Reforma al sistema pensional colombiano: entre Estado (RPM), Mercado (RAIS), Social

(BEPS); equidad, cobertura, sostenibilidad fiscal

Colombian pension system reform: between State (RPM), Market (RAIS), Social (BEPS);
equity, coverage, fiscal sustainability

Artículo de investigación y reflexión

Jose Silva Ruiz

Profesor Titualar de Planta, Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, Bogotá.
Doctorado en Economía
[email protected]

Resumen:

Transcurridos treinta años de la creación del sistema pensional, ley 100 de 1993, se evidencian
problemas de baja cobertura, ineficiencia de la solidaridad, un permanente déficit financiero
(sostenibilidad), en general, inequitativo y regresivo.

El sistema está constituido por el Régimen Solidario de Prima Media, RPM, a cargo del Estado
(Colpensiones); el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, RAIS, administrado por
fondos privados (Asociación Fondos de Pensiones, AFP), y los servicios sociales
complementarios que incluyen programas asistenciales (adulto mayor), y el mecanismo de
Beneficios Económicos Periódicos, BEPS, para los trabajadores que no alcanzarán a
pensionarse.

¿Cómo remover las dificultades para diseñar una reforma de protección a la vejez?
La perspectiva de la nueva economía política permite analizar los intereses privados propios o
de las instituciones que representan los actores, los costos, beneficios y utilidades. Con base en
un análisis del sistema, y en algunas propuestas de reforma, se presenta una propuesta
alternativa.

Palabras clave: cobertura, equidad, solidaridad, sostenibilidad fiscal

JEL: G23, D63, E21, H55

Summary:

1
Thirty years after the creation of the pension system, Law 100 of 1993, there are problems of
low coverage, inefficiency of solidarity, a permanent financial deficit (sustainability), in general,
inequitable and regressive.

The system is made up of the Media Premium Solidarity Regime, RPM, in charge of the State
(Colpensiones); the Individual Savings Regime with Solidarity, RAIS (Pension Funds
Association, AFP), and complementary social services that include assistance programs
(elderly), and the mechanism of Periodic Economic Benefits, BEPS, for workers who will not
be able to retire.

How to remove the difficulties to design an old-age protection reform?

The perspective of the new political economy makes it possible to analyze the private interests
of oneself or of the institutions that the actors represent, the costs, benefits and utilities. Based
on an analysis of the system, and on some reform proposals, an alternative proposal is presented.

Keywords: coverage, equity, solidarity, fiscal sustainability

JEL: G23, D63, E21, H55

Introducción

Los sistemas pensionales descansan en cuatro principios: cobertura, equidad, solidaridad y

sostenibilidad.

El sistema pensional actual alcanza una cobertura de afiliados que oscila entre el 33 y 35% de
la población económicamente activa, el RPM cubre el 9.5% y el RAIS el 25.1%. Los bajos
niveles de cobertura tanto en porcentaje de cotizantes como del adulto mayor, obedecen en
buena parte, a la incidencia de la informalidad laboral en Colombia y a la población en pobreza
(44%).

El sistema pensional contributivo es inequitativo y regresivo. El RPM, en buena parte, es un

sistema subsidiado, y se canaliza en alto porcentaje para los quintiles 4 y 5; el 65% de los
cotizantes subsidian al sistema al no recibir pensión, el 2% de mayores ingresos reciben
contribuciones superiores a 16 smmlv.

En cuanto a la sostenibilidad, las pensiones otorgadas por los regímenes públicos (RPM +
Especiales) no alcanzan a ser financiadas con las cotizaciones de los trabajadores, por lo que el
Estado asignó $43.411 billones (PGN, 2021) para el pago de las mesadas pensionales. De este
monto del faltante pensional, $11,35 billones corresponden a Colpensiones, y el resto ($32,062

2
billones) a otras obligaciones pensionales de la nación (trabajo, defensa y policía, educación,
salud y protección social, planeación, comercio, industria y turismo, agricultura y desarrollo
rural, hacienda, ambiente y desarrollo sostenible, justicia y del derecho). El déficit de
Colpensiones fue heredado del Instituto de Seguros Sociales, ISS (en proceso de liquidación
entre 2012-2015), cuyos recursos fueron utilizados y dilapidados por los gobiernos de turno,
con gastos innecesarios y pésimas inversiones, entre otras, en el Banco Central Hipotecario y la
Caja Agraria.

Dos hechos significativos incidieron en el origen, evolución y estado actual del sistema general
de pensiones en Colombia. El “estado de bienestar”, con una influencia limitada y tardía en el
país, desde la década de los años cuarenta del siglo XX; y el “modelo de economía de mercado”
(1970), que tendría una gran incidencia a partir de la Constitución Política de 1991 en Colombia.

En este artículo se tratan seis temas: 1) la protección social en Colombia, y los modelos de
“Estado de bienestar” y de “economía de mercado” y su incidencia en el sistema de
aseguramiento; 2) La constitución política de 1991 y la ley 100 de 1993 (privatización de la
seguridad social); 3) El sistema pensional actual: los dos pilares contributivos RPM y RAIS; 4)
El pilar no contributivo: Adulto mayor y su integración con los beneficios económicos
periódicos, BEPS; 5) las propuestas y tendencias de reforma del sistema pensional en Colombia
y, 6) una propuesta de reforma alternativa.

1. El sistema de protección social, SPS, y de seguridad social integral en Colombia.

La protección social en Colombia presenta algunos antecedentes a fines del siglo XIX y
principios del siglo XX; sin embargo, es hasta la década de 1940, producto del Estado de
Bienestar, que se crean dos instituciones oficiales, la Caja Nacional de Previsión Social
(CAJANAL, 1945) y el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS, 1946), para cubrir a
los trabajadores de los sectores público y privado.

El SPS genera acciones que contribuyan a que las personas, los hogares y las comunidades
manejen el riesgo y a que la población más vulnerable, acceda a bienes y servicios que mejoren
sus condiciones de vida. Uno de sus dos pilares es el Sistema de Seguridad Social Integral
(SSSI), concebido como un conjunto de instituciones y procedimientos de que disponen las
personas y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento de los
planes y programas que el Estado y la sociedad deben proporcionar para cubrir la cobertura
integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. De
conformidad con la Ley 100 de 1993, el Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia se

3
compone de los sistemas de salud, de pensiones, de riesgos laborales y de los servicios sociales
complementarios (cuadro 1).

La protección social se define (entre otras) como una serie de intervenciones públicas para: 1)
ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo y, 2) apoyar a los más
pobres en situación crítica (Holzmann y Jorgensen, 2000, p. 2). En esta definición hay dos
componentes: un mejor manejo del riesgo, que corresponde al concepto de aseguramiento; y el
apoyo o ayuda a los más pobres, que implica una intervención de carácter asistencial. La
protección social se compone de dos pilares complementarios (cuadro 1), el “aseguramiento” y
la “asistencia social”.

Cuadro 1. Sistema de Protección Social en Colombia

Fuente: Elaboración propia, Proyecto de Investigación ESAP, 2019

El pilar de aseguramiento: es la versión actualizada y extendida de la seguridad social integral,

SSSI (ley 100 de 1993), conformado por los sistemas de, seguridad social en salud, SGSSS”,
general en pensiones, SGP”, y general de riesgos profesionales, SGRP”.

1. Sistema de seguridad social en salud. Tiene como objeto regular el servicio público esencial
de salud y crear condiciones de acceso al servicio a toda la población, en todos los niveles de

4
atención. Es operado por las Entidades Promotoras de Salud (EPSs) y la prestación del servicio
está a cargo de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPSs).

2. Sistema General de pensiones. El objeto es garantizar a la población el amparo contra las

contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones determinadas en la Ley 100 de 1993. De manera complementaria,
propende por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
en el sistema de pensiones.

Está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes, el Régimen Solidario de Prima Media
con prestación definida, RPM, de carácter público, administrado por Colpensiones; y el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, RAIS, de carácter privado, operado por las
Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías.

3. Sistema General de Riesgos Laborales. Conjunto de entidades públicas y privadas, normas y

procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión y a consecuencia del trabajo
que desarrollan. Su financiación proviene de la cotización obligatoria, determinada por el nivel
de ingreso y la clasificación del riesgo. Las entidades responsables de afiliación, registro y
recaudo de sus cotizaciones son las “Admistradoras de Riesgos Profesionales” (ARLs).

4. Servicios Sociales Complementarios (Colombia mayor). A partir de subsidios económicos se

busca proteger a las personas de la tercera edad que se encuentran desamparadas, no cuentan
con una pensión o viven en la indigencia y/o en pobreza extrema.

