TEMA 1 Intervención Estado en La Economía 2013-.2014

TEMA 1 Intervencion Estado en la...
juristi
Derecho Administrativo III
3º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Sevilla
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TEMA 1: LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA
ECONOMÍA
I. ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INTERVENCIÓN DEL

ESTADO EN LA ECONOMÍA
La intervención del Estado en la actividad económica de los particulares ha sido un
fenómeno permanente y universal, aunque con condicionantes propios en Europa
impuestos por el Derecho comunitario. Ha tenido Se trata también de un concepto
genérico común a todas las Administraciones. Se de una idea inherente a la de
ordenamiento jurídico (GIANNINI), y es graduable por circunstancias de vario tipo:

ideológicas, geográficas, modelo de Estado, tradición jurídica, integración en bloques
supranacionales, etc.
1. Orígenes
El origen próximo del intervencionismo estatal en la actividad económica podemos
encontrarlo en el nacimiento del socialismo teórico a principios del siglo XIX, momento
en que la emigración del campo a la ciudad producida por la revolución industrial
supone un incremento importante en la actividad económica, de la que estaban
excluidos importantes sectores de la sociedad hasta entonces. Sectores estratégicos de la
economía son exponentes de ese aumento radical en el rendimiento económico, por lo
que es en ellos donde interviene en primer lugar el Estado mediante su ordenación. Fue,
precisamente, esa intervención en la actividad económica privada lo que define
fundamentalmente ese modelo de Estado, que la historia política ha acuñado con el
nombre de “Estado social” o Estado del Bienestar y que llegaría hasta sus últimas
consecuencias tras la II Guerra Mundial.
El Estado social supuso un cambio sustantivo respecto del Estado liberal nacido de las
revoluciones burguesas a finales del siglo XVIII. Era un Estado basado en la actividad
administrativa de policía, es decir, una actividad de control, no de intervención, dejando
el mercado libre y desregulado, limitándose a proteger la libertad y la propiedad privada
y de los medios de producción (libertad de empresa). Su principio básico fue <<laissez
faire, laissez passer, le monde va lui même>>, es decir <<dejar hacer, dejar pasar, el
mundo funciona solo>> (DE GOURNAY) propugnado por los economistas franceses
fundadores de la teoría de la fisiocracia (TURGOT, QUESNAY, NEMOURS) que se
basaba en la idea de que la economía tenía que imitar las leyes naturales, evitando la
intervención humana. A esos pensadores se sumó, posteriormente, el pensamiento
liberal inglés (SMITH y MURKE), que fundó las bases del Estado liberal.
El intervencionismo de la Administración en la economía tiene una base diferente. Parte
de la necesidad de que se protejan los intereses públicos derivados de la actividad
económica para la consecución del interés general. En opinión de estos autores, la
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“mano invisible” predicaba por SMITH que guiaba el mercado beneficia sólo a los que
más tienen, que pueden imponer condiciones de contratación, pactar precios, especular
con las materias primas, etc., e impedir la entrada en el mercado de más empresas. Con
la intervención pública en la economía, el Estado busca un reequilibrio de la situación
de todos los ciudadanos en la actividad económica, con el reconocimiento de un mínimo
de derechos subjetivos. Esta intervención estatal en la economía se hizo mediante
técnicas directas de intervención como la expropiación de medios de producción
privados para gestionar directamente el Estado una empresa clave o estratégica o la
regulación del mercado e indirectas como la introducción de medidas de fomento.
El límite del intervencionismo, desde un punto de vista jurídico, se encuentra en el
respeto a los derechos a la libertad de empresa y a la propiedad privada (que sólo puede
ser expropiada previa compensación y por una causa de utilidad pública). Ese límite
impone tres consecuencias (SEBASTIÁN MARTÍN-RETORTILLO):
- el carácter necesariamente restringido que deben tener las actividades que
restrinjan estos derechos.
- la exigencia de que esas actividades limitativas sean proporcionales a los
fines que persiguen.

- la obligación de que esas actividades limitativas de la libertad y la propiedad
estén sujetas al principio de legalidad y al derecho.
2. La intervención del Estado en la economía mediante la prestación de servicios
públicos: el Estado social
La superación de la estructura decimonónica del Estado con la consolidación del Estado
social de Derecho, anticipada en Alemania por la Constitución de Weimar y generalizada
después de la II Guerra Mundial en el constitucionalismo europeo, supuso un cambio
sustancial en las relaciones entre los ciudadanos y los poderes públicos. Mientras que en el
Estado liberal, solamente comprometido en el mantenimiento de la seguridad interior y
exterior del país, los particulares mantenían un mínimo contacto con el poder, la situación
es la contraria en el denominado Estado social. El Estado pasa a garantizar la prestación
efectiva de un amplio conjunto de servicios públicos (educación, sanidad, transportes,
comunicaciones, etc...) y de nuevos bienes jurídicos (culturales, medioambientales, etc...)
que hace que los poderes públicos se multipliquen en tamaño y funciones y pasen a ejercer
un fuerte protagonismo en los distintos sectores de la economía.
Esta es la orientación que recogió nuestra Constitución de 1978 que en su artículo 1.1
proclama que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho” y
reconoce una amplia lista de derechos de carácter social y económico (Arts. 39 a 52 CE)
que <<informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes
públicos>> (Art. 53.3 CE). La configuración del Estado social se cierra con un mandato,
recogido en el artículo 9.2 de la Carta magna, dirigido a los poderes públicos para que
aseguren una igualdad material de los individuos y de los colectivos en que se integran,
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cuya efectividad se garantiza a través de una plena <<participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social>>. El advenimiento del
modelo del Estado social conllevó necesariamente el replanteamiento de las instituciones
que han caracterizado el Derecho Administrativo. Como señaló ENTRENA CUESTA no
se puede explicar únicamente por el azar histórico la aparición de las Administraciones
Públicas contemporáneas. Su actual dimensión trae causa de un intervencionismo estatal
creciente debido al aumento progresivo de los servicios que desde la esfera pública debían
garantizarse a los ciudadanos. Y estos nuevos servicios y prestaciones no los podía realizar
la Administración actuando como si fuera un particular más. Lo que hizo necesario que se
construyera una rama del Derecho que evitara que los órganos administrativos tuvieran que
actuar al margen de la legalidad, a medida que el Estado se va haciendo más
intervencionista.
De este modo se ha pasado de un Estado liberal de Derecho en el que la finalidad
primordial de los poderes públicos era el establecimiento y tutela de los derechos públicos
subjetivos, a otro modelo de Estado, el social que ya no se limita a velar por un orden
público, sino que entre sus fines se incluye con carácter preferente la realización de
actividades en favor de los particulares. Para justificar esta intervención estatal se utilizó en
primer lugar como argumento la conservación de la paz publica, la protección y el

