LA INFLACIÓN Y EL TIPO DE CAMBIO.

Durante el gobierno de factoy el radical se utilizaron recurrentemente el congelamiento de
salarios, los controles de tarifas y precios y las devaluaciones programadas como políticas de
estabilización. La disminución de los salarios reales produjo una drástica caída del consumo y
una tendencia recesiva en aumento9.
En 1977 se establece una importante reforma financiera mediante la desnacionalización y
descentralización de los depósitos con sistema de reservas fraccionarias; un nuevo régimen
legal para las entidades financieras; la creación de la Cuenta de Regulación Monetaria
(CRM), y la modificación de la carta orgánica del BCRA. Todo esto enmarcó la liberalización y
apertura del sector financiero. El Estado argentino terminaría asumiendo un pesadísimo
rol10.
Las tasas pasivas se incrementaban a fin de que los ahorristas aumentaran sus colocaciones
con el doble fin de reducir la inflación mediante la contención de la demanda agregada y
constituir un flujo de ahorro interno que alimentara la inversión productiva. Ninguno de los
fines se concretó. Esta misma lógica actuaría en el período 2015-2019.
A través de la CRM, el Banco Central remuneraba los encajes obligatorios con el fin de
minimizar el costo de oportunidad de las entidades financieras comerciales por las reservas
inmovilizadas y atenuar el incremento del spread bancario. Esto implicó finalmente una
mayor creación de dinero y el aumento del déficit cuasi fiscal11. En años recientes un
proceso similar se verificó a través del uso de otra herramienta financiera, las Letras de
Liquides o Leliqs, creadas en enero de 2018.
Hacia finales de 1978 comenzaría a buscarse la convergencia de las tasas de interés e
inflación local con las internacionales a partir de la apertura de la economía y el mecanismo
de crawling-peg (la “Tablita”). Sin embargo, el ritmo de las devaluaciones no fue suficiente y
comenzó a generarse un retraso cambiario importante. Con Viola en la presidencia y Sigaut
9
Esto dio origen a una puja redistributiva que llevó a la reducción de la participación del trabajo en el ingreso
nacional, hecho que se profundizó enormemente durante los 80. Ver, al respecto, Vitelli(1990); Rapoport et al.
(2003), entre muchos otros.
10
Se suponía que las modificaciones tendieran al traslado de una mayor responsabilidad a las entidades
financieras para con sus clientes, incrementando los requisitos de solvencia y liquidez de estas entidades.
“Entre 1978 y 1979 se autorizó la apertura de 1197 sucursales financieras, mientras que el PBI se encontraba
virtualmente estancado” (Rapoport et al., 2003, p:792). En lugar de liberar presiones y responsabilidades al
BCRA, este excesivo, desprolijo e irregular crecimiento financiero trajo enormes problemas a la entidad
financiera central cada vez que se implementaron mecanismos de salvataje.
11
Entre 1977 y 1982 se estima que la emisión efectuada por la CRM fue de 62 billones de pesos, equivalente a
algo más del 5% del PBI (op cit.)
6
en Economía, se eliminaría la Tablita pero la política monetaria en términos generales

seguiría en la misma línea. Incluso, a la llegada de la democracia acompañaría un incremento
inicial en precios, tarifas y salarios nominales, con fijación de pautas para incrementos
futuros y reducción inicial de las tasas de interés. Pero los congelamientos de precios y
reajustes espasmódicos continuarían, al igual que las subas en las tasas de interés.
Los planes Austral de 1985 y Primavera de 1988 no modificaron en mayor medida las
herramientas utilizadas. El primer ovino acompañado de nuevos créditos externos del FMI
con el habitual compromiso de mantener baja la emisión monetaria, lo cual se contradecía
con el creciente déficit fiscal. La emisión se esterilizaba mediante el canje con títulos
públicos, lo que significaba incrementar la deuda interna.
El Plan Primavera de 1988 se apoyaba en un momentáneo recupero de la balanza comercial.
Se desdobló el mercado cambiario con uno regulado para la liquidación de exportaciones y
uno liberado para las transacciones financieras. Pero los efectos antiinflacionarios de estos
intentos se agotaban cada vez más rápido, siendo que las tarifas públicas y el tipo de cambio
se retrasaban y presionaban sobre el déficit fiscal y el externo. Las tasas de interés
continuaban altas en un escenario de “festival de bonos”, colocación forzosa de deuda y la
corrida especulativa a comienzos de 1989 (Rapoport, 2014).Hacia finales dela presidencia de
Alfonsín, se volvería al crawling-peg y se impondrían restricciones a los retiros de efectivo.
Nada fue suficiente. Según Damill et al. (1993), los precios se incrementaron cincuenta veces
en el curso de 1989, y las reservas del Banco Central descenderían un 40% entre febrero y
abril de ese año. El mismo monto que entre agosto y octubre de 2019.
Aún al inicio de la era menemista, los planes “Bunge y Born” y los distintos “Erman” (que
también incluyeron canje compulsivo de depósitos por deuda), no lograrían controlar el
desbarajuste y serían testigos de la segunda ola hiperinflacionaria.
7
Gráfico 3. Variación intermensual de las Reservas del BCRA

40
30
20
10
0
-10
-20
40
30
20
10
0
-10
-20
ene.-14 ene.-15 ene.-16 ene.-17 ene.-18 ene.-19 ene.-20
Fuente: Elaboración propia, en base a datos del BCRA. Nota: Los círculos marcan caídas de más del 20% de las
reservas, mientras que los triángulos marcan incrementos de más del 20%.
Quizás este sea el tópico en donde las condiciones previas a la crisis del 89 y las condiciones
dadas hasta el 2019 más se asemejan. Con una inflación creciente y una oferta monetaria
expandida12, herencia de las políticas de demanda del gobierno anterior, el de Macri utilizó
regularmente el control monetario mediante la utilización de operaciones abiertas por parte
del BCRA (Lebacs, operaciones de pase, etc.), los controles cambiaros mediante fijación,
bandas o crawling-peg, alternativamente, y el mantenimiento de elevadas tasas de interés
nominal, que proporcionaron rendimientos reales positivos sobre los activos financieros a
pequeños y grandes ahorristas desde 2016 en adelante. A ello se suma un desdoblamiento
implícito del mercado cambiario, el control de precios impuesto en la época kirchnerista y
más o menos mantenido y el compromiso de no emisión durante la segunda mitad del
período. Los descensos de las reservas estuvieron relacionados a la fuga de capitales y los
incrementos a la toma de deuda, de la misma forma que en el período 1976-1989.
12
Para dar una idea de ello, a fines del 2015 la relación M3/Reservas era de 6.5 y la de M2/Reservas superaba
los 4 puntos.
8
Gráfico 4. Tasa de variación interanual del deflactor del PBI
3500 60
3000 50
2500
40
2000
30
1500
20
1000
500 10
0 0
1976-1989 2006-2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial e INDEC. Nota: el eje vertical izquierdo
corresponde al período 1976-1989, mientras que el derecho al 2006-2019.
Sin embargo, la magnitud de las variaciones de precios medida por el deflactor del PBI no es,
ni por asomo, similar a la acaecida en el período anterior (véase la notoria diferencia en las
escalas consideradas de los ejes verticales en el gráfico 4). Incluso, en los años previos a la
primera hiperinflación, la tasa más baja de incremento del indicador fue del 77% en 1986,
superando luego las tres cifras en todas las observaciones aledañas. En cambio, en el
período actual, el valor más alto ha sido en 2019 con una variación del 51%. Por su parte, el
IPC ha mostrado variaciones interanuales del 24.8, 47.6 y 53.8% respectivamente entre
diciembre de 2016 y mismo mes de 2019. La tasa de inflación esperada para el 2020 según el
Informe de Política Monetaria del BCRA rondaría el 50%.
4. LA DEUDA EXTERNA
Ferrer (1983) distinguía dos etapas del endeudamiento en la era militar. Una primera entre
1976-1979, donde el principal protagonista es el sector público y la necesidad de
incrementar las reservas para la concreción del plan económico; y una segunda etapa, entre
1980-1981, donde la deuda tuvo más que ver con los desequilibrios de la balanza de pagos y
la profundización de la deuda privada.
El ingreso de divisas durante el primer año de la dictadura por créditos del FMI (110 millones
U$S) condujeron a un cambio en las expectativas iniciales. Más tarde, sin embargo, las altas
tasas de interés y la expectativa de devaluación impulsaban el ingreso de fondos como
9
actividad especulativa (la llamada bicicleta financiera, tan publicitada asimismo durante los
últimos años), incrementando el riesgo de la devaluación no pautada. En los 80 se da un
proceso de fuga de capitales13 y el salvataje de empresas endeudadas a partir de un sistema
de seguros de cambio y, posteriormente, la estatización de la deuda privada14.
Tras el alza de los precios del petróleo en 1982, las tasas de interés internacionales se elevan
y los flujos de capitales se redireccionan hacia los países desarrollados. Argentina empieza a
cancelar deuda con nuevos títulos, mientras que en agosto de ese año México declara la
cesación de pagos unilateral, iniciando la llamada Crisis de Deuda. Para intentar frenar la
fuga se acudió a las mismas herramientas durante todo el período: se incrementó la tasa de
interés acentuando la recesión y se retrasó aún más el tipo de cambio, al tiempo que se
iniciaban negociaciones con el FMI para el pago de la deuda y la posibilidad de nuevos
créditos. Con Alfonsín el repudio de la deuda sería evidente, pero el camino elegido por el
gobierno fue la renegociación con la banca extranjera. Llegarían nuevos recursos hasta 1988,
cuando el FMI quitaría su apoyo debido al no cumplimiento de las metas fiscales y
monetarias del gobierno. Argentina ingresaba en una moratoria de hecho (Machinea y
Sommer, 1990).
Durante el período 2015-2019 volvería a recurrirse a los organismos internacionales de
crédito. La justificación era la necesidad de dar aire a las finanzas nacionales a partir del
incremento de las reservas del Central que permitirían mantener el tipo de cambio para que
las constantes devaluaciones no siguieran alimentando la espiral de precios, ante un
escenario de déficit fiscal abultado (que la administración macrista tampoco logró reducir) y
demanda agregada constreñida.
13
“Entre 1980 y 1982, el monto de fuga osciló entre los 16.000 y los 22.000 millones de dólares, dependiendo
de la estimación. La cifra equipara o supera la variación del stock de deuda externa a lo largo del trienio, que
ascendió a 16.481 millones de dólares y supera el stock de deuda [privada que, en 1982 ascendía a 14.836
millones” (Rapoport et al., 2003: 825).
14
En 1982 se concretó el proceso de estatización de la deuda privada, que junto con el proceso de capitalización
iniciado en 1985, representarían un subsidio indirecto de más de 2.200 millones de dólares al sector privado
(Basualdo, 1999).
10
Gráfico 5. Composición de la deuda externa: relaciones “componente/deuda total”
0,8
0,6
0,4
0,2
2014
2015
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
2009
2010
2011
2012
2013
2016
2017
2018
Deuda privada largo plazo no garantizada Deuda pública y privada garantizada
Deuda de corto plazo (pública y privada) uso de crédito FMI

Fuente: Elaboración propia, en base a datos del FMI y Banco Mundial.
Así, mientras que a finales de la presidencia de Alfonsín la deuda externa rondaba los 46.000
millones de dólares y representaba el 86% del PBI, al finalizar el gobierno macrista la deuda
era de 277.000 millones de dólares y constituía el 66% del PBI15.
En referencia a la composición de la deuda entre 1989 y 2018 se observan algunas
diferencias, como ser el menor peso que actualmente tiene la deuda privada garantizada (y,
como contrapartida, el mayor porcentaje de deuda privada de largo plazo no garantizada); y
el algo mayor porcentaje de deuda de corto plazo y crédito Stand By.
A inicios de mayo de 2020, el gobierno argentino vuelve a elegir el camino de la
renegociación de deuda. El Ministro Guzmán presentó algunos postulados, los cuales bregan
por el otorgamiento de un período de gracia de 3 años, la reducción del principal del 5,4% y
la reducción del cupón promedio de 7 a 2,3%.Los alcances y limitaciones de dicha
negociación se encuentran aún en discusión.
5. EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Como menciona Rapoport, Argentina varias veces se vio inmersa en una relación triangular:
en los años 20 y 30, entre EEUU e Inglaterra; en los 50 y 60, entre EEUU y la incipiente CEE; y
en los 70 entre la ex URSS (quien presionaba para reducir sus déficits comerciales con
15
Por supuesto, este trabajo no analiza lo sucedido durante la crisis del 2001, en donde la deuda pasó a
constituir, durante el año 2002, más del 151% del PBI.
11
Argentina mediante el flujo de capitales) y EEUU (cuya presión la ejercía a través de la deuda
que sostenía el país con la banca norteamericana). Esto hacía que Argentina se localizara,
una vez más, en el “fuego cruzado” entre dos potencias16 previo a la consolidación definitiva
del capitalismo a nivel mundial.
En relación a los capitales internacionales, la gran masa a partir del déficit de la cuenta
corriente norteamericana y los saldos comerciales de los países de la OPEP y la baja
demanda de créditos por parte de los países desarrollados durante los 70 condujo los fondos
hacia los subdesarrollados que prometían una buena rentabilidad. Pero posteriormente, la
crisis fiscal de los desarrollados, sus desajustes en la balanza de pagos y los lineamientos
económicos impuestos por EEUU con Reagan impulsaron la tasa de interés internacional y
redireccionaron los flujos de capitales hacia estos países a la vez que disparaban el peso de
la deuda contraída. Al mismo tiempo, si bien a la década del 80 se la conoce como la década
de la globalización, en una gran contradicción se instauran nuevas modalidades
proteccionistas por parte de los países avanzados, quienes se vuelcan al mercado interno o
al comercio intra-bloque dejando en evidencia la estructural debilidad de los periféricos.
Japón reemplazaría a la OPEP como principal exportador de fondos excedentes y el reciclaje
realizado antaño a través de préstamos bancarios sería reemplazado en los 80 por bonos y
otros instrumentos que hacia 1985 constituían el 79% del financiamiento mundial,
revolucionando el mercado de las finanzas internacionales. Los países desarrollados
crecerían lentamente y la actividad especulativa se dispararía. Los plazos se acortaron y la
volatilidad creció, originándose lo que Susan Strange llamó en 1986 el “capitalismo casino”.
La relación triangular de hoy en día se organiza alrededor del binomio China – Occidente, y
uno de los interrogantes más relevantes de la situación post Covid-19 es cómo se repartirá el
poder hegemónico y cómo intentarán resolver sus crisis internas los países desarrollados. No
solo el argentino, sino también el producto mundial se encontraba estancado previo a la
pandemia17, y la rentabilidad de las inversiones (incluso las financieras), completamente
deprimidas desde la crisis subprime18. En este contexto, la deuda de los mercados
emergentes volvía a ser una opción redituable.
16
Un hito de esta relación fue la no adhesión de Argentina al bloqueo comercial que hiciera el Presidente
Carter a la Unión Soviética, pese a la clara diferenciación ideológica entre nuestro gobierno y el soviético.
17
Es interesante el análisis que plantea la literatura del estancamiento secular.
18
Las tasas de referencia continúan siendo negativas en Japón, nulas en la zona Euro y se han recuperado en
parte en Estados Unidos a partir de 2017.
12
A esto debe sumarse el hecho de que las relaciones comerciales se han complejizado, los
procesos de integración regional han hecho su mecha también en el continente americano y
no son de menor peso los nexos con Brasil y los sucesos acaecidos en torno al Mercosur.
Cabe solo hacer un repaso de los puntos en común y diferenciales entre ambas situaciones,
los cuales serán materia de estudio en publicaciones futuras. A continuación, se remarcan
los puntos en común entre ambas situaciones.
1. La deuda. Los principios sobre los que el ministro Guzmán planteó la renegociación
son la sostenibilidad de la deuda, un compromiso de buena fe basado en el realismo, el
sentido común y la colaboración mutua, y un enfoque integral de la negociación
considerando a todos los agentes implicados. Dado que la situación internacional se ha
modificado respecto de los 80, es posible que los intereses de los acreedores no ejerzan hoy
en día la misma presión que entonces y aparezcan con un menor grado de impaciencia.
2. La inflación y el desbarajuste financiero. Si bien es un denominador común entre
ambos períodos, hay que considerar que ni la magnitud ni las dinámicas son las mismas. La
emisión monetaria y el déficit fiscal ha estado presente ambas veces, pero quizás hayan
tenido mayor peso relativo en el pasado los precios flex y las indexaciones, mientras que en
el período reciente la traslación de las devaluaciones por el aprendizaje de los agentes en la
fijación de precios fue preponderante. La lógica del empresariado y del consumidor se
modificó, las estrategias de búsqueda de beneficios en un ámbito de desregulación
financiera neutralizan los intentos de políticas expansivas de demanda. Quizás esto
sorprendió a los hacedores de política en los 80, pero es algo que no debería suceder ahora.
3. Situación fiscal. El sostenimiento de un gasto abultado es otro denominador común,
aunque hay que evaluar en detalle la composición de dicho gasto, diferencia cualitativa
importante. El peso de la presión fiscal sobre el sector productivo también es digno de ser
evaluado. Sin embargo, podría decirse que mientras los gobiernos del período 1976-1998
pecaron por acción antes las reformas fiscales realizadas, los recientes gobiernos
kirchneristas y macrista lo hicieron por omisión, retrasando una reforma fiscal que es
innegablemente necesaria.
13
4. El costo de la inversión productiva. Como ya se dijo, las modificaciones financieras

cambiaron las rentabilidades relativas de las distintas actividades, afectando negativamente
a las productivas al incrementar el costo del financiero. Se suma a ello, un contexto de
incertidumbre cambiaria y de “histeria” en las reglas de juego pautadas.
Como diferencias sustanciales podrían mencionarse:

1. La situación de la producción y el empleo. Las sucesivas crisis (incluida la del 2001 y
sus consecuencias) han redefinido el entramado social de Argentina, y no tenerlo en cuenta
a la hora de plantear políticas de largo plazo sería un grueso error. A la recesión pre-
pandemia, se suma la situación de ASPO que ha obligado al gobierno a sostener un nuevo
flujo de transferencias para socorrer a los sectores más afectados.
2. Contexto internacional. Como se explicó más arriba, el panorama es divergente y
cabe un análisis profundo de sus consecuencias. Un punto relevante es qué sucederá con los
acuerdos comerciales, el valor de los exportables y el precio del petróleo, que lejos de
incrementarse como en los 70 y 80 se derrumba, trayendo otras consecuencias no menores.
3. Los grados de libertad del gobierno central. Hay que reconocer que la oposición
interna que encontró el Presidente Alfonsín en el Congreso, los movimientos sindicales y la
clase media son distintos del esquema de poder que acompaña al Presidente Fernández.
Será importante analizar este punto de cara a las elecciones parlamentarias del 2021.
Por último, y retomando el cuestionamiento planteado en las primeras líneas del
documento, no debe perderse la perspectiva del crecimiento y desarrollo a más largo plazo.
Sourrouille dio a conocer en 1985 los “Lineamientos de una Estrategia de crecimiento
económico: 1985-1989”. Según Novick (1999) este no era un plan de desarrollo, sino un
documento para la discusión. Fijaba un crecimiento alcanzable del 4% anual, basándose en
proyecciones optimistas acerca de la demanda de los exportables argentinos y la evolución
de las tasas de interés. Nada de esto se concretó y el gobierno de Alfonsín se agotó en la
implementación de políticas de shock antiinflacionarias. En este sentido, las proyecciones de
Guzmán son algo más cautelosas. Se prevé un crecimiento del PBI real a tasas del 3 y 2,5%
en el 2021 y 2022, respectivamente, y del 1,7% anual a partir del 2023 y hasta el 2030,
convergiendo a tasas de crecimiento balanceado del 2% anual a partir de dicha fecha
(Guzmán, 2020). El modo en que pretende llevarlo a cabo está aún por verse.
14
7. REFERENCIAS
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economía argentina en la posconvertibilidad (2002-2008). Cuadernos del CENDES, 28(76),
97-119.
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1973 y 1986. En: La industria argentina: desarrollo y cambios estructurales-LC/BUE/G. 103-
1989-p. 99-152.
Basualdo, E. M. (1999). Acerca de la naturaleza de la deuda externa y la definición de una
estrategia política. Colección Papeles de Investigación – Biblioteca FLACSO.
BCRA (2020). Informe de Política Monetaria, Febrero.
Damill, M., Fanelli, J. M., Frenkel, R., Rozenwurcel, G., & Wolfson, L. (1993).Crecimiento
económico en América Latina: Experiencia reciente y perspectivas. Desarrollo económico,
237-264.
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16(62), 315-329.
Guzmán, M. (2020).Argentina Between COVID-19 and a Sovereign Debt Crisis. Ciclo de
Conferencias UnpackingLatinAmerica, Universidad de Columbia.
Machinea, J. L., &Sommer, J. F.(1990). El manejo de la deuda externa en condiciones de crisis
de balanza de pagos: la moratoria argentina de 1988-89.
Novick, S. (1999). La posición argentina en las tres Conferencias Mundiales de Población.
Papeles de Población, 5(20), 25-67.
Rapoport, M., Madrid, E., Musacchio, A., & Vicente, R. (2003). Historia económica, política y
social de la Argentina (1880-2000) (No. 982). Macchi.
Rapoport, M. (2014). La deuda externa argentina y la soberanía jurídica: sus razones
históricas. Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, (42).
Rozenwurcel, G. y Sánchez, M. (1994). El sector externo argentino desde la crisis de la deuda.
Ciclos, Año IV, IV(6),73-122.
15
Los modelos compartimentales en enfermedades infecciosas | Valentina Viego
LOS MODELOS COMPARTIMENTALES EN ENFERMEDADES INFECCIOSAS

Posibilidades y limitaciones aplicadas a Covid-19
Valentina Viego
1. INTRODUCCIÓN
En enfermedades infecciosas, la proyección de contagios suele ser modelada con los

denominados modelos compartimentales, que dividen a la población total en subconjuntos
de Susceptibles, Infectados y Removidos (SIR). Al inicio de la epidemia, cuando aún hay
pocos Infectados, prácticamente toda la población es Susceptible. A medida que la
enfermedad se propaga, los individuos se desplazan desde Susceptibles a Infectados, a un
cierto ritmo, pero al mismo tiempo, los Infectados van recuperándose y se vuelven inmunes
(al menos temporalmente). Asimismo, si el curso de la enfermedad se complica, una parte
de los Infectados puede morir. Los casos Removidos reúnen a aquellos que se recuperaron o
que fallecieron a causa de la enfermedad y no regresan al conjunto de Susceptibles. Este
modelo sencillo puede ser ampliado en más compartimentos admitiendo distintos ritmos de
entrada y de salida de cada uno y con distintas tasas de contagio generando una familia de
modelos inspirados en un esquema SIR. Cuanto más realismo se pretende, más parámetros
tiene el modelo y más complejo es de resolver. También genera más riesgo de cometer
errores si se incrementa sustancialmente la cantidad de parámetros no observables.
Desde la irrupción de la epidemia de Covid-19 en enero de 2020 en Wuhan (China) y su
rápida propagación al resto del mundo, se han ensayado modelos SIR para valorar el ritmo
de transmisión, anticipar el pico de infectados y planificar recursos sanitarios. En forma casi
unánime esas proyecciones pronosticaban que, de no tomarse medidas restrictivas a la
circulación de personas y suspensión de actividades sociales, la incidencia de la enfermedad
saturaría los sistemas sanitarios, elevando la mortalidad de base de la enfermedad. Con
distintos grados de intensidad, ese pronóstico se cumplió en Italia, España, Reino Unido y
Estados Unidos.
En los países de América latina el interés en pronosticar los casos es mayor ya que los
sistemas de salud tienen déficit crónicos de capacidad; una pandemia tendría consecuencias
mucho más graves (éticas, humanas, sociales, políticas, económicas) sobre la población al
asentarse sobre condiciones de vida ya deterioradas.
Este trabajo se propone evaluar la capacidad de predicción de los modelos SIR evaluando los
casos observados en Argentina desde el inicio del brote (3 de marzo de 2020). Lo que
presentamos aquí es una síntesis de un artículo que se encuentra en evaluación.
2. LOS MODELOS
En enfermedades infecciosas, los modelos compartimentales que dividen a la población

total, N, en subconjuntos de Susceptibles, Infectados y Removidos. El modelo más
rudimentario de esta familia fue propuesto por Kermack y Mc Kendrick en 1927, se conoce
como SIR por las iniciales de los 3 conjuntos poblacionales y consiste en una serie de
ecuaciones diferenciales que indican la dinámica de cada conjunto.
𝑑𝑆 𝑆
= −𝛽𝐼 𝑁 ( 1)
𝑑𝑡
𝑑𝐼 𝑆
= 𝛽𝐼 𝑁 − 𝛾𝐼 (2)
𝑑𝑡
𝑑𝑅
= 𝛾𝐼 (3)
𝑑𝑡
El modelo tiene 2 parámetros críticos, 𝛽 y 𝛾, que representan la tasa de contagio y la tasa de

recuperación. Este segundo parámetro, a su vez, es la inversa del tiempo que demora un
infectado en recuperarse o fallecer desde el inicio de los síntomas. En Covid-19 se calcula en
el orden de los 12 días en promedio. El parámetro más difícil de obtener es la tasa de
transmisión, 𝛽 porque no depende enteramente de cuestiones clínicas sino de conductas de
los individuos que, a su vez, pueden ser alteradas por intervenciones de las autoridades
sanitarias. En rigor 𝛽 surge de multiplicar a la cantidad de contactos que un infectado
mantiene en promedio a diario por la probabilidad de transmisión. La cantidad de contactos
que una persona establece por día varía entre regiones (es mayor en ámbitos de alta
densidad poblacional, por uso intensivo del transporte público, por exposición a mayor
circulación, etc) y está limitada por medidas de cuarentena. La probabilidad de contagio, a
su vez, depende del uso de elementos de autoprotección (barbijos, máscaras, higiene
periódica de manos, distancia social, etc). Ambas dimensiones son de difícil registro. Por
ende, 𝛽 suele ser estimado indirectamente, a través del número reproductivo básico u otros
indicadores.
El número reproductivo básico, R0, representa la cantidad de personas que, en promedio, un

infectado contagiará durante el transcurso de su enfermedad. Al inicio de la epidemia,
cuando casi toda la población es Susceptible y no se han introducido restricciones de
circulación, R0equivale precisamente a la cantidad de contagios que un infectado genera por
día,𝛽, multiplicado por el tiempo que permanece infectado, 𝛾 −1. Todavía no hay elementos
para obtener el valor de 𝛽, en tanto R0 es también otra incógnita del modelo. La revisión de
Wallinga y Lipsitch (2007) sobre métodos para computar R0 sugiere, entre otros, el siguiente
cálculo:
𝑅0 = 1 + 𝑟𝑡 𝛾 −1 (4)
Donde rt es la tasa de variación diaria de nuevos casos, calculada suponiendo un crecimiento

exponencial. Finalmente, para poder obtener las proyecciones, el modelo requiere los
valores de arranque de las variables (S, I, R al inicio).El Gráfico 1 describe gráficamente el
funcionamiento del modelo.
Gráfico 1: esquema de un modelo SIR básico
Fuente: elaboración propia
La aplicación de un modelo SIR requiere además arrancar cuando la circulación del virus es
local. En Argentina, hasta fines de marzo los casos importados representaban más de la
mitad de casos totales luego de 25 días de iniciado el brote. Por este motivo, las
proyecciones que aquí se exponen inician al 30 de marzo, fecha en que la proporción de
casos no importados representaba 50% de los casos confirmados.
Tomando la tasa diaria de nuevos casos efectivamente observada en Argentina entre el 25

al 30 de marzo de 2020, de 13,9% y una duración media de 12 días, el R0 resultante es de
2,67 y 𝛽 se ubicaría en 0,22. Se consideró además una población inicial de 44 millones, 702
casos activos y 264 removidos1.La proyección resultante se expone en el Gráfico 2. Sin
ningún tipo de intervención, Argentina podría haber enfrentado hacia fines de junio de 2020
un pico de casi 12 millones de enfermos de Covid-19, lo cual sin duda implica el colapso del
sistema sanitario.
Gráfico 2: Proyección de infectados activos Covid-19 sin medidas de intervención. Argentina
Las autoridades sanitarias de Argentina establecieron la suspensión de clases en los

establecimientos educativos de nivel inicial, primario y secundario desde el 13 de marzo.
Días después, se dispuso el denominado Aislamiento Social Preventivo Obligatorio (ASPO)
como medida de contención. Estas medidas disminuyeron rápidamente la circulación
(durante las 2 primeras semanas de vigencia del ASPO la circulación en ámbitos
metropolitanos se redujo 80%) y por ello, las cifras de casos confirmados registradas luego
del 30 de marzo son sustancialmente menores a las proyectadas (Gráfico 3).
Por ende, es raro aplicar un modelo SIR básico para realizar pronósticos, en tanto supone
que las tasas de transmisión serán constantes a lo largo de la pandemia. No obstante su uso
es aún generalizado en los medios de comunicación no tanto con fines predictivos sino
educativos; este modelo sencillo y las curvas que de allí surgen se utilizan en campañas de
1
De ellos, 24 (9%) son decesos, aunque esta versión simplificada del modelo no los distingue.
concientización (“aplanar la curva”) para ilustrar los efectos devastadores que tendría una
inmunización natural de la población. No obstante este esquema es todavía insuficiente
para generar predicciones útiles que sirvan de base para tomar decisiones a nivel sanitario.
Usualmente las autoridades sanitarias necesitan predecir los casos aún con intervenciones
de salud pública, precisamente para valorar su efectividad y corregir o rectificar cursos de
acción, planificar equipamiento, instalaciones, insumos, personal, etc.
Gráfico 3: Bondad de ajuste del modelo SIR. Argentina
Fuente: elaboración propia en base a cifras publicadas por el Ministerio de Salud
La consideración de medidas de aislamiento que afectan a la transmisión y con otros

problemas del modelo básico han justificado especificaciones más complejas del modelo,
que se exponen en la siguiente sección.
Variantes del modelo SIR
Se han propuesto varias alternativas de que mejoran el realismo del modelo SIR básico. Se
sintetizan aquí las principales. Todas consisten en el añadido de compartimentos que
generan subclasificaciones dentro de cada grupo original. Se sintetizan aquí las principales.
Por razones de economía de espacio se omitirán las ecuaciones pero el lector puede
encontrarlas en las referencias aportadas.
i) Inclusión de período de incubación. El reconocimiento de que en las enfermedades

infecciosas los síntomas aparecen días después del contagio permite modelar que el
infectado no es captado por el sistema sanitario desde el inicio, sino desde que desarrolla
síntomas2. Durante el período de latencia el infectado puede transmitir la enfermedad
(usualmente a un ritmo menor que cuando desarrolla síntomas). La consideración de un
período de incubación genera un nuevo compartimiento en el modelo, usualmente
denominado Expuestos, y desplaza la ocurrencia del pico a la derecha, es decir, demora la
aparición del máximo de infectados. Esta variante se suele conocer como SEIR. En el caso
de Covid-19 se ha estimado que un infectado demora en promedio entre 5 y 6 días en
desarrollar síntomas (Lauer et al 2020; Linton et al 2020).
ii) Tasa de transmisión variante en el tiempo. La adopción de cuarentenas y aislamiento
social reduce los desplazamientos de personas y suele generar una reducción del
parámetro de transmisión, 𝛽, que deja de ser constante y pasa a ser variante en el
tiempo, 𝛽𝑡 . Gutiérrez y Varona (2020) proponen considerar valores decaigan en forma
discreta conforme las autoridades van modificando los permisos de circulación de
personas. Con todo, como reconocer Smirnova et al (2017), la efectividad de las
intervenciones también decae en el tiempo. Por ello, Liu Magal et al (2020) sugieren una
especificación de𝛽𝑡 con un patrón suave y decreciente de descenso, antes que discreto.
La adopción de cuarentenas y de elementos de autoprotección pueden hacer disminuir
los valores de 𝛽 hasta cifras menores a 0.01, dependiendo del grado de acatamiento y
control. La disminución de 𝛽aleja la fecha de ocurrencia del pico al tiempo que tiende a
aplanar la curva y en algún momento provoca el descenso de la curva de infectados
activos y la remisión de la epidemia.
iii) Inclusión de asintomáticos y pre-sintomáticos. En enfermedades infecciosas es usual que
una parte de los infectados no desarrolle síntomas. La inclusión de un grupo de
asintomáticos en el modelo es una de las variables clave, que ha permitido acercar las
cifras proyectadas a las efectivamente reportadas por las autoridades de salud. En tanto
en la mayor parte de los países se suelen implementar protocolos de testeo a individuos
sintomáticos, los asintomáticos quedan sin contabilizar por el sistema. Si bien los
asintomáticos pueden infectar menos que los sintomáticos, es posible que transmitan el
2
Incluso, puede haber demoras desde la fecha de aparición de síntomas y la confirmación si los métodos de
testeo no son eficientes, son insuficientes o demoran tiempo en producir resultados.
virus. En el caso de Covid-19 la literatura internacional indica que 18% a 40% de los
infectados pueden ser asintomáticos (Mizumoto et al 2020) y que la ventana de
inmunización desde el contagio es de 14 días en total3. A su vez, puede ocurrir que el
contagio ocurra antes de la aparición de síntomas, en un período pre-sintomático, donde
el infectado contagia sin saberlo. Este elemento es clave en la contención de la
enfermedad si este período abarca varios días de la incubación y si los protocolos de
testeo sólo incluyen a individuos con síntomas. En Covid-19 la evidencia muestra que
alrededor de 40% de los contagios ocurre en este período, que ocurre entre 1 y 3 días
antes de los síntomas (Wei et al 2020). Ello justifica la adopción de campañas de testeo
masivo, especialmente en la fase de propagación. El efecto de esta distinción en los
modelos es el de aumentar el volumen de infectados.
iv) Consideración de distintos grados de severidad de los infectados. Es usual encontrar que
las enfermedades virales tengan distinto grado de severidad de acuerdo a la edad del
infectado y su condición de salud pre-existente al contagio. Esto introduce distintos
ritmos de recuperación, que en el modelo SIR se supone homogénea e igual para todos.
Este elemento es clave para la planificación de servicios de salud en tanto los pacientes
severos y críticos demandarán internación hospitalaria mientras que los leves requerirán
una supervisión en aislamiento. En Covid-19 se estima que la recuperación es de 10 días
en pacientes leves, 14 días en pacientes severos y puede llevar más de 20 en los
pacientes críticos (Zhou et al 2020). A su vez, la evidencia internacional indica que 80% de
los infectados desarrolla síntomas leves y no requiere internación, 13-15% requiere
hospitalización en sala de cuidados comunes y 5%-7% demanda cuidados intensivos
(usualmente acompañado de respirador).
Las consideraciones anteriores pueden representarse en un esquema como el expuesto en

el Gráfico 4. El único elemento que no puede visualizarse adecuadamente es el descenso de
la tasa de transmisión, debido a su dimensión temporal. Además, se debe aclarar que
3
Por ello, las medidas preventivas tomadas en casos sospechosos suelen aconsejar el aislamiento de
asintomáticos durante 2 semanas.
Gráfico 4: Modelos SIR con incubación, asintomáticos, presintomáticos y distintos grados de

severidad de los infectados
Fuente: elaboración propia en base a cifras publicadas por el Ministerio de Salud
Un modelo como el presentado en el Gráfico 4 involucra 21 parámetros (en el gráfico se

visualizan sólo 15 debido a que 𝛽𝑔 condensa la tasa de transmisión global, de los 6 grupos
que contagian a distinto ritmo (Expuestos, Pre-sintomáticos, Asintomáticos, Leves, Severos,
Críticos) y omite además la tasa que representa el ritmo de descenso de la transmisión en
infectados no aislados (usualmente los pre-sintomáticos). Como se dijo anteriormente, es
posible incluir más compartimentos (admitir demoras entre fecha de aparición de síntomas
y fecha de confirmación, grupos etarios con ritmos de recuperación diferenciados, etc).
Cada nuevo compartimiento implica invariablemente la introducción de más parámetros,
mayor complejidad de cómputo y más riesgo de error. A la inversa, en contextos de escasez
informativa, se pueden anular compartimentos para reducir la cantidad de parámetros.
Se ensayaron 2 variantes de SEIR para Covid-19 con datos de Argentina, SEIRH y SEIRP. La
primera considera expuestos, asintomáticos, tiempos de recuperación homogéneos y
descenso de la transmisión en el tiempo. La segunda, SEIRP agrega pre-sintomáticos y
distintos ritmos de recuperación de leves, severos y críticos pero adopta una especificación
distinta para la tasa de transmisión en tanto supone aislamiento de infectados activos y
circulación restringida de pre-sintomáticos. Esto elimina la necesidad de estimar la tasa de
descenso del contagio.
El modelo SEIRP fue estimado suponiendo 6 días de incubación, 66% de sintomáticos, tasa
de transmisión inicial de 0,29 para sintomáticos, tasa de transmisión constante de
asintomáticos de 0,043,12 días de recuperación de sintomáticos, 7 días de inmunización de
asintomáticos. Una tasa de descenso de la transmisión inicial equivalente a 0,025 hasta el 6

de abril y luego disminuyendo a un ritmo más lento hasta disminuir a 0,004375 desde fines
de abril. Los valores iniciales son iguales a los considerados en el modelo SIR anterior.
Gráfico 5: Proyección de infectados sintomáticos con tasas de recuperación homogéneas.

Argentina
(a) Infectados activos (b) Camas en hospitales, totales y en terapia
Los valores proyectados por esa variante SEIRH pronostican alrededor de 7000 casos activos
en la 3ra semana de junio. Si 20% de ellos requiriese internación, ello implicaría unas 1400
camas en todo el país y cerca de 500 camas en cuidados críticos (terapia intensiva). Si bien
este escenario parece alentador desde el punto de vista de la presión sobre los recursos un
examen más detallado de su bondad de ajuste hace dudar de la precisión de esas
proyecciones.
Comparando las cifras de infectados activos predichas con las reportadas durante el período
30 de marzo al 29 de abril, se observa que el modelo sobre-estima severamente los
contagiados. No se expone aquí pero el modelo también sobre-estima la cantidad de
muertes, respecto de las ocurridas. Esto lleva a dudar de la precisión de las cifras ofrecidas.
Gráfico 6: Bondad de ajuste del modelo SEIRH
En este modelo la bondad de ajuste mejora especialmente al aumentar el tiempo de

recuperación. Pero mayor tiempo de recuperación incrementa la tasa de contagio inicial
(esencialmente más tiempo de resolución del caso implica más tiempo contagiando) y con
ello el número reproductivo inicial. Por este motivo, se probó con una variante de cálculo de
R0, que explota el hecho de que el período infectivo se aproxima mejor según el intervalo
serial, que es el tiempo trascurrido entre la aparición de síntomas de un infectado
secundario y la fecha de síntomas de su transmisor (Wallinga y Lipsitch, 2007). Si bien no
existen datos de este indicador para Argentina, la evidencia internacional lo ubica en valores
de 4 a 7 días (Ganyani et al, 2020). Esta variante permite partir de R0 alineados a la evidencia
internacional al tiempo que ritmos de recuperación más lentos que generan una mayor
bondad de ajuste a los datos reportados a nivel nacional.
Un mejor ajuste a las cifras de infectados activos informadas por el Ministerio de Salud de la
Nación se encuentra con la siguiente recalibración: 60% de sintomáticos, 7 días de
incubación, una tasa de transmisión inicial de 0,143 para sintomáticos sujeta a una tasa de
descenso de 0,015 hasta el 6 de abril, 0,009 del 6 al 26 de abril y 0,005 desde el 26 de abril,
transmisión de asintomáticos equivalente a 0,072, 7 días de inmunización en asintomáticos
y 38 días de recuperación en sintomáticos.
Gráfico 7: Proyecciones de un modelo SEIRH recalibrado para Covid-19. Argentina
(a) Infectados activos (b) Camas en hospitales, totales y en terapia
El modelo recalibrado proyecta 4500 casos activos los últimos días de junio, con 640
hospitalizados y unas 320 en cuidados intensivos. Si bien estas cifras están alineadas con los
casos observados, se basan en un parámetro de recuperación muy alejado de los valores
reportados en otros lugares del mundo, con más casuística. Los valores recuperación que
para Argentina generan el mejor ajuste se acercan al tiempo en que el infectado se vuelve
negativo en base a pruebas PCR, pero no necesariamente contagia. El segundo problema es
que esta variante supone que la intervención de las autoridades sanitarias genera descensos
paulatinos del contagio, mientras que en la práctica, Argentina al igual que varios países del
resto del mundo, se encuentran en fases de relajación de medidas de aislamiento por
motivos esencialmente económicos. La flexibilización del ASPO aumentará la circulación
aunque el impacto de ello sobre la transmisión efectiva del SARS-Cov2 es incierto4.
4
Sin duda, el mayor número de contactos diarios que habrá entre expuestos, asintomáticos e infectados leves
redundará en mayores tasas de transmisión que las operativas durante el apogeo del ASPO, pero ello podría
ser parcialmente contrarrestado por el mayor uso de elementos de autoprotección.
Gráfico 8: Bondad de ajuste del modelo SEIRH recalibrado para Covid-19. Argentina
Este valor inusual justifica la exploración de un modelo con mayor desagregación de los
tiempos de recuperación como el SEIRP. Como se dijo antes, ese modelo incorpora pre-
sintomáticos y tasas de contagio y de recuperación diferentes para cada grupo. Los
parámetros elegidos en esta variante se basan, nuevamente en evidencia sistematizada en
otras regiones y parten de la tasa de variación diaria de nuevos casos locales observada en
Argentina el 30 de marzo (rt = 0,138).
Las tasas de transmisión de expuestos, asintomáticos (no detectados), sintomáticos leves,

severos y críticos se suponen todas menores a la tasa de transmisión de referencia, que
corresponde a los pre-sintomáticos (en general, no detectados por el sistema sanitario, con
pocas restricciones de circulación, especialmente desde mediados de mayo, fecha prevista
de flexibilización significativa del ASPO en Argentina). Aquí se siguió la especificación
adoptada por De Visscher (2020) que multiplica a las tasas de transmisión de los pre-
sintomáticos por un escalar 0,1 como medida de atenuación del contagio en el resto de los
grupos.
El modelo SEIRP ajustado para Argentina consideró los siguientes parámetros: 7 días de
incubación hasta la etapa pre-sintomática, 2 días de contagio en etapa pre-sintomática, 7
días de inmunización en asintomáticos, 9 días de recuperación en sintomáticos leves, 14
días en severos y 28 días en críticos, 20 días desde inicio de síntomas hasta deceso. La tasa
de transmisión de pre-sintomáticos se calculó buscando el mejor ajuste al tiempo de
duplicación de casos y de casos activos. Ese valor se ubica en 0,31. Se trata de un valor
razonable en tanto la probabilidad de contagio se calcula actualmente en torno a 0,1 y bajo
medidas de aislamiento social la cantidad de contactos diaria puede rondar las 3 personas.
Las demás tasas suponen una atenuación de 0,1; 0,3; 0,4 y 0,1 para expuestos,
asintomáticos, leves y severos respectivamente5. Esto implica que, los expuestos, infectados
severos y críticos tienen una tasa de transmisión de 0,031 mientras que los asintomáticos
transmiten a razón de 0,093 casos por día y los leves 0,124 casos por día. A su vez, se
mantienen las proporciones de sintomáticos en 60%, de los cuales 80% es leve, 13% es
severo y 7% es crítico. La tasa de letalidad se supuso en 4,2% de los infectados confirmados
(sintomáticos).
Gráfico 9: Bondad de ajuste de modelo SEIRP de Covid-19. Argentina
(a) Ajuste a la tasa de duplicación de casos (b) Ajuste entre activos predichos y observados
El problema con el modelo SEIRP, que parece el más realista de todas las variantes es que
predice un pico hacia fines de diciembre de 2020 y con 1,1 millón de casos activos, es decir
un pico tardío y con una cantidad de casos activos que superaría la capacidad del sistema
5
Se considera que los pacientes críticos tienen una atenuación equivalente a los severos, de 0,1
sanitario en tanto se requerirían 200 mil camas y casi 80 mil módulos en terapia intensiva.
No se presenta aquí el Gráfico por la escasa verosimilitud del pronóstico.
A diferencia del modelo SEIRH, donde fue posible una re-calibración con valores de los
parámetros razonables, a excepción de la tasa de recuperación, en este caso ninguna re-
parametrización implicó una mejora sustantiva en todos los aspectos del modelo. Por
ejemplo, una reducción sustancial de las tasas de contagio de los expuestos, asintomáticos,
sintomáticos leves, severos críticos, requería para obtener cifras cercanas a la tasa de
doblaje y de casos activos valores de transmisión de pre-sintomáticos muy elevados. Algo
similar ocurre con los tiempos de recuperación, para producir valores de infectados en el
pico más razonables se requerirían tiempos de recuperación demasiado cortos en relación a
lo que informan los organismos de salud.
Por este motivo, el modelo más realista genera proyecciones tan inverosímiles como el
modelo básico SIR. Estos resultados coinciden con los errores de pronóstico de ajustes
propuestos para Italia. Por ejemplo, Giordano et al (2020) predicen bastante bien el pico a
mediados de abril pero el número de casos pronosticado es el triple de los observados (aún
considerando subtesteo). Por su parte Fanelli y Piazza (2020) pronosticaron el pico en marzo
con 15 mil activos y 9300 muertes. El pico ocurrió un mes después con cifras 7 veces
superiores a las predichas en activos y 3 veces superiores en muertes. Otros trabajos
reportan las mismas dificultades. Por ese motivo, los pronósticos basados en modelos SIR de
difundirse, vienen acompañados de varios reparos y la recomendación de ajustarlos casi
semanalmente a medida que arriba nueva información, sugiriendo que quizá el mejor
horizonte de predicción sea el corto plazo, sin aspiraciones proyectivas para el ciclo
completo.
Roda et al (2020) acuerdan que las problemas de pronóstico son mayores en los modelos
con más parámetros. Según estos autores, esto podría deberse a un problema de
identificación. Por ejemplo, el modelo de Roda et al (op cit) muestra que demoras entre la
fecha de aparición de síntomas de la fecha de confirmación, puede propagar errores al resto
de los compartimentos. Los problemas de identificación surgen en modelos con más
parámetros que los que el modelo puede soportar y la única forma de evitar este problema
es contar con más información que permite identificar mejor la dinámica del modelo. Pero
más información requiere más tiempo de propagación y ello naturalmente resta capacidad
de reacción.
Desde la irrupción del SARS-Cov en China a fines de 2002 y el MERS-Cov en Arabia Saudita
en 2012, los modelos compartimentales han recibido notable atención en la literatura
epidemiológica y han resultado de gran utilidad para comprender y actuar frente a los
brotes de esas epidemias.
En caso de SARS-Cov-2 el Imperial College (Inglaterra) utilizó modelos SEIR para ilustrar el
impacto que tendría su propagación mundial. Esos pronósticos animaron a la Organización
Mundial de la Salud a declarar la Covid-19 como pandemia e instar a todos los países a
implementar medidas de distanciamiento social. Con todo, la mayoría de las aplicaciones
empíricos de esta familia de modelos aún permanecen en el campo de la enseñanza y la
difusión dejando en claro que estos modelos pueden ser insuficientes para la toma de
decisiones6 debido a la elevada sensibilidad de los resultados a los valores de los parámetros
y a depender de aspectos no observables. Todavía son escasas las publicaciones que utilizan
estos modelos para modelar el ciclo completo de la pandemia de Covid-19. Las disponibles
revisadas exhiben grandes errores de pronóstico. El propio responsable del Imperial College,
principal organismo asesor de Covid-19 del gobierno del Reino Unido admitió errores de
pronóstico; al inicio predijo 250 mil muertes en Gran Bretaña adoptando medidas de
mitigación (Ferguson et al, 2020), días después del aislamiento dispuesto por el gobierno
británico7, reconoció que las cifras eran excesivas y pronosticó 20 mil decesos a causa de la
Covid-19 (New Scientist, 25/03/2020), actualmente el Reino Unido reporta más 31 mil
muertes.
Las proyecciones realizadas para datos de Argentina generan incertidumbre sobre el

pronóstico, se observan pobres resultados de validación (escasa bondad de ajuste), valores
6
Ver por ejemplo, la aplicación online desarrollada por Alison Hill de la Universidad de Harvard en
https://alhill.shinyapps.io/COVID19seir/. Otra calculadora online, desarrollada por Gabriel Goh, se encuentra
en http://gabgoh.github.io/COVID/index.html
7
Las cifras divulgadas en ese informe revocaron la decisión inicial de Gran Bretaña de avanzar hacia una
inmunización natural a tomar medidas de aislamiento.
de parámetros alejados de los registrados en otras regiones del mundo con mayor casuística
sobre Covid-19 y/o predicciones poco razonables (picos muy alejados y con valores muy
altos de infectados).
Por el momento, los modelos SIR y SEIR son incapaces de generar pronósticos fiables de
epidemias como la Covid-19. No obstante, son poderosos en el ámbito de la enseñanza, la
investigación y la divulgación para indagar e ilustrar cómo medidas de distanciamiento
social (que reducen los contactos entre personas), el uso de elementos de autoprotección
(reducen la probabilidad de contagio) y de rastreo de infectados (reducen ambos) pueden
colaborar para disminuir la presión de la enfermedad sobre los recursos sanitarios.
Por el momento, el horizonte de predicción más adecuado parece ser el de corto plazo (4 o
6 semanas) y el apoyo de indicadores de vigilancia como el número reproductivo efectivo o
el tiempo de duplicación de casos.
4. REFERENCIAS
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Covid-19: diseño de herramientas para la gestión de los recursos sanitarios
desde un enfoque multidisciplinario | M. Porras; M. Geri; G. Durand; J. Virdis; G. González;
M.F. Arnaudo; F. Durán; A. Blanco; M. S. Moreno; E. Elorza; F. Lago; N. Moscoso; A. Bandoni
COVID-19: DISEÑO DE HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS

SANITARIOS DESDE UN ENFOQUE MULTIDISCIPLINARIO1
Mauricio Porras, Municipalidad de Bahía Blanca
Milva Geri, IIESS UNS-CONICET
Guillermo Durand, PLAPIQUI UNS-CONICET
Juan Virdis, IIESS UNS-CONICET
Gisela González, IIESS UNS-CONICET
M. Florencia Arnaudo, UNS
Facundo Durán, IIESS UNS-CONICET
Aníbal Blanco, PLAPIQUI UNS-CONICET
M. Susana Moreno, PLAPIQUI UNS-CONICET
Eugenia Elorza, IIESS UNS-CONICET
Fernando Lago, IIESS UNS-CONICET
Nebel Moscoso, IIESS UNS-CONICET
Alberto Bandoni, PLAPIQU UNS-CONICET
1. INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas, los sistemas de salud se enfrentan a permanentes cambios que los
obliga a adaptar sus decisiones. Desde el punto de vista de la demanda de servicios, se
registran modificaciones en los perfiles demográficos y epidemiológicos, además de
expectativas crecientes de una población más educada e informada. Desde el punto de vista
1
El presente documento fue elaborado por el Grupo de Economía e Ingeniería de Sistemas de Salud en el
marco de un Convenio de Colaboración firmado en marzo de 2020 entre la Municipalidad de Bahía Blanca y la
Universidad Nacional del Sur.
de la oferta, los proveedores de servicios para el cuidado de la salud deben adaptarse a las
transformaciones de la industria biomédica con permanentes innovaciones tecnológicas.
A su vez, desde organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud y la

Organización Panamericana de la Salud proponen a sus países miembro avanzar hacia la
cobertura universal en salud invitando a garantizar que ninguna persona deje de acceder a
los servicios de salud que necesite(García Cabrera, 2015; Valdez, Ramly y Brennan, 2010;
Siddiqiet al., 2009).
En este contexto, la pandemia del COVID-19 agrega nuevos desafíos a todos los países del
mundo que deben planificar en el corto plazo sus servicios de salud para dar respuesta a la
amenaza de esta desconocida enfermedad. La mayoría de los sistemas de salud, aún con
diferentes características institucionales (sean de financiamiento público, privado o mixtos),
colapsan al ser sorprendidos por la rápida llegada de los contagios viendo reducidas sus
capacidades de atender adecuadamente las necesidades de salud de su población.
En este contexto, las autoridades sanitarias necesitan contar con información que les
permita tomar decisiones en el menor tiempo posible y con el menor nivel de
incertidumbre. Un sistema de salud que se proponga el manejo oportuno de la pandemia
debe: i) interpretar lo que está ocurriendo en los países con población enferma, ii) analizar
las capacidades reales de atención de su propio sistema de salud, iii) proyectar los posibles
escenarios de curvas de contagios, para finalmente, iv) tomar decisiones que los acerquen a
las posibles realidades de contagio y necesidad de recursos.
En el caso de Argentina, la llegada de la pandemia más tarde que en otros países, permite
tener información de experiencias previas para predecir las futuras demandas de recursos
sanitarios. Sin embargo, cualquier sistema de salud local o regional del país, tiene la
complejidad adicional de la segmentación y fragmentación del diseño institucional (público,
privado y mixto) (Bellóet al., 2011) que impone a los tomadores de decisión la necesidad de:
i)planificar la oferta de los recursos médico-sanitarios de los subsectores públicos y
privados, e ii) integrar los múltiples financiadores de la atención de la salud según sean
seguros privados, obras sociales, y/o el Estado en sus tres niveles de gobierno.
En marzo de 2020 el Municipio de Bahía Blanca (Provincia de Buenos Aires), a través de su