Programas adicionales que hacen parte del Sistema de Seguridad Social en Colombia: 1)
Cesantías (prestación social en forma de ahorro al que tienen derecho los empleados formales
para solventar su desempleo, y puede retirarse para pagar educación superior o comprar
vivienda), son administradas por los fondos privados y por el Fondo Nacional del Ahorro
(empleados estatales; 2) Subsidio familiar (prestación social cuyo objetivo fundamental consiste
en el alivio de las cargas económicas que representan el sostenimiento de la familia como núcleo
básico de la sociedad (Artículo 343 del Código Sustantivo del Trabajo). 3) El subsidio familiar
(prestación social que se paga en dinero, especie y servicios a los trabajadores formales afiliados
a las cajas de compensación familiar del país; su objetivo es aliviar las cargas económicas que
representa el sostenimiento de la familia; y tienen derecho al subsidio familiar los trabajadores
cuya remuneración mensual, fija o variable no sobrepase los cuatro (4) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv); 4) Beneficios Económicos Periódicos, BEPS (programa de ahorro
voluntario para la vejez, para los colombianos que no cuentan con la posibilidad de cotizar para
una pensión, o que al cumplir la edad no lograron obtenerla).

5
El pilar de “asistencia social”: Son los subsidios del Estado, de carácter monetario y no
monetario (cuadro 1). Los subsidios monetarios, giran recursos en dinero a las personas
focalizadas como beneficiarias, para la atención de los programas de familias en acción, jóvenes
en acción, Colombia mayor, generación E, agro ingreso seguro, vivienda, madres comunitarias
del ICBF, población desplazada por la violencia, entre otros; mientras en los no monetarios o
en especie, las personas puede acceder a los servicios públicos que ofrece o garantiza el Estado
de manera directa o indirecta a través de los operadores privados autorizados, y corresponden a
los programas de servicios de educación (básica, media, matrícula cero, ser pilo paga), salud,
servicios públicos domiciliarios, PAE, hogares comunitarios, atención a la primera infancia, y
demás programas del ICBF.

El sistema de seguridad social integral, SSSI, no sólo está diseñada en función de quienes tienen
contrato de trabajo formal, sino de toda la población, aunque una estrategia más completa de
aseguramiento implica la prevención, mitigación y superación de los riesgos, por lo tanto, no es
es sólo provisión pública de seguros, sino un sistema más integral.

Por su parte, el pilar de la asistencia social (cuadro 1) tiene su base en el denominado “gasto
público social” y la inversión social, y se financia en parte con los recursos de solidaridad
(aportes adicionales en salud, pensiones, servicios públicos domiciliarios, etc.), y con impuestos,
para constituir fondos de asistencia a los menos favorecidos y mitigar las consecuencias de la
pobreza y el desplazamiento.

El Fondo de Solidaridad Pensional, a su vez, se financia con los aportes de los afiliados que
tengan un ingreso base de cotización mensual igual o superior a cuatro (4) smmlv (1%); y con
los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes, así:
de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv, de un 0.6%, de
19 a 20 smlmv, de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% ; y los pensionados que devenguen
una mesada superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y hasta veinte (20)
con 1%, y los que devenguen más de veinte (20) con un 2%.

Según el informe de la OCDE (marzo 10 de 2022), en Colombia, 21 millones de habitantes son

pobres y 7.4 millones viven en pobreza extrema, siendo entre sus miembros, el tercer de mayor
desigualdad. Y agrega que, “la pandemia ha puesto de manifiesto importantes lagunas en el
ámbito de la protección social, sobre todo entre los trabajadores informales. Dado que cerca del
60 % de los trabajadores tiene un empleo informal, una buena parte de los más necesitados de
protección social carecen de ella. El Gobierno ha intentado llenar este vacío con prestaciones
no contributivas, pero la cobertura y los niveles de las prestaciones son escasos”. Agrega que,
si se garantizara una cierta cobertura de protección social básica para todos los ciudadanos, se

6
reduciría la informalidad laboral, se aumentaría la productividad y se disminuiría la pobreza y
la desigualdad, todos ellos desafíos que persisten en Colombia desde hace tiempo. Resalta
algunos problemas más permanentes, entre otros, que:

- La informalidad y el desempleo son altos, concentrándose en los más vulnerables,

- La informalidad laboral y la cobertura de la protección social están interrelacionadas,
- La cobertura de la protección social es escasa,
- El gasto social es escaso.

1.1 El modelo de “Estado de bienestar” y la formalización inicial del sistema de protección

social.

La protección social se inicia en Colombia de manera formal, con la adopción de algunos

parámetros del modelo de “Estado de Bienestar”, a partir de la creación de dos instituciones
oficiales, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL, Ley 6 de 1945) para los empleados
públicos, y el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS, Ley 90 de 1946; posterior ISS,
1967), para cubrir a los trabajadores del sector público y privado (Silva, 2019).

Estas dos instituciones, con cobertura muy limitada, y desde su origen con problemas de gestión
y financiamiento, consecuencia de los múltiples regímenes especiales. La creación adicional de
cajas y fondos específicos para trabajadores públicos por área de actividad y/o región, fueron
agudizando los problemas de sostenibilidad. Además, el ahorro público del ISS, se convirtió en
la caja de los gobiernos de turno para financiar programas e instituciones oficiales como el
Banco Central Hipotecario y la Caja Agraria, que terminaron desapareciendo. Los gobiernos
administraban el ICSS, pero no aportaban al mismo, lo que llevo a los trabajadores a solicitar
(1967) que se denominara tan sólo ISS, por cuanto éste era sostenido por los aportes de los
empleadores y empleados.

1.2 El modelo de “economía de mercado” y su incidencia en el sistema de aseguramiento.

Con el surgimiento del modelo de “economía de mercado”, la política de protección social y de

servicios públicos cambio radicalmente en Colombia a partir de la reforma constitucional de
1991, y de las normas de regulación como la ley 100 de 1993 (sistema de seguridad social
integral). La función del Estado “proveedor” dio paso a la del Estado “regulador”, en el cual el
sector público (descentralizado) y el sector privado funcionan como operadores de los servicios,
y el Estado regula, controla y supervisa la provisión con el supuesto de proteger el bien común
y el interés público.

7
Este modelo de “economía de mercado” que impera desde los años setenta del siglo XX en los
países de occidente, para su adopción en algunos países de América Latina, requirió de reformas
sociales, económicas y políticas, entre estas la reforma de sus constituciones políticas. Colombia
en el año 1991 reformo la Constitución Política para adoptar el modelo, con tres grandes
componentes: 1) los derechos y garantías de los ciudadanos; 2) la organización del Estado y, 3)
la privatización, con la cual se desmonta lo poco alcanzado del estado de bienestar y se acogen
los parámetros de la economía de mercado, que implican la reformulación de la función del
Estado, de productor, proveedor y financiador de bienes y servicios públicos, para asumir la
nueva función de regulador.

A partir de la constitución política de 1991 se crean las diferentes normas de regulación, para
garantizar la participación del sector privado en la producción de los bienes y servicios: ley 30
de 1992 sobre educación superior; ley 115 de 1994, General de Educación -media y básica-; ley
142 de 1994, sobre servicios públicos; ley 100 de 1993, de pensiones y salud; y las leyes sobre
vivienda. La normatividad sobre regulación condujo al desmonte de los operadores oficiales de
los servicios públicos, cedidos a los operadores privados (Silva, 2019).

Bajo el supuesto que, el modelo económico, político y social, adoptado en Colombia, permitiría
modernizar y ampliar la producción y la cobertura a toda la población, con base en la reducción
de costos y tarifas, garantizando así el crecimiento económico, producto de la mayor
productividad y eficiencia; entonces, al crecer la producción y la demanda agregada, aumentaría
el empleo y disminuiría el desempleo y la informalidad, bajarían los precios, y el Estado podría
dedicar esos nuevos recursos generados por la privatización, a un mayor bienestar para sus
habitantes. Sucedió todo lo contrario, la salud y la justicia prestan un servicio deficiente y de
mala calidad y con altos niveles de corrupción; los demás servicios prestados por los operadores
privados también son de baja calidad y con las más altas tarifas, no se logró reducir la
informalidad, se incrementó la pobreza y la desigualdad, y como consecuencia, la inseguridad
y la criminalidad producto del desempleo, del empleo informal y la falta de ingresos; todo lo
anterior, exige una mayor participación del Estado a través de un mayor gasto público social..
Las reformas al sistema pensional (2003 y 2005) fortaleció a los fondos privados de pensiones,
con bajas pensiones de los afiliados, y con bajos resultados en cobertura (Silva, 2019).

