RESUMEN DERECHO ADMINISTRATIVO

BOLILLA I:
1. Conceptos fundamentales de la Teoría del Estado. Elementos y funciones.
Teorías. Estado y Gobierno.
2. La Administración Pública. Concepto. Funciones. Delimitación. Historia y
Derecho de la Administración Pública. Estado de Policía y Estado de Derecho.
El Estado de Derecho: distintas versiones; evolución. Estado liberal,
intervencionista, de bienestar, regulador, subsidiario. Evolución en nuestro
país y en el derecho comparado. Su influencia en el Derecho Administrativo y
en la Administración Pública.
3. Presupuestos jurídico y político del Derecho Administrativo: análisis,
evolución.
4. Derecho Administrativo. Concepto. Ámbito. Sus rasgos definitorios y
peculiaridades. La ecuación Derecho Administrativo - Administración Pública.
Relaciones del Derecho Administrativo. El Código Civil y Comercial y su
relación con el derecho administrativo. La Ciencia de la Administración.

CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DEL ESTADO. ELEMENTOS Y FUNCIONES.

TEORÍAS. ESTADO Y GOBIERNO.

ESTADO: el Estado es una institución que se configura como una comunidad organizada con fines superiores
y permanentes.
La institucionalización del Estado constituye la culminación de un proceso que se inicia en las principales
ciudades italianas durante el siglo XV. Allí aparece la expresión organización jurídico- política de la comunidad
que procura el bien común y su forma de gobierno. El Estado es la sociedad políticamente organizada. No
puede haber sociedad sin organización política, de manera que entre Estado y sociedad no existe ninguna
separación real.
El Estado constituye una asociación política natural y necesaria para la perfección del hombre en búsqueda de
un bien general común para todos. La característica esencial que distingue al Estado la otras comunidades es
la concepción aristotélica en su “autarquía o autosuficiencia”, en el estado de que se haya integrado de tal
forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realización de sus fines.
El E es una persona jurídica. Nace de una decisión de los órganos competentes que crean un ente. El E
como PJ, es una “ficción”.
Se los puede distinguir de distintos puntos de vista:
 Material es el pueblo organizado jurídicamente, dentro de un territorio fijo y bajo el imperio de una
ley cuyo fin es el interés común.
 Formal es una persona jurídica diferente de los individuos que la forman, que actúa a través de
instituciones creadas dentro de un ordenamiento.

A su vez, el Estado puede actuar como:

 Persona de derecho privado cuando trata con particulares en un mismo plano de igualdad (Ej: vender
inmuebles de su propiedad).
 Persona de derecho público: cuando aplica su poder publico para regular la actividad de los
individuos (Ej: otorgar una concesión).
Cassagne:
El Estado, en el orden de la realidad, aparece como un régimen en cuyo marco un conjunto de agentes realiza
repartos de ventajas o desventajas a los ciudadanos. Desde este punto de vista, el Estado es una institución
que se configura como una comunidad organizada con fines superiores y permanentes.
En la dimensión normativa, el Estado se concibe como una persona jurídica que reviste de juridicidad positiva
a la realidad que exhibe en el orden existencial y que se traduce en su reconocimiento como sujeto de
derecho, es decir como un ente susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones, actuar en juicio como
actor o demandado, etc.
En el Estado Federal, que es el principal ente que la CN ha personificado, se integran los órganos
fundamentales en que se divide el ejercicio del poder (Legislativo, Ejecutivo, Judicial) y las entidades
descentralizadas que actúan en la órbita del Ejecutivo, así como otros órganos autónomos creados por la CN
para el cumplimiento de fines específicos (Defensor del Pueblo y Auditoría Gral de la Nación).
El estado, también puede ser concebido como un Estado de Derecho cuando impera el sistema de división de
funciones e independencia de poderes, garantizando así los derechos fundamentales de libertad y propiedad
de los ciudadanos o bien, como un Estado de Justicia, en el que, además de la defensa de estos derechos,
ejerce funciones tendientes a realizar los criterios de justicia en las distintas especies, incluso la llamada
justicia social.
SI bien la forma política que asume el Estado Argentino es la correspondiente a una democracia
representativa, republicana y federal, la fórmula “Estado democrático” refleja solo un aspecto del Estado
vinculado más con el Derecho Político y Constitucional que con el derecho Administrativo, que se ocupa
fundamentalmente de la organización de la Administración Pública y de la actividad materialmente
administrativa o regida por el Derecho Público.
El Estado es una sociedad políticamente organizada, y no puede haber sociedad sin organización, de modo
que entre Estado y Sociedad no hay separación.
Marienhoff:
La existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las necesidades del grupo
social (individuos) que lo integra.

ELEMENTOS del Estado: se compone de

 Población
 Territorio
 Poder o imperium: es la fuerza que tiene el Estado para llevar a cabo sus objetos sociales. El poder
puede ejercerse por ejemplo a través de una orden emanada de un órgano competente.

El poder es la capacidad de mando o facultad para mandar e imponer decisiones. Cuando esa aptitud se
aplica a la conducción de los destinos de una Nación, estamos ante el llamado poder político; y es político
porque es el producto de la organización política de una comunidad.

La clave del éxito recae en la concepción que se tenga de poder y en el modo o intensidad con que lo ejerza.

En la democracia el poder recae en la población, cuyo pueblo se lo transfiere a aquellos en préstamo y

temporariamente, para que conduzcan los destinos de la República.

Una vez que el gobernante ha entendido que no es el titular del poder, debe ser lo suficientemente hábil para
ejercerlo en su justa medida. En la CN se determinan los límites del accionar de un gobernante, allí se
señalan sus atribuciones y obligaciones. Es fundamental que los gobernantes ejerzan el poder de la manera
más firme y enérgica posible, señalando rumbos y tomando decisiones para satisfacer el interés de la
sociedad.

Profesor:
Poder = “querer (Acto volitivo con el que deseo algo) con eficacia”.

Poder = suma de voluntad y medios para concretar lo que esa voluntad desea.
Marienhoff: La experiencia universal demuestra que para lograr tal satisfacción es indispensable, en último
término, la coacción. Esto se logra mediante el imperium poder del Estado, que se hace efectivo en
cualquiera de los órdenes donde éste desenvuelve su actividad.

 Gobierno: es un conjunto de órganos que ejercen el poder para cumplir las funciones del Estado. Es
reflejo de la organización política de la Nación.

Marienhoff (diferencia Estado y Gobierno)

Antes la noción de "gobierno" difería de la actual. En un principio, las funciones estatales no se hallaban
divididas, como hoy, y atribuidas a órganos distintos; todas ellas estaban reunidas. En esa etapa la idea de
"gobierno" comprendía la actividad total del Estado.
Posteriormente, a medida que avanzaba el proceso de evolución del Estado, fue produciéndose la paulatina
separación de esas funciones. La justicia fue la primera en separarse; luego ocurrió lo mismo con la
legislación. De esa forma la actividad "ejecutiva" quedó separada del conjunto originario.
El "gobierno" (expresión final de "poder") no sólo está constituido por el órgano ejecutivo, sino también por el
legislativo y el judicial. Así como el "poder" del Estado es único, aunque distribuido en funciones, así también el
"gobierno" es único, aunque -en lo atinente a su ejercicio- está distribuido entre los tres órganos esenciales del
Estado: ejecutivo, legislativo y judicial . El "gobierno" lo constituyen esos tres órganos, poniéndolo de
manifiesto cada uno de ellos en su esfera de competencia.
Si bien antaño la idea de "gobierno" comprendía la actividad total del Estado, porque en aquel entonces aún no
se había producido la división de funciones con asignación de ellas a "órganos distintos", en la actualidad la
idea de "gobierno" también se refiere a la actividad total del Estado, puesto que cada uno de los tres grandes
departamentos -legislativo, judicial y ejecutivo- ejerce una porción del gobierno, que, como expresión de
"poder", es único. La diferencia entre lo que, al respecto, ocurría antes y ocurre hoy, consiste en que antes el
gobierno hallábase concentrado en un solo órgano, mientras que actualmente lo ejercitan los tres órganos
esenciales, cada uno de ellos dentro de la esfera de competencia atribuida por la Constitución.
Hoy se entiende por gobierno la alta dirección, la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el
sentido de una buena política y del interés general. La acción complementaria de "gobierno", subordinada al
mismo, es "Administración".
Causas y elementos del Estado: Cassagne
La causa material del Estado está constituida por el pueblo y el territorio. El pueblo es una multitud humana
concretada en una Nación y ordenada para un fin. Este conjunto de personas requiere de un territorio, que al
hacer posible la convivencia estable en un ámbito geográfico común determina, junto con el pueblo la causa
material de la existencia del Estado.
Los elementos (pueblo y territorio) que conforman la materia del Estado, se encuentran integrados en una
unión u orden que es la causa formal del Estado, y lo transforma en el ser estatal.
La causa final, o causa fin del Estado es el bien común. La razón de ser del Estado. Este concepto natural del
bien común es omnicomprensivo, determinando que toda su actividad debe hallarse orientada a él, para
proporcionar a los individuos las condiciones para la plenitud de su vida espiritual y los recursos suficientes
para vivir una vida humana digna y completa.
Podemos encontrar dos tipos de Estado, por un lado el unitario (donde existe un solo ordenamiento jurídico
en todo el país) y federal (hay mas de un ordenamiento jurídico dentro de un mismo país por ejemplo, nacional
y provincial).

FUNCIONES: el Estado no es estático, sino dinámico y ejerce su poder (imperium estatal) para alcanzar los
fines detallados en la CN (bienestar general, bien común, libertad, justicia, etc.). La actividad que realiza el
Estado para cumplir sus fines es lo que se denomina funciones del Estado y son básicamente 3:
 1) Función ejecutiva: es una función del E continua, rápida e inmediata que se ocupa de que se cumpla
la ley y satisfacer los intereses comunitarios impostergables. Es la función principal del PE, dentro del
cual hallamos la función administrativa.
2) Función judicial: es la función del E que se ocupa de interpretar y aplicar la ley en casos concretos,
para resolver controversias jurídicas entre partes con intereses contrapuestos.
3) Función legislativa: función del E que se ocupa de dictar, alterar o suspender leyes (normas jurídicas
de alcance general abstractas de cumplimiento obligatorio y dirigidas a un numero indeterminado o
determinable de personas siempre que sean conformes a la CN).

Si bien cada órgano tiene asignada específicamente una de estas funciones, puede realizar en algunos casos
alguna de las otras dos: Así por ej el Poder Ejecutivo participa en funciones legislativas cuando promulga
leyes, dicta decretos, reglamentos y participa en funciones judiciales cuando indulta o conmuta penas, arresta
a personas durante el E de sitio, etc.
El poder Legislativo realiza funciones ejecutivas cuando autoriza al PE a declarar la guerra o a firmar la paz ,
cuando aprueba o desecha tratados, cuando el senado presta acuerdo para que el PE designe jueces, etc. Y
participa en funciones judiciales cuando interviene en juicio político.
Por último el poder Judicial también participa en funciones legislativas cuando declara la inconstitucionalidad
de normas dictadas por el congreso o el PE (control legislativo) y participa de funciones ejecutivas cuando
nombra o remueve a determinados funcionarios.
Marienhoff: En términos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislación, Justicia y
Administración, cuyos respectivos "órganos" ejercitan partes o secciones del "poder" del Estado.
Pero adviértase que el "poder" del Estado es único; las "funciones" son múltiples. Las "atribuciones de las
funciones a los órganos no constituyen división de poder sino distribución de funciones" . "En lugar de una
separación de los poderes, podrá hablarse más bien de una separación de las funciones".
El "poder" del Estado se actualiza en la "función" asignada a sus "órganos" esenciales, que son tres: el
legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues, en las funciones de legislación,
jurisdicción y ejecución, que, como bien dijo un autor, son los medios para la realización de los fines estatales.
Cassagne: Aparte de la función gubernativa (que reviste carácter superior y excepcional) las funciones del
Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en:
 Administrativa: Actividad permanente, concreta, práctica e inmediata.
 Legislativa: Actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias.
 Jurisdiccional: Actividad que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal.

DATOS DE TEORÍA DEL ESTADO: (RECORDAR):

Democracia: Es el poder del pueblo. Características:
 División de poderes. Existencia de una Constitución. Libertad. Igualdad. Solidaridad. Democracia
representativa. Garantías. Derechos.
Autoritarismo: Autoridad, militar, gobierno de facto. Características:
 Liderazgo (presencia de líder). Control. Obediencia a la figura del líder. Represión.
 Autoridad: voz grave, figura de castigo. Debe mostrarse como alguien “rudo”, para así meter miedo.
Sistema de gobierno adoptado por nuestro país: (sistema representativo, republicano y federal)
Representativa: Porque gobiernan los representantes del pueblo. Significa que el gobierno es ejercido por el
pueblo a través de sus representantes, elegidos por el voto popular. Art 22 CN: “El pueblo no delibera, ni
gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por medio de esta Constitución”.
Republicana: Porque los representantes son elegidos por el pueblo a través del sufragio. Existe una división
de poderes (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial) y se adopta una Constitución escrita.
Federal: Porque los Estados provinciales conservan su autonomía, a pesar de estar reunidos bajo un gobierno
común. (Gobierno Nacional). Los tres poderes se controlan unos a otros para garantizar la descentralización
del poder.
Es una forma de gobierno descentralizada. La descentralización política se da cuando en un mismo Estado
hay varios centros facultados para crear derecho de manera inalterable. Nunca hay un Estado totalmente
centralizado o descentralizado.
No solo se distribuye poder sino también soberanía.
En nuestro país hay descentralización tanto política como administrativa, en el cual coexisten mínimamente
dos derechos. Coexisten el derecho que emana del gobierno central y otro de las provincias.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CONCEPTO. FUNCIONES. DELIMITACIÓN. HISTORIA Y

DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ESTADO DE POLICÍA Y ESTADO DE
DERECHO. EL ESTADO DE DERECHO: DISTINTAS VERSIONES; EVOLUCIÓN. ESTADO
LIBERAL, INTERVENCIONISTA, DE BIENESTAR, REGULADOR, SUBSIDIARIO. EVOLUCIÓN
EN NUESTRO PAÍS Y EN EL DERECHO COMPARADO. SU INFLUENCIA EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
CLASE DE MAIORANO:

PPP: El DA nace como consecuencia de una congruencia de dos factores que determinaron su nacimiento =
el presupuesto jurídico (El E de derecho) y el presupuesto político (la división de poderes)-

El DA como lo conocemos hoy es consecuencia de la existencia de estos dos presupuestos.

Aspectos en los que la AP interviene:

1. Calidad de vida
2. Circulación vehicular
3. Circulación aérea, marítima y fluvial
4. Calidad servicios públicos
5. Prestación de servicios públicos
6. Control de servicios públicos
7. Comunicaciones radiales, televisivas
8. Seguridad social
9. Policía sanitaria
10. Educación publica
11. Educación privada
12. Ingreso y egreso de personas y mercaderías
13. Identificación de los habitantes
14. Control espectáculos deportivos
15. Medicamentos y elementos
16. Cementerios públicos y privados
17. Ascensores
18. Limpieza de residuos
19. Promoción de deportes
20. Actividad nuclear
21. Museos teatro,
22. Control radiofónico televisivo.
23. Promoción del arte.

En la Europa continental existía el Epolicia representado por los reyes que creían que su poder venia de dios,
de origen divino y por lo tanto no podían hacer mal, ejercido por el soberano de manera despótica y sin
ningún limite. Luis XIV “El E soy yo”. En esa época no había DA porque supone relación entre los sujetos.
Solo había súbditos. Estaban sujetos al poder del E que era el monarca.
Eso trae como consecuencia la irresponsabilidad. No había relación jurídica entre el soberano y el particular.
Era un objeto del poder estatal.

Esa situación generó un ámbito de reacción en el plano dogmático y de los hechos. En el dogmático
aparecieron dos ilustres pensadores que aportaron una parte de la solución al problema: Rousseau y
Montesquieu.

La posición dominante era de una persona, en el esquema de Montesquieu no había una paridad de órganos
del E, había en todo caso una disparidad. Para Rousseau (Contrato social) el órgano mas imp era el que
representaba la voluntad social: el parlamento; en el esquema que había ideado Montesquieu no había una
paridad de órgano de Estados, había inequidad.

No fue este el criterio de Montesquieu que sostuvo que había que tener paridad. El poder se controla con otro
poder. Había que dividirlo en tres poderes.

El poder no se divide, lo que se divide son las funciones: función jurisdiccional del poder judicial, la función
ejecutiva y la función legislativa.

Lo que nos preocupa es lo residual: lo administrativo (lo que aparece perfilado en el órgano ejecutivo).

La rev francesa, marca un antes y un después en lo jurídico, social, económico, político.

Se producen cambios que se ven reflejados en esas dos teorías. Se impone la teoría de Rousseau y se
crean los 3 poderes. El rey sigue siendo la cabeza del ejecutivo, la asamblea (legislativo) y el resto el judicial.

Se manifiesta por ejemplo: con “libertad, igualdad y fraternidad”.

Se dicta la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano.

Frente a esta nueva realidad, tuvo que ser aprehendida por una nueva disciplina.

Este perfil de la AP estableció que haya normas de derecho privado que sean adaptadas al derecho publico.

El Consejo de Estado, cumple funciones jurisdiccionales. Resuelve los conflictos entre la AP y los
particulares pero regido por el derecho público. Tenían cierta desconfianza al poder judicial. Sustrajeron de
ese ámbito del poder judicial, determinadas cuestiones o conflictos en que la AP sea parte. Es decir, cuando
la AP era parte pero de derecho publico no iba a la justicia ordinaria, iba al Consejo de E.

Fue uno de los motores para la existencia de esta disciplina.

Existencia de dos presupuestos: Estado de derecho y división de poderes.

¿Cómo surge entonces la AP? Por la necesidad de regular una realidad distinta.

Aparece el E de derecho. Es un derecho que regula tanto al E como a los particulares (cosa que antes no
tenían por ser sujetos pasivos del E soberano).

Es un estado sometido al derecho. Pero ¿a qué derecho? Uno distinto y diverso porque la presencia del E le
da una cierta posición de preeminencia.

El E que nació después de la rev francesa, ¿qué rol asumió frente a la sociedad: conformador u observador?
“dejala ser, dejala pasar”.  “Laissez faire, laissez passer”.

Toma un rol abstencionista, el individuo era lo mas importante.

Aparecen los derechos sociales. Porque hasta ese momento eran individuales. Son derechos de una clase
social.

Con el paso de los años los gobiernos tuvieron que adoptar posturas distintas. Ej: E de bienestar donde la
autoridad toma un rol conformador de la realidad social. Esto fue consecuencia de por ej luego de la GM la
capacidad productiva de los países de Europa quedo destruida y eso determino que la autoridad publica
debiera asumir roles para los cuales no estaba diseñada. Es un E formado por gobiernos que pretenden
ayudar a la sociedad, dejan de tener un rol pasivo y asumen un rol activo, decisorio en la felicidad de ese
pueblo.

Esto actualmente esta en crisis, es un E costoso.

Pasa a ser un E interventor.

“El Dadmin es mas un der político que jurídico”.

El DA es un derecho que regula la AP o que regula la administración pública? Si regula la AP regula un

complejo de órganos que no analiza la admin publica. Si regula la admn publica pone la mira en la actividad
de carácter administrativo en cualquier órgano que se encuentre.

El primero es el concepto orgánico o subjetivo y el otro es el material.

Hay otro concepto que toma en cuenta los dos: teoría mas racional.

A partir de la existencia de órganos diferenciados, se llega.

 El órgano judicial, resolución de conflictos de partes con fuerza juzgada de carácter material y formal
 La función legislativa, la sanción de normas en general, abstractas, impersonales y obligatorias.
 Como caracterizamos la act del Ejecutivo? Disposiciones practicas, concretas.

Además de la función que le es propia, tienen otras. Por ej: el poder legislativo con el juicio político realiza
función judicial. También, tienen una función administrativa residual (ej: designan a las personas).

En el órgano de adm publica, hay mas funciones que no sean típicamente administrativas? Si.

Estudia un órgano y las actividades que realiza ese órgano (AP). Las actividades son la act adm pero tiene
funciones materialmente legislativas y otras materialmente jurisdiccionales. Ej: circulares del banco central,
resoluciones en materia de seguridad vial, laboral. En que se diferencian de una ley? Del órgano que la dicte.

Jurisdicción: composición de intereses contrapuestos por un órgano parcial e independiente. Comprende la

jurisdicción judicial y administrativa.

DA: Es una rama del derecho publico que regula la organización y funcionamiento de la AP y la protección
jurídica de los administrados contra esa actuación.

No adoptamos ni orgánica ni seguir la actividad. Es un criterio mixto: se detiene en el órgano pero precisa
que en ese órgano hay funciones que no son similares.

En una época se entendía que AP=DA. Pero en determinado momento se rompe esta ecuación porque la AP
esta regida también en partes residuales por el derecho privado (ej: contrato de locación); y el DA no solo
tiene como objeto a la AP sino que tiene otras entidades que están paralelamente a la AP.

Con el E intervencionista la AP deja de estar regida por el DA solamente y acude a formas jurídico privadas.

Luego fueron apareciendo entidades paraestatales.

Algunos servicios son públicos por naturaleza y el E presta la concesión.

TEORÍA LIBROS:

Administración pública: según Marienhoff es la actividad permanente, concreta y práctica del E que
tiende a satisfacer inmediata las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran. (Ej: al darle a
una persona una concesión de uso sobre un bien público). Esta actividad consiste en realizar los fines públicos
(objeto del derecho administrativo), es continua y se ocupa del presente (mientras que la legislación se ocupa
del futuro y la justicia del pasado y ambas son discontinuas). La administración pública está compuesta por
órganos y entes estatales.

Diariamente interactuamos con la actividad administrativa pública: cuando pagamos impuestos, cuando
presentamos una queja por el funcionamiento de un servicio público, etc. Administración en latín significa
“servir a “.
FUNCIONES:

MARIENHOFF La función administrativa puede considerarse desde dos puntos de vista fundamentales:

a) el material, substancial u objetivo;

La concepción substancial, material u objetiva, considera a la Administración teniendo en cuenta la

naturaleza jurídica interna de la actividad desarrollada, con total prescindencia del órgano o del agente
productor del acto o de la actividad.

De acuerdo con este criterio, puede haber actividad "administrativa", stricto sensu, en la que desarrolle o
despliegue el órgano ejecutivo (que es a quien normal y preferentemente le están asignadas dichas
funciones) y también en la que, se realicen los órganos legislativo y judicial.

Cassagne: Dice sobre esta categoría que se reconocen las actividades materialmente administrativas no
sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los Órganos Legislativo y Judicial. Las notas que permiten
diferenciar a la administración de las demás son su carácter concreto, la inmediatez y la continuidad.

La función administrativa en sentido material, puede ser considerada como aquella actividad que en forma
inmediata, permanente, concreta, práctica y normalmente espontánea desarrollan los órganos estatales para
alcanzar el bien común, conforme a regímenes jurídicos de Derecho Público.

Balbín: El criterio objetivo está centrado en el contenido material de las funciones estatales de modo que no
se pregunta sobre el sujeto titular o responsable del ejercicio de las funciones, sino solo sobre el objeto o
contenido. El sujeto es absolutamente irrelevante en el desarrollo de esta tesis.
Según este criterio se excluye:
o Las potestades materialmente administrativas y judicilaes del PL. ej: leyes de alcance singular
o Las potestades materialmente ejecutivas y jurisdiccionales del PE. Ej: actos de alcance particular del
Ejecutivo.
o Las funciones materiales ejecutivas y judiciales del PJ. Ej: sentencias.

En razón del criterio objetivo, el Poder Ejecutivo ejerce funciones materialmente legislativas cuando dicta
reglamentos y a su vez, funciones materialmente jurisdiccionales por medio de los tribunales administrativos.

b) el orgánico o subjetivo.

Marienhoff: La concepción orgánica o subjetiva tiene en cuenta los órganos a que normalmente les están
asignadas las funciones administrativas. Función administrativa sería la realizada por el ejecutivo o por los
órganos dependientes del mismo. Con este criterio, la función administrativa que desarrollen los órganos
legislativo y judicial no sería tal, sino legislativa o jurisdiccional, respectivamente.

Cassagne: En esta corriente se encuentran las tendencias que consideran a la función administrativa como
toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los órganos y sujetos que actúan en su
esfera. El fenómeno de la personalidad jurídica del Estado sólo se da en la Administración Pública. Esta
categoría de persona jurídica separa y distingue a la Administración de otras actividades del Estado. Esta
administración publica aparece regulada por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho
administrativo.

Balbin: Nos dice que las funciones estatales son legislativas, ejecutivas o judiciales, según cual sea el sujeto
titular de estas. La critica es la heterogeneidad del objeto porque las funciones comprendidas en este son
disimiles, esto es, incluye competencias administrativas, legislativas y judiciales.

c) Algunos autores hablan de un tercer punto de vista: el formal.

Marienhoff: En cambio, el concepto de Administración en sentido "formal" es impreciso y vago. Tanto es así
que algunos autores, como Fraga, Laubadère, etcétera, lo asimilan al concepto subjetivo u orgánico. Pienso,
con D´Alessio, que la consideración "formal" tiene trascendencia respecto a las actividades legislativa y
judicial, no así respecto a la actividad administrativa, dado que ésta, en general, no requiere la observancia
de formas especiales.

Balbín: habla de un tercer criterio mixto: Ejemplos:

 Las funciones administrativas son todas las actividades del PE, mas las actividades materialmente
administrativas de los otros poderes.
 Las funciones administrativas comprenden todas las actividades del PE mas las actividades
materialmente administrativas del PL.
 Las funciones administrativas comprenden todas las actividades del PE mas las actividades
materialmente administrativas del PJ.

CONCLUSIONES:

Marienhoff: La consideración de la actividad administrativa ha de reducirse a los criterios objetivo o

subjetivo, debiendo optarse por uno de éstos, todo ello sin perjuicio de lo atinente a la "forma" de los actos
administrativos.

La concepción objetiva y la subjetiva no siempre coinciden, ya que, aparte de que el órgano ejecutivo no
reduce su actividad a funciones "administrativas" stricto sensu, los órganos legislativo y judicial no se limitan
al desempeño de sus funciones específicas (legislación y jurisdicción), sino que, al margen de ellas, suelen
desempeñar funciones de substancia administrativa. Otras veces, claro está, dichas clasificaciones coinciden
plenamente; tal ocurre cuando el ejecutivo ejerce su específica función administrativa.

Marienhoff opta por el criterio material, substancial u objetivo. De manera que considera como función
administrativa la actividad de cualquiera de los órganos estatales (legislativo, judicial y ejecutivo), si tal es la
naturaleza jurídica correspondiente a la actividad desplegada por dichos órganos.

Balbin: Según el autor, el criterio subjetivo es el mas simple porque evita los conflictos interpretativos sobre
cuál es el marco jurídico a aplicar.

El criterio objetivo parece mas razonable porque en verdad los poderes no solo ejercen sus funciones
especificas y propias sino también otras materiales. Pero es complejo delinear el núcleo conceptual.

El criterio mixto, adolece de idénticos problemas en su derrotero interpretativo y de aplicación salvo, respecto
al PE ya que el elemento subjetivo desplaza al objetivo.

DELIMITACIÓN:

Marienhoff dice que la Administración, en el ejercicio de su actividad, no se desenvuelve con libertad

absoluta, vale decir, con prescindencia de todo ordenamiento jurídico; por el contrario, debe desenvolverse
con sujeción al ordenamiento jurídico. La actividad de la administración está limitada.

Esta es la consecuencia primaria que deriva del estado de Derecho.

La Administración actúa, secundum legem. Incluso en ejercicio de su actividad discrecional, la

Administración debe desenvolverse infra legem, pues la actividad discrecional debe mantenerse dentro del
ámbito demarcado por la ley, cuya "finalidad" debe ser rigurosamente observada.

División de los límites: según Guicciardi

1) Límites puestos a dicha actividad por normas jurídicas:

 a. Interés individual: en el actual Estado de Derecho, junto a la personalidad del Estado, se
reconoce y aparece la personalidad del individuo. Junto con estas personalidades, existen
otras tantas esferas jurídicas protegidas por el derecho. Es decir que, frente al Estado, el
individuo, el administrado tiene un conjunto de derechos que debe ser respetado por aquél
en el ejercicio de su actividad. Si este respeto no se efectúa y la Administración, por ejemplo,
invade la esfera jurídica del individuo, el acto respectivo es un acto contra derecho, un acto
“ilícito”.

Normas jurídicas de interés individual: la actividad de la administración no puede evadir derecho del
administrado al ejercer su actividad (Ej: apoderarse de un inmueble del administrado sin seguir los requisitos
legales exigidos para la expropiación).

b. Interés público: En principio al derecho no le interesa cómo actúa el individuo particular, le

interesa como actúa la Administración, en sentido amplio el Estado, el desenvolvimiento de
sus actividades, ya que la actividad administrativa y la estatal general, deben cumplirse y
desarrollarse en forma que satisfagan las necesidades e intereses públicos, por ser éste el
fin de la actividad del Estado. Al derecho le interesa siempre como actúa la administración
para lograr sus finalidades.

Esto da como resultado la existencia de un conjunto de normas legales que disciplinan y

regulan todo lo atinente a la actividad de la Administración:

1. Normas de organización: creación de los órganos administrativos y a la atribución de

los órganos administrativos y a la atribución de la respectiva competencia.

2. Normas atinentes al contenido del acto : se refieren y consideran lo relativo a la

voluntad administrativa y más precisamente a la correlación que debe existir entre la
voluntad expresada y la finalidad que preténdese obtener con el acto que se emite.

3. Normas relacionadas con el procedimiento: comprende lo vinculado a las formas de

emanación del acto.

Normas jurídicas de interés público: la actividad administrativa debe tener siempre en cuenta su fin, que es
satisfacer las necesidades de interés público y para ello cuenta con una serie de norma que regula su
actividad, ya sea su organización (creación de órganos administrativos y atribución de funciones),
procedimiento (formas de emitir el acto), contenido del acto (ver que la voluntad que expresa la administración
sea igual a la finalidad que se obtiene del acto), etc.

Estas normas legales son los límites a los que nos referimos (Ej: si se violan normas sobre organización
tendríamos un vicio en la competencia, si se viola una norma sobre contenido de un acto tendríamos un vicio
de la voluntad).

2) Límites puestos a la actividad administrativa por normas no jurídicas: El desarrollo de la

actividad discrecional, tiene como límite la finalidad del acto respectivo, no depende de normas
legislativas concretas y preexistentes que regulen toda la actividad administrativa. El límite primordial
puesto a la administración en materia de actividad discrecional está representado por el fin. Y en lo
que respecta al contenido de la actividad administrativa, la Administración se guía por cánones y
criterios de diversa naturaleza, pero no legislativos.

Se ha dicho, además, que el principio de la "legalidad" también le impone a la Administración una especie de
regla psicológica: la obligación de tener en cuenta, en su acción, el interés público; es ésta la finalidad
esencial de toda la actividad administrativa . El desconocimiento u olvido de este deber puede viciar el
respectivo acto, incurriéndose, por ejemplo, en "desviación de poder", que es una de las formas en que se
concreta la "ilegitimidad".

Ciertamente, el principio de legalidad a que debe atenerse la Administración no excluye la posibilidad de que,
en circunstancias "excepcionales", dicho principio sea soslayado y se adopten válidamente resoluciones contra
legem; verbigracia, reglamentos de necesidad y urgencia. Pero esto es verdaderamente "excepcional" y
requiere la concurrencia de circunstancias especialísimas

Límites a la actividad discrecional: cuando dicta un acto en función de esta actividad no debe respetar
normas sobre su contenido (ya que este se determina según la igualdad, oportunidad o conveniencia) pero el
acto debe ser dictado teniendo en cuenta su finalidad, que se contenido debe concordar con su fin, caso
contrario habrá vicio.

Las funciones del Presidente (ministros, secretarios) tienen un cargo político y temporario (dura lo que dura el
Presidente).

HISTORIA: (ver primero los apuntes)

El ESTADO DE POLICÍA según Marienhoff está inspirado en el principio de que el fin justifica los medios, la
autoridad actúa de manera discrecional y sin ninguna traba frente al individuo. Todos los poderes se refunden
en un poder único dominante que opera sin el freno de la ley.

El autor explica que el Estado de policía es un Estado sin derecho administrativo, hay un poder discrecional
ilimitado en el que el individuo o administrado carece de acción para discutir u oponerse a las resoluciones de
la autoridad.

Explica también, que en la época de Auge del Estado de Policía, la doctrina del Fisco ayudó a acomodar la
disciplina a la que se hallaban supeditados los habitantes frente al Estado, en materia de responsabilidad
estatal. El Fisco aparecía equiparado al "hombre común u ordinario que administraba sus bienes",
hallándose sometido al derecho civil y dependiendo de la jurisdicción civil. Se lo diferenciaba del "Estado",
propiamente dicho, que carecía de bienes, pero que poseía imperium. En esa forma la doctrina del Fisco
adquirió gran importancia en la organización del derecho durante el llamado "régimen de policía" , porque en
defecto de protección jurídica frente a la Administración, se suministra un sustitutivo al establecer que el Jefe
del Estado, o el Estado mismo, pueden ser demandados como Fisco ante los tribunales civiles.

Gordillo dice que en el Estado de policía, se hablaba de un “poder de policía,” que era un poder estatal
jurídicamente ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente.

En algún momento, todo esto fue cambiando.

Balbín dice que: La génesis y el sentido del derecho administrativo fue históricamente y en términos
conceptuales la limitación al poder estatal desde el derecho. A su vez, este límite encontró su razón de ser en
el respeto por los derechos de las personas. En síntesis, la construcción del derecho administrativo
representó el equilibrio entre el poder del Estado y los derechos de las personas en el contexto del Estado
liberal de derecho.

Marienhoff dice que el ESTADO DE DERECHO significa que a todo principio de derecho acompaña la
seguridad de que el Estado se obliga a sí mismo a cumplirlo; en otros términos, que el derecho sujeta tanto a
gobernados como a gobernantes. Este Estado, únicamente se desenvuelve secundum legem (siguiendo la
ley) y en sus relaciones con los ciudadanos se somete él mismo a régimen de derecho.
El autor, citando a Carré de Malberg dice que el Estado de derecho se establece en interés de los
ciudadanos y tiene por fin especial preservarlos y defenderlos contra la arbitrariedad de las autoridades
estatales. Se establece simple y únicamente para la salvaguardia de los ciudadanos; solo tiene a asegurar la
protección de su derecho o de su estatuto individual.

Marienhoff explica que la Administración en el Estado de derecho está condicionada legalmente, es un

estado con derecho administrativo. En la que el individuo o administrado posee acción para conseguir el
respeto de su derecho. Esta Administración, se realiza con sujeción a un derecho administrativo que
condiciona al órgano administrativo y que reconoce derechos subjetivos del individuo o administrado.

En el Estado de derecho, existe un ordenamiento jurídico administrativo, que pone frenos o límites a la
arbitrariedad de la Administración.

Material de apoyo:
El estado de derecho impone el total respeto del Estado a las disposiciones y normas legales, lo que se
traduce en el principio de Legalidad. Este principio vincula positivamente y negativamente a la Administración
garantizando el apego irrestricto de ésta última a las leyes y los reglamentos por ella misma.

Esto supone un sometimiento pleno de la Administración al control jurisdiccional. Aunque el sometimiento a

los órganos jurisdiccionales de la Administración Pública es total, goza de ciertos privilegios y exenciones en
su relación con el Poder Judicial que le permiten un mayor rango de acción y eficacia.

Balbín: El DA, nace en las ultimas décadas del siglo XIX como una disciplina jurídica con rasgos propios.
Fue adaptándose poco a poco a los nuevos esquemas políticos e institucionales. En el siglo XX el E liberal
fue reemplazado por el E social y democrático de derecho, incorporándose los derechos económicos,
sociales y culturales.

En el ESTADO LIBERAL el valor central fue la libertad y la propiedad.

Material de apoyo: Se entiende por Estado de Bienestar el conjunto de actividades desarrollada spor los
gobiernos que guardan relación con la búsqueda de finalidades sociales y redistributivas a través de los
presupuesto del Estado. Refiere a la actividad desarrollada por la Seguridad Social en cuatro frentes:

- Transferencias de dinero (Ej: subsidios de desempleo o vejez)

- Cuidados sanitarios (Sistema de Salud Universal y gratuito)

- Servicios de educación (garantizar el acceso al conocimiento de todos los ciudadanos)

- Provisión de vivienda, alimentación y otros servicios asistenciales.

El Estado de bienestar tiene un rol fundamental en la actividad económica y en la vida social, siendo su
objetivo alcanzar una determinada calidad de vida para sus ciudadanos.

El desarrollo del protagonismo del Estado en materia social proviene de la necesidad de responder a las
carencias que conocía la población en un contexto de grandes cambios socioeconómicos. s

Balbín: El ESTADO DEMOCRÁTICO sumó el pluralismo político y en el E social el principio de igualdad y

los derechos sociales y nuevos derechos. El E democrático reconoce un papel central al Congreso y una AP
abierta y participativa. El E social incorpora el reconocimiento y exigibilidad judicial de los derechos sociales y
los nuevos derechos.

El E asume el compromiso de conformar el orden social en términos de igualdad debiendo garantizar el

acceso a todos a ciertos niveles de bienestar.

El E debe prestar servicios esenciales y desarrollar conductas positivas e intervenir. Las personas pueden
exigir conductas y prestaciones, participar en el propio E y pueden oponerse y judicializar sus reclamos en
caso de irregularidades y violaciones de sus derechos.

ESTADO SUBSIDIARIO: Cassagne:

La quiebra del modelo del estado de Bienestar se da porque la sociedad ya no acepta que el Estado
intervenga activa y directamente en el campo económico-social asumiendo actividades que corresponde
realizar a los particulares.

La sociedad de este tiempo histórico pudo descubrir a los verdaderos responsables de las crisis y ya no
admite la presencia de esos falsos gerentes del bien común que persiguen beneficios personales.

Paralelamente a esto, se desencadena un proceso de transferencia de empresas y bienes del Estado hacia
los particulares, privatizándose importantes sectores de la actividad estatal. Lo cual acentúa la colaboración
de los administrados en la gestión pública, que no pierde este carácter por el hecho de ser gestionada por
personas privadas.

Esto no significa la total eliminación de ciertas funciones que cumplia el Estado de bienestar.
Los rasgos del Estado Subsidiario son una organización binaria que se integra con una unidad de superior
jerarquía que ejerce las funciones indelegables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores,
legislación) pertenecientes al Estado, que se completa con otra unidad mediante funciones desarrolladas por
un conjunto de organizaciones menores que cumplen una misión supletoria de la actividad privada
(educación, salud, servicios públicos.

En el ámbito económico se observa mayor énfasis en el próposito de asegurar el funcionamiento libre de los
mercados, al tiempo que se potencia la potestad interventora para corregir los abusos y las prácticas
monopólicas.

De todas formas, el Estado no puede renunciar a su función supletoria, exclusiva o concurrente con la
actuación privada en materia de previsión social, salud, educación. Cuando estas actividades no resultan
cubiertas suficientemente por los particulares.

Se da así la separación entre la titularidad de la regulación de los servicios públicos y la gestión privada a
través de las distintas figuras concesionales.

Principio de Subsidiariedad: Indica la necesidad de reafirmar la autoridad del Estado en sus funciones
soberanas, y la eficiencia de las actividades supletorias que lleve a cabo. La mutación que se opera en los
fines que persigue el Estado, genera una consecuencia fundamental en la distribución del poder económico y
social, que se transfiere a las personas privadas, generalmente organizadas bajo formas asociativas o
societarias.

El estado subsidiario, según Cassagne es esencialmente un Estado de justicia. En este tipo de Estado, se
encuentra la justicia en todas sus direcciones, con la idea de hallar un adecuado equilibrio entre lo social y lo
individual, siendo una función inminente del Estado la de asegurar la realización de la justicia particular
protegiendo principalmente la dignidad de la persona humana.

EVOLUCIÓN EN NUESTRO PAÍS Y DERECHO COMPARADO:

Balbin:

El DA fue históricamente la limitación al poder estatal desde el derecho. Encontró su razón de ser en el
respeto por los derechos de las personas.

La construcción del DA representó el equilibrio entre el poder del Estado y los derechos de las personas en el
contexto del Estado Liberal de derecho.

En el E Absoluto las limitaciones al poder fueron mínimas y el avance fue lento y paulatino. Con las
revoluciones liberales del siglo XIX (Francia y EEUU) el derecho comenzó a crear principios y reglas propias
del poder y limitaciones jurídicas.

Nace el DA como limite ante el poder absoluto del E. El E de derecho logró encuadrar al E en el mundo
jurídico utilizando al derecho administrativo como instrumento con técnicas especificas (personificación del E
y creación de relaciones jurídicas entre este y las personas).

El DA incluye dos postulados respecto del E:

1. El reconocimiento jurídico del poder estatal y sus privilegios

2. Limite a ese poder.

El DA nace como un conjunto sistemático de privilegios y limites estatales apoyándose en el reconocimiento

de los derechos individuales.

Por lo que es plausible sostener que el reconocimiento del poder y particularmente su cauce jurídico es el
primer limite en el ejercicio de aquel y el DA es el conjunto de limitaciones sobre el poder estatal.

Tras las revoluciones liberales surgen dos modelos cuyas base y punto discordante es como interpretar el
principio de división entre los poderes, aceptado por todos.

El modelo anglosajón interpretó que el principio de división de poderes no impide de ningún modo el control
judicial sobre el gobierno y sus decisiones.
El modelo continental europeo (francés) sostuvo, que el PJ no puede revisar las actividades del PE porque si
así fuese se desconocería el principio de división de poderes ya que aquel estaría inmiscuyéndose en el
ámbito propio de este. Por eso, en Francia el E creó tribunales administrativos, ubicados en el ámbito del PE.

En ese contexto el DA se construye como el conjunto de herramientas o técnicas de exclusión del control
judicial sobre el PE. Es decir, el DA fue concebido en parte como una serie de privilegios del PE
especialmente frente al PJ.

Otro hecho controversial es si el PE tiene una zona de reserva en el ámbito del poder regulatorio (esto es, si
ciertas materias solo pueden ser reguladas por el PE con el desplazamiento del PL).

Es posible sostener que el E fue aceptando paulatinamente su sujeción al derecho, pero a cambio de fuertes
privilegios.

Dos subsistemas jurídicos: El DA, es decir, el derecho público de carácter autónomo respecto del derecho
privado, prevé un conjunto de privilegios especiales, en el marco del doble derecho. Ej: el carácter ejecutorio
de sus actos ¨(cumplimiento forzoso sin intervención del juez), las reglas especiales y protectorias de los
bienes del dominio publico, etc.

El derecho privado se construye desde la igualdad entre las partes y sus respectivos intereses individuales.
Así regula el contorno de tales situaciones jurídicas y no su contenido que es dejado al arbitrio de las partes.
El derecho público, parte del interés publico y el criterio es la disparidad entre las partes y su ámbito de
aplicación comprende el contorno y contenido de las relaciones jurídicas.

El objeto de este conocimiento jurídico fue el control de las conductas estatales por tribunales especializados.
Fue reemplazado por otros como, el servicio público, el interés público y actividades estatales.

El cuadro del DA debe asentarse sobre:

1. El reconocimiento de los derechos fundamentales

2. El sistema de gobierno
3. El control judicial o por tribunales administrativos de las conductas del PE
4. La existencia de uno o dos subsistemas
5. El modelo de la AP
6. Distinción entre gobierno y administración.

PRESUPUESTOS JURÍDICO Y POLÍTICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: ANÁLISIS,

EVOLUCIÓN.

PRESUPUESTO JURÍDICO (Estado de Derecho): cláusula impone el total respeto del Estado a las
disposiciones y normas legales, lo que se traduce en un principio general del Derecho, el Principio de
Legalidad.
Este principio vincula positivamente y negativamente, jurídicamente hablando, a la Administración,
garantizando el apego irrestricto de ésta última a las leyes y los reglamentos dictados por ella misma. Esto
supone un sometimiento pleno de la Administración al control jurisdiccional. Aunque el sometimiento a los
órganos jurisdiccionales de la Administración Pública es total, no es menos cierto que la Administración goza
de ciertos privilegios y exenciones en su relación con el Poder Judicial que le permiten un mayor rango de
acción y eficacia.
Dentro de los privilegios de la Administración cabe resaltar el de mayor importancia, el poder de autotutela.
Este privilegio otorga una condición especial a la Administración cada vez que ésta tiene la capacidad
declarativa de crear, reconocer, extinguir o modificar derechos y/o situaciones jurídicas sin necesidad de
ninguna intervención judicial que fiscalice dicha actuación. Además posee la facultad ejecutiva o coercitiva, que
le habilita para ejecutar sus propios actos sin consultar ningún órgano judicial, en ciertos casos la Ley requiere
que la Administración informe o más bien comunique a una autoridad competente la ejecución del acto.
También tenemos que mencionar los privilegios jurisdiccionales procedimentales que le benefician a la
Administración. El carácter de revisión que la ley exige, debiendo de agotarse las vías institucionales para
poder acceder a los tribunales, dándole tiempo a la Administración de resarcir voluntariamente la acción o de
por lo menos conocer de la inconformidad de un administrado y así estar preparada para esa reclamación. Es
preciso recordar que así como la Administración por su obvia condición de órgano del Poder Ejecutivo tiene
privilegios y exenciones legales, también tiene una mayor vinculación al respeto y apego de las normas, ya que
su accionar, siempre y en todos los sentidos y aspectos debe de estar supeditado a los preceptos
constitucionales y legales establecidos, considerándose en la potestad jurisdiccional de control una cláusula
general de control judicial que garantiza que todos los reglamentos y actos de la Administración Pública
puedan ser recurridos ante un tribunal competente.
Se puede considerar que la constante revisión y adecuación a procedimientos jurisdiccionales limitan la
eficacia de la Administración, incluso pueden llegar a equilibrar en la misma balanza el principio de eficacia y el
principio de legalidad. Algo totalmente subjetivo ya que bajo ningún concepto puede compararse
jerárquicamente el principio de eficacia de la Administración con el principio de legalidad, teniendo éste último
una supremacía constitucional reconocida.
Cassagne:
Estado de Derecho: esta expresión fue acuñada por von Mohl en 1832, tradujo originariamente la lucha que
sostuvieron los Parlamentos por alcanzar la supremacía frente al príncipe, la cual se identificó más con la idea
de una superioridad orgánica fundada en la soberanía que en la autoridad de las normas grales que emanaban
del poder legislativo.
El Estado de Derecho significo un régimen en el cual el Derecho preexiste a la actuación de la administración y
la actividad de ésta se subordina al ordenamiento jurídico, conjuntamente, los derechos fundamentales de las
personas se hallan plenamente garantizados y existen tribunales independientes para juzgar las contiendas.
La concepción de Estado de Derecho sufrió, a partir de la PGM una importante transformación a raíz de la
acentuación del intervencionismo estatal y el intento de borrar la dualidad entre el Estado y la sociedad. Este
modelo conocido como Estado de bienestar se apoyó en la premisa de que el Estado debía ser el configurador
del orden social, a fin de corregir las desigualdades existentes en la sociedad, actuando la administración
como aportadora de prestaciones.
PRESUPUESTO POLÍTICO (división de poderes):
Balbin:

La CN introdujo el principio de división de poderes. Es necesario para controlar el ejercicio y garantizar así
los derechos de las personas. Es una técnica de racionalización del poder en tanto atribuye competencias
materiales homogéneas en el ámbito especifico de poderes especializados.

Por un lado existen tres funciones estatales diferenciadas por su contenido material (legislar, ejecutar y
juzgar), y por otro lado, hay tres poderes que ejercen cada una de las competencias con exclusión de las
demás.

Pero por ej el PE no solo ejerce funciones de ejecución (interpretación y aplicación de la ley) sino también
otras de contenido materialmente legislativo y judicial. Así el PE emite reglamentes ejecutivos, delegados y
de necesidad y urgencia; y realiza actos dictados por los entes reguladores de servicios públicos en ejercicio
de funciones judiciales.

Cada poder conserva sus competencias propias originarias pero ejerce competencias ajenas sea con
carácter complementario de las propias o en casos de excepción y con el propósito de reequilibrar el poder.

Entonces: cada poder conserva un núcleo esencial no reductible de facultades propias que coincide con el
concepto clásico material, aunque con un alcance menor; y a su vez, avanza sobre las competencias de los
otros poderes y con limites evidentes. Competencias:

1. El núcleo material con criterio mas flexible, limitado y razonable.

2. Complemento material. Es compartido ente los distintos poderes.
a. Si el complemento es concurrente con el núcleo básico, entonces corresponde a este ultimo
y sigue su suerte. Ej: el PE con el propósito de cumplir con sus cometidos básicos (aplicar la
 ley) debe dictar los decretos sobre los detalles de las leyes y en tal sentido esta es una
potestad complementaria y concurrente.
b. El complemento es atribuido a uno de los poderes con carácter excepcional o extraordinario.
Ej: el PE puede dictar leyes en casos excepcionales.

Competencias materiales administrativas del PE:

El presidente es el jefe de la Nación, del gobierno y de las fuerzas armadas y es el responsable político de la
administración general del país. Es quien debe nombrar a los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo
del Senado y los demás jueces de los tribunales federales inferiores; conceder jubilaciones, retiros, licencias y
pensiones; nombrar y remover a los embajadores con acuerdo del Senado y por sí solo al jefe de Gabinete de
Ministros y a los demás ministros; prorrogar las sesiones ordinarias y convocar a sesiones extraordinarias;
supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de Gabinete de Ministros de recaudar e invertir las rentas de la
Nación; concluir y firmar tratados; declarar el estado de sitio con acuerdo del Senado y decretar la intervención
federal en caso de receso del Congreso (art. 99, CN), entre otras.
El jefe de Gabinete de Ministros ejerce la administración general del país; efectúa los nombramientos de los
empleados de la administración, excepto aquellos que correspondan al presidente; coordina, prepara y
convoca las reuniones de gabinete de ministros; hace recaudar las rentas de la Nación y ejecuta la ley de
presupuesto nacional; concurre a las sesiones del Congreso y participa en sus debates; y, además, produce
los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo (art.
100, CN), entre otras facultades.
Competencias materialmente legislativas del PE:
Por razón de concurrencia el jefe de Gabinete de Ministros expide los reglamentos que sean necesarios para
ejercer las facultades que le reconoció el convencional y aquellas que le delegue el presidente. Asimismo, el
jefe de Gabinete debe enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y Presupuesto, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo; y, a su vez, refrendar los decretos
reglamentarios.
Por razón de excepción el presidente puede, en casos de excepción, dictar decretos de necesidad y urgencia
y decretos delegados (art. 99, inc. 3º, y 76, CN); y el jefe de Gabinete debe refrendar los decretos delegados,
de necesidad y urgencia y de promulgación parcial de las leyes (art. 100, CN).
Competencia materialmente judiciales del PE:

Por razón de excepción el presidente puede, en ciertos casos, ejercer funciones materialmente judiciales
mediante los tribunales administrativos, sin perjuicio del control judicial posterior y suficiente de tales
decisiones.

Conclusiones del principio en el marco constitucional:

 Cada uno de los poderes del E ejerce básicamente el campo material propio, originario y esencial,
pero no con alcance absoluto.
 Cada uno de los poderes también ejerce competencias sobre materias ajenas o extrañas, es decir,
de los otros poderes.
o Potestades ajenas y concurrentes, aquellas que sean necesarias para el ejercicio de las
potestades materialmente propias. Están de modo implícito en la CN y es habitual que el
legislador las incorpore en el texto de leyes y normas complementarias.
o Potestades ajenas y de excepción con el objeto de alcanzar el equilibrio entre los poderes.
Estas nacen de modo expreso en la CN.

Ejercicio de facultades judiciales por parte del PE 

La función jurisdiccional resuelve los conflictos entre sujetos y la función judicial conduce a la resolución de
controversias entre partes por un órgano imparcial y con carácter definitivo.  el art. 109 CN solo prohíbe al
PE juzgar conflictos judiciales. Artículos 109, 17 y 18 CN.
La Corte convalidó los tribunales administrativos con la condición de que sus decisiones estén sujetas al
control de los jueces y siempre que el contralor sea suficiente (caso Fernández Arias 1960).

Los limites sobre el ejercicio de las potestades judiciales del PE son:

 El control judicial suficiente, es decir, el control judicial sobre los hechos y las pruebas y no
solamente sobre el derecho controvertido respecto de los actos jurisdiccionales dictados por el PE
 El reconocimiento normativo de que el recurrente que puede optar por la vía judicial o
administrativa, sin perjuicio de que en este ultimo caso no sea posible luego recurrir judicialmente.

La Corte se inclinó por el poder de revisión amplio de los jueces (derecho, hechos y pruebas).

En el caso Ángel Estrada la Corte ratificó el criterio expuesto en el caso Fernández Arias, pero agregó que el
reconocimiento de facultades judiciales a favor de los órganos de la Administración debe hacerse con
carácter restrictivo. (en ese caso se dijo que el Ente Regulador es incompetente para dirimir controversias
entre las distribuidoras y los usuarios en materia de responsabilidad por daños y perjuicios basados en el
derecho común). Entonces el PE puede ejercer funciones judiciales siempre que el órgano haya sido creado
por ley, imparcial e independiente.

En el fallo plenario Edesur (2011) se sostuvo que el ENRE es competente para reparar el daño emergente
cuando los usuarios voluntariamente asi lo requieras, de conformidad con la ley 24065 y el art. 42 CN.
(pag20)

Conclusión: el PE puede ejercer potestades judiciales o también jurisdiccionales siempre que el PJ controle
luego con amplitud tales decisiones. El juez debe controlar el derecho, los hechos, los elementos probatorios
y las cuestiones técnicas del caso.

Nuevos trazos del principio de división de poderes 

El poder de disposición esta directamente apoyado en la legitimidad democrática formal y sustancia de las
mayorías con sus limites y controles. El poder de cognición debe sustentarse en los derechos fundamentales
y su legitimidad es sustancial y no meramente firmal. Es decir, el poder de gobierno o disposición debe
apoyarse en las raíces democráticas y por su parte el poder de garantía o cognición en el respeto por la ley.
El poder de disposición es propio del PL y el Ejecutivo; el de cognición es propio del PJ.

PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS PERSONAS. Arts. 19, 14 28 CN.

DERECHOS:

1. Civiles y políticos (E Liberal)

2. Sociales, económicos y culturales. (E Social y democrático de derecho)

En arg:

 CN 1853/60: derechos civiles y políticos (Art. 14, 16 -principio de igualdad-, 17 -derecho de

propiedad- y 18 -acceso a la justicia- CN).
 Reforma del 49, incorpora los derechos sociales.
 Revolución libertadora (1955) convoca a una Convención Constituyente que deroga la del 49 y
reinstala la de 1853/60 con la incorporación del art. 14 bis.
 Reforma 1994 se incorpora el Capitulo Segundo de los Nuevos Derechos y Garantías y;
reconocimiento de los Derechos Humanos con rango constitucional.

Los derechos sociales son operativos, plenamente exigibles y justiciables. El E debe adoptar medidas
legislativas, administrativas, educativas, culturales y económicas de modo inmediato con el objeto de
garantizar esos derechos. Esas medidas deben tender a la satisfacción de niveles esenciales de los
derechos. El postulado de progresividad establece que E debe seguir avanzando permanentemente en
términos progresivos e ininterrumpidos y no puede retroceder respecto de los estándares alcanzados.

Los derechos de las personas físicas son inalienables mientras que el poder estatal nace de un acuerdo
social, y puede ser extendido o limitado (derechos fundamentales).
El criterio básico era el de poder vs. Derechos. El equilibrio supone reconducir el conflicto en términos de
mas derechos y menos poder.

En este punto el conflicto seria Derechos vs. Derechos.

El fundamento del DA es el reconocimiento activo de derechos, por lo que debe explicarse el poder del E y
sus reglas especiales (interés público).

El paradigma es el equilibrio del poder entendido como el conjunto de prerrogativas que persiguen el
reconocimiento de derechos. Ese equilibrio entre derechos con intermediación del poder estatal es el núcleo
del DA.

En términos de justicia igualitaria es preciso que el E intermedie con el objetivo básico de recomponer las
desigualdades estructurales. Por eso el DA es definido como el subsistema jurídico que regula la resolución
de conflictos entre derechos con intervención del PE (reconociéndole prerrogativas en su aplicación) y
recomponiendo las desiguales preexistentes entre los titulares de derechos.

Analiza al E como un instrumento de reconocimiento de derechos, ordenación de intereses y cooperación

entre Estado y sociedad.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA LEGAL

 Legalidad: la ley necesariamente debe regular ciertas materias (proceso deliberativo y participativo;
control de constitucionalidad y el PE debe someterse a las leyes (criterios de sujeción y
subordinación). Nos ayuda a comprender cómo dividir el poder regulatorio ente legislativo y ejecutivo
y cómo relacionarlos. Arts., 75, 14 CN.
 Reserva de ley: el poder de regulación del núcleo de las situaciones jurídicas es propio del Congreso
y le esta reservado a él; por tanto, el PE no puede inmiscuirse en ese terreno ni avasallar
competencias regulatorias del legislador, aun cuando este no hubiese ejercido dicho poder (omisión
de regulación legislativa).

DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. ÁMBITO. SUS RASGOS DEFINITORIOS Y

PECULIARIDADES. LA ECUACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO - ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL
Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIÓN.
(ver concepto mas arriba en clase maiorano)
Caracteres:
 Es de derecho público: regula un sector de la actividad estatal y de los entes no estatales que actúan
en ejercicio de la función administrativa. En fin del derecho público es satisfacer intereses colectivos o
sociales, y el, fin de del derecho privado es satisfacer intereses particulares o individuales.
 Es dinámica: sus normas deben adaptarse a la constantes transformaciones que se producen en la
sociedad en donde pueden surgir situaciones de emergencia que el derecho debe resolver
rápidamente . El DA dicta normas que regulan la emergencia administrativa, económica, provisional,
social, judicial, etc.
 Es organizacional: responde al orden y regulación de cada uno de los diferentes entes (Nación,
provincias, municipios, etc.)
 Es exorbitantes: tiene poderes que exceden la órbita del derecho privado.

Bases del DA:

 Legalidad.
 Subsidiariedad: el E podrá intervenir cuando este en juego el bien común y siempre que la iniciativa
privada no tenga soluciones o sean insuficientes.
Potestades o prerrogativas de la A: son poderes irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles que tiene la
AP para cumplir con los objetos del E. Esta potestad no tiene objeto determinado, es genérico, abstracto (no
nace de una relación jurídica, sino de una ley que la crea y atribuye).
 Reglamentaria (Art. 99 inc. 2 CN).
 Imperativa o de mando.
 Sancionatoria.
 Ejecutiva.
 Jurisdiccional.

Régimen exorbitante: el régimen administrativo es exorbitante del derecho privado (excede su órbita) porque
está compuesto por:
 Las potestades o prerrogativas del poder público.
 Las garantías de los particulares o administrados (creada para contrarrestar de algún modo el poder
del E, con el interés privado).

El régimen exorbitante no implica en todos los casos una situación de desborde o conflicto con el derecho
privado. Si bien su origen obedece a una situación de exorbitancia donde el derecho administrativo era una
suerte de derecho especial o de excepción, modelado en torno del núcleo de técnicas que se separaron del
tronco común del derecho, el crecimiento progresivo de sus instituciones ha contribuido a generar una
autonomía que hoy en día resulta indiscutible.
La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a
su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las
garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y
armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción está a
cargo de la Administración Pública. De este modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio
y típico del derecho administrativo.
Poder discrecional: es el marco de libertad o atribuciones que se le da a la A (a diferencia del poder reglado
en donde hay una norma que lo predetermina). A través de este poder o por razones de interés público
(basándose en la oportunidad, merito o conveniencia) la A dicta actos libremente.
BALBIN:

Es un conjunto de principios, directrices, reglas, instituciones y técnicas, articulados de modo coherente y

sistemático. Es el marco jurídico de las funciones administrativas del E. Las funciones estatales
administrativas es el conjunto de potestades estatales que ejerce el PE de contenido materialmente ejecutivo,
legislativo y judicial. Cree que la función administrativa es un concepto subjetivo porque comprende al PE y
al conjunto de sus competencias (poderes) y a su vez al vinculo con las personas (Derechos subjetivos). El
DA comprende el núcleo conceptual (funciones administrativas), el titular y su organización (el E) y el
destinatario (las personas titulares de derechos e intereses).

Es el subsistema jurídico que regula la resolución de los conflictos entre derechos con intervención del PE
(reconociéndole prerrogativas en su aplicación asi como limites y controles) y recomponiendo las
desigualdades preexistentes entre los titulares de estos (aspecto sustancial).

Caracteres  Las competencias de regulación y ejercicio de las cuestiones de contenido administrativo, son
en principio, de carácter exclusivo y no concurrente o complementario. Por eso ante conflicto, debe
resolverse por el criterio de competencias materiales.

Es un derecho esencialmente local, es decir, provincial sin perjuicio de las competencias que el propio texto
constitucional reconoce al Estado federal por delegación de las provincias.

Es el instrumento jurídico del E para el cumplimiento de sus fines.

Es un derecho profundamente dinámico y cambiante que está ubicado entre las leyes dictadas con espíritu
de continuidad y permanencia en el tiempo y; la realidad y las respuestas inmediatas del poder político ante
las necesidades sociales, económicas y culturales.

La CN establece un modelo de reparto territorial de competencias entre el Estado central y las provincias.
Estas delegaron en el Estado Federal las competencias expresas, implícitas y residuales que prevé el texto
constitucional y conservan el poder no delegado en aquel.

MARIENHOFF dijo que el derecho administrativo es "el conjunto de normas y de principios del derecho público
interno que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, así como la
regulación de las relaciones interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los
administrados".
A su vez, el derecho administrativo es definido por GORDILLO como "la rama del derecho público que estudia
el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta".

LA ECUACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

MAIORANO: En una época se entendía que AP=DA. Pero en determinado momento se rompe esta ecuación
porque la AP esta regida también en partes residuales por el derecho privado (ej: contrato de locación); y el
DA no solo tiene como objeto a la AP en el sentido clásico, sino que tiene otras entidades que están
paralelamente a la AP.

