Integración Social en CA

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SEDE SUBREGIONAL EN MÉXICO

Integración social en Centroamérica


Situación al 2012, tendencias y propuestas

Carlos Roberto Pérez


Humberto Soto de la Rosa
Andrea Pellandra

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) • Sede Subregional en México
Este documento fue preparado por Carlos Roberto Pérez, Humberto Soto de la Rosa y Andrea Pellandra, consultor y funcionarios
de la Unidad de Desarrollo Social y de Comercio e Industria de la Sede Subregional de la CEPAL en México, quienes contaron
con las valiosas aportaciones de María Concepción Valdez Muñiz, Rocío Ocampo Lillo, María Teresa Álvarez y Astrid Rojas
Ayala, en el marco de las actividades del proyecto CEPAL/ GIZ: "Cooperación o Integración: Invirtiendo en Bienes Públicos
Regionales”. Los autores agradecen los comentarios de las funcionarias de la Secretaría de la Integración Social
Centroamericana, Ana Hazel Escrich, Gloria Yanira Quiteño y Adriana Marcela Velásquez, así como de los funcionarios de la
CEPAL/México, Juan Carlos Moreno-Brid, Director Adjunto y Coordinador de Investigación y Mariela Buonomo, Oficial de
Asuntos Sociales de la Unidad de Desarrollo Social.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de
los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.

“Las denominaciones empleadas en los mapas incluidos y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no
implican, de parte de la Secretaría de las Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios,
ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites”.

LC/MEX/L.1094
Copyright © 2013, Naciones Unidas. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas • México, D.F. • Enero de 2013 • 2013-002
i

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................................. 1 


INTRODUCCIÓN…… ................................................................................................................................ 5 
I. ANTECEDENTES, INSTRUMENTOS JURÍDICOS, AVANCES Y LIMITACIONES DEL
PROCESO DE INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA .................................................. 7 
A. ANTECEDENTES ........................................................................................................................... 7 
1. Los inicios del proceso de Integración Regional Centroamericana ........................................... 7 
2. El tema social en la Integración Regional Centroamericana ..................................................... 8 
B. INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA .... 9 
1. La Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES) de 1994...................... 9 
2. El Tratado de la Integración Social Centroamericana (TISCA) de 1995 ................................ 11 
3. Las Bases para una Política Social Centroamericana de 1996 ................................................ 13 
4. La Agenda Estratégica Social del Sistema de la Integración Centroamericana de 2008......... 14 
C. LOGROS Y AVANCES DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA ............... 17 
1. La estrategia de captación de recursos para la Agenda Estratégica Social del SICA .............. 18 
2. El Fondo Estructural de Cohesión Social ................................................................................ 19 
D. LIMITANTES Y OBSTÁCULOS PARA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE LA
INTEGRACIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA ................................................................. 20 
1. Conflictos regionales ............................................................................................................... 20 
2. Limitantes institucionales ........................................................................................................ 21 
3. Limitantes y obstáculos financieros ........................................................................................ 22 
E. EL RELANZAMIENTO DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA ......... 23 
II. PRINCIPALES PROBLEMAS EN EL ÁMBITO SOCIAL DE LOS PAÍSES
CENTROAMERICANOS .................................................................................................................. 26 
A. DIFERENCIAS Y CONVERGENCIAS EN LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS ............... 26 
B. LA POBREZA EN CENTROAMÉRICA ...................................................................................... 28 
C. LA EDUCACIÓN EN CENTROAMÉRICA ................................................................................. 31 
D. LA SALUD EN CENTROAMÉRICA ........................................................................................... 34 
E. LA VIVIENDA EN CENTROAMÉRICA ..................................................................................... 36 
F. EN RESUMEN ............................................................................................................................... 38 
III. GRUPOS VULNERABLES EN CENTROAMÉRICA ....................................................................... 39 
A. CLASIFICACIÓN TEMÁTICA DE VULNERABILIDAD ......................................................... 39 
B. AMBIENTE Y ENTORNO............................................................................................................ 39 
1. Presencia de condiciones de extrema pobreza ......................................................................... 39 
2. Ausencia de manejo sostenible del medio ambiente ............................................................... 44 
C. SALUD.…………………………………………………………………………………………………….45 
1. Problemas de seguridad alimentaria y nutricional ................................................................... 45 
2. Altos índices de mortalidad en niños y niñas .......................................................................... 46 
D. EDUCACIÓN ................................................................................................................................ 46 
1. Bajos índices de escolaridad y de eficiencia interna ............................................................... 46 
E. CULTURA……………………………………………….………………………………………..48 
1. Poblaciones étnicas .................................................................................................................. 48 
2. Situación de discriminación o riesgo de extinción en términos sociales y culturales ............. 49 
ii

F. INSTITUCIONAL .......................................................................................................................... 51 


1. Falta de presencia o sobrepasada capacidad del Estado .......................................................... 51 
G.  CONSECUENCIAS DE LA VULNERABILIDAD ................................................................... 52 
H.  EN SÍNTESIS .............................................................................................................................. 54 
IV. OTRAS OPCIONES PARA REACTIVAR EL PROCESO DE INTEGRACIÓN
CENTROAMERICANA – CREACIÓN DE BIENES PÚBLICOS REGIONALES ......................... 55 
A.  CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE POLÍTICAS Y BIENES PÚBLICOS REGIONALES ........ 56 
1. Políticas Públicas ..................................................................................................................... 56 
2. Bienes Públicos ....................................................................................................................... 56 
B.  INICIATIVAS PREVIAS DE GENERACIÓN DE BIENES PÚBLICOS REGIONALES EN
CENTROAMÉRICA ................................................................................................................... 59 
1. Iniciativa Salud Mesoamérica 2015 ........................................................................................ 60 
2. Programa Mesoamericano de Seguridad Vial ......................................................................... 61 
3. Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica .................. 62 
4. Iniciativa para la promoción de bienes públicos regionales .................................................... 63 
C.  PROPUESTAS DE POLÍTICAS Y BIENES PÚBLICOS REGIONALES PARA LA
INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA ................................................................. 64 
1.Política Centroamericana de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano ................................... 65 
2.Acuerdo Centroamericano para la Creación o Adecuación de Centros de Cuidado y Desarrollo
Infantil Temprano con Estándares Mínimos Regionales ..................................................... 69 
3.Curso virtual de capacitación para docentes de los Centros de Cuidado y Desarrollo Infantil
Temprano……………………………………………………………………………….….73 
4.Acuerdo regional para la creación del Mercado Centroamericano de Trabajo ........................ 75 
5.Acuerdo Centroamericano de Formación Profesional e Inserción Laboral .............................. 82 
6.Reconversión de los puestos fronterizos entre los países centroamericanos ............................ 87 
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................................................................... 91 
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………………………….93 
ANEXOS……………………………………………………………………………………………...…..97 
ANEXO 1 COMPROMISOS EN MATERIA SOCIAL DE LA ALIANZA PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE ..................................................................................................................................... 97 
ANEXO 2 REQUISITOS PARA OBTENER LA RESIDENCIA TEMPORAL Y PERMANENTE EN
GUATEMALA ................................................................................................................................. 100

GRÁFICOS
1 EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA
SEGÚN METODOLOGÍAS DE MEDICIÓN HOMOLOGADOS POR CEPAL……….………………………………....29
2 DISTRIBUCIÓN DE INGRESO –QUINTILES……………………………………………………………………………29
3 POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA…………………………………………………………………...............30
4 TASA DE DESEMPLEO / TASA MEDIA ANUAL……………………………………………………………...………..31
5 TASA NETA DE MATRÍCULA EN LA ENSEÑANZA PRIMARIA……………………………………………..............32
6 TASA NETA DE MATRÍCULA EN LA ENSEÑANZA SECUNDARIA...……………………………………………....33
7 PROMEDIO DE ALUMNOS/AS POR MAESTRO EN LA ENSEÑANZA PRIMARIA…………………………………33
8 DESNUTRICION INFANTIL, 2008………………………………………………………………………………...……...35
9 MORTALIDAD DE MENORES DE 5 AÑOS EN 2010……………………………………………………………….......35
10 PROMEDIO DE HABITANTES POR MÉDICO……………………………………………………………………..……36
11 POBLACION QUE UTILIZA FUENTES MEJORADAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA, NACIONAL…...….…37
12 POBLACIÓN QUE UTILIZA FUENTES MEJORADAS DE SANEAMIENTO, NACIONAL ……………………….…37
iii

MAPAS
1 POBREZA MULTIDIMENSIONAL………………………………………………………………………………….41
2 AGUA POTABLE……………………………………………………………………………………………………..42
3 SANEAMIENTO……………………………………………………………………………………………………...42
4 MATERIALIDAD DE LA VIVIENDA………………………………………………………………………………43
5 TENENCIA DE LA VIVIENDA ……………………………………………………………………………………..44
6 CARENCIA DE SUBSISTENCIA………………………………………………………………………………….…45
7 MORTALIDAD INFANTIL…………………………………………………………………………………………..46
8 INASISTENCIA ESCOLAR EN PRIMARIA………………………………………………………………………...47
9 CONCLUSIÓN DE PRIMARIA……………………………………………………………………………………...47
10 POBLACIÓN INDÍGENA……………………………………………………………………………………………48
11 POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN POBLACIÓN INDÍGENA………………………………………………..49
12 PARIDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN BÁSICA………………………………………………………….50
13 PARIDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN MEDIA……………………………………………………………50
14 PARIDAD DE GÉNERO EN EL ANALFABETISMO DE LA POBLACIÓN JUVENIL ………………………….51
15 TRABAJO INFANTIL………………………………………………………………………………………………...52
16 ANALFABETISMO JUVENIL……………………………………………………………………………………….53
17 MATERNIDAD ADOLESCENTE …………………………………………………………………………………...53

CUADRO
CUADRO 1 DESARROLLO INSTITUCIONAL: ÓRGANOS E INSTITUCIONES DEL SUBSISTEMA SOCIAL DE
SICA……………………………………………………………………………………………………….18
CUADRO 2 ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO Y OTROS INDICADORES ECONÓMICOS DE LOS PAÍSES
CENTROAMERICANOS 2011……………………………………………………………………...…...27
CUADRO 3 INDICADORES SOCIALES DE LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS 2006-
2011..…………………………………………………………………………………………………..…..28
CUADRO 4 MONTOS DE OPERACIONES DE LA INICIATIVA SALUD MESOAMERICANA
2015………………………………………………………………………………………………………..61

RECUADROS
1 EL TEMA SOCIAL EN EL PROTOCOLO DE TEGUCIGALPA…………………………………………………….9
2 PRINCIPIOS SOCIALES DE LA ALIANZA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE
CENTROAMERICA……………………………………………………………………………………...10
3 BASES SOCIALES DE LA ALIANZA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE CENTROAMERICA….....11
4 ELEMENTOS JURÍDICOS DEL TRATADO DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA……….13
5 OBJETIVOS DE LAS BASES PARA UNA POLÍTICA SOCIAL CENTROAMERICANA...……………………..14
6 ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS DE LAS BASES PARA UNA POLÍTICA SOCIAL
CENTROAMERICANA….………………………………………………………………………..……..15
7 PRIMER EJE PROGRAMÁTICO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA SOCIAL DEL SISTEMA DE LA
INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA……………………………………………………………….16
8 SEGUNDO EJE PROGRAMÁTICO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA SOCIAL DEL SISTEMA DE LA
INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA……………………………………………………………….16
9 TERCER EJE PROGRAMÁTICO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA SOCIAL DEL SISTEMA DE LA
INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA……………………………………………………………….17
10 EJECUCION DEL FONDO ESTRUCTURAL DE COHESIÓN SOCIAL…………………………………………...20
11 BIENES PÚBLICOS REGIONALES DE ÁMBITO SOCIAL EN CENTROAMERICA DESARROLLADOS CON
APOYO DEL BID………………………………………………………………………………………...64
iv
1

RESUMEN EJECUTIVO

El proceso de integración social centroamericano fue planteado hace varios años como objetivo regional, sin
embargo, a la fecha de generación del presente documento, la materialización de dicho proceso no ha sido
posible por diversas causas. Para entender este bajo nivel de avance y poder hacer un diagnóstico que
permita concretar el proceso de la integración social Centroamericana, es necesario tanto realizar un análisis
histórico del proceso como disponer de un conocimiento profundo de la realidad social centroamericana.
Ambos elementos son centrales en la definición de opciones para lograr la integración social entre los países
de Centroamérica mediante estrategias como la adopción de políticas en conjunto y de manera consensuada,
que permitan la creación de bienes públicos regionales en las diversas aéreas del desarrollo social como son
la educación, salud, vivienda, cuidado infantil y de adultos mayores, empleo, entre otras.

El análisis histórico inicia con el primer acuerdo regional que data del 14 de octubre de 1951 con
la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA), cuya visión de integración
política dio los resultados esperados. Nueve años después, en 1960 se estableció la etapa de Mercado
Común, que buscó la integración económica de la región, dando prioridad a los aspectos comerciales.
Unas de las críticas a esta iniciativa, fue justamente que no atendió temas de carácter social, ambiental y
cultural, dejando afuera incluso, en el ámbito económico, al sector agrícola. Este periodo de Mercado
Común Centroamericano duró de 1960 a 1993 donde las acciones fueron dirigidas casi exclusivamente
hacia el desarrollo de la integración económica de la región. Posteriormente, y a raíz de la crisis
económica y política en la década de los ochentas, en 1991 se suscribió un Protocolo a la carta de la
ODECA, en el cual crea al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), con la función de articular
la integración centroamericana mediante el establecimiento de cinco subsistemas: político, económico,
social, ambiental, cultural y educativo. No es sin embargo hasta 1994 cuando se logra la incorporación de
la temática social al proceso de integración de manera precisa, ello al firmarse la Alianza para el
Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES) en 1994.

A pesar de estar establecidos como acuerdos desde 1991 con la creación del Sistema de
Integración Centroamericana y la incorporación de un subsistema social en el mismo, así como con la
firma del Tratado de la Integración Social Centroamericana (TISCA) en 1995, los avances logrados han
sido reducidos y no han podido ser reflejados de manera notable en la implementación práctica de las
políticas públicas regionales. Por esta razón, en el 2008 se busco retomar con fuerza la temática al
plantarse una Agenda Estratégica Social del Sistema de Integración Centroamericano que permita
establecer acciones más concretas para lograr los objetivos planteados.

En general, la consecución de los objetivos de integración social ha sido históricamente


complicada debido a diversos obstáculos que se han presentado al tratar de implementar las acciones que
permitieran cumplir con los compromisos establecidos. Limitantes debido a conflictos políticos,
demasiada amplitud en la visión incorporada a los instrumentos jurídicos, reducida capacidad
institucional, la restricción presupuestal y el efecto del Consenso de Washington que hizo que la temática
social se relegara a nivel nacional, han dificultado o imposibilitado conseguir mayores avances en los
procesos de integración social.

A pesar de estas limitantes, se ha dado una participación activa de los países en el proceso de
integración centroamericana. Es así que El Salvador es país sede de la mayoría de instituciones
regionales, entre ellas: La Secretaría General del SICA (SG-SICA), la Secretaría de Integración Social
Centroamericana (SISCA), la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), la
Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA), el Centro para la Promoción de la Micro y
2

Pequeña Empresa en Centroamérica (CENPROMYPE) y la Organización del Sector Pesquero y Acuícola


del Istmo Centroamericano (OSPESCA), mientras que Guatemala y Nicaragua también albergan algunas
instituciones, siendo la ciudad de Guatemala sede de la Secretaría de Integración Económica
Centroamericana (SIECA) así como, el Parlamento Centroamericano, mientras que Managua alberga la
sede de uno de los principales órganos del Sistema de la Integración Centroamericana, la Corte
Centroamericana de Justicia.

Aun con la participación antes mencionada, existe una gran heterogeneidad entre los países que
forman parte de la región Centroamericana, que se refleja en importantes diferencias económicas,
políticas y sociales que los sitúan en diferentes niveles de desarrollo y que limitan las posibilidades de
integración social. La clave es identificar los puntos comunes y poder, a partir de ellos, definir las
estrategias conjuntas de mejora de los diferentes aspectos del desarrollo socioeconómico.

La pobreza en Centroamérica representa desde valores menores al 20 por ciento de la población


en el país con menores niveles hasta valores que alcanzan el 60 por ciento de la población en el país más
desaventajado, lo que se debe en parte a la mala distribución de la riqueza que se presenta en los países
centroamericanos. Existen ventanas comunes de oportunidad para revertir esta situación, pues todos los
países de la región plantean tendencias al incremento de la población económicamente activa, lo que para
ser aprovechado, plantea el reto económico de lograr la inserción de esta creciente población al mercado
laboral, así como garantizar el acceso a los diferentes beneficios sociales.

En el rubro de la educación aún cuando hay importantes avances, existen retos comunes que se
centran elevar los niveles de educación promedio, reducir al mínimo el analfabetismo e incrementar las
tasas de estudiantes que logran llegar al nivel superior, que actualmente son menores al 10 por ciento.
También se requiere poner atención a los problemas de inasistencia escolar, repitencia y deserción escolar
como aspectos negativos que deben erradicarse, así como promover el incremento de la cobertura y la
calidad de la atención integral a la primera infancia, pues es en las edades tempranas donde el desarrollo
infantil temprano permite a los niños elevar sus posibilidades de mejorar sus habilidades y destrezas.

En el tema de salud también se pueden encontrar sinergias y puntos a trabajar de manera


coordinada como en el caso de la iniciativa de comprar en bloque medicamentos, que permitan reducir las
brechas entre los países. El éxito de políticas públicas implementadas en algunos países para el combate
de la desnutrición infantil podría ser aplicado en otros países, definiendo de manera conjunta la
homologación de estándares de cobertura de suplementos alimenticios y seguimiento nutricional, así
como la compra conjunta de alimentos básicos en momentos de escasez. En cuanto al reto de reducción
de la mortalidad y morbilidad de la población, el incremento de la cobertura en materia de atención a la
salud a través de la homologación de esquemas de piso básico de salud en la región podría ser una
alternativa. Otro importante indicador para determinar el desarrollo económico y social de un país es el
déficit habitacional, no solo desde la perspectiva de la falta de posesión de una vivienda, sino de la
consideración de que esa vivienda sea digna, es decir que disponga de los elementos básicos para
garantizar el bienestar de los individuos. En este sentido, el déficit habitacional en la región puede llegar
hasta la mitad de sus hogares. Es por esto necesario el análisis de estrategias conjuntas para la mejora de
programas de créditos a la vivienda y en general de los mecanismos para reducir el déficit habitacional en
la región.

Todas las estrategias antes descritas debieran enfocarse inicialmente a la atención de grupos
prioritarios a ser beneficiarios de la implementación de propuestas de políticas públicas sociales
regionales. La identificación geográfica de las zonas de concentración de pobreza, de una mayor
prevalencia de problemas de salud como inseguridad alimentaria, desnutrición y anemia, de una menor
3

escolaridad y eficiencia educativa interna, de presencia alta de poblaciones indígenas, o de falta de


presencia o sobrepasada capacidad del Estado, son fundamentales para lograr un proceso de integración
social con equidad.

El conocimiento profundo de las realidades sociales, así como de la experiencia previa en materia
de política, serán fundamentales en el éxito del proceso de relanzamiento de la Integración Social, cuyo
claro compromiso es alcanzar los objetivos de integración mediante la convergencia, coordinación y
armonización de las políticas sociales entre sí y con las demás políticas del SICA.

A partir de dicho conocimiento se pueden plantear diversas estrategias de implementación de


política pública, una de las cuales es la creación de bienes públicos regionales de carácter social en torno
a las temáticas de mayor rezago. Históricamente se han planteado algunas estrategias de este tipo como la
compra conjunta de medicamentos, y actualmente el diseño de un piso básico de salud y de estrategias de
vivienda digna. En este documento se exploran algunas alternativas vinculadas al tema del cuidado
infantil, al empleo y la portabilidad de derechos sociales, la homologación curricular de la educación
superior en particular la que tiene carácter técnico, así como alternativas como la agilización de los
puestos fronterizos en el paso de los transportistas.
5

INTRODUCCIÓN

El presente documento sobre el proceso de Integración Social en Centroamérica, se realizó en el marco del
proyecto de cooperación técnica CEPAL-GIZ: “Integración regional e Inversión en Bienes Públicos
Regionales”. Este proyecto parte de la identificación de la necesidad de considerar la agenda social como un
tema esencial en la estrategia de desarrollo de la región, debido a que hasta ahora – a pesar de un proceso de
integración económica ya en marcha desde varias décadas - se observa un progreso insatisfactorio en el
combate a la pobreza, la promoción del bienestar y la reducción de la desigualdad. Para revertir este
escenario, es necesaria de manera esencial la cooperación entre países de la región, y más específicamente la
generación de bienes y servicios públicos regionales, que puedan contribuir a permitir que los sectores más
marginados accedan a los beneficios económicos de la liberalización comercial. Este informe responde
entonces a la necesidad de contar con un documento que sirva como base para la formulación de políticas en
este tema.

El documento tiene dos partes, la primera consistente en una evaluación sobre el Estado del
proceso de Integración Social en Centroamérica que se abarca en las primeras tres, y la segunda parte
conteniendo una serie de propuestas de política pública para el fortalecimiento y materialización de los
esfuerzos de Integración Social en la región. La metodología para elaborar la evaluación consistió en la
realización de una investigación documental extensa que fue complementada por la información derivada
de la participación en los dos talleres de discusión de la iniciativa “Hacia un nuevo planteamiento
estratégico de la integración social centroamericana”, organizados por la Presidencia Pro-témpore del
SICA a cargo del gobierno de El Salvador y presidida por el Secretario Técnico de la Presidencia, Dr.
Alexander Segovia, con el apoyo de la Secretaría de la Integración Social Centroamericana.

La primera sección del documento presenta un breve recuento histórico de la integración


centroamericana a partir de la suscripción de la Carta de la Organización de los Estados
Centroamericanos (ODECA), hasta la firma del Tratado de la Integración Social Centroamericana
(TISCA), resaltando los compromisos en materia social contenidos en los instrumentos jurídicos de la
integración regional, y en los instrumentos propios de la integración social. Se destaca también el
desarrollo institucional para la ejecución de las acciones y compromisos acordados por los países
centroamericanos en el marco de la integración social. Se otorga especial atención al establecimiento de
las Bases para un Política Social Centroamericana y a la Agenda Estratégica Social del SICA, por su
importancia para una debida articulación con la propuesta de generación de bienes públicos regionales en
la integración social centroamericana.

En esta primera sección se identifican los principales obstáculos y limitaciones que ha enfrentado
y enfrenta actualmente el proceso de la integración social centroamericana, por razones políticas,
coyunturales, institucionales y financieras. Se complementan los obstáculos y limitaciones financieras,
con la descripción del Fondo Estructural de Cohesión Social y su estrategia para la captación de recursos,
que aun no ha sido posible financiar. Asimismo se analizan los principales logros y avances del proceso
de integración social en Centroamérica.

La segunda sección presenta datos de indicadores sociales de los países centroamericanos (Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), sobre aspectos de educación y empleo,
salud y nutrición, vivienda y pobreza. Estos temas fueron seleccionados con base en lo establecido por el
Tratado de la Integración Social Centroamericana (TISCA), en el Capítulo II: De los principios, objetivos
y alcances del proceso de la integración social centroamericana; artículo 6: Principios; h) “La promoción
del acceso universal a la salud, la educación, vivienda, la sana recreación, así como a una actividad
6

económica digna y justamente remunerada.”, en la que el aspecto de sana recreación y actividad


económica digna se sustituyó por indicadores de pobreza. El objetivo de esta sección es identificar los
aspectos del desarrollo social que sea prioritario considerar al elaborar propuestas de política pública de
carácter regional con miras a cumplir con los objetivos establecidos por el TISCA.

La información sobre los indicadores sociales es complementaria a la existente en las bases de


datos de instituciones como la CEPAL, y se tomó de las oficinas gubernamentales responsables de la
misma, ministerios de salud, educación, infraestructura, trabajo; así como instituciones especializadas
como institutos de estadísticas y censos, planificación y desarrollo, asuntos sociales, etc. A partir del
proceso de elaboración de la sección se identifica que a pesar de existir una profusión de datos y cifras, se
enfrentan dificultades para obtener información comparable del conjunto de países, ya que la información
disponible a menudo no se encuentra actualizada y a nivel regional no se realiza la labor de consolidar
estadísticas de los países. Se espera que en el futuro próximo esta situación mejore ante el inminente
inicio de labores del Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES) y la reciente
creación de la comisión regional especializada en estadísticas formada por los Directores de los Institutos
Nacionales de Estadísticas en el marco del SICA, con el propósito de identificar la información requerida
para el proceso de integración centroamericana, que debiera de ser actualizada, consistente y comparable.

La tercera sección hace un análisis por medio de la herramienta de análisis GEO-referenciado


ARCGIS, de la ubicación de grupos vulnerables que consistentemente han sido excluidos del proceso de
integración regional, y que debieran ser identificados como grupos de atención prioritaria al elaborar
estrategias de política pública de carácter regional.

La cuarta sección presenta un análisis sobre la creación de bienes y servicios públicos regionales
en Centroamérica, como una alternativa a plantear estrategias de política pública de carácter regional
encaminadas a consolidar el proceso de integración social centroamericana. Se hace referencia a los
programas que con ese propósito han realizado ya algunas instancias internacionales en los países
centroamericanos en materia de salud, educación, vivienda y pobreza que pueden ser atendidos con la
generación de bienes públicos regionales en Centroamérica, con recomendaciones sobre los
requerimientos necesarios para diseñar los programas regionales. Posteriormente se detallan seis
propuestas de bienes públicos regionales que podrían ayudar a incrementar los mecanismos con los que
los países de la región materialicen la intención de lograr una integración desde el punto de vista social.

I. ANTECEDENTES, INSTRUMENTOS JURÍDICOS, AVANCES Y LIMITACIONES DEL


PROCESO DE INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA

A. ANTECEDENTES

1. Los inicios del proceso de Integración Regional Centroamericana

Centroamérica es la región de América Latina con el más extenso historial de suscripción de acuerdos y
tratados a favor de la integración regional. El primer acuerdo data del 14 de octubre de 1951, fecha en que se
firmó por los cinco países del área la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, conocida
como Carta de San Salvador, que dio vida a la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA-,
mediante la cual se proponían rescatar el viejo ideal de la unión política de Centroamérica.

El 12 de diciembre de 1962 se suscribió una nueva Carta de la Organización de Estados


Centroamericanos (ODECA), que modifica la Carta de San Salvador. El artículo 1 de esta Carta
modificatoria señalaba que: “Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua son una
comunidad económico - política que aspira a la integración de Centroamérica”.

La visión de integración política de la ODECA no dio los resultados esperados, por lo que, luego
de la firma en 1960 del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, que estableció la
etapa de mercado común como la meta de la integración económica de la región, por lo que se le
denominó a ese período el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el proceso giró hacia una visión
que tenía como prioridad la integración económica, con énfasis en el aspecto comercial.

Esta nueva visión descansó en la adopción del modelo económico de desarrollo hacia adentro,
propuesto por la CEPAL, basado en la sustitución de importaciones y la industrialización. Para alcanzar
los objetivos del modelo, los países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua) se comprometieron a tener un arancel externo común, dar libre comercio a los bienes
originarios de la región, otorgar incentivos fiscales al desarrollo industrial y crear las denominadas
industrias de integración.

Durante el primer periodo de vida del Mercado Común Centroamericano (1960 – 1993), las
acciones fueron entonces casi exclusivamente dirigidas hacia el desarrollo de la integración económica.
Sin embargo, cabe destacar que el instrumento jurídico del proceso, el Tratado General de Integración
Económica Centroamericana, afirmaba que las repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras y
Nicaragua decidieron celebrar ese Acuerdo “Con el objeto de reafirmar su propósito de unificar las
economías de los cuatro países e impulsar en forma conjunta el desarrollo de Centroamérica a fin de
mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.”

Este primer enunciado del Tratado General, reafirmaba que la razón de la integración económica
para países como los centroamericanos, es el desarrollo económico y social, que se materializaría a través
del mejoramiento de la calidad de vida de sus pobladores, como resultado de la implementación de los
acuerdos en materia económica. En tal sentido, la integración económica no era un fin en sí misma, sino
un instrumento de apoyo al desarrollo económico y social para países que, en forma conjunta,
consideraban que podían aprovechar mejor sus capacidades, recursos y oportunidades. Sin embargo,
relacionar lo económico y lo social no significó incorporar la temática social al proceso de integración.

2. El tema social en la Integración Regional Centroamericana

Una de las más fuertes críticas que se hacen al Mercado Común Centroamericano, es que en la práctica no
atendió temas sociales, ambientales y culturales, dejando por fuera incluso, en el ámbito económico, al
sector agrícola que representaba el mayor generador de empleo y divisas para la región en esa época. Esta
situación fue en parte debida al hecho que la integración en los años sesenta fue impulsada por una clase
empresarial emergente de los sectores industrial, agroindustrial y comercial, que proponían un cambio de la
estructura productiva de la región hacia bienes con incorporación de valor agregado, pero que evitaron
abordar temas álgidos en aquella época como la reforma agraria y laboral.

Por lo anterior, y después de la crisis económica y política de la década de los ochenta, el 13 de


diciembre de 1991 se suscribió el Protocolo a la carta de la ODECA, conocido como el Protocolo de
Tegucigalpa, que da vida al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) como sistema articulador
de la integración centroamericana, el cual está integrado por los Estado Miembros Originales de la
ODECA (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y por Panamá que se incorpora
como Estado Miembro 1 .

Derivado de dicho protocolo el SICA se organiza en cinco subsistemas que son: político,
económico, social, ambiental y cultural y educativo. El tema ambiental fue agregado en 1994 como
resultado de la aprobación de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica.

Como puede apreciarse del análisis sobre la inclusión de la temática social al Protocolo de
Tegucigalpa presentada en el Recuadro 1, se hace referencia a la creación de una comunidad económico –
política, se alude el problema de la pobreza extrema y se propone un sistema regional de bienestar y
justicia económica y social, así como el desarrollo sostenido social en los Estados miembros y en la
integración en su conjunto, dejando de forma débil e imprecisa la referencia a lo social, cuya importancia
y participación como un subsistema del proceso de integración solo se rescata en su artículo 8.

En consecuencia, al iniciar el funcionamiento del Sistema de la Integración Centroamericana, con


el establecimiento de la Secretaría General el 1 de febrero de 1993 en San Salvador, El Salvador, no se
contaba con un instrumento jurídico del subsistema social, como tampoco con una institución responsable
del mismo.

1 Posteriormente, se adhirió Belice como Estado Miembro y el 10 de diciembre de 2003 República Dominicana
como Estado Asociado.