2. La constitución política de 1991 y la ley 100 de 1993 (la privatización de la seguridad

social).

La constitución política de 1991 en el artículo 48 establece que, “la seguridad social podrá ser
prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley”. El gobierno de la época
reestructuró el sistema pensional con la ley 100 de 1993, la cual marcó el comienzo de la
privatización de la seguridad social (salud y pensiones). El sistema pensional se materializo en

8
dos regímenes y en dos instituciones, el “Régimen Solidario de Prima Media”, RPM a cargo del
ISS (sustituido a partir de octubre del año 2012 por Colpensiones), y el “Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad”, RAIS (operado por las Administradoras de Fondos privados de
Pensiones y de Cesantías, AFP).

Las reformas periódicas y sistemáticas al sistema pensional en Colombia (1993, 2003 y 2005),
evidencian al igual que en los asuntos de economía pública que, en últimas, las decisiones son
de tipo político, con gran incidencia de los intereses del sector privado (financiero) bajo el
paraguas del modelo de “economía de mercado”. En un sistema capitalista, el Estado, los
gobiernos y la administración pública son proclives a los intereses del capital y en esencia a los
del sector financiero.

El diagnóstico general, señala los problemas del actual esquema, examinados desde la
perspectiva de los cuatro principios de todo sistema pensional: cobertura, equidad, solidaridad
y sostenibilidad.

La cobertura de afiliados oscila entre el 34 y 36% de la población económicamente activa, el

RPM cubre el 9.5% y el RAIS un 25.1%. Los bajos niveles de cobertura tanto en porcentajes de
cotizantes como del adulto mayor obedecen en buena parte a la incidencia de la informalidad
laboral en Colombia.

En cuanto la equidad, el sistema pensional es inequitativo y regresivo. El RPM es un sistema

subsidiado, en alto porcentaje para los quintiles 4 y 5. El Fondo de Solidaridad Pensional (FSP)
se constituye en la fuente de financiación del Programa Colombia Mayor.

Las predicciones de catástrofe del sistema público (publicitadas por Asofondos, por los actores
financieros socios o dueños de fondos privados, y por ANIF) se centran en los problemas de
sostenibilidad del sistema público, que no son, precisamente de Colpensiones, generando mala
información y confundiendo a la población sobre el RPM. Lo cierto es que las pensiones de los
regímenes públicos (RPM + Especiales) no alcanzan a ser financiadas con las cotizaciones
anuales de los trabajadores, y los gobiernos financian los faltantes a través del Presupuesto
General de la Nación, PGN, $43.411 billones en 2022, con un déficit de Colpensiones de
$11.349 billones; monto en todo caso inferior a los cerca de $70.520 billones que el PGN de
2021 debió destinar al servicio de la deuda pública, interna (abono a capital $20.318 e intereses
$ 23.739 billones) y externa (capital $14.652 e intereses $10.555 billones), para un total de
intereses pagados en el PGN 2021 de $34.294 billones. Uno de los acreedores de la deuda del
GNC son los fondos privados.

9
 Según el informe anual de Asofondos, el ahorro propiedad de los afiliados, registró al cierre de
2021, un monto de $357,8 billones, con rendimientos que, para los 12 meses, llegaron a $31,8
billones. En 2021, el 30,5% de este monto se invirtió en bonos de deuda pública, es decir,
compra de títulos de gobiernos que se financian con esa plata y se la devuelven a los fondos con
intereses previamente pactados. Entonces, la deuda pública con los fondos privados a 2021 es
de $109 billones (sin intereses).

3. El sistema pensional actual: los dos pilares contributivos RPM y RAIS

En Colombia, la “seguridad social integral” en pensiones está compuesto por dos regímenes
excluyentes creados en la Ley 100 de 1993, el régimen de prima media con prestación definida,
RPM, administrado por Colpensiones (fondo público); y el régimen de ahorro individual con
solidaridad, RAIS, administrado por fondos privados, que tienen como objetivo cubrir los
riesgos de invalidez, vejez y muerte para sus afiliados, y su financiación depende de las
cotizaciones realizadas a través de su vida laboral. Las principales diferencias entre los dos
regímenes se relacionan en el cuadro 2. Estos dos regímenes se diferencian, entre otros aspectos,
por la forma de obtener pensión de vejez, por el número de semanas cotizadas y edad (RPM),
mientras en el RAIS se adquiere por el número de semanas cotizadas y capital acumulado.

Cuadro 2. Afiliados al Régimen General de Pensiones: ventajas y desventajas

Régimen de ahorro individual (RAIS): Fondos Privados Régimen de Prima Media (RPM): Colpensiones
Aportes 16% IBC: Cuenta de Ahorro Individual (CAI), propiedad del Aportes 16% IBC: Fondo común, para luego pagar las
cotizante como único dueño. pensiones de todos.
Distribución del 16% del ingreso Base de Cotización (IBC):
• 11.5%: Cuenta de Ahorro Individual (CAI).
• 1.5%: Fondo de Garantía de Pensión Mínima.
• 3.0%: Pago por comisión de administración de la AFP; y a la Prima del
Seguro de Invalidez y Sobrevivientes.
Aportes Voluntarios a pensión obligatoria: tienen todas las garantías de los Aportes Voluntarios a pensión obligatoria: No.
aportes obligatorios que haces mensualmente a tu Pensión Obligatoria, como Opción: cotizar de manera adicional como independiente
rentabilidad, la garantía de la pensión mínima, y se puede solicitar el retiro
con seis meses de antelación.
Semanas requeridas para pensión: Dependerá únicamente de lo ahorrado en Semanas requeridas para pensión: 1.300 semanas (26
la CAI y de los rendimientos obtenidos a través del tiempo. años).
Si a la edad de pensión (mujer 57 años, hombre 62 años), el capital ahorrado
requerido es insuficiente, se puede acceder a la pensión a través de otra vía:
tener 1.150 semanas de cotización.
Edad mínima requerida para pensión: No hay requisito de edad, pero el Edad mínima requerida para pensión: 57 años para las
capital ahorrado en la CAI, debe ser equivalente a mínimo el 110% de un mujeres; y 62 años, para los hombres.
SMMLV; caso contrario, devuelven lo ahorrado con la rentabilidad obtenida.
Modalidades de pensión: Al momento de pensión se podrá elegir una de las
siete modalidades existentes en los Fondos de Pensión:
1. Renta Vitalicia. Modalidades de pensión: Solo existe una, “Renta Vitalicia”.
2. Retiro Programado.
3. Retiro Programado con Renta Vitalicia Diferida
4. Renta Temporal Variable con Renta Vitalicia Diferida.
5. Renta Temporal Variable con Renta Vitalicia Inmediata.
6. Retiro Programado sin Negociación de Bono Pensional.
7. Renta Temporal Cierta con Renta Vitalicia de Diferimiento Cierto

10
 Liquidación de la pensión: Dependerá de lo ahorrado y de los rendimientos Liquidación de la pensión: El porcentaje inicial de la
obtenidos en la Cuenta de Ahorro Individual (CAI), conformado por: pensión será equivalente al 65% del Ingreso Base de
CAI= (AO+AV+BP+R) Liquidación, IBL (promedio salarial de los últimos 10 años)
Donde: para las primeras 1.300 semanas (26 años); y a partir del año
AO = Aportes Obligatorios 2005, por cada 50 semanas adicionales, el IBL de pensión
AV= Aportes Voluntarios se incrementa en 1.5% sin sobrepasar el 80% (monto
BP= Bono Pensional máximo con 1.800 semanas, equivalente a 35 años).
R= Rendimientos generados. Nota 1: Ver Ley 100, artículo 34, “Monto pensión de vejez”.
Nota: El Bono Pensional, también generará rendimientos. Nota 2: Con la fórmula del artículo 34, el monto de pensión
oscilará entre el 65 y el 55% del IBL (con 1.300 semanas),
y entre 70,5-75% (1.800 semanas).
Nota 3: La pensión no podrá ser inferior a 1 SMLMV ni
superior a 25 SMLMV.
Heredabilidad: El cotizante o aportante como único dueño de de la cuenta de Heredabilidad: La esposa o compañera permanente con más
ahorro pensional, CAI, si no hay beneficiarios directos, los saldos de la de 5 años de convivencia; y los hijos, padres o hermanos
cuenta son heredables, hasta el quinto grado de consanguinidad discapacitados, si eran dependientes (según los porcentajes
de ley establecidos).
La mejor opción entre Rais y RPM: Bajo las mismas condiciones de aportes de cotización y edad de retiro, un cotizante al RPM podría
obtener más del doble de pensión que un cotizante al RAIS.
Fuente: diseño del autor con base Asofondos, y en Informe de Gestión de Colpensiones, 2022.