Jefatura de Gabinete, solicitó al grupo de Economía e Ingeniería de Sistemas de Salud
(gEISS)2 la colaboración para desarrollar una herramienta que permita estimar los recursos
requeridos para hacer frente a la pandemia COVID-19 (RRHH, camas, respiradores, insumos
médicos, elementos de protección personal, etc.).
Mediante la firma de un Convenio Específico de Colaboración entre la Universidad Nacional

del Sur (UNS) y el Municipio de Bahía Blanca (MBB), investigadores y becarios del Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) con sede los Departamentos de
Economía e Ingeniería Química de la UNS y el Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales del Sur (IIESS) y la Planta Piloto de Ingeniería Química (PLAPIQUI), formaron un
equipo de trabajo para desarrollar la herramienta solicitada.
OBJETIVO
Describir el trabajo interdisciplinario requerido para el diseño de la herramienta de

estimación de insumos sanitarios y la validación de parámetros, llevado a cabo por el gEISS
durante los meses de marzo a mayo de 2020 en el marco de la actual pandemia de COVID-
19.
RESULTADOS
El problema descripto por las autoridades locales planteó la necesidad de realizar diferentes
actividades: i) revisar la literatura para investigar la existencia de herramientas que
permitan calcular insumos, ii) interpretar el proceso de atención de los pacientes con
síntomas de COVID-19, iii)identificar los insumos que serían requeridos en cada etapa del
proceso, iv) proyectar las curvas de contagio que permitan calcular la cantidad de pacientes
que podrían requerir insumos del sistema de atención de la salud.
En primer lugar, se inició un proceso de revisión de la literatura orientado a identificar los

desarrollos existentes asociados con herramientas de estimación de insumos,
identificándose que a nivel internacional existen múltiples metodologías diseñadas por
2Para más información acerca de la misión, objetivos, miembros y proyectos de investigación y de transferencia
del grupo consultar http://www.geiss.uns.edu.ar/
diferentes instituciones públicas y privadas, así como por grupos de investigación (Zhang et
al., 2005; Radonovich, 2009; Halyardhealth, 2020; OMS, 2019). Incluso se encuentran
numerosas herramientas disponibles online de uso libre que permiten planificar los servicios
hospitalarios para responder a las necesidades de atención durante una pandemia. Por
ejemplo, los Centros para el Control y Prevención de Enfermedades3, desarrollaron en el
año 2004, una herramienta denominada FluSurge basada en una planilla de cálculo con la
cual las autoridades de salud pueden estimar la cantidad de camas de cuidados mínimos e
intensivos y respiradores necesarios para distintos escenarios de casos de influenza con solo
indicar unos pocos parámetros (Zhang et al., 2005).
Por su parte, con motivo de la pandemia COVID-19, la Organización Mundial de la Salud (en
adelante OMS) desarrolló un conjunto de 3 herramientas que pueden ser utilizadas para
planificar en el contexto de la actual crisis sanitaria. Se trata de planillas de cálculo, que
aunque responden a objetivos distintos, resultan complementarias: i) The Adaptt Surge
Planning Support Tool: estima la cantidad de camas necesarias para la atención moderada,
grave y crítica, y los distintos recursos humanos necesarios a partir de la predicción de un
modelo epidemiológico, ii) The Health Workforcé Estimator: estima el número requerido de
23 tipos de trabajadores de salud en función de un número objetivo de pacientes leves,
moderados, severos y críticos por día. Se alimenta de los datos generados por The Adaptt
Surge Planning Support Tool y proporciona un análisis de las brechas diarias en la fuerza
laboral disponible y necesaria para cada tipo de trabajador de la salud en las distintas
instalaciones), y iii) COVID-19 Essential Supplies Forecasting Tool: predice la necesidad de
insumos esenciales a corto plazo incluyendo equipos de protección personal, equipos de
diagnóstico, medicamentos para las terapias de apoyo e insumos médicos descartables.
Estas calculadoras fueron diseñadas para ser utilizadas por los países miembros de la OMS,
aunque pueden adaptarse para ser utilizadas por estados sub-nacionales o poblaciones
específicas (OMS, 2019).
No se identificaron desarrollos en idioma español que permitan una adaptación simple a la

realidad de los sistemas de salud locales, los cuales presentan entre otras, la complejidad de
3Centers for Disease Control and Prevention, dependientes del Department of Health and Human Services
(Atlanta, Estados Unidos).
tener hospitales públicos gestionados y financiados por los tres niveles de gobierno
(nacional, provincial y municipal), centros de atención primaria de la salud, hospitales
privados y gremiales. Por esta razón, fue necesario avanzar en el diseño de herramientas
propias, ajustadas a las realidades locales que puedan desarrollarse interactivamente con
los actores del sistema sanitario, y ser adoptadas por éstos para gestionar la pandemia.
Concretamente se propuso el diseño de una herramienta consistente en dos módulos

independientes y complementarios: (i) una calculadora para estimar los insumos sanitarios y
(ii) un modelo matemático para intentar predecir la evolución de casos. El modelo se
consideró necesario para simular escenarios de contagio y, por lo tanto, de proyección de
insumos.
Se crearon dos subgrupos de trabajo: uno con el objetivo de programar la calculadora de

insumos médico-hospitalarios y, otro para desarrollar el modelo epidemiológico para
predecir el número de infectados en Bahía Blanca y la Región Sanitaria I4 (en adelante RSI).
Se definió la planilla de cálculo Excel como plataforma de desarrollo para ambas
herramientas por poseer las prestaciones esenciales para desarrollar este tipo de programas
y por resultar familiar a un amplio sector no especialista en sistemas informáticos.
Antes de iniciar el desarrollo de las herramientas mencionadas se estudió en detalle el

funcionamiento del sistema y se lo conceptualizó en el diagrama de información que se
muestra en la Fig. 1. El flujograma muestra la trayectoria del paciente en el sistema de salud
local/regional y fue elaborado en conjunto con especialistas locales del sector sanitario. .
El proceso de atención inicia, según los protocolos establecidos, con el llamado telefónico
por parte del paciente a un operador, o con la visita presencial al centro de salud y culmina
con el alta definitiva o la defunción.
4La Región Sanitaria I está ubicada en el sur de la Provincia de Buenos Aires. La componen 15 partidos; Adolfo
Alsina, Adolfo Gonzáles Chaves, Bahía Blanca, Coronel Rosales, Coronel Dorrego, Coronel Pringles, Coronel
Suárez, Guaminí, Monte Hermoso, Patagones, Puán, Saavedra, Tornquist, Tres Arroyos y Villarino.
Fig. 1: Flujograma de información para la gestión de la pandemia COVID-19.
El proceso consiste de las siguientes fases principales:
A. Consultas
B. Triage
C. Traslados a centros de aislamiento u hospitales
D. Aislamientos / hospitalizaciones
E. Alta o defunción
Para identificar los bienes y servicios requeridos en cada una de las fases de atención del
paciente, se combinaron revisiones bibliográficas de la literatura científica con los
protocolos de atención vigentes y las entrevistas virtuales a expertos. Estas tareas
permitieron seleccionar aquellos insumos mayormente empleados para el tratamiento de
esta patología en la ciudad de Bahía Blanca. De esta forma, la estimación de insumos
necesarios para la atención de pacientes refleja las estrategias y protocolos diseñados por
los responsables de las instituciones sanitarias de la región.
Para identificar el modelo epidemiológico que podía adaptarse a las condiciones particulares
de una ciudad mediana como Bahía Blanca, se comenzó por diseñar modelos sencillos que
implican una enorme simplificación de la realidad, para después ir complejizándolos

paulatinamente. Si bien, a medida que se obtenían modelos más complejos, las predicciones
mejoraban, el inconveniente adicional es la necesidad de incorporar cada vez más
parámetros, muchos de ellos de difícil estimación.
Luego de dos meses de trabajo, se diseñaron dos herramientas denominadas i-COVID y m-

COVID. La primera es una calculadora de insumos necesarios mientras que la segunda
implementa un modelo matemático que genera predicciones de curvas de contagios para
distintos escenarios y parametrizaciones. En conjunto permiten: i) diferenciar los insumos
según las fases del proceso de atención de los pacientes con síntomas/contagio de COVID-
19,ii) incluir las funciones de las herramientas complementarias de la OMS en una única
calculadora de insumos esenciales, iii) ser adaptadas al tomador de decisión local o regional,
iv) incorporar el stock actual de insumos observando la brecha entre la necesidad
proyectada y los insumos disponibles, v) incorporar diferentes escenarios según otros
modelos epidemiológicos que se propongan para predecir la propagación de la enfermedad
y vi) ser implementadas fácilmente.
Al final de este documento se presentan, como anexos, infogramas que presentan las
características y prestaciones de cada una.
La última actividad asociada al desarrollo de estas herramientas es el proceso de validación

de parámetros, dado que tanto la calculadora de insumos como el modelo matemático se
ven sustancialmente afectados por los “valores supuestos” de los mismos. La misma fue
llevada a cabo en distintas reuniones virtuales y presenciales entre representantes del grupo
de investigación y expertos del sector de salud local. Sin embargo, dado que muchos de
estos parámetros fueron muy difíciles de determinar aun siendo validados, continúan
estando sujetos a un elevado grado de incertidumbre y en permanente revisión.
De todas formas, la estimación de distintos escenarios en la etapa de validación permitió

observar la forma en que oscilaciones en la velocidad de contagio modifican la posibilidad
de saturación del sistema sanitario. Además, se discutieron parámetros que reflejan
medidas de distanciamiento, cambios en la población autorizada a suspender el aislamiento
social y preventivo, regulación de actividades recreativas, segmentación del aislamiento por
rangos etarios, entre otros. Este proceso, dio cuenta de la utilidad de m-COVID, sobre todo,
para las autoridades responsables de la administración del aislamiento social preventivo y
obligatorio, y de i-COVID para los encargados de decidir la demanda presente y potencial de
los recursos sanitarios en el sistema de salud.
Si bien estas herramientas fueron diseñadas para ser empleadas en la Municipalidad de

Bahía Blanca, pueden ser fácilmente adaptadas para quienes toman decisiones en ciudades
medianas y grandes de la provincia de Buenos Aires donde la oferta de prestaciones
médico-sanitarias está distribuida entre diferentes prestadores.
REFLEXIONES FINALES
El desarrollo de este proyecto constituye un proceso significativo de enriquecimiento y

aprendizaje de sus actores y se enfrenta a la complejidad que traen las nuevas demandas
vinculadas a las problemáticas en el sector salud las cuales, en muchos casos, superan los
marcos de conocimiento de cada campo del saber. Con el conocimiento y experiencia de las
disciplinas del grupo, se pudo abordar desde la biología, la economía y la ingeniería los
complejos problemas experimentados en el proceso de toma de decisiones del sistema de
salud local.
Asimismo, se puso de relieve la importancia del trabajo interdisciplinario, es decir el empleo

de un modelo conceptual que integre los marcos teóricos de múltiples disciplinas utilizando
las perspectivas y habilidades de los distintos campos del conocimiento (González Carbonell,
2014; Aboelela et al., 2007). Esto conlleva el desafío de superar las visiones fragmentadas y
erradicar las fronteras entre las disciplinas fomentando el trabajo colectivo, la reciprocidad
y creando nuevas formas de pensar y nuevos puntos de vista que contribuyan a potenciar
los análisis.
En el asesoramiento a los tomadores de decisión de los sistemas de salud, adquiere una

gran relevancia el desarrollo, implementación y uso de modelos matemáticos, dado que
proporcionan información útil sobre las estrategias óptimas de manejo de la epidemia,
teniendo en cuenta las limitaciones políticas, presupuestarias, técnicas y otras pertinentes
que se enfrentan en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, una especificación
inadecuada del modelo a la realidad que intenta representar, una parametrización

deficiente o una interpretación errónea de las prioridades de los tomadores de decisión,
pueden conducir a conclusiones equivocadas.
Los modelos, para ser útiles, deben ser capaces de producir resultados y predicciones que
sean confiables para ser implementados en operaciones reales. Uno de los factores
principales para el éxito de los modelos matemáticos es la calidad de la información con la
que se los alimentan. En este proceso resulta fundamental la participación de los actores
locales y los grupos de expertos tanto en la etapa del diseño de herramientas para la toma
de decisiones, como en la validación de las mismas. El proceso de validación permite
verificar la potencialidad, aplicabilidad, validez, confiabilidad y flexibilidad de las
herramientas desarrolladas y por otra parte, fomenta la interacción entre distintos actores
desarrollando mecanismos de retroalimentación entre los mismos.
Este trabajo fue llevado a cabo mayormente en el entorno virtual, lo cual implicó, en línea
con lo expresado por Gálvez Mozo (2005), el desarrollo por parte de los integrantes del
grupo de nuevas destrezas y un nuevo sentido de la realidad y el compromiso.
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Zhang X, Meltzer M.I., & Wortley P. (2005). FluSurge2.0: a manual to assist state and local
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influenza pandemic on hospital surge capacity (Beta test version). Centers for
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ANEXO
El escenario de pobreza y políticas sociales al recibir el COVID-19:
Bahía Blanca en el contexto de la Argentina urbana | María Emma Santos
EL ESCENARIO DE POBREZA Y POLÍTICAS SOCIALES AL RECIBIR EL COVID-19:

BAHÍA BLANCA EN EL CONTEXTO DE LA ARGENTINA URBANA1
María Emma Santos

1. INTRODUCCIÓN
En este trabajo se presenta de manera sintética el estado en el que Argentina y en particular

la ciudad de Bahía Blanca recibe la pandemia del COVID-19 en términos de pobreza, medida
desde una metodología multidimensional, así como también en términos de la política social
municipal. Cabe señalar queBahía Blanca es una de las ciudades que nuclea mayor población
en el sur de Argentina, concentrando 301.000 personas (INDEC, 2010), constituyendo una
ciudad intermedia, lo cual permite potencialmente posibilidades de política que pueden ser
más sencillas de implementar que en el caso de grandes urbes.
El objetivo es ofrecer las coordenadas para dimensionar el impacto que la pandemia tendrá
sobre los sectores más pobres del país y de la ciudad, y ofrecer algunas reflexiones en torno
a posibles medidas de política social para reducir el impacto de la crisis. El trabajo construye
sobre un documento de trabajo del IIESS publicado tres semanas luego de iniciada la medida
de aislamiento social obligatorio (Santos, 2020a).
El artículo presenta estimaciones y análisis con dos fuentes de datos. Por una parte, los
microdatos del segundo semestre de 2019 de la Encuesta Permanente de Hogares, realizada
por el INDEC. Por otra parte, se utiliza la base de datos de beneficiarios de los programas
sociales de la Municipalidad de Bahía Blanca, la cual a su vez ha sido cruzada con los datos
provenientes del Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS). En este
sentido, se agradecen las bases de datos proporcionadas por la Oficina de Estadísticas
1
Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de CONICET PIP No 11220150100659CO y del Proyecto
de Unidad Ejecutora (PUE) del CONICET sobre Vulnerabilidad y Exclusión Social en Bahía Blanca.
Se agradece especialmente al Jefe de la Oficina de Estadísticas Sociales de la Municipalidad de Bahía Blanca,
Lic. Martin Napal, por proporcionar las bases de datos referidas a las políticas sociales. Se agradece además la
asistencia técnica de la Dra. Marina Tortul, profesional de apoyo del IIESS.
Sociales de la Municipalidad de Bahía Blanca, insumo fundamental para el análisis aquí

presentado en la Sección 3, consistente con la política de datos abiertos,
independientemente de los resultados que los datos arrojen.
2. Pobres multidimensionales y su riesgo para el COVID-19
La situación social al momento de recibir la pandemia del COVID-19 en Argentina y en la

ciudad de Bahía Blanca era muy compleja (Santos, 2020a). Las estimaciones oficiales de
pobreza monetaria correspondientes al segundo semestre de 2019 (INDEC, 2020) indican
que un 35,5% de la población está por debajo de la línea de pobreza, lo que significa algo
más de 9,9 millones de personas; este grupo incluye a un 8% de la población que son
indigentes, lo que significa algo más de 2,2 millones de personas cuyos ingresos no alcanzan
a cubrir la canasta básica alimentaria. En el caso de Bahía Blanca, la tasa de pobreza
monetaria al segundo semestre de 2019 era del 28,1%, lo que implica 88.120 personas bajo
la línea de pobreza en la ciudad, y la tasa de indigencia de 4,4%, lo que significa 13.888
personas.2
La carencia de ingresos es sin duda una privación fundamental, puesto que inhibe múltiples
logros y resta libertad de elección y acción. Sin embargo, el escenario se presenta aún más
complejo cuando se consideran las múltiples privaciones simultáneas que experimentan los
hogares pobres. Estimaciones propias de un índice de pobreza multidimensional (IPM) para
Argentina y para Bahía Blanca con los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH)delsegundo semestre de 2019, revelan un degradé de privaciones interconectadas que
para algunos grupos se convierte en una trampa de pobreza. Las estimaciones del IPM, que
incluye la privación monetaria pero también 11 privaciones no monetarias (véase Tabla A.1
del Anexo para detalle del índice), indicaban el siguiente panorama.
En Argentina 12.6% de la población experimentaba al segundo semestre de 2019 lo que

podríamos llamar pobreza ‘moderada,’ entendida como habitar en hogares que están por
debajo de la línea de pobreza monetaria solamente, o bien que experimentar entre dos y
tres privaciones no-monetarias (por ejemplo, falta de acceso a saneamiento y bajo nivel
2
Cabe aclarar que las estimaciones de pobreza para Bahía Blanca con datos de la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH) están sujetas a un error muestral significativo puesto que el tamaño de muestra en este
aglomerado es pequeño, de entre 3080 y 550 hogares por trimestre. Esto significa que las estimaciones
puntuales mencionadas tienen en realidad un amplio intervalo de confianza.
educativo de los adultos del hogar), un 21.5% experimentaba pobreza multidimensional

intensa, entendida como pertenecer a hogares que experimentan entre cuatro y cinco
privaciones no-monetarias, o bien privación en ingresos más una a dos privaciones no-
monetarias. Finalmente, un 9% experimentaba pobreza multidimensional severa, definida
aquí como pertenecer a un hogar con privaciones en seis indicadores no-monetarios, o bien
que está por debajo de la línea de pobreza monetaria y privado en tres indicadores no-
monetarios (Gráfico 1a). En Bahía Blanca, estos grupos eran del 11% en pobreza moderada,
18% en pobreza multidimensional intensa, y 4.4% en pobreza multidimensional severa
(Gráfico 1b).3Los Gráficos A.1 a y b del Anexo presentan la evolución del tamaño de estos
grupos entre 2016 y 2019 para Argentina y Bahía Blanca respectivamente.
Gráfico 1a Gráfico 1b
Distribución de diferentes intensidades de pobreza Distribución de diferentes intensidades de pobreza

multidimensional en la Argentina urbana multidimensional en Bahia Blanca - II Semestre de 2019
II Semestre de 2019 %
% En pobreza
moderada En pobreza
12.6% moderada
10.9%
En pobreza En pobreza
multidimensional multidimensional
intensa
No pobres intensa
21.5%
56.9% 18.1%
No pobres
En pobreza
66.6%
multidimensional
severa
4.4%
En pobreza
multidimensional
severa
9.0%
Fuente: Elaboración propia con datos de la EPH, II semestre de 2019.
Las privaciones no-monetarias más acuciantes de estos hogares son en orden de

importancia por su incidencia: exclusión del sistema de seguridad social (ocupados que no
aportan al sistema previsional y hogares donde ningún miembro tiene cobertura de salud
contributiva), desempleo, falta de acceso a saneamiento adecuado (pozo con cámara
séptica como mínimo), hacinamiento (tres o más personas por cuarto), y falta de un mínimo
de educación en los adultos del hogar (que al menos un adulto haya completado tres años
3
El índice estimado es el Índice de Pobreza Multidimensional para América Latina (IPM-LA) de Santos y
Villatoro (2018). El IPM se compone de 12 indicadores agrupados en 5 dimensiones: vivienda (precariedad de
los materiales de la vivienda, hacinamiento y tenencia insegura de la vivienda), servicios básicos (carencia de
fuentes de agua mejoradas, carencia de fuentes de saneamiento mejoradas, carencias de energía limpia),
educación (inasistencia de niños a la escuela, rezago escolar, logro educativo insuficiente de los adultos) y
empleo (desocupación) y seguridad social (hogares donde ningún miembro ocupado realiza aportes
previsionales, ningún adulto mayor percibe jubilación o pensión o ningún miembro del hogar tiene cobertura
de salud contributiva), y estándar de vida (ingreso del hogar).
del nivel secundario de educación).4Esta misma complejidad se evidencia para toda la región
de América Latina, tal como se detalla en Lustig y Tommasi (2020) y Santos (2020b).
Los datos permiten además hacer un sencillo análisis adicional. En línea con Alkire et al
(2020), de todas las privaciones consideradas (detalladas en la Tabla A.1), podemos pensar
en aquellas que constituyen un factor de riesgo para el COVID-19. Específicamente, el
acceso a agua potable y saneamiento adecuado parecen críticos para mantener la medida
de higiene necesaria para evitar el contagio. Asimismo, contar con un mínimo de espacio
suficiente en el hogar, es decir, no vivir en condiciones de hacinamiento, no sólo posibilitan
el mejor cumplimiento de la medida de aislamiento social preventivo sino también evitan el
cultivo de otras enfermedades, así como también de malestar psicológico y acentuación de
disfuncionalidades intra-hogar que pueden llegar a la violencia y el abuso. Por último, el
acceso a energías limpias para cocinar, puede asociarse a una menor propensión a padecer
enfermedades respiratorias de base que son factores de riesgo para el COVID-19.5
Considerando estos cuatro indicadores únicamente, vemos que más de 5 millones de

Argentinos presentan privaciones en una de ellas, más de un millón presenta privaciones en
dos de ellas, más de 48 mil en tres de ellas y más de 14 mil en las cuatro (Tabla 1). Sin dudas,
estos subgrupos poblacionales son, en grado creciente con el número de privaciones,
vulnerables al contagio del COVID y sus consecuencias. En el caso de Bahía Blanca si bien
afortunadamente no hay población que exhiba tres de estas privaciones de manera
conjunta, hay más de 22 mil personas que exhiben una, y casi 6 mil que presentan dos de
estas privaciones. Así, los datos muestran que para una fracción significativa de la población
Argentina y de Bahía Blanca cumplir la consigna de “quedarse en casa” así como también
cumplir con las medidas de higiene necesarias para evitar el contagio resulta
4
Específicamente, al segundo semestre de 2019 en Argentina, el 70% de los pobres multidimensionales
(incluyendo tanto a los intensa como a los severamente pobres) pertenecían a hogares que no aportan al
sistema de seguridad social, o donde ningún adulto mayor percibe jubilación o pensión, o donde ningún
miembro tiene cobertura de salud contributiva; el 35% de los multidimensionalmente pobres pertenecen a
hogares con al menos un desocupado; el 37% no tiene acceso a saneamiento adecuado, el 21% vive en
hogares con 3 o más personas por cuarto, y el 14% vive en hogares donde ningún miembro adulto completó
tres años de estudios secundarios.
5
Estos factores de riesgo no incluyen los factores de riesgo primordiales referidos a la condición de salud y la
edad, sobre los cuales no hay información en las bases de datos aquí utilizadas. Sin embargo, es sabido que las
personas en situación de pobreza multidimensional tienen más probabilidades de estar malnutridos (sea baja
estatura por edad en los niños, bajo índice de masa corporal en mayores o bien, en el otro extremo, obesidad).
Por otra parte, su falta de acceso a cobertura de salud contributiva hace que estén “subdiagnosticados” en
muchas patologías (como por ejemplo diabetes, cáncer, hipertensión).
impracticable.Estas dificultades prácticas han sido plasmadas en el Relevamiento del

Impacto Social de las Medidas de Aislamiento en el cual participamos más de 500
investigadores del CONICET de todo el país (Kessler et al., 2020).
A su vez, como sabemos de las estimaciones multidimensionales, para muchas personas las
privaciones de particular riesgo para el COVID-19 se combinan con privaciones que limitan
los recursos monetarios y humanos para poder lidiar con el potencial impacto de salud en el
desafortunado caso de contagiarse del virus, y dificultan también el cumplimiento de la
medida de aislamiento social para evitar el contagio. La Tabla 2 puntualiza la cantidad de
población con las diferentes combinaciones de a pares.
Tabla 1: Cantidad de privaciones de riesgo para el COVID-19
Cantidad de Argentina urbana Bahía Blanca

privaciones en % Cantidad % Cantidad
servicios básicos y depersonas de
espacio en la personas
vivienda
1 18.3% 5.163.041 7.13% 22.345
2 3.8% 1.120.042 1.9% 5934
3 0.17% 48.506 0 0
4 0.05% 14.497 0 0
Fuente: Elaboración propia con datos de EPH, II semestre de 2019. Las 4 privaciones de riesgo para el COVID-
19 consideradas son: falta de acceso agua potable, a saneamiento adecuado, a energía limpia para cocinar y
hacinamiento (detalles de definición en la Tabla A.1).
Tabla 2: Cantidad de personas que experimentan privaciones de riesgo para el COVID-19 y otras privaciones
en dimensión de ingresos, empleo y educación
En pobreza En hogares con En hogares con En hogares sin

Privaciones monetaria privaciones en empleo privaciones en adultos con
riesgo seguridad social educación
COVID-19 secundaria
Argentina Bahía Argentina Bahía Argentina Bahía Argentina Bahía
Blanca Blanca Blanca Blanca
1 3.019.844 14.965 1.163.318 5.846 1.651.779 7.528 649.888 5003
2 904.966 4518 347.286 2.319 630.315 2.666 198.571 350
3 27.890 855 24.672 0 9084
4 7.424 1.102 7.932 0 0
Fuente: Elaboración propia con datos de la EPH, segundo semestre 2019. Las 4 privaciones de riesgo para el
COVID-19 consideradas son: falta de acceso agua potable, a saneamiento adecuado, a energía limpia para
cocinar y hacinamiento (detalles de definición en la Tabla A.1).
En la siguiente sección explora la situación de la política social al momento de recibir la

pandemia.
3. La política social municipal6

Principales Programas
El municipio de Bahía Blanca (MBB de ahora en más) cuenta con un conjunto de programas
de transferencias monetarias que constituían -a Diciembre de 2019- el núcleo principal de la
política social municipal. Los mismos eran complementados con algunos beneficios
municipales no-monetarios, principalmente el bolsón de alimentos (entendido como una
asistencia transitoria a familias en emergencia alimentaria) y el cupón de recarga de garrafa
de gas social, entre otros. Aquí se consideran únicamente los programas de transferencias
monetarias, ya que la base de datos utilizada ofrece información sobre estos programas
únicamente.
Al momento, en el marco de la crisis del COVID-19, estos programas se mantienen, aunque

se ha incrementado sustancialmente la cantidad de beneficiarios de los bolsones de
alimentos. El análisis aquí realizado corresponde a datos del segundo semestre de 2019 y
por tanto ofrece un panorama de “línea base” del esquema de la política social con la que se
recibe la pandemia en la ciudad.
Los programas de transferencias monetarias municipales son:

1. Tarjeta social Bahía Blanca (tarjeta celeste)
2. Asistencia Directa (Tarjeta dorada) (también llamado “Ayuda Económica”)
3. Beneficios Económicos para la niñez
4. Beneficios económicos de salud
5. Otros programas: Prenom (Programa de Entrenamiento Ocupacional Municipal),
Focam (Programa Fondo de Capacitación Municipal) y “Otros programas”
Al segundo semestre de 2019 se observaban 8143 planes de transferencias de ingresos
distribuidos a 7237 titulares, puesto que algunos titulares tienen más de un beneficio,
siendo la combinación más frecuente la de Tarjeta Social y Ayuda Económica. El programade
transferencia monetaria de mayor envergadura en términos de cantidad de beneficiarios es
el de Tarjeta Social. A Diciembre de 2019, este programa otorgaba exactamente el mismo
monto a todos los beneficiarios, independientemente de sus características personales o de
6
Las principales cuestiones puntualizadas en esta sección surgen de un análisis realizado por solicitud del
gobierno municipal, entregado en Diciembre de 2019, en el marco de un Convenio Específico de colaboración
entre el Municipio, el IIESS y el Depto. de Economía de la UNS.
su hogar. La tarjeta permite la compra de alimentos. Tenía 6098 titulares; todos con un
monto de $1061, lo cual representaba a valores del momento de los datos, sólo un 25% de
la Canasta Básica Alimentaria y sólo un 10% de la Canasta Básica Total, ambas calculadas
para un adulto equivalente. Los demás programas, en cambio, exhiben variabilidad en los
montos. En la Tabla 3 se presentan características básicas de los programas principales.7
Tabla 3Cantidad de beneficios y montos por programa municipal de transferencia de ingresos

Principales Programas – Bahía Blanca- Segundo semestre 2019
Programa Cantidad Monto Monto Monto Gasto Monto Monto

de promedio Mínimo Máximo Municipal promedio del promedio del
beneficios del $ $ Total beneficio beneficio
beneficio $ como % de la como % de la
$ CBA CBT
Tarjeta celeste 6098 1060 1060 1060 6463880 25% 10%
Ayuda Económica 821 4020 1000 23700 3300950 94% 38%
Salud 501 2807 800 14000 1406500 65% 26%
Niñez 379 4119 1300 9600 1561230 96% 39%
Total de 7799 1583410
beneficios
Total de 7237
beneficiarios
Fuente: Elaboración propia con datos de la base de beneficiarios de programas de transferencias sociales de
ingresos de la MBB. De acuerdo con el INDEC, el costo de la CBA (Canasta Básica Alimentaria) para el adulto
equivalente era para Agosto de 2019 de $4290.72 y el costo de la CBT era de $10683.89.
Características generales de los beneficiarios
Un análisis de las características de los titulares de los beneficios sociales municipales, así
como de sus hogares indica que quienes están incluidos como beneficiarios de la política
social exhiben características típicas de elegibilidad para programas de transferencias tales
como bajo nivel educativo, vivienda en condiciones precarias y desempleados en su
mayoría, lo cual es un elemento favorable en el diseño de la política social actual del
municipio en términos de su focalización.
Los beneficiarios se concentran en los grupos que tienen primario completo o secundario
incompleto como máximo nivel educativo alcanzado. La mayor proporción de titulares son
argentinos (sólo un 4% son extranjeros). En tres de los cuatro programas principales (Tarjeta
7
Se excluyen de la tabla los programas Prenom, Focam y “Otros programas” porque además de distribuirse a
una menor proporción de la población (499 titulares en total) presentaban información con algunas
inconsistencias, registrando en algunos casos instituciones (y no personas) como beneficiarias. Cabe notar, sin
embargo, que estos programas presentan una dispersión en los montos de beneficios sustancialmente más
alta que la de los principales programas aquí analizados.
celeste, Ayuda Económica y Niñez) más del 70% de los titulares son mujeres. El tamaño de
hogar de mayor frecuencia es de 3 y 4 miembros, seguido de uno, dos y cinco miembros. El
65% de los titulares habita en un hogar con presencia de niños. El 16% de los beneficiarios
pertenecen a un hogar donde hay al menos un discapacitado.El 70% de las viviendas de los
beneficiarios tiene privaciones en su vivienda, tales como vivienda de tipo inadecuada (auto,
rancho, casilla, en la calle, garaje, hotel o pensión, Iglesia, local, pieza) o vivienda calificada
como “insatisfactoria” o en “carencia grave” o si no tiene baño interno.La mayor proporción
de beneficiarios se concentra en el rango de entre 30 y 60 años de edad, y le sigue la
proporción entre 19 y 29 años. De los beneficiarios a fines de 2019, un 28% ingresó como
beneficiario en 2007. El resto se distribuye en los años restantes con un pico en 2009 (año
recesivo) y un segundo pico en 2019 y en 2016, años también particularmente recesivos.
Cobertura
En el análisis de efectividad de la política social típicamente se computa la cobertura de los

programas, entendida en este caso como el porcentaje del total de población en situación
de pobreza (es decir, que debería recibir el beneficio) y que efectivamente lo recibe. El
complemento de este indicador es el error de exclusión, definido en este caso como el
porcentaje de personas pobres que no reciben beneficios. Si bien lo ideal para calcular la
cobertura seria contar en una misma base de datos con la información del total de la
población de Bahía Blanca y la información de los beneficiarios de programas sociales, la
misma puede estimarse combinando la información de la base de datos municipales con la
base de datos de la EPH, trabajada en la Sección 2. La cobertura se estima considerando el
total de población en hogares donde residen beneficiarios de programas de transferencias
de ingresomunicipal (26.939 personas) dividido el total de población en pobreza monetaria
y en pobreza multidimensional respectivamente correspondiente al primer semestre de
2019, valores estimados a partir de la EPH, tanto en su estimación puntual como en sus
valores de mínima y máxima. Un procedimiento análogo se realiza para estimar la cobertura
en la población infantil (se registran 9255 niños en hogares beneficiarios de transferencias
municipales).
Tabla 4: Cobertura de la política social municipal– Bahía Blanca- Segundo Semestre 2019
Indicadores Puntual De De
mínima máxima
De la población bajo línea de pobreza 35% 30% 42%
Cobertura De la población de 0-14 años en hogares bajo línea de pobreza 40% 33% 51%
De la población en pobreza multidimensional intensa y severa 36% 30% 44%
Fuente: Elaboración propia con datos de la EPH y de la base de beneficiarios de programas de transferencias
monetarias de la MBB.
La cobertura de la población pobre parece no despreciable pero claramente insuficiente. Al

segundo semestre de 2019, se llegaba con beneficios municipales a entre 30 y 40% de la
población pobre, aunque, cabe señalar, que se llega a la mayoría de la población indigente.
Si bien esos porcentajes no son despreciables, se relativizan cuando se tiene en cuenta que
19.760 personas (del total de 26939, es decir, el 73%) pertenecen a hogares que sólo
reciben la tarjeta social, de $1061, lo cual significa un monto per cápita promedio de $267 al
mes, que representa un 6% de la CBA del adulto equivalente, y un 2.5% de la CBT (a valores
de CBA y CBT de Agosto de 2019, INDEC). Esto se agrava cuando se tiene en cuenta que
entre un 58% (de mínima) y un 70% (de máxima) de la población pobre de la ciudad queda
sin ningún tipo de cobertura municipal.
En términos de la infancia, la cobertura es algo mayor: se llega a entre un 33% y un 51% de
los niños de 0 a 14 años pero nuevamente los montos de transferencia son tremendamente
bajos. Del total de 9255 niños de 0 a 14 años en hogares beneficiarios, 7314 pertenecen a
hogares que sólo reciben la tarjeta social lo cual significa un monto per cápita promedio de
$231 al mes en esos hogares, (nuevamente, 6% de la CBA y 2.5% de la CBT). Entre un 49% y
un 67% de los niños de 0 a 14 años en situación de pobreza quedan sin ningún tipo de
cobertura municipal.
Relación entre monto del beneficio y características de los beneficiarios y sus hogares
Desde un punto de vista fiscal, las políticas de transferencias monetarias a nivel municipal
no están llamadas a constituir la red de seguridad social principal, sino meramente un
complemento. Por lo tanto, resulta de interés conocer en qué medida quienes reciben
beneficios municipales reciben también programas de transferencias nacionales o
provinciales. Con este fin se cruzaron los datos de los beneficiarios municipales con
información proveniente del SINTyS, solicitada por la Oficina de Estadísticas Sociales del
municipio. Los principales programas de transferencias monetarias provenientes de otros
niveles de actuación son la Asignación Universal por Hijo (AUH), la Asignación por Embarazo
para Protección Social (AEPS) y el Programa Nacional de Seguridad Alimentaria. Por otra
parte, hay beneficiarios que cobran pensiones no contributivas de la ANSES, pensiones por
discapacidad, y pensiones sociales.8
La Tabla 5 indica que sólo un 39% de los beneficiarios de programas sociales municipales
percibe AUH o AEPS, aunque 391 de los 4157 beneficiarios que no perciben AUH habita en
un hogar donde algún miembro percibe AUH. Más allá de esto, un dato muy significativo es
que 1588 beneficiarios de programas municipales pertenecen a hogares que tienen
presencia de menores de 18 años y en donde nadie cobra AUH. Esto revela el importante rol
que la política social municipal puede desempeñar para integrar a los hogares más
marginados a la red de protección social nacional. El 35% de los beneficiarios de
transferencias municipales percibe transferencias monetarias de otros programas sociales
(que no son la AUH) y sólo el 16% cobra una pensión no-contributiva. Considerando todos
los demás programas, sin embargo, un 68% de los beneficiarios cobra algún tipo de
beneficio social, pensión no-contributiva o jubilación. Queda aún así un 32% que sólo
percibe transferencias de ingreso de nivel municipal. Considerando el tamaño del hogar de
estos beneficiarios, suman un total de casi 7000 personas.
Tabla 5: Titulares de Beneficiarios de Programas de Transferencias de Ingreso Municipales con percepción de

programas sociales de otros niveles de actuación y pensiones no contributivas
Total de Beneficiarios
Municipales: 6824
Percibe No
percibe
AUH o AEPS* 2667 4157
(39%) (61%)
Transferencias monetarias de otros 2373 4451
programas sociales de Nación o Provincia (35%) (65%)
Pensiones no contributivas 1076 5748
(16%) (84%)
Jubilación 281 6543
(4%) (96%)
Alguno de los anteriores 4653 2171**
(68%) (32%)
Fuente: Elaboración propia con datos de la base de beneficiarios de programas de transferencias monetarias
de la MBB, cruzado con SINTyS. *: Cabe señalar que si bien 4157 beneficiarios de programas sociales
municipales no perciben AUH, 391 de ellos habitan en hogares donde algún miembro percibe AUH. Por otra
parte, 1588 beneficiarios de programas municipales habitan en hogares que tienen presencia de menores de
8
Existen también otras pensiones específicas como la Pensión Malvinas, consideradas también en el análisis.
18 años y en donde nadie cobra AUH. **: Sumando la cantidad de personas que habitan en los hogares de
estos titulares, suman un total de 6992 personas.
Lógicamente, más allá de la percepción de cierto beneficio, es relevante considerar los

montos. Por eso, como último ejercicio, se realizó una sencilla regresión lineal (por Mínimos
Cuadrados Ordinarios) que considera el monto total de beneficios municipales percibidos en
concepto de todos los programas de cada titular en relación con las diferentes
características personales y de su hogar, considerando también la percepción de
transferencias, pensiones, jubilaciones e ingresos laborales (en los casos con los que se
cuenta con información) por parte de todos los miembros del hogar.
Los resultados se presentan en la Tabla 6 y en general muestran deficiencias importantes en

el diseño de la política social. En primer lugar, se observa que, controlando por todas las
demás variables las mujeres cobran en promedio menores montos que los hombres. Esto se
debe a que si bien en los tres programas principales (Tarjeta celeste, Ayuda Económica y
Niñez) más del 70% de los titulares son mujeres9, los programas con montos de beneficio
promedio más altos tienen mayor proporción de titulares hombres.
Luego, ninguna de las otras variables de características demográficas del titular o del hogar
guardan relación significativa con el monto percibido: ni la edad, ni el tamaño del hogar, ni
la presencia de discapacitados o de menores. Contra-intuitivamente, la variable que capta
privación en la vivienda guarda una relación inversa y significativa con el monto de beneficio
percibido. Eventualmente, podría hipotetizarse que quizás precisamente gracias a un mayor
monto de beneficio los hogares logran una mejor calidad de la vivienda.
Dos de las variables que dan cuenta de los montos percibidos por programas sociales
nacionales -como por ejemplo la AUH- presentan el signo negativo esperado (que a mayores
montos percibidos por programas de otros niveles de actuación, menores sean los montos
de beneficios municipales), pero no resultaron significativas. La única variable significativa y
con el signo negativo esperado es la de pensiones no contributivas. Los montos percibidos
por jubilaciones o ingresos por empleo dependiente tampoco resultaron significativos. El
motivo principal de esta falta de correlato entre monto recibido y otras variables es que la
9
Esto va en línea con la sugerencia de la bibliografía de desarrollo económico de privilegiar a las mujeres en la
asignación de prestaciones sociales, puesto que la evidencia sugiere que tienden a administrar el dinero de
manera más beneficiosa para los menores de edad.
mayor parte de los beneficiarios (73%) percibía a fines de 2019 únicamente el beneficio de
tarjeta social de $1060/mes.
Tabla 6: Regresión por Mínimos Cuadrados Ordinarios de montos de transferencias monetarias de

programas sociales municipales en función de características del titular y su hogar
Monto de Transferencias Monetarias Municipales Coeficiente Error estándar

Titular mujer -418.44*** 54.5
Edad 6.42 7.80
Edad al cuadrado -0.90 0.09
Nacionalidad argentina 41.05 100.5
Tamaño del hogar -13.2 9.52
Presencia de miembros discapacitados 11.02 31.17
Presencia de niños en el hogar 6.57 22.34
Vivienda insatisfactoria -302.14*** 43.57
Monto de AUH del hogar -0.001 0.006
Monto de otros programas de transferencias monetarias -0.009 0.01
Monto de beneficios monetarios Alimentarios 0.053 0.088
Monto de Pensiones No contributivas -0.017*** 0.0045
Monto de Jubilaciones 0.005* 0.003
Ingresos laborales en relac. de dependencia 0.004 0.006
Cantidad de observaciones 6327
F (15, 6311) 9.09
R2 0.012
R2 Ajustado 0.0188
Fuente: Estimaciones propias con datos de la base de beneficiarios de programas de transferencias monetarias
de la MBB cruzado con SINTyS.
4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
La llegada de la pandemia del COVID-19 a la Argentina ha puesto al descubierto de manera

mucho más cruda la complejidad de la realidad social de nuestro país y los puntos débiles de
la política social a partir de la cual hay que construir la política para atenuar de manera
específica los efectos de la crisis.
En concreto, se estima que en Argentina hay un núcleo de más de un millón de personas

que habitan con dos o más privaciones de alto riesgo para el contagio del COVID-19
(carencia de agua potable, saneamiento adecuado, energías limpias para cocinar y
hacinamiento), y cinco millones experimentan una de estas privaciones. En Bahía Blanca
estos grupos son de casi 6 mil personas y 22 mil personas respectivamente. De modo más
general, un 30% de la población del país y un 22% de la población de la ciudad de Bahía
Blanca experimentaba a fines de 2019 pobreza multidimensional intensa o severa. En otras
palabras, cuentan con muy pocos activos para lidiar tanto con un shock de salud como con
el shock económico provocado por las medidas de aislamiento.
Si bien Argentina ha ido mejorando en la construcción de un sistema de seguridad social,

especialmente por medio del instrumento de la Asignación Universal por Hijo y pensiones
no-contributivas (invalidez, vejez, y madre de siete hijos), el mismo aún presenta
limitaciones. Por una parte, los hogares sin niños, discapacitados o ancianos,aunque estén
en la informalidad, están naturalmente fuera de este esquema. Por otra, aún hay hogares
con niños de los sectores más pobres sin esta cobertura. Por ejemplo, en el caso particular
de la ciudad de Bahía Blanca, se observaban al segundo semestre de 2019 que casi 1600
beneficiarios de programas de transferencias municipales habitan en hogares con menores
de 18 años en donde nadie percibe AUH. Por otra parte, un 32% de los beneficiarios de
programas municipales no perciben ningún otro beneficio de otros niveles de actuación
(nacional o provincial).
Las limitaciones de la red de protección social a nivel nacional se hicieron evidentes en el

tiempo que el país lleva de cuarentena para la implementación del Ingreso Familiar de
Emergencia puesto que no se cuenta con un registro de todos los trabajadores informales.
No es casual que la falta de vinculación al sistema de seguridad social sea una de las
privaciones preponderantes en el IPM aquí estimado. La incorporación de estas personas al
sistema de protección social se hace sumamente difícil en tiempos en los que los trámites
presenciales fueron suspendidos o, en el mejor de los casos, reducidos,y cuando las barreras
de acceso a la tecnología (tanto de dispositivos como de conocimiento) son rasgos de la
pobreza.
Esto realza la importancia de la política social a nivel municipal como potencial herramienta
de complemento y de integración de los hogares en situación de mayor exclusión. Sin
embargo, aquí nos enfrentamos con las limitaciones del diseño de dicha política previo a la
crisis, tanto en términos de la cobertura como en términos de los montos y su lógica de
asignación. La cobertura dista mucho de cubrir a la población pobre al inicio de la crisis (50%
de la población pobre en el mejor de los casos), los montos promedio son bajos (véase Tabla
3 como % de la CBA y CBT) y su distribución no guarda un correlato prácticamente con
ninguna variable relevante (a excepción de la percepción de pensiones no contributivas)
(Tabla 6). Por otra parte, se trata de un sistema fragmentado en cuatro programas que en
definitiva son todos de transferencias de ingresos por diferentes motivos.
Se agregan dos dificultades. Primero, las limitaciones en el plano fiscal para incrementar el
gasto público en cualquier nivel; la macroeconomía al recibir la pandemia ya era frágil y el
presupuesto público ya estaba en su límite. Segundo, las mediciones multidimensionales
ponen en evidencia que las transferencias monetarias, aunque muy importantes, no podrán
lidiar con muchas de las dimensiones no-monetarias de la pobreza. Es necesario pensar en
otras dimensiones además de la monetaria para amortiguar el impacto de esta epidemia
sobre los más pobres. Entre ellas, la más importante en el largo plazo probablemente sea la
del incremento de la brecha educativa que sufrirán los niños de hogares pobres en relación
con los niños de hogares aventajados. Esto se debe a la dificultad que tienen los adultos de
estos hogares para hacer “escuela en casa”por sus bajos niveles educativos y porlas
carencias habitacionales para propiciar un espacio apropiado para estudiar, ambas
acentuadas por las barreras tecnológicas y económicas de acceso a la enseñanza virtual.
En este contexto tan complejo se considera que algunos lineamientos útiles para desarrollar
políticas a nivel municipal en el contexto de crisis son los siguientes. Unificar los programas
de transferencias monetarias y priorizar entre los beneficiarios de acuerdo con criterios
claros, como por ejemplo el de no contar con otras fuentes de ingresos, lapresencia de niños
en el hogar (puesto que la evidencia empírica indica que los impactos de crisis de esta
naturaleza en la infancia son críticos), el tamaño del hogar y la presencia de carencias
criticasen los factores de riesgo mencionados, todas variables sobre los cuales se cuenta con
información. Reasignar partidas presupuestarias de manera estratégica, para poder
incrementar la ayuda social, disminuyendo recursos de gastos menos esenciales.Atender la
emergencia alimentaria es -sin duda- prioridad absoluta.
Dado que entre los pobres hay grupos de alto riesgo para el COVID-19, sería deseable
implementarmayores medidas de protección del contagio en los sectores de mayor
concentración de pobreza de la ciudad. Una alternativa podría ser la instalación de
contenedores marítimos en diferentes módulos (baños, dormitorios), para descomprimir los
hogares con hacinamiento crítico, o con viviendas más precarias, o sin acceso a saneamiento
adecuado. En lo que respecta a lo educativo, podría ser de utilidad facilitar el acceso masivo
a internet en las villas (acordando con las compañías de telefonía celular por ejemplo) y
dotar a las familias de una tablet para que los niños pudieran acceder a la educación virtual.
A su vez, en línea con las propuestas de Levy (2020), es fundamental aprovechar los
esquemas de asistencia ya establecidos para ayudar a los hogares más excluidos a poder
acceder a los beneficios que se han dispuesto a nivel nacional, a los cuales no todos saben
acceder ya que los tramites son on-line.Potenciar el rol de las trabajadoras
socialesmunicipales, en la modalidad de tele-asistencia siempre que se pueda, y en su
defecto de manera presencial con los debidos recaudos, para continuar el acompañamiento
a las familias más vulnerables. Idealmente, para el caso de hogares con niños en edad
escolar, este trabajodebería articularse con el de los docentes de las escuelas a donde
asisten esos niños. Finalmente, aunque no menos importante, es de fundamental
importancia articular con organizaciones de base no gubernamentales, entre ellas las
Iglesias, que tienen cercanía y contacto permanente con los sectores más desfavorecidos
para complementar y reforzar la ayuda, no sólo desde lo material, sino también en lo que
respecta a la contención y acompañamiento. Esto último se ha estado implementandoen lo
que respecta al reparto de bolsones de alimentos, el cual se ha incrementado
sustancialmente durante la cuarentena. Sin embargo, hay una amplia ventana de mejora,
fortalecimiento y expansión de este trabajo en conjunto, así como también en los demás
lineamientos propuestos.
El centro de atención de este trabajo ha estado puesto en quienes ya eran pobres al

momento de recibir la crisis. Sabemos que las medidas de aislamiento ya están provocando
incrementos sustanciales de la pobreza monetaria. Si bien es cierto que este grupo de
personas (quienes serán los ´nuevos pobres´) está algo mejor preparado para lidiar con el
shock, esto también representa un desafío para el Estado. El último punto señalado como
sugerencia de política, en términos de articulación con organizaciones de base, representa
un canal de información fundamental para el diseño de políticas para estos sectores.
5. REFERENCIAS
Alkire, S., Dirksen, J., Nogales, R., and Oldiges, C. (2020). “Multidimensional poverty and
COVID-19 risk factors: A rapid overview of interlinked deprivations across 5.7 Billion
People”, OPHI Briefing 53, Oxford Poverty and Human Development Initiative,
University of Oxford. https://ophi.org.uk/b53/
INDEC (2020), “Incidencia de la pobreza y la indigencia en 31 aglomerados urbanos.

Segundo semestre de 2019”. Serie Condiciones de Vida VOl. 4, No 4.
https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/eph_pobreza_02_195EFE752
E31.pdf
Kessler, G. , Bermúdez, N. , Binstock, G., Cerrutti, M., Pecheny, M., Piovani, J. I., Wilkis, A. y
Becerra, M. (2020), Relevamiento del Impacto Social de las Medidas de Aislamiento
dispuestas por el PEN. CONICET. https://www.conicet.gov.ar/wp-
content/uploads/Informe_Final_Covid-Cs.Sociales-1.pdf
Levy, S. (2020), “Sugerencias para la Emergencia”. PNUD. COVID 19. Serie de Documentos
de Política Publica No 2. Marzo 2020.
https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/library/crisis_preventio
n_and_recovery/suggestions-for-the-emergency.html
Lustig, N. &Tommasi, M. (2020). El COVID-19 y la protección social de los grupos pobres y

vulnerables. UNDP. En prensa.
Santos (2020a), Pobreza Multidimensional en Argentina y Bahía Blanca en tiempos del

COVID-19. Documento de Trabajo No. 14. IIESS.
https://iiess.conicet.gov.ar/images/DDT/doc-trabajo-Nro14.pdf.
Santos (2020b), Pobreza Multidimensional en tiempos del COVID-19.

https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/blog/2020/pobreza-
multidimensional-en-tiempos-del-covid-19.html
Santos, M. E., y Villatoro, P. (2018). A multidimensional poverty index for Latin America.
Review of Income and Wealth, 64 (1), 52–82.
Anexo
Tabla A.1: Índice de Pobreza Multidimensional: detalle de dimensiones, indicadores de privación y

ponderaciones
Dimensiones Indicadores de privación: personas que viven en… Ponderación
(porcentajes)
Vivienda 22,2
Precariedad de los Viviendas con piso de tierra o con techo o muros con materiales precarios 7,4
materiales de la vivienda a (desechos, cartón, latas, caña, palma, paja, otros materiales).
Hacinamiento Hogares con tres o más personas por cuarto. 7,4
Tenencia insegura de la Hogares que i) habitan viviendas ocupadas ilegalmente, o ii) residen en 7,4
vivienda viviendas cedidas o prestadas.
Servicios básicos 22,2
Carencia de fuentes de agua Hogares que obtienen agua de alguna de las siguientes fuentes: 7,4
mejoradas b - red pública fuera del terreno;
- pozos no protegidos o sin bomba a motor;
- fuentes móviles (aljibe, carro tanque, aguatero, entre otros);
- agua embotellada, o
- río, quebrada, lluvia y otros.
Carencia de saneamiento Hogares en alguna de las siguientes situaciones: 7,4
mejorado b - con evacuación no conectada a red de alcantarillado o fosa séptica;
- con baño compartido, o
- que no disponen de servicio higiénico.
Carencias de energía c Hogares que usan leña, carbón o desechos como combustible para cocinar. 7,4
Educación 22,2
Inasistencia a la escuela Hogares donde al menos un niño u adolescente (entre 6 y 17 años) no asiste 7,4
a un establecimiento educativo.
Rezago escolar Hogares donde al menos un niño u adolescente (entre 6 y 17 años) está 7,4
rezagado en el sistema educativo en más de dos años de acuerdo a su edad.
Logro educativo insuficiente Hogares donde ninguna persona de 20 años o más alcanzó un nivel 7,4
educativo mínimo, entendiéndose por ello lo siguiente:
- personas de entre 20 y 59 años: no cuentan con el primer ciclo de la
educación secundaria completo, y
- personas de 60 años o más: no cuentan con educación primaria completa.
Empleo y protección social 11,1
Desocupación Hogares donde al menos una persona de entre 15 y 65 años de edad está en 7,4
alguna de las siguientes situaciones:
- desempleada;
- empleada sin remuneración, o
- es un trabajador desalentado.
Precariedad de la protección Hogares donde se cumplen al menos una de las siguientes condiciones: 3,7
social g - ninguna persona cuenta con algún tipo de seguro de salud contributivo;
- ninguna persona está afiliada a un sistema de previsión social contributivo;
- ningún adulto mayor tiene ingresos por pensiones o jubilaciones
Estándar de vida d 22,2
Insuficiencia de recursos e Hogares con ingresos por adulto equivalente insuficientes para cubrir sus 22.2
necesidades alimentarias y no alimentarias (CBT de INDEC).
Fuente: Santos y Villatoro (2018). a La EPH no brinda información sobre el material predominante en las paredes, de
manera que este material fue ignorado. b Agua y saneamiento tienen umbrales diferentes en áreas rurales en el IPM-LA, los
cuales no son aplicables aquí puesto que la EPH solo recolecta datos en aglomerados urbanos. cEl IPM-LA considera
también falta de acceso a electricidad pero puesto que esta información no está disponible en la EPH, sólo se considera el
combustible utilizado para cocinar. d El IPM-LA incluye un indicador de bienes durables en la dimensión de estándar de
vida, que aquí no ha podido ser incluido por falta de información en la EPH. e El IPM-LA utiliza la definición de ingreso per
cápita del hogar, en tanto que esta aplicación utiliza la definición de ingreso por adulto equivalente de acuerdo con la
ultima especificación metodológica de INDEC (2016b).
Gráfico A.1a
Evolución de diferentes intensidades de pobreza multidimensional

Argentina 2016-2019
25.0
% de población
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
2016-II 2017-I 2017-II 2018-I 2018-II 2019-I 2019-II
En Pobreza Multidimensional moderada (10%-24% de las privaciones)

En Pobreza Multidimensional intensa (25%-39% de las privaciones)
En Pobreza Multidimensional Severa (40% o mas privaciones)
Gráfico A.1b
Evolución de diferentes intensidades de pobreza multidimensional

Bahía Blanca 2016-2019
25.0
20.0
% de población
15.0
10.0
5.0
0.0
2016-II 2017-I 2017-II 2018-I 2018-II 2019-I 2019-II
En Pobreza Multidimensional moderada (10%-24% de las privaciones)

En Pobreza Multidimensional intensa (25%-39% de las privaciones)
En Pobreza Multidimensional Severa (40% o mas privaciones)
Fuente: Elaboración propia con datos de la EPH.