Que la AP este regulada solamente por el DA no es cierto, fue cierto en algún momento pero no ahora. Con
el E intervencionista la AP deja de estar regida por el DA solamente y acude a formas jurídico privadas.

Ej: Sociedades Anónimas de participación estatal mayoritarias. La figura de SA es del derecho privado.

La administración no esta regida exclusivamente por el DA, aunque si mayoritariamente.

Ej: cuando la AP necesita un local para instalar una oficina y alquila uno. El contrato es privado, habrá un
funcionario que con competencia firme ese contrato y lo pagará con fondos del tesoro nacional. De manera
residual hay aspectos de la admin. Publica regidos excepcionalmente del dcho privado.

Ahora, como el DA no se detiene solo en la AP.

Luego fueron apareciendo entidades paraestatales. Y muestran como el Poder Público ha ido transfiriendo
atribuciones a personas que nacen de un acto del Estado pero que no son del Estado.

Ej: el nacimiento del colegio de abogados de la ciudad de buenos aires: cumple funciones que antes cumplía
el estado, y que hoy fueron perseguidas a entidades paraestatales. Tiene el gobierno de la matrícula.

Ej: hay servicios públicos que antes prestaba el estado. Hoy lo prestan empresas privadas. No forman parte
del estado, al no formar parte pareciera que no están reguladas por el poder admin pero lo están. El estado
entrega la concesión, la prestación del servicio nada más. Sujeto al control de los entes reguladores.

CASSAGNE:

La injerencia del Derecho Administrativo contemporáneo, sobre esferas de actuación antes reservadas
exclusivamente al Derecho Privado, provocó la ruptura de la ecuación entre la Admin Pública y Derecho
Administrativo.
Si bien el Derecho Administrativo alcanzó a tener el contenido de las distintas concepciones que sobre la
Administración Pública se han elaborado, la noción de AP no sirve para delimitar el contorno y contenido de la
disciplina.
Teniendo en cuenta que, el único criterio sobre la función administrativa que explica sin contradicciones lógicas
las funciones esenciales del Estado es material u objetivo, no puede pretenderse que la formulación doctrinaria
sirva para agotar el contenido del Derecho Administrativo, ya que quedaría fuera la actividad reglamentaria,
que constituye una actividad de naturaleza legislativa o normativa.
Desde otro ángulo se observa que el Derecho Administrativo interviene también en la regulación y el control de
la actividad de las personas públicas no estatales, al fiscalizar la Administración las decisiones de tal tipo de
entidades. A todo se le añade, a partir de las privatizaciones, el Derecho que rige la actuación de los entes
reguladores de los servicios públicos.
Queda demostrado, que el Derecho Administrativo constituye una categoría histórica, que no admite su
identificación con aquellas concepciones doctrinarias sobre la Admin Pública que pretenden realizar su
delimitación en forma absoluta.
La ruptura de la ecuación tradicional entre Admin Publica y Derecho Administrativo, responde a una ampliación
del contenido de éste como producto de circunstancias históricas.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Balbin: El derecho administrativo, se relaciona con el DERECHO CONSTITUCIONAL más que con los demás
derechos.
La Constitución establece un modelo de reparto territorial de competencias entre el Estado central y las
provincias. Estas delegaron en el Estado federal las competencias expresas, implícitas y residuales que prevé
el texto constitucional (arts. 75, 99, 100 y 108, entre otros) y, a su vez, conservan el poder no delegado en
aquel (art. 121, CN). Así, este capítulo se refiere a las potestades exclusivas de los poderes territoriales
(Nación y provincias).
A su vez, la Constitución de 1853/60 establece ciertas competencias concurrentes entre Nación y provincias.
Por ejemplo, el inc. 16 del art. 67 —actual art. 75, CN, en sus incs. 18 y 19— y el art. 125, CN. En efecto, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras y el establecimiento de nuevas
industrias, entre otros, constituyen poderes superpuestos (concurrentes). Vale aclarar que, en caso de
conflictos insalvables entre disposiciones dictadas en ejercicio de potestades concurrentes, deben prevalecer
las normas federales por aplicación del principio de jerarquía normativa (art. 31, CN).
Por último, la Constitución de 1994 introdujo, además de las competencias exclusivas y concurrentes, las
potestades compartidas entre el Estado federal y las provincias. Por caso, las facultades en materia
ambiental (art. 41, CN) y educación (art. 19, tercer párrafo, CN). En este caso, el Estado federal debe regular
las bases y las provincias, luego, el complemento.
El derecho Administrativo, debe ubicarse ¿en el campo del Estado federal o de los Estados provinciales?
Pues bien, las provincias conservaron en sus propios ámbitos la ordenación y regulación de las funciones
estatales administrativas. Sin embargo, los Estados provinciales, a través del acuerdo constitucional, delegaron
en el Estado federal ciertas funciones estatales administrativas. Es decir, las provincias transfirieron el poder
de regulación y el ejercicio de ciertas actividades materiales al Estado federal. Por ejemplo, las actividades de
los órganos presidente y jefe de Gabinete; el empleo público federal; y las contrataciones del Estado nacional;
entre otras.
Por ello, en nuestro ordenamiento jurídico coexisten, por ejemplo, leyes nacionales y locales sobre
organización estatal, contrataciones públicas, régimen económico financiero del Estado y control del sector
público.
Las competencias de regulación y ejercicio de las cuestiones de contenido administrativo —entre el
Estado federal y las provincias— son, en principio, de carácter exclusivo y no concurrente o
complementario (en particular, las regulaciones sobre el Poder Ejecutivo). Por ello, en caso de conflicto
normativo, este debe resolverse por el criterio de competencias materiales y no por el principio de jerarquía
entre las reglas jurídicas. Por ejemplo, la ley de empleo público nacional no puede inmiscuirse en el ámbito
propio del empleo público provincial.
Sin embargo, cierto es que a veces las regulaciones del derecho administrativo siguen la suerte de las
competencias concurrentes o compartidas (por ejemplo, el poder de ordenación y regulación estatal sobre el
ambiente).
En conclusión, cabe afirmar que el derecho administrativo es un derecho esencialmente local, es decir,
provincial, sin perjuicio de las competencias que el propio texto constitucional reconoce al Estado federal por
delegación de las provincias.
Además, si bien el derecho administrativo debe apoyarse en el DERECHO PÚBLICO, Balbín considera que
recurrió y recurre insistentemente al derecho civil, es decir, al marco propio del derecho privado. Ello es así por
razones históricas ya que el derecho administrativo nació como un conjunto de reglas especiales y de
excepción respecto del derecho civil largamente desarrollado y, a su vez, se nutrió de las instituciones de este
último (por ejemplo, el acto jurídico y el contrato, entre tantos otros).
De todas maneras, en este proceso histórico y jurídico existe un punto de inflexión en que el derecho
administrativo rompe ese vínculo con el derecho civil y se rige por sus propios principios que le permiten así
vertebrar las reglas propias y específicas de su conocimiento. El derecho administrativo constituye, desde ese
entonces, un conocimiento con principios, reglas, conceptos y técnicas de integración e interpretación propias.
Cabe añadir que este fenómeno ocurrió recién en el siglo XX.
Es posible decir que el derecho Administrativo es autónomo y, particularmente, separado e independiente del
derecho civil. Sin embargo, en el ámbito de las reglas específicas (normas jurídicas), el avance —
particularmente en nuestro país y en el derecho federal— es lento. Por eso, es necesario volver sobre el
derecho civil, aunque, claro, mediante técnicas de integración más complejas o sofisticadas. Más adelante,
volveremos sobre el modo de relación entre el derecho administrativo y civil.
El derecho administrativo se cruza especialmente con el DERECHO PENAL en el ámbito específico de las
sanciones administrativas, que es un campo poco explorado, pero extenso y complejo; y con el derecho laboral
en el marco de las relaciones con sus agentes (empleo público).
En particular, el derecho penal es aplicable en el ámbito del derecho administrativo en dos niveles. Por un lado,
los principios de aquel informan todo el marco del derecho administrativo sancionador —infracciones y
sanciones administrativas—, sin perjuicio de los matices del caso. Por el otro, recurrimos al derecho penal en
el caso no previsto (lagunas e indeterminaciones normativas) por medio de la técnica de la analogía y no de
modo directo o subsidiario (por ejemplo, los institutos sobre reincidencia o prescripción).
Entre el Derecho Administrativo y LABORAL, existe otro modo de relación, ya que aplicamos directamente las
normas del derecho laboral por reenvío normativo, es decir, el derecho administrativo nos dice qué debemos
aplicar (en el presente caso, el derecho laboral). Por ejemplo, la Ley de Contrato de Trabajo (ley 20.744) en
ciertas áreas de la Administración Pública nacional. No se trata, entonces, de la aplicación analógica o
subsidiaria sino directamente de la incorporación de normas del derecho privado al campo propio del derecho
administrativo.
Finalmente, también aplicamos los principios y mandatos del derecho procesal civil en el marco del
procedimiento y el proceso contencioso administrativo en términos directos, subsidiarios y analógicos, según el
caso.
El CCCN tiene un Título Preliminar que actúa como introducción y se aplica al derecho público y al privado
(todo el derecho); sin perder de vista el valor de las leyes administrativas especiales, lo mas importante es la
interpretación en base a los tratados internacionales, específicamente a los de DDHH.
En el Derecho Administrativo hay mucho que interpretar con base en los derechos humanos y en los principios
que contiene el referido título, como la buena fe, el abuso de derecho, el abuso de posición dominante en el
mercado y el orden público, entre otros. El CCCN tiene la particularidad de establecer principios generales
aplicables para todo el derecho borrando la frontera entre el derecho publica y privado. Allí recurrimos al
Derecho Civil, al Derecho Comercial y también a los usos y costumbres, que se nos presentan cuando la ley se
refiere a ellos o cuando lo hacen las partes, en caso de que no haya otra normativa.
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
El Derecho Administrativo y la llamada Ciencia de la Administración tienen en común el estudio de la actividad
que se desarrolla en los entes y órganos del Estado que realizan, en forma predominante, actividades que,
desde un punto de vista material, pueden clasificarse como administrativas.
Pero mientras se estima como propio el Derecho Administrativo, el estudio de los aspectos jurídicos de la
Administración Pública (organización, régimen de sus actos y contratos, dominio público, etc) pertenece al
ámbito de la Ciencia de la Administración el análisis no jurídico de dicho fenómeno.
No hay aun acuerdo en la doctrina con respecto a la autonomía e importancia que caracteriza a la Ciencia de
la Administración, particularmente en lo relativo a la posición jurídica con las demás ciencias y a los límites que
la separan del Derecho Administrativo.
En realidad en cuanto postula el estudio de la eficacia y fines de la actividad de la Admin Pública, el contenido
de la Ciencia de la Administración no puede dejar de corresponder a la Ciencia Política.
Ello no implica, en nuestro concepto que constituya una disciplina dotada de autonomía científica.
Por el contrario si advertimos que sus técnicas se nutren de diversas ciencias (historia, economía, estadística,
sociología) su autonomía es meramente didáctica o docente.
Si bien no creemos que el hecho administrativo configura un objeto propio que permite acumular todos los
conocimientos de la realidad administrativa en una disciplina autónoma, estimamos conveniente que el
Derecho Administrativo en cuanto también debe atender el orden de la realidad, vaya incorporando, en forma
progresiva, sin claudicar del enfoque jurídico, la consideración d elas técnicas e instituciones desde el punto de
vista de su eficacia, lo cual se realiza por cierto de un modo subconsciente en el estudio de todo problema
jurídico.
Si la armonía entre los criterios de legalidad y eficacia constituye una de las preocupaciones primordiales de
las instituciones administrativas de este siglo, es evidente que el contenido de la Ciencia de la Administración,
adosada total o parcialmente al estudio del Derecho Administrativo, o bien, concebida como disciplina
autónoma en un plano didáctico, debe merecer la consideración adecuada del jurista.
La aceptación de su autonomía didáctica no implica despojar al Derecho Administrativo de la posibilidad y
hasta de la necesidad de utilizar sus técnicas en el estudio de sus principales institutos, en la medida en que
sirva para apreciar la realidad y las valoraciones ínsitas en cada problema jurídico.
UNIDAD 2:
1. Las fuentes del Derecho Administrativo. Noción. Clasificación. La Constitución
Nacional: su trascendencia para el derecho administrativo.
2. La ley: concepto, especies y límites. Los tratados: su jerarquía normativa.
Incidencia de la reforma constitucional de 1994. El control de convencionalidad:
concepto, contenido, limites, jurisprudencia. La Convención Interamericana
contra la Corrupción. El decreto ley: concepto.
3. Los reglamentos: concepto, clasificación, fundamento y límites. La reforma de
1994 en la Constitución Nacional: su importancia en materia de reglamentos.
4. Las fuentes materiales. La costumbre. La doctrina. La analogía. Los principios
generales del derecho. La jurisprudencia.
5. Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización.
6. Validez espacial y temporal del Derecho Administrativo. Importancia de la
reforma constitucional de 1994.

1. Las fuentes del Derecho Administrativo. Noción. Clasificación. La Constitución Nacional: su

trascendencia para el derecho administrativo.

NOCIÓN:

Balbin: Las fuentes son los instrumentos que crean y forman el ordenamiento jurídico (particularmente, las
reglas jurídicas); es decir, el origen del Derecho, su principio y su fundamento. ¿De dónde proviene el
derecho? De sus fuentes; allí nace el Derecho.

El desarrollo de las fuentes es esencialmente el proceso de creación jurídica y, es importante preguntarse, si el

ordenamiento está integrado únicamente por las normas positivas (leyes en sentido genérico) o por otros
instrumentos con valor jurídico.

Marienhoff: Por "fuentes" el derecho, y en particular del derecho administrativo, deben entenderse los
diversos orígenes posibles de las normas y principios que interesan al derecho administrativo, tengan o no
eficacia normativa expresamente establecida.

C. Nino sostiene que "las normas que integran los sistemas jurídicos, no solo se pueden clasificar por su
estructura o contenido, sino también por su origen. El estudio de las distintas formas de creación de normas
jurídicas se hace generalmente bajo el rótulo fuentes del derecho..."
N. BOBBIO señala que "lo que interesa resaltar en una teoría general del ordenamiento jurídico no es tanto
cuántas y cuáles sean las fuentes del derecho en un ordenamiento jurídico moderno, como el hecho de que,
en el mismo momento en el cual se reconoce que existen actos o hechos de los cuales se hace depender la
producción de normas jurídicas (precisamente las fuentes del derecho), se reconoce también que el
ordenamiento jurídico, más allá de regular el comportamiento de las personas, regula también el modo cómo
se debe producir la regla".
En el caso de existir algún conflicto entre las fuentes se utiliza el principio de jerarquía (el juego de grado
superiores e inferiores entre las fuentes y sus respectivas normas). Este principio comprende:
- las normas superiores modifican o derogan a las inferiores;
- las normas inferiores no pueden modificar o derogar las superiores y, finalmente, como corolario;
- las normas inferiores que contradicen a las superiores deben ser tachadas por inválidas.
A su vez, el principio jerárquico desplaza los criterios hermenéuticos de temporalidad (normas
anteriores/posteriores) y especialidad (normas generales/específicas), en caso de conflicto entre fuentes.
Orden jerárquico y descendente:
1. La Constitución nacional y los tratados sobre derechos humanos con rango constitucional.
2. Los restantes tratados y las normas que dicten los órganos supranacionales (comunitarios y globales).
3. Las leyes y decretos de contenido legislativo que dicte el Poder Ejecutivo (decretos delegados y de
necesidad).
4. Los decretos.
5. Los otros actos normativos de rango inferior dictados por los órganos o entes de la Administración
Pública.

Si bien es cierto que el principio rector es la jerarquía, en casos de excepción cabe aplicar el criterio de
competencias materiales o procedimentales. Esto ocurre cuando las leyes reconocen ciertas competencias
materiales propias y específicas en los órganos inferiores (en tal caso, las normas dictadas por estos
prevalecen por sobre las normas regulatorias emitidas por órganos administrativos superiores). Otro supuesto
está presente cuando el modelo regula un procedimiento especial y, consecuentemente, las normas de rango
superior no pueden desconocer las reglas dictadas por medio del trámite singular.

CLASIFICACIÓN:

Marienhoff:

La clasificación que tiene más aceptación, por su sencillez y claridad, es la que divide las fuentes en directas e
indirectas, inmediatas y mediatas. Las mediatas también pueden llamarse "subsidiarias".

Son fuentes directas las basadas en normas jurídicas positivas; la Constitución, leyes (formales y materiales,
incluidos los "reglamentos" administrativos), los tratados, la analogía y, además, los principios generales del
derecho, ya que gran parte de estos últimos surgen del ordenamiento jurídico general del Estado. También
corresponde incluir a la "jurisprudencia", ya que, debe colocársele en el mismo plano jurídico que a los
reglamentos de ejecución.

Son fuentes indirectas las que no se basan en normas o textos positivos; por ejemplo, la doctrina, que actúa
como elemento primordial en la elaboración de la jurisprudencia e incluso de la ley. En cuanto a los "contratos"
y a los "actos administrativos individuales" han de considerarse como "fuentes" del derecho administrativo.

Entre las fuentes directas algunas son "inmediatas": Constitución, leyes (formales y materiales), tratados; otras
son "mediatas" o "subsidiarias": analogía, principios generales del derecho y jurisprudencia, pues sólo ha de
recurrirse a ellas cuando falte el texto legal expreso.

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL:
BALBIN: Es la principal fuente del derecho y, en especial, del derecho administrativo. En efecto, cualquier
tópico de nuestra materia nace necesariamente de los mandatos constitucionales. Por ejemplo, las funciones
estatales, los principios de legalidad y reserva legal, las situaciones jurídicas subjetivas y el modelo sobre
organización estatal, entre tantos otros.

En ningún caso, la construcción y el análisis del derecho administrativo puede prescindir de los principios y las
cláusulas constitucionales. Por eso, se ha dicho con razón que el derecho administrativo es el derecho
constitucional concretizado.

¿Cómo debemos interpretar el texto constitucional? Existen básicamente dos concepciones sobre la
interpretación de la Constitución. Por un lado, el criterio subjetivo (esto es, cuál ha sido la intención de los
convencionales constituyentes) y, por el otro, el postulado objetivo (es decir, el sentido que tienen los términos
o conceptos normativos al momento de su aplicación). Esta última es una interpretación dinámica y actual del
texto constitucional.

Sin embargo, el autor cree que es necesario recurrir a juicios de valor.

El valor democrático es el pilar fundamental del modelo jurídico. Es importante resaltar los derechos como los
de autonomía, igualdad e inviolabilidad de las personas y el respeto por las minorías sin perjuicio de las
decisiones mayoritarias. Si aceptamos el valor democrático, la interpretación más razonable sobre el alcance
del modelo institucional es aquella garantice la participación y el debate público en el procedimiento de
elaboración de las decisiones políticas.

A su vez y en relación con el método interpretativo, el criterio a seguir debe ser dinámico y, para ello,
consideramos las siguientes pautas:
 el texto (interpretación gramatical o literal),
 sus antecedentes (interpretación histórica),
 su sentido lógico (interpretación lógica),
 su integración con el resto de las normas jurídicas (interpretación integral), y
 su finalidad (interpretación teleológica).

Es decir, el criterio de interpretación debe ser el de continuidad del texto constitucional según los valores
actuales (criterio progresivo).

La Corte dijo, entre otros en el caso "Logitex" (1993), que la primera fuente de interpretación de la ley es su
texto y, más aún, cuando este no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicado directamente. En igual
sentido, no es admisible una interpretación que prescinda del texto legal. No obstante, las instituciones
jurídicas no dependen del nombre sino de su verdadera esencia y, entonces, cuando medie ausencia de
correlación entre nombre y realidad debe privilegiarse esta última (caso "Horvath", 1995).

Respecto del método de interpretación integral, la Corte en el antecedente "Cafés La Virginia" (1994)
afirmó que "es principio esencial en materia de hermenéutica legal, dar pleno efecto a la intención del
legislador, tendiendo a armonizar la ley de que se trate con el orden jurídico restante y con los principios y
garantías de la Constitución Nacional, a fin de evitar su invalidez" y que "la interpretación de una ley
comprende, además de la armonización de sus preceptos, su conexión con otras normas que integran el
ordenamiento jurídico vigente. Tal principio es especialmente aplicable en aquellos supuestos en los que el
orden jurídico vigente está organizado en más de una ley formal".

Por último, en lo que respecta al método de interpretación teleológico, el tribunal expresó en el precedente
"Cía. General de Combustibles" (1993) que "no hay mejor método de interpretación de la norma, cualquiera
sea su índole, que el que tiene en cuenta su finalidad" y, en sentido concordante, adujo que "en la
interpretación de la norma debe preferirse aquella que favorece y no la que dificulta los fines perseguidos por
la norma". A su vez, "es pertinente recordar que la interpretación de una norma —como operación lógica
jurídica— consiste en verificar su sentido" (caso "Ferreyra", 2006).

MARIENHOFF: La fuente primaria, no sólo del derecho administrativo, sino de todas las ramas del derecho,
es la Constitución. Esta constituye el punto de partida de todo el ordenamiento jurídico. Con razón la norma
constitucional es denominada "superley": ley de las leyes. Toda norma jurídica debe concordar, en forma
inmediata o mediata, con la Constitución.

En la escala jerárquica de las "fuentes", la Constitución ocupa la grada o plano más elevado, lo cual vale
tanto para el derecho administrativo, en particular, como para las otras ramas del derecho. Esta jerarquía
preeminente surge de los propios textos constitucionales, cuyo artículo 31 la consagra. La íntima "relación"
entre derecho constitucional y derecho administrativo confirma tal aserto. Toda la actividad jurídica de la
Administración Pública encuentra sus limitaciones en la Constitución.

Como bien dijo un autor, en la Constitución se hallan las bases de la Administración Pública, o sea los
grandes principios del régimen administrativo de un país.

Pero no sólo constituyen fuentes del derecho administrativo las "normas" constitucionales, sino también los
"principios" constitucionales. Muchos problemas que plantea el derecho administrativo, hallan solución a
través de "principios" contenidos en la Constitución.

Ha de advertirse, por último, que la vigencia plena de la Constitución, y más precisamente la de las
declaraciones, derechos y garantías constitucionales, no depende de que los mismos estén "reglamentados",
pues tales declaraciones, derechos y garantías tienen "operatividad" por sí mismos ; si así no fuere, el
imperio de la Constitución dependería de las leyes o reglamentos que deban o puedan dictarse en su
consecuencia, lo que no armonizaría con lo dispuesto en su artículo 31 , que proclama la supremacía de la
Constitución.

2. La ley: concepto, especies y límites. Los tratados: su jerarquía normativa. Incidencia de la

reforma constitucional de 1994. El decreto ley: concepto. El control de convencionalidad:
concepto, contenido, limites, jurisprudencia. La Convención Interamericana contra la
Corrupción.

CONCEPTO:

Balbin: Las leyes son reglas de carácter general, abstracto y obligatorio. ¿Cuál es el criterio constitucional
básico sobre las leyes? El postulado central es que las cuestiones sustanciales deben ser reguladas por ley
(esto es, el poder regulatorio básico o Legislativo). El legislador a través de esta herramienta debe reglar y
ordenar el contenido esencial de las materias (situaciones jurídicas). 

La ley no solo debe regular las materias reservadas expresamente por la Constitución en su ámbito de
competencias sino también otras materias, en virtud de las facultades implícitas y residuales que el marco
constitucional reconoce al Congreso. En el ámbito de actuación que la Constitución le atribuye al Poder
Ejecutivo (potestad de dictar los reglamentos ejecutivos sobre los detalles de las leyes), el legislador puede
avanzar más y regular así dichos detalles o pormenores de manera tal que este puede desplazar la potestad
regulatoria reglamentaria del presidente.

La ley es toda norma obligatoria dictada por el Congreso sobre el núcleo de las materias, y
eventualmente sus detalles, a través del procedimiento específico que prevé la Constitución. El
legislador debe necesariamente regular el núcleo de las materias (círculo central) y que puede o no regular,
según su discreción, el detalle o pormenores que completen ese núcleo (círculo periférico).

ESPECIES:

Marienhoff: Después de la Constitución, la ley es la fuente cualitativamente más importante del derecho
administrativo. Por "ley" ha de entenderse la norma jurídica que emite el órgano legislativo, siguiendo para ello
el procedimiento que al efecto establece la Constitución.

Como especies de ley el autor reconoce:

 Ley formal: acto jurídico que puede o no contener o establecer una regla de derecho.

Cuando la CN habla de ley, entiende que se refiere a ley en sentido formal, o sea a la sancionada conforme al
procedimiento que establece la CN. En nuestra técnica constitucional ley es la ley en sentido formal. Sin
embargo, esto es un principio básico, porque el orden jurídico reconoce una excepción.

Ej. Art 14 cuando dice que todos los habitantes de la Nación gozan de los derechos que ahí enumera,
“conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”. Se entiende que puede ser uno u otro tipo de categoría de
las leyes según de que materia se trate.

Por ejemplo: Si se tratare de la reglamentación de un derecho de substancia política, verbigracia el derecho

de "reunión", tal reglamentación le corresponde al Congreso, y éste la efectúa mediante ley "formal".

En cambio, cuando dentro del ámbito de la Administración Pública sea menester reglamentar el ejercicio de
derechos administrativos stricto sensu, tal reglamentación -por referirse a cuestiones comprendidas en la "zona
de reserva de la Administración"- le corresponde inexcusablemente al Poder Ejecutivo, quien la efectúa a
través del instrumento jurídico con que expresa su voluntad, o sea mediante decreto o reglamento, vale decir,
mediante ley "material"; en la especie trátase del reglamento "autónomo", en el que se estatuye sobre materias
absolutamente ajenas a la competencia del legislador y exclusivamente reservadas a la competencia del Poder
Ejecutivo. De manera que cuando se trate de reglamentar el ejercicio de derechos administrativos, dentro de la
esfera de la Administración Pública, tal reglamentación sólo puede efectuarse mediante "reglamento" del Poder
Ejecutivo, o sea mediante ley "material", y de ningún modo mediante ley "formal", como equivocadamente
podría desprenderse de una despreocupada lectura del artículo 14 de la Constitución. Pero salvo este
supuesto, siempre que en la Constitución se habla de "ley", ha de entenderse que se trata de la "ley formal".
Las leyes formales tienen un "contenido" específico: la materia reservada por la Constitución a la competencia
del Parlamento. Es lo que se llama "reserva de la ley". En cuanto a los actos administrativos, cuadra advertir
que éstos, por principio, escapan al contenido de la ley formal, salvo que se tratare de actos administrativos
atribuidos expresamente al legislador por la Constitución.

 Ley material o sustancial: el acto jurídico que establece una regla de derecho. Abarca o comprende
los otros actos normativos, excluidos los sancionados específicamente por el legislador. En tal orden
de ideas, integran la ley "material" los reglamentos, también la integran los otros actos creadores de
normas jurídicas que emitiere la Administración.

Proceso de FORMACIÓN:

El proceso de formación de la ley, propiamente dicha (ley formal), hasta adquirir ésta carácter imperativo,
comprende diversas etapas: la sanción, que es acto típicamente legislativo ; la promulgación, que es acto
propio del Ejecutivo, debiendo considerársele como acto administrativo de colegislación, y la publicación, que
es también acto que se realiza y cumple en el ámbito administrativo.

La publicación de la ley, en principio general, debe efectuarse en el diario oficial, llamado "Boletín Oficial". Ello
se impone no sólo por la "autenticidad" que le atribuye al texto publicado, sino también por la seguridad o
certeza jurídicas referentes al día en que comienza a regir la ley.

La "publicación" es esencial: constituye la base de la presunción de conocimiento de la ley atribuida a los

habitantes del país. Por esa vía queda satisfecho el precepto constitucional según el cual "ningún habitante de
la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe" (artículo 19 de la
Constitución). Respecto a los habitantes o administrados, la "publicación" de la ley es un corolario del
expresado precepto constitucional. No obstante, la falta de publicación de la ley no siempre impedirá que ésta
sea eficaz y produzca sus efectos normales de obligatoriedad.

En lo atinente a la "reglamentación" de la ley, debe tenerse presente que no siempre la falta de ella impedirá la
aplicación de la norma; para que esto último ocurra es menester que el "reglamento" sea indispensable para la
ejecución de la ley. Si se aplicare una ley no reglamentada, pero que necesitare indispensablemente de tal
reglamentación, la aplicación de la ley implicaría, en tal caso, una violación de la expresada ley.

CARACTERES:

Como rasgo esencial, tienen regla "general" y "abstracta", entendiendo por "general" la norma emitida no "in
concreto", en relación a un caso particular o actual, sino "in abstracto", para alcanzar todos los casos de la
misma naturaleza que puedan presentarse en lo futuro. No se trata de una decisión tomada en relación a uno o
más individuos determinados, sino que está concebida sin referencia a personas y destinada a aplicarse a
todos los individuos que se encuentren comprendidos en las condiciones previstas en el texto. La "generalidad"
de la ley ha sido considerada, desde un principio, como condición de la libertad.

Ámbito espacial de vigencia de la ley: Esta rige y tiene imperio en todo lo que constituye el ámbito físico
integrante del Estado. En su mérito, la ley no sólo impera en la parte "terrestre" del Estado, sino también en la
parte acuática pertinente y en el espacio aéreo, tanto en la porción de éste que constituye una propiedad
"privada" de los superficiarios, como en la parte del "dominio público aéreo". Aparte de ello, téngase presente
que la ley de un Estado puede hallar aplicación fuera de sus propias fronteras, cuando se trata de sus propios
organismos acreditados en el exterior (embajadas, consulados, etc.), organismos que suponen una
prolongación del territorio Estado a que pertenecen. Todo esto, que constituyen principios generales, es de
estricta aplicación a las leyes "administrativas" en particular.

Vigencia de la ley con relación al tiempo: El principio general consiste en que las leyes rigen "ex nunc", para
el futuro y, además, sin término, vale decir, por tiempo indefinido. Excepcionalmente, las leyes pueden tener
un lapso dado de duración.

Con el mismo carácter "excepcional", la ley puede regir para el pasado, es decir, puede tener efecto
retroactivo, "ex tunc"; pero la intención del legislador de dar efecto retroactivo a una ley debe resultar de una
declaración expresa o bien de otra forma inequívoca: la regla es la irretroactividad, principio que también rige
para el derecho administrativo.
(no se cual es el autor) Corresponde hacer referencia a la pérdida de vigencia de las leyes administrativas.
¿Cómo se produce esa pérdida de vigencia? Ante todo, la derogación de una ley puede ser expresa o tácita; lo
primero, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga a la anterior; lo segundo, cuando la nueva ley
contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, caso en que la antigua ley queda
vigente en todo lo que no resulte incompatible con las disposiciones de la ley nueva. Pero aparte de estos dos
tipos clásicos de derogación -aplicables, desde luego, a las leyes administrativas-, los tratadistas de derecho
administrativo, hacen una inteligente referencia a una tercera forma de derogación que presenta especial
importancia en esta materia. Es la llamada "derogación orgánica" o "institucional". Esta se produciría cuando
una nueva ley, sin derogar expresamente la ley anterior, ni ser totalmente incompatible con las disposiciones
de aquélla, regla de modo general y completo una determinada institución u organismo jurídico. Ejemplos: a)
se dicta una nueva ley sobre municipalidades; en estos casos se entiende que la nueva ley deroga a la
anterior, porque no pueden coexistir dos legislaciones simultáneas y completas sobre una misma materia; b)
se dicta un estatuto administrativo para regir las relaciones entre el Estado y sus funcionarios. Este estatuto
derogaría automáticamente al anterior, aun cuando en el primitivo se contemplasen materias que no figuran en
el más reciente. El fundamento de la derogación "orgánica" parte del supuesto de que si el legislador creyó del
caso reglar en forma armónica todo un cuerpo de disposiciones, no sería lógico suponer que haya estado en
su mente hacer subsistir disposiciones que figuraban en un cuerpo legal anterior y análogo.

LÍMITES:

(BALBIN) La facultad del PE de regular pormenores o completos de la ley está limitada:

 por el texto constitucional, no puede avanzar sobre el núcleo (aspectos centrales) de las materias, aun
cuando el legislador hubiese omitido regular (principio de reserva legal)

 el texto legal.

 El ejercicio que en cada caso en particular hace el legislador (si este regulare los detalles el PE no
podría hacerlo).

La ley debe definirse en función de dos aspectos

1. El objeto material y su alcance obligatorio:  regulación de las materias reservadas al legislador por
el convencional y cuyo cumplimiento es forzoso (aspecto sustancial)

2. El órgano competente: el Poder Legislativo, y el procedimiento constitucional para su formación y

aprobación (aspecto formal).

En nuestro modelo no existe distinción entre las leyes (por ejemplo, leyes orgánicas o simples); sin perjuicio de
que ciertas leyes exigen un trámite específico o mayorías especiales en el procedimiento de formación y
aprobación ante el Congreso.

La ley es superior al reglamento con el siguiente alcance:

 la ley regula con carácter exclusivo las materias reservadas;

 el decreto no tiene un campo propio e inescrutable ante la ley;

 la ley puede regular incluso los detalles, de modo que excluye, en tal caso, al poder reglamentario del
Poder Ejecutivo;

 la ley prevalece sobre el reglamento y, por tanto, este no puede contradecir la ley; y, finalmente;

 la ley puede indicarle al presidente en qué términos o con qué alcance ejercer el poder regulatorio
reglamentario.

(otra clasificación) Clases de leyes:

a. Leyes Nacionales: dictadas por el Congreso Nacional

  Federales: regulan las materias federales atribuidas al Congreso y se aplican a todo el país
a través de autoridades nacionales (aplicada por los jueces federales).

 Comunes: tratan sobre derecho común, son dictadas por el Congreso y se aplican a todo
el país pero se ejerce a través de autoridades locales.

 Locales: se aplican en la Capital Federal.

b. Provinciales: dictadas por cada provincia para ser aplicadas dentro de ella a través de autoridades
provinciales.

LAS LEYES DE DERECHO ADMINISTRATIVO: el derecho administrativo es local y las leyes administrativas
de la Nación solo rigen para ella misma y cada provincia dicta sus propias leyes de obras públicas, leyes
relativas a la función pública, de procedimiento administrativo, de derecho procesal administrativo,
organización administrativa, entidades autárquicas, empresas del Estado, etc.

No todo derecho administrativo nacional es puramente local, de aplicación solo para los provincias o la Nación;
hay algunas leyes administrativas que entran dentro del ámbito del derecho federal y que escapan del ámbito
de la provincia (Ley de adunas, servicio militar). También existen facultades concurrentes del Congreso y de
las legislaturas locales (por ejemplo, bienestar general).

La ley provincial deberá ceder ante la ley nacional cuando exista incompatibilidades o cuando el ejercicio de
la atribución respectiva le está expresamente prohibido a las provincias, o haya sido conferido por la
Constitución en forma exclusiva al Gobierno de la Nación

La ley de derecho administrativo no tiene ninguna característica intrínseca que la diferencie de las demás
leyes; en particular, es un error sostener que todas las leyes administrativas son de orden público; ellas lo
serán de acuerdo con los criterios y condiciones en que cualquier otra ley puede ser considerada con aquel
carácter.

La administración frente a la ley inconstitucional: la procuración del Tesoro de la Nación ha entendido:

1. El PE no puede derogar las leyes ni declarar su constitucionalidad.

2. El PE está obligado a ejecutar y cumplir leyes.

3. El PE tiene la facultad como todo sujeto de derecho público o privado y la obligación como órgano de
la Constitución, de examinar la validez de las normas legales frente a la Constitución.

El PE puede y debe examinar la validez de la ley y si considera inconstitucional puede:

a. Ejercer el derecho a veto.

b. Platear su inconstitucionalidad ante el PJ de la Nación en lo casos y bajo los procedimiento judiciales

establecidos.

c. Promover du derogación ante el Congreso de la Nación.

Los puntos b y c se entienden sin perjuicio de la inexcusable obligación del PE de cumplir y de ejecutar la ley
mientras se realizan los procedimientos. Si el Congreso dicta una ley inconstitucional, no puede el PE
apartarse de ella y ejecutar directamente la Constitución, sino que debe adoptar algunas de las tres posturas
indicadas (A, B o C).

LOS TRATADOS

Marienhoff

Dentro de la jerarquía de las normas a que hace referencia el artículo 31 de la Constitución, el "tratado"
constituye una fuente de gran importancia, incluso para el derecho administrativo. Son numerosas las materias
de esta índole que, por su trascendencia internacional, aparecen reguladas por tratados; verbigracia: correos y
telecomunicaciones; trata de blancas; tránsito de personas de un país a otro, especialmente entre países
fronterizos o vecinos (documentos personales que deban exhibirse); lucha contra ciertas enfermedades,
etcétera.
El tratado, por sí, como norma jurídica, constituye una categoría específica, autónoma, que de acuerdo con el
artículo 31 de la Constitución es ley suprema de la Nación . Se está en presencia de "tratados", no de "leyes",
por más que el Congreso, al "aprobar" un tratado concluido por el Poder Ejecutivo, merced a una rutina en la
expresión de su voluntad, utilice para ello la "ley formal".

La Constitución (artículo 67 , inciso 19 ), para la vigencia de un tratado en nuestro país, no exige que el mismo
sea introducido en nuestro ámbito jurídico a través de "ley" alguna: basta el mero acto del Congreso
"aprobando" el tratado. Se trata de un acto administrativo emitido por el Congreso. De modo que los tratados
concluidos y firmados por el Presidente de la Nación, aprobados por el Congreso, ratificados por las partes
contratantes y publicados, deben ser considerados como recibidos en el ordenamiento jurídico argentino. Ello
en cuanto al "tratado"; pero se sostiene que cuando se trata de "convenciones" aprobadas en conferencias
internacionales, por las cuales la Nación se compromete a adoptar determinados principios en su derecho
interno, será necesaria la sanción, además, de una ley especial que confiera valor legal a los mismos .

De acuerdo, pues, a nuestro ordenamiento constitucional, dada la autonomía del tratado respecto a la ley,
aquél, una vez vigente, es fuente directa de derecho administrativo, como que es ley suprema de la Nación.

El tratado debe estar de acuerdo con los principios contenidos en la Constitución; de lo contrario sería
inconstitucional. Esto es obvio. Pero puede ocurrir una disarmonía entre el tratado y una "ley" ordinaria, sea
ésta anterior o posterior al mismo; en tal supuesto, cuál tiene preeminencia ¿el tratado o la ley?

En el conflicto entre un tratado y una ley "posterior", algunos autores, para darle prelación a la ley, sostienen
que ésta, al traducir una voluntad soberana ulterior, implica una denuncia implícita del tratado, cuya
inmutabilidad sería absurdo suponer, porque los Estados no pueden enajenar su futuro. Otros autores
sostienen que, en estos supuestos, la derogación de un tratado por el Congreso no le pone fin como contrato
internacional. Se deroga el tratado exclusivamente como derecho interno, pero la Nación tiene que hacer frente
a sus obligaciones internacionales .

En cuanto a la posibilidad de que una ley "anterior" sea derogada por el tratado, si éste es incompatible con
ella, hay general asentimiento en doctrina, y así también lo declaró la Suprema Corte Federal de los Estados
Unidos de América.

Balbin:

En este punto, corresponde distinguir entre:

 Los tratados internacionales con jerarquía constitucional;

 Los otros tratados (sin jerarquía constitucional);

 Los tratados de integración.

El convencional constituyente introdujo en el año 1994 el concepto de tratados con jerarquía constitucional.
Es decir, el modelo jurídico prevé, por un lado, tratados con rango constitucional; y, por el otro, tratados con
jerarquía inferior a la Constitución, pero por encima de la ley.

Entre los tratados con jerarquía constitucional cabe mencionar: 1) la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre; 2) la Declaración Universal de Derechos Humanos, 3) la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, 4) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 5) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su protocolo facultativo, entre otros.

Estos tratados tienen rango constitucional en los siguientes términos, a saber: "en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y
deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos", de conformidad con el
inc. 22, art. 75, CN. En efecto:

Explicación:

a. Condiciones de su vigencia: No solo el texto normativo es fuente del derecho sino el conjunto de
reglas de aclaración, interpretación y aplicación dictadas por los órganos competentes en el marco
internacional (Cortes, Comisiones, Comités). No se trata simplemente de aplicar el tratado según las
reservas formuladas por el Estado argentino, sino de hacerlo junto con las reglas de interpretación y
 aplicación (generales o particulares) dictadas por los órganos creados por los propios tratados. El texto
de los Tratados no se refiere al derecho administrativo de modo directo; sin embargo, las reglas
secundarias (informes, opiniones consultivas, sentencias) abarcan capítulos propios y específicos de
nuestra especialidad

b. Deben entenderse como completarías de los derechos y garantías de la CN: En ningún caso su
incorporación puede interpretarse como una derogación de cualquier disposición de la primera parte
de nuestro texto constitucional. La Corte dijo sobre este aspecto que "por lo demás, a los fines de una
correcta interpretación de la Ley Suprema, no debe olvidarse que la reforma constitucional de 1994 ha
incorporado con jerarquía constitucional, como complementarios de los derechos y garantías
reconocidos en la primera parte de nuestra Carta Magna, los derechos consagrados en ciertos tratados
internacionales".

El caso Sánchez (2005) sostuvo que "los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos
principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los
derechos humanos y añadió "los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos
humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno
establecido por la primera parte de la Constitución Nacional".

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) cuyo art. 8º
establece que: "toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley,
en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter". El art. 25.1 de ese mismo
cuerpo normativo dispone que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales... aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones
oficiales".

La Corte IDH sostuvo que las personas jurídicas no son titulares de derechos convencionales, con excepción
de las comunidades indígenas y tribales y las organizaciones sindicales. Sin perjuicio de ello, la Corte afirmó
que los individuos pueden ejercer sus derechos a través de personas jurídicas en el marco del sistema
interamericano.

LOS TRATADOS SIN RANGO CONSTITUCIONAL

¿El tratado tiene igual jerarquía que la ley? Recordemos que el art. 31, CN, dice que "esta Constitución, las
leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias
extranjeras son la ley suprema de la Nación".

El art. 75, en su inc. 22, CN, establece de modo expreso que: "Los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes". Así las cosas, la ley no puede derogar o modificar un tratado suscripto por el Estado.

Un ejemplo de tratado internacional que incide fuertemente en el derecho administrativo es el Convenio sobre
Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (1966) que creó el
Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI).

El CIADI es un organismo internacional autónomo, aunque fuertemente ligado al Banco Mundial. Este Centro
actúa como árbitro en los conflictos de naturaleza jurídica que surjan entre los Estados Parte y un nacional de
otro Estado Parte en materia de inversiones. El sometimiento de un conflicto ante el CIADI nace del
consentimiento escrito de las partes, por caso, en el marco de los tratados bilaterales o multilaterales de
protección de inversiones extranjeras. Nuestro país aprobó el convenio mediante la ley 24.353. Estos acuerdos
establecen la posibilidad de que el inversor extranjero recurra al CIADI en caso de conflicto con el Estado
argentino.

Estos tratados establecen principios básicos sin mayor desarrollo, por caso, el principio de nación más
favorecida, el trato justo y equitativo y el régimen de expropiación (aspectos sustanciales), así como el modo
de solución de las controversias (aspectos procedimentales).

Los laudos son obligatorios y, salvo en los casos previstos expresamente, no pueden ser recurridos. Así, los
laudos son pasibles de aclaración, revisación y anulación. De todos modos, el sometimiento a la jurisdicción
arbitral no supone necesariamente renunciar a la inmunidad de ejecución del laudo. Por ello, el cumplimiento
de este compete en principio al Estado Parte a través de sus propios órganos y según su ordenamiento
jurídico, sin perjuicio de que el Convenio prevé que las partes puedan recurrir ante cualquiera de los Estados
Parte para el reconocimiento y ejecución de aquel.

El modelo del CIADI y los tratados bilaterales crearon un régimen de sobreprotección porque los
inversores extranjeros en nuestro país reciben un trato más favorable que los propios inversores
argentinos.

LOS TRATADOS DE INTEGRACIÓN:

La CN prevé que el Estado argentino puede transferir competencias por medio de estos tratados siempre que
estén presentes condiciones de reciprocidad e igualdad y, a su vez, se respete el orden democrático y los
derechos humanos. Estos tratados tienen jerarquía superior a las leyes (Art. 75 inc. 22).

El Congreso debe declarar la conveniencia del tratado de integración y, luego de transcurridos al menos ciento
veinte días, aprobarlo. La declaración debe ser votada por la mayoría absoluta de los miembros presentes de
cada Cámara y el acto posterior (aprobación) debe contar con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros del Congreso.

Importante los tratados de integración que celebre nuestro país con otros Estados latinoamericanos, ya que
en este caso el tratado para su aprobación requiere la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara.

Es decir, en el primer caso (tratados de integración con terceros Estados) el Congreso debe declarar su
conveniencia y, luego, aprobar el tratado. En el otro, (tratados de integración con países latinoamericanos) el
Congreso solo debe aprobar el tratado, de modo que el procedimiento es más simple.

Según la CN las normas dictadas por las organizaciones supraestatales en este contexto tienen jerarquía
superior a las leyes.

Un ejemplo es el MERCOSUR que fue creado a partir del Tratado de Asunción (1991).  que fue creado a partir
del Tratado de Asunción (1991) entre Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil. En dicho tratado, los Estados
parte se comprometieron a formar antes de la finalización de ese año un Mercado Común.

Sin embargo, el Mercosur es actualmente una unión aduanera, es decir, una zona de libre comercio y política
comercial común, pero no ha llegado a constituirse como Mercado Común (unión aduanera y libre movimiento
de factores productivos). En diciembre de 1994, se aprobó el "Protocolo Adicional al Tratado de Asunción
sobre la estructura institucional", por el cual se estableció la organización del Mercosur reconociéndosele
personalidad jurídica internacional.

El bloque normativo del Mercosur es obligatorio porque nuestro país delegó competencias y, particularmente,
poderes jurisdiccionales en el marco del mandato constitucional que prevé el inc. 24 del art. 75, CN. Las
disposiciones dictadas por este, son fuente del derecho administrativo local con rango superior a la ley, pero
inferior a la Constitución.

En conclusión, el bloque normativo del Mercosur y, en particular, las disposiciones dictadas por este, son
fuente del derecho administrativo local con rango superior a la ley, pero inferior a la Constitución. En efecto,
más allá del art. 75, inc. 24, CN, el Protocolo de Ouro Preto establece que las decisiones del Consejo del
Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común y las directivas de la Comisión de Comercio son
obligatorias para los Estados parte y tienen naturaleza intergubernamental (arts. 9º, 15 y 20). En tal sentido, el
Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur sostuvo que "las normas del Mercosur internalizadas
prevalecen sobre las normas del derecho interno de los Estados Partes".

EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD (control de constitucionalidad)

El cual se encarga de realizar una comparación entre la Constitución y las demás normas del sistema jurídico
de jerarquía inferior, estableciendo que la primera debe prevalecer por sobre las demás. Es así que
encontramos un sistema Difuso de Control de Constitucionalidad, en donde dicho control es llevado a cabo
por todos los jueces, ya sean provinciales o nacionales (adoptado por EEUU y Argentina) y un sistema
Concentrado donde un cuerpo único es el encargado de llevar a cabo la revisión, el cual es creado para ese
fin exclusivamente, sistema que ha sido adoptado en algunas constituciones europeas, y también
latinoamericanas.
La supremacía constitucional es un principio teórico del derecho constitucional que postula, originalmente,
ubicar la constitución nacional jerárquicamente por encima de todas las demás normas jurídicas, internas y
externas, que pueden llegar a regir sobre ese país, considerándola como la Ley Suprema, de la cual todo el
sistema jurídico encuentra fundamento. Esto incluiría a los Tratados Internacionales ratificados por el país y
cuyo ámbito de aplicación pueda ser también sobre las relaciones jurídicas internas.

¿Qué normas están sometidas al control de convencionalidad? El Pacto de San José de Costa Rica debe
prevalecer sobre las reglas locales que se le oponen, realizando así el control que estamos tratando, por lo que
las normas que deben ser controladas son todas aquellas que encuentren algún grado incompatibilidad con
Convención Americana sobre Derechos Humanos, como así también aquellas normas jurídicas internas que
sean contrarias u opuestas a la misma.

Efectos: El Control de Convencionalidad lo que busca, es establecer si la norma que está siendo objeto de
revisión se adecua a lo determinado por la Convención de Derechos Humanos, es decir, si la misma resulta
convencional o no. En caso de ser tenida como inconvencional, el efecto que la misma trae aparejada es su
invalidez y esto por ende determina que la misma no pueda ser aplicada, incluso si se trata de la propia
Constitución Nacional, como lo deja ejemplificado el célebre fallo “La Ultima Tentación de Cristo”

¿Control de constitucionalidad o control de convencionalidad? Ambos tienen puntos en común como

también así diferencias, por un lado el Control de Constitucionalidad tiene como objetivo la supremacía de la
Constitución Nacional y en el otro extremo, el Control de Convencionalidad hace a la supremacía del Pacto de
San José de Costa Rica. Si una cláusula de la Constitución Nacional se opone a una de la Convención
Americana de Derechos Humanos, se debe tener al Pacto como supremo.

Control de Convencionalidad en Argentina. Surgimiento: Argentina ingresa al sistema Interamericano de

los Derechos Humanos con la entrada en vigencia de la ley 23.054, el 27 de marzo de 1984,por medio de la
cual reconoce, la competencia de la Comisión por tiempo indefinido y de la Corte IDH sobre los casos relativos
a la interpretación o aplicación de la CADH.

Incorporando la República competencia a los órganos supraestatales y tribunales internacionales. Además, se

somete voluntariamente, por lo que sus decisiones, sentencias, opiniones consultivas, informes, dictámenes
también son de aplicación obligatoria tanto por autoridades nacionales como provinciales y municipales, por lo
que adopta el principio de convencionalidad, lo que significa que los estados parte deben dictar las normas
necesarias para hacer efectiva la Convención y además derogar aquellas normas del derecho interno que sean
contrarias a la a misma.

Lo anteriormente expresado, guarda estrecha relación con el inc. 22 del artículo 75 de la Constitución
Nacional, cuando se refiere a “en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan
artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos
y garantías por ella reconocidos…”, lo cual corresponde al segundo párrafo de dicho inciso, a través del cual el
poder constituyente reformador decidió crear un bloque de constitucionalidad integrado tanto por la
Constitución Nacional, como por los tratados de Derechos Humanos a los que se les reconoce la mencionada
jerarquía, la que está calificada por los siguientes presupuestos: a) deben entenderse en los términos de
vigencia de cada Tratado, esto es conforme los términos de ratificación; b) deben entenderse como que no
implican derogación alguna de las normas que integran el texto constitucional; c) deben entenderse como
complementarios de los derechos y garantías reconocidos en la Carta Magna.

Sin embargo, cabe recordar que la Corte en nuestro país sostuvo en el caso "Fontevecchia" (2017) que: a) las
sentencias de la Corte IDH son, en principio, obligatorias siempre que sean dictadas por el tribunal en el marco
de sus competencias; b) el sistema interamericano es subsidiario; es decir, es necesario agotar los recursos
internos con carácter previo y no constituye una instancia más en los casos tratados por las Cortes nacionales;
c) el hecho de dejar sin efecto la sentencia dictada por la Corte nacional en el caso "Menem" (esto es,
revocarla) supone reconocer a la Corte IDH como una "cuarta instancia" en un proceso que no tiene
continuidad con el proceso originario (partes y pruebas) y, por tanto, desconocer el texto convencional; d) a su
vez, en tal caso, se violaría el art. 27, CN, en tanto este reconoce a la Corte nacional como órgano supremo; e)
el art. 27, CN, está reafirmado por la reforma constitucional de 1994 al definir que los tratados internacionales
sobre derechos humanos "no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución".

Evolución histórica:

1. (1992) “Ekmekdjian c/ Sofovich”

 2. (1994) se incluyen a la CN los tratados internacional de DDHH que pasan a tener jerarquía
constitucional formando el bloque constitucional.

3. (1998) “Acosta”, la CSJN retrocede en el proceso de reconocimiento del carácter vinculante de los
fallos de la Corte IDH, cuando sostiene que la jurisprudencia no podrá afectar la cosa juzgada a nivel
interno.

4. (2004) una nueva composición de la CSJN inicia una etapa de reconocimiento de la jurisprudencia
internacional con el caso “Espósito”16, donde sostuvo que la jurisprudencia de la Corte IDH constituye
una imprescindible pauta de interpretación de todos los deberes y obligaciones que derivan de la
CADH.

5. (2007) “Mazzeo” la CSJN confirmo la doctrina utilizada en Almonacid18 cuando establece que el poder
judicial debe ejercer una especie de control de convencionalidad, teniendo en cuenta no solo la CADH,
sino también la interpretación que la propia Corte IDH haya realizado.

6. (2012) “Rodríguez Pereyra c. Ejército Argentino s/daños y perjuicios”, por medio del cual, la CSJN, en
posición mayoritaria expresó la importancia que exige la correspondiente y adecuada coordinación del
sistema de control de constitucionalidad con el de convencionalidad (ambos difusos), fundamentando
que: “la jurisprudencia reseñada no deja lugar a dudas de que los órganos judiciales de los países que
han ratificado la CADH están obligados a ejercer, de oficio, el control de convencionalidad,
descalificando las normas internas que se opongan a dicho tratado.

Clase:

Nace en 2003 con un fallo de la Corte interamericana de derechos humanos, que es un tribunal supranacional,
busca que se respeten los tratados internacionales firmados.

En la pirámide hay órganos superiores a la corte interamericana de derechos humanos, esta corte dicta fallos
que son obligatorios para todos los países que la firmaron. Uno de los fallos hizo modificarle la constitución a
chile.

Es claro ejemplo de como el derecho internacional impacta en el derecho propio. Hoy ya no es una pirámide,
más bien es una pirámide maya. Los tratados en la medida que sumen valen como CN.

En 2017 la Corte Suprema le puso un freno. Caso Fontevecchia: La corte le puso un freno. Límite. No puede
obligar a la corte suprema a cambiar un fallo ya dictado.

Antes el Estadio restaba los servicios, hoy en día los prestan empresas privadas pero reguladas por el derecho
administrativo, pero están reguladas porque prestan un servicio público, lo que el estado les da es la Gestión,
Administración, regulación.

Esta ruptura se produce al amparo de fracturas que se dan en los 2 términos.

Material de apoyo:

El control de Convencionalidad, es una concordancia que realizan los jueces de las normas de derecho interno
vigentes de cada país subscriptos a la Convención Americana de Derechos Humanos y el mismo instrumento
supranacional .

Este concepto, lo adopta la Corte interamericana de DDHH en el fallo Almonacid Arellano y otros vs. Chile del
2006.

Apareció para complementar al llamado Control de Constitucionalidad, que se encarga de realizar una
comparación entre la CN y demás normas del sistema jurídico de jerarquía inferior, estableciendo que la
primera debe prevalecer por sobre la demás. En nuestro país, el sistema adoptado es Difuso, donde el control
es llevado a cabo por todos los jueces, sean provinciales o nacionales.

Mientras que otros países optan por el sistema concentrado, donde quien realiza el control es un cuerpo único
encargado de esto exclusivamente.
El control de convencionalidad, junto con la aplicación del orden supranacional deben ser llevados a cabo por
la Corte Interamericana de DDHH. Aunque también los órganos públicos internos nacionales se encuentran
obligados a su aplicación y ejercicio con anterioridad a que la causa bajo cuestión llegue a los estrados de
estos órganos institucionales supranacionales, ya que su intervención se establece solo de manera subsidiaria.

Estos jueces, deben realizar el control de constitucionalidad que corresponda y luego realizar la inspección
convencional.

CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN:

Luego de la caída del estado de bienestar producida por las condiciones económicas y financieras, y ante los
excesos de la potestad reglamentaria, como así también la vinculación del crimen organizado y el
narcotráfico que ya no solo son una amenaza a los derechos humanos sino al Estado mismo, es casi un
silogismo el que lleva a la necesidad de atacar la corrupción y otros fenómenos que se vinculan a ella. Allí
aparece la CICC con carácter supranacional. Sin perjuicio de la importancia penal que tiene la CICC,
contiene también una suerte de revolucionario corte transversal de las instituciones de derecho
administrativo.

Hay una cuestión que debe analizarse y es si la convención cabe ubicarla dentro de los tratados de
integración previstos en el Art. 75 Inc. 24 de la CN, o si en cambio, corresponde emparentarla con los del Inc.
22 del mismo Art. 75. Gordillo dice que en la CICC no parecería encontrarse nada propio de los tratados de
integración, porque el objetivo no es la integración económica. Hay en cambio mucho de conexidad con los
tratados de derechos humanos: la CICC tiene una cláusula de desarrollo progresivo como también lo tiene la
Convención Americana: la cláusula que admite la jurisdicción extranjera.

Los propósitos que busca la convención son promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos
necesarios para prevenir y sancionar la corrupción y también promover, facilitar y regular la cooperación
entre los estados parte para prevenir y sancionar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones
públicas.

La CICC se aplica siempre que el acto imputado haya sido cometido o produzca sus efectos en los estados
parte, con lo cual los delitos originados en nuestro país cuyo resultado económico sea llevado a cualquier
otro estado parte caen bajo la jurisdicción extranjera.

Fuentes Supranacionales del Derecho Administrativo. Primacía de los Tratados. Convención Interamericana
contra la Corrupción: Surge de la Constitución, pero el derecho administrativo es un derecho local, no hay
convenios administrativos internacionales. El derecho administrativo es derecho público local.

La Convención Interamericana contra la Corrupción, es una especie de expresión de deseos, no tiene

normas sancionatorias, y si no las hay, no sirve.

DECRETO LEY:

Gordillo:

Iniciada en 1966 la “revolución argentina” señalamos de inmediato el error semántico y político de llamar
“leyes” a los decretos-leyes del gobierno de facto.

Han sido pocos los juristas que eligieron en su momento llamarlos como corresponde (“decreto-ley” o “así
llamada ley”) y por ello el uso cotidiano de este país emergente recibe pleno el deterioro de los principios.
Hasta el día de hoy encontramos libros, fallos, doctrinas, que a décadas de terminado el último gobierno de
facto, todavía prosiguen con ese peligroso uso legitimador.

La reforma constitucional de 1994 en su art. 36 denigra claramente este tipo de gobierno y el código de ética
de los abogados les prohíbe aceptar tales cargos. Creemos que es una violación del texto, de su espíritu
constitucional y del espíritu de las normas que actualmente rigen la profesión, continuar llamando “leyes” a
los actos legislativos de aquellos gobiernos de facto (1966-1973; 1976-1983). En lo que respecta al decreto-
ley 19.549/72, se ha intentado justificar denominarlo “ley” sosteniendo que, aunque dictado por un gobierno
de facto, fue luego adoptado, ratificado y aplicado con tal alcance por los órganos de iure, lo que ha motivado
un interesante debate epistolar.
 La continuación de un uso semántico legitimador de lo que la Constitución prohíbe es algo que abogados,
legisladores, jueces y funcionarios deben abandonar para hacer un correcto desempeño de su función en
una sociedad democrática.

Nuestra Corte Suprema ha reconocido más de una vez la necesidad de cumplir los fallos y opiniones
consultivas de los organismos internacionales de aplicación de los tratados que suscribimos (Giroldi, 1995,
Arce, 1997) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene dicho que “por ello, la protección de los
derechos humanos requiere que los actos estatales que los afecten de manera fundamental no queden al
arbitrio del poder público, sino que estén rodeados de un conjunto de garantías enderezadas a asegurar que
no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de las cuales, acaso la más relevante tenga que
ser que las limitaciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo
establecido por la Constitución.”

En igual sentido se pronuncia la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “por lo tanto, cualquier
acción que afecte los derechos básicos debe ser prescrita por una ley aprobada por el Poder Legislativo y
debe ser congruente con el orden jurídico interno.”

La Corte IDH define pues como leyes “la norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada
de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos y elaborada según el
procedimiento establecido por las constituciones de los estados partes para la formación de las leyes,” pues
“el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el estado de derecho son inseparables”; es la
legislatura electa y no otra la que tiene la potestad legislativa.

3. Los reglamentos: concepto, clasificación, fundamento y límites. La reforma constitucional de 1994:

su importancia en materia de reglamentos.

REGLAMENTOS:
Gordillo: Es una declaración, una manifestación o declaración de la voluntad, conocimiento jurídico. Se
puede distinguir el acto (acto reglamentario) del mero hecho administrativo que es sólo una actuación material
de un órgano administrativo.

Se dice que es un acto bilateral y particularmente un contrato, cuando es el resultado de una declaración de
voluntad común entre dos o más partes destinada a reglar derechos. En el acto unilateral falta esa
“declaración de voluntad común” y es por contrario una sola parte. En este caso la administración, la que
expresa su voluntad, llamada por ello “unilateral”.

Los reglamentos son generales (producen efecto a un número indeterminado de personas). Acá se diferencia
del acto administrativo que se caracteriza por ser un acto que produce efectos individuales, particulares en un
caso concreto.

Por aplicación del principio de la separación de los poderes, el dictado de normas generales corresponde por
principio al Congreso y no al Poder Ejecutivo; menos aun a sus órganos dependientes dentro de la
administración central. Por ello la facultad del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos debe entenderse
siempre con reservas: No es una facultad que le pertenece como principio, jure propio, sino como excepción,
salvo el supuesto del art. 42; en ningún caso le corresponde a los Ministros o Secretarios de Estado.

La Constitución de 1994 ha intentado limitarlos aún más, al menos en dos de sus especies (reglamentos
delegados y de necesidad y urgencia), aunque todavía no se advierte en la práctica la disminución de la
existencia y vigencia de estas normas. Ello se debe a algunos caracteres y problemas generales que son
comunes a toda la actividad reglamentaria en cualquier país del mundo pero se incrementan entre nosotros so
capa de emergencia. El reglamento es una fuente perniciosa de ilegalidad e injusticia.

Balbin:

Son actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el Poder Ejecutivo con efectos jurídicos
directos sobre situaciones jurídicas (terceros), en virtud de una atribución del poder constitucional. El
reglamento comprende el poder regulatorio complementario.