3.1 Número de afiliados al Régimen Pensional: RAIS, RPM

El número de afiliados al Régimen de Pensiones en diciembre de 2021 registraba la cantidad de

24.561.642, de los cuales el 27.6% (6.784.469) corresponde al RPM, y el 72.4% (17.778.173)
al RAIS. La distribución se muestra en la tabla 1:

Tabla 1. Afiliados al Régimen General de Pensiones, total a diciembre de 2021

Régimen de ahorro individual (RAIS): Régimen de Prima Media (RPM):
Fondos Privados Instituciones oficiales
PORVENIR: 7.928.619 44,6% COLPENSIONES: 6.782.726 27,2%
PROTECCIÓN: 6.293.119 35,4% FONPRECON: 916 0,004%
COLFONDOS: 2.488.804 14% F. ANTIOQUIA: 411 0,002%
SKANDIA 1.066.631 6% CAXDAC: 416 0,002%
Total Afiliados AFP: 17.778.173 72,4% Total Afiliados RPM: 6.784.469 27,6%
Total de Afiliados al Sistema General de Pensiones diciembre 2021: 24.561.642
Fuente: diseño del autor con base en “Informe de Gestión”, Colpensiones, dic. 2021; y pág. Web Asofondos

A diciembre de 2021 los afiliados al Régimen de Prima Media (Colpensiones) alcanzaron

6.782.726, la evolución se presenta en la tabla 2. Colpensiones cuenta con 6,8 millones de
afiliados, 800.000 más que los que recibió del liquidado ISS en 2012, lo cual equivale al 27,2%
de los 24,5 millones de colombianos afiliados al sistema pensional a diciembre de 2021.

En relación con el comportamiento de los traslados entre regímenes en el año 2021, en términos
de recursos económicos, significó una cifra de ingresos de $9 billones de pesos a Colpensiones
provenientes del RAIS (Colpensiones, 2021, vol. 3, p. 15).

11
 Tabla 2. Evolución de afiliados 2021 a Colpensiones
Dic 2020 6.811.214
Nuevos afiliados 118.871
Traslados Ingreso 83.236
Traslados Egreso 1.586
Fallecidos 62.554
Pensionados o indemnizados 166.455
Dic 2021 6.782.726
Fuente: informe de gestión 2021, vol. 3, Estadísticas, Colpensiones

En la distribución estadística por rango salarial de los afiliados (tabla 3), se observa que, el
87.79% de las personas cotizan sobre montos menores o iguales a 2 smmlv, el 6.12% con montos
entre 2 y 4 smmlv y el 6.09% con montos superiores a 4 smmlv. (Colpensiones, 202, p. 351).

Tabla 3. Distribución estadística afiliados a Colpensiones por rango salarial

Rango Salarial Cantidad Porcentaje
Hasta 2 5.954.591 87,79%
>2 <= 4 414.788 6,12%
>4 <= 7 222.888 3,29%
>7 <= 10 94.665 1,40%
>10 <= 13 36.653 0,54%
>13 <= 16 20.440 0,30%
> 16 38.701 0,57%
Total 6.782.726 100,00%
Fuente: Colpensiones, Informe de gestión 2021

3.2 Número de afiliados cotizantes al régimen contributivo de pensiones

En cuanto al número de afiliados cotizantes al Régimen de Pensiones, a diciembre de 2021 se

registraban 9.680.155, de los cuales el 27.8% (2.699.671) corresponde al RPM, y el 72.2%
(6.980.484) al RAIS. La distribución se muestra en la tabla 4.

Tabla 4. Afiliados Cotizantes al Régimen General de Pensiones: 2018 - 2021

Sistema/año 2018 2019 2020 2021
RPM 2.355.904 2.664.707 2.594.970 2.699.671
RAIS 6.082.148 6.561.672 6.205.017 6.980.484
Totales 8.438.042 9.225.377 8.799.987 9.680.155
Fuentes: diseño del autor con base en el “Informe de Gestión” 2021, V. 2, Colpensiones; y Superintendencia
Financiera de Colombia 2022, Sistema General de Pensiones, afiliados cotizantes y no cotizante 2004-2020.

En realidad, lo que cuenta es el número de cotizantes afiliados, pues son los que aportan al
sistema de pensiones, mientras los afiliados son los potenciales beneficiarios del aportante. El
número de cotizantes o aportantes oscila permanentemente por condiciones de estabilidad y

12
movilidad laboral, y porque algunos cotizantes son independientes o contratistas privados o
públicos.

3.3 Pensionados en el régimen del sistema general de pensiones a 2021

A partir del año 2014 se establece como requisito para obtener una pensión en el régimen de
prima media, RPM, una edad mínima de 62 años para los hombres y 57 para las mujeres, y en
ambos casos haber cotizado 1.300 semanas (26 años) y un máximo de 1.800 semanas (35 años).

A diciembre de 2021 el total de pensionados (tabla 5) ascendió a 1.737.292; a los fondos

privados corresponden 240.824 (14%), y a Colpensiones 1.496.468 (86%). “A diciembre de
2021 el total de pensionados de Colpensiones se sitúa en 1.496.468; de los cuales 1.067.251
(72%) corresponde a pensionados por vejez, 76.436 (5%), a pensionados por invalidez, y
352.781 (23%) son pensionados por sustitución o sobrevivencia” (Informe Colpensiones, 2021,
p. 352).

Tabla 5. Pensionados Régimen Sistema General de Pensiones a dic. 2021

Régimen de ahorro individual (RAIS): Régimen de Prima Media (RPM):
Fondos Privados Instituciones oficiales
Fondos Privados 240.824 (14%) COLPENSIONES: 1.496.468 (86%)
Total Pensionados del Sistema General de Pensiones: 1.737.292 (5,78% de afiliados)
Fuente: informe de gestión 2021, Estadísticas, Colpensiones

En cuanto a la distribución por género sobre las pensiones reconocidas por Colpensiones, más
de la mitad corresponde a mujeres con el 57%, mientras que los hombres representan el 43%
del total de los pensionados, lo cual se explica porque en un alto porcentaje, son mujeres las
beneficiaras de las pensiones por sustitución o sobrevivencia (Informe Colpensiones, 2021, p.
352).

Tabla 6. Distribución de pensiones por nivel salarial, RPM

Rango Salarial Cantidad Porcentaje
Menos de 2 SMMLV 1.159.215 77,46%
Entre 2 y 4 SMMLV 215.307 14,39%
Entre 4 y 7 SMMLV 79.836 5,33%
Mayor a 7 SMMLV 42.110 2,81%
Total 1.496.468 100,00%
Fuente: Gerencia de Planeación Institucional, Colpensiones 2021

Teniendo en cuenta el rango salarial de las pensiones (tabla 6), se observa que el 91.8% de estas
corresponden a montos hasta de 4 salarios mínimos, de las cuales el 77.46% del total son

13
pensiones de menos de 2 smmlv, y el 14.39% son pensiones entre 2 y 4 smmlv. En el mismo
sentido, sólo el 3% de los pensionados de Colpensiones superan los 7 smmlv (Informe
Colpensiones, 2021, p. 353).

4. El pilar no contributivo: Adulto mayor y su integración con los beneficios económicos

periódicos, BEPS.

El Decreto 1833 de 2016, establece la coexistencia del programa de Beneficios Económicos

Periódicos con otros programas de los Servicios Sociales Complementarios. Las personas que
pertenezcan a los niveles 1 o 2 del Sisbén, pueden recibir simultáneamente el subsidio del
Programa de Protección Social al Adulto y el Beneficio Económico Periódico de BEPS
(Colpensiones, 2021, p. 117).

Según el Informe de Gestión de Colpensiones (2021, p. 11), para “los beneficiarios de Anualidad
Vitalicia se gestionó su ingreso ante el Administrador Fiduciario del Fondo de Solidaridad
Pensional – Colombia Mayor, para que recibieran el Subsidio al Adulto Mayor y que mantienen
su cupo vigente al cierre del año 2021, son 17.000, con un promedio de BEPS + Colombia
Mayor de $314.937 que se entrega cada dos meses.”

4.1 El programa del adulto mayor.

Es un programa de pensión no contributiva, con el objetivo garantizar un ingreso mínimo para

los ancianos que se encuentran en situación de extrema pobreza, que no pueden cubrir sus
necesidades básicas de forma autónoma. La población meta son los adultos mayores en situación
de extrema pobreza y con cotizaciones previsionales insuficientes. El programa considera a los
ancianos que viven con la familia con un ingreso total menor a un salario mínimo. Apoya la
provisión de servicios sociales básicos o complementarios según características del destinatario.
También tienen derecho a recibir esta pensión contributiva los residentes de los Centros de
Bienestar del Anciano (CBA) o que asisten como usuario a un Centro Diurno (Colpensiones,
2021, vol. 2, p. 106).