Covid19: estrategias de corto plazo en los sectores vulnerables | M. D. Reyes Pontet; M. M.Ibáñez
Martín
COVID19: ESTRATEGIAS DE CORTO PLAZO EN LOS SECTORES VULNERABLES1
Reyes Pontet, Mauro David

Ibáñez Martín, María María
1. INTRODUCCIÓN
El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró como pandemia

al brote de la enfermedad conocida como COVID19 (Coronavirus), desatando así una crisis a
nivel mundial. El desequilibrio se trasladó a distintas dimensiones de la vida social, más allá
del efecto sanitario de la enfermedad, como la social y la económica principalmente debido
a las medidas que de prevención que se sucedieron.
Diez días después, el gobierno argentino decretó el Aislamiento Preventivo y Obligatorio

(cuarentena)2, que ha ido extendiendo hasta el 10 de mayo (sin fecha cierta de finalización).
Esta medida tuvo fuertes implicancias sobre el nivel de actividad de la economía argentina, y
a pesar de que las actividades exceptuadas fueron aumentando en cada etapa de la política
de aislamiento, la restricción persiste sobre las ocupaciones que comúnmente desempeñan
los sectores vulnerables de la población (changas, construcción, venta ambulante, trabajo
doméstico, entre otras). Esta restricción se combina con la informalidad y la precariedad
que lidera las relaciones laborales de este segmento de la sociedad.
Dentro de la población vulnerable pueden distinguirse diversas estrategias de vida y niveles

de privación. Un segmento relevante depende del ingreso laboral (fluctuante e inestable)
para satisfacer las necesidades básicas a pesar de presentar privaciones o limitaciones en
diversas dimensiones de la vida social. Una característica de estos hogares es la
informalidad laboral de los miembros del hogar. Así, la estrategia de subsistencia es “vivir el
1
Este documento fue realizado en el marco de los proyectos: Proyecto de Grupos de Investigación (PGI)
"Equidad educativa: Segmentación escolar en la localidad de Bahía Blanca", financiado por la SCyT, UNS y el
Proyecto: "Energías renovables como herramienta de reducción de la pobreza energética. Una prueba piloto
en barrios vulnerables de Bahía Blanca", financiado por CONICET.
2
Ver Decreto de Necesidad y Urgencia 355/2020. Disponible en:
https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/227042/20200320
Martín
día a día” con los ingresos que se generan en empleos sin continuidad y/o bajo condiciones
de precariedad.
Este trabajo tiene por objetivo realizar una primera exploración a fines de analizar el
comportamiento y las estrategias que la población vulnerable de tres barrios de Bahía
Blanca ha desarrollado ante la imposición del aislamiento social y preventivo. Para
cumplimentar este objetivo se realizaron entrevistas semiestructuradas de forma telefónica
a actores clave de 9 de Noviembre, Cabré Moré y Stella Maris. La metodología utilizada
remite a las limitaciones de realizar trabajo de campo por la prohibición de circulación y la
emergencia sanitaria. Así mismo, el rigor científico del método seleccionado cuenta con
antecedentes (Sierra y otros, 2010) y se considera adecuado para el estadio inicial de la
investigación realizada, que será extendida en futuras investigaciones.
A raíz de los relatos y opiniones recabados, se encuentra que la población vulnerable que no
se encontraba inmersa en las redes de ayuda social con anterioridad a la pandemia se ha
visto fuertemente afectada. Éste segmento lograba proveerse del sustento básico día a día
mediante ingresos que los jefes/as de hogar obtenían mayormente con empleos de
características informales, planificando su consumo con un horizonte temporal corto
(días/semanas). Adicionalmente, se reconoce que estas familias han “reaccionado tarde” o
desconocen las nuevas dinámicas que impone la cuarentena. Así, las relaciones de
proximidad y la experiencia en el pedido de ayudas sociales son aspectos centrales en las
estrategias para afrontar las consecuencias de la crisis.
Según los resultados de las entrevistas, tener experiencia en subsistir con fluctuaciones de
ingresos es un aspecto que ha favorecido en la reacción de las familias vulnerables (no
entran en pánico) pero ha afectado negativamente en la velocidad de adaptación de su
estrategia de subsistencia (“no se dieron cuenta que la semana siguiente no iban a tener con
qué llenar la alacena”, “no participan de las actividades del barrio, no se enteraron del
listado, se anotaron tarde”).
2. VULNERABILIDADY ELECCIÓN INTERTEMPORAL
Vulnerabilidad Social: Definiciones
El concepto de vulnerabilidad ha sido ampliamente discutido en la literatura que aborda la

temática social. El presente apartado no pretender finalizar la discusión teórica respecto a
Martín
su definición, sino hacer una presentación de definiciones funcionales para el objetivo del
trabajo.
Wisner y otros (2004, pp. 11) definen la vulnerabilidad como “las características de una
persona y su situación, que influyen en la capacidad de anticipar, lidiar, resistir y
recuperarse del impacto de alguna amenaza”. Filgueira (2002) avanza en la explicación de
por qué se llega a esa situación de incapacidad y sostiene que la vulnerabilidad social está
compuesta por tres elementos: los recursos, la estructura institucional y de oportunidades y
las relaciones sociales. El primero refiere a la posesión, control o movilización de recursos
materiales y simbólicos que permiten al individuo desempeñarse en la sociedad. La
estructura de oportunidades proviene del mercado, el Estado y la sociedad, cambiando ante
modificaciones del contexto en el que el individuo se desarrolla (por ejemplo, crisis
económicas). El tercer componente refiere a las diferentes formas de sociabilidad y acción,
incluyendo la familia, el capital social, las redes de interacción, movimientos sociales, entre
otros.
Adicionalmente, diversos autores asocian la condición de vulnerable a la existencia vínculos

laborables informales (Ibáñez Martin, 2018). En este camino, Castel (1997) afirma que
existen tres zonas de cohesión social (integración, vulnerabilidad y desafiliación/exclusión) y
es la condición laboral de los individuos la esfera central para determinar dónde se
encontrará. La vulnerabilidad está determinada por la condición de empleo inestable o
precario combinado con fragilidad en los lazos sociales y soportes de proximidad. La
inestabilidad es crónica y los vulnerables se encuentran en constante riesgo de caer en la
desafiliación. Por el contrario, la zona de desafiliación (exclusión) se genera en la no
participación en actividades productivas y el aislamiento social.
Elección intertemporal en los sectores de menores ingresos
La imposibilidad de planificación de largo plazo o generación de ahorros es uno de los

fundamentos centrales que utiliza la literatura para explicar las situaciones de pobreza y la
generación de trampas de pobreza. Por este motivo, entre otros, los individuos/hogares que
se encuentran entrampados en una situación de pobreza enfrentan condicionamientos en
otras esferas de su vida social.
Martín
La incorporación de las decisiones intertemporales de los individuos y sus efectos sobre la

generación de trampas de pobreza pueden verse en los trabajos de Sen (2003), Duflo
(2006), Duflo y Banerjee (2011), entre otros. Nuevamente, en este apartado se realiza una
breve exposición de conceptos teóricos que serán retomados en el análisis cualitativo que
se realizará en las secciones venideras.
Una exposición más atinada para aplicar a contextos de vulnerabilidad es realizada por
Durán Ortiz (2007). El autor presenta un diagrama simples obre las “fases de
comportamiento natural del consumidor” (véase Gráfico 1), que en su forma se asimila a la
exposición de Ray (1998) respecto de la curva de nutrición y capacidad laboral. Según este
esquema la evolución del ingreso de los hogares condiciona la calidad y cantidad de bienes
que los individuos/hogares consumen y, por tanto, su capacidad de ahorro. Así, los sectores
de menores ingresos se ubicarán en la fase 1, con un nivel de ahorro nulo y enfocando sus
esfuerzos en la satisfacción de necesidades básicas (principalmente alimentación).
Gráfico 1. Fases del Consumo y Ahorro
Fuente: Durán Ortiz (2007)
En la lógica de Duran Ortiz, el aumento de los ingresos es condición necesaria para que los
hogares tengan la posibilidad de planificar intertemporalmente. Así, el aumento de los
ingresos permite alcanzar la fase 3 donde el hogar genera ahorros y planifica con diferentes
horizontes temporales. En esta fase, las elecciones se basan principalmente en posponer
consumo actual y destinar recursos a reforzar los niveles de capital humano.
Martín
En concordancia, desde un abordaje empírico, García Juárez (2019) encuentra que los
individuos de menores ingresos tienden a ser más impacientes en el consumo, mayormente
impulsivos y totalmente adversos al riesgo, lo cual contribuye a reforzar su situación.
3. SECTORES BAJO ANÁLISIS Y METODOLOGÍA
Es dable recordar aquí que el objetivo del trabajo es analizar la relación entre la medida de
aislamiento, las poblaciones vulnerables y la decisión intertemporal (adaptación de sus
estrategias de vida al nuevo contexto), por lo cual se realizaron entrevistas en tres barrios
vulnerables ubicados en la región noreste de la ciudad de Bahía Blanca: 9 de Noviembre,
Cabré Moré y Stella Maris (Véase Gráfico N º 2).
Gráfico 2: Localización de barrios de 9 de Noviembre, Stella Maris y Cabré Moré
Fuente:elaboración propia
La experiencia previa de los autores del presente trabajo permite el conocimiento diversas
características del sector, principalmente a partir del desarrollo del proyecto PDTS: “Diseño
de estrategias para mejorar las oportunidades educativas de la población vulnerable de
Bahía Blanca a través de la ONG Red de Voluntarios” que culminó en 2018 3; como también,
3
Dirigido por la Dra. Silvia London, IIESS (CONICET-UNS) y del Dpto. de Economía de la UNS; y desarrollado por
investigadores de estas dos instituciones, sumados a investigadores de la UTN-FRBB y UPSO.
Martín
en la actualidad, el Proyecto “Energías renovables como herramienta de reducción de la

pobreza energética. Una prueba piloto en barrios vulnerables de Bahía Blanca” que se
desarrolla en el mismo territorio4.
En base al relevamiento de datos realizado en el año 2016, en el marco del primero de los
proyectos citados, se observan condiciones que permiten caracterizar a los hogares del
sector con un grado ostensible de vulnerabilidad social, a saber: el porcentaje de jefes/as de
hogar con empleos inestables supera el 44%, ligando así el ingreso de una cantidad no
despreciable de familias a las fluctuaciones propias de la informalidad laboral; las
condiciones de vivienda inconveniente en niveles que superan el cuádruple del indicador
para el Conglomerado Bahía Blanca – Cerri (medición de la EPH en el periodo); múltiples
necesidades básicas insatisfechas, como la ausencia de baño o retrete en el hogar en una
proporción importante de los barrios (15 – 30%); por último, el nivel de logros educativos de
los habitantes se observó en niveles muy bajos en comparación con los indicadores de la
ciudad: los individuos con secundario completo alcanza el 25% aprox. (60 % es la media
ciudadana) y solamente el 2% está certificado con estudios terciarios, cuando el indicador
general de Bahía Blanca es cercano al 34% (London y otros, 2019).
A su vez, la participación de los autores en los proyectos anteriormente mencionados

permitió conocer las condiciones socioeconómicas de la población, la organización y
dinámica del territorio, las organizaciones e instituciones que intervienen en la cotidianidad
de los tres barrios y los actores clave. Esto facilitó la realización del trabajo de entrevistas en
el contexto de aislamiento, evitando la necesidad de realizar un trabajo de campo previo
para la selección de los entrevistados, tarea imposible de llevar adelante bajo las
condiciones de prohibición de movilidad reinantes.
Para cumplimentar el objetivo, se ha decidido realizar un estudio de corte cualitativo a

partir de la realización de entrevistas semiestructuradas en profundidad. Las mismas son de
tipo etnográfico, debido a que no se requiere contrastar una hipótesis específica y consisten
en reuniones orientadas hacia la comprensión de las perspectivas que tienen los
entrevistados respecto de sus vidas, experiencias o situaciones. En el encuentro telefónico
se recopila la información recabada a partir de la aplicación de un guion de entrevista y
4
Proyectode Integración que involucra a los autores del presente trabajo y a otros miembros del IIESS,
representantes de la Asociación Vicentina de Caridad y miembros UTN-FRBB.
Martín
captando cuestiones espontaneas. Finalmente, se destaca que la cantidad de entrevistas fue

definida en función del “punto de saturación”, proceso que culmina en el momento en que
los diálogos no aportan nueva información relevante a la ya disponible.
Así el orden de las entrevistas es el siguiente: la entrevista1 corresponde a una vecina de

Cabré More, que coordina la entrega de bolsones de comida y el merendero del barrio;
entrevista 2: vecino del barrio Stella Maris y coordinador del centro barrial; entrevista 3:
vecina de 9 de Noviembre y voluntaria en organización religiosa; entrevista 4: asistente
social en el barrio Stella Maris; y la entrevista 5: vecina del barrio 9 de Noviembre y
voluntaria en organización religiosa.
4. RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS
Como se indicó en el apartado anterior, los entrevistados conocen la dinámica de los

barrios, las familias que habitan en el territorio, aquellas que acuden a los centros sociales y
sus diferentes actividades, como también las que reciben o solicitan ayuda con cierta
regularidad. Estos saberes y experiencias permiten que los relatos de los entrevistados sean
centrales para entender y describir la realidad de la comunidad de los barrios.
En las entrevistas se indagó sobre diferentes aspectos relativos a la pandemia, no solo

sanitarios. En particular se comenzó preguntando sobre la reacción de los vecinos al anuncio
de la cuarentena, específicamente respecto de la solicitud de colaboraciones, la
coordinación y mecanismos de inscripción a listados, el caudal de pedidos, la importancia de
las relaciones de proximidad y el efecto sobre familias que con anterioridad no necesitaban
ayuda. En los relatos de los entrevistados surgió el importante efecto que tuvo sobre la
comunidad de los barrios la ampliación temporal de la medida. En particular, esta cuestión
fue mencionada sobre las familias que lograban sustentar el día a día mediante los ingresos
fluctuantes de los miembros de su hogar, mayormente provenientes de fuentes laborales
informales y precarias. En palabras de los entrevistados estas cuestiones fueron referidas
de diversas maneras: la vecina de Cabré Moré cuenta: “Se nos sumaron familias que no
están pidiendo cosas porque se sostenían con los trabajos diarios, pero ahora emporaron la
situación y no tienen para comprar y también son los que más se desesperan porque no
están acostumbrados”. En cuanto a la comparación de personas que ya integraban las redes
sociales de colaboración y las que se agregaron a consecuencia de la cuarentena sostiene:
Martín
“el que ya estaba enganchado en alguna ayuda está más tranquilo de que algo va a recibir,
pero los que trabajan y viven el día a día está desesperada…”, y también: “esa gente que
vivía de su trabajo, que no sabe cómo pedir ayuda y que está acostumbrada a salir de las
situaciones difíciles con changas”(Entrevista 1, contacto telefónico, 4 de abril de 2020).
La entrevista número 3, a la vecina de 9 de Noviembre, relata para el mismo segmento

poblacional: “y otra, le afecto de manera tardía, se dio cuenta que la cuarentena iba a durar
varias semanas y la alacena que tenía un paquete de fideos después no iba a poder
conseguirlo. Se despertaron después de una semana… a la semana y media habían
empezado desde la muni a armar lista para pedidos de alimentos, esta gente jamás lo hizo,
entonces no estaba en ninguna lista”. Cuenta, con respecto a la sorpresa del anuncio y al
abordaje de la situación: “desde la unión vecinal estamos intentando ayudar a esa gente que
no estaba en ningún listado, que no recibía ayuda y que no pensó que iba a tener que recibir
ayuda, entonces no sabe cómo hacerlo, no se entera, pero es gente que te dice que no puede
darle de comer a su familia mañana” (Entrevista 3, contacto telefónico, 4 de abril de 2020).
En esta línea, el vecino de Stella Maris entrevistado agrega: “siempre hay gente que no sabe,
los que no nos piden nunca no se enteran”. Con a la relevancia de la participación en redes
de ayuda social o programas de asistencia expresa: “las familias que están hoy mal son las
que ya estaban mal, pero también muchos que vivían el día a día… y ahora no pueden
trabajar y no saben lo que es pedir ayuda”(Entrevista 2, contacto telefónico, 2 de abril de
2020).
La entrevistada 4 sostiene que muchas personas de la comunidad que no integraban el

entramado de redes de asistencia, se han agregado en los listados y solicitudes:“Nos han
llamado personas y familias nuevas, todos los días tienen fácil 20 familias nuevas pidiendo”.
(Entrevista 4, contacto telefónico, 3 de abril de 2020)
Por último, en la entrevista 5, la vecina del barrio 9 de Noviembre, remarca el aspecto moral
de las personas que se acercan a los centros vecinales o se agregan a los listados para recibir
ayudas, principalmente haciendo referencia a la sensación de pérdida de dignidad: “Les da
vergüenza a muchos pedir, a los nuevos más que nada, o nos llega a través de otras chicas
que trabajan acá”(Entrevista 5, contacto telefónico, 1 de abril de 2020).
Martín
Las expresiones de los entrevistados ponen de manifiesto la dificultad adicional con la que
se enfrenta el sector vulnerable a la medida de aislamiento social, preventivo y obligatorio.
Adicionalmente, dentro de este segmento poblacional pueden distinguirse dos grupos:
aquellos que antes de la pandemia estaban inmersos en las redes de ayuda y asistencia
social, que tienen conocimiento de referentes barriales, organización, dónde pedir ayuda y a
quién y qué tipos de ayuda están disponibles. Por otro lado, dentro de los barrios hay una
proporción no despreciable de familias que dependen del ingreso laboral para enfrentar las
necesidades básicas y que han visto aún más empobrecida su calidad de vida. Este último
conjunto de familias, que vive el día a día y poseen fuentes laborales caracterizadas por la
informalidad y la precariedad, deben cambiar su lógica de supervivencia ante la nueva
realidad. Las mismas, ante la imposibilidad de trabajar y generar ingresos, deben solicitar
ayuda social de diverso tipo (bolsones de comida, ingreso familiar de emergencia, ayuda en
medicamentos, elementos de higiene y limpieza, etc.). Según el relato, esta nueva situación
conlleva asombro, vergüenza y decepción para quienes sostenían sus necesidades con el
trabajo diario.
Luego de las observaciones realizadas, es dable destacar algunas situaciones puestas a la luz
en los sectores referenciados: primeramente, la desventaja que implica para estos hogares
no tener contacto previo con las redes sociales de asistencia en los barrios, lo cual significa
no estar en listados para recibir ayudas, no conocer la lógica de recepción de las mismas y,
en algunos casos, recibir tardíamente los bolsones de alimento por las mismas causas.
En segundo lugar, y no menos importante, la sensación de pérdida de dignidad y vergüenza

por parte de quienes no acuden a recibir colaboraciones asiduamente expresada por los
entrevistados es un factor psicológico clave para la formación de expectativas a futuro de
estos individuos (Berkman y otros, 2008).
En último términos e observa cómo el anuncio de prolongación del periodo de aislamiento

ha sido imprevisto por la población analizada y esto en conjunto con la planificación de muy
corto plazo de los hogares que obtenían su sustento día a día, se coadyuva para poner a luz
las problemáticas de la falta de planificación temporal(casi nula), a raíz del escaso nivel de
ahorro que logran a partir de la informalidad laboral predominante.
Martín
Finalmente, en base al breve análisis realizado, se evidencia cómo las características de

vulnerabilidad del sector determinan la escaza resiliencia ante shocks negativos(como el
actual), disminuyendo así el nivel de ahorro de los hogares, a punto tal de retraer a los
ingresos de los mismos hacia la Fase 1 del diagrama planteado por Durán Ortiz (2007) (ver
Gráfico 1), donde direccionan sus esfuerzos en proveerse de los bienes básicos.
Este planteo incipiente requiere avanzar el estudio teórico y empírico para obtener
conclusiones robustas de las problemáticas observadas, ambos aspectos son objetivo de las
próximas líneas de investigación.
6. REFERENCIAS
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Aportes teóricos para el análisis de las dinámicas de asistencia territorial en barrios populares de
Bahía Blanca en contexto de aislamiento social, preventivo y obligatorio por COVID-19 |
M. B. Noceti; A. Quiroga; L. Cobo Quintero; M. J. Irisarri; A. Laiuppa; S. Cuellar Jaramillo
APORTES TEÓRICOS PARA EL ANÁLISIS DE LAS DINÁMICAS DE ASISTENCIA

TERRITORIAL EN BARRIOS POPULARES DE BAHÍA BLANCA EN CONTEXTO DE
AISLAMIENTO SOCIAL, PREVENTIVO Y OBLIGATORIO POR COVID-191
Noceti, María Belén

IIESS UNS - CONICET
Quiroga, Ana Florencia
Departamento de Economía, UNS
Cobo Quintero, Lucía Alejandra
IIESS UNS - CONICET
Irisarri, María Jimena
Departamento de Economía, UNS
Laiuppa, Antonela
Secretaría de cultura y Extensión, UNS
Cuellar Jaramillo, Sebastián
Cátedra de Sociología, UNS
1. INTRODUCCIÓN
En la ciudad de Bahía Blanca, ubicada al sudoeste de la provincia de Buenos Aires, desde el

inicio del aislamiento social, preventivo y obligatorio hasta el presente, diferentes actores
que desempeñan su labor en relación a poblaciones en situación de vulnerabilidad socio-
económica, han manifestado públicamente2 la existencia de dificultades en la provisión de
1
Nuestro artículo se desprende del Proyecto titulado "Caracterización de las redes de distribución de la
asistencia territorial en coordenadas socio-políticas en tanto sistema de prestaciones totales. Aportes al
fortalecimiento de las capacidades de autodeterminación de las poblaciones en situación de vulnerabilidad
socioeconómica en Bahía Blanca" que fue presentado en la convocatoria para PROGRAMA DE ARTICULACION
Y FORTALECIMIENTO FEDERAL DE LAS CAPACIDADES EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA COVID-19 del Ministerio de
Ciencia Tecnología e Innovación de la Nación. Agradecemos la participación en el diseño del proyecto a
profesionales de la Subsecretaria de niñez, familia y adolescencia del barrio de Villa Harding Green, al equipo
del área 3 de la Secretaria de Salud Municipal, especialmente a la Lic. Dévora Eliosoff; y a la Oficina de
Estadísticas del Municipio de Bahía Blanca por la información brindada.
2https://elagora.digital/comedores-bahia-blanca-coronavirus/#.XrARe6hKjIU
, https://www.lanueva.com/nota/2020-3-28-
21-56-0-fuerte-aumento-de-la-demanda-de-ayuda-en-bahia-se-cuadruplico-la-entrega-de-bolsones ,
asistencia por parte del Estado. Se cuestionó entre otras cosas, la modalidad de gestión de
solicitud de asistencia consistente en el uso de una plataforma digital por parte de los
ciudadanos que precisan de ayuda del estado. Según las organizaciones sociales
demandantes3 muchas familias no tienen acceso a internet, otras no poseen dispositivos
digitales, y las que tienen no necesariamente saben cómo utilizarlos. En este sentido, se
señala que la estrategia implementada por el Municipio de Bahía Blanca (MBB) ante la
emergencia resulta una barrera hacia el acceso a los alimentos y los elementos de higiene y
limpieza general y profundiza condiciones de inequidad. El MBB acostumbrado a asistir con
bolsones alimentarios a unas 7.500 familias por mes, en marzo,-y a sólo 2 semanas de la
cuarentena-, se vio obligado a auxiliar a 20.0004 familias y aun así hubo otras que quedaron
sin recibir ayuda dado que no completaron su solicitud vía plataforma digital.
Ante esta situación el equipo que conforma el Grupo de Investigaciones Cualitativas y

Etnográficas del Sur ( en adelante GICES) propone llevar a cabo un análisis cualitativo a fin
de caracterizar las formas en que se desarrollan las dinámicas de asistencia territorial de
alimentos y productos de higiene personal y limpieza general en contexto de aislamiento
social preventivo y obligatorio (ASPyO) debido a la pandemia de COVID-19, en los barrios
de Caracol, Luján y Latino comprendidos dentro del Área programática Nro. 3 de la
Secretaría de salud municipal y en Villa Harding Green. La selección de tales enclaves
obedece por un lado, a las condiciones de pobreza en que vive su población, la característica
de que las familias allí residentes reciben en su mayoría asistencia para satisfacer sus
necesidades básicas por parte del Estado y organizaciones de la sociedad civil; y por otro
lado, el equipo de investigación posee larga trayectoria de inserción en tales espacios por
tanto se garantiza rapport con los informantes clave y un suficiente conocimiento del
territorio.
El siguiente artículo presenta en una primera instancia el recorrido desarrollado por el GICES
en torno a reflexiones teóricas que diferentes autores han propuesto respecto de las
http://www.laizquierdadiario.com/Bahia-Blanca-Desde-el-Servicio-de-Trabajo-Social-del-hospital-Penna-reclaman-
medidas-urgentes,
3 Colectivo Villas en Agenda (compuesto por organizaciones que trabajan en distintos barrios de la ciudad), Servicio de
Trabajo Social del Hospital interzonal José Penna y el Colectivo profesional de Trabajadoras y Trabajadores Sociales de
Unidades Sanitarias
4http://www.frenteacano.com.ar/noticia/219852
dinámicas de asistencia territorial en barrios populares, apoyándose en resultados de

investigaciones etnográficas; y en una segunda instancia, exponer la propuesta teórica que
elaboró el grupo para iniciar su proceso de investigación in situ.
En relación al primer punto, nuestra intención fue responder, las siguientes preguntas: ¿Qué
tipo de modelos teóricos proponen los autores para analizar estas dinámicas 5? ¿Cuáles son
los elementos que identifican como componentes de tales dinámicas? y ¿cómo se
relacionan entre sí tales elementos al interior de cada dinámica?
En cuanto al segundo punto, presentamos una propuesta de abordaje teórico metodológico

de corte cualitativo a fin de analizar dinámicas de asistencia territorial en los barrios arriba
mencionados y ante el ASPyO por COVID-19.
2. ANTECEDENTES TEÓRICOS EN RELACIÓN AL ESTUDIO ETNOGRÁFICO DE LAS

DINÁMICAS DE ASISTENCIA EN BARRIOS CON POBLACIÓN EN CONDICIONES DE
VULNERABILIDAD SOCIAL
A partir de una revisión bibliográfica preliminar, se identificaron algunos antecedentes con

respecto a las dinámicas asistenciales en barrios populares, que proponen para el análisis la
noción de intercambio (Auyero, 2002; Quirós, 2008; Vommaro, 2010; Vommaro y Quirós,
2011; Zibecchi, 2008; Manzano, 2007); dicho concepto incorpora diferentes presupuestos y
dimensiones de análisis, que revisaremos a continuación.
Auyero: el intercambio objetivo, la experiencia de los actores y habitus clientelar.
Javier Auyero (2002), desde un enfoque etnográfico, describe y analiza el intercambio que
denomina clientelar, desde el punto de vista de los actores involucrados. Considera
experiencias y pensamientos de patrones, mediadores y clientes de los intercambios
incluidos bajo la noción de dimensión subjetiva arraigados al sistema de relaciones objetivas
donde se ubican. En este sentido, el intercambio clientelar es propuesto como una “red de
5 Optamos por el concepto de dinámicas para dar cuenta de procesos en constante interacción, tensión y conflicto
solución de problemas”, vinculada a la insatisfacción de necesidades básicas en los sectores

populares; al mismo tiempo como una “red de dominación” en los términos weberianos de
dominación (Auyero y Benzecry, 2016).
Auyero, argumenta que las prácticas clientelares tienen una doble vida: en la circulación
objetiva de recursos y apoyos y, en la experiencia subjetiva de los actores que garantizan la
reproducción de ese arreglo (Auyero, 2002; Auyero y Benzecry, 2016). El autor introduce la
noción de habitus de Bourdieu, para explicar la incorporación de disposiciones prácticas de
los participantes, que posibilitan las relaciones clientelares, haciendo del clientelismo una
relación durable. En la relación clientelar el mediador es considerado personalmente
responsable por la distribución de bienes y servicios, y no un simple intermediario en la
gestión de la asistencia social. Sin embargo, no interviene por sí solo en la resolución de
problemas cotidianos de los habitantes de los barrios (como distribución de comida y
medicamentos), sino que, otras personas participan en esta tarea. Tales participantes
conforman el círculo íntimo del agente mediador. De esta manera, la red de resolución de
problemas se constituye, por tanto, de un círculo íntimo y uno exterior, diferenciados entre
ambos por el tipo de lazo social6 que une a los actores asistidos con el mediador.
Auyero destaca el papel central que juegan los vínculos estrechos entre mediadores y sus
seguidores más cercanos y confiables, como elemento clave de la explicación de la
legitimidad de la red y de la internalización de la dominación (Auyero y Benzecry, 2016). En
este sentido, el comportamiento de los clientes más leales debe comprenderse como
resultado de un habitus clientelar, el cual se crea a través de las repetidas interacciones que
tienen lugar al interior de los círculos internos de seguidores de agentes mediadores.
Retomando el concepto de habitus de Bourdieu (1990), el habitus clientelar es definido
como la presencia de la red clientelar en las disposiciones de los individuos que rigen sus
conductas y pensamientos (Auyero y Benzecry, 2016: 226); por tal motivo, el argumento
sostiene que el clientelismo cuenta con su inercia en virtud de la operación del habitus
clientelar forjado en los círculos íntimos.
6 Lazos fuertes, duraderos más allá de la transacción, de amistad, de parentesco real o ficticio, entre mediador y miembros
del círculo íntimo. Y, en el círculo exterior, lazos débiles y ocasionales, sin desarrollar lazos de amistad o de parentesco con
los mediadores.
Quirós, nuevos actores que dan complejidad y, afectividad en las dinámicas de asistencia
barrial
Julieta Quirós (2008) desarrolla su trabajo de campo etnográfico en Florencio Varela,

durante el periodo post crisis del 2001, su aporte refiere a la consideración de las
organizaciones de desocupados como un nuevo actor en el entramado de relaciones
sociales y políticas, en que se imbrican la asistencia social. La irrupción de los referentes de
tales organizaciones como parte de los agentes que en los barrios “dan”, ha significado una
transformación del escenario político. Los planes de empleo se configuran como objeto que
circula por redes de parentesco y vecindad y, como eje sobre el que gravitan los vínculos
entre la población y los agentes que dan. Quirós distingue entre tales agentes a “punteros”
(en este caso del Partido Justicialista en adelante PJ), y a dirigentes de organizaciones de
desocupados “piqueteros”, quienes se relacionan por oposición en su vínculo con el Estado,
las ONGs y los ciudadanos asistidos.
La autora postula la existencia de rupturas y continuidades entre dos modos diferenciales de

hacer y vivir la política a nivel barrial Por un lado el modo de hacer propio de los dirigentes
piqueteros y por otro, el de los referentes barriales del PJ. El lenguaje a través del cual unos
y otros expresan sus demandas a los funcionarios es diferente: los referentes barriales en
términos de favor, en tanto que los dirigentes piqueteros se expresan en forma de reclamo
y reivindicación. Ambos piden en nombre de otros, pero movilizan sus fuerzas de manera
diferencial; el puntero del PJ demostrando el reconocimiento de cada una de las personas a
las que representa y, el líder piquetero resguardando su fuerza en el poder de la
movilización y el anonimato.
En la contienda por la obtención de recursos se acusan entre sí de facilismo. La autora

describe esta categoría cómo la caracterización de un proceso que tiende a evadir los pasos
necesarios, consensuados y esperados por el colectivo de referencia (sea la organización
piquetera, o el cuadro político) para constituir el reclamo. De esta manera los actores
denotan la existencia de normas preestablecidas para el pedir y normas para el dar.
La autora destaca que las diferentes maneras de distribuir configuran relaciones regidas por
obligaciones recíprocas entre los que, según el momento, reciben y dan, y, criterios de
merecimiento que regulan la distribución (acompañamiento político, lucha, necesidad,

favor), los cuales escapan a los criterios estatales previstos para la asignación de recursos.
En este sentido, se distancia de los estudios en torno a relaciones clientelares que plantean
una dependencia de los vecinos respecto de los “punteros”. Por el contrario, Quirós
defiende el carácter recíproco de la dependencia involucrada en esa relación.
Finalmente discute las explicaciones teleológicas y utilitarias propuestas desde la academia,

tanto en su versión material como simbólica, para analizar el funcionamiento de la política
en contextos de pobreza. En este sentido sostiene que, además de las expectativas
materiales, el compromiso, los sentimientos morales, las relaciones de dominación y
resistencia, debe incluirse como dimensión analítica en el estudio de la política, el placer
generado en y por el propio hacer cotidiano.
Vommaro: conflicto y cooperación en las dinámicas de asistencia barrial.
Gabriel Vommaro (2010) señala que la multiplicación de programas sociales en la década de

los 90 introduce una novedad respecto a la distribución de bienes repartidos a través de
relaciones clientelares, analizadas por Javier Auyero, en tanto tales programas se conciben
en término de derechos de los pobres y objetos exigibles por su parte. En ese contexto,
caracterizado por la demanda de derechos y, la necesidad de establecer criterios legítimos
de distribución por parte de dirigentes, el autor encuentra inapropiada la noción de “habitus
clientelar” propuesta por Auyero, para el estudio de los intercambios. Ya que al enfatizar la
existencia de esquemas incorporados que funcionan más allá de toda negociación entre
actores, se pierde de vista la dimensión de conflicto y cooperación entre quienes dan y
quienes reciben bienes públicos, y entre quienes dan y quienes reciben apoyo político. En el
uso del clientelismo como etiqueta en espacios políticos locales y en espacios académicos se
juegan, de acuerdo con Vommaro, las representaciones sobre la dependencia o
independencia de los sectores populares en sus comportamientos políticos.
Según Vommaro, cuando Auyero realiza su trabajo de investigación hace hincapié en los
programas de asistencia social, restando atención a las políticas sociales focalizadas
implementadas en Argentina en la década de los 90. Vommaro sugiere que dichas políticas
introducen un elemento importante en los intercambios políticos territoriales, refiriendo la
exigencia de criterios impuestos desde arriba que condicionan su reparto, agudizando la

tensión propia de la distribución de bienes que deriva de la diferencia entre la cantidad de
necesidades y la disponibilidad de recursos. En este escenario, se complejiza el conjunto de
criterios de merecimiento, de modo tal que la fidelidad política se entrelaza con criterios
que condicionan el acceso a bienes de origen público como edad, composición familiar, etc.;
algunos son producto de los espacios donde se gestan los planes, otros de los espacios
municipales, y otros constituidos en la propia dinámica territorial.
Zibecchiy Manzano: La perspectiva de género en la dinámica asistencial
A estas visiones nacionales sobre el tema, Carla Zibecchi (2008) introduce la perspectiva de
género en el análisis de la implementación de los programas sociales asistenciales7 en la
primera década del 2000, en municipios del conurbano bonaerense. Analiza la trama de
prácticas y representaciones tejidas en torno a programas sociales de ingresos que tienen
como principales protagonistas a las mujeres de bajo estrato socioeconómico
En este contexto, señala que adquiere relevancia el estudio sobre “clientelismo político”; e
interpela las imágenes generadas respecto al clientelismo, que desestiman la participación
social y política y, el uso de las identidades de género tradicionales que refuerzan relaciones
de poder asimétricas.
Zibecchi propone que los programas de transferencia de ingresos estudiados no reconocen

que la población destinataria femenina incluye a mujeres con altas responsabilidades
familiares; no contribuyen a modificar desigualdades pre-existentes; y que no se
contemplaron mecanismos que propicien la participación social y política de las mujeres
más allá de instancias de participación comunitaria que generaron los programas sociales y
las dinámicas clientelares. Finalmente señala que la participación de las mujeres en las
organizaciones sociales (como comedores comunitarios) excede el sentido instrumental
(garantizar un plato de comida) y se vincula con la posibilidad que, reviste para las mujeres,
de escapar del encierro en lo doméstico, sentirse reconocidas socialmente, y disponer de un
canal de contacto con lo público.
7Zibecchi señala que se caracterizan por incorporar una mayor corresponsabilidad por parte de los destinatarios
(transferencia de ingresos condicionados a contraprestaciones y/o condicionalidades en salud y educación), principalmente
a las mujeres, en calidad de jefas de hogar o titulares del beneficio, como “recursos” para generar en ellas la “participación
social”.
Virginia Manzano en su tesis del 2007 plantea el gran protagonismo de las mujeres en la
participación de contraprestaciones ante los planes de asistencia, en situaciones de
desempleo, entregado por agrupaciones piqueteras durante los años 2001 al 2003 en La
Matanza, provincia de Buenos Aires. La autora señala que trabajar con los planes significaba
para un gran número de mujeres una instancia de sociabilidad y aprendizaje. Para aquellas
que se incorporaban a tareas técnicas, el trabajo también despertaba orgullo y cierto placer.
En cambio, para los varones que habían vivido experiencias previas en fábricas, las tareas en
los programas de empleo representaban la "degradación" de oficios y la ejecución de un
trabajo poco útil o productivo. la autora destaca cómo la categoría trabajo genuino se
tensionaba hacia un reordenamiento de las relaciones de género producto de las instancias
de desocupación vividas durante el contexto de crisis socioeconómica en el marco de una
concepción de familia articulada por el sistema de significaciones y de relaciones de poder
propias del patriarcado.. Asimismo las mujeres ante la constante condición de ser quienes
se encargaban de la esfera del cuidado al interior del hogar eran las que resolvían
rápidamente la satisfacción de necesidades básicas de sus hijos, a través del vínculo con los
mediadores políticos y con los referentes barriales. Dicha situación no entraba en conflicto
con su rol de cuidadoras, porque resolvían el cuidado, pero si entra en conflicto con el rol
del varón proveedor, que ya no provee y a la vez debe ser cuidado. El varón generaba
acciones de resistencias diversas a este reordenamiento social, en ocasiones verificándose
situaciones de violencia doméstica, dada la frustración que genera este corrimiento (Burin y
Meler 2006). Podemos decir entonces que los intercambios en las dinámicas asistenciales
contribuyen a fundar reordenamientos en las relaciones entre género.
3. PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN ETNOGRÁFICA DEL GICES A NIVEL BAHÍA BLANCA
Luego de este recorrido por diversas propuestas teóricas a nivel nacional, destacamos que
los trabajos etnográficos sobre los que se basan los autores citados se desarrollan en el
conurbano bonaerense. Bahía Blanca presenta un escenario político-gubernamental
sumamente disímil a estos sectores, siendo una ciudad que desde el advenimiento de la
democracia en 1983 ha optado por gobiernos radicales hasta el 2003, posteriormente y por
doce años consecutivos por gobiernos vinculados al partido justicialista, y desde el 2015 en
adelante por la coalición política conocida como Juntos por el cambio. Este contexto de
diversidad política resulta singular y por ende presuponemos que el formato de acción
territorial es variante en cuanto a dinámicas y relaciones entre mediadores, estado,
organizaciones civiles y vecinos. De manera tal que, como inicialmente postulamos, no es
posible extrapolar las propuestas teóricas antedichas, entonces proponemos desarrollar un
estudio exploratorio tendiente a explicar las dinámicas locales para luego comparar
procesos con los resultados de las investigaciones realizadas por los autores citados y
verificar similitudes y diferencias.
Desde el GICES proponemos una mirada tendiente a superar las explicaciones teleológicas y
utilitaristas (en sus dos versiones material y moral) con que la academia suele interrogar el
funcionamiento de la política en contextos de pobreza, y en este sentido nos corrernos de la
mirada reduccionista de la noción de clientelismo que presupone una dinámicas de poder
en sentido unilineal y bajo una observancia en la adecuación medios fines de corte
instrumental. Preferimos en cambio retomar una mirada antropológica respecto de las
dinámicas en tanto intercambios, y describirlas como cadenas de prestaciones y
contraprestaciones totales, que toman la forma de favores, ayuda, solidaridad, amistad,
donde las obligaciones morales y los imperativos afectivos son puestos en juego. Esto
supone concebir tales dinámicas bajo la forma antropológica del don8, instalando las esferas
de observación de la trilogía sistémica de- dar, recibir y devolver- (Mauss 1989).Proponemos
un espacio de análisis que además de las expectativas materiales, ético-morales, y afectivas,
se integre el estudio de las relaciones de dominación/poder/prestigio, y las resistencias y
estrategias beligerantes que devienen. En tal sentido, es nuestra intención analizar el
funcionamiento de las redes de distribución de la asistencia territorial en Bahía Blanca,
detallando sus múltiples dimensiones según cada contexto socialmente situado, para lo cual
el abordaje etnográfico resulta de herramienta metodológica pertinente, pues indaga los
procesos desde la perspectiva de los actores y desde el estar allí del investigador (Geertz,
8Marcel Mauss entiende los sistemas de intercambios tribales en términos de prestaciones totales, donde la obligación de
recibir y devolver esta normada por sistema de valores ético-morales que involucra a los colectivos de referencia de
quienes intercambian. La dinámica implica un sistema complejo de poder-prestigio, de allí que el intercambio no es sólo
material y por eso lo refiere como intercambio de dones. (Noceti, 2013).
2003) desde la perspectiva de los actores entendidas como parte del mundo social a
examinar.
A partir de nuestras prospecciones etnográficas postulamos que existen múltiples

intercambios entrelazados en el contexto de las dinámicas asistenciales, múltiples
significados y sentidos, sistemas de normas y sanciones derivadas de la aplicación de un
sistema de prestación consensuado, direcciones variables en el devenir del flujo de
intercambios, agentes diversos que integran los circuitos que incluso pueden aparecer en un
momento ocupando una posición determinada y al siguiente una posición contrapuesta. En
este constante flujo asumimos la capacidad de los actores de gestionar los intercambios, de
valorarlo material, moral y éticamente, de aceptar y demandar el cumplimiento de las
responsabilidades implicadas y además de modificarlo. Desde nuestra mirada, la asistencia
remite a una dialéctica de intercambios entre los actores intervinientes: estado, referentes
barriales, mediadores políticos y ciudadanos asistidos. En tal sentido el concepto de
clientelismo clásico, entendido como un intercambio simple -entre favor y
lealtad/movilización política-, resulta insuficiente y reduccionista para analizar las
dimensiones de un fenómeno que demanda nuevas categorizaciones capaces de interpretar
la complejidad de las relaciones de poder subyacentes así como la multiplicidad de
intercambios intervinientes.
Nos preguntamos entonces ¿Qué tipos de intercambios acontecen en las dinámicas de

asistencia territorial? ¿Cuáles son sus características? ¿Quiénes intervienen? ¿Qué es lo que
se intercambia? ¿Cuál es el poder de agencia de los actores intervinientes? ¿Cuál es el
sentido y el significado que adquiere el intercambio?, ¿Cuál es la dirección del intercambio?
¿Tal sentido se mantiene o cambia de dirección? ¿Qué significados tienen los intercambios?
¿Cuáles son las características del flujo de poder-prestigio en tales dinámicas? ¿Cuál es la
relación con los sistemas moral, ético y afectivo en tales dinámicas? ¿Qué tipo de conflictos
suscita? ¿De qué manera se resuelven? ¿Qué tipo de afectividades constituye el proceso?
¿Cómo contribuyen las dinámicas de intercambio asistencial a la conformación de relaciones
entre géneros?
Respecto del espacio donde se desarrollará nuestra indagación destacamos que de acuerdo
al INDEC, en el segundo semestre de 2019, en el aglomerado Bahía Blanca-Cerri (en
adelante BBC), la pobreza alcanzó al 20,8% de los hogares, es decir a 28,1% individuos,
mientras que la indigencia llegó a 3,8% y 4,4%, respectivamente9. Medido en cifras
absolutas, de julio a diciembre de ese año, 88.120 personas vivían en la pobreza y 13.881
eran indigentes (Santos, M 2020). Dado que no existen datos a nivel oficial respecto de
dimensiones de la pobreza discriminada por barrios, la consideración de estos enclaves
como representantes de condiciones de vida precarias se realizó teniendo en cuenta la
caracterización respecto de condiciones de la vivienda que generó, previo a la pandemia, el
Registro Público Provincial de Villas y asentamientos precarios (RPPVAP), los datos que nos
facilitó la Oficina de estadísticas Sociales de la MBB actualizado al segundo semestre del
2019, y la información que cada uno de nosotros posee en tanto ya nos encontramos
inmersos en las dinámicas territoriales. En este sentido, se seleccionaron estos barrios dado
que representan una historia diferencial y un contexto singular en cuanto a condición
habitacional, se encuentran en distintos puntos cardinales de la ciudad, y según el MBB su
población vive en condiciones de vulnerabilidad social10.
Respecto de la forma en que esperamos recabar información, las técnicas serán diferentes
en virtud de que el equipo de investigación se integra además por trabajadores sociales,
psicólogos, y antropólogos involucrados en tareas esenciales en las áreas descritas y a través
de la Secretaría de salud y de la Subsecretaría de niñez, adolescencia y familia del MBB. De
esta manera nos será factible y respetando los lineamientos del ASPyO, realizar entrevistas
en profundidad y semiestructuradas a referentes barriales, mediadores políticos,
representantes de ONGs, funcionarios estatales y ciudadanos asistidos, ya sea de manera
presencial o vía telefónica, a los fines de recabar información que nos pueda ayudar a
brindar respuestas a nuestros interrogantes.
9https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/eph_pobreza_02_195EFE752E31.pdf
10 Información extraída de “Relevamiento de Barrios Vulnerables 2019” presentación realizada en las jornadas de
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hi_1_ensayo_20primavera2008.htm. 27/07/2010
¿Qué tiene que ver el Covid-19 con la planificación urbana? |L. A. Cobo; N. Cobo
¿QUÉ TIENE QUE VER EL COVID-19 CON LA PLANIFICACIÓN URBANA?

Reflexiones a partir de la coyuntura sanitaria
Lucía Alejandra Cobo

IIESS UNS - CONICET
Natalia Cobo
Universidad del Cauca
1. INTRODUCCIÓN
En su conocido libro La Revolución Urbana, Henri Lefebvre definió lo que para él representa
la observación de ciertos momentos coyunturales del espacio-tiempo inmediato, saturados
de impactos y cambios abruptos que expresan una situación de crisis en cuyo vértice, donde
convergen todos los factores, el observador se encuentra en un auténtico punto ciego.
Los puntos ciegos en las grandes crisis urbanas son un gran desafío para prácticas como la
planificación, pues en aquel lugar de incertidumbre se presenta como paradójica la
necesidad de redefinir un rumbo. Sin lugar a dudas el momento actual figura como una crisis
sin precedentes: en la era de la hipermovilidad a escala planetaria, una emergencia
sanitaria, comprime el espacio-tiempo de la vida doméstica y laboral en un solo lugar, la
casa, ante la orden del confinamiento preventivo y obligatorio. Este hecho no solo suscita
muchas inquietudes con respecto a la configuración de los órdenes urbanos y el
funcionamiento de las ciudades, sino que también expone con mayor contundencia las
problemáticas de inequidad espacial que llevan décadas consolidándose.
Sin embargo, la relación entre las crisis urbanas y la dimensión sanitaria en las ciudades es
un tema recurrente sobre el cual, inclusive se han justificado importantes proyectos
reformistas en grandes ciudades del mundo, como es el caso de París y la reforma de
Haussmann.
El objetivo de este escrito es reflexionar, a partir del punto ciego que plantea la coyuntura
sanitaria, sobre el rol de la planificación urbana en las inequidades sociales que derivan del
acceso diferenciado al conjunto de recursos y servicios que representa la ciudad. Esto

implica volver sobre la discusión y pensar la relación entre las políticas de planificación, la
dimensión sanitaria y los dispositivos de control y ordenamiento del espacio urbano.
2. EL HIGIENISMO COMO REGULADOR DEL ESPACIO URBANO
El acelerado crecimiento demográfico en las ciudades latinoamericanas desde finales del

siglo XIX enfrentó a las autoridades políticas y administrativas a múltiples problemáticas
derivadas de las precarias condiciones sanitarias con que contaban. La carencia de servicios
públicos, así como de un sistema de deposición de basuras y residuos, el hacinamiento, el
poco control sobre plagas y animales, y las precarias prácticas higiénicas de las gentes, se
tradujeron en el deterioro de la salud de la población. Una población que se requería fuerte
y saludable para las faenas productivas.
Así, a inicios del siglo XX el higienismo se había consolidado como el discurso por excelencia
de gestión del espacio urbano, en tanto, proporcionó el sustento teórico para ordenar la
ciudad; es decir, para distribuir, reglamentar y regular a sus lugares y habitantes. Para ese
entonces, las investigaciones de Koch, Pasteur y Lister, repercutieron en la difusión de las
prácticas higiénicas como medidas indispensables en la medicina. Particularmente, los
descubrimientos de Koch, considerado el padre de la bacteriología, permitieron
responsabilizar a un microorganismo como el agente productor de una enfermedad.1
Al respecto, Georges Canguilhem menciona que la teoría microbiana debió buena parte “de
su éxito a lo que en ella hay de representación ontológica del mal. Al microbio, incluso si es
necesaria la compleja mediación del microscopio, los colorantes y los cultivos, se lo puede
ver” (1983, p.18). Y la acción de ver permite identificar algo tangible que hay que combatir.
En consecuencia, la teoría microbiana despertó una nueva sensibilidad, una nueva
percepción del riesgo, del peligro y la amenaza (Vigarello, 1991). El miedo a los pobres, que
era un miedo esencialmente social y político, se legitimó entonces gracias al saber científico,
1 La bacteria Mycobacterium tuberculosis o bacilo de Koch para la tuberculosis y después la bacteria Vibrio
cholerae para el cólera.
como un miedo biológico: los pobres y sus lugares de residencia serían considerados desde
entonces verdaderas fábricas de microbios (Corbin, 1987; Kingman, 2006; Noguera, 2003).
Es decir, el discurso científico se fusionó con una cantidad de representaciones e imaginarios

sobre los pobres arraigados en una sociedad tradicional, jerárquica y estamental. El
higienismo, presentado como indicador de modernidad y legitimado por una pretendida
objetividad, se constituyó en un mecanismo muy eficiente para naturalizar relaciones
asimétricas de poder que luego se materializaron en formas desiguales e injustas de habitar
los espacios de la ciudad. Paradójicamente, los pobres que se convertirían en el principal
foco de las políticas higienistas y de planeación urbana, serían también los marginados por
las mismas.
3. CAPITALISMO, PRODUCTOR DE ESPACIOS URBANOS
La segunda mitad del siglo XX se caracteriza por un aceleramiento notorio de la urbanización

a nivel planetario (de Mattos y Link, 2015); la preocupación por el incremento en la
velocidad de expansión de las ciudades y las formas que adquiere dicho crecimiento, ha sido
un tema constitutivo de las principales escuelas de estudios urbanos, como la Escuela de
Chicago, donde además se gestó gran parte de los lineamientos que al día de hoy conservan
la planificación y ordenamiento de los espacios urbanos (Soja, 2008).
Rápidamente, los análisis apuntaron a observaciones previas del engranaje del sistema de
producción capitalista que, en sus etapas de industrialización tuvo a la ciudad como espacio
de predilección. Es decir, el complejo entramado funcional del capitalismo organizó el
espacio de acuerdo con sus necesidades y en correspondencia con la división social del
trabajo; las ciudades adquirieron una forma típica, la ciudad industrial, donde obreros,
industria, comercio, burguesía, tenían un lugar asignado de acuerdo a parámetros óptimos
de ubicación. El resultado de dicho orden, fue explicado por los teóricos de la Escuela de
Chicago como el proceso natural y social de una evolución orgánica o de darwinismo social ,
lo cual asume una interpretación orgánica de la ciudad, entendida como un organismo vivo
seudobiológico (Soja, 2008, p. 137).
En términos generales, esta es la explicación por la cual el aumento de la pobreza y la

degradación de los espacios urbanos, así como el recrudecimiento de la violencia y el
vandalismo del Chicago de la época, como de otras ciudades del mundo, fue entendido
como síntomas de enfermedad. En este sentido, la planificación urbana se gestó al calor del
ideal de la asepsia tanto de las formas como de las relaciones sociales. Es posible interpretar
cierta analogía con el orden urbano geométricamente pensado, que persigue la armonía y
simetría del espacio en función del desarrollo y progreso de las ciudades.
Es también en este punto, donde converge el origen de un razonamiento hoy muy arraigado,
en torno a la práctica de la planificación urbana: la idea que todas aquellas áreas de la
ciudad con síntomas de degradación en mayor o menor medida, son de surgimiento
espontáneo por la acción no planificada. Esta idea se afianzó, décadas después, en la
percepción del fracaso de la planificación ante el estallido de la urbanización a nivel mundial
y, particularmente, en regiones como Latinoamérica.
Desde una perspectiva distinta, David Harvey le otorgó al espacio un lugar central dentro de
la dinámica de producción y acumulación capitalista. Gracias a esta interpretación, el
espacio se presenta con cualidades dúctiles y maleables que dan cuenta de la susceptibilidad
a la transformación por las prácticas sociales, así como del carácter continuamente dinámico
producto de una relación sociedad- espacio de tipo dialéctica. En este orden de ideas, los
cambios de las ciudades estarían directamente relacionados con las transformaciones de los
modos de producción capitalista, correspondiendo cada tipo de ciudad a un modo de
producción. En otras palabras, la ciudad expresa el modo de producción pero no en un
sentido de ocupación óptima del espacio por variadas actividades, por el contrario lo urbano
interviene como tal en la producción.
En síntesis, para esta corriente del pensamiento urbano, la urbanización y desarrollo de las
ciudades han estado ligados a la historia del capitalismo debido a la necesidad que éste
tiene de absorber el sobre-producto que genera continuamente. En este sentido, como
reforzaría después David Harvey (2014), las ciudades se han configurado a partir de la
“concentración geográfica y social de un excedente de producción”, lo cual supone la
existencia de un conflicto en tanto que el excedente es producido por alguien y el control

sobre este excedente corresponde a otros, generalmente unos pocos.
Las ciudades, por lo tanto, han estado sujetas a la dinámica del capitalismo de tal manera
que este funciona como el principal agente ordenador del territorio, dirigiendo los procesos
de renovación urbana, emplazamiento, densificación, expansión, e incluso pudiendo
irrumpir dentro de las dinámicas sociales al determinar y restringir el uso de los espacios
públicos, por ejemplo. Los cambios de las ciudades están estrechamente relacionados con
los momentos de crisis del capitalismo, que son amortiguados por la exigencia de una
transformación del modo de vida que implique la producción y comercialización de nuevos
productos y la creación de nuevas necesidades susceptibles de mercantilizar; es así como
por ejemplo, los centros de las ciudades se han visto deshabitados gracias a una nueva moda
habitacional suburbana, donde se vende ilusiones tales como la tranquilidad, el silencio, y
una extraña mezcla de vida “rural” y urbana.
Este tipo de fenómenos surgen en medio de escenarios radicalmente opuestos, como la

pobreza extrema, la marginalidad social, el deterioro ambiental y la miseria, cuestionando
duramente la imagen aparente de las sociedades capitalistas avanzadas, homogéneas e
igualitarias ante la evidente desigualdad de las sociedades, incluso las occidentales
(Wacquant, 2006). Conforme avanza el tiempo del capitalismo neoliberal, aumenta la
exclusión y la segregación, y la brecha entre la opulencia y la indigencia es cada vez más
obscena; Wacquant se refiere a esto como un nuevo tipo de marginalidad avanzada: “esas
nuevas formas de clausura excluyente, que se traducen en una expulsión al margen del
espacio social y físico” y que se han producido “no bajo el efecto de la inadaptación o el
estancamiento económico sino, muy por el contrario como consecuencia de la mutación de
los sectores avanzados de las sociedades económicas occidentales.”
4. LA CIUDAD PROTAGONISTA DE LA EMERGENCIA SANITARIA POR COVID-19
El 11 de marzo la Organización Mundial de la Salud declaró a la Covid-19 como una

