Reglamento Nacional de Catastro PDF

Limitaciones
a las Potestades
y Competencias Tributarias
Municipales
Humberto Rodríguez Rodríguez
Salvador Santana Loza
2000
Contenido
Presentación ............................................................................................... 7
Introducción ............................................................................................... 9
Capítulo 1
La Estructura de la Hacienda Pública Municipal ............................. 11
1.1 Introducción ..................................................................................... 11
1.2 El Estado ........................................................................................... 11
1.2.1 Los Elementos del Estado. ................................................... 13
1.2.2 Las Características del Estado. ............................................. 15
1.3 El Estado Nacional. ......................................................................... 17
1.3.1 Integración del Estado Nacional. ......................................... 19
1.3.1.1 Los Ordenes Jurídicos. ............................................ 20
1.3.1.2 Los Niveles de Gobierno. ........................................ 22
1.3.1.3 La División de los Poderes Públicos. ...................... 23
1.4 La Distribución de Potestades y Competencias. ........................... 24
1.4.1 El Origen de las Potestades y las Competencias
Gubernamentales. .................................................................. 25
1.4.2 Las Potestades y Competencias Federales. .......................... 26
1.4.3 Las Potestades y Competencias Estatales. ........................... 33
1.4.4 Las Potestades y Competencias Municipales. ..................... 39
1.5 El Municipio y su Hacienda Pública. ............................................ 41
1.5.1 El Municipio Mexicano. ........................................................ 41
1.5.2 Los Cometidos Municipales. ................................................ 42
1.5.3 La Integración de la Hacienda pública Municipal. ........... 43
1.5.4 Las Funciones Hacendarias Municipales. ........................... 48
1.5.4.1. Actividades Hacendarías Municipales. ................. 48
Capítulo 2
Los Ingresos Tributarios Municipales ............................................... 51
2.1 Los Recursos Públicos ..................................................................... 51
2.1.1 Los Recursos de la Federación. ............................................ 53
2.1.2 Los Recursos del Estado. ...................................................... 56
2.1.3 Los Recursos Municipales. ................................................... 58
2.2 Características de los Recursos Municipales. ............................... 61
2.2.1 El Origen de los Recursos Municipales. ............................. 61
2.2.2 La Naturaleza de los Recursos. ............................................ 62
2.2.3 La Obtención de los Recursos. ............................................ 64
2.2.4 La Finalidad de los Recursos Municipales. ......................... 66
2.3 La Clasificación de los Recursos Públicos Municipales. ............. 68
2.4 Los Ingresos Tributarios Municipales. .......................................... 70
2.4.1 Las Características de los Tributos. ..................................... 72
2.5 Los Impuestos Municipales. ........................................................... 74
2.6 Los Derechos Municipales. ............................................................. 75
2.7 Las Contribuciones Especiales Municipales. ................................ 82
Capítulo 3
El Ejercicio de las Potestades y Competencias Tributarias
Municipales ............................................................................................. 87
3.1 Concepto de Potestad, en Términos Generales. .......................... 91
3.1.1 Poderes Federales. .................................................................. 92
3.1.2 Poderes Locales. ..................................................................... 93
3.2 Concepto de Competencia, en Términos Generales. .................. 95
3.2.1 Las Competencias Tributarias, en Términos Generales. ... 96
3.2.2 La Distribución de las Competencias Tributarias. ............. 99
3.2.2.1 La Ley de Coordinación Fiscal. ............................ 102
3.2.2.2 El Convenio de Adhesión al Sistema
de Coordinación Fiscal. ......................................... 103
3.2.2.3 Convenio de Colaboración Administrativa. ........ 104
3.2.2.4 La Declaratoria de Coordinación en Materia
de Derechos. ........................................................... 108
3.3 El Ejercicio de la Potestades Tributarias. .................................... 110
3.3.1 El Ejercicio de las Potestades Tributarias
de la Federación. .................................................................. 110
3.3.2 El Ejercicio de las Potestades Tributarias de los Estados. 112
3.4 El Ejercicio de las Potestades y las Competencias Tributarias
Municipales. ................................................................................... 114
3.4.1 La Ausencia del Poder Tributario del Municipio. ............ 114
3.4.2 La Distribución de las Potestades Tributarias. .................. 116
3.4.3 Ejercicio de las Potestades y Competencias Tributarias
Municipales. ......................................................................... 118
Capítulo 4
Limitaciones al Ejercicio de las Potestades y Competencias
Tributarias Municipales ...................................................................... 127
4.1 Las Limitaciones Tributarias: Antecedentes ............................... 127
y Concepto General. ...................................................................... 127
4.1.1 Antecedentes. ....................................................................... 127
4.1.2 Concepto General de Limitaciones. .................................. 130
4.2 Limitaciones Derivadas de la Constitución Federal. .................. 134
4.3 Limitaciones Derivadas de la Legislación Ordinaria Federal. ... 143
4.3.1 Ley del Seguro Social. ......................................................... 150
4.3.2 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, (ISSSTE). ........................ 151
4.3.3 Ley de Vías Generales de Comunicación. ......................... 152
4.3.3.1 Telmex. ................................................................... 153
4.4. Limitaciones Derivadas de la Legislación Estatal. ..................... 159
4.4.1 Universidades Públicas. ...................................................... 159
4.4.2 Leyes de Fomento Económico. ........................................... 160
4.5. Limitaciones Derivadas de la Coordinación Hacendaria. ......... 166
4.5.1 Limitaciones Derivadas de la Ley de Coordinación
Fiscal. ..................................................................................... 166
4.5.1.1 Ley del Impuesto al Valor Agregado. ................... 169
4.5.1.2 Ley del Impuesto Especial sobre Producción
y Servicios. .............................................................. 172
4.5.2 Limitaciones Derivadas del Sistema Estatal
de Coordinación Hacendaría. ............................................. 174
4.6. Limitaciones en materia Administrativa, de Competencia
Municipal. ....................................................................................... 177
Presentación
A principios de la década de los 80' y en virtud de la puesta en
marcha del actual Sistema de Coordinación Hacendaria (entonces de
Coordinación Fiscal), se preveía que los gobiernos Estatales y Municipa-
les, habrían de aumentar sustancialmente sus ingresos con lo que dis-
pondrían para satisfacer sus necesidades financieras y aumentar el gasto
público.
Las condiciones económicas y financieras del país en esos mo-

mentos permitían prever en perspectiva, una importante dependen-
cia de estos dos ámbitos de gobierno con respecto a las participacio-
nes de los ingresos federales como fuente de financiamiento para sus
gastos públicos.
Por otra parte, las limitaciones a la llamada facultad impositiva de

los Estados, mediante reserva expresa y concreta a determinadas mate-
rias tributarias pertenecientes a la federación, y las restricciones a la po-
testad tributaria de los Estados, y la aún más limitada potestad tributaria
para los Municipios; así como la llamada concurrencia contributiva y la
doble tributación, jugaron en el momento de poner en marcha el actual
Sistema de Coordinación, un importante papel para la distribución de
las potestades y las competencias tributarias, entre la federación, los es-
tados y los municipios; situación por la cual se ha tenido un importante
crecimiento en los ingresos de los municipios, pero a la vez un bajo de-
sarrollo de las competencias municipales.
PRESENTACIÓN
7
No obstante, las limitaciones expresas (Constitucionales y las deri-
vadas de los Convenios Gubernamentales de Coordinación), pareciera
que existen otras circunstancias que hacen aún más difícil las cosas para
los Municipios para ejercer las potestades tributarias a su favor, y que
constituyen limitaciones que se derivan de la llamada legislación secun-
daria o de leyes y decretos que de alguna forma otorgan a organismos
descentralizados y entidades paraestatales la posibilidad de verse eximi-
dos del pago de las contribuciones a los municipios. Las limitaciones a
que nos referimos se presentan principalmente cuando los organismos
descentralizados aludidos se resisten a pagar las contribuciones inmobi-
liarias. Por lo anterior, el INDETEC ha considerado importante analizar
esta situación, tratando de destacar y clasificar las limitaciones referidas
que impiden al municipio el cobro de sus respectivas contribuciones,
permitiendo con ello coadyuvar con los funcionarios de las haciendas
municipales en su difícil tarea de allegarse los recursos para satisfacer
sus necesidades financieras propias del gasto público de este nivel de
gobierno. Este trabajo se encomendó al C.P. Humberto Rodríguez
Rodríguez y al Lic. Y C.P. Salvador Santana Loza.
La Dirección General
de Indetec
PRESENTACIÓN
8
Introducción
En el presente documento se analizan los elementos que distinguen
al Estado Mexicano, su formación, las potestades y competencias en
forma genérica, abarcando las fuentes de ingresos tanto las derivadas de
la imposición de los tributos, como de los ingresos no tributarios; se
encarga igualmente de hacer un análisis del porqué los entes municipa-
les carecen de potestad tributaria plena, y hace la referencia de la depen-
dencia del ente municipal al Congreso del Estado, para que éste esta-
blezca a favor de los municipios las contribuciones que perciba. Con los
anteriores criterios, se señalan las limitaciones absolutas y las relativas
que la Constitución Federal establece hacia las Entidades Federativas, en
relación a las fuentes de ingresos exclusivas que el mismo documento les
otorga; aborda las limitaciones que las entidades federativas han estable-
cido en leyes secundarias u ordinarias locales, para que no sean grava-
dos con impuestos de carácter municipal algunos organismos descen-
tralizados. El presente documento ha sido estructurado en cuatro capí-
tulos y algunas conclusiones, así como algunas alternativas para solu-
cionar las limitaciones existentes en los diversos cuerpos normativos que
rigen la vida de los entes municipales, cuyos contenidos, en términos
generales, son los siguientes:
El primer capítulo, denominado “El Municipio Mexicano”, aborda

algunos puntos de referencia en relación con los elementos que distin-
guen al Estado Mexicano, es decir, su formación, la distribución de fa-
cultades en términos generales y las potestades y competencias en senti-
do general; señala cómo está conformada la hacienda pública munici-
INTRODUCCIÓN
9
pal, y por último, cómo este nivel de gobierno ejerce su competencia
tributaria dentro del sistema tributario mexicano.
En el segundo capítulo, denominado “Los Recursos Municipales”,

se aborda en términos generales el concepto de recursos públicos; se
señalan los recursos de cada uno de los tres niveles de gobierno, de acuer-
do a las leyes respectivas; se desarrolla un análisis de las características
de los recursos municipales, su origen, naturaleza, su obtención y su
finalidad; continúa con la clasificación de los recursos públicos, divi-
diéndose en tributarios y no tributarios; por último se señalan las carac-
terísticas particulares de los recursos tributarios.
“El Ejercicio de las Potestades y las Competencias Municipales”, da

nombre al tercer capítulo, en donde se establece cuáles son las principa-
les potestades y competencias tributarias de cada uno de los tres niveles
de gobierno; cuáles son las que el ente municipal ejercerá de acuerdo a
lo señalado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos; hace una breve descripción del porqué los entes municipales no
cuentan con una potestad tributaria plena, y cómo ese hecho hace que
el ente municipal dependa de las legislaturas locales, para que establez-
can en la normatividad que los regula, las facultades y atribuciones que
tienen en relación con los tributos a su favor.
El cuarto capítulo, titulado “Limitaciones al Ejercicio de las Potes-

tades y las Competencias Tributarias Municipales”, se conforma de una
definición de limitación a las potestades y competencias tributarias; abor-
da las principales limitaciones derivadas de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, y de las Leyes Ordinarias Federales; y
concluye el trabajo señalando las limitaciones derivadas de las leyes Or-
dinarias Estatales y de Coordinación Hacendaria, entre otras.
INTRODUCCIÓN
10
Capítulo 1
La Estructura de la Hacienda
Pública Municipal
1.1 INTRODUCCIÓN
Es objetivo de este primer capítulo, introducirnos a la estructura de

la hacienda pública, su organización, los ingresos que percibe y las facul-
tades que tiene para captar, manejar y administrar sus recursos, y de esta
forma entender mejor la distribución y las potestades tributarias muni-
cipales.
El estudio y comprensión de las funciones operativas en materia de

ingresos de los municipios, con respecto a las diferentes fuentes de los
recursos que inciden en este nivel de gobierno, será el punto de partida
de este trabajo, en donde el Estado y la Federación, cada uno en su ám-
bito, habrán de aportar ciertas características que les son propias y que
analizaremos en cuanto a las limitaciones a las potestades tributarias
municipales que son generadas de cada uno de los niveles de gobierno
señalados.
1.2 EL ESTADO
En este apartado abordaremos algunos rasgos característicos del

Estado, ya que consideramos que este tema es de gran trascendencia,
debido a que en principio, la Federación está conformada por los Esta-
LA ESTRUCTURA DE LA HACIENDA P ÚBLICA MUNICIPAL
11
dos, y por lo tanto, la distribución de las potestades y competencias
tributarias se derivan de la conformación del Estado.
Conocemos al Estado, como el conjunto de tres elementos que lo

conforman e identifican: sociedad, poder soberano que lo rige y territo-
rio. En torno a estos elementos han girado las definiciones formuladas
por diversos autores. Por otro lado, se mencionan, entre otras caracte-
rísticas propias del estado, el tener una autonomía reconocida, que per-
sigue fines determinados y que es creado por la sociedad.
Acosta Romero1 , en su obra Derecho Administrativo, identifica en-

tre otras características del Estado, las siguientes: el Estado es una orga-
nización; la sociedad, dentro del Estado se encuentra bajo un régimen
jurídico; el Estado persigue determinados fines, mediante actividades
concretas.
Las características principales del Estado, de acuerdo a los distintos

enfoques de los múltiples autores, pudieran resumirse en que, el hom-
bre es el que crea a la sociedad; la sociedad a su vez, es un fenómeno
natural del mismo hombre, ya que para poder cubrir sus necesidades
necesariamente tiene que agruparse y organizarse con otros seres; esta
organización trae consigo, que el hombre regule la convivencia con sus
iguales, es decir, que regule su comportamiento o conducta, y esto con-
secuentemente traerá consigo que se creen normas de conducta, las que
a su vez se convertirán en normas jurídicas.
Ahora bien, el hombre bajo la regulación de su conducta a través de

normas, se torna en sujeto con derechos y obligaciones con los demás
seres con los que convive, y al ir creciendo la organización creada por el
conjunto de seres humanos, esas normas, tendrán que ser acatadas por
todos los individuos de la sociedad, como única forma de hacer posible
la vida comunitaria.
Por otra parte, al encontrarse esa sociedad, así regulada, surge la

necesidad de establecer autoridades que dicten y vean que se cumplan
1 Derecho Administrativo. Miguel Acosta Romero. Editorial Porrúa. Méx. Pág. 59 en

adelante.
CAPÍTULO 1
12
las normas establecidas, lo cual da lugar a que dentro de la organización
se establezcan jerarquías entre uno o varios de los mismos miembros,
observándose de este modo los mandos de la organización.
Las normas que se establecieron y son observadas por los miembros

de la comunidad, son obligatorias en todo el territorio que conforma la
organización, y de esta manera, otras personas que no son miembros de
esta organización, al entrar al territorio de la misma, deberán observar
las normas de la localidad, para no estar expuestos a las sanciones que le
son aplicadas por no observarlas.
NACIMIENTO DEL ESTADO
• CONSECUENCIA DE UN FENOMENO SOCIAL

• NECESIDAD DEL HOMBRE POR PROCURARSE SUS
SATISFACTORES
CONCECUENCIAS
CONSECUENCIAS
• Que los seres humanos se organicen en sociedad

• Creen autoridades para gobernarse
• Regulen su conducta, estableciendo normas jurídicas
• Determinen la observancia de las normas jurídicas
1.2.1 Los Elementos del Estado.
El Estado es reconocido por su organización socio-política, la que,

tratándose de México ésta se encuentra plasmada en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por otro lado es de conoci-
miento general el que es Estado está conformado por siguientes elemen-
tos: Población, Territorio y Gobierno o Poder Soberano, en donde, cada
uno de estos elementos es definido de la siguiente manera, conforme las
opiniones de diversos doctrinistas:

13
Población.
La población se define como el conjunto de habitantes de un país o

área geográfica; son los seres que ocupan un lugar físico en un territo-
rio, en donde habiten o trabajen. La CPEUM2 establece en su articulo
30 las características que debe reunir las personas a las cuales se les lla-
mará mexicanos, siendo las siguientes:
z Son mexicanos, los nacidos en territorio nacional, o bien, de padres

Mexicanos.
z Los extranjeros que bajo las normas jurídicas obtengan ese derecho,
ya sean por la vía de la naturalización o que contraigan matrimonio
con mexicanos y que su domicilio se establezca en territorio nacio-
nal.
El elemento población juega un importante papel dentro del Esta-

do, ya que como mencionamos anteriormente, sin el elemento humano,
el Estado no tendría objeto de existir.
Territorio.
El territorio se define como la porción de espacio físico, delimitada

geográfica o administrativamente, y dentro de nuestra interpretación
podemos entenderlo como el campo de acción delimitado para una acti-
vidad concreta. La delimitación del espacio donde se asienta la pobla-
ción juega también un importante papel, ya que a través de su conoci-
miento se podrá observar el ámbito de validez de la norma jurídica.
De acuerdo con nuestra Constitución Política, el Territorio Nacio-

nal se compone de:
z Los Estados integrantes de la Federación.
z Las Islas, incluyendo los Arrecifes y Cayos en los mares adyacentes;
2 CPEUM = Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
CAPÍTULO 1
14
z Las Islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano
Pacífico:
z La Plataforma Continental y los Zócalos submarinos de las Islas,

Cayos y Arrecifes;
z Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que

fije el Derecho Internacional, y las aguas marítimas interiores:
z El espacio situado sobre el Territorio Nacional, con la extensión y

modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.
Gobierno.
Este último elemento, es considerado como el conjunto de organis-

mos y personas que conducen o dirigen a un Estado. La acción de go-
bernar se crea como mencionamos, a través de la aplicación de las nor-
mas de conducta a los habitantes, en un territorio establecido. La doc-
trina clásica Francesa, atendió este vocablo y lo interpretó y aplicó a tra-
vés de tres elementos, que en la doctrina se conocen como poderes; es
decir, a través del poder Legislativo, del poder Ejecutivo y el poder Judi-
cial. Al constituirse el México actual, recoge esta vertiente y se convierte
en una República Federalista.
De acuerdo con esta interpretación, la Constitución Federal de Méxi-

co, tiene como base la trilogía de poderes en el ámbito federal, además
de contemplar también, dos ordenes jurídicos: el local constituido por
los estados (entidades federativas y la Federación). Por otra parte con-
templa tres instancias gubernamentales denominadas niveles de gobier-
no: Federación, Estado y Municipio. Dentro de los órdenes jurídicos
descritos, el Estado Nacional, por disposición Constitucional (artículos
49 y 116), adoptará para su ejercicio la división de los poderes: Legisla-
tivo, Ejecutivo y Judicial.
1.2.2 Las Características del Estado.
Una de las características del Estado se aprecia cuando éste entra

en contacto con otras organizaciones con formacion parecida a la suya,

15
es decir, cuando se relaciona con otros Estados con fines comerciales,
sociales o de simple coexistencia mutua, lo cual permitirá satisfacer sus
necesidades, con mayor facilidad.
Se puede diferenciar como característica especial, entre la

interacción de dos organizaciones, aspectos que los identifican como son
los elementos:
z Culturales
z De raza
z De creencias
z De territorio
z De lengua
z De costumbres
z De pasado histórico.
Dentro de la definición actual de Estado, trataremos de distinguir

tres características importantes:
z La Soberanía
z La Sumisión del Estado al Derecho y
z La Personalidad Jurídica del Estado.
Esto es, el Estado mismo se constituye como una unidad total e

independiente que se gobierna (Soberanía).
Para que el Estado funcione correctamente, tiene que regular su

funcionamiento sometiéndose a las normas jurídicas, y por lo tanto cada
acto de gobierno no podrá sobrepasar dichas normas de
conducta, (Sumisión al Derecho). Finalmente, el Estado se constituye
como un ser social y como tal, tiene derechos y obligaciones con la mis-
ma sociedad (Personalidad Jurídica).
CAPÍTULO 1
16
CARACTERISTICAS DEL ESTADO
SUMISION AL DERECHO
SOBERANIA
PERSONALIDAD JURIDICA
1.3 EL ESTADO NACIONAL.
Podemos mencionar que para aplicar el origen del Estado, existen

en forma por demás resumidas dos teorías: la primera denominada na-
tural, es decir, el Estado es creado por los seres humanos que se reúnen
y forman a la organización; y la segunda, que el Estado nace cuando es
reconocido por el Derecho.
Las características que le serán atribuidas en la segunda de éstas

teorías, las podemos concretizar en lo que dispone nuestra Constitución
Federal al hablar de la forma de la organización del Estado Nacional.
C.P.E.U.M.
Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano, constituirse en una república

representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo
lo concerniente a su régimen interior ...
Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en
los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que toca a su
régimen interior ...
Artículo 43.- Las partes integrantes de la Federación son los Estados ...
Artículo 45.- Los Estados de la Federación conservarán la extensión y límites que
hasta hoy han tenido ...
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo y popular ...
Artículo 116.- El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial ...

17
El Estado Nacional, descansa en dos conceptos supremos que son:
z La Soberanía y
z La Democracia
La soberanía, según el texto constitucional, es la representación del

poder que reside en el pueblo, al señalar que todo poder dimana del
pueblo y se constituye en beneficio de éste; esto es, la soberanía al residir
en el pueblo tiene que ver con la población, el territorio y el poder sobe-
rano que se ejercen en un determinado sitio o lugar.
Por otra parte, la democracia es la forma en que ese pueblo se orga-

niza para gobernarse a sí mismo.
Recordemos que el Estado Federal es la unión de dos o más estados

libres, que conservan una autonomía relativa y comparten los mismos
principios rectores en el ámbito exterior. Esto es, los Estados miembros
ceden parte de sus potestades o derechos propios y crean una figura
común nueva, la cual es dotada de la autoridad necesaria para represen-
tarlos en lo concerniente al régimen exterior de la propia federación.
Podemos señalar que el estado nacional tiene como objetivos bási-

cos los siguientes:
z Reconocer al estado libre, autónomo y soberano.
z Defender la soberanía exterior.
z Representar en el exterior a los estados miembros de esa Unión.
En un análisis a la Constitución Política Federal, encontramos como

características del Estado Nacional, las siguientes:3
z Existencia de dos órdenes jurídicos: Federación y Estado.
3 Guía Básica del Curso, “Introducción a la Hacienda Pública Municipal”. INDETEC

1991
CAPÍTULO 1
18
z Coexistencia de dos sistemas Constitucionales.
z Supremacía de la C.P.E.U.M.
z Estados libres y soberanos.
z Los Elementos que integran al Estado: Población, Territorio y Go-

bierno.
z Idéntica forma de gobierno entre Federación y Estados.
z El Municipio libre.
z Facultades expresas de la Federación y limitativas hacia los Estados.
z Las Leyes estatales sólo tienen efectos dentro de su territorio
z Distribución de competencias.
1.3.1 Integración del Estado Nacional.
La integración del Estado Nacional es claramente estipulada en el

artículo 40 de la CPEUM, en donde se señala que es voluntad del pueblo
mexicano, constituirse en una República, que estará basada en la repre-
sentación, en la democracia y que se organizará en una federación.
El texto Constitucional continúa mencionándonos, que la federa-

ción está conformada por los Estados libres y soberanos, en todo lo con-
cerniente a su régimen interior, pero unidos como establece el principio
federalista.
La materialización de esa unión se basa en el principio señalado

anteriormente, el cual se plasmó en el artículo 39 del pacto federal.
También se señala en el propio texto Constitucional que la sobera-

nía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y que sólo éste
podrá determinar la forma de gobernarse.

19
EL ESTADO MEXICANO ES POR DECISION DEL PUEBLO
UNA REPÚBLICA: (Artículos 39 y 40 C.P.E.U.M. )
REPRESENTATIVA: Democracia indirecta a través de representantes por

sufragio universal.
DEMOCRATICA : La participación del pueblo en las decisiones del

Estado.
FEDERAL: Forma de gobierno que los representa, en lo externo.
1.3.1.1 Los Ordenes Jurídicos.
Organizado el pueblo mexicano en una república, la federación re-

cibe de los estados que la conforman, parte de la soberanía que le com-
pete a éstos, siendo la forma para ejercerlos a través de los poderes de la
Unión.
Es la Constitución General de la República, la que a su vez estable-

ce los órdenes jurídicos a que aludíamos con anterioridad, es decir, esta-
blece el orden federal y el orden local.
Luego entonces, al constituirse el gobierno federal, se manifiesta su

presencia a través de las tres funciones básicas: Legislativa, Ejecutiva y
Jurisdiccional.
Por otra parte, corresponde a los Estados, la soberanía que se des-

prende del principio de reserva del artículo 124 constitucional, la cual se
encuentra en un nivel de autonomía relativa, teniendo como funciones
las tres señaladas para la federación.
CAPÍTULO 1
20
LOS
ORDENES ORDEN FEDERAL.
JURIDICOS
ORDEN ESTATAL.
Por orden federal habremos de entender al conjunto de potestades

y normatividad jurídica que se traducen en atribuciones otorgadas por
los Estados y por la propia normatividad, al nivel federal, con la idea de
que sea este orden jurídico quien los represente en el ámbito exterior y
coordine y armonice la actuación en el ámbito interno de la República.
Este conjunto de facultades, potestades y competencias, son mate-

rializadas cuando la normatividad le confiere a determinados funciona-
rios la facultad para aplicar ciertas atribuciones que se traducen en ac-
ciones. Dicha normatividad emana del órgano legislativo, y, realizar las
acciones, como sabemos, corresponde al órgano ejecutivo.
Dentro del orden estatal, el conjunto de potestades, facultades nor-

mativas y competencias son determinadas de manera residual. Es decir,
la idea es que dichas facultades y atribuciones reservadas para las enti-
dades federativas se manifiesten a través del derecho positivo, a fin de
que adquieran la característica de tener la observancia general y obliga-
toria para los ciudadanos del Estado.
Por otra parte, dentro del orden jurídico estatal, se encuentran plas-
madas cuáles serán las potestades aplicables al nivel de gobierno muni-
cipal, las cuales son establecidas en la CPEUM en su artículo 115, y la
facultad de aprobarlas en el ámbito local, le corresponde a los Congresos
Locales, ya que como es sabido, el municipio forma parte integrante del
estado y además, carece de la potestad legislativa, lo cual, le impide apro-
bar sus propias leyes para que sean cumplidos los cometidos y fines gu-
bernamentales de este nivel de gobierno.

21
1.3.1.2 Los Niveles de Gobierno.
Dentro de nuestro sistema federal, los niveles de gobierno, consti-

tuyen los espacios en que se establece el cómo serán repartidas las atri-
buciones encomendadas a los funcionarios públicos quienes estarán a
cargo de realizarlas.
Sabemos que tratándose del estado mexicano, los niveles de gobier-

no son: el nivel federal, el nivel estatal y el nivel municipal.
Ahora bien, al nivel federal le corresponderá el ejercicio de las po-

testades y de las competencias que la misma constitución federal le con-
fiere como órgano superior de la nación, y serán materializadas las ac-
ciones que le corresponden a través de actos que realizarán los funciona-
rios de este nivel de gobierno.
El nivel estatal se entenderá como el conjunto de funciones que

tienen a su cargo los funcionarios estatales, y que se materializan a través
del ejercicio de las potestades y competencias no cedidas u otorgadas a
los funcionarios federales. Este nivel de gobierno deberá de respetar el
orden jurídico federal y las competencias del nivel de gobierno munici-
pal, en lo concerniente al limite de la aplicación de la norma que el mis-
mo texto constitucional señala a favor de los otros niveles de gobierno.
En el nivel municipal, nos encontramos con que éste es sólo el eje-

cutor de las atribuciones otorgadas por la CPEUM, ya que por carecer
de potestad legislativa propia depende del orden jurídico estatal. Dentro
de este mismo orden, el nivel municipal se desarrolla separadamente,
en lo concerniente a sus potestades y competencias, ya que la legisla-
ción que lo regula, aunque emana del mismo órgano, se maneja por
separado.
CAPÍTULO 1
22
NIVELES DE
GOBIERNO ATRIBUCIONES
FEDERAL
LEGISLATIVO JURISDICCIONAL EJECUTIVO
ESTATAL LEGISLATIVO JURISDICCIONAL EJECUTIVO
MUNICIPAL EJECUTIVO
1.3.1.3 La División de los Poderes Públicos.
La CPEUM establece en su artículo 49, que los poderes supremos

de la federación se dividirán para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y
judicial. Asimismo, cada uno de estos poderes no podrá residir en una
misma persona u organización, estableciéndose así la división o la sepa-
ración de los poderes, en donde cada uno de ellos, responderá a un prin-
cipio fundamental que busca la armonización en un plano administrati-
vo del ejercicio de la soberanía nacional. En otras palabras, la división de
los poderes responde también al control del poder a través del poder.
La función de cada uno a su vez, es limitada por el otro, esto es, no

pueden extralimitar sus funciones fuera de la esfera de su competencia,
ya que esto sólo provocaría violar el estado de derecho que permea al
estado nacional, debiendo constreñirse exclusivamente a realizar la fun-
ción de cada uno de ellos.
Al poder legislativo le corresponde elaborar las leyes; pero no le

corresponde a éste, la aplicación y mucho menos, la exigibilidad de su
cumplimiento. En consecuencia, y siguiendo el criterio formal sólo le
corresponderá la elaboración de la norma, en tanto que la aplicación de
la misma corresponderá a otro poder, aunque en muchas de las ocasio-

23
nes habrá de corresponderle la interpretación de la norma jurídica que
se ha denominado por la doctrina como interpretación auténtica y que
le corresponde al poder legislativo, ya que es a través del Congreso como
se precisa qué es lo que realmente pretendió decir el legislador cuando
elaboró la norma, entendida ésta como el conjunto de preceptos y reglas
que tienen como propósito regular todos aquellos actos jurídicos que
aparecen en la actividad externa de los individuos y la situación jurídica
de las personas o cosas.
Al poder Ejecutivo le corresponde aplicar, cumplir y hacer cumplir

las leyes y normas que emanen del poder legislativo; pero además tiene
la facultad para proponer el establecimiento de las leyes, a través del
derecho que tiene a su favor de presentar las iniciativas, ya que es este
poder el que las aplica y por lo mismo, pareciera a primera vista que es
quien conoce cuáles son las necesidades en la implementación de las
normas jurídicas.
Asimismo, le corresponde al poder ejecutivo, auxiliar al poder ju-

risdiccional en la impartición de justicia, a través del uso de la fuerza
pública en aquellas ocasiones en que quienes resultan condenados a cum-
plir determinas obligaciones, no lo hacen de manera voluntaria.
Al poder jurisdiccional le corresponde impartir justicia, interpre-

tando la norma jurídica o ley, que emane del Congreso; pero también le
corresponde la atribución de guardar, cuidar y proteger el que en la aplica-
ción de la norma, no se violen los derechos que marca la Constitución Polí-
tica Federal, que confiere a los individuos, siendo responsabilidad de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación el cumplimiento de esta función, auxi-
liado en esta tarea, por los Tribunales y Juzgados Federales, en todo el país.
1.4 LA DISTRIBUCIÓN DE POTESTADES Y COMPETENCIAS.
Comentábamos con anterioridad que al constituirse la federación,

los Estados ceden parte de su Soberanía, hacia ésta, y esta soberanía se
convierte en la potestad que tendrán a su cargo los representantes de la
federación. Las potestades cedidas constituyen atribuciones, entre otras,
en materia de: Defensa Nacional, Relaciones Exteriores, Política Mone-
taria, Comunicaciones y Traspostes, etc.
CAPÍTULO 1
24
1.4.1 El Origen de las Potestades y las Competencias Gubernamen-
tales.
El origen de las potestades y de las competencias gubernamentales

se establece en los artículos constitucionales, que en forma expresa las
señalan en favor de los funcionarios federales, siendo, entre otros: 31-
IV,73,74,75,76,77,89,103,104,105,106,107,115,117,118-I,124 y 131, en
relación con el artículo 40, el primer párrafo del artículo 41 y 49 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dentro de estos
dispositivos, el que resulta sumamente importante para el actual sistema
de reparto de las potestades y competencias entre los distintos niveles de
gobierno es el artículo 124, el cual, como sabemos estable la forma de
distribución residual a los estados.
Por otra parte, el Doctor Ignacio Burgoa Orihuela 4 , señala:

“Etimologicamente, la palabra federación (Estado Federal o Federación
son sinónimos), implica alianza o pacto y proviene del vocablo latino
feudos-federare, equivalente pues, a unir, a ligar, a componer. El acto de
unir, entraña el presupuesto de una separación anterior de lo que se
une, por lo tanto, el estado federal es una entidad que se crea a través de
la composición de entidades o estados que antes estaban separados, sin
ninguna dependencia de vinculación entre ellos. La independencia de
los estados que se unen es un presupuesto lógico-jurídico para la crea-
ción de un estado federal.
Para Burgoa los rasgos característicos del régimen federal son:
z Autonomía de las entidades federativas, entendida como facultad

de designar a sus órganos de gobierno administrativos, legislativos
y judiciales.
z Autonomía constitucional, traducida en la potestad para organizar-

se jurídicamente sin transgredir el pacto constitucional federal.
4 Citado por el Lic. José Angel Nuño Sepúlveda, en su obra, Responsabilidades de

los Servidores Públicos Estatales y Municipales Derivadas de su Gestión Hacendaría,
al tratar el tema de la evolución del federalismo y la distribución de las competen-
cias, INDETEC, Méx. 1996, pág. 38.

25
z Participación de las entidades en la expresión de la voluntad nacio-
nal tanto en la integración del cuerpo legislativo federal como en la
reformabilidad de la constitución federal.”
Asimismo, al signarse el pacto federal, éste reconocerá la existencia

de los ordenes jurídicos, los niveles de gobierno y la esfera de la compe-
tencia de los miembros de la federación, la sujeción de los estados al
orden federal, la autonomía interior de los estados, la división terri-
torial de los estados, y la observancia de legislación sólo en su propio
territorio.
Con base en los rasgos y características del Estado Nacional, pode-

mos observar que las potestades y las competencias que le son fijadas al
nivel federal, son para desarrollar sus atribuciones, encontrando estas
facultades a lo largo de la Constitución Política Federal, como hemos
observado en este apartado.
Por otra parte, las potestades y las competencias que conserva el

nivel estatal, las encontramos dentro de lo establecido en sus propias
Constituciones, así como en los convenios intergubernamentales, y en
las Leyes Ordinarias.
Por último, las potestades y competencias le son fijadas a los muni-

cipios por lo establecido en el artículo 115 Constitucional, y le son po-
tencialmente ampliadas por las Constituciones Estatales. Cabe hacer la
aclaración que el municipio tiene la facultad para emitir reglamentos
que le permiten detallar sus competencias en el ámbito municipal.
1.4.2 Las Potestades y Competencias Federales.
Para el tema tomaremos lo que el Maestro Andrés Serra Rojas señala

como distribución de las competencias dentro del Estado Federal Mexi-
cano.
“El Estado federal mexicano atiende a sus elevadas finalidades por

medio de dos entidades jurídico-políticas, con diversas esferas de com-
petencia: por una parte, la Federación, que es la expresión de los intere-
CAPÍTULO 1
26
ses generales de la nación; y por la otra las entidades federativas o Esta-
dos a quienes se encarga la administración de los intereses locales” 5
“La competencia que le corresponde a la Federación, históricamen-

te es aquella que han renunciado o cedido los Estados, para realizar sus
propósitos federativos. El poderoso impulso de la Federación, acumu-
lando mayores y más importantes facultades, pone en peligro el cada día
reducido campo de acción de los Estados.6 ”
En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general

establecido es el de una enumeración taxativa de las facultades que le
corresponden a la federación. El artículo 124 de la Constitución or-
dena: «las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a
los Estados»
El Maestro Andrés Serra, continúa mencionando: “no debemos ol-

vidar la competencia que el artículo 115 de la Constitución le asigna a
los municipios, a quienes se les encomienda la atención de los servicios
públicos locales, que son aquéllos no asignados a la competencia de los
gobiernos de los Estados o de la federación.
El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy

compleja, porque del sistema original de la Constitución y de las sucesi-
vas reformas que se le ha hecho surgen numerosas facultades al gobier-
no central por la continua tendencia a la Federalización.
El Estado federal mexicano, se sitúa históricamente, desde la Cons-

titución de 1824, hasta el texto actual de 1917. En el desarrollo, hay un
dato objetivo indiscutible, y es el propósito constante de asumir fa-
cultades que corresponden a los Estados y se convierten en compe-
tencia federal.7 ”
5 Andrés Serra Rojas. Derecho Administrativo. 1er. Curso, 18ª Edición.- Edit.
Porrúa.- Méx. 1997. Pág. 523.
6 Idem. Citando a Miguel Lanz Duret, Derecho Constitucional Mexicano, México,
1936 pág. 29.
7 Idem. Pág. 523 y 524.