El marco legal del programa está, contemplado en Ley 797 (2003); Decretos Reglamentarios
569 y 4112 (2004); Documento CONPES 70 (2003), 78 (2004) y 82 (2004); Decreto 3771
(2007). “Colombia Mayor” se desarrolla en 1.107 municipios y 3 inspecciones departamentales,
cuenta con más de 1.698.000 beneficiarios en el programa y es apoyado por las alcaldías
municipales, quienes cumplen un papel fundamental en la ejecución y seguimiento del programa
(Colpensiones, 2021, vol. 2, p. 107).

14
Este programa corresponde al régimen subsidiado en pensiones, se financia con el Fondo de
Solidaridad Pensional (FSP), creado por la Ley 100 de 1993, con el objeto de subsidiar los
aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores informales de bajos ingresos, de los
sectores urbano y rural; en efecto, la ley 100 estableció un programa de auxilios para los
ancianos indigentes mayores de 65 años (Colpensiones, 2021, vol. 2, p. 107).

Según el Informe anual de Colpensiones (2021, vol. 2, p. 107), el auxilio consiste en un apoyo
económico de hasta 50% del smlmv, financiado con recursos del Presupuesto General de la
Nación, PGN, y con cofinanciación de las entidades territoriales. Actualmente, los subsidios del
Programa Colombia Mayor se entregan bajo estas dos modalidades:

1) Subsidio económico directo: son recursos que se giran directamente a los beneficiarios a
través de la red bancaria o de entidades contratadas para este fin.
2) Subsidio económico indirecto: son recursos que se otorgan en Servicios Sociales Básicos, a
través de Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos.

4.2. Beneficios Económicos Periódicos, BEPS.

Concebido mediante el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la

Constitución Política, para conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo, a aquellas personas que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho
a una pensión o que no pueden cotizar al Sistema General de Pensiones. Los BEPS se han
desarrollado y fortalecido a través de los años, mediante diversos instrumentos jurídicos que
reglamentan el acceso y asigna su administración a Colpensiones.

La oferta de BEPS se ha extendido a todos los ciudadanos con ingresos inferiores a un salario
mínimo, cubriendo todos los departamentos y municipios del país, dirigido a la población
carente de un mecanismo de ahorro para su vejez. En el Plan Nacional de Desarrollo 2018 –
2022 y en el Decreto 1174 de 2020, se establece y reglamenta el Piso de Protección Social en
cuyos componentes se encuentra la vinculación a BEPS, como mecanismo de protección para
la vejez de la población que devenga menos de un salario mínimo, y que cuenta con alguna
relación laboral, y también para las personas independientes que voluntariamente quieran
acceder a este mecanismo. Actualmente, cerca de 1,6 millones de personas están vinculadas,
con 824.000 ahorradores en el Programa BEPS y 37.843 beneficiarios que reciben un ingreso
vitalicio, para proteger su vejez (Colpensiones, Informe 2021, vol. 2, p. 107).

Según el Informe de Gestión de Colpensiones (2021, vol. 1 y 2), durante la vigencia 2021 y con
corte al 31 de diciembre se han expedido un total de 6.492 anualidades vitalicias, con lo que el
número total de beneficiarios de este ingreso vitalicio asciende a 37.843, lo que corresponde a

15
un incremento del 21% respecto del acumulado al cierre de 2020. A partir del año 2018, se
aprecia un incremento exponencial de número de beneficiarios de anualidades vitalicias BEPS,
pasando de 8.913 beneficiarios a 37.843 a diciembre de 2021, con un incremento de cuatro veces
en tan solo tres años, como se observa en la tabla 7.

Tabla 7. Cupos vigentes BEPS – Colombia Mayor, 2021.

Año de Ingreso Beneficiarios Promedio BEP+
Activos Colombia Mayor
jul-05 72 $254.851
2015 150 $261.086
2016 709 $262.974
2017 2.366 $246.384
2018 2.353 $262.599
2019 8.612 $356.030
2020 2.010 $307.191
2021 728 $309.806
Total 17.000 $ 314.937
Fuente: Gerencia de Redes e Incentivos. Cifra en pesos $

Las fuentes de financiación de las anualidades vitalicias provienen de recursos diversos: los
ahorrados por los vinculados al programa, los trasladados desde el Sistema General de Pensiones
(SGP), de personas que cotizaron al Sistema pero que no lograron completar los requisitos para
obtener la pensión, los aportes de terceros, los recursos del Programa de Subsidio Aporte a la
Pensión (PSAP) y los recursos de la estampilla pro cultura para beneficiar a Creadores y
Gestores Culturales con un ingreso vitalicio.

Se pueden afiliar al programa los ciudadanos colombianos, mayores de 18 años, con ingresos
inferiores a un (1) Salario Mínimo Mensual Vigente; a través de Colpensiones o de un Fondo
Privado de pensiones. Si el afiliado utiliza los recursos ahorrados en BEPS y sus rendimientos,
para completar el número de semanas mínimas requeridas y acceder a su pensión; en este evento
tendrá derecho al 20% del incentivo periódico; es decir, al 20 % de los aportes realizados por el
beneficiario (Colpensiones, 2021, vol. 2, p. 109).

El incentivo es un subsidio que consiste en un aporte económico otorgado por el Estado y se

calcula anualmente de manera individual para cada beneficiario sobre los aportes que haya
realizado, de esta manera se constituye en un apoyo al esfuerzo de ahorro. La normatividad
vigente estableció un monto mínimo de ahorro de $5.000 y máximo al año de $990.000 para el
año 2017. El total de ciudadanos vinculados a los BEPS a diciembre 31 de 2017 fue de 937.458
(tabla 6).

16
La población rural colombiana viable para vincular a BEPS se estima en 3.075.274 ciudadanos,
de los cuales, el 76% se concentra en 10 departamentos, con mayor participación Antioquia
(13.2%), Cundinamarca (8.9%) y Santander (8.2%).

5. Las propuestas y tendencias de la reforma del sistema pensional en Colombia.

Desde el año 2015 se han presentado diversos diagnósticos y propuestas de reforma al sistema
pensional colombiano, tanto de instituciones internacionales como el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID, el Fondo Monetario Internación, FMI, la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico, OCDE; y a nivel nacional por parte de Asofondos, Anif, Fedesarrollo,
DNP, Fescol y la Unión Sindical Obrera. A continuación, se resaltan lo que consideramos el eje
central de cada una.

5.1 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Ocde, con ocasión de la gira

del presidente Duque a varios países de Europa, le presentó en la ciudad de París, Francia, en
febrero 11 de 2022, los resultados de un ‘Estudio Económico sobre Colombia’. El documento
contiene un capítulo especial sobre el sistema pensional.

Según la Ocde, Colombia requiere una reforma al sistema pensional para resolver el problema
social de más de la mitad de la población mayor de 65 años, que no tiene acceso ningún tipo de
pensión. Afirma la Ocde que el sistema contributivo de pensiones es regresivo y que se requiere,
establecer un régimen único, aumentar la edad de jubilación de manera gradual, y qué, aunque
hay pilares privados y públicos, el público no cubre a la población más pobre, lo cual impide
cerrar las brechas sociales. La cobertura del sistema pensional es baja y, al ser regresivo termina
beneficiando a los de mayores ingresos. Sin embargo, destaca, que programas como Colombia
Mayor son importantes; y recomienda ampliar este programa y el de los Beneficios Económicos
Periódicos, BEPS.

La necesidad de una reforma estructural del actual sistema de pensiones se requiere por la baja
cobertura, la inequidad y elevada desigualdad. Es necesario crear una prestación básica y
universal para pensiones no contributivas; es decir, una pensión mínima básica; además,
fusionar los regímenes de pensiones en uno solo y obligatorio, como complemento de la pensión
básica universal.

Resalta el documento, que el 45% de los mayores de 65 años no recibe ningún tipo de pensión
por jubilación, y que Colombia tiene uno de los niveles más elevados de pobreza, desigualdad
de ingresos e informalidad del mercado laboral de América Latina. Para la Ocde, la cobertura

17
universal de las pensiones podría lograrse reformando el complejo sistema de pensiones actual,
y adoptando en su lugar un sistema más sencillo basado en tres componentes, sería un positivo
avance el pensar en un sistema universal no contributivo a los mayores de 65 años, para buscar
reducir los niveles de pobreza en la tercera edad, y de los beneficios obvios de mejorar la equidad
y la cohesión social.