aumento del bienestar general, que por derivación del derecho natural correspondía al
Príncipe, para proseguir en una evolución posterior con “la búsqueda de causas o títulos
de intervención”, cada vez más genéricos (economía, orden público, fomento, servicio
público...). Más tardes la concepción liberal del Estado y del Derecho Administrativo
comienza a ser superada, desde las primeras décadas del siglo XX, por el imponente
desarrollo de las actividades de prestación de carácter técnico o material que son asumidas
por la Administración (redes de ferrocarril, distribución de gas, de electricidad, etc...) en
las que aparece no es el poder de imperium ni la idea de prerrogativa administrativa, sino,
como expresara DUGUIT <<l'obligation d'agir pratiquement>>. Lo que le llevaría a este
autor a sustituir la idea central de prerrogativa por la del servicio público. La teoría del
servicio público, alimentada por la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés, propició
el surgimiento de un nuevo criterio de delimitación del campo de aplicación del Derecho
Administrativo y del ámbito de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa
a partir de la noción de servicio público, que no se sustenta sobre la idea de imperium, que
caracterizaba a la función administrativa policial, sino sobre la idea de interés general, que
se convertía en la clave de distinción entre las actividades administrativas de servicio
público, sometidas por lo tanto al Derecho Administrativo, de aquéllas que no lo están.
Como señalara en la doctrina administrativa española OLIVÁN a partir del Estado social
el objeto de la Administración Pública no era otro que <<la satisfacción de las
necesidades interiores de la sociedad>>.
Como consecuencia de la puesta en marcha del Estado Social de Derecho, como han
expuesto ARIÑO ORTIZ y GALLEGO ANABITARTE, se ha ido produciendo a lo largo
del siglo pasado una completa transformación en la dialéctica Estado-Sociedad, de tal
manera que el Estado ha asumido progresivamente un mayor protagonismo, estando su
actividad orientada no sólo ya hacia la consecución de las libertades individuales sino
también hacia el desarrollo económico, el equilibrio y bienestar general, la mejora de la
salud, de la vivienda, de la cultura, de la seguridad, de la asistencia social. Estas finalidades
fueron sintetizadas por FORSTHOFF en su concepto de Daseinsvorsorge o <<procura
existencial>> que implica que el Estado estaría obligado a garantizar un espacio vital
digno para el ciudadano. El Estado Social de Derecho se desarrolló tras la Segunda Guerra
Mundial, especialmente en Alemania. VON STEIN planteaba a mediados del siglo pasado
abiertamente la necesidad de <<pactar con la revolución incipiente>> y de volver los ojos
hacia la igualdad, una vez proclamada en Europa la libertad como resultado del
movimiento liberal iniciado en el siglo XIX. La expresión de Estado social se recogió en la
Ley fundamental de 1949 de donde pasó a nuestra Constitución).
De forma coetánea se había abierto camino una expresión cercana la del Estado de
Bienestar o Welfare State que tiene su origen en el pensamiento fabianista (WEBB) y que
habría de encontrar en KEYNES –en el orden del pensamiento- y en BEVERIDGE, padre
del concepto moderno de seguridad social –en el ámbito de la acción política- sus más
altos exponentes. Las medidas que se adoptaron tras la primera Guerra Mundial y para
hacer frente a la depresión de 1929 tuvieron una fuerte incidencia en la instauración de esta

clase de Estado que tuvo su consagración en en el Reino Unido con la aprobación del Plan
BEVERIDGE.
Con el incremento de la acción del Estado en el campo social hicieron nacer un tercer
concepto de resonancias religiosas el del “Estado providencia” que también se ha
denominado “Estado protector”. Esta fórmula refleja que corresponde al Estado proveer las
necesidades y los cuidados necesarios de los ciudadanos. El Estado social, con sus distintas
denominaciones, constituye una específica respuesta política, económica y jurídica contra
las desigualdades sociales, que pasa por el aumento de la intervención socioeconómica del
Estado y la transformación radical del modelo liberal de Administración pública. Cabe
afirmar con SANTAMARÍA PASTOR que son tres sus consecuencias fundamentales
para la Administración Pública:
a) un nuevo impulso en el imparable proceso de crecimiento de las estructuras y
órganos estatales, especialmente de las administrativas.
b) un ostensible desplazamiento del centro de gravedad del poder estatal desde el
órgano y la función legislativa a la Administración.
c) el fenómeno de la interpenetración entre Estado y la sociedad y el correlativo
desdibujamiento de sus fronteras respectivas.
3. La intervención del Estado en la economía mediante la actividad de fomento
En el Estado liberal del siglo XIX, que se caracterizaba por su inicial abstencionismo, la
actividad administrativa de fomento supuso una primera vía de intervencionismo público
en la economía, que progresivamente fue incrementándose con las técnicas de policía,
fomento, prestación de servicios, creación de empresas públicas, etc…, propias del Estado
social contemporáneo. En palabras de GARCIA PELAYO, el Estado social es un "Estado
de prestaciones" que asume la responsabilidad de la "procura existencial" de sus
ciudadanos. El origen jurídico de la actividad de fomento en España se debe a Javier DE
BURGOS, nombrado en 1833 Secretario de Estado de Fomento en la regencia de la
minoría de edad de Isabel II por su madre la reina María Cristina, quien denominó al
Ministerio de Fomento como el “taller de la prosperidad nacional”. La actividad
administrativa de fomento puede definirse como el conjunto de actuaciones
administrativas que comportan el otorgamiento de auxilios directamente destinados a
ampliar la esfera de derechos de los sujetos a quienes se dirigen. La acción de fomento se
caracteriza no sólo por el fin que se persigue con la actuación administrativa, sino además
por la utilización formal de técnicas y medios concretos que estimulan, promueven y
potencien, por razones de interés general, determinadas actividades desarrolladas por otras