RECUADRO 1:
EL TEMA SOCIAL EN EL PROTOCOLO DE TEGUCIGALPA

El artículo 1 del Protocolo de Tegucigalpa mantiene el contenido de la Carta de la ODECA, que identifica
al conjunto de países miembros como una: Comunidad Económico-Política que aspira a la integración de
Centroamérica.
El artículo 3, define que el SICA tiene como objetivo fundamental la realización de la integración de
Centroamérica, para constituirla como región de paz, libertad, democracia y desarrollo, reafirmando,
entre otros, los siguientes propósitos:
1. Concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas,
el fortalecimiento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del
desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la
corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas.
2. Lograr un sistema regional de bienestar y justicia económica y social para los pueblos
centroamericanos.
3. Promover en forma armónica y equilibrada, el desarrollo sostenido económico, social, cultural y
político de los Estados miembros y de la integración en su conjunto.
4. Establecer acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del
respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y explotación nacional
de los recursos naturales del área, con miras al establecimiento de un nuevo Orden Ecológico en
la región.
En el título referido a la Estructura Institucional, capítulo 8 dice: El presente Protocolo modifica la
estructura institucional de Centroamérica, regulada anteriormente como ODECA, y a ella estarán
vinculados los órganos e instituciones de integración, los que gozarán de autonomía funcional en el marco
de una necesaria y coherente coordinación intersectorial que asegure la ejecución eficiente y el
seguimiento constante de las decisiones emanadas de las Reuniones de Presidentes.
El protocolo establece que el funcionamiento de la estructura institucional deberá garantizar el desarrollo,
equilibrado y armónico, de los sectores económico, social, cultural y político.
 
Fuente: SG-SICA (Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana) (2008) 

B. INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA

1. La Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES) de 1994

La incorporación de la temática social al proceso de integración de manera precisa se produce únicamente


hasta la firma de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES), suscrita durante la
Cumbre Ecológica, realizada el 12 de octubre de 1994 en Managua, Nicaragua, con la participación de los
Presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá y el Representante del
Primer Ministro de Belice.

La ALIDES es una iniciativa de políticas, programas y acciones a corto, mediano y largo plazo,
locales, nacionales y regionales hacia la sostenibilidad política, económica, social, cultural y ambiental de
las sociedades centroamericanas. El objetivo de la alianza es “hacer del istmo una región de paz, libertad,
democracia y desarrollo, a través de la promoción del cambio de actitudes personales y sociales que aseguren la
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construcción de un modelo de desarrollo sostenible en lo político, económico, social, cultural y ambiental”,


claramente incorporando la visión social dentro de su planteamiento.

Al revisar los principios y compromisos de la ALIDES (ver Anexo 1) se destaca el amplio desarrollo de la
temática social, siendo el primer instrumento regional mediante el cual los Estados centroamericanos se
comprometen a garantizar la calidad de vida, la participación social en un ambiente de democracia; el
acceso a la educación y a la salud; la seguridad alimentaria y nutricional; el respeto a la diversidad étnica y
la pluralidad cultural; la eliminación de cualquier forma de discriminación; la promoción de la participación
de la mujer en el desarrollo; y la superación de la pobreza con carácter prioritario, planteando incluso la
creación de mecanismos de seguimiento.

RECUADRO 2:
PRINCIPIOS SOCIALES DE LA ALIANZA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE
CENTROAMÉRICA –ALIDES

El Mejoramiento de la Calidad de la Vida Humana


La finalidad del desarrollo sostenible es mejorar y garantizar la calidad de la vida humana. Esto permitirá
que las personas desarrollen sus potencialidades y puedan llevar una vida digna y de realización. Para ello es
imperativo brindar seguridad mediante el desarrollo humano, el fomento a la participación social en
democracia, el respeto a la pluralidad cultural y la diversidad étnica, el acceso a la educación y el fomento de
la formación técnica y profesional que contribuya al crecimiento económico con equidad.
La Responsabilidad Intergeneracional con el Desarrollo Sostenible
Las estrategias, políticas y programas de los Estados promoverán el desarrollo sostenible y el bienestar de las
presentes y futuras generaciones, potenciando el mejoramiento humano en los distintos ámbitos: político,
económico, social, cultural y ambiental.
 
Fuente: SISCA (Secretaría de la Integración Social Centroamericana) (2009a) Alianza para el Desarrollo Sostenible de
Centroamérica (ALIDES). 

Asimismo, las bases de la alianza también incorporan la visión social al destacar el reto por lograr
el desarrollo sociocultural de los países buscando la superación de la pobreza mediante la inversión en
recursos humanos, la atención a grupos vulnerables, el acceso de prestaciones sociales a grupos excluidos
y el incremento de las oportunidades de empleo.

Esta visión relaciona los aspectos políticos, económicos, culturales y ambientales con los aspectos
sociales que al ser trasladada al planteamiento sistémico del SICA, se traduce en la articulación de
acciones entre los cinco subsistemas, incorporando criterios de subsidiaridad, solidaridad,
corresponsabilidad y autogestión. También se responsabiliza a las estructuras municipales de la
organización y participación comunitaria, así como de la prestación de los servicios sociales, de forma
descentralizada, involucrando al sector privado de los países centroamericanos y llamando a la
cooperación internacional a apoyar los esfuerzos de la región para superar las deficiencias en materia
social, instruyendo a trabajar en los lineamientos para tener en el corto plazo las bases de una política
social para la región. Adicionalmente, se fija un plazo para contar con un sistema de información social a
nivel nacional y regional.
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RECUADRO 3:
BASES SOCIALES DE LA ALIANZA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE CENTROAMÉRICA-
ALIDES

Desarrollo Sociocultural
El reto social prioritario es superar los niveles de pobreza extrema en los países. La pobreza no es sólo
prueba de un grave estado de atraso, sino también testimonio de desigualdad, obstáculo a la armoniosa
conciliación e integración nacional y amenaza latente a la convivencia democrática y a la paz firme y
duradera.
El desarrollo social dentro del desarrollo sostenible centroamericano se basa en los criterios de
subsidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, autogestión y atención a las necesidades básicas de la
población, así como en la capacitación y participación de las comunidades.
Los responsables principales serán las comunidades y sus organizaciones, las instituciones intermediarias y
los gobiernos locales. El éxito del desarrollo sostenible de la región descansa en la formación y
fortalecimiento de estructuras municipales responsables de la organización y participación comunitaria, así
como de los servicios sociales bajo el principio de la descentralización, con amplia participación de los
beneficiarios.
 
Fuente: SISCA (Secretaría de la integración social centroamericana) (2009a) Alianza para el desarrollo sostenible de
Centroamérica (Alides).

Al firmar la ALIDES en 1994, los mandatarios centroamericanos superaron la ausencia del tema
de la integración social en el proceso de integración de Centroamérica. Adicionalmente, la ALIDES
acuerda apoyar la formulación del Tratado de Integración Social de Centroamérica (TISCA), fijando un
plazo a la Comisión Regional de Asuntos Sociales para que preparase y presentase el TISCA a la
aprobación de la Reunión de Presidentes. Derivado de ello, en 1995 se firma el Tratado de Integración
Social de Centroamérica, que consolida el subsistema social de la integración centroamericana, como
muestra de la voluntad política de los gobiernos de los países centroamericanos para que los temas
sociales tengan un tratamiento regional y para que se incorpore plenamente al proceso la integración
social.

2. El Tratado de la Integración Social Centroamericana (TISCA) de 1995

El 30 de marzo de 1995, en la Reunión de Presidentes del SICA realizada en Cerro Verde, El Salvador, se
incorpora plenamente el tema social a la integración centroamericana con la suscripción del Tratado de
Integración Social Centroamericana (TISCA) por parte de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Panamá.

De inicio, el TISCA rescata los principios y compromisos de la ALIDES, pero plantea un mayor
ámbito de acción. El Considerando del Tratado de Integración Social Centroamericana afirma que, con
base al Protocolo de Tegucigalpa, el sector social constituye un subsistema para la integración de la
región centroamericana, y que, tanto en el Protocolo de Tegucigalpa como en sus instrumentos
complementarios o actos derivados, así como en la estrategia regional denominada Alianza para el
Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES), los aspectos sociales forman parte integral e
inseparable del conjunto de medidas adoptadas por los países en los campos político, económico, cultural
y ambiental.
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Hace énfasis en la necesidad de contar con un marco jurídico institucional en el área social, a
partir de la premisa que el ser humano es el centro y sujeto primordial del desarrollo, y que debe de
propiciarse la participación activa de la sociedad civil en la construcción de la integración social del Istmo
Centroamericano.

Haciendo un análisis particular de los elementos contenidos en el TISCA se destaca en el


Capítulo I la referencia a la naturaleza y concepto del proceso de integración social centroamericana,
estableciendo el compromiso de los Estados Parte de alcanzar la integración social centroamericana para
mejorar la calidad de vida y trabajo de los centroamericanos, planteando la mutua cooperación y apoyo
solidario, y proponiendo la convergencia, coordinación y armonización de las políticas sociales entre sí y
con las demás políticas del SICA, como medio para impulsar la integración social en Centroamérica.

En el capítulo II - principios, objetivos y alcances - uno de los principios consiste en promover el


acceso universal a la salud, educación, vivienda, sana recreación y a una actividad económica digna y
justamente remunerada. Por su parte, entre los objetivos destaca el desarrollo de la población
centroamericana a través del fomento de la solidaridad entre sociedades y la cooperación entre personas,
familias, comunidades y pueblos de la región. Adicionalmente, como alcances se incluye el identificar y
tratar conjuntamente los problemas sociales de naturaleza regional, armonizar las políticas sociales para
establecer la Comunidad del Istmo Centroamericano, propiciar la cooperación horizontal y mejorar la
asignación de recursos en el área de gasto e inversión social.

Por su parte, el capítulo III refiere a la organización institucional del subsistema que establece
como órganos:

a) El Consejo de Integración Social (CIS), conformado por el Ministro Coordinador del Gabinete
Social de cada país y en su defecto por el Ministro Alterno, que tiene las siguientes funciones: Cumplir y
hacer cumplir las disposiciones del TISCA; coordinar e impulsar el subsistema de la integración social;
formular, evaluar y actualizar la política social regional; movilizar los recursos institucionales, humanos y
financieros necesarios para la ejecución de las iniciativas regionales.

b) El Consejo de Ministros del Área Social: Integrado por la reunión de Ministros de cada ramo
social. Responsable del tratamiento de temas específicos de su competencia; y por la Reunión
Intersectorial de Ministros de esas áreas. Tiene como atribución coordinar las decisiones relativas a la
integración social centroamericana.

c) La Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA). Es el órgano técnico y


administrativo de la integración social centroamericana. Tiene como principales funciones: Verificar el
cumplimiento de los objetivos y metas de los programas y proyectos en materia social; realizar las
actividades que le encomiende el CIS; servir de enlace entre las secretarías sectoriales y coordinar con la
Secretaría General del SICA.

Adicionalmente se consideran instituciones del subsistema social a: El Instituto de Nutrición de


Centroamérica y Panamá (INCAP), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el
Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP).

El TISCA crea también un Comité Consultivo de Integración Social (CCIS) y adicionalmente,


considera como instancia asesora y de consulta a la Reunión de los o las cónyuges (o un representante
personal) de las o los Presidentes.
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RECUADRO 4:
ELEMENTO JURÍDICOS DEL TRATADO DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA-
TISCA

1. Los actos administrativos del subsistema son: Resoluciones, reglamentos, acuerdos y


recomendaciones.
2. Las Resoluciones son actos obligatorios emanados del CIS y el Consejo de Ministros, sobre asuntos
internos del subsistema.
3. Los Reglamentos son de carácter general y obligatorio en todos sus elementos, aplicables
directamente en todos los Estados Partes.
4. Los Acuerdos son específicos o individuales y obligatorios para sus destinatarios.
5. Las Recomendaciones son orientadoras, obligatorias solamente en sus objetivos y principios, sirven
para preparar las resoluciones, reglamentos o acuerdos.
6. Las Resoluciones y Reglamentos se depositan en la SG-SICA y se publican en los diarios oficiales de
los Estados Partes.

Fuente: SISCA (Secretaría de la Integración Social Centroamericana) (2009b) Tratado de la Integración Social Centroamericana
(TISCA)

3. Las Bases para una Política Social Centroamericana de 1996

La labor del Consejo de Integración Social Centroamericana se refleja ya por primera vez en la presentación
para su aprobación del 30 de octubre de 1996 por parte de los Presidentes de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, del documento que contiene las Bases para un Política Social
Centroamericana, desarrollado en cumplimiento a lo acordado en el marco de la ALIDES.

El planteamiento fundamental de la propuesta de bases para una política social consiste en hacer
de Centroamérica una región de paz y desarrollo sustentable, enfrentando conjuntamente y solidariamente
los problemas de desempleo, desintegración social, discriminación, marginación y pobreza. Para ello, el
documento señala que una política social regional dota al proceso de integración social de orientaciones
estratégicas, mecanismos y procedimientos para el logro de justicia y equidad social en el corto, mediano
y largo plazos, a través de la convergencia, coordinación y armonización de las políticas sociales de los
seis países, y de éstas con las políticas económicas, ambientales y culturales.

La política social se considera, en este contexto, un instrumento que contribuye al logro de los
objetivos de la integración centroamericana. Se propone hacerla operativa en dos áreas nacionales: las
políticas macrosociales, a través del fortalecimiento institucional y de los procesos de toma de decisiones,
los sistemas de información gerencial y la consolidación de la gestión; y las políticas microsociales o
sectoriales dirigidas a la atención de problemas sociales y segmentos poblacionales específicos.

Los objetivos que se presentan para la política social reiteran el compromiso por la superación de
la pobreza, el fomento de la cohesión social y el respeto a las garantías individuales.
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RECUADRO 5:
OBJETIVOS DE LAS BASES PARA UNA POLÍTICA SOCIAL CENTROAMERICANA

1. Promover en forma armónica y equilibrada el desarrollo sostenible de la región basado en la


superación de la pobreza, la participación activa de la sociedad civil organizada y la ciudadanía en
general, así como la conservación del medio ambiente y el uso racional sostenible de los recursos
naturales.
2. Propiciar las oportunidades para alcanzar el desarrollo de la población centroamericana de manera
integral y sostenible en un marco de equidad, corresponsabilidad y autogestión a través del fomento
de la solidaridad en las sociedades, y entre las sociedades, así como de la cooperación entre
personas, familias, comunidades y pueblos de la región.
3. Crear un marco de convivencia social que asegure el pleno respeto de las garantías individuales y
sociales, eliminando todas las prácticas de discriminación legal o de hecho.

Fuente: SISCA (Secretaría de la Integración Social Centroamericana) (2009c) Bases para una Política Social Centroamericana

A su vez, las orientaciones estratégicas reiteran la necesidad de realizar la coordinación


intergubernamental de las instituciones encargadas de la política social, la inversión en capital humano, la
creación de empleos y el seguimiento y evaluación de las acciones, todos ellos elementos ya presentados
en la ALIDES.

Los avances logrados desde 1991 con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana
y la incorporación de un subsistema social en el mismo, con el compromiso por parte de los gobiernos de
los países de la región de incorporar el componente social al proceso de la integración centroamericana,
no han sido reflejados de manera notable en la implementación práctica de políticas públicas regionales.
Por ello en 2008 se buscó retomar con fuerza la temática a partir del planteamiento de una Agenda
Estratégica Social del Sistema de la Integración Centroamericana que permitiera establecer acciones más
concretas para lograr los objetivos planteados a través de los años señalados en materia de integración
social en la región.

4. La Agenda Estratégica Social del Sistema de la Integración Centroamericana de 2008

La Agenda Estratégica Social del SICA fue aprobada el 5 de diciembre de 2008, en la XXXIII Reunión de
Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, que tuvo lugar en San Pedro Sula, Honduras, y constituye una hoja
de ruta para el subsistema de integración social. Está estructurada en ejes programáticos que definen
objetivos y medidas de acción.

El primer eje versa sobre aspectos institucionales, buscando dar mayor claridad a las funciones,
prioridades y esquemas de coordinación y seguimiento de las acciones cuya implementación se deriva de
la actuación del CIS y de la SISCA.

El segundo eje establece la necesidad de mejorar los niveles de vida de la población por medio de
acciones de cooperación horizontal para la implementación articulada de políticas públicas regionales y el
incremento de la inversión social.

Finalmente el tercer eje se enfoca a la acción, planteando la necesidad de desarrollar políticas


públicas mediante el fortalecimiento de las capacidades de desarrollo e implementación técnica,
15 

financiera e institucional de las mismas. Dos elementos particulares se destacan de este eje, por un lado la
identificación de los grupos vulnerables como destinatarios prioritarios de la acción pública regional, y la
identificación de otros actores sociales como las empresas generadoras de empleo, como elementos
complementarios de la acción en un enfoque más sistémico que incorpora además la visión de la
restitución de derechos de los individuos.

Se esperaba que esta hoja de ruta permitiera materializar de mejor manera las acciones de política
pública en materia de integración social en Centroamérica.

RECUADRO 6:
ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS DE LAS BASES PARA UNA POLÍTICA SOCIAL
CENTROAMERICANA

1. El apoyo a la coordinación e interdependencia de los países en el área social, para lo cual el Consejo
de Ministros del Área Social identificará políticas que atiendan la educación, formación y
capacitación para el trabajo, salud, igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, atención
integral de la niñez y adolescencia, seguridad alimentaria y nutricional, sanidad ambiental,
previsión social, vivienda y asentamientos humanos, recreación y deporte; favorecer la cooperación
horizontal, a través de la constitución de redes que pongan en contacto a instituciones
gubernamentales, grupos de base y servicios locales para compartir experiencias exitosas;
consolidar las instituciones nacionales en materia social (a nivel macro y micro), como una
condición necesaria para fortalecer el subsistema de integración social centroamericano.
2. La inversión en capital humano como condición del desarrollo sostenible y del aumento de la
competitividad de la economía, priorizando educación, salud de la población y ambiente, previsión
y seguridad social, formación y capacitación para el trabajo e integración de la mujer al desarrollo;
la satisfacción de las necesidades básicas de los sectores y áreas geográficas con menor grado de
desarrollo relativo, priorizando seguridad alimentaria y nutricional, familias en condiciones de
pobreza, oportunidades para las personas con discapacidad, protección especial a la niñez en riesgo
social, atención especial a las mujeres jefas de hogar pobres y madres adolescentes, reinserción de
poblaciones desarraigadas, atención humanizada a las personas de la tercera edad y oportunidades
para los grupos étnicos.
3. La creación de empleos y actividades generadoras de ingresos que favorezcan el desarrollo,
priorizando la habilitación y capacitación para el trabajo, infraestructura física y social, fomento de
la micro y pequeña empresa a efectos de incrementar las relaciones entre el sector formal e informal
de la economía, acceso a los factores de producción; protección y mejoramiento del entorno social y
ambiental para el desarrollo, con prioridad en las áreas de medio ambiente, educación y salud
ambiental, vivienda y asentamientos humanos, familia, desarrollo comunitario y sostenibilidad,
cultura, recreación y deporte.
4. El seguimiento y evaluación, en el que se señala que para la formulación de estrategias de integración
social es necesario contar con un sistema regional de indicadores económicos y sociales, a nivel
nacional y centroamericano, y que, una de las actividades fundamentales del subsistema de
integración social centroamericano es “uniformar a la región en materia de estándares sociales
aceptables de desarrollo humano, teniendo en cuenta que unos países se encuentran más rezagados
que otros en este aspecto”.

Fuente: SISCA (Secretaría de la Integración Social Centroamericana) (2009c) Bases para una Política Social Centroamericana
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RECUADRO 7:
PRIMER EJE PROGRAMÁTICO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA SOCIAL DEL SISTEMA DE LA
INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

Fortalecimiento de la institucionalidad social de Centroamérica


Objetivo: El fortalecimiento de capacidades del CIS y el desarrollo institucional de la SISCA.
Medidas:
1. Definir las prioridades en la política social regional, con base en las prioridades y en la situación
real de los marcos institucionales y legales, de las políticas y programas sociales de cada país.
2. Establecimiento de un sistema de información que permita a nivel nacional y regional, el
monitoreo, mediante acciones de seguimiento, apoyo y control, de la política social regional,
incluyendo aquellas dirigidas al cumplimiento de las metas de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
3. Implementar mecanismos regionales de alineamiento, armonización y apropiación para coordinar la
cooperación internacional, el sector privado, la sociedad civil, incluyendo las organizaciones
sociales, no gubernamentales, comunitarias y otras formas de organización, de acuerdo a las
experiencias propias de cada país, en función de la implementación de la política social regional.
4. Fortalecimiento político, técnico y administrativo de los gabinetes sociales de cada país como
instancia de coordinación y articulación de la política social nacional. Fortalecimiento del Consejo
de Integración Social, conformada por los coordinadores de gabinete social de cada país, el cual
formulará la Agenda Social Regional para la Reunión de Presidentes y Jefes de Estado de
Centroamérica.

Fuente: CIS/SISCA (Consejo de la Integración Social Centroamericana/Secretaría de la Integración Social Centroamericana)


(2009d), Agenda Estratégica Social del Sistema de la Integración Centroamericana (Versión Ampliada)

RECUADRO 8:
SEGUNDO EJE PROGRAMÁTICO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA SOCIAL DEL SISTEMA DE LA
INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

Provisión efectiva de servicios sociales básicos


Objetivo: Mejorar los niveles de vida de la población centroamericana, principalmente la más pobre e
identificar acciones de política pública regional para complementar las acciones nacionales, tomando en
cuenta en su diseño los modelos más efectivos de entrega de servicios sociales básicos.
Medidas:
1. Impulsar cooperación horizontal, que complemente las acciones nacionales, de cara a la Política
Social Regional y al cumplimiento efectivo de los ODM.
2. Fortalecimiento de los mecanismos de coordinación nacional y regional que promuevan la
articulación de los diferentes sectores de política social regional (educación, salud, vivienda y
ambiente), que asegure el cumplimiento de los ODM.
3. Incrementar la inversión social con servicios de calidad.
4. Promover que el proceso de integración económica regional incida al mejoramiento de condiciones
de vida de los centroamericanos y que la agenda de políticas económicas respalde la Política Social
Regional.
Fuente: CIS/SISCA (Consejo de la Integración Social Centroamericana/Secretaría de la Integración Social Centroamericana)
(2009d), Agenda Estratégica Social del Sistema de la Integración Centroamericana (Versión Ampliada)
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RECUADRO 9:
TERCER EJE PROGRAMÁTICO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA SOCIAL DEL SISTEMA DE LA
INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA
 

Bienestar social y desarrollo humano


Objetivos: i) Poner en marcha mecanismos y procedimientos para fortalecer política, técnica y
financieramente las estrategias y los programas de desarrollo, bienestar y protección social integral del a
población que vive en condiciones de pobreza y que experimenta los efectos adversos de la desigualdad y la
exclusión, que presenta altos indicadores de vulnerabilidad social y económica. ii) Generar propuestas de
soluciones integrales en el corto y mediano plazo que aseguren el acceso a los alimentos y el mejoramiento
de la nutrición de la población
Medidas:
1. Fortalecer técnica y financieramente los programas que promuevan la inversión en capital humano,
restitución de derechos, valores y capacidades dirigidos a la población centroamericana y que sean
priorizados por sus gobiernos, para lo cual se diseñará un instrumento técnico financiero para
atender la problemática de las brechas sociales al interior de los países.
2. Desarrollo de una estrategia regional en materia de protección social a las personas migrantes,
combate a la trata de personas y de menores de edad.
3. Articulación con el sector económico para el desarrollo de capacidades productivas y la generación
de ingresos, así como la promoción de políticas de empleo digno, con perspectiva de equidad de
género y pertinencia cultural, eliminando el trabajo infantil.
Fuente: CIS/SISCA (Consejo de la Integración Social Centroamericana/Secretaría de la Integración Social Centroamericana)
(2009d), Agenda Estratégica Social del Sistema de la Integración Centroamericana (Versión Ampliada)

C. LOGROS Y AVANCES DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA

Después de 16 años de la firma del Tratado de Integración Social Centroamericana, si bien se pueden
señalar algunos casos de implementación de acciones como los de Guatemala, El Salvador y Honduras,
donde existen programas de integración social y económica transfronterizos, que se desarrollan en el marco
del Plan Trifinio y se han implementado acuerdos que facilitan la movilidad entre los tres países, tanto por
vía terrestre como aérea, en realidad la mayor parte de los logros del proceso de integración se dan en el área
del desarrollo de la institucionalidad.

Se pueden identificar importantes logros y avances en el subsistema de la integración social del


SICA, como el desarrollo de una institucionalidad que atiende las diferentes áreas de la integración social.
Con base en el TISCA, la SISCA actúa como la secretaría de los Consejos Ministeriales que no poseen
una secretaría propia.

Otros avances que se pueden identificar, además de la firma de los acuerdos e instrumentos
jurídicos previamente descritos, la creación de un Fondo Estructural de Cohesión Social para
Centroamérica y de una Estrategia de Captación de Recursos, el fortalecimiento institucional de la SISCA
(pasó de 3 técnicos en el 2008 a 23 en la actualidad), la formulación y aprobación de la Estratégica
Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos, la Realización del Diálogo Mesoamericano
sobre Políticas Sociales, la Realización del Diálogo de Alto Nivel sobre Primera Infancia, la Formulación
del Planteamiento Estratégico de la Dimensión Social de la Integración Centroamericana, la Hoja de Ruta
18 

del CIS: El valor agregado de lo regional, la Agenda de Ordenamiento Territorial, y el Plan Estratégico
para el CODICADER.

CUADRO 1
DESARROLLO INSTITUCIONAL: ÓRGANOS E INSTITUCIONES DEL SUBSISTEMA SOCIAL DEL
SICA

Consejos Ministeriales Secretarías Instituciones

Instituto de Nutrición de
Secretaría de la Integración Social
Consejo de la Integración Social (CIS) Centroamérica y Panamá
Centroamericana (SISCA)
(INCAP)
Banco Centroamericano de
Consejo Centroamericano de Vivienda y Secretaría del Consejo de Ministros de
Integración Económica
Asentamientos Humanos (CCVAH) Salud (SE-COMISCA)
(BCIE)
Secretaría Técnica del Consejo de Instituto Centroamericano
Consejo del Istmo Centroamericano de
Ministras de la Mujer de Centroamérica de Administración Pública
Deportes y Recreación (CODICADER)
(ST-COMMCA) (ICAP)
Secretaría General del Consejo
Consejo de Ministros de Salud de
Educativo y Cultural Centroamericano
Centroamérica (COMISCA)
(SG-CECC)
Secretaría Técnica del Foro
Consejo de Ministras de la Mujer de
Centroamericano de Agua y
Centroamérica (COMMCA)
Saneamiento (ST-FOCARD)
Consejo Centroamericano de Ministros de
Trabajo
Consejo Educativo y Cultural
Centroamericano (CECC)
Foro Centroamericano de Agua y
Saneamiento de Centroamérica y República
Dominicana (FOCARD)
Fuente: elaboración propia en base a los datos oficiales

1. La estrategia de captación de recursos para la Agenda Estratégica Social del SICA

La identificación de una necesidad clara de disponer de recursos para implementar las acciones asociadas al
proceso de integración social ha conducido a la generación de una estrategia de captación de recursos con el
propósito de obtener el financiamiento necesario para la implementación de la agenda estratégica, tomando
en cuenta los principios de armonización y alineación de la cooperación, que garanticen la eficiencia,
eficacia y pertinencia en el uso de los recursos.

Los lineamientos estratégicos que se consideran para la captación de fondos son los siguientes:

i) Desarrollar propuestas de implementación de cada uno de los ejes estratégicos de la


agenda y su portafolio de perfiles de programas y proyectos

ii) Divulgar y promover la agenda estratégica social de SICA


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iii) Definir los instrumentos técnicos para la gestión de los programas y proyectos de la
agenda estratégica social del SICA

iv) Establecer un área de relaciones institucionales

v) Asumir los principios de la declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo

La estrategia reconoce la importancia de la cooperación, siendo en el caso del subsistema social el


principal cooperante el Gobierno de Taiwán, que ha apoyado el fortalecimiento institucional de la SISCA
y el funcionamiento del CIS. Además derivado de esta estrategia, en áreas sociales como VIH SIDA,
salud ocupacional, seguridad alimentaria y nutricional, vigilancia epidemiológica y otras, se ha recibido
cooperación de Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Unión Europea (UE) y el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE). La SISCA ha recibido apoyo de estos cooperantes
para la ejecución de 12 proyectos, por un monto de US $28 millones, en su mayoría dirigidos al área de
salud, pero que han mostrado algunas dificultades como altos costos de transacción y atomización.

2. El Fondo Estructural de Cohesión Social

En cuanto a la disponibilidad de recursos para implementación de políticas públicas, junto a la


Agenda Estratégica Social del SICA, los Presidentes aprobaron el Fondo Estructural de Cohesión Social y
la Estrategia de Captación de Recursos, mecanismos mediante los cuales se espera financiar la
implementación de las acciones contenidas en la Agenda Estratégica.

Se establece que El Fondo Estructural de Cohesión Social debe ser administrado mediante un fideicomiso
regional y estará constituido por recursos financieros y no financieros, aportados por entidades financieras
bilaterales, multilaterales y de cooperación internacional, que deberán de ser no reembolsables. Otros
recursos aportados por la cooperación internacional podrán ser: asistencia técnica directa a los organismos o
instituciones del subsistema social y financiamiento directo a programas o proyectos.

Las fuentes para su capitalización son: fondos públicos internacionales, fondos de fundaciones
privadas nacionales o internacionales, organismos internacionales, mecanismos de canje de servicio de
deuda externa por cooperación de programas sociales, personas físicas o jurídicas y donaciones. El capital
mínimo para constituir el Fondo debe ser no menor a los US $5 millones, esperando que se incremente al
menos a US $100 millones.

Al momento de realizar la evaluación sobre el estado de la integración social en Centroamérica,


no se reportan avances importantes en el Fondo Estructural de Cohesión Social para Centroamérica ni en
la estrategia de captación de recursos, a excepción de los fondos obtenidos a partir de la cooperación
(previamente descritos). La principal explicación sobre esta falta de avances se debe a que estos
instrumentos regionales fueron aprobados en diciembre de 2008, coincidiendo con el período crítico de la
crisis financiera internacional, que contrajo de forma sustantiva la disponibilidad de fondos de la
cooperación internacional, siendo 2009 el año en el que los efectos de la crisis afectaron severamente las
economías a nivel mundial.

Aún y cuando la crisis ha sido superada o al menos se ha revertido la tendencia al deterioro


económico, la posibilidad de obtener financiamiento, vía la cooperación internacional, es todavía
dificultosa. Por lo que es probable que Centroamérica deba replantear su estrategia o diseñar mecanismos
diferentes para financiar los programas y proyectos que le permitan avanzar en la integración social
20 

RECUADRO 10
EJECUCIÓN DEL FONDO ESTRUCTURAL DE COHESIÓN SOCIAL

1. La ejecución del fondo se destina a proyectos individuales o de país para los cuales podrán recibirse
fondos reembolsables. Asimismo, se considera financiar los estudios de prefactibilidad,
factibilidad y diseño final de proyectos, inversiones fijas de capital para obras de infraestructura,
adquisición de bienes y servicios para la ejecución y operación de los proyectos, proporcionando
capital para la operación de los primeros años de funcionamiento de los proyectos.
2. Los recursos del Fondo se destinarán a programas en las siguientes áreas: seguridad alimentaria y
nutricional, vivienda social y la afectada por contingencias, salud básica, atención a grupos
vulnerables (niñez, adultos mayores, poblaciones indígenas), empleo digno, agua y saneamiento,
fondos de garantía y avales (para micro y pequeña empresa y vivienda social), crédito para la
micro, pequeña y mediana empresa, educación y cultura y atención a desastres naturales.
3. Los proyectos para su elegibilidad deben de cumplir con los criterios de pertinencia regional,
inclusión en la función de los gabinetes sociales, coherencia y sostenibilidad. Asimismo, los
ejecutores deben ser instancias con experiencia comprobada en la implementación de proyectos de
desarrollo social, como: Órganos e instituciones del SICA, instituciones públicas nacionales,
organizaciones de desarrollo como cooperativas, federaciones, fundaciones, asociaciones de
desarrollo, que cuenten con el aval del gobierno o gobiernos del país o países en los cuales se
desarrollará el proyecto.
4. El aporte mínimo por proyecto será de US $1 millón. La contrapartida será definida con el aportante
y podrá ser en especie. El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), dará apoyo
técnico e institucional a los gobiernos y a la SISCA, para la implementación de la Agenda
Estratégica Social del SICA y su estrategia de captación de recursos.