El PE debe aplicar la ley por medio de dos instrumentos jurídicos: el ejercicio del poder regulatorio
complementario (reglamentos); y la aplicación propiamente dicha del bloque jurídico (Constitución, ley y
reglamento), es decir: actos, contratos, hechos y omisiones, entre otras formas jurídicas.
El decreto debe definirse por su objeto material (el detalle o complemento de las materias), el órgano
competente; y el procedimiento constitucional o legal.

Alcance sublegal de los decretos sujeción a las leyes del Congreso y al texto constitucional y a los tratados.
Los reglamentos deben subordinarse a la ley (los decretos están por debajo de las leyes).

El reglamento (decreto) solo puede abarcar el ámbito secundario regulatorio que dejó librado la ley y,
asimismo, no puede contradecir o derogar las disposiciones legales o suplir la ley en caso de omisión del
legislador (dictado por el mismo órgano o por un órgano jerárquicamente inferior en los límites de su
competencia). Debe ser dictado por el órgano constitucionalmente competente y con absoluta observancia de
las normas de rango superior (Constitución, tratados y leyes) y su validez depende del respeto por los
principios generales del derecho.

PRINCIPIO GENERAL: debe prevalecer el reglamentos anterior sobre el acto individual posterior. El acto
individual y el acto reglamentario se deben referir a la misma competencia territorial y material y que el
reglamento sea válido (que no sea ilegal)

Potestades reglamentarias del PE: En nuestro país la Constitución reconoce poderes regulatorios

reglamentarios propios en el presidente y no condicionado por una habilitación del legislador. Sin perjuicio de
ello, el Congreso puede avanzar sobre ese poder regulatorio secundario o reglamentario e inhibir al presidente
en el ejercicio de dicho poder.

La Constitución de 1853/60 solo preveía expresamente la potestad del Poder Ejecutivo de desarrollar o
completar las leyes, conforme el inc. 2 del art. 86 del texto constitucional. Se estableció un poder
presidencial regulatorio sumamente limitado (decretos reglamentarios o de ejecución).

Dispersión subjetiva la potestad reglamentaria toda vez que, además del presidente, los órganos inferiores
del Ejecutivo también dictan normas regulatorias reglamentarias (reglamentos, resoluciones y disposiciones).
La reforma del año 1994, incorporándose los decretos de contenido legislativo en el marco de las potestades
regulatorias del presidente.

Luego, el cuadro constitucional se modificó, tras la reforma del año 1994, incorporándose los decretos de
contenido legislativo en el marco de las potestades regulatorias del presidente. Así, el fundamento de la
potestad normativa del Poder Ejecutivo, luego de la reforma de 1994, es el propio texto constitucional (arts.
99, incs. 2º y 3º y 76) que reconoce expresamente al Poder Ejecutivo las facultades de dictar decretos de
ejecución, decretos delegados e inclusive decretos de necesidad. Es decir, el presidente no solo dicta
decretos de ejecución (reglamentos), sino también leyes en casos de excepción.

TIPOS DE DECRETOS: (el marco legal y constitucional es distinto en cada caso)

En general, se distingue entre los siguientes tipos de decretos:

1. Decretos autónomos;

2. Decretos internos;

3. Decretos de ejecución (reglamentos);

4. Decretos delegados;

5. Decretos de necesidad y urgencia.

I. Los DECRETOS AUTÓNOMOS (independientes). La zona de reserva de la

Administración.

Es aquella norma de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias que son de su exclusiva
competencia de ordenación y regulación y que, por ende, excluye la intervención del legislador. En tal caso,
el Ejecutivo regula el núcleo y los detalles de tales materias, constituyéndose así una zona propia de él (zona
de reserva de la Administración) en el ámbito normativo (es decir, el decreto autónomo comprende el campo
regulatorio legislativo y reglamentario a favor del presidente). Este es solo el ámbito de regulación estatal, la
potestad del Estado de dictar reglas de alcance general, abstracto y obligatorio.
El decreto autónomo es el decreto que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias que son de su exclusiva
competencia regulatoria y que comprende el núcleo y complemento del objeto regulado, de modo tal que el
Ejecutivo prescinde de las leyes sancionadas por el Congreso. Más aún, si el legislador dictase una ley sobre
ese objeto y el Poder Ejecutivo hiciese eso mismo, debe prevalecer el decreto en razón de las materias
regladas (propias del PE).

-
Autónomo independiente consiste en el ejercicio de facultades que no dependen de ley alguna sino que
son propias del PE.

Debe ser diferenciada del denominado poder de policía, que consiste en la potestad legislativa de
reglamentar los derechos constitucionalmente consagrados por razones de seguridad, salubridad y de
moralidad (noción restringida) o por razones de bienestar general o regulación económica (noción amplia) sin
poder alterar, a través del ejercicio del mismo su esencia, conforme lo establece el art. 28 de la C.N.

Balbin: Los decretos autónomos no son reglamentos de ejecución sino normas de alcance general sobre
materias que no pueden ser reguladas por ley. En efecto, estas solo pueden ser reguladas por el Poder
Ejecutivo en sus aspectos centrales y periféricos (núcleo y detalles). Por ello, estos reglamentos también son
denominados decretos independientes, es decir, decretos que no dependen de las leyes del Congreso.

Los decretos autónomos o también denominados independientes encuentran su fundamento, según

los autores que aceptan este postulado y que nosotros rechazaremos tantas veces como sea
necesario, en la zona de reserva de la Administración Pública con sustento en el inc. 1 del art. 86 de la
Constitución (actuales incs. 1 de los arts. 99 y 100 del texto constitucional vigente) sobre la Jefatura
de la Administración Pública.

La CN sí establece expresamente, el principio de reserva legal, o sea que el poder de regular el núcleo
(círculo central) es propio del legislador y no del presidente. Esto significa que este no puede
inmiscuirse en las potestades de regulación del Congreso.

El PE no tiene una zona de reserva propia en materia normativa o regulatoria y, en consecuencia, no puede
dictar decretos autónomos o independientes. Es decir, el ejercicio de las actividades de regulación del
presidente está limitado por el núcleo, que es definido por el legislativo en todos los ámbitos materiales.

La CN establece dos maneras de producción normativa (el Congreso y el PE) que concurren en la regulación
de cualquier materia en dos niveles (tema central y tema periférico). En la práctica los DA han sido utilizados
en ciertos casos particulares como en la creación de los entes autárquicos.

Material de apoyo:

MECANISMO DE IMPUGNACIÓN. Plazos: los actos de alcance general pueden ser impugnados a través de
las siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b) Indirecta: recursos administrativos.
También existe una tercera posibilidad que puede ser catalogada como "excepcional" y que se concreta a
través de la interposición de la acción de amparo receptada en el art. 43 de la Ley Fundamental.

La petición del administrado frente al acto de alcance general o individual que lo aplica, debe tener por objeto
lograr la derogación o modificación parcial de aquél y no la exclusión individual de su contenido. Pues, la
petición del administrado no puede consistir en que se lo exima del cumplimiento del reglamento, en virtud de
la vigencia del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. A causa de este principio, "ningún
órgano administrativo puede válidamente violar sus propias reglamentaciones" y por ello, el administrado, no
puede quedar excluido (mediante un acto administrativo individual) de la aplicación de un reglamento dado
que la administración se encuentra vinculada por la juridicidad. Es que como lo recuerda Gordillo, "siempre
debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior".

Directa: Reclamo administrativo impropio (RAI) los actos administrativos de alcance general o
reglamentos autónomos, pueden impugnarse de manera directa en sede administrativa, a través de la
interposición de un reclamo administrativo impropio ante la misma autoridad de la que emana el acto. Es de
una vía facultativa si el administrado no ataca directamente el acto de alcance general puede impugnar, a
posteriori, el acto que hace aplicación del reglamento.
La ley no establece un plazo de interposición del RAI y el particular puede interponerlo en cualquier momento
siempre y cuando respete el plazo de prescripción. Una vez interpuesto pueden darse tres alternativas:

- Que el mismo sea acogido favorablemente, si la administración resuelve favorablemente el reclamo,

dejando sin efecto el reglamento, ya sea derogándolo o modificándolo parcialmente, no será
necesario promover ninguna acción judicial pues, la pretensión del administrado ha sido considerada
en sede administrativa.

- Que el planteo sea rechazado expresamente, si el reclamo es denegado expresamente, el

administrado deberá promover demanda ante el juez competente dentro del plazo de caducidad de
noventa días hábiles judiciales, contados desde la notificación de la denegatoria del RAI (Art. 25 inc.
b). Debe tenerse en cuenta que el acto que resuelve el RAI es irrecurrible en sede administrativa.

- Que la autoridad no resuelva el reclamo, si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el

reclamo interpuesto, debemos interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva el RAI.

Para algunos no existe plazo para ello, aunque para otra parte de la doctrina existen 60 dias para resolver el
reclamo de aplicación del Art. 10 de la Ley 19.549 y en caso de silencio, el interesado debe interponer pronto
despacho y trascurridos treinta días más sin que exista resolución, se configura la denegatoria tácita.

Excepciones a la necesidad de interponer el RAI:

a. Ritualismo inútil: quedaban exceptuados de interponer el reclamo administrativo previo a promover la

demanda judicial los casos en que "Mediara una clara conducta del Estado que haga presumir la
ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil". A pesar
de que esa figura fue dejada sin efecto por la Ley 25.344, los tribunales no han vacilado en sostener
su vigencia. También, se ha considerado que constituye un ritualismo inútil exigir la previa
interposición del RAI, cuando se impugna un acto administrativo de alcance general que emana del
jerarca de la administración y cuando existen precedentes administrativos reiterados sobre la
cuestión debatida que hacen presumir el rechazo.

b. Planteo de inconstitucionalidad: para algunos, la impugnación con base constitucional, exime al

recurrente de interponer el RAI atento a que, según esa opinión, la autoridad administrativa carece de
la potestad de declarar inconstitucional una norma (40) habida cuenta que esa facultad le
corresponde únicamente al Poder Judicial. La Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo
Federal, en el caso “Romani”, señaló que "no empecé a la admisibilidad de la vía la falta de
impugnación en sede administrativa del acto mencionado en atención a que —en definitiva— se
pretende obtener la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal".

c. Situaciones que pongan en peligro la identidad de un derecho: el administrado queda dispensado de

interponer el RAI a los fines de poder cuestionar judicialmente el contenido de un acto de alcance
general, en aquellos casos en que existan situaciones de urgencia objetiva que previsiblemente
tengan aptitud para poner en riesgo la integridad de un derecho.

Indirecta. Recurso administrativo El acto de alcance general será impugnable por vía judicial cuando la
autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y
contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.

El mecanismo indirecto de impugnación se efectiviza a través de la interposición de los recursos

administrativos pertinentes contra el acto de aplicación del reglamento. La denominación de indirecta, se
deriva, de la circunstancia de que la impugnación sea realiza contra el acto administrativo por cuyo conducta
se aplica el reglamento.

El derecho que se dice lesionado, se derive del acto de alcance general habida cuenta que, lo que se
impugna no es la invalidez del acto de aplicación sino el reglamento que le da base. Dicha impugnación
administrativa puede estar motivada tanto en razones de legitimidad como de oportunidad, tal como lo
establece el último precepto legal citado.
Una vez interpuesto el recurso, deberá seguirse el cauce recursivo que corresponda, conforme la ubicación
jerárquica del órgano que lo dictó dentro de la organización administrativa del Estado.

Excepcional. Acción de Amparo el amparo, no se abre como una posibilidad en igualdad de condiciones
al RAI, sino que esta acción expedita y rápida, requiere el cumplimiento de ciertos recaudos —procesales y
sustanciales— que de omitirse obstan su procedencia.

Plazos de interposición: los actos administrativos de alcance general producen efectos desde su publicación
oficial o desde el día en que en ellos se determine. En el supuesto en que no designen tiempo, producirán
sus efectos desde los ocho días, computados desde el día siguiente al de su publicación oficial.

En materia de plazo de caducidad para promover tal acción, cuando se pretenda la impugnación de un acto
de alcance general deben observarse los criterios generales.

La ley 16.986 prescribe la inadmisibilidad de tal medio de tutela cuando "la demanda no hubiese sido
presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió
producirse".

La razón de ser del plazo de caducidad, está íntimamente vinculada con el objeto del amparo habida cuenta
que, a través de tal acción se persigue la restitución inmediata del orden constitucional vulnerado.

Efectos de la derogación y de la anulación judicial del reglamento: debe diferenciarse entre los efectos
de su derogación en sede administrativa y los correspondientes a su anulación en sede judicial, es decir, los
efectos de una sentencia que anula un reglamento.

SEDE ADMINISTRATIVA: establece que los reglamentos pueden ser derogados, de manera total o parcial y
reemplazarse por otros. Dicha atribución, puede efectuarse de oficio, ante la petición de parte interesada y
mediante recursos en los casos en que sea procedente. La derogación puede ser realizada tanto por razones
de mérito, oportunidad o conveniencia como por razones de ilegitimidad. Deja a salvo los derechos
adquiridos durante la vigencia del reglamento y prevé la posibilidad de reclamar daños y perjuicios por parte
del administrado.

SEDE JUDICIAL: a los efectos de la anulación judicial de un reglamento, es un tema muy controvertido que
ha despertado un gran debate en la doctrina, e incluso, ha motivado la intervención de la Corte Suprema.

La C.S.J.N. en el conocido caso "Mongues" le otorgó efecto erga omnes a la sentencia por medio de la cual
decidió anulación de una disposición reglamentaria.

CONCLUSIONES

 Los reglamentos autónomos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el Poder
Ejecutivo aplicando la Constitución de manera directa.

 El reglamento integra el género de los actos del alcance general.

 Los administrados pueden atacar los actos administrativos de alcance general directamente, en sede
administrativa, a través de la interposición de un RAI ante la misma autoridad de la que emana el
acto. Dicho remedio es facultativo en tanto si el administrado no ataca directamente el acto de
alcance general puede impugnar, luego, el acto particular que lo aplica.

 No existe plazo reglado para la interposición del RAI con lo cual en único límite lo constituye la
prescripción.

 La acción de amparo también se muestra como un mecanismo útil para cuestionar los actos del
alcance general en la medida en que concurran los recaudos para ello.
  En sede administrativa, los reglamentos pueden ser derogados, de manera total o parcial y
reemplazarse por otros ya sea de oficio o a petición de parte. Los administrados pueden reclamar la
indemnización de los derechos adquiridos durante la vigencia del reglamento.

 Los efectos de la anulación judicial de un reglamento alcanzan sólo a las partes intervinientes, pero
indirectamente pueden expandir sus efectos hacia terceros vinculados por el reglamento.

II. REGLAMENTOS INTERNOS

Son decretos meramente formales porque no regulan situaciones jurídicas y, por tanto, no incluyen
proposiciones jurídicas. Solo tienen efecto dentro del marco del PE.

Son reglamentos interno del E que solo regulan su propia organización. El fundamento de los decretos
internos es la titularidad, responsabilidad y ejercicio de la Jefatura de la Administración Pública, en tanto solo
comprende aspectos internos de la organización y funcionamiento del Estado que, en ningún caso, recae
sobre situaciones jurídicas, derechos ni obligaciones de las personas.

Debe situarse por debajo de las leyes y sujetarse al bloque normativo.

Comprende las potestades regulatorias del Poder Ejecutivo sobre cuestiones de organización propia que no
tiene efectos sobre terceros y siempre que, además, la materia de que se trate no se encuentre reservada al
Legislativo por mandato constitucional o haya sido objeto de regulación por el Congreso.

III. REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN

Son los actos que dicta el Poder Ejecutivo con el propósito de fijar los detalles o pormenores de las leyes
sancionadas por el Congreso; es decir, las reglas de carácter general, abstracto y obligatorio, pero con ese
alcance específico y periférico.

Por un lado tenemos el tema central, y por otro el periférico. El legislador puede completar ambos temas,
pero el Ejecutivo solo puede rellenar los temas periféricos, y en ningún caso los temas centrales.

El PE (Art. 86 inc. 2 CN) expide instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de leyes.
A su vez, la CN establece un límite en el ejercicio de esas potestades, la prohibiciones de alterar el espíritu
de las leyes mediante excepciones reglamentarias.

La CN establece que el presidente "expide las instrucciones que sean necesarias para la ejecución de las
leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias" (art. 99, inc. 2º).

El alcance de la ley es ilimitado y el campo de actuación del reglamento es residual y limitado, según el
mandato constitucional y el alcance de la ley en cada caso particular. En efecto, el complemento de la ley es
un ámbito de regulación que el legislador resuelve llenar o no discrecionalmente, de manera tal que el Poder
Ejecutivo solo puede regular mediante el reglamento los intersticios que aquel dejó libres al ejercer sus
potestades regulatorias normativas.

En caso contrario, es decir si el legislador ha dejado librado al Poder Ejecutivo los detalles del núcleo, tal
como ocurre habitualmente, entonces el Ejecutivo puede dictar los decretos reglamentarios, y ello es así por
disposición constitucional y no en virtud de una autorización del legislador.

IMPORTANTE el ejercicio de la potestad reglamentaria solo es posible si la ley no reguló el círculo

periférico del ordenamiento normativo. En síntesis, la potestad reglamentaria del Ejecutivo está determinada
en el caso concreto por el alcance de la regulación que hizo la propia ley del Congreso. En caso de que el
legislador fije los pormenores en el propio texto legal, su regulación alcanza el rango de ley (legalización) de
manera tal que el Ejecutivo no puede luego modificar o derogar la ley, ni siquiera en los aspectos
complementarios (detalles).

El PE solo puede ejercer sus potestades regulatorias reglamentaria, dictar los decretos de ejecución en caso
de que el legislador deslegalice las respectivas materias.

Límites de la potestad reglamentaria del E:

- el decreto no puede modificar, derogar o sustituir la ley "so pretexto de reglamentación" ni invadir la
zona del legislador
- el presidente debe observar el trámite que prevé la Constitución.

Las disposiciones reglamentarias deben limitarse a establecer reglas cuyo contenido sea la explicación,
interpretación, aclaración y precisión conceptual de la ley de modo de lograr la correcta aplicación y
cumplimiento de esta. Los decretos no pueden establecer nuevos mandatos normativos, salvo aquellos
aspectos meramente instrumentales (por ejemplo, cuestiones de organización o de procedimiento) que no
alteren el contenido del texto ni el sentido legal (espíritu de la ley). Asimismo, el decreto no puede restringir
las situaciones favorables creadas por la ley o, en su caso, ampliar las que fueren desfavorables.
El alcance depende de:
1. criterio de esencialidad o sustantividad:
a. la existencia de reglas constitucionales específicas que exigen mayor sustantividad.
b. La distinción entre las actividades de regulación estatal y la actividad de prestación del Estado.
c. La relación con los derechos fundamentales.
d. La naturaleza de las materias.
e. Las características del procedimiento de aplicación de la ley.
f. El poder responsable de la aplicación de la ley.

2. La previsibilidad del mandato y sus consecuencias. El núcleo o sustancia (esencia) debe determinar
claramente cuál es el mandato y cuáles son sus consecuencias; es decir, la claridad debe extenderse
sobre toda la estructura de la regla jurídica

Ámbitos subjetivo (el órgano titular de su ejercicio:  el presidente conserva el poder de dictar los reglamentos
de ejecución, según el inc. 2 del art. 99 de la CN, el jefe de Gabinete expide los reglamentos que sean
necesarios para ejercer las facultades que reconoce a su favor el art. 100, CN, y las que le delegue el
presidente. En principio y por disposición constitucional al presidente y al jefe de Gabinete, puede ejercerse
por sí o trasladarse a los órganos inferiores.

El legislador puede entre sus facultades constitucionales implícitas, delegar el ejercicio del poder regulatorio
reglamentario que es de carácter concurrente entre este y el Poder Ejecutivo, en los órganos inferiores de la
Administración y, entre ellos, a los ministros. También delegar en cada caso particular el poder de fijar los
detalles o pormenores de la ley ya sancionada por el Congreso.

El ejercicio de la potestad normativa (regulación reglamentaria) por una habilitación legal en los órganos
inferiores no puede, en ningún caso, tachar o limitar la potestad reglamentaria y el poder jerárquico del
presidente.

El poder reglamentario de los órganos inferiores de la Administración no tiene el alcance de un poder

originario sino derivado, en virtud de habilitaciones legislativas o delegaciones del propio poder
administrador (Poder Ejecutivo), y complementario de la ley y del decreto reglamentario.

IV. REGLAMENTOS DELEGADOS (de integración)

Son los actos de alcance general que dicta el presidente sobre materias legislativas, previa autorización del
Congreso. Es decir, el legislador traspasa al Ejecutivo materias propias que, en vez de ser regladas por ley a
través del trámite parlamentario, son reguladas por el presidente por medio de decretos.

Debemos distinguir entre la ley de delegación (es decir, la ley que transfiere competencias legislativas) y el
decreto delegado (esto es, la ley dictada por el Ejecutivo en virtud de la ley de delegación que completa el
círculo central.
La delegación legislativa es una alteración circunstancial y excepcional del sistema de división y equilibrio
entre poderes que prevé el propio texto constitucional. Es el instituto de la delegación amplía el ámbito
regulatorio del Poder Ejecutivo, exceptuándose así del modelo ordinario de distribución de
competencias constitucionales entre ley y decreto.
DIFERENCIA CON LOS :REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN

Los reglamentos de ejecución son los que dicta el presidente en ejercicio de las competencias que prevé el
inc. 2 del art. 99, CN, para reglamentar los detalles de las leyes sancionadas por el Congreso. No se trata,
pues, de una competencia legislativa asumida por el Poder Ejecutivo en razón de una habilitación legal, sino
de una facultad propia del presidente y cuyo rango normativo debe ubicarse por debajo de las leyes.

Los decretos delegados son de naturaleza legislativa (círculo central o esencial) y dictados por el Poder
Ejecutivo en virtud de una transferencia de competencias del legislador. Los decretos de ejecución reglan los
detalles de la ley y los decretos delegados regulan cuestiones sustanciales de acuerdo con las bases que fija
el propio legislador, y en sustitución de las competencias legislativas. De modo que aquí el círculo central no
está cubierto solo por la ley sino por la ley (ley de delegación) y el decreto delegado.

La CN de 1853/60 no establecía nada sobre los decretos delegados. El precedente más paradigmático es el
caso Delfino (1929) en donde se estableció que era realmente difícil discernir en el tema núcleo y periféricos
de los decretos.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994

La reforma de la CN de 1994 dispuso que "se prohíbe la delegación legislativa en el poder ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio dentro
de las bases de la delegación que el Congreso establezca" (art. 76, CN). El  jefe de Gabinete debe "refrendar
los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la
comisión bicameral permanente" (art. 100, inc. 12, CN).

La Constitución establece en su art. 76 como principio la prohibición del legislador de transferir potestades
regulatorias propias en el Ejecutivo. A su vez, prevé como excepción que el legislador delegue y,
consecuentemente, el Ejecutivo dicte decretos delegados si se cumplen los siguientes requisitos:
a) la delegación debe tratar sobre materias determinadas de administración o de emergencia pública;
b) el legislador debe fijar las bases legislativas; y, por último,
c) el legislador debe decir también cuál es el plazo de la delegación (esto es, el término en que el Poder
Ejecutivo puede dictar la ley).

La ley de delegación debe establecer cuáles son concretamente las materias delegadas, las bases
específicas y el plazo en el que el Ejecutivo puede ejercer las potestades legislativas transferidas mediante el
dictado de los respectivos decretos delegados.

REQUISITOS de los DECRETOS DELEGADOS:

1. Requisitos materiales
Materias determinadas de administración o de emergencia pública. Las materias prohibidas en el ámbito de
las delegaciones legislativas son las siguientes:
o las cuestiones penales, tributarias, electorales y de partidos políticos. En efecto, estas están
excluidas de las delegaciones legislativas por aplicación analógica del inc. 3º del art. 99, CN
o las materias sobre las que la Constitución exige el principio de legalidad con carácter expreso,
específico y formal. Sin embargo, las facultades que prevé el art. 75, CN, ("corresponde al
Congreso...") no están incluidas en este mandato prohibitivo porque aquí el principio de reserva
es genérico y, en ciertos casos, residual
o los supuestos en que el convencional estableció mayorías especiales para el ejercicio de las
potestades legislativas
o cuando una de las dos Cámaras del Congreso debe actuar como Cámara de origen
o las competencias que si son ejercidas por el Poder Ejecutivo, resultan desnaturalizadas en razón
de su carácter o contenido (por ejemplo, las potestades de control del Congreso sobre el
presidente)
o las facultades materialmente administrativas del Congreso (los nombramientos de funcionarios, la
concesión de amnistías generales y la declaración de guerra, entre otras)
o los actos complejos en los que intervienen el presidente y el Congreso (por ejemplo, la
negociación, firma, aprobación y ratificación de los tratados).

El PE no puede transferir las atribuciones de gobierno, administración, jurisdiccionales, de control y

constituyentes.

Las materias de Administración son aquellas cuyo núcleo es el conjunto de actividades propias, habituales y
normales del Poder Ejecutivo, según el ordenamiento vigente. El Congreso solo puede descargar en el Poder
Ejecutivo la potestad de regular las materias (es decir, su núcleo) en las que el Estado es parte, esto es, las
situaciones jurídicas en que este tiene intereses propios, exclusivos y directos.

Emergencia pública situaciones de hecho excepcionales y extraordinarias a delegar competencias

propias del PE. En supuesto de emergencia publicas también existe el límite negativo en razón de las
materias. El resto de las materias (residuo) es parte de las cuestiones que si puede delegar el Congreso en el
PE y siempre en el contexto de situaciones de emergencia.

Es una situación de hecho que comprende cualquier materia (esto es, todo el círculo de materias, salvo
aquellas vedadas por una interpretación integral del texto constitucional). Hecho cuyo ámbito temporal difiere
según las circunstancias modales de épocas y sitios. A su vez, este hecho sobreviniente constituye una
situación de corte extraordinario que gravita sobre el orden económico y social con su carga de perturbación
acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria e indigencia y origina un estado de necesidad al que
hay que ponerle fin.

2. Requisito subjetivo y de forma

El órgano delegante es el Legislativo y, por el otro, el órgano delegado es el Poder Ejecutivo. En principio, el
presidente no puede subdelegar en sus órganos inferiores las potestades legislativas transferidas por el
Congreso.

La ley de delegación no puede autorizarla a trasladar las potestades materialmente legislativas en sus
órganos inferiores. El Congreso tampoco puede delegar directamente sus facultades en los órganos
inferiores de la Administración.

Según la Corte, la subdelegación es válida siempre que esté autorizada por el propio legislador.
En cuanto al trámite constitucional, el procedimiento que debe seguir la ley de delegación es el trámite de
formación y sanción de las leyes que establece el capítulo V, de la sección primera, título primero, segunda
parte de la Constitución.

¿Cuál es el trámite de los decretos delegados? Los decretos delegados deben ser firmados por el
presidente con el refrendo del jefe de Gabinete y los ministros del ramo. El jefe de Gabinete de Ministros
debe refrendar los decretos sobre facultades delegadas por el Congreso. A su vez, el jefe de Gabinete
debe elevarlo a la Comisión Bicameral, en cumplimiento de la obligación que prevé el art. 100 (inc. 12)
de la CN, pero sin embargo el texto constitucional no establece el plazo en qué debe hacerlo.

3. Requisito de admisibilidad

Las leyes de delegación deben comprender las bases y el plazo para el ejercicio de las potestades
delegadas. ¿Qué son las bases? El legislador debe fijar el objeto (materias) y el alcance de este. ¿Cómo se
fija el alcance? Por medio de las reglas para el ejercicio de las competencias delegadas, esto es, los
mandatos de hacer (obligación de hacer según el modo, tiempo y lugar) y no hacer (prohibición de hacer)
dirigidos al Poder Ejecutivo.

Las bases deben comprender las directrices para el dictado de las normas de delegación; los principios y
criterios que debe seguir el Poder Ejecutivo en el ejercicio de las potestades legislativas delegadas .

La ley de delegación no solo debe autorizar al Ejecutivo a regular las materias delegadas de diferentes
maneras, sino que fundamentalmente debe fijar los límites que aquel debe respetar en el ejercicio de las
potestades transferidas.

Las bases legislativas son importantes porque:

- salvaguardan el principio de división de poderes toda vez que aun cuando el Ejecutivo ejerza
atribuciones legislativas debe hacerlo según el mandato previamente impartido por el Congreso.
- configuran el criterio para el ejercicio de las competencias legislativas y para el control parlamentario
y judicial de los decretos delegados (esto es, si tales reglamentos se dictaron de conformidad con las
pautas legislativas previamente fijadas por el órgano competente).

El legislador debe precisar la materia y las cuestiones o aspecto puntuales, esto constituye el límite material
externo. Además, el legislador también debe fijar el modo de regulación de las materias legislativas
delegadas y el fin que se persigue, los principios y criterios que ha de seguir el Ejecutivo (límites materiales
internos), o sea las reglas de fondo y las directivas.

En síntesis, las bases son el contenido, la extensión y, además, el fin mismo del traspaso.
La ley de delegación también debe prever el plazo para el ejercicio de las potestades delegadas, residente
solo puede dictar los decretos delegados dentro de ese término.

Art. 76 CN prevé el plazo de delegación el cual solo comprende el termino temporal en que el presidente
puede dictar decretos, pero no el plazo de vigencia de estos en el marco del ordenamiento jurídico.

4. Requisito de control 

Es la intervención a cargo de la Comisión Permanente y el pleno de las Cámaras. La Comisión Bicameral

Permanente, cuya composición debe respetar la proporción de las representaciones políticas de cada
Cámara, ejerce el control sobre los decretos delegados.

Aspectos controvertidos:
  Falta de integración de la Comisión Bicameral es condición de invalidez del decreto. La falta de
constitución y reglamentación legal de la Comisión no es óbice para que el Poder Ejecutivo ejerza las
facultades que reconoce el propio texto constitucional.
 Si el control solo se refiere a la constatación por parte del Congreso del cumplimiento de
aspectos jurídicos o también comprende la oportunidad, mérito o conveniencia del decreto
legislativo. El alcance del control que ejerce el Congreso debe ser el más amplio posible porque el
principio rector es el papel central del legislador en el proceso de formación de las leyes.
 Si el control del Congreso es anterior o posterior. El control del Congreso es posterior porque el
sentido de este instituto es que el Ejecutivo dicte normas de contenido legislativo en razón de su
celeridad e idoneidad, sin perjuicio del control parlamentario.

GORDILLO

La CN de 1994:

La Constitución establece en su art. 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro
de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo
previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las
normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.” Esta norma constitucional se inserta en un
pasado jurisprudencial que niega al Congreso poder facultar a la administración para hacer la ley, lo cual es
decir que no le puede autorizar, como de hecho lo hace, a regular determinadas materias. La regulación
debe, según la Constitución, ser del propio Congreso y lo único que puede delegarse es, en cada ocasión116
de modo excepcional, el perfeccionamiento de algún supuesto de hecho faltante en una norma legislativa
puntual. Decir en la ley que el Ministerio o Secretaría tal “fijará” las tarifas, “regulará” el servicio, p. ej., sin
parámetro alguno, no responde al principio constitucional, menos a la luz del art. 42, pues es a estos entes
que puede atribuirles tales facultades amplias, no a las secretarías o ministerios del P. E. A nuestro juicio las
materias que la Constitución no autoriza que el P. E. reglamente por necesidad y urgencia se encuentran
también prohibidas para la delegación. Se aplica la prohibición constitucional específica cuando existe una
prohibición genérica para el otro. La Constitución desautoriza al P. E. asumir facultades legislativas por
decreto de necesidad y urgencia en materia penal, tributaria y de partidos políticos. Tampoco puede el
Congreso delegar tales materias al Poder Ejecutivo. Con todo, en materia impositiva todo el régimen funciona
a base de reglamentos y circulares de la D.G.I.: Son actos generales dictados por alguien que se considera,
“libremente,” legislador. Parece muy difícil sostener ninguna de tales hipótesis. El dislate cae a su punto
máximo cuando es el organismo encargado de la aplicación del principio de legalidad tributaria el que hace
propaganda para la aplicación de la ley de blanqueo tributario de ganancias de origen no declarado.

A quiénes se puede delegar El art. 76 admite en forma excepcional solamente la delegación al Poder
Ejecutivo y no cabe extender dicha excepción al Jefe de Gabinete, los Ministros o Secretarios de Estado, ni
tampoco admitir la subdelegación. Es un principio demasiado antiguo de derecho como para poder ignorarlo:
Delegatas potestas non delegare potest.126 Puede en cambio atribuirse facultades a los entes previstos en
el art. 42, a tenor de los marcos regulatorios allí previstos, sin la limitación temporaria que tiene el Poder
Ejecutivo, pues allí la delegación la hace el Congreso al ente regulador en base a una previsión constitucional
clara.

Estos marcos, a su vez, a veces autorizan en forma expresa al ente a subdelegar en sus propios órganos
dependientes las facultades que la ley les otorga, lo que no nos parece contrariar el texto ni el espíritu de la
prohibición de delegación al Poder Ejecutivo y a fortiori de subdelegación por parte de éste. Un posible
avance, que hasta ahora ningún ente ha decidido concretar, es crear internamente tribunales administrativos
independientes, para resolver en sede administrativa los conflictos puntuales entre usuarios y prestador del
servicio. Ello permitiría mejorar la calidad e imparcialidad del control administrativo, y por ende también
facilitaría la calidad de la ulterior revisión judicial
LEY SOBRE EL “RÉGIMEN LEGAL DE LOS DERECHOS DE NECESIDAD Y URGENCIA DE DELEGACIÓN
LEGISLATIVA Y DE PROMULGACIÓN PARCIAL DE LEYES” (26.122):

1. El decreto delegado tiene plena vigencia desde su publicación.

2. Las bases de la delegación no pueden ser reglamentadas por el Ejecutivo.

3. El Ejecutivo debe elevar el decreto a la Comisión Permanente en el plazo de diez días desde su

dictado.  ¿cómo es la integración y el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente?
La Comisión está integrada por ocho diputados y ocho senadores, designados por el presidente de
sus respectivas Cámaras.

4. La Comisión debe expedirse y elevar el dictamen sobre "la validez o invalidez del decreto". La
Comisión Parlamentaria solo ejerce potestades de asesoramiento ante el pleno de las Cámaras y,
por lo tanto, compete a estas aprobar o rechazar los decretos legislativos.
5. Las Cámaras deben darle tratamiento expreso e inmediato.
6. El rechazo o aprobación de los decretos debe ser expreso.
7. Las Cámaras no pueden introducir modificaciones en el texto del decreto.
8. El rechazo por ambas Cámaras del Congreso supone derogar el decreto, "quedando a salvo los
derechos adquiridos durante su vigencia".
9. Por último, este régimen no obsta al "ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a
la derogación de normas de carácter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo".

Las Cámaras no tienen plazo para expedirse sobre la validez de los decretos delegados y que, mientras
tanto, este sigue vigente sin solución de continuidad, creando así derechos y consolidando situaciones
jurídicas. Además, el decreto solo puede ser rechazado por mandato expreso de ambas Cámaras.

Efectos:

 En caso del rechazo del Congreso reconocimiento de los derechos adquiridos y efecto de no
retroactividad de su invalidez.
 En caso de desacuerdo entre las Cámaras continuidad del decreto.

El legislador debió prever el plazo en que el Congreso debe expedirse y, en caso de vencimiento de este,
interpretarlo como rechazo del decreto. A su vez, el rechazo (expreso o implícito) de cualquiera de las
Cámaras debió entenderse como causal de invalidez del decreto.

A efectos del rechazo, si la ley de delegación no cumple con los recaudos constitucionales, es un acto
legislativo inválido. El Congreso debe decidir de modo inmediato y expreso sobre el decreto y su validez. En
este trámite puntual, el Congreso ya no puede invalidar el decreto por los vicios de la ley de traspaso de
potestades legislativas, sino por los vicios del propio decreto. En caso de invalidación del decreto por el
Congreso (inconstitucionalidad) debe ser retroactivo, nulificando las relaciones jurídicas nacidas bajo su
amparo.

V. DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

Son las normas de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias legislativas (regulaciones),
sin autorización previa del Congreso. Es decir, la diferencia que existe entre los decretos delegados y estos
es que, en este caso, no existe una habilitación previa del órgano deliberativo. No estaban previsto
expresamente en el texto constitucional antes de la reforma de 1994.

La Corte, antes de la reforma constitucional de 1994, se expidió sobre la validez de tales decretos en el caso
"Porcelli" (1989) y, fundamentalmente, en el precedente "Peralta" (1990). En este último se discutió la validez
constitucional del decreto dictado por el Poder Ejecutivo que ordenó el congelamiento de los depósitos en
dinero a plazo fijo en las entidades bancarias y financieras, públicas y privadas. Aquí, el tribunal sostuvo la
constitucionalidad del decreto fundándose básicamente en dos argumentos:
- el silencio del Congreso, es decir, el decreto es válido porque el legislador no se expide en sentido
contrario al decreto cuestionado. 
- el hecho de que no existía ningún otro remedio que hubiese permitido superar la grave crisis
económica y financiera del país. En efecto, si el Ejecutivo, según el criterio del tribunal, hubiese
remitido un proyecto de ley al Congreso sobre el particular, las medidas propuestas hubiesen
resultado ineficaces al tomar estado público, toda vez que los ahorristas hubiesen retirado
inmediatamente sus depósitos de los bancos.

CN (1994) Art. 99 inc. 3 establece que "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de
los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos juntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros".

El DNU es de carácter extraordinario y provisorio, solo procede cuando estén presentes los supuestos de
hecho tasados en el texto constitucional y debe ser aprobado inmediatamente por el Congreso.

Recordar Art 76 CN: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegación que el Congreso establezca”.

Excepciones: para ello debe cumplirse el presupuesto de habilitación del Art. 99 inc. 3

 Requisito de admisibilidad: existencia de circunstancia excepcionales que hiciesen imposible

seguir con el trámite ordinario previsto por la CN para sancionar leyes.

Situación de carácter extraordinario y excepcional: un hecho no habitual, imprevisible o difícilmente

previsible.

Estado de emergencia: es necesariamente transitorio, no justifica por sí solo el dictado de los decretos si,
además, no se cumple con el recaudo que con carácter específico prevé el art. 99 de la Constitución
(imposibilidad de seguir el trámite legislativo ordinario).

La CS en fallos posteriores a la reforma del 94 estableció dos supuestos que en principio, son los únicos que
configuran los caso de excepción que impiden seguir el trámite parlamentario ordinario:

 La imposibilidad material de reunir al Congreso para sesionar y;

 La necesidad de que la medida legislativa tenga carácter rápido y expedito para que resulte
eficaz.

En ningún caso debe interpretarse que el estado de excepción y la imposibilidad de seguir los trámites
legislativos constituyen supuestos de justificación alternativos (esto es, que ante la concurrencia de
cualquiera de ambos extremos el presidente pueda dictar el decreto de contenido legislativo). Sin dudas, se
trata de requisitos concurrentes.

Acto necesario: cuando la crisis es de suma gravedad y constituye el único medio institucional idóneo para
superar la situación excepcional. Está vinculada con las circunstancias extraordinarias (inusuales,
imprevisibles o de muy difícil previsión). 
Estado urgente: cuando el Estado debe responder de un modo súbito o rápido, este debe adoptar en
términos inmediatos e inaplazables medidas de contenido legislativo y que, en caso de no hacerlo, se
causaría un daño sumamente grave.

Necesario y urgente supone necesariamente que el Congreso no pueda intervenir o que, en caso de que
así lo hiciese, el procedimiento para la formación y sanción de las leyes.

El estado de inacción del órgano legislativo por sus propias decisiones y de modo deliberado no puede
justificar, en ningún caso, el dictado de decretos legislativos. En efecto, no debe confundirse el estado de
imposibilidad legislativa, que configura un hecho objetivo y contrastable en términos jurídicos y racionales,
con la decisión del Congreso, por acción u omisión, sobre cómo regular el estado de emergencia. Los
decretos solo pueden comprender las cuestiones que fueren imprescindibles e inaplazables para superar el
estado excepcional y solo por un tiempo determinado.

 Requisito material: cuales son las materias vedadas.

El Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones legislativas sobre determinadas materias. ¿Cuáles son
estas materias? El ámbito penal, tributario, electoral y de los partidos políticos.

 el convencional fijó el principio prohibitivo;

 luego, estableció el campo de las permisiones en términos de excepción; y

 determinó ciertas prohibiciones materiales específicas (expresas e implícitas).

Prohibiciones explicitas: a) leyes en términos expresos, específicos y formales; b) mayorías o procedimientos

especiales; c) facultades que resultarían desnaturalizadas en caso de ser ejercidas por el Poder Ejecutivo; d)
competencias materialmente administrativas del Congreso por mandato constitucional; y e) actos complejos.

 Requisito subjetivo: es el presidente.

Solo es válido si está acompañado por el refrendo del jede de Gabinete de Ministerios y es aprobado en
acuerdo general de ministros.

 Requisitos de forma y control: el jefe de Gabinete de Ministros debe iniciar el trámite que, luego,
sigue en el Congreso.

Este procedimiento comprende el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente y su elevación ante el

pleno de ambas Cámaras para su convalidación mediante el respectivo tratamiento. Debe elevarlo en el
plazo de diez días a la Comisión. A su vez, esta (en igual plazo) debe dictaminar y elevar el informe ante el
Pleno de ambas Cámaras. Por último, las Cámaras deben tratar el decreto legislativo.

LEY 26.122: establece que la Comisión debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar
el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.

a. "en caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido a la Comisión... los decretos...,
dicha Comisión se abocará de oficio a su tratamiento" (art. 18).

b. "La Comisión... tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el
Jefe de Gabinete, para expedirse... y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras"
(art. 19).
c. "Vencido el plazo... sin que la Comisión... haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras
se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto" (art. 20).
d. "Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas cámaras, estas deben darle inmediato y
expreso tratamiento" (art. 21).
 e. "Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos
deberá ser expreso conforme lo establecido en el art. 82 de la Constitución Nacional" (art. 22).
f. "Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder
Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la
mayoría absoluta de los miembros presentes" (art. 23).
g. "El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de
acuerdo a lo que establece el art. 2º del Cód. Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos" (art.
24).
h. "Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al
ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a la derogación de normas de carácter
legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo" (art. 25); y, finalmente,
i. "los decretos... tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el art. 2º del Cód. Civil" —
actual art. 5º del Cód. Civ. y Com.— (art. 17).
Análisis crítico de la ley

o El legislador solo reguló el procedimiento de los decretos de necesidad en términos básicos

o El instituto del silencio legislativo tiene consecuencias de convalidación temporal del decreto
o La omisión del legislador, al no fijar un plazo para que el Congreso se expida, más el recaudo legal
del rechazo expreso  y por ambas Cámaras  incorporado por  ley 26.122, permite que el Poder
Ejecutivo legisle por medio de decretos de necesidad, con vigor y sin término temporal en caso de
silencio del Congreso, consolidándose así situaciones y derechos.

¿En qué consiste el control del Congreso? a) la existencia de las circunstancias excepcionales; b) la
explicación de cómo tales circunstancias hicieron imposible seguir el trámite ordinario para la formación y
sanción de las leyes; c) el carácter necesario y urgente de las medidas legislativas; d) la proporcionalidad
entre las medidas y el fin que se persigue; e) el cumplimiento de los restantes requisitos constitucionales; y,
por último, f) el mérito o conveniencia del decreto.

Distintos casos:

1. Ambas Cámaras ratifican el decreto y este queda aprobado.

2. El rechazo de ambas Cámaras, en cuyo caso el decreto caduca más allá de los efectos temporales
de la extinción de este.
3. Si una de las Cámaras se pronuncia por la aprobación del decreto y la otra por el rechazo. El rechazo
es válido solo si es rechazado por ambas Cámaras, si una Cámara rechaza y la otra aprueba el
decreto SIGUE VIGENTE.
4. Si cualquiera de las dos Cámaras no se expide (silencio legislativo). Según la jurisprudencia de la
Corte anterior a la reforma constitucional de 1994, el silencio del Congreso debía interpretarse como
aprobación del decreto legislativo (caso "Peralta"). El art. 82, CN, nos dice que la voluntad de las
Cámaras debe manifestarse expresamente y, por lo tanto, el marco constitucional excluye en todos
los casos las sanciones fictas de las normas.

En síntesis, la Constitución establece que el Congreso debe tratar expresamente los decretos de necesidad,

pero no exige que el legislador apruebe expresamente el decreto.

¿Cuál es el alcance del concepto de tratamiento expreso que prevé el texto constitucional en relación
con los decretos de necesidad? en este sentido, el término "tratamiento" es distinto del juicio de
"aprobación".

El art. 99, inc. 3, CN, debe entenderse a la luz del fin que persiguió el convencional, y de modo armónico con
el resto de los mandatos constitucionales, en particular el art. 82, CN. Así,  el convencional con el propósito
confeso de limitar los poderes exorbitantes del Poder Ejecutivo rechazó el acuerdo tácito (silencio) por parte
del Legislativo. Consecuentemente, el tratamiento expreso supone que el legislador deba expedirse
necesariamente sobre el decreto de necesidad.

¿Cuál es la consecuencia en caso de que el legislador no cumpla con el mandato constitucional de

tratar expresamente el decreto legislativo? pueden plantearse al menos tres escenarios jurídicos
plausibles, a saber: a) dar por aprobado el decreto legislativo; b) darlo por rechazado; y, por último, c)
reconocer su vigencia, sin perjuicio de que el Congreso pueda aprobarlo o rechazarlo en cualquier momento.

El silencio del cuerpo legislativo no puede interpretarse, en principio y por mandato constitucional, como
expresión de voluntad. El legislador no puede aprobar o rechazar los proyectos de ley de modo tácito.

En el trámite legislativo de los decretos de necesidad y urgencia debemos aplicar el mandato prohibitivo
sobre el acuerdo tácito, pero no así el rechazo tácito. 

En síntesis, el acuerdo tácito está prohibido y el rechazo tácito del decreto puede ser permitido o
prohibido por el legislador.

El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación, quedando a
salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. Si no existe plazo, no es posible reconocer o consolidar
derechos en ese marco normativo particular. Los derechos nacidos en el contexto del decreto de necesidad,
siempre que esté vigente, y ello es así en tanto el legislador no rechace el decreto expresamente por ambas
Cámaras, deben interpretarse incorporados, adquiridos y consolidados.

En conclusión, y analizadas las sentencias de la Corte, el cuadro de doctrina judicial actual puede
delinearse en los siguientes términos.

a. El Poder Ejecutivo puede recurrir al dictado de decretos de necesidad en los términos del inc. 3
del art. 99, CN, en casos de graves crisis políticas, sociales o económicas (circunstancias
excepcionales);
b. Los jueces deben controlar la constitucionalidad de los decretos de necesidad, en particular la
existencia de los hechos o circunstancias extraordinarias de habilitación que impiden seguir el
trámite ordinario de las leyes;
c. Estos hechos o presupuestos de habilitación consisten en la imposibilidad material de convocar y
reunir al Congreso, o situaciones urgentes que requieran una solución de carácter inmediato
que haga imposible seguir el trámite ordinario para la formación de las leyes;
d. La conveniencia del presidente de recurrir al dictado de los decretos de necesidad en sustitución
del trámite legislativo ordinario no es una razón suficiente que justifique su ejercicio;
e. Los decretos de necesidad y urgencia deben perseguir un interés general relativo a la
subsistencia misma de la organización social, y no un interés simplemente sectorial;
f. Los decretos de contenido materialmente legislativo deben ser ratificados por el Congreso. Sin
embargo, no es claro si el juez debe controlar los otros aspectos del decreto en caso de
convalidación del legislador;
g. Los decretos de necesidad y urgencia no deben regular con carácter permanente, sin solución de
continuidad, sino de modo transitorio; y, por último,
h. En materia tributaria la Corte afirmó categóricamente que el Poder Ejecutivo no puede dictar
decretos de necesidad y urgencia.

Resumen Balbin:

El sistema de gobierno en nuestro país, según la Constitución de 1853/60, era marcadamente

presidencialista y, en este sentido, varios autores advirtieron desde tiempo atrás que los excesos normativos
y fácticos de concentración de poderes en el Poder Ejecutivo (especialmente, las potestades regulatorias
legislativas) creó un modelo que contribuyó, entre otras causas, a las reiteradas rupturas del régimen
institucional en el siglo pasado.

En general, el criterio más difundido y aceptado es que existen cuatro razones que explican la falta de
funcionalidad e inestabilidad del modelo argentino durante el período 1853-1994. Ellas son las siguientes: (a)
la personalización del poder; (b) la rigidez del sistema; (c) el bloqueo entre los poderes del Estado; y (d) la
dificultad para conformar coaliciones entre los partidos políticos.

En este contexto, creemos importante señalar que uno de los caracteres más relevantes de este modelo —y
así surge del proceso histórico político de ese período—, es la concentración de potestades legislativas en el
órgano presidente, es decir, el dictado de decretos delegados y de necesidad. Por su parte, debemos
reconocer que el Poder Judicial convalidó estas prácticas y, en consecuencia, ese escenario permitió el
quiebre de los principios y derechos constitucionales.

En definitiva, el cuadro antes de la enmienda constitucional de 1994, puede dibujarse del siguiente modo. Por
un lado, el exceso y concentración de facultades en el presidente —especialmente legislativas— y, por el
otro, los controles inexistentes o, en su caso, ineficaces sobre el ejercicio de esos poderes ajenos al Poder
Ejecutivo.

Ya dijimos que el análisis de los diversos aspectos permite afirmar que el sistema institucional en nuestro
país antes de 1994 no era eficiente en términos de respeto de los principios y reconocimiento de los
derechos.

Por su parte, el modelo actual (tras la reforma constitucional de 1994) es el presidencialismo moderado,
particularmente por la incorporación de la figura del jefe de Gabinete de Ministros que si bien es nombrado y
removido por el presidente, cierto es también que es el responsable político ante el Congreso y puede ser
removido por las mociones de censura del legislador.

En particular, en 1994, el constituyente reconoció en términos formales y expresos las prácticas

institucionales ya existentes sobre el ejercicio de potestades legislativas del presidente, pero introdujo límites,
restricciones y controles, sin perjuicio de dejar librados ciertos aspectos al legislador.

En principio, el reconocimiento de los decretos delegados y de necesidad y urgencia contribuye a encuadrar

y controlar la actividad legislativa del presidente. En efecto, las disposiciones contenidas en los arts. 76 y 99,
CN, constituyeron una reacción frente a la situación institucional anterior que consentía el uso de las
facultades legislativas por el Ejecutivo y no preveía, a su vez, mecanismos de control ni intervención del
órgano legislativo.

Sin embargo, en la práctica institucional posterior a la reforma de 1994 ocurrió que: (a) el presidente dictó
numerosos decretos legislativos con exceso y abuso en el ejercicio de tales facultades, inclusive sobre
materias expresamente prohibidas por el texto constitucional. Por ejemplo, desde el año 2003 los proyectos
de ley de presupuesto subestimaron el crecimiento del PBI y, luego, el Poder Ejecutivo distribuyó el superávit
fiscal por medio de decretos de necesidad. Además, cabe recordar que la ley 24.156 —en su art. 37—
reconoce en el jefe de Gabinete, con o más o menos limitaciones, el poder de modificar las partidas
presupuestarias; (b) el Congreso no controló los decretos legislativos elevados por el presidente sino
simplemente guardó silencio, salvo casos de excepción. Luego, con la sanción de la ley 26.122, sí avanzó en
el control, pero en términos quizás superficiales; (c) el Congreso sancionó la ley reglamentaria sobre la
Comisión Bicameral Permanente y el régimen de los decretos legislativos recién en el año 2006 y con las
observaciones que detallamos anteriormente; en particular, el texto normativo no garantiza el debido control
del legislativo; (d) las normas complementarias del texto constitucional (en especial, los decretos del Poder
Ejecutivo) y las prácticas institucionales desdibujaron el papel del jefe de Gabinete, según el mandato del
Constituyente; y, por último, (e) el control judicial fue limitado, salvo en ciertos precedentes, cuando en
verdad solo es posible preservar el Estado de derecho y la división de los poderes, más aún en situaciones
de emergencias, con la debida intervención judicial.

La POTESTAD REGULATORIA DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y ENTES

AUTÁRQUICOS. Las normas reglamentarias de rango inferior (decisiones,
resoluciones y comunicaciones): el presidente conserva el poder de dictar los reglamentos de
ejecución (inc. 2, art. 99, CN), el jefe de Gabinete expide los reglamentos que resulten necesarios para
ejercer las facultades que prevé a su favor el art. 100, CN, y las que le delegue el presidente.

¿Cuáles son las competencias propias del jefe de Gabinete? ejercer la administración general del país;
hacer recaudar las rentas; y ejecutar el presupuesto.

¿Los ministros u otros órganos inferiores ejercen potestad regulatoria reglamentaria? En principio, la
Constitución reconoce la potestad regulatoria reglamentaria solo a favor de unos órganos concretos y
determinados.

¿Qué órganos son estos? El presidente y el jefe de Gabinete de Ministros.

La Constitución reconoce a los ministros la potestad de regular las materias propias de la organización de su
cartera ministerial, el Art. 103 de la CN dispone que "los Ministros no pueden por sí solos, en ningún caso,
tomar resoluciones, a excepción de lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos
departamentos".

¿Puede el ministro ejercer potestades reglamentarias (esto es, dictar normas generales y abstractas),
más allá de aquellas concernientes al régimen económico y administrativo de sus carteras? En
principio no .De todos modos, existe un fenómeno de dispersión subjetiva de la potestad regulatoria
reglamentaria en los ministros y demás órganos inferiores de la Administración.

La Constitución reconoce que el presidente es el órgano titular de la potestad regulatoria reglamentaria, y

también es cierto que entre las potestades implícitas necesarias para el cumplimiento de las atribuciones
expresas este debe contar con la facultad de transferir competencias a favor de los órganos inferiores del
Estado.

Entre las facultades implícitas del Congreso se encuentra la de delegar el ejercicio de la potestad regulatoria
reglamentaria en los órganos inferiores de la Administración, entre ellos, los ministros. Estos solo podrán
ejercer la potestad de dictar decretos cuando una norma específica de rango legal o reglamentario.

La competencia de los órganos inferiores de dictar normas reglamentarias no es originaria sino derivada a
través de ciertas técnicas (tal es el caso de la desconcentración o delegación del poder reglamentario por el
Poder Legislativo o el presidente). Es decir, la potestad de dictar normas de ejecución que compete, en
principio y por disposición constitucional al presidente y al jefe de Gabinete, puede ejercerse por sí o
trasladarse a los órganos inferiores.

Supuestos:

- La transferencia directa de la potestad reglamentaria en los órganos inferiores mediante una ley
formal (desconcentración de facultades regulatorias).
- El Poder Ejecutivo puede delegar, de manera expresa o tácita, la fijación de los detalles o
pormenores de la ley.
Las relaciones entre las normas reglamentarias se rigen por el principio de jerarquía en función del rango del
órgano; es decir, los actos normativos (regulatorios) se relacionan por el principio de jerarquía de forma
correlativa con el nivel o grado jerárquico de los órganos. Este principio cede si la ley señala puntualmente y
con alcance exclusivo cuál es el órgano competente para regular los detalles del texto legal, en cuyo caso el
principio es el de la competencia y no el de jerarquía entre los órganos inferiores.

El ejercicio de la potestad reglamentaria no puede, en ningún caso, tachar o limitar la potestad reglamentaria
ni el poder jerárquico del presidente que se manifiesta mediante el dictado de órdenes e instrucciones,
delegación de competencias, avocación de causas y, eventualmente, aplicación de sanciones al inferior.

En relación con los entes autárquicos (sujetos con personalidad jurídica que son parte de la estructura del
PE) sigue el mismo criterio.

Potestades regulatorias de los entes autónomos: sujetos con personalidad jurídica que son parte de la
estructura estatal (más propiamente del Poder Ejecutivo) y con marcadas notas de autonomía en relación
con el presidente. El sujetos con personalidad jurídica que son parte de la estructura estatal y con marcadas
notas de autonomía en relación con el presidente.

Otra fuente Los precedentes: cabe preguntarse si los precedentes (decisiones estatales de
carácter previo) son creación del derecho o simplemente aplicación de este. El precedente administrativo es
meramente aplicativo de la ley este debe ser considerado como fuente del derecho cuando reúne ciertos
caracteres.

El fundamento del precedente es el principio de igualdad, la confianza legítima, la no arbitrariedad en las

conductas estatales y la seguridad jurídica.

“El precedente administrativo, cuando tiene una aplicación reiterada por parte de los órganos del Estado,
constituye, a nuestro juicio, una fuente del derecho, ya que configura una forma peculiar en que se manifiesta
la costumbre en derecho administrativo" e impide "la consumación de la arbitrariedad en el ámbito de la
Administración Pública" (CASSAGNE).

 Los usos y prácticas del Estado (es decir, sus hábitos y comportamientos), igual que ocurre con sus
precedentes (entendidos estos como pronunciamientos formales), constituyen fuente del derecho con ciertos
matices.

Caracteres

 El precedente es tal cuando se trate de conductas del Estado reiterativas ante casos similares

(hechos).
 El precedente debe ser legítimo. Sin embargo, el precedente ilegítimo también es fuente de derecho
en casos excepcionales —siempre que el vicio no sea grosero o patente y el interesado esté
convencido de que la Administración debe resolver a su favor—. En el caso del precedente ilegítimo
como fuente del derecho, su fundamento es, en verdad, la confianza legítima, y no simplemente la
reiteración de las conductas estatales. 
 Solo procede en el marco de las potestades discrecionales y solo n tal caso el precedente vale
eventualmente como fuente y, por tanto, condicionante de las decisiones posteriores. En verdad, la
discrecionalidad estatal está limitada por tres cuestiones: a) los principios generales del derecho; b)
las regulaciones del propio Poder Ejecutivo y c) los precedentes administrativos.
 Alteralidad, este debe referirse a otro sujeto, pues si se tratase del mismo sujeto debe aplicarse el
criterio de la confianza legítima.
 Debe haber sido resuelto por el mismo órgano administrativo, y siempre que aquel no hubiese sido
revocado por el superior jerárquico.
4. Las fuentes materiales. La costumbre. La doctrina. La analogía. Los principios generales del
derecho. La jurisprudencia.

COSTUMBRE

Balbin: Es la observancia de comportamientos constantes en el tiempo, uniformes y obligatorios. Las

costumbres son normas jurídicas cuando son reconocidas por los órganos del sistema jurídico. No hay que
confundir la costumbre (convencimiento popular abandona por la práctica) con la “costumbre” (aceptada y
hecha efectiva por la jurisprudencia, que no vale por ser consuetudinaria sino por ser jurisprudencial).

 Costumbre secundum legem: cuando el hábito y su valor nace de la ley, el art. 1º del CCCN dice que:
"los usos, prácticas y costumbres son vinculantes cuando las leyes o los interesados se refieren a
ellos... siempre que no sean contrarios a derecho".

 Costumbre praeter legem: cuando las prácticas rigen una situación no prevista por la ley "los usos,
prácticas y costumbres son vinculantes... en situaciones no regladas legalmente, siempre que no sean
contrarios a derecho".

Así, solo los hábitos según las leyes, esto es secundum legem o  praeter legem, constituyen fuente del
derecho. Las costumbres tienen fuerza regulatoria, en tanto los precedentes solo poseen efectos jurídicos.

La costumbre no puede ser admitida como fuente de derecho administrativo a menos que una ley
expresamente lo autorice, pues las constituciones prohíben generalmente que nadie sea obligado a hacer lo
que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe.

Marienhoff: Es la páctica constante y uniforme de una conducta, por parte de los miembros de una
comunidad social, con la convicción de que tal comportamiento es jurídicamente obligatorio.

¿Es fuente jurídica la costumbre? Ello depende del ordenamiento legal del país que se considere. No es
posible dar una respuesta válida para todos los ordenamientos. Además, dicha pregunta debe referírsela a
una de las especies de costumbre reconocidas por la doctrina: la introductiva, supletoria o praeter legem, o
sea la que tiene por objeto llenar vacíos o lagunas de la ley y que, en consecuencia, no está en colisión con
texto positivo alguno. Es con relación a este tipo de costumbre que se plantea el problema de si ella es o no
fuente. Las otras dos especies de costumbre no ofrecen dificultades en este aspecto, según lo expresaré a
continuación.

En el ordenamiento legal argentino, dicha costumbre ¿es fuente jurídica? Nuestros autores hállanse
divididos. Mientras un sector afirma que la costumbre praeter legem es fuente jurídica entre nosotros, la
mayoría de nuestros expositores niega tal posibilidad. También la doctrina foránea está dividida al respecto.
Ya en otra oportunidad expresé mi opinión contraria a que, en nuestro ordenamiento legal, la costumbre
praeter legem pueda ser considerada como fuente jurídica.

En nuestro derecho la costumbre praeter legem no es ni puede ser fuente jurídica. Se oponen a ello los
artículos 19 y 22 de la Constitución Nacional. El primero de éstos establece que ningún habitante de la
Nación será obligado a hacer lo que no manda la "ley", ni privado de hacer lo que ella no prohíbe. El segundo
de estos textos dispone que el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y
autoridades creadas por la Constitución. En consecuencia, como la "costumbre" difiere de la "ley" -derecho
no escrito y derecho escrito, respectivamente-, va de suyo que no es fuente jurídica entre nosotros: carece de
fuerza obligatoria por expresa disposición constitucional. Además, como la costumbre es producto
espontáneo del pueblo, ella no puede tener valor alguno como norma jurídica, porque el pueblo no ha podido
implantarla, ya que él no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas
por la Constitución. De modo que, entre nosotros, sólo la costumbre basada en "ley" (secundum legem) es
fuente jurídica.
Para finalizar con este parágrafo, corresponde hacer referencia a la "práctica" administrativa, distinguiéndola
de la "costumbre" administrativa. La distinción positiva surge del expresado artículo 17 del Código Civil -de
vigencia en el ámbito jurídico privado y público-, que en efecto habla de "costumbre o práctica". La
generalidad de la doctrina niega que la "práctica" administrativa sea fuente jurídica. Se sostiene que sólo
constituye una actividad interna de la Administración, y no una producción espontánea de la vida social.
Algunos tratadistas, para hacer resaltar el fundamento de su afirmación y darle base jurídica a ésta, asimilan
la "práctica administrativa" al "reglamento interno", que sólo obliga a la Administración. Ciertamente, la
"práctica" administrativa no puede considerarse como fuente jurídica.

