PROCESO CONSTITUCIONAL: ACCIÓN POPULAR

Aspectos Generales:

Es un proceso constitucional que tiene como finalidad que las normas jurídicas de

jerarquía inferior a la ley (por ejemplo, un decreto supremo que reglamenta una ley) no
contravengan a la Constitución o a la ley.

El proceso de acción popular es un mecanismo de control de la constitucionalidad y

legalidad de las normas que emiten las entidades estatales en ejercicio de su función
administrativa, las cuales reciben diferentes denominaciones (reglamentos, resoluciones,
directivas, etc.). Este proceso está pensado como «una suerte de control que ejerce
cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública, y más en
particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida que la administración, mediante su
propia actividad, puede vulnerar las leyes y la Constitución» (García Belaunde, 1994, p.
261). En esta línea, el artículo 200.º, inciso 5 de la Constitución de 1993, señala que el
proceso de acción popular procede contra reglamentos, normas administrativas,
resoluciones y decretos de carácter general.

Para analizar la procedencia de una demanda de acción popular contra una disposición
del Poder Ejecutivo no basta con identificar si ha sido emitida bajo una determinada
forma, sino que se hace necesario analizar su contenido. Así, por ejemplo, en el proceso
competencial sobre la disolución del Congreso de la República, ocurrida en setiembre
de 2019, si bien la medida fue formalizada mediante el Decreto Supremo 165-2019-
PCM3, su contenido implicaba un acto político del Poder Ejecutivo, por lo que para su
impugnación no correspondía acudir al proceso de acción popular.

Antecedentes del proceso de acción popular

Antecedentes internacionales

Los orígenes de la acción popular se remontan al derecho romano cuando decían:

«Llamamos acción popular la que ampara el derecho del propio pueblo» [Digesto, Libro
47, Título XXIII, Ley 11.

En Latinoamérica, aparece en Venezuela y Colombia en la segunda mitad del siglo XIX

e inicios del siglo pasado con la denominación de acción popular de
inconstitucionalidad o acción de inexequibilidad, como una reacción al sistema de la
judicial reviere y anticipándose a los europeos en la institución de su sistema
concentrado (321).

Asimismo, a manera de antecedente, podemos mencionar que la Constitución

venezolana de 1858 atribuyó a la Corte Suprema «competencia para conocer de la
acción popular de inconstitucionalidad de los actos de las legislaturas provinciales», la
cual, a partir de la Constitución de 1893, se amplió a todas las leyes, decretos y
resoluciones inconstitucionales. Por su parte, en Colombia, el acto legislativo N.° 3, del
31 de octubre de 1910, que reformó la constitución de 1886, incorporó la acción popular
de inconstitucionalidad.

Posteriormente, aparece en la Constitución de Cuba de 1935, pudiendo ser ejercida por

no menos de veinticinco ciudadanos, con efecto derogatorio indirecto; Honduras la
establece en su Constitución de 1936 y la de 1982; Bolivia la recoge en su Constitución
de 1938; Panamá en sus Constituciones de 1946 y de 1972; El Salvador en las
Constituciones de 1950, 1962 y 1983, Guatemala en su Constitución de 1965.

Antecedentes Nacionales:

La acción popular aparece en la Constitución del Perú de 1920, en el artículo 157, como
una garantía de control jurídico-penal, toda vez que ha estado destinada a formular
denuncias contra autoridades que cometían delitos contra los deberes de función.

Más adelante, en la Constitución del Perú de 1933, en el artículo 133, recién aparece
como una garantía constitucional; la misma que tenía dos niveles: uno destinado contra
normas administrativas y otro referido a los delitos contra los deberes de función,
cometidos por miembros del Poder Judicial y funcionarios del Poder Ejecutivo.