Fuente: CIS/SISCA (Consejo de la Integración Social Centroamericana/Secretaría de la Integración Social Centroamericana)


(2009b), Fondo Estructural de Cohesión Social para Centroamérica

D. LIMITANTES Y OBSTÁCULOS PARA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DE LA


INTEGRACIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA

La consecución de los objetivos de la integración social ha sido complicada debido a diversos obstáculos
que se han presentado al tratar de implementar las acciones que permitieran materializar los compromisos
establecidos por los gobiernos de los países y que han sido ampliamente descritos en la sección anterior.
Limitantes debido a conflictos políticos, demasiada amplitud en la visión incorporada en los instrumentos
jurídicos, reducida capacidad institucional y la restricción presupuestal han dificultado o imposibilitado
conseguir mayores avances en el proceso de integración social. A continuación se detallan algunos de
estos obstáculos.

1. Conflictos regionales

Históricamente, los conflictos que se han producido entre los países centroamericanos han impactado
negativamente el proceso de integración, aunque también la integración ha sido generadora de soluciones,
como sucedió en los años ochenta con los acuerdos emanados de las Cumbres de Esquipulas I y II.
21 

Los problemas relacionados con el río San Juan, entre Nicaragua y Costa Rica, que han sido
sometidos a la Corte Internacional, junto con los problemas que manifiesta Costa Rica por las
migraciones de nacionales nicaragüenses a su territorio, pueden también considerarse obstáculos para el
avance de la integración tanto en el ámbito económico como social.

Para Costa Rica la libre movilidad de personas que propone la unión aduanera es un compromiso
de difícil aceptación, como lo es el reconocimiento y homologación de los derechos y beneficios sociales
para los nacionales de los países centroamericanos en toda la región.

En años recientes los hechos que han tenido mayor trascendencia y afectado el desarrollo del
proceso de integración, han sido, el derrocamiento del Presidente de Honduras en el 2009, que provocó
que ese país quedara fuera del SICA por poco más de un año. Luego de intensos debates y la elección de
un nuevo gobierno, fue readmitido en 2011, pero enfrentó la resistencia de un país al reconocimiento del
nuevo gobierno durante un año más. A lo largo de ese período los avances que se pudieron impulsar
fueron muy limitados, prácticamente entró en parálisis el proceso de integración centroamericano.

En la medida en que se evite que los conflictos entre países afecten la formulación de propuestas
de política social regional se podrá avanzar en mayor medida en el proceso de integración
centroamericano.

2. Limitantes institucionales

Por una parte es persistente que entre los diferentes instrumentos y documentos del subsistema social de la
integración centroamericana existen diferencias en cuanto a la visión y los alcances de la integración social,
que dejan sin delimitar adecuadamente las responsabilidades de carácter nacional con la capacidad de apoyo
que se pueda generar desde el ámbito regional. Aunque se incorpora como principio la subsidiaridad, no se
establece en qué áreas y acciones la actuación regional es más eficiente y efectiva que la nacional. Es
importante entonces delimitar de manera clara los alcances del proceso de integración social, y en este
sentido el seguimiento con apego a los ejes establecidos en la Agenda Estratégica Social será fundamental.

Por otro lado, siendo indudable que contribuir a superar los graves problemas sociales que afectan
a las sociedades centroamericanas debe de ser el propósito de la integración social, la capacidad
institucional del subsistema social del SICA es muy limitada para que su gestión tenga una incidencia real
en la solución de los problemas.

De hecho, en la práctica el modelo de integración que se ha desarrollado hasta ahora en


Centroamérica descansa en que la implementación de los compromisos se hace desde las instituciones
nacionales, siendo la labor de las instituciones regionales el ser facilitadoras del consenso y realizar
labores técnico – administrativas, como llevar el registro de los acuerdos, organizar las reuniones de los
foros regionales, elaborar estudios e investigaciones que orienten la toma de decisiones, velar por el
cumplimiento de los acuerdos, siendo quizá las labor más importante la de orientar las discusiones y
debates en las reuniones regionales hacia la visión regional, logrando el consenso a favor de los intereses
centroamericanos por sobre los intereses nacionales.

Las instituciones regionales tienen de hecho una capacidad propositiva limitada, en la mayoría de
los casos sus actividades atienden los mandatos que emanan de los foros regionales y en todas sus
actividades deben de contar con la aprobación de sus mandantes. Por otra parte, su sostenibilidad y
capacidad de trabajo es muy reducida por los escasos recursos financieros con que cuentan.
Particularmente en el caso de la Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA), que ha
22 

podido ampliar sus recursos técnicos gracias a la cooperación de Taiwán, pasando de 3 técnicos en el
2008 a 23 en la actualidad, sin embargo la cooperación de este país está prevista solamente hasta el 2012,
lo que compromete su sostenibilidad.

Se considera que, en la medida en que las instituciones regionales puedan tener una mayor
capacidad propositiva, se avanzará con mayor celeridad en el proceso de integración social
centroamericana.

a) El CIS

El Consejo de la Integración Social después de 16 años se enmarca en un ambiente político favorable a la


integración social. De acuerdo al TISCA deben de ser los Ministros Coordinadores de los Gabinetes
Sociales quienes formen parte del Consejo o en su defecto un Ministro Alterno.

Debido a que no en todos los países centroamericanos existen ministerios de desarrollo social y la
función de coordinación del gabinete social es desempeñada por funcionarios de diferente jerarquía, la
composición actual del CIS es de 2 secretarios, El Secretario Técnico de la Presidencia de El Salvador y
la Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia de Guatemala; 2 Ministros, la Ministra de
Desarrollo Social de Honduras y el Ministro de Bienestar Social y Familia de Costa Rica; 1 Viceministro,
la Viceministra de Desarrollo Social de Panamá; 1 Asesor Presidencial, el Asesor Presidencial de
Políticas Sociales de Nicaragua. Por otra parte, debido a los compromisos de los titulares, en ocasiones la
representación de los países a las reuniones del CIS es delegada en otros funcionarios.

Las desigualdades en la participación limitan el desempeño de las funciones que corresponden al


Consejo, particularmente en cuanto a la coordinación del subsistema de la integración social, que
involucra tanto a las Secretarías Sectoriales Especializadas, como a los Consejos Ministeriales, con
implicaciones también en relación a la participación del CIS en las Reuniones Intersectoriales de
Ministros del SICA.

Para conveniencia del trabajo que se realiza en el subsistema de integración social del SICA y
fortalecimiento de la capacidad institucional, tanto nacional como regional, sería recomendable una
mayor homogeneidad en la composición del CIS y una mayor presencia de los titulares, dada la
importancia que para la región centroamericana tiene el abordaje de la problemática social y la búsqueda
e implementación de soluciones desde la plataforma regional.

3. Limitantes y obstáculos financieros

Uno de los principales obstáculos que enfrenta Centroamérica para implementar una agenda de integración
social que contribuya a la solución de los problemas en la región, es la cantidad de recursos financieros que
demanda y la limitada capacidad de los países de aportarlos. Esta limitante afecta tanto al desempeño de las
instituciones de integración social como a la implementación de las acciones de política pública.

Actualmente, de acuerdo a lo informado por la SISCA, los aportes de los países son insuficientes
para cubrir los gastos de funcionamiento de las instituciones del subsistema de integración social, ya que
son solamente US $25,000 por país al año (al pagar los 8 países que forman parte del subsistema social,
sumarían US $200,000 por año), por lo que se complementan, como ya se ha mencionado, con recursos
de la cooperación internacional, que permiten desarrollar programas y actividades, incluso financiando las
reuniones de los Consejos Ministeriales.
23 

Es importante considerar una mayor disponibilidad de recursos para que las instituciones del
subsistema de integración social puedan realizar mayores labores en pro del proceso. Ahora bien, para
cuantificar los requerimientos de recursos que demanda el subsistema social, es necesario conocer qué es
lo que se espera hacer en cuanto a la integración social de Centroamérica.

Un breve análisis de los compromisos establecidos por los gobiernos en los últimos veinte años
permite acotar ésa labor en la adopción de políticas sociales comunes, lo cual implica en una primera fase
identificar cuáles políticas sociales serán las que se convertirán en políticas regionales, generar el
consenso entre los países para que se tengan las resoluciones y acuerdos que constituyan la base legal
para posteriormente desarrollar una segunda fase que será la implementación de los compromisos
mediante programas regionales que apoyen la solución de los problemas sociales.

Se identifica que la primera fase corresponde al quehacer propio de la institucionalidad regional,


que requiere apoyo para la preparación de los estudios y propuestas, así como para su socialización por
medio de talleres, seminarios o eventos de presentación. Esta fase es coincidente con el eje 1 de la
Agenda Estratégica Social del SICA, en cuanto al diseño de una hoja de ruta para el CIS y la SISCA,
coordinando con las agendas de los consejos ministeriales del áreas social, las secretarías sectoriales
especializadas y las instituciones regionales del subsistema social; el establecimiento de un sistema de
información nacional y regional sobre los temas sociales; y el fortalecimiento de la institucionalidad
social nacional y regional.

Por su parte, los ejes 2 y 3 de la Agenda Estratégica, corresponden a la segunda fase, consistente
en mejorar los niveles de vida de la población en general, prioritariamente la que vive en condiciones de
pobreza y acciones de política pública regional que complementen las acciones nacionales. Las
principales acciones están dirigidas al cumplimiento de los Objetivos del Milenio, asegurar la
autosuficiencia y seguridad alimentaria y nutricional, incrementar la inversión social con servicios de
calidad, prevención y tratamiento del VIH SIDA, protección social a las personas migrantes, combate a la
trata de personas y de menores de edad, desarrollo de capacidades productivas y generación de ingresos,
promoción de empleo digno, eliminar el trabajo infantil y prevención social de la violencia en todas sus
formas, así como la promoción de la implementación de acciones a favor del Desarrollo Infantil
Temprano.

El financiamiento de esta segunda fase está asociado a la estrategia ya presentada de captación de


recursos que debe convertirse en una labor permanente, así como al fondo de cohesión social que debe
incrementar su espectro de acción. Además es posible que se deba considerar algún otro tipo de
estrategias de financiamiento dado el nuevo contexto internacional.

E. EL RELANZAMIENTO DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

El 20 de julio de 2010, se efectuó una Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los
países miembros del SICA, en la que se acordó relanzar el proceso de integración centroamericana. A
partir de este evento, el subsistema social ha trabajado en el replanteamiento estratégico de la integración
social, trabajando concretamente en la consecución de cinco objetivos, con logros y avances cada vez más
notorios, aunque aún insuficientes.

El primer objetivo se refiere a la redefinición del enfoque conceptual para la integración social
centroamericana que permita formular una política regional, con su respectiva estrategia de
implementación, de forma concertada. Para lograrlo se pretende realizar la elaboración de una “Hoja de
24 

Ruta hacia un nuevo planteamiento estratégico integral para la integración social centroamericana” que
constituye la guía para la redefinición conceptual de la integración social en cuanto a: objetivos,
justificación, metodología, productos esperados y el cronograma de trabajo, lo cual podría solventar la
limitante de visión y alcances al acotar de mejor manera las labores a desarrollar. La estrategia a seguir ha
sido mediante la conformación de un Consejo Asesor del proceso de conceptualización de la integración
social integrado por expertos en la temática y la posterior elaboración coordinada de investigaciones
especializadas para la conceptualización y operatividad de la integración social.

En cuanto al segundo objetivo enfocado a contar con instrumentos de política regional social que
complementen o fortalezcan los planes, programas y proyectos de bienestar social y desarrollo humano de
los países miembros del SICA, cuatro rubros han sido considerados clave, tres enfocados a grupos
sociales específicos como las poblaciones móviles, la atención a la primera infancia y la prevención de la
violencia juvenil, y un cuarto enfocado al desarrollo de mecanismos de protección social.

En el área de protección social se trabaja en la creación de una cultura de monitoreo y evaluación


de las políticas públicas con enfoque de gestión por resultados, en las instancias gubernamentales.

Se desarrolló una herramienta para la evaluación del desempeño de los programas de protección
social de la región a través del proyecto “Fortalecimiento de la gestión basada en los resultados en el
sector de protección social en América Central”, que actualmente ejecuta la SISCA con el objetivo de:
fortalecer la gestión basada en resultados de las instancias de protección social en 6 países de América
Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá). El proyecto consta de 5
componentes: I Herramienta de diagnóstico para el monitoreo de resultados en las agencias de Protección
Social; II Diagnóstico de los sistemas de monitoreo y evaluación y elaboración de planes de acción; III
Intercambio de experiencias; y IV Auditoría. El proyecto se inició en el primer trimestre del 2009 y está
previsto que finalice en el primer trimestre del 2012.

Para las poblaciones móviles se ha realizado un diagnóstico de acceso a servicios sociales básicos
de los migrantes en zonas transfronterizas y se ha diseñado un programa para mejorar la protección social
de este grupo vulnerable. Además se inició el proceso de sistematización de buenas prácticas en el área de
prestación de servicios de salud sexual y reproductiva en jóvenes migrantes, en las áreas fronterizas de
Costa Rica-Nicaragua y Guatemala-México y se ha iniciado la elaboración de una plataforma virtual para
la difusión e intercambio de buenas prácticas en materia de prestación de servicios de salud a jóvenes
migrantes. Se está trabajando también en la actualización del patrón de la migración en Centroamérica,
destacando tendencias migratorias, perfil del migrante y retos para los países de origen y destino en
términos de desarrollo humano.

En el área de primera infancia se identificaron y diseñaron los elementos básicos y lineamientos


para el Plan Regional de Atención a la Primera Infancia, sistematizando la información sobre oferta real y
potencia de cooperantes internacionales así como analizando la viabilidad de implementación de los
programas de cuidado y desarrollo infantil temprano.

Por su parte, en el área de prevención de la violencia juvenil se trabaja en un proyecto enfocado a


desarrollar iniciativas a favor de jóvenes en riesgo social y en conflicto con la ley.

Finalmente en cuanto al tema de protección social se trabaja en la creación de una cultura de


monitoreo y evaluación de las políticas públicas con enfoque de gestión por resultados, en las instancias
gubernamentales, para lo cual se desarrolló una herramienta para la evaluación del desempeño de los
programas de protección social de la región en el marco de un proyecto que contempla además generar un
25 

diagnóstico de los sistemas de monitoreo y evaluación y la elaboración de planes de acción, así como
realizar el intercambio de experiencias.

Para el tercer objetivo considerado, consistente en contar con instrumentos de política regional
social que complementen y fortalezcan los planes, programas y proyectos para la entrega de servicios
sociales en los países miembros del SICA, se ha avanzado en la garantía de prestación de servicios a
personas viviendo con VIH (incluido un componente de desarrollo de capacidades), se ha actualizado el
protocolo regional de evaluación de los servicios de atención integral, se mantiene actualizado el sitio
web de información, comunicación y divulgación, con información de los 7 países que forman parte de la
REDCA +.

Con relación al cuarto objetivo, lograr instituciones y principales actores del área social
fortalecidos, para desarrollar, impulsar e implementar las políticas y estrategias para la integración social
centroamericana, se ha avanzado en la difusión del trabajo realizado en integración social y creación de
conciencia en torno a aporte de la integración social en cada país. Además se ha estrechado la relación
con actores clave del SICA, se ha logrado la creación de un instrumento técnico financiero para la
implementación de la Agenda Estratégica Social del SICA y se han fortalecido las capacidades de las
instancias nacionales vinculadas al quehacer social: fomento del diálogo interministerial y la cooperación
horizontal. Adicionalmente, en el área de gestión del conocimiento se avanza con el trabajo realizado
desde el Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES)

Finalmente en cuanto al quinto objetivo de fortalecer a la SISCA en las capacidades de su


personal, su estructura, funcionamiento y sostenibilidad, se ha avanzado en la implementación de la
gestión por resultados, mejorando la gestión de recursos financieros y técnicos. Además, la SISCA ha
establecido nuevas alianzas de cooperación, que le proveen asistencia técnica y financiera, entre otros
con: Banco Mundial, UNFPA LACRO, UNICEF-TACRO, BID, PNUD Regional, GIZ y CEPAL. En
particular se ha logrado ampliar la solicitud de apoyo a la Agencia Andaluza de Cooperación para
elaborar la agenda social de pueblos indígenas y grupos étnicos de los países del SICA y la agenda
regional social de juventud para los países miembros del SICA.

Con todos estos avances se observa un escenario propicio para que actores como la CEPAL
puedan aportar con su conocimiento a la planeación e implementación de acciones de política social
regional mediante el apoyo directo a las acciones en marcha, y la identificación tanto de otros grupos
como de temáticas prioritarias de atención con miras a materializar los compromisos del proceso de
integración social en Centroamérica.
26 

II. PRINCIPALES PROBLEMAS EN EL ÁMBITO SOCIAL DE LOS PAÍSES


CENTROAMERICANOS

El objetivo de este capítulo será identificar temáticas prioritarias de atención y viables de ser consideradas
para la implementación de propuestas de políticas públicas sociales regionales en el enfoque de los bienes
públicos.

Se parte de la premisa de que las prioridades nacionales de cada país en materia de desarrollo
social y promoción del bienestar pueden ser en general muy diversas, ello debido a la heterogeneidad en
las condiciones de vida de sus habitantes. Sin embargo, y como se mostrará a partir de información
estadística disponible, existen problemáticas comunes que pueden abordarse desde una perspectiva
regional, de modo que se potencie el impacto de las políticas que a nivel de cada país se realicen. Se
expondrán en este capítulo las realidades sociales nacionales y regionales en el ámbito social, en busca de
identificar esas problemáticas comunes viables de resolverse desde la plataforma regional.

A. DIFERENCIAS Y CONVERGENCIAS EN LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS

Los países que forman parte de la región centroamericana muestran importantes diferencias económicas,
políticas y sociales, que los sitúan en niveles diferentes de desarrollo. Un brevísimo análisis de la
extensión territorial, población y nivel de desarrollo de los países nos da un primer indicio de estas
diferencias.

Con 21,040 kms², El Salvador es el país centroamericano de menor extensión territorial con una
población de casi 6.3 millones de habitantes estimados para el año 2012 2 viviendo en una economía
dolarizada desde enero de 2001. Es también el país centroamericano que tiene una mayor cantidad de
nacionales viviendo en Estados Unidos de América.

Guatemala es, con sus 108,889 kms² de extensión territorial y poco más de 15 millones de
habitantes en el 2012, el país centroamericano con el Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas
más bajo de la región, y el país con mayor representación de grupos étnicos (22).

Nicaragua es el país centroamericano con mayor extensión territorial 129.494 kms². Con una
población cercana a los 6 millones de habitantes, se destaca una reducción en la tasa de fecundidad de las
mujeres pasando de 6 a 3 hijos en los últimos 30 años.

Honduras tiene una extensión de 112.492 km² de superficie, y su población es cercana a los 8
millones de habitantes mayoritariamente mestizos, pero con presencia de 6% de indígenas y de 1% de
afrodescendientes.

Con 51,100 kms² y una población de más de 4.7 millones de habitantes que crece a un ritmo
anual de 1.4%, Costa Rica es uno de los países centroamericanos que muestra los indicadores sociales
más favorables.

Panamá, el país situado al extremo sureste de Centro América, con una extensión territorial de
75.517 kms² y una población de alrededor de 3 y medio millones de habitantes ocupa el primer lugar de

2 De acuerdo con las proyecciones demográficas de CELADE-CEPAL


27 

los países centroamericanos en desarrollo humano de acuerdo al Índice de Desarrollo Humano de


Naciones Unidas. Su economía descansa de forma sustantiva en los servicios, sobresaliendo su
importancia en el comercio internacional gracias a contar con el único canal interoceánico del continente
americano.

Cabe señalar que República Dominicana es un país que si bien no forma parte del territorio
continental con sus 48,442 kms² de superficie insular y su población de poco mas de 10 millones de
habitantes, se ha involucrado por su cercanía geográfica y por su participación activa en el Sistema de
Integración Social, en los procesos de integración centroamericana con lo cual se considera parte del
análisis del presente documento.

Muchos países de la región enfrentan el fenómeno de la emigración que afecta sus dinámicas
demográficas y que tiene injerencia en sus economías. Según datos del Banco Mundial, las remesas
recibidas representaron en 2010, el 5.5% del PIB en Belice, el 1.5% en Costa Rica, el 6.3% en República
Dominicana; el 15.7% en El Salvador; el 10.2% en Guatemala; el 15.1% en Honduras, el 11.7% en
Nicaragua; y el 0.7% en Panamá. A esta emigración también se asocian otros problemas sociales
presentes en algunos de los países como la desintegración familiar, el abandono de menores y el
surgimiento e incremento de las denominadas “maras”.

Ahora bien, las diferencias antes esbozadas en materia de desarrollo se hacen más evidentes
cuando se analiza la información generada por el Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas del
año 2011 conjuntamente con otros indicadores económicos. En la comparación del valor del Índice de
Desarrollo Humano por país, se ubica a 2 de los países centroamericanos en el grupo de Desarrollo
Humano Alto (Panamá y Costa Rica), en tanto los restantes países se encuentran en el grupo de
Desarrollo Humano Medio, con diferencias importantes en los aspectos evaluados.

CUADRO 2
ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO Y OTROS INDICADORES ECONÓMICOS DE LOS PAÍSES
CENTROAMERICANOS - 2011
Clasificación Valor Esperanza Años Años INB Tasa de Tasa anual
según del de vida al promedio esperados per crecimiento de
Componente
el IDH (1) IDH (1) nacer de de cápita del PIB (3) desempleo
(2) (1) (3)
(años) instrucción instrucción US $
(1) (1) (1)

Panamá 58 0,768 76,1 9,4 13,2 12 335 10,6 5,4


Costa Rica 69 0,744 79,3 8,3 11,7 10 497 4,2 7,7
República
98 0,689 73,4 7,2 11,9 8 087 4,5 5,8
Dominicana
El Salvador 105 0,674 72,2 7,5 12,1 5 925 1,5 7,1
Honduras 121 0,625 73,1 6,5 11,4 3 443 3,2 6,8
Nicaragua 129 0,589 74,0 5,8 10,8 2 430 4,7 9,7
Guatemala 131 0,574 71,2 4,1 10,6 4 167 3,9 3,1
Notas:(1) Datos retomados del Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas 2011. (2) A mayor aproximación a la unidad,
mayor desarrollo humano. (3) Datos retomados de CEPALSTAT.
Fuentes: elaboración propia a partir del Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas 2011 y CEPALSTAT.
28 

De hecho, cuando se consideran los rubros temáticos más utilizados para el análisis de desarrollo
social, la evolución en educación, la salud y la vivienda por medio de un análisis comparativo de los
principales indicadores de cada tema, obtenidos de la información oficial publicada por cada país, los
resultados reiteran la heterogeneidad de cada país.

Esta heterogeneidad plantea dificultades para la identificación de estrategias comunes de atención


a la problemática social, sin embargo cabe señalar que son muchos los elementos que comparten estos
países como sus orígenes, historia, idioma, además de ser afectados por problemas similares a nivel
regional que es necesario analizar a mayor profundidad.

Por ello, para identificar de mejor manera las convergencias en aspectos sociales que presentan
los países centroamericanos, así como el reto y la viabilidad de la integración social de la región, se
analiza a continuación la evolución de los indicadores sociales más relevantes de cada uno de ellos de
forma comparativa.

CUADRO 3
INDICADORES SOCIALES DE LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS, 2006-2011

País / Indicador Analfabetismo Desnutrición. Infantil Déficit de Vivienda

Costa Rica 4,5% (2010) 2,8% (2007) 11% (2011)


El Salvador 13,7% (2010) 19,2% (2008) 32% (2008)
Guatemala 18,5% (2010) 49,8% (2009) 49% (2010)
Honduras 16% (2010) 11% (2006) 65% (2010)
Nicaragua 4,73% (2010) 16,9% (2007) 37,6% (2008)
Panamá 5,5% (2010) 6,5% (2006) 12,8% (2010)
República
13% (2011) 2,5% (2011) N.D.
Dominicana
Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales de los países

B. LA POBREZA EN CENTROAMÉRICA

La realidad de los países centroamericanos muestra que, de acuerdo con las cifras oficiales generadas por los
países, la pobreza en la región la pobreza en la región osciló entre 20 y 60 por ciento en el período
comprendido entre 2006 y 2010. Si bien este rango marca heterogeneidades, la población en esta condición,
así como aquélla que vive en pobreza extrema, comparten realidades muy similares. Por ello aun cuando no
se compartan los mismos niveles, las políticas públicas relacionadas con la lucha contra la pobreza por
implementarse en los países, podrían compartir metas regionalmente establecidas y diseñarse a partir de
ciertos lineamientos comunes, con el afán de homologar los beneficios brindados y su calidad, sin demérito
de la consecución de las metas de cobertura diferenciada que cada país podría alcanzar

Por otra parte, en el análisis evolutivo que se puede realizar con los datos comparables
homologados por CEPAL, se observa en todos los países un avance en la reducción de brechas de pobreza
de ingresos.
29 

La pobreza se debe en parte a la mala distribución de la riqueza en los países, que como se puede
observar en la gráfica siguiente, presenta un comportamiento muy similar en todos los países de la región.
Este problema de desigualdad es común y refleja la realidad latinoamericana en materia de desigualdad.
El reto en la redistribución de los ingresos podría ser abordado desde una perspectiva común regional.

GRÁFICA 1
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE POBREZA Y POBREZA
EXTREMA SEGÚN METODOLOGÍAS DE MEDICIÓN HOMOLOGADOS POR CEPAL, 1990-2010

60

50

40

30

20

10

0
1999

2010

2001

2010

2002

2006

1999

2010

2001

2005

2002

2010

2002

2010
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá República
Dominicana
Indigencia Pobreza

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011

GRÁFICA 2
DISTRIBUCIÓN DE INGRESO – QUINTILES, 1990-2010

60

50

40

30

20

10

0
1999 2010 2001 2010 2002 2006 1999 2010 2001 2005 2002 2010 2002 2010
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá República
Dominicana

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011


30 

Es importante destacar que la dinámica demográfica en los países de la región plantea la


tendencia al incremento de la población económicamente activa como se ve en el gráfico siguiente, lo
cual puede representar una ventaja en lo que se ha denominado bono demográfico.

GRÁFICA 3
POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá República
1990 1995 2000 2005 2010 2015 Dominicana
2025 2030 2035 2040 2045 2050

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011

Desde el punto de vista económico, el reto es lograr la inserción de esta creciente población
económicamente activa al mercado laboral, lo cual no ha sido logrado de la mejor manera pues las tasas
de desempleo actualmente son muy elevadas en algunos países, con tendencias en general hacia la
reducción, pero que con el incremento de la población que buscará empleo, podría incrementarse de no
implementarse las acciones adecuadas.

Por otra parte, desde el punto de vista social, el reto ante el crecimiento de la población
económicamente activa es garantizar el acceso a beneficios sociales, tales como a la protección social
(incluida la componente de cuidado infantil), los fondos de pensiones y el acceso a servicios de salud.
Desde esta perspectiva, los países tienen retos comunes donde las definiciones de los mecanismos de
implementación de políticas públicas, los pisos mínimos de beneficios y de calidad podrían ser motivo de
análisis conjuntos con miras a la integración regional de las políticas sociales en esta materia.
31 

GRÁFICA 4
TASA DE DESEMPLEO / TASA MEDIA ANUAL

20

16

12

0
1990

1995

2000

2001

2002

2003

2004
Costa Rica El Salvador Guatemala
Honduras Nicaragua Panamá
República Dominicana
-
Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011

C. LA EDUCACIÓN EN CENTROAMÉRICA

La mejora en la cobertura y calidad de los servicios de educación, además de ser una obligación por parte
del Estado en el proceso de cumplimiento de los derechos económicos y sociales de los individuos, es
además una de las medidas requeridas para lograr la óptima inserción de los individuos que se incorporen en
un futuro al mercado laboral.

En la educación preescolar se observa una muy baja cobertura en la mayoría de los países. Es de
gran importancia el reto de incrementar la cobertura de la atención a la primera infancia en materia
educativa pues es en las edades tempranas donde el desarrollo infantil temprano de habilidades y
destrezas permite a los niños elevar sus posibilidades de mejor entendimiento y asimilación de los
conocimientos que les serán transmitidos en ciclos posteriores de educación. Desafíos importantes surgen
en este tema, que pueden abordarse también desde una perspectiva regional, como lo son la definición de
los estándares de calidad y cobertura.

Por su parte, existen importantes avances en cuanto a la cobertura en la educación primaria en


todos los países de la región. Sin embargo en nivel secundario no se presenta un panorama tan alentador
en todos los países. Por ejemplo, según cifras del Ministerio de Educación pública para 2011 en Costa
Rica, uno de los países más avanzados en la materia en la región, mientras la cobertura de la educación
primaria es del 100%, en la educación secundaria es del 75%, que se compara con el promedio de
América Latina y el Caribe de 73,5%, debajo del cual se encuentra el resto de los países de la región. En
las gráficas 5 y 6 se muestran datos homologados de cobertura para el resto de los países en la región 3 .

El desafío en este sentido es tratar de elevar los niveles de educación promedio, que en muchos
países están por debajo de los siete años de escolaridad, y disminuir al mínimo el analfabetismo que si

3 La información no está disponible en todos los casos para todos los países.
32 

bien se ha reducido en la región, aún persiste a tasas superiores al 4 por ciento de la población mayor de
15 años en la mayoría de los países, llegando hasta valores cercanos al 20 por ciento en los países con
mayor atraso en la materia como se observa en el Cuadro 3. También es importante tratar de incrementar
las tasas de estudiantes que logran llegar al nivel superior, que actualmente son menores al 10 por ciento 4 .
Debe tenerse en cuenta también que una alta cobertura no es suficiente para garantizar el
aprovechamiento de los beneficios educativos en la población. Se le debe prestar una atención particular a
los problemas de inasistencia escolar, repitencia y deserción escolar, como aspectos negativos que
necesitan ser erradicados. En virtud de ello, es necesario que se aborden las causas de estos problemas, las
cuales suelen asociarse con la pobreza, la mala alimentación y nutrición; y en general, el acceso limitado
a recursos económicos, así como con la ineficiencia de las políticas públicas en cuanto a la reducida o
inadecuada oferta educativa y a la baja profesionalización de los docentes.