pandemia y llamó a los países a adoptar medidas “urgentes y agresivas” para poder
controlarla (OMS, 2020a). Pese a que el virus no es muy letal, aproximadamente el 80% de
quienes lo contraen se recuperan sin necesidad de tratamiento hospitalario (OMS, 2020b), sí

es muy contagioso, la tasa básica de reproducción está entre 2.4 y 3.3, quiere decir que cada
persona infectada podría contagiar a entre 2 y 3 personas (Carthaus, 2020). Esta tasa de
reproducción hace que uno de los mayores riesgos sea el desbordamiento de la
infraestructura sanitaria. Por ello los gobiernos de la mayoría de países se han esforzado en
imponer medidas de confinamiento, que eviten que muchas personas se infecten al mismo
tiempo y sobrepasen las capacidades hospitalarias.
La enfermedad se transmite por contacto físico. La primera forma de contagio es de persona

a persona, a través de gotículas que salen de la nariz o la boca de alguien infectado y son
inhaladas por una persona sana. La segunda forma es cuando estas gotículas quedan en
superficies (como mesas, barandas o pomos de puertas), una persona sana las roza y luego
se toca los ojos, la nariz o la boca (OMS, 2020b). En consecuencia, las mejores formas de
protegerse del virus son extremar las prácticas de higiene, especialmente el lavado de
manos, que debe ser permanente, y la desinfección constante de las superficies; y mantener
una distancia de al menos un metro con el resto de las personas, aun si no tienen síntomas
aparentes, pues algunas personas afectadas presentan la enfermedad de manera
asintomática.
Como es de esperarse por las características de transmisión del virus, las grandes urbes con
densidades poblacionales altas, son el epicentro de la emergencia. La gran mayoría de
gobiernos latinoamericanos se han visto en la obligación de decretar estrictas medidas para
garantizar el cumplimiento de las cuarentenas recomendadas por los expertos en salud
pública. El confinamiento ha agudizado las precarias condiciones de vida de los habitantes
de los sectores más vulnerables de la ciudad, que hoy son las localidades que corren mayor
riesgo de experimentar un crecimiento acelerado del contagio.
Sumado a la situación económica deficiente e inestable que se vive en estos barrios, que es
un obstáculo para cumplir con el confinamiento, existen unos efectos derivados de la forma
en que han sido diseñadas las ciudades latinoamericanas que recrudecen las posibilidades
del contagio en aquellos lugares. En primer lugar, el crecimiento urbano de las últimas
décadas no ha sido proporcional a las posibilidades de acceder a la vivienda. El déficit
generado por esta incongruencia se ha suplido con ampliaciones improvisadas de las casas:
los espacios unifamiliares se fueron convirtiendo en la residencia de múltiples familias, que
en los casos más precarios comparten espacios como la cocina, el baño y el patio.
Por supuesto el hacinamiento se convierte en el principal factor de riesgo durante la crisis

sanitaria. Esta situación se vive de manera similar en todas las ciudades latinoamericanas.
En México 34 millones de personas viven en condiciones de hacinamiento (más de dos
personas comparten una habitación)2 y en Chile el 40,5% de las familias que viven en
asentamientos informales están hacinadas, habiendo familias que incluso duermen en una
sola cama.3
En segundo lugar, el problema del hacinamiento se ve agravado por la carencia o

insuficiencia de servicios públicos, lo que dificulta terriblemente el cumplimiento de las
medidas de higiene necesarias para protegerse del virus. Al respecto, Joana Ybarrola, líder
barrial de la Villa 31 en Buenos Aires, comentó a Infobae: “¿Cómo haces si vivís hacinado
con más de 10 personas en una habitación o si compartís el baño con otras 3 o 4 familias y
sin agua potable? Es imposible”4. Y es que las condiciones espontáneas, producto de la
necesidad y la falta de intervención gubernamental, en que han surgido los asentamientos,
hacen que el acceso a servicios básicos como el agua sean un privilegio5. En Chile, por
ejemplo, el 92% de las familias que viven en asentamientos informales o “campamentos”
carecen de acceso al agua potable permanente y un 25% debe recurrir a fuentes externas
del hogar como aljibes, pozos, mangueras o camiones.6
2 “Millones de personas esperan lo más crudo de la epidemia hacinadas en asentamientos precarios en
México” El País, 24 de marzo del 2020. Disponible en: https://elpais.com/sociedad/2020-03-24/millones-de-

personas-esperan-lo-mas-crudo-de-la-epidemia-hacinadas-en-asentamientos-precarios-en-mexico.html
3 “COVID-19 en asentamientos precarios: la prevención imposible” El mostrador, 9 de abril de 2020. Disponible
en: https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2020/04/09/covid-19-en-asentamientos-precarios-la-
prevencion-imposible/
4 “Coronavirus: ya son 301 los casos en los barrios vulnerables de la Ciudad de Buenos Aires y hay 198
infectados en la Villa 31” Infobae, 14 de mayo del 2020. Disponible en:

https://www.infobae.com/sociedad/2020/05/06/coronavirus-ya-son-301-los-casos-en-los-barrios-vulnerables-
de-la-ciudad-de-buenos-aires-y-hay-198-infectados-en-la-villa-31/
5 “Hay 60 nuevos casos de coronavirus en las villas” Página 12, 9 de mayo del 2020. Disponible en:
https://www.pagina12.com.ar/264900-hay-60-nuevos-casos-de-coronavirus-en-las-villas
6“COVID-19 en asentamientos precarios: la prevención imposible” El mostrador, 9 de abril de 2020. Disponible
en: https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2020/04/09/covid-19-en-asentamientos-precarios-la-
prevencion-imposible/
En tercer lugar, las ciudades han sido diseñadas de modo que la mayoría de la gente que
vive en zonas de asentamiento o en barrios populares se encuentra muy lejos de su lugar de
trabajo, lo que implica que deben gastar gran cantidad de tiempo desplazándose en los
sistemas de transporte masivo. En otros tiempos diríamos que esto afecta directamente su
calidad de vida. Ahora, en medio de la emergencia sanitaria, coincide que la mano de obra
de los sectores que continúan produciendo es la que tiene que hacer esos largos
desplazamientos, incrementando así el riesgo de contagio en los sectores vulnerables. En
Bogotá, por ejemplo, las localidades más afectadas son Kennedy, Suba y Bosa que
concentran los mayores porcentajes de la fuerza laboral de la ciudad, y han tenido que salir
de sus casas a trabajar aun en tiempos de cuarentena.7
Es un momento potencial para replantear las lógicas de la planificación de los espacios

urbanos, desde la pregunta sobre cómo habitamos, comprendiendo que pensar en el
habitar implica incorporar al análisis dimensiones de la vida cotidiana y poner en discusión la
configuración de las relaciones sociales de producción y reproducción.
Hoy más que nunca, frente a la imagen drástica que nos enseña esta crisis, es urgente
cuestionar la insustentibilidad del modelo urbano consolidado durante las últimas décadas,
donde gran parte de la población se ve privada de los derechos y servicios que caracterizó
otrora el imaginario de la ciudad.
Seguramente, estamos advirtiendo lo que Lefebvre llamó la muerte de la ciudad a causa del
estallido de una sociedad urbana a nivel planetario, donde lo urbano se desborda
desequilibradamente entre la concentración, la dispersión y la fragmentación. Así mismo el
tiempo de la vida cotidiana se estrangula en los largos y atascados trayectos de quienes, con
suerte, van del trabajo a la casa. Decimos con suerte, pues hay otras tantas personas que sin
lugar, literalmente, deambulan buscando comida o buscando techo, por las calles de
ciudades aniquiladas por el consumo.
7Cifras de coronavirus (COVID-19) en Bogotá. Alcaldía Mayor de Bogotá, 14 de mayo
2020https://bogota.gov.co/mi-ciudad/salud/coronavirus/cifras-de-coronavirus-covid-19-en-
bogota-9-de-mayo-2020
¿Se viene entonces la revolución urbana, es decir, el ejercicio del derecho colectivo que
permite cambiar y reinventar la ciudad de acuerdo con nuestros deseos? (Harvey, 2014) Tal
vez esos deseos tengan que ver la posibilidad de acceder universalmente a derechos de
salud, educación, vivienda, trabajo, esparcimiento, proximidad y cercanía para devolverle el
valor de uso a los espacios urbanos y que la ciudad vuelva a vivir.
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Disponible en: https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-
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Alianza editorial.
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Madrid: Traficantes de sueños.
Wacquant, L. (2010). Los condenados de la ciudad. Gueto, periferias y Estado. Buenos Aires:
Siglo XXI.
Los pro y contra de ser una Ciudad Inteligente en el contexto de la pandemia |
Verónica Alderete
LOS PRO Y CONTRA DE SER UNA CIUDAD INTELIGENTE EN EL

CONTEXTO DE LA PANDEMIA
María Verónica Alderete

IIESS CONICET-UNS Departamento de Economía UNS.
1. INTRODUCCIÓN
Actualmente, las ciudades y municipios de todo el mundo se enfrentan a desafíos
similares ante el surgimiento del coronavirus tales como promover el distanciamiento
social, definir cuarentenas y su extensión y flexibilización en el tiempo, garantizar el
desarrollo de actividades consideradas esenciales, entre otras.
La crisis ocasionada por la irrupción del coronavirus en la sociedad global ha puesto en
evidencia una serie de desigualdades en múltiples aspectos, en términos de pobreza,
de educación, de políticas, tecnológicas, entre otros. El virus tuvo como epicentro para
su propagación a las ciudades globales, concepto acuñado en el siglo XX como
consecuencia de la globalización (Castells, 1999). Tal es así que las ciudades en
principio más perjudicadas por el virus (dejando a un lado la ciudad origen de China)
fueron las ciudades más turísticas, donde se desarrollaron eventos de carácter masivo
(eventos deportivos, conferencias, etc) que contribuyeron a la expansión del virus en
cada uno de los países. Al mismo tiempo, ciudades del interior de los países menos
pobladas y menos conectadas, han sido más bien testigos de los sucesos ocasionados
en las ciudades más globales.
A simple vista, se podría esperar que el impacto del coronavirus en términos de
número de casos contagiados sea mayor en las ciudades más globales que en el resto.
Por otro lado, las ciudades hoy conocidas en el siglo XXI como ciudades inteligentes
(Caragliu et al, 2011) presentan una serie de ventajas y capacidades para hacer frente
a los nuevos desafíos. Se entiende por Ciudad Inteligente una ciudad o núcleo urbano
donde las nuevas TIC se ponen al servicio de los ciudadanos para gestionar la ciudad de
forma inteligente y mejorar su calidad de vida (Angelidou, 2014, Criado y Gil García,
2013). El mayor desarrollo tecnológico tiene efecto positivo no sólo para mantener
“vivo” al sector productivo, sino también para promover patrones de conducta e
Verónica Alderete
interacción social que permitan el distanciamiento social requerido. Por este motivo,
tanto el acceso como el uso de las TIC son indispensables para seguir funcionar e
interactuar en este nuevo contexto.
Las ciudades se convierten en objeto de estudio ya que son testigos desde hace varios
años de un proceso de cambio demográfico y crecimiento poblacional que ubica a las
zonas urbanas en un lugar de preferencia frente a las zonas rurales. Actualmente, más
de la mitad de la población mundial vive en las ciudades (Bloom, 2016). Esta mayor
densidad demográfica explica la mayor tasa de contagio del coronavirus en las
ciudades en contraposición a las zonas rurales y localidades menos pobladas.
El grado de desarrollo económico de un país y la tasa de urbanización son entendidos
como uno de los factores más determinantes para el desarrollo de la infraestructura
de telecomunicaciones (Hazletty Muñoz, 2009; Lee et al. 2008; Campos, 2010 y Katz et
al., 2010). Los desafíos que enfrentan las ciudades inteligentes tales como mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos, desarrollar sociedades basadas en el conocimiento y
reducir la brecha digital (Alderete, 2019b; Kitchin, 2014; Anthopoulus y Fitsilis, 2010),
son los desafíos que se evidencian más marcadamente hoy como resultado de la
pandemia. Las ciudades inteligentes se adaptan a la nueva situación y orientan su
tecnología a la coordinación de servicios públicos, la gestión de recursos sanitarios y la
reactivación de la economía y el empleo.
Si bien recientemente han surgido publicaciones sobre el impacto de la pandemia en
las economías o países del mundo (Katz, Jung y Callorda, 2020), no se han encontrado
trabajos que focalicen en las ciudades inteligentes como objeto de estudio. El objetivo
del presente trabajo consiste en analizar si las ciudades inteligentes presentan
características que les permiten enfrentar de manera distintiva los efectos del
coronavirus. Sobre la base de la revisión teórica del concepto de Ciudad Inteligente, y
tomando como referencia algunos índices internacionales de Ciudad Inteligente, se
comparan las ciudades mejor rankeadas y peor rankeadas en términos de estadísticas
relativas al número de casos contagiados, recuperados y muertes de cada una de las
ciudades.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. En una primera parte, se comparte el
marco teórico que define el concepto de Ciudad Inteligente, así como analiza cada una
Verónica Alderete
de las dimensiones que lo componen. Luego, se analizan los efectos del coronavirus en
términos de probabilidad de contagio y capacidad de prevención y tratamiento de la
pandemia según cada una de las dimensiones previamente explicadas. A su vez, se
describen tres índices internacionales de CI que serán utilizados para el análisis
cuantitativo. Por último, se explican los resultados obtenidos y realizan
consideraciones finales.
2. MARCO TEÓRICO
Concepto de Ciudades Inteligentes
Una extensa investigación sobre la importancia de generar Ciudades Inteligentes o
Smart Cities ha sobresalido durante los últimos años. Es posible distinguir dos visiones
diferentes sobre el concepto, a pesar de que existen múltiples definiciones de un
concepto que no es nuevo. En primer lugar, una visón tecnológica centrada en el papel
que asumen las nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) como
medio para fortalecer y profundizar el acceso a la información pública y eficientizar el
acceso a los servicios en una ciudad (Belissent y Girón, 2013; Nam y Pardo, 2011;
Washburn et al., 2010; Paskaleva, 2009; Caragliu, Del Blo y Nijkamp, 2011). En segundo
lugar, se encuentra una visión más amplia ya que incorpora cuestiones asociadas con
la calidad de vida, el crecimiento económico sostenible, la gobernanza participativa, y
la reducción de emisiones (Albino et al., 2015; Anthopoulos y Fitsilis, 2010; Winters,
2011; Topetta, 2010; Caragliu et al., 2011; Shapiro, 2006). Alderete (2019a) analiza los
factores que inciden en la generación de ciudades inteligentes distinguiendo entre
ambas perspectivas y niveles de análisis (variables de nivel ciudad y país)
El primer grupo ha sido definido también como La Ciudad Digital o Ciudad con
Inteligencia caracterizada por el uso cotidiano de la tecnología para mejorar la
eficiencia en respuesta a las demandas ciudadanas. Por lo tanto, Ciudad con
inteligencia no es lo mismo que Ciudad Inteligente, lo que refiere a un enfoque mucho
más holístico e integrador, en donde la tecnología es un factor necesario pero no
suficiente para resolver problemas, mejorar la eficiencia y desarrollar la calidad de vida
de los ciudadanos (Jolías y Prince, 2016).
Como autores exponentes de la primera visión más tecnológica se hallan Washburn y
Sindhu (2010) quienes afirman que la utilización de las TIC permite el desarrollo de
Verónica Alderete
infraestructura y servicios de seguridad pública, vivienda o el transporte. De igual

manera, Nam y Pardo (2011) explican que la ciudad inteligente promueve la
interoperabilidad entre los distintos ámbitos de una ciudad. Se analiza el desarrollo de
ambientes digitales colaborativos que permitan alcanzar una mayor competitividad
local y la prosperidad a través de redes, participación electrónica y servicios
electrónicos integrados (Paskaleva, 2009).
Por otro lado, se encuentran quienes sostienen que las ciudades inteligentes tienen
otros elementos más relevantes que las TIC. Dentro de este enfoque, Albino et al.
(2015) explica que la ciudad inteligente está relacionada con el concepto de
sostenibilidad centrado en las demandas y requerimientos de los ciudadanos y las
comunidades alejándose de la vinculación del concepto con la difusión de las TIC. Una
ciudad se considera inteligente cuando las inversiones en capital humano, capital
social, transporte y TIC facilitan el desarrollo de un crecimiento económico sostenible y
una mejor calidad de vida, siempre que una gestión inteligente de los recursos
naturales y una gobernanza participativa acompañen el proceso (Caragliu et al., 2011).
Por otro lado, una Ciudad Inteligente se define como aquella con un mejor acceso a la
información pública y a los servicios y a la libertad de expresión donde las TIC asumen
un rol importante (Anthopoulos y Fitsilis, 2010) .El concepto de Ciudad Inteligente
Sostenible surge como el modelo más evolucionado en esta perspectiva (Estévez y
Janowski, 2016).
Mediante los índices de Smart City o Ciudad Inteligente es posible detectar o
identificar a las ciudades inteligentes y compararlas entre sí. Actualmente existen
varios índices internacionales de ciudades inteligentes, entre los cuales se destacan el
IESE (Cities in MotionIndex), el índice de Innovación de las Ciudades y el índice de
Ciudad Inteligentes. En general, estos índices tienen en cuenta algunas cuestiones o
dimensiones características de una ciudad: Economía, Personas, Gobernanza,
Movilidad y TIC, Medio Ambiente y Vida (Álvarez y Alderete, 2019). Argentina se
encuentra en el puesto 51 del índice de Desarrollo en TIC (IDI) que publica la Unión
Internacional de Telecomunicaciones para el año 2017 (ITU, 2018). De esta manera,
Uruguay ocupa el primer lugar en el ranking de países de América Latina, mientras que
Argentina se ubica en el segundo lugar en la región.
Verónica Alderete
Sobre la base de estadísticas nacionales, en Argentina el 75.8% de los individuos utiliza

Internet. Sin embargo, sólo el 17.8% está subscripto a una banda ancha fija. Para el
caso de la subscripción de banda móvil, se observa una mayor difusión con un
porcentaje del 80% (ITU, 2018). Frente a tales datos surge como evidencia la presencia
de una brecha digital tal que los hogares difieren en términos de acceso a las TIC, con
diferencias en el acceso a computadoras y/o Internet. En este aspecto, los gobiernos
locales asumen un rol para mitigar esta brecha digital ofreciendo oportunidades de
acceso a toda la población, por ejemplo a través de políticas de wifi gratuito en lugares
públicos. Por tal razón, la construcción de ciudades inteligentes requiere de la
definición de políticas públicas que busquen universalizar el acceso a las TIC (Lupiañez
Villanueva y Faulí, 2017; Mora, Bolici, y Deakin, 2017). Sin embargo, reducir la brecha
digital no es una condición suficiente para el desarrollo de una ciudad inteligente.
Por otro lado, existe poca evidencia de índices de ciudad inteligente que incluyan
ciudades no globales como Bahía Blanca. Como plantea Alderete (2019b), los índices
de Ciudades Inteligentes más conocidos ubican en los primeros puestos a ciudades
pertenecientes a países desarrollados.
Dimensiones de una ciudad inteligente
La evaluación del desempeño de las ciudades incluye una serie de aspectos que van
desde los más tecnológicos hasta los relacionados con el compromiso y la participación
ciudadana. Así, los distintos sistemas de indicadores de ciudades inteligentes coinciden
en seis dimensiones características: Economía, Personas, Gobernanza, Movilidad,
Medio Ambiente y Vida. Cada una de estas dimensiones normalmente se descompone
en elementos de segundo nivel denominados factores y, finalmente, cada uno de estos
factores está compuesto por indicadores (García Arias, 2015). Según el Modelo de
Ciudades Inteligentes de País Digital” de Argentina, las 5 dimensiones principales son:
Gobernanza, Ambiente, Desarrollo Humano, Planeamiento Urbano y Competitividad.
Estas dimensiones, que han recibido distintos nombres según los autores, serán
distinguidas en este artículo de acuerdo con los siguientes conceptos: Tecnología
Inteligente (TIC), Gobierno inteligente (gobernanza, participación), Economía
inteligente (competitividad), Ciudadanía inteligente (capital humano y social,
Verónica Alderete
personas), Ambiente inteligente (recursos naturales, medio ambiente, calidad de vida)

y Movilidad inteligente (transporte e infraestructura física).
Tecnología inteligente
Para la creación de ciudades inteligentes, es fundamental (aunque no suficiente) el rol
que asumen las TIC (Angelidou, 2014; Akcura y Avci, 2013). Las nuevas tecnologías
juegan un papel transversal para el desarrollo de cada uno de las dimensiones del
concepto de Ciudad Inteligente, y por lo tanto, crucial para la gestión inteligente de las
ciudades. Algunos ejemplos donde destacan la tecnología son en el uso de las TIC para
el desarrollo de los negocios (comercio electrónico o e-business) así como en agilizar el
vínculo entre gobernantes y ciudadanos (gobierno electrónico o e-government); y a su
vez en temas de seguridad, accesibilidad y datos. Por lo tanto, el avance tecnológico
tiene efecto significativo en los patrones de conducta de la interacción social.
Mediante el desarrollo de inversiones en infraestructura, tanto básica como
tecnológica, es posible alcanzar una mejor provisión de los diferentes servicios de la
vida urbana. De esta forma, por ejemplo, es posible fomentarla participación
ciudadana a través de varias plataformas tales como aplicaciones móviles y redes
sociales. De la misma manera, el acceso a un conjunto de servicios públicos integrados
en línea es facilitado mediante la provisión de plataformas únicas (one-stop platforms)
(Banco Mundial, 2016). Por otra parte, los beneficios generados por tales inversiones
incluyen la calidad ambiental, la movilidad, el ahorro de energía y la salud pública (Gil-
García y Aldama-Alda, 2013).
Las ciudades urbanas son consideradas ciudades inteligentes en la medida que puedan
capitalizar el nuevo contexto provocado por las TIC forma estratégica, así como lograr
mayor eficacia, competitividad y el éxito (Angelidou; 2014). Las nuevas tecnologías
agilizan tanto las decisiones de consumo (ya que brindan mayor información sobre
calidad y precio de los productos y servicios) como de producción (información
respecto a competidores y proveedores yla demanda de mercado), así como facilitan
el emprendedorismo (Alderete, 2017) y la obtención de mejores resultados
económicos, educativos y sociales (Castells, 2011; Smith et al., 2011). En la medida que
las TIC reducen los costos de transacción, los habitantes pueden desempeñar
actividades en modo virtual y de esta manera reducir el tiempo dedicado y los
Verónica Alderete
esfuerzos asociados a diversas actividades tales como pagar impuestos, desempeñarse

en los negocios y los bancos.
Economía Inteligente
Una dimensión crucial, aunque no usualmente reconocida, de las políticas de Smart
cities es la salud de la economía (Bonte, 2018). Por un lado, la Economía Inteligente
está relacionada, de forma directa e indirecta, con aspectos duros como disponibilidad
de infraestructura inteligente para la construcción de oficinas, transporte y energía.
Por otro lado, esta dimensión se refiere a las capacidades más suaves como salud
inteligente y fondos de financiamiento inteligentes (Bonte, 2018). En la economía, los
primeros adoptantes e impulsores de las nuevas tecnologías son los empresarios,
quienes asumen un rol más local en la promoción y adopción de las tecnologías que el
Estado. La conversión de una ciudad en inteligente exigen de una economía
competitiva a nivel urbano con espacio tanto para la competencia como la
competitividad (Giffinger y Gudrun, 2010; Giffinger, Haindlmaier y Kramar, 2010;
Hodgkinson, 2011).
Algunos autores han analizados los efectos que tienen las ciudades inteligentes en el
desempleo (Walravens, 2015;Trejo Nieto, 2017; Alderete, 2019). En particular, Álvarez
y Alderete (2019) encuentran que el nivel de inteligencia o desarrollo tecnológico de
las ciudades (ciudades tecnológicas) y la tasa de desempleo presentan una correlación
negativa.
Personas inteligentes
Esta dimensión representa la rol fundamental del capital humano para la construcción
de ciudades inteligentes. En este sentido, refleja la importancia de que la fuerza de
trabajo disponga de la capacidad de usar las nuevas tecnologías para desarrollar
innovaciones en el sector privado o público (Cardoso, 2005). Durante los últimos años,
han aparecido conceptos nuevos que representan el papel crítico del conocimiento
para alcanzar la competitividad y mejorar la calidad de vida de las ciudades (CIPPEC,
2013).
El avance de la tecnología plantea desafíos para el capital humano que debe adaptarse
para obtener las capacidades y habilidades requeridas para lograr el máximo provecho
de la tecnología (Brynjolfsson y McAfee, 2011; ManpowerGroup, 2017). Sólo en la
Verónica Alderete
medida en que los usuarios comprendan y puedan utilizar adecuadamente las

tecnologías (es decir dispongan de las habilidades digitales), las nuevas tecnologías
podrán mejorar la vida de las personas (Campbell, 2012, Hargreaves, 2003)
Los Clusters de empresas de TIC se localizan en medianos o grandes centros urbanos
con presencia de universidades (Finquelievich et al, 2015), lo cual explica la existencia
de correlación entre los recursos tecnológicos y recursos o capital humano
característico de las ciudades inteligentes. Los trabajadores del conocimiento con
frecuencia se concentran en torno a determinadas ciudades y regiones. Cuanto mayor
es el grado de concentración de los trabajadores calificados, mayor es la probabilidad
de que la ciudad sea innovadora y propenda a un mayor desarrollo socio-económico
(Akcura y Avci, 2013). A su vez, una población con mayor conocimiento y capital
intelectual, tendrá mayores recursos disponibles para aprovechar las ventajas
relacionadas con las nuevas tecnologías (Paskaleva, 2011; Chourabi et al., 2012).
Gobierno inteligente
Por medio de esta dimensión se pretende caracterizar la intervención eficiente y
calificada del gobierno para la búsqueda de soluciones ante las necesidades de los
ciudadanos. En un primer momento, el concepto e idea de Smart cities estaba dirigido
por los intereses y la agenda tecnológica de las grandes corporaciones tecnológicas
(Joss, 2018). Hoy en día, en varios países del mundo, los proyectos de gobierno
inteligente responden frecuentemente a una perspectiva más centrada en el
ciudadano. El sector público es responsable del diseño e implementación de reformas
para obtener un mayor desarrollo. Por otra parte, el gobierno sumen también un rol
para la regulación de los negocios o emprendimientos vinculados con estas reformas
(Carayannis, 2014).
Todos los proyectos están focalizados en alcanzar procedimientos más eficientes (en
relación al tiempo necesario para el desarrollo y a la cantidad de personas requeridas
para desarrollar los trámites) y en promover la despapelización de las administraciones
(Palacio Cortés, 2019). La gobernanza está relacionada con la participación ciudadana,
las prácticas de gobierno electrónico y la participación de empresas líderes y otros
actores locales (IESE, 2016). El gobierno electrónico produce nuevas ideas
relacionadas con la transparencia, el compromiso, y la participación ciudadana para
Verónica Alderete
evaluar el desempeño de los gobiernos (Mohammad, 2009). Dentro de este proceso de

modernización, son los países desarrollados quienes pueden implementar el proceso
más rápidamente que los países en desarrollo ya que presentan una menor tasa de
adopción de las TIC (Alderete, 2018).
Ambiente Inteligente
Las ciudades se enfrentan a problemas ecológicos y ambientales ante el rápido
crecimiento de la población y el alto uso de los recursos naturales (Haughton, 1997).
Dentro de este contexto, las nuevas tecnologías que caracterizan a las ciudades
inteligentes pueden colaborar para la mitigación de estos problemas contemporáneos
así como frente al crecimiento de la urbanización fruto de la creciente migración hacia
las zonas urbanas (APAS, 2015).
Desde el punto del Medio Ambiente, una ciudad amigable es aquella en la cual los
ciudadanos realizan prácticas sustentables y escalables, tales como la reducción en el
uso de energía, el reciclado de los residuos, la compra de bienes de segunda mano,
entre otras. Dado que las ciudades son los territorios más contaminados, la conversión
hacia una ciudad inteligente requeriría reducir el porcentaje de huellas de carbono por
habitante (Bonte, 2018). En este contexto, cumplen un rol fundamental el desarrollo
de mayores espacios o zonas verdes.
Las tecnologías de las Smart Cities adoptan también un papel primordial para brindar
soluciones reales para desarrollar energías limpias que permitan reducir las emisiones
provenientes del cambio climático (Calvillo et al, 2016). Por tal razón, la planificación
urbana adquiere un rol muy activo en fomentar la utilización de fuentes de energía
renovable tales como las energías eólica y solar.
Movilidad Inteligente
Esta dimensión está asociada a los hábitos y las conductas vinculados a los
desplazamientos de las personas en su territorio. En este contexto, se presta atención
a las condiciones del servicio de transporte y la calidad del espacio urbano para agilizar
y eficientizar tales deslazamientos Una ciudad inteligente que gestione el crecimiento y
consiga reordenar los sistemas que la componen, consigue el desarrollo de servicios
más eficientes en las áreas urbanas, tanto de transporte, como de vivienda, espacio
público y de esparcimiento. En el caso del transporte, se analizan las cuestiones de
Verónica Alderete
infraestructura tanto física como móvil, que son elementos determinantes de la

movilidad urbana. Por otra parte, la dimensión de movilidad es importante por los
impactos que puedan generar sobre los aspectos físicos, sociales y ambientales de una
ciudad.
3. EFECTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS ESPERADOS POR LA PANDEMIA
En esta sección se pretende analizar los efectos del coronavirus en cada una de las
dimensiones de análisis del concepto de Ciudad Inteligente. Se trata de examinar el
impacto tanto para comprender las causas del contagio de la enfermedad como el
tratamiento que se pueda brindar para paliar los efectos del virus y aplanar la curva.
Dimensión Tecnología
La tecnología ha sido puesta a disposición de las 'smartcities' para enfrentar al
coronavirus con Tecnologías para la prevención del contagio. Respecto de la
prevención de la pandemia, la tecnología permite la detección temprana de riesgos
para poner en práctica acciones mitigadoras. Es decir, analizar la vulnerabilidad de la
población y priorizar servicios como la recogida de residuos y limpieza diaria, la
asignación de voluntarios para el grupo de la tercera edad (compra y envío de
alimentos), la distribución inteligente de los cuerpos de seguridad, etc.
Para brindar algunos ejemplo, el portal especialista SmartCitiesWorld ha creado un hub
de contenidos Covid-19 que comparte noticias, estudios de casos, opiniones y
aplicaciones sobre cómo las ciudades y sus ecosistemas asociados están utilizando
tecnología, soluciones innovadoras y pensamiento inteligente para enfrentar los
impactos del virus. Otra iniciativa de ambiciosa es la Smart Cities Council que ha
desarrollado una nueva herramienta colaborativa en línea para que las ciudades
mitiguen su respuesta al nuevo coronavirus (COVID-19). Por otro lado, la
plataforma, "Activator - COVID-19 MitigationRoadmap", puede ayudar a los líderes de
la ciudad o grupos de trabajo a visualizar su plan de respuesta y colaborar de forma
remota. La herramienta permite a los diferentes actores colaborar en tiempo real,
publica la información en el formato más adecuado en función del destinatario (líderes
políticos, gerentes de la ciudad, residentes, etc.) y permite a los interesados ver cómo
otras ciudades manejan la respuesta (Blog Fundación Innovación Bankiter, 2020).
Verónica Alderete
Por otro lado, se resalta la importancia de las tecnologías digitales para contrarrestar el
aislamiento así como responder a las actividades escolares de los niños, y mantener
una comunicación fluida y bajo teleconferencias con familiares y amigos. Asimismo,
permite el desarrollo de la telemedicina (turnos por teleconsulta), y cubrir una gran
amplitud de necesidades que podría enfrentar un ciudadano en su vida cotidiana.
Como consecuencia de la brecha digital previa al coronavirus, es probable que las
ciudades con un mayor porcentaje de la población con acceso a internet y mejor
conectividad de banda ancha, consiga mejores resultados en términos de seguimiento
de los casos y control de la pandemia. La brecha digital en América Latina empeora en
este contexto, ya que el uso de Internet en gran parte de los hogares con acceso a
Internet se limita a herramientas de comunicación y redes sociales. Un índice
compuesto de resiliencia digital del hogar (calculado sobre el uso de Internet para
bajar apps de salud, apps educativas, realizar operaciones de comercio electrónico y el
uso de fintech) muestra que el promedio ponderado latinoamericano es de 30,70 (en
una escala de 1 a 100) mientras que los países de la OCDE alcanzan a 53,78 (Katz et al.,
2020).
Dimensión Economía Inteligente
Aquellos sectores de actividad que estén más preparados digitalmente, tendrán
posibilidad de recurrir a los negocios por internet y el comercio electrónico para la
compra y venta de insumos. Sin embargo, las falencias en la cadena de
aprovisionamiento es más grave aun cuando se examinan las debilidades de cada uno
de los actores de la cadena logística (tales como reducida digitalización del transporte
terrestre, falta de estándares comunes para la comunicación interorganizacional, entre
otras).Sobre el tratamiento y efectos de la pandemia, y en particular en términos de
reactivación de la economía y el empleo, las empresas tecnológicas han creado
plataformas colaborativas para potenciar la generación de ofertas y notificaciones
adecuadas al perfil del usuario. Sin embargo, las ciudades con mejor conectividad de
banda ancha serán las mejores preparadas los negocios por internet así como para
realizar el trabajo desde los hogares (home-office) y el desarrollo del home-banking.
Es de esperar luego, que el impacto de la pandemia sobre el desempleo sea inferior en
las ciudades más inteligentes. Esta idease encuentra en línea con lo hallado por
Verónica Alderete
algunos autores (Álvarez y Alderete, 2019) y contrarresta la idea que la tecnología

viene a desplazar al trabajo humano (Acemoglu et al, 2017).Sería muy difícil elaborar
un trabajo cuantitativo en este aspecto, ya que probablemente las ciudades
inteligentes por ser las más afectadas por la pandemia, sean las que más sufran los
efectos sobre el desempleo. Por otro lado, ciudades en el resto del mundo no
inteligentes probablemente no sufran tan marcadamente la parálisis en la actividad
económica.
En otras palabras, si bien se verifica un efecto económico negativo para todos los
países afectados, este efecto es significativamente menor para aquellos casos en los
que se contaba con alta penetración de banda ancha fija (Katz et al, 2020).
Dimensión personas inteligentes
Esta dimensión es probablemente la más crítica en tiempos de la pandemia ya que
únicamente las personas con las habilidades digitales requeridas y un nivel educativo
alto se encuentran mejor posicionadas al resto. El mayor nivel educativo está
correlacionado con el desarrollo de puesto de trabajo o profesiones susceptibles de
desarrollo desde el hogar o home-office. En línea con esta idea, se encuentran los
trabajos que son considerados claves en el futuro como la investigación, el desarrollo
se educación virtual en todos los niveles, etc.
Dimensión gobierno inteligente
Los gobiernos de todas las instancias nacional, provincial y municipal participan
activamente en el desarrollo de soluciones inteligentes para prevenir el contagio y
controlar el aislamiento. En Corea del Sur, el Ministerio de Tierra, Infraestructura y
Transporte, y el Ministerio de Ciencia y TIC, han estado utilizando un sistema llamado
havebeen Smart City Data Hub. Ambos ministerios utilizaron esta plataforma para el
seguimiento de contactos. Por otro lado, en varias ciudades de Argentina, los
municipios publican datos abiertos sobre los casos confirmados, recuperados y
muertes. A su vez, han desarrollado aplicaciones móviles para controlar los permisos
de movilidad de los ciudadanos así como difundir medidas de control sanitario. En las
ciudades de Pekín y Shenzhense ha utilizado tecnología impulsada por inteligencia
artificial (IA) en los centros de transporte para verificar las temperaturas de los viajeros
e identificar a los que podrían estar infectados. En Shanghái, se utilizan bots de
Verónica Alderete
reconocimiento de voz impulsados por IA que contactan a ciudadanos en riesgo para

determinar las condiciones de salud y recomendar cuidados personalizados.
También se han observado casos de desarrollo de parlamento electrónico y sesiones
virtuales de los legisladores. El reto ahora es incorporar las mejores prácticas en la
lucha contra las pandemias a la gobernanza de las ciudades.
Dimensión movilidad inteligente
Las TIC permiten alertar de cambios anormales que se producen en las ciudades en
tiempo real, como cambios en la movilidad y flujo de tráfico. Mediante el uso de
internet de las cosas, es posible optimizar los recorridos de transportes públicos,
ambulancias y cuerpos y fuerzas de seguridad. Por otro lado, la Inteligencia artificial
logra obtener beneficios al permitir automatizar los controles de temperatura en los
aeropuertos y áreas de tránsito masivo.
Las ciudades con políticas de cuarentena, en gran parte han suspendido el uso del
transporte público como los autobuses. Sin embargo, en localidades donde no fueron
suspendidas, el desarrollo de apps para conocer el horario y recorrido exacto del
transporte público permite evitar congestión y tránsito en la calle. Si bien estas
tecnologías son antiguas para muchas de las ciudades inteligentes de Europa (sobre
todo países nórdicos) y de USA, en el caso de América Latina su incorporación ha sido
más reciente y tardía.
Dimensión Ambiente Inteligente
Quizás esta dimensión sea la menos afectada y por el contrario beneficiada por la
pandemia, ya que la reducción en la actividad industrial y en la movilidad urbana ha
reducido ampliamente las emisiones de dióxido de carbono, hallándose incluso
eventos extraordinarios como la circulación de animales salvajes y en extinción en las
urbes, como la desaparición del agujero en la capa de ozono.
Sin duda, que el relevamiento de estos menores niveles de contaminación ha sido
posible por la disponibilidad de equipos y dispositivos aptos para tal fin en las
ciudades.
4. MEDICIÓN DE CIUDADES INTELIGENTES
Para explorar alguna relación entre el nivel de inteligencia de las ciudades y las
estadísticas del coronavirus, se utiliza el ranking de tres índices de Smart cities para el
Verónica Alderete
año 2019: el índice Smart City Index (SCI), El Cities in Motion (CIMI) y el Global
CitiesIndex (GCI). La muestra de ciudades inteligentes utilizada consiste en seleccionar
las mejores ciudades inteligentes (N=14), que figuran primeras en los ranking
internacionales, y las peores ciudades ubicadas en los últimos puestos del SCI (N=16).
De esta manera quedó conformada una muestra de N=30. Por otro lado, se filtraron
aquellos casos para los cuales no se consiguió datos sobre el covid a nivel
local/regional (ciudades sin datos locales, o cuyos datos publicados del covid
únicamente corresponden al nivel nacional/país fueron descartados). La Principal
fuente de información sobre Google, quien tiene publicadas las estadísticas de COVID
en tiempo real, así como las fuentes oficiales de los respectivos índices. Los datos del
coronavirus corresponden al 4 de mayo de 2020.
De los tres índices, el SCI y el GCI son los más altamente correlacionados (Tabla 1):
Tabla 1: Correlaciones entre los índices de Smart Cities
SCI CIMI GCI
Correlación de Pearson 1 -,215 ,591**
SCI Sig. (bilateral) ,303 ,006
N 31 25 20
Correlación de Pearson -,215 1 ,147
CIMI Sig. (bilateral) ,303 ,574
N 25 25 17
Correlación de Pearson ,591** ,147 1
GCI Sig. (bilateral) ,006 ,574
N 20 17 20
Fuente: elaboración propia. **. La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Por otro lado, las ciudades aun teniendo diferente nivel en términos de inteligencia,
poseen el mismo grado de densidad demográfica. Se puede demostrar a partir de una
comparación de medias (Tabla 2) y análisis de varianza (ANOVA) que no hay
diferencias estadísticamente significativas en la densidad demográfica promedio de las
ciudades más inteligentes versus las menos inteligentes1.
1Cabe aclarar que se refiere a ciudades menos inteligentes en términos relativos a las ciudades ubicadas
en los primeros puestos. El SCI, y ninguno de los índices de ciudad inteligente analizados, abordan todas
las ciudades del mundo.
Verónica Alderete
Tabla 2: Densidad demográfica media por grupo de ciudad inteligente

SCI N CIMI N GCI N
Es CI 316699.0093 14 355820.7877 13 272654.4608 13
Es menos CI 268921.7906 16 263935.8817 12 151005.6386 7
ANOVA (p) 0.767 0.633 0.402
Total 291217.8260 30 311716.0328 25 230077.3730 20
Fuente: elaboración propia. CI es ciudad inteligente, ciudades que obtienen valores del índice SCI
menores a la media (51), Menos CI, ciudades con valores de SCI superiores a 51.
Cabe destacar que el número de observaciones según índice utilizado difiere ya que no
coinciden las ciudades del mundo analizadas, cada índice posee su propia muestra y
tamaño.
Smart City Index
El Smart City Index es un índice que posiciona en un ranking a 102 ciudades del mundo
teniendo en cuenta sus esfuerzos y logros en pos de introducir tecnologías que
permitan una mejor calidad de vida a sus ciudadanos. Este índice es publicado por
primera vez el año pasado, 2019, por el Observatorio de Ciudades Inteligentes del
Centro de Competitividad Mundial del IMD (IMD WorldCompetitivenessCenter’s Smart
City Observatory) de Suiza junto con la Universidad de Tecnología y Diseño de Singapur
(SingaporeUniversity of Technology and Design).
El Smart City Indexes creado con una lógica diferente a índices de Smart Cities
presentes en el mundo que se focalizan en la visión tecnológica. Concibe a la ciudad
inteligente como aquel entorno urbano que emplea las nuevas tecnologías para
promover una mejor urbanización y mejor calidad de vida. Este índice se construye
basado en las percepción/opinión de los ciudadanos (120 habitantes en cada una de
las localidades) y evalúalos distintas ámbitos susceptibles de mejoras inteligentes en
las localidades (Observatorio de Ciudades Inteligentes del Centro de Competitividad
Mundial del IMD y Universidad de Tecnología y Diseño de Singapur, 2019a).
El Smart City Index se compone de dos pilares diferentes: Estructura (infraestructura
disponible en la localidad) y Tecnologías (servicios tecnológicos y disposiciones para los
ciudadanos). A su vez, cada uno de estos pilares está formado de cinco áreas: Salud y
Seguridad, Movilidad, Actividades, Oportunidades para el trabajo y la escuela y
Gobernanza. Así, cuando quiere analizarse el perfil de Cada ciudad es evaluada en
función de su desempeño en cada uno de estos pilares.
Verónica Alderete
El SCI comparte el ranking de clasificación general de las ciudades (desde el orden 1 al

102). Asimismo, las ciudades son clasificadas en cuatro grupos de acuerdo al puntaje
obtenido en el Índice de Desarrollo Humano de la ONU (IDH) de sus respectivos países.
Al interior de cada grupo por IDH, las ciudades siguen una clasificación general, que
varía desde AAA (mayor) a D (menor) según sea mayor o menor puntaje.
Las ciudades posiciones en los primeros lugares del ranking del Smart City Index (y por
tanto consideradas las más inteligentes del mundo) son Singapur (Singapur), Zúrich
(Suiza), Oslo (Noruega), Ginebra (Suiza) y Copenhague (Dinamarca). Las dos primeras
localidades son las únicas que recibieron una calificación general de AAA. Por otro
lado, en el grupo de ciudades con peor desempeño se encuentran Bogotá (Colombia),
El Cairo (Egipto), Nairobi (Kenia), Rabat (Marruecos) y Lagos (Nigeria) y Abuja (Nigeria),
con la clasificación general más baja en el ranking 2019.
Cities in Motion (CIMI)
El Índice IESE Cities in Motion (CIMI) define a través de un valor el desempeño de las
ciudades en función de diez dimensiones2elementales vinculadas con distintos
aspectos del desarrollo económico local: capital humano, cohesión social, economía,
administración pública, gobernanza, medioambiente, movilidad y transporte,
planificación urbana, proyección internacional y tecnología. El CIMI tiene como
objetivo colaborar con los distintos actores de la sociedad, ciudadanos y gobiernos
partiendo del supuesto que las ciudades son únicas e irrepetibles, y por ende se
enfrentan a distintas necesidades. No obstante, el CIMI presenta una visión amplia e
integrada que permite identificar los puntos fuertes y débiles de cada una de ellas
(IESE Business School, 2019).
Es un indicador del carácter global de una ciudad; en la dimensión proyección
internacional, el índice incluye entre los indicadores el número de turistas
internacional que visitan cada ciudad, así como el número de pasajeros que viajan por
aerolíneas, número de conferencias y encuentros, entre otros.
Global Cities Index
Actualmente este índice analiza a 135 ciudades en 6 regiones del mundo y evalúa su
desempeño a través de 27 indicadores que abarcan cinco dimensiones: actividad
2
En la edición 2018 unificaron la dimensión gobernanza y gestión pública en una sola categoría.
Verónica Alderete
empresarial, capital humano, intercambio de información, experiencia cultural y

compromiso político. El índice ha sido elaborado por A.T. Kearney, que en su primer
informe había analizado las fortalezas de 60 ciudades (Peterson, Hales, Mendoza Peña,
y Dessibourg-Freer, 2019).
5. ANÁLISIS EXPLORATORIO
En esta sección se explora si existen diferencias estadísticamente significativas en el
promedio de casos contagiados, recuperados y muertes entre las ciudades más
inteligentes y las menos inteligentes. Con este fin, se utilizan los rankings de los tres
índices de CI ya mencionados (SCI, CIMI E GCI) para realizar comparaciones de medias.
Tabla 3: Comparación de estadísticas de coronavirus según tipo de Ciudad e índice de
CI utilizado
SCI CIMI GCI
CONFIRMADOS MUERTES RECUPERADOS CONFIRMADOS MUERTES RECUPERADOS CONFIRMADOS MUERTES RECUPERADOS
Es CI Media 11873.50 962.91 5043.14 11203.06 1784.09 2664.67 17651.32 2484.83 6794.56
N 14 11 7 13 11 9 13 12 9
Desv. 11736.45 1155.09 5600.50 21858.46 4177.80 4401.84 25100.89 4385.57 12412.05
Es Media 2050.24 372.20 401.40 9512.52 1313.40 8483.17 7786.10 590.50 672.60
menos N 16 15 10 12 10 6 7 6 5
CI Desv. 2459.12 693.46 546.17 17529.30 2623.52 15138.85 11714.02 480.70 693.19
ANOVA 0.00300 0.11700 0.01900 0.834 0.763 0.29 0.342 0.314 0.3
(p)
Total Media 6634.43 622.12 2312.71 10391.60 1559.95 4992.07 14198.50 1853.39 4608.14
N 30 26 17 25 21 15 20 18 14
Desv. 9472.08 944.23 4180.28 19505.75 3447.07 10081.14 21553.83 3654.77 10208.82
Fuente: elaboración propia.
Como es posible observar (Tabla 3), cualquiera sea el índice de ciudad inteligente
utilizado, la cantidad de casos confirmados es en promedio superior en el caso de las
Ciudades más inteligentes que en las ciudades menos inteligentes. Estas diferencias de
medias son estadísticamente en el caso del índice SCI.
A su vez, los casos recuperados en promedio son más altos en las ciudades inteligentes
que en las menos inteligentes. Las tasas de recuperación (casos recuperados /casos
contagiados *100) es en promedio de 56.7%, mientras que en el caso de las ciudades
inteligentes es de 17.3%. Estas diferencias de medias son estadísticamente en el caso
del índice SCI.
Verónica Alderete
Por otro lado, se observa que la cantidad de casos de muertes por coronavirus es algo
más alto en el caso de las ciudades inteligentes que en el resto. Las diferencias entre
grupos no son estadísticamente significativas. Al respecto, la tasa de muerte (número
de muertes /casos contagiados*100) es cercano al 13% promedio en ambos grupos.
Ante estos resultados, primero hay que observar que existe una alta correlación
(0.919) entre los casos contagiados y los casos de muerte, con lo cual es de esperar
que las ciudades más inteligentes posean promedios más altos en ambos grupos de
estudio (Tabla 4). También existe cierto grado de correlación aunque no tan alto con
los casos recuperados.
Tabla 4: Correlaciones entre casos

confirmados recuperados muertes
Correlación de Pearson 1 ,572* ,919**
confirmados Sig. (bilateral) ,010 ,000
N 32 19 28
*
Correlación de Pearson ,572 1 ,414
recuperados Sig. (bilateral) ,010 ,078
N 19 19 19
Correlación de Pearson ,919** ,414 1
muertes Sig. (bilateral) ,000 ,078
N 28 19 28
Fuente: elaboración propia. *. La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).