personas o entidades. Durante el siglo XX la actividad administrativa de fomento se
acrecentó considerablemente en España a partir de las medidas preparatorias y la
legislación de los planes de desarrollo de los años 60, con acciones de fomento de carácter
general (asociaciones y uniones de empresas), sectorial (Acción concertada, sectores de
interés preferente) y territorial (Zonas de preferente localización industrial, polos y
polígonos industriales, grandes áreas de expansión industrial). Nuestra Constitución recoge
en diversos preceptos una auténtica acción promocional de los poderes públicos
particularmente intensa en el articulo 9.2 y el Capitulo Tercero del Titulo Primero, en
campos muy diversos de carácter económico, social y cultural, y cuyo reconocimiento,
respeto y protección -según establece el articulo 53.3- <<informará la legislación positiva,
la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos>>. También utiliza
expresamente el término fomento para ratificar el compromiso de los poderes públicos con
el desarrollo económico y la cultura (artículos 129.2, 148.1.13ª y 17ª y 149.1 CE). No
obstante, la incorporación de nuestro país a la hoy Unión Europea obligó a nuestro Estado,
según las determinaciones del Tratado de Roma de 1957, actual TFUE (art. 107 y ss.) a
revisar aquellas normas de fomento de nuestro ordenamiento interno que resultasen
incompatibles con el mercado común, en la medida que puedan afectar negativamente a la
libre competencia.
4. La liberalización de la economía: privatización y desregulación. Condicionantes
presentes
Existen múltiples condicionantes de la intervención del Estado en la actividad
económica de naturaleza política, de índole económica y también de carácter
administrativo. El Derecho administrativo se ha ido plegando a estos
condicionamientos. Así de una intervención mínima de la Administración en la
economía que existía en la etapa liberal se pasó a una fuerte presencia administrativa
que empezó a decaer en las postrimerías ya del silgo pasado y que en los últimos como
consecuencia de los efectos de la crisis económica ha vuelto a incrementarse.
Uno de los fenómenos más relevantes que se ha producido en los últimos años ha sido
el de la liberalización, la privatización y la desregulación. La liberalización es la
despublificación, transfiriendo al sector privado, de antiguos monopolios públicos.
Aunque manteniendo la Administración sus potestades de control e inspección, y la
garantía de las obligaciones de servicio público o regulatorias. Este fenómeno puede
venir acompañado como sucedió en España con la privatización de las antiguas
empresas públicas que en España se canalizó a través de la Ley 5/1995, de 23 de marzo,
de Régimen jurídico de enajenación de Participaciones Públicas en determinadas
empresas, que introdujo la llamada “acción de oro” derogada por la Ley 13/2006, de 26
de mayo en ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas de 13 de mayo de 2003 (asunto C-463/00) que considero este mecanismo
contrario al Derecho comunitario. Esta privatización difiere de la privatización de
servicios públicos que la Administración puede llevar a cabo mediante formas
organizativas que se han enmarcado dentro de lo que se conoce como la huida del
Derecho Administrativo. La desregulación o desreglamentación, que busca dinamizar
la vida económica, consiste en la eliminación, por las Administraciones Públicas, de
restricciones y limitaciones que afectaban al libre desarrollo empresarial. Se justifica
por razones políticas y financieras que suponen que una menor regulación redunda en

una mayor creación de empresas y en una mayor actividad económica. El debate
publificación-liberalización es un fenómeno pendular y universal en el siglo XX, y
continúa hoy en día.
II. LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
Entre nosotros, GARCÍA PELAYO definió la Constitución económica como el
<<marco jurídico fundamental de la estructura y función de la actividad económica>>.
En términos generales, es el conjunto de preceptos sobre economía y actividad
empresarial incluidos en la Constitución, que engloba tanto el Título VII “Economía y
Hacienda”, fundamentalmente, como algunos principios del Título preliminar, algunos
derechos del Título I, el Capítulo III del mismo “principios rectores de la política social
y económica”, y otros. El término fue acuñado en la STC 1/1982 en la que se afirmó
que en «la Constitución española de 1978, a diferencia de lo que solía ocurrir con las
constituciones liberales del siglo XIX y de forma semejante a lo que ocurre en más
recientes constituciones europeas, existen varias normas destinadas a proporcionar el
marco jurídico fundamental para la estructura y el funcionamiento de la actividad
económica: el conjunto de todas ellas componen lo que suele denominarse la
constitución económica o constitución económica formal» (F.J. 1º).
La constitución económica que recoge nuestra Constitución 1978 no garantiza un
sistema económico determinado. Permite el funcionamiento de todos los sistemas que
se ajusten a los parámetros constitucionales y sólo excluye aquellos que sean
contradictorios con los mismos. Como señalara el Magistrado Diez Picazo en su voto
particular a la STC 36/1981 <<la referencia del artículo 38 a la libre empresa en el
marco de la economía social de mercado permite un sistema de economía plenamente
liberal, una economía intervenida y una economía planificada por lo menos a través de
una planificación indicativa». No prefija un modelo económico concreto, sino varios a
la vez, que pueden ser usados en mayor o menor medida conforme a la ideología del
partido en el gobierno. Es, por tanto, neutral, pues ampara tanto la intervención pública
en la economía como la libertad de empresa.
En la Constitución de 1978 se suma la llamada “constitución económica” y la
“constitución política” siguiendo el debate que se produjera en la República de Weimar.
KARL SCHMITT se mostró contrario a la concepción autónoma de la “Constitución
económica” al margen de la “Constitución política”. Se confrontaban dos posiciones
distintas: una que conectaba directamente con la lectura socialdemócrata de la
configuración de un nuevo modelo de Estado y la otra de inspiración liberal que, no
obstante, admite un intervencionismo público como garantía del funcionamiento del
sistema económico.
El Estado social es el fundamento de la constitución económica. En nuestras
Constituciones históricas, la esencia del modelo económico era el social, dejando de
lado el modelo liberal de nuestra Constitución de 1812. Su origen está en la
Constitución alemana de la República de Weimar, 1919, y en la Constitución mejicana

