11 El sector público

y la política fiscal

«Hallaron en otros que estaban gobernando el mundo: uno

daba arbitrios, otro publicaba pragmáticas, adelantaban los comer-
cios y reformaban los gastos. —Éstos, dijo Andrenio, serán del
Parlamento, no pueden ser otros según hablan.»

(B. Gracián, El Criticón)

A pesar de que la economía capitalista está principalmente vinculada a la

iniciativa privada, no es posible entender su funcionamiento sin considerar el
papel tan relevante que desempeña el sector público y las consecuencias que
tienen sus constantes intervenciones en los más variados ámbitos de las relacio-
nes económicas.
En este capítulo estudiaremos las diversas formas en las que puede darse esta
intervención con especial referencia a la política fiscal y a sus efectos sobre la de-
manda agregada y el equilibrio macroeconómico.

11.1. EL SECTOR PÚBLICO Y LA ECONOMÍA

La presencia y la función del sector público en las economías no han sido siem-
pre semejantes, ni en cantidad ni en calidad.
Hasta los años treinta del siglo xx la función económica del Estado en las eco-
nomías occidentales se centraba, casi exclusivamente, en la provisión de bienes y
servicios públicos (civiles o administrativos y militares). Pero ni siquiera esa fun-
ción llegaba a alcanzar un volumen relativo considerable en el conjunto de la acti-
vidad económica.
Después de la Segunda Guerra Mundial, y en aplicación de las ideas keynesia-
nas, los gobiernos asumieron un protagonismo directo en la conducción de los pro-

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Economía Política

blemas económicos. Recurriendo a formas muy diferentes de intervención en la vida

económica, se erigieron en el principal mecanismo de estabilización económica, es
decir, de lucha contra los desequilibrios económicos. E incluso el sector público lle-
gó a convertirse en el sujeto económico más importante de las economías, represen-
tando hasta un 60% de toda la actividad que se realizaba.
Durante esta etapa (como podremos comprobar en temas posteriores), los go-
biernos también llevaron a cabo importantes programas redistributivos y una amplia
actuación reguladora tendente a establecer las condiciones en que se lleva a cabo la
actividad económica.
Naturalmente, la realización de esos programas de intervención hacía necesaria
una financiación cada vez más elevada de la que tenían que hacerse cargo los suje-
tos privados, bien directamente a través de impuestos, bien indirectamente sufragan-
do los costes del endeudamiento de los gobiernos. De hecho, la carga de la deuda
pública en la mayoría de los países más avanzados no ha dejado de aumentar en los
últimos años como efecto de los sucesivos déficit públicos.

11.1.1. El ámbito del sector público

El Estado moderno constituye una realidad compleja, cuya actividad se desen-

vuelve en multitud de ámbitos y actividades sociales.
Desde el punto de vista jurídico, podemos entenderlo como la institución que
dispone del monopolio de la fuerza y de la facultad de legislar. De forma más ge-
nérica es el conjunto de instituciones cuyas decisiones se adoptan en virtud de cri-
terios de naturaleza política.
En España, como en la mayoría de las naciones, el sector público está constitui-
do por las siguientes instituciones:

1. Administraciones Públicas: Son las instituciones encargadas de suministrar a

los ciudadanos todos aquellos servicios que sólo se pueden adquirir a través
de decisiones políticas, como la seguridad, la justicia, el gobierno...
Dentro de las Administraciones Públicas hay que distinguir, a su vez:

a) La Administración Central, en la que se incluyen, como su propio nom-

bre indica, las instituciones que forman el núcleo del poder político.
También dentro de ella se puede distinguir:

— La Jefatura del Estado y el Gobierno de la Nación que constituyen

el Estado en sentido estricto.
— Los llamados Organismos Autónomos Administrativos, que son ins-
tituciones dependientes del Estado pero que tienen un funcionamien-
to más independiente. Entre los más conocidos se pueden citar al
Instituto de la Mujer, el Sistema Nacional de Empleo o la Biblioteca
Nacional, por ejemplo.

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 El sector público y la política fiscal

b) Las administraciones territoriales, formadas por las instituciones de go-

bierno que están ligadas a los diferentes territorios: autonómicas, provin-
ciales y locales.
c) La Seguridad Social, que es el conjunto de instituciones que se encarga
de proporcionar y gestionar la sanidad pública y las pensiones que reci-
ben los ciudadanos.

2. Empresas públicas. Son las empresas que actúan normalmente en los merca-
dos pero cuya propiedad es de alguna de las diferentes administraciones que
acabamos de señalar.

Todo este conjunto de instituciones conforma el sector público. En España, al igual

que en otros países, se trata de un sector público bastante descentralizado, lo que signi-
fica que muchas actuaciones que tradicionalmente correspondían al gobierno central pa-
san a ser competencia de otras administraciones como las comunidades autónomas. Es
un proceso que se adopta para satisfacer el derechos al autogobierno y, además, porque
gracias a esa descentralización se puede conseguir actuar mucho más eficazmente.
Por otra parte, es cada vez más habitual que haya decisiones políticas que tienen
que ver con los asuntos económicos que proceden de instancias superiores a la pro-
pia nación. Eso ocurre, por ejemplo, con la Unión Europea. Decimos entonces que
hay una administración supranacional que en términos rigurosos no forma parte del
sector público pero que en términos prácticos podríamos considerar ya parte de
nuestro ámbito público de actuación.
Ésa es la razón de que cuando hablemos de la intervención económica del sec-
tor público nos estemos refiriendo a la intervención de un conjunto muy plural de
instituciones y a actuaciones que se pueden dar en muchos territorios a la vez o de
forma diferenciada en cada uno de ellos.