27
Por otra parte, las potestades y competencias en el ámbito federal
son ejercidas por el Congreso de la Unión, cuando diseña y aprueba las
leyes federales y por el Ejecutivo Federal, cuando las cumple y hace cum-
plir, y por los Tribunales Federales, cuando, imparten Justicia con base
en ellas, y cuando hacen respetar las garantias individuales y resuleven
controversias constitucionales.
“El Congreso de la Unión tiene facultad”:
z Para admitir nuevos Estados de la Unión Federal.
z Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes...
z Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando

las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones
de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias ten-
gan un carácter contencioso.
z Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federa-

ción.
z Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.
z Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprés-
titos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos em-
préstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional...
z Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan

restricciones.
z Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, in-

dustria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y
para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.
z Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar,

aumentar o disminuir sus dotaciones.
CAPÍTULO 1
28
z Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Eje-
cutivo.
z Para dictar leyes según las cuales deban declarase buenas o malas
las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho
marítimo de paz y guerra.
z Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a

saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, y para
reglamentar su organización y servicio.
z Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la

Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman, el
nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la Fa-
cultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos
reglamentos.
z Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los ex-

tranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e in-
migración y salubridad general de la República.
z Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre pos-

tas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de
las aguas de jurisdicción federal.
z Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba
tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda
extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.
z Para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupación y enajenación

de terrenos baldíos y el precio de éstos.
z Para expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del

Cuerpo Consular mexicano.
z Para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los

castigos que por ellos deban imponerse.

29
z Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos
del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos fede-
rales.
z Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca

a los tribunales de la Federación.
z Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre

la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en
materia de seguridad pública; así como para la organización y fun-
cionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de
los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbi-
to federal.
z Para expedir la ley Orgánica de la Contaduría Mayor.
z Para establecer, organizar y sostener en toda la república escuelas

rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; inves-
tigación científica...
z Para conceder licencia al Presidente de la República y para consti-

tuirse en Colegio Electoral y designar al ciudadano que deba susti-
tuir al Presidente de la República, ya sea con el carácter de sustitu-
to, interino o provisional, en los términos de los artículos 84 y 85 de
esta Constitución.
z Para aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la República.
z Para establecer contribuciones:

z Sobre el comercio exterior
z Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos natura-
les comprendidos en los párrafos 4 y 5 del artículo 27
z Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.
z Sobre servicios públicos concesionados o explotados directa-
mente por la Federación, y
z Especiales sobre:
z Energía Eléctrica.
z Producción y consumo de Tabacos labrados.
CAPÍTULO 1
30
z Gasolina y otros productos derivados del petróleo.
z Cerillos y fósforos.
z Aguamiel y productos de su fermentacion.
z Explotación forestal, y
z Producción y consumo de cerveza.
z Para legislar sobre las características y uso de la bandera, escudo e

himno nacionales.
z Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno

federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus res-
pectivas competencias, en materia de asentamientos humanos...
z Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo econó-

mico y social.
z Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación

y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las re-
ferentes al abasto y otras que tengan como fin la producción sufi-
ciente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente ne-
cesarios.
z Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexica-

na, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tec-
nología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos
científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.
z Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno

Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el
ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección
al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.
z Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso ad-

ministrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y
que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre
la Administración Pública Federal y los particulares, estableciendo
las normas para su organización, su funcionamiento, el procedi-
miento y los recursos contra sus resoluciones, y

31
z Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por
esa Constitución a los Poderes de la Unión.
También son facultades del Congreso de la Unión:
z Expedir el bando solemne para da a conocer en toda la República la

declaración de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Elec-
toral del poder Judicial de la Federación.
z Vigilar por medio de una comisión de su seno, el exacto desempeño

de las funciones de la Contaduría Mayor.
z Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de egresos

de la Federación... así como revisar la cuenta pública del año ante-
rior...
z Declarar si ha o no lugar, a proceder penalmente contra los servido-

res públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del
artículo 111 de esta Constitución...
z Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal

con base en los informes anuales que el Presidente de la República y
el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso;
además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplo-
máticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.
z Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del pro-

curador general de la República, ministros, agentes diplomáticos,
cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y
demás jefes superiores...
z Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas

nacionales fuera de los límites del país...
z Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pue-

da disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Esta-
dos...
CAPÍTULO 1
32
z Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitu-
cionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un go-
bernador provisional...
z Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un

Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado...
z Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de

las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos...
z Designar a los ministros de la Suprema corte de Justicia de la Na-

ción, de entre la terna que someta a su consideración el Presidente
de la República...
z Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos pre-

vistos en esta Constitución.
1.4.3 Las Potestades y Competencias Estatales.
De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de los Esta-

dos Unidos Mexicanos, la forma de la distribución de las potestades y de
las competencias será a través de lo dispuesto en su artículo 124, en el
cual se establece que las facultades que no están expresamente concedi-
das por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden re-
servadas a los Estados.
Por lo que, se entiende que la forma de distribuir dichas potestades

y competencias será de manera residual. Por otra parte, la Constitución
Federal, no señala para el nivel estatal ninguna facultad o potestad, sólo
señala limitaciones a los campos de acción del nivel estatal, que se tradu-
cen en potestades del nivel federal, las cuales son señaladas en los artí-
culos 117 y 118, del mismo ordenamiento federal:
Artículo 117 Constitucional

33
“Los Estados no pueden en ningún caso”:
z Celebrar alianzas, tratados o coalición con otro Estado ni potencias

extranjeras;
z Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sella-

do;
z Gravar él transito de personas o cosas que atraviesen su territorio;
z Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territo-

rio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera;
z Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extran-

jeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por adua-
nas locales, requieran inspección o registro de bultos o exija docu-
mentación que acompañe la mercancía;
z Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que im-

porten diferencias de impuestos o requisitos por razón de la proce-
dencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas dife-
rencias se establezcan respecto de la producción similar de la locali-
dad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia;
z Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con

gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranje-
ros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del terri-
torio nacional...
z Gravar la producción, el acopio o la venta de tabaco en rama, en

forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la
Unión autorice...
“Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión”:
z Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni sobre

importaciones o exportaciones;
CAPÍTULO 1
34
z Tener, en ningún tiempo, tropa permanente, ni buques de guerra; y
z Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose

los casos de invasión y de peligro tan inminente que no admita de-
mora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la
República.
Por lo que toca a las Constituciones Políticas Estatales (CPE), éstas

sí señalan cuales son las potestades y competencias para los estados,
siendo su ámbito de competencia todo el territorio que ocupan, el
cual comprende, claro está, el territorio de los municipios que los
conforman.
Las potestades y competencias en el ámbito estatal, establecidas en

las Constituciones Estatales facultan a los estados de igual manera que
lo hace la Constitución federal respecto de los poderes públicos federa-
les, es decir, en el ámbito estatal, el poder legislativo es el encargado del
diseño y aprobación de las leyes estatales y municipales, al poder ejecu-
tivo, le corresponde la aplicación y el cumplimiento de esas leyes en el
territorio que ocupa el estado, y a los tribunales del estado le correspon-
derá la impartición de justicia con base en ellas. Teniendo entre otras las
siguientes facultades:
z Expedir leyes, decretos o acuerdos para el régimen interior del Es-

tado, en todos los ramos de la administración del gobierno;
z Elaborar, examinar el Plan de Desarrollo del Estado.
z Hacer cumplir la Constitución Política Federal, las Leyes del Con-

greso de la Unión, los tratados internacionales, la Constitución del
Estado, leyes y reglamentos que emanen de ella.
z Cumplir con las obligaciones de carácter legislativo que le fueren

impuestas por las leyes de la Unión, expidiendo al efecto las leyes
locales necesarias.
z Informar al Congreso de la Unión, en los casos sobre la convenien-

cia o inconveniencia de la erección de nuevos estados, y ratificar en

35
su caso, la resolución que dicte el mismo Congreso de la Unión, de
acuerdo el principio de mayoría señalado en los incisos 6o. y 7o. de
la fracción III, del artículo 73 de la Constitución Federal.
z Recibir la Declaratoria de procedencia para iniciar los Juicios Políti-

cos a los funcionarios y empleados públicos estatales previa resolu-
ción del Congreso de la Unión, con relación al uso indebido de fon-
dos y recursos federales.
z Iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión.
z Excitar a los poderes de la Unión, para que cumplan con el deber

de proteger al Estado en caso de invasión o violencia exterior, de
sublevación o trastorno interior, a que se refiere la Constitución
General de la República.
z Reclamar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando

alguna ley o acto del Gobierno Federal constituya un ataque a la
libertad, a la soberanía del Estado, a su Constitución o a la Consti-
tución Federal, dando vista al Gobernador.
z Nombrar a los miembros de los Ayuntamientos.
z Nombrar y remover al personal de los Poderes Estatales.
z Cambiar la residencia de los Poderes del Estado.
z Crear y suprimir municipios, tomando en cuenta criterios de orden

demográfico, político, social y económico.
z Legislar en materia municipal teniendo presente en todos los casos

el Fortalecimiento del municipio libre como base de la organización
política y administrativa del Estado.
z Expedir anualmente, las Leyes de Ingresos del Estado y de los munici-

pios que establezcan las contribuciones de los habitantes; así como los
presupuestos de egresos del estado que distribuya el gasto público, y
disponer las medidas apropiadas para vigilar su correcta aplicación...
CAPÍTULO 1
36
z Revisar, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda, Gene-
ral de Glosa, o su equivalente en cada Entidad Federativa, las cuen-
tas y actos relativos a la aplicación de los fondos públicos del Estado
y de los municipios.
z Fiscalizar la administración de los ingresos y egresos de los munici-

pios y de sus organismos auxiliares.
z Fincar las responsabilidades que resulten de la revisión y clasifica-

ción de las cuentas públicas del Estado y de los municipios y del
ejercicio del gasto de los ayuntamientos.
z Autorizar la enajenación, permuta o cualquier acto jurídico que im-

plique la transmisión del dominio de bienes inmuebles propiedad
del estado y de los municipios En el caso de los organismos auxilia-
res, cuando así lo determinen las leyes.
z Aprobar los montos y conceptos de endeudamiento anual del Esta-

do y de los municipios, de conformidad con las bases establecidas
en las leyes de la materia y dentro de las limitaciones previstas en la
Constitución Federal.
z Conceder amnistía por delitos de la competencia de los tribunales

del Estado.
z Expedir la ley que establezca las bases de coordinación con la Fede-

ración, otras entidades y los municipios, en materia de seguridad
pública...
z Crear organismos descentralizados.
z Conservar el orden público en todo el territorio.
z Convenir con la federación la asunción del ejercicio de funciones,

la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públi-
cos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

37
z Prestar apoyo a los poderes legislativo y judicial y a los ayuntamien-
tos, cuando le sea solicitado, para el ejercicio de sus funciones.
z Conducir y administrar los ramos de la Administración pública del

Estado, dictando y poniendo en ejecución las políticas correspon-
dientes a través de acciones públicas.
Con estas atribuciones, el estado fija su campo de acción para hacer

cosas, dentro de los límites de su competencia, que le son fijados por la
CPEUM y su propia legislación, teniendo facultades para: planear, for-
mular, organizar, vigilar, evaluar, establecer y prestar los servicios públi-
cos que le exija la comunidad, para lo cual tiene, entre otras facultades,
las siguientes:
z Planear el desarrollo integral de la entidad.
z Fomentar el desarrollo económico de la entidad.
z Recaudar los impuestos, derechos y contribuciones especiales a su

favor.
z Otorgar los servicios públicos de:
z Educación.
z Desarrollo Urbano.
z Salud.
z Seguridad Pública.
z Tránsito.
z Entre otros.
z Establecer los servicios de comunicación y transporte dentro de la

entidad.
z Establecer las medidas de protección civil dentro de la entidad.
z Establecer las medidas de prevención para la contaminación am-

biental.
CAPÍTULO 1
38
— Las demás que las legislaturas de los estados, establezcan a su favor.
1.4.4 Las Potestades y Competencias Municipales.
El artículo 115 constitucional, establece además de la personalidad

jurídica del municipio, las atribuciones o facultades exclusivas, en lo
concerniente a la forma de cómo será gobernado y administrado,
facultándolo además, para percibir sus propias contribuciones así como
los rendimientos que obtendrán derivados del manejo de su patrimonio.
Asimismo, se señala en este precepto, determinadas contribuciones

e ingresos exclusivos de este nivel de gobierno, para lo cual, es dotado de
competencia en las Constituciones de los estados; algunas de las com-
petencias propias de los municipios son, entre otras:
En materia de ingresos.
En este renglón, los municipios tendrán sólo la competencia para

administrar y manejar sus recursos; dejando la potestad para establecer-
los al Congreso Local, siendo la forma en que el Estado ejercerá la sobe-
ranía en el territorio que lo conforma.
En materia de gasto.
Por lo que respecta a este apartado, el municipio tiene la potestad y

la competencia para ejercer libremente y sólo con las restricciones que
marca la legislación local y federal de acuerdo con el destino de los in-
gresos, aunque por otra parte, la elaboración de los planes y los progra-
mas, si bien, corresponden en principio al propio municipio en coordi-
nación con el estado, el presupuesto de egresos municipal, estará supe-
ditado para su desarrollo a los ingresos disponibles y los recursos que
tiene derecho a percibir, los cuales, como ya antes habíamos señalado,
corresponde fijarlos a los Congresos Locales.
En materia del manejo de su patrimonio.
Sobre este tema, el artículo 115 constitucional señala, que el muni-

cipio manejará su patrimonio conforme a la ley, es decir, tiene pleno

39
derecho para administrar y manejar los rendimientos que provengan de
los bienes que se encuentran a su favor, señalándose en la reciente refor-
ma, los casos en que se precisará de mayoría calificada para tomar los
acuerdos en los ayuntamientos para autorizar la enajenación y venta de
los mismos.
En materia de financiamientos públicos.
Tratándose de esta materia, el municipio tendrá el poder para ela-

borar los proyectos para conseguir los recursos que le auxilien a solven-
tar los gastos y erogaciones necesarias para las obras públicas producti-
vas de la localidad y, en algunos casos, para solventar erogaciones cuyo
vencimiento no sobrepase de un ejercicio fiscal; pero corresponderá a las
legislaturas de los Estados el decidir o aprobar dichos endeudamientos
que tienen el carácter municipal.
Por otra parte, el nivel municipal tendrá, entre otras facultades que
le otorgue, la Legislatura del estado, la potestad sobre:
— La forma en que serán prestados los servicios públicos que tiene a

su cargo, cuando los preste en forma directa, y aún en los casos en
que por la infraestructura de las localidades sea el estado quien
preste los servicios públicos que le corresponderían al municipio.
— La formulación, la aprobación y la administración de la zonificación

y planes de desarrollo territorial.
— La participación en la creación y administración de las reservas te-

rritoriales y ecológicas.
— La potestad para controlar y vigilar la utilización del suelo.
— La intervención en la regulación de la tenencia de la tierra.
— La facultad para reglamentar o detallar las normas jurídicas en el

territorio del municipio.
CAPÍTULO 1
40
1.5 EL MUNICIPIO Y SU HACIENDA PÚBLICA .
1.5.1 El Municipio Mexicano.
El Municipio es concebido por la Constitución Federal como la di-

visión territorial del Estado, y la forma de la organización política y ad-
ministrativa del pueblo mexicano; el municipio ha jugado un papel muy
importante desde antes de la colonia, como la autoridad intermedia en-
tre el gobierno de los estados y la población o como la autoridad directa,
en donde participa con funciones específicas y concretas propias.
El municipio representa la célula básica del gobierno local y es

conceptualizado como el prestador de servicios públicos por excelencia,
ya que dentro de sus funciones como entidad de gobierno, se encuentra
el proporcionarlos de la mejor manera posible.
Los servicios públicos a los que nos referimos son principalmente,

los que la Carta Magna describe en el artículo 115, pero también, está
facultado para aplicar las medidas de vigilancia y formular los planes de
desarrollo urbano y regular las actividades de los particulares, entre otras
cosas.
El municipio, por otra parte, dentro del Estado Federal, tiene una
connotación distinta a los otros niveles de gobierno, es decir, ostenta
entre sus facultades sólo el Poder Ejecutivo o Administrativo, represen-
tado por el Presidente Municipal, el cual tiene entre sus facultades la
administración de este nivel de gobierno.
Por su actividad preponderante, el municipio requiere necesaria-

mente de contar con recursos que satisfagan o alcancen a cubrir los gas-
tos que son necesarios para el mantenimiento de los servicios públicos
que presta como ente de gobierno. El concepto actual del Municipio, lo
delimita como la célula básica del gobierno local y describe su actividad
como prestador de servicios públicos, y describe el campo de acción don-
de se desarrollarán las funciones y actividades del mismo, refiriéndose,
claro está, a la actividad financiera que realiza.

41
1.5.2 Los Cometidos Municipales.
Instituido el municipio como figura pública y base de la división

territorial del Estado, desplaza al Estado mismo como figura que presta
servicios a la comunidad, actuando en todo caso como figura que tiene
como fines y metas el regular que en todo caso sean prestados los servi-
cios de la mejor manera posible.
Es en la legislación local, donde se prevé la situación del municipio

mexicano, en cuanto a sus aspectos: económicos, políticos y administra-
tivos, asegurándose que los municipios continúen con la capacidad para
administrar sus finanzas, quedándose la facultad para vigilar, crear y
suspender en casos especiales, la existencia de los ayuntamientos, en
manos de los Congresos Locales.
Se concibe al municipio como una institución de gobierno adminis-

trativo, que es la división territorial del estado, y como entidad con dere-
chos y obligaciones. Asimismo, este reconocimiento implica tácitamente
que debe de contar con fines propios, los cuales se deben a su propia
competencia administrativa y legal, debiendo además actuar con estric-
ta sujeción a las normas jurídicas.
Los fines que se fijan al municipio serán los cometidos del ente
público, los cuales deberán tender a la satisfacción de las demandas de
la población, consistentes básicamente en necesidades directas y senti-
das de la población; dichos propósitos o compromisos fundamentales
darán la materia a los cometidos municipales, los cuales son en forma
enunciativa:
— Prestar los servicios públicos que le son demandados.

— Regular las actividades de los particulares.
— Regular el patrimonio de los particulares.
— Integrar y fomentar la comunicación social.
— Fomentar el desarrollo cultural regional.
— Prestar los servicios sociales y asistenciales.
— Fomentar la participación ciudadana.
— Otorgar la seguridad a través del beneficio de la salud y de la
educación.
CAPÍTULO 1
42
1.5.3 La Integración de la Hacienda pública Municipal.
Tradicionalmente la hacienda pública municipal, se ha integrado

por el conjunto de bienes y recursos financieros que el ente público per-
cibe; los gastos y las erogaciones que realice en un periodo determinado,
al destinar dichos recursos a los fines o cometidos que le son propios, la
administración de los recursos patrimoniales adscritos a él, así como, de
las decisiones económicas, administrativas y financieras a las que pudie-
ran llegar para alcanzar sus metas y fines propuestos.
Esto es, la hacienda pública municipal, según el texto constitucio-

nal en su artículo, 115 fracción IV menciona que ésta se formará sin
detrimento a otros niveles de gobierno de los rendimientos de sus bie-
nes, de las contribuciones e ingresos que las legislaturas de los Estados
establezcan a su favor, de las participaciones federales cubiertas y de los
ingresos por la prestación de los servicios públicos a su cargo.
Por otra parte, establece que será responsabilidad del mismo ámbito
municipal aprobar, ejecutar y administrar, lo relativo a su presupuesto
de egresos, el cual, se formulará en base, a los ingresos disponibles.
La integración actual de la hacienda pública municipal, es el resul-

tado de las responsabilidades que en materia administrativa y de gestión
pública se le han otorgado a estos entes públicos, debido principalmente
a las reformas ocurridas en 1983 al texto constitucional, es decir, le son
otorgadas mayores responsabilidades en materia administrativa, para que
de alguna forma se vieran beneficiados, estos entes públicos, al poder
manejar tributos a su cargo y por lo tanto tener mayor capacidad de
gastos y cubrir sus necesidades en lo que respecta el ámbito económico.
Las Constituciones Locales, por otra parte, tienen la obligación de

reconocer al ente público municipal como célula de su organización in-
terna; así mismo reconoce la autonomía en materia administrativa de
este nivel de gobierno e implícitamente su hacienda pública.
La hacienda pública municipal, está compuesta de los rendimien-

tos de sus bienes y las contribuciones que le sean determinados por las
legislaturas locales, las participaciones y otros ingresos que perciban, así

43
como las erogaciones que realicen. Son las actividades que realizan los
municipios, en un momento determinado, el marco administrativo para
visualizar los tres grandes apartados que componen su hacienda, es de-
cir: la obtención de los ingresos, la ejecución de los gastos y las
erogaciones realizadas, y la administración de su patrimonio.
Los Ingresos.
Los ingresos a los cuales nos referimos al hablar de la integración de

la hacienda pública municipal están formados básicamente por los si-
guientes: Impuestos, Derechos, Contribuciones Especiales, Productos,
Aprovechamientos, Participaciones y Subsidios, así como los Fondos de
Aportaciones Federales.
El Gasto Público.
Uno de los elementos que conforman a la hacienda pública munici-

pal es el gasto, y el objetivo principal de esta parte, es coadyuvar al desa-
rrollo de la comunidad a través de la aplicación de los recursos que
percibe, en programas concretos ya sea administrativos, obras, o servi-
cios públicos.
Dentro del gasto, hay factores que no podemos dejar de observar,

como es la aplicación de las políticas del gasto, que es la representación
del conjunto de las decisiones y la definición del papel del ente guber-
namental en el punto económico que afecta a la sociedad.
La programación del gasto, es una tarea que si bien es una de las

más difíciles de los gobiernos municipales, también, es una de las labo-
res más importantes de éste nivel de gobierno, ya que a través de la pro-
gramación se concretarán los objetivos del gasto, pudiendo ser desarro-
llados los programas.
Los presupuestos municiaples constituyen la parte esencial del gas-

to y éste se puede agrupar en cinco clasificaciones que son:
— Clasificación Administrativa.
— Clasificación por Objeto del Gasto.
CAPÍTULO 1
44
— Clasificación Económica.
— Clasificación Funcional.
— Clasificación por Programas.
Las características de las diferentes clasificaciones establecen las

responsabilidades administrativas de los recursos asignados, centran la
atención en aspectos contables de las operaciones, captan la influencia
que ejerce el gasto en los programas de trabajo, facilitan la coordinación
de sus diferentes actividades o bien, permiten erogar y controlar los
recursos conforme a un calendario de actividades previamente esta-
blecido.
El gasto público representa en este conglomerado de actividades,

parte del trabajo que observa la comunidad, al ver que el gobierno muni-
cipal regresa los recursos que aportan, en servicios u otras formas que
los benefician.
El Patrimonio Municipal.
El patrimonio municipal, constituye una de las partes esenciales de

la hacienda pública, por lo que el desarrollo eficiente de las funciones y
actividades que implica el manejo del mismo, será de gran importancia
en la formación de los recursos de este nivel de gobierno.
Para el manejo del patrimonio del municipio se requiere que quie-

nes manejan estos valiosos recursos conozcan su significado y el alcance
de los bienes que conforman al ente público, sus características, así como
la normatividad y los fundamentos legales para regular su administra-
ción y formar los registros necesarios que redundarán en ingresos que le
son necesarios.
En este sentido, los bienes municipales son clasificados en dos gran-

des ramas, la primera de esas ramas son los bienes del dominio público,
dividiéndose ésta en: de uso común y los destinados a un servicio públi-
co, con la característica de que estos bienes no pueden ser fungibles. La
segunda de las ramas lo conforman los bienes de dominio privado, con-
formados por los inmuebles y muebles, los cuales, al no reunir las carac-
terísticas requeridas y por no existir una declaratoria expresa que los

45
considere como bienes de dominio público, éstos podrán ser enajenables,
serán prescriptibles e inembargables.
El conocimiento de los bienes que conforman a la hacienda pública

de los municipios constituye para este trabajo uno de los puntos más
importantes para poder analizar el alcance de las potestades tributarias
municipales en lo que se refiere a la recaudación del impuesto más im-
portante de los entes municipales que es el predial, así mismo de los
demás ingresos que son inherentes a la propiedad inmobiliaria, es decir,
de su fraccionamieto, división, consolidación, traslado y mejora.
La Deuda Pública.
La deuda pública es la ultima de las partes que doctrinariamente se

encuentra en la integración de la hacienda pública. El término de deuda
pública tiene sus orígenes en el acto de crédito que en un tiempo fue un
ingrediente para el desarrollo de las localidades municipales.
Desde un punto de vista jurídico, la deuda es un contrato donde

involucra un préstamo, que constituye la obligación de la parte que lo
solicita al pago de intereses y a devolver el capital en un tiempo definido,
en moneda y a la tasa que hubiere estipulado, sin que pueda modificar
las cláusulas de dicho contrato.
La deuda pública representa el pasivo directo e indirecto o contin-

gente derivado del financiamiento a cargo de este nivel de gobierno; es
sujeto de diversas clasificaciones, según sea el criterio que se utilice, los
más comunes son:
— Por su origen.
— Por su plazo de amortización.
— Por sus efectos en la actividad económica.
— Por el registro contable de la operación.
Dentro de esta parte de la hacienda pública municipal, la deuda se

puede caracterizar como la operación en donde se obtienen recursos
para ampliar la capacidad de contribuir y dotar de servicios públicos a
más población; permite el equilibrio ingreso-gasto, es decir, tiene equili-
CAPÍTULO 1
46
brados los objetivos económicos, sociales y la capacidad de respuesta de
la administración para atender las demandas de la población.
Pero con la desventaja de que en el momento de cubrirla disminuye

la capacidad real de participación del ente en la economía de la comuni-
dad, ya que al tener que solventar los compromisos económicos adquiri-
dos, se puede ver en la problemática de tener que cubrir a tiempo los
adeudos, con la consiguiente problemática que representa en muchas de
las ocasiones el que los particulares no cubran a tiempo con el pago de
las contribuciones a su cargo.
No es objetivo de este trabajo analizar los pormenores de las partes

de la hacienda, por lo que sólo nos abocamos a la descripción de sus
partes, para entender cuáles son los objetivos de éstas y como pudiera
darse el caso de verse limitados en el ejercicio de las potestades tributarias
municipales.
INGRESOS
INTEGRACION DE
LA
DEUDA HACIENDA GASTO
PUBLICA PUBLICA
MUNICIPAL
PATRIMONIO

47
1.5.4 Las Funciones Hacendarias Municipales.
Dentro de las funciones hacendarias que le corresponden a los mu-

nicipios ejercer se encuentran:
La obtención de los ingresos:
z A través de los diversos tributos, que tiene derecho a percibir.

z A través de la explotación de su patrimonio.
z A través de las participaciones federales.
z A través de las aportaciones federales.
z A través de empréstitos.
La administración de los recursos obtenidos así como de sus propios

bienes patrimoniales.
La realización del gasto, mismo que se manifiesta a través del conjunto

que forman las erogaciones para el sostenimiento de las funciones pú-
blicas, las obras y la prestación de los servicios públicos municipales.
1.5.4.1. Actividades Hacendarías Municipales.
1.5.4.1.1. Actividades Hacendarías Propias.
Las actividades hacendarías que realizan los municipios considera-

das como propias, son básicamente las mismas en la mayoría de las enti-
dades federativas. Estas actividades se derivan principalmente de la dis-
posición constitucional que le otorgan a los municipios, el derecho para
manejar libremente su hacienda, lo cual, es parcialmente cierto, ya que
serán los estados, a través, de las legislaturas locales quiénes tendrán la
facultad para aprobar los ingresos que percibirá este nivel de gobierno y
revisar el ejercicio de sus egresos, según el artículo 115 Constitucional.
En materia de ingresos, las facultades que tienen los entes públicos

municipales, son las facultades y la capacidad, que les otorga su propio
marco normativo, para administrar, registrar, recaudar, fiscalizar y co-
brar todos los ingresos que tienen a su favor y que las legislaturas de los
estados les otorguen.
CAPÍTULO 1
48
En lo concerniente al gasto publico, los municipios tienen todas las
facultades para planear, programar, presupuestar y ejercer el gasto pú-
blico; asimismo, tienen la función de control y evaluación y la obligación
de elaborar sus cuentas públicas.
Por lo que toca al patrimonio público municipal, el ente público

tiene la facultad para adquirir, aprovechar, usar, enajenar registrar y con-
trolar todos los bienes inmuebles y muebles con los que cuenta.
Por último, en materia de deuda pública, tienen la facultad que la

denominaremos administrativa, para presentar los proyectos de
financiamiento municipal y la obligación inherente de pagar dichos cré-
ditos.
1.5.4.1.2. Actividades Hacendarias Derivadas.
Si las actividades hacendarias propias, según lo señalado en su opor-

tunidad, son todas aquellas que se derivan de la facultad del municipio
para administrar libremente su hacienda pública respecto de los ingre-
sos que se derivan de sus fuentes propias, así como la aplicación y desti-
no de dichos recursos a través del gasto a los fines que le son propios; las
funciones hacendarais derivadas, serán las facultades cedidas a los mu-
nicipios por otros niveles de gobierno, principalmente de la federación,
quien a través de la signa de convenios con los estados y que repercuten
a los municipios se comprometen éstos a realizar algunas de las activida-
des que le corresponden a la federación o al estado.
También consideramos en esta clasificación, como actividades deri-

vadas, todas las obligaciones que tienen los municipios y que se relacio-
nan de manera directa con las acciones que se desprenden de la concu-
rrencia tributaria con los niveles superiores de gobierno, las cuales con-
sisten fundamentalmente en que el municipio deberá suspender parcial
o totalmente el ejercicio de algunas potestades tributarias, a cambio de
recibir por parte de quienes las ejercen las llamadas participaciones o
compensaciones, por tal acto.
De los convenios que firman los municipios, o los estados en su

nombre, se derivan compromisos que pueden traducirse desde en sim-

49
ples labores administrativas como lo es el registro, la recaudación, la
fiscalización y la cobranza, hasta la suspención del gravamen en la
localidad.
En materia de ingresos las funciones hacendarias son básicamente

las que se derivan de los Convenios de Colaboración Administrativa, en
materia de:
z Zona Federal Maritimo Terrestre.

z Multas Administrativas No Fiscales.
z Vigilancia de Mercancía de Procedencia Extranjera.
z Fiscalización de Pequeños Contribuyentes.
Por otra parte, los municipios tienen que dar cuentas de estas acti-
vidades a través de la integración de la “cuenta comprobada” o bien den-
tro de sus propios documentos, en donde, señalan el destino y/o aplica-
ción de los recursos a los programas que hayan autorizado los munici-
pios y la forma en que éstos recursos fueron ministrados.
CAPÍTULO 1
50
Capítulo 2
Los Ingresos Tributarios
Municipales
2.1 LOS RECURSOS PÚBLICOS
En general, los recursos son considerados como el elemento básico

para que cualquier tipo de administración, sea pública o privada, fun-
cione correctamente, ya que sin este elemento de trabajo los programas
operativos y el mismo mantenimiento del sistema administrativo no pue-
de llevarse a cabo.
Los recursos constituyen el punto de partida para que las otras áreas
de la administración, llámese programación, planeación y desarrollo de
métodos de trabajo, puedan funcionar con eficiencia. En el sector pú-
blico estos recursos son el medio para que se realicen las actividades
concretas de la entidad económica, y es por esta razón que el estado
como precursor del desarrollo de su localidad, sea el primero en procu-
rarse de esos recursos para que se desarrollen los supremos propósitos.
En este esquema, y siguiendo con la legislación que rige en nuestro

sistema de gobierno, el estado puede percibir los recursos en virtud del
poder de imperio que ostenta y que le permite imponer a los particula-
res, contribuciones para sostener los gastos públicos. Esto es, el estado,
LOS INGRESOS TRIBUTARIOS MUNICIPALES
51
al no desarrollar una actividad comercial no obtiene estos recursos, sino
que el estado los recibe, a cambio de cumplir con las obligaciones inhe-
rentes al ente público, para lo cual tiene que realizar funciones tales como
otorgar seguridad jurídica y personal, asistencia social, educación, sa-
lud, entre otros.
En este esquema, la propia Constitución Federal establece en su

artículo 31 fracción IV, la obligación a todos los mexicanos de: "Contri-
buir con los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Fe-
deral o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcio-
nal y equitativa que dispongan las leyes"1. Por otra parte, esta disposi-
ción constitucional también se hace extensiva a los extranjeros que resi-
dan y obtengan ingresos de fuentes ubicadas en el territorio nacional,
para contribuir con los gastos en los que la Federación, el Estado, el
Distrito Federal y los Municipios incurran en la prestación de los servi-
cios públicos para los cuales fueron creados.
El mismo texto del artículo 31, hace mención de ciertas obligacio-

nes que se manifiestan al establecer los tributos, que de alguna manera
podríamos identificar como una protección para los contribuyentes. Esta
protección constituye una garantía para los ciudadanos y es consagrada
constitucionalmente; se le conoce con el nombre de principio de legali-
dad, es un requisito indispensable para la validez del tributo, y consiste
en que la contribución se deberá establecer en las leyes. En otras pala-
bras, el estado, como titular de los tributos, no podrá hacer valer su
poder de imperio para exigir dichas contribuciones, perdiendo la vali-
dez de cobro o recaudación si éstas no se establecen en leyes, ya que en el
supuesto de actuar sin que exista el tributo en una ley, se estaría violen-
tando el estado de derecho al actuar con arbitrariedad, y por lo tanto, se
considerará como una violación a la misma Constitución.
Por otra parte, el texto citado sólo abre el camino para que el siste-
ma de gobierno en su conjunto pueda percibir los recursos que satisfa-
gan la necesidad de financiamiento público que le permitan cumplir
con sus fines.
1 Texto literal de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano.
CAPÍTULO 2
52
Dentro de los recursos que perciben los entes gubernamentales, exis-
ten algunos para cada nivel de gobierno; es decir, los recursos serán re-
caudados por las autoridades de la federación, los Estados y los Munici-
pios, permitiendo que cada uno cuente con fuentes de ingresos que no
han sido señalados a los otros entes gubernamentales, aunque en princi-
pio la regla que campea es la concurrencia tributaria.
2.1.1. Los Recursos de la Federación.
De acuerdo con lo que hemos visto en el capítulo primero de este

trabajo al hablar de potestades en general, la federación tiene atribucio-
nes para imponer las contribuciones a los particulares, y que son necesa-
rias para cubrir o completar su presupuesto; siendo esto posible a través
de la facultad del Congreso de la Unión, para imponer dichas contribu-
ciones a los particulares y que se le conoce con el nombre de "Potestad
Tributaria".
La propia Constitución federal establece campos exclusivos para el

nivel federal, con respecto a determinadas materias tributarias (arts. 73
XXIX y 131), que se traducen en limitaciones a las entidades federativas
en relación a las mismas. Por otra parte, existen otras limitaciones expre-
sas a las entidades federativas que a la vez se transforman en facultades
federales exclusivas (arts. 117 y 118).
Lo anterior, nos lleva a concluir que la Constitución opta por deli-

mitar las materias de imposición a un espacio exclusivo para la federa-
ción, pero hasta cierto grado, es decir, la federación tendrá la atribución
de imponer contribuciones de las materias señaladas en la Constitución
federal en forma exclusiva y en aquellos espacios que les son prohibido a
los estados.
Por lo hasta aquí señalado resulta evidente que el sistema tributario

mexicano, se soporta en un complejo sistema de reparto de materias
tributarias entre la federación y los estados, así como en un esquema de
concurrencia tributaria en la mayoría de las materias, entre estos dos
actores del sistema federal mexicano.