Por su parte la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, Decreto Legislativo 14605, en
su artículo 7, regula en parte el artículo 133 de la Constitución de 1933, la misma que
señala lo siguiente: «La acción que concede el artículo 133 de la Constitución se
ejercitará ante el Poder Judicial y se sustanciará por la vía ordinaria, como proceso de
puro derecho, con intervención del procurador general de la República en
representación del Estado».

La Constitución de 1979, en el Título V, la reconoce como garantía constitucional;

asimismo, en el artículo 295 se establece de forma precisa su naturaleza de control
normativo, el mismo que señala lo siguiente: «Hay acción popular ante el Poder
Judicial, por infracción a la Constitución o la ley, contra los reglamentos y normas
administrativas y contra las resoluciones y decretos de carácter general que expide el
Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y demás personas de derecho
público». Más adelante, el 20 de diciembre de 1988, se promulgó la Ley 24968,
denominada Ley Procesal de la Acción Popular, donde se regula dicha garantía
constitucional.

Actualmente, siguiendo el espíritu de la Constitución de 1979, se encuentra presente en

el artículo 200, inciso 5, de la Constitución de 1993, el mismo que dice lo siguiente: «La
acción popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen». (Ramirez, 2021)

Evolución de la acción popular en el derecho constitucional peruano.

Cronológicamente el proceso de acción popular ha sido el instrumento de control

constitucional pionero dentro de nuestro constitucionalismo. Apareció en la
Constitución Política de 1933 (sin haber sido planteada en el famoso Anteproyecto de la
Comisión Villarán), se mantuvo en la Carta de 1979, y encuentra lugar en la vigente
Constitución Política de 1993. La evolución normativa la podemos apreciar en el
siguiente cuadro.

Constitución de Constitución de 1979 Constitución de 1993

1933
Artículo 133.- Hay acción “Artículo 295. (…) Hay Son garantías
popular ante el Poder Judicial acción popular ante el Poder constitucionales: (…)
contra los reglamentos y contra Judicial, por infracción de la . La Acción Popular, que
las resoluciones y decretos Constitución o la ley, contra procede, por infracción de la
gubernativos de carácter los reglamentos y normas Constitución y de la ley,
general que infrinjan la administrativas y contra las contra los reglamentos,
Constitución o las leyes, sin resoluciones y decretos de normas administrativas y
perjuicio de la responsabilidad carácter general que expiden resoluciones y decretos de
política de los Ministros. La el Poder Ejecutivo, los carácter general, cualquiera
ley establecerá el gobiernos regionales y locales sea la autoridad de la que
procedimiento judicial y demás personas de derecho emanen.
correspondiente público
El proceso de Acción Popular según autores:

Para César Landa, 2018: El proceso de acción popular es un proceso constitucional

autónomo que se resuelve de manera exclusiva en el Poder Judicial, cuya finalidad es
controlar la validez constitucional de los reglamentos emitidos por cualquier autoridad
pública.

Para Elvito Rodriguez,2022, el proceso de acción popular es el conjunto de actos que

realizan el órgano jurisdiccional y las partes con la finalidad de proteger la
constitucionalidad y la legalidad de las normas administrativas de carácter general.

Para Raúl Chanamé Orbe, la acción popular es un proceso constitucional dirigido a

procurar la eficacia de la Constitución a través de la intervención del Poder Judicial,
encaminando la derogatoria de los actos administrativos del Poder Ejecutivo, los
gobiernos locales, los gobiernos regionales o de las demás personas de derecho público
que vulneran la Constitución o la ley.

Para nosotros, el proceso de acción popular es un proceso constitucional de control

normativo que tiene por objeto dejar sin efecto reglamentos y normas administrativas,
así como resoluciones y decretos de carácter general, por ser contrarias a Constitución y
a la ley, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. En ese sentido, la acción popular
protege, tanto a la Constitución como a la ley, de normas de menor jerarquía, por
contravenirlas por la forma o por su contenido. Cuando estas normas de jerarquía
administrativa contravienen a la Constitución, se suele invocar el principio de
supremacía constitucional; en tanto, cuando contravienen a la ley, se suele invocar el
principio de legalidad; en ambos casos, se asocian al principio de jerarquía normativa.
Puede interponer la demanda de acción popular cualquier persona ante el Poder Judicial.