En mérito a lo que dejo expuesto, a falta de "ley" que lo autorice, la costumbre administrativa -y menos aún la
práctica administrativa- no obliga a la Administración respecto a terceros, ni al administrado respecto a la
Administración. Ambos sólo quedan obligados a la "ley" lato sensu, vale decir tanto a la ley formal como a la
material, pues ambos tipos de ley integran el bloque de la legalidad

DOCTRINA
Balbin:

El criterio doctrinal (es decir, las ideas de los estudiosos del Derecho) constituyen una fuente "indirecta" porque
si bien no tienen base en el orden positivo y por tanto, no son fuente del ordenamiento jurídico sí contribuyen a
crear el derecho.

(Aunque no tiene fuerza formal como fuente del derecho administrativo, hay veces que tiene poder de
convicción para llevar a determinada decisión administrativa o judicial, o al menos es utilizada como
fundamento de la decisión que se quiere adoptar.)

Doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación: son obligatorios para los abogados del Cuerpo de
Abogados del Estado, al cual pertenecen todas las asesorías jurídicas del Estado. Implica que sus
dictámenes deberán adecuarse a dicha doctrina; y si bien los órganos ejecutivos no están obligados a seguir
el consejo de su Dirección de Asuntos Legales, en la práctica será muy difícil que dicten un acto contrario al
dictamen letrado153 obrante en los actuados, pues en tal caso su responsabilidad será más evidente.

Marienhoff:

Por "doctrina", o "derecho científico", ha de entenderse la opinión de los estudiosos del derecho acerca de
cuestiones jurídicas, como así las soluciones que proponen al respecto. Dichas cuestiones, por lo general, no
se hallan reguladas legalmente, pero nada obsta a que la opinión de los autores se refiera a la interpretación
de normas positivas.

La doctrina es también una fuente del derecho, incluso del derecho administrativo. Trátase de una fuente
"indirecta", es decir sin base positiva (normativa), y de aplicación subsidiaria. Su valor depende del mérito
"lógico" de los argumentos de que se valgan los autores, todo lo cual se concentra en el "prestigio" del
respectivo tratadista.

Con relación a la "doctrina", en nuestro ordenamiento jurídico no existe, como ocurre respecto a la
"costumbre", norma positiva alguna que "impida" invocarla como fuente. Y si bien la doctrina no tiene la
imperatividad propia de la "ley", pues no procede de un órgano estatal, tiene en cambio la imperatividad de la
lógica y del buen sentido.

La "lógica" vertida en la exposición o argumentación de los tratadistas tiene, por sí, suficiente poder para
elevar la "doctrina" al plano o categoría de fuente jurídica en derecho administrativo. Todo depende del
"valor" o "mérito" de esa lógica y del prestigio que, a través de su labor, merezca el respectivo tratadista. Es,
pues, una cuestión de valoración.

La "imperatividad" que debe reconocérsele a la doctrina deriva, además, de su concordancia o armonía con
el artículo 16 , in fine, del Código Civil, ya que es obvio que el razonamiento del jurista -que en definitiva
constituye "doctrina"-, lejos de controvertir los principios generales del derecho, ha de armonizar con ellos,
utilizándolos como "substrato" de la solución propuesta. A falta de ley expresa, ningún jurista puede pretender
"soluciones" que contradigan dichos principios generales. Al contrario, la fórmula o solución propuesta por el
jurista ha de implicar una virtual sistematización de tales principios generales; si así no fuere, dichas
conclusiones doctrinarias serían inaceptables: les faltaría entroncamiento con el ámbito jurídico del país. De
modo que si la doctrina no tiene imperatividad plena, tiene por lo menos una "cuasi imperatividad" que
justifica sobradamente su carácter de fuente "indirecta" del derecho administrativo.

ANALOGÍA
La técnica más usual, y que reconoce expresamente nuestro sistema jurídico con el objeto de salvar tales
indeterminaciones, es la analogía. En efecto el CCCN (Art. 2) establece que "la ley debe ser interpretada
teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas...".

La Corte dijo que el art. 16 del viejo Código Civil es un principio general propio de todo el ordenamiento
jurídico ('Ruffo Antuña c. YPF'). Este mandato ordenaba que "si una cuestión civil no puede resolverse, ni por
las palabras, ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios de leyes análogas...".

¿En cualquier caso es posible recurrir a la analogía? No, solo cuando estén presentes ciertas
condiciones. Primero, es necesario que los casos sean semejantes (hechos) y, segundo, la solución que
arroje debe ser justa.

La analogía solo procede cuando estén presentes las siguientes condiciones: (a) un mismo orden jurídico; (b)
semejanza de hechos (esto es, conductas, objetos y sujetos) y en tanto poseen iguales cualidades y en
grados más o menos similares; y, finalmente, (c) soluciones justas (es decir, la analogía no es solo un
instrumento lógico-formal sino que incluye un componente valorativo —axiológico—).

 La analogía supone ir de lo particular a lo particular, salvo cuando en este contexto recurramos a los
principios generales del derecho;

 la analogía no reviste carácter transitivo (así, si A es semejante a B y B semejante a C; A no

necesariamente es semejante a C. De modo que la analogía procede entre A y B, y entre B y C; pero
no entre A y C); y, finalmente,

 la analogía es una conclusión de probabilidades y no de certezas.

La analogía no es un caso de ley incompleta (esto es cuando la ley carece de alguno de sus
elementos) sino de supuestos no regulados y, por tanto, el intérprete debe crear nuevas normas.

¿Qué ocurre en el derecho administrativo? en el caso de las lagunas, el intérprete debe recurrir a otras
reglas del derecho administrativo y, si ello no fuese plausible, entonces, ir al derecho privado. En tal caso, el
camino es más complejo (y, por eso, le hemos llamado analogía de segundo grado). El operador debe valorar
las semejanzas entre los hechos y adaptar las reglas del derecho privado según los principios del derecho
administrativo (esto es, adaptar las reglas) y aplicarlas al caso administrativo cuya solución no ha sido reglada
por el legislador, y siempre que el resultado sea justo.

(El intérprete no encontrase otras reglas análogas en el derecho administrativo, puede recurrir al derecho civil.
Aunque el derecho civil no recurre en caso de lagunas al derecho administrativo).

Si no es posible rellenar las lagunas del derecho administrativo con las reglas del derecho privado, entonces,
debemos recurrir a los principios generales del derecho (en primer término, los principios específicos del
derecho administrativo y, solo luego, en segundo término, a los principios generales).

Marienhoff:

En nuestro país, la analogía tiene gran campo de aplicación en el derecho administrativo, lo que obedece a las
modalidades propias de este derecho: amplitud de contenido y legislación aún incompleta.

En el terreno doctrinario existen discrepancias acerca de si la analogía debe o no ser considerada como
"fuente" jurídica. Mientras un grupo de tratadistas se pronuncia por la afirmativa, otro lo hace por la negativa.

Los que niegan que la analogía sea una "fuente" jurídica, afirman que más bien constituye una forma de
conocimiento del orden jurídico total y un medio de interpretación e integración de las normas. Disiento con tal
criterio. La analogía, lo mismo que los principios generales del derecho, es, por disposición de la ley, una forma
o modo de "resolver" cuestiones o situaciones jurídicas. No es un simple medio de "interpretar" la norma:
precisamente, se recurre a la analogía cuando "no hay norma"; en tal caso no es posible "interpretar" lo que no
existe. La aplicación "analógica" implica "creación" de una nueva norma. De acuerdo al artículo 16 del Código
Civil, cuando una cuestión civil no puede "resolverse", ni por las palabras, ni por el espíritu de la ley, "se
atenderá a los principios de leyes análogas; y si aún la cuestión fuere dudosa, se resolverá por los principios
generales del derecho, teniendo en consideración las circunstancias del caso". Dicho artículo 16 del Código
Civil, no obstante su ubicación, pertenece a la llamada parte general del derecho, aplicable en todos los
ámbitos del mismo. De modo que la analogía y los principios generales del derecho, si bien constituyen medios
de integrar los vacíos de la ley, constituyen una base para "resolver" cuestiones o situaciones jurídicas no
contempladas por un texto expreso, implicando, entonces, una "fuente" de derecho, porque se concretan en la
"creación" de una nueva norma.

La analogía es una fuente "escrita". La posibilidad de recurrir a ella surge expresamente de la ley, y la solución
del caso no previsto surge, asimismo, de una norma expresa de la ley. Trátase, pues, de una fuente "escrita".
Por eso juzgo equivocada la opinión de autores que, como D´Alessio, la consideran fuente "no escrita". De
acuerdo a la clasificación de las fuentes que he adoptado, trátase de una fuente "directa", subsidiaria.

En nuestro país, no pocas cuestiones o situaciones de derecho administrativo hallaron solución jurídico-legal
recurriendo a la analogía. Por cierto, ello ocurre cuando deban regularse "supuesto similares" a los
expresamente previstos por el legislador y pueda afirmarse que la ratio legis vale igualmente para los unos y
para los otros. Es lo que entre nosotros sucede, por ejemplo:

a) Con los principios sobre nulidades de actos jurídicos contenidos en el Código Civil, que, a falta de
correlativas disposiciones específicas para actos administrativos, se aplican por analogía, pues,
como lo expresó la Corte Suprema de Justicia de la Nación, "las reglas de los artículos 1037 y
siguientes del Código Civil acerca de las nulidades de los actos jurídicos, si bien no han sido
establecidas para aplicarlas al derecho administrativo sino al derecho privado, nada obsta para que
representando aquéllas una construcción jurídica basada en la justicia, su aplicación se extienda al
derecho administrativo, cuyas normas y soluciones también deben tender a realizar aquélla, con
las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la substancia de esta
disciplina". En sentido concordante, en otra ocasión el Tribunal dijo que las disposiciones de la ley
civil sobre nulidades se aplican al derecho público solamente en cuanto son compatibles con la
índole de éste.

b) En instituciones que presentan carácter patrimonial evidente, la Corte Suprema de Justicia de la

Nación dijo que el derecho civil es legislación subsidiaria del derecho administrativo.

c) En materia de responsabilidad de personas jurídicas de derecho público se aplican principios del

derecho civil sobre personas jurídicas.

d) En materia de "procedimiento administrativo", con particular referencia al recurso jerárquico, si bien

en tal caso el decreto del Poder Ejecutivo cierra la instancia administrativa y no es, en principio,
susceptible de ser recurrido, ello sufre excepción en los supuestos del artículo 241 de la ley nº 50,
en los cuales se admite, por aplicación "analógica", la procedencia de un recurso administrativo de
revisión. La Procuración del Tesoro de la Nación reiteradamente aconsejó que se admitiere, por
vía analógica, dicho recurso, especialmente en situaciones en que en el decreto del Poder
Ejecutivo habíase omitido el pronunciamiento sobre alguno de los puntos de la reclamación.

Por supuesto, la aplicación extensiva de normas de derecho privado en derecho administrativo, sólo y
únicamente procede ante la falta total de normas y principios administrativos de posible aplicación en la
especie.

Sin embargo, a fin de evitar confusiones, es de advertir que resolver por vía analógica lo atinente a la condición
legal de un bien o cosa, estableciendo si es público o privado, no implica resolver una cuestión de "derecho
administrativo", sino una cuestión de "derecho civil". Entre nosotros, la condición jurídica de diversos bienes
dominicales -regidos, una vez establecida tal calidad, por el derecho administrativo- se resuelve por vía
analógica (vgr., islas marítimas argentinas situadas fuera del mar territorial; lagos no navegables por buques
de más de cien toneladas; espacio aéreo estatal; etc.).

Pero lo mismo que en el derecho penal substantivo, es de advertir que en el llamado "derecho penal
administrativo" y en el derecho disciplinario, por aplicación del principio constitucional nulla poena sine lege
(Constitución Nacional, artículo 18 , primera parte), no procede la analogía cuando ésta resulta en perjuicio del
administrado. En términos generales, cuadra afirmar que la aplicación "analógica" es improcedente tratándose
de restricciones a la libertad individual.

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Balbin: Son reglas de carácter general, abstracto y de estructura abierta. R. DWORKIN entiende que
las reglas (normas) prevén el presupuesto fáctico de su aplicación, en tanto los principios son normas de
textura más abierta porque justamente no nos dicen cuál es ese presupuesto.

Los principios son fuente del derecho y el intérprete debe buscarlos básicamente en el propio texto
constitucional, convencional y legal. En efecto, en el estado actual, los principios, cuyo contenido es abstracto
y su alcance general, están incorporados en el ordenamiento jurídico de modo expreso.

Los principios cumplen el cometido de ordenar el modelo jurídico, integrarlo con un criterio armónico y
coherente, salvar las indeterminaciones de este y orientar la labor del intérprete. En el marco del derecho
administrativo, por razones históricas, ocupan un espacio mucho mayor que en el derecho privado. Pensemos
que el derecho administrativo nació como un conjunto de principios rectores a partir de los cuales se
construyeron, luego, reglas más concretas (reglas jurídicas).

Principios constitucionales relevantes en el marco del derecho administrativo:

a. Principio de sistema democrático.

b. Principio de división de poderes y legalidad.

c. Principio de autonomía personal e igualdad.

d. Principio sobre el reconocimiento de exigibilidad de los derechos.

e. Principio de tutela jurídica efectiva

f. Principio de responsabilidad estatal.

g. Principio de transparencia.

h. Principio de participación.

i. Principio de descentralización.

j. Principio de federalismo.

También existen los principios reconocidos por el ordenamiento jurídico como principios propios y específicos
del derecho administrativo. Por ejemplo, el principio in dubio pro administrado, es decir, en caso de dudas el
operador jurídico debe interpretar las normas a favor de las personas en sus relaciones con el Estado. Otros
principios que si bien nacieron en el marco del derecho civil son actualmente parte del derecho administrativo
son el principio de buena fe, el de los actos propios y el de la prohibición de enriquecimiento sin causa.

JURISPRUDENCIA

Balbin: Los antecedentes judiciales, sin perjuicio de crear derecho con alcance singular e incidir sobre las
otras fuentes creadoras del derecho, solo son fuente directa en los siguientes casos:

a) Los fallos de Corte, en tanto son obligatorios, en principio, para los otros tribunales;

b) los fallos plenarios que, más allá de su constitucionalidad o no, son obligatorios para los miembros de
la propia Cámara y los otros jueces del fuero (cabe recordar que este instituto ha sido derogado por
el legislador); y, por último,
 c) Las sentencias con efectos absolutos.

En los otros casos, las sentencias solo son obligatorias respecto del propio tribunal y con ese alcance; sin
perjuicio de que es posible que el juez se aparte de sus propios precedentes si existen motivos suficientes y
razonados.

Arbitrariedad: cuando prescinde de toda norma la sentencia es arbitraria y con ello inconstitucional. También
se considera arbitraria cuando cita alguna disposición, carece de todo fundamento serio para aplicarla.

Marienhoff:

Otra importante fuente del derecho en general, y del administrativo en particular, es la "jurisprudencia". De
acuerdo a la clasificación que he adoptado, trátase de una fuente directa (es decir, basada en normas jurídicas
positivas) de aplicación subsidiaria o mediata, pues sólo se recurre a ella a falta de texto legal expreso.

Es obvio que la jurisprudencia debe reposar en normas jurídicas positivas -en sentido lato-, pues la actividad
del juez o del funcionario de la Administración, por más creadora que sea, siempre debe desenvolverse infra
legem; de lo contrario el juzgador invadiría el ámbito propio del legislador. Dentro del orden jurídico, el juez o el
funcionario de la Administración desarrollan una actividad estatal sub-legal.

Trátase, por lo demás, de una fuente "escrita", aunque algunos distinguidos expositores la incluyen entre las
"no escritas". Los fallos se emiten por escrito -entre nosotros, tal es el principio general-; la repetición orgánica
y concordante de fallos sobre una misma cuestión constituye "jurisprudencia". La jurisprudencia, lo mismo que
la ley, por ejemplo, puede ser compulsada y conocida mediante su lectura. Trátase, pues, de una fuente
"escrita". No debe confundirse la jurisprudencia, que es escrita, con los materiales de que a veces se vale el
juez para elaborar sus fallos, materiales que pueden ser "no escritos", como ciertos "principios generales del
derecho" que son implícitos.

Pero no todos los expositores le reconocen a la jurisprudencia carácter de "fuente", e incluso los que lo
admiten disienten en su calificación, es decir acerca de la modalidad que reviste como tal. No obstante, la
generalidad de la doctrina le reconoce carácter de fuente a la jurisprudencia, sin perjuicio de que un sector de
tratadistas mantenga la posición contraria, o sea que la jurisprudencia no es fuente jurídica.

Para mí es evidente que la jurisprudencia es fuente jurídica, "creadora" de normas.

5. Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización.

 CIRCULARES: Normas de carácter interno. Disposiciones dictadas por organismos de la AP (ej: el

horario de los empleados). No obligan jurídicamente a los particulares, por más que se trate de una
actividad jurídica de la administración. Constituyen fuente del derecho administrativo por cuanto
regulan la actividad interna de la adm., que se desenvuelve de acuerdo a normas y principios jurídicos.

 REGLAMENTOS DE ORGANIZACIÓN: dictados para estructurar los organismos o entidades del

E, atribuyéndoles competencia, delegándoles funciones, creando cargos, etc. Se trata de una actividad
que no vincula o que carece de efectos respecto de 3º, rigiéndose por los mismos principios jurídicos
que las circulares. Dado que se trata de una actividad interna de la administración, las circulares y los
reglamentos organizativos no requieren de publicación.

 INSTRUCCIONES DE SERVICIO: orden impartida por los órganos superiores a los inferiores para
dirigir su actividad. Determina el cumplimiento de una misión concreta. No es un acto de alcance
general. Para que adquiera eficacia: publicar en el ámbito interno. Su cumplimiento es obligatorio para
los organismos subordinados como consecuencia del deber de obediencia que toda la relación
jerárquica supone, su violación es una falta de disciplina.

Las "instrucciones" y las "circulares", que pueden agruparse bajo la denominación de "reglamentos internos",
¿constituyen una "fuente" de derecho administrativo?

En lo atinente a las relaciones "interorgánicas", que es donde halla plena expresión el "poder jerárquico",
tienen aplicación y, de ahí, mucha importancia, las llamadas "instrucciones" y "circulares", que a su vez
plantean diversos problemas. La facultad de emitir dichas "instrucciones" y "circulares" no proviene de la
potestad reglamentaria de la Administración; la facultad de emitirlas constituye una mera expresión de las
relaciones jerárquicas.

Mientras la "instrucción" y la "circular" sean nada más que eso, constituyen simples medidas internas, actos de
Administración y no actos administrativos. Para determinar o aclarar esto, debe estarse no a la "forma" del
acto, sino a su "contenido", a su "alcance".

Como corolario del deber de obediencia, la "instrucción" y la "circular" son obligatorias para el funcionario o
para el empleado público y, precisamente, por serles de cumplimiento obligatorio, en el supuesto de que no las
cumplan pueden ser objeto de una sanción disciplinaria. Pero no son obligatorias para los administrados,
puesto que, correspondiendo a la actividad interna de la Administración, traducen una actividad "no jurídica" de
la misma. Los administrados sólo están obligados a cumplir con la "ley" y a respetar la interpretación que de
ésta hagan los jueces y no la que realicen los órganos administrativos a través de circulares o de instrucciones.
La circular y la instrucción no son fuente de "legalidad" para los administrados; sólo son fuente de obligación
jerárquica para el personal de la Administración. Como consecuencia de esto, el acto administrativo emitido al
margen de la instrucción o de la circular es válido; el no cumplimiento de la instrucción o de la circular no vicia
el acto, todo ello sin perjuicio de la sanción disciplinaria que corresponda aplicarle al respectivo funcionario o
empleado.

¿Pueden los administrados o particulares promover recurso contra las circulares e instrucciones? En principio,
no pueden, ya que la instrucción y la circular se agotan en el ámbito interno de la Administración. En ese orden
de ideas, ellas no les causan "agravio" a los administrados o particulares, al extremo de que, como ya lo
expresé, el simple no cumplimiento de la instrucción o de la circular no vicia el acto administrativo que se
dictare.

Si bien es cierto que, por principio, las instrucciones y las circulares agotan su eficacia en el ámbito interno de
la Administración, ello no obsta para que se les considere como una importante fuente de una "parte" del
derecho administrativo: la que regula la actividad interna de la Administración, pues ésta también se
desenvuelve o desarrolla de acuerdo a principios de derecho. De manera que, por más que las instrucciones y
circulares se apliquen en el ámbito interno de la Administración, no por ello dejan de constituir una fuente de
gran importancia para el derecho administrativo, en todo el sector de éste en que ellas tengan vigencia. Baste
advertir que el derecho administrativo no sólo se ocupa de las relaciones de la Administración con los
administrados, sino también de las relaciones de la Administración con sus propios funcionarios y empleados,
y que el incumplimiento de las "instrucciones" por parte de funcionarios o empleados puede hacerlos pasibles
de sanciones disciplinarias, cuya "causa jurídica" sería, precisamente, aquel incumplimiento. El carácter de
fuente de derecho administrativo que revisten las "instrucciones" resulta obvio: la actividad que ellas rigen
integra también el "contenido" y el "objeto" del derecho administrativo, del cual, en lo pertinente, aquéllas son
"fuente" jurídica.

No obstante, cuadra advertir que la doctrina hállase dividida en este aspecto. Una parte de ella niega que las
circulares e instrucciones (reglamentos internos) tengan carácter de fuente, en tanto que otra parte les
reconoce esta calidad. Los que se pronuncian en el primer sentido, es decir, negativamente, sostienen que
tales instrumentos sólo constituyen un medio interno atinente a la actividad administrativa; agregan que tales
instrucciones y circulares sólo obligan a los funcionarios y empleados que son sus destinatarios, y que la
obligatoriedad de la instrucción o de la circular deriva del deber de obediencia que incumbe al funcionario.
Como ya lo expresé, nada de ello obsta a que el sector de la actividad administrativa donde tienen aplicación
las instrucciones y circulares también esté reglado por el derecho administrativo. No debe olvidarse que el
derecho administrativo no sólo regula las relaciones de la Administración con los administrados, sino, además,
las de la Administración con sus funcionarios y empleados. El sector de la doctrina que se expide en sentido
afirmativo, o sea reconociendo que las instrucciones y circulares constituyen una fuente del derecho
administrativo, afirma que se trata de verdaderas normas jurídicas, aunque internas.

Las instrucciones y las circulares constituyen, en lo pertinente, una fuente "directa" e "inmediata" del derecho
administrativo.

6. Validez espacial y temporal del Derecho Administrativo. Importancia de la reforma constitucional de

1994.

CSJN:
  Vincula las leyes administrativas al orden público, entonces pueden ser retroactivas. Pero hay muchas
leyes administrativas que no son de orden público.

 El principio de la irretroactividad de la ley en el artículo no rige en el ámbito del derecho público

administrativo, en lo atinente al establecimiento de impuestos nacionales o provinciales. No podría
haber retroactividad si al respecto hubiere mediado convenio con el E, o liquidación del tributo
aceptada por sus organos, o exceso manifiesto en cuanto al monto o incidencia del tributo .

Incidencia de la reforma del año 1994 en el derecho administrativo: Incluyó en la CN los derechos de 3º
generación, por ejemplo, Art. 41 Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes
sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Este tipo de derechos fue desarrollado a finales del siglo XIX y a comienzos del siglo XX. La constituyen los
derechos económicos, sociales y culturales, incorporados en la Declaración de 1948, debidos a los cuales, el E
de Derecho pasa a un E Social de Derecho. De ahí el surgimiento del constitucionalismo social que enfrenta la
exigencia de que los derechos sociales y económicos, descriptos en las normas constitucionales, sean
realmente accesibles y disfrutables.

Se demanda un E de Bienestar que implemente acciones, programas y estrategias, para lograr que las
personas los gocen de manera efectiva. Esta demanda incide en la administración pública, porque su labor es
la organización y el funcionamiento del administrado y el estado.

Además se consagra el Principio de Reserva de Ley. Antes la práctica constitucional permitió que dentro de
determinados límites se pueda operar una quiebra en el principio de concentración de la potestad legislativa en
el congreso, admitiéndose que el PE emita normas generales, además de los reglamentos de ejecución.
Frente a esta corriente coexistía otra sostenida por constitucionalistas argentinos que determinaba que
correspondía exclusivamente al Congreso la potestad para la producción de leyes en sentido material.

Esto cambió cuando la reforma del 1994 consagró la regla general de prohibición del poder ejecutivo de
dictar disposiciones de carácter legislativo. Por un lado se prohibió la delegación legislativa (art. 76 CN),
salvo en ámbitos de competencia determinados, en una materia de terminada y sobre parámetros
determinados. Y también se quitó de la esfera de potestad administrativa de dictar normativas generales en
carácter de DNU, a saber: penal, tributaria, régimen electoral y régimen de los partidos políticos.
BOLILLA III:
1. La función y organización administrativa. Concepto. Los órganos
administrativos. Concepto. Elementos. Naturaleza. Clasificación. Órgano y
Ente: relaciones.
2. Principios básicos de la organización administrativa: la competencia y la
jerarquía. Concepto, régimen legal. Características y clasificación de la
competencia. Improrrogabilidad: delegación y avocación. Jerarquía: concepto,
contenido, límites.
3. Sistemas de organización administrativa: la centralización, la
descentralización, la concentración y la desconcentración. Concepto, régimen
jurídico y efectos.
4. La organización administrativa en particular. La Administración Central: el
Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete, los Ministerios. Mapa del Estado.

1. La organización administrativa. Concepto. Los órganos administrativos. Concepto. Elementos.

Naturaleza. Clasificación. Órgano y Ente: relaciones.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Según Marienhoff es la estructura de órganos y atribución de competencias (asignarles funciones a dichos

órganos). El "objeto" del derecho administrativo es la Administración Pública. La existencia del Estado
obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las necesidades del grupo social (individuos) que lo
integra. Para lograr tal satisfacción es indispensable, la coacción. Esto se logra mediante el imperium -poder-
del Estado. la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislación, Justicia y Administración, cuyos
respectivos "órganos" ejercitan partes o secciones del "poder" del Estado. Pero el "poder" del Estado es
único; las "funciones" son múltiples. Las "atribuciones de las funciones a los órganos no constituyen división
de poder sino distribución de funciones".

La "Administración" es una actividad "concreta" y "práctica". Consiste en actos jurídicos y en operaciones

materiales. Es, además, una actividad "inmediata”, pues la realizan y llevan a cabo los propios órganos
administrativos con el objeto de lograr los fines que la motivan. Y es una actividad "permanente" o "continua"
del Estado (actúa para el "presente"), en tanto que la legislación y la justicia son actividades intermitentes o
discontinuas, que obran con relación al futuro o al pasado, respectivamente.

Puede definirse la Administración como la actividad permanente, concreta y práctica, del Estado que
tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo
integran. Tendiente a satisfacer necesidades colectivas “generales, como así también “particulares”
de los individuos, ejemplo: cuanto otorga la concesión de uso sobre el dominio público.

La organización administrativa es el conjunto de normas relativas a la estructura técnica jurídica de la

administración pública: su composición (órganos y entes descentralizados como entidades autárquicas y
empresas del Estado) funcionamiento, atribuciones, principios y límites.

INTRODUCCIÓN

Balbin: El Estado no estaba constituido como sujeto de derecho y esto solo fue posible a través de un
proceso histórico complejo. Las ventajas que introdujo la personificación del Estado por ejemplo:
 permitió construir relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares (personas físicas y
jurídicas de derecho privado y público);
 responsabilizar al Estado por sus conductas, trátese de acciones u omisiones;
 garantizar las obligaciones estatales con el patrimonio estatal; y, por último,
 posibilitar la organización interna del Estado
Ventaja de la personificación del Estado:

o permitió construir relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares (personas físicas y jurídicas
de derecho privado y público.
o responsabilizar al Estado por sus conductas, trátese de acciones u omisiones.
o garantizar las obligaciones estatales con el patrimonio estatal.
o posibilitar la organización interna del Estado en términos coherentes y de unidad por medio de las
técnicas que más adelante describiremos.

El CCCN establece “son personas jurídicas todos los entes a los cuales el ordenamiento jurídico les confiere
aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de su objeto y los fines de su
creación" (art. 141). Por su parte, "las personas jurídicas son públicas o privadas" (art. 145) y, finalmente el
art. 146, determina que las personas jurídicas públicas son las siguientes

A. el Estado nacional, Las Provincias, La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las
entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la Republica a las que el
ordenamiento jurídico atribuya ese carácter.

B. Los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público reconozca
personalidad jurídica y toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público
resulte del derecho aplicable.

C. La Iglesia Católica.

Es decir, el Estado es reconocido como persona jurídica, centro de imputación de derechos y

obligaciones.

APUNTES:

Existen personas jurídicas públicas estatales (incs. 1 y 2) y personas jurídicas públicas no estatales (inc. 3)

Enumeración del 146  A nosotros nos importan las personas jurídicas públicas, son aquellos entes con
personalidad jurídica estado, provincias, ciudad autónoma, entidades autárquicas y todas aquellas a las que
el ordenamiento les otorgue ese carácter (buscar), estados extranjeros, iglesia católica. Hay que distinguir
entre personas jurídicas públicas estatales y no estatales, la iglesia católica es no estatal, no es parte del
estado.

Diferencias entre personas jurídicas publicas estatales y no estatales:

 Que haya sido creada por el estado (decreto o ley)

 Que forme parte del estado (personalidad jurídica estatal)

 Que tenga fines estatales propios

Las personas jurídicas públicas no estatales no fueron creadas por el estado, no tienen fines estatales y no
forman parte del estado.

¿Cuáles son los criterios para diferenciar las personas jurídicas estatales de las no estatales? Algunos dicen
que las estatales son creadas por el estado y las no estatales no, esto es necesario pero no suficiente. Otras
dicen que forman parte de la estructura del estado o no, tampoco es suficiente pero si necesario. No hay un
criterio suficiente por sí solo, entre ellos, los dos primeros y que tenga fines públicos estatales. Diferencia
entre las estatales, las no estatales no tienen fines estatales ni fueron creadas por el o son parte del mismo

[Art 147] Las personas jurídicas públicas se rigen en cuanto a su reconocimiento, comienzo, capacidad,
funcionamiento, organización y fin de su existencia, por las leyes y ordenamientos de su constitución.

Personas jurídicas privadas que prestan funciones estatales. Son personas jurídicas que nacen como
privadas pero que prestan servicios públicos. Ejemplos: Telecom es de base privada pero presta servicios
públicos. Hay algunos que nacen de la iniciativa privada pero cumplen fines estatales. Las universidades
privadas tienen este carácter.
DATO  Breve distinción entre las personas jurídicas públicas y privadas. Diferencias entre las
personas jurídicas públicas estatales y no estatales

Las personas, es decir, los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones pueden ser
sujetos de existencia visible o ideal. Así, en términos del propio Código Civil y Comercial, las llamamos
personas físicas o jurídicas.

 las personas jurídicas públicas son los entes descriptos en el Código y por leyes especiales (art. 146) y, por
su parte, las personas jurídicas privadas son los sujetos mencionados en el Código y en otras leyes (art.
148), así como las personas cuyo carácter privado resulte de "su finalidad y normas de funcionamiento". El
resto de los entes son públicos o privados, según los caracteres (propiedades relevantes) de estas
categorías jurídicas.

el art. 149 del Cód. Civ. y Com. dice que "la participación del Estado en personas jurídicas privadas no
modifica el carácter de estas. Sin embargo, la ley o el estatuto pueden prever derechos y obligaciones
diferenciados, considerando el interés público comprometido en dicha participación".

 los criterios o propiedades más relevantes en este sentido y que nos permiten configurar el concepto
de persona jurídica de carácter público o privado son los siguientes: su creación por acto estatal; el fin
público; sus potestades estatales; el control del Estado; y, especialmente, el uso de recursos públicos.

LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Gordillo:

Concepto de órgano:

Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad a través de sus órganos; el concepto de
órgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el órgano forma parte el hecho, la omisión o la
manifestación de voluntad expresada por éste en su nombre.

Según algunos autores, el órgano es un conjunto de atribuciones o de competencias (algo así como un
“cargo,”) que será luego desempeñado o ejercido por una persona física determinada (el funcionario público,
agente o “personal” del Estado en la terminología del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública) que, al
expresar su voluntad o realizar su actuación dentro del marco de las atribuciones o funciones que le han sido
conferidas, produce la mencionada imputación.

En este concepto se distingue entre el “órgano jurídico” (el conjunto de competencias) y el “órgano físico” (la
persona llamada a ejercer esas competencias). En otra terminología, se distingue entre el “órgano-institución”
y el “órgano-individuo.”

Según otros autores, el órgano sería en realidad la suma de los dos elementos anteriormente mencionados;
comprendería el cúmulo de las funciones individualizadas y la o las personas llamadas a ejercerlas. El primer
concepto, permite diferenciar más precisamente los derechos y deberes del ser humano llamado a
desempeñarse en la función.

En otras palabras, estamos frente a situaciones que no se confunden; una es la repartición de atribuciones
en diferentes unidades, otra es la imputación de una conducta al Estado, una tercera es la situación del
funcionario.

Balbin:

¿Cómo traspasamos las acciones u omisiones desde los agentes al Estado? las primeras teorías que
intentaron explicar cómo imputar las conductas de los agentes (personas físicas) al Estado (en su condición
de sujeto jurídico de existencia ideal) fueron las tesis de la representación y del mandato que son propias
del derecho privado. Pero estas teorías generaron problemas básicamente por los actos ilegítimos,
habituales en el derecho administrativo, no pueden en principio imputarse a los representantes o mandantes,
en tanto exceden el marco de la representación o mandato concedido por estos en sus representantes o
mandatarios.
Luego se pasó el concepto de representación o mandato a criterio del principal – dependiente (la obligación
del que ha causado un daño se extiende a los perjuicios que causaren aquellos que estén bajo su
dependencia).

Fallos Devoto 1933 y Ferrocarril Oeste 1938 no solo se reconoció la responsabilidad del E sino además
su responsabilidad por las conductas ilícitas de sus dependientes (agentes públicos).

En el marco del derecho público se rechazó el traslado indirecto de imputación de las conductas propio del
derecho civil (por el canal del principal-dependiente), pues el agente es el propio Estado constituyendo,
entonces, un centro único de imputación y no dos centros como ocurre en el escenario del principal y el
dependiente.

Así, nace la TEORÍA DEL ÓRGANO en cuyo marco no cabe distinguir entre las personas físicas y las
jurídicas, sino que ambas se superponen y entremezclan en sus voluntades. Entre la voluntad del Estado
(persona jurídica) y la del agente (persona física), sino que la ley ha creado un hecho ficticio cuando dice que
la voluntad del agente y su decisión es directamente el decisorio estatal. Por tanto, no es necesario trasladar
ni imputar conductas porque el centro decisor es uno solo.

El agente es el propio Estado. Así, cualquier conducta que realice aquel es lisa y llanamente estatal (trátese
de acciones u omisiones). La Corte reconoció la teoría del órgano desde el caso " Vadell" (1985) en adelante.
La responsabilidad del Estado por los actos de sus agentes es de alcance directo y no indirecto, como
ocurría anteriormente por aplicación del criterio del principal -- dependiente.

El Estado es un sujeto de derecho con personalidad jurídica propia, capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones y que está integrado por órganos (es decir, personas físicas que son quienes dicen
directamente cuál es su voluntad).

El órgano es una pieza fundamental en el esquema de la organización estatal. El órgano es una unidad
(compuesta por el factor humano y el material) dentro del aparato estatal que tiene un conjunto de
competencias, y particularmente, la virtualidad de imputar su voluntad (en sus relaciones jurídicas con
terceros) al propio Estado. El órgano es el conjunto de potestades, personas físicas y elementos
materiales propios del cargo.

El órgano es, entonces, un concepto jurídico complejo porque está compuesto por las personas
físicas que son los titulares de este, el conjunto de funciones o poderes públicos y los elementos
materiales de que se vale el titular con el objeto de ejercer dichas funciones.

Los órganos son parte de la Administración Pública de carácter centralizado, en contraposición con el Estado
descentralizado que está integrado por los entes con personalidad y que se encuentran ubicados más lejos
de los órganos centrales y, especialmente, del presidente.

Si bien los órganos no poseen personalidad jurídica y no son sujetos de derecho, sí tienen cierto grado de
subjetividad. Ello trae dos consecuencias en términos jurídicos: a) por un lado, los órganos pueden
relacionarse entre sí, pero siempre que estén contenidos por un mismo sujeto jurídico —Estado nacional—; y
b) por el otro, es posible trasladar e imputar su voluntad al Estado, es decir, al sujeto de derecho del cual son
parte integrante.

Si bien los órganos no poseen personalidad jurídica y no son sujetos de derecho, sí tienen cierto grado de
subjetividad.

a. los órganos pueden relacionarse entre sí, pero siempre que estén contenidos por un mismo sujeto
jurídico (Estado nacional)

b. es posible trasladar e imputar su voluntad al Estado, es decir, al sujeto de derecho del cual son parte
integrante.

¿ Cuál es el criterio que nos permite articular los órganos entre sí? el principio instrumental básico es el
criterio jerárquico que brinda unidad en el ejercicio de las funciones estatales y le imprime, por tanto, un
contenido coherente (unidad de acción).

Cassagne:
El órgano es uno solo, pero tiene 2 elementos (teoría unitaria):

1. Elemento objetivo: es un conjunto de facultades y poderes que tiene, es decir su competencia.

2. Elemento subjetivo: es la persona física titular del órgano (llamada agente) que a través de su actuar
forma, interpreta y ejecuta la voluntad administrativa. El lugar o posición que ocupa esta persona
física dentro del órgano del estado se llama cargo.

Marienhoff

El Estado y todas las personas jurídicas estatales de que él se vale para el cumplimiento de sus fines, incluso
las personas jurídicas que actúan en el ámbito administrativo, expresan su voluntad a través de personas
físicas que las integran. Estas personas físicas constituyen los llamados "órganos personas" u "órganos
individuos". La voluntad expresada por dichas personas físicas es imputable a la persona jurídica de que
forman parte.

Además, las diversas competencias o funciones estatales, incluso, desde luego, las administrativas, están
respectivamente asignadas a determinados organismos, los cuales tienen a su cargo determinada actividad.
Estos organismos constituyen los llamados órganos institución.

La existencia de esos órganos "personas" o "individuos" y de esos órganos "institución" requiere y justifica
que en una obra de derecho administrativo se haga referencia a los órganos de la Administración Pública.

Para explicar en mérito a qué las consecuencias jurídicas de las voluntades de las personas físicas que
integran la persona jurídica son imputables a ésta y no a dichas personas físicas, se han propuesto sucesivas
teorías. Las principales son la del "mandato", la de la "representación" y, finalmente, la del "órgano".

a) De acuerdo a la teoría del "mandato", las aludidas personas físicas obrarían como mandatarios de
la persona jurídica, surgiendo de ese vínculo que lo actuado por las personas físicas valdría como
actuado por la persona jurídica, "mandante" en la especie.

Este criterio fue rechazado, pues parte del supuesto de que la persona jurídica estuvo en condiciones de
expresar su voluntad para otorgar el mandato, la cual aún no existe en la persona jurídica.

b) Rechazada la teoría del mandato, se recurrió a la teoría de la "representación". En su mérito, las

personas físicas cuya conducta se le imputa o atribuye a la persona jurídica, son los representantes
de ésta. Tal representación se estructura análogamente a la de los incapaces. Se le da un
representante a la persona jurídica, como al loco para suplir la insuficiencia de su voluntad.

c) Ante lo inaceptables de las teorías del mandato y de la representación, aparece en Alemania una
nueva teoría: la del "órgano", expuesta por el jurisconsulto Gierke.

Entre la noción de "órgano" y la de "representante" hay una diferencia esencial. La calidad de "representante"
puede derivar de la ley o de un acto jurídico; en cambio, la calidad de órgano deriva de la propia
"constitución" de la persona moral: integra la estructura de ésta y forma parte de ella. El "órgano" nace con la
persona jurídica. En la representación hay un vínculo jurídico entre dos sujetos de derecho, donde uno actúa
en nombre del otro; en cambio, tratándose del "órgano" la persona jurídica actúa ella misma, porque el
"órgano" forma parte de ella e integra su estructura; la persona jurídica se sirve del órgano como la persona
física se sirve de la boca o de la mano.

Ej: Cuando el alcalde de una ciudad le otorga poder a un procurador para que actúe ante los tribunales de
justicia, el alcalde es un órgano, el procurador es un representante.

Noción conceptual de "órgano": La doctrina dominante estima que el concepto de "órgano" no sólo debe
entenderse por tal a las personas físicas adscriptas a la función, sino también a las reparticiones estatales
que impliquen esferas de competencias.

¿Tienen "personalidad" los órganos? ¿Son sujetos de derecho?

Los órganos que, como tales, integran una persona jurídica, no pueden considerarse como sujetos de
derecho, con personalidad jurídica distinta de la persona a que pertenecen. La personalidad, en tal caso, le
corresponde a la persona jurídica. Así, los órganos legislativo, judicial y ejecutivo, integrantes de la persona
jurídica "Estado", carecen de personalidad, la cual le corresponde al Estado. De manera que los meros
"órganos" de una entidad o persona jurídica no tienen personalidad: no son sujetos de derecho.

Una persona jurídica puede tener diversos órganos. En tal supuesto, entre esos diversos órganos existe o se
produce una división de atribuciones. Los meros órganos, si bien carecen de personalidad, pueden tener
atribuciones propias que determinan su competencia.

Los autores suelen ocuparse de la clasificación de los órganos administrativos, que realizan de acuerdo a los
más variados criterios. Tal clasificación puede hacerse desde tres puntos de vista:

a) Por su origen. En este orden de ideas el órgano puede ser "constitucional" o "legal".

Órgano de origen constitucional es el que encuentra fundamento en la Constitución. Como ejemplos pueden
mencionarse los órganos "legislativo", "judicial", "ejecutivo". Este último es esencialmente administrativo; en
cambio, los dos primeros realizan en forma excepcional funciones administrativas.

Órgano de origen legal es aquel cuya existencia se debe a una ley, sea ésta formal o material. Las distintas
"reparticiones" de la Administración Pública pueden servir de ejemplo a esta clase de órganos.

b) Por su estructura. Desde este punto de vista los órganos pueden ser "burocráticos", "colegiados" o
"autárquicos". Estos órganos coinciden con las respectivas formas de expresarse la actividad de la
Administración Pública.

c) Por la índole de las funciones que realizan. Considerados desde este aspecto, los órganos pueden
ser internos o externos, activos o jurisdiccionales, consultivos o de control.

Los modelos de organización estatal

El régimen centralizado fue luego matizado con estructuras descentralizadas de distribución de poder,
llamadas comúnmente entes autárquicos o descentralizados.

El ente cercano es concentrado y el más lejano es descentralizado. 

¿cuándo ese cuerpo deja de ser centralizado y pasa a ser descentralizado? Ello ocurre cuando el
ordenamiento jurídico le reconoce personalidad, es decir, capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones.

El texto constitucional creó tres órganos en el esquema institucional, ellos son:

a) el presidente,
b) el jefe de Gabinete de Ministros, y
c) los ministros. 

Por el otro, el convencional previó el dictado de una Ley de Ministerios cuyo objeto es crear los órganos
administrativos inferiores y distribuir (desconcentrar) las competencias entre estos.

El principio jerárquico entre los órganos:

1) El presidente como jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la
Administración general del país;
2) El jefe de Gabinete en el ejercicio de la Administración general del país; y, por último,
3) Los ministros que "no pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones".

La Constitución incluyó también ciertos entes descentralizados y autónomos, tales como los entes de
regulación de los servicios públicos, el Banco Central y las Universidades.

ENTE:
La teoría de la organización estatal debe construirse con el uso de dos instrumentos teóricos básicos:  el
órgano y el ente.

El concepto de órgano surge del propio texto constitucional y la Ley de Ministerios. A su vez, los entes nacen
de la Constitución y de las respectivas leyes o decretos de creación.
Los órganos no tienen personalidad jurídica propia, sino que forman parte del Estado que sí es sujeto de
derecho; mientras que los entes, por su parte, sí revisten el carácter de personas jurídicas y son capaces de
establecer relaciones jurídicas por sí mismos.

En el marco del Poder Ejecutivo existen órganos y entes que son parte de él; sin perjuicio de que los
primeros no tienen personalidad jurídica, sino solo cierto grado de subjetividad, y los segundos sí son
personas jurídicas.

El Estado centralizado es aquel que está integrado por los órganos estatales y, por su parte, el Estado
descentralizado está compuesto por entes estatales. Como ejemplo de órganos podemos citar los
ministerios, las secretarías de Estado, las subsecretarías, las direcciones, y así sucesivamente en orden
jerárquico decreciente. Entre los entes, cabe mencionar: los entes de regulación de los servicios públicos (el
Ente Nacional de Regulación de la Energía Eléctrica, el Ente Nacional de Regulación del Gas) y la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

En el marco de las descentralizaciones y con el objeto de completar sucintamente el cuadro propio de la

organización del Estado, las entidades de este que llevan adelante actividades industriales y comerciales
(esto es, las empresas del Estado, las sociedades de economía mixta, las sociedades del Estado, las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria y, por último, las sociedades anónimas de
propiedad del Estado).

El ente estatal es un centro de imputación de competencias (aspecto objetivo) desempeñado por un sujeto

jurídico con personalidad propia (aspecto subjetivo) e inserto en las estructuras del Estado.

Las estructuras descentralizadas (entes) se apoyan en el postulado de división del trabajo y pluralismo de
mando.

Creemos que es posible distinguir entre el ente descentralizado con fines estatales específicos y directos y
otros con fines industriales o comerciales. El primero de ellos es un ente descentralizado autárquico y el
segundo es no autárquico. en el primer caso el derecho a aplicar es enteramente el derecho público y, en el
segundo, es derecho público y privado.

El marco jurídico de los entes autárquicos es el derecho público. Sin embargo, en el caso de los entes no
autárquicos, el derecho privado es parte de su entramado normativo.

Los entes, su estructura es un conjunto de órganos con subjetividad y sin personalidad jurídica que están
relacionados entre sí básicamente por el nexo jerárquico.

El control del órgano central sobre el ente descentralizado. Este poder es conocido en términos técnicos
como control o tutela administrativa.

¿En qué consiste este control o tutela? Creemos que este juicio comprende las siguientes atribuciones del
poder central (presidente y órganos) sobre el ente estatal. Veamos:

 designar a los agentes que integran los órganos máximos del ente;

 dar directivas generales;

 controlar los actos a instancia de parte (recursos de alzada); y, por último,

 intervenir al ente en casos extremos; es decir, remover a los agentes de conducción de este.

¿Cuál es la diferencia entre los entes autárquicos y autónomos? Históricamente se ha dicho que el
concepto de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a sí mismo y, por su parte, el carácter
autónomo supone la potestad de dictar sus propias normas e incluso, en ciertos casos, elegir sus propias
autoridades.

En principio y con sustento en el art. 75, CN— que el Congreso es el poder competente para crear los entes
descentralizados.
2. Principios básicos de la organización administrativa: la competencia y la jerarquía. Concepto,
régimen legal. Características y clasificación de la competencia. Improrrogabilidad: delegación y
avocación. Jerarquía: concepto, contenido, límites.

COMPETENCIA:
Balbín:

Es la suma de potestades que surge del ordenamiento jurídico, esto es, la aptitud de los poderes públicos
para obrar y cumplir así con sus fines. El principio básico en cualquier Estado democrático de derecho es que
el Estado no puede actuar, salvo que la ley lo autorice a hacerlo (Art. 19 CN). Todas las conductas están
permitas salvo aquellas que estuviesen prohibidas.

El Estado no puede hacer ni actuar, sino solo aquello que le esté permitido (el principio es la prohibición y las
excepciones son las permisiones).

El criterio en el Estado democrático de derecho es el siguiente:

 el Estado no puede obrar (principio prohibitivo)

 pero sí puede hacerlo cuando existe autorización normativa en tal sentido (excepciones de
permisión).

Necesariamente la ley debe autorizar al E para actuar. Por su parte, la Ley de Procedimientos
Administrativos (ley 19.549) establece que "la competencia de los órganos administrativos será la que
resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su
consecuencia" y, agrega, el ejercicio de las competencias es obligatorio e improrrogable (art. 3º, LPA).

Características:

a. Legal
b. Obligatoria: es una obligación ejercerla, no se puede renunciar tiene que cumplirse.
c. Irrenunciable: por ser un deber- facultad. Es inalterable para sus titulares, lo que no pueden ceder
ninguna facultad del ámbito de su competencia. Tampoco debe ser ampliada.
d. Improrrogable: por estar establecida en interés público y surgir de una norma y no de la voluntad del
órgano. No se puede trasferir a otro órgano, excepción delegación y avocación.

Las competencias expresas: el Poder Ejecutivo es competente cuando así surge del texto normativo
(literalidad). Las competencias expresas son, pues, permisiones que nacen del propio texto normativo. Las
normas no pueden prever expresamente todas las competencias del presidente y sus órganos inferiores que
resulten necesarias para el cumplimiento de sus objetivos o fines; por ello, es necesario repensar otros
criterios de reconocimiento de competencias.

Las competencias implícitas: La teoría de las potestades expresas debe ser necesariamente matizada
porque es imposible que el legislador establezca, con carácter previo y en el propio texto legal, todas las
potestades propias y necesarias del Poder Ejecutivo. La norma reconoce y el órgano estatal recibe, no solo
las facultades textuales sino también aquellas otras que surgen de modo implícito del bloque de legalidad, sin
que este las mencione (potestades implícitas). La CS reiteradamente que "el vetusto principio de que en
derecho administrativo la competencia es la excepción y la incompetencia la regla, y que por tanto toda
competencia debe estar conferida por norma expresa...

¿Cuáles son las competencias implícitas?

a) las potestades implícitas son aquellas necesarias para el ejercicio de las facultades expresas (es
decir, el órgano solo puede ejercer sus potestades explícitas si reconocemos en él otras potestades
que no están escritas en el texto de las normas)

b) las potestades implícitas son el conjunto de competencias que resulten necesarias e incluso
convenientes en el marco de las facultades explícitas (esto es, el operador no solo reconoce las
potestades de orden necesario en el ejercicio de las facultades expresas sino además otras que
resulten útiles u oportunas en ese ejercicio)
 c) las potestades implícitas son las que se deducen de modo racional y en términos sistemáticos o
finalistas de las normas.

La teoría de la especialidad : F. Linares desarrolló en el campo de las competencias estatales el axioma

ontológico de la libertad como principio rector. Sostuvo que las personas físicas son iguales a las jurídicas.
En particular, respecto de las personas jurídicas, y entre ellas el Estado, luego de definido el objeto o fin
(especialidad) como límite externo, el principio que debe regir sus conductas es la libertad dentro de ese
marco conceptual.

"Todo está permitido al Estado, siempre que se vincule con el objeto o el fin, salvo que esté prohibido".

1.º. el operador debe definir cuál es el objeto y el fin del órgano

2.º. luego de circunscribir dicho contorno, el criterio es el de la permisión de las conductas estatales.

3.º. límite respecto de tales permisiones es el mandato de las prohibiciones expresas. Es decir: todo está
permitido (dentro del objeto o finalidad), salvo que esté prohibido.

Clausulas generales de apoderamiento: no se trata del reconocimiento de potestades en términos específicos

por las leyes, sino de cláusulas generales que reconocen un cúmulo de potestades al Estado y a sus
órganos. Estas cláusulas deben estar previstas expresamente en la ley y su justificación es la imposibilidad o
inconveniencia de precisar los alcances de las competencias con mayor detalle en los textos normativos
dada la indeterminación de los supuestos de hecho.

El criterio propuesto: el criterio rector debe ser el reconocimiento de las facultades expresas e implícitas.
¿Cómo sabemos, entonces, si el órgano es competente para el ejercicio de una facultad determinada?

1. el intérprete debe buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes.

2. si la competencia surge del texto normativo (es decir, si está nombrada literalmente), el órgano es
competente y el razonamiento concluye aquí.

3. si esa competencia no surge de modo expreso, entonces, debemos preguntarnos cuáles son las
facultades que es posible deducir en términos lógicos del texto normativo.

4. ese poder implícito es admisible si, además de ser plausible y razonable deducirlo del texto expreso,
su reconocimiento es necesario en el marco del ejercicio de las facultades explícitas. Es decir, el
ejercicio de las facultades implícitas es aquel que hace posible el ejercicio de las otras de carácter
expreso.

TIPOS DE COMPETENCIA

Pueden clasificarse en razón de materia, territorio, tiempo y grado. Estos conceptos son jurídicamente
relevantes ya que las nulidades de los actos estatales (igual que cualquier otro decisorio del Estado) difiere si
el vicio del elemento competencia recae sobre la materia, el territorio, el tiempo o, en su caso, el grado.

El art. 14 de la Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549) dice que el acto administrativo es nulo de
nulidad absoluta e insanable cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, el
territorio, el tiempo o el grado, salvo en este último supuesto si la delegación o sustitución estuvieren
permitidas. El Art. 19 establece que el acto administrativo anulable puede ser saneado mediante ratificación
por el órgano superior cuando el acto hubiere sido dictado con incompetencia en razón del grado y siempre
que la avocación, delegación o sustitución fuesen procedentes.

 Competencia en razón de materia: es un criterio cuyo contorno depende del contenido de las
facultades estatales (sustancia).

 Competencia en razón de territorio: es definida por el ámbito fisico.

 Competencia en razón de tiempo: es un modo atributivo de facultades por un plazo determinado. Por
caso, según el texto constitucional vigente, el Poder Ejecutivo podía nombrar jueces con acuerdo del
 Senado hasta trescientos sesenta días después de la reforma constitucional de 1994. Luego de ese
período, solo es posible designar magistrados con intervención del Consejo de la Magistratura.

 Competencia en razón de grado: es un criterio cuyo eje distintivo es el nivel jerárquico de los
órganos administrativos y no la materia, el territorio ni el tiempo. En otros términos, si comparamos
dos órganos estatales puede ocurrir, y ello es habitual, que ambos tengan igual competencia en
razón de las materias, el territorio y el tiempo; pero no así respecto del grado jerárquico.

CONFLICTO DE COMPETENCIAS:

Ocurre cuando dos o más órganos creen que son competentes, entonces, existe un conflicto positivo entre
ellos. El otro conflicto plausible ocurre cuando los órganos entienden que no deben conocer sobre el asunto
(conflicto negativo). Es decir, en el primer caso concurren dos o más órganos y, en el segundo, ninguno.

La LPA dice que el Ministro resolverá las siguientes controversias competenciales:

 los conflictos entre los órganos que dependen de él;

 los conflictos entre entes que actúen en el ámbito de su competencia; y
 los conflictos entre órganos y entes que actúen en su esfera de competencias.

Es deber del Presidente resolver los conflictos de competencia entre los ministros y los órganos o entes que
actúen en el ámbito de distintos ministerios.

¿Cómo es el procedimiento? cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare incompetente,

remitirá las actuaciones al que reputare competente; si este, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la
autoridad habilitada para resolver el conflicto". En este caso, existe un conflicto negativo de competencias,
toda vez que los órganos rechazan su intervención en el asunto bajo análisis.

La norma regula el modo de resolución de los conflictos positivos de competencias. Veamos: "si dos órganos
se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a
petición de parte, a la autoridad que debe resolverla".

Técnicas de DISTRIBUCIÓN DE LA COMPETENCIA:

Delegación y avocación  nos permiten volver a distribuir nuevamente las competencias ya transferidas,
pero con un alcance limitado (singular). Una vez que el legislador atribuyó las competencias con carácter
permanente en el marco estructural estatal repartiéndolas entre órganos (desconcentraciones) y entes
(descentralizaciones), la ley permite que los propios órganos modifiquen ese cuadro con un alcance
restringido o particular.

Delegación: consiste en la transferencia de una competencia específica o puntual desde un órgano a otro
y con carácter transitorio. En verdad, el órgano no traslada la titularidad de sus potestades sino simplemente
su ejercicio, y por eso el órgano delegante y titular de las competencias sigue siendo responsable por su
ejercicio junto con el órgano receptor (órgano delegado).

Debe definirse como el traslado de competencias desde el órgano superior hacia el órgano inferior en el
marco de las estructuras estatales jerárquicas. La técnica de la delegación solo es posible si existe igual
competencia material y vínculo jerárquico entre los órganos delegante y delegado. El órgano delegante
puede, en cualquier momento, reasumir las competencias transferidas de modo expreso o implícito (en este
último caso, por el simple ejercicio de tales facultades).

En el caso de las desconcentraciones, recordemos que el traspaso de potestades es: 1) de titularidad y no simplemente
de ejercicio; 2) general; 3) permanente; y, por último, 4) se lleva a cabo por medio de disposiciones de alcance general.
Por su parte, la delegación supone: 1) el traslado del ejercicio de competencias y no de titularidad; 2) específicas; 3) de
carácter no permanente; y 4) por medio de actos de alcance particular y no general.

La LPA (ley 19.549) establece que, por principio, las delegaciones están prohibidas, pues las competencias
son improrrogables. Sin embargo, el legislador aclaró que el traspaso está permitido con carácter
excepcional.
Cuando es posible delegar: La ley dice que es posible traspasar competencias del superior al inferior cuando
esté expresamente autorizado. Ahora bien, ¿el ordenamiento jurídico autoriza explícitamente la delegación
en términos generales? Curiosamente sí; y es curioso porque el supuesto de excepción (permisión) se
constituye, en razón de su amplio contenido, en principio general. El ordenamiento jurídico permite que los
órganos superiores deleguen en los inferiores sus competencias dictando el respectivo acto de traslado.

De las delegaciones como técnicas de traslación de competencias especificas entre órganos se describen
tres figuras  delegación firme, sustitución y las encomiendas de gestión. En el primer caso no hay
propiamente transferencia de facultades, sino simplemente sustitución de firmas de un órgano por otro. El
segundo (sustitución), se trata simplemente del reemplazo de un agente físico por otro, pero no existe
traslación de competencias entre órganos. Finalmente, la encomienda de gestión ocurre cuando se transfiere
el aspecto o contenido simplemente material de las decisiones (es decir, su cumplimiento o ejecución), pero
no las decisiones.

Avocación: Es el conocimiento de asuntos por el superior jerárquico que son competencia del inferior, es
decir, el superior atrae o llama ante sí un asunto que está sometido a examen y decisión del inferior. En el
caso de la avocación, el superior se arroga el conocimiento de una competencia propia del inferior.

Esta técnica de redistribución o alteración de competencias singulares tiene iguales caracteres que la
delegación, a saber:

 es un medio de traslación del ejercicio de competencias y no de titularidad;

 es un medio de traslación de competencias específicas y no generales;
 es de carácter transitorio y no permanente
 es realizado por medio de actos de alcance particular y no general.

La LPA establece que "la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario".
De modo que aquí el legislador estableció el principio de permisión de las avocaciones, salvo que las
disposiciones normativas fijen de modo expreso el criterio opuesto. Por su parte, el decreto reglamentario de
la ley de procedimientos administrativos establece que la avocación no procede cuando "una norma hubiere
atribuido competencia exclusiva al inferior".

JERARQUÍA:
Balbín:

¿Qué es la JERARQUÍA? Es el modo de relación jurídica entre órganos. El Estado, como ya sabemos, está
estructurado por órganos que están ubicados en distintos niveles o grados, en posiciones relativas de poder y
de modo piramidal, y en cuya cúspide se encuentra el presidente.

En este cuadro existen grados o categorías superiores e inferiores, de modo que un órgano que está ubicado
en un cierto orden de la escala jerárquica o escalafón burocrático está por debajo de unos, pero por encima
de otros. El superior jerárquico debe dirigir, ordenar y controlar al inferior.

La jerarquía supone identidad de materias y superioridad de unos sobre otros, en razón de los intereses
públicos específicos que persigue cada órgano.

La organización administrativa publica es piramidal: en una punta de dicha figura se encuentra el Presidente
de la Nación, de ahí para abajo se van ubicando jerárquicamente los demás órganos.

Contenido de la jerarquía: es un modo de relación entre los órganos ubicados en los distintos niveles o
grados del escalafón. El superior jerárquico puede con respecto al órgano inferior, en principio y en términos
teóricos:
a. designar y remover al agente que ocupa el órgano inferior
b. dictar instrucciones de alcance general mediante resoluciones, planes o programas
c. dar órdenes de alcance particular respecto de asuntos concretos
d. coordinar las funciones de los órganos inferiores entre sí de modo de imprimirles unidad de acción en
sus tareas;
e. controlar o fiscalizar el desempeño del inferior
f. aplicar sanciones al inferior, según el marco jurídico vigente
g. transferir competencias propias en el órgano inferior (delegar)
 h. avocarse respecto de cuestiones propias del inferior (avocación)
i. revocar, modificar o sustituir las decisiones del inferior por petición de parte interesada a través de los
reclamos o recursos administrativos por razones de legalidad u oportunidad,
j. resolver los conflictos de competencias entre órganos inferiores, siempre que sea el superior
jerárquico común respecto de estos.

El decreto reglamentario de la ley de procedimientos (decreto 1759/1972) establece que el órgano superior
podrá: 1) dirigir o impulsar la acción de sus inferiores mediante órdenes, instrucciones, circulares y
reglamentos internos; 2) delegarles facultades; 3) intervenirlos; y, por último, 4) avocarse al conocimiento y
decisión de los asuntos que tramiten ante ellos.

El legislador reconoce potestades exclusivas en los órganos inferiores en los siguientes supuestos: (a)
órganos con facultades de asesoramiento; (b) órganos con competencias de selección; y, finalmente, (c)
órganos con funciones de especialidad de orden técnico o científico. El criterio jerárquico es reemplazado en
estos supuestos por el concepto de dirección entre órganos en cuyo caso el órgano superior simplemente
dirige, pero no puede predeterminar el contenido de las decisiones del órgano inferior.