GRÁFICA 5
TASA NETA DE MATRÍCULA EN LA ENSEÑANZA PRIMARIA

100

90

80

70
1990 2000 2005 2008 2009 2010

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá República Dominicana

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011

Es importante destacar también en el rubro educativo las diferencias existentes actualmente en


currículo y edades de inscripción a la educación básica y secundaria, lo cual puede ser materia de análisis
desde una visión regional para homologación, al igual que el tema de estándares de calidad, que es una
materia incipiente en la región. Otro elemento de heterogeneidad en cuanto a la calidad educativa que se
muestra en la siguiente gráfica es el dispar número de profesores por alumno en el nivel primario, con
valores mayores al promedio latinoamericano de 22 alumnos por maestro en todos los países de la región
a excepción de Costa Rica

4
Fuente CEPALSTAT
33 

GRÁFICA 6
TASA NETA DE MATRÍCULA EN LA ENSEÑANZA SECUNDARIA

90

80

70

60

50

40

30

20
1990 2000 2005 2008 2009 2010

El Salvador Guatemala Nicaragua Panamá República Dominicana

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011

GRÁFICA 7
PROMEDIO DE ALUMNOS/AS POR MAESTRO EN LA ENSEÑANZA PRIMARIA
50

45

40

35

30

25

20

15

10

5
1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010
Costa Rica El Salvador Guatemala
Honduras Nicaragua Panamá
República Dominicana

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011


34 

Todo lo anterior se resume en la trascendencia de invertir en educación, destacándose para la


región niveles de gasto público en este rubro de entre 3 y 5 por ciento del PIB 5 con priorización de estos
recursos en términos absolutos hacia la educación primaria, a la que se destina más de la mitad de los
recursos totales, en un nivel educativo donde se tiene la mayor cobertura. En términos relativos, si bien el
gasto por estudiante es mayor en la educación secundaria y terciaria, los datos para la región son, en
general, inferiores al promedio latinoamericano, lo que refleja la necesidad de incrementar la asignación
de recursos hacia la expansión de la educación preescolar y secundaria, así como a la mejora en la calidad
educativa, toda vez que en el nivel primario se ha avanzado en la consecución de las metas. Nuevamente
esta priorización podría coordinarse entre países a nivel regional.

D. LA SALUD EN CENTROAMÉRICA

El acceso de los individuos a la salud, además de cubrir el compromiso de garantizar el derecho a la salud
como obligación del Estado, es un elemento que permite lograr por un lado una mayor productividad de las
personas insertas en las actividades económicas, y a su vez reducir por otro lado los costos para el país en
materia de salud, principalmente asociados con diversas enfermedades prevenibles. Por ello es importante
que los países de la región centroamericana concentren sus esfuerzos en la atención a temas de nutrición y
salud preventiva, así como a la atención de servicios básicos de salud de calidad.

Aún existen grandes rezagos en ciertos rubros para algunos países, pero esfuerzos conjuntos
como la iniciativa de negociación conjunta en la compra de medicamentos realizada en fechas recientes,
permitirán reducir las brechas entre los países.

Las tasas de prevalencia de desnutrición crónica (población menor de 5 años con baja talla para la
edad) reflejaban valores superiores al 10 por ciento en 2010. Por su parte la desnutrición global (niños
menores de 5 años teniendo bajo peso para la edad) tenía tasas superiores al 5 por ciento prácticamente en
todos los países en ese año 6 . El indicador de insuficiencia ponderal destaca además una heterogeneidad
notoria en la región con valores que fluctúan entre el 1.1 y el 13 por ciento de niños con dicha
insuficiencia en los países de menor y mayor prevalencia respectivamente.

El análisis de políticas públicas de éxito implementadas en algunos países, que podrían ser
replicables en otros, puede ser un elemento muy importante de cooperación regional, pero los objetivos
debieran ir más allá de ello, buscando la integración social regional mediante, por ejemplo, la
homologación de estándares de cobertura de suplementos alimenticios y seguimiento nutricional, así
como la consideración a la posible compra conjunta de alimentos básicos en momentos de escasez.

Otra heterogeneidad en indicadores de salud se encuentra en las tasas de mortalidad infantil y de


mortalidad materna en los países de la región. Con valores en 2010 fluctuaban entre 10 y 30 por cada mil
nacidos vivos, la mortalidad infantil sigue siendo un problema relevante cuya solución debería estar en la
cima de la lista de prioridades de la política social regional 7 .

La reducción de la mortalidad y morbilidad de los habitantes de los países en la región depende


en gran medida de la cobertura en materia de servicios de atención a la salud a los que se tengan acceso.
En este sentido, la homologación de esquemas de piso básico de salud podría ser concertada en otra

5
Fuente CEPALSTAT
6
Fuente CEPALSTAT
7
Fuente CEPALSTAT
35 

posible propuesta de política social regional. Cabe señalar que los niveles de cobertura de los servicios de
salud se distinguen principalmente entre aquéllos que son producto de la cobertura por parte de la
seguridad social contributiva, que van vinculados a la posibilidad de acceder a empleos formales, con
niveles de cobertura que van desde cifras cercanas al 15 por ciento de la población en algunos países a
cerca de la mitad de la población en otros, y por otra parte aquéllos que atienden a quienes no tienen los
beneficios de los esquemas de seguridad social contributiva, que atienden al resto de la población que está
laborando principalmente en un sector informal creciente y sin miras a reducirse en el corto plazo.

GRÁFICA 8
DESNUTRICIÓN INFANTIL, 2008
(% MENORES 5 AÑOS)
60

50

40

30

20

10

0
Nicaragua
El Salvador

Guatemala

Honduras

Dominicana
Panamá

República
Bajo peso para la edad Baja talla para la edad

NOTA: los datos para Costa Rica no están disponibles.


Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011.
GRÁFICA 9
MORTALIDAD DE MENORES DE 5 AÑOS EN 2010
(POR CADA MIL NACIDOS VIVOS)
35

30

25

20

15

10

0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá República Dominicana

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011


36 

En cuanto a indicadores de calidad, los datos disponibles en materia de salud para los países
centroamericanos muestran también heterogeneidades en cuanto a la dotación de recursos humanos, lo
que refleja a su vez divergencias en la calidad de los servicios. Mientras que para 2010 en Costa Rica se
contaba con un médico para cada 530 habitantes, 8 en Guatemala el mismo indicador señalaba más de
4000 habitantes por médico en el mismo año. Esta misma heterogeneidad se replica cuando se analizan
las camas de hospital por habitante.

GRÁFICA 10
PROMEDIO DE HABITANTES POR MÉDICO
7 000

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0
Honduras
Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Nicaragua

Panamá

Dominicana
República
1990 2000 2005 2008 2009 2010
Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011

E. LA VIVIENDA EN CENTROAMÉRICA

Otro importante indicador para determinar el desarrollo económico y social de un país es el que se refiere al
déficit habitacional, el cual no solo se analiza desde la perspectiva de la falta de posesión de una vivienda
(que se estimaba para 2010 en promedio en 10 por ciento en la región 9 ), sino que se considera que esa
vivienda sea digna, es decir que disponga de los elementos básicos para garantizar el bienestar de los
individuos 10 . Esto incluye la disponibilidad de agua potable y saneamiento, de número de cuartos suficientes
para albergar a sus habitantes evitando el hacinamiento, de acceso a otros servicios básicos como la
electricidad y la recolección de basura, así como de la disponibilidad de enseres básicos como refrigerador
(para preservación de alimentos). En este sentido, el problema no es menor pues en algunos países de la
región puede llegar a presentarse déficit habitacional en hasta la mitad de sus hogares.

8
Fuente: Caja Costarricense del Seguro Social para 2010
9
Hogares que no tiene vivienda propia, es decir que comparten con otros hogares el lugar que habitan.
10
Un estudio reciente del BID muestra que el porcentaje de familias que no cuentan con un techo para vivir o que
habitan en viviendas en malas condiciones fluctúa desde el 18% en Costa Rica hasta el 78% en Nicaragua.
Fuente: http://www.iadb.org/es/investigacion-y-datos/dia-vivienda,6586.html?slideID=5
37 

Por supuesto que en este renglón también hay grandes heterogeneidades en la región que no por
ello dejan de plantear la posibilidad de abordar las políticas públicas para mejorar los temas de vivienda
de manera coordinada por los países centroamericanos. El acceso a agua potable y a saneamiento básico,
siendo además dos temas considerados por las Metas del Milenio, plantean la problemática de
implementar políticas públicas de acceso a los hogares que no disponen de estos servicios, incluso para
los países más desarrollados en la materia, que aún no tienen la cobertura universal de estos dos servicios,
y que es muy probable que, en tanto más cerca de la universalización, observen mayores problemas para
garantizar el acceso debido a las condiciones geográficas adversas en las que habitan estos hogares. Este
mismo problema se presenta para la muy reducida proporción de hogares que aún no cuentan con acceso
a la red eléctrica pública, que se estima en menos de 10 por ciento.

GRÁFICA 11
POBLACIÓN QUE UTILIZA FUENTES MEJORADAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA, NACIONAL
(PORCENTAJES)
100

80

60

40

20

0
Ecuador

El Salvador

Nicaragua
Cuba

Honduras

Panamá
Costa Rica

Dominicana
Guatemala

República
2000 2008

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011


GRÁFICA 12
POBLACIÓN QUE UTILIZA FUENTES MEJORADAS DE SANEAMIENTO, NACIONAL
(PORCENTAJES)

100

80

60

40

20

0
Ecuador
Cuba

El Salvador

Honduras

Nicaragua
Costa Rica

Panamá
Guatemala

Dominicana
República

2000 2008

Fuente: Anuario Estadístico de CEPAL 2011


38 

La persistencia de proporciones de hogares viviendo en niveles inaceptables de hacinamiento


(más de tres personas compartiendo un cuarto) es cercana al cincuenta por ciento en países como El
Salvador o Guatemala en el periodo entre 2000 y 2010 según cifras obtenidas de los censos.

El análisis de estrategias exitosas de programas de mejora, de créditos a la vivienda y en general


de mecanismos para reducir el déficit habitacional puede realizarse como una tarea conjunta por los
países de la región, en otro posible ejercicio de integración social regional.

F. EN RESUMEN

El mayor problema en la región es la pobreza, que afecta en mayor medida a Honduras, Guatemala,
Nicaragua y El Salvador, y de forma moderada a Costa Rica y Panamá.

La pobreza se refleja en el resto de indicadores sociales, tal el caso del déficit de vivienda que
afecta a todos los países, teniendo una menor incidencia en Costa Rica y Panamá; en cuanto a la
desnutrición infantil, ésta se concentra en Guatemala que muestra una tasa muy alta con relación al resto
de los países. También se refleja la pobreza en los valores de mortalidad infantil, que de acuerdo con el
informe sobre el Estado Mundial de la Infancia 2011 de UNICEF, tiene mayor incidencia en los niños
menores de 1 año. El referido informe reporta que para 2009 más del 65% de la mortalidad infantil de
menores de 5 años las muertes de niños menores de 5 años ocurren antes de que cumplan el primer año de
vida.

Con relación al tema de la cobertura en educación, si bien tanto Costa Rica, Nicaragua como
Panamá, el problema ha sido atendido adecuadamente, se requiere trabajar para su mejora en Guatemala,
Honduras y El Salvador. Sin embargo aún en este escenario existen otros retos comunes a todos los países
relacionados con el acceso y calidad de los servicios educativos.

En conclusión, aunque con grandes heterogeneidades al interior de la región en su conjunto y


también de cada país – lo que será objeto de análisis del próximo capítulo - los países tienen retos
comunes en la necesidad de asignación de recursos en materia de enseñanza básica y superior, de
cobertura universal en tema de servicio de salud, y de problemáticas habitacionales, en los cuales abordar
una implementación de políticas públicas a nivel regional podría generar beneficios importantes. El
diseño de políticas sociales comunes, en el marco de la integración social centroamericana, deberá de
identificar un mayor nivel de esfuerzo en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, tratando de
homologar los indicadores sociales a nivel regional, pero de igual manera debe de hacer una contribución
a la atención de los problemas aún persistentes en Costa Rica y Panamá.
39 

III. GRUPOS VULNERABLES EN CENTROAMÉRICA

A. CLASIFICACIÓN TEMÁTICA DE VULNERABILIDAD

El objetivo de este capítulo es identificar las problemáticas sociales comunes a los grupos prioritarios de
atención y viables de ser considerados en la implementación de propuestas de políticas públicas sociales
regionales. Para la identificación de dichas problemáticas y de los correspondientes grupos prioritarios se
considera el concepto de poblaciones vulnerables, utilizándose para estructurar el análisis, la siguiente
clasificación temática sobre vulnerabilidad, basada en la elaborada por el Ministerio de Educación Nacional
de Colombia:

i) Ambiente y Entorno
a. Presencia de condiciones de extrema pobreza
b. Ausencia de manejo sostenible del medio ambiente

ii) Salud
a. Problemas de seguridad alimentaria, desnutrición y anemia
b. Altos índices de mortalidad en niños y niñas

iii) Educación
a. Bajos índices de escolaridad y de eficiencia interna

iv) Cultura
a. Poblaciones étnicas
b. Situación de discriminación o riesgo de extinción en términos sino sociales y culturales

v) Institucionalidad
a. Falta de presencia o sobrepasada capacidad del estado

En las secciones siguientes se presenta un análisis de cada uno de los temas antes descritos
utilizando la información y las herramientas estadísticas disponibles, con particular énfasis en la
desagregación territorial.

B. AMBIENTE Y ENTORNO

1. Presencia de condiciones de extrema pobreza

Como se mencionó en el capítulo anterior, a nivel nacional existen notorios avances en la promoción del
bienestar de los individuos de la región Centroamericana, que se ven reflejados en la evolución positiva de
la mayoría de los indicadores asociados con la reducción de la pobreza, el avance hacia el cumplimiento de
las metas del milenio en materia de agua y saneamiento, así como el mayor acceso a condiciones de vida
dignas por medio de viviendas decentes.

Cuando los mismos indicadores son analizados a un nivel subnacional, se observa que existe
también una marcada heterogeneidad al interior de los países, en cuanto a los avances mencionados
previamente. Analizar estas brechas territoriales es fundamental en la planificación de estrategias de
40 

política pública regional encaminadas a promover el bienestar de todos los individuos que habitan en
estos países, muy particularmente de los individuos con mayor vulnerabilidad social.

Para profundizar en este análisis a nivel territorial, se presentan a continuación un conjunto de


mapas en los que se ha realizado el análisis GEO-referenciado de un conjunto de indicadores vinculados
con la pobreza. Los mapas han sido construidos utilizando la información censal más reciente disponible
en los países.

En primera instancia se muestra el mapa con la información de un indicador multidimensional de


pobreza, definido a partir del concepto de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Para la construcción
de dicho mapa se consideraron como Necesidades Básicas las siguientes:

i. Material constructivo de la vivienda. Se considera que existe una Necesidad Básica Insatisfecha, cuando
la vivienda dispone de los materiales más precarios en los contextos nacionales. Por ejemplo, viviendas
con techo de material de zinc, teja o paja o similares y piso de tierra u otro material; o viviendas con pared
de adobe o tapia, madera, caña revestida, o no revestida u otro material y piso de caña, tierra u otro
material 11 .

ii. Nivel de Hacinamiento, definido como el número de personas por cuarto. Se considera que existe una
Necesidad Básica Insatisfecha si hay “más de tres personas por cuarto”.

iii. Disponibilidad de agua potable y eliminación de excretas. Se considera que hay una Necesidad Básica
Insatisfecha si alguna de las dos condiciones no se satisface.

iv. Asistencia escolar. Hay una Necesidad Básica Insatisfecha si en el hogar hay niños en edad escolar
que deberían asistir a un establecimiento educacional del nivel primario pero que no lo hacen.

v. Condición de subsistencia mínima. Se considera que hay una Necesidad Básica Insatisfecha si las
condiciones de edad, actividad, nivel de instrucción del jefe del hogar y tamaño del hogar son tales que se
tenga una alta probabilidad de que el hogar tenga insuficiencia de recursos, calculada a partir de dichos
indicadores.

En el mapa, que presenta a nivel subnacional el porcentaje de personas que no tienen satisfecha al
menos una de las cinco Necesidades Básicas previamente descritas, se destacan algunas zonas de
concentración de población en condición de pobreza, particularmente en las regiones fronterizas entre
Nicaragua y Honduras así como entre Honduras y El Salvador.

El análisis individualizado de algunos aspectos vinculados con la pobreza extrema, como lo son
el acceso a agua potable, saneamiento y condiciones de vivienda adecuadas, permite profundizar en este
análisis de brechas territoriales, identificando los sitios en que sus habitantes presentan mayores
problemas asociados con altos niveles de pobreza.

El mapa que muestra el porcentaje de personas habitando hogares que disponen de agua potable
muestra que, indudablemente, se ha tenido un avance en los años recientes hacia el cumplimiento de las
metas del milenio como se destacó en el capítulo previo. Dicho avance es sin embargo muy dispar cuando
se observa la información a nivel subnacional como se aprecia en el mapa. Se resalta el que aún en los

11 Los criterios utilizados corresponden a los mismos que se usaron en el Proyecto OPS-CEPAL/CELADE Rostros
y Lugares.
41 

países de mayor avance, existen zonas con carencia tal que, si la meta del milenio debiera cumplirse a
escala subnacional, difícilmente se lograría alcanzar al 2015. Esto se puede apreciar por ejemplo en
Panamá, donde a pesar de ser un país con avances nacionales, hay regiones con carencia en la
disponibilidad de agua potable, que si bien representan a un porcentaje muy pequeño de la población, no
por ello debieran dejarse de atender.

MAPA 1
POBREZA MULTIDIMENSIONAL

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002.

En cuanto al acceso al servicio de saneamiento, en el mapa correspondiente al porcentaje de


personas que viven en hogares que disponen de saneamiento con desagüe, se pueden observar también
diferencias territoriales de gran magnitud en algunos casos, pues se aprecia de hecho, la existencia de
regiones de los países con niveles cercanos a la falta total de acceso.

El análisis del mapa correspondiente a la falta de acceso a una vivienda digna, entendida como
una vivienda que no tiene los materiales adecuados, reitera la información previamente presentada en
cuanto a la persistencia del problema, pero se destaca de manera particular en ciertas regiones de Panamá
y Nicaragua, lo cual destaca las heterogeneidades que estos dos países tienen en cuanto a sus avances en
materia de acceso a condiciones de bienestar. Es notorio que haya regiones en ambos países con niveles
de carencia de materialidad similares, aún cuando ellas representen proporciones muy reducidas de
población.
42 

MAPA 2
AGUA POTABLE

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

MAPA 3
SANEAMIENTO

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002


43 

MAPA 4
MATERIALIDAD DE LA VIVIENDA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

De manera alternativa para medir el nivel de bienestar asociado a las características de la vivienda
es se presenta el mapa correspondiente al indicador compuesto que combina los criterios de los
indicadores de luz, agua, saneamiento, tenencia de la vivienda y posesión una vivienda sólida 12 , en lo que
se denomina como concepto de Tenencia Segura de la Vivienda, y que mide el porcentaje de personas que
carecen de al menos uno de los elementos antes descrito.

En este contexto se puede observar para los países con disponibilidad de información, que aún
existen muchas regiones donde las personas habitan viviendas que no cumplen con el concepto de
tenencia segura, siendo Costa Rica el único país que no presenta de forma tan notoria esta tendencia.
Cabe señalar que este indicador se vincula de manera cercana al concepto de déficit habitacional que ya
se discutió en el capítulo anterior.

12 Se utiliza la variable de tipo de vivienda y los criterios cambian según el país. Sin embargo se consideran como
básicas las declaraciones de casa y departamentos.
44 

MAPA 5
TENENCIA DE LA VIVIENDA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

2. Ausencia de manejo sostenible del medio ambiente

Por otra parte, y acentuando aún más el problema de vulnerabilidad asociado con la pobreza extrema,
Centroamérica es frecuentemente afectada por fenómenos naturales como: huracanes, terremotos, sequías y
tormentas tropicales, que causan pérdidas humanas y materiales año tras año. Las poblaciones más
vulnerables a los daños causados por desastres naturales son aquellas que habitan en asentamientos humanos
en zonas marginales ubicadas en laderas de barrancos en las zonas urbanas o a la orilla de ríos y zonas de
montaña en el área rural. Por la precariedad de las construcciones, éstas son afectadas por deslizamientos,
deslaves o derrumbes, en ocasiones a conjuntos de viviendas o comunidades completas.

Los daños de los eventos naturales también causan pérdidas de cosechas, daños a la
infraestructura vial, agudizando la problemática alimentaria y dejando aisladas zonas rurales desde las
cuales no se pueden extraer los productos y a las cuales tampoco se puede abastecer. Los países de la
región que con más frecuencia y en mayor magnitud han sufrido los efectos de los fenómenos naturales
son: Guatemala, Honduras, Nicaragua y Guatemala. 13 En el caso de la destrucción de infraestructura y
servicios, el problema se agudiza por la mala calidad de la obra pública.

En el área rural y zonas marginales urbanas, la contaminación de las fuentes de agua es la


principal causa de enfermedades. El uso de ríos y lagos como vertederos de excretas, así como el arrastre
de residuos agroquímicos han afectado de forma alarmante a grandes cuerpos de agua como: el lago de

13
De acuerdo con el Índice de Riesgo Climático elaborado por Germanwatch para el periodo 1991-2010, Nicaragua,
Honduras y Guatemala se encuentran dentro de los primeros 15 países más afectados y por ende con mayor
riesgo de desastres naturales.
45 

Managua y el Gran Lago de Nicaragua, el lago de Amatitlán y el lago de Atitlán en Guatemala, el lago de
Coatepeque en El Salvador, la laguna de Ayarza entre El Salvador y Guatemala, así como la mayoría de
ríos en los cuatro países centroamericanos.

Los daños ambientales han ido en aumento por la deforestación 14 causada por la ampliación de la
frontera agrícola, el aumento de asentamientos humanos, el consumo de leña, la falta de regulación
ambiental o su debida observancia en actividades extractivas.

C. SALUD

1. Problemas de seguridad alimentaria y nutricional

En lo que respecta a los temas de salud, tomando como referencia el número de centroamericanos en
extrema pobreza, es decir aquellos que no tienen un ingreso suficiente para adquirir los alimentos que les
provean de las calorías mínimas diarias, por lo cual se consideran en condición de indigencia, la población
en condiciones de vulnerabilidad en la región es de alrededor de 11 millones (CEPAL, 2011).

El análisis de la distribución territorial a nivel subnacional de la probabilidad de insuficiencia de


ingresos (carencia de recursos para subsistencia) muestra como al interior de los países, incluso aquéllos
con menores niveles nacionales de pobreza, existen aún regiones de atención prioritaria debido a su muy
alta prevalencia de pobreza en algunas zonas, problemática presente particularmente en zonas de frontera
y costa.

MAPA 6
CARENCIA DE SUBSISTENCIA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

14
A excepción de Costa Rica, entre 1990 y 2008 se ha perdido entre un 13,6 y un 33,2 por ciento de la superficie
boscosa en los países de la región según datos del Informe de Desarrollo Humano 2011.
46 

Los indicadores de salud y nutrición reiteran lo señalado en el capítulo previo en relación a que
los países centroamericanos tienen un nivel diferenciado en cuanto a la calidad de sus servicios de salud,
así como en los porcentajes de población que sufren desnutrición. Los países con mayor incidencia de
morbilidad, mortalidad y desnutrición, son los que no cuentan con políticas públicas efectivas para
atender las necesidades básicas de sus habitantes, pero que también tienen una población heterogénea.
Todo ello resalta la necesidad de crear políticas públicas comunes de manera coordinada en la región, tal
y como se ha venido planteando desde el capítulo previo.

2. Altos índices de mortalidad en niños y niñas

Analizando la distribución territorial de las tasas de mortalidad infantil se observan zonas de muy alta
prevalencia comparables con países de muy bajos ingresos a nivel mundial conviviendo con zonas de bajo
nivel de mortalidad, con tasas comparables a las registradas en los países más desarrollados del planeta.

MAPA 7

MORTALIDAD INFANTIL

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

D. EDUCACIÓN

1. Bajos índices de escolaridad y de eficiencia interna

Un análisis territorial para los indicadores de escolaridad que se presentaron en el capítulo


anterior muestra que aún en aquéllos indicadores de mayor avance a nivel nacional, a escala subnacional
se aprecian algunas brechas. Para el caso del porcentaje de niños en edad escolar que debieran asistir a un
establecimiento educacional del nivel primario pero que no lo hacen, el mapa muestra que a pesar de que
en este indicador es en el que en general se tiene un muy alto grado de avance en cobertura en los países,
existe aún la presencia de algunas zonas con altos porcentajes de inasistencia escolar que requieren
47 

atención particular. Para complementar la información anterior, se considera también útil analizar la tasa
de conclusión de la primaria para personas entre 15 y 19 años de edad. En este caso, para un indicador en
el que los avances en los años recientes han sido muy importantes, se puede observar que existen regiones
en los países con niveles de conclusión demasiado bajos, que reflejan una vez más las desigualdades
inherentes a la localización territorial.

MAPA 8

INASISTENCIA ESCOLAR EN PRIMARIA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

MAPA 9

CONCLUSIÓN DE PRIMARIA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002


48 

E. CULTURA

1. Poblaciones étnicas

La población centroamericana es en su mayoría es mestiza, pero la mayor cantidad de población indígena se


concentra en Guatemala, en tanto que Nicaragua tiene la mayor población de raza negra y Costa Rica de
raza blanca.

La mayor vulnerabilidad cultural en este sentido se presenta en Guatemala, con una población
indígena de aproximadamente 6 millones, dividida en 22 etnias y que históricamente ha sido afectada por
la discriminación.

La presencia de población indígena en el resto de los países de la región tiene, como se puede
apreciar en el mapa zonas de concentración en regiones fronterizas de Nicaragua con Honduras y con
Panamá, con lo que la atención de estas zonas debe considerarse a partir de una estrategia multinacional.

En el caso de Panamá las comarcas y la población Kuna tienen un peso importante afectando
significativamente los indicadores del país.

Ahora bien, al analizar la pobreza multidimensional por el método de Necesidades Básicas


Insatisfechas entre la población indígena, se observa que la pobreza entre los indígenas es aún muy
marcada, incluso en regiones donde no existe alta concentración de esta población, lo cual implica que la
necesidad de atención a estas poblaciones no es exclusivo de dichas zonas de concentración.

MAPA 10
POBLACIÓN INDÍGENA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002


49 

MAPA 11

POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN POBLACIÓN INDÍGENA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

2. Situación de discriminación o riesgo de extinción en términos sociales y culturales

Los avances en materia de cobertura educativa medida como tasas de asistencia escolar, también presentan
desbalances cuando se analizan comparando los valores de asistencia de grupos en situación de
discriminación social y cultural, como puede ser el caso de las diferencias entre niños y niñas. Para esta
comparación se calcula el índice de paridad en primaria como el cociente entre el número de niñas que
asisten a la escuela en el nivel de enseñanza primaria, y el número de niños que asisten en el mismo nivel
educativo y que cumplen con los límites de edad correspondientes a dicho nivel de enseñanza. El desbalance
tiende a cargarse hacia una mayor asistencia de niños que de niñas a lo largo de la región, aunque existen
algunas zonas donde esto ocurre a la inversa.

De manera similar al indicador anterior, se analiza el Índice de Paridad en Secundaria como el


cociente entre el número de niñas que asisten a la escuela en el nivel de secundaria primaria, y el número
de niños que asisten en el mismo nivel educativo y que cumplen con los límites de edad correspondientes
a dicho nivel de enseñanza. En este caso es más notoria la diferencia.

Finalmente y siguiendo con este análisis de brechas de género en educación, se calcula el índice
de paridad de población analfabeta de 15 a 24 años que resulta de la división de la tasa de alfabetismo de
mujeres de 15 a 24 años de edad por la tasa de alfabetismo de hombres de 15 a 24 años de edad. Se reitera
la presencia de zonas de altos niveles de brechas en este aspecto.
50 

MAPA 12
PARIDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN PRIMARIA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

MAPA 13
PARIDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN MEDIA

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002


51 

MAPA 14
PARIDAD DE GÉNERO EN EL ANALFABETISMO DE LA POBLACIÓN JUVENIL

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002

F. INSTITUCIONAL

1. Falta de presencia o sobrepasada capacidad del Estado

La capacidad del Estado de mantener el control territorial ha sido fuertemente afectada por la penetración
del narcotráfico. Por su ubicación geográfica, la región se ha convertido en un corredor para el tránsito de la
droga que conecta a los países productores con Estados Unidos, país consumidor, provocando que los
carteles se apropien de territorios y ejerzan control sobre sus poblaciones para operar con seguridad e
impunidad. Este problema es más agudo en países como Guatemala y Honduras. En el caso particular de
Guatemala, la vecindad con México ha provocado que el noroeste del país esté cada vez más bajo el control
de grupos de narcotraficantes y la presencia del Estado sea muy débil.

En el ámbito local, el fortalecimiento de pandillas denominadas “maras” ha generado el


desplazamiento del Estado en aquellos territorios y comunidades bajo su control. Los países
centroamericanos más afectados por este fenómeno son El Salvador, Honduras y Guatemala, países que
tienen la mayor cantidad de migrantes en los Estados Unidos.

Los grupos de narcotraficantes y las maras se presentan como oportunidades para grupos
socialmente vulnerables, tal el caso de jóvenes en pobreza, abandonados, procedentes de familias
desintegradas y carentes de educación, generalmente de asentamientos urbanos o de zonas rurales, que
encuentran en su incorporación a grupos delictivos la forma de obtención de dinero fácil, así como
satisfacer sus necesidades de pertenencia, particularmente cuando proceden de etnias indígenas que sufren
marginación y rechazo.
52 

Las falencias del Estado crean un círculo que termina en delincuencia. Se estima que en
Centroamérica participan en las maras 80,000 personas con un promedio de edad entre 12 y 35 años, sin
embargo se han identificados niños de hasta 9 años que realizan algunas actividades delictivas como
miembros de maras (Anzit, 2008).

G. CONSECUENCIAS DE LA VULNERABILIDAD

La presencia de condiciones de vulnerabilidad para muchos centroamericanos ha tenido diversas


consecuencias. Una de ellas es la inserción laboral a temprana edad. Si bien ésta se vuelve un mecanismo
para aumentar los ingresos, especialmente en los hogares con carencias extremas, fomenta el abandono
escolar y por ende, obstaculiza en el largo plazo, la formación de capital humano.

Por su parte, el análisis de la información territorial del porcentaje de niños que trabajan entre 12 y
18 años, muestra una notable heterogeneidad a nivel subnacional. En algunas zonas, más de un tercio de la
población de 12 a 18 años trabaja. Ello se distingue incluso en territorios con un nivel de desarrollo.

Otro indicador útil para medir las consecuencias de estas vulnerabilidades en materia educativa y
que refleja con mayor impacto el rezago al que aún está expuesta una parte de la población en ciertas zonas
de la región centroamericana es la tasa de analfabetismo en la población de 15 a 24 años de edad para el que
se pueden apreciar también algunas brechas significativas a escala subnacional que no se condicen con los
avances nacionales.

MAPA 15

TRABAJO EN MENORES DE 18 AÑOS

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002


53 

MAPA 16
ANALFABETISMO JUVENIL

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2000

Por su parte, y como otra consecuencia de la vulnerabilidad, se puede apreciar en el mapa que el
porcentaje de mujeres que han sido madres antes de los 19 años es en algunas regiones superior al treinta
por ciento reflejando un importante problema social en dichas zonas.
MAPA 17
MATERNIDAD ADOLESCENTE

Fuente: Censos de población de los países - Circa 2002


54 

Por otro lado, la falta de oportunidades para los centroamericanos que viven en condiciones de
pobreza, que carecen de educación y que no obtienen empleos en el sector formal de la economía, ha
conducido a un incremento de la migración internacional, siendo el 70% de dicha migración hacia los
Estados Unidos de América. Los países con mayor cantidad de migrantes son El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua.

Las migraciones entre los países centroamericanos han aumentado, teniendo como destinos
preferidos Costa Rica y Panamá. En el caso de Nicaragua, por ejemplo, se estima que más de medio
millón de nicaragüenses han emigrado hacia Costa Rica en busca de empleo y mejores condiciones de
vida, también, de forma estacional, nicaragüenses se trasladan hacia El Salvador para realizar labores
agrícolas. Esta población migrante presenta una vulnerabilidad particular.