53
Estos dos hechos hacen casi imposible establecer una distribución
de potestades tributarias a cada uno de los niveles de gobierno. Esto es,
el dispositivo del artículo 73 (fracción VII), no limita a la federación a
establecer las contribuciones para cubrir su presupuesto, sólo sobre cier-
tas materias, luego entonces, opera la concurrencia como regla general.
Es la misma CPEUM, la que establece un marco regulatorio, es decir, la
federación podrá imponer contribuciones a los particulares siempre y
cuando sean éstas establecidas en el texto constitucional, ya sea de ma-
nera explícita como es el caso de los arts. 73 XXIX y 131, o implícita
como son los artículos 117 y 118, a que nos referimos con anterioridad,
y el propio artículo 73 fracción VII a que aludimos en este párrafo; y que
dicha atribución sea ejercida por el poder público federal a través de lo
que disponga el Congreso de la Unión, en las leyes correspondientes.
En dicho entorno, la federación obtiene ingresos, cuyo origen es

plenamente identificable y que se encuentran establecidos en las leyes
que regulan el funcionamiento del aparato gubernamental, es decir, en
el nivel federal se estará a lo dispuesto de la Ley de Ingresos de la Fede-
ración, que como sabemos, es un cuerpo normativo que establece los
ingresos que podrá obtener en un ejercicio fiscal, y que es emitido por el
Congreso de la Unión.
De acuerdo con este ordenamiento legal, la federación podrá obte-

ner de los particulares los siguientes ingresos:
z Impuestos sobre la Renta.

z Impuestos al Activo.
z Impuestos al Valor Agregado.
z Impuestos Especiales sobre Producción y servicios:
z Gasolina y diesel.
z Bebidas alcohólicas.
z Cerveza.
z Tabacos labrados.
z Impuestos sobre Tenencia o uso de Vehículos.
z Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
z Impuestos al Comercio Exterior:
z A las importaciones.
z A las exportaciones.
CAPÍTULO 2
54
z Aportaciones de Seguridad Social.
z Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajado-
res.
z Contribuciones de Mejoras.
z Por obras públicas de infraestructura hidráulica.
z Derechos.
z Servicios prestados por el Estado:
z Sobre la extracción de petróleo.
z Adicionales
z etc.
z Productos.
z Enajenaciones de bienes del dominio privado:
z Explotación de tierras y aguas.
z Arrendamiento de tierras y locales.
z Enajenaciones de bienes muebles e inmuebles.
z Intereses de valores y créditos.
z Utilidades.
z Aprovechamientos.
z Multas.
z Indemnizaciones.
z Reintegros.
z Participaciones a cargo de concesionarios
z de vías generales de Comunicación y empresas
z de abastecimiento de energía eléctrica.
z Aportaciones de contratistas de obras públicas.
z Privatizaciones.
z Rendimientos excedentes de petróleos
z mexicanos y organismos subsidiarios
z Remanentes de operaciones del B.M.
z Etc.
Por otra parte, podemos identificar que las fuentes de ingresos de la

federación, significan un sacrificio fiscal para las entidades federativas,
ya que éstos dejaron de percibir los ingresos que con anterioridad a la

55
signa del pacto federal y de los convenios de coordinación obtenían de
los particulares; pero a cambio de ese sacrificio hecho por ellos, las enti-
dades federativas obtendrán, vía participaciones, cantidades compensa-
torias, que son parte de los ingresos que obtiene ahora la federación.
Podemos concretizar que los ingresos de la federación, aún cuando

el Congreso de la Unión define exclusivamente como federales algunas
materias tributarias, éstas sólo tienen como finalidad el establecer una
limitación para las entidades federativas para que no puedan imponer
contribuciones locales a las mismas fuentes que tiene la federación y
evitar de alguna manera que el contribuyente soporte una doble o múl-
tiple tributación sobre la misma fuente de ingresos del aparato guberna-
mental.
2.1.2 Los Recursos del Estado.
Los Estados tienen por derecho, el recibir de los particulares los

ingresos necesarios para cubrir sus necesidades financieras de acuerdo a
lo estipulado en el artículo 31 fracción IV de la Constitución Federal;
este artículo pone de manifiesto la obligación de los mexicanos para con-
tribuir con los gastos públicos de la Federación, del D.F., de los Estados
y de los Municipios donde residan habitualmente.
Consecuente a esta disposición constitucional, el Estado recibe re-

cursos que obtiene de los particulares a través de los: impuestos, dere-
chos y contribuciones especiales, así como los ingresos que se deriven de
la coordinación hacendaria y que percibe a título de participaciones por
el sacrificio de sus propias potestades tributarias que quedan en suspen-
so. Los recursos anteriores son utilizados para poder solventar los gastos
en que incurran para sostener el aparato gubernamental. Todo esto con
la única salvedad de que dichos recursos se encuentren previstos en las
leyes de ingresos correspondientes.
Esto es, el Estado recibirá los ingresos de los particulares, cuando

las actividades de éstos se encuadren en la situación jurídica o de hecho
prevista en la ley, y que el gravamen cumpla con los elementos que mar-
can las disposiciones legales.
CAPÍTULO 2
56
Así pues, el estado percibe ingresos a través de: los impuestos que
tiene a su favor; por prestar servicios en sus funciones de derecho públi-
co; por otorgar un beneficio diferencial a algunos particulares, a través
de la realización de obras públicas o acciones de beneficio; por
contraprestaciones derivadas de servicios que preste, en sus funciones
de derecho privado; así como por el uso, goce o enajenación de los bie-
nes del dominio privado.
Obtendrá también ingresos: de permitir el uso o explotación de los

bienes del dominio público; de otro tipo distinto a las contribuciones o
derivados de la coordinación hacendaria y del financiamiento; de los
organismos descentralizados y empresas de participación estatal; por
recargos, actualizaciones y sanciones derivados de las obligaciones fisca-
les; de la coordinación hacendaria, y por último, de los financiamientos
derivados de la contratación de créditos.
Dentro de este contexto, los recursos que perciba el nivel estatal,

serán a través de la intervención directa de sus autoridades o de los que
perciban por haber dejado en suspenso algunas de sus facultades
tributarias, a consecuencia de la firma de convenios con el gobierno fe-
deral.
Este nivel de gobierno se caracteriza porque es su propia Constitu-

ción Política la que le faculta para imponer las contribuciones necesarias
a los particulares, siempre y cuando estas contribuciones no hayan sido
cedidas para ser ejercitadas por los funcionarios federales, tal como se-
ñalamos anteriormente y con un estricto apego al principio de reserva
señalado en el artículo 124 de la Constitución Federal y de las fuentes
señaladas como exclusivas para los municipios en el artículo 115 Consti-
tucional.
Lo anterior debido a que dentro del contexto que permea el sistema

tributario mexicano, las entidades federativas, en primer término, acor-
daron no mantener impuestos o gravámenes a algunas materias, para
que fuera la federación quien se encargara de la recaudación y adminis-
tración de esas materias, permitiendo así que no se diera una múltiple
tributación sobre las fuentes tributarias que soporta el contribuyente; y
en segundo término, sea la federación quien se encargara de repartir los

57
recursos de esas fuentes de ingresos hacia los estados, dando como re-
sultado una distribución más equitativa de los recursos que se obtienen.
No obstante estas características del sistema tributario que permea

a las entidades federativas, resulta difícil definir los campos de acción
tributaria del estado y en consecuencia las fuentes de ingresos o recur-
sos que percibe, ya que dentro de sus atribuciones y de su expresión de
la soberanía interior con que gozan los estados, éstos pueden imponer
las contribuciones que crean necesarias para cubrir sus gastos, aten-
diendo los requisitos constitucionales obligatorios para el establecimien-
to de contribuciones.
2.1.3 Los Recursos Municipales.
Comentábamos anteriormente, que tanto la federación como el es-

tado, necesitan recursos para atender sus múltiples funciones y lograr o
llevar a cabo sus propósitos. Ahora bien, el municipio como tercer nivel
de gobierno, también requiere recursos que obtenga él mismo o le sean
otorgados por los otros niveles de gobierno, para atender sus compromi-
sos, prestar los servicios públicos a su cargo, y cumplir con sus objetivos;
o bien, las propuestas hechas al iniciar sus gestiones públicas y otros
compromisos adquiridos con su comunidad.
Por otra parte, podemos comentar que los municipios son señala-
dos en la CPEUM, para desarrollar ciertas actividades concretas, como
lo es, prestar los servicios públicos señalados en el artículo 115 fracción
III, y consecuentemente a esta obligación, los municipios se ven en la
necesidad de obtener los ingresos necesarios para cumplir con esas obli-
gaciones, es decir, necesita que ingresen a sus arcas públicas los recursos
que sean suficientes para solventar esos gastos.
Cabe señalar que el mismo precepto Constitucional, expresa que los

municipios están facultados para percibir los recursos a través de los
rendimientos de los bienes que les pertenezcan, las contribuciones y otros
que las legislaturas les establezcan a su favor, por lo que los municipios,
en todo caso, los percibirán a través de: impuestos, derechos, contribu-
ciones especiales, provenientes de la explotación de su patrimonio; así
como de recargos, actualizaciones y sanciones derivados de la suerte
CAPÍTULO 2
58
principal de los ingresos que perciba, de la coordinación hacendaria, de
donaciones, sesiones, herencias y legados, y por último, de los financia-
mientos o la contratación de créditos.
Los recursos que percibe el municipio son recaudados, principal-

mente a través de dos vías: la primera, de la intervención directa de las
autoridades municipales; y la segunda, en forma de transferencias hacia
este nivel de gobierno. En este contexto, podemos señalar como fuentes
formales de ingresos para los municipios los siguientes:
z Recursos Patrimoniales:
z Enajenación de bienes.
z Rentas de Bienes.
z Concesión de bienes.
z Uso de bienes de dominio público.
z Dividendos de acciones.
z Intereses de inversiones.
z Recursos Tributarios:
z Impuestos.
z Derechos:
z Por Servicios Públicos.
z Por Regulación de Actividades de los Particulares.
z Contribuciones Especiales.
z Recursos Derivados de Sanciones:

z Multas.
z Intereses.
z Recargos.
z Recursos por Transferencias:

z Donaciones.
z Cesiones.
z Herencias y Legados.
z Prescripción.
z Adjudicación.
z Subsidios.
z Recepción de obras.

59
z Participaciones Estatales.
z Recursos por Colaboración Ciudadana:

z Infraestructura para servicios públicos.
z Prestación de servicios públicos.
z Recursos crediticios:
z Banca de Desarrollo.
z Banca Privada.
z Fondos Especiales del Estado.
z Particulares.
z Recursos de Empresas Municipales:

z Prestadores de servicios.
z Productoras de bienes.
z Recursos del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaría:

z Fondo General de Participaciones.
z Fondo de Fomento Municipal.
z Fondo de Aportaciones.
z Colaboración Administrativa.
z Fondo de Aportaciones Federales:
z Fondo de Infraestructura Social Municipal.
z Fondo de Fortalecimiento Municipal.
En resumen, los recursos que perciben los entes municipales, serán

todos aquellos que obtengan a través de acciones que ejerzan las autori-
dades sobre la población contribuyente de la localidad, por permitir, re-
gular o inspeccionar actos o actividades de los particulares; a través de
las fuentes impositivas propias, como lo son los impuestos, derechos y
contribuciones especiales; por la explotación de bienes que le pertenez-
can; de los ingresos que la federación, así como de los estados les otor-
guen; y por último, de los créditos o del financiamiento público.
CAPÍTULO 2
60
2.2 CARACTERÍSTICAS DE LOS RECURSOS MUNICIPALES.
2.2.1. El Origen de los Recursos Municipales.
Los recursos públicos municipales, tienen como origen el hecho de

que el gobierno para atender la cobertura de los servicios públicos que
ofrece, necesita allegarse todo el conjunto de recursos, provenientes de
las distintas fuentes existentes, es decir, de su patrimonio, de los tribu-
tos a su favor, de las sanciones que imponga, de las transferencias, de la
colaboración ciudadana, de los créditos que obtenga, de los rendimien-
tos de las empresas municipales y de la coordinación hacendaría.
El origen de los recursos, como antes señalamos, tiene como funda-

mento el artículo 31 fracción IV de la Constitución Federal, donde se
establece la obligación de los mexicanos para contribuir con los gastos
de la Federación, del D.F., de los Estados y de los Municipios. Conse-
cuente con esta obligación, los niveles de gobierno citados, tienen la atri-
bución de exigir de los particulares los recursos monetarios que satisfa-
gan sus necesidades de financiamiento para el desarrollo de sus activi-
dades públicas.
La atribución de los entes públicos con respecto al artículo 31 Cons-

titucional, ésta relacionada con el artículo 115 del mismo ordenamiento,
estableciéndose con una característica particular, cuando hablamos de
los recursos que obtienen los entes municipales que es, que los ingresos
que perciban serán aquellos que las legislaturas locales determinen; esto
en base a las condiciones territoriales y socio-económicas, así como su
capacidad administrativa y financiera, definiendo de origen que las le-
gislaturas de los estados serán las responsables de autorizar los ingresos
que percibirán los municipios.
El texto del artículo 115 Constitucional, establece por otra parte,

que entre las facultades del municipio se encuentra la de administrar
libremente su hacienda, misma que se compone de las contribuciones y
otros ingresos que le sean señalados por las legislaturas locales, así como, la
facultad expresa, para que los entes municipales administren libremente su
patrimonio, con lo que se estaría legitimando la posibilidad de obtener los
recursos que necesita, practicamente del ejercicio de estas dos facultades.

61
El origen de los recursos municipales, como lo hemos expuesto, se
debe principalmente a las responsabilidades que tienen los entes públi-
cos de cubrir los gastos originados por la prestación de los servicios pú-
blicos que tienen a su cargo, mismos que le han sido otorgados por la
Federación y por el Estado, todo esto, encaminado a que el municipio
tenga en la medida de lo posible, una libertad de decisión, en asuntos
que le conciernen.
REQUIEREN
ALLEGARSE DE LOS
PARA ATENDER LA RECURSOS
COBERTURA DE LOS DE LAS DISTINTAS
SERVICIOS PUBLICOS FUENTES QUE
QUE OFRECEN LOS TIENEN A SU FAVOR
MUNICIPIOS.
2.2.2 La Naturaleza de los Recursos.
Los recursos municipales, vistos desde su origen, como señalába-

mos anteriormente, son recursos que pretenden varios fines, pero prin-
cipalmente cumplen con un mismo objetivo, que es solventar los gastos
que se lleguen a generar por la prestación de los servicios públicos a su
cargo; así mismo, los gastos por las gestiones públicas que desarrolla.
En este contexto, a los ingresos públicos municipales que obtiene,

los podemos dividir o clasificar según su función. Esto es, se dividirán
en ingresos propios, los cuales considerarán dentro de su concepción a
los impuestos, derechos, contribuciones especiales, los productos, los
aprovechamientos, así como de los financiamientos que obtenga el nivel
municipal; y en ingresos derivados, considerando a las participaciones,
aportaciones y fondos.
CAPÍTULO 2
62
Los ingresos considerados como propios, serán todos aquellos que
obtiene el ente gubernamental a través del ejercicio del poder de impe-
rio o tributario, que le otorgan la Constitución Federal y las Constitucio-
nes Estatales, para exigir de los particulares las contribuciones, así como
también, de la facultad para obtener de su patrimonio, los recursos para
lograr sus objetivos.
En cambio, los recursos a los que llamamos derivados, serán todos

aquellos ingresos que obtendrá el municipio de otros entes gubernamen-
tales o bien de particulares. Aún cuando estos recursos cumplen con las
mismas finalidades que cumplen todos los demás, contemplan la pecu-
liaridad de que el municipio no ejerce ese poder de imperio hacia los
particulares sino que los recursos que obtiene, los otorgan, como men-
cionamos anteriormente, los otros niveles de gobierno y ocasionalmente
los particulares.
RECURSOS
PROPIOS
➲ Impuestos.
➲ Derechos.
❏ INGRESOS QUE SE OBTIENEN POR EL ➲ Contribuciones Especiales

EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE ➲ Uso y Aprovechamiento de los Bienes
IMPOSICION. Públicos
❏ POR EL MANEJO DE SU PATRIMONIO. ➲ Cobranza Coactiva.
❏ LA INTERVENCION DIRECTA DE LAS ➲ Entre otros.
AUTORIDADES MUNICIPALES.
RECURSOS
DERIVADOS
➲ Participaciones.
➲ Aportaciones.
❏ INGRESOS QUE SE OBTIENEN ➲ Fondos públicos.

PRINCIPALMENTE.
- Transferencias.
- Fondos públicos.

63
2.2.3 La Obtención de los Recursos.
Para la obtención de los recursos municipales tomaremos cinco de

las fuentes de financiamiento más importantes de los municipios en el
ámbito local. Esto es, los recursos patrimoniales, por transferencia, los
tributarios, los derivados de sanciones y los derivados del crédito públi-
co. Asimismo, tomaremos los criterios antes descritos que son: el origen
de los recursos, la naturaleza del ingreso y por último, agregaremos al-
gunas de las formas o conceptos que toman los recursos públicos,
para completar el cuadro de la obtención de los ingresos en el ámbito
municipal.
1. Los recursos patrimoniales, son una de las fuentes de ingresos mu-

nicipales más importantes, los cuales se caracterizan por provenir
de bienes del dominio público, de bienes del dominio privado o en
su caso de dividendos o intereses ganados. La forma más común
para percibir estos recursos, es a través de la concesión; de permitir
el uso o el aprovechamiento de los bienes o por licencias u autorizaciones
para usarlos; de las rentas o bien por la enajenación de los bienes; y
por último, de las ganancias o rendimiento de títulos o acciones en em-
presas o de inversiones financieras.
Los recursos patrimoniales como observamos en el párrafo anterior,

se obtienen principalmente de la administración y de la explotación de
los bienes propiedad del ente público, que en el ámbito municipal son
los bienes inmuebles, los bienes muebles principalmente del dominio
privado.
Dentro de esta clasificación de los recursos, podemos ubicar los lla-

mados derechos de uso, que son básicamente una facultad que posee el
ente municipal, para obtener ingresos, siendo principalmente de:
z La prestación del servicio de cementerios propiedad del municipio.

z El uso del corral municipal.
z El permitir el estacionamiento de vehículos en la vía publica.
z El almacenaje de vehículos, y;
z Los servicios de mercados.
CAPÍTULO 2
64
2. Los recursos por transferencias, son otra de las fuentes de ingresos
municipales. Sus principales características son que provienen de la
voluntad del cedente, por mandato de autoridad competente o bien
a través de convenios. Las principales formas para obtener éste tipo
de ingresos son: las donaciones, las concesiones, las herencias, los lega-
dos, y las adjudicaciones de bienes, asimismo, de las prescripciones, los
subsidios, las participaciones y la entrega de obras públicas.
Los recursos transferidos hacia los gobiernos municipales, son

como mencionamos anteriormente, recursos que perciben los munici-
pios por la voluntad de particulares y de otros niveles de gobierno.
Del total de los recursos obtenidos por los municipios, son los re-
cursos transferidos los más importantes, ya que se encuentran dentro de
ellos: las participaciones, los subsidios y actualmente los fondos de apor-
tación federal, que en algunas entidades alcanzan un promedio del 80%
de los ingresos que perciben normalmente los municipios.
3. Por parte de los recursos tributarios como fuente de ingresos muni-

cipales, de acuerdo a la clasificación que observamos anteriormente
de impuestos, derechos y contribuciones especiales, tienen como su prin-
cipal característica, que provienen de las atribuciones fiscales y de
la aplicación del municipio, sobre los particulares. La forma de ge-
nerar estos tipos de recursos, es a través de ejercer sus facultades
tributarias establecidas en las distintas normas jurídicas fijados para
este nivel de gobierno.
4. Los recursos derivados de sanciones, como fuente de ingresos mu-

nicipales, de acuerdo a la clasificación y a las actividades propias de
la entidad pública, tienen como características principales, que pro-
vienen de la facultad de vigilancia y de sanción del municipio sobre
los particulares. La forma de obtención de estos ingresos tienen
como figuras principales las multas por violaciones a los reglamentos
administrativos y a las disposiciones fiscales establecidas.
5. Los recursos del crédito público, como fuente de ingresos munici-

pales de acuerdo a la clasificación de los recursos, tienen como ca-
racterísticas las siguientes: los municipios tienen la obligación de

65
utilizar esta fuente sólo para actividades productivas o que generen
algún beneficio, es decir, que no utilicen estos recursos para el gas-
to corriente de la localidad. La principal forma de obtener este tipo
de recurso, es a través del empréstito público.
Los recursos derivados del crédito público, como sabemos, son

aquellos que se obtienen a través del endeudamiento de las localidades,
principalmente para desarrollar obras públicas, cuyas características son
el ser obras productivas, así como que generen ingresos para liquidarse
por sí solas. En otras palabras, que no implique una financiación sobre
los ingresos que anualmente obtienen los municipios.
La financiación a través del empréstito público o por la emisión de

bonos o pagarés, es una de las alternativas para desarrollar las obras pú-
blicas que tienen a su cargo las entidades municipales.
Por último, podemos agregar que constituyen una fuente de recur-

sos para los municipios; sin embargo, hay diversos factores que limitan
esta financiación que son de tipo legal, político y administrativo, para
que los municipios no contraten la deuda, es decir, para que los Congre-
sos Locales no aprueben dicha forma de financiamiento, y consisten
básicamente en que los municipios presenten marcadas deficiencias para
la administración de los ingresos, o bien, que los municipios no cuenten
con la organización suficiente para evaluar y gestionar los créditos nece-
sarios y, por último, por la complejidad de los trámites que solicitan las
instituciones de crédito.
2.2.4 La Finalidad de los Recursos Municipales.
Los recursos municipales cumplen con distintos fines, pero al mis-

mo tiempo, atienden a los mismos propósitos del ente público. Esto es,
la clasificación de los recursos al dividirse para su ejercicio dentro de la
localidad atiende a diferentes finalidades, regula las actividades de los
particulares a través de la imposición de una contribución o bien de una
sanción, por ejemplo: la sanciones, tienen el propósito de inducir la con-
ducta de la comunidad a mantenerse dentro de las normas legales y re-
glamentarias establecidas por la misma comunidad.
CAPÍTULO 2
66
Para alcanzar el objetivo de este punto, haremos un análisis de los
recursos, abordándolos desde una perspectiva de ingresos en forma con-
junta y una perspectiva en forma particular.2
Del análisis en forma conjunta, la finalidad de los recursos estable-

cidos en las leyes de hacienda y de ingresos municipales, constituyen en
su conjunto los medios necesarios para financiar el gasto público muni-
cipal. Partiendo de esta definición de los ingresos, nos percatamos que
no señalan específicamente cual sería la finalidad de imponer las contri-
buciones a los particulares, esto es, no podemos hablar de un fin como
lo es, la regulación de los particulares con respecto a sus actividades
específicas, o a las diferentes formas de normar la vida en la comunidad.
Por otra parte, del análisis en forma particular, los recursos estable-
cidos en las leyes de hacienda y de ingresos de los municipios, preten-
den varios fines o propósitos. Por ejemplo: los impuestos desde el punto
de vista económico, atienden al principio de tributación y a los objetivos
de política económica, que pueden lograrse a través de su establecimien-
to; así que su establecimiento no sólo logra que el municipio obtenga
ingresos, sino que también regula algunas de las actividades de los parti-
culares. Por otra parte, los recursos o las contribuciones a la propiedad
inmobiliaria y por derechos por licencias para giros comerciales donde
expendan bebidas alcohólicas, tienen como fin contribuir a la regulación
del desarrollo urbano y la regulación de estos giros en la localidad.
Por lo que podemos mencionar, que del análisis en forma particular

los recursos que obtiene el ente municipal, cumplen con dos finalidades
básicas que son: primero, la satisfacción económica propia del munici-
pio; y segundo, la regulación del desarrollo de la localidad.
2 Tomado de la Guía Básica del Curso de “Introducción a la Hacienda Pública Muni-

cipal”, INDETEC 1991, pág. 28.

67
SATISFACCIÓN DE LOS FINES
ECONÓMICOS PROPIOS.
REGULAR EL DESARROLLO
DE LA LOCALIDAD.
2.3 LA CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS MUNICIPALES.
Dentro de la clasificación de los recursos públicos en general, se

han encontrado diversas teorías de diversos autores, que nos hablan de
enfoques propios del como pueden ser tomados los recursos públicos
para que éstos sean obtenidos por las entidades públicas, por lo que en
este trabajo sólo nos abocaremos a describir algunas de ellas, con el fin
de ilustrar qué tan variados enfoques existen.
Entre las más comunes y conocidas clasificaciones de los recursos

públicos que se han aceptado, la mayoría de los autores y conocedores
de la materia se encuentran las siguientes:3
z Ingresos originarios e ingresos derivados.
z Ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios.
z Ingresos gratuitos, ingresos contractuales, e ingresos coactivos.
z Ingresos de derecho público e ingresos de derecho privado.
z Ingresos tributarios e ingresos no tributarios.
3 INDETEC, Introducción a la Hacienda Pública Municipal, Méx. 1991, pág. 29 y

siguientes.
CAPÍTULO 2
68
Según estas clasificaciones, son ingresos originarios todos aque-
llos que tienen su origen en el propio patrimonio del municipio, como
consecuencia de su explotación directa o indirecta; de hecho estos in-
gresos coinciden con los que actualmente se denominan productos.
Por otra parte, los ingresos derivados son aquellos que el munici-
pio recibe de los particulares, y por exclusión, son todos aquellos ingre-
sos que no son originados por rendimientos del propio patrimonio del
municipio.
De acuerdo con la otra clasificación, los ingresos ordinarios son

aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio
fiscal, en un presupuesto bien establecido, y deben cubrir enteramente
los gastos ordinarios. Siguiendo esta clasificación, los ingresos extraor-
dinarios son aquellos que se perciben en circunstancias anormales que
colocan al municipio frente a necesidades imprevistas, es decir, circuns-
tancias que lo obligan a realizar erogaciones extraordinarias, y la percep-
ción de este tipo de ingresos se autoriza excepcionalmente.
La siguiente clasificación de los ingresos públicos se refiere a los

ingresos gratuitos, y a los ingresos contractuales, dentro de los cuales,
se incluyen los de la esfera de voluntad individual. Esto es, suponen
cesiones gratuitas al municipio, tanto de bienes, como servicios o dine-
ro; o bien, suponen la celebración de un contrato con el municipio, por
la venta de un bien o por la concesión de un servicio público.
De la clasificación en ingresos coactivos, podemos mencionar que

éstos se derivan principalmente de la soberanía del Estado, es decir, que
dentro de los ingresos coactivos se conciben tres orígenes distintos: el
primer origen se debe al dominio eminente del Estado, al otorgar un
derecho preferente de la propiedad privada respecto de usos particula-
res, siendo la expropiación la figura más representativa de ese tipo de
ingresos. El segundo origen, se basa en el poder soberano del Estado
para establecer multas o penas pecuniarias, y el tercer origen, se basa en
el poder soberano del Estado, representado en la potestad tributaria ori-
ginaria, según la cual, el estado puede establecer exacciones sobre los
particulares.

69
La siguiente clasificación divide a los ingresos en, ingresos del de-
recho público e ingresos del derecho privado siendo los de derecho
público aquellos que se basan en ubicar a los impuestos, derechos y
contribuciones especiales, los monopolios fiscales y la expropiación
por causa de utilidad publica. Dentro de los ingresos de derecho pri-
vado, de acuerdo a esta clasificación, quedan integrados, entonces,
todos aquéllos ingresos que no se obtienen a través del ejercicio de la
soberanía del Estado.
Los Ingresos tributarios son aquellos que el estado obtiene ha-

ciendo uso de su poder soberano. Los ingresos obtenidos a través del
poder soberano o de imperio del estado, tienen como finalidad susten-
tar los gastos en que incurran para llevar a cabo sus propios propósitos,
en un caso concreto y a manera de ejemplo, podemos mencionar la pres-
tación de los servicios públicos. Dentro de esta clasificación se conside-
ran los Impuestos, los Derechos y las Contribuciones Especiales.
Respecto a los ingresos no tributarios, podemos decir, que son

aquellos que se obtienen como consecuencia de las actividades relacio-
nadas con la explotación de su patrimonio, el cobro coactivo de ingresos
y, además, contemplan a todos los ingresos que se derivan de la buena
voluntad de los particulares y los derivados de la coordinación fiscal.
NO TRIBUTARIOS ORIGINARIOS
TRIBUTARIOS
DERECHO
PRIVADO DERIVADOS
RECURSOS
PUBLICOS
DERECHO
PUBLICO EXTRAORDINARIOS
CONTRACTUALES
GRATUITOS ORDINARIOS
COACTIVOS
CAPÍTULO 2
70
2.4 LOS INGRESOS TRIBUTARIOS MUNICIPALES.
El principio de los ingresos que perciben los gobiernos municipales

es financiar el gasto público, que es el instrumento que permite a los
órganos públicos orientar y promover el desarrollo de la comunidad.
Toda exacción o acción de exigir impuestos, multas u otros ingresos, es
un instrumento del poder público, luego entonces, los ingresos que se
perciben, a través, del ejercicio del poder público de los municipios se
fundamenta en la misma naturaleza del estado, el cual tiene como célula
al municipio, cuyas funciones, como hemos venido señalando, consis-
ten en: prestar los servicios públicos, regular las actividades de los parti-
culares y ser promotor del desarrollo de la comunidad, entre otras.
La forma en que las contribuciones son estructuradas, así como la

medida en que éstas se perciben y quiénes sean los responsables de ad-
ministrar y manejar los ingresos, podrán, en cierta medida, dar la pauta
para determinar la capacidad económica del municipio y poder decidir
la medida en que habrá de prestar los servicios públicos en forma directa
y cuáles deberán ser prestados por otros niveles de gobierno o por los
particulares mediante figuras como la concesión.
Esto es, aún cuando la atribución para ejercer la potestad sobre una
determinada materia sea del municipio, no siempre éste puede ejercerla,
ya sea porque no cuenta con los suficientes recursos o bien porque se
encuentre limitado por la estructura de su misma organización.
Ahora bien, comentábamos anteriormente, que una de las clasifica-

ciones de los ingresos públicos los agrupa en: tributarios y no tributa-
rios, siendo los primeros, aquellos ingresos que percibe el ente munici-
pal a través del uso o ejercicio de la potestad tributaria del Congreso
Local y la competencia tributaria del municipio que en conjunto se tra-
ducen en el ejercicio de un poder soberano o de imperio sobre los parti-
culares, obteniendo así los recursos que necesita, siempre y cuando las
actividades de los particulares encuadren dentro de los hechos jurídicos
previstos en las leyes de la localidad, y que constituyen los supuestos
jurídicos para que tengan el deber de contribuir al sostenimiento de los
gastos que se generan por la intervención de este nivel de gobierno.

71
Los segundos, dijimos que se denominan ingresos no tributarios,
porque no depende su obtención del ejercicio de potestades tributarias
en forma directa de las autoridades municipales, sino más bien se origi-
nan de la explotación de los bienes de dominio privado de los munici-
pios y, principalmente de las participaciones de los dos entes guberna-
mentales.
No en todos los actos donde el municipio pudiera aplicar su com-

petencia tributaria o poder de recaudación, éste exige a los particulares
las contribuciones. Esto es, en el rubro de los derechos quedan fuera
algunos conceptos por los cuales el ente municipal pudiera obtener in-
gresos sin que esto suceda, ya que por una parte, los derechos son consi-
derados como contraprestaciones que recibe el municipio por la presta-
ción de un servicio público; pero también son considerados como dere-
chos, por ejemplo, la expedición de los certificados, actas de nacimien-
to, actas de matrimonio, etc., y estos derechos no pueden ser exigidos
sino hasta que los servicios que los generan son solicitados por los parti-
culares, resultando que no obstante tratarse de derechos que quedan
incluidos en el género de los tributos, no todas las acciones que desarro-
lle el ente municipal, en materia de recaudación de los ingresos tributa-
rios se sustentan precisamente en el poder de imperio que tiene el ente
municipal.
2.4.1 Las Características de los Tributos.
Las características que reúnen los distintos tributos o contribucio-

nes, tienen como fundamento, la forma en que éstos son conceptualiza-
dos en las leyes tributarias. Esto es, tiene que ver con la estructura del
tributo, así como del hecho mismo, de que sea el estado, y en este caso,
el municipio el que ejerza un poder o una potestad para exigir de los
particulares los recursos que necesita para cubrir sus gastos.
En este contexto, podemos decir que el tributo en sí, es definido

por distintos autores como:
Según Blumenstein significa: "Tributos son las prestaciones pecu-

niarias que el Estado o un ente público autorizado, al efecto por aquél,
CAPÍTULO 2
72
en virtud de su soberanía territorial, exige de sujetos económicos some-
tidos a la misma."4
Para Giuliani F. los tributos son: "una prestación obligatoria común-

mente en dinero, exigida por el Estado, en virtud de su poder de impe-
rio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho."5
Por su parte, Jarach se manifiesta por: "El tributo es una prestación

pecuniaria coactiva de un sujeto (contribuyente) al Estado u otra enti-
dad pública que tenga el derecho de ingresarlo."6 Lo anterior nos lleva a
colegir que los tributos son la forma en que el Municipio, en este caso,
obtiene los recursos para financiar sus actividades; pero los tributos tie-
nen que considerar ciertas características para poder ser recaudados por
las autoridades, y de las cuales podemos mencionar las siguientes.
Los tributos deben de cumplir con los siguientes requisitos para

que tengan validez jurídica:
z Carácter público.- Por ser ingresos que percibe el Estado en virtud

de ser un ente soberano que ejerce su potestad de imperio.
z Prestación en dinero o especie.- Es decir, son de carácter pecuniario

o sobre parte de algún producto o servicio.
z Obligación ex-lege.- Son obligaciones de pago sólo si se encuentran

en las leyes que rigen en el estado y que dan a éste el derecho para
reclamar dichas obligaciones.
z Relación personal de derecho obligatoria.- Es la relación entre dos

sujetos, el que tiene la obligación de reclamar las prestaciones y el
que tiene la obligación de pago.
4 Citado por Sergio Francisco de la Garza, DERECHO FINANCIERO MEXICANO,

Edit. Porrúa, Méx. 1998, pág. 322.
5 Citado por De la Garza, Op. Cit., pág. 322.
6 Idem, pág. 322.

73
z Objetivos y finalidades.- Los recursos son para realizar los gastos y
las erogaciones necesarias para que el Estado pueda desarrollar sus
funciones.
z Justos.- Deben de ser proporcionales y equitativos, esto de acuerdo

con lo dispuesto en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución
Política Federal.
z No tienen fines específicos.- Si no que servirán para financiar todas

las erogaciones.
CARACTERÍSTICAS
CARACTERÍSTICAS DE
DE
LOS
LOS TRIBUTOS
TRIBUTOS
CARÁCTER PUBLICO
CARÁCTER PUBLICO
PRESTACION EN DINERO
PRESTACION EN DINERO
O ESPECIE
O ESPECIE
NO TIE NEN FINES

NO TIE NEN FINES
OBLIGACION EX-LEG. ESPECIFICOS.
OBLIGACION EX-LEG. ESPECIFICOS.
RELACION PERSONAL DE
RELACION PERSONAL DE JUSTOS.
DERECHO OBLIGATORIA JUSTOS.
DERECHO OBLIGATORIA
OBJETIVOS Y FINALIDADES
OBJETIVOS Y FINALIDADES
2.5 LOS IMPUESTOS MUNICIPALES.
Los impuestos municipales son las aportaciones en dinero o espe-

cie que el poder público a través de las legislaturas locales, fijan
unilateralmente con carácter de obligatorio a todos aquellos sujetos cuya
situación coincida con la ley, señalada como hecho generador del crédi-
to fiscal.
CAPÍTULO 2
74
Una de las características de los impuestos, es que son de aplica-
ción general, con la condicionante de que se encuentren establecidos en
las leyes fiscales de la localidad, es decir, que se encuentren en la Ley de
Hacienda Municipal, la cual obliga al contribuyente a contribuir con los
gatos de los municipios.
En lo concerniente al contribuyente, éste es definido como persona

sujeta al crédito fiscal, causado por el hecho imponible que marca la ley,
así como también, podemos mencionar que la recaudación será de com-
petencia del ayuntamiento y sus dependencias.
Por otra parte, aún cuando el ayuntamiento no cuente con el poder

o la potestad tributaria para decretar sus leyes y consecuentemente apro-
bar sus propios ingresos; éste si puede proponer al Congreso Local para
que sea éste quien les apruebe, modifique o autorice los montos de los
recursos para ser recaudados en un ejercicio fiscal.
Los impuestos serán de carácter general y sólo estarán exentos de

estos tributos, aquellos sujetos que de manera expresa las leyes de la
localidad, sea la ley de hacienda o la ley de ingresos, exenten expresa-
mente. En la mayoría de las leyes municipales en las entidades
federativas, están exentos los órganos que componen al sistema de go-
bierno como lo es la Federación, los Estados y los Municipios, así como
algunos organismos que de modo general señalen las leyes y obtengan la
confirmación de la exención.
2.6 LOS D ERECHOS MUNICIPALES .
Podemos definir como derechos: "las contraprestaciones estableci-

das por el poder público conforme a la ley, en pago de un servicio"7, con
esta definición podemos empezar a definir los ingresos tributarios por el
rubro de los derechos, pero además podemos agregar lo siguiente:
Los derechos que perciben los municipios, son definidos en algu-

nas entidades federativas tal como lo señalamos anteriormente, pero
7 Salvador Santana Loza, “La Ley de Hacienda Municipal”, Indetec, 1989, Pág. 37.