Según la Ocde, con un mercado laboral sin recuperarse por la pandemia COVID-19, aumenta
las brechas de acceso, llevando a la mano de obra al mercado informal. Al respecto, la reciente
aprobación del aumento del salario mínimo para el año 2021 en 10,07 %, parece ser
contraproducente, empujado a muchos trabajadores a empleos informales, a empleos por cuenta
propia y al desempleo; además del hecho de que cerca de la mitad de la mano de obra obtiene
un sueldo inferior al salario mínimo en Colombia, cifra que es mayor en el caso de los
trabajadores por cuenta propia, las mujeres, los trabajadores informales, los jóvenes, los
trabajadores poco cualificados y los empleos rurales, cuya productividad laboral termina siendo
inferior. En general, el problema de acceso al sistema de seguridad social es dramático y oscila
entre el 47 % y el 50 %.

5.2. Fondo Monetario Internacional, FMI.

La misión del Fondo Monetario Internacional, en la visita de evaluación de abril de 2018

advirtió, que el sistema de pensiones tiene una baja cobertura y es altamente regresivo. "Por eso
reducir las tasas de reemplazo y aumentar las edades de jubilación de hombres y mujeres serían
pasos importantes”, y ajustarse al hecho innegable de que la vida promedio de los ciudadanos
se ha elevado, y de que la mayoría de los jubilados cercanos a los 60 años, bien pueden todavía
laborar no menos de cinco años más e incrementar de paso su mesada pensional (Silva, 2019).

Para el FMI, el sistema de pensiones tiene una baja cobertura, es altamente regresivo, y esto
demanda reducir las tasas de reemplazo y aumentar las edades de jubilación de hombres y
mujeres de manera gradual, para fortalecer el sistema pensional. Un aumento en la edad de retiro
y una equiparación entre hombres y mujeres; también de manera gradual que garantice a la gente
conocer a qué edad se va a pensionar (Silva, 2019).

Se deben diseñar reformas estructurales más profundas del sistema contributivo con el fin de
ampliar el acceso a las pensiones, ya sean gestionadas por Colpensiones o por el sistema de
ahorro privado, para propender y garantizar la “sostenibilidad financiera del sistema”. Los
sistemas pensionales de prima media y ahorro individual no deberían competir entre ellos;
recomienda, además, que se implante una pensión no contributiva que cubra a los pobres, para
combatir la pobreza (Silva 2019).

18
5.3 Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2015)

Para el BID, Colombia necesita una reforma del sistema pensional, cuyo objetivo se orienta a
solucionar los problemas de baja cobertura, alta inequidad del sistema, y potenciales riesgos de
sostenibilidad fiscal dada la transición demográfica, la competencia desigual entre el régimen
de prima media (RPM) y el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS).

La estructura del actual sistema colombiano plantea una reforma consistente con visión a largo
plazo que, (i) considere el sistema pensional en su conjunto; (ii) incremente cobertura; (ii)
mantenga un equilibrio entre contribuciones y beneficios; (iii) reduzca la inequidad; (iv)
proporcione subsidios apropiados, progresivos y sostenibles; (v) y proporcione cobertura
efectiva de riesgos (muerte, longevidad, volatilidad del tipo de interés). Los puntos centrales de
una reforma implican (Silva, 2019):

A. Incrementar la cobertura del sistema para:

- Expandir el apoyo a la vejez provisto por Colombia Mayor para establecer un pilar no
contributivo universal anti-pobreza, con una fuerte institucionalidad que asegure su
sostenibilidad y rendición de cuentas.
- Obligatoriedad de acceder al beneficio de garantía de pensión mínima en el RAIS si se cumplen
el criterio de elegibilidad independientemente de si se tienen otros ingresos o no.
- Ampliar y potenciar la opción de acceder a las rentas vitalicias ofrecidas por el BEPs para
todos los que hoy contribuyen al sistema contributivo (RAIS o RPM) pero que no calificarán
para una pensión.
- Implementar acciones paralelas a la reforma pensional a partir del trabajo formal.

B. Rediseñar el sistema pensional eliminado la competencia entre regímenes contributivos. Esto

implica reformar el régimen de prima media hasta marchitarlo completamente o,
alternativamente, convertirlo en un pilar de beneficio definido básico.

5.4 La propuesta de Fedesarrollo (2018).

Según Fedesarrollo, la idea de un sistema multipilar consiste en que cada componente o Pilar
del sistema pensional, complemente a los otros en la conformación de los ingresos de la
población mayor.

El Pilar Cero o No Contributivo busca suplir una función asistencialista a través del pago de
subsidios focalizados en la población más vulnerable, que tiene capacidad de realizar aportes a
la seguridad social o cuyos aportes no son suficientes para hacerla acreedora de una pensión.

19
El Pilar Uno, es usualmente un sistema de reparto, de beneficios definidos, obligatorio,
administrado y parcialmente financiado por el Estado, que busca garantizar el acceso a una
pensión básica para todos los individuos que cumplen condiciones básicas de cotizaciones
previas durante su vida laboral.

El Pilar Dos, es un régimen de contribución individual, obligatoria y usualmente con

administración privada e independiente del Estado, basado en la lógica de cuentas individuales
de ahorro con contribuciones definidas para que los empleados con mayores ingresos puedan
construir mejores pensiones.

El Pilar Tres, se refiere a los esquemas de ahorro voluntario que pueden ser individuales o
financiados por terceros, que canaliza el exceso de ahorro privado de los hogares a través del
mercado financiero, y es frecuentemente favorecido mediante exenciones tributarias al ahorro
de largo plazo. Así, dentro del diseño de un sistema Multipilar puro, un concepto fundamental
es la complementariedad entre los distintos pilares, donde los usuarios contribuyen a más de un
sistema a la vez (Forero y villar, 2018, 25).

Una propuesta de integración entre el régimen de prima media (pilar 1) y el régimen de

capitalización individual (pilar 2), es la base del principio esencial de la Reforma Pensional que
propone Fedesarrollo, y pretende acabar con la lógica de competencia que opera actualmente
entre los dos regímenes contributivos, que se disputan la cobertura de la misma población: los
trabajadores formales. El propósito de la reforma, según Fedesarrollo (Forero y Villar, 2018,
29), debe ser crear los mecanismos para que dichos regímenes actúen con un criterio de
complementariedad entre ellos. Esto significa que se acabaría el concepto de 'afiliado' a uno u
otro esquema, y todos los trabajadores formales estarían afiliados a ambos regímenes al mismo
tiempo. Dado que en un esquema Multipilar los diferentes componentes cumplen funciones
diferenciadas y excluyentes, la propuesta no considera eliminar ninguno de los actuales
esquemas. De esta forma, el nuevo sistema funcionaría segmentando los aportes de cada
individuo entre los dos regímenes contributivos, y cada pilar cumpliría una función diferente y
suplementaria, así:

El Pilar 1, controlado por el Estado bajo el esquema de Prima Media a través de Colpensiones,
recibiría los aportes de todos los trabajadores correspondientes a un (1) SMMLV, y se encargaría
de otorgar el primer tramo de la prestación pensional, el cual garantizaría una pensión
equivalente a un (1) SMMLVL mediante pagos de esa magnitud para quienes cumplen los
requisitos de pensión, pero no tienen ahorros en el régimen de capitalización individual y pagos
complementarios a los de dicho régimen para quienes tienen dichos ahorros (Forero y Villar,
2018, 29). Lo anterior, según los autores, elimina de plano la concentración de los subsidios del
Estado en la población de altos ingresos.

20
El Pilar 2, manejado por las Administradoras de Fondos de Pensiones privadas -AFPs- bajo la
lógica de cuentas de ahorro individual, se encargaría de mejorar las pensiones de aquellos
individuos con mayor capacidad de ahorro en su etapa laboral. Así, recibirían toda cotización
que supere el aporte equivalente a un (1) SMMLV, se acumula en la cuenta individual del
trabajador, y otorgaría el segundo componente de la pensión, esto es, el excedente sobre un (1)
SLMLV mediante la modalidad de Rentas Vitalicias (Forero Villar, 2018, 30).

La cuestión de cómo pasar de un sistema antiguo a uno nuevo sin afectar los beneficios y las
reglas de juego a los actuales cotizantes, es uno de los problemas más difíciles de lidiar en la
fase de implementación (Forero y Villar, 2018, 41).