Por otro lado, de acuerdo con cifras del Banco Mundial en el 2010 el número de
centroamericanos que han emigrado hacia los Estados Unidos de América, alcanzó casi los 5 millones,
con una mayor participación de salvadoreños (18% de su población total), guatemaltecos y hondureños,
que en un alto porcentaje se encuentran en condición de ilegalidad migratoria. Así como han aumentado
las migraciones de centroamericanos hacia los Estados Unidos, también han aumentado las restricciones y
controles migratorios, con lo cual desde el 2001 las deportaciones se han incrementado. Los datos del
Banco Mundial señalan que los nacionales de Guatemala y Honduras son los más afectados por las
deportaciones ya que alcanzaron los 30,000 deportados por país entre el 2007 y 2010, en tanto que en el
mismo período han sido deportados 20,000 salvadoreños anuales.

Para concluir, se destaca como una condición de vulnerabilidad particular que enfrenta una alta
proporción de los habitantes de los países centroamericanos, el aumento del sector informal, debido a la
falta de oportunidades que ofrece el sector formal de la economía, particularmente para trabajadores poco
calificados y jóvenes. El sector informal en los países centroamericanos está compuesto de micro y
pequeñas empresas y de trabajadores por cuenta propia, con diferentes magnitudes e importancia en cada
país, pero que en conjunto en los países pueden llegar a representar la mitad de la población ocupada y
que hace que los individuos trabajando dentro de ese sector informal no tengan acceso a la protección
social.

H. EN SÍNTESIS

Las brechas presentadas a escala subnacional en este capítulo reiteran en gran medida la
necesidad, y sobre todo la posibilidad real de que los países centroamericanos se coordinen para diseñar e
implementar políticas públicas de carácter regional en el contexto del proceso de integración social
centroamericana.

Es claro a partir del análisis GEO-referenciado que se ha expuesto en este apartado, que si bien a
nivel nacional los indicadores sociales de los países son heterogéneos, al realizar el análisis a escalas
subnacionales se observa que en todos los países, en mayor o menor medida, aún hay presencia de
regiones con niveles de rezago muy altos. Dichas regiones tienen similitudes en cuanto a la prevalencia de
pobreza, desnutrición, analfabetismo y diversas problemáticas de salud, educación y vivienda,
problemáticas sociales que es necesario resolver. En estas regiones la magnitud de las brechas son
similares aún entre regiones de distintos países, lo que resulta en la posibilidad de planear conjuntamente
las propuestas de solución a niveles subnacionales. Destacan de manera particular las zonas de
vulnerabilidad en las regiones fronterizas, lo que reitera la importancia de diseñar estrategias conjuntas
entre países para lograr reducir las brechas de pobreza territoriales aún persistentes.
55 

IV. OTRAS OPCIONES PARA REACTIVAR EL PROCESO DE INTEGRACIÓN


CENTROAMERICANA – CREACIÓN DE BIENES PÚBLICOS REGIONALES

El TISCA, la Agenda Estratégica Social y los elementos que han sido retomados en el proceso de
relanzamiento de la Integración Social plantean el claro compromiso de los países suscriptores de
alcanzar dicha Integración Social mediante la convergencia, coordinación y armonización de las políticas
sociales entre sí y con las demás políticas del SICA. Esta forma de avanzar en la integración social
corresponde a lo que en la teoría de integración económica se conoce como concertación o cooperación
en las políticas macroeconómicas, en sus tres niveles: convergencia, coordinación y armonización.

La concertación de políticas macroeconómicas en la integración económica se da en respuesta al


grado de interdependencia o dependencia recíproca entre dos países o agrupaciones de países, cuando las
políticas aplicadas en uno de ellos repercuten sobre las economías de los otros. Dicha interdependencia
tiende a reducir la eficacia de las políticas internas e incrementa la importancia de tomar en consideración
los impactos de las políticas de los países asociados en el diseño de las propias.

Por ello, al trasladar este enfoque de concertación a la integración social, es necesario contar con
información sobre el grado de interdependencia que existe entre los países centroamericanos en cuanto a
políticas económicas, cuyos parámetros de medición son: a) La proporción de las exportaciones de bienes
y servicios en el PIB; b) El grado de concentración o diversificación de la estructura de las exportaciones;
y c) El déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, como representativo de la interdependencia
financiera. (El-Naggar, 1989). Parámetros que es necesario conocer en este contexto.

Ahora bien, de manera alternativa para la integración social se considera más apropiado proponer
que se adopten políticas sociales comunes, ya que permiten fijar objetivos y metas regionales en temas
sustantivos como educación, salud, vivienda, reducción de la pobreza, etc., así como mecanismos de
trabajo a nivel centroamericano para la implementación de los programas, proyectos y actividades.

Debido a que en el ámbito social es difícil distinguir la línea que divide la cooperación de la
integración, muchas de las actividades que se desarrollan en el subsistema social tienen características de
cooperación más que de integración. Por ello, la forma más confiable de identificar el avance hacia la
integración social es la adopción de políticas sociales comunes a nivel centroamericano.

En tal sentido, un avance importante para el subsistema social será la formulación de una Política
Social Centroamericana, pues en las bases para su formulación, se reconoce la existencia de diferencias
entre los países, conjuntamente con la presencia de problemas, intereses y aspiraciones comunes, cuyo
abordaje puede ser más exitoso en el enfoque regional.

Esto se plantea en el contexto del relanzamiento de la Integración Social bajo la visión de que la
política social centroamericana debe reforzar los esfuerzos a favor del desarrollo sostenible, reorientando
y reajustando la actividad económica del área, para que los beneficios de la integración regional y la
globalización lleguen a la población. Por lo que una de las actividades fundamentales del subsistema de
integración social es uniformar a la región en estándares sociales aceptables de desarrollo humano.

Todo lo anterior es compatible con el enfoque de generación de bienes públicos regionales,


mediante los cuales los países en forma conjunta podrán avanzar en la solución de los problemas sociales
que afectan a Centroamérica, estableciendo metas realistas en plazos igualmente posibles de cumplir,
concretando los objetivos de la integración social centroamericana.
56 

A. CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE POLÍTICAS Y BIENES PÚBLICOS REGIONALES

1. Políticas Públicas

“Las políticas se refieren al conjunto más o menos coherente de decisiones, programas, proyectos
y actividades que constituyen las realizaciones de las intenciones de las autoridades públicas de un país,
región o municipio. Se refiere tanto a la acción o inacción gubernamental ante un problema o una
situación social determinada, así como a las intenciones y los resultados.” (Irías Girón, J. M. 2002).

Una política pública es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no


simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a
través de ciertos medios: es una acción con sentido. Es un proceso, un curso de acción que involucra todo
un conjunto complejo de decisiones y operadores. (Aguilar Villanueva, Luis. 2003).

En el ámbito nacional, el diseño y aprobación de las políticas públicas se hace mediante


los procedimientos establecidos por las legislaciones y los gobiernos en el ejercicio del poder público. En
el ámbito de la integración regional, significa un esfuerzo mayor alcanzar acuerdos que sean aceptados
por el conjunto de gobiernos que representan a los países que forman parte del esquema de integración.
En el caso de Centroamérica, la adopción de políticas públicas regionales es competencia de los foros
centroamericanos de decisión política, Cumbre de Presidentes y Consejo de Ministros, con base a lo
establecido por el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios.

El principio que se aplica en la toma de decisiones en la integración centroamericana es


el consenso, con lo cual cada país posee el derecho de veto ante una decisión que considere puede tener
un efecto negativo en su política, economía, ambiente o sociedad, de igual manera tiene la facultad de
ejercer ese derecho de veto cuando considera que afecta a la región en su conjunto o las relaciones entre
los países. Existen también consideraciones de carácter financiero para políticas, programas, proyectos o
acciones que requieren aportes de los países y éstos no disponen de los recursos para asumir el
compromiso o consideran que los resultados que se espera obtener no justifican la inversión.

De manera que, cuando se proponen políticas regionales, éstas deben de representar


beneficios reales para el conjunto de países y ser viables técnica y financieramente para que se logre el
consenso necesario para su aprobación.

2. Bienes Públicos

Un bien público es aquel que: “Todos disfrutamos en común, de tal manera que cada consumo
individual de ese bien, no limita el consumo del mismo bien por parte de cualquiera otro consumidor
individual” (Samuelson, 1954). Esta definición se puede explicar de la siguiente manera: Un bien público
es aquel en el que, una vez que se ha producido una determinada cantidad del mismo (G), ésta puede ser
consumida simultáneamente por todos los miembros del colectivo social. A esta situación se le denomina
no rivalidad en el consumo, implicando que el consumo de ese bien por parte de un individuo no
disminuye la cantidad disponible del mismo para el resto de individuos. Esto significa que, un individuo
A consuma ese bien no merma la satisfacción que el bien público les proporciona a otros sujetos B, C, D.

Así, por ejemplo, el alumbrado de las calles puede ser utilizado por muchas personas a la vez sin
que ello disminuya la visibilidad para todos ellos.
57 

Esta característica de no rivalidad permite diferenciar entre bienes públicos y bienes privados.
Cuando un bien es privado, cada unidad puede ser consumida por un solo individuo, lo que un individuo
está consumiendo o utilizando no puede ser consumido o utilizado por nadie más al mismo tiempo. En
tanto que, cuando el bien es público puede ser consumido o utilizado simultáneamente por varios
individuos. El alumbrado público, que se utilizó como ejemplo anteriormente, puede ser consumido por
varias personas al mismo tiempo.

Sin embargo, la no rivalidad en el consumo, en sentido estricto, es una situación extrema. En el


mundo real lo más frecuente es que el consumo de una unidad de un bien por parte de un individuo sí
disminuya la cantidad disponible para el resto, aunque en menos de una unidad. Así, por ejemplo, aunque
inicialmente una calle (o un anillo periférico) puede ser utilizada por dos o más conductores, sin que ello
disminuya la seguridad y la rapidez en la circulación para todos ellos, es muy probable que, a partir de un
cierto número de vehículos circulando por dichas vías, si se incorpora un nuevo conductor a las mismas
aumente el riesgo de accidentes y dificulte la circulación de los vehículos. Del mismo modo, un aumento
suficientemente grande en el número de viviendas protegidas por un cuerpo de bomberos, reducirá el
grado de protección efectiva que disfruta una casa ante la eventualidad de un incendio.

A estos bienes, cuyo consumo es sólo parcialmente rival, se les denomina bienes públicos
impuros. Esta categoría de bienes públicos son sencillamente un caso intermedio entre los denominados
bienes públicos puros (los que cumplen totalmente con el principio de no rivalidad) y los bienes privados
(aquellos cuyo consumo es totalmente rival).

La existencia de bienes públicos impuros pone de manifiesto que: el carácter de público referido
a un bien es más una cuestión de grado (relativa) que una propiedad absoluta.

Además de clasificar los bienes públicos entre puros e impuros, es bastante frecuente que también
se diferencie entre bienes públicos no excluibles y bienes públicos excluibles. Un bien público es no
excluible cuando, técnica o económicamente (por su elevado coste), no se puede impedir que consuma el
bien quien no paga por él. Cuando, por el contrario, es posible excluir del consumo del bien a quien no
paga ese bien público, es excluible. Un ejemplo de bien público excluible son las autopistas en las que se
paga peaje, ya que solamente podrán circular por ellas quienes hagan efectivo el pago correspondiente.
Siguiendo el ejemplo del alumbrado público, éste es un bien público no excluible, al no ser posible evitar
que alguien que no pague disfrute de la iluminación, manteniendo el servicio para alguien que se
encuentre en el mismo momento en el lugar iluminado y que si realice el pago de impuestos para contar
con ese servicio público. La característica de un bien público de ser excluible es una cuestión técnica y no
una propiedad de los bienes, con el tiempo la clasificación de un bien público como excluible puede
variar, como ha ocurrido con la señal de televisión abierta, que en sus orígenes era no excluible, sin
embargo con el avance de la tecnología y el surgimiento de televisión por cable o servicios pagados ha
cambiado dicha característica.

Es conveniente diferenciar los bienes públicos de los bienes de propiedad pública, en cuanto a
que los bienes de propiedad pública son todos aquellos que posee el Estado, en tanto los bienes públicos
pueden ser proporcionados por el Estado o por una empresa privada contratada por el Estado. Otra
característica de los bienes públicos es su "opcionalidad", existen bienes públicos que es decisión del
consumidor su utilización, en tanto que existen bienes públicos no opcionales como la seguridad nacional
y ciudadana.

La producción de bienes públicos tiene como razón principal la racionalidad económica del
Estado frente a las fallas del mercado. La globalización y la regionalización son procesos que benefician a
58 

muchos agentes económicos y consumidores, pero que también pueden afectar a otros; por otra parte, hay
servicios cuya prestación tiene tan elevado costo que no puede ser cubierto por los usuarios y por lo tanto
no resulta rentable su prestación por inversionistas privados.

En los procesos de integración hay segmentos de la población que se ven afectados ante la
implementación de los acuerdos de liberalización comercial, facilitación del comercio, reducción de los
controles estatales y en general por la implementación de algunos acuerdos regionales. La atención de
estos potenciales efectos negativos de la integración, así como la solución a problemas que no pueden ser
atendidos por los Estados en forma individual debido a que trascienden el ámbito nacional o porque las
acciones desarrolladas en forma conjunta con los otros países que forman parte del proceso de integración
son más viables y efectivas, tienen como la mejor opción la generación de bienes públicos regionales.

Un ejemplo en Centroamérica de la importancia de generar bienes públicos es que ante la


posibilidad de eliminar los controles fronterizos para la implementación de los acuerdos de unión
aduanera, se han producido manifestaciones de protesta por parte de personas que viven de alguna
actividad productiva desarrollada en áreas vecinas a los puestos fronterizos y en los puestos mismos.
Como es el caso de propietarios de alojamientos, servicios de alimentación, estacionamientos, bodegas y
trabajadores que colaboran con los transportistas, así como cambistas de monedas y tramitadores, que se
ven amenazados por la pérdida de su fuente de ingresos al eliminarse los puestos fronterizos o reducirse
los controles migratorios, aduaneros, cuarentenarios, hacendarios y fitozoosanitarios entre los países
centroamericanos.

Ante estas situaciones, la acción de los gobiernos de los países centroamericanos a través de la
generación de bienes públicos regionales, permitiría a estas personas realizar labores alternativas para su
subsistencia, dando respuesta a sus demandas y reduciendo los problemas que se generarían como
externalidades negativas del proceso de integración.

En el subsistema de la integración social de Centroamérica existe un campo fértil para el


desarrollo de bienes públicos regionales, atendiendo la similitud de los problemas de salud, educación,
vivienda, pobreza, empleo y nutrición que enfrentan países como Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y en menor medida Costa Rica y Panamá.

La construcción de Bienes Públicos Regionales descansa en 7 pilares:

1. Acción colectiva
2. Gobernabilidad a cargo de los países
3. Orientación por la demanda
4. Enfoque de abajo hacia arriba
5. Innovación Sur – Sur
6. Coordinación entre socios estratégicos
7. Flexibilidad en la solución

La acción colectiva es clave, consiste en que los países trabajen en forma conjunta, participando
en todas las etapas del proyecto: identificación de la propuesta, diseño y presentación de la propuesta,
definición de compromisos, ejecución e implementación del proyecto, así como su sostenibilidad.

El segundo pilar se refiere a que los países son los dueños del proyecto y con ello son quienes lo
administran.
59 

El tercero establece que las propuestas provienen de los gobiernos o son validadas por éstos, ya
que son quienes conocen los problemas y elijen la mejor forma de resolverlos.

El cuarto pilar se refiere a que las propuestas surgen del nivel técnico por la mayor facilidad para
obtener el consenso, sobre la base de un adecuado análisis del problema y la realidad en la que se
desarrollaran los BPR.

En el quinto pilar se enfatiza que las propuestas de BPR se originan en los países, para dar
soluciones a sus propios problemas y se ejecutan por los países mismos.

El sexto pilar se refiere a la importancia de contar con la participación de diferentes actores,


sector público, sector privado, sociedad civil y cooperantes, con el propósito de alinear intereses políticos,
económicos y sociales.

Finalmente, el séptimo pilar es la necesidad de ser flexibles en las soluciones, ajustándolas


durante su ejecución a las necesidades de los sectores o países beneficiarios y a las capacidades de los
ejecutores.

B. INICIATIVAS PREVIAS DE GENERACIÓN DE BIENES PÚBLICOS


REGIONALES EN CENTROAMÉRICA

La integración centroamericana ha tenido un limitado desarrollo de políticas y bienes públicos regionales.


En cuanto a políticas públicas regionales, durante el período del proceso dedicado de forma exclusiva a la
integración económica (1960 – 1990) conocido como el Mercado Común Centroamericano, se planteó la
política centroamericana de industrialización, para lo cual se diseñó el Régimen de Industrias de Integración
con un programa de incentivos fiscales. Los resultados obtenidos no cumplieron con las expectativas del
Régimen, en particular con el mecanismo de establecimiento de las denominadas industrias de integración
en cada uno de los 5 países, atendiendo las ventajas comparativas que cada uno de ellos poseía.

Las otras políticas regionales fueron adoptadas en el ámbito comercial, el libre comercio regional
para bienes originarios y la política arancelaria y aduanera común para las importaciones provenientes del
resto del mundo. En ambos casos se tienen hasta la fecha avances importantes pero no se ha logrado
alcanzar en forma total la meta propuesta. En el caso del libre comercio, no se comercian libremente café
en grano y azúcar entre los 5 países; en tanto que existen restricciones bilaterales de la siguiente forma:
Costa Rica no otorga libre comercio con los restantes 4 países al café sin tostar; El Salvador no tiene libre
comercio con Costa Rica y Honduras para el alcohol etílico; y entre El Salvador y Honduras no hay libre
comercio para derivados del petróleo y bebidas alcohólicas destiladas.

En cuanto a la política arancelaria y aduanera vigente, se definieron 4 tramos arancelarios: 0%


para bienes de capital y materias primas no producidas en la región; 5% para materias primas producidas
en la región; 10% para bienes intermedios producidos en la región; y 15% para bienes de consumo final.
El arancel se encuentra armonizado en un 95.7%, de las 6,766 posiciones arancelarias (no incluye las de
vehículos) contenidas en el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), se han armonizado 6,476. El
restante 4.3% pendiente de armonizar son 290 posiciones arancelarias, 184 de productos agrícolas y 106
de productos industriales.
60 

En materia aduanera se aplica el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y su


correspondiente Reglamento (RECAUCA), que están vigentes para El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua desde agosto de 2008, en tanto que Costa Rica todavía lo somete a revisión de la Asamblea
Legislativa.

Otras de las políticas regionales vigentes en Centroamérica son: la Política de Integración de


Pesca y Acuicultura en el Istmo Centroamericano, suscrita por los 5 países centroamericanos, Panamá y
Belice en julio de 2007; y la Política Agrícola Centroamericana 2008 – 2017, suscrita también por los 5
países centroamericanos, Panamá y Belice en enero de 2007.

Entre las iniciativas y programas de generación de bienes públicos regionales en Centroamérica podemos
identificar como relevantes las del Proyecto Mesoamérica, de las cuales las más recientes son la de Salud
Mesoamérica 2015 y la de Seguridad Vial. De igual manera puede considerarse como la generación de un
bien público regional el trabajo que desarrolla el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional en
Centroamérica, financiado en su primera fase por la Unión Europea y en su segunda fase por la Unión
Europea, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la cooperación española. En tanto que de
2004 a 2008 se trabajó de forma importante en la región con este fin, implementado la Iniciativa para la
Promoción de Bienes Público Regionales financiada por el BID.

1. Iniciativa Salud Mesoamérica 2015

La Iniciativa Salud Mesoamérica 2015 tiene como meta cerrar la brecha en cobertura y calidad de salud para
el 20% de la población más pobre, principalmente mujeres y niños menores de cinco años. Los principales
resultados esperados mediante las acciones que se desarrollarán en el marco de esta iniciativa son:

• Disminuir en un 4% la mortalidad materna en las zonas menos favorecidas de la región de


Mesoamérica
• Garantizar por lo menos en un 95% la cobertura y la calidad de la vacunación infantil en las
comunidades focalizadas
• Aumentar en un 50% el número de mujeres de escasos recursos cuyo parto es atendido por
personal calificado.

La Iniciativa fue lanzada el 14 de junio de 2010 y está a cargo del Consejo de Ministros de Salud
de Centroamérica en coordinación con el Proyecto Mesoamérica y el BID. La CEPAL brinda apoyo
técnico a la iniciativa. El financiamiento de la iniciativa es a través de una alianza público/privada en la
que participan los gobiernos de los países parte del Proyecto Mesoamérica, la Fundación Bill & Melinda
Gates; el Instituto Carlos Slim de la Salud y el Gobierno de España, que han aportado US $142 millones,
que se distribuyen de la siguiente forma:

En la XII Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, el 5 de diciembre de


2012 en Mérida, Yucatán, los mandatarios instruyeron a los Ministros de Salud a impulsar, durante el
2012, la ejecución de los proyectos nacionales de la Iniciativa en materia de salud materno-infantil,
nutrición, vacunación, malaria y dengue.
61 

CUADRO 4
MONTOS DE OPERACIONES DE LA INICIATIVA SALUD MESOAMÉRICA 2015
(MILLONES DE DÓLARES)

País Financiamiento Financiamiento para los 5 Contraparte nacional para los


primera operación años 5 años
(2012-2013)
Guatemala 7,77 27,85 13,92
México (Chiapas) 4,52 13,57 11,63
Honduras 6,00 15,16 10,10
Nicaragua 4,62 11,00 5,50
El Salvador 6,50 10,44 5,22
Panamá 2,00 4,04 3,46
Belice 0,75 1,50 1,00
Costa Rica 2,00 3,48 2,98
Fuente: Iniciativa Salud Mesoamérica 2015

A la fecha los gobiernos de El Salvador, Belice y Nicaragua han suscrito los convenios con el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el inicio de las operaciones y la ejecución de los
proyectos, como parte de la primera fase de la iniciativa. El Salvador lo hizo el 11 de enero, Belice el 9 de
febrero y Nicaragua el 2 de marzo de 2012.

2. Programa Mesoamericano de Seguridad Vial

La otra iniciativa que se desarrolla en el marco del Proyecto Mesoamérica es el Programa Mesoamericano
de Seguridad Vial, basada en el documento CE148/10 de la 148ª Sesión del Comité Ejecutivo de la
Organización Mundial de la Salud y Organización Panamericana de la Salud “Plan de Acción de
Seguridad Vial” con fecha 1 de abril de 2011; así como el documento A/66/389 de la Asamblea General
de las Naciones Unidas “Mejorando la seguridad vial global” con fecha 30 de septiembre de 2011 y la
resolución A/64/255 “Mejoramiento de la seguridad vial en el mundo” con fecha 10 de mayo de 2010, así
como en el “Plan Mundial: una Década de Acción Para la Seguridad Vial”2, el cual fue formulado por el
Grupo de Colaboración de Seguridad Vial de Naciones Unidas.

La necesidad de desarrollar este bien público regional se identifica en lo consignado por el


“Informe sobre la Situación Mundial de la Seguridad Vial: Es Hora de pasar a la Acción” de OMS (2009)
y del “Informe sobre el Estado de la Seguridad Vial en la Región de las Américas” de OPS (2010), que
señalan que, cada año, cerca de 30 mil personas mueren como consecuencia de los percances de tránsito
vehicular en Mesoamérica, más de 82 muertes cada día y que cuatro de cada diez de estas personas (44%)
son usuarios vulnerables (motociclista, ciclistas y peatones). Esto significa que mueren más personas por
accidentes viales en Mesoamérica que por tuberculosis o malaria y que la cifra es similar a las que
ocurren a causa del VIH/SIDA. El programa tiene como objetivo: Reducir 50% las muertes y lesiones por
accidentes de tránsito en la subregión de Mesoamérica mediante la implementación de actividades
coordinadas en cada país en los siguientes diez años.
62 

Para alcanzar el objetivo del programa, se establecen los siguientes lineamientos generales:

• Fortalecimiento de las estructuras institucionales mediante la designación de agencias líderes


responsables de la seguridad vial en cada país.
• Fortalecimiento del trabajo intersectorial mediante instrumentos de gestión orientados a
resultados.
• Fortalecimiento de la capacidad gerencial de los tomadores de decisiones que lideran las
iniciativas de seguridad vial en todos los niveles de actuación.
• Mejora de la calidad de la recopilación de datos en los planos nacional y regional.
• Desarrollo de planes de intervención basados en acciones que cuentan con evidencia
científica.
• Seguimiento de los progresos a través de indicadores definidos previamente en los planos
nacional y subregional, incluyendo a los sectores público y privado.
• Fortalecimiento de la capacidad operativa y mejoramiento de la imagen de las corporaciones
de tránsito en los países.
• Incorporación en los países de la tecnología apropiada para el control de los factores de riesgo
típicos de sus sistemas de movilidad y transportes.
• Fomento al intercambio de políticas públicas, buenas prácticas e información para la
seguridad vial dentro del Proyecto Mesoamérica.
• Aumento en el nivel de financiamiento mesoamericano para la seguridad vial.
• Continuidad de los programas de educación y formación para el desarrollo y fortalecimiento
de la cultura vial.

3. Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica

Este programa se encuentra en ejecución en su fase II, que inició el 29 de marzo de 2010 y está previsto para
72 meses, por lo que finalizará en 2016. Son parte del programa los seis países centroamericanos (Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), en los cuales se trabaja en 7
mancomunidades y 40 municipios fronterizos. Está dotado con un financiamiento total de 20,260,000 Euros,
aportados de la siguiente forma: Unión Europea 12,760,000 Euros; AECID 1,000,000 Euros; PNUD
5,000,000 Euros; contribución beneficiarios 1,500,000 Euros.

El objetivo general del programa es contribuir a la reducción de la inseguridad alimentaria y


nutricional en las poblaciones más vulnerables de Centroamérica, fortaleciendo el sistema de integración
centroamericana en el marco de un proceso de concertación de políticas sociales y económicas.

El grupo meta del programa es la población rural en situación de inseguridad alimentaria y


nutricional más crítica, especialmente los niños y las mujeres de las zonas de gran vulnerabilidad en
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.

El programa prevé 3 resultados sustantivos:

1. Fortalecimiento de las políticas y estrategias regionales, nacionales y locales en Seguridad


Alimentaria y Nutricional (SAN)
63 

2. Fortalecimiento de las capacidades profesionales e institucionales para la generación y gestión del


conocimiento en SAN

3. Fortalecimiento del desarrollo territorial con énfasis en la SAN

El Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica (PRESANCA)


tiene como complemento el Programa Regional de Sistemas de Información en Seguridad Alimentaria y
Nutricional –PRESISAN-, con el objetivo siguiente: Promover y mejorar las condiciones que permitan la
promoción de la seguridad alimentaria y nutricional de la población más pobre y con altos niveles de
vulnerabilidad en la Región Centroamericana, así como brindar apoyo a los países de la Región que
permita un proceso adecuado de toma de decisiones, se apoye al logro del Objetivo del Milenio 1, y a
otros vinculados con la reducción de la desnutrición.

El PRESISAN inició el 4 de abril de 2010 con una duración de 3 años y un aporte de la Unión
Europea de 3,000,000 Euros y una contrapartida de 300,000 Euros de los beneficiarios. El programa
incluye a El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, así como a 8 municipalidades de los 4 países.

Tiene también 3 resultados esperados, que son:

1. Fortalecimiento de la capacidad analítica y de seguimiento basada en el uso de sistemas de


información especializados en SAN en apoyo a la toma de decisiones de política pública a nivel
regional, nacional y local.

2. Mejora y fortalecimiento técnico y tecnológico de los Sistemas de Información en SAN en apoyo


al proceso de toma de decisiones a nivel regional, nacional y local.

3. Especialización de recursos humanos en SAN con énfasis en aplicaciones relacionadas a sistemas


de información a nivel regional, nacional y local

4. Iniciativa para la promoción de bienes públicos regionales

En el año 2004 el Directorio Ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo creó la Iniciativa para la
Promoción de Bienes Públicos Regionales, con el propósito de apoyar la cooperación y la integración
regional. Los bienes públicos regionales se consideran un mecanismo de cooperación Sur – Sur,
visualizando la integración de forma global, es decir integración económica, institucional, funcional y
comercial.

La formulación del programa se fundamentó en que: “En América Latina y el Caribe, la


globalización hace cada vez más evidente la importancia de la acción colectiva de los países de la región.
Los procesos globalizadores, en especial la liberalización comercial, han favorecido una expansión de los
mercados, que si bien ha incrementado los beneficios exponencialmente, también ha multiplicado las
fallas de mercado asociadas a la misma, reduciendo la eficiencia y el potencial de crecimiento resultante.
La noción de que las fuerzas del mercado por sí mismas solucionarían los problemas de asimetría o
desbalance no se ha concretado. Esta deficiencia ha promovido la búsqueda de soluciones coordinadas y
colaborativas, mediante la acción colectiva y la cooperación, tanto a nivel nacional como internacional.”
(Bienes Públicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en América Latina y El Caribe, BID,
2009).
64 

En el período 2005 – 2008 el BID apoyó el desarrollo de un número importante de bienes


públicos regionales en América Latina, en 21 de ellos fueron beneficiarios dos o más países
centroamericanos. De estos 21 bienes públicos regionales 5 corresponden al ámbito social: 2 en el 2005; 2
en el 2006; 1 en el 2007; y ninguno en el 2008. Resaltan por su importancia, la Iniciativa
Centroamericana para la fortificación de alimentos con ácido fólico y otros micronutrientes, y el
Protocolo centroamericano de adquisiciones y control de calidad de medicamentos.

RECUADRO 11
BIENES PÚBLICOS REGIONALES DE ÁMBITO SOCIAL EN CENTROAMÉRICA DESARROLLADOS
CON APOYO DEL BID

2005
Consolidación de la Red Latinoamericana de Portales Educativos (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Panamá);
Mejoramiento de las estadísticas para la medición de condiciones de vida (Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá);
2006
Iniciativa Centroamericana para la fortificación de alimentos con ácido fólico y otros micronutrientes (Belice,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá);
Programa regional para el control de la enfermedad de Chagas en América Latina (El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua);
2007
Protocolo centroamericano de adquisiciones y control de calidad de medicamentos (Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana)
Fuente: Elaboración propia en base a información oficial.

C. PROPUESTAS DE POLÍTICAS Y BIENES PÚBLICOS REGIONALES PARA LA


INTEGRACIÓN SOCIAL CENTROAMERICANA

Tomando como referencia algunos de los criterios más relevantes de la experiencia de generación de bienes
públicos regionales en Centroamérica, desarrollados por el BID en el período 2005 – 2008, así como
criterios del proyecto “Integración Regional e Inversión en Bienes Públicos Regionales. Proyecto de
Cooperación Técnica CEPAL/GIZ”, se presentan 6 propuestas de bienes públicos regionales para la
integración social en Centroamérica, partiendo de casos nacionales de políticas sociales exitosas y creación
de bienes públicos que puedan ser replicados a nivel regional.

Las propuestas de bienes públicos regionales para la integración social de Centroamérica se


desarrollan en 2 vertientes: a) Mejora de las condiciones sociales de las poblaciones más vulnerables; b)
Inversión en infraestructura social u otro tipo de bienes y servicios públicos regionales en Centroamérica,
con un análisis de su viabilidad técnica, institucional y financiera.