de 1917 y la de la segunda República de 1931. De ahí pasó a las Constituciones de la
RFA, de Italia, y después a la vigente Constitución española. Tras la II Guerra Mundial,
se impuso, como hemos dicho, un modelo económico llamado Welfare State o estado
social y democrático de derecho, que aparece recogido en nuestro art. 9.2 CE. Como
señala PAREJO ALFONSO la Constitución económica es la suma de las cláusulas de
Estado de Derecho, estado social y Estado democrático. Por su parte SÁNCHEZ
BLANCO considera que la Constitución económica está integrada por cinco
componentes estructurales (derecho al trabajo; actividad empresarial; propiedad privada
y herencia; libre circulación de los factores de producción, ya sean humanos, capitales o
recursos; y principios rectores del gasto público) y por dos aspectos teleológicos (la
consecución de los objetivos económicos generales del país; y la consecución de
objetivos económicos de determinados grupos sociales o áreas del país).
Los preceptos que establecen esta Constitución económica se pueden agrupar en:
a) Declaraciones constitucionales de principios:
o como el Preámbulo de la Constitución (imperio de la ley; promoción
del progreso económico para la dignidad humana);
o el art. 1.1 CE que define a España como un Estado social y
democrático de Derecho, que promueve como valores superiores del
ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo jurídico.
o art. 9.2 CE que acoge la llamada “cláusula de transformación” propia
de los Estados sociales, llamados a reformar la realidad para hacer
efectivos los valores constitucionales.
b) Concreción de esos principios en el ámbito económico:
o son los principios rectores de la política social y económica (Cap. III
del Título I, de entre los cuales, los más importantes de entre ellos
son el art. 40 y el 53, pues expresan el aspecto económico y jurídico,
respectivamente, del Estado social.
o el Título VII CE completo: pero, sobre todo
 los arts. 130 y 128.1 que establecen la supremacía del interés
general, al que debe someterse toda la riqueza del país en sus
distintas formas, sea cual fuere su titularidad; apoyo expreso a
determinadas actividades productivas, como la agricultura,
ganadería, artesanía, pesca, o a las zonas de montaña
 el art. 128.2 CE que prevé la iniciativa pública en la
economía, posibilidad de reserva al sector público de recursos

o servicios esenciales, e intervención de empresas cuando así
lo exigiere el interés general.
 el art. 129.2 que reconoce la participación de los trabajadores
en la gestión de la empresa.
 el art. 131 que prevé la planificación de la actividad
económica general.
 y el recientemente reformado art. 135 CE que consagra el
principio del equilibrio presupuestario.
c) Reconocimiento de derechos individuales de contenido económico recogidos
en los arts. 19, 28, 33, 35, 37 y 38.
Esta constitución económica es un buen ejemplo del consenso al que llegaron las
diferentes fuerzas políticas que participaron en la transición española y, concretamente,
en la elaboración de la Constitución española de 1978. Es por ello por lo que podemos
encontrar elementos más progresivos, de tipo intervencionista, como la intervención y
expropiación de empresas, o la planificación de la economía, o el sometimiento de toda
la riqueza al interés general del Estado, junto a otros más conservadores, como
libertades, derechos y garantías, que sustentan el status quo económico de una sociedad.
En conjunto, componen un mecanismo equilibrado, en el que se han encontrado
cómodos los sucesivos Gobiernos que han detentado el Poder ejecutivo en nuestra
democracia.
III. La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas en materia económica: El principio de unidad de mercado
La creación de la figura de las Comunidades Autónomas fue, sin duda, la mayor
aportación de la Constitución española de 1978 con lo que se quiso atender a las
exigencias de autogobierno de determinados territorios. Aunque inicialmente la
Constitución, en su título VIII, preveía una doble vía de acceso a la autonomía, una con
competencias plenas (Art. 151 CE) y otras con unas competencias mínimas (143 CE) lo
cierto es que en el posterior desarrollo del llamado Estado de las Autonomías se ha
producido una homogenización de todas ellas tanto en relación con sus instituciones
como respecto de sus ámbito competencial. Homogenización que se ha hecho más
evidente con la aprobación de los denominados Estatutos de Autonomía de “segunda
generación” que se realizó a lo largo de la VIII legislatura de las Cortes Generales en las
Comunidades Autónomas de Valencia, Cataluña, Islas Baleares, Andalucía, Aragón y
Castilla León.

1. El principio de unidad de mercado y la Ley de Garantía de la unidad de
mercado
Cuando se crearon las Comunidades Autónomas en el ámbito económico surgió una
fuerte preocupación por cómo sus actividades podían afectar a la unidad del mercado
nacional. Durante siglos se fueron superando las barreras comerciales de todo tipo que
existían desde la Edad Media (aduanas, impuestos, restricciones a la venta,…) entre los
distintos reinos de España y que impedían para que nuestro país funcionara, en el orden
económico, como un único mercado. Lo que no se consiguió de manera efectiva hasta
bien entrado el siglo XIX.
Esta preocupación porque las Comunidades Autónomas no supusieran un retroceso
desde el punto de vista económico respecto de la existencia de un único mercado en
España se trasladó al texto constitucional. Y en él, aunque no se enuncia de una manera
explícita, el principio de unidad de mercado si se encuentra implícito en varios de sus
preceptos:
a) En primer lugar, en la categórica proclamación de la <<indisoluble unidad
de la nación española>>. Proclamación que, no obstante, deja a salvo la
solidaridad de todas los territorios españoles entre sí. Que como, dispone el
artículo 138.1 de la Constitución tiene que ser garantizado por el Estado
<<velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y
justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en
particular a las circunstancias del hecho insular>>.
b) En el establecimiento de una igualdad básica de todos los españoles con
independencia del territorio en el que residan (Art. 138.2 CE) que se
completa con la atribución al Estado ex artículo 149.1.1ª de la Constitución
de la competencia exclusiva para la <<regulación de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales>>. La
existencia de este genérico título competencial ha permitido a nuestro
Tribunal Constitucional reconocer al Estado algunas competencias
normativas incluso en el ámbito de competencias exclusivas de las
Comunidades Autónomas. Como sucedió, por ejemplo, con el urbanismo en
la importante STC 61/1997, de 20 de abril.
c) La inclusión en la Carta magna de la denominada claúsula de comercio que
figura en todas las Constituciones de los Estados federales para impedir que
los Estados que lo integran puedan obstaculizar el comercio entre ellos. El
artículo 139 de la Constitución establece tajantemente que <<ninguna
autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen
la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre
circulación de bienes en todo el territorio español>>. Y aunque este
precepto no se refiere expresamente a las Comunidades Autónomas está
dirigido esencialmente a ellas.
Con la finalidad de garantizar la unidad del mercado se acaba de aprobar recientemente
la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado (LGUM) que
tiene como objeto <<establecer las disposiciones necesarias para hacer efectivo el
principio de unidad de mercado en el territorio nacional. En particular, tiene por