A los pensionados actuales y los trabajadores a los que les falten menos de diez años para la
edad de pensión se los mantenga en el régimen que tienen, sin cambio alguno. Para aquellos
trabajadores nuevos que ingresen al mercado laboral y para los que les falten más de 20 años
para la pensión sería obligatorio acogerse al sistema de cotizaciones por pilares
complementarios. Finalmente, para los trabajadores activos a los que les faltan más de 10 años,
pero menos de 20 años para la edad de pensión debería dárseles un plazo para escoger de manera
definitiva entre mantenerse en el esquema actual de RAIS, mantenerse en el sistema de
Colpensiones o entrar al esquema Multipilar planteado en este documento (Forero y Villar,
2018, 42).

Adicional a lo anterior, proponen, un ajuste inicial a las edades de pensión, que las incremente
para ambos sexos y reduzca la brecha entre ellos, por ejemplo, acercándolas gradualmente hacia
los 65 años para todos aquellos cotizantes a los que hoy les faltan más de 20 años para
pensionarse.

En cuanto al programa de beneficios económicos periódicos -BEPS, Fedesarrollo propone

repensar la forma del subsidio del programa BEPS, establecer un subsidio fijo, como mecanismo
de atracción de los trabajadores para abrir una cuenta en el programa BEPS, condicionado a que
solo será pagadero en el momento de conversión a renta vitalicia, después de los 65 años de
edad y bajo el supuesto de que la persona no cumple con las condiciones requeridas para acceder
a una pensión de salario mínimo o más (Forero y Villar, 2018, 52-3).

5.5 Departamento Nacional de Planeación, DNP, autores: Mauricio Santa María y Gabriel
Piraquive (2013).

Las propuestas para reformar de nuevo el sistema de pensiones deben partir de los principios de
equidad, cobertura, solidaridad y sostenibilidad.

21
- Ajustes al actual sistema de Prima Media: Los ajustes al sistema están asociados a equilibrar
la tasa de remplazo de las pensiones que se obtienen en el RPM con relación a las que se vienen
obteniendo en el RAIS y, en segundo lugar, elevar la edad para obtener el beneficio pensional a
65 años para los hombres, y a 60 años para las mujeres. Por otro lado, se requeriría que el IBL
sea de toda la vida laboral y no solamente de los últimos diez años.

- Escenario de marchitamiento del Régimen de Prima Media: Este es un escenario en el cual se

cancelan las afiliaciones al RPM de tal manera que solo se quedan quienes están afiliados hasta
la fecha. Ello implicaría que se mantendría la carga actual solamente con las cotizaciones de los
afiliados que existan a partir del cierre del sistema.

La anterior propuesta es similar a la de la Asociación de instituciones financieras ANIF, pues

su director actual es Mauricio Santamaria. La propuesta consiste en dos pilares: cotización para
obtener una pensión de un 75% de un salario mínimo y la persona puede ahorrar adicionalmente
para mejorar su pensión en cualquiera de los dos fondos (privado o público), aumentar la
cotización (suponemos que la del empleado y no la del empleador), aumentar la edad de pensión
a partir del año 2028, un año adicional por año para hombres y mujeres, hasta llegar a una edad
62 años para las mujeres y 65 años para los hombres. Plantea que la propuesta reduce el subsidio
del gobierno de 68.3% a 53.6% hacia el año 2050 y se marchita el Régimen de Prima Media.

La propuesta reciente (marzo de 2023) de la Asociación de Fondos Privados, Asofondos, es más

agresiva y consiste en eliminar el régimen de prima media. En las condiciones actuales y futuras
de Colombia, el único sistema pensional contributivo viable debe estar basado en ahorro y la
capitalización. La solidaridad debe ir focalizada a quienes realmente si lo necesitan, y debe estar
financiada con presupuesto público. El sistema contributivo, que deberá ser de ahorro y
capitalización, podrá ser administrado por entes públicos y privados, que compitan bajo las
mismas reglas de juego. La reforma que se implemente deberá respetar los derechos adquiridos
de los retirados y las expectativas legítimas de quienes estén próximos a jubilarse.

5.6 La propuesta de la Unión Sindical Obrera (CUT y CTC).

Las propuestas de las dos centrales sindicales se basan en el derecho a la protección y en la

garantía de ingresos para toda la población adulta mayor bajo la noción de dignidad, que
garantiza el “Estado Social de Derecho”. Proponen fortalecer Sistema Pensional como un
sistema público de protección social, con el objetivo de garantizar derechos humanos
fundamentales y no como negocio rentable del sector financiero, como ocurre hoy con el sistema
de ahorro individual. Afirman que más de dos tercios de las personas que llegan a edad de
pensión reciben devolución de saldos porque es insuficiente su capital o las semanas cotizadas;

22
y en el caso de las mujeres las devoluciones doblan a las de los hombres. Las devoluciones en
el RAIS constituyen el 75%, y en Colpensiones el 50% (Silva, 2019).

El modelo pensional se diseñó para pensionar a las personas que trabajen en el sector formal de
la economía, que tengan estabilidad laboral y altos niveles educativos, y trabajen
preferiblemente en zonas urbanas. Pues, tan solo el 30% de la población mayor de 60/62 años
tiene acceso a una pensión, y del total de afiliados al Sistema General de Pensiones (SGP) solo
el 38% son cotizantes. En el sector rural la afiliación a pensiones es menor al 10% (Silva, 2019).

El desbalance en favor del régimen privado es desproporcionado. El Régimen de Ahorro

Individual (RAIS) en manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), a 2021
tiene más de $357,8 billones de ahorro pensional, proveniente de 17.778.173 afiliados (tabla 1),
y con solo 240.824 (14%) pensionados (tabla 4). El 30% de estos recursos se utilizan como
deuda pública del Estado. Mientras que el Régimen de Prima Media (Colpensiones), registro un
presupuesto para 2021 de $37 billones y 6.782.726 afiliados, y asume una carga de 1.496.468
(86%) pensionados. Por lo que el Estado en el PGN 2021 destinó $12 billones a Colpensiones
para su déficit presupuestal, y $40 billones para todas las pensiones a cargo del Estado.

Para la Unión sindical, la reforma del régimen de pensiones que necesita el país debe partir de
las orientaciones de Naciones Unidas y la OIT. Los países deben adoptar un piso de protección
social, adaptado a las necesidades y contextos locales, implementado de forma progresiva, que
permita el acceso a una canasta básica de bienes y servicios que asegure que la gente no sufra
hambre ni enfermedades evitables, no se quede sin servicios educación, salud, vivienda y SPD.

Según la Sindical Obrera, su propuesta es similar a otras que se han planteado en otros países,
como estrategia eficaz para disminuir los índices de pobreza en el planeta y hacer frente a los
períodos de crisis económicas. Naciones Unidas y OIT propusieron la adopción de “pisos de
protección social”, propuesta que incluye como beneficiarias del sistema pensional a las mujeres
responsables de la economía del cuidado en los hogares, como forma de reparar su exclusión y
reconocer la importancia de su trabajo para la sociedad y la productividad del país (Silva, 2019).

La propuesta de la Unión Sindical se basa en el sistema de pilares que ha promovido la OIT. El

primer pilar sería solidario, universal, que asegure un ingreso vital de la ciudadanía –o ingreso
antipobreza- a toda la población adulta mayor (piso de protección social). Inicialmente se
focalizará en la población adulta mayor más vulnerable, para después extenderlo
progresivamente a toda la población mayor que no recibe pensión. Un segundo pilar, equivalente
al régimen de prima media, que incluye la afiliación obligatoria a todos los trabajadores/as con
cotizaciones hasta 4 salarios mínimos legales, administrado por Colpensiones. Un tercer pilar
será para trabajadores que puedan cotizar por encima de 4 salarios mínimos mensuales, a través

23
de la apertura de cuentas de ahorro individual, de libre elección entre Colpensiones o los fondos
privados, que permitan un ingreso adicional y superior a la pensión que le asegura el segundo
pilar.

6. La propuesta de los autores de este texto

Con base en la propuesta de la Unión Sindical (desde las orientaciones de Naciones Unidas y
OIT), que nos parece la más razonable para alcanzar los cuatro principios en los que descansa
un sistema pensional (cobertura, equidad, solidaridad y sostenibilidad), se presenta una
propuesta alternativa y simple, en torno al sistema pensional de pilares, así:

6.1 Pilar 1 (protección social): Solidario, universal, que asegure un ingreso vital de toda la
población adulta mayor de 65 años, consistente en la mitad (50%) de un SMMLV,
complementado con ahorros BEPS, para quienes lo puedan hacer, afín de mejorar este ingreso
vital básico. Se financiaría con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional (porcentaje
adicional para cotizantes con más de 4 smmlv), más los aportes del Estado. Como se trata de un
gasto solidario para la población de adultos mayores (65 años en adelante), la financiación del
Estado sería posible, destinando parte de los impuestos establecidos en la “Reforma Tributario
2022” para los pensionados, los asalariados y los trabajadores independientes; es decir, la
protección solidaria saldría, en buena parte, de los aportes de los trabajadores colombianos.