El modo de relación entre órganos es básicamente el nexo jerárquico (pleno o limitado), ello no es así
tratándose de órganos con funciones materialmente diferentes. Cuál es, entonces, el modelo de interacción
entre ambos? El principio de cooperación. La cooperación excluye el poder de mando y se apoya en la
colaboración entre órganos, entes y órganos y entes entre sí.

En otros supuestos el modelo prevé técnicas de coordinación entre órganos con competencias diferentes,
pero interdependientes. La coordinación es expresión del poder jerárquico del superior respecto de los
inferiores comunes y, consecuentemente, supone cierto poder de mando de unos sobre otros y es, por tanto,
de cumplimiento obligatorio. Pero, ¿qué es la coordinación? Es el ejercicio de las competencias propias de
cada órgano en términos no contradictorios con los otros, sin duplicidad de esfuerzos y recursos, y en
cumplimiento de fines convergentes.

El Congreso es quien ejerce la potestad de organización del Estado o sea el poder de crear, ordenar y
regular los órganos estatales. A su vez, el Congreso es quien debe aprobar las partidas presupuestarias
correspondientes, sin perjuicio de que en ciertos casos solo prevé créditos globales luego distribuidos en
detalle por el Poder Ejecutivo.

Marienhoff:

No se concibe una organización administrativa donde todos los individuos adscriptos a ella -funcionarios y
empleados- tuvieren igual rango, lo cual impediría que unos dieren órdenes o directivas y otros las
cumpliesen. No habría coordinación, imperaría el caos y todo sería inoperante. De ahí la existencia de
"superiores" y de "inferiores", vinculados entre sí por una relación de supremacía y de subordinación,
respectivamente. Ello determina la llamada "jerarquía", instituto esencial en toda eficiente organización
administrativa.

Defínese la jerarquía como una relación de supremacía de los funcionarios superiores respecto a los
inferiores, y de subordinación de éstos a aquéllos.

La jerarquía, se manifiesta en la actividad administrativa del Estado. Su naturaleza es, pues,

"administrativa".

En los organismos privados no se puede hablar de jerarquía en el mismo sentido que respecto de la
Administración Pública, ya que en ellos las pertinentes relaciones entre las personas intervinientes tienen
base contractual. En la actividad legislativa y en la judicial tampoco existe el vínculo jerárquico. Los órganos
que integran el Poder Legislativo se vinculan por procedimientos en los que no media subordinación. Igual
cosa ocurre con los órganos del Poder Judicial, a cuyo respecto no puede hablarse de "subordinación", sino
únicamente de "coordinación". Si bien en la organización administrativa de los poderes Legislativo y Judicial
existe una jerarquización, es de advertir que la jerarquía, en ambos casos, no afecta las actividades naturales
de esos poderes: pertenece a lo administrativo que hay en ellos.

La jerarquía se expresa a través del "poder de mando" o "poder jerárquico" , que prácticamente, y en
términos generales, se concreta en lo siguiente:
 1. Posibilidad de que el superior jerárquico dirija e impulse la acción del inferior, dando las "órdenes"
pertinentes. Esta potestad de dar "órdenes" generalmente no surge en forma expresa del
ordenamiento positivo, pero es una consecuencia implícita del poder jerárquico.

2. Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como

instrucciones, circulares, etcétera.

3. Posibilidad para el superior de nombrar los integrantes de los órganos inferiores, así como formalizar
los contratos en la rama concreta de su competencia.

4. Posibilidad de avocación de facultades de competencia.

5. Facultad de vigilancia, de control o de fiscalización por parte del superior, de oficio o a pedido de
parte, sobre actos o sobre personas.

6. Facultad de resolver los conflictos o cuestiones de competencia que se produzcan entre órganos
inferiores.

Los deberes del inferior en el ordenamiento jerárquico se concretan en la "subordinación" al superior. Si

bien la generalidad de la doctrina sostiene que la subordinación tiene sus límites, es decir que no es ilimitada,
hay quien, distinguiendo entre "subordinación" y "deber de obediencia", sostiene que la subordinación tiene
carácter absoluto, en tanto que el deber de obediencia tiene límites. Lo cierto es que no sólo el deber de
obediencia, sino también la subordinación, tiene límites jurídicos.

La "subordinación" se manifiesta o expresa por el "deber de obediencia".

La "subordinación" no se extiende más allá del ejercicio de la función pública, sin perjuicio de incidir también
en la vida privada del funcionario, pero sólo en aquellos aspectos que puedan trascender al ejercicio de la
función. En tal orden de ideas, el funcionario público debe observar buena conducta y no dañar su
reputación, pues todo esto puede repercutir en el prestigio y eficacia de la función pública. Para algunos
funcionarios ese deber es más riguroso que para otros; así, ciertas categorías de ellos -verbigracia, militares,
personal del servicio exterior- incluso deben requerir autorización para contraer matrimonio, suministrando al
respecto los datos personales del futuro cónyuge. De todo esto se deduce que la "subordinación", si bien en
unos casos es más intensa que en otros, tiene sus razonables límites jurídicos: en ningún caso puede
pretenderse una subordinación del funcionario o empleado que vaya más allá del interés de la función
pública.

El tratamiento jurídico legal del deber de obediencia halla su ubicación adecuada al estudiar los deberes del
funcionario y empleado en la relación de empleo público. No obstante, al hablar de los deberes del inferior en
el orden jerárquico, corresponde adelantar algunos principios generales.

En materia de deber de obediencia hay dos criterios dispares: el de la obediencia absoluta y el que admite,
en determinadas condiciones y circunstancias, la desobediencia.

En la teoría de la obediencia absoluta, la voluntad del agente aparece prácticamente aniquilada por la del
superior, resultando entonces el inferior un instrumento de la voluntad ajena. En la segunda teoría, el límite
del deber de obediencia está fijado por la competencia del órgano superior

El poder jerárquico, por principio, se ejerce sobre todos los funcionarios y empleados de la Administración
Pública. Pero hay algunos funcionarios que, por la posición que ocupan o por la índole de sus actividades,
escapan a dicho poder jerárquico y, en consecuencia, al deber de obediencia.

En primer término, el jefe del Ejecutivo, o presidente de la República, está exento del poder jerárquico y del
deber de obediencia, pues él no tiene sobre sí superior alguno. Aparte del jefe del Ejecutivo, los órganos
"consultivos" y los de "control" quedan fuera de la jerarquía propiamente tal. Del mismo modo quedan fuera
del poder jerárquico los funcionarios administrativos que, aun dentro de la Administración Pública, realicen
funciones o actividades de tipo "jurisdiccional". La razón de esta exclusión es la misma que rige para los
jueces que integran el Poder Judicial.

En la jerarquía existen "líneas" y "grados".

La jerarquía administrativa, se extiende por líneas y grados, desde los órganos centrales que representan al
Poder Ejecutivo en su unidad, hasta aquellos otros órganos que se hallan en el término de la función de que
se trata; la línea es una ramificación del Poder Ejecutivo que enlaza un centro de autoridad con otros
inferiores; el grado es el lugar numérico que corresponde a un determinado centro de autoridad respecto de
otro superior, por los intermediarios que entre ambos existe.

De modo que "línea", dentro de la jerarquía, es la serie de funcionarios unidos por una relación de
subordinación. Trátase de una sucesión de órganos en sentido vertical. "Grado" es el punto que cada
funcionario ocupa en la línea.

Esta manifestación de la jerarquía, a la vez que establece el orden jerárquico, tiene trascendencia práctica en
la distribución de "competencias" entre los diversos órganos.

Según qué funciones realicen los diversos órganos, cómo y dónde las lleven a cabo, la jerarquía se clasifica
en la siguiente forma.

 "Común", que se refiere a los órganos cuyas funciones comprenden la generalidad de los servicios
de la Administración (ministerios, gobernadores y sus agentes).

 "Especial", referente a órganos que cumplen determinadas o específicas actividades (militar,

sanitaria, hidrológica, minera, etc.).

 "Territorial". Se refiere a órganos que ejercen sus funciones dentro de determinada circunscripción
administrativa.

 "Burocrática", que es la constituida por funcionarios que obran individualmente.

 "Colegiada", que se refiere a órganos pluripersonales, vale decir a órganos constituidos en

corporación.

3. Sistemas de organización administrativa: la centralización, la descentralización, la concentración

y la desconcentración. Concepto, régimen jurídico y efectos.

Balbín:

¿Cuáles son las técnicas clásicas de distribución de competencias en el aparato propio del Poder
Ejecutivo? Estas son la centralización y descentralización; y ambas tienen por objeto justamente distribuir
las funciones estatales en razón del principio de división del trabajo.

DESCONCENTRACIÓN (órganos)
Es la herramienta de distribución de competencias estatales entre los órganos que integran el Estado central.
El Estado transfiere potestades en sujetos sin personalidad.

Características:

 su fuente es una norma de alcance general y no particular (Constitución, ley o reglamento)

 el traslado es decisión del convencional, el legislador o el Poder Ejecutivo, pero en ningún caso del
propio órgano

 es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidad y no simplemente de ejercicio de

competencias

 es un conjunto o bloque de competencias y no competencias específicas, singulares o particulares

 es de carácter permanente y no transitorio

 es posible dejar sin efecto el traslado de competencias por derogación o modificación de las normas
atributivas de alcance general.
DESCENTRALIZACIÓN (entes):
Es el instrumento de traslado de competencias, pero no en órganos, sino en entes estatales que componen
el Estado llamado descentralizado. La descentralización es otro modo o técnica de distribución de
competencias que reviste las mismas características que la desconcentración pero se deferencia en que la
descentralización distribuye competencia y reconoce de modo inseparable personalidad jurídica al ente
estatal sobre el que se asientan tales facultades.

En ambos casos se transfiere titularidad y ejercicio.

CONCENTRACIÓN: cuando las facultades importantes las lleva a cabo los órganos superiores de la
Administración (si se asigna a órganos inferiores se denomina desconcentración). Tanto la concentración
como la desconcentración se producen dentro de la misma persona jurídica pública estatal.

CENTRALIZACIÓN: Es una forma de organización administrativa, e implica que todas las decisiones sean
tomadas por un organismo central que es la administración pública. Se da cuando todas las cuestiones de
importancia son resueltas por las Administración; cuando las facultades decisorias están reunidas en los
órganos superiores de la administración central.

Marienhoff:

La centralización y la descentralización son formas de hacerse efectiva la actividad de la Administración

Pública. De ahí su vinculación con la "organización administrativa", ya que aquéllas determinan,
respectivamente, una "organización" centralizada o descentralizada.

En la CENTRALIZACIÓN la actividad administrativa se realiza "directamente" por el órgano u órganos

centrales, que actúan como coordinadores de la acción estatal. El órgano local carece, entonces, de libertad
de acción, de iniciativa, de poder de decisión, los que son absorbidos por el órgano u órganos centrales.
Existe una obvia subordinación de los órganos locales al órgano central.

En la DESCENTRALIZACIÓN la actividad administrativa se lleva a cabo en forma "indirecta", a través de

órganos dotados de cierta competencia que generalmente es ejercida dentro de un ámbito físico. Esa
"competencia" asignada al órgano en el régimen descentralizado, le otorga a dicho órgano una cierta libertad
de acción, que se traduce en determinados poderes de iniciativa y de decisión.

La potestad para dictar normas sobre "organización administrativa" le corresponde esencialmente, y por
principio, al Poder Ejecutivo de la Nación. Tal potestad integra la llamada "zona de reserva de la
Administración", cuya existencia surge de la Constitución Nacional.

"Excepcionalmente", para materias determinadas, dicha potestad puede corresponderle al Poder Legislativo,
lo que ocurrirá cuando la facultad pertinente le esté atribuida en forma "especial" al Congreso por la
Constitución. Es lo que sucede con la facultad para crear ciertas entidades autárquicas institucionales, como
bancos oficiales, universidades nacionales, etcétera.

De modo que, desde el punto de vista constitucional, la potestad para dictar normas sobre organización
administrativa le compete esencialmente al Poder Ejecutivo de la Nación. Por lógica implicancia, la facultad
para disponer "descentralizaciones" administrativas le compete asimismo al Poder Ejecutivo.

Para "descentralizar" alguna de sus propias funciones administrativas que la Constitución le atribuye, basta
al respecto el pertinente decreto del Poder Ejecutivo, pues para que éste ejercite potestades integrantes de la
"zona de reserva de la Administración" no se requiere ni es pertinente una ley formal, ya que esto implicaría
una violación de las prerrogativas del Poder Ejecutivo por el Poder Legislativo. La Corte Suprema de Justicia
de la Nación, con términos categóricos y claros, ha repudiado la doctrina de la "omnipotencia legislativa",
que juzga incompatible con la Constitución, en cuanto ésta consagra un sistema de gobierno cuya esencia es
la limitación de los poderes de los distintos órganos.

La descentralización administrativa que, en ejercicio de sus potestades constitucionales, realice el Poder

Ejecutivo, en modo alguno debe interpretarse como una "delegación" de competencia, ni asimilarse a ésta.
Ello implicaría confundir dos cosas absolutamente distintas.
"No existe propiamente delegación, ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sino cuando una
autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona
descargándolo sobre ella". Nada de esto ocurre en la "descentralización", que sólo implica una distribución
de su propia competencia realizada por el Poder Ejecutivo entre órganos o entes que siguen
dependiendo de él a través del "poder jerárquico" o del "control administrativo", según los casos. No
hay aquí "traspaso" de atribuciones, ni "desprendimiento de un deber funcional", sino mera adjudicación de
funciones, lo cual, dentro del ámbito de la Administración, es materia de exclusiva incumbencia del Poder
Ejecutivo, ya que en la especie, al dictar normas sobre organización administrativa, éste actúa dentro de la
zona de "reserva de la Administración", ejercitando potestades constitucionales propias.

Aquí no hay "delegación" alguna de "competencia". Se trata, simplemente, de una "imputación de

funciones" hecha por el Presidente de la República a subordinados suyos, dentro del ámbito administrativo.
El jerarca tiene entre sus potestades naturales la de la imputación funcional y que solamente escapan a
ella las actividades que le son entregadas privativamente o, en una desconcentración, privativamente a
algunos de sus subordinados.

El Poder Ejecutivo es juez exclusivo del medio elegido para el ejercicio de sus potestades, pudiendo valerse
para esto del "decreto", que es el instrumento jurídico a través del cual expresa su voluntad.

Puede haber centralización o descentralización administrativas tanto en un país unitario como en uno federal:
todo depende del criterio seguido acerca de la "organización administrativa".

En nuestro país, cada una de las provincias que integran el sistema federal, en lo administrativo puede
organizarse en forma centralizada o descentralizada. Lo mismo acaece en nuestro orden "nacional", donde la
Administración puede responder en todo o en parte al sistema centralizado o al descentralizado.

La descentralización presenta dos formas esenciales:

 Aquella donde el órgano respectivo hállase dotado de personalidad. Es la descentralización

orgánica o subjetiva, llamada también "autárquica", que a su vez ofrece dos modalidades: la
territorial y la institucional. En este supuesto, el órgano, aparte de las funciones que se le han
asignado, tiene personalidad jurídica. Trátase de las entidades autárquicas.

 Aquella donde el órgano correspondiente carece de personalidad. Es la llamada descentralización

"jerárquica" o "burocrática", que en algunos países, verbigracia en Francia, es llamada
"desconcentración". Trátase de meros organismos, siempre dependientes del poder central, a los que
se les otorga cierto poder de iniciativa y de decisión. Dichos organismos permanecen unidos al poder
central a través del vínculo jerárquico.

Tanto la centralización como la descentralización, aparte de sus formas típicas, perfectas o puras, pueden
ofrecer diversas variantes. Para entonces hay que aplicar a cada uno de estos supuestos las reglas de la
centralización o de la descentralización, según corresponda.

La centralización puede ser eficaz, pues permite mantener la unidad de dirección o de criterio; pero esa
eficiencia desaparece si se incurre en el error de que la autoridad central decida "todas" las cuestiones en
todos los asuntos, privando a los órganos locales de un "mínimo" de poder de iniciativa y de decisión para
ciertos asuntos: de semejante sistema se deriva un enorme retardo en la gestión administrativa del Estado.

La descentralización ofrece como aparente ventaja principal la rapidez en la resolución de los asuntos; mas
la rapidez también puede lograrse en un sistema centralizado. Pero en una buena administración no sólo
interesa la rapidez en las resoluciones, sino también el "acierto" de éstas.

Desde el punto de vista teórico, cualquiera de los dos sistemas es o puede ser bueno. Todo depende del
grado de cultura y de responsabilidad de los empleados y funcionarios. Lo esencial es que éstos se hallen
sometidos a un régimen legal que permita esperar de ellos corrección y eficiencia (rapidez y acierto). Logrado
esto, lo atinente a la centralización o a la descentralización pasa a segundo plano.

Si bien la "descentralización" tiene mayor número de adeptos que la centralización, hay acuerdo en que ella
debe sujetarse a ciertos límites.
Aunque, teóricamente, no es posible señalar un límite entre las funciones que deban mantenerse
centralizadas y las que es conveniente descentralizar, la doctrina señala los límites fundamentales a que
debe sujetarse la descentralización. Tales límites son esencialmente:

1) La descentralización total no es posible. Ella conduciría al despedazamiento del país,

comprometiendo la unidad nacional. Si bien la unidad política del país no está en juego aquí, cabe
advertir que junto a ella existe una unidad administrativa, una unidad económica y social, que son
también de gran valor. El principio de la descentralización debe ser necesariamente limitado, con el
objeto de mantener el equilibrio entre las libertades locales y la unidad nacional.

2) La descentralización jamás debe dar como resultado la plena y entera libertad de los órganos
descentralizados. A su respecto debe existir un control más o menos amplio del poder central. Esto
se explica, porque si así no fuere se trataría de una verdadera independencia y no de una simple
descentralización.

4. La organización administrativa en particular. La Administración Central: el Poder Ejecutivo, la

Jefatura de Gabinete, los Ministerios. Mapa del Estado.

EL ÓRGANO PRESIDENTE:
Tiene atribuidas las siguientes competencias:

1. la Jefatura del Estado y de las fuerzas armadas

2. la Jefatura del gobierno
3. la responsabilidad política de la Administración general del país
4. el dictado de decretos reglamentarios, la iniciativa legislativa, el veto y la promulgación y publicación
de las leyes
5. el dictado de decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados
6. la designación y remoción del jefe de Gabinete de Ministros
7. la delegación de facultades propias en el jefe de Gabinete
8. el nombramiento de los empleados que no esté reglado de otra forma por la Constitución
9. la supervisión del ejercicio de la facultad del jefe de Gabinete de Ministros de recaudar las rentas e
invertirlas
10. el pedido de informes al jefe de Gabinete; y
11. el indulto y la conmutación de penas.

Antes de la reforma de 1994 el Presidente tenía a su cargo la Administración general del país, pero no existía
en el modelo institucional de la Jefatura de Gobierno.

Diferencia entre la Jefatura de Gobierno y Administración: La Administración históricamente ha sido

considerada como una estructura propia, con rasgos técnicos y autónomos, y cuya conducción corresponde
al Gobierno. Este habitualmente dirige a la Administración y, a su vez, ejerce funciones claramente
constitucionales.

El presidente, en su condición de Jefe del Gobierno (inc. 1º del art. 99, CN), ejerce las potestades que prevé
el texto constitucional con carácter exclusivo, sin perjuicio y con excepción de aquellas que comparte con el
jefe de Gabinete y que son de orden constitucional y administrativo

 Jefatura de Gobierno: competencias exclusivas del presidente

 Jefatura de la Administración Pública: competencias compartidas entre ambos órganos
constitucionales (responsabilidad y ejercicio).

El modelo institucional actual distribuye competencias entre presidente y jefe de Gabinete con el objeto de
descargar sobre este último mayores poderes de ejercicio para resolver así los asuntos cotidianos de la
gestión gubernamental.

EL ÓRGANO DE JEFE DE GABINETE DE MINISTROS:

La CN del 94 incorporó un nuevo órgano (Jefe de Gabinete) cuya ubicación en el tablero institucional es de
cierta complejidad. Así, el Poder Ejecutivo está integrado por dos órganos, a saber: el presidente y el jefe de
Gabinete.

¿Cuál es el sentido de la incorporación de esta figura en nuestro ordenamiento? en caso de que el

presidente cuente con mayoría propia en el Congreso, entonces, es evidente que nombra y remueve por sí
solo al jefe de Gabinete. Sin embargo, si el presidente no tiene mayoría de legisladores en las Cámaras del
Congreso y, consecuentemente, no obtiene la aprobación de los proyectos de ley fundamentales en su
gestión de gobierno (políticas públicas), debe concertar con las fuerzas de la oposición. Igual escenario
puede plantearse en situaciones de crisis políticas, económicas o sociales.

¿En qué términos institucionales puede concertarse? el presidente puede armar gobiernos de coalición o
cohabitación con los partidos o alianzas opositoras que tengan representación en el Congreso y nombrar así
un jefe de Gabinete opositor o consensuado entre las fuerzas políticas y, luego, delegarle sus facultades.

Este es nombrado por el presidente y removido por este o por el Congreso. En efecto, el jefe de Gabinete
"puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la
mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras"

Funciones: pueden compilarse, por razones de método, entre potestades administrativas, legislativas e
institucionales.

Administrativas 

 ejercer la Administración general del país

 hacer recaudar las rentas y ejecutar el presupuesto
 preparar y convocar a las reuniones de gabinete
 nombrar a los empleados estatales
 dictar los actos en el ejercicio de sus funciones.

Funciones legislativas

 expedir los reglamentos en el ejercicio de las facultades propias o de aquellas que le delegue el
presidente con refrendo del ministro del área
 remitir el proyecto de ley de ministerios y presupuesto
 refrendar los decretos reglamentarios, delegados, de necesidad y vetos parciales.

Funciones institucionales

 concurrir al Congreso y dar explicaciones

 presentar informes y la memoria anual ante el Congreso
 ejercer otras facultades que le delegue el presidente.

Otro aspecto central es su relación con el Congreso ya que el jefe de Gabinete es responsable en términos
políticos ante este cuerpo. El art. 71 de la Constitución, cualquiera de las Cámaras "puede hacer venir a su
sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes".

El convencional estableció que el jefe de Gabinete debe "producir los informes y explicaciones verbales o
escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo". El art. 101, CN, dispone que "el Jefe de
Gabinete debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes... para informar de la marcha del gobierno" y,
asimismo, puede "ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura... y ser removido".

RELACIÓN ENTRE EL PRESIDENTE Y EL JEFE DE GABINETE:

¿Cuál es el vínculo entre ambos órganos? los intérpretes discuten si el presidente es el superior jerárquico
del jefe de Gabinete o si, por el contrario, el vínculo es de coordinación.

El presidente no es el superior jerárquico, sino que entre este y el jefe de Gabinete existe una relación de
coordinación (opinión Balbín):

 El sentido de la reforma constitucional de 1994

  La incorporación por el convencional de la jefatura de gabinete como un instituto idóneo para resolver
los conflictos institucionales (particularmente el bloqueo entre los poderes); y ello solo es posible si el
jefe de Gabinete ejerce los poderes propios y, además, otros delegados

 Las competencias que el texto constitucional reconoce al órgano Jefe de Gabinete. Además, este
último es el responsable político ante el Congreso por mandato constitucional de allí que debe
reconocérsele cierto poder propio. Es más, cuando el presidente no puede nombrar al jefe de
Gabinete porque es removido por el Congreso recurrentemente; entonces, este debe surgir de un
acuerdo con los partidos de la oposición y desempeñar un papel propio y distante del presidente.

Sin embargo, este es un parecer controvertido y, en particular, el propio Poder Ejecutivo fijó el criterio
contrario mediante el dictado del decreto 977/1995 (es decir, el presidente es, según este texto, el superior
jerárquico del jefe de Gabinete).

EL ÓRGANO MINISTRO.
Relación entre el Jefe de Gabinete y los ministros

(Balbín): Los ministros son nombrados por el presidente y removidos por este o por el Congreso mediante el
proceso de juicio político. Deben refrendar los actos del presidente y son responsables de los actos que
legalizan y en términos solidarios de los que acuerdan con sus colegas. No pueden por sí solos, en ningún
caso, tomar resoluciones, a excepción de los asuntos sobre el régimen económico y administrativo de sus
respectivos departamentos.

El jefe de Gabinete es el superior jerárquico de los ministros básicamente por dos razones. Por un lado, el
jefe de Gabinete ejerce la Administración general del país; y, por el otro, es el responsable político del
gobierno ante el Poder Legislativo.

El Poder Ejecutivo, mediante el decreto 977/1995 resolvió las dos cuestiones centrales vinculadas con la
ubicación institucional del jefe de Gabinete y lo hizo con carácter centralizado y presidencial. Por un lado, en
el marco de la relación entre el presidente y el jefe de Gabinete, establece que el presidente es el superior
jerárquico del jefe de Gabinete. Por el otro, en el contexto de las relaciones entre el jefe de Gabinete y los
ministros, aquel es considerado igual que cualquier otro ministro.

El presidente reviste el carácter de superior jerárquico del jefe de Gabinete y este, a su vez, tiene un ámbito
de actuación limitado toda vez que, por un lado, solo participa en el refrendo de ciertos actos presidenciales
y, por el otro, el presidente solo puede transferirle facultades de contenido materialmente administrativo y no
así de corte legislativo. Por último, el jefe de Gabinete es, según el decreto, un ministro más entre los otros
ministros del Ejecutivo.

Mapa de Estado (Mapa de la AP): https://mapadelestado.jefatura.gob.ar/

BOLILLA IV:
1. La personificación de la Administración Pública. La pluralidad de figuras
jurídicas. Las personas públicas: estatales y no estatales: criterios de
distinción. Personas jurídicas de base privada y ejercicio de funciones
administrativas. Entidades autárquicas; empresas del Estado, sociedades de
economía mixta; sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria;
sociedades del Estado. Régimen jurídico. Otras formas de gestión. La
intervención del Estado en el campo de la gestión económica. Concepto,
alcances, régimen jurídico, ejemplos. El proceso de las nacionalizaciones. El
control administrativo sobre los entes descentralizados
2. Las relaciones interorgánicas e interadministrativas. Concepto y caracteres.
Conflictos interorgánicos e interadministrativos. Resolución y régimen jurídico
aplicable.
3. Potestades administrativas. Concepto y clasificación. Su relación con las
funciones y la competencia Vinculación y libertad de la Administración:
facultades regladas y discrecionales. Concepto. Límites de las facultades
discrecionales. Control judicial.
1. La personificación de la Administración Pública. La pluralidad de figuras jurídicas. Las
personas públicas: estatales y no estatales: criterios de distinción. Personas jurídicas de base
privada y ejercicio de funciones administrativas. Entidades autárquicas; empresas del Estado,
sociedades de economía mixta; sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria;
sociedades del Estado. Régimen jurídico. Otras formas de gestión. La intervención del Estado
en el campo de la gestión económica. Concepto, alcances, régimen jurídico, ejemplos. El
proceso de las nacionalizaciones. El control administrativo sobre los entes descentralizados.

LA PERSONIFICACIÓN DE LA AP
En lo atinente a la personalidad del Estado, la doctrina no es uniforme. Existen diversos criterios en materia
de personalidad:

 Quienes distinguen entre Estado y Nación : dentro de esta concepción hay quienes niegan a la
Nación toda personalidad, la que solo pertenece al Estado. Otros, en cambio, consideran que la
Nación es un sujeto jurídico, pero distinto del Estado. No pocas son las críticas a esta concepción; la
más importante señala que la nación no interviene sino como un elemento estructural del Estado
(junto con el territorio y el imperium), con lo cual no es un sujeto de derecho diferente. De admitirse
esta diferenciación, estaríamos atentando contra el concepto mismo de soberanía nacional.

 Quienes consideran que el Estado carece de personalidad : (teoría realista) No es posible reconocer
la calidad de personas sino a los seres humanos porque sólo el hombre posee una existencia real y
sólo él está dotado de voluntad. Entiende Duguit que la pretendida persona estatal se confunde con
el gobernante supremo, porque es éste quien verdaderamente es sujeto de los derechos del Estado.
Las críticas que recibe esta concepción se basan en que desconoce las realidades jurídicas (aquellas
creadas por la ley, por cuestiones de practicidad o necesidad) y confunde a la personalidad jurídica
con la existencia física.

 Quienes plantean la personalidad del Estado en el campo patrimonial : reconoce esta tesis, la
personalidad en el campo del derecho privado y la niega en el campo del derecho público (lo cual
resulta inaceptable, porque la personalidad del Estado es única).

 Quienes identifican el derecho y el Estado : (Kelsen) el concepto de persona jurídica no es distinto del
de la persona física: es solo la expresión unitaria para un orden jurídico que regula la conducta de
una pluralidad de hombres.
  Quienes asemejan la personalidad del Estado a la de las personas físicas : señalan que el Estado se
manifiesta voluntariamente, de la misma manera que lo hacen los seres visibles, con lo cual, se torna
dable reconocer su personalidad.

 Quienes reconocen la personalidad jurídica del Estado : la personalidad responde a un hecho real: la
“unidad” de los individuos que lo integran y su continuidad en el tiempo. Se trata de una realidad
jurídica. El Estado representa el máximo interés colectivo; posee medios para satisfacerlo y voluntad
para hacer actuar las correspondientes potestades y sanciones jurídicas. Dicha personalidad no
surge de una norma específica y concreta de las constituciones, sino que se deduce del contenido de
ellas.

Esta tesis es sostenida por la doctrina mayoritaria, confiriéndosele al Estado una doble capacidad: para
obrar en el campo del derecho público y también en el derecho privado. Cuando hablamos del Estado como
persona, debemos remitir a todo lo que sobre este tema establece el Código Civil. De allí que, primeramente
tengamos que diferenciar dos tipos de personas: las de existencia visible y las de existencia ideal (a partir
de esta distinción debió abandonarse la idea primigenia que al hablar de persona, estábamos haciendo
referencia a algo “visible y tangible” como un ser humano); y dentro de estas últimas, encontramos a las
Personas jurídicas de carácter público o privado y a las Personas de existencia ideal propiamente dicha o
simples asociaciones civiles o religiosas.

La personalidad de la Administración Pública depende del punto de vista desde el cual se la analice.
Considerada como uno de los órganos esenciales del Estado, vale decir, como integrante del "Poder
Ejecutivo" la Administración carece de personalidad; en ese ámbito, la personalidad no le incumbe a la
Administración, ni a alguno de los otros dos "poderes" (Legislativo y Judicial), sino al Estado.

Otra cosa cuadra decir de la Administración descentralizada. Esta puede o no ser "autárquica". La
Administración meramente descentralizada (descentralización burocrática) carece de personalidad: se trata
de simples órganos que ejercen porciones de la actividad de la Administración general, pero que no se
separan orgánicamente de ésta: la separación es meramente funcional; La personalidad específica de la
Administración aparece con la autarquía. La administración autárquica supone la creación de entes dotados
de personalidad jurídica propia.

EL ESTADO COMO PERSONA:

MAIORANO: ES DECIR, CUANDO HABLA DE PERSONIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA,

HACE REFERENCIA A LA AP DESCENTRALIZADA (“del centro a la periferia”).

JUAN CARLOS PEREZ COLMAN

El E es una construcción jurídica. Es para la Doctrina una ficción jurídica porque es una construcción de las
personas humanas a las cuales las normas le adjudica personería jurídica.

PPP: DE DONDE SURGE QUE EL ESTADO ES PERSONA JURÍDICA?

La CN en ningún lugar hace expresión a que E es persona. La CN establece el nacimiento de órganos

constitucionales (funciones) y otros como la auditoria, defensor del pueblo, etc.

El E es persona porque lo establece el CCCN. Es una persona jurídica, pública, estatal como las
asociaciones civiles que cumplen fines públicos, las fundaciones, etc.

Ahí la diferencia de la personalidad jurídica y la personería  el E tiene doble personalidad, puede actuar en
el plano público o privado.

Por ej: (algo del avión que va a china) actualmente el E intervino las fábricas. Es decir, la fabrica sigue siendo
privada pero intervino sus ventas. Interés público sobre el interés privado.

Cada funcion se expresa mediante un documento por ej: la funcion judicial mediante las sentencias, la
funcion legislativa mediante las leyes. Por lo tanto la funcion administrativa mediante los actos
administrativos.

Libro:
El Código Civil considera de carácter público al Estado Nacional, Provincias, Municipios, Entes Autárquicos y
al Iglesia Católica y de carácter privado a las asociaciones, fundaciones, sociedades civiles y comerciales.

El Estado, ¿es o no Persona Jurídica? El Estado es una persona jurídica porque se le reconoce
personalidad jurídica en el Código Civil. El Estado Nacional es persona jurídica.

La provincia, ¿es persona jurídica o está incorporada a la persona jurídica del Estado Nacional? Es
persona jurídica separada, lo que también surge del Código Civil.

Las municipalidades ¿son también persona jurídica, autónomas o autárquicas? A partir del fallo
Rivademar, se considera la autonomía. Pero esto es relativo y depende de la jurisprudencia.

Los 3 pueden ser sujeto de derechos y obligaciones.

Hay 3 poderes, cada uno de ellos, ¿tiene su propia personalidad jurídica? ¿El Poder Ejecutivo, tiene una
personalidad jurídica distinta del judicial? ¿Si hay independencia de poderes, hay personalidad
jurídica para cada uno de los poderes? No, la personalidad es del Estado. La actuación de cada uno de
estos órganos, compromete la responsabilidad del Estado en sí. Se hace juicio contra el Estado,
independientemente del poder que sea. La demanda no va a ir contra el juez o gobernador, sino contra el
Estado, por lo que la personalidad jurídica es una para el Estado todo. Cada poder es un órgano que forma
parte de la misma persona. La responsabilidad no es del órgano en sí, sino de la persona jurídica.

El Código Civil establece que el Estado es persona, aunque de la Constitución surge este reconocimiento,
por lo que para algunos no era necesario decirlo en el Código.

La Administración Pública carece de personalidad, la personalidad no le incumbe a la Administración ni a

ninguno de los otros 2 Poderes, sino al Estado, por ello se dice que la personalidad de la Administración va
subsumida en la del Estado.

La Reconducción de la personalidad del Estado en la Administración. La administración central como

integrante del Poder Ejecutivo, carece de personalidad “específica” o más precisamente, va subsumida en la
del Estado. Esto es lo que se llama reconducción de la personalidad del Estado en la administración.

Lo mismo ocurre con los Poderes Legislativo y Judicial. Senado, Cámara de Diputados, órganos del Poder
Ejecutivo, todos tienen facultad para contratar en lo atinente al funcionamiento de cada poder, pero esa
celebración es en nombre de la Nación y las eventuales demandas la tendrán como protagonista, pues la
personalidad jurídica le corresponde al Estado considerado en su unidad y no aisladamente a cada uno de
los poderes encargados de sus funciones.

No ocurre lo mismo con la administración descentralizada: entes autárquicos, donde hay una
descentralización estado servicios a cargo de órganos dotados de personalidad, distinta de la de la
administración central. Son personificaciones parciales de la administración, donde cada entidad autárquica
tiene a su cargo una parte de la actividad administrativa.

PERSONA PÚBLICAS: ESTATALES Y NO ESTATALES:

El art. 141 del CCCN establece: “Son personas jurídicas todos los entes a los cuales el ordenamiento jurídico
les confiere aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de su objeto y los
fines de su creación”. Es decir, los entes son creados por ley. Y a su vez, el art. 145 dispone que las
personas jurídicas son públicas o privadas. (Apuntes)

Las personas con carácter público son

a. el Estado nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las
entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el
ordenamiento jurídico atribuya ese carácter
b. los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público reconozca
personalidad jurídica y toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público
resulte de su derecho aplicable;
c. la Iglesia Católica

¿Qué ocurre con los entes que no están incluidos de modo expreso en la clasificación de público o
privado? Para distinguir entre ambas se desarrollaron diversas teorías:
 a) el origen o creación por ley o por decisión de sus propios miembros;
b) las finalidades de carácter público en términos inmediatos o mediatos;
c) las prerrogativas estatales;
d) la prestación de servicios públicos;
e) las formas solemnes;
f) el control estatal; y
g) el origen público o privado de sus recursos.

En un principio, las personas públicas se constituyeron bajo formas jurídicas de derecho público,
caracterizadas por el ejercicio de poderes públicos y cuya regulación le corresponde al derecho
administrativo. En ciertos casos el Estado constituyó personas bajo formas privadas y regidas por el derecho
privado (empresas y sociedades del Estado, entre otras). A su vez, el Estado reconoció el ejercicio de
poderes públicos a personas no estatales (Colegios Profesionales o concesionarios de servicios públicos).

El CCCN establece que las personas jurídicas son privadas si tal carácter "resulta de su finalidad y normas
de funcionamiento". Sin embargo, entre los fundamentos del Código, se aclaró que "se considera
conveniente evitar una formulación de carácter residual para establecer que todas las personas jurídicas que
no son públicas son privadas... De ahí la preferencia por una enumeración de las personas jurídicas privadas
basadas en la legislación especial pero que debe dejarse abierta, ya que la personalidad jurídica es conferida
por el Legislador como un recurso técnico...".

Las personas jurídicas públicas son los entes descriptos en el Código y por leyes especiales (art. 146) y, por
su parte son los sujetos mencionados en el Código y en otras leyes (art. 148), así como las personas cuyo
carácter privado resulte de "su finalidad y normas de funcionamiento". El resto de los entes son públicos o
privados, según los caracteres de estas categorías jurídicas.

Este criterio sobre sujetos públicos y privados es relevante por el régimen jurídico aplicable; esto es, el
derecho público o privado (principios y reglas).

Las personas jurídicas pueden ser públicas o privadas y a su vez las personas públicas pueden ser estatales
o no estatales. El criterio distintivo es su inserción en la estructura estatal, ¿en qué casos debe
interpretarse que el sujeto es parte del Estado y sus estructuras? Los aspectos más relevantes en este
proceso de configuración del sujeto como "sujeto estatal" son el ejercicio de funciones estatales y su vínculo
con el Estado.

Las personas jurídicas públicas estatales son el Estado nacional, las provincias, los municipios, la Ciudad de
Buenos Aires, los entes autónomos y los entes descentralizados. Entre las personas jurídicas públicas no
estatales, cabe indicar a la Iglesia Católica; los Colegios o Consejos Profesionales que ejercen el poder de
ordenación, regulación y control sobre el ejercicio de las profesionales liberales; las cajas de previsión; y las
obras sociales.

El régimen jurídico de las personas públicas estatales es ciertamente el derecho público; y en el caso de las
personas públicas no estatales es igualmente el derecho público, pero aquí el derecho privado concurre
fuertemente en el armado de su bloque normativo.

¿Cómo distinguimos las públicas de las privadas? Según quien crea la persona (si la crea el E es pública, si
la crea un particular es privada, excepción la Iglesia Católica. Según el fin que tienen y según que ejerzan o
no prerrogativas de poder público.

MAIORANO:

Diferencias entre personas jurídicas públicas estatales y no estatales:

 Que haya sido creada por el estado (decreto o ley)

 Que forme parte del Estado (personalidad jurídica estatal)

 Que tenga fines estatales propios

Las personas jurídicas públicas no estatales no fueron creadas por el Estado, no tienen fines estatales y no
forman parte del Estado.
¿Cuáles son los criterios para diferenciar las personas jurídicas estatales de las no estatales? Algunos dicen
que las estatales son creadas por el estado y las no estatales no, esto es necesario pero no suficiente. Otras
dicen que forman parte de la estructura del estado o no, tampoco es suficiente pero si necesario. No hay un
criterio suficiente por sí solo, entre ellos, los dos primeros y que tenga fines públicos estatales. Diferencia
entre las estatales, las no estatales no tienen fines estatales ni fueron creadas por el o son parte del mismo

El art. 147 manifiesta que las personas jurídicas públicas se rigen en cuanto a su reconocimiento, comienzo,
capacidad, funcionamiento, organización y fin de su existencia, por las leyes y ordenamientos de su
constitución.

Personas jurídicas privadas que prestan funciones estatales. Son personas jurídicas que nacen como
privadas pero que prestan servicios públicos. Ejemplos: Telecom es de base privada pero presta servicios
públicos. Hay algunos que nacen de la iniciativa privada pero cumplen fines estatales. Las universidades
privadas tienen este carácter.

Gordillo:

Tenemos así entonces que las personas o entes públicos —esto es, regidos total o parcialmente por el
derecho público— pueden o no ser estatales. No parece que pueda admitirse que las personas estatales
puedan ser indistintamente personas de derecho público o de derecho privado.

Esta doctrina de la personalidad única del Estado, admitida hoy sin discusión en el derecho público moderno
con referencia al Estado central, es a nuestro juicio enteramente aplicable a todas sus entidades
descentralizadas. Éstas, por el solo hecho de formar parte del Estado, adquieren un indudable carácter
público, a pesar de que puedan estar en alguna medida regidas por el derecho privado en cuanto al objeto de
sus actos. Ello es así porque todo lo que hace a la creación y supresión, competencia, formación de la
voluntad, etc., estará siempre regido por el derecho público y sólo podrá quedar para el derecho privado lo
referente al contenido de sus actos o contratos.

Concluimos entonces en que todas las entidades estatales son siempre públicas, aunque puedan en ciertos
casos según veremos, estar parcialmente regidas por el derecho privado.

Toda vez que establezcamos que un determinado ente es estatal, la solución es fácil: Necesariamente es
también un ente público; sin embargo, el problema se plantea en el caso inverso: ¿cómo se determina si un
ente no estatal es público o privado?

Podemos así formular la regla de que todo ente creado por ley es de naturaleza pública; lo mismo si la ley
asigna a una entidad carácter público en forma expresa: es lo que ocurre con el art. 33 del Código Civil, que
establece que tienen carácter público el Estado, las provincias, los municipios y las entidades autárquicas.

La falta de inclusión de personas públicas en esa enumeración no tiene trascendencia jurídica, por tratarse
de una mera enunciación no taxativa efectuada en un código de derecho privado, ajeno por razón de la
materia al objeto propio del derecho público: será el derecho público, en consecuencia, el que determinará en
definitiva cuáles son las entidades que integran o se incorporan a su régimen normativo.

Un elemento de juicio importante, aunque no decisivo, es asimismo el fin que persigue la entidad, según se
trate de un fin de utilidad general o no. También es muy importante y frecuentemente decisivo, el que la
entidad tenga facultades públicas no usuales dentro de las personas privadas: la presencia de tales
facultades es un índice casi seguro de que la entidad es pública.

Otro dato a tenerse en cuenta, aunque de por sí no sea determinante totalmente del carácter de la entidad,
es el grado de control del Estado sobre ella. Cuando el control es muy intenso (particularmente, si es el
Estado central quien designa a los funcionarios directivos de la entidad; en menor grado, si tiene facultades
de autorización o aprobación para determinados actos fundamentales a la entidad; en menor grado aun, si
tiene facultades de intervención, veto, revisión en recurso de alzada de sus actos, control contable, etc.)
puede afirmarse por lo general que se trata de una entidad pública.

Criterio para determinar si un ente es estatal o no: cuando el Estado es el único titular del capital de una
entidad, el tratamiento de ésta por el orden jurídico y administrativo es netamente diferenciado a los
efectos de su régimen económico, presupuestario, impositivo, aduanero, cambiario, bancario, crediticio,
etc. Siendo el Estado el único titular de capital, él puede por ley del Congreso disponer libremente —en
tanto no incurra en arbitrariedad, desviación de poder, etc.— la utilización de su capital en caso de
extinción, o incluso quitarle todo o parte del capital sin extinguirla.

Si el Estado no es el único titular del capital de la entidad, no tiene lógicamente tal facultad, en cuanto
puede disponer a título de propietario solamente en aquella parte del capital que le corresponde como tal
entidad.

Realiza la siguiente clasificación: (las que no están explicadas acá, estan en la clasificación que hace el
profe)

1. Entidades públicas estatales:

 Actividad administrativa:
o Entes autárquicos:
 Entidades estatales administrativas con competencia general: son los
llamados entes autárquicos “territoriales,” o sea, las comunas o municipios, las
regiones, distritos urbanos, condados, etc., según el sistema imperante.
También se incluyen acá la Nación misma y las provincias.
 Entidades estatales administrativas con competencia especial. Se trata de los
llamados entes autárquicos “institucionales,” que prestan un servicio o un
conjunto de servicios determinados, careciendo de la competencia genérica que
caracteriza a las municipalidades. Ejemplos: Universidades nacionales, INTA,
INTI, CONAE, ARN, etc.
o Autoridades administrativas independientes: las previstas en el art. 42 de la Constitución
como organismos independientes de contralor de los servicios públicos privatizados bajo
condiciones monopólicas, que en buenos principios no están sujetas a la tutela
administrativa del Poder Ejecutivo. Hay otras como: el Defensor del Pueblo, el Consejo
de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, el Ministerio Público, como órganos de la
Constitución carentes de personalidad jurídica propia aunque tienen, como en el caso del
Defensor del Pueblo, legitimación procesal para actuar en sede judicial. Son la
manifestación más moderna de la fractura del poder como preservación de la libertad,
aunque algunas de ellas han sido modificadas legislativamente en forma contraria a este
espíritu constitucional.
 Actividad comercial o industrial: Estos entes raramente se rigen íntegramente por el derecho
privado sino por un régimen mixto de derecho público privado. Sus agentes superiores son a
veces considerados “funcionarios públicos” (p. ej. en el caso de las empresas del Estado) pero
sus obreros y empleados siempre se rigen por el derecho privado:
o Empresas del Estado
o Sociedades del Estado

2. Entidades públicas no estatales: entidades en las que participan en mayor o menor medida los
particulares pero que por estar sometidas a un régimen especial, de derecho público, son
calificadas como “públicas”.
a. Con participación estatal:
i. Sociedad de economía mixta
ii. Sociedad de economía mixta con facultades o privilegios públicos
iii. Sociedad anónima con participación estatal mayoritaria
iv. Asociaciones dirigidas: Son, en la Argentina, las llamadas “obras sociales.” Esta
clase de entidades, que no son estatales —pues el capital es en parte de los
afiliados o asociados—, pero sí públicas (pues tienen un régimen de derecho
público), no pueden ser asimiladas a las sociedades de economía mixta. En
efecto, aunque existe a veces una coparticipación del Estado con particulares,
dicha participación estatal no lo es a los fines de actuar conjuntamente en la
prestación de determinada actividad o servicio, sino más bien de control.
v. Entes reguladores no estatales: son ciertos entes reguladores de una determinada
actividad cuya dirección se encomienda en forma mayoritaria a los representantes
de los sectores no estatales y en general privados a los que la regulación afecta.
La presidencia del directorio y una minoría de él son reservados por las normas de
creación a representantes del Estado nacional. Puede mencionarse entre estos
entes reguladores no estatales el INYM, Instituto Nacional de la Yerba Mate;
 EN.A.P.RO., Ente Administrador Puerto Rosario; Consorcio Portuario Regional de
Mar del Plata, Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina, etc
b. Sin participación estatal:
i. Corporaciones públicas: , asociaciones (organizadas en base a la cualidad de
miembro o socio de sus integrantes) que han sido compulsivamente creadas por el
Estado para cumplir determinados objetivos públicos y sometidas a un régimen de
derecho público, particularmente en lo que se refiere al control del Estado y a las
atribuciones de la corporación sobre sus asociados.
1. Colegios de profesionales: ej: colegio de abogados
2. Sindicatos, cooperativas, cámaras comerciales o industriales cuando
tienen un régimen de derecho público.
ii. Fundaciones e instituciones públicas no estatales: carecen de ese carácter
corporativo (gremial, asociacional). Se incluirán aquí la Iglesia, ciertas fundaciones
de derecho público, etc.

3. Entidades privadas:
a. Con participación estatal:
i. Participación estatutaria: sociedades privadas de economía mixta
ii. Participación no estatutaria: tenencia de acciones de sociedades privadas.
b. Sin participación estatal:
i. De interés público: pueden carecer o no de fin de lucro: cooperativas, fundaciones,
mutuales, sindicatos, asociaciones de bien común (ALPI, CERENIL, LALCEC, Cruz
Roja, Cáritas, etc.), sociedades de fomento, cooperadoras escolares, asociaciones
de bomberos voluntarios, etc., los bancos privados, entidades financieras y de
seguros, las “empresas reglamentadas” que prestan, generalmente por concesión,
licencia o permiso del Estado, alguna actividad de interés público (electricidad,
transporte), etc.
c. De interés privado: Son la generalidad de las sociedades anónimas, en comandita por
acciones, etc., del derecho civil y comercial.

FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN
El ente estatal es un centro de imputación de competencias (aspecto objetivo) desempeñado por un sujeto
jurídico con personalidad propia (aspecto subjetivo) e inserto en las estructuras del Estado. Las
organizaciones centralizadas están diseñadas sobre el criterio de división del trabajo y unidad de mando y,
por su parte, las estructuras descentralizadas (entes) se apoyan en el postulado de división del trabajo y
pluralismo de mando.

Distinción:

 Entes descentralizado con fines estatales específicos y directos ente descentralizado autárquico.
 Entes con finales industriales o comerciales no autárquicos.

¿Cuál es el vínculo entre los entes descentralizados y centralizados?

 Respecto de cómo están organizados los entes, debemos señalar que están estructurados
internamente de modo reflejo o espejo al Estado central. Es decir, su estructura es un conjunto de
órganos con subjetividad y sin personalidad jurídica que están relacionados entre sí básicamente por
el nexo jerárquico.
 El vínculo entre el ente y los órganos de la Administración central no es claramente jerárquico porque
si fuese así se rompería el distanciamiento entre el ente y el presidente (y sus órganos) que es
básicamente el valor que persigue el legislador en este contexto de descentralización del poder.

El criterio es el control del órgano central sobre el ente descentralizado. Este poder es conocido en términos
técnicos como control o tutela administrativa. ¿En qué consiste el control o tutela?

a. designar a los agentes que integran los órganos máximos del ente;
b. dar directivas generales;
c. controlar los actos a instancia de parte (recursos de alzada); y, por último,
d. intervenir al ente en casos extremos; es decir, remover a los agentes de conducción de este.
El régimen jurídico de los entes descentralizados autárquicos es caótico porque no existe un marco común,
sino que cada uno tiene su propio modelo jurídico particular y específico.

Elementos comunes: personalidad, jurídica, asignación legal de recursos, patrimonio estatal, gobierno,
conducción y administración propia y el control estatal.

MAIORANO:

Son entes que “giran alrededor” de la AP.

Hay una relación de tutela estatal (no jerarquía)

En la jerarquía el superior puede, respecto del inferior, ordenar, revocar, asumir funciones del inferior,
controlar la legitimidad, merito y conveniencia del acto.

En este marco no hay control jerárquico, solo hay tutela estatal (del centro a la periferia). ¿Se controla la
legitimidad o la oportunidad?

Gordillo:

Caracteres de los entes estatales descentralizados:

a. Tienen personalidad jurídica propia, esto es, pueden actuar por sí mismos, en nombre propio,
estando en juicio como actores o demandados, celebrando contratos en su nombre, etc.

b. Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos, o sea, que tienen por ley la
percepción de algún impuesto o tasa, o reciben sus fondos regularmente del presupuesto
general, o por fin, los han recibido en el momento de su creación aunque después se manejen
exclusivamente con los ingresos obtenidos de su actividad.

c. Su patrimonio es estatal, o dicho de otra manera, estas entidades son de “propiedad” del Estado,
en el sentido de que el Estado central puede eventualmente suprimir el ente y establecer el
destino de sus fondos como desee, disponiendo de ellos como propios.

d. Tienen facultad de administrarse a sí mismos. Es la competencia para resolver sus problemas,

sin recurrir a la administración central más que en los casos expresamente previstos.

e. Son creados por el Estado . Se ha discutido si podían ser creadas por decreto, pero la ley de
contabilidad ya establecía que debían serlo por ley excepto las empresas del Estado que por
autorización legal expresa podían ser creadas por decreto. La ley 25.152 también prohíbe al P.E.
la creación de entes descentralizados. Incluso la delegación legislativa al P.E. excluye los entes
descentralizados. Están sometidas al control estatal. En sus relaciones con la administración
central y otros entes estatales se rigen invariablemente por el derecho público; en sus relaciones
con los particulares pueden regirse parcialmente por el derecho privado en el caso de realizar
ciertas actividades comerciales o industriales.

f. Fin. En cuanto al fin que persiguen las entidades estatales descentralizadas, pues estos pueden
ser variados de acuerdo a la época y a las circunstancias. En tal caso toda la actividad del
Estado, por definición, tendrá un fin público. No sería una característica propia de ninguna
institución o actividad del Estado que la diferencie de otras de él mismo.

 ENTES AUTÁRQUICOS:
MAIORANO:

En Francia se llaman establecimientos públicos, en Uruguay autónomos. Son personas jurídicas creadas por
el Estado que cumplen una función plenamente estatal.Tiene personalidad jurídica. Tiene fines públicos
tradicionales. Tiene un patrimonio de afectación (parte del patrimonio es otorgado por el estado). No tienen
una regulación específica. (no tienen una ley general)
Están regidos exclusivamente por el derecho público, NADA de lo que hagan va a estar regulado por el
derecho privado (incluye los contratos de trabajo, que se rigen por derecho público, no ley de contratos de
trabajo). Los actos que dictan son administrativos, los empleados son todos funcionarios del estado.

o Institucionales (Banco central, UBA): Creados por el estado, con personalidad jurídica propia,
que desarrollan funciones clásicas del estado, que no pueden ser delegadas en privados. El
estado puede entregar la gestión del servicio.

o El resto (provinciales o locales)

En general tiene una relación de tutela administrativa es diferente a la jerarquía porque es más débil, en la
jerarquía el org superior controla la legitimidad y oportunidad en la que el inferior dicto el acto, apunta a un
criterio de eficiencia. En el ente descentralizado, el órgano central lleva un control menos intenso porque sino
no tiene sentido la descentralización, va a controlar la legitimidad del ente y no la oportunidad. Son la figura
mas simple, porque tiene leyes especificas que las regulan, el banco central, la UBA, antes del 1994 la
municipalidad de buenos aires.

Marienhoff:

Entidades autárquicas: Por entidad autárquica debe entenderse toda persona jurídica pública estatal que,
con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos
esenciales de tales entidades son:

1) constituyen una persona jurídica;

2) trátase de una persona jurídica "pública";

3) es una persona jurídica pública "estatal", vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración
Pública e integra los mismos;

4) realiza o cumple fines "públicos", que son fines propios del Estado;

5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de "administrarse" a sí misma,

conforme a la norma que le dio origen;

6) siempre es creada por el Estado.

De manera que, en técnica pura, las entidades autárquicas -sean éstas territoriales o institucionales- son,
siempre, personas jurídicas públicas estatales, caracterizadas esencialmente por el específico "fin" público
que las determina.

"Autonomía" significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Nuestras provincias
son autónomas, pero no soberanas. La autonomía, en suma, denota siempre un poder de legislación, que ha
de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto "político",
porque "político" es el poder de propia legislación.

"Autarquía", en cambio, significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de
acuerdo a una norma que le es impuesta. Así, una entidad autárquica -por ejemplo, el Banco de la Nación
Argentina- se administra a sí misma, pero de acuerdo a la ley de su creación.

Entre nosotros hay algunos entes, como las universidades y las municipalidades, a cuyo respecto se ha
discutido si son autónomos o autárquicos. En cuanto a las "municipalidades", Comparto la tesis que las
considera "autárquicas": trátase de entes autárquicos territoriales. En lo atinente a las "universidades",
Comparto el criterio de quienes las tienen por meramente "autárquicas".

La "autarquía" implica "descentralización", pero la inversa no es exacta: no toda descentralización apareja

autarquía. ¿Cuál es el signo que distingue a estos conceptos? La autarquía traduce la idea de un ente dotado
de "personalidad", con facultades para administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación. En
cambio, en la mera descentralización no existe esa "personalidad", pues la descentralización sólo consiste en
la atribución de funciones de la autoridad central a una repartición o funcionario, quienes las ejercen con
relativa libertad, pues continúan estando "jerárquicamente" subordinados al órgano central, con todas las
consecuencias de ello.
En la autarquía desaparece la relación jerárquica del ente autárquico con el órgano central, relación que es
reemplazada por el "control administrativo". En la mera descentralización sigue imperando la relación
jerárquica. Tal es el "principio" general que, en nuestro país, como lo expresaré más adelante, admite
excepciones.

En la autarquía, además de la respectiva descentralización funcional, existe descentralización subjetiva u

orgánica, pues la actividad correspondiente será realizada por una nueva persona jurídica: la entidad
autárquica. En la mera descentralización sólo existe una separación funcional.

Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres elementos esenciales: 1)
"personalidad" del ente; 2) "patrimonio" afectado para el cumplimiento de sus fines; 3) "fin público".

Balbín:

El ente autárquico es el ente descentralizado con fines estrictamente públicos y cuyo cumplimiento es de
alcance inmediato, excluyendo a los entes con fines industriales o comerciales que constituyen otra de las
especies (entes descentralizados no autárquicos). Estos últimos son básicamente las empresas y sociedades
del Estado. El marco jurídico de los entes autárquicos es el derecho público. Sin embargo, en el caso de los
entes no autárquicos, el derecho privado es parte de su entramado normativo.

¿Cuál es la diferencia entre los entes autárquicos y autónomos? Históricamente se ha dicho que el
concepto de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a sí mismo y, por su parte, el carácter
autónomo supone la potestad de dictar sus propias normas e incluso, en ciertos casos, elegir sus propias
autoridades.

El Congreso es el poder competente para crear los entes descentralizados. Pero, además, existen otros
argumentos;

a. el Poder Legislativo es el órgano que ejerce el poder de policía que nosotros llamaremos de
ordenación y regulación (es decir, el poder de limitar los derechos individuales según los arts. 14 y
28, CN);
b. el legislador es quien debe aprobar la ley de presupuesto
c. la "legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los
marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional" (art. 42, CN).

Por último, la ley 25.565 establece que "toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de
cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado
Nacional requerirá del dictado de una ley". En el desarrollo de nuestras instituciones, los entes
descentralizados han sido creados indistintamente por leyes del Congreso y decretos del Ejecutivo.

Entes autónomos: La reforma constitucional de 1994 incorporó figuras y conceptos con características en
parte desconocidas en nuestro modelo jurídico anterior. Ejemplos:

a. los entes reguladores (art. 42, CN);

b. las Universidades estatales con sus caracteres de autonomía y autarquía (art. 75 en su inc. 19, CN);
c. la Auditoría General en su condición de ente dependiente del Congreso, pero con autonomía
funcional (art. 85, CN);
d. el Defensor del Pueblo creado como sujeto independiente y con autonomía funcional;
e. la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 129, CN); f) los municipios (arts. 5º y 123, CN); y g) el
Banco Central.

En verdad, en nuestro país, los entes autónomos (y no simplemente descentralizados autárquicos)

comienzan a desarrollarse mucho antes de 1994. Por ejemplo, la Junta Nacional de Carnes y la Junta
Nacional de Granos. Desde la incorporación en el texto constitucional de 1994 de los entes autónomos, se
hizo más notorio que no es posible encuadrarlos en los estándares clásicos (órgano o ente autárquico).

Los entes autónomos supusieron, en términos históricos y en el derecho comparado, desapoderar de

facultades administrativas y legislativas al Poder Ejecutivo, pero también al Poder Legislativo, con el objeto
de crear un Estado neutral, eficiente e independiente de los poderes políticos.
El interés del convencional de 1994 fue fortalecer el papel del Congreso, pero no sustituirlo o reemplazarlo
por entes independientes. La reforma constitucional tuvo por objeto, entre otros, concentrar nuevamente las
facultades legislativas en el propio Poder Legislativo.

Los entes no son independientes de los poderes políticos, sino simplemente autónomos del Poder Ejecutivo.
¿Cuál es el fundamento de su carácter autónomo? el criterio de especialización y participación (por un
órgano autónomo) en el desarrollo de ciertas políticas públicas.

El postulado de especialidad (carácter idóneo y eficaz) surge del objeto del ente que ha sido previsto en el
texto constitucional o las leyes (por ejemplo, los institutos de estadísticas, el sector financiero o los entes
reguladores).

El constituyente reconoció el carácter autónomo por medio de los conceptos de "autonomía", "autonomía
funcional" y "autonomía y autarquía".

Características de los entes autónomos:

 El poder reglamentario.

El planteo es si estos entes que llamamos autónomos pueden ejercer, por sí mismos o en virtud de
delegaciones del Poder Ejecutivo, poderes regulatorios reglamentarios (no legislativos). Si el ente fue creado
por el convencional sí puede ejercer poder reglamentario autónomo y no sujeto a los decretos del Poder
Ejecutivo. Este poder reglamentario solo comprende las materias directamente vinculadas con el carácter
especial del ente (especialidad).

Respecto de los entes creados por el legislador, el cuadro es distinto y complejo. A saber: el ente puede
ejercer poderes reglamentarios propios y prescindentes del Ejecutivo, siempre que el Congreso habilite ese
traspaso y, por su parte, el presidente preste su consentimiento.

En el modelo estructural de nuestro país no existen entes independientes sino autónomos. Así, el ente es
autónomo, pero ¿respecto de quién? Básicamente del Poder Ejecutivo y de su poder regulatorio
reglamentario y de control.

 El procedimiento de designación y remoción de sus miembros.

Los integrantes de los entes autónomos deben ser designados mediante procedimientos que garanticen
debidamente su capacidad e idoneidad pero, particularmente, su independencia de criterio.

Existen distintos modos Por ejemplo: el nombramiento por el propio Ejecutivo; la designación por el Ejecutivo
con acuerdo del Senado; el proceso de selección mediante concursos públicos; las elecciones por el voto de
los integrantes del sector; y el nombramiento por el presidente a propuesta de un sector determinado, etc.

 El control de los entes.

Los entes autónomos deben ser controlados, al igual que cualquier otro ente estatal, por el órgano de
fiscalización externo del Estado (AGN). A su vez, el control del Poder Ejecutivo es mínimo ya que no existe
control jerárquico entre el presidente y el ente.

 El régimen de financiamiento.

Al igual que otros entes e incluso ciertos órganos del Poder Ejecutivo, está compuesto por recursos del
Tesoro y otros de carácter propio. El Poder Ejecutivo o el Congreso pueden recortar el presupuesto del ente
en los próximos ejercicios y, consecuentemente, ejercer presión sobre sus políticas de modo indirecto.