11.1.2. Las funciones económicas del sector público

Las funciones básicas que el Estado puede desempeñar en la economía son de

cuatro tipos, aunque los diferentes enfoques y corrientes del pensamiento económico
difieren a la hora de reconocer su mayor o menor necesidad:

a) Provisión de bienes y servicios. En el campo de la asignación, los economis-

tas liberales entienden que el Estado se debe limitar a proveer bienes públi-
cos, pues éstos, como es sabido, no pueden ser suministrados bajo ningún
concepto por el mercado. Cualquier otra actividad estatal en este ámbito
sería considerada una injerencia innecesaria que sólo llevaría consigo más
burocracia, menos libertad individual y menos eficiencia.
Sin embargo, los economistas que defienden posiciones más intervencio-
nistas consideran que en este ámbito el Estado puede tener un papel más rele-
vante sin generar problemas de eficiencia, sino todo lo contrario. Por ejemplo,

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Economía Política

consideran necesaria la intervención pública cuando se producen externalida-

des, cuando se da competencia imperfecta o incluso cuando hay información
asimétrica. En estos casos, por ejemplo, los economistas keynesianos dirían
que el Estado puede desempeñar un papel muy positivo si, por ejemplo, dicta
normas jurídicas que permitan internalizar los efectos externos, si corrige los
efectos dañinos de la falta de competencia o si interviene para facilitar la in-
formación, para impedir abusos publicitarios, para regular las patentes, etc.
b) Redistribución. Semejantes diferencias se producen cuando se trata de esta-
blecer la conveniencia de que el Estado actúe para redistribuir la renta. Los
liberales opinan que la distribución que genera el mercado es adecuada,
puesto que es el resultado de una asignación eficiente que no debe alterarse.
Por su parte, los intervencionistas consideran que el Estado debe corregir
esa distribución cuando sea claramente injusta, no sólo por razones de equi-
dad, sino por puras razones de legitimidad política y porque, como demos-
trara Simon Kuznets, una distribución más justa de la renta es una garantía
de crecimiento económico a largo plazo.
c) Estabilización. La intervención pública orientada a lograr la estabilidad eco-
nómica también es controvertida. Quienes parten de asumir el modelo neo-
clásico y los postulados liberales entienden que el equilibrio puede alcanzar-
se automáticamente dejando actuar libremente al mercado, mientras que los
economistas de tradición keynesiana o más heterodoxa dudan de las posibi-
lidades de autoajuste del mercado y propugnan la intervención del Estado
para recobrar el equilibrio, sea cual sea la manifestación de éste: paro, subi-
da de precios, déficit, crisis, etc.
d) Crecimiento económico y desarrollo. Finalmente, la controversia sobre la
conveniencia de que el Estado intervenga para garantizar el crecimiento eco-
nómico responde básicamente a los mismos parámetros. Los liberales en-
tienden que la intervención estatal es negativa porque se lleva a cabo a tra-
vés de impuestos que desincentivan el ahorro, que es la variable clave a
largo plazo. Los partidarios de la intervención, por otro lado, afirman que la
necesaria corrección de los desequilibrios territoriales, la inversión en in-
fraestructuras o la conveniencia de impulsar el desarrollo tecnológico justifi-
can plenamente las medidas gubernamentales en este ámbito.

Estado y acumulación capitalista

Desde posiciones más críticas con el modelo neoclásico y con las prácticas po-
líticas de inspiración keynesiana, se interpreta que la intervención del Estado es una
consecuencia de la tendencia a la baja de la tasa de beneficio privado. Frente a ello,
no cabrían más alternativas que la concentración de capitales (para encontrar mejo-
res y más rentables posiciones de mercado) o que la financiación pública se hiciera
cargo de las actividades necesarias pero no rentables al capital privado (sanidad,
formación, administración civil, etc.).

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 El sector público y la política fiscal

James O’Connor, por ejemplo, entiende que las dos grandes funciones del Esta-
do en las economías capitalistas son las de acumulación y legitimación.
La primera persigue aumentar la tasa de beneficios privados, y para ello la in-
versión y el consumo social se destinan a incrementar la productividad o a reducir
los costes de reproducción de la mano de obra. La segunda trata de garantizar un
estado adecuado de armonía social, y para ello utiliza los gastos sociales en destinos
que permitan crear un clima de consenso social, o al menos que eviten el conflicto
inmediato por la apropiación de la renta.
O’Connor considera que el crecimiento de la intervención estatal ha tenido
como consecuencia el impulso del sector monopolista de la economía y que da lu-
gar a grandes contradicciones: mientras que se socializan cada vez más los costes
del capital (lo que origina una brecha entre los gastos y los recursos públicos que
provocan lo que denominó la crisis fiscal del Estado), el excedente social es apro-
piado por el sector privado.

11.2. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA.

LA POLÍTICA ECONÓMICA
Sea cual sea la posición ideológica desde la que se contemple, lo cierto es que
las actuaciones del Estado inciden sobre un amplio número de variables y relaciones
económicas: sobre la producción, los precios, el empleo, los beneficios, el dinero, el
comercio exterior o la distribución de la renta.

11.2.1. Modos de actuación del sector público

Las diferentes instituciones que forman parte del sector público pueden desarro-
llar las funciones que hemos mencionado antes interviniendo de diversos modos en
la economía:

a) Actuación como un sujeto económico más en la vida económica. Esto es lo

que ocurre cuando alguna de las instituciones públicas que hemos señalado
antes compra bienes y servicios o cuando los vende en los mercados o,
igualmente, cuando el sector público contrata personal, o recibe préstamos
de un banco, o lo concede a través de una institución financiera pública. En
estos casos, el sector público actúa en el mercado de bienes y servicios com-
prando o vendiendo, en el mercado de factores creando rentas cuando con-
trata personal o en el mercado financiero. En suma, se comporta como un
sujeto económico más.
b) Regulación de las relaciones económicas. La actividad económica necesita
que haya normas y leyes que establezcan claramente qué se puede hacer y qué
no y que imponga penas a quienes no respetan los acuerdos económicos.
Para garantizar que las relaciones económicas se lleven a cabo adecuada y

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Economía Política

ordenadamente, es necesario regularlas estableciendo leyes y normas, y ésa

es la función que corresponde al sector público.
c) Provisión de los bienes públicos.
d) Ejecución la política económica. Para garantizar que exista el necesario
equilibrio económico, es necesario que el sector público actúe como una
especie de piloto, adoptando en cada momento las medidas de compen-
sación y corrección necesarias. El sector público es, por lo tanto, el en-
cargado de realizar la política económica, es decir, el conjunto de deci-
siones que facilitan que los agentes económicos consigan alcanzar los
objetivos que se proponen y se puedan resolver así los problemas econó-
micos de la sociedad.