objeto garantizar la integridad del orden económico y facilitar el aprovechamiento de
economías de escala y alcance del mercado mediante el libre acceso, ejercicio y la
expansión de las actividades económicas en todo el territorio nacional garantizando su
adecuada supervisión, de conformidad con los principios contenidos en el artículo 139
de la Constitución>>. Siguiendo los postulados del Tratado de la Unión Europea se
dispone que la <<unidad de mercado se fundamenta en la libre circulación y
establecimiento de los operadores económicos, en la libre circulación de bienes y
servicios por todo el territorio español, sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla
directa o indirectamente, y en la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la
actividad económica>>. El ámbito de aplicación alcanza al acceso a actividades
económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores
legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. El desarrollo de las
actividades económicas habrá de regirse por los principios de no discriminación por
razón del lugar de residencia o establecimiento, de cooperación y confianza mutua entre
las Administraciones Públicas y de necesidad, proporcionalidad y de eficacia de sus
actuaciones en el ámbito económico y el de simplificación de cargas y transparencia
administrativa.
Para garantizar la cooperación administrativa se crea, dentro de la Administración
General del Estado un Consejo para la Unidad de Mercado que va estar integrado
además de miembros de esta Administración, por Consejeros de las Comunidades
Autónomas y representantes de la Administración local (Art. 10). Sus funciones son de
impulso y seguimiento de la aplicación de la LGUM. Esta Ley prevé que a través de las
conferencias sectoriales se canalice la cooperación entre el Estado y las Comunidades
Autónomas para analizar y proponer las modificaciones normativas necesarias. De los
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trabajos realizados en el Consejo para la Unidad de Mercado y en las conferencias
sectoriales se dará traslado a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos. Así mismo se prevé una mayor cooperación en la elaboración de proyectos
normativos que tengan incidencia en la unidad de mercado y su seguimiento (Arts. 14 y
15).
La LGUM, partiendo de lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que ella misma modifica y del
propio derecho de la Unión Europea, reconoce el libre acceso a las actividades
económicas y a su ejercicio restringiendo los supuestos en los que se puede exigir una
autorización administrativa o declaración previa o comunicación previa (Art. 17).
Probablemente los artículos 18 y 20 de esta Ley sean los de mayor relevancia ya que
regulan, respectivamente, las actuaciones que se consideran que limitan la libertad de
establecimiento y la libertad de circulación y la eficacia extraterritorial de los títulos
habilitantes, declaraciones responsables y comunicaciones previas e inscripciones,
cualquiera que su origen, que legitiman a un operador económico para ejercer su
actividad económica en todo el territorio nacional. También se prevé en el artículo 20
que los organismos de evaluación, acreditación, certificación y similares legalmente
establecidos en cualquier lugar del territorio nacional puedan realizar sus funciones en

todo el territorio nacional.
Se exceptúa de la eficacia extraterritorial aquellas autorizaciones, declaraciones
responsables y comunicaciones que estén vinculadas a una concreta instalación o
infraestructura física ni a los actos administrativos relacionados con la ocupación de un
determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos en un
lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos
sometidos a tarifas reguladas.
El problema que se plantea con la determinación de la Administración responsable para
el control de la actividad lo resuelve la LGUM en su artículo 21 atribuyendo, cuando la
competencia de supervisión y control no sea estatal, a las autoridades de origen el
control del cumplimiento de los requisitos de acceso a la actividad económica; a las
autoridades de destino el ejercicio de la actividad económica y a las autoridades del
lugar de fabricación el control del cumplimiento de la normativa relacionada con la
producción y los requisitos del producto para su uso y consumo. Cuando haya conflicto
para determinar cuál es la autoridad de origen o el operador se haya establecido en más
de un lugar, será el operador el que elija como autoridad de origen la de cualquiera de
los lugares en los que se haya establecido y comunicará su elección a las autoridades
afectadas (Disposición Adicional décima). Si como consecuencia del control realizado
por la autoridad de destino, se detecta incumplimiento de requisitos de acceso a la
actividad de operadores o de normas de producción o requisitos del producto, se
comunicará a la autoridad de origen para que ésta adopte las medidas oportunas,
incluidas las sancionadoras.
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Lógicamente para que esta previsión sea posible es necesario integrar los sistemas de
información de las distintas Administraciones responsables y prever el intercambio
electrónico de la información (Art. 22 a 25).
Pero lo más novedoso de la LGUM es la creación de un mecanismo ad hoc de
protección de los operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento
y de la libertad de circulación en el artículo 26 de la LGUM ante el Consejo para la
Unidad de Mercado y que es alternativo a los medios de impugnación tradicionales. Por
esta vía solo se podrá alegar la vulneración de la libertad de establecimiento o de
circulación, debiendo los operadores que la presenten hacer valer los restantes
argumentos, de forma separada, a través de los recursos administrativos o
jurisdiccionales que procedan. Aunque, para no causar indefensión, se prevé que el
plazo para su interposición no se inicie hasta que se produzca la inadmisión o eventual
desestimación de la reclamación por la autoridad competente. Se legitima expresamente
a las organizaciones representativas de los operadores económicos, incluidas las
Cámaras Oficiales de Comercio y las asociaciones profesionales, para utilizar este
mecanismo en defensa de los intereses colectivos que representan que se organiza a
través de lo que la propia Ley califica de red de puntos de contacto.

Además, la disposición adicional quinta de la LGUM establece el carácter público de la
acción para exigir ante los órganos administrativos y, a través de la Comisión Nacional
de los Mercados y la Competencia, ante los Tribunales contencioso-administrativos el
cumplimiento de sus previsiones para la defensa de la unidad de mercado. En particular,
se reconoce la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos de afectados
para ejercer el derecho de petición a que se refiere el artículo 27 de esta Ley y para
personarse en el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado regulado en el
Capítulo IV del Título V de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Se establece un breve plazo de 15 días para la que se pronuncie el punto de contacto,
previéndose un silencio administrativo negativo y abriéndose la posibilidad de instar a
la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la interposición de recurso
contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto,
actuación, inactividad o vía de hecho que se considere contraria. Esta Comisión puede
actuar de oficio o a petición de los operadores económicos. La disposición adicional
quinta de la LGUM reconoce la legitimación de las corporaciones, asociaciones y
grupos de afectados para ejercer el derecho de petición ante la Comisión Nacional de los
Mercados y de la Competencia y para personarse en el procedimiento para la garantía de
la unidad de mercado regulado en el nuevo Capítulo IV del Título V de la Ley de la
Jurisdicción contencioso-administrativa. El plazo para interponer un recurso
contencioso-administrativo ordinario por parte de los operadores que hayan presentado
su solicitud a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia quedará
suspendido hasta que ésta le comunique su decisión (Art. 27). La propia LGUM ha
introducido un nuevo procedimiento especial en el artículo 127 ter de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Finalmente el
12
artículo 28 de la LGUM prevé mecanismos adicionales y más informales de eliminación
de obstáculos o barreras detectados por los operadores económicos, los consumidores y
los usuarios.
2. La distribución de competencias en materia económica
La primacía que el Estado tiene en el orden económico se ve reflejada claramente en el
reparto constitucional de competencias con las Comunidades Autónomas. La
Constitución atribuye a las instancias estatales una posición prevalente en relación con
las principales competencias de carácter económico. Estas competencias económicas se
pueden agrupar en las siguientes cinco categorías:
a) La Ordenación general de la actividad económica. Esta competencia del
Estado de dirección de la economía general del país se apoyaría en la
cláusula 13ª del artículo 149.1 de la Constitución. Aunque no aparece así