75
podemos agregar que además, incluyen aquellas obligaciones a cargo de
los particulares que no necesariamente implican una prestación de ser-
vicios públicos; sino un servicio administrativo o técnico, que el ente
público otorga en sus funciones públicas.
Los derechos constituyen en el ámbito municipal, una de las princi-

pales fuentes de ingresos; la importancia recaudatoria de éste tributo,
radica en la diversidad de conceptos tributarios que se desprenden de la
prestación de servicios públicos, como hemos mencionado.
Por otra parte, tanto la Ley de Hacienda como los Códigos Fiscales
municipales, definen a este tipo de ingresos que perciben los entes mu-
nicipales con relación a su personalidad de poder público; sin embargo,
esta definición pudiera considerarse para replantear el hecho generador
de los ingresos ya que en ocasiones, si la figura o hecho generador de la
contraprestación no es bien planteada, podría tener un carácter de ile-
gal, esto de acuerdo con los planteamientos del Lic. Humberto Morones,
al señalar algunas de las características sobre la figura de los derechos en
su obra "La Administración de los Derechos Tributarios Municipales"8.
El Lic. Morones, al respecto elabora algunas consideraciones importan-
tes que deberán reunir las contraprestaciones o derechos, para que éstos
no sean considerados como ilegales dentro del sistema tributario mexi-
cano, y son las siguientes:9
z Los derechos deben de señalarse como una contribución y no como

una contraprestación en pago de un servicio; toda vez que existen
funciones de derecho público que ejerce la autoridad, que no nece-
sariamente significa que se trate de un "servicio", sino más bien del
cumplimiento y ejercicio de un acto de autoridad.
Dichas contribuciones deben establecerse por:
z El uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público del mu-

nicipio.
8 Humberto Morones Hernández, “La Administración de los Derechos Tributarios

Municipales”, INDETEC 1997, pág. 30
9 Op. Cit. pág. 30 y siguientes.
CAPÍTULO 2
76
z Los servicios públicos y administrativos que presta el municipio en
sus funciones de derecho público.
z Los actos de autoridad (autorizaciones), que se ejercen en cumpli-

miento de una atribución o función de derecho público que la ley le
asigna al municipio, y que no necesariamente constituye un "servi-
cio" para el contribuyente.
Así mismo, para que la figura se establezca y permita responder el

qué, cómo y dónde, tendrán que considerarse los siguientes puntos, en
el establecimiento es decir:
z El derecho grava o se cobra por una contraprestación.

z Quién es el responsable de pagar el tributo
z Cuánto debe de pagar.
z Cómo debe de pagar.
z Donde debe de pagar
z Cuáles son las obligaciones del sujeto pasivo.
Con lo hasta aquí comentado, podemos clasificar a los derechos en:
z Derechos por Servicios Públicos.

z Derechos por Permisos y Licencias.
z Derechos por Servicios Administrativos.
z Derechos por Servicios Técnicos.
Cada uno de estos derechos se compone de los siguientes conceptos:
z Derechos por servicios públicos:
z Agua potable y alcantarillado.
z Consumo de agua potable

z Otorgamiento de concesiones para prestar el servicio pú-
blico de referencia.
z Derechos por servicios inherentes como la investigación y
trámite de solicitud de concesión.

77
z Conexión a las redes públicas de agua potable.
z Instalación de tomas domiciliarias para la medición del
consumo de agua.
z Mantenimiento de la red de agua potable.
z Mantenimiento de la red de drenaje y alcantarillado.
z Alumbrado público.
z Por instalación de luminarias.

z Mantenimiento de luminarias.
z Limpia.
z Por barrido de calles y avenidas.
z Recolección de basura de las casas, comercios e industrias.
z Por transporte, disposición final y tratamiento de dese-
chos sólidos de carácter especial.
z Por limpia de solares y de predios sin bardear.
z Por el otorgamiento de concesión para la prestación del
servicio de limpia y/o tratamiento de desechos sólidos.
z Por servicios inherentes al otorgamiento de la concesión.
z Mercados y centros de abastos.

z Por vigilancia y mantenimiento del servicio de mercados y
centrales de abasto.
z Por el uso o goce de inmuebles municipales destinados a
mercados y centrales de abasto o su similar.
z Por la concesión del servicio de mercados y centrales de
abasto.
z Derechos inherentes al otorgamiento de la concesión del
servicio de mercados y centrales de abasto.
z Por la concesión del uso de inmuebles municipales desti-
nados al servicio de mercados y centrales de abasto.
z Panteones.
z Por servicio de mantenimiento y funcionalidad de panteo-
nes municipales.
z Por arrendamiento de fosas o criptas.
z Por inhumación de cadáveres.
CAPÍTULO 2
78
z Por exhumación de cadáveres.
z Por el otorgamiento de concesión para el servicio de
panteones.
z Por servicios inherentes al otorgamiento de concesión para
el servicio de panteones.
z Por el otorgamiento de la concesión del uso o goce de una
parte o del total de inmueble municipal destinado al servi-
cio de panteones.
z Por servicios inherentes al otorgamiento de la concesión
del uso o goce del total del inmueble municipal destinado
al servicio de panteones.
z Por servicios funerarios.
z Rastro.
z Por servicios prestados en el rastro municipal.
z Por autorización de matanza en mataderos particulares.
z Por servicios de inspección sanitaria.
z Por guarda de animales.
z Por servicios de transporte.
z Por concesionar la prestación del servicio de rastro.
del servicio de rastro.
z Por concesionar el uso o goce del inmueble e instalaciones
del rastro municipal.
del uso o goce de inmuebles e instalaciones municipales
abocadas al servicio del rastro.
z Calles, parques y jardines.

z Por apertura o ampliación de calles.
z Por servicios de mantenimiento.
z Por concesión del servicio de calles.
z Por servicios inherentes al otorgamiento de la concesión.
z Por empedrado de calles.
z Por pavimentación de calles.
z Por servicios de compactación y nivelación.
z Por servicios de alineamiento.

79
z Por acceso y disfrute de parques y unidades deportivas del
municipio.
z Por la concesión del servicio de referencia.
z Por servicio inherente al otorgamiento de la concesión.
z Por el otorgamiento de la concesión del uso y aprovecha-
miento de los parques y jardines municipales.
del uso y aprovechamiento de los parques y unidades re-
creativas.
z Por servicios de mantenimiento a jardines públicos muni-
cipales ubicados en zonas habitacionales, comerciales e in-
dustriales.
z Por derribo de árboles.
z Por poda de árboles.
z Seguridad pública y tránsito.

z Por concesionar la prestación de servicios de seguridad
pública.
para prestar servicios de seguridad pública.
z Por servicios de seguridad pública contratada.
z Por servicios de seguridad pública que se proporcionen de
oficio en determinadas actividades de los particulares que
pueden poner en peligro la ciudadanía en general.
z Por servicios de inspección de frenos, dirección, sistema
eléctrico y otras partes del vehículo.
z Expedición de licencias para conducir.
z Dotación y/o establecimiento de señalamientos de vialidad
solicitados expresamente.
z Emplacamiento de vehículos.
z Servicios de grúa.
z Por servicios de estacionamiento.
z Por concesión del servicio de estacionamiento público.
del servicio de estacionamientos públicos.
z Por concesionar el aprovechamiento de los estacionamien-
tos públicos municipales.
CAPÍTULO 2
80
para aprovechar los estacionamientos públicos munici-
pales.
z Otros:
z Bomberos.
z Médicos.
z Sanidad.
z Culturales y de biblioteca.
z Recreación y deportes.
z Derechos por Permisos o Licencias:

z Para el funcionamiento de giros comerciales, industriales
o de prestación de servicios.
z Para el funcionamiento de giros comerciales, industriales
o de prestación de servicios en horarios extraordinarios.
z Para la colocación de anuncios y carteles o la realización
de publicidad, excepto la realizada por TV, radio o perió-
dico y revistas.
z Para construcciones, reconstrucciones, ampliaciones y/o
demolición de inmuebles.
z Para fraccionar o lotificar terrenos.
z Para conducir vehículos.
z Para efectuar conexiones a las redes públicas de agua y alcanta-

rillado.
z Derechos por Servicios Administrativos:
z Por expedición de copias legalizadas.
z Por expedición de certificaciones municipales.
z Por expedición de placas y tarjetas para la circulación de
vehículos.
z Por actos relacionados con el registro civil.
z Por registro público de la propiedad y del comercio.
z Por registro del responsable de la obra.
z Por servicio de inspección sanitaria.
z Por servicio de inspección y vigilancia no sujetos a IVA.

81
z Derechos por Servicios Técnicos:
z Avalúos catastrales.
z Deslinde de predios.
z Estudios topográficos.
z Revisión de proyectos o planos de obras.
z Alineamiento y/o medición de terrenos.
z Peritajes especiales.
2.7 LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES MUNICIPALES.
Las contribuciones especiales son clasificadas por el Código Fiscal

de la Federación como aportaciones de seguridad social y aportaciones
de mejoras, principalmente. Dichos conceptos tienen como finalidad
contribuir con los gastos que incurra la federación por la prestación de
los servicios que atañen a estos dos, es decir, contribuir por los gastos
incurridos proporcionados por un beneficio, que en forma especial reci-
ben las personas por los servicios de seguridad social proporcionado por
el mismo estado, así como de los beneficios directos o indirectos que
reciban, por la construcción de obras públicas.
Las contribuciones especiales están basadas en el llamado principio

de beneficio. Este principio descansa en dos premisas: la primera de
ellas, es aquella donde el contribuyente recibe servicios públicos y por
esos servicios paga sólo por los beneficios que obtiene directamente; la
segunda y última, descansa en la capacidad de pago del sujeto, es decir,
independientemente del gasto realizado por el municipio, el contribu-
yente realizará los pagos según su propia capacidad.
Resulta entonces, que de la imposición de estos tributos, es la for-

ma en que se explica, cómo el estado y en este caso el municipio, obtiene
los recursos que necesita para financiar algunas de sus actividades, así
como la forma en que puede repartirse entre los contribuyentes el costo
de ciertas actividades del municipio.
El municipio al aplicar el mecanismo del principio de beneficio para

obtener esos ingresos fiscales adicionales, y financiar la construcción de
CAPÍTULO 2
82
obras y la prestación de servicios, adopta principalmente tres conceptos
o tipos de contribuciones especiales, es decir:10
z Las contribuciones por plusvalía.

z Las contribuciones por mejoras.
z Las contribuciones por aportaciones para obras públicas.
Las Contribuciones por Plusvalía.
Las contribuciones por plusvalía, tienen por objeto proporcionar

servicios sin realizar ninguna distinción entre los habitantes, es decir, el
gasto que realiza el municipio puede proporcionar un beneficio diferen-
cial a una parte de la población y a través de un incremento en el valor
de su patrimonio inmobiliario.
Las obras públicas que llevan a cabo los gobiernos municipales tie-
nen como objetivo proporcionar servicios para toda la población, sin rea-
lizar ninguna distinción entre los habitantes; sin embargo, es una de las
formas más factibles para recuperar el costo de las obras, y consiste en
establecer un gravamen sobre ese incremento de valor que acarrea la eje-
cución de las obras públicas.
Podemos afirmar que para que sea equitativa la aplicación de este

tributo, necesita reunir dos supuestos fundamentales:
a) La obtención de beneficio diferencial (plusvalía), por los terrenos y

sus mejoras o construcciones dentro de un área determinada.
b) Que el incremento del valor de los bienes inmuebles sea directo y

exclusivamente atribuible a la ejecución de una obra pública em-
prendida por el gobierno local.
10 Recuperación de Créditos por Obras y Servicios Públicos, a Través de las Contribu-

ciones Especiales y Aportaciones Basadas en el Principio de Beneficio, INDETEC
1993, Pág. 57.

83
Las Contribuciones por Mejoras.
Por otra parte, las contribuciones por mejoras tienen como caracte-
rística especial, que la ejecución de las obras públicas debe hacerse para
toda la población, sin afectar en principio ninguna distinción en benefi-
cio o perjuicio de algún grupo o sector. Con ello, el gasto en ciertos tipos
de proyectos públicos, genera un incremento en el valor del patrimonio
inmobiliario de los particulares en una zona de influencia y ese será la
base para el pago de la contribución; a esta zona de influencia se le de-
nomina " beneficio zonal", y puede ser recuperado adoptándose la con-
tribución por plusvalía.
Por otra parte, no todas los obras traen consigo un beneficio zonal y
muchas de las inversiones sólo benefician a aquellos bienes con una co-
nexión directa con la obra y es en éste caso que lo podemos denominar
"beneficio local".
Las contribuciones por mejoras, entonces, se establecen a cargo de

los particulares que se benefician de manera directa por la realización de
las obras públicas y su forma de aplicación se sustenta en la derrama del
costo neto de dichas obras entre tales beneficiarios directos.
Dentro de los proyectos que pueden llevar a cabo los gobiernos

municipales, se puede considerar que entre otros, los siguientes produ-
cen un beneficio local, y por lo tanto surge la posibilidad para que el
municipio recaude vía contribuciones:
z Creación y ampliación de las redes públicas de agua potable.

z La instalación de los sistemas de drenaje domiciliario.
z La construcción de guarniciones y banquetas.
z La dotación o mejoramiento de alumbrado público.
z La pavimentación de calles, avenidas y calzadas.
z La electrificación de zonas urbanas y rurales.
z La construcción de obras de ornato.
CAPÍTULO 2
84
Las contribuciones por aportaciones para obras públicas.
Las contribuciones especiales por aportaciones para obras públi-

cas, son consideradas como aquellas erogaciones que los particulares
deciden aportar de manera voluntaria y de común acuerdo entre ellos,
para financiar - total o parcialmente, dependiendo si el estado o el mu-
nicipio otorgan o no recursos - las obras o servicios públicos, por los que
resultan directamente beneficiados.11
Tanto la contribución por plusvalía, como la contribución por me-

joras, constituyen figuras tributarias, y tales figuras son exigidas en for-
ma, por la administración pública municipal de manera unilateral. Por
otra parte, las contribuciones por aportaciones para obras públicas tiene
como característica principal, que son propuestas por los particulares,
quienes se involucran para poner en marcha una determinada obra.
La importancia de las aportaciones para las obras, radica en que

representa una alternativa viable para que los gobiernos municipales
puedan satisfacer mayores necesidades de sus localidades, a través de la
realización de obras y servicios públicos que sean autofinanciables.
Si analizamos las otras contribuciones especiales y las comparamos

con esta figura, podemos observar que la situación de obligatoriedad de
las otras figuras puede generar en los particulares una resistencia a cu-
brir esas obligaciones fiscales; aun así, se tiene como una alternativa adi-
cional para el financiamiento de las obras públicas, ya que son las apor-
taciones para dichas obras.
La diferencia entre ésta y las anteriores formas de las contribucio-

nes especiales, consiste en que las aportaciones no son adoptadas de
manera unilateral por el poder público, sino que implican el acuerdo o
aceptación de los particulares entre sí, para poner en marcha determina-
das obras o la prestación de los servicios como lo hemos mencionado, es
decir, con la aceptación de los particulares para poner en marcha deter-
11 Recuperación de Créditos por Obras Locales a Través de las Contribuciones Espe-

ciales Basadas en el Principio de Beneficio, INDETEC 1993, Pág, 139.

85
minadas obras o servicios, estos también aceptan aportar los ingresos
para que sean desarrolladas las actividades por las cuales reciben un be-
neficio directo o indirecto, haciendo de esta actividad una actividad
autofinanciable.
La ventaja más importe de este sistema de aportaciones para obra

pública, se deriva de que permite romper con la dependencia que tradi-
cionalmente muestra la ciudadanía, con respecto a los gobiernos muni-
cipales, es decir, son lo ciudadanos quienes financian las obras, así como
la introducción de los servicios públicos a sus comunidades.
Por último, podemos agregar que los recursos tributarios, de cual-

quiera de sus tres formas, Impuestos, Derechos y Contribuciones Espe-
ciales, son la forma en que los municipios obtienen sus recursos; de la
implementación de las contribuciones y del trato que las autoridades
municipales le dé a estas figuras, será el resultado que las mismas
arrojen.
Esto es, los municipios deben si no lo han hecho, analizar si las

contribuciones con que cuentan se encuentran, por una parte, bien sus-
tentadas en las leyes municipales y por la otra parte, si están cubriendo
con todos los aspectos de la administración de los recursos, antes de
tomar la última medida para recaudarlos, es decir, aplicar el Procedi-
miento Administrativo de Ejecución.
CAPÍTULO 2
86
Capítulo 3
El Ejercicio de las Potestades
y Competencias Tributarias
Municipales
Dentro del ejercicio de las potestades y competencias tributarias, en
general nos percatamos que el sistema tributario mexicano reviste unas
características muy especiales; primero, el sistema se encuentra dividido
en dos actores: la federación y las entidades federativas, y en tres intér-
pretes de las normas jurídicas tributarias: Federación, Estado y el Muni-
cipio.
Ahora bien, dentro del ejercicio de las potestades y competencias

tributarias, éstas se encuentran matizadas con características también
únicas que son: facultades que le son propias o exclusivas a los poderes
federales; una distribución de competencias tributarias que permite que
tanto las entidades federativas como la federación concurran en una o
varias materias tributarias; y por último, limitaciones expresas a las enti-
dades federativas con respecto a determinadas materias tributarias.
Aunado a esto, el sistema tributario visto desde otro enfoque o pun-

to de vista, se observa cómo esos dos actores, se han coordinado para
satisfacer sus necesidades financieras, respetando la soberanía que tiene
cada uno y ejerce según la Constitución Federal y las diversas Constitu-
EL EJERCICIO DE LAS POTESTADES Y COMPETENCIAS TRIBUTARIAS MUNICIPALES
87
ciones Locales. Asimismo, se observa cómo cada intérprete encuadra esas
fuentes de ingresos en su propio marco legal para poder actuar o ejercer-
las dentro de su competencia, la cual como hemos comentado, se en-
cuentra dividida en el territorio o espacio que tiene cada uno.
Por otra parte, esta última característica, trae consigo diversos pro-
blemas que aquejan al sistema tributario mexicano, es decir, al tratarse
de fuentes de ingresos o financiamientos y en consecuencia de recursos
monetarios, éstos nunca son suficientes para que cada uno desarrolle
sus actividades plenamente, por lo que en ocasiones el nivel local ha
solicitado a la federación que comparta más sus campos tributarios o
bien abra la posibilidad para que el estado y el municipio participen más
activamente en la recaudación de los tributos.
No obstante que la CPEUM señala fuentes exclusivas para la fede-

ración; el nivel local y particularmente el municipio, dentro de este ejer-
cicio de potestades y competencias tributarias, como hemos menciona-
do anteriormente, tiene campos específicos de acción tributaria, no sien-
do exclusivos para ellos; sino como se ha hablado, la federación si así lo
cree conveniente podrá concurrir en los campos tributarios de los muni-
cipios. Así las cosas, el municipio, tiene como atribución desarrollar las
acciones que las legislaturas locales le atribuyan y las que la Constitu-
ción Federal le ha otorgado a lo largo de la existencia de la Unión.
En este contexto y con la intención de dejar claro cómo ese cúmulo

de características se concretan dentro del sistema tributario y de las atri-
buciones para hacer cosas, para cada uno de los actores, nos hemos dado
a la tarea para concretizar todas las potestades y las competencias en
general, y formulamos a manera de esquema el total de las potestades y
competencias que son desarrolladas dentro del sistema tributario mexi-
cano, con el propósito de distinguir entre las potestades y competencias
que le corresponden a cada nivel de gobierno, partiendo de lo que seña-
la la Constitución Federal.
La distribución de las potestades tributarias en México:
z El total de las potestades tributarias, está compuesto por la suma de

atribuciones que tienen cada uno de los niveles de gobierno, es de-
CAPÍTULO 3
88
cir, es el resultado de la acumulación de: las potestades tanto expresas
como exclusivas que conserva la federación, más las limitaciones abso-
lutas al nivel local, más las limitaciones relativas al nivel local, más las
potestades estatales, más las potestades municipales.
z Las potestades tributarias que le corresponden a la Federación, serán la

suma de las potestades expresas y exclusivas que consagra la constitu-
ción en su articulado, más las limitaciones absolutas y relativas que le
han sido impuestas al nivel local, para que no desarrolle alguna activi-
dad.
z Las potestades tributarias estatales, serán en este sentido, una resta de

las potestades totales menos; la suma de las potestades expresas y exclusi-
vas para la federación, más las limitaciones absolutas al nivel local, más
las limitaciones relativas al nivel local, más las potestades exclusivas mu-
nicipales.
z Por último, las potestades tributarias municipales, son el resultado de la

resta hecha de las potestades totales, menos la suma de las potestades
federales, más las potestades estatales.
DISTRIBUCIÓN DE POTESTADES.
PT = PEF + LAL+ LRL + PE + PM (100% de las potestades)

PF = PEF + LAL + LRL
PE = PT – ( PEF + LAL + LRL + PEM )

PM = PT-(PF+PE)
PT Potestades totales
PF Potestades federales
PEF Potestades expresas y exclusivas para la federación.
L AL Limitaciones absolutas al nivel local
LRL Limitaciones relativas al nivel local
PE Potestades estatales.
PEM Potestades exclusivas municipales
PM Potestades municipales

89
Las potestades municipales las hemos concretado a la siguiente fór-
mula que más adelante desarrollaremos:
El ejercicio de las potestades y competencias tributarias municipa-

les, entonces, tiene que ver con la distribución de estas facultades y atri-
buciones cedidas por la federación y por los estados, ya que como es
sabido, este nivel de gobierno no cuenta con órgano legislativo propio,
que permita que sean los municipios quienes ejerzan una potestad pro-
pia, en lo concerniente a la imposición de sus contribuciones, entre otras
cosas, o bien tengan la atribución para hacer cosas como es el caso de
sancionar su cuenta pública, recurriendo para tal caso a la legislatura
local, para que sea ésta quien a través de atribuciones le sancione y en su
caso les apruebe las cuentas públicas que elaboran.
Por otra parte, antes de entrar al tema del ejercicio de las potestades
y las competencias tributarias, tendremos que asentar cuál es el signifi-
cado de las potestades y las competencias, separando lo referente a las
potestades y competencias en términos generales, de las potestades y
competencias en materia tributaria ya que aún cuando guardan una cier-
ta afinidad, esta división nos dará un uso apropiado de cada uno de estos
conceptos y así poder distinguir entre la competencia de hacer cosas y el
poder para facultar por medio de la ley a quienes van a hacer las cosas.
Esto es, el poder para ejercer las atribuciones en materia tributaria,

sí existe en el nivel municipal, pero este es delegado legalmente por los
otros dos niveles de gobierno, ya que el municipio en este contexto no
cuenta con una soberanía plena de decisión en esta materia, y es la legis-
latura local como lo mencionamos, la que toma ese lugar en el nivel
municipal legitimando las acciones de este nivel de gobierno.
En lo que corresponde a las competencias, el nivel municipal cuen-

ta con el poder para desarrollar las atribuciones en materia tributaria,
que le otorgaron los otros niveles de gobierno, permitiendo así - en lo
concerniente a las potestades tributarias -, obtener los ingresos que le
son necesarios para financiar los gastos en que incurren los municipios.
Así las cosas, podemos ver primero lo concerniente a los poderes

que ejercen los distintos niveles de gobierno, para poder entonces, asen-
CAPÍTULO 3
90
tar cuál es el papel que juega el municipio dentro del ejercicio de las
potestades y las competencias tributarias.
3.1. CONCEPTO DE POTESTAD, EN TÉRMINOS GENERALES.
La expresión de “potestad” comprende en su significado: «la perte-

nencia o poder, sobre algo o alguien»; tratándose de las potestades en
términos que competen al sector público, ésta se interpreta como poder
público, el cual, dentro del campo de acción de las ciencias políticas y
administrativas, tiene el significado o expresión de manifestación, a tra-
vés de la “instancia social que gobierna a la comunidad”1 .
Esto es, el poder público que tiene el gobierno se distingue por ser
superior a cualquier poder que surja dentro de la comunidad y, al mis-
mo tiempo, se le atribuye a la comunidad, es decir, tiene un marco de
actuación limitado por el territorio, lo que lo hace ser independiente de
otros poderes establecidos en otras comunidades; sin embargo, este po-
der no es, sino una instancia de un mismo poder, que pertenece a la
población que lo otorgó, constituyendo en su conjunto un poder sobera-
no e independiente distinto de otras sociedades; así podemos interpre-
tar la división del poder público, consagrado en el artículo 39 de la Cons-
titución.
En un concepto más restringido, el poder del Estado es la expresión

que aunque implica el poder mismo, designa más bien a las institucio-
nes concretas por las cuales el poder se manifiesta y funciona; es decir, el
poder no puede actuar sino a través de instituciones, dándole así cierto
orden y permanencia dentro de la administración pública.
1 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, definición

PODER PÚBLICO, Edit. Porrúa S.A., Méx. 1991, Pág. 2448

91
POTESTAD
POTESTAD
Poder o facultad para desarrollar

ciertas atribuciones que tienen
ciertas personas sobre algo.
3.1.1. Poderes Federales.
El diccionario de términos jurídico, establece con relación a los po-

deres federales lo siguiente2 : “La expresión de poderes federales, alude
a aquellos órganos supremos del Estado Federal; esto es, se trata de aque-
llos órganos de carácter constitucional cuyos actos son atribuidos al or-
den total que constituye el Estado Federal”.
Se infiere de la definición anterior, que los actos del nivel federal

son de observancia general a la comunidad; hablando de potestades, y
acerca de los órganos del nivel federal, estaremos hablando del Congreso
de la Unión, en cuya concepción dentro de la Constitución Federal, tie-
ne a su cargo el poder público de la comunidad para establecer las nor-
mas jurídicas de toda la Nación y dentro del orden administrativo, regla-
mentar e instrumentar las dependencias federales que le auxiliarán a
cumplir con sus fines.
Así pues, el Congreso de la Unión se distingue de los otros poderes

federales, en el sentido de que es la Constitución la que le encomienda
2 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de investigaciones Jurídicas, Edit. Porrúa

S.A., Méx. 1991, pág. 2450 y siguientes.
CAPÍTULO 3
92
el ejercicio de las potestades tributarias, para fijar en leyes las contribu-
ciones; pero este órgano no aplicará tales funciones, sino que será el
poder administrativo (ejecutivo), el que a través de sus facultades y atri-
buciones interpretará sus normas y las aplicará a la comunidad.
3.1.2. Poderes Locales.
El diccionario de términos jurídicos, establece como referencia de

los poderes locales, lo siguiente3 : “Con la expresión de «poderes loca-
les», se hace referencia a los órganos supremos de las entidades
federativas; esto es, a aquellos órganos de carácter constitucional que
corresponden al orden de alguno de los estados miembros dentro de un
sistema federal”.
En un contexto similar a la federación, en los estados estos órganos

son el poder legislativo, depositado en el Congreso del Estado, y el po-
der ejecutivo, depositado en la personalidad del Gobernador del Esta-
do.
Los poderes locales no surgen para ser la contraparte de los poderes

federales, sino más bien recordemos que son primero los estados quie-
nes tienen el poder originario, pero cuando se juntan para formar a la
federación, éstos acuerdan ceder al órgano que crearon (federación), las
atribuciones para que sea éste quien los represente en el exterior, proteja
y coordine a los estados miembros, para su mejor funcionamiento.
Por otra parte, el poder público, que es ejercido por las entidades
federativas tiene como característica principal que sólo tiene validez den-
tro del territorio donde se encuentre asentado el Estado. Esto es, mien-
tras que la federación goza de un poder que tiene como característica
principal el ser aplicable a todo el territorio nacional el estado sólo pue-
de aplicar ese poder en su espacio territorial.
Esto es, el estado guarda para sí, parte de las atribuciones, por lo
que posee cierto grado de autonomía constitucional, en lo referente a su
3 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Edit. Porrúa

S.A., Méx. 1991, Pág. 2451 y siguientes.

93
régimen interior. Si bien el estado se encuentra un tanto limitado por
determinados principios establecidos por la Constitución Federal goza
de autonomía; pero esa autonomía se traduce en una autonomía relati-
va, con la que el estado se ve limitado, debido a la signa del pacto fede-
ral, y por consiguiente, no puede contravenir las disposiciones plasma-
das en la Constitución Federal.
Por otra parte, y siguiendo lo estipulado en la Carta Magna, los

Gobiernos Locales deberán adoptar para su régimen interior, la forma
de gobierno Republicano, Representativo, Popular, teniendo como base
de su división territorial y de su organización política y administrativa,
al Municipio Libre.
Dentro de los poderes locales, no podemos dejar de hablar del Po-

der Municipal, término que no tiene un uso correcto, ya que los entes
municipales son órganos que actúan, por un lado, en nombre del pue-
blo; pero por el otro lado, sus actos jurídicos son atribuidos por las Le-
gislaturas Locales, es decir, el municipio sólo es tomado como una des-
centralización de funciones del estado, aun cuando la Constitución Fe-
deral lo consigna como nivel de gobierno, sus funciones son encomen-
dadas por las legislaturas locales, quien jerárquicamente tiene la facul-
tad o la potestad legislativa del ente público.
Como consecuencia, el municipio sólo tiene un poder parcial sobre

determinadas materias, que como sabemos, se restringen básicamente a
lo que se señala en el artículo 115 constitucional dejando al poder del
estado, hacer las referencias a los órganos supremos en toda la entidad
federativa y principalmente haciendo los señalamientos de las faculta-
des y atribuciones que le competirán al nivel municipal.
Podemos concluir que la potestad, utilizando este término de ma-

nera genérica, es la expresión del poder público que tiene el gobierno en
su conjunto y además, será la forma en que la federación o las entidades
federativas expresan su soberanía dentro del territorio nacional.
CAPÍTULO 3
94
PODER
PODER FEDERAL
FEDERAL Potestad para legislar en toda la
Congreso
Congreso de
de la
la Unión
Unión República.
Erigido como órgano supremo del poder del Estado Federal que tiene como una de
sus funciones, el establecer las normas de carácter general en el territorio nacional.
PODER
PODER LOCAL
LOCAL Potestad para legislar en su ámbito
Congreso
Congreso del
del Estado
Estado interno.
Erigido como órgano supremo del poder del Estado que guarda sus propias
atribuciones, pero aplicables sobre el territorio del Estado.
3.2. CONCEPTO DE COMPETENCIA, EN TÉRMINOS GENERALES.
Una de las definiciones sobre lo que es competencia, la podemos

relacionar con lo que el diccionario de términos jurídicos establece: “re-
lación, proposición, aptitud, apto, competente, conveniencia. En caste-
llano se usan como sinónimos de los vocablos: aptitud, habilidad, capa-
cidad, suficiencia, disposición”4 .
Con ello básicamente, queremos referirnos a la idoneidad para co-

nocer o llevar a cabo determinadas funciones o actos jurídicos que pue-
den desarrollar varias personas.
COMPETENCIAS,
COMPETENCIAS,
EN Aptitud, habilidad o
EN TERMINOS
TERMINOS
GENERALES: capacidad para
GENERALES:
desarrollar algo
relacionado con las
facultades que se tienen.
4 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Edit. Porrúa

S.A., Méx. 1991, Pág. 542 y siguientes.

95
3.2.1. Las Competencias Tributarias, en Términos Generales.
Para poder hablar de las competencias tributarias, debemos des-

agregar, primero el concepto de la distribución de las competencias en-
tre la federación y los estados; ya que tienen como características muy
notorias de la existencia de fuentes exclusivas para la federación, con-
templadas en la CPEUM, limitaciones contempladas en el mismo orde-
namiento federal, que involucran la potestad de las entidades federativas,
y la existencia de una coordinación fiscal entre estos dos ámbitos de com-
petencia.
En este contexto, tendremos que llegar a las competencias tributarias

municipales de forma residual, es decir, tendremos que hacer el análisis
de las competencias de cada uno de los actores en el sistema tributario,
para que podamos al final observar, cuáles son las competencias del ente
municipal y comprender así la forma de llevarlas a la práctica.
Partiendo de estas consideraciones, la Constitución Federal, en lo

dispuesto en los artículo 40, 41, 124 y 131, refiriéndose principalmente
a la forma de unión de las entidades federativas de la forma de gobier-
no, y de las facultades exclusivas de la federación, en lo referente a la
obtención de ingresos; es evidente que los Estados al concurrir para
unirse en una federación, conservaron algunas de las facultades
tributarias y su soberanía interna, otorgando a voluntad propia, todas
aquellas atribuciones que se hacen necesarias para la rectoría de la fede-
ración.
Sobre esta afirmación anterior, se hace una reflexión, señalando lo

siguiente5 : “Al efecto, no podría pensarse que una federación de estados
fuese constituida partiendo del principio, en el que todos los Estados
negasen para sí mismos, la posibilidad de conservar la soberanía inte-
rior, y se limitasen sólo a ejercer las atribuciones que les quisiese otorgar
el órgano a quien dieron vida”; de esta reflexión, podemos señalar que
México, siendo una federación constituida por estados, esta unión trae
5 Lic. Salvador Santana Loza, artículo publicado en la Revista INDETEC No. 75,
Febrero-Abril 1992, denominado “El Ámbito de la Tributación Local y sus Principa-
les Limitaciones”, pág. 3.
CAPÍTULO 3
96
como conciencia que sea el órgano federal quien a través de las funcio-
nes cedidas, sea el más apto para desempeñar las atribuciones para re-
gular y dirigir a la Nación en su conjunto, partiendo de la base, de que
esa es la función principal que le dio vida a este mismo.
Siendo este el caso, podemos advertir, cómo la federación para tra-

bajar necesita de fuentes de ingresos que le otorguen la seguridad para
seguir funcionando y para ello, los Estados pensaron que lo más conve-
niente era otorgarle facultades exclusivas sobre algunas de las fuentes
que tenían, y las cuales, podrían darle al órgano naciente la suficiente
autonomía y sostener a este órgano rector.
Por otra parte, el autor de la cita anterior continúa mencionando

“Es importante destacar el hecho de que la Constitución Federal, no
otorga soberanía o atribuciones a los estados, sólo se las reconoce, pues-
to que éstos ya la tenían y la conservan, lo que hace la Constitución es
imprimir ciertos límites al uso de esa soberanía, en busca de la rectoría
general”.
La federación, a través de sus órganos de gobierno, representados

por los Poderes de la Unión, sólo tendrá las atribuciones que le otorgan
la Constitución Federal. En cambio, los estados se reservan las atribucio-
nes que no estén concedidas en forma expresa a los poderes federales.
Esto es, el artículo 124 constitucional precisa lo que se conoce como

principio de reserva, que tiene dos vertientes; la primera, para que la
federación ejerza las atribuciones que le son otorgadas en forma expresa
por la CPEUM; y la segunda, para los estados en los mismos términos
que han sido señalados a la federación, con la diferencia que son las
Constituciones Locales, quienes se han concedido a los funcionarios es-
tatales, tales atribuciones; por otra parte, dichas facultades, van desde
las atribuciones de legislar, reglamentar e inclusive sancionar acciones,
en su respectivo ámbito de competencia, hasta legislar en materia
tributaria en estos términos.
Pero, donde específicamente la CPEUM se ocupa del señalamiento

de las atribuciones, refiriéndonos a las potestades en términos genera-
les, como se sabe, son los artículos 73 al 79, los cuales, se ocupan de