11.2.2. La regulación pública de la vida económica

Como acabamos de señalar, una función esencial del sector público es la regu-
lación de la vida económica, es decir, establecer las normas que deben respetarse,
los procedimientos que deben seguirse a la hora de que los agentes económicos ac-
túen por su propia cuenta para resolver los problemas económicos.
La intervención del sector público como regulador de la vida económica no es
solamente necesaria porque todas las relaciones humanas en general precisan de
normas y leyes de comportamiento que todos debemos respetar. Además, hay razo-
nes económicas de peso que justifican esta función pública.

a) Desigualdad. En primer lugar, porque las relaciones de mercado se llevan

a cabo en sociedades que son muy desiguales y en las que los sujetos eco-
nómicos tienen, por lo tanto, una capacidad de decisión y un poder muy
distinto. Algunos sujetos económicos, como las grandes empresas, los fi-
nancieros y grandes propietarios, tienen mucho poder y pueden utilizarlo a
veces en beneficio propio, alterando las reglas de la competencia. Para
evitar los efectos negativos de esa desigual posición en el mercado, es
imprescindible que el sector público vigile y establezca normas de obliga-
do cumplimiento para desincentivar esos comportamientos o penalizarlos
cuando se produzcan.
b) Interés general. En segundo lugar, porque a veces el mercado no garantiza
que la actividad económica se dé en las condiciones más adecuadas desde el
punto de vista social, de seguridad o de respeto al bien común. Entonces, es
preciso que el sector público garantice determinados resultados que la socie-
dad desea pero que el libre comportamiento empresarial no proporciona por
sí mismo. Eso ocurre, por ejemplo, con todo lo relativo a la salud o el trans-
porte. Si se dejara que las empresas actuaran buscando sólo el máximo be-
neficio, reducirían sus estándares de seguridad para ahorrar costes y eso pro-
vocaría riesgos que los poderes públicos deben tratar de evitar. Por eso se
regula, por ejemplo, la actividad de los laboratorios farmacéuticos, estable-

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 El sector público y la política fiscal

ciendo períodos de análisis y medidas de control que, aunque son muy cos-
tosos, garantizan que los medicamentos que se ponen en el mercado reúnen
todas las garantías deseadas.
c) Mercados ineficientes. Otras veces, resulta que el mercado no es eficiente,
por ejemplo, porque las empresas que actúan en él no tienen la dimensión
adecuada. En esos casos, el sector público debe regular la actividad para
garantizar lo que se llaman las economías de escala, es decir, el tamaño
oportuno para que las empresas obtengan el máximo rendimiento.
d) Competencia imperfecta. Finalmente, el sector público no sólo debe regular
la vida económica cuando no se esté dando la suficiente competencia, sino
que a veces tiene que intervenir justamente para evitar que se produzca de
la forma despiadada que muchas veces predomina en los mercados y que
tiene efectos muy negativos, tanto sobre las propias empresas como sobre
los consumidores y los intereses generales de la sociedad.

En los últimos años, y de la mano de las ideas neoliberales dominantes, ha ha-

bido una tendencia a desregular la vida económica, es decir, a eliminar normas y
leyes que afectaban al consumo y la producción. En realidad, eso no quiere decir
que haya dejado de haber normas. La paradoja es que cada vez hay más normas,
aunque éstas se establezcan para establecer otras diferentes de las de antes.
La opinión sobre estos procesos de desregulación es muy desigual. Quienes se
han beneficiado de ellos, en general las empresas que ahora tienen más facilidades
de actuación, son muy partidarios porque estiman que, al tener menos costes, las
empresas han podido producir más, beneficiando así a toda la sociedad. Por otro
lado, quienes han sufrido sus efectos, por ejemplo, más accidentes de ferrocarril o
de avión, apagones de luz, precios más elevados, o los que han sido despedidos por
su causa, entienden que la desregulación ha sido negativa y contraria a los intereses
generales.

Los ámbitos de la regulación

El sector público regula una amplísima gama de actividades que tienen que ver
con los asuntos económicos. Y eso ocurre prácticamente de forma generalizada en
todos los países del mundo.
Sus principales campos de actuación reguladora son los siguientes:

a) Regulación económica. La actuación reguladora más relevante del sector pú-

blico en el ámbito estricto de la actividad económica tiene que ver con los
siguientes asuntos:

— Defensa y promoción de la competencia.

— Establecimiento del marco general en el que se llevan a cabo las relacio-
nes económicas: mecanismos de formación de precios, comercio con

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Economía Política

otras naciones, condiciones de entrada y salida a los mercados, requisi-

tos de calidad y seguridad que deben cumplirse.
— Política económica en sentido estricto, es decir, todo el conjunto de me-
didas que de una u otra forma influyen en las relaciones económicas y
que estudiaremos en el siguiente epígrafe.

b) Regulación social. En este ámbito destacan el establecimiento de normas

reguladoras sobre el medio ambiente, sobre el consumo y los derechos de
los consumidores, sobre la salud, sobre seguridad en el trabajo o sobre las
condiciones en que se puede participar en las relaciones económicas, por
ejemplo, regulando las actividades profesionales.
c) Regulación sobre el sistema no económico. Finalmente, el sector público
establece normas sobre ámbitos que no son económicos pero que tienen una
influencia fundamental en la vida económica. Eso ocurre, por ejemplo, con
las leyes sobre contratos o sobre la propiedad, con las leyes penales, puesto
que hay delitos económicos relevantes, con las leyes procesales, puesto que
la vida económica también necesita que haya una administración de justicia
eficiente y rápida, o con las leyes laborales. En todos esos casos, la natura-
leza de la regulación que lleve a cabo el sector público es muy importante
para las relaciones económicas, aunque no se trate de asuntos estrictamente
económicos, sino jurídicos o políticos.

Inconvenientes y ventajas de la regulación

Ya hemos señalado que la regulación económica tiene partidarios y detractores

cuya opinión suele ser el resultado de que se beneficien o resulten perjudicados por
ella.
Con independencia de esas posiciones de interés, lo cierto es que la regulación
de la vida económica tiene ventajas e inconvenientes objetivos que no se pueden
olvidar.
Entre los inconvenientes que se suelen achacar a la regulación en la literatura
científica destacar los siguientes:

— Requiere agencias e instituciones que son muy costosas, lo que encarece la

actividad económica y, si es excesiva, incluso puede llegar a paralizarla.
— La llevan a cabo habitualmente funcionarios y burócratas que no siempre
están suficientemente preparados, e incluso pueden tener opiniones o intere-
ses sobre los asuntos sobre los que deciden que les lleven a tomar decisiones
erróneas o contrarias al interés general.
— Suele establecer cautelas y prevenciones, como antes hemos señalado en el
caso de los fármacos, que muchas veces provocan retrasos innecesarios en la
venta de los productos, lo que hace que la sociedad tarde demasiado en dis-
frutar de bienes que son muy necesarios.