**. La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Los resultados muestran que las ciudades inteligentes por ser a su vez ciudades
globales han padecido más que el resto de las ciudades una tasa de contagios más alta.
Por otro lado, la cantidad de casos recuperados ha sido mayor dado que son ciudades
que presentan las dimensiones necesarias (economía, capital humano, tecnología,
infraestructura, etc) para enfrentar la pandemia en mejores condiciones que el resto.
Con relación a los efectos en el empleo, aunque en este trabajo no se brindan datos, si
las ciudades inteligentes poseen menores tasas de desempleo que las ciudades menos
inteligentes (Alvarez y Alderete), se podría esperar que el impacto en el empleo sea
menor que en las ciudades menos inteligentes. De todos modos, como indica Alderete
( ) ese resultado no es independiente del contexto nacional en el cual se encuentran
insertas, lo que puede generar resultados contrapuestos.
Verónica Alderete
6. CONCLUSIONES
Como es sabido, hoy en día en medio de la pandemia, resulta difícil determinar cuál es
el porcentaje de los contagiados por el coronavirus que muere, a pesar de ser ésta una
pregunta clave para los epidemiólogos. Las grandes diferencias entre países explican
algunas de las razones por las cuales se desconoce este valor. Este trabajo por el
contrario se focaliza en las ciudades inteligentes, no en los países. De esta manera, se
consigue cierta homogeneidad en algunas cuestiones como por ejemplo la densidad
demográfica. En efecto, la densidad demográfica no difiere significativamente en el
grupo de ciudades analizadas. Por otro lado el concepto de Ciudad Inteligente refiere a
dimensiones comunes en términos de Economía, Personas Inteligentes, Movilidad
Inteligente, Gobierno inteligente, entre otros.
Los resultados obtenidos indican que las ciudades más inteligentes según el ranking del
Smart CitiesIndex, CIMI y GobalCitiesIndex, poseen un mayor número de casos
contagiados, recuperados y muertes que las ciudades menos inteligentes.
Por otro lado, surge como aporte al marco teórico del concepto la necesidad de
introducir una nueva dimensión. Como consecuencia de la pandemia, las ciudades
inteligentes asumen un nuevo rol ante la necesidad de poner a disposición de la
población todo el capital (físico, económico, humano, tecnológico) al servicio del
bienestar urbano. Con lo cual debería surgir una nueva dimensión en la definición del
concepto de Ciudad Inteligente que tenga en cuenta la resolución estandarizada de
problemas ante catástrofes o eventos inesperados que afectan a todas por igual. Por
ejemplo, si todas las ciudades inteligentes desarrollan y aplican protocolos
estandarizados para la detección y control de casos contagiados. El problema radica en
que como indica Vermesan y Friess (2014) la mayoría de los instrumentos inteligentes
de las ciudades son invenciones patentadas de las empresas que proveen tales
servicios, sin la posibilidad de diseñar códigos abiertos disponibles para todos. Por lo
tanto, una ciudad que, a partir de ahora, construya un modelo de gobernanza que no
contemple los protocolos que deben seguirse frente a futuras catástrofes o
pandemias, no debería ser considerada una ciudad inteligente.
Por otro lado, aunque en este trabajo no brindamos datos, si las ciudades inteligentes
tienen una fracción de la población con posibilidades de teletrabajo más altas, los
Verónica Alderete
impactos sobre la economía podrían ser inferiores que en el resto. Queda para
trabajos futuros evaluar el impacto desde el punto de vista del empleo y de los niveles
de ingreso de la pandemia, haciendo una distinción entre tipos de ciudades. A partir de
los resultados, se sugiere el análisis de las estadísticas del virus a nivel ciudad más que
a nivel de países para hallar una mejor interpretación de los mismos.
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Pandemia y brechas educativas: reflexiones desde la Economía de la Educación | M. M.
Formichella; N. Krüger
PANDEMIA Y BRECHAS EDUCATIVAS: REFLEXIONES DESDE LA ECONOMÍA

DE LA EDUCACIÓN1
María Marta Formichella
IIESS UNS-CONICET Departamento de Economía UNS
Natalia Krüger
1. INTRODUCCIÓN
La educación es un derecho humano fundamental y, por ende, la equidad educativa es una
meta deseable. Así se manifiesta en el punto número cuatro de “Los Objetivos de Desarrollo
Sostenible” propuestos por los estados miembros de las Naciones Unidas en su reunión
Cumbre para el Desarrollo Sostenible llevada a cabo en septiembre de 2015: “Garantizar
una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje
durante toda la vida para todos”. Por ello, no es sorprendente que la educación sea uno de
los principales elementos que ha cobrado interés en las esferas política y académica en
medio de la pandemia del COVID-19 y los cambios en los modos de vida involucrados.
El concepto de equidad educativa no es unívoco y su definición depende del factor
determinado como elemento de igualación entre los estudiantes (López, 2006). Aquí,
siguiendo a Formichella (2011), se opta por conceptualizar la equidad como la igualdad en
los resultados educativos establecidos como deseables, lo cual no contradice a la igualdad
en las oportunidades, sino que la complementa (Morduchowicz, 2003). Esta definición
requiere que se establezcan todas las condiciones necesarias para el logro de las metas
establecidas: acceso al sistema educativo, compensación de las desigualdades materiales de
origen mediante intervenciones dentro y fuera de la escuela, acompañamiento psicológico y
pedagógico a los alumnos y sus familias, entre otras posibles cuestiones.
La evidencia empírica proporcionada por las investigaciones académicas vinculadas a la

Economía de la Educación para nuestro país muestra que el principio aristotélico: “desigual
trato para los desiguales” (equidad vertical) necesario para lograr la equidad educativa en
términos de resultados, no sólo no se cumple, dado que no se observa que “reciban más los
1 Este documento fue realizado en el marco del Proyecto de Grupos de Investigación (PGI) "Equidad
educativa: Segmentación escolar en la localidad de Bahía Blanca", financiado por la SCyT, UNS.
que menos tienen”, sino que opera en sentido contrario porque “reciben más los que más
tienen” (Llach y otros, 2006; Formichella, 2010; Krüger, 2013).
Los niños y adolescentes pertenecientes a los estratos socioeconómicos más bajos son
quienes tienen mayores dificultades de acceso escolar, en especial en los niveles Inicial y
Medio2; y de permanencia y terminalidad en el nivel Medio3. Asimismo, alcanzan menores
niveles de aprendizajes cognitivos, según lo indican las pruebas estandarizadas nacionales e
internacionales4.
Estos resultados se explican, por un lado, porque estos grupos se enfrentan a condiciones
de educabilidad menos favorables; es decir que, las circunstancias con las que conviven y el
bagaje de herramientas que poseen para asistir a la escuela y participar adecuadamente de
las clases (López, 2006) los colocan en un estado de desventaja en relación a otros grupos
sociales. Dichas condiciones de educabilidad se vinculan estrechamente con la historia y el
presente del individuo. En este sentido, Tedesco (2000) afirma que se relacionan con las
posibilidades de desarrollo cognitivo, el cual aparece desde los primeros momentos de la
vida y tiene que ver con la estimulación afectiva, las condiciones materiales con las que
conviven (alimentación, condiciones sanitarias, etc.) y el tipo de socialización primaria al que
acceden los chicos, siendo ésta la antesala de su inserción en cualquier entidad por fuera de
su familia.
Por otro lado, la existencia de un sistema educativo segmentado en el que los alumnos se
distribuyen entre las escuelas de manera desigual en función de su origen social, y en el que
pueden identificarse circuitos de calidad diferenciada, tal que “hay escuelas pobres para los
pobres” (Llach et al., 2006), implica que quienes poseen condiciones de demanda educativa
2
Según datos de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial) con base en la EPH del INDEC, la tasa de escolarización
para el grupo etario de 3 a 5 años era en el 2016 del 95,6% para el quintil de menores ingresos y del 99,2%
para el quintil de mayores ingresos; para el grupo de 13 a 17 años, las tasas respectivas eran del 89,8% y del
99,3%.
3
Según datos del SITEAL (IIPE-UNESCO) con base en la EPH del INDEC, la tasa de extraedad respecto al grado
en el nivel Medio era en el 2014 del 35,3% para el grupo de menores ingresos y del 23,2% para el grupo de
mayores ingresos (los grupos en este caso son definidos como aquellos en el 30% inferior y en el 40% superior
de la distribución de ingresos).
4
A modo de ejemplo, los resultados del operativo Aprender 2018 indican que en el nivel Primario solo un
12,7% de los alumnos de NSE bajo en el sector estatal alcanzan un resultado Avanzado en Matemática,
mientras que un 27,4% de aquellos con NSE alto lo hacen, estas brechas son incluso más amplias en el sector
privado. El desempeño en Matemática en el nivel Medio es también muy desigual según los resultados de
Aprender 2017: mientras que un 60,3% de los alumnos de NSE bajo obtienen un resultado por debajo del nivel
básico, sólo un 21,5% de aquellos con NSE alto lo hacen.
desfavorables se encuentran también con condiciones desfavorables desde la oferta

educativa, ampliando las desigualdades iniciales (Krüger, 2013, 2018).
En suma, en Argentina los niños y jóvenes pertenecientes a los sectores sociales de menor
nivel socioeconómico se encuentran en desventaja en relación a la mayor parte de los
factores −personales, familiares y escolares− que la literatura especializada ha identificado
como determinantes de los resultados educativos (ver revisión para Argentina en Krüger y
Formichella, 2019). Y es en este contexto de desigualdad, que irrumpió a inicios del ciclo
escolar 2020 la pandemia de la enfermedad denominada popularmente como coronavirus.
En este marco, el objetivo del presente documento es reflexionar acerca de las

consecuencias que la situación actual de emergencia sanitaria generada por la pandemia de
COVID-19 junto a las medidas de política económica, social y educativa adoptadas, podrían
tener sobre la equidad en la educación básica. A continuación, en la sección dos se
presentan los cambios que se suscitaron en el sistema educativo argentino a partir de la
aparición de la pandemia, en la tres se analizan los efectos potenciales sobre la equidad
educativa y, finalmente, se presentan las reflexiones finales.
2. LA EDUCACIÓN BÁSICA ARGENTINA EN TIEMPOS DE LA PANDEMIA: Las medidas de

política educativa adoptadas.
Al igual que en muchos países, días después de que la Organización Mundial de la Salud
clasificara al brote del nuevo virus como pandemia, el Ministerio de Educación de la Nación
tomó la decisión de interrumpir las clases presenciales en los distintos niveles educativos
(Resolución 108/2020 del Ministerio de Educación del 15 de marzo de 2020). Ante esta
medida, se definió el objetivo de mantener la continuidad del ciclo escolar de manera virtual
durante el transcurso de la pandemia y, para ello, se diseñaron distintas “soluciones
educativas”, sintetizadas a continuación (Artopoulos, 2020; UNESCO, 2020; Ministerio de
Educación, 2020):
● Se puso a disposición la plataforma Seguimos Educando donde se ofrece material
educativo para los niveles Inicial a Secundario y orientaciones para que los docentes
preparen clases virtuales.
● Se ofrece el acceso gratuito a libros clásicos a través de la Biblioteca Digital.
● Se transmite contenido educativo estructurado en base a los núcleos de aprendizaje

prioritarios (NAPs) para los distintos niveles a través de las señales de TV y radio
dependientes de la órbita de la Secretaría de Medios y Comunicación Pública: TV
Pública y sus repetidoras, Encuentro, Paka Paka, DeporTV, Radio Nacional y sus
repetidoras, Cont.ar.
● Se distribuye material impreso para los alumnos que no pueden acceder a medios
digitales y audiovisuales, priorizando a aquellos en situación de alta vulnerabilidad
social.
Dichas medidas son complementarias a las distintas iniciativas que puedan adoptar las
provincias.
Adicionalmente, se desarrollaron algunas acciones orientadas a sostener la estrategia de

mantener la continuidad pedagógica a distancia, compensando la carencia de recursos y
competencias de muchos docentes, directivos y alumnos para trabajar bajo dicha modalidad
(UNESCO, 2020; Ministerio de Educación, 2020):
● Se otorgó acceso libre a cursos de capacitación y materiales para el desarrollo de
clases virtuales, así como tutoriales sobre herramientas web y administración de
plataformas, a través de la “Red del Instituto Nacional de Formación Docente”
(INFoD).
● Se coordinó con el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) la gratuidad de la
navegación en la plataforma Seguimos Educando desde los teléfonos móviles, con
todas las empresas prestadoras.
● En el marco del Consejo Federal de Educación, se suscribieron convenios para
entregar notebooks y tablets para cerrar la brecha digital en distintas localidades y
provincias, priorizando las zonas con mayor cantidad de población con necesidades
básicas insatisfechas. La distribución queda a cargo de los gobiernos locales y se
destina a alumnos de escuelas del sector estatal.
● Se establecieron alianzas con organismos internacionales como UNICEF, para
garantizar el acceso y la sostenibilidad de la infraestructura tecnológica en escuelas y
para la producción conjunta de cuadernos para niños, niñas y adolescentes en
contextos de vulnerabilidad social; o como Globant y Acámica, que donaron cursos
online a la plataforma Seguimos Educando.
Finalmente, se tomaron algunas medidas que pretenden realizar un apoyo integral a los
miembros de las comunidades educativas (UNESCO, 2020), tales como:
● Contención emocional y oferta de asistencia psicológica a través de la línea
telefónica 102.
● Provisión de recursos culturales gratuitos para enriquecer el tiempo de ocio y evitar
la sobrecarga con actividades escolares y laborales en los hogares.
● Estrategias para compensar, ante el cierre de los establecimientos educativos, la
interrupción de los distintos programas o actividades de asistencia social que los
mismos llevan a cabo, los cuales exceden a su función educativa pero son esenciales
para sostener la educabilidad de la población vulnerable: puede mencionarse en este
sentido a la transferencia de ingresos hacia las familias y a la readecuación de los
programas alimentarios a través de la entrega de viandas o bolsas de alimentos.
● El Ministerio de Educación de la Nación emitió recomendaciones para las
instituciones educativas de gestión privada, solicitando garantizar el efectivo
derecho a la educación −en un momento en que las familias pueden tener
dificultades para realizar los pagos− y brindar ayuda o alivio económico en la medida
de lo posible.
Bajo este marco, cada escuela organizó la continuidad pedagógica utilizando diferentes
modalidades y herramientas. Algunas implementaron clases virtuales por medio de alguna
plataforma de videollamadas (Zoom, Jitsi Meet, Hangouts, etc.), otras establecieron la
distribución de tareas mediante correo electrónico, otras incluyeron clases de consulta
online, algunas se basaron especialmente en los cuadernillos proporcionados por el
gobierno y otras escuelas combinaron diferentes estrategias5.
3. LA EDUCACIÓN BÁSICA ARGENTINA EN TIEMPOS DE LA PANDEMIA: Efectos

potenciales sobre la equidad educativa.
Los sistemas educativos se encuentran inmersos en un contexto socioeconómico particular
que condiciona los procesos que se desarrollan en su interior, de forma tal que los
resultados educativos no sólo se ven afectados por las políticas aplicadas específicamente
5
Fuente: comunicación personal con familias y directores de escuela en la ciudad de Bahía Blanca.
en el ámbito educativo, sino también por factores exógenos −como las políticas y los
cambios económicos y sociales generales−.
En este sentido, es de esperar que los cambios profundos y repentinos en los modos de vida
que resultan de la amenaza de la pandemia y del distanciamiento social compulsivo
establecido para enfrentarla tengan, junto con las acciones específicamente educativas
resumidas arriba, un impacto directo en la esfera educativa.
En el siguiente esquema puede observarse el efecto de los diferentes factores que la

literatura académica ha identificado como determinantes de los resultados educativos.
Éstos incluyen, no solo a la progresión y terminalidad en los distintos niveles escolares y a
las competencias cognitivas −vinculadas con los conocimientos y las aptitudes−, sino
también a los logros no-cognitivos −vinculadas a los hábitos, las actitudes, expectativas y
creencias− (Formichella y Krüger, 2017), los cuales se retroalimentan (Krüger y Formichella,
2019).Por ello, dichos resultados se vinculan a los conocimientos y competencias que
requieren los estudiantes para avanzar en su trayectoria escolar (escenario interno); y
también tienen impactos a futuro (luego de su paso por el sistema educativo) en relación a
sus posibilidades de desarrollo en los ámbitos civil y laboral (escenario externo)
(Formichella, 2010; Formichella y London, 2013; Krüger, 2013).
Esquema: factores determinantes de los resultados educativos desde la perspectiva de la

Economía de la Educación

A continuación discutimos cómo la pandemia y las medidas asociadas podrían impactar en

las brechas educativas a través de su efecto sobre gran parte de los determinantes de los
resultados.
Impacto de la pandemia sobre los factores personales:
Los efectos sobre los factores personales podrían desarrollarse por medio de dos vías: por
un lado, a través de los posibles contagios del virus COVID-19 que provocarían que el centro
de atención personal y familiar se desplace a la recuperación de la salud física, dejando de
lado las cuestiones escolares, y; por el otro, por medio de las consecuencias del
distanciamiento social.
El distanciamiento social influiría sobre algunos de los factores personales presentados en el

esquema debido a que el confinamiento genera un impacto emocional negativo en muchos
hogares, lo cual no favorece los procesos de aprendizaje (Naranjo Pereira, 2009). Dicho
impacto tiene un origen directo −el aumento de la ansiedad y el estrés por no poder salir de
las viviendas y desarrollar con normalidad las actividades diarias− y un origen indirecto −el
malestar psicológico producto de la emergencia económica−(ODSA, 2020; UNICEF, 2020).
Ahora bien, habiéndose partido de un contexto en el que gran parte de la población tenía
ingresos por debajo de la línea de pobreza y habitaba hogares con necesidades básicas
insatisfechas6, el distanciamiento social no se experimenta de la misma forma en todos los
hogares del país. La deficiencia de las condiciones habitacionales en amplios sectores se
agrava ante una situación de mayor hacinamiento e intensidad de uso de los servicios como
electricidad, calefacción, agua y conectividad a Internet; los cuales presentan en estos
contextos características de precariedad.
La parálisis de la actividad económica ha redundado en una drástica caída en los ingresos de

gran parte de los trabajadores, especialmente de aquellos vinculados al sector informal,
quienes a su vez son los que habitualmente reciben menores remuneraciones, se enfrentan
a condiciones de trabajo más precarias y poseen menos derechos laborales (Formichella,
2011; Salvia y otros, 2018). Esto permite esperar que los trabajadores pobres se vean aún
6
Los últimos datos del INDEC (para el segundo semestre de 2019 y 31 aglomerados urbanos) señalan que un
35,5% de la población pertenecía a un hogar que percibía ingresos por debajo de la línea de la pobreza.
Asimismo, un 24% de las personas habitaba en viviendas con una calidad de los materiales insuficiente o
parcialmente insuficiente; un 5% experimentaba hacinamiento crítico; un 17% habitaba una vivienda con
saneamiento inadecuado; un 29% de los hogares no accedía al servicio de cloacas y un 10% al agua corriente.
más empobrecidos y que nuevos hogares caigan bajo la línea de la pobreza (Bonavida y
Gasparini, 2020).
A pesar de las medidas de atención a la población vulnerable aplicadas por el gobierno

(como el pago del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), el refuerzo a las asignaciones
familiares, los bonos extraordinarios o el refuerzo para el seguro de desempleo, entre
otras), durante las últimas semanas, referentes de distintas organizaciones sociales han
dado cuenta de una creciente demanda de asistencia para satisfacer necesidades de
alimentación, vestimenta y vivienda7. Dicha demanda no se evidencia únicamente en los
sectores que tienen experiencias previas en ser asistidos, entonces, en el seno de los
hogares que por primera vez requieren apoyo, a las carencias materiales se añaden las
afectaciones emocionales de encontrarse en una situación inédita y con falta de
herramientas y conocimientos acerca de cómo entrar en el circuito de contención social
(ODSA, 2020).
De este modo, la situación de emergencia económica generalizada permite esperar para

muchas familias un impacto negativo sobre el estado de salud, tanto física como emocional,
de sus miembros. Como agravante a este escenario se presenta que el acceso a los servicios
públicos y privados de salud se encuentra restringido a fines de minimizar los contagios de
coronavirus y preservar los recursos para la atención de la pandemia.
Además, para los niños, niñas y adolescentes, las circunstancias y privaciones mencionadas
en los párrafos anteriores se combinan con la reducción del acceso a instancias de
educación no formal o actividades extracurriculares en escuelas y clubes barriales −lo cual
no puede ser compensado de la misma forma en todos los hogares− y a una menor
interacción con sus pares dentro y fuera de la escuela, especialmente para quienes no
cuentan con adecuada conectividad.
7
A modo de ejemplo: según la nota publicada en BAEnegocios.com el día 11 del corriente mes: “la
organización no gubernamental Banco de Alimentos de Buenos Aires informó este lunes que la demanda de
alimentos y productos para los comedores comunitarios de la Ciudad y el conurbano aumentó en un 66%
respecto de antes del inicio de la pandemia, mientras que solo el 30% de las organizaciones sociales dedicadas
al tema manifiestan poder dar respuesta al aumento de la demanda”. Por otro lado, el Ministro de Desarrollo
Social, Daniel Arroyo, sostuvo a dos semanas del inicio de la cuarentena que la demanda de asistencia
alimentaria había crecido casi un 40% en todo el país (Sued, 2 de abril de 2020).
En síntesis, los factores personales determinantes de los resultados educativos que se ven
especialmente afectados negativamente por la pandemia y el confinamiento son la salud
física y psicoemocional de los estudiantes.
Impacto sobre los factores familiares:
Los factores familiares que influyen sobre los resultados educativos abarcan diferentes
esferas que van desde cuestiones de índole material, como la disponibilidad de espacio
físico y la posesión de recursos educativos, hasta cuestiones intangibles como el clima
educativo de los hogares8.
Debido a la nueva modalidad virtual que adoptan los procesos de enseñanza en el contexto
actual, un factor crucial que determina el acceso educativo es el acceso a las Tecnologías de
la Información y Comunicación (TIC) en el hogar. Por ejemplo, la plataforma Seguimos
Educando diseñada por el Ministerio de Educación y las distintas formas de contacto entre
las escuelas y los alumnos se apoyan principalmente en herramientas que requieren de una
adecuada conexión a internet, y de contar con elementos como computadoras, notebooks,
tablets o celulares. Aquí, nuevamente aparecen fuentes de desigualdad entre los hogares: i)
no todos cuentan con la calidad de los dispositivos necesarios para realizar las distintas
actividades escolares, considerando que cada tipo de artefacto, así como su antigüedad o
potencia ofrece distintas posibilidades de trabajo; ii) la cantidad de dispositivos en el hogar
puede ser insuficiente para satisfacer las necesidades escolares y laborales de todos sus
miembros; iii) el acceso a Internet dista de ser homogéneo y universal en nuestro país 9 y iv)
existen desigualdades en el acceso a TIC entre los estudiantes que se vinculan a
desigualdades en sus resultados (Alderete y Formichella, 2016; Alderete y Formichella,
2016a).
Desde el Estado se han reconocido estas desigualdades e implementado las citadas medidas
como la distribución de netbooks y tablets, o la gratuidad de la navegación en las
plataformas educativas. Si bien no se cuenta con información sistematizada para conocer si
las medidas han permitido eliminar esta “primera brecha digital”, vinculada con el acceso a
las TIC, es difícil que así sea, ya que según los últimos datos de las pruebas Aprender uno de
8
Definido como el promedio de años de estudio de los mayores de 18 años en cada hogar.
9
El 63% de los hogares urbanos tiene disponibilidad de computadoras y el 80% de los hogares urbanos acceso
a Internet (INDEC, EPH, 4to trimestre de 2018).
cada cinco estudiantes de nivel primario no tiene acceso a Internet, mientras que dicha
proporción es del 15,9% en los estudiantes de nivel secundario (Artopoulos, 2020).
Aún si se lograra eliminar o disminuir esta primera brecha digital, quedaría por salvar la
denominada “segunda brecha digital”, vinculada al uso de las TIC o a la capacidad de los
estudiantes para beneficiarse de ellas. En las circunstancias de la pandemia, interesa
especialmente el rol del uso de las TIC en el hogar. Su relevancia está dada por su efecto
mediador entre el acceso a las TIC y los resultados educativos, potenciando el vínculo
directo existente entre estas variables (Alderete y otros, 2017; Formichella y Alderete,
2018).
En este sentido, los hogares que no tienen acceso a TIC, lo tienen de manera deficiente o no
realizan un uso adecuado de las mismas, se encuentran en una clara situación de desventaja
que, más allá de los objetivos nobles de quienes utilizan estrategias alternativas (como la
emisión de programas educativos por radio y televisión o el dictado de clases por radio)
difícilmente pueda ser subsanada. En especial, resulta particularmente improbable que
puedan suplir al contacto personal −aunque sea de forma virtual− entre los docentes y sus
alumnos.
Por otro lado, al desarrollarse ahora todo el proceso educativo al interior de los hogares, se
intensifica la necesidad de contar con materiales y espacios adecuados para el estudio
−recursos educativos, mobiliario, luz, calefacción−. En un marco de escasez de condiciones
habitacionales mínimas en el que viven muchos niños y jóvenes, este factor se convierte en
un obstáculo más relevante que antes. Particularmente, uno de los principales factores que
aparece como determinante negativo de los resultados educativos en las poblaciones
vulnerables es el hacinamiento (Formichella y Krüger, 2019), problemática que se verá
acrecentada si todos los miembros del hogar deben permanecer en la vivienda y desarrollar
allí sus actividades escolares y/o laborales.
Un elemento destacado del Esquema presentado, quizás uno de los más importantes para
que los niños y adolescentes puedan alcanzar los resultados definidos como deseables, es el
clima educativo de sus hogares. En el contexto del COVID-19, la enseñanza ha recaído en
una proporción sustancialmente mayor sobre los hogares: son los padres o tutores a cargo
quienes ahora acompañan prácticamente la totalidad del proceso de enseñanza y
aprendizaje, cuando antes sólo acompañaban una parte menor del mismo vinculado a la
realización de tareas post-escuela o la preparación de exámenes. Es de esperarse entonces
que las diferencias generadas por las brechas en el clima educativo se acentúen. Además, el
clima educativo se vincula con la desigualdad en la capacidad de uso de TIC por parte de las
familias, lo cual dificulta aún más ese acompañamiento (Formichella y Alderete, 2018). Por
último, es probable que este efecto sea mayor en el nivel inicial y primario, ya que los niños
cuentan con menor autonomía que los adolescentes que transitan el nivel medio.
A su vez, cabe destacar que al tiempo que se reducen las posibilidades de trabajo
remunerado por fuera del hogar, en muchos casos se intensifica la carga de trabajo en su
interior (tareas domésticas y de cuidado). Esto se debe a no poder tercerizar las tareas de
cuidado de niños −ya sea a través de instituciones educativas formales y no formales,
personal contratado o la ayuda de familiares y vecinos−; al creciente acompañamiento que
pueden requerir los adultos mayores que se encuentran más vulnerables frente a la
epidemia del coronavirus; y a la mayor carga de trabajo de limpieza que requieren la
presencia continua de la familia en el hogar y las medidas de higiene que deben tomarse
para prevenir el contagio. Todo ello implica que no siempre los adultos del hogar
dispondrán del tiempo necesario para acompañar adecuadamente el trabajo escolar de los
niños, considerando, a su vez, que en nuestro país el trabajo doméstico y de
acompañamiento escolar a los niños recae en mayor medida sobre las mujeres
(D’Alessandro, 2016), serán ellas quienes probablemente verán incrementada con creces su
carga de tareas. En muchos casos, quizás, estas tareas sean delegadas a los propios niños y
jóvenes, reduciendo su tiempo disponible para el trabajo escolar y para el ocio.
Finalmente, y no por ello menos relevante, cabe mencionar que la combinación de

incertidumbre, sensación de caos, preocupación por la situación epidemiológica y
confinamiento −el cual trae aparejado problemas de empleo e ingresos, distanciamiento
social, convivencia forzada entre los habitantes de las viviendas, interrupción de las rutinas
cotidianas, falta de espacio y mayores responsabilidades y tareas− es gestionada de distinta
forma en cada hogar, según el capital económico, social y emocional con el que cuenta cada
familia. De hecho, la Encuesta de la Deuda Social Argentina indica que los mayores déficits
en habilidades socio-cognitivas y socioafectivas se observan entre los hogares más
vulnerables (ODSA, 2020). Así, durante estos meses se ha registrado un incremento de los
casos de violencia de género y violencia familiar y se ha debido implementar mecanismos

para ofrecer contención psicoemocional a la población (UNESCO, 2020). Esto se ve agravado
por la disminución o pérdida de contacto con los docentes u otros adultos de referencia que
pueden ser personas que ofrecen contención y alivio ante las problemáticas familiares; e
incluso pueden detectar situaciones de alto nivel de conflictividad y denunciarlas en las
instancias correspondientes.
Impacto sobre los factores escolares:
Dado que las escuelas se encuentran cerradas, podría pensarse que no hay un efecto sobre
los factores escolares. Sin embargo, la diversidad de estrategias asumidas en el contexto
actual tiene que ver con las características de la población de estudiantes, pero también con
las correspondientes al cuerpo docente y al equipo directivo, las cuales son un determinante
clave de los resultados.
Si hay algo que caracteriza la situación que atraviesa nuestra sociedad y el sistema educativo
en este momento es la incertidumbre: se desconoce cuándo se retomarán las clases
presenciales, de qué manera se lo hará, cómo se trabajará para compensar las deficiencias
del actual esquema virtual y de qué manera se acreditarán los saberes correspondientes al
ciclo lectivo 2020. Las escuelas han debido adaptarse repentinamente a una nueva
modalidad de trabajo en un contexto cambiante y bajo medidas de política definidas sobre
la marcha. Las planificaciones realizadas para este año debieron modificarse, se alteró la
forma de interacción con los pares, las autoridades escolares, los alumnos y sus familias,
todo ello en un marco en el que los propios docentes y sus familias se ven atravesados por
los procesos socioeconómicos descritos anteriormente.
Las nuevas exigencias vinculadas al trabajo docente han sido reconocidas y distintos
representantes gremiales advierten acerca de que implican una creciente precarización de
las condiciones laborales en este sector: se aprecia preocupación en relación a los recursos
materiales de los que disponen para realizar su labor con eficiencia, a la capacitación para
trabajar de forma virtual y a la carga de trabajo extra que requiere la nueva modalidad −la
cual se suma a la mayor carga de trabajo doméstico, considerando que se trata de una
profesión altamente feminizada, y que muchas docentes tienen hijos menores a cargo,
según datos del Censo Nacional de Personal Docente 2014 (Figueroa Díaz, 5 de mayo de
2020; Jiménez Abraham, 11 de mayo de 2020)−. En las escuelas con población vulnerable, el
personal está también a cargo de continuar con la asistencia alimentaria y realizar la entrega
de cuadernillos, lo cual impide cumplir con el distanciamiento social, agregando una fuente
adicional de trabajo y estrés.
Cabe esperar que entre los docentes existan desigualdades en sus posibilidades, su
predisposición y sus actitudes para transitar esta situación, lo cual puede repercutir en la
forma de trabajo y en los resultados de los procesos de enseñanza y aprendizaje. Pueden
preverse asimismo mayores efectos cuando los alumnos y sus familias cuentan con menores
niveles de capital económico y social. Se vuelve clave en este contexto el rol de los
directivos, cuya capacidad de gestión y de liderazgo puede también ser muy variable entre
las escuelas.
Si bien no necesariamente los docentes y directivos más capaces o creativos para sortear las
nuevas dificultades serán los que atienden a la población estudiantil más favorecida, es
sabido que un sistema educativo segmentado como el nuestro no se caracteriza por una
distribución progresiva de sus recursos humanos −en términos de capacitación o
experiencia− (Llach y otros, 2006; Krüger, 2013). Por el contrario, podrían evidenciarse
diferencias que acentúen las desigualdades previas.
Por último, desde la Economía de la Educación se ha destacado como factor determinante

de los resultados educativos individuales a las características de los compañeros, las cuales
influyen a través del llamado “efecto de pares” (Palardy, 2013). Si bien esto se vincula
principalmente con el nivel socioeconómico de la población estudiantil y las consecuencias
de la segregación escolar, cabe mencionar aquí que el contacto con los pares es un
elemento esencial para desarrollar la motivación, las expectativas y actitudes hacia la
educación, y que puede en muchas circunstancias facilitar los procesos de aprendizaje. Esta
es otra vía por la cual la actual situación de distanciamiento social podría afectar
negativamente los resultados, especialmente para aquellos niños y jóvenes que no tienen
siquiera la posibilidad de contactarse virtualmente con sus compañeros.
En este sentido, la ruptura o la alteración del vínculo entre los distintos actores de la
comunidad educativa permite prever efectos negativos. Sonia Alesso, la Secretaria General
de la Confederación de Trabajadores de la Educación (Ctera), en una entrevista para Radio
Gráfica el 20 de abril de 2020, expresó: “En el caso de la educación, no hay manera de

reemplazar a la presencialidad, porque más allá de los esfuerzos que hagamos, el acto
educativo requiere de la presencia, del seguimiento amoroso y atento de docentes, del
vínculo pedagógico que no se puede atender por teletrabajo. Hay cuestiones que son
intransferibles". Nuevamente, los alumnos que enfrentan carencias materiales o menores
posibilidades de acompañamiento desde sus trayectorias en el hogar, o bien que ya
mantenían un vínculo débil con las instituciones −con altos niveles de ausentismo o alto
riesgo de deserción− se encuentran más vulnerables.
Ante la aparición de la pandemia, la mayor parte de los gobiernos optaron por el
confinamiento social como medida preventiva. Sin embargo, es sabido que dicha opción no
se encuentra exenta de costos y forma parte de lo que puede denominarse, ante la
preservación de la vida humana, como un “mal menor”.
En estrecha relación con el contexto socioeconómico en el que se encuentra inmerso, el

sistema educativo y sus resultados se ven condicionados por los procesos de cambio que
atraviesan la economía y la sociedad, por lo cual el impacto de la situación inédita que
experimenta actualmente el mundo apenas comienza a vislumbrarse.
Como se ha discutido a lo largo del artículo, gran parte de los determinantes de los
resultados educativos que han sido identificados por la literatura especializada se ven
afectados negativamente por la emergencia sanitaria y sus consecuencias económicas y
sociales. Asimismo, son los niños, niñas y adolescentes que provienen de hogares
desfavorecidos quienes se encuentran más vulnerables ante los cambios en curso, por lo
que cabe esperar que la pandemia por COVID-19 profundice la reproducción de las
desigualdades sociales de origen en el seno del sistema educativo, la cual ya era una
problemática severa en tiempos previos a la aparición del coronavirus.
Entonces, sin pretender en pocos meses y en una coyuntura de emergencia cerrar las
brechasque caracterizan a nuestro sistema educativo, se vuelve imprescindible reforzar los
esfuerzos en búsqueda de una mayor equidad. Si bien todo pareciera indicar que las
desigualdades se van a acrecentar, las acciones de política deben intentar que eso no
suceda o, al menos, que suceda en su mínima expresión.
En este marco, se han implementado medidas de política social y educativa orientadas a

compensar algunas de las consecuencias negativas previstas, al tiempo que se intenta
garantizar la continuidad del ciclo escolar y del vínculo entre las escuelas y sus alumnos. Los
esfuerzos para igualar oportunidades −como la provisión de insumos, el apoyo económico a
las familias, las estrategias diferenciales para las escuelas con población más vulnerable,
entre otros− son positivos y deben ser potenciados al máximo.
Asimismo, cabe reflexionar acerca de la multiplicidad de objetivos que tiene la educación

escolar. Como se ha mencionado a lo largo del trabajo, no sólo aparecen como relevantes
los resultados de tipo cognitivo, sino también los denominados no-cognitivos. De este
modo, se hace imprescindible, además de trabajar en pos de que las desigualdades en
término de saberes y conocimientos no se sigan profundizando, reforzar la implementación
de estrategias orientadas a lograr otros objetivos de la educación, vinculados con el
desarrollo de valores, actitudes y expectativas.
En consonancia con lo expresado en el párrafo anterior, en este momento de crisis podría

ser oportuno ponderar en mayor medida la atención de las necesidades emocionales de los
estudiantes, reforzando el vínculo de éstos y sus familias con la institución escolar. En
especial, esto podría colaborar en evitar el abandono escolar y facilitar la vuelta a las clases
de modo presencial en un futuro cercano.
Finalmente, queda pendiente para trabajos futuros llevar adelante un análisis empírico para
poder estudiar si los efectos sobre la equidad educativa analizados en este trabajo se
verifican efectivamente y en qué medida.
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demanda-comedores-nid2350271
Impacto del Covid-19 sobre la seguridad alimentaria y las políticas alimentarias utilizadas para
mitigarlo en Argentina | G. Ramos; E. Elorza; S. M. Pérez
IMPACTO DEL COVID-19 SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LAS

POLÍTICAS ALIMENTARIAS UTILIZADAS PARA MITIGARLO EN ARGENTINA
Gimena Ramos
Departamento de Economía UNS
Eugenia Elorza
Stella Maris Pérez
1. INTRODUCCIÓN
Diversos organismos internacionales alertan que la pandemia de covid-19 podría derivar en

una emergencia de la seguridad alimentaria mundial, si no se toman las medidas adecuadas,
por sus implicancias negativas en el corto plazo y consecuencias a largo plazo (FAO, 2020a).
El Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas advirtió que para fines de 2020
aproximadamente 265 millones de personas podrían enfrentar inseguridad alimentaria
aguda, frente a los 135 millones de personas que la sufrían antes de la crisis sanitaria del
covid-191.
En Argentina, las medidas de prevención implementadas por el Estado para evitar la

propagación del virus, enmarcadas en el denominado “aislamiento social preventivo y
obligatorio” (en adelante ASPO) establecido mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia
Nº 297/2020 de la Presidencia de la Nación, tienen consecuencias inmediatas en las cuatro
dimensiones que componen la seguridad alimentaria.
En el año 2019, el 7,4% de los hogares de Argentina se encontraba en situación de

inseguridad alimentaria severa, es decir que padecieron situaciones de privación de
1
Información obtenida del Portal de Noticias del World Food Programme. Recuperado de
https://insight.wfp.org/covid-19-will-almost-double-people-in-acute-hunger-by-end-of-2020-
59df0c4a8072
alimentos y experimentaron sensación de hambre por motivos económicos en los últimos

12 meses (Observatorio de la Deuda Social Argentina, 2020).
El grado del impacto que la pandemia genere sobre la alimentación de la población

dependerá de las decisiones políticas que tomen los gobiernos y de los programas
alimentarios implementados para enfrentar el aumento del hambre ligado al incremento de
la pobreza y la indigencia como consecuencia de las medidas de aislamiento sobre el
funcionamiento de la economía.
El objetivo del presente artículo es analizar de qué forma impacta la pandemia declarada
por la propagación del covid-19 sobre la seguridad alimentaria y describir las políticas
alimentarias implementadas por el gobierno de Argentina para garantizar las distintas
dimensiones de la misma.
2. SEGURIDAD ALIMENTARIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS
La seguridad alimentaria implica que “todas las personas tengan, en todo momento, acceso
físico y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias, a fin de llevar una vida activa y
sana” (León, Martínez, Espíndola y Schejtman, 2004, p.65). Según esta definición, existen
cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria: disponibilidad, acceso, utilización y
estabilidad. La disponibilidad implica la existencia de cantidades de alimentos suficientes y
de calidad, tanto a nivel nacional como en los hogares. El acceso se refiere a la capacidad
económica de las personas para adquirir esos alimentos. La utilización pone énfasis en la
calidad y el uso biológico de los alimentos y la estabilidad implica tener acceso a alimentos
adecuados en todo momento, sin estar expuesto al riesgo de que se produzca una
disminución acelerada del acceso o consumo, entendida como vulnerabilidad alimentaria.
La actual pandemia provocada por el avance mundial del covid-19 impacta negativamente
en las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria. En cuanto a la disponibilidad, las
restricciones de circulación y el aislamiento social, pueden afectar el correcto
funcionamiento de la cadena de suministro de los alimentos. Esto incluye tanto el proceso
de producción como de almacenamiento y distribución de los mismos hasta llegar a los
puntos de venta minoristas. La morbilidad debida a la enfermedad también puede generar
escasez de mano de obra. Además, como consecuencia de las restricciones en la oferta, los
alimentos pueden sufrir alteraciones en sus precios.
Por el lado de la demanda, el principal riesgo en el corto plazo es no poder garantizar el

acceso a los alimentos de la población que está cumpliendo con el aislamiento social y que,
en muchos casos, han perdido sus fuentes de ingresos por el cese de las actividades
económicas no esenciales (FAO, 2020b).
Encontramos acá dos de los grupos más vulnerables a sufrir inseguridad alimentaria. Por un
lado, los adultos mayores que no pueden movilizarse en busca de alimentos y personas con
condicionantes previos en la salud que los convierte en población de riesgo para el covid-19
y por lo tanto deben cumplir estrictamente las medidas de prevención. Y, por otro lado, la
población con empleos informales cuya alimentación, en muchos casos, depende de los
ingresos diarios generados2. En este caso, las medidas sanitarias implementadas para evitar
la propagación del virus impactan en el acceso a los alimentos por medio de variaciones en
el poder adquisitivo de las familias. La imposibilidad de trabajar sumado al desempleo
generado por la contracción económica afecta los ingresos de las familias y con ello su
capacidad de comprar alimentos. En Argentina, a finales del año 2019, casi seis de cada diez
personas económicamente activas no tenían un empleo de calidad, es decir desarrollaban
trabajos sin aportes a la seguridad social o estaban desocupados (Observatorio de la Deuda
Social Argentina, 2020).
De acuerdo a un diagnóstico temprano sobre los efectos sociales de las medidas de

aislamiento en el territorio nacional, gran parte de los informantes de las distintas regiones
referían que las dificultades relacionadas con la alimentación eran uno de los principales
problemas para acatar el ASPO, por la falta de medios para comprarlos (ligados a la
discontinuidad de la fuente de ingresos laborales), por las dificultades en la distribución
(desabastecimiento en los mercados, cierre de comercios de cercanía o aumento de precios)
y la falta de acceso debido a la sobredemanda hacia los comedores (por el aumento de la
necesidad o por las dificultades para organizarse con la entrega de viandas).
2
Existe una conexión entre la calidad del empleo y la situación alimentaria. De este modo, es más
probable que se presente insuficiencia alimentaria ante situaciones de actividad laboral inestable o
empleos precarios e informales que frente a empleos plenos de derechos (Salvia, Tuñón y Musante,
2012).
Por otro lado, como consecuencia de la suspensión del dictado de clases en los distintos
niveles de la educación pública, muchos niños y jóvenes han dejado de participar en los
programas de alimentación escolar, siendo que para muchos de ellos representa una de sus
principales fuentes de alimentación diaria y contribuye a reducir la vulnerabilidad
alimentaria de estas poblaciones. La Organización de las Naciones Unidas a través de la FAO
(Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) alertaron sobre
el impacto del cierre de las escuelas en la continuidad de los programas de alimentación en
América Latina y el Caribe3.
Además, las restricciones de movilidad disminuyen las opciones de compra de los

individuos, debiendo realizar las compras de alimentos en los comercios cercanos,
exponiéndose en algunos casos a mayores precios y menor variedad.
Por último, la pandemia también impactó en el uso de los alimentos reforzando la necesidad
de mantener las condiciones de higiene tanto en la producción como en el procesamiento
de los alimentos. Además, las medidas de aislamiento impactan en la diversidad y calidad de
los alimentos consumidos, prevaleciendo aquellos de mayor duración por sobre los
alimentos más frescos.
2.1 Políticas para garantizar la seguridad alimentaria
Existe amplio consenso en relación a que los gobiernos deben ayudar a reducir las
emergencias alimentarias derivadas de la pandemia tomando las medidas necesarias para
asegurar la disponibilidad de alimentos indispensables, garantizar que todas las familias
puedan tener acceso a los alimentos necesarios, sobre todo aquellas más vulnerables, y
educar acerca de la necesidad de incrementar la higiene y la nutrición (OPS, 2020).
Graziano da Silva, Ortega y Faiguenbaum (2008) distinguen cuatro áreas de políticas

alimentarias según las intervenciones se orienten a:
i) la pequeña agricultura y desarrollo rural: incluye actividades de apoyo directo a la

producción tales como transferencia de tecnología, crédito, subsidios a la inversión, apoyo a
la comercialización, servicios de investigación y desarrollo y capacitaciones a pequeños
3
Información obtenida del Portal de Noticias de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y
el Caribe. Recuperado de http://www.fao.org/americas/publicaciones-audio-video/covid19-y-
sistemas-alimentarios/es/
agricultores con el fin de incentivar la adopción de cultivos con mejores rendimientos. Las
acciones de apoyo a la demanda consisten en arreglos contractuales entre una agencia
pública y los pequeños productores con el fin de reubicar los excedentes y evitar la
incertidumbre de los precios. Martínez, Palma, Atalah y Pinheiro (2009) incorporan también
como política alimentaria el incentivo a la producción agrícola en microescala.
ii) la asistencia en salud nutricional: consisten en la realización de campañas de prevención,

distribución de alimentos fortificados o suplementos, etc., más allá de la atención y control
en los centros de salud. En este punto, se destacan los programas materno-infantil y la
entrega de suplementos a los adultos mayores, quienes por ser población económicamente
inactiva conforman un grupo vulnerable.
iii) la educación en alimentación y nutrición: brindan herramientas a los grupos en riesgo

para mejorar el valor nutricional de su ingesta diaria.
iv) la protección social y alimentación: reúne todas las acciones orientadas a mejorar el
acceso a la alimentación de los individuos y hogares en condición de vulnerabilidad. Se
diferencian dos subáreas de política pública en relación con los medios utilizados: las que se
orientan a transferir recursos monetarios a través de los cuales la población puede acceder
a los alimentos, y las que apuntan a los sistemas de distribución de alimentos a través de
diversas modalidades, tales como alimentación escolar, comedores sociales, cupones o
tickets cambiables por alimentos, programas de alimentos por trabajo, módulos
alimentarios, etc.
Últimamente, se observa una tendencia hacia la bancarización de los programas de

asistencia alimentaria, es decir, la transformación de los programas de distribución directa
de alimentos en otros de complementación de ingresos a través del uso de tarjetas sociales
en las que se depositan montos de dinero a ser utilizados para la compra de alimentos
(Ierullo, 2009). Esta modalidad de asistencia supone una planificación de las acciones a
mediano y largo plazo, superando la situación de emergencia, y brinda a las familias mayor
autonomía en las decisiones sobre consumo.
Sin embargo, la evidencia empírica, resultado de diversos ensayos comparativos, aleatorios

y cuasi experimentales en 11 países de ingresos bajos y medianos, revela que la efectividad
de la asistencia bancarizada no contributiva y las transferencias de alimentos en especie es,
en promedio, similar, siendo las diferencias estadísticamente no significativas. La diferencia

entre ambos tipos de programa radica en la eficiencia y no en la efectividad, ya que los
costos logísticos de transporte, almacenamiento y distribución de los programas de
transferencias de alimentos son mayores (Alderman, Gentilini y Yemtsov, 2018).
A pesar de que, por su mayor eficiencia, cada vez más países se encuentran en una
transición desde las acciones de distribución directa de provisiones hacia las transferencias
en efectivo, la asistencia con alimentos continúa siendo una modalidad predominante en los
países de bajos y medios ingresos, especialmente por tratarse de la modalidad más rápida
de implementar en situaciones de urgencia.
2.2 Políticas y programas alimentarios frente al Covid-19
Los países han adoptado una serie de medidas para garantizar tanto la oferta como la
demanda de alimentos en el marco de la crisis sanitaria. La Separata COVID-19 del Catálogo
de Derechos y Servicios Esenciales a la Ciudadanía presenta una descripción de los servicios
y regulaciones más relevantes que el Estado argentino desplegó en función de la situación
de pandemia actualmente vigente.
Por el lado de la oferta, se estableció como actividad esencial todas aquellas vinculadas a la
producción y distribución de alimentos y se establecieron precios máximos de venta al
consumidor final para los alimentos que componen la canasta básica alimentaria así como
para varios artículos de limpieza e higiene, con el fin de asegurar el abastecimiento y su
acceso.
Por el lado de la demanda, el Ministerio de Desarrollo Social dispuso un conjunto de

medidas para reforzar las políticas alimentarias y de emergencia social. Por un lado, amplió
la partida presupuestaria destinada a la asistencia de comedores escolares y comunitarios,
proponiendo que utilicen un esquema de viandas o de entrega de módulos alimentarios
para disminuir el traslado de personas pero respetando las particularidades de cada
territorio4.
4
Por este motivo, las instituciones educativas que brindan alguna prestación alimentaria
permanecieron abiertas para sostener la asistencia alimentaria. Asimismo, las actividades de
atención de comedores escolares, comunitarios y merenderos fueron exceptuadas del ASPO.
A su vez, reforzó la Tarjeta Alimentar impulsada por el Plan Nacional “Argentina contra el
Hambre” diseñado e implementado en enero del corriente año, el cual se propuso entregar
más de 1.500.000 tarjetas que alcanzarán a más de 2.800.000 destinatarios con el fin de
garantizar la seguridad y soberanía alimentaria de toda la población, con especial atención
en los sectores de mayor vulnerabilidad socioeconómica. El objetivo de la Tarjeta es brindar
acceso a la canasta básica alimentaria a través del depósito de $4.000 o $6.000 según
corresponda y está destinada a todos aquellos que reciben la Asignación Universal por Hijo
(AUH) y la Asignación por Embarazo.
Sumado a ello, con la llegada de la pandemia, el gobierno impulsó una expansión de los
programas de asistencia social, a través de los cuales jubilados, pensionados, receptores de
la AUH y titulares del programa “Potenciar Trabajo” recibieron un bono extraordinario de
hasta $3.000 que alcanzó a más de 9 millones de personas. Además, se creó el “Ingreso
Familiar de Emergencia” (IFE), el cual consiste en un pago único de $10.000 a personas
desocupadas, trabajadores informales, monotributistas de categorías A y B, quienes se
encuentren inscriptos en el Régimen de Inclusión Social y Promoción del Trabajo
Independiente y personal doméstico, que hayan visto mermar sus ingresos al no poder
trabajar con motivo del ASPO.
Sin embargo, a pesar del notorio avance de las políticas alimentarias hacia aquellas que
brindan mayor autonomía a las familias como son las transferencias monetarias, la
pandemia dejó al descubierto que la distribución directa de alimentos toma fuerza en
épocas de crisis5. Los motivos que lo explican son varios. Por un lado, se puede mencionar
que las transferencias monetarias no siempre son suficientes para compensar la caída de los
otros ingresos de los hogares por la pérdida o falta de trabajo. Por otro lado, pueden
aparecer problemas de implementación de las transferencias monetarias, ligadas a la falta
de bancarización de los beneficiarios o la dificultad para identificar a los nuevos
beneficiarios que podrían retrasar la percepción de la ayuda.
5
Una excepción la constituye la medida implementada por el INSSJP (PAMI) que frente al cierre de
los Centros de Jubilados del país producto del cumplimiento del ASPO, a través de los cuales se
distribuyen mayormente los módulos alimentarios a los jubilados y pensionados bajo el Programa
Alimentario, dispuso realizar la transferencia de una suma fija (que varía según el tipo de bolsón y
zona geográfica) que se incorporara al cobro de los haberes de los afilados bajo programa para
garantizar el acceso a los alimentos (https://www.pami.org.ar/programa-alimentario).
Por este motivo, la distribución directa de alimentos aparece como una medida clave para
asistir de forma urgente las necesidades alimentarias de los hogares más vulnerables. Al ser
los municipios la unidad de ejecución más cercana a los hogares, estos han intensificado la
entrega alimentos a comedores escolares y barriales, centros de jubilados y hogares
particulares. En la ciudad de Bahía Blanca, al mes de abril ya se habían entregado más de
16.400 bolsones de alimentos en tan solo 22 días de cuarentena obligatoria. Según la titular
de Políticas Sociales del municipio, mensualmente se estaban otorgando alrededor de 7.300
bolsones, lo que significa un incremento de 124%6. A esto debe sumarse la ayuda
extraordinaria provista por particulares e instituciones de diversa pertenencia religiosa
como por ejemplo, los Bancos de Alimentos7.
Los niveles locales de gobierno tienen un rol fundamental para gestionar la crisis del covid-
19 mediante un abordaje integral, en particular a través de la asistencia alimentaria para
mitigar el impacto sobre la disponibilidad y el acceso a los alimentos. Asimismo, existe una
extensa red de organizaciones sociales, comunitarias, educativas y religiosas que actúan en
los territorios y se encuentran colaborando con las medidas implementadas por los distintos
niveles de gobiernos o bien, se encuentran desarrollando iniciativas propias.
Comparando las políticas implementadas por el gobierno de Argentina con el resto de los
países de América Latina, en todos ellos aparece la distribución directa de alimentos como
una de las principales políticas implementadas para hacer frente a la pandemia junto con la
transferencia monetaria condicionada o no- condicionada (FAO, 2020b). Ello refuerza la idea
de que la entrega de alimentos continúa utilizándose y toma fuerza en épocas de
emergencia.
Con esta modalidad de intervención para garantizar el acceso a los alimentos, también
aparecen los problemas de instrumentación asociados a los altos costos de administración y
logística y riesgo de corrupción en las compras y clientelismo en la distribución que
6
Información obtenida del Diario La Nueva: Entregaron más de 16.400 bolsones de alimentos en 22
días (10 de abril de 2020). Recuperado de https://www.lanueva.com/nota/2020-4-10-9-32-0-
entregaron-mas-de-16-400-bolsones-de-alimentos-en-22-dias
7
Información obtenida del Diario La Nueva: Banco de Alimentos: se donaron 20.000 kilos de papas a
comedores de Bahía (12 de abril de 2020) https://www.lanueva.com/nota/2020-4-12-6-45-3-banco-
de-alimentos-se-donaron-20-000-kilos-de-papas-a-comedores-de-bahia
caracterizan a este tipo de programas desde el Plan Alimentario Nacional (conocido como
cajas PAN) hace 35 años8.
Por último, con el fin de promover hábitos alimentarios saludables, el Ministerio de Salud de
la Nación elaboró una serie de “Recomendaciones para el manejo higiénico de los
alimentos” donde detalla diferentes medidas para evitar la contaminación de los alimentos.
Entre ellas la más importante es la limpieza y desinfección de todos los utensilios y
superficies, así como las frutas y verduras. Siendo el módulo alimentario una estrategia
vigente en los gobiernos frente a la pandemia del covid-19, se recomienda la incorporación
en su diseño de alimentos con equivalencia nutricional, prevaleciendo las frutas y verduras
por sobre los alimentos secos y respetando los hábitos de consumo y pautas culturales de
cada familia (ASEUNRA y FAGRAN, 2020).
El impacto de la pandemia sobre la seguridad alimentaria de los países dependerá en gran

medida de la extensión de la misma, de la rapidez con que se restablezca el funcionamiento
de la economía y, especialmente, de las decisiones de política alimentaria adoptadas por los
gobiernos y su efectividad.
Siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales en el avance de los

programas alimentarios hacia las transferencias monetarias como principal mecanismo para
mejorar la seguridad alimentaria, los países de América Latina han evolucionado hacia los
programas de protección social basados en transferencias monetarias condicionadas. Ello se
ve reflejado en las políticas implementadas por los gobiernos para proteger la seguridad
alimentaria durante la pandemia, en particular en Argentina.
Sin embargo, en épocas de crisis y situaciones de emergencia, cuando se necesitan políticas

de rápido alcance y resolución del problema, la distribución directa de alimentos continúa
apareciendo entre las opciones elegidas. En cuanto a la eficacia, supone el mismo resultado
que las transferencias monetarias y, si bien conlleva grandes costos de logística, es una de
las acciones más rápidas de implementar.
8
Información obtenida de The Resource sharing platform of the Latin American and Caribbean
Economic Association. Recuperado de
http://vox.lacea.org/?q=blog%2Furgencias_alimentarias_pandemia&fbclid=IwAR2r6l-
3tk0HsaH136ODcraOfw8wdT05VwY-f2gOrLiKzXeA9_mOityxRmA
Asimismo es necesario destacar que la disponibilidad y el acceso a los alimentos no

garantizan por sí solos el consumo de alimentos de calidad y nutricionales para llevar una
vida activa y sana, requisito que incluye la definición de seguridad alimentaria. Los módulos
alimentarios, si bien aseguran rápidamente el acceso, suelen incluir alimentos secos,
prevaleciendo el valor calórico por sobre el nutricional. Por lo tanto, las intervenciones que
tienen como objetivo mejorar la seguridad alimentaria deberán estar alineadas con las
cuatro dimensiones que la constituyen: disponibilidad, acceso, uso y estabilidad.
En un contexto de crisis económica, se torna dificultoso mantener la asistencia alimentaria a

lo largo del tiempo. Los programas asistenciales tienen por objetivo resolver problemas en
el corto plazo y la problemática del hambre requiere políticas a largo plazo que se
propongan solucionar los problemas estructurales de la población. Las múltiples relaciones
de la alimentación con otras dimensiones de la vida de la personas y la consideración de la
misma como un problema social, implica la insuficiencia de dar más o menos alimentos o
dinero a las personas que lo necesitan. El análisis en profundidad de la política alimentaria
debería incluir no sólo las medidas que contengan a la pobreza e indigencia; sino a aquellas
que busquen erradicarlas como la generación de empleo, aumento del capital humano y
mejora del desarrollo humano.
4. REFERENCIAS
Alderman, H., Gentilini, U. & Yemtsov, R. (2018). The 1.5 Billion People Question: Food,
Vouchers, or Cash Transfers?. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-
4648-1087-9
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Argentina de Graduados en Nutrición (2020). Impacto de la pandemia de COVID-19
en la seguridad alimentaria y nutricional de niños, niñas y adolescentes asistentes a
comedores escolares en Argentina. https://fagran.org.ar/wp-
content/uploads/2020/04/Impacto-de-la-pandemia-COVID19-en-la-seguridad-
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impacto social de las medidas del Aislamiento dispuestas por el PEN.
https://sociales.unc.edu.ar/sites/default/files/Informe_Final_Covid-Cs.Sociales.pdf
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https://doi.org/10.4060/ca8388en
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CELAC.pdf
Graziano da Silva, J., Ortega, J. & Faiguenbaum, S. (2008). Estrategias de desarrollo, políticas
públicas y seguridad alimentaria en América Latina y el Caribe. Centro
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Chile.
Ierullo, M. (2009). ¿El fin de los programas de asistencia alimentaria?. Los desafíos frente a
la bancarización de los programas de asistencia social. Trabajo presentado en el
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http://wadmin.uca.edu.ar/public/ckeditor/Observatorio%20Deuda%20Social/Docu
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hacer durante una pandemia. Módulo 7: Seguridad Alimentaria durante una
pandemia. Recuperado de:
https://www.paho.org/disasters/index.php?option=com_docman&view=download
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Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional de la Secretaría de Gestión y Empleo Público

(2020). Catálogo de Derechos y Servicios Esenciales a la Ciudadanía. Separata Covid-
19. “El estado presente”: nuevos servicios y/o modificaciones en la prestación de los
servicios del sector público nacional.
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/servicios_coronavirus_21042020_
tarde.pdf
Sostenibilidad del Sector Energético Argentino: Consecuencia y Desafíos frente al COVID-19 |
Carina Guzowski y María Florencia Zabaloy
SOSTENIBILIDAD DEL SECTOR ENERGÉTICO ARGENTINO: CONSECUENCIAS Y