97
señalar las facultades del Congreso de la Unión en su conjunto y de cada
una de las Cámaras que lo componen; así como es el artículo 89, el que
le otorga la facultad al poder ejecutivo, para ejecutar las leyes que expida
el Congreso; y más aún los artículos 104 al 107, que del mismo modo
otorgan al poder judicial, la potestad para ejercer las atribuciones que le
han sido encomendadas a éste.
De lo anterior se interpreta, que será el legislador ordinario el que al

ocuparse de reglamentar aquellas atribuciones que se le otorgan a la fe-
deración, quedarán implícitas ciertas atribuciones para realizar determi-
nadas acciones, que no obstante, no están atribuidas en forma expresa;
pero sí podrán ser realizadas por el Ejecutivo federal, puesto que impli-
ca ejecutar las leyes; y esta facultad de ejecutar las leyes, se desprende de
la fracción I del artículo 89 Constitucional.
Por otra parte, las reglas que en materia tributaria se refieren, a las
facultades del Congreso de la Unión, para establecer las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto federal, se encuentran señaladas
en el artículo 73 del mismo texto constitucional, que van desde la atribu-
ción para ajustar el presupuesto, hasta el señalamiento de fuentes exclu-
sivas para el nivel federal.
Por su parte, los estados no son señalados en el texto constitucional

en estas materias, puesto que, como hicimos mención, esa atribución le
compete a las Constituciones de cada una de las Entidades Federativas;
ya que estos ordenamientos señalan las atribuciones que le pertenecen,
siendo en este caso la más característica, la que le otorga a los Congresos
Estatales, la atribución para legislar sobre estas materias, al otorgar al
poder ejecutivo las facultades tributarias para recaudar los tributos.
Sobre este punto se comenta:6 “Es común que haya quien conside-
re necesario que la Constitución Federal señale en forma expresa las atri-
buciones al Congreso de la Unión sobre determinadas materias
tributarias, para que fuese limitado por éstas a la hora de establecer las
contribuciones dejando toda esfera de competencia a los gobiernos lo-
6 Lic. Salvador Santana Loza, op. cit.
CAPÍTULO 3
98
cales el señalamiento de los gravámenes residuales; No obstante, esta
interpretación resulta muy extensa, dado que la constitución no se ocu-
pa de hacer la distribución de fuentes tributarias entre los distintos nive-
les de gobierno, porque eso limitaría más a los estados, dado que el siste-
ma actual de concurrencia los deja, por lo menos potencialmente, con la
posibilidad de gravar todas las fuentes posibles con la sola excepción de
aquellas donde en forma expresa la Constitución General de la Repúbli-
ca se lo prohibe o aquellas otras que otorga en forma exclusiva a los Po-
deres de la Unión”.
Continúa mencionando “En efecto, el artículo 73 Constitucional

en su fracción VII, otorga al Congreso de la Unión la facultad de estable-
cer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, sin señalar
expresamente las materias, dado que no delimita en forma específica el
campo de tributación de la federación, ya que si se señalaran las fuentes
éstas serían exclusivas de la federación, en el esquema que hemos venido
manejando”. En consecuencia los estados recurren a las mismas fuentes
tributarias para fijar los tributos, a este fenómeno se le denomina concu-
rrencia y sus efectos negativos como son la múltiple tributación se ha
combatido principalmente con la coordinación fiscal.
Por otra parte, los artículos 73 fracción XXIX y 131 Constitucional,

señalan en forma expresa que la federación tendrá la facultad exclusiva
de establecer las contribuciones sobre las materias señaladas. Principal-
mente, estos ordenamientos ponen en evidencia, que no se requiere que
la Constitución otorgue en forma expresa alguna atribución para los Po-
deres Locales, puesto que ya el artículo 124 es interpretado con la certi-
dumbre de que sólo basta con que se entienda que dicha atribución es
exclusiva de la federación, para que los estados no puedan intervenir,
gravando con impuestos, estas materias.
3.2.2. La Distribución de las Competencias Tributarias.
Ya hablamos de las competencias y cómo están divididas en la

CPEUM y las Constituciones Políticas de los Estados. Ahora bien, tra-
tándose de competencias en materia tributaria, éstas se distribuirán en-
tre los actores del sistema tributario mexicano, en la forma que designen
estos ordenamientos, partiendo principalmente de la Constitución Fe-

99
deral. Es decir, estos cuerpos normativos contienen cuáles son las res-
ponsabilidades de cada uno en materia tributaria, incluyendo dentro de
esas responsabilidades o atribuciones al nivel municipal. Por otra parte,
la distribución de las competencias tributarias también se podrá hacer a
través del mutuo acuerdo entre la federación y los estados, por medio de
la firma de convenios de colaboración en materia tributaria.
En este sentido, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que es

precisamente un sistema por el cual se señalan las bases para la distribu-
ción de acciones o actos, que desarrollarán en materia de administra-
ción, recaudación y fiscalización de los ingresos existentes, entre la Fede-
ración, los Estados y los Municipios; asimismo, señala cuáles serán las
limitaciones a esas competencias para cada uno de los niveles de gobierno.
Las facultades tributarias y las actividades administrativas, que por

su parte desarrolla el Estado, procura el no imponer contribuciones o
gravar con algún impuesto municipal, las mismas materias o fuentes de
ingresos que le pertenecen a la Federación, tratando así de no caer den-
tro de la múltiple tributación, que soporta un contribuyente; a cambio
de esta acción, -el no gravar algunas materias ya específicas- recibirán,
vía participaciones ingresos que dejaron de recaudar, por dicha acción,
para que sea parte de los ingresos, que soportan los presupuestos de los
entes locales, es decir, de los estados y de los municipios.
Por otra parte, y para dejar claro cuáles son los objetivos de la coor-
dinación fiscal, el mismo texto de la ley federal en que se soporta el siste-
ma de coordinación, sostiene que tendrá las siguientes actividades básicas:
z Armonizar los ingresos, consistente en la distribución de las fuentes entre

los distintos niveles de gobierno, delimitar las competencias y facultades
legislativas tributarias.
z Definir a través de sus herramientas la forma en que se distribuirán los

ingresos y la forma que los distintos niveles de gobierno participarán en las
funciones administrativas.
z Señala la forma en que los Estados participarán en la distribución física de

los recursos en montos, provenientes de los fondos y los otros ingresos esta-
CAPÍTULO 3
100
blecidos en las herramientas adicionales a las participaciones, y las cuales
son entregadas en forma directa.
z Así mismo, señala quiénes serán los encargados de validar, vigilar y conci-
liar la correcta distribución de las participaciones y las asignaciones de los
recursos vía participaciones, establecidas en los convenios.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, entonces, tratará de

que no se dé la doble o triple tributación en una misma materia que
soporta el contribuyente dejando la puerta abierta para que la federa-
ción pueda gravar la o las mismas materias que se han establecido para
los Estados y para los Municipios, con el fin de soportar su propio pre-
supuesto de egresos.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal está soportado por con-

venios, entre los Estados miembros de la Federación, y la propia Federa-
ción, y los acuerdos a los que han llegado, se concretizan en:
z La Ley de Coordinación Fiscal.

z El Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
z El Convenio de Colaboración Administrativa.
z La Declaratoria de Coordinación en materia de Derechos.
SISTEMA NACIONAL DE
COORDINACION FISCAL
FEDERAL
Permite determinar cuáles serán

los campos de acción de cada uno
de los niveles de gobierno, las
facultades tributarias y las ESTATAL
actividades administrativas de
cada uno, con el fin de armonizar
el sistema creado. MUNICIPAL

101
3.2.2.1 La Ley de Coordinación Fiscal.
Esta Ley establece los objetivos del S.N.C.F., cómo se integran los
fondos de participaciones, cuál es la mecánica de distribución de los
fondos, lo relativo a los convenios de coordinación, materia que implica
la Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal, y por último,
señala cuáles son los Organos del Sistema y sus facultades y funciones.
Es objetivo de esta Ley, coordinar el sistema fiscal de la federación

con los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y así como, estable-
cer el monto de las participaciones que le corresponden a las Haciendas
Públicas de los Estados y los Municipios, y fijar las reglas de Colabora-
ción Administrativa entre las autoridades fiscales.
Actualmente la estructura del Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal, se encuentra sustentada en:
z La Ley de Coordinación Fiscal

z Fondos de Aportaciones Federales, y
z Fondos de participaciones.
z Fondo General.
z Fondo de Fomento Municipal.
z Organos en materia de control, vigilancia y perfeccionamiento del

S.N.C.F.
z Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales

z Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales
z Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
Como mencionamos, la ley determina los criterios y procedimien-

tos para que los Estados que deseen adherirse al S.N.C.F. lo hagan; in-
dica las condiciones para que los Estados y Municipios puedan seguir
adheridos al sistema; y también los medios de defensa de los particula-
res, en caso de incumplimiento de las disposiciones del S.N.C.F., por
cualquiera de sus integrantes; y por último, señala lo referente a la coor-
dinación en materia de derechos, sus reglas y las facultades de cada uno
CAPÍTULO 3
102
de los participantes y la organización de los cuatro órganos que compo-
nen el sistema, mismos que tendrán como objetivo: el desarrollo, la vigi-
lancia y el perfeccionamiento del S.N.C.F.
LEY DE COORDINACION FISCAL
DEFINE:
➲ LOS CRITERIOS PARA COORDINARSE.

➲ LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA DISTRIBUCION DE LAS
PARTICIPACIONES
➲ LAS DELIMITACIONES EN MATERIA IMPOSITIVA
➲ LOS ORGANOS DE CONTROL, VIGILANCIA Y
PERFECCIONAMIENTO DEL S.N.C.F.
➲ LOS MEDIOS DE DEFENSA DE LOS PARTICULARES
3.2.2.2. El Convenio de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal.
El Convenio de Adhesión al S.N.C.F., es la piedra angular del siste-

ma de coordinación fiscal ya que por este documento celebran por un
lado la S.H.C.P. y por otro, cada una de las Entidades Federativas, con
autorización de sus respectivas legislaturas, un pacto por el cual aceptan
coordinarse en materia fiscal; es decir, los Estados a través de la signa de
sus respectivos representantes, aceptan:
Derogar o suspender, una serie de gravámenes, significando esto

un sacrificio fiscal para las propias entidades federativas y los mu-
nicipios, a cambio de las participaciones que recibirán por suspen-
der la potestad tributaria a algunas materias, ahora gravadas por
la federación, por el IVA y el IEPS.
Al suscribir este convenio, las Entidades Federativas se incorporan

a un esquema de distribución de competencias en materia impositiva,

103
en donde se establece cuáles serán las materias gravadas por la federa-
ción, por los estados y por los municipios, cuáles serán las materias que
suspenderán tanto los estados y los municipios, y la forma en que serán
resarcidas esas potestades suspendidas.
Por otra parte, a través de este convenio, se abre la posibilidad de

que los Estados y los Municipios, puedan obtener ingresos adicionales
vía Colaboración con la Federación. Esto es, el gobierno federal delegará
algunas de sus funciones de carácter operativo en materia de recauda-
ción de ingresos, a su favor, estableciendo las reglas de operación, pero
sobre todo, establecerá los incentivos por la ayuda proporcionada por las
Entidades Federativas y los Municipios en estas materias.
El Convenio de Adhesión al S.N.C.F., es una herramienta por la

cual, los tres niveles de gobierno: Federación, Estados y Municipios, evi-
tan, en alguna manera, concurrir en una misma materia impositiva, o en
una misma fuente de ingresos y de esta manera no caer en la inequidad
de los gravámenes.
CONVENIO DE ADHESION AL SISTEMA

NACIONAL DE COORDINACION FISCAL
SIGNIFICA:
➲
➲ Un sacrificio
Un sacrificio fiscal
fiscal en
en materia
materia impositiva.
impositiva.
➲
➲ Ingresos vía
Ingresos vía participaciones.
participaciones.
➲
➲ Ingresos vía
Ingresos vía colaboración
colaboración administrativa.
administrativa.
3.2.2.3. Convenio de Colaboración Administrativa.
El Convenio de Colaboración Administrativa, contiene ciertas ca-

racterísticas y formas, para que las Entidades Federativas realicen fun-
CAPÍTULO 3
104
ciones en materia de administración tributaria; así mismo, establece las
reglas del sistema de compensación y las obligaciones, tanto para la
S.H.C.P. como de los Estados, o los Municipios, para que se hagan cargo
del cobro de los ingresos que tiene a su favor la Federación.
El Convenio de Colaboración Administrativa (C.C.A.), contiene la

estructura siguiente7 :
A) Se establece el objetivo del convenio.- Que algunas de las funciones

operativas de administración de los ingresos federales sean asumidas por el
estado, con el fin de ejecutar acciones en materia hacendaría, dentro del
marco de la Planeación Nacional de Desarrollo.
B) Se entiende por “ingresos coordinados”, el Impuesto al Valor Agregado,

Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Activo, Impuesto Especial sobre Pro-
ducción y Servicios, Tenencia y Uso de Vehículos (excepto aeronaves), y las
multas impuestas por autoridades federales no fiscales. Por su parte, los
anexos al Convenio de Colaboración Administrativa incorporan otros in-
gresos federales coordinados (ISAN, derechos de la ZOFEMAT, etc.).
C) El Estado, podrá delegar a su vez, a sus municipios, las facultades que se

le confieren a través del Convenio de Colaboración Administrativa. (CCA),
para lo cual deberán suscribir un acuerdo con cada uno de los municipios
correspondientes.
D) Las funciones que la SHCP, delega al Estado, se confieren al Gobernador

del mismo y a quienes, conforme a las disposiciones locales tengan faculta-
des para administrar contribuciones.
E) Con respecto a las multas federales no fiscales, el estado podrá delegar a

las autoridades fiscales municipales la facultad de notificarlas, determinar
sus accesorios, recaudar y realizar la cobranza, por medio del Procedi-
miento Administrativo de Ejecución (PAE), efectuar devoluciones y conce-
der autorizaciones para el pago en parcialidades.
7 Lic. Cecilia Sedas Ortega y Lic. y C.P. Salvador Santana Loza, en su obra “Hacia una
Ley de Coordinación Hacendaria del Estado con sus Municipios: Principios Jurídi-
cos”, INDETEC 1999, pág. 43.

105
F) En relación a las facultades de comprobación de los impuestos IVA, ISR,
IMAC e IEPS, el Estado tendrá la facultad de ordenar y practicar las
visitas de auditoría e inspección en el domicilio de los contribuyentes, que
el propio convenio señala.
G) Se establecen facultades para el Estado, en relación a la determinación de

los ingresos coordinados y sus accesorios, así como en su recaudación, fis-
calización y la imposición de las multas correspondientes.
H) Se establecen los incentivos económicos que el Estado percibirá por las

actividades de administración fiscal coordinada.
I) Se crea un Sistema de Compensación de Fondos y de Rendición de Cuenta

Mensual comprobada de los ingresos coordinados..
J) Se establecen facultades exclusivas de la Secretaría como son las de formu-

lar querellas, declaratoria de perjuicio y solicitar el sobreseimiento en pro-
cesos penales; tramitar y resolver los recursos de revocación contra resolu-
ciones definitivas; interponer los recursos de apelación ante el tribunal
fiscal de la federación y el de revisión ante el tribunal Colegiado de Circui-
to competente, intervenir en los juicios de amparo, así como las facultades
de planeación, programación, normatividad y evaluación con respecto a
los ingresos coordinados..
K) La SHCP y el Estado acuerdan los programas de trabajo y fijación de

metas para el ejercicio de las funciones relacionadas con los ingresos coor-
dinados.
L) En caso de incumplimiento de algunas de las obligaciones señaladas en el

convenio para el Estado, la SHCP podrá tomar a su cargo estas atribucio-
nes mediante aviso por escrito efectuado con anticipación.
Por otra parte, el Convenio de Colaboración Administrativa, está

adicionado con los siguientes anexos: 1,2,3,5,11,13 y 14 que tienen rela-
ción directa con las competencias tributarias del nivel local
CAPÍTULO 3
106
ANEXO 1 Zona Federal Marítimo Terrestre. Municipio.
ANEXO 2 Impuesto sobre Automóviles Nuevos. Estado
ANEXO 3 Pequeños Contribuyentes. Municipio.
ANEXO 5 Derechos de Obras Públicas. Estado
ANEXO 11 Tenencia Ilegal en Territorio Municipio.

Nacional de Mercancías de
Procedencia Extranjera.
ANEXO 13 Derechos por Servicios Turísticos. Estado
ANEXO 14 Legal Estancia o Tenencia en Estado

Territorio Nacional de Mercancía
Extranjera.
En esta gráfica podemos ver a la derecha, quiénes serán los respon-

sables de la administración, cobro y manejo de las materias que la fede-
ración delega a los niveles locales.
En los anexos 1, 3 y 11, señalados en la gráfica anterior, se observa

que serán administrados por los municipios en forma directa, aún cuan-
do los rendimientos de esa administración no sean del todo para los
entes municipales.
No obstante, cabe hacer una aclaración dentro de las facultades de

los municipios con respecto a estas fuentes de ingresos, y principalmen-
te en lo referente al anexo 3, de los Pequeños contribuyentes en el senti-
do de que será el municipio el beneficiado por la incorporación de los
contribuyentes que logre agregar al padrón federal de contribuyentes,
siempre y cuando los municipios hayan firmado los convenios respecti-
vos con la federación. En este contexto, los municipios tienen en su po-
der las facultades delegadas por la federación y obtienen mayores recur-
sos a través de la facultad para fiscalizar a este tipo de contribuyentes.

107
Por otra parte, el convenio de colaboración administrativa en su
anexo 1, le otorga a los municipios la facultad de administrar los dere-
chos por el otorgamiento de concesiones, por el uso o goce de la zona
federal marítimo terrestre, con lo cual el municipio asume las funciones
de recaudación, comprobación y cobranza, de los recursos que se gene-
ren por este concepto, en los términos dados por la legislación federal;
por esto, obtendrá como incentivo económico el 80% de los ingresos que
por este concepto logre recaudar, más el 100% de los recargos y gastos de
ejecución que genere el procedimiento administrativo de ejecución ini-
ciado por ellos, asi como las multas a las cuales se hagan acreedores los
usuarios, concesionarios de la zona federal marítimo terrestre (ZFMT).
Por otra parte, y no estando en algún anexo de este convenio, los mu-
nicipios se verán beneficiados con ingresos por la facultad de comproba-
ción, en lo relativo a las multas impuestas por las autoridades federales no
fiscales, obteniendo como beneficio económico o incentivo el 90% del im-
porte de las multas o adeudos fiscales efectivamente cobrados por ellos.
Del anexo 11 del convenio de colaboración administrativa, los mu-

nicipios colindantes con las fronteras, o por donde entren o salgan ma-
terialmente, mercancías que se importen o exporten, podrán obtener
ingresos a través de facultades para detectar e informar a la SHCP, sobre
centros de almacenamiento, distribución o comercialización de las mer-
cancías que se presuman de estancia ilegal en el país; este incentivo equi-
vale al 0.136%, de la recaudación federal participable.
3.2.2.4.La Declaratoria de Coordinación en Materia de Derechos.
La podemos definir como un acto voluntario de los Estados, para

coordinarse con la Federación, sin perjuicio para los miembros que no
deseen coordinarse, de seguir adheridos al S.N.C.F., la cual establece
limitaciones para el nivel local, sobre algunos derechos, con el objetivo
de percibir más ingresos a través de las participaciones federales,
coadyuvando en la desregulación de las actividades económicas, para
fomentar o estimular el desarrollo de las mismas.
Por otra parte, con la firma de este documento, la SHCP se com-

prometió en un principio a triplicar el Fondo de Fomento Municipal e
CAPÍTULO 3
108
incrementar el Fondo General de Participaciones, siendo en este caso el be-
neficiado sólo aquella Entidad Federativa que se coordinara en esta materia.
Esta coordinación implica, desde luego, que los Estados y los Muni-
cipios no mantengan en vigor los derechos estatales y los municipales de
los que se señalan en el artículo 10-A, de la Ley de Coordinación Fiscal.
La Ley de Coordinación Fiscal, por su parte, establece qué se considera-
rá como derechos, estableciendo que los derechos son para esta materia
las contribuciones que tengan las características que señalan el Código
Fiscal Federal y la Ley de Ingresos de la Federación.
El artículo 10-A, de la Ley de Coordinación Fiscal señala las limita-

ciones para el cobro de derechos y las excepciones a dichas limitaciones,
siendo los siguientes:
DERECHOS QUE NO SE DERECHOS QUE SÍ

PUEDEN COBRAR PUEDEN COBRAR
(REGLA) (EXCEPCIONES)
LICENCIAS: LICENCIAS:
Concesiones, permisos o autorizaciones, Licencias de construcción.

en términos generales. Permisos para efectuar la conexión a las redes
de agua y alcantarillado.
Al ejercicio de actividades comerciales o Fraccionar o lotificar.
industriales y de prestación de servicios. Conducir vehículos.
Expedición de placas y tarjetas de circulación.
Las que tengan como consecuencia Funcionamiento de establecimientos cuyo giro
permitir o tolerar (excepto por es la enajenación de bebidas alcohólicas.
disposición administrativa). Para colocación de anuncios y carteles o la
realización de publicidad, excepto por medio de
televisión, radio, periódicos y revistas
Registros o cualquier acto relacionado Registro Civil.
con los mismos. Registro de la Propiedad y del Comercio.
Uso de las vías públicas o la tenencia de Estacionamientos de vehículos.
bienes sobre las mismas. Uso de la vía pública por comerciantes
ambulantes con puestos fijos o semifijos.
Uso o tenencia de anuncios.
Actos de inspección y vigilancia. Certificaciones de documentos o su reposición
por extravío o destrucción parcial o total.
Concesiones por el uso o aprovechamiento de
bienes pertenecientes a los estados o municipios.

109
Ahora bien, una vez analizado en forma genérica cuáles son las fi-
nalidades, objetivos y formas en que se coordinan los actores del sistema
tributario mexicano, el papel que juega el municipio dentro de esta co-
ordinación es muy escaso, ya que son pocas las atribuciones que le con-
ceden los estados principalmente en la captación de recursos por esta
vía, hablando específicamente de las actividades que realizan.
Pero también se tendría que analizar cuál sería el papel del munici-
pio si se le otorgaran mayores responsabilidades, es decir, con mayores
responsabilidades dentro del SNCF, el municipio tendría por un lado mayo-
res ingresos con los que afrontaría sus rezagos financieros, pero por el otro
lado se tendría que ver cuáles de esas facultades podrán ser desarrolladas
por los entes municipales con eficiencia y eficacia, para lograr ese objetivo.
No todo es negativo hablando de potestades nuevas para los entes

municipales, pero sí hay que tener claro cuales de esas potestades del
sistema permitirán al municipio ser el promotor de la comunidad y al
mismo tiempo seguir desarrollando sus labores cotidianas.
3.3. EL E JERCICIO DE LA POTESTADES TRIBUTARIAS.
3.3.1. El Ejercicio de las Potestades Tributarias de la Federación.
Dentro de este tema en especial sólo nos abocaremos a hacer el se-

ñalamiento de las fuentes tributarias de la federación, ya que no es el
tema principal de este trabajo, y sólo nos mostrará lo complejo de cómo se
encuentran dichas fuentes y la potestad tributaria que tiene el nivel federal.
De acuerdo con lo que hemos visto, las potestades tienen el signifi-

cado de pertenencia y de facultad para desarrollar una actividad concre-
ta. Para el nivel federal, el poder para desarrollar las potestades que le
han sido concedidas por la CPEUM, se convierte en una facultad limita-
da hablando específicamente del alcance de sus funciones en todo el
territorio nacional.
El hablar de una potestad tributaria, es hablar de una facultad de

carácter individual que tienen los entes de gobierno, y tratándose del
nivel federal, de acuerdo con la normatividad federal, la facultad o po-
CAPÍTULO 3
110
testad tributaria la tiene el Congreso de la Unión, con el llamado poder
de imperio, el cual le otorga la facultad para imponer las contribuciones
necesarias, en virtud de sus fines, y es ejercida por el poder legislativo, al
aprobar las leyes fiscales federales.
Dentro de ese ejercicio de potestades tributarias hemos comentado

que se refieren a las señaladas en el articulo 73 fracciones VII y XXIX y
las que específicamente señalan las limitaciones a los Estados 117 y 118,
limitaciones a las cuales haremos referencia más adelante; y la que le es
señalada en el artículo 131 de la Constitución Federal.
Artículo 73 (Fracción VII).

z Para imponer cualquier contribución necesaria a cubrir el presupuesto; de
esta fracción se establecen las contribuciones: I.S.R., I.V.A., IMAC.
I.E.S.P.S., por la prestación de servicios exclusivos a cargo de la federa-
ción, que prestan los Organismos Descentralizados; los Derechos Federales
(por ejemplo la extracción de petróleo, por los hidrocarburos, entre otros.).
(Fracción XXIX)
z Sobre el comercio exterior.
z Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales compren-
didos en los párrafos 4 y 5 del artículo 27.
z Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.
z Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la
Federación; y
z Especiales sobre:
z Producción y consumo de Tabacos labrados.
z Aguamiel y productos de su fermentación.
z Explotación forestal; y
Artículo 131.
z Las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el

territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir,

111
por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la
República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia...
z El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para au-

mentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e
importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras...
3.3.2. El Ejercicio de las Potestades Tributarias de los Estados.
Al igual que hicimos el señalamiento de las fuentes tributarias de la

federación, hacemos la misma para el nivel estatal, para que de manera
concreta dediquemos en el siguiente apartado sobre el manejo y ejercicio
de las potestades y las competencias del municipio. Hecha esta aclara-
ción, el ejercicio de las potestades tributarias de los estados parte de la
conformación de las fuentes señaladas a la federación como límites para
que no se puedan gravar con impuestos locales las materias señaladas a
esta última.
Por otra parte, y de acuerdo a lo que hemos señalado anteriormen-

te, son las Legislaturas de los Estados quienes se encargan de señalar
cuales son las fuentes de ingresos para el nivel Estatal, así como que
estas fuentes serán ejercidas, por parte del poder ejecutivo, en cada en-
tidad federativa.
Dentro de este contexto, el estado guarda para sí, parte del poder
público con lo que conserva las facultades tributarias no cedidas a la
federación; esta característica guarda relación con la facultad para im-
poner contribuciones, pero con algunas limitaciones expresas por la
Constitución Federal relacionadas con los artículos 117 y 118 del orde-
namiento federal, es decir, no podrá imponer contribuciones a determi-
nadas materias, como son:
Artículo 117.
IV.- Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;
V.- Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni
la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera;
VI.- Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros,
con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por algunas locales,
CAPÍTULO 3
112
requiera inspección o registro de bultos, o exija documentación que acom-
pañe la mercancía;
VII.- Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen
diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mer-
cancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establez-
can respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre produccio-
nes semejantes de distinta procedencia;
IX.- Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma
distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice;
Artículo 118.
I.- Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer con-
tribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones;
En este contexto el nivel estatal, como lo señalamos también, ejerce

un poder de imperio para obtener de los particulares los ingresos que le
son necesarios para cubrir con los gastos que incurre el nivel estatal,
teniendo como atribuciones en materia fiscal las siguientes:
CONGRESO DEL ESTADO.
z Expedir anualmente la Ley de Ingresos del Estado, que establezca las

contribuciones a los habitantes de la entidad, (a iniciativa del Ejecutivo
Estatal).
z Expedir la Ley de Ingresos de los Municipios.
EJECUTIVO ESTATAL.
z Cumplir y Hacer cumplir las Leyes que emanen del Congreso de la Unión
y del Congreso del Estado
z Presentar las iniciativas de leyes, decretos, reglamentos, etc.:
z La Secretaría de Finanzas del Estado tendrá la atribución de elaborar

y proponer al Ejecutivo Estatal, los proyectos de ley..., que requieran
para evaluar la actividad financiera del Estado, así como para la
actividad fiscal y tributaria estatal.

113
En una traducción de estas atribuciones en materia tributaria de los
Estados, pueden recaudar los ingresos de los particulares, por los si-
guientes conceptos, entre otros:
z Remuneraciones al Trabajo Personal.

z Tenencia o Uso de Vehículos Automotores.
z Adquisición de Vehículos Usados.
z Loterías, Rifas, Sorteos, Concursos y Juegos con Apuestas, (Hasta el 6%
del impuesto federal que corresponde al 21%).
z Por los Servicios Públicos que prestan las autoridades estatales (Derechos):
z Registro Público de la Propiedad.
z Educación Pública.
z Gobernación.
z Salud
3.4. EL E JERCICIO DE LAS POTESTADES Y LAS COMPETENCIAS TRIBUTARIAS

MUNICIPALES.
3.4.1. La Ausencia del Poder Tributario del Municipio.
La ausencia del poder tributario de los municipios, es tal vez una

consecuencia de la cadena de sucesos que se originaron en la creación
del sistema de gobierno mexicano. Esto es, desde la Constitución de
1917, cuando se debatió la autonomía de los entes municipales; estos
debates giraron en torno a la autonomía política, pero no en torno a una
autonomía financiera, sólo se estableció, que administrarán con libertad
su hacienda, la cual sé formaría por las contribuciones que le señalen las
legislaturas de los estados; dejando en ese momento asentado que el
poder público o la potestad para hacer cosas, estaría en manos del Con-
greso del Estado.
Es por este motivo que el municipio tiene una autonomía en mate-

ria de gasto, la cual la podemos observar al ver que son los entes munici-
pales, quienes aprueban su presupuesto de egresos, pero no cuentan
con la autonomía cabal para ejercer una potestad plena, ya que será la
legislatura quien en este contexto, le aprobará los ingresos que percibi-
rán en un año fiscal, dejando sólo la facultad al municipio de adminis-
trar y la facultad de recaudación de los ingresos establecidos a su favor.
CAPÍTULO 3
114
En 1983, al concluirse la reforma al artículo 115 Constitucional, le
son otorgadas mayores responsabilidades a los municipios; con la refor-
ma se prevé que será reforzado el nivel municipal, dentro de su capaci-
dad de acción; sin embargo, con la reforma, no le otorgan poderes tribu-
tarios al ente público, dejando otra vez al municipio sin la posibilidad de
establecer sus contribuciones; pero afirmando que éste, tendrá la facul-
tad para administrar y recaudar las contribuciones que lleguen a estable-
cerse a su favor.
En este contexto, se observa que el poder tributario en el ámbito

municipal, lo ejerce el Congreso del Estado y éste, sólo traspasa al nivel
municipal el ejercicio del poder tributario; es decir, le transfiere, como
sabemos, la facultad de recaudación de las contribuciones, o en otras
palabras, le otorga la competencia tributaria con la que cuenta”.
Dentro del tema acerca de la ausencia del poder tributario, el maes-

tro Francisco de la Garza8 , pone de manifiesto algunas características
notorias sobre la autonomía financiera municipal; dejando claro, que
será la Legislatura de cada uno de los Estados, quien tendrá en sus ma-
nos las atribuciones y el poder establecer, a los municipios, las contribu-
ciones que percibirán por un ejercicio fiscal:
En materia de impuestos, señala cuando habla de la autonomía fi-

nanciera municipal: “Debe notarse que el poder tributario se mantiene
en un órgano estadual, ajeno al Municipio, como lo es el Congreso del
Estado y no se le atribuye a los Municipios. Sin embargo, es un poder
tributario que lo pueden y lo deben ejercitar los Estados únicamente en
favor de sus Municipios, que serán los únicos con facultades de recau-
dación (competencia tributaria).”
En materia de derechos, señala: “dispone la Constitución que las

leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones derivadas de la prestación de dichos servicios públicos...”,
continúa después, “En efecto, nadie más apto para fijar en qué casos se
deben crear derechos y cuándo no, en qué cuantía, respecto a qué servi-
8 Sergio Francisco de la Garza, Derecho Financiero Mexicano, Edit. Porrúa, Méx.

1988 Décima Quinta edición, págs. 240 a la 243.

115
cios públicos, para tomar en cuenta el costo de los servicios, que el pro-
pio Municipio”; en este contexto también hace mención del argumento
de los estados para no dejar a los municipios esta potestad, “Podría
argumentarse que los Municipios podrían abusar estableciendo tasas
demasiado elevadas en desproporción con el valor y el costo de los servi-
cios suministrados”
En materia de contribuciones especiales, señala “las contribuciones

especiales de mejoras, que son, como es bien sabido, de carácter predo-
minantemente municipal, y que en otros países constituyen uno de los
medios de financiamiento más adecuado de ciertas obras municipales...”
,agrega además en este contexto, “debe reconocerse el poder fiscal a fa-
vor de los municipios para que ellos mismos tengan la facultad de esta-
blecer y recaudar este tipo de contribuciones, tan municipales por su
naturaleza misma”.
3.4.2. La Distribución de las Potestades Tributarias.
“Tratándose de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, se

ha tenido la idea que es el artículo 115, el que señala que las contribucio-
nes que establezcan las legislaturas locales serán en favor de los munici-
pios; se ha pretendido entender que se esta otorgando en forma expresa
y exclusiva en favor de los municipios el rendimiento de las contribucio-
nes a la propiedad inmobiliaria, lo cual no es totalmente cierto, dado
que lo que la Constitución ésta haciendo es establecer una limitación a
los congresos, los cuales no podrán establecer contribuciones a la pro-
piedad inmobiliaria en favor de los estados, sino solamente en favor de
los municipios, pero de ninguna manera se establece alguna limitación a
las atribuciones federales en materia tributaria relacionada con la pro-
piedad inmobiliaria”. 9
Para admitir que las constituciones señalen que es de exclusividad

del municipio o bien a favor de ellos, se requeriría que la propia Consti-
tución Federal, en el apartado donde otorga la facultad ilimitada a la
Federación para establecer las contribuciones necesarias para cubrir su
9 Lic. Salvador Santana Loza. Artículo “El Ámbito de la Tributación Local y sus Prin-
cipales Limitaciones”, Revista INDETEC No. 75 Febrero-Abril de 1992. Pág. 5
CAPÍTULO 3
116
presupuesto, se limitara a sólo algunas materias. Esto es, que al Congre-
so de la Unión se le omitiera la atribución, lo cual no sucede, de lo que
podemos desprender que el gobierno federal, si así lo desea, podrá recu-
rrir a fuentes tributarias inmobiliarias a fin de buscar las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto de la federación.
Lo anterior nos lleva a colegir, que cuando el artículo 115 señala

que los municipios en todo caso percibirán las contribuciones que las
legislaturas establezcan sobre la propiedad inmobiliaria, lo que realmen-
te se está haciendo es establecer una limitación a los poderes locales par-
ticularmente a los congresos, para que no establezcan contribuciones en
favor de los estados sobre la materia, pero deberá entenderse que no es
una limitación para la propia federación, puesto que no se expresa en la
Constitución.
De lo antes analizado, pudiera pensarse válido que en el ámbito sólo

legal la federación tiene atribuciones para establecer un impuesto predial,
aunque no ha sido esa la tónica con que el ejercicio de la potestad
tributaria de la federación se ha ejercido.
Se desprende entonces, que en materia tributaria, la Constitución

General de la República, no establece un señalamiento específico de
fuentes a los niveles de gobierno; sino que solamente otorga una atribu-
ción genérica en favor del Congreso de la Unión para señalar las contri-
buciones necesarias para cubrir el presupuesto de la federación. Asimis-
mo, el texto constitucional sólo establece limitaciones generalmente a
las atribuciones de los estados en la misma materia que son gravadas por
la federación, en consecuencia, la federación conserva la potestad con-
tributiva y sobre todo, la posibilidad de extender su potestad sobre otras
materias dejando sólo algunas fuentes para el nivel estatal o municipal.
El señalamiento de la limitación para los estados, por lo que respec-

ta a las contribuciones inmobiliarias, establecido en el artículo 115, sólo
manifiesta que este nivel de gobierno no podrá ejercer esta atribución
para sí. Esto es, que sólo la federación podrá gravarlos con contribucio-
nes federales, sin perjuicio a lo señalado específicamente en este orde-
namiento constitucional.

117
Sabemos todos, que el poder, si no se ejercita se pierde. Por lo que,
las entidades de gobierno llámese Federación, Estado o Municipio, si no
ejercitan su poder de imperio, para solicitar de los particulares las con-
tribuciones para sostener el gasto en que incurren, pueden perder ese
connotado poder.
3.4.3 Ejercicio de las Potestades y Competencias Tributarias Mu-

nicipales.
El ejercicio de las potestades y sobre todo de las competencias

tributarias que ejercen los ayuntamientos se desarrolla básicamente en
los conceptos que marcan, por una parte la Constitución Federal y por
otra, las Legislaturas de los Estados.
Esto es, en el contexto que marca la Constitución Federal, las potes-

tades tributarias a las que hace mención son:
Las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su

favor, y en todo caso:
z Las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los

estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el
cambio de valor de los inmuebles.
z Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, los

cuales son señaladas en la fracción III del artículo 115:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de
aguas residuales.
b) Alumbrado público.
c) Limpia.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h) Seguridad pública en los términos del artículo 21 de la Constitución,
policía preventiva municipal y tránsito.
i) Así como aquellos que las legislaturas establezcan a su favor.
CAPÍTULO 3
118
Por otra parte, las legislaturas de los estados hacen mención de otras
potestades que tendrán los entes municipales, destacando entre otros
conceptos los siguientes:
a) El Registro Civil.
b) La Expedición de licencias para giros comerciales, donde expendan bebidas
alcohólicas.
c) Impuestos sobre diversiones, juegos y espectáculos públicos.
d) Entre otros.
Por otra parte, y para ejemplificar cómo el municipio desarrolla sus

potestades y competencias tributarias, hemos hecho un análisis sobre
algunas de las fuentes tributarias que tienen los municipios, basándonos
principalmente en lo que el municipio puede y debe hacer con estas
fuentes de ingresos, esto es:
PREDIAL.
Tratándose de impuestos y principalmente del impuesto predial,

los municipios hacen uso de las atribuciones para:
z Obligar al contribuyente a cubrir con los pagos del impuesto, por la

posesión de la propiedad o por cualquier título sea éste: uso, fidei-
comiso, asociación, etc.
z Aplicar la base para las contribuciones establecidas en la ley de in-

gresos de los municipios.
z Determinar mediante un acuerdo con el cabildo, las reducciones,

bonificaciones o descuentos en el pago del impuesto a ciertos secto-
res de la población, principalmente a pensionados, jubilados o
discapacitados, personas de la tercera edad y viudas sin ingresos fijos.
z Revalorizar o actualizar el valor catastral del inmueble, cuando ten-

ga conocimiento el ayuntamiento de cualquier modificación que se
le hubiere realizado a la propiedad.