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 El sector público y la política fiscal

— Es muy habitual que en torno a la actividad reguladora del sector público se

formen grupos de poder o grupos de presión que buscan su propio beneficio
y que corrompen a los funcionarios, o que simplemente los convencen de
tomar medidas regulatorias que sólo interesan a sus empresas.

Por otro lado, a la regulación también se le reconocen ventajas importantes:

— Proporciona seguridad en las relaciones económicas, sobre todo teniendo

en cuenta que muchos procesos económicos tienen efectos sobre la salud
o sobre la vida humana en general que el mercado no es capaz de resolver
porque sólo proporciona soluciones en función del beneficio.
— Es la única forma de procurar que las relaciones de mercado se ajusten a
determinados criterios de bien común que están por encima de los intereses
de mercado.
— Finalmente, sólo a través de la regulación se puede hacer que los costes
sociales de algunas actividades, las llamadas externalidades, se tengan en
cuenta y sean pagados por alguien. Si no hubiera una regulación adecuada
sobre el respeto al medio ambiente, se producirían contaminación y daños
ambientales que no serían internalizados, es decir, que no serían incluidos en
los costes de quienes los producen.

11.2.3. La política económica

La actuación estatal más importante desde el punto de vista del análisis macro-
económico es la intervención del Gobierno sobre las grandes magnitudes económi-
cas con el fin de alcanzar los objetivos que conforman lo que Nicholas Kaldor de-
nominó un «cuadrado mágico»: el crecimiento económico, la estabilidad de los
precios, el pleno empleo y el equilibrio exterior.
Para tratar de lograr esos objetivos se dispone de una amplia gama de políticas
e instrumentos:

— La política presupuestaria o política fiscal, que se lleva a cabo a través de

los programas de ingresos y gastos públicos.
— La política monetaria, que regula la cantidad de dinero o crédito existente en
la economía.
— La política de oferta, que permite incidir sobre las condiciones en que se
lleva a cabo la asignación de recursos.
— La política de rentas, que interviene sobre los mecanismos o instituciones
que influyen en la generación y distribución de los ingresos.
— La política de tipo cambio, que influye sobre la cotización exterior de la
moneda nacional.
— Los controles directos, a través de los cuales se establecen precios o canti-
dades máximas o mínimas en los mercados.

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Economía Política

— La política estructural, que altera la relaciones básicas del sistema econó-

mico.

Por medio de todos o de parte de ellos se conforma un abanico de políticas

«sectoriales» que suelen conocerse como política de empleo, política agraria, políti-
ca industrial, etc., según el ámbito o el objetivo concreto sobre el que se proponen
intervenir.
En todo caso, los gobiernos no sólo deben definir objetivos y utilizar los instru-
mentos más apropiados para alcanzarlos. Normalmente, se ven obligados a estable-
cer prioridades, pues no siempre es posible lograrlos simultáneamente o con efectos
sobre el bienestar idénticos para todos los colectivos sociales.
Por esto último, resulta evidente que la definición o la propia instrumentación
de las políticas económicas no pueden concebirse como el resultado de una simple
elección técnica o aséptica por parte de las autoridades económicas. Por el contra-
rio, presuponen siempre una decisión política, un juicio sobre lo que es deseado.
Por esta razón, la eficacia de las políticas económicas no sólo debe evaluarse consi-
derando el éxito obtenido en el logro de los objetivos fijados. También ha de tener-
se en cuenta hasta qué punto el objetivo seleccionado es un fiel reflejo del deseo
social mayoritariamente sentido.

11.3. LA POLÍTICA FISCAL

La intervención del Estado más relevante a la hora de influir en la demanda po-
siblemente sea la política fiscal, que, como acabamos de decir, se realiza mediante
los programas de ingresos y los gastos públicos. Éstos se elaboran cada año en el
marco de los llamados Presupuestos Generales del Estado, que no son otra cosa que
las grandes cuentas de la nación.
Analizaremos a continuación sólo algunas cuestiones esenciales sobre ambos
tipos de intervenciones públicas a través de gasto e ingresos públicos, pues se trata
de asuntos que se estudian con mucho más detalle en cursos más avanzados de Ma-
croeconomía o Hacienda Pública.

11.3.1. Los gastos públicos

Los gastos públicos son extraordinariamente variados y por ello resulta útil cla-
sificarlos, lo que puede hacerse utilizando diversos criterios.
De forma general y atendiendo a un criterio económico, se puede distinguir en-
tre tres grandes tipos.
Los gastos corrientes son los destinados a la retribución del personal al servicio
del sector público, así como a la adquisición de bienes y servicios, y a las transfe-
rencias corrientes.

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 El sector público y la política fiscal

Los gastos de inversión son aquellos con los que el sector público contribuye a la
formación bruta de capital en la economía o transfiere recursos de capital a otros sectores.
Los gastos financieros son los destinados a hacer frente a los intereses y a la
carga de la deuda del Estado.
También se puede distinguir entre gastos reales (o bilaterales), que llevan con-
sigo una contraprestación del sector al que van destinados, y gastos de transferencia
(o unilaterales), que se realizan sin que el sector público reciba pago alguno del
agente al que se destinan.
Con un criterio funcional se distinguen las diferentes áreas o destinos a los que
se aplica el gasto (justicia, obras públicas, educación, pensiones, deuda pública...).