Las propuestas tienen como objetivos de desarrollo social: a) impulsar la integración social de
Centroamérica; b) reducir las asimetrías entre los países de la región y al interior de ellos; c) fortalecer la
institucionalidad, tanto nacional como regional.
65 

La selección de los problemas a ser atendidos mediante los bienes públicos regionales propuestos,
se hizo a través de la consulta de documentación de las instituciones nacionales de los países
centroamericanos que formulan las políticas y programas de desarrollo social, así como de los Órganos e
Instituciones regionales del subsistema de la Integración Social.

1. Política Centroamericana de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano

a) Justificación

Los países centroamericanos enfrentan limitantes al desarrollo por sus deficiencias en materia
educativa, deficiencias derivadas tanto de la calidad y cobertura de servicios educativos como de la
problemática socioeconómica que enfrentan importantes segmentos de la población. Las precarias
condiciones de salud y nutrición, así como las graves limitaciones de acceso a la educación, producto de
las condiciones de pobreza y pobreza extrema en que subsisten altos porcentajes de población rural, o
habitantes de zonas marginales en las áreas urbanas, sitúan a países como Guatemala, Nicaragua,
Honduras y El Salvador, en posiciones muy distantes con respecto de los países de mayor desarrollo, en
cuanto a los años de educación promedio y los años esperados de instrucción.

De acuerdo con el nivel de años promedio de escolaridad, los países centroamericanos se puede
clasificar como de alto desarrollo, grupo en el que solo está Panamá (9.4 años); desarrollo de nivel medio,
con países como Costa Rica (8.3 años), El Salvador (7.5 años) y Honduras (6.5 años); desarrollo de nivel
bajo, grupo en el que se encuentran Nicaragua (5.8 años) y Guatemala (4.1 años).

En cuanto a los años esperados de instrucción, los países centroamericanos se clasifican de forma
similar a la anterior: Panamá con 13.2 años está en el nivel medio junto a El Salvador (12.1 años), Costa
Rica (11.7 años) y Honduras (11.4 años); Nicaragua (10.8 años) y Guatemala (10.6 años) comparten la
clasificación de desarrollo bajo en este indicador.

Estas brechas se explican en parte por la restricción presupuestal 15 existente en los Estados, que
se evidencia al comparar los recursos destinados a la educación. De acuerdo con el Informe de Desarrollo
Humano para el año 2011, las últimas cifras disponibles para cada uno de los países analizados indican
que Costa Rica tiene un gasto anual en educación que representa el 6.3% de su PIB, en tanto que
Guatemala tiene un gasto público anual en educación que representa el 3.2% del PIB, siendo el porcentaje
de gasto más bajo entre los países centroamericanos (Nicaragua 3.9%, Panamá 3.8%, Honduras y El
Salvador 3.6%).

Esto se compara con Argentina, el país latinoamericano que se sitúa en el mejor promedio de
años de escolaridad, que tiene un gasto público anual en educación que representa el 4.9 por ciento del
PIB.

Lo anterior muestra que los países centroamericanos requieren de una mayor inversión en
educación para iniciar un proceso de cambio en las condiciones de vida de su población más
desfavorecida, pero que la atención debe de ser de carácter integral cubriendo aspectos como nutrición y
salud, atendiendo de forma prioritaria a los niños en los 6 primeros años de vida, teniendo las siguientes
justificaciones: “La implementación de programas de cuidado para el desarrollo infantil temprano ha sido
justificada por muy variadas razones, por ejemplo por el cumplimiento de compromisos que, con base en

15
Esta restricción presupuestal convive con problemas de eficiencia y de demanda.
66 

el enfoque de la Convención de los Derecho del Niño (CDN), se han establecido con relación a la garantía
del derecho a un nivel de vida adecuado para el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social de los
infantes. Una segunda justificación es el combate a la pobreza y a sus efectos a lo largo de la vida de las
personas y entre una generación y otra, que llegan a ser la base de otros problemas que aquejan a la
población infantil limitando su desarrollo físico, intelectual y emocional. Con respecto a la pobreza se
puede destacar que en América Latina y el Caribe un porcentaje importante de niños en la región vive por
debajo de la línea nacional de pobreza y en condiciones deficientes de nutrición, salud, educación y
vivienda. De acuerdo con mediciones recientes (CEPAL, 2010), en la región la pobreza afecta más a los
niños y niñas que a cualquier otro grupo de edad (CEPAL y UNICEF 2010: 1). Los programas que
atienden a la primera infancia pueden tener un importante rol en el combate a la pobreza al constituirse
como una herramienta para ofrecer a los niños y niñas un comienzo óptimo y más equitativo en la vida, y
reducir los efectos de la pobreza, desigualdad, exclusión y desventajas en las que viven muchos grupos
vulnerables.” (CEPAL, 2012)

A nivel nacional los países centroamericanos han implementando programas que atienden
aspectos como educación, salud, nutrición y pobreza, orientados a los grupos sociales más vulnerable, así
como programas de atención a la población infantil, sin embargo para la primera infancia no se
identifican programas con la integralidad que se propone en la política regional.

Por ello, para impulsar programas de cuidado y desarrollo infantil temprano, con una visión
regional, se identifica como necesaria la adopción de una política pública regional de Cuidado y
Desarrollo Infantil Temprano, que establezca el compromiso de los gobiernos de los países
centroamericanos de brindar una atención especializada a niños entre 0 y 6 años, mediante el
establecimiento de Centros para el cuidado y desarrollo infantil temprano.

La decisión de los países centroamericanos de contar con una política pública regional y crear
centros de cuidado y desarrollo infantil temprano, sería una forma de garantizar los derechos a la salud,
educación y desarrollo infantil, así como de promover la igualdad de oportunidades futuras de los niños y
niñas al evitar la malnutrición y la mala salud en los primeros años de vida, y sus consecuencias como la
inhibición al crecimiento del cerebro, la disminución del potencial físico y cognitivo y las afectaciones a
la arquitectura del cerebro al evitar la creación de sinapsis neuronales. (CEPAL, 2012)

A su vez, atender las necesidades de salud y nutrición en la primera infancia puede tener también
un efecto positivo en la reducción de la demanda de servicios de salud durante la etapa productiva y en
particular al final de la vida productiva, evitando que las personas se vean afectadas por una serie de
padecimientos que reducen la calidad y las expectativas de vida.

Además de lo anteriormente expuesto, que justifica desde la perspectiva social la propuesta, se


tiene un escenario muy favorable puesto que, en diciembre 2011, los Presidentes de los países miembros
del Sistema de Integración Centroamericana aprobaron el Plan regional de Atención Integral a la Primera
Infancia que establece las bases para materializar los esfuerzos en materia de implementación de
propuestas de política pública enfocadas al Desarrollo Infantil Temprano en la región.

b) Objetivo

En el marco de la integración social de Centroamérica, el objetivo de esta propuesta es impulsar


programas regionales de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano, para brindar atención integral a niños
entre 0 y 6 años de edad pertenecientes a grupos sociales vulnerables, mediante servicios especializados
en salud, nutrición y educación que garanticen su adecuado desarrollo físico, intelectual y emocional.
67 

c) Principios

Los principios que se deben observarse en el diseño, formulación e implementación de la Política


Centroamericana de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano, serán lo contenidos en el Protocolo de
Tegucigalpa y el Tratado de Integración Social, así como sus instrumentos complementarios y actos
derivados, resaltando los siguientes:

i) Consenso. Las decisiones para la ejecución de acciones y actividades relacionadas con esta política
regional, se adoptarán con el consenso de los 6 países (Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá), y en su caso también de República Dominicana si decide
adherirse, debidamente registrado mediante Resoluciones emanadas del Consejo de Integración
Social (CIS).

ii) Complementariedad. Los programas que se ejecuten como parte de esta política regional deberán
de apoyar y complementar las acciones que a nivel nacional los países realicen en atención a
problemas relacionados con el cuidado y desarrollo infantil tempranos, así como en las áreas de
nutrición, salud y educación. Las actividades se desarrollarán con la adecuada coordinación entre
las instituciones regionales, unidades ejecutoras de los programas regionales y las instituciones
nacionales.

iii) Legalidad. Las decisiones que se adopten y actividades que se realicen como parte de la política
regional, se harán con base al marco jurídico de la integración centroamericana, establecido por el
Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado de Integración Social, así como la plena observancia de las
leyes nacionales.

iv) Gradualidad. Las actividades se realizarán en forma gradual, atendiendo las necesidades y en
función de las capacidades de todos y cada uno de los Estados Parte, garantizando que las
acciones cumplan con los objetivos propuestos en forma eficiente y eficaz.

v) Regionalidad. La Política Centroamericana de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano,


constituye un Bien Público Regional de apoyo a la Integración Social de Centroamérica,
proponiendo acciones de carácter regional cuya ejecución tenga una mayor viabilidad y genere
mejores resultados que los que se puedan obtener a nivel nacional, aprovechando el trabajo
conjunto y solidario de los países centroamericanos, incluyendo mecanismos de cooperación
horizontal que faciliten compartir las experiencias exitosas obtenidas mediante programas
nacionales, en aquellos países que muestran un mejor manejo y avances en la solución de
problemas relacionados con el cuidado y desarrollo infantil temprano.

vi) Transparencia. Se implementará un sistema de información sobre los proyectos, programas y


actividades que se ejecuten en el marco de la política regional, que facilite su monitoreo y
evaluación por parte de los responsables de su administración y dirección, así como de los
cooperantes. La Secretaría de Integración Social será responsable de presentar informes
periódicos, o cuando los soliciten, al Consejo de Integración Social.

d) Alcances

En cuanto a su alcance institucional, la aprobación y conducción de la Política Centroamericana de


Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano corresponde al Consejo de Integración Social (CIS), el proceso
de diseño y formulación estará coordinado por la Secretaría de Integración Social Centroamericana
68 

(SISCA) con la asistencia técnica de la CEPAL, para su discusión y validación en los foros técnicos
regionales del subsistema social de integración, que representan al conjunto de instituciones nacionales
responsables de atender los temas sociales en sus respectivos países.

En lo que se refiere al alcance geográfico, el ámbito de aplicación de la política es la región


centroamericana, formada por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y
República Dominicana.

e) Beneficiarios

Los beneficiarios directos de los proyectos, programas y actividades que se ejecuten derivados de
esta política, serán los niños y niñas de los países centroamericanos que viven en condiciones de pobreza
extrema y sufren los efectos negativos de la desnutrición y falta de salud, que actualmente enfrentan
graves limitaciones para recibir servicios de educación, que serán atendidos de forma integral en los
centros que se creen mediante la implementación de la política regional de cuidado y desarrollo infantil
temprano. Serán beneficiadas también las instituciones nacionales responsables de prestar servicios
públicos sociales, al recibir apoyo para el logro de sus objetivos mediante los programas que se ejecuten a
nivel regional. Asimismo, se dará un impulso sustantivo al cumplimiento de la agenda de integración
social centroamericana y apoyo a labor de las instituciones regionales que tienen a cargo su
implementación.

f) Metodología de trabajo

La viabilidad y conveniencia de adopción de la propuesta de una política regional para el cuidado


y desarrollo infantil temprano, debe ser analizada conjuntamente con los representantes de las
instituciones nacionales a cargo de los programas de desarrollo social en los países centroamericanos, así
como con los representantes y autoridades de las instituciones regionales responsables de la integración
social. Si la propuesta cuenta con el aval de los países, se deberán integrar mesas técnicas de trabajo para
desarrollar la arquitectura de la política para su adecuada formulación y diseño. La propuesta de política
regional formulada y consensuada a nivel técnico, se presentaría para su revisión y aprobación al Consejo
de Integración Social. Luego de su aprobación por parte del CIS, éste la tendría que elevar a la
consideración del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores para su presentación ante la Reunión de
Presidentes del SICA, de forma que cuente con el respaldo político, al más alto nivel, para su ejecución en
el conjunto de países centroamericanos.

g) Beneficios

Al estar vigente en la región una política de cuidado y desarrollo infantil temprano, que ordene,
organice y oriente las acciones en una dirección común para atender a niños y niñas que constituyen el
futuro de Centroamérica e inicie el proceso que lleve a romper el círculo vicioso del escaso desarrollo
humano que sufren en la actualidad las poblaciones más vulnerables de la región, producto de la
marginación, desigualdad y discriminación, se podría hacer una convocatoria a los cooperantes
internacionales y a los sectores privado y académico de los países centroamericanos, para que acompañen
y apoyen los programas que se ejecuten a través de una alianza público – privada que proporcione
asistencia técnica y financiera para el éxito de esta política.
69 

2. Acuerdo Centroamericano para la Creación o Adecuación de Centros de Cuidado y


Desarrollo Infantil Temprano con Estándares Mínimos Regionales

a) Justificación

Un acuerdo centroamericano para la creación o adecuación de centros de cuidado y desarrollo


infantil temprano bajo estándares comunes, constituiría un bien público regional encaminado a cumplir
con el objetivo de la política centroamericana de desarrollo y cuidado infantil temprano y un aporte al
proceso de reducción de las brechas de desarrollo social entre los países centroamericanos.

Esto se daría en un contexto en que la implementación de programas de atención a la primera


infancia en la región centroamericana es un proceso en marcha, y donde los gobiernos nacionales de los
países ya han implementado iniciativas, principalmente de pequeña escala, para apoyar el desarrollo de la
primera infancia, que han sido planteadas bajo diversos enfoques, considerando varios de los
componentes de un programa integral sin llegar a serlo.

El contexto también refleja que, a pesar de los esfuerzos que se realizan a nivel nacional y
regional para reducir la pobreza y pobreza extrema, los indicadores de los países centroamericanos
muestran una problemática severa. Los países con los mayores índices de pobreza y pobreza extrema son
Honduras, Nicaragua, Guatemala y El Salvador, también evidencian debilidad en cuanto a escolaridad,
salud y nutrición. En algunos países los indicadores son realmente dramáticos, como el caso de la
desnutrición infantil crónica y los años promedio de instrucción en Guatemala (49% y 4.1 años
respectivamente); el 60% de pobreza y 39% de pobreza extrema en Honduras; el 51% de pobreza y 15%
de pobreza extrema en Guatemala; el 42% de pobreza y 14% de pobreza extrema en Nicaragua y el 36%
de pobreza y 11% de pobreza extrema en El Salvador, de acuerdo a información de fuentes oficiales de
cada país. Esta comparación acentúa las diferencias si se toma en cuenta que en cifras absolutas el 51% de
pobreza en Guatemala afecta a 7.5 millones de personas, que es un número mayor a la población total de
Honduras o a la población de Nicaragua o a la población de El Salvador; y equivalente a la suma de las
poblaciones de Costa Rica y Panamá.

En materia de salud, en el 2010 la mortalidad de menores de 5 años por cada mil nacidos vivos
fue de 32 en Guatemala, 27 en Nicaragua, 24 en Honduras, 20 en Panamá, 15 en El Salvador y 10 en
Costa Rica (Anuario Estadístico de CEPAL, 2011). Esta situación se asocia a la posibilidad de acceso a
los servicios de salud y la calidad de los mismos, como puede observarse al comparar el número de
médicos por habitantes entre Guatemala y Costa Rica. En el caso de Guatemala hay 1 médico por cada
4000 habitantes, en tanto que en Costa Rica hay un médico por cada 530 habitantes.

En este escenario, el acuerdo extendería la cobertura de los beneficios de los programas


destinados la población menor a 6 años y a sus madres, por medio de cuidadores, guarderías, preescolares,
centros de salud y centros comunitarios, con metas comunes de: a) fortalecimiento del desarrollo infantil
temprano en la vida, incluyendo el desarrollo socioemocional y cognitivo, crecimiento físico, y bienestar;
b) complemento de los cuidados prenatales de la madre, ofertando servicios que fortalezcan la
probabilidad de dar a luz un bebé saludable; y c) incremento en la educación a los padres y/o cuidadores
sobre mejores prácticas de crianza, salud e higiene, buscando brindarles la oportunidad de participar en el
mercado laboral. (CEPAL, 2012).

La propuesta de creación de centros de cuidado y desarrollo infantil temprano, como un bien


público regional, es un primer paso para atender conjunta y solidariamente las carencias sociales que
presentan los países centroamericanos, pero lo más importante, con una visión integral en cuanto a la
70 

problemática de salud, nutrición y educación, involucrando al conjunto familiar para que tanto los niños
como sus padres sean parte de una solución al círculo vicioso de la pobreza. Círculo que de forma muy
clara explica Fernanda Patzán, estudiante de nutrición y colaboradora voluntaria de la iniciativa “Tengo
algo que dar” desarrollándose en Guatemala, cuando dice: “Si un niño es pobre no puede alimentarse
bien, es desnutrido, tampoco puede estudiar porque su cerebro no se desarrolla bien, entonces trabaja
como jornalero ganando menos de lo mínimo, sigue pobre, se casa, tiene un hijo, este niño será igual de
pobre, desnutrido y sin posibilidades de estudiar” (Prensa Libre, 3 de junio de 2012, pág. 3).

b) Objetivo

Acordar, en el marco de la política centroamericana de cuidado y desarrollo infantil temprano, la


creación o modificación centros para la atención integral de niños entre 0 y 6 años pertenecientes a los
grupos sociales más vulnerables, con base a lineamientos, normas y estándares consensuados por las
autoridades en materia de desarrollo social de los 6 países, aplicando criterios comunes en cuanto a
localización, infraestructura, dotación de servicios, capacitación, perfiles y mecanismos de selección de
personal, determinación de grupos meta, metodología de trabajo, monitoreo y evaluación, financiamiento
y responsables de su ejecución y gobernanza.

c) Componentes

El acuerdo debiera poner especial atención a los estándares en distintos rubros, como el de infraestructura,
el de servicios otorgados, el de recursos técnicos y humanos y el de coordinación en la toma de decisiones
y en la implementación integral.

i) Infraestructura.

Previo a la habilitación o construcción de estos centros, se deberá realizar un análisis comparado en


cuanto a la legislación vigente en los países en materia de construcción y diseño de centros educativos,
para evitar problemas de orden legal que obstaculicen su construcción e implementación. De igual manera
se requiere desarrollar el marco jurídico para su funcionamiento.

Tomando en cuenta las diferencias existentes entre los países, los estándares de localización de
los centros deberán tener como criterios principales: la seguridad, comodidad y pertinencia.

• Seguridad: los centros deberán construirse fuera de zonas de riesgo a desastres naturales como:
inundaciones, deslizamientos de tierra, deslaves y movimientos sísmicos. En su diseño y
construcción se observarán procedimientos, normas y códigos de construcción que garanticen el uso
de materiales de primera calidad y la resistencia a sismos y huracanes.

• Comodidad: se garantizará la dotación de servicios básicos de calidad como agua potable, energía
eléctrica, servicios sanitarios, telecomunicaciones, accesos peatonales y vehiculares. Los ambientes
de atención a los infantes deberán de estar diseñados con criterios pedagógicos modernos en cuanto
a: color y decoración, iluminación natural y artificial, calidad del aire, control de la temperatura y
ruidos, funcionalidad y flexibilidad. Los centros contarán con al menos dos ambientes para la
atención a los infantes, uno para niños de 0 a 2 años y el otro para niños de 3 a 6 años, el espacio
estará previsto para atender a un número no mayor de 15 niños en cada ambiente. Asimismo,
tendrán área para atención médica con botiquín y medicamentos, área de administración y área de
71 

servicios (cocina, lavandería y bodega). El centro deberá de contar con una adecuada dotación de
mobiliario y equipo que permita desarrollar sus labores de la mejor forma posible.

• Pertinencia: será determinante que para seleccionar los lugares de localización de los centros, se
determine que exista una población de niños de 0 a 6 años que necesite recibir atención en
educación, salud y nutrición a través del centro y que previamente se ha determinado que la
comunidad entiende los propósitos y beneficios del establecimiento del centro de atención y que
participará y colaborará en su funcionamiento, para evitar conflictos sociales por razones culturales
o étnicas.

ii) Servicios

La atención a niños durante los primeros 6 años de vida está orientada a desarrollar sus capacidades
intelectuales, físicas, emocionales y sociales, de manera que se incorporen al sistema educativo formal
preparados para ser estudiantes exitosos. El inicio de este proceso es previo al nacimiento del niño, ya que
por el carácter integral de atención que los centros ofrecen involucra al núcleo familiar brindando asesoría y
orientación en la observancia de la higiene, nutrición y mejor ambiente para la salud física y mental de la
madre desde el período prenatal, así como en los cuidados y atenciones que deba de recibir el niño en casa,
para que, conjuntamente familia y centros de atención, le proporcionen ambientes adecuados y estimulantes
para su mejor desarrollo.

Los servicios que se debiera estandarizar en la oferta de los centros de cuidado y desarrollo
infantil temprano deben considerar varias poblaciones beneficiarias con distintos componentes:

• Para las madres: asesoría y orientación a las madres durante el embarazo en cuanto a salubridad,
higiene, alimentación, controles médicos prenatales, atención del parto, importancia de la lactancia
materna y cuidados del niño.

• Para los niños y niñas de 0 a 2 años: nutrición, inmunización, control del crecimiento, detección
de problemas del desarrollo y/o discapacidades, estimulación temprana, valoraciones cognitivas y
socioemocionales.

• Para los niños y niñas de 3 a 6 años: atención a la salud y nutrición, estimulación, aspectos socio-
afectivos y atención educativa; apoyo y atención a la transición de los infantes a la escuela primaria.

• Para las familias: formación de capacidades de los padres y las familias para acompañar el proceso
de desarrollo de sus hijos, mejorando las relaciones intrafamiliares.

iii) Recursos técnicos y profesionales.

Los centros requieren de un personal altamente calificado para la prestación de los servicios descritos
anteriormente, que garanticen su buen funcionamiento y la obtención de los resultados previstos con su
creación. Los recursos técnicos serán de carácter permanente. El personal profesional será un apoyo
externo de especialistas que laboren en el sector público o en las universidades nacionales o privadas que
colaboren con el programa de creación de centros, así como profesionales especializados financiados con
recursos aportados por empresas privadas o la cooperación internacional. Se proponen las siguientes
calificaciones de técnicos y profesionales en un contexto de estandarización:
72 

• Técnicos permanentes: maestros de educación preprimaria que certifiquen haber aprobado el curso
virtual de capacitación para laborar en cuidado y desarrollo infantil temprano.

• Profesionales de apoyo: médicos con especialización en pediatría, oftalmología,


otorrinolaringología, nutrición, salubridad, inmunología, ginecología y obstetricia; pedagogos,
psicólogos, trabajadores sociales y otros profesionales de las ciencias sociales.

Adicionalmente a los aspectos antes mencionados, sería conveniente que se consensuaran elementos como
las metas comunes, las estrategias de coordinación, monitoreo y evaluación. Por ejemplo, en cuanto a las
metas a consensuar metas para la región, que se podrían alcanzar con la creación de estos centros, se podrían
considerar las siguientes:

• Reducir la tasa de mortalidad infantil a menos de 4 por cada mil nacidos vivos,
• Situar la proporción de niños y niñas con bajo peso al nacer por debajo del 6%
• Alcanzar una inmunización del 95% contra sarampión, polio y DPT3.

En cuanto a las estrategias de monitoreo, el programa de creación de centros de cuidado y desarrollo infantil
temprano debiera incluir un sistema con información detallada de los niños y niñas que son atendidos en los
centros a nivel regional y con un desagregado de capítulos nacionales. Este también debe contener una
sección para el monitoreo de los niños y niñas egresadas, con información sobre su rendimiento al
incorporarse al sistema educativo nacional, que facilitará la comparación con el rendimiento de niños y
niñas que no fueron atendidos en los centros, así como con información sobre su evolución en mediciones
antropométricas como peso y talla.

El propósito de la evaluación es hacer los cambios requeridos para mejorar la eficiencia de los
centros y garantizar que se mantiene la calidad en la prestación de los servicios. El monitoreo de los
egresados determinará el impacto positivo que generen los centros en los indicadores de salud, nutrición y
educación a nivel nacional y regional.

d) Metodología de trabajo

La toma de decisiones corresponde al Consejo de Integración Social (CIS), que adoptará los acuerdos
centroamericanos mediante resoluciones emanadas de sus reuniones ordinarias o extraordinarias. Para la
elaboración y discusión de las propuestas de acuerdos regionales, así como su aprobación a nivel técnico,
se propone formar un Grupo Técnico de Trabajo con la participación de 2 delegados por país,
correspondiendo la coordinación al país que ejerza la presidencia pro-témpore del SICA.

La asistencia técnico/administrativa sería proporcionada por las instituciones regionales del


subsistema de integración social, coordinadas por la Secretaría de Integración Social (SISCA), que
contará con la asistencia externa de la CEPAL.

Cabe señalar que el acuerdo regional para la creación de centros de cuidado y desarrollo infantil
temprano podrá formar parte del Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (PRAIPI), aprobado en
la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en diciembre de 2011.
73 

3. Curso virtual de capacitación para docentes de los Centros de Cuidado y Desarrollo Infantil
Temprano

a) Justificación

Uno de los factores clave para el éxito de la creación de Centros de Cuidado y Desarrollo Infantil
Temprano es el personal docente que atenderá a los niños y niñas en cada Centro. La UNICEF
recomienda que al menos el 50% del personal que trabaje en los centros de atención haya cursado 3 años
de educación superior y posea un título de estudios sobre la primera infancia, lo que para países como los
centroamericanos es difícil de cumplir.

En Centroamérica existe un buen número de especialistas en atención infantil que laboran o han
laborado en los diferentes programas sociales que se ejecutan o han ejecutado a nivel nacional y algunos
otros a nivel regional, sin embargo su experiencia es focalizada en una de las áreas que atenderán los
centros, como nutrición, salud, estimulación temprana, educación, desarrollo físico, etc., pero no se tiene
personal con los conocimientos necesarios para la atención integral de niñas y niños de la primera edad,
como el que se requiere para trabajar en este tipo de centros.

Para contribuir a solucionar el problema de la falta de personal calificado para laborar en los
centros, se puede crear un servicio público regional a través de la realización de un curso virtual de
capacitación que deberá de ser obligatorio para los aspirantes a trabajar en los centros, tanto en el área
administrativa como técnica. El curso estará diseñado para proporcionar información general sobre los
centros de cuidado y desarrollo infantil temprano, propósitos, objetivos, organización, administración,
funcionamiento, así como sobre el conocimiento requerido para atender las diferentes áreas de trabajo,
nutrición, salud, estimulación temprana, asesoría familiar, etc.

Los aspirantes a ocupar las plazas de docentes especializados en cuidado y desarrollo infantil
temprano, que atenderán a los niños y niñas en los centros, deberán poseer el título de maestros o
maestras en educación preprimaria, lo que significa que cuentan con una base de formación docente para
trabajar con niños y niñas en edad preescolar, y que, mediante el curso recibirán la capacitación requerida
para ser certificados como docentes especializados en cuidado y desarrollo infantil temprano.

El curso sería virtual y estaría disponible en el sitio web de la CEPAL y en el de la SISCA, así
como en el de otras instituciones regionales del subsistema de integración social del SICA o instituciones
nacionales del área social, en las que se acuerde por parte de los países centroamericanos. Se consideraría
a este curso un Servicio Público Regional en la medida en que fuera accesible a todos los interesados en
el mismo.

b) Propósitos

Se propone que el curso de capacitación virtual tenga 2 propósitos: 1) Preparar docentes


especializados para laborar en los centros de cuidado y desarrollo infantil temprano; 2) Garantizar que los
centros serán atendidos por docentes calificados que prestarán servicios de calidad, al constituir un
requisito obligatorio para optar a las plazas de docentes especializados en cuidado y desarrollo infantil
temprano.
74 

c) Modalidad, duración y desarrollo del curso

La propuesta es que el curso de capacitación en cuidado y desarrollo infantil temprano se realice


en forma virtual en 2 fases, la primera consistirá en 8 módulos de 3 horas de duración cada uno, en los
que se capacitará sobre los centros y sobre cuidado y desarrollo infantil temprano; la segunda fase será de
profundización, con una duración de 20 horas en la que se harán trabajos de investigación documental y
de campo sobre al menos 2 de los 8 temas de la primera fase. Cada módulo de la primera fase tendrá un
componente de evaluación que al completarlo de forma satisfactoria permitirá avanzar al siguiente
módulo. La evaluación de la segunda fase consistirá en un informe de investigación que deberá de
preparar cada participante con base a la guía de investigación que elaborarán la CEPAL y la SISCA,
quienes también revisarán y calificarán los informes, para que, luego de su aprobación, emitan el
correspondiente certificado.

i) Diseño y contenido del curso. El diseño y definición del contenido de cada uno de los módulos
del curso de capacitación en cuidado y desarrollo infantil temprano, estará a cargo de la CEPAL y
la SISCA, con el apoyo de las instituciones nacionales y regionales que laboran en el área social
de los países centroamericanos, así como con el apoyo de UNICEF.

De forma indicativa se presenta la propuesta de contenido de cada uno de los 10 módulos del curso.

• Módulo 1
La realidad socio-económica de los países centroamericanos. Magnitud e importancia de los
problemas de pobreza, desnutrición infantil, rezago en educación, déficit de atención en
salud, mortalidad infantil, mortalidad materno-infantil.

• Módulo 2
Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano. La importancia de los 6 primero años de vida para
el desarrollo físico, emocional y cognitivo.

• Módulo 3
Requerimientos mínimos para la creación de Centros de Cuidado y Desarrollo Infantil
Temprano. Infraestructura y gestión, recursos técnicos y profesionales, servicios de salud,
educación, nutrición y orientación.

• Módulo 4
Programas de cuidado y desarrollo infantil para niños de 0 a 2 años y sus familias.

• Módulo 5
Programas de cuidado y desarrollo infantil para niños de 3 a 6 años y sus familias.

• Módulo 6
Impacto social de los programas de cuidado y desarrollo infantil temprano. Programas
exitosos de atención infantil temprana en países fuera de Centroamérica. Atención a la
primera infancia en Centroamérica.

• Módulo 7
Control, evaluación y monitoreo de los niños y niñas que reciben atención en los centros.
Medición de resultados.
75 

• Módulo 8
La generación de bienes y servicios públicos regionales a través de la integración social de
Centroamérica, una herramienta poderosa para el desarrollo social.

d) Formulación, financiamiento y validación

En el marco del acuerdo de cooperación entre la CEPAL y la SISCA, ambas instituciones harán
aportes de asistencia técnica para el desarrollo e implementación del curso de capacitación, así como la
gestión del financiamiento. La propuesta del curso será presentada para su conocimiento y discusión en
un taller regional, en el que participarán representantes de las entidades nacionales que coordinan los
gabinetes de desarrollo social en los países centroamericanos, así como de las instituciones regionales del
subsistema de la integración social del SICA, quienes harán las consideraciones necesarias para que se
apruebe la realización del curso como un servicio público regional para la integración social de
Centroamérica.

4. Acuerdo regional para la creación del Mercado Centroamericano de Trabajo

a) Antecedentes generales

En la década de 1960 se denominó al proceso de integración económica centroamericana Mercado Común


por ser esta la meta que se esperaba alcanzar luego de transitar por la zona de libre comercio y la unión
aduanera, sin embargo esta etapa de la integración económica es todavía una meta lejana para los países
centroamericanos. En la actualidad el proceso no termina de perfeccionar la zona de libre comercio, aunque
ha desarrollado acciones que lo acercan a la unión aduanera.

La importancia de avanzar hacia un mercado común radica en que en esta etapa, de acuerdo a la
teoría clásica de la integración económica, se da libre movilidad a los factores productivos, capital y
trabajo, con lo cual se estaría avanzando hacia la construcción de un mercado laboral regional, en el que
los trabajadores, indistintamente de su nacionalidad, podrían trabajar en cualquiera de los países que
forman parte del acuerdo de integración, recibiendo el beneficio del trato nacional.