119
z Determinar la fecha de pago del impuesto, así como la manera en
que éste será cubierto en la tesorería municipal.
z Disponer las instalaciones, el personal y los recursos financieros ne-

cesarios para que los contribuyentes puedan cubrir con los pagos
de acuerdo a lo que se encuentre en las leyes fiscales de la localidad.
TRASLACION DE DOMINIO.
z Obligar al contribuyente a cubrir con los pagos por cualquier acto

que se presente y donde el contribuyente mismo adquiera inmuebles
ubicados en la circunscripción territorial del municipio.
Entendiéndose como traslación de dominio: las donaciones, las

aportaciones y las permutas incluyendo la compraventa, promesa
de venta, cesión, fusión, etc.
z Determinar cuál es la base del impuesto, considerando el valor del

inmueble.
z Teniendo la atribución para aplicar tasas diferenciales que benefi-

cien a ciertos sectores de la comunidad, tal es el caso, de las vivien-
das de interés social y de carácter popular.


FRACCIONAMIENTOS.
z Obligar al contribuyente a que realice el pago por cualquiera de los

siguientes actos: fraccione, subdivida, desarrolle, conjuntos habita-
cionales urbanos o modifiquen el tipo de fraccionamiento.
CAPÍTULO 3
120
z Determina si las base del impuesto es la que deba cubrir los contri-
buyentes.
z Determinar cuáles son las excepciones del pago, siendo, en algunas

localidades, los conjuntos urbanos de tipo comercial.


ANUNCIOS PUBLICITARIOS.
z Obligar a los contribuyentes a que realicen los pagos por cualquiera

de los siguientes supuestos: coloque u ordene la instalación de anun-
cios en bienes del dominio público o privado, o que éstos sean sus-
ceptibles de ser observados desde la vía pública o lugares de uso
común.
z Determinar si la base del impuesto es la que de conformidad a la ley

es la aplicable, o está de acuerdo con lo que está declarando el con-
tribuyente, por el objeto de este impuesto.
z Determinar quiénes no están sujetos a cubrir con este impuesto sien-

do principalmente los anuncios que identifiquen al establecimiento
comercial, industrial o de servicios, escuelas, centros educativos o
culturales, y en algunas localidades o municipios, los anuncios que
de manera accesoria sean colocados en los postes del servicio de
alumbrado público, cuando el particular o el ente público, preste el
servicio y en el caso también, de la nomenclatura (esta disposición
se encuentra establecida en la legislación del municipio para el Es-
tado de México).


121
DIVERSIONES, JUEGOS Y ESPECTACULOS PUBLICOS.
z Obligar a los contribuyentes al pago del impuesto, por cualquier

acto por el cual obtengan ingresos, por la explotación de juegos y
espectáculos públicos.
z Determinar con acuerdo del cabildo si destinan todo o parte de los

ingresos a organismos de asistencia social de la entidad.
z Determinar el monto y base de la contribución de cada concepto

que integran la contribución, así como dar las bases para que se
desarrolle la actividad: acceso a espectáculos y eventos de boletos,
etc., de acuerdo a la legislación específica.
z Determinar quiénes se encuentran exentos de estas contribuciones,

así como quiénes podrían ser sujetos a reducciones, bonificaciones
y descuentos que ellos mismos autoricen.


Tratándose de Derechos, los municipios hacen uso de esas atribu-

ciones que le otorga la normatividad, para:
AGUA Y ALCANTARILLADO.
z Determinar quiénes son sujetos de las contraprestaciones o dere-

chos, por recibir un servicio que presta directa o indirectamente el
municipio en su carácter público.
CAPÍTULO 3
122
z Determinar los supuestos que se necesitan para cobrar tales dere-
chos, como: recibir el suministro de agua en unidades habitaciones,
comerciales, industriales; autorizar las derivaciones de las tomas de
agua; permitir la conexión al sistema de agua y drenaje; establecer o
introducir los sistemas de agua y alcantarillado; la reparación de
aparatos medidores, etc.
z Conceder bonificaciones principalmente: a jubilados, discapaci-

tados, personas de la tercera edad, viudas sin ingresos fijos, así como
conceder reducciones de la tasa a viviendas de interés social, entre
otros.
z Otorgar programas de apoyo a la regulación del cumplimiento de

las obligaciones fiscales.
z Establecer cuotas, cuando no exista una construcción en el predio.
z Determinar la fecha de pago de la contribución, así como la manera

en que ésta será cubierta en la tesorería municipal.

REGISTRO CIVIL.
z Otorgar la certificación y/o acto a los interesados, mediante una

contraprestación en dinero.

z En este caso, no se contemplan ninguna reducción, bonificación;

sólo en caso de desastres naturales como inundaciones, epidemias,
sismos, etc., así como cuando el municipio haga una campaña de
regulación de los actos que comprenden la actividad, podrán
subsidiarse las contraprestaciones con el 100%, de estos derechos.

123
RASTRO.
z Obligar a los contribuyentes que por su actividad encuadre en los

supuestos que marcan las leyes, como: sacrificio, evisceración,
desolle y corte de animales destinados al consumo humano, en pro-
piedad del municipio o que estos servicios se presten a través de
particulares, por concesionar el servicio.
z Determinar si la base del derecho, corresponde con la que se en-

cuentra en la ley de ingresos de los municipios.
z Formular las liquidaciones, conforme a la aplicación de las tasas o

precio, las cuales tendrán el carácter de crédito fiscal.


Tratándose por último de las contribuciones especiales, los munici-

pios hacen uso de esas atribuciones que le otorga la normatividad, para:
z Obligar al pago de las contribuciones, a los poseedores de inmuebles

ubicados dentro del área de beneficio y que obtengan un beneficio
diferencial a otros propietarios, por la ejecución de obras públicas,
pudiendo ser éstas: la introducción, ampliación y rehabilitación del
sistema de agua potable y drenaje, saneamiento del agua, urbaniza-
ciones o construcciones de banquetas y guarniciones, pavimentación
y mantenimiento de calles y caminos, o bien la introducción de al-
gún servicio público.
z Determinar las acciones que el municipio realizará, para la ejecu-

ción de las obras públicas.
z Determinar el monto o costo de las obras públicas a realizar.
CAPÍTULO 3
124
z Determinar cómo serán coordinadas las obras públicas.
z Notificar a los beneficiados los cargos de las aportaciones que ten-

drán para este efecto, el carácter de crédito fiscal, exigir las aporta-
ciones individuales, teniendo que ser enteradas en las oficinas re-
caudadoras correspondientes, y en el caso de incumplimiento serán
exigibles a través del procedimiento administrativo de ejecución.
z Podrá, a solicitud de los grupos de ciudadanos que representen los

derechos de propiedad o posesión de más del 50%, de los inmuebles
que integran el área de beneficio, convenir la forma en que serán
cubiertas las aportaciones de éstos y del municipio.
Como punto final de este capítulo, podemos señalar que las facul-
tades que conservó el nivel local, no son del todo suficientes para que los
Estados y sobre todo los Municipios, puedan en un espacio tributario,
obtener los recursos que necesitan, sin que existan problemas en el esta-
blecimiento de gravámenes a las fuentes de financiamiento público.

125
CAPÍTULO 3
126
Capítulo 4
Limitaciones al Ejercicio de las
Potestades y Competencias
Tributarias Municipales
4.1. LAS LIMITACIONES TRIBUTARIAS: ANTECEDENTES
Y CONCEPTO GENERAL.
4.1.1. Antecedentes.
A principios de la década de los ochenta, el gobierno federal pre-

veía que los gobiernos estatales y municipales, habrían de aumentar
sustancialmente los ingresos con los que dispondrían para satisfacer sus
necesidades económicas de gasto, con los ingresos provenientes de la
llamada Coordinación fiscal, con lo que aumentarían su recaudación,
con el incremento en sus haciendas, a través de los ingresos provenien-
tes de las participaciones que tienen las entidades federativas y que se
derivan de la recaudación de la federación.
Más adelante, y no obstante la buena disposición del gobierno fede-

ral, las condiciones económicas y financieras del país, en perspectiva,
pretendieron reducir la dependencia de los gobiernos estatal y munici-
pal, con respecto a dichas participaciones en los ingresos federales como
fuente principal de financiamiento. Pero las condiciones de las entida-
des federativas, en ese entonces, no pudieron lograr ese objetivo, dejan-
do las participaciones como fuente sustancial para cubrir los gastos pú-
blicos que generan.
LIMITACIONES AL EJERCICIO DE LAS P OTESTADES Y COMPETENCIAS TRIBUTARIAS MUNICIPALES
127
Por otra parte, el Sistema de Coordinación Fiscal en el que se en-
cuentran comprometidas las entidades federativas, ocasiona múltiples
limitaciones a la facultad impositiva de los estados y se manifiesta preci-
samente por medio de reservas expresas y concretas de determinadas
materias que la federación tiene como campos exclusivos; restricciones a
las potestades tributarias de los estados y limitaciones a las potestades
tributarias de los municipios.
Con las limitaciones constitucionales y las derivadas de los conve-

nios, entre la federación, las entidades federativas y los municipios, se
da cuerpo a otras circunstancias que hacen más difícil llevar a cabo la
recaudación de los ingresos que requieren los gobiernos locales, princi-
palmente los municipios.
Las limitaciones a las potestades tributarias municipales, como ve-

remos con posterioridad, subsisten sobre todo tratándose de contribu-
ciones inmobiliarias; no obstante, que la CPEUM, prohibe que se den
exenciones a personas físicas o morales o instituciones públicas (Art.115,
Constitucional), es frecuente encontrar la renuencia de organismos pú-
blicos, al pago de contribuciones, a los municipios. Pero como el artículo
referido anteriormente, señala: “Las leyes federales no limitarán la facultad
de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a)
y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no
establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución algu-
na respecto de dichas contribuciones, Sólo estarán exentos los bienes de
dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que
tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo
cualquier titulo, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su
objeto público” 1 , no es posible el establecimiento de normas que en el
ámbito local impidan el que los municipios puedan obtener los rendi-
mientos derivados de estas fuentes tributarias.
Pese a lo anterior, tanto la federación como los estados, han expedi-

do en sus leyes y reglamentos, e incluso en leyes y reglamentos no fisca-
les, algunas exenciones parciales y/o temporales, que tienen como carac-
1 Reformas del 23 de Diciembre de 1999, al artículo 115, fracción IV, de la Constitu-

ción Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CAPÍTULO 4
128
terística él “incentivar o subsidiar” a algunos contribuyentes personas
físicas, morales e instituciones públicas o privadas, por desarrollar den-
tro de su respectiva jurisdicción territorial, una actividad por la cual se
generan empleos o se incentiva la inversión; o bien, simplemente dejan-
do exentos de contribuciones locales a determinados sujetos por la sola
razón de desarrollar una actividad pública.
Por tal motivo, algunos de los municipios se ven económicamente

afectados por una disminución en la captación de los ingresos que debe-
rían de obtener por el ejercicio de las potestades y competencias
tributarias que el mismo sistema tributario mexicano les ha otorgado.
Resulta de lo anterior que en muchas ocasiones tanto los particula-

res como las mismas entidades públicas descentralizadas, no pagan con-
tribuciones de carácter local e incluso municipal, ya que a través de la
interpretación de estas exenciones señaladas en las leyes se ven impedi-
dos los municipios de actuar como autoridad para recaudar las contri-
buciones que se desprenden de su potestad, para exigir de los contribu-
yentes los ingresos que se deriven principalmente de la propiedad inmo-
biliaria, así como de cualquier derecho relacionado con la prestación de
un servicio público; o bien, por los permisos de construcción o cual-
quier otro concepto.
Unos de los Aspectos que mayor interés ha suscitado en el sistema

tributario mexicano, en relación con la concurrencia fiscal entre el go-
bierno federal y los gobiernos estatales, se vincula con la transferencia
de fuentes de imposición federal hacia el nivel estatal.
En efecto, esta problemática relacionada con la concurrencia, como

todos sabemos, ha tratado de ser resuelta por medio del Sistema Nacio-
nal de Coordinación Fiscal, el cual, a pesar de sus aciertos en materia
tributaria, trae también algunos conflictos y limitaciones para alguna de
las partes del mismo; pero estas limitaciones no se encuentran en la Consti-
tución, sino en los propios convenios de coordinación y colaboración que se
suscriben entre las Entidades Federativas, los Municipios y la Federación.
Antes de tratar en detalle estos temas, haremos el esfuerzo de seña-

lar los conceptos de limitaciones en términos generales, así como las

129
limitaciones principales que se ubican en el nivel local, provenientes del
sistema tributario que es aplicable en este ámbito de competencia.
4.1.2. Concepto General de Limitaciones.
El término limitación se entiende como la acción de fijar o señalar

limites2 para que sean desarrolladas determinadas acciones o cosas. En
un término más amplio, implica un impedimento u obstáculo, haciendo
aún más difícil el desarrollar una acción; o bien, impidiendo que dicho
desarrollo puede realizarse.
Las limitaciones u obstáculos son para el tema que nos concierne,

una línea imaginaria, que señala una separación de las funciones o acti-
vidades entre dos o más individuos que tienen una misma actividad o
función derivada del mandato de una ley o cualquier otro tipo de
normatividad. Estas limitaciones tienen como objetivo, impedir que las
funciones de unos traspasen o invadan las actividades de otros, y conse-
cuentemente, las funciones se equilibren por el uso de las potestades
entre estos actores. Esto es, las funciones que podríamos denominar,
como el uso normal de las potestades de una entidad, no se llevarán a
cabo cuando éstas traspasen los alcances señalados en las leyes o conve-
nios firmados, precisamente por la existencia de normas jurídicas, que
mantienen a la entidad en una determinada situación concreta.
CONCEPTO Las limitaciones son una

GENERAL DE separación de funciones o
LIMITACIONES
LIMITACIONES actividades, entre dos o más
individuos que tienen una misma
actividad
2 Diccionario Práctico Español Moderno Larousse, pág. 398.
CAPÍTULO 4
130
No todas las limitaciones que de hecho existen, tienen precisamen-
te el fin de señalar límites o impedimentos, sino que algunas pretenden
reglamentar o garantizar determinados derechos del poder público o de
particulares, pero al materializarse, crean situaciones que se convierten
en auténticas limitaciones que menoscaban el buen funcionamiento de
las entidades públicas, ya que muchas de estas limitaciones impiden que
las actividades de los entes se desarrollen cabal y oportunamente, en
virtud de que en ocasiones exentan a las personas o instituciones contri-
buyentes, de cualquiera de sus obligaciones, abriendo una brecha am-
plia entre el deber ser, con el ser tributario respecto de dichos contribu-
yentes. En otras palabras, en lo que corresponde a las limitaciones, éstas
son reales, puesto que causan un impedimento físico de recaudación
tributaria, yendo en no pocas ocasiones más allá de lo tributario, dado
que contravienen disposiciones que rigen el marco de actuación general
de una entidad pública y, en consecuencia, dicho ente se ve impedido de
realizar sus funciones.
Al llevar estas limitaciones u obstáculos al ejercicio de las funciones

de una persona o entidad pública, no se logra la eficacia esperada en
virtud de los límites que surgen del impedimento, resultando inhabilita-
do el ente para realizar o usar un poder o facultad que le es propio sobre
determinada materia o cosa.
Las limitaciones las podemos analizar en dos vertientes: la primera,

es delimitar las funciones de dos o más individuos o entes, dentro de
una misma materia o campo de acción de manera que ellos mismos se
excluyan. La segunda consistiría en poner obstáculos para que un indi-
viduo o entidad no pueda desarrollar una función y/o acción, aún te-
niendo la capacidad para llevar a cabo dicha actividad.
Cuando hablamos de limitaciones en el ámbito público, éstas son

muy variadas y al mismo tiempo tan comunes como las facultades para
desarrollar cualquier actividad, ya que principalmente se encuentran
establecidas en la Constitución Federal, como parte de las normas que
rigen el sistema de separación de potestades de gobierno y tributarias,
que no son otra cosa que las potestades o competencias necesarias
para desarrollar o hacer cosas o funciones entre poderes y niveles de
gobierno.

131
También podemos observar que esas limitaciones no siempre se pre-
sentan de la misma manera ya que tienen algunas diferencias, a veces
muy notorias, y así, cuando la Constitución señala, por ejemplo que: “El
Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio en Legislati-
vo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes
en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un
individuo”3 , se establece una limitación al ejecutivo, para ser a la vez un
miembro del Congreso de la Unión, o ministro de la Suprema Corte de
Justicia. Y cuando por ejemplo, el artículo 28 Constitucional nos habla
de que: “En los Estados Unidos Mexicanos, quedan prohibidos los mo-
nopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de
impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes”; podemos
observar que no señala qué tipo de leyes, es decir, si se refiere a todas, o
sólo a leyes de tipo fiscal, o a leyes de tipo administrativo, con lo que la
limitación, aún cuando está señalada expresamente, no hace alusión de
algún individuo en particular, abriendo la puerta para que estas limita-
ciones encuentren un espacio en cualquier otro lugar.
Hay limitaciones que tienen como objetivo establecer controles, re-

gulando una actividad en particular, como es el caso que podemos ob-
servar en el artículo 115 Constitucional, en donde, como un principio
de regulación, las Legislaturas de los Estados tienen la facultad de apro-
bar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y de revisar sus cuentas
públicas.
Hemos hablado en los capítulos anteriores, del alcance de las potes-

tades y competencias que le son conferidas por la Constitución a los
municipios, interpretadas como limitaciones al poder soberano de los
estados, en términos generales. En este capítulo trataremos las limitacio-
nes al ejercicio de las potestades y competencias tributarias municipales,
considerando los cinco ámbitos siguientes:
z Limitaciones derivadas de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.
z Limitaciones por las Leyes Ordinarias Federales.
3 Artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Edición

1997. Edit, Porrúa
CAPÍTULO 4
132
z Limitaciones derivadas de la Legislación Estatal.
z Limitaciones derivadas de la Coordinación Hacendaria.
z Limitaciones en materia administrativa de competencia municipal.
Cada uno de estos tipos de limitación, tiene matices o característi-

cas diferentes que si bien, en un principio constituyeron atribuciones
que fueron concebidas, para que los gobiernos municipales pudieran
trabajar y alcanzar sus objetivos, son ahora limitaciones contundentes
para el desarrollo de las potestades y competencias tributarias de los
gobiernos municipales.
Por otra parte, si esos campos de acción son definidos como obstá-
culos para que sean desarrolladas las facultades plenas, aún del nivel de
gobierno estatal, será para los municipios un obstáculo mucho más gran-
de, ya que como es sabido, el nivel municipal no cuenta con un poder
legislativo propio y, por lo tanto, no cuenta con una soberanía plena, en
lo concerniente a las decisiones financieras, ya que son las legislaturas
de los estados quienes aprueban las leyes de ingresos y las cuentas públi-
cas que presentan los municipios. Todo esto hace que los municipios se
encuentren sujetos a otra instancia de gobierno para tomar decisiones
en materia financiera en un sentido amplio.
Ahora bien, hemos comentado que las potestades y competencias

tributarias municipales, son aquellas que tanto la Constitución Federal,
como las mismas legislaturas de los Estados, han otorgado a este nivel,
para que sean los municipios quienes las desarrollen, traduciéndose en
la facultad que tienen para exigir de los particulares, los recursos que
necesita para financiarse a través de tres figuras tributarias que son: los
Impuestos, los Derechos y las Contribuciones Especiales.
Por otra parte, no todas las limitaciones que tienen los municipios
se reflejan en el ejercicio de sus competencias tributarias, o están relacio-
nadas con las tres figuras tributarias, sino que además tienen otro tipo
de limitaciones no tributarias, como lo son:
z La forma de su organización, ya que es el mismo texto federal el que

señala comó será integrado el Ayuntamiento.

133
z La facultad para suspender o revocar el mandato de alguno de sus
miembros.
z El no tener la facultad para expedir sus propias leyes, teniendo que

recurrir a las legislaturas de los estados para que sean éstas quienes
expidan dicha normatividad.
z La forma en que los municipios puedan coordinarse para la mejor

prestación de los servicios públicos, facultad que conservan las le-
gislaturas de los estados, tratándose esta coordinación con munici-
pios de otro Estado, colindante o no con aquel que el municipio en
cuestión, desee asociarse; y
z La facultad de las Legislaturas de los Estados, para aprobar las leyes

de ingresos de los municipios, revisar y fiscalizar las cuentas públicas.
4.2. LIMITACIONES DERIVADAS DE LA CONSTITUCIÓN F EDERAL.
Las limitaciones que se derivan de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, provienen de señalar atribuciones para que
el nivel federal desarrolle ciertas funciones, como se establece en los ar-
tículos 73, 117, 118 y 131, entendiéndose como atribuciones del Con-
greso de la Unión, para establecer las contribuciones necesarias para
cubrir el presupuesto, y las materias exclusivas de la federación, traduci-
das como limitaciones al ámbito local, para establecer cualquier tipo de
contribución, principalmente en las materias contenidas en el artículo
73 fracción XXIX, y en el artículo 131.
En el capítulo anterior, al tocar el tema de las facultades tributarias

de la federación, hablamos de que la potestad tributaria que ostenta el
Congreso de la Unión, se traducía en el otorgamiento de facultades so-
bre ciertas materias tributarias al ámbito federal, y en especial, la que
tiene para concurrir con los Estados y los Municipios en las materias
tributarias gravadas por éstos, que por circunstancias especiales, o bien,
que el ámbito federal crea conveniente recurrir a estas materias.
Ahora bien, del conjunto de las facultades otorgadas en materia

tributaria, como mencionamos antes, se desprenden las limitaciones al
CAPÍTULO 4
134
ámbito municipal, que si bien, en un principio esas facultades de la fe-
deración, fueron concebidas para que se lograra uno de los objetivos del
sistema federal; son hoy verdaderos obstáculos para que el sistema tribu-
tario mexicano pueda llevar a cabo el ejercicio cabal de las potestades y
competencias tributarias, por cada ámbito de competencia tributaria,
y en especial, del ámbito municipal en relación con sus fuentes de
ingresos.
Como veremos más adelante, las limitaciones derivadas de la Cons-

titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen matices, tanto
de control como de restricciones al ejercicio de las potestades y compe-
tencias municipales, pero que también contemplan las características por
las cuales se ha lesionado las potestades de los municipios.
Por lo que toca a estas limitaciones, a continuación se presenta un

análisis de los artículos constitucionales, en los cuales se distinguen di-
chas limitaciones y que sigue el orden de aparición de los artículos en el
máximo texto normativo.
Artículo 28. - En los Estados Unidos Mexicanos, quedan prohibi-

dos los monopolios, las practicas monopólicas, los estancos y las exen-
ciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes.
De este artículo de la Constitución Federal podemos observar que la

prohibición que señala acerca de las exenciones sobre los impuestos no
es clara, es decir, por una parte prohibe que cualquier nivel de gobierno,
Federación, Estados y Municipios, puedan exentar el pago de las contri-
buciones que tienen derecho a exigir dichos niveles de gobierno; pero
por otra parte, menciona de manera no definida, “ en los términos y
condiciones que fijan las leyes”, constituyendo con esto al parecer una
laguna legislativa, ya que sólo estarán exentos las personas u organismos
públicos o privados, en los términos y en las condiciones que fijen las
leyes; pero lo que no se entiende cabalmente es cuáles son estas leyes, es
decir, leyes federales o leyes locales. Esta parte del texto constitucional
es muy ambigua, ya que si bien, la Constitución prohibe que ninguno de
los niveles de gobierno exente al pago de impuestos, abre la puerta para que
las leyes secundarias, cualquiera que sea su ámbito, aprueben disposiciones
que exenten a los contribuyentes del pago de sus obligaciones fiscales.

135
Con este ejemplo puede hacerse una pequeña reflexión: ¿Podemos
exentar de contribuciones a los contribuyentes, si las leyes secundarias
lo señalan?, ¿Las leyes secundarias tienen la misma fuerza que la Cons-
titución Federal, para poder abolir un derecho particular sobre las fuen-
tes de ingresos de los entes locales y principalmente, de los entes muni-
cipales? Y por último, entonces, ¿cuál es el sentido de que la Constitu-
ción prohiba a los entes públicos, exentar el pago de las contribuciones?
En el siguiente artículo de la Constitución, siguiendo el orden, apa-

rece el artículo 31, en su fracción IV, en donde señala como obligación
de los mexicanos: contribuir para los gastos públicos, así de la federa-
ción, como del Distrito Federal o del Estado y Municipios en que resi-
dan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Esta obligación de los mexicanos para contribuir con los gastos pú-
blicos, tiene una doble connotación, es decir, por una parte establece la
obligación que tienen los ciudadanos mexicanos para contribuir de la
manera proporcional y equitativa que las leyes establezcan, que no es
otra cosa, que contribuyan siempre y cuando las personas jurídicas se
encuentren en los supuestos que marcan las disposiciones normativas y
fiscales; y la otra, es la facultad de los entes públicos para exigir de los
particulares dichas contribuciones, quedando implícita la facultad, en
caso de ser necesario, para establecer las sanciones correspondientes por
el incumplimiento de sus obligaciones fiscales.
Aquí se encuentra la primera de las atribuciones del ente guberna-

mental, en forma por demás clara acerca de las potestades o poder sobe-
rano del gobierno en materia hacendaria, y también, la forma en que los
entes públicos pueden allegarse los recursos que necesitan para desarro-
llar sus fines y beneficiar a la sociedad que representan.
Esta fracción del texto constitucional, sirve de fundamento o so-

porte de toda la materia fiscal que regula en el ámbito del derecho tribu-
tario la carga fiscal que los particulares tienen que llevar a cuestas; así
mismo, sirve de soporte jurídico de todas las actividades de las autorida-
des hacendarias, de los tres niveles de gobierno, para cobrar dichas con-
tribuciones.
CAPÍTULO 4
136
Dentro de este análisis a las facultades y potestades en materia
tributaria encontramos el artículo 73, el cual establece, como sabemos,
las facultades del Congreso de la Unión; dentro de las que, encontramos
lo siguiente:
La fracción VII, establece la facultad del Congreso de la Unión,

“Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.
En el contenido de esta fracción, podemos observar que la Constitución
no limita al Congreso de la Unión para imponer las contribuciones ne-
cesarias sobre determinadas fuentes, sino que es una facultad que no
tiene límites establecidos, de manera tal que de ser necesario, podría
recurrir a todas y cada una de las materias o fuentes tributarias que se
encontraran en la actividad económica.
Se desprende de lo anterior que esta fracción otorga poderes ilimi-

tados en materia tributaria para la federación, sin perjuicio de que los
estados puedan recurrir a las mismas fuentes, naciendo la concurrencia
tributaria y su problemática consecuente, pero como más adelante vere-
mos, los gobiernos estatales y el federal encuentran un camino para que
los tres niveles de gobierno puedan obtener de las fuentes existentes, los
ingresos que necesitan para enfrentar los gastos que se generan en las
localidades donde se encuentran.
El mismo artículo 73, en su fracción XXIX-A, establece

específicamente facultades otorgadas al nivel de gobierno federal, sobre:
z Producción y consumo de tabacos labrados.
z Aguamiel y productos de su fermentación.
z Explotación forestal; y
Condicionado a que las entidades federativas participen del rendi-

miento de estas contribuciones especiales en la medida que determine la
ley secundaria federal.

137
Por otra parte, en el artículo 115 Constitucional se establece y regu-
la la vida municipal, desde su conformación como nivel de gobierno,
hasta la integración de su hacienda, quedando contempladas en dicho
artículo las materias de donde se desprenden las potestades en materia
tributaria que corresponden a los municipios, así como la forma en que
esas potestades se deben ejercer por los congresos de los estados, que-
dando solo a los municipios la facultad de ejercer competencias
tributarias, por carecer este nivel de gobierno, de potestad legislativa.
En las fracciones III y IV de este artículo Constitucional, se señalan

las atribuciones tributarias relacionadas con servicios públicos, como
son: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados
y centrales de abastos, panteones, rastro, calles, parques y jardines, segu-
ridad pública y tránsito.
Se señala también que los municipios percibirán ingresos derivados

de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan; las contribucio-
nes y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, incluyen-
do las tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, su fracciona-
miento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan
por base el cambio de valor de los inmuebles, señalando en consecuen-
cia que todas éstas, son potestad tributaria de los entes municipales, no
obstante que deban de ser ejercitadas por las legislaturas de los estados.
Con esta separación en la Constitución, sólo se está estableciendo

una figurada exclusividad, con respecto de los ingresos y las materias
que podrían ser gravadas por las Entidades Federativas con el estableci-
miento de contribuciones municipales, en el esquema que hemos venido
manejando, ya que, como señalamos antes , con apoyo en el artículo 73
de la Constitución, la federación puede llegar a gravar estas materias.
Por otra parte, el artículo 115, Fracción IV, en su penúltimo párrafo

establece.- “Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para
establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán
exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exen-
ciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federa-
ción, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por
CAPÍTULO 4
138
entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier titulo, para fines ad-
ministrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. 4 ”
En este sentido, resulta evidente que tratándose de leyes federales,

en ningún caso el Congreso de la Unión podrá establecer normas que
exenten de la obligación de pagar estas contribuciones, señaladas a favor
de cualquiera de los organismos públicos federales, no pudiendo quedar
éstos exentos del pago de las contribuciones municipales, por lo que
respecta a las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, así como las
derivadas de la prestación de los servicios públicos que son a cargo de
los municipios. Salvo, claro está, que los bienes que resulten involucrados,
sean bienes del dominio público y se destinen a su objeto público, en
cuyo caso se estaría en el supuesto de la exención de acuerdo al texto de
la Constitución.
El artículo 117 tiene como finalidad establecer las limitaciones de

los estados con respecto a algunas de las potestades tributarias con cuya
limitación pasan a ser federales, como lo son: el gravar el tránsito de
personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir y gravar, directa e
indirectamente, la entrada a su territorio, y la salida de él, a mercancía
nacional o extranjera, gravar la circulación y el consumo de efectos na-
cionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efec-
túe por aduanas locales; expedir, y mantener en vigor leyes o disposicio-
nes fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos, por ra-
zón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras; gravar la
producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o
con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.
El artículo 118 tiene una connotación similar a la señalada en el

artículo anterior, ya que dentro de las limitaciones que le señala a los
Estados, se encuentra la siguiente: Establecer derechos de tonelaje, ni
otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones.
El artículo 124, es otro de los ordenamientos establecidos en la

Constitución, que tiene una enorme importancia en el contexto
4 Reforma del 23 de Diciembre de 1999.

139
hacendario, pero con la peculiaridad de que no se ocupa de señalar li-
mitaciones a los estados, sino por el contrario, ya que como sabemos su
texto señala: “Las Facultades que no están expresamente concedidas por
esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a
los Estados”.
Este artículo establece dos cosas muy importantes, la primera, como

mencionamos, delimita las funciones de la federación a sólo lo que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le establece, y la
segunda, que los Estados son libres y soberanos en su régimen interior,
dado que las funciones que no cedieron los estados a los funcionarios
federales, serán desarrolladas por los funcionarios estatales; excluyen-
do, claro está, las facultades que conforme la propia constitución serán
desarrolladas por los entes municipales y de las cuales nos hemos ocu-
pado en este trabajo.
Por otra parte, el artículo 131 de la Constitución establece de forma

exclusiva, para el nivel federal la facultad expresamente privativa de la
federación, para gravar las mercancías que se importen o que se expor-
ten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional.
Con lo señalado en este artículo, las entidades federativas no ten-

drán injerencia en esta materia en particular, tanto con lo que se refiere a
reglamentarla como para poder aumentar o disminuir cuotas o tarifas
respecto a las importaciones o exportaciones, tránsito de producción de
artículos o efectos nacionales o extranjeros.
CAPÍTULO 4
140
PRINCIPALES ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCION FEDERAL
QUE SEÑALAN LIMITACIONES PARA EL ÁMBITO MUNICIPAL.
ARTICULO LIMITACION COMENTARIO

Artículo 28 Prohibición para exentar de Disposición de carácter general
cualquier impuesto a los suje- para todos los niveles de go-
tos Contribuyentes. bierno. Salvo cuando aquellos
contribuyentes se encuentran
dentro de un supuesto especial
y que requiera por causas no
fiscales exentarse por las dispo-
siciones fiscales.
Artículo 31 Disposición para exigir de los Lo que estipula que ninguna de
Fracc. IV contribuyentes los recursos estas contribuciones, tendrá el
que necesitan los ámbitos de carácter de renunciable.
gobierno (Federación, Estados
y Municipios).
Artículo 73 Facultad del Congreso de la Disposición que establece un
Fracc. VII Unión para establecer cual- derecho del Congreso de la
quier contribución necesaria Unión para disponer de cual-
para cubrir su presupuesto: quier contribución, los recursos
siendo el caso de las contribu- que necesita la Federación para
ciones concurrentes, como ajustar su gasto público.
son: ISR, IVA, IESPS, IMAC.
De manera que no existe nin-
gún campo exclusivo para los
niveles de gobierno local.
Artículo 73 Facultad exclusiva de la Fede- Prohibición para el ámbito local
Fracc. XXIX ración, en materia tributaria para imponer contribuciones
relacionada con: sobre las materias reservadas al
• Energía Eléctrica. ámbito federal.
• Producción y consumo de
tabacos labrados.
• Gasolina y otros productos
derivados del petróleo.
• Cerillos y fósforos.
• Aguamiel y productos de su
fermentación.
• Explotación forestal.
• Producción y consumo de
cerveza.

141
ARTICULO LIMITACION COMENTARIO
Artículo 115 Facultad para que el ámbito Prohibición al ámbito Estatal,
Fracc. IV Municipal tenga las atribucio- imponer cualquier contribución
nes sobre ciertas fuentes tri- a favor de este la materia inmo-
butarias, como son: biliaria, señalada como contri-
Los rendimientos de los bienes bución municipal
que les pertenezcan.
Las contribuciones y otros
ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, inclu-
yendo, las tasas adicionales
sobre la propiedad inmobilia-
ria, de su: fraccionamiento,
división, consolidación, trasla-
ción y mejora y las que tengan
por base el cambio de valor de
los inmuebles, señalados en
consecuencia, que todas éstas
son potestad tributaria de los
entes municipales.
Artículo 115 Prohibición para que los mu- Disposición que tiene relación
Fracc. IV nicipios exenten de cualquier con los artículos 28 y 31 frac-
contribución a las personas ción IV, que se traducen en una
físicas, morales o cualquier limitación de garantía.
institución pública, de las
contribuciones que le han sido
otorgadas.
Artículo 117 Prohibición para los Estados, Se traducen en facultades para
de gravar las materias señala- la federación.
das en las fracciones del artí-
culo. Entre otras.
Artículo 118 Prohibición a los Estados, para Se traducen en facultades para
gravar las materias de expor- la federación.
tación e importación.
Artículo 131 Facultad exclusiva del Ejecuti- Prohibición para que el nivel
vo Federal, para gravar la local, pueda gravar las mercan-
materia de exportación e im- cías que se importen o exporte.
portación.
CAPÍTULO 4
142
4.3. LIMITACIONES D ERIVADAS DE LA LEGISLACIÓN ORDINARIA F EDERAL.
Por legislación ordinaria federal, se entenderá a toda aquella

normatividad que el Congreso de la Unión, haciendo uso de sus faculta-
des y atribuciones otorgadas por la Constitución, emite por sí o a través
de las recomendaciones del Ejecutivo Federal, las leyes de observancia
general, en la República, en las formas y términos que las mismas esta-
blecen en sus disposiciones.
Normalmente la legislación ordinaria federal, establece los paráme-

tros de actuación de los organismos públicos federales, sus finalidades,
la forma en que realizarán sus actividades, la forma de organización, el
tipo de administración que se llevará, y el establecimiento de la persona-
lidad jurídica y el patrimonio con que contará dicho organismo.
Este tipo de legislación tiene como propósito regular las diversas

materias, como son: la administrativa, la jurisdiccional y la legislativa;
en el caso concreto, de la administración pública federal, se contemplan
leyes que establecen las bases de la organización, tanto centralizada, como
paraestatal, con lo que, también se entenderá que los organismos crea-
dos, serán parte del aparato administrativo federal, así como aquellas
organizaciones auxiliares que lo componen.
Dentro de estos cuerpos normativos, que dan vida a los organismos

públicos, se han detectado algunas limitaciones que se le han impuesto
a los entes locales, y en especial a los entes municipales, en cuanto a
algunos de los tributos en el ámbito de competencia de este último.
Las limitaciones a las que nos referimos, se derivan de varios fac-

tores, siendo principalmente en materia de potestades tributarias de
orden federal, ya que estos órganos, en la normatividad que los cons-
tituye, son exentados de impuestos o cualquier otra contribución, ya
que le es señalada una función pública prioritaria o de servicio públi-
co, con lo que deja al ente municipal, en un estado estático, al no
poder gravar dichos organismos públicos, con ningún tipo de contri-
buciones, pero principalmente tratándose de tributos a la propiedad
inmobiliaria.