La evolución histórica del gasto público

El gasto público persigue alcanzar diferentes objetivos y ha tenido dos constantes

características a lo largo de la historia: el crecimiento y la diversificación. Incluso en
una época como la actual, tendente a disminuir la intervención pública, los gastos pú-
blicos no han dejado de aumentar, como lo prueba que en el conjunto de los países de
la OCDE la participación del gasto público en el PIB haya pasado del 31,7% en 1970
al 41,3% en 1995 y a superar el 45% en 2011 (otra cosa es que, como analizaremos
en otro capítulo, los gastos sociales hayan sufrido una considerable disminución).
Se pueden distinguir varias fases en relación con este crecimiento de los gastos
públicos que es común a todos los países modernos:

— La etapa del gasto clásico, destinado a proveer exclusivamente aquellos bie-

nes o servicios que no puede ofrecer la iniciativa privada.
— La etapa del gasto de bienestar, en la que el gasto público se destina a mantener
determinados niveles de consumo social, facilitando el acceso de la población a
la oferta global de bienes y servicios, no sólo mediante la provisión de bienes
públicos sino también, y sobre todo, mediante la transferencia de rentas.
— La etapa del gasto intervencionista, en la que, además de los fines anteriores,
el gasto público se convierte en un instrumento principal para la reconducción
de la actividad económica y para el control de la demanda agregada.
— La etapa reciente del gasto neoliberal se está caracterizando por una reducción
de los gastos sociales y de bienestar colectivo, a pesar de que en la mayoría de
los países han vuelto a aumentar gastos como los militares y la deuda.

Las razones del crecimiento del gasto público

Las explicaciones del progresivo crecimiento y diversificación de los gastos pú-
blicos son diversas y se deducen de modelos generales de comprensión de la activi-
dad económica.
Adolf Wagner demostró que los gastos públicos aumentan a largo plazo más
que la producción privada como consecuencia de que el aumento en el nivel de

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Economía Política

vida de la población lleva consigo mayores demandas de servicios públicos, y por la

progresiva industrialización, que igualmente requiere gasto público.
Anthony B. Atkinson y Joseph E. Stiglitz explican el crecimiento del gasto pú-
blico por las siguientes razones:
— El crecimiento de la renta per cápita, que ha elevado la demanda de bienes
públicos.
— Las demandas de redistribución de la renta.
— La disminución de los precios relativos de los bienes ofrecidos por el sector
público.
— El crecimiento de la población.
— La mayor participación de las rentas más bajas en los procesos de decisión.
— El aumento de la actividad de los grupos de presión.
— La tendencia de las agencias burocráticas a la autoexpansión.
— La necesidad de intervención pública para mantener y garantizar la acumu-
lación de capital y la tasa de beneficios.

11.3.2. Los ingresos públicos

Como es natural, y sea cual sea la causa de su aumento, los gastos públicos de-
ben financiarse. Eso se puede hacer por tres vías: con los ingresos por la venta de
los bienes y servicios que producen las empresas públicas, por vía coactiva (princi-
palmente por medio de impuestos) o acudiendo al endeudamiento.
La vía de los ingresos coactivos es la más importante, y dentro de ella destacan
sobremanera los que se obtienen de los impuestos y las cotizaciones sociales.
Los primeros constituyen el pago obligado que familias y empresas realizan al
Estado o a otros sujetos económicos dependientes de él, sin contraprestación y se-
gún las condiciones fijadas por la ley. Aunque hay una gran variedad de impuestos,
aquí sólo señalaremos dos. Los impuestos directos son los que gravan la riqueza o
la renta en sí mismas y de manera inmediata o personal. Por ejemplo, el impuesto
sobre la renta, el del patrimonio o el del beneficio de las empresas. Todos ellos re-
caen sobre un sujeto determinado en virtud de obtener un determinado ingreso o
beneficio o tener un patrimonio. Los impuestos indirectos gravan determinadas acti-
vidades sin atender a la capacidad económica del agente que las realiza. Por ejem-
plo, el impuesto sobre el valor añadido (IVA) que se establece en diferentes porcen-
tajes sobre determinadas actividades.
Las cotizaciones sociales son pagos que se realizan al Estado vinculados a la
percepción de los salarios por los trabajadores. Constituyen una especie de salario
indirecto, pues con cargo a ellas se financia la Seguridad Social y todas sus presta-
ciones, que constituyen rentas en especie percibidas por los trabajadores.
Desde el punto de vista de la demanda agregada, lo que interesa destacar es que
los impuestos constituyen disminuciones de la renta disponible de las familias o las
empresas y, por lo tanto, su magnitud e incluso su naturaleza concreta influirán de-
cisivamente en la determinación del equilibrio económico.

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 El sector público y la política fiscal

11.3.3. Déficit público y deuda del Estado

La diferencia entre ingresos y gastos genera un saldo presupuestario que indica

si el Estado dispone de capacidad de financiación, si ahorra o si por el contrario
existe déficit público y, por lo tanto, si tiene necesidad de financiación.

El déficit público y sus efectos

El déficit público absorbe recursos del resto de la economía, y eso provoca un
efecto principal. Para conseguir atraer estos recursos privados será necesario que los
tipos de interés que ofrezca el Estado sean elevados, al menos, más elevados que
los que pueden percibir sus poseedores en otros usos. Lógicamente, eso hace que las
inversiones privadas sean relativamente menos rentables y, además, que resulten más
costosas, como consecuencia de la subida general en los tipos de interés. Si no hay
suficientes recursos, lo que puede ocurrir es que baje la inversión privada y que se
generen dificultades para lograr acumulación y crecimiento económico.
Pero, además, la deuda en la que incurre el Estado en estos casos hay que pagar-
la con el paso del tiempo. De esta forma, se traspasa a generaciones futuras una carga
que se ha generado, normalmente, para financiar gastos que disfrutaron las generacio-
nes anteriores. El peso de esta carga no sólo constituye entonces una especie de im-
puesto futuro, sino que disminuye la capacidad de maniobra de los gobiernos.
Desde otro punto de vista, sin embargo, los déficit pueden ser positivos o inclu-
so necesarios. Así ocurre, por ejemplo, cuando están ligados a inversiones producti-
vas que aumentan la eficiencia general de la economía o que procuran posterior-
mente ingresos mayores al Estado. O también, cuando se utilizan como un
instrumento para hacer frente a situaciones en las que la economía se encuentra en
crisis y necesita impulsos adicionales.
No se puede decir, por lo tanto, que el déficit público sea siempre bueno o
malo, sino que eso dependerá del momento y de las circunstancias económicas en
que se produzca, de la forma en que se financie y del destino que tengan los recur-
sos que lo provocan.