recogido expresamente –en el texto se habla tan sólo de una competencia
estatal sobre las <<bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica>>- nuestro Tribunal Constitucional ha inducido en este
título competencial una competencial estatal genérica de ordenación de la
actividad económica general.
b) El establecimiento del marco jurídico de la actividad empresarial. El
régimen jurídico de la actividad de las empresas viene constituido, por un
lado, por las normas que regulan de la creación y su funcionamiento y, por el
otro, por el régimen jurídico de su personal. Tanto la legislación mercantil
(cláusula 6ª del artículo 149.1 CE) como la laboral (8ª) constituyen una
competencia exclusiva del Estado. Lo que hace que en toda España las
empresas cuenten con una regulación común, con independencia de que la
ejecución de esta legislación corresponda a las Comunidades Autónomas.
Un ejemplo claro de la atribución a las Comunidades Autónomas de
competencias de ejecución en materia de legislación mercantil viene
representado por la función de defensa de la competencia. Esta función de
defensa de la competencia que básicamente consiste en supervisar e impedir
que se falsee la libre competencia ha sido tradicionalmente una función
ejercitada por el Estado a través del antiguo Tribunal de Defensa de la
Competencia que estaba adscrito al Ministerio de Economía. Actualmente
esta Institución se denomina Comisión Nacional de la Competencia goza de
autonomía en su funcionamiento del Gobierno.
Entre las competencias que figuran en los artículos 148 y 149 de la
Constitución no se recogió expresamente la defensa de la competencia. La
jurisprudencia constitucional ha considerado que la competencia estatal para
legislar sobre esta materia se podía apoyar en la cláusula genérica del
artículo 149.1.13ª de la Constitución. Pero la ejecución de la defensa de la
competencia, al menos en los Estatutos que hubiesen asumidos competencias
13
en materia de comercio interior, podían corresponder a las Comunidades
Autónomas como se reconoció en la sentencia constitucional 208/1999, de
11 de noviembre. Aunque estableció como límite al alcance de las
competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de
defensa de la competencia queda <<limitada a aquellas actuaciones
ejecutivas que hayan de realizarse en su territorio y que no afecten al
mercado supracomunitario. De modo que no sólo la normación, sino todas
las actividades ejecutivas que determinen la configuración real del mercado
con transcendencia extracomunitaria habrán de atribuirse al Estado, al que
corresponderán, por lo tanto, las actuaciones ejecutivas en relación con
aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en un ámbito
supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, aunque tales
actuaciones se realicen en el territorio de cualquiera de las Comunidades
Autónomas recurrentes>> (F.J. 6º).
Dada la trascendencia que tenía este fallo que declaró inconstitucional parte
de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC) por
considerar que dichos preceptos no respetaban el orden constitucional de
distribución de competencias el Tribunal optó por diferir la eficacia de la

nulidad de los preceptos en cuestión hasta el momento en que se regulara,
como ya se ha hecho, las competencias ejecutivas autonómicas en materia de
defensa de la competencia y su coordinación con las actividades en esta
materia del Estado. Esta materia se encuentra regulado en la actualidad en la
Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. Como
consecuencia de esta jurisprudencia el artículo 58.4.5º del vigente Estatuto
andaluz atribuye a la Comunidad Autónoma andaluz competencias
ejecutivas sobre <<defensa de la competencia en el desarrollo de las
actividades económicas que alteren o puedan alterar la libre competencia
del mercado en un ámbito que no supere el territorio de Andalucía,
incluidas la inspección y la ejecución del régimen sancionador>>.
c) El tercer bloque de competencias económicas del Estado se refieren al
ámbito del sistema monetario y del control del sistema financiero. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.11ª de la Constitución
corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre el <<sistema
monetario: divisas, cambio y convertibilidad>> y también las <<bases de la
ordenación del crédito, banca y seguros>>. El alcance de ambas
competencias es diferente porque mientras el sistema monetario es una
competencia íntegramente estatal las competencias de control administrativo
de las entidades financieras están compartidas entre el Estado y las
Comunidades Autónomas (STC 235/1999 de 16 diciembre). No obstante,
hay que señalar que en la actualidad las competencias en materia monetaria
no son ni siquiera estatales porque han sido transferidas a la Unión Europea,
14
de acuerdo con lo que preveía el Tratado de la Unión Europea, conocido
como el Tratado de Maastricht.
d) Igualmente corresponde al Estado la competencia sobre Hacienda Pública,
endeudamiento público y régimen aduanero de conformidad con lo que
dispone el artículo 149.1. 10ª y14ª de la Constitución. Lo que hace que el
régimen fiscal sea el mismo homogénea para toda España, con las
excepciones derivadas del mantenimiento del régimen foral en el País Vasco
y en Navarra (Disposición adicional Primera CE). En base a este título
competencial se aprobaron las leyes Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de
diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria
que, en cumplimiento de obligaciones de Derecho comunitario derivado del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que imponía restricciones
presupuestarias tanto a las Comunidades Autónomas como a las entidades
locales y otorgaba al Estado funciones de control. La constitucionalidad de
estas leyes fue confirmada por la destacada STC 135/2011, de 20 de julio.
Aunque su regulación ha sido sustituida por la nueva Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que