143
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha considerado que no
todos los bienes pertenecientes a los organismos públicos descentraliza-
dos, se encuentran exentos de las contribuciones de carácter municipal,
como más adelante veremos con detalle.
Las limitaciones a las contribuciones locales, se encuentran en los

organismos descentralizados, empresas de participación estatal, y en los
denominados fideicomisos. De este tipo de normatividad podemos men-
cionar, que es la ley de orden federal quien, al darles vida a estas formas
de administración federal y local, exenta de contribuciones locales, y
por lo tanto, se constituye una más de las limitaciones que tienen los
municipios para poder recaudar los recursos que necesita el ente muni-
cipal.
Los organismos descentralizados, son parte de la administración

pública, por disposición legal, deben ser instituciones auxiliares de ésta,
con el objetivo, de resolver algunas de las necesidades que se tienen. Si
analizamos un poco las leyes que le dan vida a los organismos descentra-
lizados, podemos mencionar lo siguiente:
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, señala que

son entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión, o por
decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten, de acuerdo
al artículo 45, de este ordenamiento federal. Para Acosta Romero5 , “los
organismos descentralizados son creados, con el fin de permitir la ope-
ración de los servicios públicos de una manera más eficaz, rápida y
autofinanciable; evitar trabas burocráticas, retrasos, así como problemas
presupuestarios que siempre son inherentes a la administración central.”
La integración de organismos descentralizados y la definición de su

función, nos da la pauta para establecer que dichos organismos son par-
te de la administración pública; aunque esto no quiere decir que por ese
solo hecho, quedan exentos de contribuciones locales, por el contrario,
la interpretación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
5 Acosta Romero Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. 9na. Edición.
Editorial Porrúa. México, 1990. Pág. 293.
CAPÍTULO 4
144
canos, en su artículo 115, fracción IV, hablando de contribuciones in-
mobiliarias, se establece que estos organismos sólo estarán exentos, cuan-
do los bienes que les pertenezcan, sean utilizados a los fines que le son
inherentes a los de su creación. El mismo texto del artículo citado, tam-
bién establece la exención de estos organismos, cuando aún, dichos or-
ganismos estén desarrollando una actividad pública, y supuestamente,
se encuadren en el supuesto de exento. Esto es, los bienes mencionados
estarán exentos, “salvo que tales bienes, de dominio público, de la fede-
ración, de los Estados o los Municipios, sean utilizados por entidades
paraestatales o por particulares, bajo cualquier titulo, para fines admi-
nistrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha señalado de manera

expresa y concreta, qué debemos entender por bienes del dominio públi-
co de la Federación, de los Estados y de los Municipios. También, da luz
para que los municipios puedan cobrar algunas de las contribuciones
municipales, principalmente las inmobiliarias, que antes de esta resolu-
ción dejaba de recaudar o bien que nunca había recaudado. Los organis-
mos descentralizados pretendieron seguir no cubriendo las contribucio-
nes de carácter local, argumentando que de acuerdo al artículo 34, frac-
ción VI de la Ley General de Bienes Nacionales, formaba todo el conjun-
to de bienes que ellos poseían, al patrimonio de los organismos descen-
tralizados, como bienes del dominio público, pretendidamente exentos
de cualquier contribución local.
Con la reforma de 1987, (30 de abril), de la citada ley, se establece,

que no todos los bienes pertenecientes a los organismos descentraliza-
dos son bienes del dominio público. Sobre este tema la Suprema Corte
señala:
“Bienes Nacionales, Ley General de Inmuebles que conforman par-

te del Patrimonio de los Organismos Públicos Descentralizados.-
Conforme a la reforma que sufrió él artículo 34 fracción VI de la ley

General de Bienes Nacionales, mediante decreto del 30 de Abril de 1987,
publicado en DOF el 25 de Mayo del mismo año, en vigor al día siguien-
te a su publicación, no todos los bienes de los organismos descentra-
lizados son del dominio público, habida cuenta que acorde con la ini-

145
ciativa presidencial y la opinión de la Cámara de Diputados, el objeto de
la indicada reforma fue precisamente ampliar la facultad impositiva de
las entidades federativas que se consideraba limitada, por lo que se ex-
cluyo de la clasificación de los bienes de dominio publico, los inmuebles
destinados por dichos organismos a oficinas administrativas o a fines
distintos de los de su objeto. En tales condiciones, resulta inexacto el
argumento del organismo inconforme relativo a que es contradictorio el
contenido del numeral 34 en su fracción VI el ordenamiento invocado,
porque conforme a su primer párrafo quedan encuadradas como bienes
del dominio publico, destinados a un servicio, los que posee; mientras
que en el segundo párrafo se establece que no quedan comprendidos los
inmuebles que se utilicen para oficinas administrativas o en general para
propósitos distintos de su objeto, en virtud de que precisamente por l se
señalaron los bienes que no tienen calidad de dominio público, lo cual
engendra ningún contrasentido sino que especifica que tales bienes que-
dan fuera de tal clasificación así como de los supuestos legales que prevén
la excepción de cubrir contribuciones”6
Con respecto a los bienes inmuebles de los organismos públicos, la

Lic. Cecilia Sedas Ortega, en su obra “El Régimen Jurídico-Fiscal Inmo-
biliario de Algunos Organismos”7 , señala en cuanto a los aspectos fisca-
les de los organismos descentralizados, en materia de propiedad inmo-
biliaria “que los bienes de dominio privado, que tienen estos organismos
descentralizados, oficinas administrativas o aquéllos que no se utilicen
en su objeto directo, serán los bienes en los cuales el municipio podrá
tener injerencia para exigir de éstos, las contribuciones inmobiliarias”.
Ahora, con la reforma al artículo 115 Constitucional, se entiende que no
sólo los bienes del dominio privado de los organismos descentralizados,
tienen esta obligación, sino que aún los bienes del dominio público, que
sean utilizados para un propósito distinto a los del objeto público, esta-
rán en el supuesto que marcan las leyes de ingresos de los municipios,
6 CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRI-

MER CIRCUITO. Revisión fiscal 1204/89. - Secretaria de Hacienda y Crédito Pú-
blico.- 14 de Junio de 1990. - Mayoría de votos.- Ponente: David Delgadillo Gue-
rrero.- Secretaria: Silvia Gutiérrez Toro. Apéndice 2 Enero de 1991.
7 Cecilia Sedas Ortega. El Régimen Jurídico-Fiscal Inmobiliario de Algunos Organis-
mos. INDETEC 1996. Pág. 219
CAPÍTULO 4
146
cuando éstos gravan la propiedad inmobiliaria, es decir, tendrán la obli-
gación de contribuir con los gravámenes que corresponden a este con-
cepto.
Organismos Descentralizados.
Dentro de las limitaciones que existen en el sistema tributario mexi-

cano, encontramos como mencionamos en apartados anteriores, algu-
nas que son causa de malas interpretaciones a las leyes que emite el Con-
greso de la Unión, tal es el caso de los organismos descentralizados y de
las empresas de participación estatal, así como de los denominados fi-
deicomisos.
Las limitaciones a las que haremos referencia, son a consecuencia

muchas veces, de interpretaciones en las leyes ordinarias de los estados,
con respecto, de la conformación de estos auxiliares de la administra-
ción pública federal, y en ocasiones pudiera darse el caso de organismos
descentralizados de los estados y de los municipios.
Tratando de hacer un análisis de estos organismos descentralizados

del gobierno federal, encontramos un caso muy recurrido, que es el pago
de las contribuciones locales sobre la propiedad inmobiliaria de éstos
hacia las dependencias municipales. El caso, por ejemplo, del Instituto
Mexicano de Seguro Social, y del Instituto de Seguridad y Servicios So-
ciales de los Trabajadores del Estado, el cual se encuentra en la misma
situación del IMSS. Esto es, la ley federal que los creó, establece que
todos los bienes propiedad de éstos, estarán exentos de contribuciones
locales, en relación con su:
z Capital.
z Ingresos.
z Rentas.
z Contratos.
z Actos Jurídicos.
z Documentos.
z Operaciones o libros de Contabilidad.
z Los bienes que lo conforman.
z Entre otros.

147
Pero dentro de los bienes que les pertenecen, no todos los bienes
son del dominio público de estos organismos, dejando en algunos casos,
bienes que son considerados dentro del dominio privado y en conse-
cuencia, pueden ser gravados por el nivel municipal.
Por otra parte, con respecto a varios actos que comúnmente se ha-
cen dentro de la esfera de la federación, al tratarse de crear organismos
para prestar un servicio social o público; y tratándose principalmente,
de exentar de cualquier contribución local, se señala lo siguiente:
“Algunas disposiciones legales, contenidas en la legislación ordina-

ria que limitan el campo tributario local y que pudieran ser calificadas
de excesos de poder legislativo, cuando al normar extralimita su ámbito
y trasciende, al ámbito de tributación estatal y municipal, lo cual, ha
dado en ser una práctica ordinaria con lamentables consecuencias en
contra de los erarios estatales y municipales. Es evidente que el Congre-
so de la Unión podrá, si así lo desea, exentar de contribuciones, pero
solamente, de contribuciones federales a quien él así lo desee, más no
podrá, exentar de contribuciones estatales, ni municipales dado que exis-
te la concurrencia tributaria, y existen los niveles de gobierno y, legislar
en materia tributaria, ya sea estableciendo o exentando del pago de con-
tribuciones locales, es sólo potestad de los Congresos Estatales y no del
Congreso de la Unión...”.8
Las limitaciones que se han impuesto a los entes municipales, deri-

vadas de la constitución de los organismos públicos, dañan en su esen-
cia el sistema tributario local, ya que si por una parte, estas normas regu-
lan la actuación de tales organismos, los estados y los municipios resul-
tan lesionados en sus potestades y competencias, ya que las limitaciones
tienen como finalidad, el liberar a las organizaciones creadas, con el pro-
pósito de ser prestadores de servicios públicos, de las contribuciones
locales y municipales, aún cuando esas exenciones no estén comprendi-
das en las leyes estatales y/o municipales. El caso es, que los organismos
descentralizados y las empresas de participación estatal, donde el go-
8 Lic. Salvador Santa Loza. Artículo “El Ambito de la Tributación Local y sus Principa-
les Limitaciones”, publicado en la Revista INDETEC No. 75, México 1992, pág. 11
CAPÍTULO 4
148
bierno federal, directa o indirectamente actúa como prestador de servi-
cios, no contribuyen con los gastos que erogan, tanto los Estados, como
los Municipios.
Como hemos mencionado varias ocasiones, no todos los bienes que

los constituyen tienen o son de carácter público, es decir, los bienes no
solo se utilizan para prestar el servicio público mencionado, sino que
existen predios que deberían estar pagando las contribuciones inmobi-
liarias al municipio, como ejemplo, los campos deportivos y centros re-
creativos con los que cuenta el IMSS, o bien, las oficinas donde se en-
cuentran los directivos, y en general todos los que se dedican a fines
administrativos.
Las entidades paraestatales que conforman a la administración pú-

blica federal, se sujetan a la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su
Reglamento, y dentro de ellos, se encuentran: instituciones, consejos,
centros nacionales de enseñanza, instituciones de educación, investiga-
ción tecnológica, bancos, aseguradoras, distribuidoras, petroquímicas,
aeropuertos, fábricas, almacenes, compañías de luz y fuerza, administra-
ciones portuarias, fideicomisos y fondos También los referidos en el artí-
culo 3 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, es decir, universida-
des y demás instituciones de educación superior, a las que la ley otorgue
autonomía, las cuales, según la ley en comento, se regirán por sus leyes
específicas.
Uno de los casos más recurrentes de las limitaciones a las cuales los
municipios se enfrentan con relación a la recaudación de las contribu-
ciones que se generan, es la relacionada con el pago de contribuciones
derivadas los bienes inmuebles de estos organismos.
Corresponde a este tema, entonces, hacer los señalamientos acerca

de las disposiciones que se encuentran en cuerpos legislativos no fisca-
les, pero que, sin embargo, constituyen un obstáculo para los entes mu-
nicipales.
Si bien es cierto, que todos los organismos públicos tienen una fina-
lidad pública o social, también es cierto que existen obligaciones
tributarias que deberían cubrir, como es el caso de las contribuciones

149
inmobiliarias, de lo contrario las haciendas públicas municipales se ve-
rían lesionadas en sus potestades y/o competencias en materia tributaria.
Esto es, algunos organismos se ven beneficiados por algunas exenciones
que existen en las leyes vigentes que han sido catalogadas como de du-
dosa juridicidad.
4.3.1. Ley del Seguro Social.
El caso del IMSS, es un de los más mencionados, ya que es tan

grande este organismo, que muchos de sus bienes inmuebles pueden no
estar siendo utilizados para los fines que tiene el Instituto y, claro está,
son los que deberían estar contribuyendo con los gastos de los munici-
pios. Sin embargo, ya sea por desconocimiento de los bienes, o bien,
porque el mismo Instituto se escuda en su función pública, no contribu-
ye, y por lo tanto, el municipio deja de percibir los recursos que debería
estar obteniendo de esa potestad tributaria.
Para entender mejor esta situación, vamos a analizar el artículo 254

de la Ley del Seguro Social:
Artículo 254
“El Instituto Mexicano del Seguro Social, sus dependencias y servi-

cios, no serán sujetos de contribuciones federales, estatales y
municipales. La Federación, los Estados, el Gobierno del Distrito
Federal y los Municipios, no podrán gravar con impuestos su
capital, ingresos, rentas, contratos, actos jurídicos, títulos, do-
cumentos, operaciones o libros de contabilidad, aun en el caso de
que las contribuciones, conforme a una ley general o especial fue-
ran a cargo del instituto como organismo público o como patrón.
En estos supuestos se consideran comprendidos los impuestos in-
directos y franqueo postal. El instituto y demás entidades que for-
men parte o dependan de él, estarán sujetos a únicamente al pago
de los derechos de carácter municipal que causen sus inmuebles
en razón de pavimentos, atarjeas y limpia, así como por el agua
potable de que dispongan, en las mismas condiciones en que
deben pagar los demás causantes. Igualmente estarán sujetos a los
CAPÍTULO 4
150
derechos de carácter federal correspondientes a la prestación de ser-
vicios públicos”9 .
Lo que se señala en la propia ley del Seguro Social, contrapone lo

establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la revisión
fiscal 1204/89, comentada con anterioridad, con respecto a algunos de
los bienes que tiene, como son las oficinas administrativas, los parques
recreativos, los lotes baldíos, los cuales considera dentro de los bienes
del dominio público, y por los que, en las localidades municipales no se
cubren los respectivos impuestos a la propiedad raíz.
EXENCIONES A ORGANISMOS PÚBLICOS

(IMSS, Artículo 254)
Capital, ingresos, rentas, contratos, actos jurídicos,

EXENCION
títulos, documentos, operaciones
Pago Derechos:
EXCEPCION •Pavimentos
•Atarjeas
•Limpia
•Agua Potable
LO QUE DEBERIA ESTAR PAGANDO
Oficinas Administrativas
Resolución de
fines distintos a su objeto
la Suprema
(parques recreativos, lotes
Corte de Justicia
baldíos, entre otros.
4.3.2 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-

bajadores del Estado, (ISSSTE).
Por su parte, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado ISSSTE, establece en su artículo 120, que
9 Ley Seguro Social 1997.

151
“Los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan al Instituto gozarán
de las franquicias, prerrogativas y privilegios que sean concedidos a los
fondos y bienes de la federación. Dichos bienes así como los actos y con-
tratos que celebre el Instituto estarán exentos de toda clase de impues-
tos y derechos”10 .
Al igual que en el caso de la Ley del Seguro Social, esta ley también
limita la potestad tributaria de los Congresos Locales, para establecer a
favor de los municipios las contribuciones municipales que se deriven
de los bienes inmuebles, ya que la ley que regula al instituto, señala que
los bienes que le pertenecen, quedan exentos en toda clase de impuestos
y derechos, con lo que podemos observar que las leyes federales en este
caso, están extralimitando sus atribuciones al no permitir a los entes
locales, el cobro de las contribuciones que les pertenecen. Sobre este
punto se comenta: “Resulta nocivo, el pensar que las instituciones loca-
les prestadoras de un servicio público, sean totalmente exentas de las
contribuciones locales, ya que como hemos comentado anteriormente,
el no obtener los ingresos menoscaba la voluntad de los entes de gobier-
no para prestar los servicios públicos, es decir, impide que haya un resar-
cimiento de las erogaciones hechas” 11 .
Al analizar este contexto del Instituto de Seguridad y Servicios So-

ciales de los Trabajadores del Estado, podemos preguntarnos, ¿dónde
quedó entonces, el contenido del artículo 115 en materia de la propie-
dad inmobiliaria? ya que estamos considerando que no todos los bienes
pertenecientes al instituto, al igual que en el caso del IMSS, son bienes
del dominio público, y por los cuales, deberían contribuir con las obliga-
ciones municipales respectivas, como los demás contribuyentes, en las
materias gravadas por los entes municipales.
4.3.3 Ley de Vías Generales de Comunicación.
La Ley de Vías Generales de Comunicación establece en su artículo

séptimo: “las vías generales, los servicios públicos que en ellas se esta-
10 Artículo 120, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-
jadores del Estado, vigente a 1999.
11 Lic. Salvador Santana Loza: El Ambtio de la Tributación Local y sus Principales
Limitaciones.
CAPÍTULO 4
152
blezcan, los capitales y empréstitos empleados en ellos, las acciones, bo-
nos y obligaciones emitidos por las empresas, no podrán ser objeto de
contribuciones de los Estados, Departamento del Distrito Federal o Mu-
nicipios” 12 .
Podemos observar que el propósito de este artículo, es señalar en

favor de la federación, la facultad para establecer la normatividad que
regule la prestación de los servicios públicos que se otorguen a través de
las vías generales de comunicación. Asimismo, señalar una limitación
hacia el nivel local, en relación con el cobro de las contribuciones por los
bienes de dominio público que formen parte del organismo descentrali-
zado o concesionario; pero cabe señalar que no todos los bienes que
conforman a las empresas y/o organismos descentralizados o empresas
de participación estatal, que prestan un servico público, son bienes del
dominio público, por lo que dichos organismos o empresas deberán cu-
brir las respectivas contribuciones municipales.
En este contexto, podemos mencionar también, que los organismos

descentralizados y empresas concesionarias de los servicios públicos,
utilizan algunos bienes por donde materialmente se prestan los servi-
cios, colocando en ellos anuncios publicitarios; esos bienes de acuerdo a
la legislación federal están exentos de cualquier contribución local, que
incluye a las municipales, pero la actividad por ser ajena al propio servi-
cio, cae dentro de los supuestos que marcan las leyes tributarias munici-
pales, haciendo de esa actividad una actividad gravada.
Dentro de este supuesto podemos observar el caso de la empresa

Teléfonos de México, la cual además de prestar un servicio público desa-
rrolla esta otra actividad, que de acuerdo a la normatividad y potestades
de los entes municipales se encuentran gravadas con las contribuciones
municipales:
4.3.3.1 Telmex.
Dentro de las limitaciones a las potestades y competencias de carác-

ter municipal, se puede observar las comprendidas, en relación con las
12 Ley General de Vías de Comunicación, vigente al 1999.

153
actividades de organismos que prestan un servicio público, como es el
caso de la empresa Teléfonos de México, cuyo fin es prestar un servicio
público de comunicación. La limitación a la que hacemos referencia es
con relación a las contribuciones municipales sobre anuncios; anuncios,
que la empresa coloca principalmente en las casetas telefónicas en la
localidad. En principio, pareciera que esta practica lesiona una de las
potestades conferidas al nivel municipal, ya que éste no puede al parecer
cobrar por dicha actividad los recursos que de acuerdo a la normatividad
de los municipios son ingresos que le corresponden recaudar.
En otras palabras, la empresa Teléfonos de México presta un servi-

cio público, pero al mismo tiempo está desarrollando una actividad gra-
vada por el municipio, que es colocar anuncios publicitarios en lugares
visibles, por lo que de acuerdo con la legislación municipal, es una acti-
vidad gravada; y la legislación ordinaria municipal especifica en esta
materia, lo siguiente:
En materia de anuncios en la vía pública, en las entidades

federativas, por lo regular prevé como hecho generador del tributo: la
distribución de volantes, la publicidad o el anuncio a través de sonido
con altavoces, carteleras de cines o bien espectaculares por cada metro
cuadro de éstas, anuncios adosados, pintados, murales luminosos y man-
tas de publicidad13 .
La forma de la contribución varía de acuerdo con el espacio que

ocupen los anuncios en la vía pública o bien que desde la vía publica
sean visualizados estos anuncios, por metro cuadro de espacio, debién-
dose cubrir mensual, bimestral, semestral o anualmente en las cantida-
des que la ley de ingresos de la localidad establezca.
El objeto del impuesto es el anunciar o promover las ventas de bie-

nes o servicios, siendo los sujetos, las personas físicas y morales, quienes
lo hagan; la forma de cubrir con estas obligaciones de pago, es bimestral
o cada vez que se efectúen los actos de publicidad, mediante una decla-
ración. Por otra parte, la tasa o tarifa varía de acuerdo a la localidad, pero
13 Ley de Hacienda Municipal del Estado de México. La información y los supuestos

cambian de acuerdo a la Entidad Federativa.
CAPÍTULO 4
154
para ejemplificar lo antes descrito podemos hacer mención de dichas
tarifas que mantiene el Estado de México14 que se establecieron para el
ejercicio de 2000, y son las siguientes:
SALARIOS MINIMOS
DIARIOS
Anuncios adosados, pintados y murales, por 0.5
metro cuadrado o fracción, bimestralmente.
Estructurales por M2 o fracción. 1.0
2
Luminosos por M o fracción. 2.0
Entre las disposiciones que establecen estos tributos se encuentran

uno o varios artículos, en donde se señala cuáles son los sujetos que se
encuentran exentos de dicha contribución, siendo por lo general y en
este caso, los organismos como la Federación, el Estado y el Municipio, o
bien organismos descentralizados, cuya finalidad sea de carácter social,
asistencial y de prestación de algún servicio. Y en un caso concreto, la
legislación del Estado de México, dispone “no se pagara impuesto, res-
pecto a anuncios, cuando éste tenga como única finalidad la identifica-
ción propia del establecimiento comercial o industrial de que se trate”.
Los supuestos que marca la ley específica de cada entidad federativa

será la que establezca cuáles de los anuncios que corresponden a la pu-
blicidad estarán exentos de impuestos, ya que como mencionamos ante-
riormente, sólo los anuncios que correspondan a la identificación propia
del establecimiento comercial o industrial, lo serán, con lo que mencio-
namos que los anuncios que la empresa telefónica deberá pagar lo pro-
pio por la colocación de éstos en la vía pública y sobre todo en las casetas
telefónicas.
14 Artículo 121, Código Financiero del Estado de México y Municipios, vigente al

2000

155
Contribución
Contribuciónporporlala
Organismo
Organismo que que presta
presta colocación
colocaciónde deanuncios
anunciosenen
un
unservicio
servicio público;
público; las
las lalavía
víapública
pública
Leyes
Leyes secundarias
secundarias lolo
TELMEX
TELMEX exentan de cualquier
exentan de cualquier Excepciones
contribución
contribuciónlocal
localcomo
como Excepciones
son:
son:
Los • Organismos públicos
Los Bienes que lolo
Bienes que
• Anuncio cuya finalidad sea
conforman,
conforman,asíasícomo
comoporpor la identificación del
los
los que
que materialmente
materialmente establecimiento comercial,
preste el servicio.
preste el servicio. industrial de que se trate .
MUNICIPIO Legisla
Coloca anuncios en sus casetas Gravando

Gravandolala
actividad
actividadde:
de:
telefónicas
Ahora bien, sabemos que del artículo 115 Constitucional se des-

prende, por una parte, el derecho o la capacidad tributaria que tienen
reconocida Constitucionalmente los Municipios, para percibir ingresos
provenientes de las contribuciones inmobiliarias, que les aprueben o
autoricen las legislaturas locales, y por la otra, la limitación en la obten-
ción de dichos ingresos, cuando se trate de gravar bienes que sean con-
siderados del dominio público de la federación, de los Estados y de los
Municipios.
En este contexto, la Ley General de Bienes Nacionales indica en su

artículo 2, que son bienes de domino público, entre otros, los de uso
común y los inmuebles destinados por la Federación a un servicio públi-
co y los equiparados a éstos, conforme a la Ley15 .
15 En su artículo 34 fracción VI, señala que están destinados a un servicio público y

por tanto son de dominio público: “los inmuebles que formen parte del patrimonio
de los organismos descentralizados de carácter federal, siempre que se destinen a
infraestructura, reservas, unidades industriales, o estén directamente asignados o
afectos a la exploración, explotación, transformación, distribución o que se utilicen
en las actividades especificas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos
objetivos, relacionados con la explotación de recursos naturales y la prestación de
servicios.
No quedan comprendidos entre los bienes a que se refiere el párrafo anterior los
inmuebles que los organismos descentralizados utilicen para oficinas administrati-
vas, o en general para propósitos distintos a los de su objeto”.
CAPÍTULO 4
156
De igual manera el artículo 42 de la Ley invocada contempla que no
pierden su carácter de bienes de dominio público los que, estando desti-
nados a un servicio público de hecho o por derecho fueren aprovecha-
dos temporalmente, en todo o en parte en otro objeto que no pueda
considerarse como servicio público, hasta en tanto la autoridad compe-
tente (Sedesol) resuelva lo procedente.
En base a todo lo anterior, podemos resumir que para efectos de

que proceda la exención a que se refiere la fracción IV del artículo 115
Constitucional, se necesita que los bienes afectos a ser gravados sean
considerados como de dominio público, entendiendo por éstos, entre
otros, no sólo los de uso común, sino también los destinados a un servi-
cio público.
Adicionalmente podría comentarse que de conformidad a lo dis-

puesto por los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución General de la
República 16 , vinculados armónicamente con lo señalado por la Ley Fe-
deral de Telecomunicaciones y complementariamente por la Ley de Vías
Generales de Comunicación, el servicio telefónico se constituye como
un servicio público, y la empresa denominada “Teléfonos de México”,
resulta ser un concesionario que utiliza las redes públicas de telecomu-
nicaciones (según se desprende de lo indicado por la fracción II del ar-
tículo 11 de la Ley antes citada), siendo éstas a su vez, bienes del domi-
nio público de la Federación (por ser una vía general de comunicación,
atento a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley en comento), por estar
afectadas a la prestación de un servicio público.
Por su parte, la Ley Federal de Telecomunicaciones señala en la frac-

ción X de su artículo 3, que se entenderá por red pública de telecomuni-
caciones: la red de telecomunicaciones17 , a través de la cual se explotan
comercialmente servicios de telecomunicaciones y que la red no com-
16 Relativas a las telecomunicaciones, le corresponde al Estado fijar su rectoría, por

constituir un área prioritaria.
17 Según la fracción VIII del mismo artículo, la Red de telecomunicaciones se constitu-
ye entre otras cosas, por los cableados, redes de transmisión eléctrica o cualquier
otro medio de transmisión, así como, en su caso, centrales dispositivos de comuni-
cación o cualquier otro equipo necesario.

157
prende los equipos terminales de telecomunicación de los usuarios ni
las redes de telecomunicaciones que se encuentran más allá del punto
de conexión terminal.
No obstante, al parecer y de conformidad a lo señalado por la Ley

Federal de Telecomunicaciones, el equipo destinado al servicio de las
redes públicas de telecomunicaciones (por ser una vía general de comu-
nicación), se encuentra destinada al servicio público y luego entonces es
un bien del dominio público de la Federación, los cuales se encuentran
exentos del pago de las contribuciones que nos ocupan, dispuesto por la
Constitución Federal en su artículo 115, fracción IV.
Ahora bien, y sin menoscabo de lo anterior, es claro que resulta pro-

cedente el pago por parte de la empresa en cuestión, en el caso específi-
co de los derechos por licencias de construcción y de anuncios. Al respe-
to resulta importante considerar, que si bien es cierto que las redes de
telecomunicaciones son vías generales de comunicación y éstas se en-
cuentran afectas a un servicio público, también lo es que la misma Ley
Federal de Telecomunicaciones, en su artículo 5, además de considerar
de interés público la instalación, operación y mantenimiento del cableado
y del equipo destinado al servicio de la red pública de telecomunicacio-
nes, también obliga a cumplir con las disposiciones estatales y munici-
pales en materia de desarrollo urbano.
De lo que se sigue que si el desarrollo urbano es uno de los fines que

tiene encomendado el Municipio y para lograrlo requiere de ingresos,
luego entonces, implícitamente se encuentre reconocido su derecho para
cobrar las contribuciones por licencias o permisos de construcción, so-
bre todo tratándose del rompimiento de banquetas, pavimentos,
machuelos, etc., que se requieran para la instalación de los equipos de
telecomunicaciones, y con total independencia de la legal procedencia
en el cobro y pago de las licencias y permisos correspondientes a anun-
cios por publicidad, a que se refieren las Leyes de Hacienda y/o Ingresos
para los Municipios, en las Entidades Federativas (atendiendo las carac-
terísticas particulares de sus propias leyes).
CAPÍTULO 4
158
4.4. LIMITACIONES DERIVADAS DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL.
Dentro de las limitaciones derivadas de la legislación estatal, anali-

zaremos dos tipos de leyes; las primeras, que otorgan la autonomía a las
Universidades públicas; y las segundas, relacionadas con las normas que
con el carácter de leyes no fiscales, conceden exenciones o subsidios
dentro la Entidad Federativa donde se encuentre dicha normatividad.
4.4.1 Universidades Públicas.
Las Universidades Públicas, de acuerdo a sus propias leyes, son ór-

ganos públicos descentralizados, que cuentan con la autonomía que les
otorga la legislación ordinaria estatal; personalidad jurídica y patrimo-
nio propio y tienen como fin impartir educación media superior y supe-
rior, así como coadyuvar al desarrollo de la cultura de la Entidad.
Dentro del articulado de estas leyes, se establece que el Estado debe

garantizar: la autonomía y su facultad de gobernarse a sí misma; el res-
peto a la libertad de cátedra e investigación; el libre examen y discusión
de las ideas y la administración de su patrimonio.
Para el caso que nos ocupa que es ver dónde se limita la potestad y
la competencia tributaria de los entes municipales, analizaremos solo
como un caso particular, la Ley Orgánica de la Universidad de
Guadalajara.
La Universidad, es constituida con una Ley que reglamenta su fun-

cionamiento y establece cómo será formado su patrimonio, dentro del
cual encontramos que el patrimonio de la Universidad estará integrado
por: bienes inmuebles propiedad del Estado, que actualmente posee a
título originario, y los subsidios y aportaciones que la federación, el esta-
do y los municipios le otorguen.
La Ley Orgánica de la Universidad de Guadalajara, establece en su

artículo 85: “Los bienes que constituyen el patrimonio de la Universi-
dad se rigen por los siguientes criterios: 1. - Mientras estén destinados a
su servicio serán inalienables, imprescriptibles e inembargables y sobre
ellos no podrá constituirse gravamen alguno...” Este artículo establece

159
que los bienes de dominio privado, propiedad de dicho organismo se
encuentran exentos de cualquier tipo de contribución.
Por otra parte, el articulo 87 de la ley en comento, establece que

“los ingresos y los bienes de su propiedad, no estarán sujetos a impues-
tos, ni contribuciones estatales y municipales de conformidad con la le-
gislación aplicable”.
Ahora bien, si el propósito general de la Constitución en su aparta-

do 115 fracción IV, es que los entes municipales obtengan más recursos,
a través de la explotación de las fuentes que actualmente tienen a su
favor, y no busquen otras fuentes, que tienen tanto la federación como
los estados, es claro que esas limitaciones tributarias dañan las potesta-
des y las competencias de los municipios, y sólo propician que no se
logre tal propósito. Si por otra parte, se suspendieran dichas limitacio-
nes, los municipios extenderían sus alcances en materia tributaria.
4.4.2 Leyes de Fomento Económico.
Las leyes de fomento económico, son para el ámbito municipal, una

limitación a las potestades y competencias tributarias, ya que en algunas
se prevén exenciones temporales a obligaciones tributarias de carácter
municipal, o bien, subsidios a empresas de nueva creación en la locali-
dad, que tengan como característica la creación de un número determi-
nado de empleos.
Las limitaciones se derivan de leyes no fiscales. Estas leyes, según

sea como se les denomine en la entidad federativa, Leyes de Desarrollo
Económico o Leyes de Fomento a la Inversión, son en todo caso, leyes
que ha emitido el Congreso del Estado, escuchando las peticiones de los
Ejecutivos Estatales o sus dependencias, que tienen como objetivo fo-
mentar la inversión, promover la desregulación económica y la simplifi-
cación administrativa favorable para impulsar la actividad económica de
la entidad, entre otros objetivos. Esto a pesar de la existencia de las con-
tribuciones normadas en las leyes locales y cuyo rendimiento les corres-
ponde a los municipios.
CAPÍTULO 4
160
Las leyes en comento, tienen algunos tipos de incentivos, para que
los empresarios, personas físicas o morales, que cumplan con algunos
requisitos, tengan ciertos privilegios, como son: “la reducción o condo-
nación temporal de las contribuciones del impuesto sobre18 :
• La reducción del impuesto sobre nóminas;

* La reducción de la base del impuesto predial;
* La reducción, de la base del impuesto sobre adquisición de inmuebles;
• La condonación de derechos de registro público de la propiedad y
del comercio;
* La condonación del pago de licencias de uso de suelo;
* La condonación de licencias de construcción;
• La condonación del impuesto sobre vehículos de motor usados; y
* La condonación de los derechos de agua potable y drenaje.
* Contribuciones de carácter Municipal.
En función del tipo de actividad económica a realizar, y de acuerdo

a la contribución, ésta estará reducida o condonada de 1 a 7 años, de
acuerdo a la entidad federativa.
La consideración central sobre este tipo de subsidios o incentivos

para las inversiones en las entidades federativas, es que constituye una
limitación a las potestades y competencias tributarias de los municipios,
con respecto a los ingresos que tiene derecho a percibir, ya que si consi-
deramos que las leyes de fomento económico, son leyes de carácter esta-
tal, y éstas, al exentar total o parcialmente a los contribuyentes de las
obligaciones municipales, están extralimitando sus atribuciones, al con-
ceder tales exenciones al pago de contribuciones de carácter municipal.
Por lo que toca a las materias gravadas por las entidades federativas,
y desde un punto de vista meramente jurídico, estos tipos de exenciones
o subsidios pueden considerarse bien aplicados, ya que el Estado, de
acuerdo a la aplicación de la norma jurídica, puede y está en su derecho
18 Artículo 29 de la Ley de Fomento a la Inversión para el Desarrollo Económico de

Sinaloa, 1996.