11.4. LA POLÍTICA FISCAL Y LA DEMANDA AGREGADA

La política fiscal es el conjunto de actuaciones discrecionales del Gobierno que
se llevan a cabo mediante la variación de los programas de ingresos y gastos públi-
cos para alcanzar los objetivos de política económica ya señalados.
Las variaciones en los ingresos y gastos públicos pueden provocar cambios en
la actividad económica de diferentes formas:

— Se puede expandir la demanda agregada aumentando el gasto público.

— Se puede aumentar la renta personal disponible —y con ella el consumo y
la demanda agregada— reduciendo los impuestos.

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Economía Política

— Se puede incentivar la inversión mediante bonificaciones fiscales o reducien-

do la presión impositiva sobre los beneficios.
— Se puede impulsar el gasto de los no residentes para conseguir aumentar
también la demanda agregada.

Analizaremos ahora las posibilidades de actuación de la política fiscal sobre la

demanda agregada, y en el capítulo 14 se analizarán sus efectos sobre las diferentes
variables y problemas macroeconómicos.

11.4.1. El gasto público y la demanda agregada

Puesto que ya sabemos que el sector público es un agente más de la economía,

su demanda de gasto deberá ser incluida también como una componente más de la
demanda agregada, de manera que ésta se puede redefinir como:
DA = C + I + G
siendo G el gasto público.
El gasto público depende exclusivamente de la decisión del gobierno, así que se
puede considerar como una variable autónoma respecto a la renta. Por tanto, se pue-
de incluir en la representación gráfica de la demanda agregada que se había obteni-
do con el consumo y la inversión, desplazándola hacia arriba en la magnitud corres-
pondiente al gasto público del período.
Como se puede apreciar en la figura 11.1, la nueva demanda agregada [DA(C +
+ I + G)], que ahora incluye al gasto público, determina un nivel de renta de equi-
librio (Y2), mayor que el obtenido antes de incorporarlo (Y1). Eso significa que los

Figura 11.1. Equilibrio agregado y efecto multiplicador del gasto público.

260 © Ediciones Pirámide

 El sector público y la política fiscal

incrementos del gasto realizado por el sector público aumentan la demanda agrega-
da y, en consecuencia, permiten elevar el nivel de renta nacional.

El efecto multiplicador del gasto público

Como puede apreciarse igualmente en la figura 11.1, el incremento del gasto

público (∆G) ha dado lugar a un incremento en la renta (∆Y) algo mayor. Eso quie-
re decir que el gasto público ha tenido también un efecto multiplicador, tal y como
habíamos visto que ocurre con la inversión.
Para conocer la naturaleza y magnitud de este efecto, supongamos que se pro-
duce un incremento en el gasto público de 100 €.
Inmediatamente podemos suponer que en la economía existen rentas adicionales
por ese mismo valor.
Si además suponemos que no hay impuestos (directos o indirectos), ni transfe-
rencias o subvenciones, ni ahorro empresarial, ni cotizaciones a la Seguridad Social,
esta nueva renta se transforma en renta disponible.
La nueva renta disponible (de 100 €) dará lugar a un incremento en el consumo
cuya magnitud dependerá de la propensión marginal al consumo. Si ésta es de 0,8,
por ejemplo, el aumento en el consumo habrá sido de 80 € (100 × 0,8 = 80).
Ahora bien, este incremento en el consumo aumenta la demanda agregada en la mis-
ma cantidad (en 80 €) y, por lo tanto, también la renta (en la misma magnitud de 80 €).
Este nuevo incremento en la renta proporciona un incremento adicional en el
consumo (ahora de 80 × 0,8 = 64) que, a su vez, aumenta la demanda agregada y la
renta (en 64 €). Y así sucesivamente, generando nuevas rondas de gasto.
Por tanto, el incremento final en la renta ha sido igual al incremento original en
el gasto público (100 €) más los efectos que éste ha inducido con posterioridad so-
bre el consumo. Esto es,
Incremento final de la renta = Incremento inicial del gasto + Nuevas cantidades
sucesivamente destinadas al consumo

Incremento final de la renta = 100

+ (100 × PMC)
+ (100 × PMC) × PMC
+ [(100 × PMC) × PMC] × PMC
+ ···

Sacando factor común

Incremento final de la renta =

= 100[1 + PMC + PMC2 + PMC3 + PMC 4 + ···]

Puesto que la expresión entre corchetes es la suma de una progresión geométri-

ca, cuya magnitud total se calcula por la fórmula conocida [1/(1– Razón)], y la ra-

© Ediciones Pirámide 261

Economía Política

zón es la propensión marginal al consumo, el efecto multiplicador se puede expresar

de la siguiente forma:

Incremento final de la renta =

= Incremento inicial del gasto público × [1/(1 – PMC)]
En definitiva, el efecto final sobre la renta de un incremento del gasto público
es igual a este último multiplicado por 1/(1 – PMC).
Por ello, a esta expresión se le denomina multiplicador del gasto público, que in-
dica, como en el caso que ya estudiamos del multiplicador de la inversión, que las
variaciones en el gasto público provocan variaciones mayores en el nivel de la renta.
En el ejemplo anterior, el incremento inicial de 100 € en el gasto público pro-
duce un incremento final de la renta de 500 € (con la propensión marginal al con-
sumo de 0,8). El efecto multiplicador, por tanto, ha sido de 5.

La eficacia del gasto público para incrementar la renta

El efecto multiplicador del gasto público es lo que hace que la intervención del
gobierno por esta vía sea particularmente atractiva y eficaz para lograr incrementos
en el nivel de renta. Pero es muy importante tener en cuenta que ese efecto se pro-
duce efectivamente sólo si se dan unas condiciones muy precisas, entre las que des-
tacan las siguientes:
— Deben existir recursos ociosos en la economía. De no ser así, un incremento
del gasto público no podría producir más aumento en la producción y la
renta, sino tan sólo subidas de precios.
— La propensión marginal al consumo debe mantenerse constante o aumentar a
medida que aumenta la renta. Si se reduce, como los análisis empíricos parecen
demostrar, el efecto final del incremento del gasto público sería mucho menor,
puesto que aumentos sucesivos en la renta se irían traduciendo cada vez en más
ahorro, es decir, en menos gasto de consumo y efecto multiplicador más reducido.
— El incremento del gasto público debe aumentar no sólo la renta nacional,
sino también la renta disponible de las familias. Si se consigue un aumento
de la renta nacional pero luego hay impuestos, cotizaciones o beneficios no
distribuidos que reducen ese incremento, resultará que no hay efecto final de
incremento de la renta.
— Los incrementos de consumo inducidos por el gasto público deben darse en
bienes nacionales. Si se dedican a la compra de bienes extranjeros, no su-
pondrán aumentos de la renta nacional.
La polémica acerca de la eficacia del gasto público como fórmula de impulso de
la demanda agregada se ha basado, precisamente, en verificar si estas circunstancias
se cumplen o no, es decir, hasta qué punto el efecto multiplicador es significativo y
tiene potencia suficiente para generar movimientos en la renta de mayor magnitud
que otras componentes de la demanda agregada.