DESAFÍOS FRENTE AL COVID-19
Carina Guzowski
Departamento de Economía UNS IIESS UNS-CONICET
María Florencia Zabaloy
Departamento de Economía UNS CONICET
1. INTRODUCCIÓN
En la última década, Argentina ha puesto en funcionamiento políticas públicas con el

objetivo de alcanzar el autoabastecimiento energético y de mitigar los efectos del cambio
climático. Esto ha quedado evidenciado en los procesos competitivos para el financiamiento
de proyectos de energías renovables a través del mecanismo de subastas, tales como el Plan
RenovAR, en el marco de la Ley 27.191/2015, y de los programas de acceso energético a
través de fuentes renovables, tales como el Proyecto de Energías Renovables en Mercados
Rurales (PERMER).
El objetivo de tales políticas apuntó a dejar de depender paulatinamente de fuentes

energéticas primarias como el petróleo o el gas natural, con las fuertes implicancias que
esta dependencia genera sobre el saldo de la balanza de pagos y la demanda divisas, que
luego impactan finalmente en forma directa sobre el crecimiento económico del país. Al
mismo tiempo, las políticas de promoción de energías renovables fueron impulsadas con el
objetivo de mitigar los efectos del cambio climático. Esto adquirió especial relevancia desde
el año 2015, en el cual Argentina firmó el Acuerdo de París en la 21ª Conferencia de las
Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC) (OCDE/IAE, 2016). Bajo este acuerdo establecieron compromisos de reducción
de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) para lograr el objetivo global de
mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con
respecto a los niveles preindustriales (Art. 2). En el caso de Argentina en sus Contribuciones
Nacionales Determinadas (NDC por sus siglas en inglés) se comprometió a no exceder la
emisión neta de 483 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (tCO2eq) en
el año 2030 (Art. 2), que en principio se lograría implementando medidas focalizadas en los
sectores de energía, agricultura, bosques, transporte, industria y residuos. Como
consecuencia, se lanzó el Plan de Acción Nacional de Energía y Cambio Climático en el año
2017. Las medidas se plantean en dos ejes centrales correspondientes a la oferta y la
demanda de energía, con el objetivo de lograr una reducción de emisiones para el año 2030
de 77 MtCO2eq (MADS y MEM, 2017).
Sin embargo, tal cual lo plantea CEPAL (2020) la actual pandemia del COVID-19 encuentra a
América Latina y el Caribe en un momento de debilidad de su economía y de vulnerabilidad
macroeconómica. En el decenio posterior a la crisis financiera mundial (2010-2019), la tasa
de crecimiento del PIB regional disminuyó del 6% al 0,2%; más aún, el período 2014-2019
fue el de menor crecimiento desde la década de 1950. Según CEPAL (2020) esta pandemia
será la causa de la mayor crisis económica y social de la región en décadas, con efectos muy
negativos en el empleo, el combate a la pobreza y la reducción de la desigualdad e
impactará a las economías de la región a través de factores externos e internos cuyo efecto
conjunto conducirá a la peor contracción de la actividad económica que la región haya
sufrido desde que se iniciaron los registros, en 1900. Según la anterior publicación se estima
que los mayores impactos se darían en los países de América del Sur, que se especializan en
la exportación de bienes primarios y, por lo tanto, son más vulnerables a la disminución de
sus precios.
Para enfrentar tal panorama a nivel regional el sector energético argentino debe prepararse.
La actual crisis lo encuentra en una etapa de transformación impulsada por los desafíos del
cambio climático y la innovación tecnológica. En este contexto, los interrogantes que guían
este artículo en el actual contexto internacional son: ¿Cómo enfrentarán las empresas
energéticas argentinas este panorama de recesión macroeconómica y la cesación de pagos
de las tarifas energéticas? ¿Qué ocurrirá con la política de renovables en Argentina? ¿Qué
pasará con las políticas de eficiencia energética y con las políticas de promoción de los
recursos no convencionales de petróleo y gas en el país? ¿Vaca Muerta dejará de ser el
centro de debate de la política energética argentina? ¿Se ralentizarán las políticas de apoyo?
¿Se verificará un nuevo rol del Estado en este nuevo contexto internacional? ¿Quiénes
financiarán los nuevos proyectos “verdes”?
2. PANORAMA DE INDICADORES ENERGÉTICOS A NIVEL INTERNACIONAL Y NACIONAL
Para intentar dar respuesta a algunos de estos interrogantes se presentan algunos datos
energéticos para estudiar la posición de Argentina en relación al resto del mundo. En la
Tabla 1 se analiza la participación de los principales sectores finales en el consumo
energético paralos países miembro de la OECD, América Latina y Argentina.
Tabla 1. Participación de los principales sectores en el consumo final de energía

ARGENTINAa AMÉRICA LATINAb OECDc
2018 2016 2016
Transporte 33% 38% 34%
Industrial 25% 30% 22%
Residencial 27% 16% 19%
a
Datos BEN 2018, b Datos García et al. 2017, c Datos IEA 2020
La tabla muestra que el principal sector que tracciona o dinamiza el consumo energético en
los tres regiones analizadas es el sector de transporte, y por lo tanto es el más afectado por
la pandemia y que en definitiva el que más ha ralentizado su consumo de energía. A su vez,
es interesante remarcar algunas diferencias. En el caso de los países de la OECD y la región
latinoamericana se suma el sector industrial, que es el segundo sector con mayor
participación. Sin embargo, en Argentina el sector residencial es el segundo con mayor
participación.
Estas observaciones tienen dos implicancias. En primer lugar, dado que el sector de
transporte es el de mayor consumo energético en términos relativos en todas las regiones
analizadas, es necesario estudiar cuáles son las principales fuentes energéticas que utiliza el
sector. Según los datos de la Agencia Internacional de Energía1(IEA por sus siglas en inglés)
para el año 2017 en los países de la OCDE el uso de productos derivados del petróleo
representó un 92% del consumo energético; en los países de América no pertenecientes a la
OCDE representó un 84%; y en Argentina representó un 75%. La diferencia de Argentina con
las regiones mencionadas es que posee una participación considerable de otras fuentes,
1
https://www.iea.org/sankey/
tales como gas natural (17%) y biocombustibles (8%). Por lo tanto, la predominancia del uso
de productos derivados del petróleo para este sector se encuentra íntimamente ligado con
la evolución que han experimentado los precios del petróleo como consecuencia de la
pandemia del COVID-19.
En segundo lugar, el hecho de que Argentina tenga una mayor participación del sector
residencial en el consumo energético comparado con las otras regiones podría resultar
positivo, ya que durante la cuarentena obligatoria el único sector que prácticamente siguió
funcionando y por lo tanto demandando energía fue el residencial. Sin embargo, es
importante plantear que dada la contracción en el nivel de actividad económica del país
gran parte de la población perdió sus fuentes de trabajo y por lo tanto su capacidad de pago
de diversos bienes y servicios, pero en particular de los servicios de energía, tales como la
electricidad y el gas natural. Ante esta situación el Estado lanzó el Decreto 311/2020 de
Emergencia Sanitaria para suspender el corte de servicios públicos esenciales (incluidos
energía eléctrica y gas por redes) y establecer el congelamiento de tarifas por 180 días. Al
mismo tiempo, se establecen precios máximos de referencia para la comercialización de
fuentes energéticas que no involucran conexiones a redes, tales como el gas licuado del
petróleo (GLP), tanto en garrafas, cilindros y a granel con destino a consumo en el mercado
interno.
Esta es una primera aproximación a tener en cuenta, principalmente para los hacedores de
política pública en relación a los efectos de la crisis sobre el sector energético. Con más
precisión, lo que se pretende manifestar es que los sectores transporte y residencial serán
los más afectados por la crisis, dado que consumen más energía en términos relativos y por
tanto hacia quienes deberían estar focalizadas las políticas de apoyo institucional por parte
del Estado argentino. En el caso del Decreto mencionado se puede concluir que tiene
sentido que el Estado priorice medidas tendientes a aliviar el impacto de la crisis en el sector
residencial. Sin embargo, se debe tener en cuenta que las tarifas son un elemento
fundamental para asegurar la sostenibilidad económica de las empresas energéticas, en
particular de las distribuidoras de energía eléctrica y gas natural. Por lo tanto, es importante
analizar cómo afecta esta medida a la situación económica y financiera de dichas empresas.
Por todo lo mencionado, si bien dentro del sector energético las distintas cadenas
energéticas sufrirán las consecuencias del impacto de la crisis, la que mayormente se ve
afectada en el mundo y en Argentina es la del petróleo, y en particular tendrá un fuerte

impacto en las provincias petroleras del país.
3. EL IMPACTO DE LA CAÍDA DE LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO EN LOS MERCADOS

ENERGÉTICOS
La pandemia global provocada por la expansión del virus COVID-19 no sólo está teniendo
consecuencias en términos de una crisis sanitaria, económico y humanitaria, sino que ha
provocado efectos inéditos en el mercado petrolero internacional, llevando por primera vez
en más de un siglo de historia a que la cotización de su precio sea negativo (Serrani, 2020). A
principios de este año el petróleo cotizaba entre 50 a 60 dólares. Estalla el coronavirus, y
por primera vez, los precios cotizaron con valores negativos por debajo de cero. En términos
económicos significa que los agentes del mercado que pretendían vender contratos de
futuros de crudo, tenían la voluntad de pagar un precio para desprenderse de ese activo. Lo
anterior fue consecuencia de una drástica reducción de la demanda a niveles nunca vistos
como consecuencia de la interrupción de la actividad económica a nivel internacional
provocada por el coronavirus. El transporte público de muchos países, la suspensión de la
aeronavegación comercial a nivel global, la caída de la demanda de energía en el sector
industrial y comercial y las cuarentenas que mantienen a las familias en sus hogares han
sido responsables de la caída de la demanda de combustibles observada. En este contexto, a
medida que la pandemia avanza los pronósticos de los analistas se vuelven cada vez más
pesimistas.
En relación al mercado petrolero en Argentina, según la Secretaría de Energía (2020) en

mayo de 2020 las empresas del sector acumulan una caída de la producción de 12.7% con
respecto al mes de febrero, en concreto 61,1 mil barriles diarios. Con respecto a las distintas
cuencas, la caída en el periodo de referencia fue de 23,5% en la neuquina y de 3,4% en la
Austral y Golfo San Jorge. Otro dato relevante es que durante el mes de abril de 2020 no
hubo fracturas hidráulicas en Vaca Muerta (Secretaría de Energía, 2020).
Ante este panorama el gobierno aplicó licencias no automáticas para la importación de

crudo, gas oil y naftas con el fin de proteger a la producción local mediante un precio sostén
(Sabbatella, 2020). Según Sabbatella (2020) hay tres aspectos que marcarán la continuidad o
ruptura del modelo extractivo/exportador de la cuenca de Vaca Muerta. Uno es el tiempo

que tardará el mercado petrolero internacional en recomponerse; otro es el hecho de que el
Estado no posee margen fiscal ni financiero para sostener al sector durante un tiempo
prolongado; y el último se vincula con el rol que pueden tener las políticas climáticas más
duras, es decir, políticas que tiendan a energías más limpias.
Por este motivo, es importante analizar el futuro de las políticas de desarrollo de las
energías renovables y en este sentido, interrogarse acerca de quiénes financiarán los nuevos
proyectos de inversión, en el contexto de un nuevo Estado con fuerte injerencia sobre la
actividad económica. En principio se puede decir que en Argentina la actual situación ha
puesto un freno al impulso de nuevos proyectos, verificándose sólo la culminación de
aquellos que se encontraban en proceso de finalización. La actual crisis, detiene la aparición
de nuevos proyectos por dos fenómenos que se retroalimentan que son: el descenso del
precio del petróleo que lo abarata en relación a otras tecnologías, y la fuerte caída de la
demanda de energía como consecuencia del freno de la actividad económica. Sin embargo
para el caso específico de Argentina, la fuerte caída de la demanda eléctrica de las industrias
del país que prácticamente no tuvieron producción por el aislamiento, la baja de la
generación térmica y la prioridad de despacho de las energías renovables generaron un
aumento en la participación de las energías renovables en la generación eléctrica, llegando a
alcanzar el 12% en la matriz eléctrica.
Asimismo, si se plantea la posibilidad de que se pueda realizar una transición más rápida a
energías limpias, si se impusieran restricciones al comercio de hidrocarburos y si los
organismos internacionales y el Estado dejaran de apoyar proyectos no renovables, la
producción de petróleo y gas no convencional de Vaca Muerta sería inviable (Sabbatella,
2020).
Por todo lo expuesto, queda claro que el sector energético en Argentina enfrenta grandes
desafíos para el desarrollo sostenible. Uno de ellos se vincula con asegurar el suministro de
energía a la población mediante tarifas energéticas congeladas. Esta situación implica dos
aristas: por un lado garantizar la satisfacción de los servicios energéticos por parte de la
población y por otro, asegurar la sostenibilidad económica y financiera de las empresas

energéticas. Esta situación es sumamente compleja y se agrava al contemplar que el Estado
no posee los recursos económicos y financieros para hacer frente a la problemática.
Otro desafío consiste en definir hacia dónde apuntará la política energética ante este punto
de inflexión, es decir, si se tomará el camino de subsidiar y promover los combustibles
fósiles o las energías renovables. Este debate adquiere especial relevancia dado el marco de
los compromisos asumidos a nivel internacional para mitigar los efectos del cambio
climático. Cómo responderá el Estado ante estos desafíos determinará si el país se encamina
a un sendero de desarrollo sostenible o no.
Por último, cabe destacar que si el efecto de la crisis global se traduce en una disminución
de la intensidad energética (ratio consumo energético-PIB) del país, es decir, en una
disminución del consumo energético necesario para producir una unidad de PIB, dicho
resultado no debe evaluarse como positivo en sí mismo. En otras palabras, podemos estar
frente a un proceso de desacople negativo fuerte, que es cuando el nivel de actividad
económica disminuye pero el consumo energético aumenta (Conte Grand, 2018).Cuando
hay una tendencia del producto a la baja, la situación ideal es la del desacople recesivo ya
que el consumo energético baja más que el producto (Op. Cit.). El objetivo de todo sistema
energético debería apuntar a un proceso de desacoplamiento fuerte, es decir, a un aumento
del nivel de actividad económica y una disminución del consumo de energía.
5. REFERENCIAS
CEPAL (2020) Dimensionar los efectos del COVID-19 para pensar en la reactivación. Informe
Especial COVID-19, Nº2.
Conte Grand, M. (2018). Desacople y descomposición del consumo final de energía en

Argentina (No. 678). Serie Documentos de Trabajo. Disponible en:
https://www.econstor.eu/bitstream/10419/203818/1/1067412808.pdf
García F., Ruchansky B., Carpio C., Guillén J. Lopez J., Materán M., Hallack M. (2017)
Eficiencia energética en América Latina y el Caribe: Avances y oportunidades, CEPAL, OLADE,
BID. Disponible en: https://publications.iadb.org/en/publication/14086/eficiencia-

energetica-en-america-latina-y-el-caribe-avances-y-oportunidades
MADS y MEM (2017) Plan de Acción Nacional de Energía y Cambio Climático Versión 1-
2017. Disponible en:
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/plan_de_accion_nacional_de_energia_y_c
c_2.pdf
OECD/IEA (2016) Energy, Climate Change and Environment 2016. Disponible en:
https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ECCE2016.pdf.
Sabbatella I. (2020) ‘’Vaca Muerta e YPF bajo la amenaza de la pandemia ¿El fin de un
modelo en Argentina?” en Fernández N. y Serrani E. (Coord.). COVID-19 y colapso petrolero:
incertidumbre e impactos en energía y ambiente. Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
CLASCO. Disponible en: https://www.clacso.org/wp-content/uploads/2020/05/Energia-y-
Desarrollo-Sustentable-1-1.pdf
Secretaría de Energía (2020) Estado de situación sector energético Efecto de ASPO sobre los
principales indicadores. Dirección Nacional de Escenarios y Planeamiento Energético,
Subsecretaría de Planeamiento Energético. Situación al 8 de mayo de 2020.
Serrani E. (2020) ‘’Cuatro hitos para entender el colapso petrolero?” en Fernández N. y

Serrani E. (Coord.). COVID-19 y colapso petrolero: incertidumbre e impactos en energía y
ambiente. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLASCO. Disponible en:
https://www.clacso.org/wp-content/uploads/2020/05/Energia-y-Desarrollo-Sustentable-1-
1.pdf
Consecuencias de la Pandemia 2020: ¿Mayor inclusión financiera? |
S. Orazi; L. Martínez; M. B. Guercio; H. Vigier
CONSECUENCIAS DE LA PANDEMIA 2020: ¿MAYOR INCLUSIÓN FINANCIERA?
Sofía Orazi
Lisana B. Martinez
IIESS UNS-CONICET. Departamento de Economía UNS. UPSO
Hernán Vigier
IIESS UNS-CONICET. Departamento de Economía UNS. UPSO
M. Belén Guercio
IIESS UNS-CONICET UPSO
1. INTRODUCCIÓN
La inclusión financiera se representa mediante el uso generalizado de productos y servicios
financieros por parte de individuos y empresas. Esto permite reducir riesgos y costos de
transacción, poder afrontar shocks de corto plazo, aumentar el grado de formalidad de la
economía, mejorar el ahorro y la inversión productiva de largo plazo. De este modo, una
mayor inclusión financiera puede considerarse como un factor esencial para fortalecer el
crecimiento económico y reducir la vulnerabilidad de los pequeños agentes productivos y
hogares.
En los últimos años, la inclusión financiera ha sido un tema de gran interés para el diseño de
políticas públicas, especialmente en países en vías de desarrollo. Este interés radica en la
mayor evidencia sobre los canales por los cuales la inclusión financiera promueve el
crecimiento económico y la reducción de la desigualdad. Actualmente incluso, en base al
potencial que ofrecen nuevas tecnologías y modelos de negocio en el mercado, se están
superando ciertos obstáculos que han restringido el acceso y el uso de servicios financieros
a gran parte de la población.
En base al Decreto Nacional de Necesidad y Urgencia Nro. 297/2020, publicado en el Boletín

Oficial el 19 de marzo, sobre el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio para hacer frente
a la emergencia sanitaria por el brote del virus COVID-19, declarado como pandemia por la
Organización Mundial de la Salud, en este documento de difusión, se mencionan las bases
de promoción de la inclusión financiera y el impacto que ha tenido la necesidad de
aislamiento social frente a la pandemia, en la adopción de servicios financieros, en especial

los digitales. Y a su vez, la importancia del acceso al crédito como una medida de contención
para las microempresas y los trabajadores independientes que han debido modificar su
modelo de negocio en este periodo.
2. LA INCLUSION FINANCIERA Y DIGITAL
La inclusión financiera es un término amplio que incluye diversas dimensiones. En términos

generales se refiere a que una mayor proporción de la población y las empresas tengan a
disposición servicios financieros para realizar sus operaciones cotidianas de cobros, pagos,
seguros, ahorros e inversiones, de forma segura ya un costo conveniente para el cliente y
sostenible para el que lo provee (Cull et al., 2014; De Olloqui et al., 2015).
Uno de los principales indicadores de inclusión financiera es el de cantidad de cuentas

bancarias en un país. En Argentina, en el marco de la Estrategia Nacional de Inclusión
Financiera 2019-2023 (ENIF, 2019) se estimó que actualmente el 80% de la población adulta
tiene al menos una cuenta bancaria y una tarjeta de débito asociada, pero considerando los
resultados de la encuesta del Banco Mundial (Global Findex, 2017), sólo el 50% de los
encuestados reportaron tener una cuenta, por lo que se calcula que una de cada tres
personas que tiene una cuenta no reconoce tenerla. En consecuencia, una de las principales
líneas de política pública que se desprenden del informe consiste en implementar
programas de educación financiera para diversas edades y grupos socioeconómicos.
En Argentina existe una gran participación de dinero en efectivo en los mercados, cerca del
5% del PBI, proporción que han logrado reducir al 3% en algunos países vecinos, como
Brasil, Uruguay y Chile. Así mismo, a pesar de que se emiten 1,25 tarjetas por adulto por
año, los comercios más chicos y los sectores informales siguen utilizando dinero en efectivo.
En comparación, en Argentina se registraron 22 operaciones por adulto con tarjetas de
débito durante el año 2017, mientras que en Chile y Brasil se registraron 61 y 49,
respectivamente (BCRA, 2019).
En el contexto actual de emergencia sanitaria, poder reducir el contacto con elementos de

uso común, como el dinero, se vuelve esencial para prevenir el contagio. Si bien la OMS
descartó que el dinero fuera una causa directa de contagio del COVID-19, la proximidad con
personas si es un factor principal de riesgo de contagio y el uso de efectivo implica largas
2
colas fuera de los bancos, en cajeros automáticos o en centrales de pago de servicios, y el

contagio de otro tipo de virus, bacterias y microorganismos que circulan en los billetes y
monedas. Por este motivo, la inclusión financiera, junto con un proceso de digitalización de
servicios implicaría una vía importante de prevención frente a la emergencia sanitaria como
la actual.
La digitalización implica un proceso aún más avanzado, en el que la población que tiene los
medios y las habilidades para el uso de tecnología, accede desde dispositivos móviles o pc
de escritorio, a realizar y comprobar operaciones financieras (Demirgüç-Kunt et al., 2017).
En Argentina, la última encuesta de medición de capacidades financieras (BCRA-CAF, 2018)

mostró que el 45% de los encuestados consideraba que realizar transacciones financieras
mediante canales electrónicos puede resultar "difícil y confuso". Este porcentaje es mayor
entre las mujeres, en personas de mayor edad, de menores ingresos y bajo nivel educativo.
De todas formas, el sector Fintech de Argentina, es decir de empresas financieras con una
fuerte impronta tecnológica, continúa creciendo en estos últimos años, alcanzando los 6
millones y medio de cuentas, en más de 230 empresas operando en el país, y fuertemente
concentrado entre unas pocas empresas (como por ejemplo, Mercado Pago, Ualá o PIM del
Banco Nación), según el último informe de la cámara de Fintech1.
Entre las actividades más dinámicas y emergentes en tiempos de aislamiento social

preventivo y obligatorio, entre marzo y abril de 2020 más de medio millón de personas se
registraron en una nueva plataforma de billetera digital desarrollada por el Banco Provincia
de Buenos Aires, llamada Cuenta DNI. Si bien esta alternativa está vigente en el mercado
desde el 2019, en estos meses se incorporaron nuevas funcionalidades de billetera digital.
Estas plataformas permiten comprar en comercios, enviar y recibir dinero y recargar el

celular y tarjetas de transporte. A su vez, se puede retirar efectivo en cualquier cajero de la
Red Link identificado con Punto Efectivo sin necesidad de tener la tarjeta de débito. Frente a
la emergencia sanitaria actual muchos usuarios se vieron incentivados a conocer estas
nuevas formas de acceso.
1
Disponible en: https://camarafintech.com.ar/
3
Una gran proporción de estas nuevas cuentas en billeteras digitales han sido de la población
que se encuentra fuera del sistema financiero, que no tienen cuenta bancaria y que han
recurrido a estas plataformas digitales para poder cobrar el estipendio económico que ha
proporcionado el Gobierno Nacional para la población de menores recursos, denominado
Ingreso Familiar de Emergencia.
Si bien los ánimos frente a estas nuevas tecnologías son muy optimistas, es necesario
recordar que aún existen fuertes disparidades regionales en cuanto el acceso a internet fija
y móvil, y por ende, a los servicios financieros digitales. Si bien actualmente en Argentina
existe más de una línea de telefonía móvil por persona, en algunas provincias como
Formosa, Chaco, Corrientes o Salta, menos de una de cada diez personas tiene acceso a este
servicio, mientras que en las provincias de Córdoba, Santa Fé o Buenos Aires, este indicador
se duplica; incluso en CABA, un poco más de cuatro cada diez personas acceden a internet
fija (ENIF, 2019). El asegurar una infraestructura digital lo suficientemente abarcativa y
segura para la población debería cumplir un rol esencial en la agenda política actual y
futura.
En nuestro país el acceso financiero parece estar en una etapa avanzada, en cuanto se
dispone de una elevada proporción de población con cuenta bancaria y diversas opciones de
acceso digital. El uso en cambio parece encontrarse más rezagado, sumado al nivel de
educación financiera de la población que se encontraba en una situación de desventaja con
respecto a otros países de la región (BCRA-CAF, 2018), y frente a recurrentes situaciones de
crisis macroeconómicas, se plantea un desafío complejo al cual el actual Consejo de
Inclusión Financiera deberá afrontar.
3. EL ACCESO AL CRÉDITO
La importancia del uso de servicios financieros formales también contempla la premisa de

lograr sistemas financieros más profundos y equitativos, que promuevan un mayor
crecimiento económico y el desarrollo sostenible. El sistema crediticio en Argentina es muy
reducido comparado con otros países de la región, apenas alcanza el 15% del PBI, mientras
que el promedio para América Latina es del 66%, y entre los países de la OCDE supera el
100% (ENIF, 2019).
4
El acceso al crédito de los hogares permite suavizar los ciclos de consumo, como en el caso
actual donde se ven afectados los ingresos. A su vez, le permite al sector productivo
afrontar los shocks de demanda, cumplir con sus obligaciones y prepararse para un boom de
consumo posterior, invertir en infraestructura y mejorar la escala para reducir costos en el
largo plazo.
Del total de microempresas y cuentapropistas, que asciende a más de tres millones en

Argentina (418.000 el primero y 2.891.000 el segundo conjunto), solo el 34% de las
microempresas y el 9,8% de los trabajadores por cuenta propia reciben financiamiento.
Principalmente como capital de trabajo, y en menor medida créditos personales, prendarios
o hipotecarios (PACP, 2019).
Frente a la dificultad económica que se presenta ante el aislamiento social preventivo y

obligatorio desde mediados de marzo de este año, los pequeños productores han tenido
que modificar su modelo de negocio. Si bien no existe información relevada en especial para
este sector, aquellos negocios que han podido mantener su actividad, han tenido que
reforzar sus medidas sanitarias y de prevención. También han visto incrementada su
demanda de pedidos a domicilio, han tenido que adoptar diversos métodos de cobro, como
posnet inalámbricos, billeteras digitales, pagos con código QR, etc., lo que implicaría un
aumento del acceso a servicios financieros y generaría un impacto en el nivel de
informalidad y por ende en los gastos tributarios. Incluso para aquellos negocios que no han
podido trabajar durante la cuarentena la situación ha sido aún más compleja. Frente a estos
cambios repentinos y forzados, los pequeños negocios son los más vulnerables, y el acceso
al crédito puede ser de mucha utilidad en estas situaciones.
Diversos instrumentos de asistencia al sector productivo se han incentivado desde el

Gobierno Nacional. Una de ellas son los créditos a tasa cero, que frente a una inflación que
supera los 3 puntos mensuales y una devaluación del dólar en los mercados paralelos que
supera el 40%, implica un gran beneficio. A estos créditos podrán acceder monotributistas y
trabajadores autónomos y dependiendo la categoría podría alcanzar los 150mil pesos. A su
vez, aquellas personas que tengan al día los pagos de los aportes de su empleados y
registros en AFIP, podrán acceder al Programa de Asistencia de Emergencia para el Trabajo y
la Producción, el cual implica una reducción del 95% del componente SIPA (Sistema
5
Integrado Previsional Argentino) de las contribuciones patronales y descuentos en los

salarios de los trabajadores a cargo.
De todas formas será importante evaluar ex-post cuán generalizado ha sido el acceso y
cómo ha impactado en la actividad productiva nacional.
Frente a una situación compleja de inclusión financiera en Argentina que se venía

registrando con diversos informes del Ministerio de Hacienda en el marco de la Estrategia
Nacional de Inclusión Financiera (ENIF, 2019), donde se diagnosticó que si bien el acceso a
los servicios financieros y digitales se encuentra en niveles propicios, el uso de los mismos se
encuentra rezagado, gran parte de la población no reconoce que tiene una cuenta, y
encuentra difícil y confuso el uso de medios electrónicos, dejando un amplio margen para
políticas de educación financiera. A su vez, la fuerte disparidad en el acceso a internet marca
un punto importante de atención en vistas de mejorar el acceso y la seguridad de las
tecnologías financieras.
Actualmente se presenta otro desafío frente a un escenario de aislamiento social preventivo

y obligatorio. La variación en los ingresos, el aumento de precios, las recomendaciones de
no salir de sus casas, generaron que gran parte de la población que no era usuaria de
servicios financieros hayan recurrido a los beneficios del acceso remoto a cuentas bancarias
o billeteras digitales para poder acceder a los beneficios sociales, realizar pagos, compras,
cobros, transferencias, inversiones, etc. Podría generarse incluso una fuerte segmentación
en el mercado financiero, entre aquellos usuarios tradicionales de servicios fintech, de
empresas privadas que propiciaron nuevos modelos de negocios financieros incluyendo a la
tecnología, y aquellos quienes han recurrido a las aplicaciones, en su mayoría de bancos
públicos, para poder recibir los beneficios sociales que se han propuesto para moderar el
impacto negativo del contexto económico. Esta segmentación podría cambiar el panorama
tradicional de inclusión financiera como se conocía hasta ahora.
Para el caso del sector productivo, la situación también ha cambiado. El Gobierno Nacional
ha anunciado diversas herramientas de asistencia con la finalidad de ayudar a las pequeñas
empresas y a los trabajadores autónomos a afrontar sus obligaciones de corto plazo, evitar
6
reducciones de personal, adaptarse a la modalidad de envío a domicilio o adoptar sistemas

de cobro digital, para mantener la actividad y reducir el impacto en la economía real.
No se tienen predicciones exactas de la marca que dejará la cuarentena sobre la economía.

Desde el punto de vista de la inclusión financiera los desafíos continúan bajo las mismas
premisas: lograr que una mayor proporción de la población acceda a servicios financieros y
digitales, para mejorar el ahorro, suavizar el consumo, afrontar los shocks de corto plazo e
incentivar a la inversión y el crecimiento de largo plazo.
5. REFERENCIAS
BCRA-CAF (2018). Encuesta de Medición de Capacidades Financieras en Argentina.

Financiado por Corporación Andina de Fomento (CAF) en colaboración con el Banco
Central de la República Argentina (BCRA)
Cull R., Ehrbeck T. &Holle N. (2014). La inclusión financiera y el desarrollo: Pruebas recientes
de su impacto. Enfoques, 92, 1-11.
De Olloqui, F., Andrade, G. & Herrera, D. (2015). Inclusión financiera en América Latina y el
Caribe: coyuntura actual y desafíos para los próximos años. Working Paper
WP/15/206, Banco Interamericano de Desarrollo.
Demirgüç-Kunt, A., Klapper, L. & Singer, D. (2017). Financial Inclusion and Inclusive Growth.
A Review Of Recent Empirical Evidence. Policy Research Working Paper No. 8010,
World Bank Group.
Karlan, D. &Morduch J. (2009). Access to Finance. En D. Rodrik& M. R. Rosenzweig (Eds.),

Handbook of Development Economics, volume 5 (pp. 4704-4784) Amsterdam:
Elsevier.
Ministerio de Hacienda de la Nación. (2019). Política para el Acceso al Crédito Productivo

(PACP). Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/inclusion-financiera/politica-de-
acceso-al-credito-productivo
Ministerio de Hacienda de la Nación (2019). Estrategia Nacional de Inclusión Financiera

(ENIF). Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/inclusion-financiera/estrategia-
nacional-de-inclusion-financiera-enif
7
Fijación de precios en el mercado farmacéutico
Un análisis descriptivo en tiempos de pandemia. |L. Meller; E. Gutiérrez; D.L. Domínguez
FIJACIÓN DE PRECIOS EN EL MERCADO FARMACÉUTICO

Un análisis descriptivo en tiempos de pandemia.
Leandro Meller
IIESS CONICET-UNS
Emiliano Gutiérrez
IIESS CONICET-UNS
Diego Leandro Domínguez

Departamento de Ciencias de la Administración -UNS.
1. INTRODUCCIÓN
La propagación del virus SARS-CoV-2, la consecuente pandemia de COVID-19 y las medidas

de confinamiento y distanciamiento social implementadas como respuesta a este fenómeno
durante los primeros meses del año 2020 han dado lugar una serie de efectos económicos
(OCDE, 2020) y financieros (De Vito y Gómez, 2020) en todos los rincones del planeta. Aún
no se conoce con precisión en qué consisten dichos efectos, pero es probable que muchos
de ellos se develen con el transcurso del tiempo.
Afortunadamente, la teoría económica brinda herramientas para hacer una estimación de

los efectos que serían atribuibles al brote de un nuevo virus y la puesta en marcha de una
serie de medidas encaminadas a detener su propagación. Por ejemplo, las medidas de
confinamiento pueden ser representadas dentro de un modelo de equilibrio general como
una restricción cuantitativa exógena a la oferta de trabajo. Si se cumplieran los supuestos de
Rybczynski (1955), inducirían un decremento en la producción de bienes trabajo-intensivos
y un incremento en la producción de bienes capital-intensivos. Pero si se incorporaran los
efectos de la propagación de la enfermedad como externalidades, no necesariamente se
arribaría a las mismas conclusiones (Ishikawa, 1994). Esto, no obstante, no constituye un
obstáculo a la posibilidad de hacer predicciones mediante el uso de modelos de esta clase,
ya que existe la opción de adaptar los supuestos a una situación específica, de modo que
resulte posible predecir o estimar el sentido de los cambios en las cantidades producidas o
en los precios relativos inducidos por el acontecimiento analizado.
Sin embargo, existen razones para creer que el instrumental teórico puede ser insuficiente
en más de una ocasión. Una de estas razones es la existencia de situaciones que no pueden
ser representadas satisfactoriamente mediante los modelos que se encuentran a disposición
del teórico. Por ejemplo, un modelo de equilibrio general puede resultar insatisfactorio si se
pretende comparar situaciones que no constituyen equilibrios, o si el objetivo es analizar un
sistema económico donde hay lugar para fenómenos monetarios importantes, como el caso
de una economía que se encuentra transitando un proceso inflacionario. Otra buena razón
para no conformarse con el uso de instrumental teórico es la necesidad de usar datos como
insumo, es decir, la necesidad de basar los razonamientos en observaciones extraídas del
mundo exterior.
El objetivo de este trabajo es, en buena medida, cubrir esa necesidad. Específicamente, se
pretende describir las variaciones de los precios de los medicamentos en Argentina durante
lo que va de la pandemia de COVID-19. Para ello, en la siguiente sección se lleva a cabo una
descripción de la metodología adoptada y de los datos utilizados. Luego se procede a tratar
la posibilidad de que las variaciones porcentuales de los precios de los medicamentos en
Argentina se ajusten a una distribución normal o log-normal. Esclarecida esta cuestión, se
estudian algunas propiedades de las distribuciones estadísticas asumidas por las variaciones
de los precios cuando se las separa de acuerdo al laboratorio de procedencia del producto
relevado. En penúltimo lugar, se hace una enumeración de algunos posibles determinantes
de las variaciones de precios observadas. Finalmente, se exterioriza una conclusión para el
presente trabajo.
2. METODOLOGÍA Y DATOS
La recopilación de los datos utilizados en este trabajo se hizo mediante un algoritmo de

webscrapping o raspado de web, el cual consiste en el proceso de recopilación y descarga
de información contenida en determinado sitio web (Martínez y otros, 2018; Hernández y
otros, 2015). En lo que respecta a la utilización de esta técnica para la gestión del análisis de
precios, existen diversos antecedentes aplicados al caso argentino. En este sentido, merece
resaltarse el pionero aporte de BillonPrices Project (Cavallo y Rigobon, 2016), iniciativa que
realiza estimaciones para la inflación argentina mediante la información disponible en la

web, siendo éstas difundidas a partir del año 2008. Otro aporte de relevancia es el “IPC
Online” (Uriarte y otros, 2019; Ramírez Muñoz de Toro y otros, 2019), el cual estima el nivel
general de precios ininterrumpidamente desde septiembre del 2014.
Por otra parte, en lo que respecta a aplicaciones de métodos estadísticos, D'Elia y otros
(2018) estudian el impacto del Metrobús en Buenos Aires recurriendo a modelos hedónicos
y Propensity Score Matching (PSM). Dicha investigación realiza la recopilación de los datos
mediante web scrapping de información contenida en dos sitios web: buscainmueble.com y
Argenprop.com. De igual modo, Ramírez Muñoz de Toro (2017) analiza el mercado de autos
en línea mediante un modelo hedónico de precios, siendo posteriormente reformulado este
modelo en Gutiérrez y otros (2018). Asimismo, en el caso del mercado de medicamentos,
Virdis y otros (2018) formulan una estimación de tipo logit, como así también un modelo de
predicción mediante RandomForests a partir de la información online, para poder así
explicar el impacto del resultado electoral argentino en el sector farmacéutico.
Tabla 1: Estadística descriptiva de las variaciones (%)relevadas

Número de Desvío Error Intervalo de confianza del
Media
observaciones estándar estándar 95%
7962 3.89 9.56 0.107 3.68 4.10
Fuente: Elaboración propia.
En el caso de los datos utilizados en este trabajo, el número de observaciones analizadas fue
de 7962, que consisten en precios procedentes del catálogo de medicamentos ofrecido por
el sitio farmacity.com. La muestra en cuestión reúne precios de productos procedentes de
153 laboratorios diferentes. La estadística descriptiva de la misma (tabla 1) revela que, en
promedio, el precio de los medicamentos aumentó aproximadamente un 3.89% entre el 17
de marzo y el 5 de mayo de 2020.
3. DISTRIBUCIÓN DE LAS VARIACIONES DE PRECIOS
A fin de averiguar si la distribución de las variaciones porcentuales en los precios de los

medicamentos se parece a la distribución de una variable normal o log-normal se aplicaron
pruebas de Kolmogorov-Smirnov (Massey Jr., 1951), cuyos resultados (tabla 2) sugieren que
los datos observados se alejan significativamente de una distribución normal o log-normal al
utilizarse un p-valor de 5% como referencia. Debe advertirse que se ha asumido que los
parámetros de dichas distribuciones serían iguales a sus respectivos valores muestrales si se
cumpliera la hipótesis nula, lo cual conduce a p-valores ilusoriamente grandes (Steinskog,
Tjøstheim y Kvamstø, 2007). Aunque este sesgo parece reforzar las conclusiones obtenidas,
quizás sea recomendable verificar tales conclusiones mediante la realización de pruebas que
no hayan sido objeto de la mencionada crítica.
Tabla 2: Prueba de Kolmogorov-Smirnov

Hipótesis nula Estadístico P-valor (aprox.)
Normalidad 0.35 < .001
Log-normalidad 0.82 < .001
El análisis gráfico cuantil-cuantil (gráfico 1) tampoco parece respaldar la hipótesis de que las
variaciones porcentuales de los precios de los medicamentos entre las fechas consideradas
siguieron una distribución normal. Sin embargo, el mismo análisis gráfico también sugiere la
existencia de un posible outlier (correspondiente a la mayor variación porcentual observada
en el período considerado) que podría estar influyendo sobre los resultados.
Gráfico 1: Gráfico cuantil-cuantil
El dato en cuestión corresponde a un aumento de 817% en el precio de un miorrelajante

cuya producción ―según el vademécum de la Administración Nacional de Medicamentos,
Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ― se encuentra discontinuada. Esta circunstancia
probablemente esté influyendo sobre el guarismo observado a través de la presión al alza
que estaría ejerciendo la escasez del producto sobre su precio. Ahora bien, la pregunta es si
tal variación inusual influyó de manera decisiva sobre la conclusión de que las variaciones
porcentuales de los precios de los medicamentos en el período considerado no siguen una
distribución normal o log-normal.
Tabla 3: Prueba de Kolmogorov-Smirnov (excluyendo outlier)

Hipótesis nula Estadístico P-valor
Normalidad 0.27 <.001
Log-normalidad 0.25 <.001
La respuesta debe ser negativa, ya que la exclusión del posible outlier no induce variaciones
en las conclusiones de las pruebas de Kolmogorov-Smirnov (tabla 3) ni en el análisis gráfico
cuantil-cuantil (gráfico 2). En virtud de ello, se podría señalarse que la evidencia presentada
no apoya la idea de que las variaciones porcentuales de los precios de los medicamentos en
Argentina siguieron una distribución normal o log-normal.
Gráfico 2: Gráfico cuantil-cuantil (excluyendo outlier)
4. DISTRIBUCIÓN SEGÚN LABORATORIO DE PROCEDENCIA
Los laboratorios que producen los medicamentos parecen tener un papel muy importante
en el proceso de determinación de los precios de dichos productos al consumidor final, a tal
punto que existe un análisis del sector en el cual se afirma que “los laboratorios son los
principales responsables de la formación del precio del medicamento” (Bisang, Luzuriaga y
San Martín, 2017, p. 9). Ante esta circunstancia, cabe preguntarse si la distribución de las
variaciones porcentuales en los precios de los medicamentos varía significativamente de
laboratorio en laboratorio obedeciendo, quizás, a diferentes políticas de precios adoptadas

por dichos proveedores. La no normalidad de los datos hace recomendable la aplicación de
la prueba de Kruskal-Wallis (1952), cuyos resultados (tabla 4) sugierenrechazar la hipótesis
nula, por lo que la respuesta a tal pregunta sería afirmativa.
Tabla 4: Prueba de Kruskal-Wallis

Grados de libertad Estadístico H P-valor
118 4423 < .001
Es importante aclarar que la aplicación tal prueba sólo es recomendable si las submuestras
no son muy pequeñas. Una regla práctica consiste en llevarla a cabo si cada submuestra está
compuesta por cinco observaciones o más. Como esta condición no se cumplía en el caso de
los datos reunidos para este trabajo, se optó por practicar la prueba sobre aquella porción
de la muestra compuesta por productos procedentes de laboratorios de los cuales se habían
recabado precios de por lo menos cinco productos. La estadística descriptiva de tal porción
(tabla 5), compuesta por datos de 119laboratorios, no exhibe características estructurales
muy distintas de las observadas en la muestra original (tabla 1).
Tabla 5: Estadística descriptiva de la porción muestral usada en la prueba de Kruskal-Wallis

Número de Desvío Error Intervalo de confianza del
Media
observaciones estándar estándar 95%
7895 3.90 9.58 0.11 3.68 4.11
Sin embargo, una comparación entre las mayores medias submuestrales (gráfico 3) permite
obtener unas conclusiones adicionales. Entre los laboratorios con menos de cinco productos
muestreados, la variación media más alta corresponde al laboratorio Cinetic (36.7%), cuyo
único producto del cual se relevó un precio es un anticelulítico. Otros laboratorios con pocos
productos relevados, pero con alzas medias elevadas son el laboratorio de Hemoderivados
de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) (15.0%) ―el cual se encuentra involucrado en
investigaciones destinadas al desarrollo de un tratamiento para la COVID-19 (La Voz, 2020)
―, FraminghamPharm (13.8%) y EthicalPharma (10.3%).
Gráfico 3: Mayores variaciones promedio (%)
Entre aquellos con cinco o más productos muestreados, por su parte, la variación porcentual
media más grande es la correspondiente al laboratorio Domínguez (15.9%), cuya posición en
esta lista se explica en buena medida por el hecho de que es el laboratorio de donde
procede el miorrelajante cuyo precio subió 817% durante el período considerado. Otros
laboratorios cuyos productos, además de haber sido incluidos en la muestra de la prueba de
Kruskal-Wallis, experimentaron grandes aumentos promedio son SavantPharma (13.2%),
Raymos (10.0%), E. J. Gezzi (9.65%), Alcon (8.00%) y Francelab(7.94%).
5. DISCUSIÓN
Si bien la posibilidad de explicar las variaciones en los precios de los medicamentos a través
de los laboratorios que los producen ya ha sido considerada en la sección precedente, no se
ha dicho en tal sección del trabajo todo lo que se podía respecto a este asunto. Por ejemplo,
no se ha comentado mucho respecto de los posibles determinantes de las distintas políticas
de precios adoptadas por los laboratorios y las farmacias. En la introducción de este trabajo
ya se han esbozado algunas ideas sobre las cuales se podría cimentar una buena respuesta a
dicha inquietud.
La primera posibilidad mencionada en la introducción relaciona las variaciones porcentuales

en los precios de los medicamentos con variaciones en la escasez relativa de los factores de
producción y las consiguientes variaciones en los precios de éstos. Esto podría ocurrir en un
contexto donde las medidas de aislamiento obligatorio inducen mayores incrementos en los
costos de unos laboratorios que en los costos de otros.
Otra posibilidad interesante relaciona las variaciones en los precios de los medicamentos
con cambios en su demanda. En la gestación de dichos cambios podría ser de suma
importancia el hecho de que el medicamento haya sido indicado para el tratamiento de una
enfermedad infectocontagiosa, esperándose una variación porcentual más baja en el caso
de que sea así, a menos que el medicamento en cuestión sea un potencial paliativo de la
COVID-19. También deberían tenerse en cuenta la existencia de efectos estacionales, los
cuales han sido ignorados en el cuerpo del presente trabajo, aunque muy probablemente se
encuentren entre aquellos determinantes de las variaciones de precios que merecen recibir
la mayor importancia de parte del investigador.
Por otro lado, debería prestarse más atención a la influencia del contexto institucional sobre
las variaciones observadas en los precios de los medicamentos. Una posibilidad interesante,
por ejemplo, consiste en analizar si a lo largo del período considerado existen diferencias
sistemáticas entre las variaciones experimentadas por los precios de los medicamentos de
venta libre y las experimentadas por los precios de aquellos medicamentos que sólo pueden
venderse bajo receta.
Gráfico 4: Variación promedio (%) agrupada por laboratorio
Por último, debe mencionarse que la diversificación de la cartera de productos ofrecidos es

otra variable que puede estar asumiendo un papel muy importante en la determinación de
las políticas de precios de los laboratorios y las farmacias. Es más, el gráfico 4 revela que la
dispersión de las variaciones porcentuales medias parece ser mayor en los casos de aquellos
laboratorios con pocos productos relevados. En los casos de los laboratorios con muchos
productos relevados, en cambio, se advierte que la dispersión de las variaciones medias

parece ser más baja y que sus valores parecen concentrarse alrededor de la media estimada
para la muestra completa.
Si el número de productos relevados es una buena proxy de la diversificación de la cartera

de productos ofrecidos, entonces las diferencias entre la variación media de los productos
procedentes de un laboratorio y la de los medicamentos en general podría ser vista como
una desviación que desaparecería en la medida que el laboratorio diversificara su cartera de
productos, en vez de ser vista como el resultado de alguna característica o política inherente
al laboratorio en cuestión. Este resultado podría justificar la apelación a explicaciones que
pongan más foco en los productos ofrecidos que en los oferentes, porque brinda soporte a
la idea de que los laboratorios no se diferencian tanto por la esperanza de la variación de los
precios de sus productos, sino por la variedad de productos ofrecidos.
Mediante la técnica de web scraping fueron recabados los precios al consumidor final de
7962 medicamentos procedentes de 153 laboratorios diferentes. Se encontró que entre el
17 de marzo y el 5 de mayo de 2020 los precios de dichos productos variaron en promedio
un 3.89% aproximadamente y que tales variaciones no parecen ajustarse a una distribución
normal o log-normal. También se presentó evidencia favorable a la hipótesis de que los
productos procedentes de algunos laboratorios tendieron a aumentar en mayor medida que
los procedentes de otros. Sin embargo, no se descarta la posibilidad de que buena parte de
la variación entre las medias por laboratorio se deba en realidad al uso de muchas muestras
pequeñas para calcularlas.
Los resultados que se presentaron en el presente trabajo, lejos de ofrecer soporte a alguna
conclusión de índole normativa, constituyen una invitación a seguir investigando, puesto
que revelan la existencia de fenómenos aún no descriptos o aún no observados detrás de las
variaciones de precios experimentadas por los medicamentos en Argentina. Sólo se podrán
elaborar recomendaciones de política prudentes relativas a los precios de los medicamentos
en la medida que se conozcan los principios a los cuales obedece su comportamiento. Una
vez conocidos tales principios, podrá juzgarse en qué medida se ajustan a algún conjunto de
reglas de optimalidad preestablecidas.
Pero ello implica que es necesario ampliar las investigaciones en este campo. Una vía por la
cual puede contribuirse a tal ampliación es la recopilación de más datos. Sin embargo, no es
ni debe ser la única. Además de seguirse la evolución de los precios en períodos posteriores
al contemplado, sería muy útil la formulación de modelos teóricos similares a los descriptos
en la introducción de este trabajo, pero adaptados de modo tal que permitan la realización
de algunas predicciones relativas al curso que seguirán precios y cantidades como resultado
de las medidas de confinamiento y aislamiento social. La calibración de dichos modelos con
datos reales, por su parte, sería una buena forma de complementar los avances alcanzados
por las dos vías sugeridas y obtener predicciones cuantitativas precisas.
7. REFERENCIAS
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Elementos para al análisis económico del impacto del covid-19 sobre el medio ambiente | S.
London;F. Mezzanotte;M. J. Simone;L. Krieger;L. Raab;M. Otero
ELEMENTOS PARA AL ANÁLISIS ECONÓMICO DEL IMPACTO DEL COVID-19

SOBRE EL MEDIO AMBIENTE1
Silvia London
Fiorella Mezzanotte (UNS)
María Jesús Simone (UNS)
Lucía Krieger (UNS)
Ludmila Raab (UNS)
Manuel Otero (UNS)
1. INTRODUCCIÓN
El avance en la incorporación del medio ambiente en el análisis económico se ha

incrementado notoriamente en las últimas décadas. A partir de la fuerte degradación
ambiental observada (principalmente producto de actividades económicas), el
calentamiento global y sus consecuencias sobre la variabilidad climática, el análisis
económico ha incrementado y profundizado las evaluaciones de impacto ambiental en
prácticamente todas sus ramas de estudio (London 2018).
Definimos al medio ambiente como la fuente de todos los recursos utilizados por el ser
humano, formado por elementos naturales y artificiales interrelacionados, que pueden ser
modificados por la acción humana. Incluye valores naturales, sociales y culturales que
existen en un lugar y momento determinado, y comprende factores físicos (como el clima y
la geología), biológicos (la población humana, la flora, la fauna, el agua) y socioeconómicos
(la actividad laboral, la urbanización, los conflictos sociales) (OBELA 2018).
La modificación del medio ambiente puede ser principalmente por consecuencia de dos
acciones. Por un lado, la naturaleza misma se encuentra en constante modificación por su
propia dinámica: a estos cambios los denominamos naturales. Por otro lado, el ser humano
1
Estas reflexiones surgen de las discusiones en el seno de la materia Economía y Medio Ambiente, cátedra de
grado dictada por la Dra. Silvia London en la Licenciatura en Economía de la Universidad Nacional del Sur
(Bahía Blanca, Argentina).
(como otros individuos de la naturaleza) modifica el medioambiente con el propósito de

incrementar su consumo y bienestar, provocando los llamados cambios antrópicos. Las
intervenciones humanas son inevitables y de muchas maneras necesarias y deseables, sin
embargo los altos niveles de contaminación, el incremento en la variabilidad climática y el
agotamiento de ciertos recursos naturales han encendido las luces de alarma de los
Organismos Internacionales y la comunidad en general. Puntualmente, los modos de
producción intensivos, el consumismo creciente y el uso de hidrocarburos en los procesos
de producción y consumo, plantean desafíos económicos y técnicos para la humanidad.
En particular, la atención se ha concentrado en la emisión de gases de efecto invernadero.