De acuerdo con proyecciones del DANE (noviembre de 2021), Colombia tenía 7'107.914 de
personas clasificadas como adultas mayores, con una edad superior a 60 años, y que
corresponden al 13,9 por ciento de la población total del país. Según estadísticas 2004-2020 de
la Superintendencia Financiera de Colombia, y el Informe de Gestión 2021 de Colpensiones
2022, el total de cotizantes al Sistema General de Pensiones eran 9.680.155 (tabla 4), mientras
los afiliados a 2021 eran 24.561.642 (tabla 1).

En la distribución de los afilados a Colpensiones por grupos etarios, se observa una participación
del 13% de los grupos mayores a 65 años (Colpensiones, informe de gestión 2021, p. 351); y
este 13% se podría ampliar a toda la población de afiliados (24.561.642 x 13%), para un subtotal
de 3.193.014 afiliados mayores de 65 años. A este grupo se suma los 1.737.392 pensionados
(ver tabla 5), para un gran total de 4.930.405 mayores de 65 años, vinculados al sistema
pensional en calidad de afiliados o pensionados.

Ahora, si los adultos mayores a noviembre de 2021 eran 7.107.914 (estadísticas DANE), y de
esta cifra restamos las personas beneficiarias del sistema pensional (4.930.405), el total de
adultos mayores de 65 años por fuera del sistema serían 2.177.509 (7.107.914 – 4930.405).

24
Así, la “propuesta alternativa” del Pilar 1 (protección social solidaria), aseguraría un ingreso
vital de toda la población adulta mayor de 65 años, no pensionada ni afiliada al régimen
contributivo, consistente en un 50% de un SMMLV ($500.000/mes por adulto mayor de 65
años, a precios de 2022). Esta inversión social total, requerida por año, a precios de 2022, sería
de $13,1 billones ($6.000.000 adulto mayor/año x 2.177.509 adultos mayores de 65 años). Este
monto equivale a una tercera parte de lo presupuestado, para el pago anual de intereses
correspondiente a la deuda pública del gobierno nacional (PGN, 2022).

6.2 Pilar 2 (Régimen de Prima Media, RPM): Afiliación obligatoria para cotizaciones de
hasta cuatro (4) salarios mínimos legales al Régimen de Prima Media, RPM, administrado por
Colpensiones. Fedesarrollo y los fondos privados (Asofondos) proponen que Colpensiones
asuma los cotizantes de hasta un salario mínimo, y los superiores al mínimo se afilien al RAIS,
por cuanto, la obligación de pensión mínima en Colombia no puede ser inferior al SMMLV, y
las cotizaciones de este nivel tan sólo cubrirían un máximo del 40% de la mesada pensional.
Esta propuesta es inequitativa y desigual para el sector público.

6.3 Pilar 3 (cuentas de ahorro individual): Afiliación obligatorio para cotizaciones superiores
a cuatro (4) salarios mínimos mensuales, manteniendo los mismos porcentajes de cotización del
sistema actual y del pilar 2, y funcionaría a través de la apertura de cuentas de ahorro individual,
de libre elección para el cotizante (según rentabilidad y condiciones ofrecidas) entre
Colpensiones y los fondos privados, que permita un ingreso adicional y complementario a la
pensión del segundo pilar. Con este pilar se eliminan los subsidios a las pensiones y las
diferencias entre el RPM y el RAIS.

6.4 Propuesta de edad de pensión del nuevo Régimen General de Pensiones: Mujeres 63
años y hombres 65 años a partir del año 2030, con incremento periódico para unas y otros a
partir del año 2025, hasta alcanzar la edad de pensión propuesta.

6.5 Propuesta de régimen de transición a partir de aprobación de la reforma. Mantener

todas las condiciones vigentes a la fecha del régimen general de pensiones, sin cambio alguno,
para los pensionados actuales y para los cotizantes que les falten menos de diez años para la
edad de pensión. Los trabajadores activos, o cotizantes, que les faltan entre 10 años y 20 años
para la edad de pensión, a la fecha de la reforma, podrán escoger de manera definitiva, entre
mantenerse en los sistemas RAIS o RPM donde se encuentre afiliados, o entrar al esquema
Multipilar planteado en esta propuesta. Para los trabajadores o cotizantes nuevos que ingresen
al mercado laboral y para los que les falten más de 20 años para la pensión sería obligatorio
acogerse al sistema de cotizaciones por pilares complementarios.

25
7. Referencias Bibliográficas

ANIF -Clavijo, Sergio (2017). “Elementos para una Reforma Estructural Pensional”. ANIF,
Bogotá, septiembre.
ASOFONDOS -Montenegro, Santiago- (2018). “Propuesta de reforma integral para la vejez”.
En: Seminario Internacional, Banco de la República, Bogotá, 5 de Julio de 2018.
Banco Mundial (2013); Editores: Rafael Rofman Ignacio Apella Evelyn Vezza. “Más allá de
las Pensiones Contributivas. Catorce experiencias en América Latina”. Buenos Aires.
BID (2015, junio). “Diagnóstico del Sistema Previsional Colombiano y Opciones de Reforma”
Mariano Bosch Solange Berstein Francesca Castellani María Laura Oliveri Juan Miguel Villa.
Acceso libre en internet.
Cedetrabajo (s.f.). “La reforma pensional: fortalecer el capital financiero y pauperizar a los
trabajadores”. Bogotá. Acceso libre en internet.
Colpensiones (2021). Informe de gestión 2021. Bogotá, D.C., Vol. 1
Colpensiones (2021). Informe de gestión 2021. Bogotá, D.C., Vol. 2
Colpensiones (2021). Informe de gestión 2021. Bogotá, D.C., Vol. 3
Comisión del Gasto Público (2018). “Informe Ejecutivo”. Ministerio de Hacienda, Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación, DNP (2013). “Evolución y alternativas del sistema
pensional en Colombia”. Autores: Mauricio Santa María y Gabriel Piraquive. En: Documento
398, Dirección de Estudios Económicos, 31 de Julio
Fedesarrollo -Villar, Leonardo y Forero, David - (2018). “Elementos para una propuesta de
reforma del sistema de protección económica para la vejez en Colombia”. Fedesarrollo, Bogotá.
FESCOL, Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, FESCOL (2011). “Las reformas del sistema
pensional colombiano”. Autora: Cristina Isabel Arrieta Mendoza
Jorgensen, S. L. (1999). Social protection as social risk management: Conceptual Underpinnings
for the Social Protection Sector Strategy Paper, Social Protection 38 Discussion Paper No. 9904,
Washington D.C.: Banco Mundial (disponible en: www.worldbank.org/SP).
Holzmann, R. and Jorgensen, S. L. (2000). Social Risk Management: A New Conceptual
Framework for Social Protection and Beyond, Social Protection Discussion Paper No. 0006,
Washington D.C.: Banco Mundial (disponible en: www.worldbank.org/SP).
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2021). Anexo al Mensaje Presidencial, presupuesto
general de la nación 2022. Bogotá, Colombia.
OCDE (2015, enero). Estudios económicos de la OCDE COLOMBIA. Apartado: “Reformar el
sistema pensional y los subsidios para personas de la tercera edad” (págs. 37-42). Acceso libre
en internet.
ODE (2022). Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2022, febrero 10 de 2022
Revista de Economía Colombiana, Edición 352, abril – junio de 2018: “La Reforma Pensional,
Controversia Analítica”. Revista de la Contraloría General de la República. Contiene 12
artículos de 15 dedicados al problema de pensiones, entre estos:

26
 • Maya Villazón, Edgardo José, Contralor General de la República. Editorial: “El debate
sobre pensiones”. Págs. 4-6.
• Farné, Estéfano; Director del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social
de la Universidad Externado de Colombia. “Subsidios pensionales: algunas conclusiones
de política poco comunes”. Págs. 64-70.
• Vásquez, Héctor Vásquez, Escuela Nacional Sindical. “Reforma pensional: por un piso
de protección social para la población adulta mayor”. Págs. 71-78.
• Contraloría delegada para el sector Social. “Cobertura pensional en Colombia: Situación
actual y desafíos”. Págs. 90-101.
Superintendencia Financiera de Colombia (Superfinanciera), 2022. Estadísticas sobre el
“Régimen General e Pensiones”, www.superfinanciera.gov.co, Consultado en septiembre de
2022.

27