La libre movilidad del factor trabajo requiere realizar cambios a las leyes nacionales en materia
migratoria y laboral; en tanto que para construir un mercado regional de trabajo es condición necesaria
aunque no suficiente, el reconocimiento mutuo de calificaciones profesionales (incluyendo un sistema
común de certificación de competencias) así como la homologación de prestaciones y derechos laborales,
extendiendo a nivel regional la adquisición y preservación de los programas de pensión, retiro o
jubilación, así como la seguridad social.

Los temas anteriores no han sido considerados prioritarios en la agenda de la integración


centroamericana, incluso han enfrentado fuerte resistencia o desinterés cuando han sido propuestos. Lo
más avanzado que se ha planteado para la integración económica es la unión aduanera, favoreciendo la
liberalización comercial, de servicios y el movimiento de capitales, pero todavía con dificultades para
reconocer la libre movilidad de personas. La libre movilidad de personas en la unión aduanera tiene como
propósito facilitar la prestación de servicios como el transporte, los viajes de negocios, y el turismo, sin
que signifique la libre permanencia y por lo tanto la realización de actividades laborales.

Para que un nacional de un país centroamericano pueda trabajar en otro país centroamericano,
tiene que tramitar su condición de residente, lo que implica realizar un proceso largo y oneroso, similar al
76 

que tiene que hacer un extranjero procedente de fuera de la región para obtener el permiso de residencia y
de trabajo.

A pesar de estas limitaciones, cada vez es mayor el número de centroamericanos que se desplazan
hacia un país vecino para trabajar, particularmente entre países que tienen cercanía geográfica y existen
facilidades de traslado, como sucede entre Guatemala y El Salvador, Honduras, Nicaragua y El Salvador,
Nicaragua y Costa Rica. Los movimientos de trabajadores no calificados tienen como principales
atractivos una mayor oferta de empleo y mejor remuneración; en tanto que para trabajadores calificados
es más frecuente que el traslado esté asociado a ofertas laborales más atractivas o la operación de
empresas de su país de nacimiento en los otros países centroamericanos.

Los movimientos migratorios también se han incrementado por los vínculos familiares entre
nacionales de dos o más países. De acuerdo a cifras del Banco Mundial, en el 2010 los países con mayor
número de migrantes centroamericanos fueron: Costa Rica, con aproximadamente 500,000 migrantes y
Panamá con 120,000. El resto de países han recibido un número bastante menor de centroamericanos, tal
el caso de Guatemala con 60,000; El Salvador 40,000; Nicaragua 40,000 y Honduras 20,000.

Desarrollar un bien público regional que promueva y facilite el establecimiento de un mercado


laboral centroamericano tiene un componente social y un componente que trasciende lo social a lo
migratorio y en ambos casos es necesario hacer una identificación de los aspectos legales y regulatorios
que requieren ser tomados en cuenta para su armonización al adoptar un acuerdo regional. El tema
migratorio puede ser considerado, incluso, en el ámbito de la nacionalidad.

Para tener claridad en la propuesta se requiere un análisis de las legislaciones nacionales en


cuanto al contenido de las Constituciones de cada país y la apertura o limitación para tener derecho a
adquirir la nacionalidad cuando se es nacional de otro país centroamericano. También es importante
determinar las similitudes o diferencias del tratamiento que las constituciones dan al tema de la seguridad
social. A continuación algunos de los elementos de dicho análisis.

b) Antecedentes en materia de nacionalidad

En Guatemala la Constitución Política de la República de Guatemala tiene un artículo específico


referido a la adopción de la nacionalidad guatemalteca por un nacional de otro país centroamericano:

• Artículo 145.- Nacionalidad de centroamericanos. También se consideran guatemaltecos


de origen, a los nacionales por nacimiento, de las repúblicas que constituyeron la
Federación de Centroamérica, si adquieren domicilio en Guatemala y manifiesta ante
autoridad competente, su deseo de ser guatemaltecos. En ese caso podrán conservar su
nacionalidad de origen, sin perjuicio de lo que se establezca en tratados o convenios
centroamericanos.

De forma similar la Constitución Política de El Salvador establece que.

• Artículo 90.- Son salvadoreños por nacimiento:

1º Los nacidos en el territorio de El Salvador;

2º Los hijos de padre o madre salvadoreños, nacidos en el extranjero;


77 

3º Los originarios de los demás Estados que constituyeron la República Federal de Centro
América, que teniendo domicilio en El Salvador, manifiesten ante las autoridades
competentes su voluntad de ser salvadoreños, sin que se requiera la renuncia de su
nacionalidad de origen.

La Constitución Política de Honduras es sumamente más flexible para el otorgamiento de la


nacionalidad a los centroamericanos, condicionándolo únicamente a ser residentes por un año:

• Artículo 24.- Son hondureños por naturalización:

1. Los centroamericanos por nacimiento que tengan un año de residencia en el


país;

Sin embargo, en cuanto a las limitaciones para el desempeño de actividades laborales a


extranjeros si aplica otras regulaciones, como son:

• Artículo 34.- Los extranjeros solamente podrán, dentro de los límites que establezca la
Ley, desempeñar empleos en la enseñanza de las ciencias y de las artes y prestar al
Estado servicios técnicos o de asesoramiento, cuando no haya hondureños que puedan
desempeñar dichos empleos o prestar tales servicios.

• Artículo 35.- La inmigración estará condicionada a los intereses sociales, políticos,


económicos y demográficos del país. La Ley establecerá los requisitos, cuotas y
condiciones para el ingreso de los inmigrantes al país, así como las prohibiciones,
limitaciones y sanciones a que estarán sujetos los extranjeros.

En el caso de Nicaragua, su Constitución Política, de forma semejante a la de Honduras, también


facilita adoptar la nacionalidad nicaragüense a los centroamericanos que residan en Nicaragua.

• Artículo. 17 Los centroamericanos de origen tienen derecho de optar a la nacionalidad


nicaragüense, sin necesidad de renunciar a su nacionalidad y pueden solicitarla ante
autoridad competente cuando residan en Nicaragua.

Costa Rica en su constitución también hace una consideración especial para los centroamericanos
que deseen naturalizarse como costarricenses.

• Artículo 14.- Son costarricenses por naturalización:

- Los que han adquirido esta calidad en virtud de leyes anteriores;

- Los nacionales de los otros países de Centro América, de buena conducta y con un año
de residencia en la República por lo menos, que manifiesten ante el Registro Civil su
decisión de ser costarricenses.

Panamá, en cuanto a norma constitucional relacionada con la nacionalización, no tiene ninguna


consideración específica para los centroamericanos, lo refiere para los nacionales de cualquier país
latinoamericano y en condiciones de reciprocidad.

• Artículo 10. Pueden solicitar la nacionalidad panameña por naturalización:


78 

- Los extranjeros con cinco años consecutivos de residencia en el territorio de la


República si, después de haber alcanzado su mayoría de edad, declaran su voluntad de
naturalizarse, renuncian expresamente a su nacionalidad de origen o a la que tengan y
comprueban que poseen el idioma español y conocimientos básicos de geografía, historia
y organización política panameñas.

- Los nacionales, por nacimiento, de España o de un Estado Latinoamericano, si llenan


los mismos requisitos que en su país de origen se exigen a los panameños para
naturalizarse.

La Constitución panameña también contiene un artículo con relación a la regulación de la


inmigración.

• Artículo 14. La inmigración será regulada por la Ley en atención a los intereses sociales,
económicos y demográficos del país.

Existen aspectos relacionados con la nacionalización en las constituciones de los países


centroamericanos que llaman la atención, como el caso de Guatemala y El Salvador que hacen referencia
a la Federación Centroamericana, con lo cual las facilidades para nacionalizarse solamente se otorgan a
los nacionales de los cinco países que formaron parte de la Federación (Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua).

En los seis países es requisito para solicitar la nacionalidad ser residente, algunos establecen el
tiempo mínimo de residencia en tanto que otros no lo mencionan. Al ver los artículos relacionados a este
tema, parece ser que los países más abiertos a facilitar la nacionalización a otros centroamericanos son
Honduras y Nicaragua, en tanto que los cinco países, a diferencia de Panamá, permiten la doble
nacionalidad.

c) Antecedentes en materia de prestaciones sociales

Las Constituciones Políticas contienen capítulos sobre el tema de la seguridad social para los
trabajadores del sector público y privado, enfatizando la obligación del Estado de garantizar y velar
porque exista la adecuada cobertura y prestación de los servicios asociados a la seguridad social.

En Guatemala la Constitución establece en materia de seguridad social lo siguiente:

• Artículo 100.- Seguridad social. El Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad


social para beneficio de los habitantes de la Nación. Su régimen se instituye como
función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria.

El Estado, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el régimen, con la única excepción de
lo preceptuado por el artículo 88 (Universidades) de esta Constitución, tienen obligación de contribuir a
financiar dicho régimen y derecho a participar en su dirección, procurando su mejoramiento progresivo.

La aplicación del régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de


Seguridad Social, que es una entidad autónoma con personalidad jurídica, patrimonio y funciones propias;
goza de exoneración total de impuestos, contribuciones y arbitrios, establecidos o por establecerse. El
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las instituciones de salud en forma
coordinada. El Organismo Ejecutivo asignará anualmente en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del
79 

Estado, una partida específica para cubrir la cuota que corresponde al Estado como tal y como empleador,
la cual no podrá ser transferida ni cancelada durante el ejercicio fiscal y será fijada de conformidad con
los estudios técnicos actuariales del instituto.

Contra las resoluciones que se dicten en esta materia, producen los recursos administrativos y el
de lo contencioso-administrativo de conformidad con la ley. Cuando se trate de prestaciones que deba
otorgar el régimen, conocerán los tribunales de trabajo y previsión social.

En el caso de El Salvador el tema de la seguridad social está desarrollado en la Constitución de la


siguiente forma:

• Artículo 50.- La seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio.


La ley regulará sus alcances, extensión y forma.

Dicho servicio será prestado por una o varias instituciones, las que deberán guardar entre
sí la adecuada coordinación para asegurar una buena política de protección social, en
forma especializada y con óptima utilización de los recursos.

Al pago de la seguridad social contribuirán los patronos, los trabajadores y el Estado en la


forma y cuantía que determine la ley.

El Estado y los patronos quedarán excluidos de las obligaciones que les imponen las
leyes en favor de los trabajadores, en la medida en que sean cubiertas por el Seguro
Social.

La Constitución de Honduras en el artículo que desarrolla el tema de la seguridad social


determina que:

• Artículo 142.- Toda persona tiene derecho a la seguridad de sus medios económicos de
subsistencia en caso de incapacidad para trabajar u obtener trabajo retribuido.

Los servicios de Seguridad Social serán prestados y administrados por el Instituto


Hondureño de Seguridad Social que cubrirá los casos de enfermedad, maternidad,
subsidio de familia, vejez, orfandad, paros forzosos, accidentes de trabajo, desocupación
comprobada, enfermedades profesionales y todas las demás contingencias que afecten la
capacidad de producir.

El Estado creará Instituciones de Asistencia y Previsión Social que funcionarán


unificadas en un sistema unitario estatal con la aportación de todos los interesados y el
mismo Estado.

En materia de seguridad social la Constitución en Nicaragua establece:

• Artículo 61: El Estado garantiza a los nicaragüenses el derecho a la seguridad social para
su protección integral frente a las contingencias sociales de la vida y el trabajo, en la
forma y condiciones que determine la ley.

El artículo de la Constitución que norma la seguridad social en Costa Rica es el siguiente:


80 

• Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales
e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y
trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez,
maternidad, vejez, muerta y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución


autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

En Panamá la regulación constitucional de la seguridad social está contenida en los siguientes


artículos:

• Artículo 113. Todo individuo tiene derecho a la seguridad de sus medios económicos de
subsistencia en caso de incapacidad para trabajar u obtener trabajo retribuido. Los
servicios de seguridad social serán prestados o administrados por entidades autónomas y
cubrirán los casos de enfermedad, maternidad, invalidez, subsidios de familia, vejez,
viudez, orfandad, paro forzoso, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y las
demás contingencias que puedan ser objeto de previsión y seguridad sociales. La Ley
proveerá la implantación de tales servicios a medida que las necesidades lo exijan.

• El Estado creará establecimientos de asistencia y previsión sociales. Son tareas


fundamentales de éstos la rehabilitación económica y social de los sectores dependientes
o carentes de recursos y la atención de los mentalmente incapaces, los enfermos crónicos,
los inválidos indigentes y de los grupos que no hayan sido incorporados al sistema de
seguridad social.

• Artículo 114. El Estado podrá crear fondos complementarios con el aporte y participación
de los trabajadores de las empresas públicas y privadas a fin de mejorar los servicios de
seguridad social en materia de jubilaciones. La Ley reglamentará esta materia.

Al observar la forma en que el tema de la seguridad social es tratado en las constituciones puede
notarse que hay algunas en las que se desarrolla más la normativa, como el caso de Guatemala y Panamá,
en tanto que la constitución de Nicaragua solamente señala la obligación del Estado de garantizar la
seguridad social en la forma que la ley específica lo determina. Las diferencias más importantes en cuanto
a los sistemas de seguridad social entre los países centroamericanos, se pueden precisar al comparar los
servicios que se ofrecen en materia de salud, así como los beneficios que reciben los trabajadores de los
sistemas de previsión social. Determinante también para proponer un acuerdo regional de creación de un
mercado laboral es comparar las obligaciones del Estado, de los empleadores y de los trabajadores para el
financiamiento del sistema de seguridad social.

d) Justificación

Un acuerdo centroamericano para crear un mercado de trabajo regional, permitiría armonizar


aspectos migratorios, laborales y sociales, de forma que los centroamericanos puedan trabajar en
cualquiera de los países, independientemente de su nacionalidad, disfrutando de beneficios comparables
en materia de seguridad social y con cobertura regional.

Actualmente para que un centroamericano pueda trabajar en un país diferente al de su


nacionalidad, debe obtener la residencia, cumpliendo con los requisitos exigidos por las autoridades
migratorias, generalmente mediante un proceso que implica cumplir múltiples requisitos y realizar
81 

numerosos trámites. Con el propósito de mostrar los requisitos y diferentes trámites que se deben de
efectuar para obtener un permiso de residencia temporal o permanente, mediante el cual se pueda trabajar,
se hizo una investigación en Guatemala que incluyó visitas a la Dirección General de Migración,
Ministerio de Relaciones Exteriores, Registro Nacional de Personas y Ministerio de Trabajo (Ver Anexo
2). En el resto de países centroamericanos el proceso para obtener la residencia y permiso de trabajo es
similar.

e) Objetivo

Constituir en la totalidad del territorio centroamericano un mercado único de trabajo, en el que los
nacionales de los países puedan laborar recibiendo trato nacional, independientemente de su nacionalidad,
disfrutando de beneficios y prestaciones laborales mediante programas regionales de seguridad social.

f) Metodología de trabajo

Para lograr implementar la propuesta se requiere disponer de cierta información que posteriormente
permita tomar acción. En cuanto a los requerimientos de información se propone:

• Hacer un análisis comparado de las leyes vigentes en los países en materia de nacionalidad,
migración, seguridad social y trabajo, con el propósito de identificar las similitudes y diferencias, que
faciliten o requieran su homologación o armonización, para lograr el objetivo de crear un mercado
centroamericano de trabajo.

• Preparar un análisis comparativo de los mercados laborales en los países, sobre aspectos como
distribución del empleo por sector productivo; promedios salariales; porcentaje de ocupados, de
trabajadores afiliados a la seguridad social, porcentajes de empleo formal e informal, distribución del
empleo por nivel de calificación y datos de los desocupados que tiene derecho a recibir prestaciones
de desempleo.

• Preparar información de los flujos migratorios entre los países centroamericanos con fines laborales
temporales y permanentes.

• Comparar información sobre los programas de seguridad social vigentes en los países, en cuanto a
contribuciones, servicios, prestaciones y modalidades.

• Identificación de los requisitos y procedimientos establecidos por los Ministerios de Trabajo y las
Direcciones de Migración de los países para incorporarse a los mercados nacionales de trabajo.

Acciones:

• Presentar la propuesta de creación del Mercado Centroamericano de Trabajo como un bien público
regional, en un taller de trabajo en el que participen representantes de los Ministerios de Desarrollo de
los países y de las instituciones regionales de integración social, coordinado por la SISCA y la
CEPAL.

• Proponer la creación de un grupo técnico de trabajo integrado por representantes de los Ministerios de
Desarrollo, Ministerios de Relaciones Exteriores, Ministerios de Trabajo, Direcciones de Migración,
82 

Institutos de Seguridad Social e instituciones regionales, para la discusión de la propuesta y


preparación de la información antes mencionada.

• Preparar y elevar a la consideración del CIS y de una Reunión Intersectorial de Ministros de


Desarrollo, Relaciones Exteriores y Trabajo la propuesta validada y consensuada a nivel técnico.

• Gestionar financiamiento para preparar la información requerida y la elaboración de la propuesta que


deba de ser presentada a nivel ministerial. La asistencia técnica será proporcionada por la CEPAL y la
SISCA.

Consideraciones:

• Si la propuesta se presenta como parte del proceso de integración económica centroamericana, es


decir como un avance hacia la etapa de mercado común, consistente en la libre movilidad del factor
productivo trabajo, en el proceso de formulación se deberá de incluir la participación de la Secretaría
de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y convocar al Consejo de Ministros de
Integración Económica (COMIECO) a la reunión intersectorial de Ministros, así como a sus
representantes en el grupo técnico de trabajo.

• Construir un mercado centroamericano de trabajo, en el que se otorgue a los nacionales de los países
trato nacional, puede hacerse a través de un acuerdo regional muy ambicioso que consista en el
reconocimiento de una identidad centroamericana y por lo tanto elimine, en los países, la
consideración de los centroamericanos como extranjeros. En caso de no existir la posibilidad de
generar la decisión política para suscribir un acuerdo amplio, se tendría que plantear una segunda
opción, que sería un acuerdo limitado a otorgar una tratamiento preferencial a los nacionales de los
países centroamericanos para que, únicamente con fines laborales, se les otorgue el trato nacional.

5. Acuerdo Centroamericano de Formación Profesional e Inserción Laboral

a) Justificación y Antecedentes

Un aspecto importante para el desarrollo del Mercado Centroamericano de trabajo es el


reconocimiento mutuo de las certificaciones de competencias laborales, con base a la homologación de
las normas técnicas y desarrollos curriculares establecidos en un acuerdo centroamericano de formación
profesional e inserción laboral, para permitir la libre movilidad de los trabajadores y facilitarles la
obtención de empleos en cualquiera de los países centroamericanos. Este acuerdo también beneficiará a
los empleadores ampliando las posibilidades de contratar trabajadores calificados y respaldados por
certificaciones de capacitación para el trabajo, reconocidas a nivel regional, requisito exigible para
otorgarle trato nacional al trasladarse a trabajar a otro país centroamericano, diferente al de su
nacionalidad.

En Centroamérica ha aumentado la demanda de trabajadores calificados como: mecánicos


automotrices, mecánicos industriales, electricistas, técnicos en equipos electrónicos y de cómputo,
refrigeración y aire acondicionado, telecomunicaciones, dibujo de construcción, entre otros. Los cambios
experimentados en el mercado de trabajo regional han representado también mayores requerimientos a los
trabajadores en términos de adaptación y anticipación a los cambios del entorno y situaciones imprevistas,
en el que dichos trabajadores deberían de adoptar una dinámica de aprendizaje constante, ejecutar trabajos
más complejos e intervenir en funciones de gestión y en procesos de calidad. De esta manera, las
operaciones asignadas a un puesto fijo se volvieron obsoletas, y el enfoque se centró en los atributos
83 

específico para el trabajo


sigue siendo medular, éste debe ir acompañado de otras competencias (Obando y Rojas, 2007). Éstas, a
grandes rasgos, se pueden desagregar en competencias básicas y competencias transversales (Vargas,
2004, p. 12). Las primeras incluyen habilidades básicas (lectura, redacción, expresión y matemáticas),
aptitudes analíticas (pensamiento creativo, toma de decisiones, procesamiento de información y solución
de problemas) y cualidades personales (responsabilidad, integridad y honestidad), mientras las segundas
incorporan la gestión de recursos (tiempo, dinero y materiales), relaciones interpersonales (trabajo en
equipo y liderazgo), comprensión sistémica o comprensión de interrelaciones complejas y dominio
tecnológico (aplicar tecnologías y dar mantenimiento) (Secretary´s Comisión on Achieving Necessary
Skills (SCANS, 1991), citado en Vargas, op. cit.).

La globalización de la economía y la innovación tecnológica para la administración de las


comunicaciones y telecomunicaciones, constituyen grandes desafíos para las organizaciones de un país,
puesto que se establecen estándares mundiales que generan cambios estructurales en la economía, en los
procesos, en consecuencia en las personas de una sociedad. Estos cambios han hecho evolucionar el
mercado laboral de las organizaciones, en cuanto a forma de trabajo, contenido y estructuras de las
ocupaciones y por ende el perfil del trabajador. En este contexto, el factor clave en estos cambios es el
talento humano, quien elabora el producto o presta el servicio, y quien gestiona los procesos de una
organización. He aquí la importancia de la formación, capacitación o entrenamiento y la certificación de
sus competencias laborales, que permiten a las organizaciones contar con el capital humano calificado.
(INTECAP)

La respuesta a estas demandas de calificación laboral en los países ha sido la creación de


Institutos especializados en capacitación para el trabajo, que realizan su labor por delegación del Estado,
bajo la figura de entidades autónomas o descentralizadas, técnicas y no lucrativas. En Costa Rica es el
Instituto Nacional de Aprendizaje (INA); en El Salvador el Instituto Salvadoreño de Formación
Profesional (INSAFORP); en Guatemala el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad
(INTECAP); en Honduras el Instituto Nacional de Formación Profesional (INFOP); en Nicaragua el
Instituto Nacional Tecnológico (INATEC); y en Panamá el Instituto Nacional de Formación Profesional y
Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH).

Los Institutos ofrecen la modalidad de capacitación virtual, teniendo enlaces en sus portales para
los cursos en línea.

En cinco países los institutos son coordinados por los Ministerios o Secretarías de Trabajo, en
tanto que en Panamá es un Consejo Directivo integrado por: el Ministerio de Educación, Ministerio de
Trabajo y Desarrollo Laboral, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Comercio e Industrias,
representantes de los empleadores, de los trabajadores y de la Controlaría General de la República.

Un avance importante en la región para un Acuerdo Centroamericano de Capacitación para el


trabajo es que, tomando en cuenta la recomendación 195 de la conferencia general de la organización
Internacional del Trabajo, realizada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina
Internacional de Trabajo – OIT, el 1 de junio de 2004, cuando se refiere al Marco para el reconocimiento
y la certificación de la aptitudes profesionales, indica: “promover el desarrollo, la aplicación y el
financiamiento de un mecanismo transparente de evaluación, certificación y reconocimiento de las
aptitudes profesionales, incluidos el aprendizaje y la experiencia previos, cualquiera que sea el país en el
que se obtuvieren e independientemente de que se hubiesen adquirido de manera formal o no formal”, en
2004 los institutos de formación profesional de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
84 

Nicaragua, Panamá y República Dominicana, se organizaron en una Red de Instituciones de Formación


Profesional (REDIFP), con los siguientes objetivos:

• Trabajar de manera conjunta para establecer programas de cooperación e intercambio técnico.


• Crear vínculos de cooperación técnica y de formación profesional entre las instituciones.
• Intensificar el trabajo conjunto con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Centro
Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento de la Formación Profesional (CINTERFOR).

Esta ha sido una red de voluntades, donde las instituciones participan en la medida de sus
posibilidades e intereses, estableciendo relaciones caracterizadas por la solidaridad, flexibilidad y
horizontalidad. Desde su constitución la Red estableció las siguientes líneas estratégicas de trabajo:

• Tecnologías de la información y la comunicación aplicadas a la formación profesional;


• Homologación de normas técnicas de competencia laboral y desarrollos curriculares;
• Certificación de competencias laborales;
• Definición de indicadores para la toma de decisiones institucionales;
• Prospección de necesidades formativas

En el 2006 se elaboró el Programa Regional Centroamericano de Formación Ocupacional e


Inserción Laboral como una iniciativa del SICA y sus instituciones, la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI) a través del Proyecto de Formación Ocupacional e Inserción Laboral (FOIL), los
Ministerios de Trabajo, de Educación y los Institutos de Formación Profesional de los países que forman
parte de la Red Centroamericana de Institutos de Formación Profesional y la OIT, desarrollado por la
Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC).

El Plan presentó como objetivo la reducción de la pobreza reforzando la integración regional


como estrategia para vencer las restricciones al desarrollo económico y social de la región, aumentando la
inserción laboral en empleos dignos de las personas jóvenes y adultas en situación de vulnerabilidad. El
Plan estableció también que todas las acciones orientadas hacia la formación ocupacional se insertan en el
marco institucional de la Red de Institutos de Formación Profesional de Centroamérica y República
Dominicana. Red preexistente que garantiza la sostenibilidad de las acciones emprendidas.

Como parte de las acciones desarrolladas por la Red de Instituciones de Formación Profesional
con el apoyo del Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral (FOIL) AECID/CECC, en el
marco del proyecto regional “Homologación de Normas Técnicas de Competencia Laboral y Desarrollos
Curriculares”, se elaboraron normas regionales de competencia laboral para el establecimiento de
estándares mínimos de calidad de cara al desarrollo curricular de las ocupaciones normadas. Para la
elaboración de estas normas se diseñó una metodología regional con criterios internacionales. Las normas
elaboradas fueron:

• Albañil
• Auxiliar de albañil
• Bartender
• Camarero/a de piso
• Carpintero/a
• Cocinero/a
• Cultivador de plátanos
• Diseñador/a curricular
85 

• Electricista
• Evaluador/a de competencias laborales
• Facilitador/a de la formación profesional
• Ferralista
• Fontanero/a
• Guía de turismo
• Instalador y mantenedor de sistemas de generación eólica de baja tensión
• Instalador y mantenedor de sistemas fotovoltaicos
• Mesero/a
• Procesador/a de frutas y hortalizas
• Procesador/a de productos lácteos
• Productor/a en invernadero
• Productor/a orgánico/a
• Supervisor/a metodológico de la formación profesional

En el mes de junio de 2009 se realizó el curso de “Certificación de competencias laborales”,


resultado del cual se constituyó el Comité Técnico Regional para la Certificación de Competencias
Laborales, responsable de preparar una propuesta regional en certificación de competencias y establecer
los lineamientos generales para su desarrollo en los países de la región. Se elaboró el documento base
sobre la propuesta del modelo regional para la certificación de competencias y el proyecto para la
experimentación de la propuesta de modelo regional de evaluación y certificación de competencias
laborales.

En julio del mismo año se realizó una reunión técnica sobre la evolución, avances y desafíos de
las tecnologías de comunicación e información en instituciones de formación profesional y su aplicación a
la formación profesional. Los acuerdos alcanzados fueron: entregar el curso centroamericano de
formación de tutores virtuales a los Directores de los IFPs; llevar las normas técnicas que han sido
homologadas por la RED a la modalidad de cursos virtuales; elaborar una propuesta de estandarización
para la creación de departamentos de E-learning en los IFPs; homologar los contenidos de la oferta virtual
existente en la región; y, fortalecer la cooperación horizontal para la creación de perfiles de profesionales
de los institutos de formación.

El Programa de cooperación de la AECID para Centroamérica se ejecutó en el período 2005 –


2010. Actualmente se encuentra en desarrollo el proyecto “Fortalecimiento del Observatorio Laboral de
Centroamérica y República Dominicana, financiado por el Ministerio de Trabajo e Inmigración de España
para el período 2010 – 2013, con el objetivo de contribuir al mejoramiento del mercado de trabajo de
Centroamérica y República Dominicana, mejorando el conocimiento del mercado laboral de la región con
información actualizada y oportuna, que sirva de apoyo a los procesos de intermediación, las acciones de
capacitación y las políticas de empleo; y, por otro, consolidar una estructura regional que dé sustento a las
instancias regionales y nacionales en la toma de decisiones. La estrategia de dicho proyecto es:

• Garantizar la consolidación del Observatorio Regional como equipo de trabajo y unidad de


investigación y análisis de ámbito regional, al servicio de las instituciones centroamericanas.
• Fortalecer los Observatorios Nacionales del Mercado de Trabajo, mediante la consolidación de
los equipos de trabajo dentro de los organigramas institucionales de cada país y la capacitación de
su personal técnico.
• Consolidar la Red de Observatorios del Mercado Laboral, integrada por el Observatorio Regional
y los siete Observatorios Nacionales, estableciendo vínculos con la Red de Institutos de
Formación Profesional.
86 

• Apoyar los procesos de armonización de indicadores en Centroamérica y República Dominicana


y definir un sistema que combine la información cualitativa y cuantitativa.
• Establecer alianzas con centros de investigación, sector académico y agentes sociales.

En Centroamérica, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el


Desarrollo (AECID), se han creado dos redes: a) la Red de Institutos de Formación Profesional
(REDIFP); y b) la Red de Observatorios del Mercado Laboral, en ambas redes participan los seis países
centroamericanos y República Dominicana, realizando acciones enmarcadas principalmente en el ámbito
de la cooperación y con avances significativos en la homologación de normas técnicas de competencia
laboral y desarrollo curricular, así como en la certificación de competencias laborales.

b) Objetivo

Avanzar hacia una mayor profundización de la integración centroamericana es posible mediante


la suscripción de un acuerdo regional de Formación Profesional e Inserción Laboral que se constituya en
un componente de la futura política laboral centroamericana. Con este propósito se requiere que el
acuerdo regional establezca una primera fase de reconocimiento mutuo de la certificación de
competencias laborales entre los institutos de formación profesional de los países centroamericanos, para
que en una fase posterior se pueda establecer la certificación centroamericana de competencias laborales.

c) Acciones requeridas

• Concluir la homologación de normas técnicas de competencia laboral para su aplicación en los


Institutos de Formación Profesional

• Homologar las currícula de formación profesional que desarrollan los Institutos de Formación
Profesional

• Uniformar el formato de los Certificados de Competencia Laboral, emitidos por los Institutos de
Formación Profesional

• Reconocimiento mutuo de los Certificados de Competencia Laboral emitidos por los Institutos de
Formación Profesional

• Institucionalizar los programas de cooperación horizontal entre los Institutos de Formación


Profesional

d) Metodología de trabajo

• Crear una Comisión Técnica con la participación de los Institutos de Formación Profesional y
representantes de los Ministerios de Trabajo, apoyados por la SG-CECC, y con representación del
sector empresarial, para que preparen una propuesta de acuerdo centroamericano en materia de
formación profesional e inserción laboral.

• Convocar a una reunión del Consejo Intersectorial de Ministros de Educación y Ministros de Trabajo,
para que conozcan y en su caso aprueben la propuesta que les presente la Comisión Técnica.
87 

• Elevar a la aprobación del Consejo de Integración Social la propuesta aprobada por la reunión
intersectorial de Ministros, para que el CIS emita una Resolución poniendo en vigencia el Acuerdo
Centroamericano.

• Presentar el Acuerdo Centroamericano a la Cumbre de Presidentes del SICA, para que se reconozca
como un avance sustantivo del proceso de integración social y reciba al más alto nivel el respaldo
político para su implementación.