La demanda de acción popular es una clara expresión de la democratización de la

justicia, ya que cualquier ciudadano goza de legitimación activa para interponer una
demanda, situación por la cual, el Poder Judicial declara la inconstitucionalidad o
ilegalidad de una norma administrativa general, la misma que tendrá efectos
derogatorios directos.

Finalidad del proceso de acción popular

La finalidad del proceso de acción popular es dejar sin efecto una norma de rango
administrativo por ser contraria a la Constitución y a la ley.

Procedencia de la demanda de acción popular

Tal como establece el artículo 75 del NCPCo, la demanda de acción popular procede
contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general,
cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución
o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la
Constitución o la ley, según el caso. Las demandas contra resoluciones o actos no
normativos son objeto del proceso contencioso-administrativo. No implica sustracción
de la materia, la derogación de la norma objeto del proceso ni la convalidación posterior
por norma con rango de ley.

Legitimación activa

El artículo 83 del NCPCo señala que la demanda de acción popular puede ser
interpuesta por cualquier persona.

Legitimación pasiva

Se interpone contra el órgano emisor de la norma objeto del proceso.

Competencia

El artículo 84 del NCPCo dispone que la demanda de acción popular es de competencia

exclusiva del Poder Judicial.

Son competentes:

1. La Sala Constitucional de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el

órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o
local; y si no existiese, la sala a cargo de los procesos civiles.

2. En los demás casos, la Sala Constitucional de la Corte Superior de Lima; y si no

existiese, la sala a cargo de los procesos civiles.

Se presenta a la Sala competente de la Corte Superior del Poder Judicial y ésta, en su

sentencia, declara si la norma que ha sido impugnada contradice o no la Constitución o
a la ley. Si la Sala comprueba que, efectivamente, la norma impugnada infringe alguna
de aquéllas, la declara inconstitucional o, en su caso, ilegal y, por consiguiente, esa
norma pierde efecto desde el día siguiente a la publicación de la sentencia, lo que
equivale a decir que, a partir de ese momento, deja de existir en el ordenamiento
jurídico.

A diferencia de los otros, este es el único proceso de competencia exclusiva del Poder
Judicial, es decir, se inicia y culmina en el Poder Judicial y nunca llega al Tribunal
Constitucional.

Demanda

Según el artículo 85 del NCPCo, la demanda escrita contendrá cuando menos, los
siguientes datos y anexos:

 La designación de la sala ante quien se interpone.

 El nombre, identidad y domicilio del demandante.
 La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma objeto
del proceso.
 El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas constitucionales
y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto del proceso.
 Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes y año de
su publicación.
 Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
 La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del
abogado.

Plazo

El artículo 86 del NCPCo establece que el plazo para interponer la demanda de acción
popular prescribe a los cinco años contados desde el día siguiente de publicación de la
norma. Vencido el plazo indicado prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto
por el artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución.

Admisibilidad e improcedencia

El artículo 87 del NCPCo establece que, interpuesta la demanda, la sala resuelve su

admisión dentro de un plazo no mayor de cinco días desde su presentación. Si declara la
inadmisibilidad, precisará el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara
la improcedencia y la decisión fuese apelada, pondrá la resolución en conocimiento del
emplazado.

