Tema 4 Administrativo 1 UMU

Lección 4: Concepto y significado de la relación jurídica en Derecho
Administrativo. 2.- El objeto de la relación jurídica. 3.- Nacimiento, modificación y

extinción de la relación jurídico-administrativa
ADVERTENCIA PREVIA
Con la finalidad de facilitar el estudio de la asignatura y el seguimiento de las

clases se proporciona una versión escrita de las lecciones que componen el
programa, si bien debe tenerse en cuenta que se trata simplemente de un texto-
guía que ha de completarse con las explicaciones de clase, el estudio de alguno de
los manuales recomendados y la consulta directa de los textos legales.
1. CONCEPTO Y SIGNIFICADO DE LA RELACIÓN JURÍDICA EN EL

DERECHO ADMINISTRATIVO
La relación jurídico-administrativa es la consecuencia lógica de la

existencia de dos personas jurídicas: la propia de la Administración y la del
administrado. Se puede definir la relación jurídico-administrativa (SAVIGNY,
ENTRENA CUESTA) como aquella relación social regulada por el Derecho
Administrativo.
La relación jurídico-administrativa, como modulación del genus de la
relación jurídica, requiere que al menos uno de los sujetos sea una
Administración Pública y que, además, dicha relación sea regulada por el
Derecho Administrativo, con lo cual quedan excluidas aquellas relaciones en las
que, o bien no interviene la Administración Pública, o bien lo hace pero
sujetando su actuación a otra rama del ordenamiento jurídico, como sucede por
ejemplo cuando la Administración compra o alquila un local o cuando contrata
un trabajador conforme al régimen laboral.
En estos supuestos de relaciones jurídicas ajenas al Derecho
Administrativo (civiles, mercantiles, laborales...), aunque en ellas sea parte la
Administración, ésta carece de la posición jurídica de supremacía que le otorgan
las prerrogativas propias del orden jurídico-administrativo. Se ha dicho por ello
que, en estos casos, “el personaje poderoso —la Administración Pública— baja
del Olimpo de su poder” (HAURIOU).
1
No obstante, no puede afirmarse que todas las relaciones jurídico-
administrativas presupongan una relación social preexistente que posteriormente
sea disciplinada por el Derecho Administrativo. La Administración Pública, en
tanto que una creación artificial humana, supone en ocasiones la configuración ex
novo por una norma de la relación jurídica que, de otro modo, no nacería
espontáneamente del tejido social, tal y como sucede, por ejemplo, en el caso de
las relaciones entre la Administración Tributaria y los sujetos pasivos de un
impuesto.
2. EL OBJETO DE LA RELACIÓN JURÍDICA
En opinión de ENTRENA CUESTA, constituyen el objeto de la relación

jurídica los actos o conductas humanas (prestaciones, como desempeñar una
actividad funcionarial), así como las cosas o los bienes materiales (el
aprovechamiento por un concesionario de un bien de dominio público), en
cuanto que son integrantes de un bien jurídico tutelado por la norma.
Así, pues el objeto de la relación jurídico-administrativa se puede reducir

a dos grandes grupos, las prestaciones y las cosas, división que da lugar a dos
rúbricas o capítulos: en primer lugar, el de las prestaciones, que pueden ser de la
Administración hacia los administrados (la generalidad de los servicios públicos)
o de éstos en favor de aquélla (las llamadas prestaciones personales obligatorias);
en segundo lugar, el referente a las cosas o bienes materiales, que se integran
tanto por las relaciones sobre el dominio público como por el régimen jurídico
del derecho de la propiedad privada, donde se englobaría el estudio de
instituciones como la expropiación forzosa o las servidumbres administrativas.
Por el contrario, los derechos y obligaciones derivados de la relación
jurídico-administrativa no constituyen propiamente su objeto, debiendo
entenderse que se integran en el contenido de la misma. Así, el contenido de la
relación funcionarial se refiere tanto al derecho del funcionario al cargo como al
deber de desempeñarlo o ejercerlo adecuadamente. Igualmente, el contenido de la
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relación concesional, cuando se refiere al dominio público, comprende el derecho
del concesionario al uso y aprovechamiento del bien concedido, así como el
deber de conservar la cosa con la diligencia necesaria.
3. NACIMIENTO, MODIFICACIÓN Y EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN

JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
3. 1. El nacimiento
La relación jurídico-administrativa, al igual que ocurre con la de cualquier
otra naturaleza, puede tener origen en la norma de modo directo o indirecto, o
bien en los hechos jurídicos. El más importante de esos hechos es el acto
administrativo, que estudiaremos oportunamente en los temas correspondientes.
El origen normativo directo se produce cuando la relación nace sin que
intervenga la Administración Pública, tal y como sucede en la relación que se
entabla entre el editor de una obra y la propia Administración cuando el primero
efectúa el depósito legal a que viene obligado por la norma. Por el contrario, la
relación nace indirectamente de la norma cuando, si bien existe intervención de
la Administración, la actuación de ésta tiene carácter reglado, supuesto del
otorgamiento de una subvención por la producción de una determinada cantidad
de limones, de manera que el origen mediato de la relación se encontraría en la
norma, mientras que el directo o inmediato en la concreta actuación
administrativa por la que se concede la cantidad correspondiente.
En cambio, resulta habitual que la relación jurídico-administrativa nazca
de hechos, actos o negocios jurídicos y, singularmente, de actos administrativos,
tal y como sucede con el acto en que se concreta el ejercicio de la potestad
expropiatoria. Asimismo, también es frecuente que tengan su origen en cierto
tipo de negocios jurídicos que, al contrario que el acto administrativo, no tienen
naturaleza unilateral, como sucede con el contrato administrativo.
Por último, la relación jurídico-administrativa nace en ocasiones por
actuaciones o conductas fácticas o materiales de la Administración Pública que,
carentes de cobertura normativa, inciden ilegalmente en la esfera jurídica del
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administrado, constituyendo así lo que se denomina vía de hecho (p.ej.:
ocupación de un bien sin previo expediente expropiatorio). E incluso de la
inactividad administrativa, cuando la Administración no atiende un deber legal
de actuación; pasividad que puede consistir en la inobservancia de un deber
positivo de actuar ya sea material ya formal.
3. 2. La modificación
La modificación de la relación jurídico-administrativa puede recaer tanto
sobre los sujetos de la misma (modificaciones subjetivas) como sobre el objeto o
el contenido (modificaciones objetivas).
Las de carácter subjetivo pueden afectar tanto al particular como a la
Administración. En el primer caso, la sustitución del particular se efectúa a través
de la cesión por éste de la posición jurídica de la que es titular, afirmación que
debe matizarse por cuanto la regla general en este campo es la intransmisibilidad
de los derechos y obligaciones públicas incluso mortis causa, tal y como sucede
en la relación funcionarial. En cambio, la modificación subjetiva que afecta a la
Administración Pública se da, entre otros supuestos, en el caso de fusión de entes
públicos (típicamente los municipios) o la transferencia de funcionarios estatales
a las Comunidades Autónomas con ocasión del traspaso de las respectivas
competencias.
Las de carácter objetivo pueden deberse tanto a la Administración Pública
como al administrado, si bien lo frecuente es que sea la primera la que opere
dicha modificación. Así, en materia de contratación administrativa de obras, la
Administración puede modificar cualquiera de los elementos objetivos en
ejercicio de su ius variandi, si bien debe mantenerse el equilibrio económico de
la relación contractual. Asimismo, aunque los supuestos son menos frecuentes,
también puede el administrado incidir en el contenido de la relación, tal y como
sucede con la imposición de sanciones cuya cuantía varía en función de que se
produzca el pago en un determinado período; como se ve, la cuantía de la sanción
—elemento objetivo— puede variar en función de una conducta del administrado
sancionado.
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3. 3. La extinción
Puede tener lugar de modo normal o anormal. El primer supuesto se da
cuando se realiza propiamente el objeto de la relación (se ejecuta la obra pública,
se paga la deuda tributaria...), mientras que el segundo tiene por causa la
desaparición o deficiencia sobrevenida de alguno de los presupuestos o
elementos de la relación jurídica (muerte del funcionario, agotamiento de un
yacimiento mineral cuya explotación ha sido concedida por la Administración...).

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