6. Reconversión de los puestos fronterizos entre los países centroamericanos

a) Antecedentes

El Protocolo de Tegucigalpa y el Protocolo de Guatemala establecen como meta de la integración


económica centroamericana la Unión Económica, lo que significa transitar por las etapas previas como la
zona de libre comercio, la unión aduanera y el mercado común.

El Protocolo de Guatemala, instrumento legal que rige el proceso de integración económica


centroamericana, en su artículo 1 señala que: “Los Estados Parte se comprometen a alcanzar de manera
voluntaria, gradual, complementaria y progresiva la Unión Económica Centroamericana cuyos avances
deberán de responder a las necesidades de los países que integran la región,…” En tanto que en la sección
tercera: Unión Aduanera Centroamericana, artículo 15 establece: “Los Estados Parte se comprometen a
constituir una Unión Aduanera entre sus territorios, con el propósito de dar libertad de tránsito a las
mercancías independientemente del origen de las mismas, previa nacionalización en alguno de los
Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países. Dicha Unión Aduanera se alcanzará
de manera gradual y progresiva, sobre la base de programas que se establecerán al efecto, aprobados por
consenso.”; artículo 16 “Para los fines del artículo anterior, los Estados Parte convienen en establecer un
Servicio Aduanero Común, que aplique procedimientos, sistemas administrativos y pautas uniformes.”

Para estos propósitos, la labor actual de las instituciones regionales es el perfeccionamiento de la


zona de libre comercio y el establecimiento de la unión aduanera, etapa esta última en la que se ha
propuesto la eliminación de los puestos fronterizos entre los países centroamericanos, a fin de hacer
efectiva la libre movilidad de bienes y servicios, independientemente de su origen, superando la etapa de
zona de libre comercio en la que solamente los bienes originarios de los países centroamericanos están
beneficiados por el libre comercio, en tanto que las mercancías provenientes de fuera de la región, al ser
nacionalizadas en alguno de los países, si se desea enviarlas a otro país centroamericano deberán cumplir
con los requisitos de importación y efectuar el pago de derechos arancelarios como si provinieran de un
tercer país.

Cumpliendo con lo establecido por el Protocolo de Guatemala, se han elaborado programas de


trabajo, inicialmente entre El Salvador y Guatemala, a los que luego se han sumado Honduras, Nicaragua
y Costa Rica. Los intentos por eliminar los puestos fronterizos han enfrentado dificultades para su
implementación, por lo que se han propuesto figuras previas como las aduanas integradas y aduanas
yuxtapuestas.

En los puestos fronterizos se realizan operaciones de diferentes entidades públicas como aduanas,
migración, hacienda, sanidad animal, sanidad vegetal y seguridad, a través de las cuales se controla el
88 

tránsito de personas, vehículos y mercancías de país a país, adicionalmente, se desarrollan múltiples


actividades económicas como cambio de moneda, venta de productos de diferente naturaleza, trámites
aduaneros y migratorios, venta de alimentos, alojamientos y también hay cuadrillas de trabajadores que
ayudan a los transportistas cuando deben de pasar una revisión física de mercancías para la que deben
descargar y cargar nuevamente los contenedores. Estas actividades generan empleo para los pobladores de
las zonas aledañas a las fronteras de ambos países, ya que los puestos fronterizos tienen instalaciones en
las que operan las entidades antes descritas, tanto del lado de un país como del otro.

Cuando se ha intentado implementar los acuerdos de unión aduanera, como el de aduanas


integradas, que consiste en sustituir la actual forma de trabajo de aduanas separadas por la unificación de
los funcionarios de ambos países en el lado de un solo país, eligiendo para esto el que cuente con la mejor
infraestructura, servicios y ubicación, los pobladores del país del cual desaparece el funcionamiento de las
dependencias públicas, han realizado protestas por considerar que perderán su fuente de ingresos,
organizándose para realizar bloqueos y manifestaciones en contra de la disposición.

Atender las demandas de los pobladores y cumplir con los compromisos establecidos en el
proceso de integración económica, específicamente para el establecimiento de la unión aduanera, puede
hacerse con la reconversión de los puestos fronterizos aprovechando la infraestructura actual y
desarrollando nueva infraestructura para que se realicen actividades económicas que generen empleo,
prestando servicios a los viajeros que pasan por las fronteras.

b) Justificación

La etapa de unión aduanera en un proceso de integración económica es la culminación de la


liberalización del intercambio comercial, ya que se construye un espacio aduanero único entre los países
que forman parte del acuerdo, en el que se realiza el libre comercio de bienes originarios e importados,
aplicando los controles y requisitos de importación a las mercancías provenientes de terceros países en las
aduanas periféricas y desapareciendo los controles aduaneros en los puestos fronterizos internos.

Esta liberalización del comercio deberá tener como resultado el incremento del intercambio entre
las partes, la reducción de los costos de transporte de mercancías, la diversificación de la oferta y
reducción de precios para los consumidores y el incremento en la recaudación tributaria generada por los
impuestos internos con el aumento de la actividad comercial y productiva.

Pero también pueden producirse externalidades negativas con la eliminación de los controles
fronterizos, afectando a pobladores que realizan actividades productivas relacionadas con la existencia de
los puestos en frontera y los tiempos de permanencia para la realización de trámites y cumplimiento de
requisitos, tanto de viajeros como de transportistas.

Entre los países centroamericanos existen 14 puestos fronterizos, lo que significa 28 puestos de
control, distribuidos de la siguiente manera:

Entre Guatemala y El Salvador:

1. Pedro de Alvarado – La Hachadura


2. Valle Nuevo – Las Chinamas
3. San Cristóbal – San Cristóbal
4. La Ermita - Anguiatú
89 

Entre Guatemala y Honduras

1. Agua Caliente – Agua Caliente


2. El Florido – El Florido
3. Corinto - Corinto

Entre El Salvador y Honduras

1. El Poy – El Poy
2. El Amatillo – El Amatillo
Entre Honduras y Nicaragua

1. El Guasaule – El Guasaule
2. La Fraternidad – El Espino
3. Las Manos – Las Manos

Entre Nicaragua y Costa Rica

1. Samoa – Peñas Blancas

Entre Costa Rica y Panamá

1. Paso Canoas – Paso Canoas

De los 14 puestos fronterizos, El Florido, Corinto y las Manos son los que tienen un menor
desarrollo de infraestructura, sus instalaciones son construcciones sencillas y el flujo de personas y
vehículos, tanto particulares como de carga, es menor con relación al resto de puestos fronterizos.

La eliminación de estos 28 puestos de control afectaría también a los funcionarios de las


entidades gubernamentales que laboran en ellos, ya que perderían sus puestos de trabajo en caso no fueran
trasladados a realizar otras funciones dentro de las instituciones.

La labor de los controles fronterizos intrarregionales ha venido en aumento desde la suscripción


del Tratado General de Integración Económica Centroamericana en 1960, observándose un crecimiento
sostenido que ha tenido el comercio entre los países centroamericanos de 1960 a 2010, particularmente de
1995 a 2008, que pasó de US $1,543 millones a US $ 6,461 millones, sufriendo una contracción ante la
crisis de finales de 2008 que redujo el intercambio comercial a US $5,902 millones en el 2010

Casi la totalidad de este comercio se realiza por la vía terrestre, por lo que transita por al menos
dos de los puestos fronterizos, pero puede llegar a hacerlo, cuando se trasladan mercancías de Guatemala
a Costa Rica o viceversa, hasta por cinco puestos fronterizos o sea que debe realizar trámites y cuando
corresponde revisiones, en diez diferentes controles de ingreso y salida en frontera.

Recientemente se aprobó un acuerdo en materia de cabotaje marítimo entre los países


centroamericanos, que incluye a Panamá, para el transporte de mercancías, que al iniciar operaciones
podría reducir de forma sustantiva el tránsito comercial por vía terrestre.

El tema del cabotaje marítimo es una justificación adicional a la importancia de generar un bien
público regional como es la reconversión de los puestos fronterizos entre los países centroamericanos.
90 

c) Objetivo

Suscribir un acuerdo regional para la reconversión de los puestos fronterizos entre los países
centroamericanos, que aproveche las infraestructura actual y beneficie a las personas que obtienen
ingresos de actividades realizadas en relación con la existencia de administraciones aduaneras para el
control del tránsito comercial terrestre, que serían afectadas por el cumplimiento de los dispuesto en el
proceso de unión aduanera de supresión de los mismos, así como por la posible reducción del tránsito
comercial provocada por el acuerdo de cabotaje marítimo entre los países centroamericanos.

d) Acciones

• Aprovechar las instalaciones de los administraciones aduaneras en los puestos fronterizos para
establecer oficinas de información turística que proporcionen servicios de orientación sobre sitios
turísticos del país, tours, servicios de guías, rutas y distancias, hoteles, centros recreativos y cambio
de moneda.

• Promover la creación de zonas francas, similares a las que existen en los aeropuertos, en las que
además de tiendas y comercios, se habiliten servicios de alimentación, bancos, alquiler de vehículos y
otros.

• Instalar puestos de salud para atención de viajeros y pobladores de las zonas aledañas.

• Instalar lectores para tarjetas electrónicas que portarán los transportistas, con la información de los
manifiestos de carga, para mantener el registro estadístico del tránsito vehicular y el comercio.

e) Metodología

Crear una Comisión técnica con representantes de los países, integrada por funcionarios de los
Ministerios de Economía o Comercio Exterior, Finanzas Públicas o Hacienda, Gobernación, Salud y
Direcciones de Migración, para evaluar los aspectos legales, estadísticos y la viabilidad financiera del
proyecto de reconversión de los puestos fronterizos, así como la debida coordinación con las instituciones
regionales que atienden la implementación de los acuerdos de unión aduanera y las responsables de la
integración social centroamericana.
91 

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Siendo indudable que el tema económico/comercial ha sido tradicionalmente el motor de la integración


centroamericana, el incremento de las relaciones económicas perdería su razón de ser si no se tradujera en
mayor bienestar para las personas. Por ello, la incorporación del tema social en los documentos jurídicos
y tratados del proceso de integración centroamericana rescató el objetivo fundamental de la integración
para países en desarrollo, como es, mejorar la calidad de vida de sus pobladores. Sin embargo, en el
proceso se presentaron muy distintas visiones que no han facilitado el paso al ámbito de la acción.

Al evaluar los avances a la fecha en materia de integración social en Centroamérica, es notorio el


desarrollo de la institucionalidad y la ejecución de un importante componente de programas financiados
con recursos de la cooperación internacional, sin embargo las brechas en desarrollo social entre los países
centroamericanos siguen siendo muy grandes, particularmente entre Costa Rica y Panamá con el resto de
países. Las principales acciones en el ámbito social tienen carácter nacional.

Con relación al aspecto institucional, debido a que la temática de la integración social es amplia y
compleja, se han creado diferentes foros e instituciones para su atención, por lo que existen secretarías
específicas para educación y cultura, salud, agua y saneamiento, temas laborales y de la mujer,
adicionales a la Secretaría de Integración Social, lo que en algunos casos genera dispersión y dificulta la
coordinación y complementariedad del trabajo que cada una de ellas desarrolla. Por otra parte, distribuye
los escasos recursos con los que cuentan las instituciones regionales, debilitando aún más su capacidad
para desarrollar sus actividades con eficiencia y eficacia. A pesar de las dificultades que afrontan las
instituciones regionales para ejecutar de mejor manera sus labores, son los canales más adecuados para
implementar programas regionales de cooperación, ya que trabajan directamente con los foros de decisión
política y conocen los mecanismos adecuados para elevar a conocimiento de los órganos regionales las
propuestas de programas y actividades, facilitando su aprobación.

Por otra parte, el logro de los objetivos en la integración social se ha dificultado por la
heterogeneidad del Consejo de Integración Social (CIS), que está conformado por funcionarios de
diferentes niveles y no solamente por Ministros como lo establece el TISCA, a lo que se suma el que a sus
reuniones no asisten siempre todos los titulares. Las limitantes financieras y los conflictos históricos
también han impedido la consecución de las metas, pues han dificultado tanto la óptima operación de las
instituciones vinculadas al Sistema de Integración en su componente social, como la implementación de
acciones de política pública de carácter regional.

Para avanzar en la integración social, se considera indispensable contar con información precisa y
actualizada sobre la problemática social de los países, lo que ha sido otro compromiso reiterado en los
diferentes instrumentos jurídicos de la integración social y en las resoluciones y mandatos de sus distintos
foros ministeriales. Sin embargo, a la fecha Centroamérica no cuenta con un sistema de monitoreo del
comportamiento de los indicadores sociales, que provea información precisa y actualizada de todos y cada
uno de los países del SICA, así como de los diferente programas y actividades regionales para la
integración social centroamericana, que permita la toma de decisiones acertadas y facilite conocer los
avances y resultados de la actividad desarrollada por la institucionalidad del SICA. Se espera que el
Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES), cubra esa falencia del proceso de
integración social, por lo cual se recomienda ampliamente impulsar su desarrollo.

Un factor determinante para la realización de actividades a favor del desarrollo social de la


región ha sido la cooperación internacional, que ha proporcionado montos sustantivos de recursos para la
92 

ejecución de programas en temas de salud, educación, vivienda, saneamiento, nutrición, vulnerabilidad y


desarrollo institucional. Sin embargo, es necesaria una mayor y mejor articulación con las instancias
nacionales y regionales para que se genere una apropiación de los programas que garantice su continuidad
y sostenibilidad, evitando que los resultados y avances se diluyan cuando la cooperación finaliza.

Derivado del análisis situacional del proceso de integración social se identifica que, para lograr
sus objetivos obteniendo resultados visibles y concretos, se puede optar por la generación de bienes
públicos regionales que contribuyan a solucionar los problemas de pobreza, nutrición, baja escolaridad y
falta de vivienda, particularmente para sectores poblacionales vulnerables como mujeres, niños,
poblaciones rurales y comunidades indígenas.

Una justificación adicional para ello es el que la integración centroamericana ha impulsado un


mercado regional para bienes y servicios, así como para las inversiones, que ha crecido gracias a los
acuerdos de liberalización comercial y a las facilidades para el movimiento de capitales que el proceso ha
generado, por lo que un bien público regional que complemente este avance sería el desarrollo de un
mercado laboral a nivel regional, que proporcione oportunidades de empleo a los centroamericanos, en el
conjunto de países, independientemente de su nacionalidad.
93 

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97 

ANEXOS

ANEXO 1
COMPROMISOS EN MATERIA SOCIAL DE LA ALIANZA PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE

Inversión en la Persona Humana

Nos comprometemos a colocar a la persona humana en el núcleo de la Alianza para el Desarrollo


Sostenible, en un marco de equidad, solidaridad e igualdad de oportunidades y de plena participación en la
sociedad. Es parte de este compromiso asegurar el acceso de toda la población a los servicios sociales
fundamentales, cuya calidad deberá ser progresivamente mejorada.

Instruimos a nuestros Gabinetes Sociales para que procedan inmediatamente a organizar, con la
coordinación de la Comisión Regional de Asuntos Sociales, una reunión para discutir y elaborar los
lineamientos generales que permitan, en el corto plazo, establecer las bases para un política social para la
región la cual una vez concluida deberá ser elevada a la más próxima Reunión de Presidentes
Centroamericanos.

Tratado de Integración Social

En concordancia con el compromiso anterior y lo acordado en nuestra XV Reunión, continuamos apoyando


el más amplio proceso de consultas para la formulación del Tratado de Integración social Centroamericana,
el cual será preparado y presentado, tomando en cuenta las opiniones de los diversos sectores, por la
Comisión Regional de Asuntos Sociales, por los canales correspondientes del Sistema de la Integración
Centroamericana, en ocasión de la próxima Reunión de Presidentes Centroamericanos.

Superación de la Pobreza

Nos comprometemos a emprender programas de desarrollo que aumenten el impacto real de las acciones de
combate a la pobreza, de forma tal que, en el mediano y largo plazo, se facilite la superación de sus factores
estructurales y se asegure una inversión social de acuerdo con lo previsto en la Alianza para el Desarrollo
Sostenible.

Instruimos a los Gabinetes Sociales para que, en coordinación con la Comisión Regional de
Asuntos Sociales, presenten un plan y programa sobre la realización técnica y financiera de éste
compromiso.

Hacemos un llamado a las instituciones financieras internacionales para que se sumen a este
esfuerzo centroamericano y apoyen, entre otros, el Programa centroamericano de Inversión Social contra
la pobreza.

Fortaleceremos los mecanismos de combate a la pobreza, basados en los criterios de


subsidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad y autogestión, dando prioridad a la formación y apoyo a
las estructuras municipales responsables de la organización y participación comunitaria.
98 

Acciones contra la Discriminación

Nos comprometemos a continuar impulsando la eliminación, en la sociedad centroamericana de todas


aquellas acciones que puedan propiciar la discriminación por razones de género, etnia, nacionalidad, edad,
enfermedad, creencia religiosa y política.

A este respecto, reiteramos nuestro compromiso para que se establezcan las condiciones necesarias para que
cualquier forma de discriminación tienda a eliminarse por completo en nuestras sociedades.

Educación y Salud

Nos comprometemos a impulsar prioritariamente la educación y la salud de los pueblos centroamericanos,


como activos fundamentales del desarrollo sostenible de la región, a tal efecto, instruimos, por una parte, a
los Ministros de Educación para que pongan en práctica los proyectos de carácter regional que han aprobado
en el seno de la XIV Reunión Ordinaria de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC);
y por otra parte, al Consejo de Ministros de Salud (COMICSA) a que impulse la pronta aplicación de los
principios, áreas, componentes y objetivos de la Iniciativa de Salud en Centroamérica, en su fase III, en el
contexto de la Alianza para el Desarrollo Sostenible. Ratificamos nuestra adhesión al contenido del
compromiso de Nariño adoptado en la Segunda Reunión Americana Sobre Infancia y Política Social.

Seguridad Alimentaria y Nutricional

Nos proponemos garantizar al pueblo centroamericano; el efectivo funcionamiento de un sistema de


seguridad alimentaria y nutricional de acuerdo a las características y modalidades de cada país.

Para tal fin, instruimos a los Gabinetes Económicos y Sociales para que identifiquen y apoyen
medidas que hagan factible nuestro compromiso.

Instamos al sector privado centroamericano para que participe activamente en el logro de la


seguridad alimentaria y nutricional de la población, mediante la aplicación de normas que garanticen
calidad, peso y medidas, así como la protección biológica, toxicológica y nutricional de los alimentos.

Familia y Desarrollo Sostenible

Nos comprometemos a articular las políticas económicas con las sociales y culturales de forma tal que, con
un enfoque integral, se promueva a la familia como eje alrededor del cual se potencialicen las políticas
públicas y se dirijan los programas derivados de ellas.

Encomendamos al Foro de Gabinetes Sociales, con el apoyo de la Secretaría Técnica de la


Comisión Regional de Asuntos Sociales (ST-CRAS) para que, en consulta con los Coordinadores
Nacionales, proceda a realizar una evaluación cualitativa de los avances logrados en seguimiento al
compromiso de la Cumbre Social de Tegucigalpa (Diciembre 1991) e informe de sus resultados en un
plazo no mayor de ciento veinte días. El informe a presentar deberá incluir recomendaciones que permitan
avanzar en el cumplimiento de las metas definidas en los Planes Nacionales de Acción y su adecuación
con la Alianza para el Desarrollo Sostenible.

Reiteramos nuestro irrestricto compromiso con los acuerdos suscritos en la Cumbre Mundial en favor de
la Infancia, y con el establecimiento de mecanismos pertinentes destinados a la adecuación de la
99 

legislación interna de los países a la Convención sobre los Derechos del Niño, en el marco del desarrollo
humano sostenible.

Integración de la Mujer al Desarrollo

Continuaremos impulsando la plena igualdad entre el hombre y la mujer y acrecentar el aporte de la mujer al
progreso y desarrollo social. Asimismo, promoveremos políticas destinadas a la eliminación de los
obstáculos que impiden dicha igualdad e impulsar así la plena participación de la mujer en el mejoramiento
de la sociedad y en el proceso de toma de decisiones.

Mecanismos de Seguimiento

Nos comprometemos a dar un particular seguimiento a los compromisos en materia social e instruimos a la
Comisión Regional de Asuntos Sociales para que, en un plazo de seis meses presente a nuestra
consideración un mecanismo que permita el fortalecimiento de los sistemas de información social, tanto a
nivel nacional como regional.

Fuente: SISCA (Secretaría de la Integración Social Centroamericana) (2009a) Alianza para el Desarrollo Sostenible de
Centroamérica (ALIDES).
100 

ANEXO 2
REQUISITOS PARA OBTENER LA RESIDENCIA TEMPORAL Y PERMANENTE EN
GUATEMALA

A) Requisitos para obtener la residencia temporal

Se les considera residentes temporales a los extranjeros que se les autorice permanencia en el país
por el período de dos años, con el fin de dedicarse a cualquier actividad lícita en forma temporal. La
permanencia podrá prorrogarse por períodos iguales al indicado. Los residentes temporales pueden
realizar trabajo remunerado o inversión con capital producto de actividades lícitas en Guatemala.

Adjuntar los siguientes requisites

• Una fotografía reciente.


• Pasaporte original y fotocopia completa legalizada.
• Certificación de validez y vigencia del pasaporte emitido por la embajada o consulado de su país,
acreditados ante el Gobierno de Guatemala (con sus pases de ley) o certificación de partida de
nacimiento para personas de países con los que Guatemala no tenga relaciones diplomáticas.
• Constancia de carencia de antecedentes penales del país donde ha residido los últimos cinco años a
esta solicitud (con pases de ley). Si dicho país no extiende documento similar, deberá presentar
certificado de negativa de emisión del documento y declaración jurada de Carencia de Antecedentes
Penales y presentar los de Guatemala.
• Acta Notarial de Declaración Jurada de constitución de garante guatemalteco, persona individual o
jurídica y acreditar solvencia económica del mismo.

Cuando el garante es una PERSONA INDIVIDUAL, debe presentar:


o Fotocopias legalizadas de las declaraciones fiscales (IVA-ISR) del último período
impositivo.
o Fotocopia legalizada del carné del Número de Identificación Tributaria (NIT)
o Constancia laboral y de ingresos en hoja membretada de contador o patrono, en su caso.
o Fotocopia completa legalizada de la Cédula de Vecindad del garante.
o Indicar a qué actividad económica se va a dedicar en Guatemala.

Cuando el Garante es una PERSONA JURÍDICA, debe presentar:


o Estados Financieros (balance general y estados de resultados) salvo los que presentan
resoluciones del Ministerio de Economía (autenticada) constancia de pertenecer a una
gremial en original y reciente.
o Fotocopia legalizada de la Patente de Sociedad y Empresa.
o Fotocopia legalizada del documento de identificación del representante legal.
o Fotocopia legalizada del Nombramiento vigente del representante legal o del Testimonio
del Mandato debidamente registrado.
o Carta Oferta de Trabajo o Carta de Trabajo, posteriormente presentar permiso de trabajo
expedido por el Ministerio de Trabajo.
101 

o En caso de no trabajar en relación de dependencia, la persona solicitante debe demostrar


documentalmente a qué se va dedicar en Guatemala.
o Ciudadanos de países con los que Guatemala no sostenga relaciones diplomáticas, el
departamento Jurídico solicita Acta Notarial de Declaración Jurada acreditando la validez
y vigencia del pasaporte y los antecedentes penales o similares del país de origen.

Instituciones Internacionales y/o Nacionales:


o Fotocopia legalizada del documento que acredite la Representación de la Entidad
Garante, que demuestre la actividad de la institución y los estatutos de la misma.
o Fotocopia legalizada del nombramiento del Representante Legal de la Entidad Garante.
o Fotocopia legalizada del documento de identificación del representante legal de la
Entidad Garante
o Estados financieros (Balance General y Estado de Resultados)
o Declaraciones Fiscales (IVA-ISR recientes)
o Estado de cuentas bancarias de los tres últimos meses en original, con firma y sello del
jefe de la agencia bancaria.

Cuando el usuario ha completado los requisitos documentales, el procedimiento es el siguiente:


o El usuario ingresa el expediente.
o La persona de ventanilla revisa que el expediente cumpla con los requisitos que
especifica el formulario.
o Si el expediente cumple, se traslada al encargado de archivo.
o El jefe de archivo asigna el expediente a un analista.
o El analista revisa el expediente.
1. Si tiene previo el analista redacta el previo.
2. Después lo regresa al archivo en espera que el usuario pregunte por el expediente.
3. Luego se notifica al usuario de los previos.
4. El encargado de archivo asigna nuevamente el expediente al analista.
5. Si los previos se cumplen de forma correcta se emite resolución.
6. Se notifica al interesado de la resolución.
7. Se emite recibo para que el usuario pague en el banco.
8. Se entrega al interesado la hoja que contiene la residencia temporal.

Vigencia de la residencia temporal: dos años


Costo de la residencia temporal: US$ 300.00

B) Requisitos para obtener la residencia permanente

Se consideran residentes permanentes a los Extranjeros que previo cumplimientos de los


requisitos de la ley constituyan su domicilio en Guatemala.

Podrán optar a la categoría de residentes permanentes:


• Pensionados o rentistas
• Inversionistas
102 

• Cónyuge (con un año como mínimo de matrimonio) e hijos menores de edad o solteros.
• El cónyuge, hijos menores de edad, padres de los extranjeros nacionalizados, cuando a aquellos no les
corresponda la nacionalidad guatemalteca de conformidad con la Constitución Política de la
República de Guatemala.
• Residentes Temporales
• Residentes Temporales Religiosos
• Personas que calificadamente demuestren actuaciones destacadas en los campos de la ciencia,
tecnología, las artes y el deporte.

Perderán la condición de Residente Permanente, los extranjeros que se ausenten del territorio
nacional por más de un año, sin solicitar el permiso a la Subdirección de Operaciones de Extranjería de la
Dirección General de Migración.

Adjuntar los siguientes requisitos para residentes permanentes

• Una fotografía reciente de estudio.


• Pasaporte original y fotocopia completa legalizada.
• Certificación de validez y vigencia de pasaporte emitido por la embajada o consulado de su país
acreditados ante el Gobierno de Guatemala (con sus pases de ley) o certificación de partida de
nacimiento para personas de países con los que Guatemala no tenga relaciones diplomáticas.
• Constancia de carencia de antecedentes penales del país donde ha residido los últimos cinco años
anteriores a esta solicitud (con pases de ley). Si dicho país no extiende documento similar, deberá
presentar certificado de negativa de emisión del documento y declaración jurada de Carencia de
Antecedentes Penales y presentar los de Guatemala.
• Acta Notarial de Declaración Jurada de constitución de garante guatemalteco, persona individual o
jurídica.
• Copia de la Resolución en la que se le otorgó la Residencia Temporal o Constancia de Estatus
Migratorio.
• Si la Residencia Temporal fue condicionada, haber cumplido con la condición impuesta.

Cuando el garante es una PERSONA INDIVIDUAL, debe presentar:

o Fotocopias legalizadas de las declaraciones fiscales (IVA-ISR) del último periodo


impositivo
o Fotocopia legalizada del carné del Número de Identificación Tributaria (NIT).
o Constancia laboral y de ingresos.
o Fotocopia completa legalizada de la Cédula de Vecindad.

Cuando el garante es una PERSONA JURÍDICA, debe presentar:

o Estados Financieros (balance general y estados de resultados) salvo los que presentan
resoluciones del Ministerio de Economía (si es copia legalizada) o constancia reciente y
original de pertenecer a una gremial.
o Fotocopia legalizada de la Patente de Sociedad y Empresa.
o Fotocopia legalizada del documento de identificación del Representante Legal
103 

o Fotocopia legalizada del Nombramiento vigente del Representante Legal o del


Testimonio del Mandato General debidamente registrado.
o Carta de Oferta de Trabajo o Carta de Trabajo, posteriormente presentar permiso
extendido por el Ministerio de Trabajo.

Instituciones Internacionales y/o Nacionales:

o Fotocopia legalizada del documento que acredite la Representación de la Entidad


Garante, que demuestre la actividad de la institución y los estatutos de la misma.
o Fotocopia legalizada del nombramiento vigente del Representante Legal de la Entidad
Garante.
o Fotocopia legalizada del documento de identificación del Representante Legal de la
Entidad Garante.
o Estados financieros (Balance General y Estado de Resultados).
o Declaraciones Fiscales (IVA-ISR recientes).
o Estado de cuentas bancarias de los tres últimos meses en original, con firma y sello del
jefe de la agencia bancaria.

Para la residencia permanente, luego de recibir la notificación de la resolución, los pasos a seguir son los
siguientes:

Procedimiento administrativo para la inscripción y registro de residentes permanentes en la


unidad de emisión de visas para residentes permanentes de la Dirección General de Migración.

1. El día y hora señalada para la entrevista (inscripción), se consignan los datos correspondientes en el
certificado de inscripción (en las dos hojas rosadas), que el propio interesado proporciona y corrobora
dejando al final la firma e impresión digital;
2. Se emite orden de pago, al interesado, por la cantidad que corresponda de acuerdo a la categoría de
residencia permanente que se haya otorgado;
3. Efectuado el pago por el titular de la residencia permanente, la copia verde del recibo y la orden de
pago, se incorporan al expediente;
4. Se revisa el expediente de residencia permanente y los datos consignados en el certificado de
inscripción;
5. Se asigna número de partida, folio y libro que corresponde para el registro de la residencia
permanente otorgada;
6. El expediente se traslada a la Subdirección de Operaciones de Extranjería para la autorización del
certificado de Inscripción (2 hojas, original y copia al interesado);
7. Se registra en el sistema de inscripción efectuada de residencia permanente en el fólder “Índice de
Inscripción” con la siguiente información:
o Nombre completo;
o Fecha de nacimiento;
o Nacionalidad;
o Libro;
o Número de partida y folio;
104 

o Fecha de Inscripción;
o Número de Resolución;
o Actividad;
o Categoría;
o Número de Expediente;
o Edad;
o Pago de residencia:
ƒ Fecha,
ƒ Cantidad,
ƒ Número de recibo;
o Cuota de Extranjería:
ƒ Sí
ƒ No
8. Se entrega el Certificado de Inscripción al Interesado y la segunda hoja “Original” se agrega en su
orden correlativo al libro que corresponde para registro físico;
9. El expediente se traslada al archivo como trámite concluido.

Al obtener el Certificado de Inscripción de Residencia Permanente

1. Tomar dos copias del certificado de inscripción y autenticarlas con un Notario.


2. Ir al RENAP (Registro Nacional de Personas) para inscripción como Extranjero Domiciliado y
obtención del Documento Personal de identificación.
3. Después del trámite en el RENAP, debe ir a Subdirección de Operaciones de Extranjería para sello de
residencia en pasaporte. Se debe llevar:
- Pasaporte original y fotocopia de la hoja de datos que contiene foto.
- Documento Personal de Identificación, original y fotocopia completa.
- Certificado de extranjero domiciliado y fotocopia (Registro Nacional de las Personas –
RENAP-).
- Certificado de Inscripción de Residente Permanente original y fotocopia.
- Original y copia de la resolución con la que se concede la residencia permanente.
- Fotocopia del recibo de pago de la residencia permanente (a excepción de pensionados y
rentistas).
- Pago de US$40.00 (para los ciudadanos de países que pagan cuota anual de extranjería).

Habiendo cumplido estos pasos, se estampa en el pasaporte del usuario el sello de residente y concluye el
trámite necesario para obtener el estatus de Residente Permanente.

Vigencia de la residencia permanente: cinco años renovables por períodos iguales.


Costo de la residencia permanente: US$500.00. Cuota de extranjería US$40.00

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