Emplazamiento y publicación de la demanda (Art. 88 del NCPCo)

El art. 88 del NCPCo regula el emplazamiento y publicación de la demanda de acción

popular, en el sentido que admitida la demanda,  la sala confiere traslado al órgano
emisor de la norma objeto del proceso y ordena la publicación del auto admisorio, el
cual incluirá una relación sucinta del contenido de la demanda, por una sola vez, en el
diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima, o en el medio oficial de
publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro distrito judicial.
Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participación de más de un órgano
emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel
jerárquico, la notificación se dirige al primero que suscribe el texto normativo.
Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus
funciones.
En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, su defensa corresponde a la
Procuraduría Pública Especializada en materia constitucional.
Requerimiento de Antecedentes (Art. 89 del NCPCo)
El artículo 89 del NCPCo establece que la sala puede, de oficio, ordenar en el auto
admisorio que el órgano remita el expediente conteniendo los informes y documentos
que dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez
días, contado desde la notificación de dicho auto, bajo responsabilidad. La sala
dispondrá las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las normas que así
lo requieran.
Contestación de la demanda (Art. 90 del NCPCo)
Por su parte, el artículo 90 del NCPCo establece que la contestación deberá cumplir con
los mismos requisitos de la demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la
demanda es de diez días.
Vista de la causa (Art. 91 del NCPCo)
Respecto a la vista de la causa, el art. 91 del NCPCo establece que practicado los actos
procesales señalados en los artículos anteriores, la sala fijará día y hora para la vista de
la causa, la que ocurrirá dentro de los diez posteriores a la contestación de la demanda o
de vencido el plazo para hacerlo. A la vista de la causa, los abogados pueden informar
oralmente. La Sala expedirá sentencia dentro de los diez días siguientes a la vista.
Apelación y trámite (Art. 92 del NCPCo)
El artículo 92 del NCPCo indica que contra la sentencia procede recursos de apelación
en cual contendrá la fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su
notificación. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
dará traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fijando día y hora
para la vista de la causa, en la misma resolución. Dentro de los tres días siguientes de
recibida la notificación, las partes podrán solicitar que sus abogados informen oralmente
a la vista de la causa.
Medida cautelar (Art. 93 del NCPCo)
Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer
grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma
considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento.
Consulta (Art. 94 del NCPCo)
Este art. Nos señala que la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los
autos se elevarán en consulta a la Sala Constitucional y social de la Corte Suprema. La
consulta se absolverá sin trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde que es
recibido el expediente.
Sentencia (Art. 95 del NCPCo)
La sentencia expedida dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa será
publicada en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio.
Dicha publicación no sustituye la notificación de las partes. En ningún caso procede el
recurso de casación.
Costos (Art. 96 del NCPCo)
Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrán los costos que el juez
establezca, los cuales serán asumidos por el Estado. Si la demanda fuere desestimada
por el juez, este podrá condenar al demandante al pago de los costos cuando estime que
incurrió en manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, será de
aplicación supletoria lo previsto en el Código Procesal Civil.
CASO SANDRA MARIELA ROLDAN HUALPA PROCESO DE ACCIÓN
POPULAR- EXPEDIENTE-N°324-2006
ORGANO EMISOR Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte
Suprema de Justicia de la República
ASUNTO Apelación contra la sentencia de la Corte Superior
de Justicia de Lima que declara improcedente la
 Acción Popular.
FECHA DE EMISIÓN 07/07/2006
MATERIA Inconstitucionalidad e ilegalidad de Decreto
Supremo
DEMANDANTE Sandra Mariela Roldan Hualpa.
DEMANDADO Ministerio de Educación - Decreto Supremo
número 0011-2004-ED.
FALLO Declara Infundada

Bibliografía
Arroyo, C. L. (2018). Derecho Procesal Constitucional. Lima: PUCP-Fondo Editorial.
Belaunde, D. G. (1994). “Garantías Constitucionales en la Constitución Peruana de
1993”. . Lima: Jurista- Editores.
Orbe, R. C. (2019). Tratado de Derecho Constitucional. Lima: Instituto Pácifico.
Ramirez, R. V. (2021). Derecho Procesal Constitucional. Lima: Editorial Grijley.
Rodríguez Domínguez, E. A. (2022). Estudios de Derecho procesal constitucional.
Lima: Editora Jurídica Grijley.