 Capacidad de autogestión y dirección de su personal.

Los entes deben tener las potestades necesarias para gestionar y administrar sus recursos materiales y
humanos. Es decir, no solo fijar sus objetivos y planificar sus políticas sino, además, conducirse.

El carácter autónomo supone reconocer en los entes capacidades propias de regulación, decisión y
gestión, imprimiendo así su orientación en las políticas públicas respectivas.
 ANÁLISIS DE ENTES AUTÓNOMOS:

Las provincias: Las provincias constituyen, en el marco de nuestro sistema federal, centros de poder
autónomo que dictan su propia Constitución, en los términos del art. 5º, CN, y se dan sus propias
instituciones. Los Estados provinciales eligen sus gobernadores, legisladores y demás funcionarios, sin
intervención del gobierno federal.

Las provincias deben dictar su Constitución "bajo el sistema representativo, republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia,
su régimen municipal, y la educación primaria".

¿Cuál es el contenido y alcance de los poderes provinciales? La CN establece que las "provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".

Asimismo las provincias tienen poderes exclusivos:

 pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia,

 intereses económicos y trabajos de utilidad común con conocimiento del Congreso federal;
 convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no
afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o al crédito público de la Nación.

Los conflictos de competencias entre el Estado federal y los Estados provinciales deben resolverse por el
criterio material; es decir, prevalece el poder federal o provincial según el deslinde de competencias en razón
de las materias.

Los Estados provinciales ejercen todo el poder no delegado en el Estado central; sin embargo, el
constituyente también reconoció otros poderes a las provincias (compartidos y concurrentes).

Las provincias ejercen poderes compartidos (tal es el caso ambiental en los términos del art. 41, CN, y las
leyes de organización y bases de la educación).

Los poderes concurrentes o superpuestos con el Estado federal. La CN establece que las provincias
pueden promover "su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la
colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la
importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con
recursos propios". Además, pueden promover "el progreso económico, el desarrollo humano, la generación
de empleo, la ciencia, la educación, el conocimiento y la cultura". En igual sentido, el convencional reconoció
esos poderes al Estado federal (art. 75, incs. 18 y 19, CN). Es decir, las potestades concurrentes son casos
de superposición de poderes.

El Art. 126 establece las facultades que NO pueden ejercer las provincias (además de las potestades
delegadas a la Nación), "...las provincias no pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir
leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda;
ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso federal; ni dictar los
códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después de que el Congreso los haya sancionado...".

Las provincias están organizadas conforme el sistema representativo y republicano por mandato
constitucional y adoptaron el modelo de gobierno presidencialista. Así, el PE provincial es unipersonal y
ejercido por el "gobernador".

El Gobierno federal PUEDE intervenir las provincias "para garantir la forma republicana de gobierno, o
repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o
reestablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia".

El Congreso es quien debe ordenar la intervención, sin perjuicio de que el Ejecutivo pueda hacerlo en caso
de receso de aquel. En este último caso, el presidente debe convocar simultáneamente al Congreso.

Los municipios: El art. 5º, CN, dice que "cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo, republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria". Y
agrega que "bajo estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones".

¿Cuál es el punto más controvertido respecto del régimen municipal? El carácter autónomo o no de los
municipios y, en su caso, el contenido y contorno de este concepto.

Antecedentes "Rivademar" (1989) se inclinó por el carácter autónomo, pero luego volvió sobre sus propios
pasos e interpretó que los municipios son simplemente entes autárquicos ("Municipalidad de Rosario c.
Provincia de Santa Fe", 1991).

Posteriormente el convencional incorporo al texto constitucional en 1994: "cada provincia dicta su propia
Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance
y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". De modo que luego de
la reforma el municipio es un ente autónomo de conformidad con el art. 123, CN.

El contenido autonómico de los municipios nace de la propia Constitución y no de las Constituciones

locales o leyes provinciales. Ese conjunto de competencias que tiene origen constitucional no puede ser
desconocido por el convencional local o el legislador provincial.

¿Cuáles son las potestades de los municipios? debemos revisar dos fuentes:

o Por un lado, el texto constitucional nacional el art. 123, CN.

o Por el otro, el bloque normativo provincial.

Es decir, el marco competencial de los municipios es rellenado por la Constitución Nacional con un sustrato
mínimo e inviolable y, luego, por las provincias con mayor o menor alcance.

¿Cuánto debe respetar el Estado nacional y provincial como presupuesto mínimo constitucional
(Constitución federal), más allá de su desarrollo complementario posterior? El Estado provincial no solo
debe, en cumplimiento del mandato constitucional, reconocer al municipio como tal, sino también algo más
profundo y extenso (competencias mínimas).

La Ciudad de Buenos Aires: en 1994 se reconoció a la Ciudad de Buenos Aires un régimen de

gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. El texto constitucional establece que
"una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la
Nación" (art. 129, CN).

Asimismo, el convencional estableció que el Congreso debía convocar a una Convención Constituyente con
el objeto de que el pueblo de la Ciudad, por medio de sus representantes, dicte el estatuto organizativo o
Constitución local.

¿Qué ocurrió luego? La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires fue sancionada en el año 1996 por la
Convención Constituyente local.

El poder de la Ciudad de Buenos Aires y su extensión, en virtud del mandato del propio texto constitucional
nacional, es igual que el de los estados provinciales.

Los Estados provinciales ejercen todo el poder no delegado en el Estado federal, ¿cuál es el poder
delegado? el conjunto de competencias que nacen de los arts. 75, 99, 100 y 116, CN. Este es, entonces, el
criterio de distribución de competencias entre el Estado federal y los Estados provinciales.

Por el otro, la Ciudad de Buenos Aires ejerce el conjunto de competencias reconocidas por el convencional
nacional (es decir, los poderes transferidos). Así, en el caso anterior el poder de las provincias es reservado;
mientras que en el escenario de la Ciudad el poder es transferido (el art. 129).

¿Cuál es el poder transferido? En principio todo (esto es, legislación, administración y jurisdicción).
Consecuentemente y sin perjuicio de partir de polos opuestos, el poder de las provincias y el de la Ciudad
coinciden en el halo de sus competencias.

Este conjunto de competencias de garantías tiene dos límites claros que el legislador no puede traspasar
  El marco temporal: el legislador solo puede detraer competencias del ámbito de la Ciudad de Buenos
Aires mientras sea la capital de la república.

 El otro es de contenido material porque el legislador solo puede hacerlo (es decir, sustraer
potestades del terreno propio de la Ciudad y depositarlas en el Estado federal), si ello guarda relación
con el cuidado y protección de los intereses de este.

Universidades Públicas: ¿cuál es la diferencia, en términos jurídicos, entre las Universidades

autárquicas o autónomas? si las universidades son entes autárquicos, las consecuencias jurídicas más
relevantes son las siguientes.

 las universidades no pueden dictar normas reglamentarias, sino que el poder de reglamentar la ley es
propio y exclusivo del Poder Ejecutivo;

 es posible plantear recursos administrativos (alzada) contra los actos de la universidad ante el
ministro de Educación y, consecuentemente, el Poder Ejecutivo puede revisar por esta vía las
decisiones de la universidad; y

 en caso de conflicto entre la universidad y el ministro (o cualquier otro órgano o ente del Poder
Ejecutivo), este debe resolverse —en principio— por el presidente, pues es de carácter
interadministrativo (es decir, se trata de controversias entre entes autárquicos y órganos
administrativos en el marco del propio Poder Ejecutivo y, por tanto, debe sustraerse del conocimiento
judicial).

La Corte, antes de la reforma constitucional de 1994, sostuvo que las universidades eran entes autárquicos
("Universidad de Buenos Aires c. Estado Nacional s/inconstitucionalidad del decreto" - 1991). En efecto, los
jueces dijeron que las universidades solo gozan de "autarquía administrativa, económica y financiera", y que
el concepto de autonomía universitaria debe ser interpretado "no en sentido técnico sino como un propósito
compartido de que en el cumplimiento de sus altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y
la cultura, alcancen la mayor libertad de acción compatible con la Constitución y las leyes".

Creemos que este debate quedó definitivamente zanjado con la reforma constitucional de 1994, en tanto el
convencional definió expresamente a las universidades como entes autárquicos y autónomos. Luego, el
legislador sancionó la Ley de Educación Superior (1995) que delineó el alcance del concepto de autonomía
académica e institucional de las universidades públicas.

Estas son autónomas porque básicamente ejercen poder regulatorio reglamentario (tal es el caso de los
estatutos universitarios) y sin sujeción respecto de las potestades normativas del Poder Ejecutivo.

Las universidades tienen un campo normativo de nivel reglamentario exclusivo y excluyente del Ejecutivo.
Este poder exclusivo solo comprende los aspectos vinculados con su especialidad (las libertades académicas
y de cátedra), de modo que el PE sí puede reglamentar los otros aspectos universitarios (por ejemplo, la
educación a distancia y el procedimiento de designación de los miembros de la Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación de las Universidades (CONEAU), entre otros).

Gordillo:

“Autarquía” significa que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a sí mismo; la “autonomía”
agregaría a la característica anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco
normativo general dado por un ente superior.

Adviértase que cuando se dice que la autonomía implica darse sus propias normas dentro de un marco
normativo superior, se abarca no sólo a las provincias sino también a los entes autárquicos, pues éstos,
dentro del marco de sus estatutos, también se dictan sus propias normas. La autarquía no puede concebirse
como mera capacidad de administrarse, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre el
dictado de normas para reglar el propio funcionamiento. (Dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes
y reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a través de sus órganos.) En el caso de los entes
reguladores y demás autoridades administrativas independientes es indispensable, pero infrecuente, la no
injerencia del poder ejecutivo.
Se sigue de ello que no hay una diferencia esencial entre las llamadas “autarquía” y “autonomía,” sino que
existiría a lo sumo una diferencia de grado, de matices, que torna en consecuencia ociosa toda discusión
acerca de la naturaleza “autárquica” o “autónoma” de un ente determinado.

 EMPRESAS ESTATALES
MAIORANO:

Están regulados por 3 leyes específicas. Son para desarrollar actividades comerciales o industriales o prestar
servicios públicos.

Hay un régimen específico.

Tienen un régimen dual, en todo lo relacionado con la AP está regido por el derecho público, en todo lo que
es la provisión de bienes está regido por el derecho privado.

Los funcionarios directivos son funcionarios publicos y el personal de planta esta regido por el contrato de
trabajo, si están relacionados al serivicio publico son privados y si realizan una actividad inter-organica serán
del serivicio publico.

Tuvieron su apogeo en los años 40 y decayeron en los años 90 y ahora se mantienen algunas pero con
menor fuerza porque fueron apareciendo nuevas formas de personificación de la admin publica como las soc
de economía mixta.

Balbín:

Antecedentes la ley 13.653 (ADM-0355), promulgada en el año 1949, dispuso que "las actividades de
carácter industrial, comercial o de explotación de los servicios públicos de igual naturaleza, que el Estado,
por razones de interés público, considere necesario desarrollar, podrán llevarse a cabo por medio de
entidades que se denominarán genéricamente empresas del Estado".

Estos entes están sujetos al derecho privado "en todo lo que se refiere a sus actividades específicas; y al
derecho público en todo lo que atañe a sus relaciones con la Administración o al servicio público que se
hallare a su cargo". En particular, la ley dice que (en caso de lagunas en el bloque normativo integrado por la
ley, los estatutos y las reglamentaciones) debe aplicarse la Ley de Contabilidad (actualmente derogada por la
Ley de Administración Financiera) y la Ley de Obras Públicas. Con el objeto de completar la descripción del
régimen jurídico cabe señalar que "las responsabilidades de las autoridades de las empresas del Estado se
determinarán según las normas aplicables a los funcionarios públicos" y que "no podrán ser declaradas en
quiebra".

Son aquellas que usa el E para realizar actividades comerciales o industriales o de explotación de servicios
públicos, se les aplica un régimen jurídico mixto (de derecho público y privado según las características de
los actos que realizar). Por ejemplo, YPF o Aerolíneas antes de ser privatizada.

En control de estas empresas se verifica a través de las siguientes pautas:

1- las empresas funcionan bajo la dependencia del Poder Ejecutivo y son supervisadas por el ministro o
secretario de Estado respectivo;
2- el Ejecutivo debe designar a un síndico en cada empresa;
3- el Ejecutivo debe aprobar el plan de acción y el presupuesto; y, por último,
4- el Tribunal de Cuentas (actualmente la AGN) es quien ejerce el control externo sobre estas.

Gordillo:

Por "empresa del Estado" debe entenderse toda persona jurídica, pública o privada, creada por el Estado,
que realiza habitualmente actividades comerciales o industriales o que tiene a su cargo la prestación de
servicios públicos de esa índole. Las "empresas del Estado" podrán ser creadas con carácter de personas
jurídicas -privadas o públicas- pero nunca con carácter de "entidades autárquicas".
Dichas empresas podrán ser personas jurídicas "públicas", pero no personas jurídicas públicas "estatales",
en el sentido técnico de la expresión, pues la actividad comercial y la actividad industrial, si bien pueden ser
cumplidas por el Estado, no constituyen "funciones" estatales stricto sensu. La lógica jurídica rechaza la
creación de una "entidad autárquica" para que se ocupe, por ejemplo, de la explotación de una mina y de la
comercialización de su producido, o para que se ocupe de cualquier otra industria como pudiera hacerlo un
particular, pues nada de esto integra los fines específicos de la función estatal.

 SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA:

MAIORANO:

Nacen de una forma determinada. El estado tiene como mínimo el 51% de las acciones, y designa al
presidente, sindico y los directores y estos tienen el poder de veto.

Es una sociedad donde interviene el capital privado en su minoría, y deben adaptarse a las decisiones que
resulten mas convenientes para el estado.

El estado puede participar con exenciones impositivas, aportes de capital, etc.

Están regidas en parte por el derecho publico y en parte por el derecho privado.

Marienhoff

Es la que se forma por el Estado y particulares o administrados para la explotación de actividades

industriales o comerciales, servicios públicos de esa naturaleza, u otra actividad de interés general, y cuya
administración se realiza mediante un organismo en el que están representadas las dos categorías de socios.

Características:

a. en la forma mixta de aporte del capital: por el Estado y por los particulares;

b. en que en la administración del ente intervienen ambas categorías de socios

Cuando se habla de “Estado” no sólo comprende al Estado propiamente dicho, sino también a cualquiera de
sus órganos o entes "personalizados".

Cuando esas mismas actividades son realizadas por el Estado por sí solo, es decir sin la participación de los
administrados o particulares como socios, a través de una entidad personalizada, creada por él, aparece
generalmente la figura de "empresa del Estado". La sociedad de economía mixta requiere, en cambio, que
las respectivas actividades sean realizadas, en sociedad, por el Estado y por los particulares o administrados,
interviniendo ambas categorías de socios en la administración del ente.

El posible aporte estatal en las sociedades de economía mixta reviste caracteres de "especialidad", y
trasunta la idea que lo justifica: "estímulo" a la actividad privada para el ejercicio de una rama de la industria o
del comercio que ofrezca caracteres de interés general. De ahí que ese aporte pueda consistir en:

 Concesión de privilegios de exclusividad o monopolio, exención de impuestos, protección fiscal

(aduanera, por ejemplo), compensación de riesgos, garantías de interés al capital invertido por los
particulares.
 Primas y subvenciones, aporte tecnológico;
 Anticipos financieros;
 Aportes de carácter patrimonial, en dinero, en títulos públicos o en especie, concesión de bienes en
usufructo

¿Quién está facultado para su creación? ¿Es necesario una “ley formal”? Se ha sostenido que para ello
se requiere una ley, una ley formal, el Poder Ejecutivo dentro de su competencia constitucional como
administrador general del país y en ejercicio de tales facultades, puede crear directamente sociedades de
economía mixta.

¿Cuál es la condición legal de esas entidades? ¿Cuál es el criterio que permitirá dilucidar esta
cuestión? Para algunos tratadistas las sociedades de economía mixta deben ser clasificadas como personas
de derecho privado o de derecho público, de acuerdo con el predominio que la Administración Pública ejerza
en la constitución, administración y dirección de la empresa y el porcentaje de acciones u obligaciones con
que contribuya a la formación del capital social. En ese orden de ideas, se ha dicho que cuando el Estado es
mero accionista prevalece el carácter "privado" de la sociedad.

En cambio, para otros expositores, aun cuando el Estado sea mayoritario y cualquiera sea el grado de
integración en la vida administrativa del Estado, las sociedades de economía mixta no pierden su calidad de
personas de derecho privado. Finalmente, hay quien sostiene que si el presupuesto de la sociedad es
aprobado por ley o por el poder administrador, la entidad es "pública".

Las sociedades de economía mixta serán públicas:

1. Obligación del ente hacia el Estado de cumplir sus fines propios, que han de ser de "interés general",
pero sin que sea necesario que coincidan en todo o en parte con los fines específicos del Estado.
2. Que la entidad tenga ciertas prerrogativas de poder público.
3. Que el control del Estado sobre la entidad sea constante. Este control "constante" es un síntoma
revelador de la importancia que el Estado le asigna a la actividad de la sociedad de economía mixta
en cuestión.
4. La "creación" de la sociedad no es indispensable que provenga exclusivamente del Estado. Puede
provenir conjuntamente del Estado y del grupo de socios integrado por personas particulares, lo que
es tanto más comprensible en casos como éstos, donde la existencia misma de la entidad responde
a un "contrato" de sociedad

Correlativamente, las sociedades de economía mixta que no reúnan los requisitos mencionados deben
tenerse por "privadas".

¿Cuál es el derecho que rige a las sociedades de economía mixta? Todo depende del carácter público o
privado de la entidad.

La sociedad de economía mixta "privada" está sometida al régimen jurídico común del Código de
Comercio, atinente a las sociedades anónimas, con las modificaciones respectivas contenidas en el decreto
número 15349/46.

La sociedad de economía mixta "pública" como consecuencia de la actividad de "interés general" que
esencialmente la caracteriza, tiene un régimen jurídico que difiere del de las sociedades de economía mixta
privadas: está sometida a un control constante, y más o menos riguroso, por parte del Estado; puede poseer
cierto poder coactivo o de imperio sobre los administrados o particulares que actúan dentro del ámbito en que
el ente ejerce su actividad. Pero como se trata de una persona jurídica pública "no estatal", sus órganos
personas no son funcionarios o empleados públicos; en consecuencia, no se rigen por el derecho
administrativo, sino por el derecho laboral. Sus actos o decisiones no son "actos administrativos".

El control de las economías mixtas es doble, por un lado se hace un control general por la Inspección de
Justicia sobre las sociedades a efectos de asegurar el cumplimiento de las disposiciones generales. Por otro
lado se realiza un control especial que puede dividirse en el control que el E ejerce en el interior de la entidad
a través de sus representantes y por otro el control administrativo que se ejerce del lado de afuera, exigido
por las finalidades de interés general que persigue la entidad.

Gordillo:

En nuestro país el nombre de “sociedad de economía mixta” puede aplicarse principalmente a aquellas
empresas regidas por la ley 12.962, que establece un régimen especial.

La participación estatal es estatutaria y permanente. El acta de constitución o la ley o el decreto de creación

determinan imperativamente el modo y/o el porcentaje de la participación del Estado en la sociedad y éste no
puede cambiarse sin modificar dicho acto en forma expresa. Además, en la ley 12.962 el Estado tiene ciertas
atribuciones especiales como socio.

La sociedad de economía mixta regida por la ley 12.962 puede tanto perseguir fines públicos típicos, como
realizar actividades de índole económica, comercial o industrial (art. 2º). En el primer caso la sociedad será
una entidad pública no estatal; en el segundo una entidad privada y como tal la incluimos nuevamente en
esta enumeración.

 SOCIEDADES ANÓNIMAS PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA:

MAIORANO:

Se rigen por la ley de sociedades. (El 3/04 de1972 19.549 no se modificó prácticamente , 19.550 la de
sociedades los art 308 a 314)

Es distinta porque interviene el estado y aca el estado puede vender sus acciones y pasar a ser una sociedad
anónima común, prevé que el régimen debe asegurar prevalecer en las asambleas ordinarias y
extraordinarias.

Están destinadas a la prestación de servicios públicos o al desarrollo de actividades industriales o

comerciales.

Se da cuando el estado es propietario en, forma individual o conjunta, de acciones que representen por lo
menos el 51 % del capital social y que sean suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y
extraordinarias.

No se aplican las normas comunes de la AP. Tiene normas propias que la asemejan mas al estado que a los
particulares.

Están sujetas al control de la AP (están sometidas a una tutela administrativa)

Lo que cambia es que aparece la figura societaria.

Balbín:

En razón de las dificultades de las empresas del Estado para competir en el sector privado, conforme las
reglas del mercado, se crearon otros regímenes jurídicos con el objeto de darles mayor flexibilidad y
competitividad. ¿Cómo alcanzar ese objetivo? Por aplicación, al menos en parte, de las normas del derecho
privado.

Así, nacieron las sociedades del Estado y las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria.

El Congreso, a través de la Ley de Sociedades Comerciales, creó el régimen de las sociedades anónimas
con participación estatal mayoritaria. Es decir, sociedades en que el Estado es propietario en forma individual
o conjunta de acciones que representan, al menos "el cincuenta y uno por ciento del capital social y que sean
suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias". Estas sociedades no pueden ser
declaradas en quiebra y, a su vez, cualquier enajenación que importe la pérdida de la situación mayoritaria
del Estado debe ser autorizada por ley.

Gordillo:

Estas sociedades requieren, de acuerdo con el decreto-ley 19.550/72, que por lo menos el 51% de las
acciones sean de propiedad del Estado, quien además designa el directorio. Si bien el art. 311 admite que el
Estatuto disponga la designación de uno o más directores por la minoría y establece que en caso de que el
capital privado alcance el 20 % del capital total los accionistas privados tendrán representación proporcional
en el directorio, lo cierto es que la hipótesis no se ha presentado habitualmente cuando era importante la
presencia del Estado como sujeto económico.

 SOCIEDADES DEL ESTADO:

MAIORANO:

Están regidas por la ley 20.705. Sociedades donde interviene el Estado nacional, provincias, municipios o
entes estatales autorizados. No interviene ningún sector privado en ninguna forma, no interviene ningun
particular.

Puede ser un este estalal Banco Central, que … una sociedad del Estado con otro ente estatal. Puede ser la
UBA con cualquier universidad estatal que genere una sociedad del E con otro ente estatal.

Es decir, son creadas por el Estado. Ninguno de sus aspectos se rige por el derecho privado.
ARSAT es una sociedad del E. tiene la posibilidad que no se apliquen ni las leyes de procedimiento ni de
contabilidad a su regimen juridico.

Pero al igual que las sociedades de economía mixtas, las sociedades anónimas de participación estatal
mayoritaria y las sociedades del estado, estan todas sujetas al control externo de la Auditoria General de la
Nación. Es un organismo del PL que controla la Hacienda Pública, es decir, controla todas las empresas o
sociedades donde el Estado tenga algún tipo de participación.

CASO ARSAT (Balbín):

En el año 2006 por medio de ley 26.092, el Congreso aprobó la creación de la sociedad "Empresa Argentina
de Soluciones Satelitales SA" (AR-SAT), cuyo objeto es realizar —por sí o por cuenta de terceros o asociada
con terceros— las siguientes acciones:

i. el diseño, el desarrollo y la construcción en el país, y el lanzamiento o puesta en servicio de

satélites geoestacionarios de telecomunicaciones en posiciones orbitales que resulten o resultaren
de los procedimientos de coordinación internacionales ante la Unión Internacional de
Telecomunicaciones y en bandas de frecuencia asociadas; y

ii. la correspondiente explotación, el uso, la provisión de facilidades satelitales y la comercialización

de servicios satelitales y conexos.

AR-SAT se rige por su ley de creación, el estatuto social que es parte de la ley y el capítulo II, sección VI,
arts. 308 a 312, de la ley 19.550. Los derechos derivados de la titularidad de las acciones por el Estado
nacional son ejercidos en el 98% por el Ministerio de Modernización y el 2% restante por el Ministerio de
Hacienda.

A su vez, la sociedad está sujeta a los controles internos y externos de las sociedades de su tipo y los
controles que prevé la ley 24.156. Por su parte, el Estado central no responde por las obligaciones contraídas
por AR-SAT, más allá de su aporte o participación en el capital.

¿Cuál es su régimen jurídico? Básicamente la Ley de Sociedades Comerciales. Asimismo, el legislador

estableció expresamente que no se debe aplicar la Ley de Procedimientos Administrativos, el régimen de
contrataciones del Estado y la Ley de Obras Públicas; como así tampoco, en general, las normas o principios
del derecho administrativo. En particular y en igual sentido, el personal se rige por la Ley de Contrato de
Trabajo y no por el régimen del empleo público.

Balbín:

El Estado transformó casi todas las empresas del Estado en sociedades del Estado.

En el año 1974 el Congreso sancionó la ley 20.705 de sociedades del Estado. Estas sociedades tienen por
objeto desarrollar actividades de carácter industrial o comercial o explotar servicios públicos, con exclusión
de toda participación de capitales privados.

Respecto al régimen aplicable, el conjunto de normas aplicables ("las normas que regulan las sociedades
anónimas, en cuanto fueren compatibles con las disposiciones de la presente ley") y el bloque de reglas no
aplicables ("no serán de aplicación a las sociedades del Estado las Leyes de Contabilidad, de Obras Públicas
y de Procedimientos Administrativos").

Gordillo:

La principal diferencia entre las empresas del Estado y las sociedades del Estado es que las segundas
adoptan una forma similar a la de las empresas privadas, mientras que las primeras tienen una forma
típicamente estatal. A consecuencia de ello, el control del Estado sobre una sociedad del Estado se realiza
internamente en la sociedad desde adentro de ella, a través de la asamblea de accionistas que estará
integrada por los funcionarios de la administración central que concurrirán al efecto muñidos de la
documentación que acredita la titularidad del paquete accionario. El nombramiento de los directores de la
sociedad lo hará así la propia “asamblea de accionistas” de la sociedad, desde adentro, en un acto de
derecho privado. En cambio, en la empresa del Estado el control del Estado sobre ella se realiza
externamente, desde afuera de la empresa, a través de actos estatales típicos y habrá así, p. ej., un decreto
del Poder Ejecutivo designando quiénes serán los directores de la empresa, etc. Además, en la empresa del
Estado los particulares afectados por sus actos podrán recurrir a la administración central contra aquéllos,
suscitando otra vez el control externo de la administración central; en cambio, en la sociedad del Estado no
cabría tal posibilidad de recurso.

En otro aspecto, la sociedad del Estado a) se asemeja a las entidades autárquicas y empresas del Estado en
que no participa en ellas capital privado: son íntegramente estatales; b) se diferencia de ellas en que adopta
la forma externa de la “sociedad anónima.” Hay por lo demás una gradación en la aplicación del derecho
público, que es mayor en el ente autárquico, menor en la empresa del Estado y mínimo en la sociedad del
Estado.

Comparando la sociedad del Estado con la sociedad de economía mixta del decreto-ley 15.349/46,
encontramos: a) Que en la primera hay solamente capital estatal, b) en la segunda capitales estatales y
privados.

En la confrontación de la sociedad del Estado con la sociedad anónima con participación estatal mayoritaria
(decreto-ley 19.550/72, art. 308 y ss.), hallamos: a) Que ambas tienen forma de sociedad anónima y su
capital puede estar representado por acciones, b) que la primera puede ser “unipersonal,” es decir, estar
constituida por un solo socio (el Estado), mientras que la segunda requiere siempre la concurrencia de al
menos dos socios, aunque ambos sean entidades estatales, c) que la primera no admite ninguna
participación de capital privado, mientras que la segunda puede legalmente admitir la participación minoritaria
de capital privado.

------ OTRAS SOCIEDADES QUE MENCIONA EL LIBRO de BALBÍN------

Sociedades anónimas de propiedad del E: En los primeros años del siglo XXI es posible advertir
claramente la decisión estatal de reasumir actividades en el campo económico, básicamente en la prestación
de los servicios públicos. Las nuevas formas que el Estado utiliza en este proceso; esto es, particularmente
las sociedades anónimas que pertenecen exclusivamente al Estado y están regidas por la Ley de Sociedades
Comerciales (derecho privado).

El proceso de estatización de ciertos sectores o empresas y la creación de sociedades pertenecientes al

Estado se justificó en los inicios del siglo XXI en la necesidad de preservar ciertas actividades comerciales
que el Poder Ejecutivo consideró socialmente relevantes y respecto de las cuales la iniciativa privada resultó
insuficiente.

Se apoyó en la necesidad de reasumir servicios públicos que, si bien habían sido objeto de privatizaciones
recientes, luego y ante los incumplimientos de los concesionarios, se resolvió rescindir los contratos de
concesión de los servicios.

En muchos de esos casos el Estado expresó que el proceso de estatización se justificó por "la retracción
actual de la inversión privada en el sector financiero, junto a la necesidad de evitar efectos negativos que el
incumplimiento tendría sobre las plazas en las que actúan y en el resto de la economía nacional"

La diferencia entre las sociedades comerciales y las empresas y sociedades del Estado es que estas últimas
revisten formas públicas y se rigen por el derecho público y privado; en tanto las sociedades comerciales de
propiedad del Estado (tipo innovador) usan formas privadas y aplican solo derecho privado (ley 19.550) —
con excepción del control estatal—.

La participación del E en las sociedades anónimas: A diferencia del caso anterior (sociedades
anónimas de propiedad estatal), cuando el Estado simplemente tiene participación en sociedades
comerciales privadas (acciones, obligaciones o títulos) no debe incorporárselas al sector público ni
aplicárseles principios ni reglas del derecho público. Son simplemente sociedades comerciales con
participación estatal ocasional, como si se tratase de cualquier otro sujeto. Es decir, no cabe recurrir al
régimen del derecho público ni siquiera en sus aspectos contables, presupuestarios y de control; ni tampoco
a sus principios. Sin embargo, el derecho público debe sí aplicarse en parte a los aportes estatales (origen y
control).

Cabe finalmente repetir que, según el Código Civil y Comercial, "la participación del Estado en personas
jurídicas privadas no modifica el carácter de estas. Sin embargo, la ley o el estatuto pueden prever derechos
y obligaciones diferenciados, considerando el interés público comprometido en dicha participación" (art. 149).
A su vez, la ley 27.181 exigía que el Congreso autorizase —por el voto de las dos terceras partes de sus
miembros— la venta de la participación estatal en las sociedades comerciales. Sin embargo, esta ley fue
derogada por la ley 27.260 sobre el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados.

PROCESO DE NACIONALIZACIÓN:
Ocurre cuando una empresa privada pasa a manos del E, el cual se encargará de su explotación. El E
adquiere esa empresa, expropiándola, comprándola o adquiriendo la mayoria de sus acciones. Esa empresa
privada que se transfiere al E se puede adquirir de dos formas:

 La pública estatal: en este caso el E puede no darle personalidad jurídica (y la empresa se integra a
la administración centralizada) o darle personalidad jurídica (la empresa pasa a ser una nueva
entidad pública estatal que integra la administración descentralizada).

 La privada de propiedad estatal: en este caso la empresa sigue como tal (se aplica el régimen
privado) aunque pertenece al E.

En nuestro país se nacionalizaron empresas hasta la década del 50, pero desde hace varios años que se
aplica el método inverso: LA PRIVATIZACION.

Características generales:

 Derecho que se le aplica: se les aplica el régimen mixto

o De derecho privado para las actividades específicas que realizan (actividades industriales y
comerciales, como cuando prestas un servicios comercial o industrial a terceros, a través de
transporte)
o Derecho público para sus relaciones con la administración central o con otra entidad estatal y
con el servicio público que tuviera a su cargo.
 Tiene personalidad jurídica propia y se autoadministran.
 Son creadas y extinguidas por el PE y funcionan bajo su dependencia el cual les designara un
sindico a cada empresas para que controle sus actos y le informa sobre la marcha de la empresa.
 Las empresas deben presentarle al E el plan de acción (llamado memoria) que van a desarrollar en el
año.
 El control de presupuesto lo realiza la Contaduría General de la Nacional y la Sindicatura General de
Empresas Públicas y a su vez termina la actividad de ese año detallada en la memoria, la empresa
tiene 4 meses para presentar dicho plante ante el Tribunal de Cuentas de la Nación.
 No pueden ser declaradas en quiebra.
 El PE puede transformarlas en sociedades del E.
 Pueden celebrar actos unilateral y contratos administrativos de objeto privado.
 Los funcionales superiores son funcionarios públicos regidos por las normas sobre función pública,
mientras que los demás se rigen por el derecho laboral.

Marienhoff:

Las empresas del estado pueden ser creadas directa y originariamente por el Estado, o pueden ser
adquiridas por éste de los particulares. Esto ultimo requiere un acto de liberalidad del particular, una
compraventa o un acto expropiatorio del Estado. Cuando este adquiere de los particulares una “empresa”
industrial o comercial, se dice que dicha empresa a sido “nacionalizada”. No hay razón alguna de principio
que obste a que la nacionalización de una empresa se base en un acto de liberalidad de su dueño, dado que
la transferencia del bien al Estado puede efectuarse por cualquier medio jurídico idóneo, entre estos el acto
de liberalidad. En modo alguno resulta indispensable que la nacionalización se base en una expropiación, a
la que solo ha de recurrirse en el supuesto de falta de conformidad del titular de la empresa.

¿Cuál es la condición legal de la empresa nacionalizada? Como bien se ha expresado, los problemas
jurídicos que plantean las empresas nacionalizadas son exactamente iguales a los que suscitan las
empresas creadas directamente por el Estado, correspondiendo en ambos supuestos idénticas soluciones.
De modo que, en cada caso particular, de acuerdo a sus modalidades, deben aplicarse las reglas
correspondientes.
La condición jurídica de las empresas nacionalizadas depende, pues, del régimen legal a que la misma ha
sido adscripta, lo cual constituye una cuestión de hecho que debe resolver en cada caso. En es orden de
ideas, una empresa nacionalizada puede constituir una persona jurídica privada o una persona jurídica
publica: todo depende de las circunstancias.

El estudio y desarrollo de la intervención estatal lleva forzosamente al análisis del llamado proceso de
nacionalización de empresas que constituyó una de las técnicas mas utilizadas hasta la primera mitad del
siglo pasado. En general se entiende por nacionalización el proceso por el cual ese Estado toma a su cargo
la explotación y los bienes de una empresa privada, asumiendo su titularidad ya sea por adquisición o
compra del paquete mayoritario de acciones o bien por el procedimiento de expropiación.

Teniendo en cuenta que la entidad privada se transfiere al Estado puede asumir una forma púbica estatal o
forma privada (aunque sea de propiedad estatal).

CONTROL ADMINISTRATIVO DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS:

La intervención administrativa de los entes descentralizados es una forma de control excepcional sobre las
entidades separadas de la administración central. Es una institución regulada constitucional y legalmente
como un modo de reestablecer el normal funcionamiento de estos entes.

Intervención administrativa: es una institución por la que la máxima autoridad administrativa central designa a
un funcionario para que regularice una situación de anormalidad que impide el correcto funcionamiento de un
ente descentralizado.

Es un medio de control que no requiere incluso la existencia de una norma que la autorice expresamente,
pues ella procede como consecuencia de la potestad de vigilancia que incumbe al órgano superior de la
Administración Pública como responsable político de la "administración general". En el caso de los entes
descentralizados, esta potestad de dirección asume la forma de control extraordinario, una “tutela de
subrogación”.

2. Las relaciones interorganicas e interadministrativas. Concepto y caracteres. Conflictos

interorgánicos e interadministrativos. Resolución y régimen jurídico aplicable.

Introducción: en la administración pública nacional, existen bajo la dirección del PE dos estructuras
fundamentales:

 Administración central o centralizada: cuando existe un ente central y diversos entes u órganos
subordinados jerárquicamente al mismo. Estos entes no tendrán personalidad jurídica propia, solo
presentaran al ente centra y sus decisiones serán controlada por el ente central. El control es
jerárquico.

 Administración descentralizada: cuando los diversos entes existentes tienen personalidad jurídica y
poder de decisión propios y el control que pueda ejercer sobre ellos el ente central es solo de
administración o tutela.

LAS RELACIONES INTERORGÁNICAS (entre órganos de un mismo sujeto)

Se establecen entre órganos de la administración centralizada o entre órganos de una misma persona
jurídica estatal (Ej: dentro de un ente autárquico). La actividad puede ser interna (se dictan actos de
administración, con sus efectos jurídicos dentro de su ordenamiento interno) o externa (se dictan los actos
administrativos con efectos jurídicos en terceros administrativos).

Las relaciones interadministrativas (entre sujetos): se establecen entre dos o más personas
jurídicas estatales (Ej: 2 entidades autárquicas) o entre la administración centralizada y una PJ publica
estatal.

MAIORANO:

El control administrativo sobre los entes descentralizados no es una relación de tutela, es una relación
horizontal donde el ente descentralizado tiene cierta autonomía.
El recurso a través del cual se puede salir del ente descentralizado y llegar a la APC, se llama recurso de
alzada (es para cuando no hay jerarquía, se va en alzada del ente descentralizado a la APC) vs recurso
jerárquico (en la jerarquía el recurso que tiene un administrado para acudir al superior).

Ej: supongamos que un ente descentralizado ha dictado un acto que afecta a un particular, ese particular
primero recurre al órgano superior de ese ente descentralizado y luego, por el recurso de alzada, si le
deniegan ese recurso, con ese va o vuelve a la APC. Gira en el ámbito de un determinado ministerio.

Una relación entre un ministerio y otro ministerio, ¿es una relación interogánica o interadministrativa?
Inteorganica porque es entre órganos de la misma persona jurídica.

Relación inter-organica: Son relaciones entre órganos de una misma persona jurídica. ¿Quien resuelve el
conflicto? Ej: un conflicto entre un secretario y un subsecretario? Lo resuelve el ministro. ¿Quién resuelve el
conflicto entre dos ministros? El jefe de gabinete. Porque es el superior común a ambos. ¿Quién resuelve un
conflicto entre dos entes, por ejemplo entre el BC y la UBA?

Relación interadministrativa: ¿Quién resuelve un conflicto entre dos entes, por ejemplo entre el BC y la
UBA? Es una relación entre entes con personalidad jurídica propia. Se rige por la ley 19.983. en algunos
casos interviene el PE, si judicialmente se llega a esa instancia interviene la CS.

CONFLICTOS INTERORGÁNICOS E INTERADMINISTRATIVOS:

Laura Monti

Los conflictos interorgánicos son los que se plantean entre dos o más órganos de la misma persona jurídica
pública estatal y los interadministrativos, los que lo hacen entre dos o más órganos de distintas personas
jurídicas públicas estatales.

¿Por qué reglas jurídicas se rige la resolución de esos conflictos? Si se trata de un conflicto entre
entidades pertenecientes a distintas jurisdicciones de Gobierno, por ejemplo, entre la Nación y una provincia,
su estudio particularizado debería enfocarse desde la óptica del derecho constitucional, sin perjuicio de la
aplicación supletoria del derecho administrativo.

En lo que hace a la Administración pública nacional, el procedimiento y las competencias para la resolución
de estos conflictos están normados en los Artículos 4° y 5° de la LNPA Nº 19.549.

El Art. 4 se refiere a las cuestiones de competencia y establece que el Poder Ejecutivo resolverá las
cuestiones que se susciten entre los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios.

Los titulares de éstos resolverán las que se generen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que
actúen en la esfera de sus respectivos departamentos de Estado.

El Art. 5 trata las contiendas negativas y positivas de competencia (que engloban conflictos interorgánicos e
interadministrativos) y determina que cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare
incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá
someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto.

Si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la
cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla. La decisión final de las cuestiones
de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico
correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera.

¿Por qué se dictan estas normas para establecer el modo y los órganos que resolverán estos
conflictos? al tratarse de conflictos que envuelven sólo a órganos de la Administración y no a particulares,
es aquella la que, como principio, debe resolverlos.

¿Cuál es la conducta procesal adecuada cuando se inicia un juicio con el fin de resolver un conflicto
interorgánico o interadministrativo? como principio, la resolución de ellos por la justicia es inadmisible. En
esos casos, la contraparte podrá oponer la excepción de incompetencia, a fin de que se ponga fin al litigio y
se remitan las actuaciones, en su caso, a la sede administrativa que corresponda.
 3. Potestades administrativas. Concepto y clasificación. Su relación con las funciones y la
competencia Vinculación y libertad de la Administración: facultades regladas y discrecionales.
Concepto. Límites de las facultades discrecionales. Control judicial.

POTESTADES ADMINISTRATIVAS:
MAIORANO:

Función: Es lo genérico.

Ej: relaciones exteriores es la función. Dentro de esa funcion hay órganos específicos que tienen
competencias puntuales.

La competencia es el conjunto de facultades que puede legítimamente ejercer un órgano.

Entre la competencia y la función aparecen las potestades.

Marienhoff dice que las potestades: son un reflejo cualificado del poder. Si la funcion es lo genérico, la
potestad es lo especifico de lo genérico y es lo mas genérico con respecto a la competencia. Entonces, la
potestad esta en un intermedio de la capacidad lo especifico y la función lo genérico.

Se manifiestan de la siguiente forma:

 Ejecutar: potestad de ejecutar

 Imperativa: De mandar

 Reglamentaria: Sanción de reglamentos, normas de alcance general, personal y obligatorio.

 Sancionadora: es la manifestación de la función que se concreta en sancionar, aplicar sanciones

 Jurisdiccional: Resolver conflictos.

Ej: en la bolilla de servicios públicos, vamos a ver los entes reguladores, son entes que tienen personalidad
juridica propia, cumplen la funcion específica de control de los servicios públicos (ej: ENRE), desarrollan
funciones imperativas, ejecutivas, reglamentarias, sancionadoras y jurisdiccionales. Obviamente estas
potestades se manifiestan en qué? ¿Cuál es el eslabón más bajo? En la competencia.

Función es lo genérico – Potestad lo intermedio – Competencia específico.

LIBRO:

Para desarrollar su actividad y lograr los fines perseguidos con ello, la Administración Pública necesita
disponer de los medios jurídicos correspondientes. Estos medios jurídicos constituyen las "potestades" de la
Administración, que se diferencian entre sí de acuerdo a la finalidad que en cada caso se pretenda lograr.

No debe confundirse "poder" con "potestad”. El "poder" es atributo del Estado -lato sensu-, en tanto que la
"potestad", en lo que respecta a su ejercicio, puede ser prerrogativa inherente a una función, verbigracia de la
función correspondiente a la Administración Pública. Las "potestades" constituyen un reflejo cualificado del
"poder" general del Estado, pero no pueden confundirse con este "poder".

Tampoco debe confundirse "potestad" con "derecho". Las "potestades" -inherentes a la supremacía
estatal- son indispensables para que la Administración Pública realice sus funciones de interés general. De
ello resulta que las potestades no son renunciables, contrariamente a lo que ocurre con los "derechos".

Clasificación:

 Reglamentaria

Se manifiesta en los reglamentos autónomos y en los de ejecución como atribuciones integrantes de la zona
de reserva de la administración.

 Imperativa o de mando
Es la facultad que tiene la Administración de dar órdenes y de obligar a su cumplimiento. Esta facultad es la
expresión más directa del principio de autoridad en el ejercicio del Poder Ejecutivo. Los actos de mando, en
lo atinente a su iniciativa, pueden ser de "oficio", cuando tal iniciativa procede de la propia Administración, o a
petición de parte interesada. Pero en ambos supuestos la Administración se determina por sí misma, es
decir, valora la situación existente y, sobre esa base, adopta la resolución que juzga más conveniente.

La "forma" de tales actos puede ser verbal o escrita. En principio rige la forma escrita; pero cuando el asunto
es simple, son una o pocas las personas a quienes obliga, o la necesidad es apremiante o urgente, puede
emplearse la forma verbal.

La potestad de mando puede ser discrecional o reglada, lo cual se refiere a la forma más o menos ajustada
en que la Administración actúa con relación a la norma legislativa que regula su gestión. Por principio, dicha
potestad es discrecional; excepcionalmente es reglada, lo que debe resultar de texto expreso.

 Ejecución o de gestión

Para muchos tratadistas, una potestad ejecutiva o de gestión en sentido estricto, productora de la serie de
actos que realiza la Administración en ejercicio concreto de su obra general. Trataríase de una particular
actividad de la Administración que comprende los hechos que ésta realiza, el cumplimiento de la ley y de sus
reglamentos, como así la efectuación de lo que manda y sanciona dentro de su esfera. Santamaría de
Paredes se ha ocupado particularmente de esta potestad

 Jurisdiccional

La potestad jurisdiccional en sentido estricto implica el poder de la Administración de decidir en un caso

concreto lo que es derecho según la legislación vigente. Pero esta potestad jurisdiccional -no obstante ser tal-
no tiene el alcance de la potestad jurisdiccional ejercida por los tribunales judiciales. En ella no se da un
planteamiento de contienda jurídica entre la Administración y el particular, sino simple reclamación de éste, a
la que se allana o no la autoridad administrativa competente.

¿Tiene efectivamente la Administración Pública una potestad jurisdiccional? ¿Realiza actos de jurisdicción?
puede haber "jurisdicción" en la actividad del juez como en la actividad del administrador. "La jurisdicción
puede ejercitarse tanto por la Administración como por el Poder Judicial, entendiendo por jurisdicción la
potestad de componer los intereses contrapuestos. En este sentido, es evidente que la Administración tiene
una potestad jurisdiccional que se manifiesta fundamentalmente a través de la resolución de recursos. Lo que
sucede es que el Poder Judicial utiliza el mecanismo del proceso, mientras que la Administración utiliza el
vehículo del procedimiento, con las diferencias sustanciales existentes entre ambos".

 Sancionatoria

Es la atribución que le compete a ésta para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por
acción de éstos contrarios a lo ordenado por la Administración, y sanciones disciplinarias a los funcionarios o
empleados por faltas cometidas en el ejercicio de su cargo, todo ello sin perjuicio de la acción de los
tribunales judiciales.

La potestad sancionadora se la subdivida en correctiva y disciplinaria, respectivamente, según que ella se

dirija al administrado o al funcionario o empleado. La potestad sancionadora, en su aspecto correctivo, es de
carácter externo, en tanto que dicha potestad, en su aspecto disciplinario, es de carácter interno. La potestad
sancionadora es un complemento de la potestad imperativa o de mando.

El fundamento de la potestad sancionadora es fácilmente comprensible: la compleja labor de la

Administración no podría cumplirse sin la existencia de una fuerte disciplina externa e interna; de lo contrario
la Administración hallaríase indefensa y condenada al desorden.

La naturaleza de la potestad sancionadora es decididamente "penal". Pero esta penalidad, en cuanto a su

contenido, no incluye los delitos, sino tan sólo las faltas, quedando entonces expedita la acción de los
tribunales judiciales para castigar las acciones que trascienden de lo ilícito administrativo y entren en el
campo de lo penal substantivo. Como consecuencia de la naturaleza penal de la potestad sancionadora, las
sanciones a imponer deben fundarse en preceptos que reúnan los requisitos substanciales de toda norma
penal válida del mismo modo, en la aplicación de esas normas han de respetarse los principios del debido
proceso legal, y, dentro de éstos, el de la libre defensa en juicio
Para el ejercicio de la potestad sancionadora, en su aspecto "disciplinario", tanto la doctrina, como la
jurisprudencia, exigen que el respectivo agente público esté prestando servicios, por cuanto desde que deja
el servicio cesa el poder disciplinario. Dado el carácter posible del poder disciplinario, estimo que la
precedente solución no es alabable debido a su "generalidad" conceptual.

FACULTAD REGLADAS Y DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN:

MAIORANO:

Cada órgano administrativo puede actuar dentro de dos ambitos:

 Autómata: Facultades regladas

 Cierto poder de decisión: Facultades discrecionales

Una cosa es la discrecionalidad y otra es la arbitrariedad. La arbitrariedad es tomar decisiones fuera de la ley.
Pero la discrecionalidad le da cierto margen de acción a este funcionario.

Ej: “A” es el funcionario que tiene que actuar. “B” es la pandemia de coronavirus. “C” la medidas que tiene
que tomar.

Si la norma jurídica dice que el funcionario A frente a la situación B debe tomar la medida C, ¿es una facultad
reglada o discrecional? Es reglada.

Si digo el funcionario A frente a la situación B puede hacer C, D, X, ¿es reglada o discrecional? Es

discrecional porque puede elegir alguna determinada medida.

La facultad reglada prácticamente no existe. Ej: en el caso del Congreso Nacional que el PE dicte el estado
de sitio en caso de conmoción interior.

Ahora, funcionario A frente a una situación X (no pandemia) puede tomar cualquiera de 12 medidas, es
reglada o discrecional? Es reglada.

En el caso que A” sea cualquier funcionario, es concebible que falte algo esencial? No puede faltar el
funcionario, siempre debe estar determinado, individualizado.

Lo que puede no estar determinado es la situación de hecho y lo que puede hacer.

¿Cuál seria el control de la facultad reglada? Que cumpla lo previsto en la norma.

¿Y en la facultad discrecional? Tiene que haber un control. Aparece lo que se llaman los conceptos jurídicos
indeterminados que funcionan como limites a esa discrecionalidad: la razonabilidad, la oportunidad, la buena
fe, el mérito. Son criterios mas elásticos que juegan como contención a la discrecionalidad.

Hay un criterio nuevo que ya esta vigente en Europa: que se llama “LA BUENA ADMINISTRACIÓN: es un
criterio que esta previsto en normas internacionales, que tiene que ver con la eficiencia y la calidad, no con la
oportunidad o razonabilidad. Sino con el criterio de sujetarse a buenas prácticas administrativas.

LIBRO:

La discrecionalidad: es la potestad del Poder Ejecutivo de elegir entre dos o más soluciones igualmente
posibles dentro del ordenamiento jurídico.

Las potestades del Ejecutivo son claramente regladas cuando su ejercicio depende de criterios casi
automáticos; es decir cuando este debe, en el marco de un supuesto de hecho determinado, aplicar las
consecuencias prefijadas claramente por el orden jurídico. Es decir que debe limitarse a aplicar cierto
consecuente preciso y predeterminado.

Así como no existen potestades enteramente discrecionales, es casi difícil hallar en el ordenamiento jurídico
potestades íntegramente regladas. Las potestades estatales son más o menos regladas y más o menos
discrecionales. Es decir, los actos son casi siempre en parte reglados y en parte discrecionales.
Las facultades de un órgano administrativo están regladas cuando una norma jurídica predetermina en forma
concreta una conducta determinada que el administrador debe seguir, o sea, cuando el orden jurídico
establece de antemano qué es específicamente lo que el órgano debe hacer en un caso concreto.

Las facultades del órgano serán en cambio discrecionales cuando el orden jurídico le otorgue cierta libertad
para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra cosa, o hacerla de una u otra manera.

(oportunidad o mérito es el modo en que el PE decide interpretar o rellenar un concepto de interés

público en el marco del caso concreto).

La regulación puede ser fundamentalmente de dos tipos: Directa o indirecta.

 Habrá regulación directa cuando la predeterminación de la conducta administrativa a seguir proviene

de una ley, reglamento, etc., que se refiere directamente a la administración pública: Ley de obras
públicas, ley de contabilidad, de presupuesto, de ministerios, etc.;

 La regulación será indirecta cuando proviene de una norma jurídica que, sin referirse directamente
a la administración pública, sienta de todos modos un principio concreto que también la
administración debe seguir, como, por ejemplo, la Constitución al establecer los derechos de los
individuos, que la administración también debe respetar; ciertos principios del Código Civil, de
Comercio, etc.

Todo acto es un parte reglado y en parte discrecional: hoy en día todo acto es en su mayor parte reglado y
sólo parcialmente discrecional. En realidad, nunca las atribuciones de un órgano administrativo podrán ser
totalmente regladas o totalmente discrecionales; es imposible en la práctica (e inconveniente) prever hasta el
último detalle de lo que el órgano debe hacer: Siempre que dará algún pequeño margen que deberá dejarse
necesariamente al arbitrio del funcionario actuante.

Lo mismo ocurre a la inversa: Jamás existirá una norma tal que autorice a un funcionario a hacer
absolutamente cualquier cosa, sin limitación alguna; siempre existirá alguna otra norma que le fije de
antemano ciertos principios a que deberá ajustar su acción.

Desde el punto de vista lingüístico, no cabría hablar tampoco de “actos reglados” o “actos discrecionales,”
sino en todo caso, respectivamente, de “actos dictados en el ejercicio de facultades regladas” o
“discrecionales,” en el sentido de que la parte del acto que consideramos o que nos interesa en el momento,
ha sido concedida (esa parte) en función de normas que la determinan necesariamente, o por el contrario, en
virtud del libre arbitrio del funcionario.

Resumiendo, todo acto es en parte reglado y en parte discrecional, pues nunca se presenta de hecho la total
libertad de hacer cualquier cosa, ni tampoco la total regulación de una conducta. A ello se agrega que la
discrecionalidad, por lo demás, tiene ciertos límites que el administrador no puede ultrapasar: Límites
jurídicos elásticos (razonabilidad, desviación de poder, buena fe) y límites técnicos. Gráficamente entonces,
en cada acto el administrador tiene ciertos aspectos reglados: 1º) La competencia, 2º) eventualmente la
forma o el objeto, y tiene también 3º) cierta libertad para actuar de acuerdo a su criterio, pero esta libertad
debe ejercerla de tal modo que no transgreda límites jurídicos elásticos, ni 5º) límites técnicos.

LÍMITES A LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL:

Se diferencian de las facultades regladas en que constituyen por lo general limitaciones más o menos
elásticas, vagas, imprecisas, necesitadas de una investigación de hecho en el caso concreto a fin de
determinar su transgresión, al par que la violación de las facultades regladas es usualmente más clara, al
resultar de la mera confrontación del acto con el precepto legal; así, la regulación es limite concreto, los
principios que frenan la discrecionalidad son límites relativos o elásticos.

Se pueden clasificar en:

 Razonabilidad: La decisión “discrecional” del funcionario será ilegítima, a pesar de no transgredir

ninguna norma expresa, si es “irrazonable,” lo cual puede ocurrir cuando: 1º) No dé los fundamentos
de derecho que la sustentan, ó 2º) no tenga en cuenta los hechos acreditados en el expediente o
públicos y notorios; o se funde en hechos o pruebas inexistentes; o 3º) no guarde una proporción
adecuada entre los medios que emplea y el fin que la ley desea lograr, o sea, que se trate de una
medida desproporcionada, excesiva en relación a lo que se quiere lograr.
  Desviación de poder: cuando sea a) Por actuar con un fin personal (venganza, favoritismo, etc.); b)
con un fin administrativo, pero no el querido por la ley: Si la ley lo autoriza a adoptar determinada
medida (por ejemplo, el cobro de multas por ciertas infracciones), teniendo en vista una finalidad
específica (en el caso, evitar la comisión de nuevas infracciones), será desviado y con ello ilegítimo,
el acto que la adopte con una finalidad distinta. (Por ejemplo, para tratar de recaudar los mayores
fondos posibles para determinadas obras comunales.)

 Buena fe: Igual cosa sucederá si el órgano que se desempeña en el ejercicio de una potestad
pública usa ésta de mala fe, utilizando artificios o artimañas (por acción u omisión, incluso el silencio)
para llevar a engaño o a error a un administrado; tal tipo de conducta es por cierto incompatible con
lo que debe ser el ejercicio de la función administrativa, y es también ilegítima aunque la facultad que
en el caso se ejerciera fuera discrecional.

 Discrecionalidad técnica: la discrecionalidad que las normas jurídicas otorguen al administrador no

significa que éste pueda actuar en contra de las reglas de la técnica, cuando éstas sean claras y
uniformes. En este aspecto es preciso distinguir entre reglas estrictamente técnicas (indiscutibles e
indiscutidas, por lo general) y aspectos técnicos susceptibles de controversia. En el primer caso, si
desde el punto de vista de la técnica lo que la administración ha hecho o pretende hacer es
indubitablemente erróneo, la actividad administrativa será ilegítima; en cambio, si se trata de
cuestiones técnicas en las que cabe admitir la duda, y los mismos técnicos no están de acuerdo en
cuál es el criterio correcto, entonces la libertad del administrador es más amplia y su conducta no
será ilegítima por haber elegido cualquiera de las posibles vías técnicas.

Comparación entre legitimidad y oportunidad y actividad reglada y discrecional: hay facultad reglada sólo
cuando una norma jurídica predetermina en forma concreta una conducta determinada que el administrador
debe seguir; pero el control de legitimidad abarca no sólo el ejercicio de las facultades regladas, sino también
el de las discrecionales, en la medida en que haya normas o principios jurídicos que puedan resultar
limitativos de ella. Entre los límites de las facultades discrecionales que son considerados en el control
administrativo de legitimidad:

 Los que hemos llamado “límites elásticos:” Razonabilidad, desviación de poder, buena fe, y
eventualmente la equidad,

 El caso particular del control técnico, que podría constituir un “límite concreto” a la discrecionalidad,

 Los principios generales del derecho en cuanto puedan ser de aplicación, etcétera.

El concepto de legitimidad es notablemente más amplio que el de “facultad reglada,” y que “oportunidad” sea
un concepto más restringido que el de “facultad discrecional,” con lo que, en definitiva, el control
administrativo de “legitimidad” abarca la totalidad de las facultades regladas de la Administración y también
buena parte de sus facultades discrecionales.
CONTROL JUDICIAL:
Cassagne:
En sus orígenes, la distinción entre actos reglados y actos discrecionales servía para determinar la
admisibilidad de las acciones contencioso administrativas. Si el acto administrativo era emitido en ejercicio de
una facultad discrecional, se entendía que no era revisable en sede judicial porque la Administración, en ese
caso, actuaba siguiendo su libre arbitrio. Únicamente los actos administrativos reglados eran susceptibles de
impugnación ante los tribunales judiciales. Este criterio fue paulatinamente abandonado en el entendimiento
de que los actos discrecionales no son una categoría completamente excluida del control jurisdiccional.

Competencia: en la competencia asignada al órgano administrativo no puede existir discrecionalidad alguna.

Se trata de un elemento siempre reglado, dado que las atribuciones del órgano se encuentran conferidas
expresa o implícitamente por la norma. De allí que el control judicial sobre la competencia del órgano proceda
en toda su extensión, con independencia del carácter reglado o discrecional de la facultad ejercida.

Causa: entendido como los antecedentes de hecho y de Derecho que justifican el dictado del acto
administrativo, tampoco es posible aceptar la existencia de la discrecionalidad propiamente dicha. Los
hechos integran el antecedente de la norma y, por lo tanto, son ajenos al juicio de discrecionalidad.

En cuanto al derecho aplicable puede existir impedimento para que el tribunal judicial controle, por ejemplo, si
la norma aplicada existe, si está vigente, si se encuentra en contraposición con otra norma de jerarquía
superior, etc. Se trata de cuestiones que no dependen de un juicio de discrecionalidad propiamente dicho.

En síntesis, no hay límites al control judicial sobre la verificación o constatación de los hechos que motivaron
el ejercicio de una facultad discrecional, así como tampoco sobre la determinación del Derecho aplicable.
Forma: Si la norma establece la observancia de una determinada forma o procedimiento que debe
necesariamente seguirse para el dictado del acto administrativo, la Administración se encuentra vinculada en
este aspecto. En estos casos, el cumplimiento de las formas o del procedimiento es plenamente fiscalizable
por el tribunal judicial.

Sólo puede admitirse la existencia de un margen de discrecionalidad en este elemento cuando la norma
establece distintas formas alternativas o no impone la estricta observancia de una forma determinada, en
cuyo caso la Administración es libre para determinar aquella que juzgue más conveniente.

Finalidad: la finalidad concreta de interés público que persigue el dictado del acto administrativo es también
un elemento reglado y, por lo tanto, susceptible de fiscalización judicial. Lógicamente, no puede existir un
margen de libertad que autorice una desviación de poder en el ejercicio de una facultad discrecional.

Objeto: Solamente en el objeto del acto administrativo –aquello que el acto decide, certifica u opina– puede
admitirse la existencia del juicio de discrecionalidad propiamente dicho.

Se trata de un elemento que se encuentra enteramente vinculado al consecuente de la norma. El alcance de

la discrecionalidad queda delimitado por la existencia de una pluralidad de soluciones o, mejor dicho, de
posibles objetos igualmente válidos y justos para una situación de hecho concreta. Es en el contenido del
acto en donde únicamente puede residir el poder discrecional de la Administración.

El alcancel del control judicial: Como la discrecionalidad se presenta exclusivamente en la órbita de la

elección de una de las posibles consecuencias jurídicas que permite la norma frente al caso concreto, todo
aquello que resulte ajeno al ámbito de esa discrecionalidad propiamente dicha es revisable en sede judicial.

Cuando una norma contempla diversas soluciones igualmente justas, la Administración debe realizar un
análisis respecto de qué medida u opción resulta más apropiada o acertada en el caso concreto y,
consecuentemente, satisface de la mejor manera el interés público. Ese examen integral de las distintas
alternativas, junto con la efectiva elección de una de las opciones previstas, configura una actividad privativa
de la Administración que no resulta pasible de cuestionamiento desde una perspectiva jurídica. Por lo tanto,
del ejercicio de una facultad discrecional debe seguirse el respeto del juicio que realiza la Administración.

Balbín:

Nuestra Constitución garantiza en su art. 18 el acceso a la justicia de todos los habitantes al igual que los
Tratados incorporados con nivel constitucional (art. 75, inc. 22, CN). A su vez, en nuestro ordenamiento
jurídico también existe el principio in dubio pro actione. Por tanto, en caso de indeterminaciones del modelo
(vaguedades, ambigüedades, lagunas y contradicciones) debemos estar por la interpretación que resulte más
favorable al acceso rápido y sencillo ante el juez.

Por otro lado, el art. 116, CN, dice que "corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la
Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas", sin exclusiones.

La zona de discrecionalidad estatal está dentro del marco jurídico y, por tanto, del control judicial con el límite
de que el juez no puede sustituir al Poder Ejecutivo cuando este elige, según su propio criterio de
oportunidad y mérito, una de las soluciones normativamente posibles en términos justificados y razonables.
Así, la decisión del Poder Ejecutivo es válida e irremplazable, salvo casos de violación de los principios
generales o de cualquier regla complementaria del ordenamiento jurídico, en cuyo supuesto el juez debe
declarar la nulidad de las decisiones estatales.