ha desarrollado el nuevo artículo 135 de la Constitución.
Igualmente por lo que se refiere al régimen aduanero hay que señalar que,
como consecuencia de nuestra integración en la hoy Unión Europea, se ha
producido la transferencia de estas competencias a las Instituciones
comunitarias con la supresión, incluso física, a partir del Acta Única
Europea, aprobado en el año 1985, del control de aduanas para las
mercancías entre todos los países que la integran.
e) El último grupo de competencias de carácter económico estatales viene
integrado por un conjunto de competencias sectoriales que por la
trascendencia que tiene para el interés general la Constitución las ha
dejado en manos del Estado. Así, el Estado sería competente en materia de
investigación científica y técnica, pesca marítima y marina mercante,
puertos y aeropuertos de interés general, transporte terrestre
interautonómico, Telecomunicaciones, materia energética y aguas,
infraestructuras de interés general, bases del régimen minero y energético
(Cláusulas 15ª, 20ª, 21ª 22, 24ª y 25ª del artículo 149.1 CE), variando el
alcance de las competencias estatales en función de cada título competencial.
El artículo 148 de la Constitución estableció un listado de materias de alcance
económico (Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, infraestructuras de interés
autonómico, transportes terrestres intrautonómicos, agricultura, ganadería y pesca, de
acuerdo con la ordenación general de la economía, ferias interiores, turismo) que, junto
con una genérica competencia de <<fomento del desarrollo económico de la
Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica
15
nacional>> (148.1.13ª CE), podían ser asumidas, como así fueron, por todas las
Comunidades Autónomas españolas. En el vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía
de 2007 se han recogido al igual que en el anterior todas estas competencias. La
diferencia destacada es que en el texto actual todas las competencias, y no sólo las de
índole económico, se han incorporado de forma pormenorizada haciendo un desglose
exhaustivo del alcance de las competencias, tanto legislativas como las propiamente
ejecutivas, de la Comunidad Autónoma de Andalucía. La finalidad que se perseguía con
esta pormenorización de las competencias, recogidas en su Título II, era la de impedir
que el Estado con una eventual intervención legislativa posterior pudiera arrebatarle
alguna competencia que actualmente le corresponde. Era una técnica de ingeniería
constitucional que se bautizó con el término “blindaje de competencias” -y que se hizo
imitando la redacción del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006- que ha sido
desautorizado por el Tribunal Constitucional en su importante STC 31/2010, de 28 de
junio, recaída en relación con el Estatuto de Autonomía de Cataluña (F.J. 64º).
Ahora bien, la existencia de un predominio del Estado en relación con la ordenación y
dirección económica del país no implica necesariamente que tenga que haber una
uniformidad absoluta de la actividad económica en todas las Comunidades Autónomas.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional en una sólida jurisprudencia (entre otras,

las SSTC 1/82, de 28 de enero, 88/1986, de 1 de julio y 64/90, de 5 de abril) las
Comunidades Autónomas pueden adoptar medidas de carácter económico siempre que
respeten estos tres límites:
a) Que la ordenación o medida adoptada por una Comunidad Autónoma se
apoye en una competencia autonómica.
b) Que las medidas adoptadas, que tengan un régimen diverso del existente en
el resto del Estado, sean proporcionadas y adecuadas al objetivo que se
persigue.
c) Que no resulten discriminatorias en relación con el resto de España. Así, el
Tribunal Constitucional consideró, en su sentencia 96/2002 de 25 abril,
discriminatorio el régimen fiscal de las llamadas vacaciones fiscales
introducido por las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarra.
Hay una última cuestión que hay que abordar en relación con la distribución de las
competencias económicas entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia
económica, y que enlaza con el contenido de la siguiente pregunta, ¿Cuál es la
influencia que la integración de nuestro país en la antigua Comunidad Económica
Europea ha podido producir en este reparto competencial?. La duda se planteó,
inicialmente, por lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución que al regular el
previsible ingreso de nuestro país estableció que en el caso de que, como así sucedió
con nuestro incorporación a la Comunidad Económica Europea, se atribuyera a una
organización supranacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución,
correspondería <<a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía
16
del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesión>>. Previsión que se podía
interpretar que podría producir una recentralización en el Estado de aquellas
competencias que se cedían a las instituciones comunitarias –como ocurría con la
ganadería y la pesca- pero que el mismo Estado había ya traspasado anteriormente a las
Comunidades Autónomas.
Esta cuestión fue abordada tempranamente por el Tribunal Constitucional quien
estableció como doctrina constitucional (SSTC 252/1988, de 20 de diciembre y
64/1991, de 22 de marzo) que el ingreso de España en la Unión Europea no alteraba el
esquema del reparto de competencias internas entre el Estado y las Comunidades
Autónomas tanto por lo que se refería a la regulación de una materia como a su
ejecución.

IV. La integración de España en la Unión europea. El orden económico de la
Unión Europea
Mayor trascendencia aún que la aparición de las Comunidades Autónomas para la
economía española tuvo la incorporación de nuestro país a la Comunidad Económica
Europea que se produjo en el año 1986. Esta organización internacional se creó en el
año 1957 con el objeto de crear un mercado común de países europeos para así poder
competir económicamente con las dos grandes potencias económicas de la época,
Estados Unidos y Japón. Fueron seis los países fundadores, tres grandes (Alemania,
Francia e Italia y tres relativamente pequeños (Holanda, Bélgica y Luxemburgo).
Además, en el Tratado constitutivo de las Comunidades Europeas se dotó a esta
organización supranacional de naturaleza sui generis de un aparato institucional para el
cumplimiento de sus fines y de la potestad de aprobar normas con carácter vinculante
para todos los Estados miembros.
Desde su creación la hoy Unión Europea (UE) ha experimentado un importante proceso
de ampliación que se ha proyectado en un triple plano. En primer lugar, ha ido de
forma progresiva e imparable aumentando el número de Estados miembros. De seis
países iniciales se ha pasado, en la actualidad, a 27 Estados miembros, al que habría que
sumarle Croacia cuyo ingreso ha sido ya aceptado y se producirá de forma efectiva en
2013.Y son varios los países que están actualmente negociando su incorporación.
Igualmente se ha producido una ampliación por lo que se refiere a la articulación de las
instituciones comunitarias. Por último, la Unión Europea ha venido progresivamente
ampliando su ámbito competencial a través de sucesivas cesiones de soberanía por parte
de los Estados plasmadas en sucesivas modificaciones de los Tratados constitutivos.
Cuando se elaboró la Constitución española de 1978 los constituyentes no tenían
ninguna duda de la voluntad de España para ingresar en la Comunidad Económica
Europea. Para facilitar jurídicamente este ingreso se incluyó un precepto, su artículo 93,
con el que se simplificaba la posible cesión de funciones soberanas por parte de España
a las Instituciones comunitarias. Este mecanismo se utilizó tanto para ratificar el ingreso
17
de España como para aprobar las distintas modificaciones de los Tratados Constitutivos
comunitarios. La última de estas modificaciones ha sido la del actual Tratado de la
Unión Europea, conocido como el Tratado de Lisboa, que fue la salida elegida por el
Consejo ante el fracaso de la aprobación del proyecto de Constitución europea.
Resulta curioso que las dos únicas modificaciones que se ha realizado en nuestra
Constitución hayan estado relacionadas con nuestra pertenencia a la Unión Europea. La
primera reforma se produjo en el año 1992 para, atendiendo a la Declaración del
Tribunal Constitucional 132/1992, de 1 de julio, modificar un inciso del artículo 13.2
que permitiera que los ciudadanos comunitarios pudieran presentarse como candidatos
en las elecciones municipales. De este modo se daba cumplimiento a una de los
compromisos adquiridos en el Tratado conocido como Tratado de Maastricht, que
acuñó el concepto de ciudadanía europea. La última reforma se ha producido en el
último tramo de la anterior legislatura para introducir un nuevo artículo 135 de la
Constitución que contiene un mandato dirigido a todas las Administraciones Públicas
españolas para que adecúen sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
En este precepto se ha introducido la prohibición de que las Administraciones españolas
incurran en un déficit estructural que supere los márgenes que la Unión Europea impone
a los Estados miembros, salvo <<en caso de catástrofes naturales, recesión económica