262 © Ediciones Pirámide

 El sector público y la política fiscal

11.4.2. Los impuestos y la demanda agregada

La mayor parte de los ingresos públicos (en España algo más del 80%) proviene
de los impuestos de diferentes tipos que establece el Estado y puede recaer sobre
muy distintos tipos de actividades económicas, según el objetivo que se persiga con
ellos.
Por ejemplo, pueden establecerse sobre las diferentes rentas de las personas fí-
sicas (impuesto general sobre la renta), sobre los beneficios de las empresas (im-
puestos sobre sociedades), sobre la renta gastada en el consumo (impuesto personal
sobre el gasto) o sobre el consumo en el momento de la venta (impuesto sobre las
ventas), entre otros.
Todas estas posibilidades dan lugar a tipos muy variados de impuestos, cada
uno de ellos con efectos singulares sobre las variables macroeconómicas y, en gene-
ral, sobre el sistema económico. Se estudian en los cursos de Hacienda Pública y
aquí nos limitamos a señalar su incidencia en la demanda agregada de forma ele-
mental.

Efectos de los impuestos

Básicamente se pueden distinguir tres tipos de efectos de los impuestos:

— Efecto incentivo: el establecimiento de un impuesto encarece el uso de los

recursos o factores gravados, así que desincentiva su uso y viceversa. Es un
efecto, por lo tanto, que incide esencialmente sobre la asignación de los re-
cursos y de los factores productivos.
— Efecto sustitución: en la medida en que un determinado bien o servicio re-
sulte gravado por un impuesto y ello se refleje en su precio, se verá encare-
cido, así que los agentes tenderán a sustituirlo por otros no gravados, o gra-
vados en menor proporción.
— Efecto renta: puesto que un impuesto disminuye la renta monetaria, incide
directamente sobre el bienestar de los agentes que se ven desprovistos de
ella.

En términos agregados, por lo tanto, el establecimiento de impuestos genera un

efecto contractivo en la economía que debe ser considerado en relación con el efec-
to expansivo que producía el gasto público.

El multiplicador de los impuestos

Al igual que la inversión y el gasto público tienen un efecto multiplicador sobre
la renta cuando varían, también lo tienen los impuestos, aunque de signo negativo y
de distinta magnitud.
Supongamos que se produce un aumento en los impuestos por valor de 100 €.
Consiguientemente, la renta disponible se verá reducida en la misma cantidad. Si la

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Economía Política

propensión marginal al consumo es 0,8, esta reducción en la renta disponible dará

lugar, a su vez, a una reducción del consumo de 80 € (100 × 0,8 = 80).
Esta disminución en el consumo reduce la renta nacional y ello origina una nue-
va disminución del consumo en 64 € (80 × 0,8 = 64); en una tercera ronda, al bajar
el consumo se reducirá de nuevo la renta nacional, lo que hará descender el consu-
mo (ahora en 51,2 €), y así sucesivamente.
Por lo tanto,

Efecto final sobre la renta =

= Descenso inicial en el consumo + Sucesivos descensos en el consumo

Es decir,

Efecto final sobre la renta = 100 × PMC

+ (100 × PMC) × PMC
+ (100 × PMC × PMC) × PMC + (100 × PMC) × PMC
+ ... + (100 × PMC × PMC) × PMC + ···
= 100 × PMC × (1 + PMC + PMC 2 + ···)

Como sabemos, la expresión entre paréntesis es la suma de una progresión

geométrica cuyo valor es (1/1 – PMC).
Sustituyendo,

Efecto final sobre la renta = (100 × PMC) × (1/1 – PMC)

y como 100 es el valor del descenso original de impuestos, podemos generalizar la

fórmula diciendo que:

Efecto final = Variación inicial en impuestos × PMC

(1 – PMC)

Por lo tanto, la expresión [PMC/(1 – PMC)] es el multiplicador de los impuestos.

Si la modificación inicial en los impuestos ha sido de un descenso, el efecto
final será un aumento de la renta, y viceversa. Es decir, que el multiplicador de los
impuestos tiene siempre signo negativo.
Si se compara el multiplicador de los impuestos [PMC/(1 – PMC)] con el del
gasto público [1/(1 – PMC)], se comprueba que este último es mayor.
Esto implica que para conseguir, por ejemplo, un aumento determinado en el
nivel de la renta nacional, será necesaria una reducción en los impuestos mayor que
si se decide hacer incremento del gasto público.
La explicación de esta diferencia es sencilla: cuando el Gobierno se gasta una
unidad monetaria, toda ella va a incrementar la renta nacional. Sin embargo, si re-
duce los impuestos en una unidad monetaria, parte de ella se ahorra y sólo la otra
parte que se destina al consumo incrementa la renta nacional.