¿hasta dónde debe llegar el control judicial? ¿Qué debe controlar el juez? El juez debe controlar:  
 si el legislador previó el ejercicio de la potestad bajo estudio. 
 si es o no discrecional y qué aspectos comprende (su alcance o radio). 
 cuáles son los mandatos a aplicar (por ejemplo, los principios de razonabilidad, proporcionalidad e
igualdad). 
 las cuestiones de hecho, particularmente su existencia y su valoración en términos jurídicos. 
 luego de circunscripto el ámbito de discrecionalidad (elección entre dos o más soluciones posibles) y
sus límites, debe analizarse si el ejercicio concreto (acto) cumplió con las reglas antes detalladas. El
Poder Ejecutivo debe explicitar las razones de su decisión y su relación con el interés público
comprometido. Por su parte, el juez debe decir si acto respetó los principios y las reglas jurídicas.
  el juez debe declarar su validez aunque no comparta el criterio de oportunidad o mérito seguido por
el Poder Ejecutivo.

El juez debe controlar la discrecionalidad estatal y que, en caso de violación del orden jurídico (por ejemplo,
arbitrariedad), debe anular el acto. Así, el acto es nulo cuando no esté motivado o cuando, a pesar de estar
motivado, sea arbitrario, irrazonable o desproporcionado.

Es decir, el juez debe analizar si el acto, según el ordenamiento jurídico, es en verdad discrecional; si los
hechos son ciertos —materialidad de los hechos—; si el operador omitió analizar otros hechos claramente
relevantes en el marco del caso; si se justificó debidamente la decisión; y, finalmente, el cumplimiento del
ordenamiento jurídico, en particular, el carácter razonable de las decisiones estatales.

¿Puede el juez, una vez anulado el acto estatal discrecional, modificarlo? El juez puede anular y dictar el acto
respectivo siempre que fuese reglado pues —en tal caso— debe limitarse a aplicar la ley. Por el contrario, si
el acto es discrecional, el juez debe anularlo, pero no puede sustituirlo por otro, salvo cuando se tratase
simplemente de la modificación de ciertos aspectos (por ejemplo, la reducción del monto de las multas).

A su vez, en el campo de los derechos sociales el juez no solo debe anular las conductas estatales, sino
básicamente exigir prestaciones positivas al Estado ante las omisiones de este. Es común que cuando el juez
resuelve sobre omisiones estatales en pos del reconocimiento cierto de los derechos sociales defina los
lineamientos básicos de las políticas públicas a seguir, salvo que el poder político ya hubiese delineado esas
políticas de modo satisfactorio. El problema nace entonces cuando el Estado no planificó políticas públicas, o
lo hizo de modo defectuoso, y consecuentemente incumplió el deber de reconocer derechos sociales y
nuevos derechos.

Existen en este terreno casos paradigmáticos resueltos por la Corte, entre ellos: "Verbitsky" (2005) sobre la
reparación de las cárceles en la provincia de Buenos Aires; "Mendoza" (2006) sobre la contaminación y
recuperación de la cuenca Matanza-Riachuelo; y "Badaro" (2006) sobre el reajuste de los haberes
jubilatorios.

Por ejemplo, en el primero de los precedentes citados, el tribunal dijo que "a diferencia de la evaluación de
políticas, cuestión claramente no judiciable, corresponde sin duda alguna al Poder Judicial de la Nación
garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que estos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector
a la hora de administrar justicia y decidir las controversias. Ambas materias se superponen parcialmente
cuando una política es lesiva de derechos, por lo cual siempre se argumenta en contra de la jurisdicción,
alegando que en tales supuestos media una injerencia indebida del Poder Judicial en la política, cuando en
realidad, lo único que hace el Poder Judicial, en su respectivo ámbito de competencia y con la prudencia
debida en cada caso, es tutelar los derechos e invalidar esa política solo en la medida en que los lesiona". El
tribunal también aclaró que "no se trata de evaluar qué política sería más conveniente para la mejor
realización de ciertos derechos, sino evitar las consecuencias de las que clara y decididamente ponen en
peligro o lesionan bienes jurídicos fundamentales tutelados por la Constitución.

Los aspectos plausibles de control, en el marco de las decisiones estatales discrecionales, son los siguientes:

a. los elementos reglados básicos (el órgano competente y los procedimientos esenciales —en

especial, el ejercicio del derecho de defensa—);
b. los antecedentes fácticos (descripción y materialidad);
c. el trabajo de interpretación (la interpretación de los hechos y de las reglas jurídicas y la
subsunción de los hechos en los supuestos de hecho); y
d. la discrecionalidad (la motivación del acto estatal; es decir, las razones y su relación con el
objeto y el fin del acto, así como el cumplimiento de los principios generales del derecho, en
especial, su razonabilidad y proporcionalidad).

En general, los jueces controlan fuertemente los antecedentes fácticos y el contexto procedimental; sin
embargo, respecto de la interpretación y la discrecionalidad del acto, el control es más atenuado, salvo el
cumplimiento de los principios generales (razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y no discriminación).
EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL DE LAS
FACULTADES DISCRECIONALES (Jorge Maiorano)
Paradoja de la Administración Pública: los presupuestos que determinan el nacimiento de la disciplina son la
división de poderes y el Estado de derecho (presupuestos jurídico y político). Sin esta conjugación no habría
nacido el D.A.

Con el perfil liberal y tutelar nació en Francia se fue perfilando de manera acentuada el reconocimiento de
los derechos fundamentales de la persona. Esta disciplina hoy es un derecho de garantía; y esos
presupuestos son condicionantes ya que, si no hay división de poderes, no hay derechos individuales ni
colectivos y, si no hay Estado de Derecho, habrá Derecho de Estado. Esto último es la negación de un
sistema jurídico garantista.

La AP es el complejo orgánico y funcional más condicionado normativamente: tanto el Poder Judicial como el
Poder Legislativo sólo están subordinados a la norma máxima, la Constitución; en cambio, la AP está sujeta
a la Constitución, a los tratados internacionales, a las leyes y a los propios reglamentos administrativos que
constituyen la fuente cuantitativamente más importante del Derecho Administrativo.

García de Enterría (1962) dice que la lucha contra las inmunidades del poder es siempre tarea permanente
para los jurista, el objetivo último es que el ejercicio del poder esté presidido (y condicionado) por el Derecho
y no que éste sea la justificación del poder, si el Derecho se convierte en la envoltura del poder, estamos
ante el gran fracaso del Derecho.

Potestades administrativas: lo que nos permite calificar a un Estado como de Derecho o no es el principio de
legalidad en virtud del cual la AP debe actuar sujeta al bloque de la legalidad. La legalidad es la cual le
atribuye potestades a la A, le confiere facultad de actuación, define los límites, habilita a la A a ejercer
poderes jurídicos. Sin esta atribución legal la A no puede actuar. Las potestades, reflejo cualificado de poder,
o bien instancia intermedia entre la función y la competencia pueden clasificarse en regladas y
discrecionales:

 la potestad reglada muestra que una norma jurídica prevé puntual y exhaustivamente todas y cada
una de las condiciones de ejercicio de esa potestad; dicha norma es plena, integra y autosuficiente,
configurando la acción de tal modo que el agente administrativo solo debe ejecutar la norma. En el
ejercicio de este tipo de potestad hay una única solución correcta que se deriva de la aplicación en
dicho ejercicio de la técnica jurídica. Por ello, tal ejercicio es susceptible de control judicial pleno en
todos sus aspectos y sin reservas o limitación alguna.

 la potestad discrecional, en cambio, muestra a una norma habilitante que define solo algunas de las
condiciones de ejercicio de esa potestad pero remite a la Administración el resto de las condiciones
en cuanto al contenido concreto; es decir, la integración última del supuesto de hecho. Aquí, la
Administración desarrolla una actividad volitiva y de valoración.

El control de discrecionalidad: La Administración no elige libremente una opción determinada, ya que como
poder en todo momento dirigido por el Derecho, debe orientarse según los parámetros establecidos en la
norma jurídica y en su mandato de actuación, ponderándolos autónomamente en el marco de la habilitación
actuada; por consiguiente, la discrecionalidad encierra un mandato de actuación a la Administración
enderezado a la consecución de racionalidad y estructurado a través de una serie de variados parámetros.

Como no existe una potestad absoluta discrecional que implica que cualquier agente pudiera tomar cualquier
medida en cualquier circunstancia, hay aspectos reglados en todo acto dictado en ejercicio de la potestad
discrecional: si se trata de elementos esenciales reglados el juez deberá establecer el grado de cumplimiento
de los requerimientos normativos exigentes de una conducta administrativa. Estos requisitos están
establecidos en la LPA, en el Art. 7 establece los requisitos esenciales del acto administrativo.

El Art. 8 establece la forma como recaudo esencial para que esa decisión administrativa adquiera eficacia a
través de la publicidad mediante la notificación (alcance particular) y publicación (de alcance general).

Elementos esenciales: en caso de verse afectado por vicios graves excluyentes del elemento o de gravedad
equivalente, se impondrá la nulidad absoluta del acto.

 Competencia (quién)
  Causa (por qué): es el antecedente de hecho y de derecho que dan origen al acto, se configura la
hipótesis más aplica de discrecionalidad normativa (en el supuesto de hecho y consecuente). Debe
ser construida sobre la base de hechos, conductas o acontecimiento verificables y susceptibles de
control judicial. Ello implica que si los hechos, conductas o acontecimientos previstos por la norma no
existen el acto será, inevitablemente, inválido.

 Objeto (qué)

 Forma (cómo)

 Fin (para qué)

La motivación, como elemento esencial del acto administrativo y que constituye la expresión de las razones
que indujeron a su dictado, adquiere importancia en el caso de los actos dictados en ejercicio de facultades
regladas ya que permite conocer los fundamentos del acto y su correcto encuadramiento, pero su estricta
configuración es particularmente exigible cuando aquél es dictado en el marco de facultades discrecionales
ya que éstas deben hallar en la motivación el cauce formal convincentemente demostrativo de la
razonabilidad de su ejercicio. En la motivación de los actos discrecionales, la autoridad se justifica ante el
administrado y se justifica también ante sí misma.

Discrecionalidad técnica MARIENHOFF (1993) señaló la inexistencia de la denominada discrecionalidad

técnica (a su juicio) en tanto un acto deba basarse en informes científicos o técnicos incontrovertibles, él es,
respecto de su contenido, reglado y no discrecional, porque las conclusiones de ese informe o dictamen
configuran los hechos a considerar para la emisión del acto.

Sin embargo, salvo los casos de conclusiones científicas o técnicas unívocas, y excluyentes de toda
controversia, no es descartable la existencia de varias soluciones, de entre las cuales la Administración debe
elegir una, con criterio no técnico. En mi opinión, la necesidad de acudir a la ciencia o a la técnica para la
emisión de un acto administrativo no excluye, necesariamente, la discrecionalidad.

La buena administración: Cessese escribió un artículos donde reflexiona sobre los nuevos caminos del DA,
“el derecho administrativo debe restablecer su lugar en el campo de las ciencias sociales”, con un
planteamiento metodológico plural (legal, económico y político), aunque evitando el riesgo de un empirismo
ciego, sin categoría jurídicas básicas.

El principio de buena administración ha ido ganando espacio y fuerza en las últimas década y encuentra
su opuestos en la “mala administración” como fundamento de la institucionalización de la figura del
Ombudsman (esta figura de defensor del pueblo nación en el 1809 en Suecia y difundida desde entonces por
todo el mundo). Después de la incorporación en la Constitución española de 1978 resulto comprometida con
una función adicional y de mayor alcance cual es la protección y tutela de los derechos fundamentales o
humanos. Pero aun en países donde las asimetrías sociales son profundas y marcadas y su labor en
defensa de las minorías o grupos vulnerables luce más visible, la misión de controlar el buen funcionamiento
de la AP no se ha perdido. Por ello puede encontrarse una primigenia preocupación por alcanzar una “buena
administración” ya en los comienzos del siglo XIX (MAIORANO, 1999).

El Tratado de Maastricht de 1992 definió la mala administración como causa para presentación de
reclamaciones de los ciudadanos comunitarios ante dicho organismo contra las actividades de las
instituciones de la Comunidad Europea. A fin de facilitar el cumplimiento del mandato del Defensor del Pueblo
Europeo, el Parlamento Europeo le requirió que definiera el concepto de mala administración y aquel, en su
Informe Anual correspondiente al año 1996, señaló que: “la mala administración se produce cuando una
entidad pública no actúa de acuerdo con una norma o principio vinculante para ella”.

La mala administración está en la actualidad desde su introducción en el Art. 41 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea en Niza (2000). Dicho artículo reconoce la buena administración como
el derecho de todas las persona a que se gestionen sus asuntos de forma imparcial y equitativa
dentro de un plazo razonable. También incluye el derecho de las personas a ser escuchado, tener
acceso a su expediente y la obligación de la Administración a justificar sus decisiones y responder a
la correspondencia de los ciudadanos.

DATO “El derecho a que la actuación administrativa sea proporcional a la finalidad perseguida.1. El derecho a
participar en la toma de decisiones y, especialmente, el derecho de audiencia y el derecho a presentar alegaciones en
cualquier fase del procedimiento administrativo, de acuerdo con lo establecido por la normativa de aplicación; 2. El
derecho a que las decisiones de las administraciones públicas estén motivadas, en los supuestos establecidos
legalmente, con una sucinta referencia a los hechos y a los fundamentos jurídicos, con la identificación de las normas de
aplicación y con la indicación del régimen de recursos que proceda; 3. El derecho a obtener una resolución expresa y a
que se les notifique dentro del plazo legalmente establecido; 4. El derecho a no aportar los datos o los documentos que
ya se encuentren en poder de las administraciones públicas o de los cuales estas puedan disponer; 5. El derecho a
conocer en cualquier momento el estado de tramitación de los procedimientos en los que son personas interesadas; 6.
Las administraciones públicas de Cataluña deben fomentar la participación ciudadana en las actuaciones administrativas
de su competencia, a fin de recoger las propuestas, sugerencias e iniciativas de la ciudadanía, mediante un proceso
previo de información y debate” Ley Cataluña.

La buena administración y el control judicial: ¿Podría entonces el Poder Judicial controlar que el ejercicio
de facultades discrecionales se desarrolle de conformidad con los deberes de comportamientos
constitucionales y legales si ellas atentan contra la buena administración? Entiendo que la respuesta es
afirmativa y ello debería conducir a un replanteamiento epistemológico del Derecho Administrativo cuando
éste se aplica en el siglo de la “buena administración”. En esa línea no debiera bastar ya con que la actuación
pública no sea arbitraria; es posible exigir además que respete el Derecho a una buena administración que
posibilite la calidad de la gestión. La calidad se refiere no sólo a los resultados sino también a las relaciones
entre los distintos niveles de gobierno con las organizaciones empresariales y la sociedad civil y, por lo tanto,
se da la mano con la idea de lo que se denomina “buena gobernanza”.

Gobernanza (governance): pretende conformar un nuevo paradigma sobre la manera de gobernar en el

actual horizonte de la globalización., ante los profundos camios y complejidad crecientes experimentados en
la sociedad. La nueva manera de gobernar se debe caracterizar por un modo más cooperativo y
consensuado en las relaciones entre la AP y los diversos actores sociales que contribuya a la legitimidad
democrática de los Gobiernos. Esta orientada por los principios de transparencia, rendición de cuentas,
eficacia y coherencia. Resulta esencial para este paradigma la existencia de “redes de actores” sobre los que
la gobernanza se proyecta con el conjunto de normas, principios y valores que pautan la interacción entre los
actores que intervienen en desarrollo de una determinada política pública.

Impone que la actividad pública debe ser:

1. ágil y rápida y en debido momento (promptly, speedily, in good time) desarrollada de una manera
apropiada y sobre todo consistente, especialmente cuando afecta a derechos humanos
fundamentales, incluyendo el derecho de propiedad;

2. llevada a cabo con sumo cuidado, en particular cuando se trata de materia de vital importancia para
los individuos, como beneficios sociales y otros derechos parecidos;

3. mediante el desarrollo de procedimientos internos que permitan la transparencia y la claridad de las

operaciones, minimicen el riesgo de errores y promuevan la seguridad jurídica en las transacciones
entre particulares afectando intereses relativos a la propiedad;

4. correctora de errores cometidos con el pago, en su caso, de una adecuada compensación y otro tipo
de reparación apropiada para el ciudadano afectado por los mismos

La buena administración constituye un principio recto de las Administraciones Públicas. El derecho a una
buena administración, al imponer obligaciones jurídicas en el núcleo del ejercicio de la discrecionalidad, actúa
como límite más allá de la mera arbitrariedad y se constituye, además, en una guía para las autoridades
administrativas en la toma de sus decisiones. De esta forma el Derecho Administrativo trasciende la visión
meramente positiva y se compromete con la calidad de la gestión administrativa asumiendo así un papel
propio en la promoción de ésta expresada en normas jurídicas que garantizan el desarrollo de una buena
administración.
BOLILLA V:
1. Situaciones jurídicas: concepto y clasificación. Situaciones jurídicas
subjetivas. La relación jurídica. La relación jurídico-administrativa: concepto,
sujetos; clases y elementos constitutivos. Del “administrado” al
“ciudadano” o “contribuyente”: su situación jurídica. Situaciones de
carácter pasivo. Sujeciones, derechos y obligaciones.
2. La posición jurídica del ciudadano en su relación con la Administración
Pública Nacional. Situaciones de carácter activo. Derecho subjetivo e interés
legítimo: concepto, consecuencias de la distinción. Criterios de
diferenciación. El interés simple. Los derechos de incidencia colectiva:
concepto, régimen normativo. Jurisprudencia. Las acciones colectivas y su
recepción jurisprudencial. Los derechos de incidencia colectiva y su
relación con los bienes en el CC y C de la Nación.

1. Situaciones jurídicas: concepto y clasificación. La relación jurídica. La relación jurídico-

administrativa: concepto, sujetos; clases y elementos constitutivos. Del “administrado” al
“ciudadano” o “contribuyente”: su situación jurídica. Situaciones de carácter pasivo. Sujeciones,
derechos y obligaciones.

SITUACIONES JURÍDICAS:

CONCEPTO:

El ciudadano es el destinatario de la función administrativa. La posición fundamental que ocupa el individuo

frente a la comunidad estatal se caracteriza por ser una relación jurídica. Estas consecuencias instituyen
recíprocamente derechos o prerrogativas y deberes u obligaciones para las partes intervinientes, generando
una relación jurídica entre la administración y los administrados.

Por lo tanto tenemos dos sujetos, uno activo que es titular del derecho y otro pasivo, titular del deber
correlativo. El administrado puede ser una persona física o una persona jurídica (privada o pública). La
relación jurídico-administrativa supone siempre como uno de los sujetos de esa relación al Estado o a una
entidad pública estatal o no estatal en ejercicio de función administrativa, y por el otro lado, a un particular.
Una relación jurídica implica siempre existencia de dos situaciones jurídicas distintas. La situación es siempre
activa por el titular del derecho y pasiva para el titular del deber correlativo de aquel.

Se entiende entonces por situación jurídico administrativa a la ubicación jurídica que cada una de las
partes intervinientes tiene en la relación.

Apuntes:
Vamos a ver cuál es la posición o situación jurídica que tenemos nosotros frente a la AP.
Es relación jurídica, que es una relación entre dos personas, dos sujetos: la AP y el administrado, es una
relación jurídica no del derecho privado, sino regida por el derecho administrativo.
La posición que cada uno tiene en esa relación se llama situación jurídica. Es la de cada parte en esa
relación, es decir, concretamente situación jurídica es el lugar que cada uno ocupa en esa situación. Esa
situación jurídica le genera a la AP determinadas facultades, poderes, posibilidad de actuar; y al particular lo
pone en una situación de deber, de exigir, depende.
Posición como administrado frente a la AP:
Facultades jurídicas como por ejemplo: de deber frente a la AP (pagar impuestos), ahora con esta actualidad
deber de no salir de la casa, deber solo poder circular con un permiso.
Estamos sujetos al poder de la AP.
Y se generan derechos como si cumplimos con todas las condiciones previstas para circular, nadie
válidamente nos puede prohibir la circulación.
CLASIFICACIÓN:
1. Situaciones jurídicas activas

a. Derecho subjetivo: es la facultad exclusiva de un particular para exigir de la administración

una acción u omisión concreta, persiguiéndose de este modo el reconocimiento por la
protección de un derecho preexistente. El derecho subjetivo se presenta como un poder
reconocido y conferido a la persona para exigir una obligación de dar de hacer o de no hacer
y puede ser perfecto o pleno o debilitado.

Se consideran derechos subjetivos perfectos plenos aquellos que determinados o reconocidos por la
legislación gozan el carácter de irrevocabilidad. En el caso que medie su privación por razones de interés
público, deberá ser siempre mediante indemnización. Ejemplo, el derecho a la estabilidad del agente público.
Los derechos debilitados son aquellos que mientras subsiste deben ser respetados por la administración y
por los particulares, pero puede ser extinguidos por la administración pública en cualquier momento por
razones de interés público, sin indemnización atento a su carácter precario.
El titular del derecho subjetivo puede defenderlo en sede administrativa a través de reclamos y recursos
administrativos y en sede judicial, en el orden nacional.

b. Interés legítimo: en el interés legítimo por lo general existe una concurrencia de individuos a
quienes el ordenamiento jurídico les otorga protección especial, pero a diferencia del derecho
subjetivo, tienen una situación de expectativa de reconocimiento de un derecho o no
incorporado a su patrimonio.

Quien defiende un interés legítimo no defiende un derecho incorporado a su patrimonio sino que defiende la
legalidad del obrar administrativo. Por ejemplo, un docente universitario que se inscribe en un concurso para
seleccionar profesores tiene un interés legítimo en que el concurso sea transparente y que se respete la
reglamentación.
Sin que se dé el requisito de la concurrencia de sujetos también tiene un interés legítimo aquella persona que
pretende que la administración le reconozca un derecho. Los titulares de intereses legítimos pueden
interponer recursos y reclamos administrativa y acciones contencioso administrativas en sede judicial, y
eventualmente acciones de amparo.

c. Interés simple: es el que tiene todo ciudadano en que la ley se cumpla, que funcionen bien
los servicios públicos, que la administración sea eficiente, que no haya corrupción. El titular
de un interés simple no tiene derecho exigir una conducta en la administración, ni siquiera
una sensación de la irregularidad detectada. Pero no tiene tutela jurídica para interponer
recursos en sede administrativa o acciones en sede judicial.

2. Situaciones jurídicas pasivas

a. Obligación: es el correlato del derecho subjetivo, por consiguiente consiste en la necesidad

jurídica de realizar una determinada conducta de hacer o de no hacer, que el ordenamiento
jurídico establece en beneficio de una tercera persona, la cual ostenta el derecho a exigirla.
Por ejemplo, el deudor tiene la obligación de pagar el dinero del préstamo (derecho del
acreedor)

b. Sujeción: es el correlato de la potestad. Consiste en la necesidad jurídica de soportar el

ejercicio de una potestad. Por ejemplo, el expropiado está sujeto al ejercicio de la potestad
de expropiación por parte de la Administración (teniendo que entregar el bien expropiado), el
infractor está sujeto a la potestad sancionatoria (teniendo que pagar la multa o cumplir otra
sanción)

c. Deber: Se distingue de las dos anteriores en que no es el correlato de un derecho subjetivo o

de una potestad. Consiste en la necesidad jurídica impuesta para dar satisfacción a un
interés general o de la colectividad, por eso tiene un carácter general y abstracto. Por
 ejemplo, cuando existía, el deber de prestar el servicio militar o la prestación social
sustitutoria.

d. Carga: se asemeja a la obligación en la necesidad de realizar una determinada conducta,

pero la diferencia con esta última reside en que esa conducta es en beneficio propio del
sujeto que la realiza no de un tercero, con lo que si el sujeto no la cumple el efecto que se
produce es que su titular pierde simplemente esa ventaja de la cual es su requisito. Se trata
de una figura procedente del Derecho procesal que ha sido acogida en el Derecho
administrativo al ser un derecho muy procedimentalizado. Por ejemplo es una carga el tener
que interponer un recurso si se quiere pedir la revocación de un acto que el ciudadano lo
considera ilegal.

RELACIÓN JURÍDICA:
En cuanto concepto común para todas las ramas del derecho, fue definida como "aquella relación
intersubjetiva que enlaza elementos del ordenamiento jurídico y que produce efectos jurídicos".

Para el DERECHO ADMINISTRATIVO: "La relación jurídica administrativa queda constituida como el vínculo
intersubjetivo que se establece para la regulación del bien común, de acuerdo con las exigencias de la
justicia distributiva, generando un intercambio proporcional de prestaciones recíprocas entre el sujeto
deudor (Administración Pública centralizada o descentralizada) y el sujeto acreedor (el administrado),
suponiendo un vínculo de comparación con relaciones virtuales y la preexistencia accesoria de relaciones
interorgánicas e interadministrativas, y sometido a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado,
sistematizado en el Derecho Administrativo."

SUJETOS:

 El sujeto obligado o deudor es la Administración Pública, debido a que es el E el único

responsable de la realización y distribución del bien común. La expresión Estado es aquí restringida
debido a que se entiende por tal uno sólo de sus órganos: el Poder Ejecutivo. Dentro de éste se
incluye a la administración centralizada y descentralizada.

 El sujeto acreedor es el particular administrado, es decir, los beneficiarios del bien común.

REQUISITOS:

 Existencia de dos sujetos: al administración que juega un papel activo y el administrado que juega un
papel pasivo

 La administración se identifica como tal y tiene la voluntad de cumplir con los

intereses generales

 La administración ejerce la potestad reconocida en el ordenamiento jurídico

 La relación está regulada por el Derecho Administrativo

ELEMENTOS:

 Subjetivos: la administración y el administrado. En una relación jurídica intervienen dos sujetos.

Pues bien, la relación jurídico administrativa se caracteriza porque al menos uno de ellos debe ser
una Administración. El otro puede ser o bien otra Administración (es el caso de las relaciones
interadministrativas) o un administrado.

 Objetivos: actos humanos o cosas integrados por el bien jurídico tutelado por norma, el objeto de la
relación jurídico administrativa lo constituyen las acciones humanas o las cosas (por ejemplo, el
dominio público), en cuanto integrantes del bien jurídico tutelado por la norma.

 Materiales: conjunto de derechos y deberes que tienen los sujetos en la relación

  Causales: concurrencia de determinados hechos jurídicos regulados por el derecho administrativo.
La relación jurídica nace de ciertos actos jurídicos, fundamentalmente actos y contratos
administrativos. También puede nacer de ciertos hechos (por ejemplo, causación de daños por la
Administración), o incluso directamente de la norma (por ejemplo, obligación de pasar la ITV).
Además es necesario que la relación esté regulada por el Derecho Administrativo, pues si la
Administración actúa sometida al Derecho Privado, la relación no sería jurídico administrativa, sino
jurídico privada.

EL ADMINISTRADO:
Es toda persona susceptible de contraer relaciones jurídico administrativas con la administración.
Encontramos:

 Administrado simple: sujeto de forma general a la administración y tratado por las normas de
forma objetiva e impersonal.

 Administrado cualificado: sujeto de forma especial a la administración, funcionarios,

alumnos etc.

Para relacionarse con la administración deben cumplirse una serie de circunstancias.

 Capacidad: capacidad tanto jurídica como de obrar. La administración establece las

capacidades necesarias en función de las circunstancias que concurran en cada caso. La capacidad
de obrar incluye también a los menores para ejercitar sus derechos por sí mismos (ej: reclamar un
examen).

 Legitimación: están legitimados para actuar los sujetos interesados que son:

o los que promueven el procedimiento como titulares de derecho.

o Los que pueden ser afectados por el procedimiento antes de su inicio.

o Los que pueden ser afectados sin que se haya producido resolución definitiva.

o Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales.

o Los que reciben la transmisión de una relación jurídica.

 Representación:

o Las personas con capacidad de obrar pueden actuar a través de representante que también
debe tener capacidad de obrar.

o Podrá realizar operaciones de mero trámite.

o Para formular solicitudes, iniciar recursos, desistir de acciones renunciar a derechos, deberá
acreditar la representación.

o La falta de acreditación no invalida el acto porque se concede un plazo para acreditarla.

DEL ADMINISTRATIVO AL CIUDADANO O CONTRIBUYENTE

En un principio, el régimen jurídico administrativo de España, llamaba al particular en su relación con la A.P
“administrado”.

El administrado es administrado por otro, por lo cual, da una idea de SUJECION, de específicamente una
posición pasiva frente a la A.P. Con el paso del tiempo, el derecho administrativo es un DERECHO DE
GARANTIAS, que implica que el llamado administrado, pasa de esa posición pasiva frente a la A.P en sus
relaciones con ella, para gozar de una posición activa. Ello se observó en nuestro derecho con la reforma
constitucional del 94, donde se regulan mecanismos de participación ciudadana (hay un avance en cuanto a
instrumentar mecanismos de control del poder y además se instrumentó, en cuanto a la prestación de
servicios públicos, lo que es el MECANISMO DE LA AUDIENCIA PUBLICA).
La LPA ya no utiliza la palabra administrado, sino que habla de parte interesada (concepto menos ilustrativo
de sujeción frente a la A.P). Esto supone un cambio más CULTURAL que NORMATIVO, motivado por la
EDUCACION y la síntesis es que el particular se planta frente a la A.P y tiene DERECHOS.

2. La posición jurídica del habitante en su relación con la Administración Pública Nacional.

Situaciones de carácter activo. Derecho subjetivo e interés legítimo: concepto, consecuencias de
la distinción. Criterios de diferenciación. El interés simple. Los derechos de incidencia colectiva:
concepto, régimen normativo. Jurisprudencia. Carácter de la enumeración. Derecho de acceso a
la información pública. Las acciones colectivas y su recepción jurisprudencial. Los derechos de
incidencia colectiva y su relación con los bienes en el CC y C de la Nación.

LA POSICIÓN JURÍDICA DEL HABITANTE EN SU RELACIÓN CON LA APN

El ciudadano es una persona que forma parte de una comunidad política. La condición de miembro de dicha
comunidad se conoce como ciudadanía, y conlleva deberes y derechos que cada ciudadano debe respetar y
hacer que se cumplan. La situación jurídica subjetiva es en referencia a las situaciones en las que el hombre
se presenta en el mundo jurídico.

DERECHO SUBJETIVO - INTERÉS LEGÍTIMO – INTERÉS SIMPLE

En materia de legitimación (la capacidad o aptitud para ser parte en un trámite administrativo o judiciales) se
distinguieron en términos clásicos entre las ideas de: derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple.

 El derecho subjetivo es comúnmente definido como el interés del sujeto sobre un objeto
determinado, con carácter exclusivo y excluyente (esto es, el interés individual y exclusivo del titular
sobre el objeto). Así, el derecho de propiedad es, entre otros, un derecho subjetivo típico y claro

Medios de tutela jurídica: En sede administrativa cuenta con la facultad de presentar reclamos y recursos.

En sede judicial, el afectado puede demandar mediante acción de plena jurisdicción, lo que le permite
introducir en esa misma acción pretensiones nulificatorias, restaurativas e indemnizatorias. La sentencia
tendrá únicamente efecto interpartes. También puede interponer acciones de amparo por mora de la
Administración y, en ciertos casos, amparo común.

APUNTES:
Derecho subjetivo: esta calificado como exclusivo y excluyente. No se comparte. Lo que define o perfila al
derecho subjetivo es el carácter egoísta. Ej: derecho a la vida, a la libertad, a la intimidad. Lo tiene cada uno
y lo puede defender frente a la AP, cuando esa AP nos agravia. Es una posibilidad de plantarnos frente a la
AP.
Ej: si reúnen las condiciones para pedir el registro de conducir, la AP tiene la obligación de dárselo. Esto es
derecho subjetivo, la posibilidad de exigir uno solo frente a otro sujeto.
Es la figura clásica.
Lo opuesto es el derecho objetivo, es decir, la norma jurídica.

 El interés legítimo es el interés o preferencia de corte personal y directo de un sujeto sobre un

objeto determinado, pero con carácter concurrente respecto de otros sujetos.

Medios de tutela jurídica: Facultad de presentar reclamos y recursos administrativo.

En sede judicial, el administrado puede demandar mediante acción de ilegitimidad o de anulabilidad, donde
podrá solicitar la nulidad de los actos impugnados. La sentencia que haga lugar a la demanda tendrá efecto
erga omnes. También puede interponer acción de amparo por mora y, excepcionalmente, acción de amparo
común.

En lo contencioso administrativo unidad de acción, suprimiendo la exigencia de calificar la situación jurídica

afectada.

APUNTES:
Interés legitimo: tienen la posibilidad de ser compartidos. No es exclusivo ni excluyente. Pertenece a un
grupo de personas, no a uno ni a todos. Es el interés sectorial (ej: taxistas, contadores). Están unidas por un
factor común.
Esto tuvo importancia porque de alguna manera el derecho subjetivo permitía recurrir en sede administrativa
y en sede judicial. El interés legitimo permitía recurrir en sede administrativa.

 El interés simple como el interés común de todos los habitantes para que los distintos órganos que
la cumplen se ajusten al ordenamiento jurídico y a la satisfacción del interés público. Por ejemplo, el
respeto por el principio de legalidad (es decir, el interés común de todos en el cumplimiento de las
leyes).

Medios de tutela jurídica: Tradicionalmente se sostuvo que sólo podía realizar denuncias de ilegitimidad,
careciendo de poder para impugnar o demandar. En la actualidad se le reconoce la facultad de requerir
información al Estado y, en caso de serle denegada, se lo legitima para iniciar acción de amparo por mora y
amparo común.

Derecho subjetivo administrativo Interés Legítimo

Es la facultad otorgada o reconocida por el Es la facultad reconocida por el ordenamiento

oordenamiento jurídico administrativo al particular jurídico administrativo al particular que se
que se encuentra en una situación individualizada encuentre en una situación actual o
y exclusiva, para que exija a la Administración potencialmente concurrente para que impugne una
Pública una determinada conducta que puede actividad administrativa ilegítima que le causa un
consistir en un dar, hacer o no hacer perjuicio directo

Elementos comunes:

a. Situaciones jurídicas activas del particular.

b. Relación directa, personal y actual con la Administración Pública

1. Exclusividad 1. Concurrencia

2. El derecho subjetivo puede ser afectado 2. Supone un obrar antijurídico de la

tanto por la actuación legítima como Administración Pública.
ilegítima del Estado.
3. Garantiza un poder de reacción frente a la
3. Proporciona un bien de la vida o utilidad ilegalidad, una utilidad procesal o de tipo
material sustancial a su titular impugnativo

4. Relación personal 4. Relación directa

Cuando se invoca un interés simple, tales recursos Cuando existe un interés legítimo proceden todos
no proceden y tan sólo pueden interponerse los recursos: Jerárquico, reconsideración, etc.
denuncias.

¿Cuál es el sentido, en términos jurídicos, de rellenar conceptualmente estas ideas? Las personas solo
pueden acceder y ser parte en el proceso judicial y defender así sus intereses si (entre otros presupuestos)
son titulares de derechos subjetivos. En el marco del procedimiento administrativo solo pueden ser parte y
defender sus intereses, las personas titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos.

Marco del plano clásico

1. el titular de derechos subjetivos puede recurrir en caso de lesiones sobre estos, por vías
administrativas y judiciales

2. el titular de intereses legítimos solo puede recurrir por vías administrativas

3. el titular de intereses simples no puede defender esos valores por vías administrativas ni judiciales.

La LPA dispone que los actos de alcance general pueden ser cuestionados judicialmente "cuando un
interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos,
haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los
supuestos previstos en el art. 10".

El reclamo administrativo previo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invoquen en la
eventual demanda judicial. En el marco del procedimiento administrativo el decreto reglamentario de la ley
dispone que los recursos administrativos podrán ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o
un interés legítimo.

Legitimación en el proceso judicial y en el procedimiento administrativo : en el proceso judicial solo son

parte los titulares de derechos subjetivos (caso judicial), de conformidad con el art. 116, CN, y la ley 27 y
según ha sido interpretado por la Corte. A su vez, en el procedimiento administrativo son parte los titulares de
derechos subjetivos y de intereses legítimos (LPA).

Criterio judicial: La Corte dijo tradicionalmente que los jueces solo pueden ejercer sus poderes
jurisdiccionales en el marco de un "caso. El Art. 116 de la CN dice que el Poder Judicial debe intervenir en "el
conocimiento y decisión de todas las causas...". Por su parte, el art. 2º de la ley 27, sobre naturaleza y
funciones generales del Poder Judicial, dispone que "los jueces nacionales de sección conocerán en primera
instancia en las causas...".

La CS estableció el concepto de caso judicial como presupuesto básico de habilitación del poder e
intervención de los magistrados. Sólo existe caso judicial y consecuentemente proceso cuando estén
presentes los siguientes elementos de orden público:

1. el derecho subjetivo, entendido como un interés exclusivo, concreto, inmediato y sustancial

2. el acto u omisión lesiva

3. el daño o perjuicio diferenciado

4. el nexo causal entre las conductas y el daño.

Además, el pronunciamiento judicial debe ser concreto y no simplemente abstracto. Otro criterio delineado
por los jueces es que las sentencias tienen efectos solo entre las partes. Es decir, el alcance relativo de las
decisiones judiciales.

DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA:

Noción ligada a los llamados derechos de tercera generación: derechos de los consumidores y usuarios de
bienes y servicios, protección del medio ambiente, patrimonio cultural, no discriminación, etc. (arts. 41, 42 y
43 de la Constitución Nacional). El ordenamiento establece quiénes son los legitimados para hacerlos valer,
aun cuando puedan afectar a toda la comunidad o un sector importante de ella.

APUNTES:
La jurisprudencia fue fuente del DA, porque reconoció las nuevas categorías no reconocidas en el derecho
positivo.
En 1994 se reconocen por primera vez. Pertenecen a la sociedad. (Art. 42 - 43 CN).
Pasamos del egoísmo que caracteriza al derecho subjetivo a la solidaridad que característica al derecho de
incidencia colectiva.
Todos somos usuarios de servicios y consumidores de bienes.
Toda la sociedad es titular de estos derechos.
Los intereses colectivos siempre fueron entendidos como aquellos que afectan a una comunidad o grupo.
Los intereses colectivos aunque tengan una vertiente individual, solo tienen sentido desde una perspectiva
colectiva. La defensa natural de estos intereses no puede plantearse individualmente.
El derecho de incidencia colectiva apunta básicamente a la posibilidad de que se identifique cual es el lugar
que cada uno ocupa individualmente pero en un conjunto de la sociedad, por eso los valores que están
representados en estos derechos de incidencia colectiva, son valores que pertenecen a un colectivo de
personas.
Medios de tutela jurídica: La Constitución Nacional faculta de un modo expreso la acción de amparo.
Legitimados para interponer el amparo son, los afectados directos, el Defensor del Pueblo de la Nación, las
asociaciones que propendan a esos fines, a los que cabe agregar el Ministerio Público.

Se entiende que los nombrados también están legitimados para seguir las vías ordinarias (reclamos y
recursos administrativos, acciones contencioso administrativas, amparo por mora de la Administración, etc.)

APUNTES:
La legitimación de impugnar actos, de presentarse en una causa judicial, el ensanchamiento, de alguna
manera es la demostración de como se moderniza el derecho, ya que no solo se admite la demanda
individual del portador de un derecho subjetivo sino además las de otras personas que llegan a demostrar un
grado de interés para llegar a tribunales.
La huelga es un derecho individual pero se ejerce de forma colectiva.
Los derechos de incidencia colectiva permiten pasar de la defensa del SH genérico o abstracto al SH en la
concreción de cada lugar que ocupa en una sociedad.

Creación del Registro de Procesos Colectivo: reglas más relevantes

 "en el registro se inscribirán ordenadamente todos los procesos colectivos, tanto los que tengan por
objeto bienes colectivos como los que promuevan la tutela de intereses individuales homogéneos";

 "la inscripción comprende a todas las causas de la especie indicada, radicadas ante el Poder Judicial
de la Nación, cualquiera que fuese la vía procesal por la cual tramiten (juicio ordinario, amparo,
habeas corpus, habeas data, u otros) y el fuero ante el que estuvieran radicadas";

 "la obligación de proporcionar la información de que se trata corresponde al tribunal de radicación de

la causa";

 "se inscribirán en el registro las resoluciones ulteriores... desplazamiento de la radicación de la

causa, modificación del representante de la clase, alteración en la integración del colectivo
involucrado, otorgamiento, modificación o levantamiento de medidas precautorias o de tutela
anticipada, acuerdos totales o parciales homologados, sentencias definitivas, y toda otra resolución
que por la índole de sus efectos justifique (a criterio del tribunal) la anotación dispuesta"

 "toda persona podrá acceder gratuitamente, por vía electrónica y mediante un procedimiento sencillo
debidamente explicado en el aplicativo que integrará la página web del tribunal, a la información
registrada y sistematizada por el registro."

Aspectos controvertidos del nuevo modelo: en el contexto actual, es posible ver procesos judiciales en
que se discuten derechos civiles o sociales y, además, en términos plurales o colectivos. A su vez, los jueces
muchas veces condenan al Estado a hacer (por ejemplo, reconstrucción de cárceles u hospitales). El papel
del juez cambió radicalmente en los últimos años, particularmente en los procesos contencioso
administrativos y, por tanto, debemos repensar también el principio de división de poderes.

Distintos puntos importantes

a) La definición de los sujetos legitimados respecto de los derechos colectivos (esto es, el afectado, las
asociaciones intermedias y el Defensor del Pueblo de conformidad con el texto constitucional en su
art. 43).

b) El concepto de "derecho colectivo", dice el art. 43, CN, que esta acción puede interponerse contra: 1)
cualquier forma de discriminación; 2) ambiente; 3) competencia; 4) usuario y consumidor; y 5)
derechos de incidencia colectiva en general.

c) El efecto de las sentencias, esto es, el carácter absoluto de las decisiones judiciales; cuyos fallos
más relevantes son "Monges", "Halabi" y "Defensor del Pueblo", en los que se reconoció claramente
el efecto absoluto de las sentencias.

d) El principio de congruencia y el alcance material de las sentencias.

Es conveniente introducir un nuevo concepto, a saber, los procesos estructurales, que cuestionan
fuertemente el principio de congruencia. El caso estructural procede en aquellos supuestos en que sea
necesario alcanzar reformas de fondo e integrales, con el objeto de reconocer y garantizar judicialmente los
derechos básicos de los sectores más vulnerables, desprotegidos o discriminados. Los derechos
fundamentales están entrelazados de tal modo que solo es posible reconocer los derechos objeto de reclamo
judicial si, a su vez, se remueven los obstáculos respecto de otros derechos conexos o complementarios.

Por ejemplo, el derecho a la salud solo se garantiza debidamente si, a su vez, se reconoce el derecho de
acceso al agua potable, constituyendo un núcleo no escindible. No se trata simplemente de procesos
colectivos (sobre objetos colectivos o intereses individuales homogéneos), sino de procesos estructurales en
los cuales debe repensarse el rol del juez y ciertos institutos procesales en razón de su objeto.

Por tanto, esta clase de pleitos proceden ante la omisión del Estado en satisfacer derechos económicos,
sociales y culturales respecto de ciertos grupos que, en general, se encuentran en situación de mayor
indefensión y vulneración social. Los procesos colectivos constituyen casi siempre procesos estructurales,
pero no siempre es así.

Cabe señalar que el derecho colectivo, a diferencia de los derechos subjetivos (derechos individuales y
sociales), nos introduce en los procesos colectivos y que, más allá de los derechos colectivos típicos
(ambiente y consumidores), el derecho individual y social se constituye, en ciertos casos, como derecho
colectivo.

Aspecto objetivo: ciertos operadores sostienen comúnmente que el derecho colectivo no puede recaer
sobre un bien materialmente divisible, pues, en tal caso, el interés de las personas es divisible y,
consecuentemente, propio e individual.

Por el contrario, tratándose de intereses colectivos (es decir, de todos o de casi todos y sin escisiones), el
interés de esas pluralidades es siempre coincidente y necesariamente superpuesto. Así, el interés colectivo
no puede desgranarse entre múltiples intereses individuales y propios. En el marco de los nuevos derechos
no es posible en términos jurídicos, e incluso en ciertos casos materiales, proteger unos y no otros, pues esto
último es condición de su reconocimiento y protección judicial.

Otro criterio es que el derecho colectivo es aquel cuyo objeto puede ser divisible o indivisible, pero el interés
de los titulares sí es indivisible. También es plausible decir que el derecho colectivo es un bien público
relevante que consecuentemente recae sobre varias personas. Por ello, en ciertas circunstancias, los
derechos individuales y sociales son derechos colectivos (por ejemplo, educación, salud).

Los derechos colectivos comprenden, desde el punto de vista material, cualquier interés (llámese individual o
social) siempre que su afectación plural resulte relevante, según los derechos comprometidos y las
circunstancias del caso, desde el punto de vista institucional, social o económico. Es objeto colectivo es:

 cualquier bien indivisible, cuya titularidad o interés no es propio y exclusivo, sino compartido por un
sinnúmero de personas de modo superpuesto (por caso, el derecho a un medio ambiente sano,
equilibrado y apto para el desarrollo humano), sin perjuicio de los intereses individuales concurrentes;
y

 los bienes divisibles cuya titularidad es propia, individual o particular, pero susceptible de incidir en el
terreno de los intereses colectivos o generales (derechos de incidencia colectiva en general).

Aspecto subjetivo: El Art. 43 CN reconoce legitimación al afectado, a las asociaciones intermedias y al

Defensor del Pueblo.

El concepto de afectado exige que el actor (titular de derechos colectivos) asume su condición de titular de
derechos subjetivos comprometidos en el caso bajo análisis. El pleito judicial planteado en términos de
derechos colectivos debe ser rechazado si el actor solo es titular de derechos subjetivos, y no acredita a su
vez derechos colectivos; pero, también debe ser rechazado si el actor no acredita su carácter de titular de
derechos subjetivos comprometidos en el caso.

Las asociaciones intermedias deben necesariamente alegar y probar el vínculo entre el caso bajo debate y
los fines y objeto que persiguen, además del derecho colectivo lesionado.
El Defensor del Pueblo no debe alegar ni probar derecho subjetivo alguno, sino simplemente el derecho
colectivo de que se trate. A su vez puede intervenir con carácter prescindente de que el particular o las
asociaciones hayan reclamado.

La reforma de la CN : cuando el titular de un derecho subjetivo sufre un perjuicio cierto (actual o futuro),
diferenciado del resto, y existe relación de causalidad, en términos directos e inmediatos, entre las conductas
lesivas y el daño ocurrido, entonces, el caso es justiciable (proceso judicial).

El Art. 43 dispone que la acción de amparo procede "contra cualquier forma de discriminación y en lo
relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a
los derechos de incidencia colectiva en general". Las personas legitimadas a efecto son el Defensor del
Pueblo, las asociaciones que propenden a esos fines registradas conforme a la ley.

Los aspectos controvertidos que plantea este precepto son

- cuáles son los derechos colectivos (en particular, qué debe entenderse por derechos de incidencia
colectiva en general)

- cuáles son los sujetos afectados (es decir, cuál es el alcance de este concepto)

- los efectos de las sentencias (esto es, si las sentencias tienen efectos absolutos en razón del
carácter colectivo o plural de los procesos).

APUNTES
El colectivo quedó consolidado con la legitimación que el art. 43 ha previsto. Por ej: derecho a la protección
de los consumidores, lo pueda presentar el afectado, el defensor del pueblo y las organizaciones creadas a
su efecto.
¿Esa enumeración del art. 43 es cerrada o deja lugar abierto a otros derechos que hayan aparecido después
de la CN del 94? O sea demandas que hoy tenga la sociedad que no quedaron expresadas en esa CN? Lo
deja abierto. Por ejemplo hoy esta la demanda de la sociedad de seguridad. Es un valor que no lo sufren solo
un grupo, sino que lo tiene toda la sociedad.
Es abierta y deja la posibilidad que se incluyan otros derechos en esa mención original.
Fallo: Caso Halabi. Plantea un amparo contra una ley que autorizaba a las empresas telefónicas a intervenir
teléfonos. Y el alegando la … del ciudadano, alegaba que por su propia profesión podía violentarse el
derecho a la confidencialidad. Impugnó la ley. La Corte declara la inconstitucionalidad y clasifica los derechos
en 3 categorías (individuales, incidencia colectiva que tengan por objetos bienes colectivos o comunes y
tercero derechos de incidencia colectiva que tenga intereses individuales homogéneos).

JURISPRUDENCIA
CASO HALABI: (Explicado)

En este precedente del año 2009, la Corte modificó el criterio clásico que mencionamos en los párrafos
anteriores y distinguió entre las siguientes categorías en términos de legitimación y de conformidad con el
nuevo texto constitucional (art. 43):

a) El derecho subjetivo, esto es, el interés del titular sobre bienes jurídicos individuales. Es más, en caso
de pluralidad de personas —titulares de derechos subjetivos— se trata simplemente de obligaciones
individuales con pluralidad de sujetos. Es decir, derechos divisibles, no homogéneos y, en su caso, con
búsqueda de reparaciones de daños esencialmente individuales —primer párrafo del art. 43, CN—;

b) El derecho de incidencia colectiva que tiene por objeto bienes colectivos. Aquí, el objeto es
indivisible, pertenece a todos y no admite exclusiones. Por un lado, existe pluralidad de sujetos y, por el
otro, bienes colectivos (ambiente). "Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son
divisibles en modo alguno".

Además, "la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la
lesión a este tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en
el caso del daño ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con la
primera... [así] cuando se ejercita en forma individual una pretensión procesal para la prevención o
reparación del perjuicio causado a un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten
 sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay beneficio directo para el individuo..." —segundo párrafo
del art. 43, CN—;

El tribunal concluyó que "la tutela de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos
corresponde al Defensor del Pueblo, a las asociaciones y a los afectados, y que ella debe ser
diferenciada de la protección de los bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una
esfera de disponibilidad en cabeza del titular".

c) El derecho de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos. "Tal sería el caso de
los derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, de
los derechos de los usuarios y consumidores como de los derechos de sujetos discriminados. En estos
casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin
embargo, hay un hecho único o continuado, que provoca la lesión de todos ellos y por lo tanto es
identificable una causa fáctica homogénea". Así, "la demostración de los presupuestos de la pretensión
es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño".

En este caso, deben estar presentes los siguientes presupuestos (esto es, en qué supuestos los derechos
individuales se transforman en derechos colectivos):

1. la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de
derechos individuales;

2. la pretensión debe concentrarse en los efectos comunes, y no en lo que cada individuo puede
peticionar; y, además

3. el interés individual no logra justificar, en el caso y por sí solo, el inicio de acciones judiciales, con lo
cual podría verse afectado el acceso a la justicia.

A ello, debe sumarse aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias
tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectan a grupos que tradicionalmente han sido
postergados, o en su caso, débilmente protegidos. Es decir, también "procederá cuando, pese a tratarse de
derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en
virtud de las particulares características de los sectores afectados".

Luego, concluyó que "la pretensión deducida por el abogado Ernesto Halabi puede ser calificada como un
supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva referentes a los intereses individuales
homogéneos". En efecto, "existe un hecho único —la normativa en cuestión— que causa una lesión a una
pluralidad relevante de derechos individuales. La pretensión está concentrada en los efectos comunes para
toda la clase de sujetos afectados, con lo que se cumple el segundo requisito... [y] finalmente, hay una clara
afectación del acceso a la justicia, porque no se justifica que cada uno de los posibles afectados de la clase
de sujetos involucrados promueva una demanda".

A su vez, en relación con los efectos de las sentencias, la Corte dijo que "el verdadero sustento de la
proyección superadora de la regla inter partes, determinante de la admisibilidad de la legitimación grupal, es
inherente a la propia naturaleza de la acción colectiva en virtud de la trascendencia de los derechos que por
su intermedio se intentan proteger".

CASO KATTAN

Los "Intereses difusos" son aquéllos que, aunque no afecten a toda la comunidad, sí afectan a ciertos
sectores. Estos se hallan integrados por sujetos en idéntica situación respecto de un bien que desean
preservar contra algo que puede dañarlo.

Se diferencian de los "intereses colectivos" porque en éstos los hombres afectados se agrupan para defender
un interés del grupo, no de un individuo.

Se ha intentado clasificar los intereses difusos según respondan: a) ecología o medio ambiente; b) protección
de los consumidores; c) valores espirituales y culturales.

Se buscan caminos para tutelarlos apuntando, en este sentido, a delimitar la legitimación activa de los grupos
interesados en su preservación o afectados.
Con fundamento en el derecho comparado, se estudia la "acción popular", proveniente del Derecho Romano
que la definía como la acción que ampara los derechos propios del pueblo.

En los autos, Kattan, Alberto y otro c/ Poder Ejecutivo Nacional", se concluye que nuestro ordenamiento
otorga acción a estos efectos a cualquier ciudadano. A igual opinión llegó el órgano jurisdiccional en autos
"Kattan, A. E. c/ Estado Nacional s/ Revocación de autorización para la venta de 2-4-5-T Triclorofenolacético"
fundado en la norma del artículo 33 de la Constitución Nacional y el Código de Procedimiento al no distinguir,
para conceder acción ante la probanza de un bien jurídico lesionado, entre derechos subjetivos individuales o
públicos. Se debe entender respecto de la legitimación la aptitud de obtener resolución acerca del fondo de
un conflicto concreto, y su fuente es legal. Se colige que quien desee plantear en justicia la defensa de
intereses difusos, puede hacerlo.

La Constitución de San Juan del 1 de mayo de 1986 admite la acción popular; lo mismo es reconocido en el
articulado de la Constitución de la Provincia de Salta de junio de 1986.

En el derecho comparado está prevista esta acción en Alemania, Brasil, entre otros.

Las autoras ponderan la opinión de Mairal respecto de la adecuación funcional del derecho subjetivo porque
no necesita de la reforma constitucional, dado que en la Carta Magna no se definen estos derechos, no
requieren ley que legitime a los pretensores y podrá partirse de casos concretos para hallar soluciones que
se adecuarán a los distintos momentos de la comunidad y sus requerimientos.

El sistema norteamericano amerita la "class action" que posibilita el tratamiento simultáneo de conflictos
individuales en un proceso único a través de la intervención en juicio de un representante de la clase de que
se trate. Algo similar se prevé en las Constituciones de San Juan y Salta, pero respecto de grupos privados
que defiendan intereses colectivos, pudiendo, también intervenir el Ministerio Público.

La figura del ombudsman está destinada a controlar las sentencias y resoluciones administrativas. Para la
Capital Federal, por Ordenanza 40.831 de 1985 se dispuso que el controlador fuera el órgano protectorio de
los intereses difusos. Sin embargo, nuestro ombudsman no es independiente de la Administración Pública.

Los requisitos que jurisprudencialmente se han ido consensuando en el mundo a fin de determinar la
legitimación de aquéllos que defiendan estos intereses, son: a) que exista daño, económico o moral, directo o
no; b) que quien reclame pertenezca a la categoría a la que las normas protegen; c) relación de causalidad
entre el hecho y el daño, y d) que el remedio sea apto para solucionar el daño.

Nuestra jurisprudencia ha seguido un criterio más restrictivo. por ello, no han quedado a cubierto nuevos
perjuicios.

Se entiende que debe ser de aplicación la responsabilidad objetiva complementada con el contrato de seguro
en los casos en los que la acción riesgosa no se halle prohibida. Se aguarda una respuesta en la órbita
legislativa, la cual se espera, sea suficientemente abarcativa.

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA LEY 27.275: Son todos los datos que
generan, obtienen, transforman, controlan o cuidan los organismos del Estado y empresas indicados en la
ley.

Es tu derecho a buscar y acceder a información pública, pedir y que te den información pública, analizar la
información pública, volver a procesar la información pública darle otro uso a la información pública y
distribuir la información pública.

Te permite

 Tener más datos para participar en la vida de la sociedad.

 Incidir en la toma de decisiones públicas.
 Controlar al gobierno.
 Generar más transparencia.
 Reducir la corrupción.
 Mejorar la calidad de las instituciones.
 Lograr que la información circule entre todos.
¿Cualquier dato es información pública? Los datos tienen que estar contenidos en documentos de
cualquier formato o soporte: pueden estar en papel, en archivos digitales, etc.

¿Cómo tienen que darme la información? En el estado en que tienen la información. Por eso, el organismo
o empresa que te da la información no tiene la obligación de ordenarla o procesarla; de forma completa por la
mayor cantidad de medios posibles; con el mayor nivel de precisión posible y en formatos digitales abiertos, a
menos que sea imposible o muy costoso entregar la información de esa manera. Entregar la información en
formatos digitales abiertos quiere decir que te deben dar la información en una forma que te permita volver a
utilizarla o distribuirla.

¿Quiénes pueden pedir acceso a la información pública? Todas las personas. No es necesario que
expliques por qué queres acceder a la información, ni que tengas un derecho o interés especial en el tema.

El acceso a la información es gratuito, salvo en los casos en que una norma expresa los autoriza a cobrar un
arancel. Si es necesario sacar copias, el costo de las copias está a tu cargo. Si la información está disponible
en una versión electrónica, tienen que enviártela sin costo alguno o ponerla a tu disposición.

¿Pueden negarme el acceso a la información? En algunos casos, sí. Pero siempre deben respetar estos
principios:

o La limitación del acceso a la información es excepcional.

o El obligado a dar la información tiene que demostrar que no está obligado a dar la información.
o En los casos en que no están obligados a darte una parte de la información, deben darte el resto de
la información en forma separada.
o Las excepciones al deber de dar acceso a la información nunca se aplican a los casos de violaciones
de derechos humanos, genocidio, crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad.

¿En qué casos pueden negarme el acceso a la información? Algunos de los casos en que pueden
negarte el acceso a la información, son:

 Si la información fue clasificada como reservada o secreta por razones de defensa o política exterior.
 Si la información puede poner en peligro el funcionamiento del sistema bancario o financiero.
 Si se trata de secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos.
 Si la información puede perjudicar los derechos o intereses legítimos de terceros.
 Si es información que tiene la Unidad de Información Financiera para investigar y prevenir el
blanqueo de dinero.
 Si es información preparada por abogados de la administración pública que puede poner en peligro la
defensa del Estado o el correcto trámite en un juicio.
 Si es información protegida por el secreto profesional.
 Si la información tiene datos personales y no pueden ser tachados o separados del resto de la
información.
 Si la información puede poner en peligro la vida o seguridad de una persona.
 Si es información judicial que no puede darse a conocer porque otras leyes lo prohíben o por tratados
internacionales.
 Si es información obtenida en investigaciones, tiene carácter de reservada y darla a conocer puede
poner en peligro la investigación.
 Si es información sobre una sociedad anónima que hace oferta pública de sus acciones.

¿Qué hago si me niegan el acceso a la información o no responden a mi pedido? Podés hacer un

reclamo ante la justicia. Podés iniciar un reclamo ante la Agencia de Acceso a la Información Pública.

¿Cómo hago el reclamo ante la justicia? Tenés que iniciar una acción de amparo dentro de los 40 días
hábiles desde que te negaron el acceso a la información o desde que venció el plazo para dártela. Para
iniciar la acción de amparo, tenés que ir a un juez en lo contencioso administrativo federal. Podés elegir que
sea el juez que corresponde a tu domicilio o el juez que corresponde al domicilio del organismo que te negó
la información.

¿Cómo hago el reclamo ante la Agencia de Acceso a la Información Pública?

 Tenés que presentar un escrito ante la Agencia de Acceso a la Información Púbica o ante el
organismo que te negó el acceso. Si lo inicias ante el organismo que te negó el acceso, el organismo
 está obligado a enviarlo dentro de los 5 días de recibido a la Agencia de Acceso a la Información
Pública.
 Tenés que presentar el escrito dentro de los 40 días hábiles desde que te negaron el acceso a la
información o desde que venció el plazo para dártela.
 Tenés que indicar tu nombre completo y domicilio.
 Tenés que indicar los datos del organismo que te negó el acceso a la información y la fecha en que
pediste el acceso.
 Tenés que presentar una copia de tu pedido de acceso a la información.
 Si le dieron alguna respuesta a tu pedido de acceso, tenes que acompañar una copia de la
respuesta.
Fuente http://www.derechofacil.gob.ar/leysimple/derecho-de-acceso-la-informacion-publica/

LOS DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA Y SU RELACIÓN CON EL CCCN

El nuevo Código Civil y Comercial se caracteriza, entre otras cosas, por ser un Código de los derechos
individuales y colectivos. La protección a los derechos de incidencia colectiva en el nuevo CCyC se encuentra
presente en diversas instancias.

En primer lugar, en el título preliminar, el artículo 14 dispone que se reconocen los derechos individuales y
los derechos de incidencia colectiva, y que la ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales
cuando afecta el ambiente o derechos de incidencia colectiva en general.

El Art. 240 dispone que el ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes debe ser compatible con los
derechos de incidencia colectiva y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas
de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios
previstos en la ley especial.

En el libro III, tanto en el título III como en el título V se encuentran disposiciones específicas referidas a la
protección de derechos de incidencia colectiva, en referencia a la formación del consentimiento en los
contratos de consumo, se regulan las prácticas abusivas y la publicidad ilícita, en relación a todas las
personas expuestas a las prácticas comerciales, determinables o no, sean consumidores o sujetos
equiparados

El Art. 1102 regula acciones para el caso de publicidad ilícita, y contempla la posibilidad de ejercer acciones
de incidencia colectiva para cesar o rectificar la publicidad ilícita. Así, se dispone: “Los consumidores
afectados o quienes resulten legalmente legitimados pueden solicitar al juez: la cesación de la publicidad
ilícita, la publicación, a cargo del demandado, de anuncios rectificatorios y, en su caso, de la sentencia
condenatoria”.