161
para determinar tales exenciones o subsidios, en el momento que desee;
pero sólo puede exentar de impuestos, derechos y/o contribuciones es-
peciales, cuando se trate de contribuciones estatales y las leyes
tributarias de los estados marquen o dispongan que tales subsidios
serán otorgados.
En este sentido, los municipios siguiendo el rigor de la Constitu-

ción, tendrán que recaudar las contribuciones que se generen por las
materias gravadas por la ley y que están en su favor en el texto de la
misma Constitución, es decir, con lo referido a la fracción IV, del artícu-
lo 115, que ya antes hemos comentado.
Dentro de este contexto, cabe hacer una reflexión acerca de que exis-
ten casos de algunos municipios que por disposición de su legislación
pueden exentar a determinados contribuyentes de las obligaciones de
contribuir, ya sea total o parcialmente. En estos casos cabe preguntar: ¿si
la Constitución, marca por una parte que “las leyes locales no establece-
rán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna res-
pecto de las contribuciones” establecidas en la Constitución, a favor de
los municipios, cómo es que los mismos municipios, en sus leyes de in-
gresos, exentan a determinados contribuyentes, (como es el caso en el
ámbito municipal, tratándose de contribuciones de agua y predial, a pen-
sionados, viudas sin ingresos fijos, entre otros.), Sí las leyes municipales,
son leyes de orden local?
Por otra parte, podemos mencionar que los funcionarios públicos

municipales, y sobre todo, los encargados de las funciones de recauda-
ción (Tesoreros y Directores de Ingresos), pudieran incurrir en responsa-
bilidades por no cumplir cabalmente las funciones inherentes al cargo
que ostentan.
Las exenciones que son marcadas en las leyes tributarias municipa-

les, no son los únicos casos en donde se presentan las contradicciones a
las estipulaciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, ya que hay casos donde existen otro tipo de conflictos rela-
cionados con el ejercicio de una potestad, o bien, se presentan opciones
para no hacerlo. Como ejemplo de este punto, podemos hacer la siguien-
te reflexión.
CAPÍTULO 4
162
Conflicto entre Las Leyes Ordinarias Locales y La Constitución Polí-
tica de Los Estados Unidos Mexicanos.
Aparentemente existe un conflicto de intereses entre la política so-

cial, y la política tributaria del mismo municipio, ya que por un lado el
artículo 115 de la CPEUM, establece que ni la federación, ni los estados
podrán exentar de las contribuciones a personas físicas o morales o ins-
tituciones oficiales, de las contribuciones señaladas a los municipios en
este artículo. Pero por el otro lado, los artículos 4, 25 y 123 del mismo
ordenamiento federal, que es sin duda la ley suprema de toda la Repú-
blica y, como consecuencia ninguna ley podrá ser contradictoria a ésta,
establece por ejemplo, en su artículo 4, párrafo sexto que “toda familia
tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establece-
rá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”;
Por su parte, el artículo 25 párrafo sexto establece que “bajo criterios de
equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de
los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalida-
des que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los
recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente”;
Asimismo, el artículo 123 primer párrafo establece, “toda persona tiene
derecho al trabajo digno y socialmente útil; Al efecto, se promoverán la
creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a
la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes,
deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán...”
Haciendo un análisis de estos artículos de la CPEUM, existen algu-

nas consideraciones a observar en materia de desarrollo sostenido, es
decir, por una parte el artículo 25 de la Constitución nos hace el señala-
miento que la federación apoyara e impulsará las empresas y consecuen-
temente la creación de nuevos empleos, para ello dictará las normas en-
caminadas e conseguir dicha situación, en este caso en particular, he-
mos observado que en las entidades federativas existen leyes emanadas
de los Congresos Locales, que buscan la ilación y la congruencia de estas
dos actividades. Es decir, por un lado, busca el desarrollo de los mu-
nicipios y, por el otro, incrementar las contribuciones que tienen a su
favor para poder responder con más elementos a las necesidades de
la población.

163
Y es aquí donde aparentemente existe este conflicto de intereses,
entre lo hacendario y lo social, ya que visto desde el punto meramente
hacendario, los incentivos que existen a las empresas de nueva creación
y los incentivos por las inversiones en los estados, tienen como objetivo
exentar al contribuyente por un periodo determinado de tiempo, con lo
que los municipios aparentemente ven mermados sus recursos públicos,
pero por otro lado, dentro del sector del desarrollo social sustentable, la
creación de nuevas empresas y desde luego de nuevos empleos en la
localidad aumenta considerablemente la capacidad productiva de las
empresas e incentiva el desarrollo de la localidad al tener más y mayor
movimiento de efectivo en la localidad.
Por lo que, si nos enfrentamos directamente al problema tendremos

que poner en la balanza cual de las cosas nos traerá mayores beneficios:
la creación de nuevas empresas que trae como consecuencia, que en un
futuro, a mediano plazo, el poder cobrar las contribuciones inmobilia-
rias a estos contribuyentes; o bien, ejercer rigurosamente la Ley y co-
brarles a estos “posibles” nuevos contribuyentes las contribuciones que
marcan las leyes de ingresos de los municipios.
El aparente conflicto de estos artículos de la Constitución, visto

desde otro enfoque, no es sino una mera apreciación estricta de las nor-
mas jurídicas, ya que los artículos 4, 25, y 123, son en sí la expresión de
las excepciones a las reglas generales y de carácter riguroso, al proponer
a las entidades federativas, posibles incentivos al desarrollo de sus loca-
lidades, tratando de no tener un menoscabo en el desarrollo de sus acti-
vidades como entes de gobierno.
No obstante, las reglas con excepción, debemos observar que en

muchas ocasiones estas reglas traen consigo una pérdida importante
al erario municipal, al no captar los recursos públicos que necesita
para solventar los gastos que generan la prestación de los servicios
públicos que proporciona y las gestiones que realiza como actividad
principal.
Por lo que el conflicto de gravar desde el inicio a una nueva empre-

sa o a la creación de una empresa que genera nuevos empleos, es sin
duda el conflicto, tanto del nivel municipal, como del estado, ya que a
CAPÍTULO 4
164
mediano plazo como mencionamos, estarían perdiendo dicha oportuni-
dad posiblemente.
Cabe hacer la aclaración que las leyes de desarrollo económico que

se establecen en los estados contemplan exenciones y subsidios a estas
empresas de nueva creación, pero persiguen un fin, que es a mayor pla-
zo, que es tener mayores ventajas comparativas en el incremento de las
contribuciones que pudieran recaudar las tesorerías.
No es trabajo de esta investigación poner en la balanza cuál de las

opciones sería la mejor para desarrollar las actividades inherentes de los
gobiernos locales, pero sí es objetivo de este trabajo, el mencionar que
este tipo de contradicciones en un marco teórico, daña considerable-
mente las potestades y competencias de los municipios, al optar por per-
mitir que las leyes de fomento económico de un estado se ejerzan
subsidiando a las empresas por las contribuciones que la misma Consti-
tución establece que no tienen la facultad para hacerlo.
(Art. 4) La Ley establecerá mecanismos

y Apoyos necesarios.
(115)
GRAVAR A TODA (Art. 25) Se apoyará a la empresa de
PERSONA
FÍSICA Y MORAL, ASÍ Mpio. Const. los sectores social privado de la
economía.
COMO A INSTITUCIONES
OFICIALES
(Art. 123) Se promoverán la creación

de empleos y la organización Social
para el trabajo.
Contraviniendo
a la misma
Constitución.
LEYES DE FOMENTO ECONOMICO, lo que conllevó al Estado

QUE MARCAN LIMITACIONES A LAS a crear leyes o reglamentos
POTESTADES DE LOS ENTES para tales efectos.
MUNICIPALES

165
4.5. LIMITACIONES DERIVADAS DE LA COORDINACIÓN HACENDARIA.
4.5.1. Limitaciones Derivadas de la Ley de Coordinación Fiscal.
Las limitaciones que tienen los Estados para el establecimiento de

gravámenes locales, que se derivan de la Coordinación Fiscal, son debi-
do a la manifestación expresa de la voluntad de éstos, plasmada a través
del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
cuyo propósito es regular de manera armónica las atribuciones en mate-
ria tributaria, tanto de la Federación como de las Entidades Federativas,
abarcando los tres niveles de gobierno, con el propósito de evitar la do-
ble o múltiple tributación.
La Ley de Coordinación Fiscal no enumera en forma expresa las

limitaciones que existen en cuanto a las atribuciones tributarias de los
estados para el establecimiento de contribuciones, sino que la función
de la Ley de Coordinación Fiscal, es señalar las reglas de distribución de
los rendimientos de los gravámenes federales en caso de que los Estados
se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, dándose por
entendido que las limitaciones en materia de potestad tributaria están ya
contempladas en las leyes sustantivas de los gravámenes en particular,
como son: la Ley del Impuesto al Valor Agregado y la Ley Especial sobre
Producción y Servicios, entre otras. La Ley de Coordinación Fiscal,
sólo se ocupa de establecer las limitaciones con lo que respecta a los
derechos.
En este contexto, el artículo primero de la Ley de Coordinación

Fiscal, señala Que la Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la
Federación, con los de los Estados, Municipios y el Distrito Federal; es-
tablece la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los
ingresos federales; distribuye entre ellos dichas participaciones; fija re-
glas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fisca-
les; constituye organismos en materia de coordinación fiscal y da las ba-
ses de su organización y funcionamiento19 ...
19 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 1.
CAPÍTULO 4
166
Podemos observar que la intención de la Ley, es servir como medio
para que las autoridades fiscales de los tres niveles de gobierno puedan
coordinarse para que haya una distribución de los ingresos más equitati-
va entre los tres niveles fiscales, evitando también que pudiera darse una
doble o múltiple tributación sobre una misma fuente. Para las Entidades
Federativas, el adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, sig-
nificó suspender algunas de las potestades y competencias tributarias
sobre impuestos, derechos y contribuciones especiales, para que fuera la
federación quien se encargara de administrar y recaudar los recursos
por dichas materias, dando a cambio las participaciones que le corres-
ponden a las Entidades Federativas y a los municipios, por el sacrificio
que realizan.
Para que esta forma de administrarse pudiera dar los resultados que
se esperaban como mencionamos, se tuvieron que suspender algunas de
las potestades y competencias tributarias de los Estados y de los Munici-
pios. Lo que también significó que se establecieran mecanismos o reglas
para que cualquier violación a su contenido fuera castigado; el Estado
infractor en su caso, será castigado con una cantidad equivalente al
monto estimado de la recaudación, que el violador obtenga en contra-
vención a la ley y sus convenios, descontándose del monto de las partici-
paciones que recibiría en ese ejercicio 20 .
De acuerdo con lo señalado en párrafos anteriores, las limitaciones

a las potestades y competencias de los municipios, son en relación a las
materias gravadas por la Federación; materias gravadas principalmente
por el Impuesto al Valor Agregado y por el Impuesto Especial sobre Pro-
ducción y Servicios, con las excepciones consignadas en cada materia.
Comentábamos que la Ley no tiene el objetivo de señalar limitaciones en
especial, salvo las limitaciones que se refieren a la materia de derechos, y
que la ley señala en el artículo 10-A:
20 Artículo 11 de la Ley de Coordinación fiscal, relacionado con el artículo 73 fracción

XXIX, 117 fracciones IV a VII y XI o 118 fracción I de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.

167
Artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal.
Derechos Estatales o Municipales que no mantendrán en vigor las
Entidades que opten por coordinarse en materia de Derechos:
De acuerdo al artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal, las

Entidades Federativas que opten por coordinarse en derechos, no man-
tendrán en vigor derechos estatales y municipales por las siguientes
materias:
z Las licencias, anuencias previas al otorgamiento de las misma, en

general concesiones, permisos o autorizaciones, o bien obligacio-
nes y requisitos que condicionen el ejercicio de actividades comer-
ciales e industriales y de prestación de servicios. Así mismo, los que
resulten como consecuencia de permitir o tolerar excepciones a una
disposición administrativa tales como la ampliación de horario...
z Registro o cualquier acto relacionado con los mismos...
z Uso de las vías públicas o la tenencia de bienes sobre las mismas...
z Actos de inspección y vigilancia...
Dichas limitaciones a las potestades y competencias tributarias de

los entes locales, cuentan con sus respectivas exenciones 21 , que se seña-
lan a continuación:
z Licencias de construcción.
z Licencias o permisos para efectuar conexiones a las redes públicas
de agua y alcantarillado.
z Licencias para fraccionar o lotificar terrenos.
z Licencias para conducir vehículos.
z Expedición de placas y tarjetas de circulación de vehículos.
z Licencias, permisos o autorizaciones para el funcionamiento de es-
tablecimientos o locales, cuyos giros sean la enajenación de bebidas
alcohólicas o la prestación de servicios que incluyan el expendio de
dichas bebidas, siempre que se efectúen total o parcialmente con el
público en general.
21 Artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal.
CAPÍTULO 4
168
z Licencias, permisos o autorizaciones para la colocación de anun-
cios y carteles o la realización de publicidad, excepto los que se rea-
licen por medio de televisión, radio, periódicos y revistas.
z Registro civil.
z Registro de la propiedad y del comercio.
z De estacionamiento de vehículos.
z Uso de vías públicas por comerciantes ambulantes o con puestos
fijos y semifijos.
z Uso o tenencia de anuncios.
De todo lo anterior, debemos entender como objetivo principal del

establecimiento de las limitaciones hacia los municipios, en esta materia
y las gravadas por IVA e IESPS, que el coordinarse con la federación trae
como resultado el poder distribuirse los rendimientos de las contribu-
ciones fiscales obtenidas por la federación. Los municipios, en casi to-
dos los casos reciben un mayor monto de recursos en términos reales,
que los que percibían antes de la coordinación; no obstante, ello implica
una serie de limitaciones de los Estados y los Municipios, en materia
tributaria.
4.5.1.1. Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Las limitaciones que se derivan de la Ley del Impuesto al Valor Agre-

gado, están comprendidas en su artículo 41, el cual señala que las Enti-
dades Federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
no establezcan ningún tributo sobre las materias consignadas en dicho
artículo. Por otra parte, el artículo 42 de la misma ley señala algunas
otras materias que son limitaciones para el nivel local, pero también se-
ñala las excepciones a lo dispuesto en el artículo anterior. El artículo 41
citado establece el sustento jurídico del Sistema Nacional de Coordina-
ción Fiscal, refiriéndose a las condiciones que deberán seguir las Entida-
des Federativas para convenir con la Federación, al adherirse al Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, y recibir de esa manera las participa-
ciones en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, conviniendo en
no mantener impuestos locales o municipales sobre las materias com-
prendidas en el artículo 41.

169
Artículo 41 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. 22
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los

Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fis-
cal para recibir participaciones en los términos de la Ley de Coordinación
Fiscal, conviniendo en no mantener impuestos locales o municipales sobre:
I.- Los actos o actividades por los que deba pagarse el impuesto al valor
agregado o sobre las prestaciones o contraprestaciones que deriven de los
mismos, ni sobre la producción de bienes cuando por su enajenación deba
pagarse dicho impuesto, excepto la prestación de servicios de hospedaje,
campamentos, paraderos de casas rodantes y de tiempo compartido.
Para los efectos de esta fracción, en los servicios de hospedaje, campamen-

tos, paraderos de casas rodantes y de tiempo compartido, sólo se considera-
rán el albergue sin incluir a los alimentos y demás servicios relacionados
con los mismos.
Los impuestos locales o municipales que establezcan las entidades federativas

en la enajenación de bienes o prestación de servicios mencionados en esta
fracción, no se considerarán como valor para calcular el impuesto a que se
refiere esta Ley.
II.- La enajenación de bienes o prestación de servicios cuando una u otras

se exporten o sean de los señalados en los artículos 2o-A y 2o-C de esta
Ley.
III.- Los bienes que integren el activo o sobre la utilidad o el capital de las
empresas, excepto por la tenencia o uso de automóviles, ómnibuses, camio-
nes y tractores no agrícolas tipo quinta rueda, aeronaves, embarcaciones,
veleros, esquíes acuáticos motorizados, motocicleta acuática, tabla de olea-
je con motor, automóviles eléctricos y motocicletas.
IV.- Intereses, los títulos de crédito, las operaciones financieras derivadas y

los productos o rendimientos derivados de su propiedad o enajenación.
22 Ley del Impuesto Al Valor Agregado, vigente al 2000.
CAPÍTULO 4
170
V.- El uso o goce temporal de casa habitación.
VI.- Espectáculos públicos consistentes en obras de teatro y funciones de

circo, que en su conjunto superen un gravamen a nivel local del 8% calcu-
lado sobre el ingreso total que derive de dichas actividades.
Queda comprendido dentro de esta limitante cualquier gravamen adicio-

nal que se les establezca con motivo de las citadas actividades.
VII.- La enajenación de billetes y demás comprobantes que permitan parti-

cipar en loterías, rifas, sorteos y concursos de toda clase, organizados por
organismos públicos descentralizados de la Administración Pública Fede-
ral, cuyo objeto social sea la obtención de recursos para destinarlos a la
asistencia pública.
Tampoco mantendrán impuestos locales o municipales de carácter adicio-

nal sobre las participaciones en gravámenes federales que les corresponda.
El Distrito Federal no establecerá ni mantendrá en vigor los gravámenes a

que se refiere este artículo.
Artículo 42 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los impuestos que los

Estados o el Distrito Federal tengan establecidos o establezcan sobre enaje-
nación de construcciones por las que deba pagarse el impuesto al valor
agregado.
En ningún caso lo dispuesto en el artículo anterior, se entenderá limitativo

de la facultad de los Estados y del Distrito Federal para gravar con im-
puestos locales o municipales la propiedad o posesión del suelo o construc-
ciones, o la transmisión de propiedad de los mismos o sobre plusvalía o
mejoría específica, siempre que no se discrimine en contra de los contribu-
yentes del impuesto al valor agregado.
Tratándose de energía eléctrica las Entidades Federativas no podrán de-

cretar impuestos, contribuciones o gravámenes locales o municipales, cual-
quiera que sea su origen o denominación, sobre:

171
I.- Producción, introducción, transmisión, distribución, venta o consumo
de energía eléctrica.
II.- Actos de organización de empresas generadoras e importadoras de ener-

gía eléctrica.
III.- Capitales invertidos en los fines que expresa la fracción I.
IV.- Expedición o emisión por empresas generadoras e importadoras de

energía eléctrica, de títulos, acciones u obligaciones y operaciones relativas
a los mismos.
V.- Dividendos, intereses o utilidades que representan o perciban las empre-

sas que señala la fracción anterior.
Se exceptúa de lo dispuesto en las fracciones anteriores, el impuesto a la

propiedad privada que grava la tierra, pero no las mejoras y la urbana que
pertenezca a las plantas productoras e importadoras, así como los derechos
por servicios de alumbrado público que cobren los Municipios, aun
cuando para su determinación se utilice como base el consumo de ener-
gía eléctrica.
4.5.1.2. Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
La ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, estable-

ce limitaciones a las potestades tributarias de los Estados, para el esta-
blecimiento de contribuciones de carácter local y las que en su artículo
27 señala: “los estados adheridos al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, no mantendrán impuestos locales o municipales sobre:
z Los actos o actividades por los que deba pagarse el impuesto que
dicha Ley establezca sobre las prestaciones o contraprestaciones, que
se derivan de los mismos, ni sobre la producción, introducción ni
distribución o almacenamiento, de bienes, cuando por su enajena-
ción deba pagarse dicho impuesto.
z Los actos de organización, de los contribuyentes del impuesto esta-

blecido en dicha Ley.
CAPÍTULO 4
172
z La expedición o emisión de títulos, fracciones u obligaciones y las
operaciones relativas a los mismos, por los contribuyentes del Im-
puesto que esta ley establece”23 .
Puede apreciarse, que el objetivo de la Ley contempla los mismos

rasgos característicos de la Ley del Impuesto al Valor Agregado es decir,
el objetivo aquí es que todo aquello que cause el impuesto, en este caso,
el IESPS, no podrá ser gravado por los Estados con impuestos locales,
de naturaleza estatal o municipal, lo cual se traduce en una limitación
importante y de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, las materias
consignadas en esta Ley no podrán ser gravadas, puesto que la propia
Ley de Coordinación Fiscal, señala sanciones a cargo de los Estados
infractores, cuando no cumplan con las disposiciones legales, de abste-
nerse de fijar cualquier contribución sobre estas materias.
La Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 11 y 11-A, establece

disposiciones tendientes a lograr una mayor eficacia de la coordinación,
en cuanto a las limitaciones establecidas a los estados, no solamente, por
la coordinación misma, sino también por aquellas limitaciones constitu-
cionales; así mismo, se establecen algunas sanciones a cargo de los esta-
dos infractores de las disposiciones que los limitan a fin de que se atien-
dan plenamente los compromisos derivados de la coordinación.
LIMITACIONES DERIVADAS DE LA
COORDINACION FISCAL
• Materias gravadas por el IVA.

LIMITACIONES
A LAS
POTESTADES Y
COMPETENCIAS • Materias gravadas por el IESPS.
MUNICIPALES
EN MATERIA DE
COORDINACION • Derechos establecidos en el art.
FISCAL 10-A de la Ley de Coordinación
Fiscal relacionado principalmente
con licencias.
23 Artículo 27 de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, vigente al

2000.

173
4.5.2. Limitaciones Derivadas del Sistema Estatal de Coordinación
Hacendaría.
Con la puesta en marcha del Sistema de Coordinación Fiscal en los

ochentas, se establece un marco jurídico histórico que permitió a las
Entidades Federativas aumentar sus ingresos considerablemente. Con la
participación de las Entidades en las funciones federales, el sistema tra-
jo la posibilidad de que los Estados mediante determinadas funciones
participaran en la recaudación de las contribuciones federales, instru-
mentándose convenios para tal fin. Como es conocido por todos, el sis-
tema avanzó hacia convertirse hoy, en una Coordinación Hacendaria,
para abarcar no sólo los ingresos, sino el gasto, el patrimonio y la deuda,
incluyendo en estas materias los ingresos provenientes del ramo 33 (fon-
dos de aportación federal, que se adicionaron a la Ley de Coordinación
Fiscal en 1998).
En el actual esquema de coordinación, los estados han ido avanza-

do hacia coordinarse con los municipios que los conforman, con el obje-
tivo de lograr mayor eficiencia, dando a los municipios un mayor grado
de participación en las actividades hacendarias locales que tienen rela-
ción con la coordinación Federación-Estado. De igual manera, se han
creado sistemas de coordinación local, en donde los municipios partici-
pan con sus estados en la realización recíproca de funciones del otro.
En este contexto, los estados han puesto en marcha una coordina-

ción hacendaria entre ellos y sus municipios, con la misma naturaleza
que tienen con la federación, es decir, con la puesta en marcha del siste-
ma la entidad federativa busca la armonía en el ejercicio de las faculta-
des tributarias, así como la de gasto, de patrimonio, de deuda, y la
concertación de las relaciones en materia hacendaria entre el Estado y
los Municipios, que implica que también exista entre ellos una colabora-
ción en las materias que se coordinen.
Por lo anterior, la coordinación hacendaria local, puede ponerse en

marcha a través de un convenio de adhesión y un convenio de colabora-
ción, lo que implica que primero se resuelva cuáles son las materias que
serán convenidas para que sean desarrolladas por ambos; y segundo que
en el convenio de colaboración se especifique cuales serán las funciones
CAPÍTULO 4
174
que desarrollarán cada uno. En otras palabras, el sistema estatal de coor-
dinación hacendaria Estado-Municipio, o bien Municipio-Municipio, se
basa en disposiciones legales o reglamentarias a nivel local que señalan
las materias administrativas o tributarias, en las cuales los integrantes de
dicha coordinación, podrán convenir en ejercer conjunta o separada-
mente las funciones a las cuales se comprometen en los convenios que
serán firmados.
La coordinación hacendaria local es entonces, un acuerdo en el cual

se distribuirán algunas de las funciones (operativas), o atribuciones (po-
testades tributarias), entre los distintos niveles de gobierno local, es de-
cir, una de las partes delegará a la otra, algunas o el total de las activida-
des que tenga en común, como por ejemplo: el cobro o administración
de algunas contribuciones en materia de ingresos, en materia de gasto, o
bien, la realización de alguna obra pública. De acuerdo a lo ya señalado,
la materia donde se pueden coordinar estos dos ámbitos de competen-
cia, por lo que se refiere a los ingresos, pueden ser:
z Registro de contribuyentes,
z Recaudación, notificación y cobranza,
z Fiscalización,
z Informática,
z Asistencia al contribuyente,
z Consultas y autorizaciones,
z Comprobación de cumplimiento de las disposiciones fiscales,
z Determinación de impuestos y de sus accesorios,
z Catastro técnico administrativo,
z Imposición y condonación de multas,
z Recursos administrativos, e
z Intervención en juicios.
Por lo que toca al tema de este trabajo, las limitaciones derivadas

del sistema estatal de coordinación hacendaria, que interfieren en las
potestades y competencias municipales, se puede percibir que aún cuan-
do el sistema de coordinación hacendaria local tiene altos propósitos,
contempla algunas limitaciones para los municipios, si este tipo de con-
venio no es bien implementado en la localidad. Esto es, si se transfirie-
ran a una sola parte las atribuciones o facultades expresas para desarro-

175
llar tributaria o administrativamente las materias que cada uno de ellos
les competen. Suponiendo que esa parte sea el Estado, aún con el fin de
cooperar en el bienestar hacendario local, la limitación a que nos referi-
mos, consiste en que el municipio suprima o deje en suspenso algunas
de las atribuciones que tiene en su favor, y en este caso, la concertación
de las funciones anteriormente municipales, pasarán a manos del Esta-
do, aún cuando el propósito sea buscar un mejor control de las activida-
des cedidas, un mayor rendimiento de las fuentes tributarias, así como
el uso racional del gasto, el empleo apropiado del crédito, la preserva-
ción y acrecentamiento del patrimonio, y la eficacia y la eficiencia de la
administración hacendaria municipal lo que se estaría haciendo es limi-
tar las atribuciones de los municipios.
Por otra parte, los convenios que se pueden firmar, dentro de esta
coordinación hacendaria local, son parciales o totales, es decir, sólo de
algunas funciones operativas o de apoyo, o bien, de administrar comple-
tamente la función o atribución. En un esquema de adhesión, el munici-
pio se vería muy limitado, ya que este sistema de coordinación implica
que dentro de los convenios que se firmen se establezcan en un sentido
rígido los supuestos de tal acto, lo que no permitiría al municipio contar
con la libertad de participar en las materias coordinadas; pero si el con-
venio que se firme se establece como un sistema abierto, en el cual como
política, se tiene la posibilidad de poder establecer una coordinación
que precise las reglas que regirán en cada caso especial (de las materias
coordinadas), se podría pensar que sería la mejor manera de que el nivel
municipal no sea limitado, sino invitado a participar en las materias que
se coordinarían.
En el supuesto de coordinarse, el municipio tendrá una relación

directa con el Estado, pero como mencionamos, esta situación compro-
metería las potestades y competencias que tiene a su favor, por lo que
podemos concluir que las limitaciones que los entes municipales pudie-
ran tener, a través de este tipo de convenio, son suspender total o par-
cialmente sus facultades y atribuciones en algunas materias; por otra
parte, podemos dejar abierto la posibilidad de que las entidades munici-
pales analicen la conveniencia de coordinarse, ya que de hacerlo, el mu-
nicipio podría verse beneficiado con un incremento a sus ingresos, de-
jando parcial o totalmente sus potestades y competencias tributarias.
CAPÍTULO 4
176
4.6. LIMITACIONES EN MATERIA ADMINISTRATIVA, DE COMPETENCIA MUNI-
CIPAL.
La actividad de dirigir la Hacienda en el ámbito municipal, trae

aparejado el concepto de “administración”, el cual se traduce o quiere
decir que le compete el desempeño de las funciones propias que tienen
que ver con la realización de los objetivos financieros del ente público.
Cuando dicho concepto se relaciona con el término “hacendario”, éste
toma otra posición terminolígica, siendo “el ejercer las funciones y reali-
zar las tareas que se refieren a los ingresos, gastos o patrimonio, y dentro
de cada uno de ellos las tareas que a cada uno correspondan.
La materia legislativa tiene un papel muy importante en las potesta-

des y competencias tributarias del nivel municipal para señalar cuales
son las materias de su competencia, las disposiciones normativas sobre
las cuales se sustenta la prestación de los servicios públicos, entre otros
aspectos. Las limitaciones en este aspecto se producen por malas inter-
pretaciones a las normas jurídicas, o bien por el desconocimiento de las
atribuciones para que los funcionarios municipales desarrollen sus fun-
ciones y atribuciones.
Las limitaciones del ente municipal en materia administrativa, tam-

bién son provocadas por diversos factores entre los cuales podemos men-
cionar: la baja recaudación de las contribuciones a su favor; la falta de
tecnología; el desconocimiento muchas veces de los bienes con los que
cuenta el municipio, así como por el desconocimiento o la falta de
implementación de procesos administrativos adecuados, entre otros fac-
tores.
Al respecto, el Lic. Humberto Morones Hernández24 , ha expuesto,

que “Particularmente en el ámbito de las haciendas públicas locales (que
incumbe también, a las municipales), el sistema tributario se enmarca en
un contexto caracterizado por:
24 Lic. Humberto Morones Hernández. Artículo publicado en la Revista Hacienda

Municipal No. 58 del INDETEC. Denominado “La Administración de los Derechos
Tributarios Municipales: Problemática Principal y recomendaciones Generales.”
1997 pág. 4

177
z Bajos índices de recaudación tributaria.
z Escasos aprovechamientos tecnológicos.
z Un sinnúmero de gravámenes en donde muchos de ellos resultan,
por diversas razones, incosteables para la administración.
z El no ejercicio hasta sus últimas consecuencias, del procedimiento
administrativo de ejecución.
z El escaso desarrollo de las funciones de fiscalización y control de
obligaciones.
z Un sistema administrativo sumamente burocrático.
z La escasa coordinación entre las diversas dependencias y sistemas
informativos que manejan datos afines de los contribuyentes, que
pueden ser aprovechados sin necesidad de duplicar funciones.
z Un gran número de personas que desconocen a ciencia cierta cuá-
les son sus obligaciones fiscales y qué trámites deben seguir cuando
éstos realizan determinados actos o actividades, que se encuentran
gravadas y reguladas por las leyes fiscales.
z Una autoridad fiscal que pone especial atención al contribuyente
cautivo, pero que resta importancia al análisis y conocimiento preci-
so de las causas de evasión fiscal.
z Falta de orientación y servicios eficientes al contribuyente y a la ciu-
dadanía en general.
z Escasez de recursos humanos calificados.
z Un caso normativo que resulta insuficiente en algunas materias, ex-
cesivo en otras, pero en general inaplicable eficazmente debido en
gran parte a la falta de conocimiento que sobre las leyes y reglamen-
tos tienen los propios funcionarios encargados de aplicarlas.”
En este entorno, el ente municipal se enfrenta también a la dura

decisión de: determinar cómo se desarrollará la prestación de los servi-
cios públicos, teniendo que resolver el obstáculo de la falta de recursos y
la resistencia de la ciudadanía al pago de las contribuciones municipa-
les. Dentro de este contexto, la falta de información, así como la falta o
desconocimiento del proceso para llevar a cabo sus funciones, son las
principales limitaciones en materia administrativa que enfrentan los en-
tes municipales, provocando restricciones en:
z La determinación de las cuotas o tarifas, que deberían cobrar por

los servicios prestados.
CAPÍTULO 4
178
z Los sistemas de cobro de las contribuciones a su favor.
z La incongruencia entre el costo de los servicios y el ingreso que por
los mismos conceptos se obtienen.
z La resistencia de los contribuyentes a pagar los derechos por con-
ceptos de servicios públicos.
z La recaudación de predial y agua.
z Los servicios de limpia.
z La disposición de los residuos.
z El bajo rendimiento derivado de los bienes que le pertenecen.
z El bajo rendimiento derivado de los servicios públicos que presta.
z El manejo de los fondos federales.
z Aspectos legales sobre la prestación de los servicios públicos.
z La no aplicación del Procedimiento Administrativo de Ejecución.
z Los múltiples registros de los contribuyentes o la falta de ellos.
z La asistencia técnica o apoyo a las funciones tributarias
z Atribuciones de los funcionarios públicos municipales.
z La determinación de los elementos tributarios.
z La planeación estratégica y de finanzas de los municipios.
z Las fuentes tributarias de los municipios.
z Una función de fiscalización de bajo desarrollo.
z El análisis presupuestario en proceso de crecimiento.
z El análisis de las inversiones públicas en la localidad.
z El control de gestión sobre:
z Producción de servicios.
z Infraestructura.
z El manejo de los recursos hacendarios.
z La capacitación de los recursos humanos con los que cuenta.
z Entre otros.
Aunado a esto, le podemos agregar aquellas limitaciones que se de-

rivan de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, leyes
ordinarias federales y leyes ordinarias del nivel local; lo que se traduce
en la evasión de las contribuciones por organismos públicos y de los
contribuyentes (personas físicas o morales).
Pero a su vez, puede considerarse como un problema, relacionado

con las normas jurídicas de los municipios, como son: la poca
desagregación de funciones, en un órgano con escasos recursos econó-

179
micos para desarrollar las funciones; una infinidad de factores internos
y externos que hacen que el ámbito municipal, no pueda cumplir cabal-
mente con las atribuciones que tiene encomendadas y limitaciones de
carácter administrativo, como las hemos manejado en este apartado, y
que tienen relación con el ámbito municipal.
Dentro de las limitaciones en el ámbito interno de los Ayuntamien-

tos, y principalmente dentro de las Tesorerías Municipales, las limitacio-
nes se reflejan en dos de sus materias tributarias, que son: la materia de
impuestos y la materia de derechos.
Por lo que corresponde a la materia de impuestos, tenemos a las

fuentes provenientes de las materias inmobiliarias, en donde se encua-
dran el predial, las transmisiones patrimoniales, la división y lotificación
de los terrenos o inmuebles, los fraccionamientos, entre otros; los prove-
nientes, de las actividades de espectáculos y diversiones públicas; los
anuncios o propaganda en la vía pública, entre los más importantes.
Por parte de los derechos, a las contribuciones establecidas para

regular las actividades de los particulares, por el uso y aprovechamiento
de los bienes del dominio público, los servicios y los actos de autoridad,
o bien, en donde, se encuadran a los servicios públicos, que satisfacen
una necesidad colectiva y de interés general: agua potable, alumbrado
público, seguridad, limpia, calles, parques y jardines, panteones, rastros,
mercados, etc.
Los derechos, como contribuciones municipales, también pueden

desagregarse en tres tipos, que son: actos del municipio para autorizar,
de los cuales se derivan las licencias, los permisos, o bien, la prestación
de un servicio público, prestados por organismos distintos al municipio;
actos de vigilar, de donde se derivan, los actos para cerciorarse que sus
disposiciones han de cumplirse; y los actos de consentir, en donde se
desprenden los actos por los cuales, se concreta a tomar notas y archivar,
es decir, se encuadra principalmente el registro civil, entre otros.
Los factores que hacen más difícil llevar a cabo los procesos de re-
caudación y/o administración de estas contribuciones, son las limitacio-
nes a las potestades y competencias de los municipios limitaciones esta-
CAPÍTULO 4
180
blecidas en los cuerpos normativos de los dos ámbitos superiores al ente
municipal.
Las limitaciones en materia de impuestos, como en otras materias,

tienen un espacio de actuación que también se ve limitado por factores
tanto internos, como externos, pudiendo ir desde:
z La falta de asistencia técnica a las funciones de recaudación.

z Los sistemas de cobro deficientes.
z La resistencia de los contribuyentes, al pago de la contribución.
z La falta de seguimiento de los sistemas de cobro.
z La falta de comunicación entre las distintas áreas del ayuntamiento.
z La falta de padrones confiables de los contribuyentes.
z La falta de políticas internas, para que los funcionarios municipales
puedan negociar con los particulares la forma de pago.
z La desinformación que recibe el contribuyente.
z Los trámites engorrosos que dificultan el cobro.
z La no aplicación, hasta las últimas consecuencias, del Proceso Ad-
ministrativo de Ejecución.
z Entre otras.
Dentro de las limitaciones en materia administrativa identificadas,

podemos mencionar que más que limitaciones en un término real u obs-
táculo, como son cuando éstas provienen de leyes o normas jurídicas,
que determinan la actuación de la entidad pública, son limitaciones de
carácter interno o administrativo, por lo que dependerá del ente público
municipal, el tratar de superar dichas limitantes a través de subsanar las
deficiencias en sus sistemas y la aplicación de los procesos administrati-
vos a cada una de sus partes.

181
CAPÍTULO 4
182

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z Los Estados integrantes de la Federación.

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2 CPEUM = Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

z La Plataforma Continental y los Zócalos submarinos de las Islas,

z Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que

z El espacio situado sobre el Territorio Nacional, con la extensión y

Este último elemento, es considerado como el conjunto de organis-

De acuerdo con esta interpretación, la Constitución Federal de Méxi-

1.2.2 Las Características del Estado.

Una de las características del Estado se aprecia cuando éste entra

LA ESTRUCTURA DE LA HACIENDA P ÚBLICA MUNICIPAL

Se puede diferenciar como característica especial, entre la

Dentro de la definición actual de Estado, trataremos de distinguir

Esto es, el Estado mismo se constituye como una unidad total e

Para que el Estado funcione correctamente, tiene que regular su

1.3 EL ESTADO NACIONAL.

Podemos mencionar que para aplicar el origen del Estado, existen

Las características que le serán atribuidas en la segunda de éstas

Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano, constituirse en una república

LA ESTRUCTURA DE LA HACIENDA P ÚBLICA MUNICIPAL

La soberanía, según el texto constitucional, es la representación del

Por otra parte, la democracia es la forma en que ese pueblo se orga-

Recordemos que el Estado Federal es la unión de dos o más estados

Podemos señalar que el estado nacional tiene como objetivos bási-

z Reconocer al estado libre, autónomo y soberano.

z Defender la soberanía exterior.

z Representar en el exterior a los estados miembros de esa Unión.

En un análisis a la Constitución Política Federal, encontramos como

z Existencia de dos órdenes jurídicos: Federación y Estado.

3 Guía Básica del Curso, “Introducción a la Hacienda Pública Municipal”. INDETEC