(GEI). La curva de Keeling muestra el continuo crecimiento de CO2 (el más importante entre
los GEI) en la atmósfera desde mediados del siglo XX. Hasta el año 2019 este gas se
encontraba en constante expansión, principal mente por la combustión de carbón, petróleo
y gas natural (combustibles fósiles). Por estas emisiones la atmósfera es la más perjudicada
y vulnerable, donde los GEI permanecen activos mucho tiempo: de ahí que se les denomine
“de larga permanencia”2.
En la actualidad, el surgimiento del Covid-19 como enfermedad altamente contagiosa y de

consecuencias devastadoras para los sistemas de salud (y por ende, para la salud de la
población mundial) condujo a dos acciones disruptivas en la actividad económica. La
primera, el cese de circulación humana y de actividades económicas llamadas no esenciales
en la mayoría de los países afectados. Según datos no oficiales, a mediados de abril de 2020
más de la mitad de la población mundial estaba invitada u obligada a permanecer en
confinamiento social (según AFS). Asociado a este fenómeno, la producción económica
cayó dramáticamente en estos países, a la vez que se cerraban fronteras, y el transporte
(terrestre, aéreo y fluvial) se llevó a su mínima expresión. De acuerdo a estimaciones de la
CEPAL, la pandemia del COVID-19 llevará a la mayor contracción de la actividad económica
en la historia de la región: caerá -5,3% en 2020 (comunicado de prensa del 13 de abril de
2020 en cepal.org).
2
Para ilustrar, es importante considerar que los gases que se emiten hoy permanecerán durante muchas
generaciones, lo cual produce el efecto invernadero. El 50% del CO2 emitido actualmente a la atmósfera
tardará 30 años en desaparecer; el 30% permanecerá varios siglos y el 20% restante durará varios millares de
años. Asimismo, la concentración de CO2 está ocurriendo e incrementándose en océanos y en la biosfera
(Terceiro Lomba 2009, en London 2018).
La segunda disrupción es consecuencia de las recomendaciones sanitarias de la

Organización Mundial para la Salud (OMS). Por un lado, la concentración en actividades de
investigación, equipamiento, capital de trabajo en el sector sanitario. Por el otro, las
medidas de prevención tanto para personal de la salud, funcionarios públicos y otros
servicios esenciales, como para la población en su conjunto.
Las consecuencias más visibles sobre el medio ambiente de estas dos acciones fueron, en un
primer momento, positivas. Según la comunicación en redes sociales, fotos y algunos
estudios preliminares de carácter científico, la “pausa” impuesta a los actores económicos
trajo aparejada una sensible disminución de la contaminación, la parcial recuperación de
aguas fluviales y marinas costeras, y la aparición de animales salvajes en entornos urbanos
(una foto casi poética de “la recuperación de la naturaleza por su lugar en la lucha contra el
hombre”).
Estos efectos, convenientemente documentados, son innegables. Sin embargo, la valuación

temporal de los mismos y la persistencia sobre el medio ambiente merecen un análisis
mucho más profundo, desde lo físico a lo económico. Por otro lado, existe un conjunto de
causalidades no deseadas que profundizan la preocupación por la salud del medio ambiente
mencionada al principio de estas líneas. De allí que el propósito de este ensayo sea el de
presentar, a modo de introducción para futuros trabajos, aquellas situaciones adversas para
el medio ambiente que han surgido producto de la pandemia por Covid-19.
2. CAMBIOS EN EL MEDIO AMBIENTE A LA LUZ DEL VALOR DE LA BIOSFERA
Para estudiar los dos cambios señalados en la actividad económica mundial, es necesario
comprender cómo se incorpora el medio ambiente al análisis económico. Las herramientas
utilizadas provienen de diferentes corrientes de análisis. Así, la dimensión ambiental de la
Economía se ha encarado desde la Economía Ambiental (utilizando herramientas del análisis
neoclásico, técnicas de valoración y asignación de recursos por el sistema de mercado) y la
Economía Ecológica, mediante una perspectiva sistémica (Figueroa 2005; Cuvi 2013). La
gestión sostenible de los recursos naturales ha sido ampliamente analizada por las líneas
derivadas del mencionado enfoque de Ostrom (2009). Por último, a partir del enfoque de
prospectiva (La Prospective) se han incorporado valiosos instrumentos de análisis cualitativo

(London y Rojas 2015).
Más allá de las profundas (y en algunas variantes, irreconciliables) diferencias conceptuales

entre estas visiones, y la discusión tanto epistemológica como moral entre las dos primeras
corrientes, iniciaremos el análisis desde la visión de la valoración económica.
De acuerdo a la clasificación de Pearce (1976), se identifican cuatro funciones que

relacionan al ser humano con el medio ambiente y le dan valor. Estas pueden resumirse en:
1) función de producción: produce gran cantidad de bienes económicos, participa en los
procesos de producción, distribución y consumo de bienes y servicios económicos,
ofreciendo insumos esenciales; 2) receptor de residuos y desechos: como resultado de las
actividades productivas y de consumo de la sociedad, actúa como “reciclador” (según la
capacidad de asimilación de estos residuos, los transforma en sustancias inocuas o incluso
beneficiosas); 3)proporcionar bienes naturales (paisajes, parques, entornos naturales, cuyos
servicios son demandados por la sociedad); 4) y sostener toda clase de vida.
“Con base en estas funciones, los análisis económicos han tendido a valorar
(monetariamente) el impacto de sus sistemas de producción y consumo sobre el
medioambiente, tanto desde una perspectiva de corto plazo como de impacto
intergeneracional” (London 2018). En el caso de la Economía Ambiental la búsqueda se
concentra en dar valor a bienes que no tienen mercado, y por lo tanto, carecen de un
precio. Mediante diferentes técnicas es posible entonces valorar y evaluar tales impactos
ambientales. El primer paso es analizar (o listar) ganadores y perdedores de un proyecto
económico, identificar externalidades, bienes públicos o recursos comunes en la actividad
seleccionada para su consideración.
En lo que sigue nos detendremos en este punto particular. Sin profundizar en herramientas
y tecnologías de valoración, realizaremos un breve listado de efectos destacados producto
de las acciones disruptivas en la actividad económica. Este breve pantallazo constituirá el
insumo para futuros análisis.
Para comenzar, planteamos como objetivo principal del trabajo la recolección de

información sobre los efectos de la cuarentena sobre el medio ambiente, resultado de la
lucha para combatir al “enemigo invisible”, el Covid-19, a nivel mundial. El estudio se
encuentra en elaboración, por lo que en los párrafos siguientes nos detendremos sólo en
algunos hechos sobresalientes.
Los primeros efectos visibles: una mirada positiva
Intuitivamente, los primeros efectos que se esperan (y que de hecho se constataron) son
positivos. Claramente, la ausencia de personas contaminando en las calles y la disminución
de la producción tuvo una importante consecuencia positiva sobre el medio ambiente. La
caída en emisiones por gas de los vehículos, centrales eléctricas y otro tipo de máquinas que
consumen y queman combustibles fósiles, reducen la presencia de sustancias nocivas que
contaminan el aire. Es así que “la pausa” trae efectos benéficos, más allá de lo esperable:
por ejemplo, el aire de China se está limpiando más rápidamente que nunca en la historia.
“Los instrumentos orbitales diseñados para controlar la calidad del aire recogieron una caída
sustancial de la concentración de contaminación de dióxido de nitrógeno (NO2) desde
enero” (Zamrycki, 2020). China no fue el único país afectado medioambientalmente de
manera positiva por la disminución de NO2: en Barcelona, los niveles medios de NO2
bajaron de un 40% de una semana a la otra. En comparación con la misma semana del 2019,
la reducción fue del 55%. Y en Milán, las concentraciones medias de NO2 de las últimas
cuatro semanas han sido como mínimo un 24% inferior a las cuatro semanas antes de este
año (Zamrycki, 2020).
El efecto positivo sobre la disminución de la contaminación del aire se refuerza

principalmente por la caída en el tráfico, el cual ha caído (por ejemplo) más de un 60% en
las ciudades españolas. Como consecuencia, los valores medios de dióxido de nitrógeno
apenas han alcanzado el 40% del límite fijado por la Organización Mundial de la Salud (OMS)
y la Unión Europea (UE) en el periodo analizado. En Madrid, desde que el martes 10 de
marzo comenzasen las primeras medidas de contención, como el teletrabajo o la suspensión
de clases, los niveles de NO2 han bajado día tras día. Una reducción que se hizo patente a
partir de la aplicación del estado de alarma el sábado 14, medida que limitaba
drásticamente el uso del vehículo particular (Fernández Carrasco, 2020).
En nuestro país, La Comisión Nacional de Actividades Espaciales de Argentina (CONAE)

elaboró mapas con datos satelitales que muestran la importante disminución de la cantidad
de dióxido de nitrógeno en el área metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, Gran

Buenos Aires y Córdoba, debido al aislamiento obligatorio.
Figura 1: Emisiones de Dióxido de Nitrógeno en Buenos Aires, Argentina
Fuente: Ámbito Financiero, 22 de abril de 2020
Por otra parte, ya a mediados de marzo (a pocos meses de la aparición del virus), se
difunden por las redes sociales fotos y videos mostrando el agua limpia y transparente de
los canales de Venecia (Italia). En Argentina, al Riachuelo ha evidenciado presencia de
tortugas y peces luego de décadas de profunda contaminación (BAENegocios).
Cabe destacar que a nivel económico, el impacto de la reducción en la contaminación

podrían cuantificarse monetariamente a través de dos consecuencias inmediatas: por un
lado, la mejora en la salud humana que reduce gastos sanitarios y aumenta la productividad
laboral. Por otro lado, el incremento en la calidad (y cantidad) de los servicios ecosistémicos,
que redundan en mayores beneficios para el sistema socio-productivo.
Efectos no tan visibles: aspectos negativos de la pandemia sobre el medio ambiente
A pesar de la mejora sobre el medio ambiente producto de la pandemia mundial existente,

no todos los efectos por la merma en la actividad económica son positivos. Actualmente, las
emisiones de CO2 en los hogares están subiendo de manera drástica. Por otra parte, la
poética imagen de animales recuperando su territorio pierde su encanto cuando se analizan
algunas consecuencias no deseadas: la propagación de enfermedades infecciosas, en
algunos casos, o el surgimiento de desequilibrios de largo alcance en la biodiversidad

(Greenpeace, 2020). A mediados del mes de mayo de 2020 se ha observado la presencia de
especies invasoras en algunos países, así como también cambios en la población de otras
especies producto del desequilibrio presa-predador. Los efectos de estas modificaciones
podrán medirse en un mediano plazo, en el caso de no revertir la tendencia.
Algunas actividades de alto impacto negativo para el medio ambiente no solo no han cesado
sino que se han incrementado, producto de la relajación en el monitoreo de las
regulaciones. Es el caso de actividades agropecuarias de ganadería y soja transgénica, cuyas
consecuencias negativas han sido ampliamente estudiadas: en el caso de la agricultura,
prácticas no sustentables condujeron a incrementar la vulnerabilidad de los suelos y el
ambiente, deteriorar los recursos naturales y generar importantes pérdidas de la
biodiversidad. Imágenes satelitales difundidas muestran que en el norte de la Argentina se
desmontaron más de 6.500 hectáreas desde que comenzó el aislamiento. “Las provincias de
Salta, Chaco, Santiago del Estero y Formosa concentran el 80% de la deforestación en
Argentina” (Greenpeace, 2020).
Una de las actividades que cambió drásticamente durante la cuarentena, y cuyos efectos se
muestran como altamente negativos, es la industria del reciclaje. Siendo este efecto el
menos visible, ocupa un interés primordial en nuestro análisis. Recordemos la función del
medio ambiente como receptor de desechos y “reciclador” de los mismos. La capacidad del
medio ambiente de reciclar sustancias nocivas en agua, tierra y aire, que define los límites a
la contaminación, es limitada, por lo que el reciclaje como actividad económica es vital para
la salud medio ambiental.
Esta actividad ha mermado principalmente en EE.UU y en algunos de países europeos más

afectados por la pandemia. La situación es altamente preocupante en vista del notable
incremento de los desechos domésticos. A modo de ejemplo, EEUU generó en 2017 267.8
millones de toneladas de basura, terminando 139.6 millones de toneladas de ella en
vertederos. Se reciclaron aproximadamente 67 millones de toneladas y se compostaron 27
millones de toneladas; más de 34 millones de toneladas se quemaron con recuperación de
energía (altamente contaminante y perjudicial para la salud) y más de 139 millones de
toneladas fueron a parar a vertederos (datos del Banco Mundial 2018).
Con la pandemia del COVID-19, la industria se vio seriamente afectada por la detención de
los programas de reciclaje debido al riesgo de propagación del virus en los centros que se
ocupan de esta actividad. Sin la posibilidad del reciclado, la gran mayoría de esa basura
terminara en vertederos que no cuentan con la capacidad necesaria para hacer frente a la
situación. Como consecuencia, se produce:
• Contaminación del aire y efectos atmosféricos: Hay más de 10 gases tóxicos emitidos
por los vertederos, de los cuales el gas metano es el más serio; la EPA registra que el
metano expulsado durante la descomposición de la materia orgánica en vertederos no
administrados tiene el potencial de atrapar la radiación solar 20 veces más efectiva que el
dióxido de carbono.
• Contaminación del agua subterránea: El principal problema ambiental que surge

debido a los rellenos sanitarios es la contaminación de las aguas subterráneas por
lixiviación. Los productos tóxicos en los vertederos van desde solventes industriales hasta
productos de limpieza para el hogar. Además de los productos químicos de los productos
domésticos e industriales, los desechos electrónicos contienen plomo, mercurio y cadmio.
La investigación revela que el 82% de los vertederos tienen fugas.
• Efectos en la salud: Los efectos están relacionados con las acciones tóxicas de los
productos químicos presentes en los desechos de los vertederos. Desde la contaminación
del aire con gases nocivos hasta la contaminación del agua, el resultado es un efecto
adverso para la salud humana. Los vertidos de gases tóxicos en vertederos y la
contaminación del agua también están asociados con enfermedades pulmonares y
cardíacas, respectivamente.
• Contaminación del suelo: Los vertederos directamente inutilizan el suelo y la tierra

donde se ubica. También destruye el suelo adyacente y el área de la tierra porque los
químicos tóxicos se propagan sobre el suelo circundante con el tiempo; trastornando los
ecosistemas terrestres.
• Costos económicos directos: Debido a que la mayoría de los materiales dispuestos en

los rellenos sanitarios tardan millones de años en descomponerse, el diseño de estrategias e
instalaciones efectivas para la gestión de rellenos sanitarios requiere grandes inversiones de
capital en relación con las iniciativas de gestión y reciclaje.
• Incendios en vertederos: El metano es notablemente el gas más inflamable y

combustible del relleno sanitario y, como tal, debido a su abundante suministro, puede
causar estragos. La combustión del relleno sanitario incluso empeora la situación, ya que la
quema de estos productos agrega más carga química al área.
La cuantificación del impacto de la cuarentena en la industria del reciclaje, por lo pronto, es

el aumento de la basura en los vertederos. El efecto que esto desprenda a largo plazo
dependerá de la duración del aislamiento social y las medidas que tomen los gobiernos
respecto a esto y a la situación en general.
En cuanto a Europa, se redujeron las opciones de eliminación de residuos. Por ejemplo, en

Italia se prohibió a los residentes infectados clasificar sus desechos, lo que involucra a
207.428 personas.
Además, la pandemia trajo aparejada consigo un importante aumento de los desechos

médicos: cada enfermo de coronavirus genera en promedio 2.2 kilos de residuos peligrosos
diarios3. En línea con esto, los hospitales en Wuhan produjeron en promedio más de 200
toneladas de tales desechos por día durante el brote, por encima de su promedio anterior
de menos de 50 toneladas. El caso de China es particularmente sensible, ya que no se
encuentra suficientemente equipada para el tratamiento de estos residuos.
En general, dado que el manejo seguro de esos desechos biomédicos y sanitarios es esencial
para la salud comunitaria y la integridad del medio ambiente, es claro que la situación actual
generará efectos visibles a medio plazo. Así, cualquiera sea la forma en la que se traten
estos residuos aumentará la contaminación y terminará afectando la salud y el medio
ambiente. Se trata entonces de minimizar el impacto a través de adecuados mecanismos de
gestión de residuos.
Si bien las emisiones de GEIs y la contaminación del aire han disminuido de forma sustancial
por las medidas tomadas para frenar el avance de la pandemia en el mundo, los cambios no
3
A modo de ilustración, los cubre bocas o barbijos descartables tienen una vida útil de tres horas, pero tardan
años en degradarse.
dan una respuesta definitiva al desafío del cambio climático. Sin embargo permiten
establecer una relación causal directa y concluyente sobre los efectos de los modos de
producción y consumo actuales sobre el medio ambiente. Sobre este aspecto cabe la
primera reflexión sobre la que el ser humano debería transitar en el corto plazo.
Por otro lado, y como una segunda reflexión necesaria, es fundamental concentrar la
atención sobre el consumo humano y los desechos asociados. Frente al incremento
exponencial en estas variables, la actividad de reciclaje ha cobrado una importancia vital
para la salud humana y del medio ambiente, y sus obvias interrelaciones intertemporales. Es
preciso entonces revalorizar su dinámica y entender su significancia.
El próximo paso es identificar algunas actividades puntuales y avanzar en la valoración

económica de las mismas. La crisis sanitaria actual y su consecuente crisis económica nos da
la posibilidad de repensar sobre la dinámica económica y el medio ambiente, el rol de los
Estados, y el objetivo del Desarrollo Sostenible. Sobre la base de las presentes reflexiones
pretendemos avanzar en nuestra futura investigación.
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EL DISTANCIAMIENTO SOCIAL COMO NORMA: IDEAS DESDE LAS

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Maximiliano Senci
IIESS UNS-CONICET
1. INTRODUCCIÓN
La actual pandemia producto del COVID-19 ha suscitado un inmenso experimento

social. De buenas a primeras hemos visto emerger una norma social que suele
expresarse a través de distintos hashtags: #quedateencasa, #aplanemoslacurva,
#alviruslofrenamosentretodos, entre otras. La idea de que nos quedemos en casa
constituye una norma de distanciamiento social. Las normas nos prescriben
comportamientos que suelen ser costosos desde el punto de vista individual, pero
beneficios para el conjunto de la sociedad. Las medidas actuales, por ejemplo, nos
imponen quedarnos en nuestras casas, distanciarnos de nuestros seres queridos, y
dejar actividades que nos gustan, entre otras. Todo ello en función de un bien
colectivo.
Dada la magnitud del control y de los recursos que se requieren para hacer cumplir las
medidas de aislamiento, el comportamiento de los individuos es tanto o más
importante que las acciones que puedan tomar los gobiernos. En este sentido, las
ciencias sociales y comportamentales pueden estudiar y sugerir formas para que las
personas cumplan las normas y medidas de prevención de manera más eficaz.
Como señalan Yoeli y Rand (2020) el desafío al que nos enfrenta la pandemia de
COVID-19 es fundamentalmente médico, pero el abordaje de este desafío involucra en
buena medida aspectos comportamentales. Aquí las ciencias del comportamiento y las
ciencias sociales tienen mucho para aportar.
En esta breve contribución paso revista a algunos mecanismos sociales que explican de
qué manera se mantienen las normas, con el objetivo de brindar recomendaciones
acerca de cómo lograr un mayor cumplimiento de la norma de prevención, así como
llamar la atención sobre los efectos no intencionados que puede tener la publicidad
acerca de los niveles de cumplimiento y de transgresión de las normas.
2. ¿QUÉ SON LAS NORMAS?
Para exponer algunas ideas sobre el distanciamiento como norma social voy a guiarme
por la teoría de normas sociales de Cristina Bicchieri (2006, 2016). Esta teoría es una
de las más ambiciosas que se han propuesto recientemente, y está muy difundida en el
ámbito experimental, especialmente de la sociología, la economía comportamental, y
la psicología social. El núcleo de la teoría de Bicchieri es que la preferencia por actuar
conforme a una norma social es una preferencia condicional, esto es, preferimos
cumplir con la norma si creemos que un número suficiente de otras personas de
nuestro grupo también cumple con la norma, y además creen que se debe cumplir con
la norma. Las condiciones especificadas anteriormente son individualmente necesarias
y conjuntamente suficientes para asegurar la existencia de una norma. De acuerdo con
esta caracterización, para saber si existe una norma debemos medir, en primer lugar,
qué porcentaje de la población cumple con cierta norma social X, y en segundo lugar,
qué porcentaje cree que la norma social X debe cumplirse (en ocasiones es posible
cumplir con normas con las que se está en desacuerdo). En el primer caso se trata de
las expectativas empíricas (creencias acerca de lo que las personas hacen), y en el otro
caso se trata de expectativas normativas (creencias de segundo orden acerca de lo que
las personas creen que es apropiado hacer). Esta distinción es paralela a la diferencia
entre normas descriptivas y prescriptivas que se encuentra en la literatura de
psicología social (Cialdini et al., 1990).
Para Bicchieri las normas sociales típicamente representan soluciones a situaciones de

motivación mixta, como los dilemas sociales (tratamientos clásicos en Ostrom, 1990;
Kollock, 1998). En estas situaciones la racionalidad individual entra en conflicto con la
colectiva. Tal es el caso de la actual pandemia, en la cual el interés egoísta individual
no siempre coincide con el interés colectivo.
Una cuestión importante resulta de considerar cómo surgen las normas. Coleman
(1990) ha propuesto una teoría instrumental de las normas de acuerdo con la cual las
normas surgen como resultado de controlar acciones o comportamientos que generan
externalidades negativas. A veces las normas sociales pueden emerger como
consecuencia no intencionada de la acción de diferentes individuos o grupos de
individuos no coordinados entre sí. En otros casos, como el que nos convoca a la
reflexión, el surgimiento de la norma responde a la decisión de una autoridad central,
que regula el cumplimiento estableciendo sanciones en caso de transgresiones. En
este caso no nos interesa el surgimiento, pero sí los diversos mecanismos o medios por
medio de los cuales se mantiene el cumplimiento de la norma, o por medio de los
cuales pueden lograrse comportamientos pro-sociales.
3. ¿POR QUÉ SE CUMPLEN LAS NORMAS SOCIALES?
En esta sección me valgo de la abundante literatura sobre normas sociales proveniente

de diversas disciplinas para interpretar el fenómeno de la pandemia por COVID-19 y las
medidas para contrarrestarla desde un punto de vista comportamental. Uno de los
resultados básicos de esta literatura consiste en el supuesto de que los seres humanos
somos susceptibles al comportamiento y a las opiniones de nuestros pares.
La idea es que las creencias y preferencias a la base del cumplimiento de normas están
en buena medida conformadas inconscientemente por las motivaciones normativas. Es
decir, que somos sensibles a lo que hacen las demás personas, y a lo que piensan que
debe hacerse.
Un problema crítico comunicado por los prestadores de salud en los países que han
tenido picos de contagio elevados, es la incapacidad de los sistemas sanitarios para
hacer frente a todos los infectados a raíz de la insuficiencia de diferentes recursos,
como médicos, respiradores, etc. El acceso al cuidado crítico en terapia intensiva y a
respiradores mecánicos puede verse como un bien público. Es conocido el famoso
“problema de los comunes” de Hardin (1968) cuya traducción a la actual situación
sería la siguiente: si un gran número de personas se contagia, aumenta la necesidad de
cuidados intensivos, y por lo tanto se agotan los recursos. Evitar el contagio es una
forma de cuidar el bien colectivo. Las normas pueden verse como soluciones a dilemas
sociales (Fehr y Schurtenberger, 2018). ¿Cuál es la mejor manera de lograr que se
cumpla esta norma social de distanciamiento y prevención?¿De qué forma se puede
generar en las personas la expectativa de que los demás esperan que la norma se
cumpla? El hecho de que las personas estén dispuestas a modificar su comportamiento
(o a conformar con una norma) a nivel individual a través de la influencia social no
quiere decir que con ello esté garantizado el éxito a nivel de la población general. Hay
variables mediadores que es necesario tener en cuenta y que modifican el éxito de la
influencia social.
Entre las varias teorías sobre la relación entre las normas y el comportamiento, la
teoría sobre el comportamiento normativo social (TNSB de acuerdo a sus siglas en
inglés theory of normative social behavior; Rimal y Real, 2005) propone estudiar la
relación entre las normas descriptivas y el comportamiento. Propone una serie de
mediadores modificadores de la relación entre los que se encuentran las normas
prescriptivas, las expectativas de resultado o eficacia y la identidad de grupo. Pasar
revista a estos mediadores puede ayudar a diseñar medidas más efectivas en la lucha
contra la pandemia, en la que se requiere que un porcentaje elevado de la población
adhiera y cumpla con las medidas de prevención. Para ello es necesario que los
gobiernos, y organizaciones no gubernamentales empleen los recursos que tienen para
propagar el mensaje de la mejor manera.
Normas prescriptivas
En primer lugar, hay una serie de estudios que señalan la importancia de hacer
salientes las normas, de acuerdo con lo que se puede llamar la hipótesis de moralidad
saliente: cuantos más saliente o presente es una norma mayor es su influencia en la
conducta(Cialdini et al., 1990; Capraro y Rand, 2018).A partir de los trabajos pioneros
de Cialdini sobre normas sociales se sabe que la influencia de estas no es la misma en
todos los contextos, y que tienen que estar activadas para tener una influencia
efectiva en la conducta (Cialdini, Reno, y Kallgren, 1990). Esto sugiere que en el actual
contexto de la pandemia, la información debe activar las normas y hacerlas

cognitivamente disponibles para entrar en el campo de atención de los individuos.
En la misma línea, una serie de trabajos recientes sugiere que la pro-socialidad está
impulsada por una preferencia moral generalizada que motiva a las personas a hacer lo
que consideran moralmente correcto, es decir, que las personas obtienen algún tipo
de utilidad en “hacer lo correcto”, independientemente de las consecuencias
económicas que pueda tener(Peysakhovich, Nowak, y Rand, 2014). Además los
mensajes normativos que nos recuerdan qué es lo correcto suelen tener un efecto pro-
social, presumiblemente porque activan la representación de las normas (Capraro y
Vanzo, 2019; Dal-Bó y Dal-Bó, 2014; Senciet al., 2019).
Entonces, las recomendaciones dirigidas a la población deberán procurar que se

activen las normas. Pero no siempre será conveniente hacerlo de la misma manera. Un
resultado relevante a tener en cuenta en el contexto de la actual pandemia consiste en
la asimetría entre las normas descriptivas y prescriptivas en relación a su influencia.
Los resultados de Cialdini y colaboradores (1990) en estudios sobre normas
relacionadas con el cuidado del medio ambiente sugieren que enfatizar las normas
prescriptivas versus las descriptivas tiene efectos variables dependiendo de si el
comportamiento prevalente es perjudicial o beneficioso para el medio ambiente.
En el contexto de las normas anti-deshecho de residuos, Cialdini y colaboradores

(1990) mostraron que cuando el entorno sugiere un alto incumplimiento de la norma
(la mayoría deshecha residuos de manera no controlada), poner énfasis en la norma
prescriptiva (no arrojar residuos) tiene mayor eficacia que brindar información sobre el
comportamiento de los demás (norma descriptiva). Presumiblemente la explicación
radique en que enfatizar la frecuencia de una conducta perjudicial puede interpretarse
como una norma. Poner énfasis en la norma prescriptiva parece ser más eficaz cuando
se trata de comportamientos perjudiciales. Pero no puede decirse lo mismo de
conductas beneficiosas (como “quedarse en casa” en el contexto de la pandemia) es
conveniente brindar información descriptiva que destaque que una mayoría adhiere a
la norma (i. e., 80% de la población cumple con la cuarentena, o 75% de la población
cree que hay que continuar con la cuarentena, entre otros mensajes), en conjunto con
información prescriptiva, que enfaticen que las medidas de prevención son

prevalentes en la población y aprobadas por la mayoría (Cialdini, 2003).
Expectativas de resultado
En muchas ocasiones los individuos tienden a quitarle importancia a su

comportamiento cuando lo que hace cada individuo particular parece contribuir
marginalmente al comportamiento total agregado, un fenómeno común en el caso de
las votaciones. En este sentido, resulta indispensable reforzar la creencia de que el
aporte de cada individuo es fundamental para mantener una norma de protección de
los recursos escasos. Las creencias acerca de la eficacia de la propia conducta para
proteger el recurso son indispensables. La eficacia como concepto se refiere al grado
en el que la cooperación de un individuo aumenta la probabilidad de lograr un
resultado colectivo beneficioso. La relación entre eficacia y motivación es directa: a
medida que un individuo cree que su contribución ayuda a incrementar el bienestar
colectivo, entonces tiene una mayor motivación para comportarse de determinada
manera (Kerr, 1996).
Es importante generar la impresión (cierta por otra parte) que la conducta de cada
persona cuenta, y que se logran resultados concretos a partir de las conductas de
prevención que cada uno lleva adelante. Quizás los tomadores de decisión públicos
pueden aprovechar influencers, o pioneros de tendencia (trendsetters), así como
personas públicas conocidas (deportistas, actores, etc.) para ejemplificar de qué
manera la conducta de una sola persona puede contar.
Identidad de grupo
El otro mediador entre las normas y el comportamiento es la identidad de grupo. Es

sabido que las normas sociales son marcadores de la afiliación grupal (Efferson, Lalive
y Fehr, 2008). Según la teoría de la auto-categorización social la identificación con el
grupo hace más probable el cumplimiento de las normas del grupo (Christensen,
Rothgerber, Wood y Matz, 2004). El objetivo expresado en el mensaje “aplanemos la
curva” es un objetivo colectivo, o un bien público, ya que es el agregado del

comportamiento de infinidad de sujetos. Cuando en el mensaje se enfatiza el hecho de
que se trata un bien público, que es en beneficio del grupo, parece ser que el mensaje
puede tener mayor eficacia. Hay evidencia experimental que así lo sugiere. Por
ejemplo las personas contribuyen más a un bien público cuando la decisión se enmarca
utilizando palabras que evocan la pertenencia de grupo como “comunidad” que
cuando la misma decisión se enmarca de manera neutral (e.g., Brewer yKramer, 1996;
Ellingsenet al. 2010).
Por lo tanto un objetivo de los mensajes públicos puede consistir en generar la

expectativa de que el grupo (“entre todos le ganamos al coronavirus”) respeta las
medidas de prevención. Las intervenciones basadas en normas suelen apelar a brindar
información descriptiva que destaque que la mayoría cumple con la norma (Tankard y
Paluck, 2016). Si se espera un alto cumplimiento, entonces es más probable que el
individuo que se identifica con el grupo cumpla con las normas. De hecho parece haber
evidencia de que en la actual pandemia enmarcar el distanciamiento como un bien
colectivo (“evitá propagar el coronavirus”) y no meramente individual (“evitá contraer
coronavirus”) tiene un efecto positivo sobre la intención de tomar acciones de
prevención frente al coronavirus (Jordanet al., 2020).
4. MEDIOS Y MENSAJES CONTRADICTORIOS
Las personas están constantemente expuestas a información en relación a normas

descriptivas y prescriptivas a través de los medios de comunicación. Estos pueden
desempeñar una tarea fundamental en la concientización acerca de las normas de
prevención. Pero también pueden hacer daño si los mensajes que transmiten están
mal diseñados.
Hay una paradoja que suele darse respecto de la información. Tendemos a pensar que
mayor información es mejor. Pero esto no siempre es así. Por ejemplo, si se nos dice
“muchos vecinos están rompiendo la cuarentena. No lo hagamos, quedémonos en
casa para no propagar el virus”, o si se nos brinda información sobre personas
detenidas por violar la cuarentena la información prescriptiva que transmite el
mensaje es clara: hay que mantener el distanciamiento social para disminuir el

contagio (aplanar la curva) y para ello se nos mencionan los malos ejemplos de vecinos
que no cumplen con la norma. Sin embargo, la información acerca de personas que no
respetan la cuarentena puede competir con la información prescriptiva. En este caso la
información descriptiva parece ir en contra de la prescriptiva, lo que puede generar la
idea de que la norma no se cumple, o que la conducta perjudicial se interprete
erróneamente como una norma. Por eso, si los medios de comunicación pretenden
tener un objetivo social coordinado con el objetivo gubernamental podría ser
conveniente que diseñen los mensajes normativos que pretenden comunicar teniendo
en cuenta los resultados experimentales sobre normas sociales.
5. CONCLUSIONES
En esta contribución he considerado diferentes mecanismos que influyen en el

cumplimiento de las normas sociales. El objetivo consistió en acercar ideas de las
ciencias del comportamiento que pueden resultar útiles para lograr una mayor
adhesión a normas pro-sociales. Los gobiernos pueden beneficiarse con el
conocimiento de las ideas provenientes de la literatura sobre normas sociales en la
implementación de recomendaciones para prevenir la propagación del virus, y evitar
mensajes que de manera no intencionada tengan consecuencias perjudiciales.
6. REFERENCIAS
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El problema de la sobrecarga de información en tiempos de coronavirus| María Inés Silenzi
EL PROBLEMA DE LA SOBRECARGA DE INFORMACIÓN EN TIEMPOS DE CORONAVIRUS
Dra. María Inés Silenzi

IIESS UNS-CONICET
1-INTRODUCCIÓN
La sobrecarga y velocidad de información, favorecida por los avances digitales propios de
esta época, invade intensamente nuestro quehacer cotidiano. A pesar de estar más
conectados tecnológicamente que en cualquier otra época, experimentamos todo el tiempo
la sensación de no poder agrupar, procesar y evaluar correctamente los datos que recibimos
a cada instante. La prontitud con la que recibimos esa información, y su constante
dinamismo, agravan aún más estas circunstancias, puesto que la abrumadora cantidad de
información dificulta algunas cuestiones generales, tales como la toma de decisiones, y
algunas más particulares como aquellas implicadas en la determinación de relevancia. En
efecto, uno de los problemas más importantes y actuales dentro de la investigación
cognitiva es aquel que cuestiona cómo los seres humanos determinamos relevancia frente a
vasta información, con prontitud y la mayoría de las veces, adecuadamente. Esta dificultad
da cuenta del problema de la sobrecarga de información (McCarthy y Hayes, 1969)1, de gran
impacto, trascendencia y vigencia aún hoy dentro del campo de la investigación cognitiva.
Aunque definir en qué consiste este problema no es tarea fácil, puesto que son varias y muy
distintas las perspectivas propuestas, en este trabajo lo interpretaremos como un conjunto
de problemas relacionados con la determinación de relevancia (véase Glymour, 1987;
Crockett, 1994; Shanahan, 1997 y Ludwig y Schneider, 2008, entre otros). De acuerdo a esta
interpretación, y en el contexto de la realización de una tarea, nuestro problema de interés
cuestiona cómo un sistema cognitivo, que posee una enorme cantidad de información,
selecciona aquella información que es realmente relevante para la realización de una tarea,
en un tiempo acotado y con recursos computacionales limitados. Puesto que esta
1
En este trabajo originario, los autores mencionados denominan a nuestro problema de interés como el
problema de marco (frame problem). Debido a su dificultad definicional, este problema ha sido denominado de distinta
maneras, por lo que en esta oportunidad y en base a una de sus principales dificultades, la dificultad de la vastedad de
información, lo interpretaremos de aquí en más como el problema de la sobrecarga de información.
interpretación es una de las tantas posibles, y esto debido a su dificultad definicional

(2014a, 2015b), en este trabajo nos orientaremos hacia una de sus principales dificultades, a
saber la denominada por nosotros “dificultad de la vastedad de información”. Esta
dificultad, ya examinada en varios trabajos (Silenzi, 2015), puede verse claramente si se
considera la siguiente estrategia ingenua para resolverlo: analizar cada una de las piezas de
información del sistema y evaluar, en cada caso, si es o no relevante para realizar la tarea en
cuestión. En otras palabras, se debería explicar cómo a las personas parece “venirse a la
mente” solamente la información relevante para una tarea, de entre una cantidad
desmesurada de información, y esto de manera eficiente.
Introducido, muy brevemente, nuestro problema de interés nos proponemos en este
trabajoponer en cuestión el problema de la sobrecarga de información dado el escenario
mundial actual generado por la pandemia de Covid-19. Sostenemos que no sólo este
problema se encuentra subyacente a cualquier mirada epistemológica profunda acerca de la
coyuntura epidemiológica actual que estamos atravesando, sino que éste también, aunque
con diferentes matices, reproduce algunas implicancias aún pendientes de resolver dentro
de varios campos de investigación, lo que vuelve a poner a este problema en centro de
actuales y enriquecedores debates. En este sentido, proponemos re-abordar un viejo
problema de la filosofía de la mente, a la luz de la coyuntura global por coronavirus,
introduciendo muy brevemente, con base filosófica, algunos de los principales problemas
cognitivos epistemológicos urgentes aún de resolver.
2. EL PROBLEMA DE LA SOBRECARGA DE INFORMACIÓN Y SU ASPECTO EPISTEMOLÓGICO.

Si atendemos a la actualidad de nuestra problemática de interés dado el escenario actual,
no nos resulta extraño que la sobrecarga de información preocupe a distintos y muchos de
campos de investigación científica, en tanto somos personas “empleadas” en ámbitos
relativos al conocimiento. En estos casos, la abrumadora cantidad de información existente
dificulta la propia actividad, al punto de paralizar a los científicos frente a la toma de
decisiones. En este sentido, resolver la dificultad subyacente al problema de sobrecarga de
información resulta crucial para nuestra comunidad científica, y mucho más
preponderadamente para los investigadores de las ciencias de la salud. Pero también,
resulta también importante de atender dentro del ámbito de la epistemología, e incluso del
campo de la gnoseología. Las llamadas digital humanities, y en particular aquellas que
reflexionan por la inteligencia de datos o big data, también se hacen eco del mencionado
problema. Así, a propósito de un mismo problema, aproximamos distintos campos de
conocimiento, reflejando la trascendencia de este problema y la importancia de resolverlo.
Cabe destacar, antes de avanzar y desde un punto de vista histórico, que el problema de la
sobrecarga de información, aludido en este trabajo a propósito de la globalización e
inmediatez de la información relacionada con el avance de la pandemia no es, con todo, tan
contemporáneo como parece. Encontramos, al menos desde el siglo XVI, numerosos
esfuerzos por parte de las disciplinas afines al almacenamiento y la producción del
conocimiento, a favor del descubrimiento de los métodos necesarios para contener la
sobrecarga de información. Su búsqueda está directamente relacionada con el incremento
exponencial de la producción bibliográfica europea, a su vez provocado por la aparición de
la imprenta. De acuerdo a ello se observa, por un lado, la existencia de diversos proyectos
orientados a establecer los criterios necesarios para el almacenamiento y la memorización
informativos. Pero además, por otra parte, también se encuentran intentos por organizar
cualitativamente la información científica en el marco de una creciente pluralización de los
saberes.
Volviendo a la coyuntura actual que estamos atravesando, sostenemos que quizás, de una u
otra manera, nos estamos enfrentando también a la misma tarea: procesar y evaluar
(dominar) la tan abrumadora y rápida información que continuamente recibimos acerca de
los avances de la pandemia. Pensemos en la vasta cantidad de información que al respecto
estamos recibiendo todos los días alrededor de distintos ítems y de manera
interdisciplinaria e incluso, lo que lo agrava aún más, desde distintas partes del mundo y
esto atendiendo a distintos períodos de la pandemia. Véase la multiplicidad de factores que
atraviesan la información que debemos evaluar. En este trabajo, y al respecto, nos
cuestionamos por nuestra capacidad cognitiva de sintetizar y organizar el conjunto de
datos con los que, al fin de cuentas operamos y finalmente, tomamos decisiones. Así, los
procesos de determinación de relevancia entran aquí en juego y, con ello, nuestras
limitaciones y alcances cognitivos a la hora de enfrentarnos a tan abrumadora información.
De entre los varias aristas que el problema de la sobrecarga de información conlleva, nos
interesa particularmente aquel aspecto que cuestiona, de manera muy general, como
“sabemos”, después de una búsqueda parcial, dada la vasta de información que recibimos,
lo que es relevante y lo que no lo es y que, además, que la información recolectada ya nos
es suficiente para tomar una decisión determinada (Wheeler, 2008). Este cuestionamiento
da cuenta del aspecto epistemológico de nuestro problema de interés; el primer asunto de
este aspecto gira en torno al modo en que seleccionamos vasta información, mientras que
el segundo cuestiona el requisito de adecuación. La pregunta que guía nuestra cuestión,
atendiendo a los procesos cognitivos subyacentes, es cómo sabemos que la información que
hemos seleccionado (de entre la abrumadora información con respecto al avance de la
pandemia recibimos) es la “adecuadamente” relevante y que además es suficiente para
tomar decisiones. Aunque no vamos a explicitarlo en detalle el pesimismo que frente a la
resolución de estas dificultades se ha pronunciado, destacaremos que para algunos
filósofos, como para Fodor (2001, 2008), el avance de las ciencias cognitivas depende de la
resolución del problema (epistemológico) de la sobrecarga de información al punto de
considerarlo una “espina” clavada en la investigación cognitiva.
3. PRÁCTICAS CIENTÍFICAS Y ASPECTO EPISTEMOLÓGICO
Es, justamente a propósito de la imposibilidad de resolver el aspecto epistemológico de

nuestro problema de interés que se establecen varias analogías con respecto al modo en
que se produce conocimiento. Así se orienta la cuestión epistemológica acerca del modo en
que determinamos relevancia al campo concreto de las prácticas científicas. Creemos que
esta correspondencia quizás ilustra, nuestro intento de aproximar cuestiones de tintes
epistemológicas con lo que realmente sucede al interior de la comunidad científica en su
afán (hoy más que nunca) de producir conocimiento. Para abordar esta cuestión postulamos
dos argumentos, denominados quineano e isotrópico (Silenzi, 2015), los cuales aunque se
encuentran relacionados, se postulan por separado con el fin de ordenar y sistematizar
nuestra postura.
Veamos en primer lugar el argumento isotrópico. La isotropía, en términos de confirmación
científica, postula que los datos importantes para la verificación o refutación de una
hipótesis, pueden tomarse de cualquier área del universo de verdades empíricas
establecidas, es decir, que todo lo que el científico conozca previamente puede serle útil
(Fodor, 1986, p. 105). En principio, esta propiedad postula que la información relevante
para poder construir un razonamiento puede venir de cualquier parte del dominio cognitivo.
Teniendo en cuenta que (casi) cualquier creencia puede ser relevante, bajo las condiciones
apropiadas, para la valoración de (casi) cualquier otra, ¿cómo se puede determinar (con
cierto éxito), cuáles de las creencias son, de hecho, relevantes frente a la toma de
decisiones? La propiedad de isotropía implica la necesidad de hacer una búsqueda
exhaustiva de entre vasta información a la hora de su recuperación pues cada creencia es
potencialmente útil a la hora de la toma de decisiones. El realizar tal búsqueda exhaustiva
es implausible dadas las limitaciones temporales y computacionales.
Veamos ahora a continuación el argumento quineano. El quineanismo postula, también en
términos de confirmación científica, que el grado de confirmación que se atribuye a una
determinada hipótesis es sensible a las propiedades del sistema de creencias en su
totalidad. Esto significa que, para establecer una creencia, es necesario tener en cuenta el
conocimiento global general (Fodor, 1986, p. 107). Al recuperar información una creencia
no puede hacerse ni por separado ni de manera a priori. Puesto que no hay medios para
poder retirar la información de la estructura epistémica de la que es parte (a nivel local) y
que la relevancia de esta información no puede ser conocida de antemano, entonces todo el
conjunto de creencias debe ser evaluada al momento de recuperar una sola creencia. El
argumento quineano postula que la recuperación de análogos fuente no se puede
determinar ni a nivel local ni a priori, sino a nivel global y sólo a posteriori, es decir, luego de
evaluar exhaustivamente una vasta cantidad de información. Las estrategias para
determinar relevancia de manera quineana implican nuevamente la necesidad de hacer una
búsqueda exhaustiva entre vasta y dinámica información. Recordemos que esta
recuperación (sobre una cantidad desmesurada de información) debe ser eficiente, es decir,
debe hacerse adecuadamente y con prontitud. En resumen, véase las dificultades, en
términos de relevancia, a las que se debe enfrentarse nuestros científicos en estos tiempos
de producción de conocimiento alrededor de una nueva pandemia: si el conjunto global de
información es epistemológicamente relevante (quineanismo) y si cada una de ellas puede
ser clave para determinar relevancia (isotropía), no resulta para nada fácil llevar a cabo
procesos de determinación de relevancia adecuados y suficientes como para estimar haber
tomado lo que “realmente y con razón” es relevante.
4. SIMULACIÓN Y MODELOS
Para finalizar, y puesto que nuestro problema ha sido y aún es tratado de manera
interdisciplinaria, nos parece oportuno señalar también las implicancias que la resolución de
la dificultad de la vastedad de información tendría para con el avance de la inteligencia

artificial: cuanto más sepamos sobre nuestra cognición, más cerca estaremos de simular
algunos procesos cognitivos, como aquellos relacionados con la determinación de
relevancia, en agentes artificiales. Como Fodor, Dreyfus (2002, 2007) pronuncia cierto
mismo pesimismo frente a los modelos cognitivistas computacionales al intentar el modo en
que los seres humanos determinamos relevancia frente a vasta información Tratar de
modelar desde el paradigma cognitivista un sistema que, con justa razón, exhiba
determinar relevancia con la misma flexibilidad con la que lo hacemos los seres humanos,
resulta una tarea, por ahora difícil de llevar a cabo exitosamente. Para comprender más
fácilmente las razones por las que el problema de sobrecarga de información es un
problema también para esta área imagínese la siguiente situación. A un agente se le dio una
tarea a realizar, para lo cual, dados sus recursos temporales y cognitivos finitos, analizó
solamente, no solo una vasta una parte de la información de su base de datos (y esto en
relación a la vasta cantidad de información) sino también la información provista en un
momento dado (y esto en relación al flujo de información). Pues bien, la procesó, retuvo
parte de ella, desechó otra parte y considera que está listo para realizar la tarea en cuestión.
A partir de esta situación, surgen distintas preguntas, de entre las cuales nos interesa
particularmente la siguiente: ¿cómo saber que la información desechada es genuinamente
irrelevante si, en principio, el conocimiento de la información no analizada (es decir la gran
parte de la vasta información provista) podría convertir la información rechazada en
relevante? Pero también surge la pregunta de cómo sabría el agente que ya ha considerado
suficiente información para realizar la tarea dado el cambiante flujo de información. En
otras palabras, la clave está en cómo sabe el agente en qué punto de la búsqueda de
información debe detenerse, Así, cuándo detenerse, cuándo parar de recolectar
información, resulta una tarea extremadamente difícil dada la vasta cantidad de
información que se puede examinar junto con el constante cambio de información. El
algoritmo computacional no puede ir mucho más allá al decidir si lo que computó como
relevante ya es suficiente, pues mirar más allá requeriría seguir computando. De alguna
manera, sobre la base de información que ya tiene el agente, debería decidir cuándo
“enough is enough” (Glymour, 1987, p.70).
Precisamente y atendiendo a la incertidumbre alrededor del desarrollo del virus COVID-19
como así también la información contradictoria y/o la falta de información que esto genera,
nos parece oportuno retomar la pregunta anterior: ¿cómo saber que la información
desechada es genuinamente irrelevante si, en principio, el conocimiento de la información
no analizada (es decir la gran parte de la vasta información provista) podría convertir la
información rechazada en relevante? Desde un punto de vista epistemológico/cognitivo y
atendiendo a las varias y disimiles respuestas, y las consecuencias que de cada una de estas
se deriva, una minuciosa evaluación de la vasta información que recibimos, conduciría a una
“explosión combinatoria” que sin dudas, complejizaría cualquier tarea de modelización. Los
criterios de adecuación deberían ser lo suficientemente flexibles como para adecuar la
información al contexto inmediato en el que debemos actuar, sin dejar de atender a la
exigencia de prontitud e inmediatez con lo que debemos hacerlo. Así, se suma el requisito
temporal frente a la toma de decisiones y las limitaciones computacionales al momento de
“computar” tanta información, lo cual, como hemos introducido, define precisamente al
problema de la sobrecarga de información.
5. COMENTARIOS FINALES
La sobrecarga y el flujo dinámico de información como problema epistemológico atraviesa
profundamente nuestra sociedad en la actualidad. En este trabajo hemos querido destacar
cómo el aspecto epistemológico de la sobrecarga de información fue y es motivo de debate
filosófico, cuestionando particularmente el alcance de esta cuestión en tiempos de
pandemia como la que estamos atravesando. Quizás hoy más que nunca la información en
toda su vastedad nos resulta actualmente excesiva, exuberante, incondicionada e inmediata
mientras que la humanidad, en cambio, nos resulte de a momentos humilde, pequeña y
limitada.
7. REFERENCIAS
Crockett, L. (1994). The Turing Test and the Frame Problem: AI's Mistaken Understanding of
Intelligence. New Jersey: Ablex Publishing Corporation.
Dreyfus, H. (2002). “Intelligence without Representation-Merleau-Ponty’s Critique of
Mental Representation”. Phenomenology and the Cognitive Sciences 1.4, pp. 367-
383.
Dreyfus, H. (2007). “Why Heideggerian AI Failed and How Fixing it Would Require Making it
More Heideggerian”. Artificial Intelligence 171.18, pp. 1137-1160.
Fodor, J. (1986). La modularidad de la mente. Un ensayo sobre la psicología de las

facultades. Madrid: Morata.
Fodor, J. (2001). The Mind Doesn’t Work That Way: The Scope and Limits of Computational
Psychology. Cambridge MA: The MIT Press.
Fodor, J. (2008), Lot 2: The Language of Thought Revisited. Oxford: Clarendon Press.
Glymour, C. (1987). “Android Epistemology and the Frame Problem: Comments on
Dennett's Cognitive Wheels”. En Zenon W. Pylyshyn(Ed)The Robot's Dilemma: The
Frame Problem in Artificial Intelligence. Norwood: Ablex Publishing Corporation, pp.
65-77.
Ludwig, K. y Schneider, S. (2008). “Fodor’s Challenge to the Classical Computational Theory
of Mind”. Mind and Language 23.1, pp. 123-143.
McCarthy, J. y Hayes, P. (1969). “Some Philosophical Problems from the Standpoint of AI”.
Machine Intelligence, pp. 463-502.
Shanahan, M. (1997). Solving the Frame Problem: a Mathematical Investigation of the
Common Sense Law of Inertia. Cambridge: The MIT Press.
Silenzi, M. (2014a). “¿En qué consiste el problema de marco? Confluencias entre distintas
interpretaciones”. Eidos, 22, pp. 49–80.
Silenzi, M. (2014b). “El problema de marco y las complicaciones que provoca la sintaxis”.
Poiésis: Revista electrónica de Psicología Social, 28, pp. 1-4.
Silenzi, M. (2015). “La dualidad del Problema de marco: Sobre interpretaciones y
resoluciones”. Revista Tópicos: Revista de Filosofía 47, pp. 89-112.
Wheeler, M. (2008). “Cognition in Context: Phenomenology, Situated Robotics and the
Frame Problem”. International Journal of Philosophical Studies 16.3, pp. 323- 349.
La información periodística en tiempos de pandemia| María del Rosario Sánchez
LA INFORMACIÓN PERIODÍSTICA EN TIEMPOS DE PANDEMIA.

Un relevamiento de la agenda temática sobre el Covid-19 en la prensa
local de Bahía Blanca
María del Rosario Sánchez

IIESS UNS – CONICET FCS - UBA
1- INTRODUCCIÓN
El 3 de marzo de 2020la Argentina reportó su primer caso de COVID-19, identificado en
la Ciudad de Buenos Aires. El virus llegó al país casi tres meses después de que se
registrara el primer caso a nivel global, en la ciudad de Wuhan, China.
Los medios de comunicación argentinos, que informaban acerca del avance y los
efectos de la pandemia en el mundo1, intensificaron sus coberturas cuando fue
diagnosticado el denominado “paciente cero” en nuestro país. En particular, la prensa
gráfica de mayor circulación instaló el tema en sus portadas, espacio de mayor
jerarquía informativa, con titulares destacados como Un Argentino que volvió de
Europa es el primer caso de coronavirus en el país (Clarín, 4/3/20); Alarma en la
Argentina: confirman el primer caso de coronavirus en el país (La Nación, 4/3/20), Que
no cunda el pánico (P12, 4/3/20). En tanto, la prensa digital, dadas las características
propias del soporte que le permiten la publicación y la actualización instantánea,
registró este hecho el mismo día de su ocurrencia, con títulos que se mantuvieron en
los primeros lugares de sus homes: Confirmaron el primer caso de coronavirus en la
Argentina (Infobae); Confirman el primer caso positivo de coronavirus en la Ciudad de
Buenos Aires (Perfil); Confirmaron el primer caso de coronavirus en la Argentina
(Tiempo Argentino).
Una vez publicada la noticia, el tema se constituyó en serie periodística, y la prensa
creó secciones y clasificaciones especiales (Coronavirus; Coronavirus en Argentina;
Cuarentena, entre otras) que, en el presente, organizan diariamente las crónicas que
abordan diferentes dimensiones de la problemática.
1
El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud anunció que la nueva enfermedad
provocada por el coronavirus podía caracterizarse como una pandemia.
https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-
briefing-on-covid-19---11-march-2020
Este artículo, de corte descriptivo, se propone analizar la construcción que los medios
de comunicación hacen de la pandemia producida por el coronavirus en Argentina
focalizando en la prensa de carácter local, más precisamente de la ciudad de Bahía
Blanca. El interés está puesto en el abordaje de la agenda temática sobre el COVID-
19,esto es, en los temas o problemas que un medio considera relevantes y jerarquiza
en un momento particular de tiempo(D´Adamo et al. 2000).El objetivo es realizar una
aproximación al tipo de información que recibe la sociedad de Bahía Blanca y la región
sobre el problema en un momento crítico mundial.
La elección de la prensa como objeto de estudio toma en cuenta el papel central que
este soporte tiene en la construcción de imágenes sobre el país, sus provincias y
ciudades (Martini, 2015; Zalba, 2007; Valdettaro, 2005), y en la instalación de la
agenda política, social y de otros media. Ese rol se sostiene, e incluso intensifica,
durante períodos de crisis social. Recientemente, un estudio realizado sobre los
hábitos informativos durante la primera fase del período de aislamiento social
preventivo y obligatorio en el AMBA y la provincia de Buenos Aires registra que las
personas se informan principalmente vía Twitter (25 %) y por la prensa online (22%)2, y
que dedican un promedio de dos horas diarias a la lectura de noticias sobre la
pandemia.
Dentro del conjunto de los portales informativos existentes en la localidad bahiense y
sus alrededores, se selecciona para el análisis a La Nueva (LN) por su condición de
publicación centenaria y de referencia en Bahía Blanca y la región, carácter que ha
sostenido en su fase digital ostentando los mayores niveles de consumo en su zona de
influencia y una mayor amplitud en su abordaje informativo3.
Mediante técnicas cuantitativas se registran categorías y coberturas periodísticas
buscando la ocurrencia, recurrencia y frecuencia de la información sobre el COVID-
19publicada por el diario. Dado el volumen informativo, el corpus se construye a partir
2
Informe ¿Cómo nos informamos durante
la cuarentena? Tecnología, noticias y entretenimiento en tiempos de
aislamiento por el covid-19 (2020), realizado por el equipo de Comunicación,
Política y Seguridad del Instituto de Investigaciones Gino Germani. Disponible en
http://www.comunicacionyseguridad.com/wp-content/uploads/2020/05/INFORME-CPS-COVID-1.pdf
3
El diario es, además, eje del multimedio, adquirido en 2016 por los empresarios Elías y Martín, que
cuenta con radios AM y FM. En el presente, la edición digital de la publicación compite con un conjunto
de periódicos surgidos en los últimos años aunque, en base a la tradición del medio en la localidad,
lanueva.com realiza una cobertura temática mayor y es el más leído en la zona (Orbe y Napal, 2018).
de la selección de las noticias sobre el tema tomando en cuenta tres “hitos” en la

construcción informativa de la propagación virus en la ciudad y la región: el registro del
primer caso infectado por coronavirus en Bahía Blanca, la detección de un foco de
contagio en el Hospital Felipe Glasman de la Asociación Médica, y la primera muerte a
causa del virus en la localidad. Así, el corpora lo constituyen las crónicas publicadas en
todas las secciones del medio, según resulten pertinentes para la investigación, el día
de ocurrencia de estos eventos clave y las jornadas inmediatamente posteriores (20 y
21 de marzo; 15 y 16 de abril; 5 y 6 de mayo, respectivamente).La información se
organiza en matrices de datos que nos permiten analizar el contenido y construir
clasificaciones derivadas del mismo.
2. LA AGENDA SOBRE LA PANDEMIA EN LA NUEVA.