o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y
perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o
social del Estado>> que tiene que apreciar el Congreso de los Diputados por mayoría
absoluta.
En la actualidad el Derecho comunitario originario, es decir, los tratados constitutivos
viene representado por el Tratado de la Unión Europea (TUE) y por el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en el que se regulan las instituciones de
la Unión Europea y sus competencias. La base jurídica de la construcción del mercado
común europeo se asienta sobre el reconocimiento de los derechos a la libre circulación
de mercancías y de personas, servicios y capitales y en la libertad de establecimiento de
las empresas dentro de la Unión Europea, sin que se puedan producir discriminaciones
en los Estados miembros por razón de la nacionalidad de la empresa. Para garantizar la
efectividad de estos derechos y libertades comunitarias, y también el ejercicio del resto
de sus competencias, la UE tiene reconocida potestad normativa que ejercita
fundamentalmente a través de Reglamentos y Directivas. La legislación comunitaria
constituye en la actualidad la base de la regulación económica de todos los Estados
miembros.
Después de las últimas reformas en los Tratados constitutivos se han reforzado las
instituciones comunitarias, dándole una mayor estabilidad al ejecutivo comunitario y
potenciando el papel del Parlamento europeo. Este entramado institucional que cada vez
se asemeja más al propio de los Estados soberanos viene integrado por los siguientes
órganos: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas.
18
Desde el punto de vista jurídico merece destacarse la posición del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea que tiene como función la de velar porque tanto las instituciones
comunitarias como los Estados miembros respeten el Derecho comunitario. Un ejemplo
de esta función puede verse en la sentencia de este Tribunal de 28 de julio 2011 que
confirma la Decisión tomada por la Comisión que consideró incompatible con el
Derecho comunitario el régimen de ayudas fiscales que habían introducido los
Territorios históricos de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa para incentivar la instalación de
empresas en sus territorios, conocido como vacaciones fiscales.
El ámbito actual de las competencias de la UE viene establecido en el TFUE que las
clasifica como competencias exclusivas de la Unión (Art. 3) o como competencias
compartidas con los Estados miembros (Art. 4). La inmensa mayoría de estas
competencias tienen una marcada naturaleza económica. De acuerdo con el artículo 3
del TFUE la UE tendrá competencia exclusiva respecto de:
a) la unión aduanera.
b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el
funcionamiento del mercado interior.

c) la política monetaria de los Estados con euro. La UE cuenta hoy con moneda una
única, en la que participan 16 de los países miembros. El Banco Central Europeo
es la institución comunitaria encargada de ejercer la política monetaria en esta
zona euro.
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera
común.
e) la política comercial común.
Serán competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros:
a) el mercado interior.
b) la política social, en los aspectos definidos en el TFUE.
c) la cohesión económica, social y territorial.
d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos
biológicos marinos.
e) el medio ambiente.
f) la protección de los consumidores.
g) los transportes.
h) las redes transeuropeas.
i) la energía.
j) el espacio de libertad, seguridad y justicia.
19
k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos
definidos en el TFUE.
Además, la Unión Europea podrá poner en marcha acciones en los ámbitos de la
investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio y de la cooperación para el
desarrollo y de la ayuda humanitaria que son compatibles con las que pueda realizar
cada Estado miembro individualmente (Art. 4 TFUE). Por su parte el artículo 5 del
TFUE habilita al Consejo para adoptar medidas de coordinación de las políticas
económicas de todos los Estados miembros y disposiciones particulares respecto de los
países integrados en el euro. También se prevé la posibilidad de que la Unión Europea
pueda tomar medidas que garanticen la coordinación de las políticas de empleo y de las
políticas sociales de los Estados miembros. Por último, el TFUE permite a la Unión
Europea apoyar a los Estados miembros en ámbitos de competencia nacional como la
salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la educación, la formación profesional,
la juventud y el deporte, la protección civil y la cooperación administrativa (Art. 6).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del TUE, la UE deberá ejercitar las
competencias que tiene atribuida respetando los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad. El principio de subsidiariedad implica que, cuando no se trate de

competencias exclusivas, la UE sólo podrá intervenir cuando sólo se puedan conseguir
los objetivos que se pretenden alcanzar con una acción comunitaria. El principio de
proporcionalidad, por su parte, obliga a las instituciones comunitarias a ajustarse en sus
acciones a lo que sea estrictamente necesario para el logro de los objetivos
comunitarios.
Finalmente, hay que señalar que la arquitectura actual de la UE parece que ha sido
insuficiente para dar respuesta con eficacia a las dificultades económicas que se están
produciendo a nivel mundial como consecuencia de la crisis económica. Lo que hace
que en la actualidad, como ha sucedido en otras ocasiones, se esté cuestionando su
actual configuración.
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Derecho Administrativo III

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I. ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INTERVENCIÓN DEL

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