Tema 4

TEMA 4
1. CONCEPTO Y SIGNIFICADO DE LA RELACIÓN JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
La relación jurídico-administrativa es la consecuencia lógica de la existencia de dos personas jurídicas: la propia de la

Administración y la del administrado. Se puede definir la relación jurídico-administrativa (SAVIGNY, ENTRENA CUESTA) como
aquella relación social regulada por el Derecho Administrativo.
La relación jurídico-administrativa, como modulación del genus de la relación jurídica, requiere que al menos uno de los sujetos
sea una Administración Pública y que, además, dicha relación sea regulada por el Derecho Administrativo, con lo cual quedan
excluidas aquellas relaciones en las que, o bien no interviene la Administración Pública, o bien lo hace pero sujetando su
actuación a otra rama del ordenamiento jurídico, como sucede por ejemplo cuando la Administración compra o alquila un local o
cuando contrata un trabajador conforme al régimen laboral.
En estos supuestos de relaciones jurídicas ajenas al Derecho Administrativo (civiles, mercantiles, laborales...), aunque en ellas
sea parte la Administración, ésta carece de la posición jurídica de supremacía que le otorgan las prerrogativas propias del orden
jurídico-administrativo. Se ha dicho por ello que, en estos casos, “el personaje poderoso —la Administración Pública— baja del
Olimpo de su poder” (HAURIOU).
No obstante, no puede afirmarse que todas las relaciones jurídico_administrativas presupongan una relación social preexistente
que posteriormente sea disciplinada por el Derecho Administrativo. La Administración Pública, en tanto que una creación
artificial humana, supone en ocasiones la configuración ex novo por una norma de la relación jurídica que, de otro modo, no
nacería espontáneamente del tejido social, tal y como sucede, por ejemplo, en el caso de las relaciones entre la Administración
Tributaria y los sujetos pasivos de un impuesto.
2. EL OBJETO DE LA RELACIÓN JURÍDICA
En opinión de ENTRENA CUESTA, constituyen el objeto de la relación jurídica los actos o conductas humanas (prestaciones,
como desempeñar una actividad funcionarial), así como las cosas o los bienes materiales (el aprovechamiento por un
concesionario de un bien de dominio público), en cuanto que son integrantes de un bien jurídico tutelado por la norma.
Así, pues el objeto de la relación jurídico-administrativa se puede reducir a dos grandes grupos, las prestaciones y las cosas,
división que da lugar a dos rúbricas o capítulos: en primer lugar, el de las prestaciones, que pueden ser de la Administración
hacia los administrados (la generalidad de los servicios públicos) o de éstos en favor de aquélla (las llamadas prestaciones
personales obligatorias); en segundo lugar, el referente a las cosas o bienes materiales, que se integran tanto por las relaciones
sobre el dominio público como por el régimen jurídico del derecho de la propiedad privada, donde se englobaría el estudio de
instituciones como la expropiación forzosa o las servidumbres administrativas.
Por el contrario, los derechos y obligaciones derivados de la relación jurídicoadministrativa no constituyen propiamente su
objeto, debiendo entenderse que se integran en el contenido de la misma. Así, el contenido de la relación funcionarial se refiere
tanto al derecho del funcionario al cargo como al deber de desempeñarlo o ejercerlo adecuadamente. Igualmente, el contenido
de la relación concesional, cuando se refiere al dominio público, comprende el derecho del concesionario al uso y
aprovechamiento del bien concedido, así como el deber de conservar la cosa con la diligencia necesaria.
3. NACIMIENTO, MODIFICACIÓN Y EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
3. 1. El nacimiento
La relación jurídico-administrativa, al igual que ocurre con la de cualquier otra naturaleza, puede tener origen en la norma de
modo directo o indirecto, o bien en los hechos jurídicos. El más importante de esos hechos es el acto administrativo, que
estudiaremos oportunamente en los temas correspondientes.
El origen normativo directo se produce cuando la relación nace sin que intervenga la Administración Pública, tal y como sucede
en la relación que se entabla entre el editor de una obra y la propia Administración cuando el primero efectúa el depósito legal a
que viene obligado por la norma. Por el contrario, la relación nace indirectamente de la norma cuando, si bien existe
intervención de la Administración, la actuación de ésta tiene carácter reglado, supuesto del otorgamiento de una subvención por
la producción de una determinada cantidad de limones, de manera que el origen mediato de la relación se encontraría en la
norma, mientras que el directo o inmediato en la concreta actuación administrativa por la que se concede la cantidad
correspondiente.
En cambio, resulta habitual que la relación jurídico-administrativa nazca de hechos, actos o negocios jurídicos y, singularmente,
de actos administrativos, tal y como sucede con el acto en que se concreta el ejercicio de la potestad expropiatoria. Asimismo,
también es frecuente que tengan su origen en cierto tipo de negocios jurídicos que, al contrario que el acto administrativo, no
tienen naturaleza unilateral, como sucede con el contrato administrativo.
Por último, la relación jurídico-administrativa nace en ocasiones por actuaciones o conductas fácticas o materiales de la
Administración Pública que, carentes de cobertura normativa, inciden ilegalmente en la esfera jurídica del administrado,
constituyendo así lo que se denomina vía de hecho (p.ej.: ocupación de un bien sin previo expediente expropiatorio). E incluso
de la inactividad administrativa, cuando la Administración no atiende un deber legal de actuación; pasividad que puede consistir
en la inobservancia de un deber positivo de actuar ya sea material ya formal.
3. 2. La modificación
La modificación de la relación jurídico-administrativa puede recaer tanto sobre los sujetos de la misma (modificaciones
subjetivas) como sobre el objeto o el contenido (modificaciones objetivas).
Las de carácter subjetivo pueden afectar tanto al particular como a la Administración. En el primer caso, la sustitución del
particular se efectúa a través de la cesión por éste de la posición jurídica de la que es titular, afirmación que debe matizarse por
cuanto la regla general en este campo es la intransmisibilidad de los derechos y obligaciones públicas incluso mortis causa, tal y
como sucede en la relación funcionarial. En cambio, la modificación subjetiva que afecta a la Administración Pública se da, entre
otros supuestos, en el caso de fusión de entes públicos (típicamente los municipios) o la transferencia de funcionarios estatales a
las Comunidades Autónomas con ocasión del traspaso de las respectivas competencias.
Las de carácter objetivo pueden deberse tanto a la Administración Pública como al administrado, si bien lo frecuente es que sea
la primera la que opere dicha modificación. Así, en materia de contratación administrativa de obras, la Administración puede
modificar cualquiera de los elementos objetivos en ejercicio de su ius variandi, si bien debe mantenerse el equilibrio económico
de la relación contractual. Asimismo, aunque los supuestos son menos frecuentes, también puede el administrado incidir en el
contenido de la relación, tal y como sucede con la imposición de sanciones cuya cuantía varía en función de que se produzca el
pago en un determinado período; como se ve, la cuantía de la sanción —elemento objetivo— puede variar en función de una
conducta del administrado sancionado.
3. 3. La extinción
Puede tener lugar de modo normal o anormal. El primer supuesto se da cuando se realiza propiamente el objeto de la relación
(se ejecuta la obra pública, se paga la deuda tributaria...), mientras que el segundo tiene por causa la desaparición o deficiencia
sobrevenida de alguno de los presupuestos o elementos de la relación jurídica (muerte del funcionario, agotamiento de un
yacimiento mineral cuya explotación ha sido concedida por la Administración...).

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La relación jurídico-administrativa es la consecuencia lógica de la existencia de dos personas jurídicas: la propia de la

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