264 © Ediciones Pirámide

 El sector público y la política fiscal

11.4.3. Los estabilizadores automáticos

Cuando se realiza una modificación en la política fiscal con la finalidad de in-

fluir significativamente sobre la demanda agregada y, consecuentemente, sobre la
actividad económica, el Gobierno está adoptando medidas fiscales de carácter dis-
crecional.
Pero también se pueden producir efectos fiscales sobre la demanda agregada de
manera automática, con mecanismos que actúan sobre alguna de sus componentes,
independientemente de la voluntad del Gobierno.
A estos últimos mecanismos se les denomina estabilizadores automáticos, y en-
tre ellos cabe destacar:

— Las recaudaciones impositivas. Un incremento de la renta (producción) com-

porta un aumento automático en las recaudaciones de los impuestos que la
gravan.
Así, si el Gobierno estima que se está produciendo un excesivo crecimien-
to de la demanda agregada, quizá considere oportuno elevar los impuestos,
aunque no tendrá que realizar ninguna actuación especial (discrecional) porque
las recaudaciones se habrán elevado automáticamente al haberse incrementado
la renta. Si considera que se está entrando en una recesión económica y que
caen la producción y la renta (baja el consumo privado, se reducen las ventas,
disminuye la inversión), podría considerar necesario compensar la disminución
de la demanda agregada por medio del aumento del gasto público o la dismi-
nución de impuestos. Pero, al haberse reducido la demanda agregada y la renta
a causa de la recesión, se habrán reducido también las recaudaciones impositi-
vas, contribuyendo a compensar, por tanto, el impacto negativo de la disminu-
ción de la demanda y la renta: lo «estabiliza» de forma automática.
— Las transferencias. Al modificarse el nivel de la actividad económica, algu-
nas transferencias del Estado (normalmente aquellas que se destinan a cubrir
primeras necesidades) se modifican también de forma automática. Así, si la
actividad desciende, estas transferencias comienzan a realizarse de manera
automática, adelantándose a una posible medida discrecional en forma de
aumento del gasto público. Por ejemplo, cuando aumenta el paro, también lo
hacen, y de forma automática, los pagos por subsidios de desempleo.

RESUMEN DEL CAPÍTULO

— El sector público tiene una enorme importancia en las sociedades modernas in-
fluyendo en la asignación de recursos, distribución de la renta, estabilización de
los precios y crecimiento de la economía.
— Sus principales modos de actuación son la actuación como un sujeto económico
más, la regulación, la provisión de bienes públicos y la aplicación de la política
económica.

© Ediciones Pirámide 265

Economía Política

— La regulación económica se ha convertido en una de las actuaciones más abun-

dantes y polémicas del sector público, tanto por sus efectos como por sus cos-
tes. Los diferentes enfoques doctrinales difieren a la hora de valorar sus ven-
tajas e inconvenientes. No obstante, la existencia de fallos del mercado, de
desigualdades y formas de competencia inadecuadas hace inevitable que se
lleve a cabo.
— La política económica es la forma de intervención pública más directamente
vinculada a los asuntos macroeconómicos. Utilizar una gama muy amplia de
instrumentos trata de contribuir a que se alcance equilibrio económico y bien-
estar social.
— La política fiscal es una de las dos grandes manifestaciones de la política
económica y se realiza modificando los programas de gastos e ingresos pú-
blicos.
— El gasto público prácticamente no ha dejado de crecer en el último siglo por
muy diferentes razones, aunque en los últimos años ha provocado déficit y deu-
da del Estado muy elevados. Sus variaciones modifican también la demanda
agregada, y de esa forma se puede influir en las condiciones del equilibrio a
través de los cambios en la renta que generan. Esa influencia es muy significa-
tiva debida a su efecto multiplicador.
— Los impuestos y otros ingresos, que pueden aplicarse en diferentes momentos de
los procesos productivos, tienen una gran importancia en la vida económica
puesto que generan efectos sobre la asignación de recursos y sobre la distribu-
ción de la renta. Aunque también tienen efecto multiplicador, es de menor mag-
nitud que el de los gastos públicos.
— Los estabilizadores automáticos permiten alcanzar efectos sobre la renta y la deman-
da agregada sin necesidad de adoptar medidas fiscales de carácter discrecional. Los
más importantes son las recaudaciones impositivas y el gasto en transferencias.

CONCEPTOS CLAVE
Ámbito del sector público.
Regulación.
Instrumentos de política económica.
Política fiscal.
Gastos públicos.
Ingresos públicos.
Impuestos.
Cotizaciones sociales.
Déficit público.
Efecto incentivo.
Efecto sustitución.
Efecto renta.
Estabilizadores automáticos.

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 El sector público y la política fiscal

PREGUNTAS DE REPASO
1. ¿Qué diferentes instituciones conforman el sector público?
2. Señale las diferentes funciones económicas del Estado y coméntelas.
3. Indique los principales modos de actuación del sector público en la vida eco-
nómica.
4. ¿Qué se entiende por regulación de la vida económica y qué razones la pueden
justificar?
5. Indique los ámbitos en que se da la regulación económica del sector público.
6. Comente las ventajas e inconvenientes de la regulación.
7. Enumere instrumentos que puede utilizar la política económica.
8. ¿En qué se diferencia un gasto público corriente de uno de inversión? Ponga
algún ejemplo de ambos.
9. Señale las características del gasto público en las etapas del gasto clásico, de
bienestar, intervencionista y neoliberal.
10. ¿Por qué la mayor participación de las rentas más bajas en los procesos de
decisión originó, según Atkinson y Stiglitz, aumentos en el gasto público?
11. Defina lo que es el déficit público y la deuda pública y comente sus principa-
les efectos sobre el conjunto de la economía y el bienestar.
12. ¿Por qué es preciso que existan recursos ociosos en la economía para que el
efecto multiplicador del gasto público se produzca efectivamente?
13. ¿En qué diferentes momentos del proceso económico se pueden establecer los
impuestos?
14. ¿Qué es un estabilizador automático? Señale los que conozca.

BIBLIOGRAFÍA
Otros manuales

Begg, D., Fisher, S., Dornbusch, R. y Fernández Díaz, A. (2006). Economía. McGraw-
Hill. Cap. 21.
Bernanke, B. S. y Frank, R. H. (2007). Principios de Economía. McGraw-Hill. Madrid.
Cap. 5.
Krugman, P., Wells, R. y Olney, M. L. (2012). Fundamentos de Economía. Reverte.
Cap. 18.
Mankiw, N. G. (2012). Principios de Economía. Thomson. Cap. 26.
Mochón, F. (2009). Economía, Teoría y Política. McGraw-Hill. Cap. 14.
O’Sullivan, A. y Sheffrin, S. M. (2007). Economía. Principios e instrumentos. Pren-
tice Hall. Cap. 26.
Samuelson, P. y Nordhaus, W. (2006). Economía. Ed. McGraw-Hill. Caps. 23, 24.
Schiller, B. R. (2008). Principios de economía. McGraw-Hill. Cap. 12.

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