El 19 de marzo de 2020, el Presidente Alberto Fernández anunció el aislamiento social,
preventivo y obligatorio en todo el país, con el objetivo de frenar el avance del
coronavirus en el territorio. La medida regiría a partir del 20 de marzo, fecha que
coincidió con la confirmación del primer caso detectado en la ciudad de Bahía Blanca.
La persona infectada era un joven de 26 años que había arribado al país días atrás,
proveniente de los Estados Unidos.
Los portales digitales de la región se hicieron eco del acontecimiento y lo construyeron
como noticia con titulares como los que siguen: Bahía ya tiene el primer caso de
coronavirus confirmado (La Brújula24); Primer caso de COVID-19 en Bahía (Infosexta);
Se confirmó el primer caso de coronavirus en Bahía Blanca (Bahía Política); El
Coronavirus entró a Bahía Blanca (El Rosaleño); Primer caso de coronavirus en Bahía
Blanca (De la Bahía).
En La Nueva., la información llegó a los espacios más jerarquizados de la home, por
tratarse de un acontecimiento que cumplía con diversos criterios de noticiabilidad
(Rodrigo Alsina, 1989; Sohr, 1998): la novedad, en tanto ruptura de la cotidianidad, la
imprevisibilidad, valor que refuerza la marca de la novedad de un hecho apelando a la
curiosidad y a la inquietud que provoca (Martini, 2015), la gravedad del fenómeno,
por los posibles efectos sobre la sociedad bahiense, la proximidad local y emocional de
los hechos con el público del medio, la cantidad de sujetos implicados y afectados, la
posibilidad del acontecimiento constituir una serie y de seguir construyendo

información sobre el mismo, entre otros.
La noticia acerca del avance del COVID-19 en el mundo ya constituía una serie
periodística4 en LN, cuya jerarquización garantizó su instalación como agenda urgente.
Sin embargo, fue a partir del relato de los hechos locales que las noticias se
multiplicaron, clasificadas fundamentalmente en las secciones “La Ciudad” y “La
Región”, bajo una chapa identificatoria propia: Coronavirus. Desde entonces, este
rótulo organiza un conjunto de hechos vinculados con la problemática, a la vez que los
clasifica y les otorga relevancia facilitando la percepción y el conocimiento del público.
El día de la confirmación del primer caso se publicaron 23 noticias sobre este
acontecimiento puntual y acerca de diferentes aspectos de la problemática, mientras
que la jornada posterior se difundieron14. El total de unidades noticiosas publicado en
ambos días fue de 37 crónicas, un número elevado considerando la cantidad de notas
que LN dedicaba con anterioridad, en promedio, diariamente al tema (alrededor de 9
crónicas)5. Por este motivo, el diagnóstico del primer contagiado local es uno de los
sucesos que consideramos de alta relevancia en la cobertura del coronavirus.
En el mismo sentido hemos rastreado, como se señaló, otros eventos clave tales como
la detección de un foco de contagio en el Hospital Felipe Glasman el 15 de abril, a
partir de la infección de 11 empleados/as del centro y de personas vinculadas con este
grupo. El suceso conllevó al cierre del hospital y a la derivación de los pacientes a otras
entidades. La cobertura noticiosa sobre el COVID-19 fue de 20 noticias entre los días
15 y 16 de abril.
Finalmente, otro hito en la cobertura de la pandemia, hasta el momento en que
finalizó la escritura de este artículo, fue el registro de la primera muerte causada por el
virus en la ciudad. La misma ocurrió el 5 de mayo pasado en el Hospital Penna. El día
4
Las series informativas están constituidas por noticias que se despliegan espacial y temporalmente en
las agendas de los medios durante días o semanas, porque tematizan problemas graves o abiertos que
necesitan un desarrollo más amplio. La construcción de series permite la instalación de un problema
como relevante en la agenda de un medio y facilita el reconocimiento del público (Martini, 2000;
Pereyra, 2005).
5
Según este estudio preliminar, el número de noticias publicadas por LN crece cuando se registran estos
eventos claves, pero las crónicas no refieren únicamente a estos acontecimientos, sino a la cobertura de
diferentes hechos asociados a la pandemia. Podríamos decir que estos “hitos informativos” operan
como puntos clave en la serie periodística sobre el COVID-19 que provocan picos de crecimiento en el
volumen de la información publicada.
del fallecimiento y la jornada subsiguiente se registró un total de 23 noticias en el

portal del diario en estudio.
El siguiente gráfico sintetiza la cantidad de crónicas publicadas en torno a los
acontecimientos mencionados.
Gráfico 1. Cantidad de noticias registradas sobre los acontecimientos clave
Cantidad de noticias
1ª muerte
Foco HAM
1er infectado
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Noticias
El registro cuantitativo de las noticias en torno a tres momentos clave nos permite, en
principio, corroborar el incremento del caudal informativo sobre el coronavirus cuando
ocurren episodios portadores de un mayor grado de noticiabilidad, por tratarse de
hechos que reportan una situación de mayor gravedad y pueden ser narrados
apelando a la conmoción social y el impacto. “Las malas noticias son malas, pero son
noticias”, afirma Lorenzo Gomis (1991:144) al hablar de las crónicas que denomina
“explosiones” -crímenes, catástrofes, desgracias- que representan la irrupción de la
alarma en la sociedad, una amenaza a su estabilidad; por su ataque al orden
establecido o statu quo, tal sería el caso de noticia sobre el avance del COVID-19 en la
ciudad, y, puntualmente, de los hechos que aquí destacamos.
En segunda instancia, y en consonancia con otro de los objetivos de este trabajo, el
relevamiento cuantitativo de crónicas nos habilita a identificarlos temas que se asocian
a la pandemia en las noticias y a crear clasificaciones en relación con los mismos. Ergo,
a distinguir, en esta primera instancia del trabajo, diversas series de noticias referidas
y/o conectadas con el problema que se analiza para identificar qué tipo información
recibe la sociedad en un momento de crisis global.
El total de crónicas identificadas en el período seleccionado es de 80 unidades, un 79 %

de las mismas refiere a la propagación y gestión del problema en Bahía Blanca, y el
21 % restante a localidades que se incluyen en el ámbito de influencia del diario
(Coronel Suárez, Punta Alta, Villarino, Pigüé, Viedma, Patagones, Coronel Rosales,
Monte Hermoso, entre otras). Tomando en cuenta los temas a los que refieren las
noticias, las hemos agrupado en las clasificaciones que citamos a continuación.
Incluimos, a modo ilustrativo, dos ejemplos de cada una de ellas:
-ADMINISTRACIÓN DE LA CIUDAD: Los bancos no atenderán al público hasta el 31 de
marzo inclusive (20/3/20); Cómo funcionarán las inmobiliarias en Bahía Blanca
(5/5/20).
-DELITO DE SALUD PÚBLICA: Más de 30 personas fueron aprehendidas por no respetar
el aislamiento (21/3); Detienen a 186 personas por violar la cuarentena (5/5).
-ECONOMÍA: El Municipio prevé una caída de la recaudación del 30 al 40% en abril y
mayo será peor (15/4); Las actividades relacionadas con el campo no están incluidas en
la cuarentena (20/3).
-PROGRAMAS, POLÍTICAS, ACCIONES DEL GOBIERNO NACIONAL/PROVINCIAL/LOCAL:
Los trabajadores del hospital Municipal recibirán un bono de 5 mil pesos(5/5); Suman
nuevas sucursales de la Coope para entrega de cuadernillos escolares(6/5).
-ACCIONES SOLIDARIAS: Campaña solidaria de la Brigada de Socorristas; “Nos
cuidamos entre todos” (5/5); La campaña solidaria que se hace en Bahía (21/3).
-VIDA COTIDIANA/HISTORIAS DE VIDA: La carta de una abuela bahiense aislada que
pide volver a besar a sus nietos (20/3); Bahienses que fueron tras un sueño y
encontraron una pesadilla (21/3)
-EFECTOS DE LA PANDEMIA EN LA SALUD DE LA POBLACIÓN
(CONTAGIO/MORTALIDAD): Coronavirus en el HAM: "Seguramente van a aparecer más
casos" (15/4); Primera muerte por coronavirus en Bahía Blanca (6/5).
- OTRAS: Coronavirus: ¿qué sucede con las mascotas? (20/3).
El siguiente gráfico muestra la clasificación del total de noticias relevadas según el

tema.
Gráfico 2. Series periodísticas COVID-19

SERIES
EFECTOS ECONOMÍA ADM. CIUDAD DELITO SP

POL, PROG VIDA COT ACC SOL OTROS
En función de la información obtenida a partir del relevamiento, el análisis y la

clasificación del corpus expresada en el gráfico, podemos concluir que dentro de los
temas vinculados con la problemática, los más relevantes en función de su frecuencia
de aparición son aquellos que refieren a los efectos económicos de la pandemia en la
ciudad y la región. En segunda instancia, aquellas noticias que tematizan delitos de
salud pública, puntualmente el registro de violaciones de ciudadanos al ASPO
decretado por el gobierno y las diferentes medidas que se toman al respecto. Los
efectos de la pandemia en la salud de la población, esto es, la tasa de contagio en la
ciudad y el número de muertes, también tienen un lugar destacado en la cobertura del
COVID-19 que realiza LN. Luego, aquellas noticias que informan acerca de cómo se
regula la vida cotidiana de la ciudad en función de la pandemia y la medida de
aislamiento decretada (el funcionamiento de comercios y las entidades financieras, los
horarios de circulación, los permisos necesarios etc.).
En porcentajes mucho más pequeños, aparece la información sobre diferentes
políticas y acciones que el gobierno, en sus diferentes niveles, aplica para contener el
avance del virus, las historias de vida en tiempos de la pandemia y las acciones
solidarias en la ciudad y la región.
En esta primera instancia del trabajo, en la que nos propusimos realizar un registro
cuantitativo de las noticias publicadas que nos brindara un panorama del tipo de
información producida por LN, no avanzaremos en un análisis cualitativo de los
resultados. Sin embargo, los primeros datos arrojados por el relevamiento nos
permiten obtener una primera aproximación a la pregunta que orienta este trabajo
acerca del tipo de información privilegiada, difundida y consumida sobre una agenda
urgente.
3. CONCLUSIONES
La irrupción y el avance del COVID-19 constituyen, actualmente, la agenda informativa
hegemónica en los medios de comunicación de la Argentina y el mundo.
En este trabajo intentamos avanzar sobre los modos en qué la problemática se
construye en la prensa local de Bahía Blanca, focalizando en el diario de referencia de
la ciudad y la región. A partir del conocimiento del primer caso infectado por
coronavirus en la ciudad, la agenda sobre el COVID- 19 en La Nueva tematiza el
problema como una situación de gravedad extrema, por su novedad y los potenciales
efectos sobre la sociedad bahiense y de la zona.
En esta primera instancia del estudio, se relevó cuantitativamente la cantidad de
noticias publicadas sobre el coronavirus en torno a tres eventos clave, por considerar
que el mayor grado de noticiabilidad asignado a estos hechos se condeciría con el
volumen informativo editado. Este registro también nos permitió elaborar
clasificaciones para agrupar las noticias según los temas/dimensiones de la
problemática que abordaban, y así obtener una primera respuesta a nuestra pregunta
por el tipo de información que reciben sobre la agenda del COVID-19 los habitantes de
Bahía Blanca y la región. Los resultados arrojan que estos son, según su ocurrencia y
frecuencia: los efectos económicos del coronavirus en la zona, los delitos de salud
pública, los efectos del virus en la salud de la población y aquellas noticias que
informan acerca de una nueva administración de la ciudad a partir de la pandemia.
Tomando este panorama como base, se planea avanzar en un análisis cualitativo de los
datos. Considerando que las noticias nos permiten leer versiones de la cotidianidad y
caracterizaciones particulares del país, sus provincias, regiones y ciudades en un
momento dado, nos parece pertinente reflexionar acerca de la jerarquización de las
series identificadas, las modalidades particulares de construcción de las noticias y los
marcos o frames presentes en la información que consume la sociedad.
4. REFERENCIAS
D'Adamo, O. J., Beaudoux, V. G., & Freidenberg, F. (2000). Medios de comunicación,

efectos políticos y opinión pública: una imagen, vale más que mil palabras?Editorial de
Belgrano: Buenos Aires.
Gomis, L. (1991).“Los interesados producen y suministran los hechos”. Teoría del
periodismo. Cómo se forma el presente. Barcelona: Paidós.
Martini, S. (2000). Periodismo, noticia y noticiabilidad. Bs.As: Norma.
------- (2015). “Medios y sociedad. Las agendas del delito en la prensa gráfica y digital y
en la televisión en la Argentina”.Degoumois, M. (dir.) Delitos y medios masivos de
comunicación. Aportes para la reflexión acerca de los discursos sobre violencia y
criminalidad. Buenos Aires: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
Orbe, P. y Napal, M. (2018). “Los medios de comunicación en la ciudad: del papel a la
era digital (273-304)”. Cernadas, M. y Marcilese, J. (coords.) Bahía Blanca siglo XX.
Historia política, económica y sociocultural. Bahía Blanca: EdiUNS.
Pereyra, M. (2005). “Los medios y la realidad serializada. El caso de los delitos
sexuales”. Actas de las 10mas Jornadas Nacionales de Investigadores en Comunicación.
San Juan, Universidad Nacional de San Juan.
Rodrigo Alsina, M. (1989).La construcción de la noticia. Barcelona: Paidós.
Sohr, R. (1998).Historia y poder de la prensa. Barcelona: Andrés Bello.
Valdetattaro, S. (2005). “Prensa y temporalidad” La trama de la comunicación 10, 97-
104.
Zalba, E. (2007). “Una aproximación al <orden del discurso> periodístico”. Boletín de la
BCN, Biblioteca del Congreso de la Nación, 123.
Diarios
La Nueva. https://www.lanueva.com/
Clarínhttps://www.clarin.com/
La Naciónhttps://www.lanacion.com.ar/
Página 12https://www.pagina12.com.ar/
Tiempo Argentino https://www.tiempoar.com.ar/
Infobaehttps://www.infobae.com/
Perfilhttps://www.perfil.com/
La Brújula24 https://www.labrujula24.com/
Infosextahttps://infosexta.com.ar/
Bahía Políticahttps://bahiapolitica.com/
El Rosaleñohttp://elrosalenio.com.ar/
De la Bahíahttp://www.delabahia.com.ar/
Utilización de la red social Facebook por parte del Gobierno de Bahía Blanca en tiempos de
coronavirus | L. Díaz; E. Gutiérrez
UTILIZACIÓN DE LA RED SOCIAL FACEBOOK POR PARTE DEL GOBIERNO DE

BAHÍA BLANCA EN TIEMPOS DE CORONAVIRUS
Análisis de factores que influyen las interacciones en las publicaciones
Lucia A. Díaz
Emiliano Gutiérrez
IIESSUNS-CONICET
1. INTRODUCCIÓN
El uso de internet y de las nuevas tecnologías (TIC) han impulsado la creación de muchas
aplicaciones electrónicas nuevas que son adoptadas por los gobiernos para mejorar su
desempeño, proporcionar mejores servicios, reducir costos y esfuerzos, incrementar la
satisfacción y confianza de los ciudadanos, y para ampliar los procesos democráticos, así
como el apoyo a la formulación e implementación de políticas públicas.
Asimismo, las nuevas tecnologías de comunicación son una herramienta fundamental para
los gobiernos locales ya que permiten que los funcionarios puedan conocer las opiniones de
la sociedad antes de tomar decisiones que los afectan directa o indirectamente. Así, los
ciudadanos se transforman en emisores de mensajes que influyen en las decisiones y en los
asuntos públicos.
Paralelamente, el desarrollo de las redes sociales tales como Facebook y Twitter ha
facilitado que los gobiernos adopten estos medios como nuevas formas de comunicación.
Estas redes de amplio acceso han permitido reconstruir la relación de los gobiernos con los
ciudadanos y fomenten en nivel de interacción y participación de estos últimos.
La pandemia del coronavirus ha provocado cambios y desafíos sin precedentes, afectando a
todos los niveles de la sociedad, con importantes consecuencias económicas, políticas y
sociales que tendrán una larga duración. Mientras la ciudadanía se enfrenta a la
responsabilidad de tomar acciones de mitigación y supervivencia, los gobiernos asumen el
rol de dar protección y apoyo mediante la adopción de una gran variedad de estrategias que
reflejan la diversidad de regímenes políticos y los diferentes niveles de participación cívica,
cohesiona social y penetración tecnológica (Open Government Partnership, 2020).
En esta situación tan excepcional y crítica como una pandemia el acceso a la información, al
conocimiento, y a los datos compartidos se tornan de gran necesidad. En este sentido, los
gobiernos se vuelcan a brindar información de las medidas llevadas a cabo y de las
recomendaciones a través de los medios digitales, especialmente las redes sociales.
La ciudad de Bahía Blanca se caracteriza por ser una pionera en el desarrollo de gobierno
electrónico en la región desde hace varias décadas y, también, por su uso de las redes
sociales para la difusión y comunicación de información dirigida a los ciudadanos.
Teniendo en cuenta el contexto que se presenta ante la pandemia, y por lo tanto asumiendo
que un gran porcentaje mayoritario de los bahienses deben cumplir con el aislamiento
obligatorio dentro de sus viviendas y en un contexto de gran avance en materia de
comunicación digital vía redes sociales, este trabajo surge con el objetivo de analizar los
factores que influyen o se relacionan con una mayor interacción en los posteos que realiza
la municipalidad de Bahía Blanca en su página de Facebook por parte de los usuarios de
dicha red.
2. MARCO TEORICO
En un contexto actual de modernización estatal surge el concepto de Gobierno Electrónico,
término para cual no se encuentra una definición única y acabada, pero que sin embargo
existe un cierto consenso en que el mismo se relaciona con el uso de las TICs,
particularmente internet, como una herramienta para alcanzar un mejor gobierno, es decir
mejorando la eficiencia, efectividad y transparencia (Naser, 2011).
Los beneficios asociados al gobierno electrónico incluyen una mejora en la calidad de la
información como insumo para tomar decisiones, mayor agilidad en los tiempos de
procesamiento y entrega de los bienes y servicios, una disminución en las cargas
administrativas impuestas a la sociedad, un fortalecimiento de las capacidades de
fiscalización del Estado, mayor facilidad para la rendición de cuentas e incentivos para
promover la transparencia y la participación ciudadana (Poggi, 2013).
“Las páginas web son una de las principales herramientas de gobierno electrónico utilizadas
por los municipios de la Argentina. Frente al surgimiento y avance de las nuevas Tecnologías
de la Información y Comunicación (TIC), las páginas web se convirtieron en instrumentos a
través de las cuales los municipios y los ciudadanos brindan, acceden y solicitan información
de manera bidireccional, para mejorar la gestión y la administración de las ciudades, hacer
más eficientes los tiempos y los costos y acercar las políticas públicas a los ciudadanos
(Pando y Arroyo, 2013: 6)”.
En definitiva, tal como asumen Al-Jamal y Abu- Shanab (2015), el propósito principal del
gobierno electrónico es construir un sistema digital entorno para proporcionar a los
ciudadanos servicios electrónicos e información que necesiten, mediante las herramientas
TIC.
Según el Índice de Desarrollo de las TIC (IDI)1 para el año 2017, Argentina se encuentra en el
puesto 51, siendo uno de los países con mayor desarrollo de las TICs en Latinoamérica,
después de Uruguay. Además, según el último relevamiento del INDEC (mediante la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH)) para el año 2018 se registró que el 63% de los
hogares urbanos tiene acceso a computadoras y el 80,3% a internet. También se observa
que de cada 100 argentinos 84 emplean teléfono celular y 78 de cada 100 utilizan internet.
Lo cual denota un alto grado de accesibilidad por parte de los argentinos a los servicios de la
tecnología.
Por otra parte, el desarrollo de las redes sociales tales como Facebook y Twitter ha facilitado
que los gobiernos adopten estos medios como nuevas formas de comunicación. Estas redes
de amplio acceso han permitido reconstruir la relación de los gobiernos con los ciudadanos
y fomenten en nivel de interacción y participación de estos últimos. El término de red social
incluye una gama de herramientas y servicios que permiten a los usuarios una interacción
directa online, facilitan las conversaciones, permite generar, compartir y editar contenidos,
todo de manera fácil y gratuita. Se han convertido en importantes mecanismos de
retroalimentación a través del cual las personas tienen flujos de información bidireccionales
(Khasawneh& Abu-Shanab, 2013; Graham & Avery, 2013).
Las redes sociales pueden ser vistas como una oportunidad para que los gobiernos sean más
transparentes al brindar a los ciudadanos un mayor acceso a la información, construir un
canal abierto y activo de comunicación, en el cual se puede emitir mensajes o noticias de
forma rápida y efectiva, así como también permite empoderar a los ciudadanos y otorgar la
posibilidad de un mayor grado de participación (Khasawneh& Abu-Shanab, 2013).
Según la Encuesta Nacional de Consumos Culturales (ENCC) del Sistema de Información
Cultural de la Argentina (SinCA) para el año 2017, el 80% de los argentinos usa internet con
1
http://www.itu.int/net4/ITU-D/idi/2017/index.html
un tiempo promedio de conexión de 4:29 hs y la mayoría lo hace a través de un celular

(75,1%). Respecto a las redes sociales, Facebook resulta ser la de mayor masividad ya que el
64,4% de la población posee una cuenta, luego le siguen Instagram y Twitter (con un 27,3%
y 13,2% respectivamente). En cuanto al comportamiento de los usuarios de redes sociales,
más del 35% de la población comenta y comparte contenidos y más del 32% sólo lee las
publicaciones sin comentarlas, siendo las fotografías e imágenes en general los contenidos
más compartidos.
Asimismo, los resultados de la encuesta reflejan que el uso de la PC descendió en los últimos
años y el mismo fue reemplazado por el celular, pudiendo afirmar que la conexión a internet
creció a la par del uso del celular. En la actualidad, el 90% de la población tiene celular sin
embargo poco más de la mitad de la población (55,2%) posee disponibilidad de conexión a
internet en el celular, verificándose porcentajes aún menores en los estratos
socioeconómicos más bajos (ENCC-SinCA, 2017).
La ciudad de Bahía Blanca, ubicada en el sudoeste de la Provincia de Buenos Aires en
Argentina constituye una de las ciudades más transparentes de Argentina de acuerdo a los
últimos índices de gobierno abierto tales como: el índice de Datos Abiertos (Open Data
Index), según el cual la ciudad se ubica en el cuarto puesto; el índice de Visibilidad fiscal, en
el puesto 15; en el índice Nacional de Páginas Web Municipales (INPWM), ocupa el cuarto
puesto y el tercer puesto según el índice de Transparencia Municipal de Argentina (ITMA)
publicado en Ciucci et al. (2019).
Por otro lado, según los datos del INDEC para el año 2018 el 71,9% de los hogares de la
ciudad de Bahía Blanca tiene acceso a computadora y el 81,3% a internet. También, de cada
100 bahienses 83 utilizan internet, más de 40 utilizan computadora y alrededor de 80 entre
100 utilizan celular.
Bahía Blanca ha sido pionera en la región y en el país en materia de gobierno electrónico, se
caracteriza por ser una de las primeras ciudades del país que inició un camino hacia la
apertura de datos del gobierno a principios de los 2000. Actualmente, cuenta con un Portal
de Gobierno Abierto mediante el cual es posible acceder a información sobre compras y
contrataciones compras y contrataciones municipales, rangos salariales de los empleados
del municipio por tipo de cargo y dedicación y declaraciones juradas de los funcionarios del
gobierno, estadísticas sobre gestión de residuos y un mapa interactivo de la ciudad con
información sobre las escuelas, los medios de transporte y las unidades sanitarias (Pando y
Arroyo, 2013), entre otras cuestiones como las analizadas en Alderete y Díaz (2019).
Paralelamente, el gobierno bahiense posee cuentas en las redes sociales más utilizadas
como son Facebook, Twitter, Instagram, Youtube, a través de las cuales comunica, informa y
brinda información considerada de interés y de cierta relevancia para la sociedad en
general.
3. ANALISIS ESTADÍSTICO DE LAS PUBLICACIONES DEL MUNICIPIO DE BAHÍA BLANCA

EN SU RED SOCIAL FACEBOOK Y LA INTERACCIÓN DE LOS USUARIOS
El municipio de Bahía Blanca, frente a este contexto de pandemia y utilizando las
herramientas digitales con las que ya contaba potenció el uso de gobierno electrónico para
comunicar diariamente las novedades, resoluciones, y acciones llevadas a cabo para
sobrellevar este período. En dicho sentido, dentro de su portal web se sumó un apartado
específico para la información oficial relacionada con la pandemia del coronavirus, así como
también habilitó (junto con la colaboración del Polo Tecnológico del Sur, el Departamento
de Ciencias de la Computación de la UNS y emprendedores) dos plataformas con objetivos
específicos: “Desde Casa. Comprá Online” que busca conectar a los comercios y
emprendimientos de la ciudad con los vecinos mediante el comercio electrónico, venta
telefónica, con la modalidad de entrega a domicilio; y la plataforma “Bahía Solidaria” que
busca organizar y centralizar las colaboraciones y donaciones, así como también se da la
posibilidad de ofrecer y pedir ayuda.
Por otra parte, el municipio ha potenciado el uso de las redes sociales como vías de
comunicación en medio del contexto causado por la presencia de la pandemia,
especialmente la red Facebook que actualmente cuenta con más de 34.700 seguidores y en
la cual diariamente se realizan publicaciones relacionadas con dicha situación.
En este sentido, surge la idea de desarrollar el siguiente análisis estadístico con el objetivo
de analizar patrones de interacción entre los usuarios de la red Facebook respecto de las
publicaciones que realiza el municipio en su página.
Metodología
Para el análisis de este trabajo, se relevaron las publicaciones efectuadas por la página
oficial de Facebook del municipio de Bahía Blanca
(https://www.facebook.com/municipiobahia/). La recopilación de la información fue

realizada mediante la técnica web scrapping o raspado de web, que consiste en la
extracción y recuperación de la información contenida en la web (Martínez y otros, 2019).
El período temporal considerado fue entre el 20 de marzo del año 2020, fecha en la que se
inició el Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio (ASPO) mediante Decreto Nacional, y el
11 de mayo del 2020, siendo relevadas un total de 163 publicaciones durante 53 días.
Las variables consideradas en el presente análisis, se detallan en la tabla 1. Una de las
variables más relevantes es aquella que recopila las reacciones de los usuarios de la red
Facebook ante los diversos posteos o publicaciones que realiza una página, en este caso la
de la Municipalidad de Bahía Blanca. En dicha red social una forma de poder expresar un
sentimiento asociado a un posteo es mediante el botón like (“me gusta”). Sin embargo, con
el desarrollo posterior de esta plataforma se sumaron nuevas opciones de reacciones: “me
divierte”, “me encanta”, “me enoja”, “me importa” y “me entristece”, las cuales a diferencia
del primer botón implementado, permiten expresar un sentimiento algo más definido que
se asocia a la publicación. Tanto likes como reacciones son considerados por gran parte de
las investigaciones como un atributo explicativo de la atención de una publicación
(Ringelhan y otros, 2015; Sabate y otros, 2014; Schmidt y otros 2016; Zudrell, 2016;
Antoniadis y otros 2018; Rauschnabel, y otros 2012).
También la cantidad de texto publicado (carac) es considerado otro atributo de relevancia,
debido a que el mismo busca proveer información y, por lo tanto, dependiendo de la
extensión del mismo podría sumar o restar interés al posteo (Valerio y otros 2014, Sabate y
otros, 2014, Buddy Media Inc., 2011).
La adición de hipervínculos que otorgan a los usuarios la posibilidad de acceder a un sitio
ajeno al post (link) es una característica que parte de la literatura observa que restarían
atractivo a la publicación (Sabate y otros, 2014, Kite y otros 2016; Kwok y Yu,2013). De
manera opuesta, la inclusión de imágenes (Img) puede ser motivadora de incrementar la
popularidad del post(Sabate y otros, 2014; Petkov, 2017).
Tabla 1: Variables relevadas.

Nombre variable Descripción Tipo
Reacciones Total de reacciones recibidas en el post. Numérica (>=0)
Carac Letras totales que tiene el post. Numérica (>=0)
Binaria ("1”: contiene imagen. "0": no posee
Img Imágenes dentro del post. imagen).
Link Links contenidos en el post. Binaria ("1”: contiene link. "0": no posee link).
Utilización de los términos: "Coronavirus" Binaria ("1": Contiene algún término. "0": No
Covid y/o "COVID-19" dentro del post. contiene ninguno de los términos).
Cantidad de veces que el post ha sido
Compartidos compartido. Numérica (>=0)
Binaria ("1": Contiene algún término. "0": No
Conf Anuncio de conferencia de prensa en vivo. contiene ninguno de los términos).
Binaria ("1": Publicación realizada el fin de
semana. "0": Publicación realizada en otro día
Fin_semana Post realizado un día sábado o domingo. de la semana)
Utilización de los términos: "Voluntario"(s),
"Donación" (es), "Colaborar" y/o Binaria ("1": Contiene algún término. "0": No
Social "Colaboración" (es) dentro del post. contiene ninguno de los términos).
Por otra parte, el momento de la semana en que se publica contenido en una página de
Facebook también podría resultar de importancia (Fin_semana), tal como lo señalan Sabate
y otros (2014); Antoniadis y otros (2018), Cvijikj y Michahelles, (2013), quienes consideran la
necesidad de distinguir entre días hábiles respecto del fin de semana al momento de evaluar
el nivel de interacciones de una publicación.
Otra variable que puede repercutir en la popularidad de una publicación es el interés de los
usuarios en difundirlo (Compartidos), lo cual tendría como consecuencia directa una mayor
visualización del posteo e incremento en las probabilidades de una mayor cantidad de
reacciones. El trabajo de Wong y Ma (2018) ilustra la relación positiva existente entre los
likes de un post en Facebook y el número de veces que se ha compartido.
Con el fin de relevar dinámicas propias de la coyuntura actual en lo que respecta a la
situación sanitaria, se consideraron ciertos términos que influenciarían la atención de los
ciudadanos. Por ello, se tomaron en cuenta los anuncios de las conferencias de prensa
(Conf) realizadas por los funcionarios y agentes que integran la comuna municipal,
transmitidas en vivo en este período temporal considerado. Para el presente trabajo
únicamente se tuvieron en cuenta aquellas conferencias que informaron cuestiones ligadas

al aislamiento. Además, se analizó la mención de la palabra Coronavirus o COVID-19 (Covid)
en el contenido publicado en los posts, así como también se buscó la utilización de los
términos relacionados con acciones solidarias (Social) ya sea iniciadas por el propio
municipio o por particulares que tuviesen fines altruistas.
Resultados
En el gráfico 1 se expone la distribución de la frecuencia de publicaciones a través del cual
se observa que la media diaria (línea roja), resulta ser de 3,07 publicaciones, siendo
superada en 20 oportunidades. El día de mayor actividad resultó ser el 24 de marzo (feriado
nacional), alcanzando un total de 9 posteos publicados.
Gráfico 1: Frecuencia diaria de publicaciones
Asimismo, resulta pertinente destacar los posteos o publicaciones de la página de Facebook

del Municipio de Bahía Blanca que mayores interacciones (reacciones) y comentarios
presentaron por parte de los usuarios. La publicación con mayor cantidad de reacciones
(3794) y comentarios (421) es la realizada el día lunes 6 de abril del 2020 en la cual se
comunica que la Red de Colaboración Social de la ciudad ha recibido una importante
donación por parte de los emprendedores y comerciantes chinos con destino a los sectores
de la población con mayores necesidades2. Siguiendo el orden de las publicaciones con
2
https://www.facebook.com/municipiobahia/posts/2656226567954701
mayores reacciones le siguen otras también relacionadas con la Red antes mencionada3 y
con el lanzamiento de la plataforma Bahía Solidaria4.
Tabla 2: Estadística descriptiva variables utilizadas (n=163)

Variables Numéricas
Media Mediana Error estándar Coeficiente variación

Reacciones 129,2 46 350,53 2,710
carac 542,6 688 312,6 0,576
Compartidos 81,56 33 134,4 1,647
Variables Binarias
"1" "0"
Img 68,10% (111) 31,90% (52)
Link 43,56% (71) 56,44% (92)
Covid 79,75% (130) 20,25% (33)
Conf 15,34% (25) 84,66% (138)
fin_semana 23,31% (38) 76,69% (125)
Social 5,52% (9) 94,48% (154)
En la tabla 2, se exhiben parámetros típicos de centralidad y dispersión para las variables

numéricas relevadas. De igual modo, en el caso de aquellos atributos binarios, se indican los
porcentajes asociados a cada categoría, como así también la cantidad de observaciones
correspondientes. En este sentido, merece destacarse la presencia imágenes (fotos) que
ilustran las publicaciones lo cual, fomentaría una mayor atención de los usuarios (Sabate y
otros, 2014). De igual modo, la mayoría de las publicaciones de la página del Municipio de
Bahía Blanca contienen en sus caracteres la palabra Coronavirus o sus siglas COVID-19
(79,75%), lo cual no resultaría llamativo dado resulta que como ocurre en la mayoría de las
ciudades de la región y alrededor del mundo en la actualidad parece instalarse una única
temática que es transversal a los diferentes ámbitos políticos, económicos, sociales,
culturales y hasta éticos. Lo que ha provocado que todas las acciones gubernamentales se
dirijan a la mitigación de la pandemia, priorizando las cuestiones sanitarias y combinando
estrategias diversas ante la falta de precedentes de este tipo de contextos.
Con las variables descriptas en el apartado anterior, se plantea la estimación de un modelo
de Mínimo Cuadrados Ordinarios (MCO) cuya especificación es de tipo log-lineal:
3
4
𝑙𝑛(𝑟𝑒𝑎𝑐𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 + 1)
= 𝛽0 + 𝛽1 𝐶𝑎𝑟𝑎𝑐𝑡𝑒𝑟𝑒𝑠 + 𝛽2 𝐼𝑚𝑔 + 𝛽3 𝐿𝑖𝑛𝑘 + 𝛽4 𝐶𝑜𝑚𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜𝑠
+ 𝛽5 𝐶𝑜𝑣𝑖𝑑 + 𝛽6 𝐶𝑜𝑛𝑓 + 𝛽7 𝐹𝑖𝑛𝑠𝑒𝑚𝑎𝑛𝑎 + 𝛽8 𝑆𝑜𝑐𝑖𝑎𝑙 + 𝜀 (1)
Los coeficientes asociados a dicha regresión se exhiben en la tabla3. Se descarta la presencia

de multicolinealidad entre las regresoras, dada la ausencia de valores elevados en lo que
respecta al Factor Inflacionario de la Varianza (FIV).
Tabla 3: Estimación realizada mediante MCO.

Coeficientes Error estándar Valor t P-valor FIV
(Intercepto) 3,1209 0,2050 15,2260 0,00 *
carac -0,0002 0,0002 -0,9370 0,3501 0,8820
Img 0,5877 0,1615 3,6390 0,000373 * 1,7630
Link -0,5098 0,1336 -3,8160 0,000196 * 1,3650
Covid 0,1041 0,1640 0,6350 0,5265 1,3571
Compartidos 0,0058 0,0005 12,1390 0,00* 1,2861
Social 0,5610 0,2805 2,0000 0,047239 * 1,2769
Conf 0,7784 0,2492 3,1230 0,002137 * 1,5093
fin_semana 0,4262 0,1390 3,0650 0,002570 * 1,0754
R2 = 0,6655
R2 ajustada =0,6482
n= 163
F- estadístico= 38.31 con 8 y 154 gl.
“ *” : implica un p-valor <0,05
Analizando las variables regresadas, se observa que tanto la cantidad de caracteres como la
utilización de los términos “Covid-19” y “Coronavirus” no resultan significativas al 95%.Por
otra parte, en lo que respecta a las variables que superan el umbral de significatividad se
detecta que inclusión de imágenes dentro del posteo posee un signo positivo, lo cual podría
ser explicado debido a que la inclusión de este tipo de material visual resulta ser un motivo
de atención para quienes visitan la página.
La utilización de términos asociados a la solidaridad y trabajo voluntario resultaría también
un motivo de una mayor popularidad en las publicaciones, lo cual se vincularía con un
compromiso por parte de los ciudadanos con la ciudad y que el mismo es reconocido por la
audiencia. Asimismo, las conferencias de prensa emitidas en vivo parecen impactar
positivamente, lo cual reflejaría una especial atención de los vecinos a los anuncios que
realiza el municipio ligados a la situación del ASPO.
El momento de la semana también adquiere relevancia al momento de observar la

popularidad de una publicación. Se observa un signo positivo para el caso de aquellas
publicaciones efectuadas el fin de semana, lo cual evidenciaría una mayor atención hacia la
página los días sábados y domingo.
Es de esperarse que una publicación con mayor propagación, debido al interés que genera
para los usuarios de difundir el contenido adquiera una mayor popularidad, es por esto que
no sorprenda el signo positivo del atributo destinado a relevar las publicaciones
compartidas.
Tabla 4: Test Breusch-Pagan y estimación mediante errores robustos de White.

Test Breusch-Pagan (Studentizado)
Estadístico BP = 26,391, valor p = 9e-04 con 8 gl.
Estimación robusta de White

Error estándar Valor t P-valor
(Intercepto) 0,264 11,826 0,00 *
carac 0,000 -0,890 0,375
Img 0,236 2,492 0,013746*
Link 0,129 -3,937 0,0001246 *
Covid 0,183 0,568 0,571
Compartidos 0,001 11,566 0,00 *
Social 0,206 2,721 0,0072623 *
Conf 0,248 3,138 0,0020399 *
fin_semana 0,143 2,982 0,0033283*
"*”: p-valor <0,05
Sin embargo, esta estimación, podría presentar heterocedasticidad debido a las importantes
variaciones en la varianza de los residuos resultantes. Una aplicación del test Breusch-
Pagan, rechaza la hipótesis nula de homocedasticidad, por lo que reestimando el modelo
haciendo uso de estimador HC1 propuesto por MacKinnon y White (1985), el cual modifica
la matriz de varianza y covarianza de los regresores, con lo que los errores estándar diferirán
de la típica estimación de MCO. Tal como se ilustra en la tabla 4, la estimación con errores
robustos, sigue manteniendo la significatividad del 95% respecto de la regresión mediante
MCO sin corrección.
En momentos de crisis e incertidumbre el acceso a la información se sitúa como un aspecto

fundamental y deseado por la población que aguarda por una mayor respuesta por parte de
los gobiernos locales. La pandemia del coronavirus sin dudas ha instalado la necesidad de
que los gobiernos se vuelquen a brindar información de las medidas llevadas a cabo para
sobrellevar la situación excepcional y crítica, así como también de comunicar las
recomendaciones decretadas para hacerle frente. Los canales que históricamente se
utilizaban masivamente como la televisión o radio han sido reemplazados por los medios
digitales, especialmente las redes sociales. El municipio de Bahía Blanca, frente a este
contexto y utilizando las herramientas digitales con las que ya contaba potenció el uso de
gobierno electrónico para comunicar diariamente las novedades, resoluciones, y acciones
llevadas a cabo para sobrellevar este período.
En el presente trabajo sólo se analizó la actividad del gobierno local en su página de la red
social Facebook en busca de explorar los factores que influyen o se relacionan con una
mayor interacción en los posteos por parte de los usuarios de dicha red.
Se destaca el hecho de que casi el 80% de las publicaciones en dicha página contenían
dentro de sus caracteres la palabra Coronavirus (COVID-19), lo cual denota la instalación
plena de la pandemia en la mayoría de los espacios siendo transversal en la vida de toda la
población. Asimismo, se observa una importante curiosidad volcada en una mayor
interacción en aquellos posteos con contenido referido a cuestiones solidarias, lo cual se
podría inferir que en tal contexto de crisis son los aspectos sociales los que mayor atención
requieren. Finalmente, resulta interesante destacar que siendo alrededor de 34.700 los
seguidores de la página de Facebook del Municipio Bahiense, es un porcentaje muy
pequeño el que representan las reacciones y comentarios de los usuarios, aun así aquellos
distinguidos por su mayor interacción. Las publicaciones más populares poseen reacciones
que apenas representan un 10% del total de seguidores.
En trabajos siguientes sería interesante explorar otras de las redes sociales que utiliza el
municipio como así también realizar un análisis comparativo con un período de tiempo
anterior a la aparición de la pandemia y así intentar descubrir algunas similitudes,
diferencias y otras relaciones que pueden surgir en la investigación, además de contar con la
posibilidad de contrastar resultados.
5. REFERENCIAS
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Cuando el 2020 fue 1984 | Claudio Gallegos
CUANDO EL 2020 FUE 1984

Algunas consideraciones sobre la pandemia
Claudio Gallegos
Lo importante no es mantenerse vivo, sino mantenerse humano

(George Orwel, 1984)
1. INTRODUCCIÓN
El 11 de marzo del 2020 la humanidad dio inicio a una nueva etapa en su historia. Ese día, la
Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la existencia de una pandemia global. La
misma se había iniciado en diciembre de 2019, en China, tras el surgimiento del nuevo
coronavirus SARS-Cov-2, que origina una pandemia por medio de la enfermedad COVID-19.1
¿Qué es una pandemia? Para la OMS representa la propagación mundial de una nueva
enfermedad. Etimológicamente pandemia proviene del término griego “pandemos” y
significa “todos”. Y fue tal la propagación para su caracterización, que en tan solo una
semana el virus se había extendido por 40 países.
Considerando que este tipo de fenómeno no es nuevo para la humanidad, este trabajo tiene
como objetivo realizar un sucinto recorrido por las pandemias en la historia, para luego
reflexionar sobre como la misma pone de manifiesto varios aspectos de la vida en sociedad
que pasan desapercibidos (acciones sociales, vigilancia, regímenes de gobierno, la
imposición de normas, riesgo, etc.), o por lo menos no cuestionados por la sociedad. Algo
que es objeto de la sociología, y por ello nos valdremos de varias de sus herramientas.
1
Cabe aclarar que en sociedades desarrolladas como en las que vivimos, los avances tecnológicos permitieron
que en pocos días sea secuenciado el genoma del coronavirus y su consecuente test de detección.
2. PANDEMIAS EN LA HISTORIA
Desde que la humanidad se organiza en sociedades, o por lo menos en convivencias en

espacios territoriales determinados, las enfermedades forman parte de su cotidianeidad. El
crecimiento poblacional colaboró con la propagación de las enfermedades a punto tal que
varias de ellas alcanzaron una notoriedad a considerar.
No es objetivo en esta parte del trabajo dar cuenta de un pormenorizado relevamiento de

pestes, epidemias y pandemias a lo largo de la historia, pero sí consideraremos algunas de
ellas con el objetivo de dar cuenta de la presencia de tal fenómeno y, sobre todo, el impacto
en la sociedad.
Susana Tomasi (2020:3-4) realiza un listado de las distintas pestes, epidemias y pandemias
de las que se tiene conocimiento:
PANDEMIAS /PESTES/ EPIDEMIAS O PLAGAS

NOMBRE AÑO MUERTOS
PESTE DE ATENAS 430 A. C./426 A. C. 250.000
PESTE ANTONINA 165 5.000.000
PESTE DE CIPRIANO 251 5.000.000
PLAGA DE JUSTINIANO 541 50.000.000
EPIDEMIA DE VIRUELA JAPONESA 735 1.000.000
PESTE NEGRA 1347 200.000.000
CINCO EPIDEMIAS DE SUDOR INGLÉS 1485/1551 30.000
VIRUELA 1520 56.000.000
EPIDEMIA DE TIFUS 1554/1557 112.000
PESTE DE SAN CRISTÓBAL DE LA LAGUNA 1582 9.000
PESTE DE MILÁN 1629 280.000
EPIDEMIA EN SEVILLA 1649 60.000
GRAN PLAGA DE LONDRES 1666 100.000
GRAN PESTE DE VIENA 1679 76.000
VIRUELA 1700/1750 400.000
GRAN PESTE DE MARSELLA 1720/1722 40.000
PANDEMIA DE CÓLERA 1817/1856 10.000.000
VIRUELA 1870/1875 500.000
GRIPE RUSA 1889/1890 1.000.000
FIEBRE AMARILLA 1890 150.000
GRIPE ESPAÑOLA 1918/1919 50.000.000
GRIPE ASIÁTICA 1957/1958 1.100.000
GRIPE DE HONG KONG 1968/1969 2.000.000
SIDA 1981 30.000.000
GRIPE PORCINA 2009/2010 200.000
ÉBOLA 2012/2016 14.000
Fuente: http://www.magatem.com.ar/HISTORIA-DE-LAS-PANDEMIAS-MUNDIALES-Y-LA-
ECONOMIA.pdf
Retomaremos solo alguna de ellas. Es claro que la conocida como Peste de Justiniano
sorprendió al Imperio Bizantino en uno de los momentos de su máximo esplendor. La misma
se desarrolló entre los años 541 y 543 y se extendió desde Etiopía hasta Egipto, atravesando
también el oeste de Alejandría y el este de Gaza, Jerusalén y Antioquía (Rius i Gibert,
2019:121).
La expansión sobre ambos lados del Mediterráneo vino de la mano del comercio, afectando
a Constantinopla y posteriormente a todo el continente europeo. El reconocido historiador
bizantino Procopio de Cesarea, dio cuenta de los síntomas de la enfermedad (sobre todo
fiebre y delirio) junto a algunos números: el año 542 llegó a arrojar unas 5000 muertes
diarias. Entre sus consecuencias se destaca el fin del orden socio-económico romano en su
consecuente tránsito a una organización característica de la edad media (Rius i Gibert,
2019:122).
A mediados de 1348 la humanidad hace frente a un brote de la ya conocida Peste Negra.

Registrada como una de las mayores pandemias de la historia, su persistencia es llamativa a
punto tal que en la actualidad siguen existiendo brotes activos.
El origen de la misma se detectó en China, para luego expandirse por Irak, Crimea, Persia y
Constantinopla. Al igual que la Peste de Justiniano, el comercio fue la vía de propagación
para su llegada a Europa por medio de diversos puertos. Durante cinco años registró altos
niveles de mortalidad en el viejo continente, a punto tal que fue posible establecer un freno
en el crecimiento poblacional. Habría que esperar a mediados del siglo XVIII para erradicar
la enfermedad del territorio europeo (Sánchez-David, 2008).
En el año 1520 el virus variola, conocido como Viruela, logró expandirse por el mundo,
incluyendo en este caso al continente americano. Se caracterizó por su alto grado de
contagio sumado a las características de la enfermedad: pústulas que se esparcían por el
cuerpo. Si bien la Viruela es conocida hasta el momento como la peor pandemia de la
historia (además de 1520 presentó otros fuertes brotes en 1700 y 1870), para el año 1977 se
logró erradicar la enfermedad gracias al descubrimiento y uso generalizado de su vacuna.
El siglo XX no solo da inicio a un conflictivo período de guerras sino que también da cuenta
de una nueva peste como fue la llamada Gripe Española. Los registros muestran una
realidad que podemos asemejarla a la actualidad: sistemas de salud desbordados en
diversas partes del mundo e insuficiencia de recursos para su tratamiento, lo cual dio como
resultado los altos números de mortalidad.
La gripe se inicia en Estados Unidos y México, para expandirse luego, y llegar incluso a la
Argentina. La relativa cercanía en el tiempo permite conocer las barreras que establecieron
los Estados para lograr contener la enfermedad, dando como resultado procesos
discriminatorios y xenófobos sobre personas de otros países.
También resulta interesante destacar que por primera vez los medios de comunicación, ya
en su etapa masiva, colmaron sus espacios, gráficos y auditivos, convirtiendo a la
enfermedad en el tema de agenda central.
En concordancia con las epidemias anteriores, la gripe ingresa a la Argentina por medio del
Puerto de Buenos Aires en el año 1918. A partir de allí, según Carbonetti (2010), es posible
establecer dos oleadas. La primera hacia 1918, afectando a las provincias de la región
central y litoral (relativamente benigna), y una segunda oleada hacia 1919, afectando a la
totalidad del territorio nacional, dando cuenta de altas tasas de mortalidad en las provincias
consideradas más pobres en ese momento (160).
Los números son llamativos: “La gripe pasó de provocar 0.7% de las muertes en 1917 a 4.3%
en 1918 y a 20.7% en 1919, aunque es posible que hubiera una mayor mortalidad a partir de
los casos no denunciados o de la confusión con otras enfermedades o asociación con
algunas de éstas” (Carbonetti, 2010:160).
Más allá de la existencia de otras epidemias que tuvieron alta resonancia durante siglo XX y
en los primeros años del siglo XXI, la realidad marca que el inicio de la tercera década del
mencionado siglo, sin dudas tiene como temática central el comienzo de una nueva
pandemia en un nuevo mundo, con características particulares que es necesario considerar.
3. Sociedades en pandemia hoy
Casi de manera directa, ante la presencia de una pandemia las sociedades reaccionan con
miedo, angustia y preocupación porque la entienden como un fenómeno desconocido, del
que poco se sabe.
Pero en este caso especial de Covid-19, la primera reacción fue minimizar su desarrollo
basado en los avances tecnológicos y la necesidad de mantener los canales comerciales.
Algo nuevo y desconocido hasta el momento fue la aparición de una catarata de los
conocidos como “memes” sobre el coronavirus, que también son una pandemia, y buscan
un efecto cómico en las personas. Hasta que la realidad nos choca de frente y ahí si
comienza el ciclo de miedo, angustia y preocupación.
Hoy, más de la mitad de la población mundial se encuentra aislada, pero no desconectada.

Nos encontramos siendo partícipes de nuevas formas de trabajar, nuevas formas de
estudiar, nuevas formas de investigar, nuevas formas de educar… nuevas formas de vivir.
Hace solo dos meses pedíamos dejar los celulares a la hora de entablar contactos sociales, y
hoy en día no poseerlo parece dejarnos fuera de esta nueva realidad. Como sostiene Mantín
Smud, hoy el celular (o más precisamente las redes sociales) nos marca el contacto entre
personas (Página 12, 24 de marzo de 2020).
No cabe duda que estamos, entonces, frente a la escenificación de algo que no es nuevo: el
disciplinamiento de los cuerpos (Foucault, 2008:124-210). El coronavirus pone de manifiesto
el ejercicio de la biopolítica (Foucault, 1993:51-72), por medio de la cual se establecen las
que parecen nuevas formas de control. Y en este caso en particular se destaca que las
decisiones de los gobiernos en tiempos de pandemia intervienen como nunca en la forma
de vida.
Se nos confina, se nos recuerdan hábitos de higiene y el consecuente cuidado de la salud, se

nos plantean nuevos usos del tiempo, y la lista puede ser aún mayor. En otras palabras, la
pandemia también ha puesto de manifiesto las estructuras de poder en las que vivimos.
Nuestros comportamientos hoy tienen un considerable condicionamiento proveniente de
los expertos en salud para poder continuar con las divisiones clásicas de la sociedad entre
sano y enfermo, normal y anormal o incluso débiles y fuertes (canalizado por medio de
terminologías tales como población de riesgo y el resto). Esa necesidad de ubicar a las
personas para intentar mantener el orden en medio del caos.
Nuevamente la docilidad de los cuerpos para acatar normas o negarse a las mismas, sobre
las cuales se han podido observar diversas reacciones tanto en sociedades asiáticas como en
las europeas y americanas.
En este punto en particular, se puede apelar a la sociología comprensiva de Max Weber

(1993), intentando analizar las acciones de los hombres y las mujeres. El mencionado autor
sostiene que las acciones sociales poseen un sentido que es necesario captar. Porque dichas
acciones impactan en el otro y en este caso en particular el accionar de cualquiera de
nosotros puede culminar en la propagación de un microorganismo de una persona a otra,
situación que dio lugar a los altos índices de contagio en sociedades como España, Italia,
Estados Unidos o Brasil entre otras.
El culto al egoísmo culmina en la tragedia. De manera tal que la salida posible debería
relacionarse con el desarrollo del altruismo. Nuevamente se pondría en juego la vieja
discusión acerca de si el hombre y la mujer naturalmente tienden al egoísmo por sobre la
solidaridad. Pero mucho se ha dicho al respecto como para agregar algo.
Sí es necesario rescatar, en este caso, el concepto de solidaridad en Émile Durkheim (1982).

Porque los lazos que nos unen y nos permiten convivir en sociedad parten de la idea de
solidaridad, esencial en los tiempos que corren. Solidaridad con el semejante y el
desemejante. Comprender que la sociedad se sostiene por una red interconectada de
solidaridades en la que todos y todas somos protagonistas. Comprender la importancia que
tiene en “el otro” en el proceso de atravesar y superar una situación de pandemia.
El único antídoto al día de hoy para cuidarnos entre todos y todas es el confinamiento,
porque estamos ante una sociedad que como sostiene Ulrich Beck (1992) está en “riesgo”.
Dicho concepto nos permite ser conscientes de lo ambivalente de nuestras sociedades, que
más allá de sus reconocidos adelantos tecnológicos requiere de un tiempo de la ciencia, que
dista del tiempo de los hombres y las mujeres, para encontrar la cura.
Un sociedad en riesgo que ha puesto a profesionales de la salud incluso a tomar decisiones

que nos superan como humanidad y decidir quién recibe ayuda para vivir y quién no. Y aquí
surge también la idea de pensar cómo cambian las mentes en tiempos de pandemia y cuáles
serán las consecuencias a futuro.
Las diferencias que conocíamos en la sociedad antes de la pandemia, que hoy está en pausa,
se reflejan ahora en las posibilidades reales de superar el virus. No todos los sectores de la
sociedad lo pueden afrontar de la misma manera, pero incluso no todas las sociedades
pueden hacer frente de la misma manera a esta cuestión. Dependemos de las medidas
sanitarias que los distintos gobiernos imponen es sus Estados para obtener resultados como
en Chile o Argentina.
Resulta complejo aun pensar cómo se reestructurarán las sociedades luego de la pandemia.
Porque a la crisis en los sistemas de salud se le sumó la crisis en la economía y juntas han
desembocado en la innegable crisis social. Habrá que resolver, entonces, los inconvenientes
sanitarios como los económicos, y la sociología trabaja y trabajara para poder comprender y
colaborar en la superación de la crisis social. En algún momento veremos si reinará el
individualismo o primará lo que hoy nos mantiene: la necesidad de volver a estar todos
juntos.
Ente 1947 y 1948 George Orwell escribe su novela distópica conocida con el nombre 1984.
La misma se caracteriza por ser un relato de tinte apocalíptico de un mundo luego de una
catástrofe. Las interpretaciones que se realizaron sobre la misma son muy variadas, pero en
este caso en particular se busca rescatar un punto esencial.
Sus protagonistas, Winston y Julia, intentan transgredir las normas de una sociedad que
manipula información, que vigila de manera masiva y particularizada, que reprime política y
socialmente. Las coincidencias con la actualidad quedan a cargo de los lectores y las
lectoras.
Ante la inminente detención por parte del conocido “Gran Hermano” los protagonistas
desarrollan un dialogo en el cual se puede leer lo que marcábamos al inicio de este trabajo:
“lo importante no es mantenerse vivo, lo importante es mantenerse humano”. Pero para
ello, queda claro que la rebelión individual no los llevó a un resultado exitoso. El
individualismo en la sociedad es seguridad de fracaso.
Si bien es necesario el cuidado personal, el mismo hoy no es suficiente. Es necesario,

entonces, primar la solidaridad colectiva. Todos y todas estamos de acuerdo con el famoso
“quédate en casa” o “YO me quedo en casa”, pero además es necesario una lucha colectiva.
Como se expresó en el cuerpo de este trabajo, es difícil saber cómo será el día después.
Pero de lo que sí tenemos certeza es que dependemos de cómo actuemos en esta pandemia
para intentar imaginar que pasará cuando esto termine.
5. REFERENCIAS
Beck, Ullrich (1992). Risck Society. Towards a new modernity. Londres: Sage Publications
Carbonetti, Adrian (2010). Historia de una pandemia olvidada. La pandemia de gripe

española en Argentina, 1918-1919 en: Desacatos, núm. 23, Córdoba, Universidad Nacional
de Córdoba, pp. 159-174.
Durkheim, Émile (1982). Las reglas del método sociológico. Buenos Aires: Hyspamérica.
Foucault, Michel (1993). Las redes del poder. Buenos Aires: Almagesto.
--------------------- (2008). Vigilar y castigar. México: Siglo XXI Editores.
Rius i Gibert, Cristina (2019). La peste a lo largo de la historia en: Revista de Enfermedades
Emergentes, núm. 18, suplemento 3, Barcelona: ESMON, pp. 119-127.
Sánchez-David, Carlos (2008). La muerte negra: “el avance de la peste” en: Revista Med, vol.
16, núm. 1, Bogotá: Universidad Militar Nueva Granada, pp. 133-135
Tomasi, Susana (2020). Historia de las pandemias mundiales y la economía. En:

http://www.magatem.com.ar/HISTORIA-DE-LAS-PANDEMIAS-MUNDIALES-Y-LA
ECONOMIA.pdf
Orwell, George (2001). 1984. Barcelona: A. Guerrero editor.
Smud, Martín (2020). El coronavirus en nuestros celulares en: Página 12, 24 de marzo,
Disponible en: https://www.pagina12.com.ar/254788-el-coronavirus-en-nuestros-celulares
Weber, Max (1993). Economía y Sociedad. Madrid: Fondo de Cultura Económica.

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