También contiene las normas referidas a la responsabilidad civil, y dentro de ellas, varias apuntan a la
protección de los derechos de incidencia colectiva. Así, el deber de prevención y la acción preventiva de
daños, si bien no se refieren exclusivamente a casos relativos a derechos de incidencia colectiva, sin duda
tendrán un fuerte impacto en este. En otro orden, el concepto de daño jurídico que adopta el nuevo código
expresamente comprende la afectación de derechos de incidencia colectiva y, consecuentemente, al daño de
incidencia colectiva.

La ley 24.240 contiene algunas normas referidas al proceso colectivo en materia de consumidor, la ley
25.675 también incluye algunas normas en relación al proceso colectivo ambiental que no llegan a constituir
un diseño adecuado y completo, lo que motivó que la Asociación Argentina de Derecho Procesal elaborara
un proyecto de reformas a dicha ley en torno a este punto.

En síntesis, puede decirse que si bien la inclusión expresa en el CCyC de los llamados derechos individuales
homogéneos hubiera sido muy valiosa para impulsar el desarrollo de las normas procesales necesarias a los
efectos de consolidar un proceso colectivo idóneo, la ausencia de dicha mención no implica su
desconocimiento ni restarle importancia a su protección en el ordenamiento jurídico argentino. El desafío,
ahora, será lograr efectivamente que las normas procesales y políticas públicas necesarias para garantizar la
eficacia de los derechos de incidencia colectiva se hagan realidad. Un gran desafío, que vale mucho la pena.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA DEFENSA DE LOS INTERESES

COLECTIVOS: DR. JORGE LUIS MAIORANO
El título de estas reflexiones ofrece la oportunidad de abordarlo desde dos perspectivas: primero, precisar si
el procedimiento administrativo persigue la defensa de intereses colectivos cuando cumple con la legalidad
objetiva; es decir, habrá que preguntarse si esa legalidad objetiva es un valor que interesa a toda la sociedad
y como tal constituye una auténtica facultad protegida por el ordenamiento jurídico; de esta forma, el
procedimiento administrativo cumpliría una función superadora en orden al mantenimiento de la legalidad; por
otra parte, habrá que analizar si la legitimación en el procedimiento administrativo según la LNPA vigente ha
resultado impactada o superada por la reforma de la Constitución Nacional de 1994 o, en otros términos, si
quien invoca un interés colectivo puede ser parte en un procedimiento administrativo con las normas
actualmente en vigencia.

¿Qué es el procedimiento administrativo? Todas las funciones estatales se manifiestan, concretan o

realizan mediante un procedimiento; ello acontece tanto en las sentencias, en las leyes como en los actos
administrativos de alcance particular y general. La doctrina tradicional consideraba al “proceso” como
privativo de la función judicial, lo cual era explicable porque dentro de esta función se hallan los orígenes del
proceso y porque dentro de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda que las restantes
funciones: administrativa y legislativa también se manifiestan a través de un proceso al cual, por razones
didácticas, se lo denomina procedimiento administrativo; en otras palabras; todo proceso supone un
procedimiento tanto en lo judicial, administrativo como legislativo.

Para algunos autores es el conjunto de actos, tareas materiales y técnicas llevadas a cabo con determinadas
formalidades por medio de las cuales la Administración Pública adopta sus decisiones, ya sean decretos,
resoluciones, disposiciones o cualquier otra denominación que indique la existencia de una voluntad estatal
expresada jurídicamente; para otros, es la serie o secuencia de actos que, dirigida a la satisfacción directa o
indirecta del interés público, constituye un elemento ordenador y regulador de la función administrativa. El
procedimiento administrativo atiende no solo a la protección de los derechos e intereses particulares sino
también, primordialmente, al cumplimiento del fin propio de la función administrativa, que es esencial para la
existencia de la Administración Pública.

Constituye pues, una manifestación del sometimiento de la Administración Pública al bloque de la legalidad.

El procedimiento administrativo constituye una etapa fundamental en el proceso de formación de la voluntad

administrativa tanto en la etapa de formación de la voluntad administrativa (procedimiento constitutivo) como
en su faz impugnatoria (procedimiento recursivo); es, al mismo tiempo, una garantía jurídica y un instrumento
de eficacia. Garantía jurídica para el interesado (predico la superación del vocablo “administrado” ya que este
término implica por sí mismo una idea de sujeción o pasividad), a fin de que las decisiones de la
Administración Pública sean la consecuencia de un proceso de gestación limitado por el Derecho. Al mismo
tiempo, es un instrumento de eficacia en orden a que esas decisiones estén encaminadas y guiadas por el
principio de legalidad al cual deben sujetarse todas las instituciones del Estado y, obviamente, la
Administración Pública como organización gestora del interés público.

¿Para qué sirve? el procedimiento administrativo es el lugar en el que confrontan intereses públicos y
privados, de manera que el éxito será fruto de tal comparación que se sustancia en elementos de hecho
comprobados en el transcurso del trámite procedimental. Es que contemporáneamente ese procedimiento
administrativo ha sumado un objetivo más ambicioso por medio del cual el interesado participa colaborando
al mantenimiento de la legalidad dentro de la Administración Pública. Es decir, puede ser contradictor si
defiende su derecho ante la actuación de la Administración Pública pero nunca deja de ser colaborador de
ella, aunque sea indirectamente.

La participación en nuestro procedimiento administrativo nacional admite un doble análisis: como

participación individual o instrumento de defensa y como participación colectiva e instrumento de control.

La primera está prevista en la LNPA cuando en el art. 1º inciso f) prevé el derecho al debido proceso adjetivo;
en este caso el interesado participa para garantizar el ejercicio de su derecho de defensa. La restante se
expresa fundamentalmente a través de las llamadas audiencias públicas. Estas audiencias aparecen, desde
sus orígenes mediante su celebración, el derecho de los interesados podrá ser escuchado antes de que se
adopte una decisión que pueda afectarlos. No agotan su eficacia en ser un mero acto de trámite más sino
que se proyectan a constituirse en un eficaz instrumento como acto preparatorio que permite conocer las
opiniones que contribuyen a una más sana decisión administrativa.

El art. 43 de la CN establece, en relación al derecho a una información adecuada, que “Los consumidores y
usuarios de bienes y servicios tienen derecho en su relación de consumo a la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos, a una información adecuada y veraz, a la libertad de elección y a
condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
ecuación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados
al control de los monopolios naturales y legales, a la de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la
constitución de asociaciones de consumidores y usuarios. La legislación establecerá procedimientos eficaces
para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de
competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios
y de las provincias interesadas, en los organismo de control”.

Este importante instrumento de participación no debe limitarse al único objetivo de permitir la intervención de
terceros interesados sino que también aspira a alcanzar una finalidad más amplia cual es someter la
actividad administrativa al control, no solo individual, sino además, social con mayor repercusión por las
consecuencias de un obrar divorciado de la legalidad ante la opinión publica constituyendo a ella en sombra
ética del poder. Como sostuviera Gordillo, la audiencia pública adquiere un doble significado político y
jurídico; político en cuanto a la calidad de abierto al conocimiento público de los actos estatales; el segundo,
a la participación del público como parte en el procedimiento administrativo, no como espectador,

La legitimación en el procedimiento administrativo: la legitimación es la posibilidad de ejercer en juicio la

tutela del derecho. Y esa tutela del derecho estará determinada por la relación de quien pretende actuar con
la cuestión de fondo; será más o menos generosa dicha protección en función de la intensidad de esa
relación.

En general, los estudios acerca del alcance y contenido de la legitimación se originaron respecto del proceso
administrativo, es decir, sobre la contienda jurisdiccional; el procedimiento administrativo, en cambio, siguió la
tendencia que marcaba el proceso contencioso administrativo.

La LNPA no define la legitimación; tampoco lo hace su reglamento; ni el CPCC de la Nación; por ello han
sido la doctrina y la jurisprudencia quienes nos han acercado a un concepto. Así, por ejemplo, Cassagne
sostuvo que tanto puede ser considerada como un arma así como un obstáculo; un arma para la apertura del
proceso contencioso administrativo por el cual se impugna ante la justicia la actividad estatal; un obstáculo
para impedir el ejercicio de los derechos, así, se la consideró “la aduana del proceso”.

Para actuar en el procedimiento administrativo se exigen determinadas cualificaciones que han de reunir los
sujetos en relación con el trámite de que se trata; en términos coloquiales podría expresarse que puede
actuar en un procedimiento administrativo “aquel a quien se le haya perdido algo o tenga algo que ganar”.

La LNPA ha previsto que la actuación administrativa tendrá dos actores principales y, eventualmente, otros
de reparto; un actor protagónico es la propia Administración Pública quien tiene la responsabilidad de instruir
el expediente, continente formal del procedimiento; el restante, es el interesado como portador de un derecho
subjetivo o un interés legítimo; la distinción entre estas dos “facultades de señorío”, según la peculiar
denominación de Juan Francisco Linares, pertenece a la teoría general del Derecho como tantas otras
instituciones del derecho administrativo, por ej. el acto (administrativo), el contrato (administrativo), la
responsabilidad (del Estado); el dominio (público), aunque es discutida en cuanto a su alcance y perfil en
nuestra disciplina.

Son titulares de derechos subjetivos quienes obtienen esas facultades como consecuencia de una norma o
un acto que se basa en ellos y que directamente va destinado a proteger o crear una situación jurídica que
les beneficia; a mi juicio, el dato singular, aunque resulte inusual en su formulación, es el carácter “egoísta”
de ese derecho; esa situación jurídica es exclusiva de una persona y excluye a otras, no la comparte; en
cambio, en el interés legítimo lo característico es que dicho interés resulta de una norma general, aunque
indirectamente se derivan beneficios o perjuicios, según el caso, para un particular; así, por ejemplo, en una
convocatoria a un concurso quienes se postulan no tienen derecho subjetivo a ser elegidos pero sí tienen
interés a que ese concurso se lleve a cabo conforme las normas en base a las cuales fue convocado. Aquí se
advierte también un interés de la propia Administración Pública quien titulariza el interés general en que se
cubra la vacante que coincide con el que tienen aquellos que se han presentado.

Los intereses colectivos, la CN y el procedimiento administrativo: es sabido que la realidad social actúa casi
siempre a una velocidad mayor que la creación legislativa; la vida humana es un constante devenir; en las
últimas décadas sus pasos se han acelerado de tal modo que temas que hace cincuenta años parecían de
gabinete han venido a golpear tan fuerte en la sociedad de nuestros días que solo sordos sociales podían ser
ajenos a ellos. Una prueba de esta afirmación la constituye, precisamente, el tema de los intereses colectivos
que tomó impulso, en nuestro país, en la década de 1970 de la mano del estudio de los procesalistas;
inicialmente fueron llamados intereses difusos, supraindividuales, metajuridicos o metaindividuales, confusos
para quienes los negaban; luego, con mayor precisión se identificaron como intereses colectivos y por último,
en nuestra Constitución Nacional, conforme la reforma de 1994, derechos de incidencia colectiva; es decir,
aquellos “intereses” ahora son “derechos”, dejaron de ser confusos y resultan calificados por la nota que los
singulariza, su colectividad o pertenencia a un sujeto de esas características.

Los intereses colectivos fueron entendidos como aquellos que afectan a una comunidad o grupo
concreto (los vecinos, los usuarios de un servicio público, los consumidores) los cuales, aunque tengan una
vertiente individual, solo tienen verdadero sentido desde su perspectiva colectiva ya que es claro que la
defensa natural de ese interés colectivo no puede plantearse individualmente.

A través de los intereses colectivos se amplía la democracia permitiendo que amplios sectores sociales a los
cuales son en parte inaccesibles los mecanismos políticos, puedan participar en la vida pública no de forma
abstracta sino concreta impugnando, por ejemplo, un proyecto que suponga la tala de especies arbóreas o
pretenda que una determinada zona de uso público pase a ser destinada a un objetivo que termine
restringiendo, condicionando o limitando el acceso libre y gratuito.

Hay numerosos derechos (derecho a la vida, a la libertad personal, a la dignidad, a la libertad de

pensamiento) que son perfectamente ejercitables y aplicables en forma individual. Junto a ellos existen, sin
embargo, otros derechos de carácter social o político (huelga, asociación, reunión) cuya puesta en práctica
sólo tiene sentido si se ejercitan en forma colectiva. No parece existir duda alguna, por lo tanto, en lo
referente a la posibilidad de un ejercicio colectivo de los derechos humanos. Las Naciones Unidas quienes, a
través del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966, otorgaron carácter oficial al reconocimiento y
garantía de ciertos derechos colectivos, tales como el derecho a practicar la religión en comunidad con otros,
el derecho a la protección de la familia por parte del Estado. Particularmente explícito resulta el artículo 27
del citado Pacto, el cual prescribe que “...en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o
lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde,
en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su
propia religión, y a emplear su propio idioma”.

El sentido auténtico que dio lugar al nacimiento de los derechos colectivos fue la necesidad de complementar
y perfeccionar los derechos individuales en su contexto social. Los derechos colectivos permiten pasar de la
defensa del ser humano genérico o abstracto, al ser humano en la especificidad o en la concreción de sus
diversas maneras de estar o pertenecer a una sociedad; en otras palabras, cada ser humano, además de su
situación individual, integra diversos colectivos como niño, usuario, anciano, trabajador, jubilado, aborigen,
enfermo, consumidor, por ejemplo.

El liberalismo tuvo la gran virtud de crear y establecer normas dirigidas a proclamar y promover la autonomía
de las personas otorgándoles, a través de la ciudadanía, la titularidad y el ejercicio de derechos subjetivos. Si
bien fue un paso fundamental hacia el reconocimiento de los derechos individuales, no resultó suficiente. Las
personas no eran ni son átomos aislados, sino que deben individualizarse por vía de la socialización. De ahí
la necesidad de estructurar, junto a los derechos individuales, una serie de derechos colectivos. Primero
fueron los derechos sociales y económicos obtenidos gracias a la presión de la clase trabajadora;
posteriormente, los derechos culturales; más recientemente los llamados derechos de la tercera generación
(derecho al desarrollo, a un medio ambiente equilibrado, a la protección de sus derechos como usuarios y
consumidores, etcétera). Gran parte de la historia del mundo en los dos últimos siglos se explica por la
presencia y acción de numerosos “colectivos” (movimiento obrero, feminista, pacifismo, ecología,
anticolonialismo, derechos de los inmigrantes, de los pueblos indígenas, etcétera).

En todo caso hay que considerar a los derechos colectivos como un elemento indispensable para un eficaz y
más adecuado desarrollo de todos y cada uno de los individuos en si mismo considerados. Se trata de lograr
que los seres humanos alcancen, uno a uno individualmente considerados, un mejor desarrollo, una dignidad
y libertad más acordes con las circunstancias concretas en las que les ha tocado vivir en sociedad.

La “incidencia colectiva” no convierte al colectivo en una mera suma de daños singulares, quebrando la
unidad sustancial del colectivo. La incidencia colectiva es la fórmula elegida por el constituyente para
denominar a la tutela de los derechos colectivos de la sociedad, en su conjunto o de cada sector
social.
En los casos de legitimación anómala resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes
legítimas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial en el que aquel se controvierte. En estos casos se
produce una disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva
relación sustancial. Claramente se advierte este caso, por ejemplo, cuando actúa en sede judicial el Defensor
del Pueblo de la Nación dado que no defiende un derecho propio sino un derecho colectivo; su propia
denominación está indicando que no defiende el derecho de una persona en particular sino los derechos de
un colectivo integrado por una colmena de perjudicados que titularizan un mismo derecho.

La tercera categoría de derechos tutelados por la acción de amparo del art. 43, segundo párrafo, es la de los
derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos como es el caso de los
derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, de los
derechos de los usuarios y consumidores como de los derechos de sujetos discriminados. Aquí no hay un
bien colectivo sino derechos individuales enteramente divisibles. Por ello afirmo que el tránsito de los
derechos individuales o subjetivos a los derechos de incidencia colectiva implica, en otros términos, un
tránsito del “egoísmo” a la “solidaridad”.

Corresponde entonces analizar si la nómina del art. 43 es simplemente enunciativa o, por el contrario,
limitativa; en otros términos, si pueden considerarse incluidos otros derechos colectivos además de los ya
enumerados o si, en cambio, esa nómina es cerrada de tal modo que no encuentran cabida nuevos
derechos que puedan haber surgido después de la reforma de 1994. Si bien los derechos de la tercera
generación surgen expresamente de los arts. 41 y 42, referidos al derecho a un medio ambiente sano y a la
tutela de los usuarios y consumidores, respectivamente, cabe destacar que es generosa y amplia la fórmula
que se desprende del art. 43 de nuestra Ley Suprema.

Dicho precepto, al referirse a la acción de amparo establece en su segunda parte que "...Podrán interponer
esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en
general...".

No existen normas sobre derechos no enumerados en los instrumentos del sistema universal de las Naciones
Unidas, en el sistema europeo ni en el de la Convención Africana; solo se encuentra prevista una normativa
de este tipo en el sistema interamericano, específicamente en el art. 29 inc. c) de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; dicho precepto permite efectuar una interpretación “pro homine” del art. 43 en
cuanto se refiere "a los derechos de incidencia colectiva en general" y de ella concluir que existen nuevos
derechos humanos de tercera generación no previstos expresamente en nuestra Carta Magna y que no
pueden dejar de ser tutelados por el Estado. Así, por ejemplo, el derecho humano a la seguridad debe ser
incluido en esa enumeración pues que no se agota en una perspectiva individual sino que se proyecta como
un derecho de incidencia colectiva implícitamente reconocido por nuestra Carta Fundacional, por el juego
armónico de lo establecido en el art. 33 de la Constitución Nacional y en el art. 29 inc. c) de la Convención
antes citada.

También puede considerarse incluido en esta interpretación del art. 43 el derecho de acceso a la información
pública. La información corresponde a la categoría de bienes inmateriales o intangibles; constituye un
instrumento para el ejercicio de otros derechos, es decir, tiene un valor propio e instrumental, en cuanto sirve
como presupuesto del ejercicio de otros derechos y del funcionamiento institucional de contralor de los
poderes públicos. Si bien nuestra CN no consagra expresamente el derecho a la información pública, su
reconocimiento se desprende tanto implícita como explícitamente de su articulado, por ejemplo: del art. 1º
que establece la forma republicana de gobierno, que es uno de los principios que integran el de la publicidad
de los actos estatales; del art. 14 que contempla el derecho de los habitantes de la nación de peticionar a las
autoridades; del art. 33 que establece los derechos implícitos que se derivan de la forma republicana de
gobierno y de la soberanía popular; del art. 38 que establece el acceso a la información pública en relación
con los partidos políticos; de los artículos que reconocen nuevas formas de participación ciudadana como el
art. 39 que prevé la iniciativa popular y el art. 40 que consagra la consulta popular; del art. 41 que prescribe el
acceso a la información pública en materia ambiental y del art. 42 que consagra el derecho de los
consumidores y usuarios de bienes y servicios a obtener una información adecuada y veraz.
BOLILLA VI:
1. Actividad jurídica y actividad material de la Administración. El acto
administrativo. Concepto. Su vinculación con el principio de legalidad.
Relaciones entre el acto administrativo singular, el acto administrativo general
normativo y no normativo y el contrato administrativo. El acto interno.
Concepto y características.
2. Acto de gobierno: origen y evolución de la teoría. Régimen jurídico. El acto
institucional: concepto, régimen jurídico. Acto jurisdiccional: concepto,
régimen jurídico.
3. Validez, vigencia y eficacia del acto administrativo: concepto y diferencias.
Efectos del acto administrativo. Condiciones e iniciación de su eficacia. La
retroactividad del acto administrativo. Límites.
4. Elementos esenciales del acto administrativo: régimen legal. Caracteres.
Presunción de legitimidad: concepto, fundamento, régimen jurídico.
Ejecutoriedad: concepto, régimen jurídico. La ejecutoriedad frente a la
interposición de recursos administrativos y judiciales. La suspensión de los
actos ejecutorios. La regla “solve et repete”. La inactividad de la
Administración.
5. La teoría de las nulidades del acto administrativo. Las nulidades como
problema de la teoría general del derecho. Soluciones del CC y C de la Nación
y del ordenamiento jurídico administrativo. Evolución jurisprudencial y estado
actual de la cuestión.
6. La extinción del acto administrativo: anulación y revocación. Concepto, clases,
régimen legal y jurisprudencia. La caducidad del acto administrativo.
7. La revocación del acto administrativo regular e irregular. La doctrina de la
denominada “cosa juzgada administrativa”. Evolución jurisprudencial y estado
actual de la cuestión.
8. Saneamiento del acto administrativo. Ratificación y confirmación. Procedencia
y efectos. La conversión: supuestos en que procede. Efectos.

1. Actividad jurídica y actividad material de la Administración. El acto administrativo. Concepto.

Su vinculación con el principio de legalidad. Relaciones entre el acto administrativo singular,
el acto administrativo general normativo y no normativo y el contrato administrativo. El acto
interno. Concepto y características.

ACTIVIDAD JURÍDICA Y ACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN:

MAIORANO:

Actividad jurídica y actividad material de la administración:

LA AP actúa de dos formas: centralizada y descentralizada (la AP en general); o expresa su voluntad o actúa
materialmente. Cuando hablamos que expresa su voluntad estamos ante un acto jurídico de acuerdo al art.
259 CCCN porque el acto admin es una especie del acto jurídico. Hay actos jurídicos privados y actos
jurídicos públicos. El privado es el del CCCN o sea, regulado por el derecho privado; y el acto admin es un
acto jurídico voluntario licito pero que resulta dictado por la AP, o sea, regido por el derecho publico. (Esto es
actividad jurídica)
Cuando dice actividad material es la forma de actuar de la administración, o sea de operar concretamente un
hecho, por ej: un hecho jurídico seria la colocación de una valla en un puesto de control que impide el paso
de los vehículos. El acto jurídico administrativo es una declaración de voluntad, de conocimiento, de opinión,
de juicio. Esto lo caracteriza (al acto jurídico) o diferencia del hecho jurídico (Actuación material).

Balbin:

La Teoría General de las Formas en el derecho administrativo establece los medios o instrumentos, por
medio de los cuales el PE expresa su voluntad y decisiones. ¿Cuáles son estas formas? El acto
administrativo, el reglamento, el contrato, los hechos, las vías de hecho, el silencio y las omisiones.

El acto administrativo es el cauce formal de la expresión de las decisiones del PE propio del Estado liberal de
derecho (Estado abstencionista); mientras que en el contexto del Estado social de derecho (Estado
intervencionista) resurgen otras formas como el reglamento, los hechos, y las omisiones.

La actividad jurídica de la Administración: son los actos administrativos, el E decide expresar su decisión
con prescindencia de su ejecución material.

Actividad material de la Administración: son los hechos, el comportamiento material no precedido de acto
administrativo alguno, o precedido por un acto inconexo con el hecho.

Es aquel que está investido de facultades limitadas en el tiempo y en el espacio y con efectos jurídicos en
una persona y/o en toda la comunidad. Es el acto dictado por un funcionario en su tiempo, como tal con
facultades y atribuciones impuestas por ley y dirigido a modificar una situación jurídica determinada o
determinable cuya finalidad propia es el interés público. Es ejecutable inmediatamente y se presume legítimo.

Gordillo:

La distinción entre acto y hecho no siempre es fácil, en la práctica, por cuanto el hecho también es en alguna
medida expresión de voluntad administrativa; pero en líneas generales puede afirmarse que el acto se
caracteriza porque se manifiesta a través de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y
dirigidas directamente al intelecto de Ios administrados a través de la palabra oral o escrita, o de signos con
un contenido ideográfico (el gesto del agente de tránsito al elevar el brazo para detener el tránsito; las
señales usuales de tránsito, tales como flechas, círculos, etc.); el hecho, en cambio, carece de ese sentido
mental, y constituye nada más que una actuación física o material. Si bien en cualquier hecho o actuación
material de la administración podemos deducir cuál ha sido la voluntad que lo ha precedido (del hecho de
que se haya colocado una barrera en una calle, podemos deducir que se la ha querido cerrar al tránsito; del
hecho de que quite la barrera deducimos que se ha decidido abrirla nuevamente), no por ello habrá allí un
acto: Para que exista acto es necesario que encontremos ésa declaración de voluntad que se manifiesta
intelectivamente y no a través de su directa ejecución.

Se desprende que el acto administrativo es una declaración que se expresa, pero que queda allí nomás,
como determinación, opinión o conocimiento: Que no se ejecuta al exteriorizarse. No obsta a este concepto
el que la idea contenida en la declaración se ejecute inmediatamente después de exteriorizarse lo esencial es
que se pueda apreciar objetivamente una escisión, una separación conceptual y real entre a) la decisión,
opinión, conocimiento, etc., por un lado y b) la ejecución de esa decisión por el otro; y esa separación surge
de que la declaración sea conocida a través de datos simbólicos (palabra oral o escrita, signos
convencionales, etc.) y no de datos reales.

Cuando la exteriorización de la decisión se hace recién a través de la ejecución misma, o sea, de los datos
reales (la destrucción de la casa; el retiro de los obstáculos que cerraban la calle, etc), no estamos ante un
acto sino ante un hecho administrativo. La ejecución material, en todos los casos, es un hecho: Tanto cuando
ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto transmite directamente en la actuación material la
voluntad a que responde.

Otro ejemplo: Si un agente de policía me dice: “Queda usted detenido,” eso es un acto; si luego me toma del
brazo y me lleva a la comisaría, este es el hecho que ejecuta el acto anterior; si directamente me toma del
brazo y me lleva a la comisaría, sin antes haberme transmitido aquella decisión de detención, entonces se
tratará de un hecho administrativo. En este último caso, al hecho administrativo puede también seguir un acto
con posterioridad: Al llegar a la comisaría, el comisario decide constituirme detenido, y así lo certifica por
escrito: Esto es ahora un acto;
ACTO ADMINISTRATIVO:
MAIORANO:

Variables que se utilizan para alcanzar un concepto de acto administrativo:

1. En cuanto al origen:

o Unilateral: lo que expresa una sola voluntad de la AP. O sea, es la AP la que expresa su
voluntad y ordena, dispone, sanciona, autoriza, aprueba, designa.

o Bilateral: AP y de un tercero. Son los contratos. ¿El contrato deja de ser un acto jurídico? No.
Lo que sucede es que esta sometido a un régimen jurídico distinto. Y por esa razón se analiza
en otra bolilla del programa. Es de origen bilateral, porque en este acto la AP también expresa
su voluntad la AP, pero al hacerlo y la expresa la otra persona o sujeto, ahí nace el contrato
(acuerdo de voluntades generador de obligaciones).

2. Alcance:

 Particular: van dirigidos a personas determinadas concretas, precisas, fijadas previamente. No

hace falta que sea una persona, pueden ser 11 personas que por ejemplo son designadas en
un acto en el cual se encomienda una misión a ir a un organismo internacional o un congreso
internacional, se las designa con nombre y apellido y documento. Es particular porque son
personas concretas. Ej: aprobación de un proyecto, autorización de una celebración, de una
designación de una persona, la sanción.

 General: tiene efectos generales, imprecisos, indeterminados, abstractos, normativos. Son los
reglamentos. Materialmente los reglamentos se asemejan a una ley (la ley también es de
carácter general, abstracto, impersonal y obligatorio). En un escalón mas bajo no dictado por
el PE, sino sancionada por la AP, los reglamentos son del mismo carácter. Por ej: las normas
que dictó el presidente de la nación DNU en materia sanitaria, en materia de circulación, son
normas de alcance general, no dice a quiénes van dirigidos. Si uno es dueño de un taller
mecánico sabe que a partir de hoy puede abrir en determinadas condicione.

3. Efectos:

 Directos o indirectos: directo es aquel caso en el cual el acto produce inmediatamente o

directamente el efecto; indirecto son aquellos casos en donde el efecto del acto no es
producido de manera directa o inmediata. Por ej: el dictamen de un servicio jurídico que
aconseja al funcionario de actuar de alguna manera o de otra, (las asesorías jurídicas están
integradas por abogados). Ese dictamen no es un acto externo, no produce efectos
inmediatos; produce efectos indirectos, mediatos e internos. Las 3 subcategorías están
directamente vinculados. En el acto por el cual esa autoridad aconsejada por el dictamen,
dicta una determinada decisión, es un efecto directo, inmediato y externo.

 Mediatos o inmediatos: inmediatamente produce el efecto; mediato produce el efecto a

través de otro acto que si va a producir el efecto. El dictamen es un acto de efecto mediato.

(mediato e indirecto es lo mismo)

 Internos y externos: externo significa que va dirigido a personas que están fuera de la AP o
puede estar dirigido a un funcionario de la AP y en todo caso afectarlo en su derecho
individual. Ej: si un funcionario esta sometido a sumario porque ha cometido un acto de
indisciplina y como resulta de ese sumario la autoridad respectiva (ministro, secretario) dicta
un acto por ej sancionando a ese funcionario, es el derecho de X que se ve afectado. Es un
acto externo por mas que el acto parezca como interno porque va dirigido a un funcionario
de la AP.

Todo esto apunta a precisar cuál es el concepto de acto administrativo.

Marienhoff considera que la definición de acto administrativo, debe reservarse para los alcances de efectos
directos y los de origen unilateral y de alcance general. El acto admin (el rótulo) son los actos de alcance
particular y de alcance general, o sea, los reglamentos. (declaración, disposición o decisión de la autoridad
estatal en el ejercicio de sus funciones administrativas, productoras de efectos jurídicos).

JUAN CARLOS PEREZ COLMAN

La ley de procedimiento es una ley de un gobierno de facto. Es un decreto ley.

El decreto ley proviene de un gobierno de facto, Estado de hecho.

Esta ley proviene del general Lanusse de tener un convenio normativo que regulara ciertos aspectos del
actuar administrativo del E.

Hasta el año 72, la admin publica, se conducía a prueba y error y el PJ le iba poniendo limites.

Los jueces fueron limitando el actuar del presidente y su organización central y descentralizada.

La jurisprudencia es el sostenimiento a través del tiempo de un criterio de los jueces que puede ser aplicado
a una gran cantidad de casos y de forma lineal.

Al año 72 había una profusa jurisprudencia en el actuar de la admin y los limites que habían impuesto los
jueces.

Esa comisión redactora (no había congreso), reunió todos esos criterios puestos a través de tantos años y
llevarlos a la redacción de una ley.

Es la única ley de Arg que fue construida por un criterio contrario al de construcción de leyes de Argentina
(captación de la realidad mediata que los diputados y senadores hacen de esa realidad, pasa a cámaras y es
sancionada y promulgada por el PE).

La importancia es que la casi totalidad de las provincias han replicado el mismo texto de la ley.

El procedimiento hace a la actuación administrativa, el proceso hace a la actuación judicial.

Esta ley responde a ese criterio donde casi después 50 años, no ha sufrido modificaciones (solo una en
cuanto ejecuciones, al proceso), responde a la realidad que los jueces razonan al dia de hoy.

Es una ley que esta interrelacionada entre si. Cada articulo tiene relación con otro articulo de la ley.

Lo importante es comprender cuál es el contenido de cada acto. Ej: el presidente como máxima autoridad
política del país según art. 99 CN puede declarar el estado de sitio. ¿Cómo lo hace? La CN establece
mediante el dictado de un decreto en acuerdo general de ministros, es decir, que no solamente lo firma el
presidente si no que lo debe acompañar el jefe de gabinete y todos los ministros del gabinete en esa firma. Si
no, lo tacha de nulo. Es un requisito esencial. (si esta enfermo o de viaje, firma otro ministro a través del
documento de la delegación).

Sostener que la declaración de estado de sitio o la de guerra a otro país o la intervención federal a otra
provincia, son iguales en su análisis y contención juridica que por ejemplo el acto admin que indulta a un
condenado o el acto admin que deniega la jubilación a una abuela, estamos cayendo en una simplificación
del entendimiento del acto admin.

Por eso se diferencia el acto constitucional (el acto de gobierno) y pedir esto que se me trabó.

Clasificación según diversos autores:

1. Acto constitucional de mas relevancia es aquel que se dicta en procura conservar las instituciones
republicanas y la via institucional de un país.

(en el 2001 De la Rua hizo uso del estado de sitio e reiteradas oportunidades. Pero antes de que se
computara el plazo que establecía la CN, levantaba el estado de sitio. Fue llevado a juicio, eso fue un abuso
de poder)
 2. Acto de gobierno: no están dictados para conservar las instituciones republicanas, conservar el
orden publico, tienen que ver con decisiones del presidente que trascienden la normalidad de su
actuar. Son excepcionales. Ej: indulto.

PPP: RELACIONAR BOLILLAS CON ARTÍCULOS DE LA CN.

PPP: POR QUÉ EL PRESIDENTE PUEDE INDULTAR?

Si bien es una respuesta del derecho constitucional o penal (pero no le debería interesar porque culmina
cuando es llevado a una unidad penitenciaria y ejecuta su condena), es por la sencilla razón que el
presidente es la máxima autoridad de la cárcel. El indulto no es un perdón de la pena, es un perdón del
cumplimiento de la pena. Esta dentro de las atribuciones del art. 99 CN. “No hay mas derecho administrativo
que los arts 99 y 100 de la CN”.

3. Acto admin propiamente dicho: la administración administra poder.

PPP: QUÉ ADMINISTRA EL ESTADO?

NO administra dinero. Administra poder, porque es limitado, es escaso. Lo contiene la CN. Debe ejercerse en
el grado de limitación que establece la CN (“administra una pequeña dosis de poder”). Luego vamos a ver si
no tiene impurezas entonces se ejerce ejecuta, se cumple y es eficaz o si tiene impurezas que hace que se
deba rectificar o modificar.

Es el acto central de la admin pública.

Características de estos tres tipos de actos: Son dictados para ser ejecutados hacia los ciudadanos.
Surten efectos fuera de la admin. el Presidente los dicta pero se materilaizan fuera de la admin.

4. Acto interno: surte efectos dentro de la administración. Es el típico acto reglamentario, autónomo.
Ej: reglamento autónomo (dicta para su propio funcionamiento). O pueden ser de alcance particular
(licencia a un empleado).

PPP: DIFERENCIA ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO DE LA ADMINISTRACIÓN:

La diferencia es que el acto administrativo es oponible erga omnes. La administración lo dicta para ser
ejecutado en la comunidad, surte efectos externos; el acto de la administración surte efectos internos porque
es para su propio funcionamiento.

La ley determina que el acto admin debe ser elaborado y dictado por escrito. Mas allá de la reforma de los
últimos años (Macri -reforma de la reglamentación no de la ley-) con el sistema documental electrónico por el
cual los actos administrativos pueden ser dictados electrónicamente. La palabra escrito hoy hace referencia a
una necesidad de conservación de los instrumentos que sirvieron de sustento para el dictado del acto. No es
espontaneo, tiene que haber una tramitación anterior que justifique esa decisión y que sirva de sustento.

La ley a su vez establece que el acto administrativo puede ser dictado verbalmente o con formas
inequívocas. Ejemplos: el semáforo. No debe haber lugar a dudas. Otro ejemplo: la orden de reprimir en el
2001 que da un funcionario.

Cassagne:

Es toda declaración de un órgano del Estado, en ejercicio de la función administrativa caracterizada por un
régimen jurídico exorbitante del derecho privado, que genera efectos jurídicos individuales directos con
relación a terceros. Lo son también los contratos (ya que habla de efectos individuales directos) pero no lo
son los reglamentos ni los dictámenes y el sujeto que los emite es la autoridad u órgano estatal (los públicos
no estatales, no).

Balbín:

El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular y formal hecha por el Estado, en
ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros.
Se diferencia del acto jurídico: es el acto voluntario lícito que tiene por fin inmediato la adquisición,
modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas Art. 259 CCCN. El acto voluntario es el
ejecutado con discernimiento, intención y libertad, que se manifiesta por un hecho exterior Art. 260 CCCN.
Pueden exteriorizarse oralmente, por escrito, por signos inequívocos o por la ejecución de un hecho materia
Art. 262 CCCN.

¿Cuál es el alcance de dicha definición sobre acto administrativo?

 El acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones administrativas, estas comprenden

en principio las funciones propias del Poder Ejecutivo.
 Cualquier actividad que desarrolle el E en ejercicio de sus funciones administrativas no es acto
administrativo. Cabe excluir de su marco conceptual al contrato en razón de su carácter bilateral al
reglamento (el acto de alcance general), a los hechos y las vías de hecho, toda vez que constituyen
comportamientos materiales e informales (esto es, decisiones estatales sin exteriorización previa de
voluntad), al silencio (decisión tácita estatal) y los actos internos que no tienen efectos directos sobre
terceros (relaciones jurídicas).
 Es una decisión de carácter unilateral. El acto se trata de una decisión unilateral, pues solo concurre
la voluntad estatal; mientras que el contrato es de orden bilateral porque en él participan el Estado y
los terceros. ¿Cuál es, entonces, la diferencia entre el acto bilateral y el contrato en el primer
caso el particular solo concurre en el trámite de formación del acto; y en el segundo es partícipe del
proceso de formación y en el cumplimiento del acto.
 El acto administrativo es de alcance particular y el reglamento es de alcance general. ¿En qué
aspecto debemos ubicar el carácter particular o general del acto? en el sujeto destinatario de
este, pero no solo en el carácter individual o plural (uno o varios sujetos destinatarios), sino
básicamente en su contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la individualización de
estos en el propio acto.
 El acto particular dice quiénes son sus destinatarios y ese campo es cerrado. Es decir, si individualiza
a los sujetos destinatarios, aun cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto y
ese campo es cerrado; mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo
es indeterminado y abierto.
 El acto y su definición nace de entrecruzar los conceptos de funciones administrativas, carácter
unilateral y alcance particular. ¿Qué debemos entender por efectos jurídicos directos e
inmediatos? El acto administrativo es aquel que crea, modifica, transfiere, conserva, declara o
extingue derechos en términos directos y, por sí mismo, sin detenerse en otros actos intermedios.
Los caracteres de los efectos (directo e inmediato) son concurrentes. En definitiva, el acto es tal si
crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos por sí mismo.

En conclusión: el acto administrativo es aquel que produce efectos individuales y directos.

Análisis de otros actos estatales y su calificación jurídica:

Actos dictados por otros poderes del E: las potestades materialmente administrativas de los Poderes
Legislativo y Judicial no deben estar reguladas, en principio, por el derecho administrativo ya que partimos
de un criterio subjetivo de funciones estatales. El marco jurídico de los actos administrativos (LPA) a los actos
materialmente administrativos del Poder Legislativo y Judicial; en cuyo caso, cabe extender las garantías,
pero no así las restricciones.

Si postulamos el criterio objetivo o mixto, ese campo está comprendido directamente dentro del ámbito del
derecho administrativo.

Los actos jurisdiccionales del Poder Ejecutivo: cualquier acto del Poder Ejecutivo constituye acto
administrativo, incluidos los actos jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello, los actos jurisdiccionales del Ejecutivo
tienen peculiaridades que los distinguen de los actos propiamente administrativos.

Los actos dictados por otras personas públicas estatales (entes descentralizados autárquicos): son
actos administrativos, constituyen decisiones dictadas por personas jurídicas públicas estatales, igual que el
propio Estado, en ejercicio de funciones administrativas.

Los actos dictados por las personas públicas no estatales: solo cabe aplicar excepcionalmente el título
de acto administrativo a sus actos jurídicos. El acto dictado por los entes públicos no estatales es un acto
jurídico regulado por el derecho privado, salvo en el caso del reconocimiento de privilegios y la consecuente
aplicación del marco jurídico propio del derecho público (LPA), cuando así surja expresamente y de modo
específico de las normas respectivas.

Los actos dictados por las empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades de economía
mixta, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria y sociedades anónimas de
propiedad del Estado: es el caso de las Empresas del E, sus actos son de carácter administrativo, tal como
ocurre en el ámbito del E central y de los entes descentralizados autárquicos.

 los actos de las sociedades mixtas son actos jurídicos o actos administrativos, según estén
constituidas como personas de derecho público o privado.

 las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, se aplica el bloque es el derecho
privado, salvo disposición en sentido contrario y, consecuentemente, los actos dictados por aquellas
son actos jurídicos privados con matices del derecho público.

 las sociedades anónimas de propiedad del Estado están alcanzadas por el derecho privado en
términos expresos, a su vez el legislador expulsó de su campo de actuación a las reglas y principios
propios del derecho público. Por tanto, el acto es privado con matices mínimos y lejanos del derecho
público (control estatal).

Los actos dictados por las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas: Estos sujetos
dictan en principio actos privados, sin perjuicio de los privilegios excepcionales y expresos que puede prever
el ordenamiento en el caso del ejercicio de potestades estatales (es decir, actos administrativos). El acto está
alcanzado por el conjunto de garantías que prevé la LPA respecto de las personas, y solo rodeado por los
privilegios estatales reconocidos expresamente y en términos específicos por las normas respectivas.

Los actos dictados por el Estado reglados parcialmente por el derecho privado: Los actos del Poder
Ejecutivo son siempre actos dictados en ejercicio de funciones administrativas, pero en ciertos casos regidos
solo en parte por el derecho privado, sin desnaturalizar su carácter administrativo.

Los actos de gobierno, políticos e institucionales o cuestiones políticas no justiciables: Los actos de
gobierno, políticos o institucionales pueden definirse como aquellos que tienen como fin la organización o
subsistencia del Estado y que, por aplicación del principio de división de poderes, no están alcanzados por el
control judicial.

VINCULACIÓN CON EL “PRINCIPIO DE LEGALIDAD”:

MAIORANO:

Vinculación con el principio de legalidad:

El principio de legalidad “es la autopista por la cual debe transitar la AP”. Si la AP no puede cortar camino por
la colectora, todo lo que haga la AP tiene que estar dentro de esa autopista.

Los … son la forma en que simbólicamente la AP debe actuar. Son los parámetros, si el acto jurídico admin
sale de esa autopista, es un acto jurídico que viola el principio de legalidad.

O sea, básicamente ese acto será invalido.

La ley Nacional de Proc Admin (19549) no define acto administrativo. Esta bien porque es un concepto
abierto. Lo que hace es incluir dentro de la regulación de esa ley los actos de alcance particular y los actos
de alcance general. Llama al acto particular “acto de alcance particular” y a los reglamentos “actos de
alcance general”.

El derecho positivo, prevé concretamente que no hay una def de acto admin pero incluye en sus nombres, en
sus disposiciones que la regula, al acto de alcance particular y al de alcance general.

El acto particular es de origen particular. Cuando el acto es de origen bilateral aparece el contrato que tiene
un régimen jurídico distinto.

Diferencia con el contrato:

Surge del cuadro anterior. El acto particular es un acto de origen unilateral. Cuando el acto es de origen
bilateral, aparece el contrato que tiene un régimen jurídico distinto. Cuando el acto es de alcance general
aparece el reglamento que tiene un régimen jurídico distinto.

Es una cuestión de metodología.

Libro:
El principio de legalidad o primacía de la ley es un principio fundamental, conforme al cual todo ejercicio de
un poder público debe realizarse acorde a la ley vigente y su jurisdicción y no a la voluntad de las personas.

El acto administrativo se concibe legítimo porque cumple con todos los requisitos de validez y eficacia de la
ley. Es un acto ajustado a derecho; esto es así porque:
o emana del Estado que tiene autoridad competente y poder (característica subjetiva)
o cumple con la verificación de la validez; eficacia garantizada.

Un acto administrativo es válido cuando concurren todos los elementos del acto administrativo; es eficaz
cuando reúne la debida publicidad o notificación. La "presunción de legitimidad" consiste en la suposición de
que el acto fue emitido "conforme a derecho", es decir que su emisión responde a todas las prescripciones
legales.

Por la presunción de legitimidad:

 No es necesario que la "legitimidad" de dichos actos sea declarada por la autoridad judicial
 La nulidad de los actos administrativos no puede declararse de oficio por los jueces.
 Quien pretenda la ilegitimidad o nulidad de un acto administrativo debe alegar y probar lo pertinente .

El acto inicialmente ilegítimo (nacido contrario al régimen legal), en ciertos supuestos puede ser extinguido
por la propia AP, en sede administrativa, mediante "revocación por ilegitimidad"; en otros supuestos la
extinción debe producirse por anulación "judicial" a pedido de la AP o del particular o administrado cuyos
derechos resultan afectados por tal acto.

El acto cuya contradicción con el régimen legal sea "sobreviniente", debiéndose esto a un cambio en el
derecho objetivo, no se considera "ilegítimo", sino "inoportuno". Se extingue mediante "revocación basada en
razones de oportunidad, conveniencia o mérito".

RELACIONES ENTRE LOS DISTINTOS TIPOS DE ACTOS

MAIORANO:

Acto administrativo general normativo y no normativo:

Un acto general es aquel que va dirigido a personas indeterminadas.

Normativo cuando crea una norma cuya aplicación no extingue ese acto. Se puede seguir aplicando en el
futuro.

Un acto de alcance general no normativo, es un acto que va dirigido a personas generales, indeterminadas,
pero que cuando se aplica a un caso concreto se agota.

Ej: hay un reglamento que establece cuáles son las normas en materia de licitación publica, normas
generales. ¿Ese es un acto particular o general? Establece reglas que se van a aplicar en materia de
licitación publica a todos los contratos que celebran la AP. Va dirigido a todos aquellos que algún día se
presenten a licitación. No va dirigido a una persona o empresa y excluye a otra. Crea una norma jurídica que
se aplica a la licitación, pero va dirigido a personas indeterminadas, no se sabe qué contrato va a necesitar la
AP dentro de dos meses, qué licitación se hará dentro de 6 años. Capaz que la empresa que se presenta
hoy, en 5 años no existe mas. Esta dirigido a regular todas las licitaciones. La norma se sigue aplicando, no
se agota.

Lo que si se va a agotar, lo que lo diferencia con el no normativo, es que este ultimo se aplica a un grupo
indeterminado de personas, pero cuando se concreta ese llamado a licitación, por ejemplo las reglas
particulares que rigen ese llamado, se agota. Cuando llame a otra licitación, ese organismo tendrá que dictar
otras normas concretas para regular dentro de aquellas normas generales, las normas concretas de ese
llamado a licitación.

El normativo crea una norma jurídica que no se agota con la aplicación al caso concreto.

El no normativo, no crea norma juridica y se agota con la aplicación a un caso concreto.

Libro:
 Acto administrativo particular: son para personas destinadas y el campo subjetivo es cerrado
(ordenanzas, reglamentos para algunos autores). Siempre que el o los sujetos estén individualizados.

 Acto administrativo general: Sus efectos se dirigen a un número determinado o indeterminado de

personas. Tienen eficacia a partir de su publicación (reglamento para los autores que los consideran
actos administrativos).

 Acto administrativo general normativo: acto que se emite en función de una norma preexistente
que establece las condiciones del mismo.

 Acto administrativo general no normativo: acto que se emite sin una norma preexistente que
establezca sus condiciones.

 Contrato administrativo: el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones y derechos,

celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen,
con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades
públicas.

(Balbin) Sabemos que el acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte, es
de alcance general. La diferencia es el sujeto destinatario del acto pero, en particular como ya señalamos en
los comienzos de este capítulo, el carácter individualizado o no del sujeto en el marco del propio acto, y —
además— su carácter abierto o cerrado.

En otros términos, el acto es particular si cumple con dos condiciones: (a) este dice quiénes son las personas
destinatarias; y (b) el campo subjetivo es cerrado. Es decir, el acto es de alcance individual siempre que el o
los sujetos destinatarios estén individualizados en el propio acto y su campo esté cerrado, no pudiendo
restarse o sumarse otros.

En conclusión, es necesario diferenciar entre los actos particulares (actos administrativos) y generales

(reglamentos), e insistimos en que el estándar de distinción es el campo definido y cerrado de los
destinatarios del acto

ACTOS INTERNOS:
MAIORANO:

Acto interno:

Esta dentro de las subcategoría de efectos. Quedan dentro del ámbito de la AP.

Un dictamen es un acto interno, no trasciende al ámbito externo (alcanza a los particulares, ej: un certificado
de buena conducta, el certificado para circular en estas circunstancias).

Libro:

Son aquellos cuyos efectos se producen en el seno de la administración pública, por lo tanto sus efectos no
afectan a los particulares. Comprenden las medidas de orden y disciplina para el buen funcionamiento de los
órganos administrativos, tales como el reglamento para uso de fondo de caja chica, la fijación de sistemas
contables, manual de funciones de los empleados, circulares, instrucciones y disposiciones que las
autoridades superiores dictan para ilustrar a sus subordinados la aplicación de la ley.
 2. ACTO DE GOBIERNO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA TEORÍA. RÉGIMEN JURÍDICO. EL
ACTO INSTITUCIONAL: CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO. ACTO JURISDICCIONAL:
CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO.

MAIORANO:

Sabemos que el acto administrativo es una expresión de la AP que debe ajustarse al principio de legalidad, a
las normas que limita la actuación de la AP.

Vemos un tipo de acto: los de gobierno, institucionales o jurisdiccionales.

“Political question”: cuestiones políticas no judiciables. El tema gira alrededor de precisar si hay algunos
actos dictados por la autoridad administrativa que están exentos del control judicial.

En casi todos los países del mundo existe un control de constitucionalidad a favor de los jueces. También es
cierto que en todos los países de alguna manera siempre hay una tendencia a que los jueces se abstengan
de revisar, ejemplo determinados aspectos de los PL, PJ, configuran estas cuestiones políticas. Es una
realidad que alcanza a países con modalidades distintas.

Garcia Pelayo dijo que no hay definición de eso. Por consiguiente la definición cae dentro de lo que es la
decisión de cada tribunal. Cada tribunal tiene que dar determinadas características de ese acto, que
determinan que ese acto esta exento del control judicial.

Hay que tener en cuenta la gravedad de este tema. Porque si toda la actividad de la AP debe transitar por la
autopista de la legalidad, de ajustarse al derecho, no debe apartarse, ¿Cómo puede justificarse que
determinados actos no puedan ser sujetos al control judicial? Tiene que haber razones severas, puntuales,
excepcionales que determinen que un acto dictado por la AP tiene esta característica de estar exento del
control judicial.

¿Dónde nace esta cuestión política no judiciable?

Nace en Francia. Cuando vuelven los borbones al poder, el Consejo de Estado (creación napoleónica), de
alguna manera como para mantenerse vivo y no sucumbir ante los borbones, se abstuvo de intervenir en
ciertas cuestiones.

O sea, para mantener su existencia, quienes integraban el Consejo en ese momento, “como un precio a
pagar para mantener su existencia”, resignaron una parte importante de su competencia.

Lo que es evidente es que la teoría de los actos de gobierno (political question) tiene origen jurisprudencial.
Es decir, la teoría de los actos de gobierno, tiene origen jurisprudencial.

Se discute si en realidad el origen es una ley de Francia (art. 26 de la ley de 1872) que facultaba a los
ministros por ejemplo a requerir del tribunal de los conflictos la devolución de los asuntos girados al Consejo
de Estado que no correspondían al contencioso administrativo (recordar: el consejo de Estado esta dentro
de la AP (fue creado por napoleón para actuar dentro de la propia administración -no la activa- sino la
jurisdiccional y resolver con fuerza de cosa juzgada las decisiones en donde la AP es parte y fuera regido
por el derecho administrativo. En aquellas cuestiones que la AP no es parte, van a la justicia ordinaria).

Entonces el origen se entiende que el origen jurisprudencial de esta teoría, aparentemente encuentra que el
único antecedente que hay de carácter legislativo seria una ley del año 1872 (art. 26).

Si el Consejo de Estado intervenía en cuestiones de la AP y otros eran derivados a la justicia judicial

ordinaria, tenia que haber un tribunal de conflictos que decidiera qué va al Consejo y qué va a la justicia.

(la denominación de contencioso administrativo que caracteriza hoy a los juzgados federales, son de la
justicia judicial, es una deformación por haber seguido el sistema francés, cuando lo contencioso
administrativo en Francia se aplicaba y se aplica a la propia AP)

La decisión del Consejo de Estado francés, luego de la caída del primer imperio de limitar su competencia
originaria, hizo aparecer la necesidad de justificar determinados criterios que permitieran distinguir aquellos
actos que eran controlados por el tribunal administrativo de aquellos actos que eran propios de la justicia.
Y también en este sentido siguiendo esa línea de la restauración de los borbones, el Consejo de Estado dijo
que en determinadas cuestiones él no resuelve.

A partir de ahí como el Consejo de Estado era un tribunal que tenia y tiene competencias sobre los actos
administrativos, el tribunal dijo que hay actos administrativos que se van a llamar actos de gobierno en los
cuales tampoco va a intervenir.

En una primera etapa el Consejo de Estado recurrió a la teoria de lo que se llamaba el móvil político para
fundamentar qué actos quedaban dentro de esa denominación de actos de gobierno.

Esta concepción resultaba arbitraria porque podría suceder que la Admin dijera que ese acto estaba emitido
o dictado con un móvil político para que se transformara en un acto no judiciable. O sea, en esa época, era
un E de hecho, ¿cómo podía haber actos que no estuvieran en la orbita del consejo de E? se dijo que eran
los móviles políticos.

Después aparecieron otros criterios por ejemplo algunos dicen que se distingue el gobierno de la admin.
Osea, lo que es gobierno (las altas decisiones, emitían actos de gobierno y estarían exentos de control); y
los actos de administración (serian propios actos administrativos y estarían sujetos a la revisión del
Consejo de E).

En realidad Gaston JEZ (ver apellido) decía que los actos de gobierno carecen de una naturaleza jurídica
propia que justifique de alguna manera poner en jaque todo el control jurisdiccional. O sea, si de alguna
manera esto ponía en evidencia que había actos que no eran revisados por el Consejo de Estado para él no
había una razón, ni el móvil político, ni la diferencia entre gobierno y administración, etc.

En Italia se planteó un problema similar, pero la Doctrina aceptó una solución pero determinó que no era
aplicable a las acciones que se deduzcan ante el órgano judicial. Es decir, la teoría del acto político ha
seguido teniendo importancia, pero no convence a los autores.

EN ARGENTINA:

Nos vamos a encontrar con dos concepciones muy marcadas:

Gordillo fue lo que hoy se conoce como revisionista.

(Bielsa, fan del sistema francés influyó en la legislación y jurisprudencia). En los años 35-40-50 aprox se crea
la justicia contencioso administrativa. Por que? Bielsa tuvo tanta importancia que se trasladó una
denominación que es propia de Francia (porque alla lo contencioso administrativo no es judicial, es del
Consejo de Estado que forma parte de la AP). Tendrían que llamarse juzgados federales en lo administrativo.

Gordillo niega que existan los actos de gobierno. Son un lastre de una situación que se vivió en Francia
que algunos países la copiaron, porque es atentatorio con el control de constitucionalidad y
convencionalidad. Es inconcebible.

Partiendo de esta base Gordillo niega su existencia. Dice son actos administrativos y demuestra su apego a
un control amplio de legalidad de todas las decisiones de la AP.

Como contraposición a esta teoría clásica de political question:

Los actos de gobierno no podían ser llamados asi, porque había un control pleno.

Bidart Campos se unio a la teoría de Marienhoff. Una teoría superadora de los actos de gobierno. Creó la
teoria de los actos institucionales con el objeto fundamental de independizar esta figura de la de los actos
de gobierno que había desarrollado la jurisprudencia francesa con el objetivo evidente de extraer
determinados actos y no permitir el control judicial.

Considera que el acto institucional se vincula con lo que llama la organización y subsistencia del E. Hay que
tener en cuenta que el acto de gobierno para Marienhoff son actos revisables pero los no revisables son los
actos institucionales, por una razón objetiva y subjetiva. (asi lo dice el profe) La objetiva es que estos actos
se vinculan con la organización y subsistencia del E. La subjetiva es sin generar relaciones directas o
inmediatas con los particulares.
Ej: la apertura de las sesiones del congreso que dispone el Ejecutivo. No hay ningún particular que este
afectado y que pueda estar legitimado para promover una acción judicial.

O sea, hay actos que hacen a la organización y subsistencia del E, que de alguna manera por pertenecer a
esa categoría y por carecer el particular de acción judicial porque no lo afecta.

Es evidente que por ejemplo, es imposible que dentro de la sistemática constitucional que un juez federal
disponga en determinado supuesto de mayor poder político que el Ejecutivo o el congreso y pueda decretar
por ejemplo el cese del E de sitio o de la intervención federal a la provincia.

O sea, la declaración del Estado de sitio en si es un acto que hace a la organización y subsistencia del E.
Ningún juez federal puede dejar sin efecto esos actos; son actos que hacen a las instituciones.

En cambio, dice Marienhoff, los actos que se dicten como consecuencia de estos actos institucionales si
pueden ser revisados. Por ej: la facultad que tiene el poder ejecutivo cuando se declara el estado de sitio de
detener y trasladar personas. Como es un acto particular dado en función de una dirección institucional, el
PJ si podria revisar el acto concreto que afecta a un particular.

En resumen: Gordillo tiene la teoría de los actos de gobierno y son revisables. Marienhoff dice que hay actos
que hacen a la organización y subsistencia del E, esos actos son institucionales porque no pueden ser
revisados, son decisiones propias. En cambio, los actos dictados como consecuencia de esa decisión
política, si son actos judiciales. (es decir, pueden ser revisados los actos concretos dictados como
consecuencia de los actos institucionales).

¿Qué dijo la CSJ en alguna ocasión? Caso Sofia y otros consecuencia de la declaración de sitio. Aceptó que
hay un control de razonabilidad de los actos dictados por el PE en el ejercicio de las atribuciones que confiere
la CN y que le permite a ese poder dictar el E de sitio.

La propia jurisprudencia ha aceptado el criterio de la razonabilidad para aceptar de alguna manera, los actos
institucionales.

(el profe coincide con Marienhoff).

ACTO JURISDICCIONAL:

Hay que partir de la base de ¿cuáles son las funciones del E? Administración, legislación y jurisdicción.

 ¿Qué es la legislación? Sancionar normas de carácter abstracto, personal, objetivo y obligatorio.

 ¿Qué es la administración? ejecutar, decidir.

 ¿Qué es la jurisdicción? Componer intereses contrapuestos

Es el criterio material, sin vinculación con lo orgánico.

Si tengo como base que la jurisdicción es componer intereses contrapuestos, esta composición de intereses
contrapuestos, lo puedo encontrar en el PL (juicio político), en la AP (cuando resuelve un recurso) y
naturalmente siempre en el PJ.

Jurisdicción en sentido amplio, admito que la AP también ejerce función jurisdiccional.

La cuestión esta en determinar si la AP también ejerce función jurisdiccional administrativa.

Ej: supongamos que Yanina tiene un negocio, un multikiosco y lo clausura el gobierno de la ciudad. Ella
plantea un recurso porque lo considera arbitrario, ilegitimo. Genera un conflicto porque ella no esta de
acuerdo con esa decisión y la recurre ante la misma autoridad, ante la autoridad superior. Pero le rechazan el
recurso. Y como Yanina considera que sigue siendo una injusticia, va a ir a la justicia. ¿el conflicto es el
mismo o cambió? ¿Qué es lo que cambió? La sede. Se supone que quien va a resolver el conflicto en la
justicia es independiente. Se supone que quien resuelve en la AP es dependiente porque es parte del
conflicto.

Jurisdicción judicial la ejerce el PJ para eso fue creado.

¿La AP ejerce esta función jurisdiccional administrativa? ¿Resuelve conflictos? No resuelve un conflicto
cuando presta un servicio publico, pero si resuelve un conflicto si la empresa prestadora de un servicio
publico me quiere cobrar algo que considero abusivo. Recurro contra esa empresa o contra el ente regulador
y estoy impugnando, hay un conflicto. Si no me dan la razón seguiré con el conflicto en sede judicial. A lo
mejor lo resuelve a favor mio o no, pero hay una resolución.

En materia de recursos, la admin resuelve a favor o en contra pero hay un conflicto.

En la Doctrina hay autores que niegan (ejemplo Gordillo) que la Admin ejerza función jurisdiccional y por
ende debe ser revisada plenamente.

Caso de las cámaras de arrendamientos y aparcerías rurales. Resolvían conflictos entre los arrendatarios y
arrendadores, con fuerza de cosa juzgada y por eso con criterio valido Gordillo dice que no puede existir que
haya un tribunal administrativo que dicte una sentencia con valor judicial. El partiendo de este criterio, dice
que es imposible que haya decisiones que dicte la AP que no puedan ser revisadas por el poder judicial.

Pero, por ejemplo Marienhoff reconoce que la AP ejerce una función jurisdiccional. Bielsa también lo
reconoce. Este es el plano doctrinario.

Art. 99 del reglamento de la ley de procedimiento 

ARTÍCULO 99.- Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado contralor por el superior. Tratándose de actos
producidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional, contra los cuales estén previstos recursos o acciones
ante la justicia o ante órganos administrativos especiales con facultades también jurisdiccionales, el deber del
superior de controlar la juridicidad de tales actos se limitará a los supuestos de mediar manifiesta
arbitrariedad, grave error o gruesa violación de derecho. No obstante, deberá abstenerse de intervenir y en
su caso, de resolver, cuando el administrado hubiere consentido el acto o promovido —por deducción de
aquellos recursos o acciones— la intervención de la justicia o de los órganos administrativos especiales,
salvo que razones de notorio interés público justificaren el rápido restablecimiento de la juridicidad.

En caso de interponerse recursos administrativos contra actos de este tipo, se entenderá que su
presentación suspende el curso de los plazos establecidos en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos
Administrativos.

Esto quiere decir que el orden legislativo nacional reconoce que hay actos de naturaleza jurisdiccional.

Es limitado contralor superior. El superior no puede tener un control ilimitado sobre actos del inferior.

Conclusiones de este artículo:

1. La legislación reconoce que la AP ejerce función jurisdiccional.

2. Hay un limitado contralor por parte del superior.

3. Va de un principio general a una excepción. La regla es que hay un limitado pero en algunos casos
hay un control pleno.

Ejemplos concretos: tribunal administrativo de navegación que no forma parte del PJ, que forma parte de la
AP y dicta sentencias siendo un tribunal admin que resuelve conflictos en materia naviera. O sea, existe el
tribunal administrativo de navegación. Existe el tribunal fiscal de la Nacion.

Ver articulo que habla de: El tribunal fiscal propugna el pase al PJ y si lo hace es porque esta en la AP. Este
tribunal dicta sentencias de naturaleza jurisdiccional en cuestiones impositivas.

Conclusión: de acuerdo a la ley vigente en el orden nacional, la AP ejerce funcion jurisdiccional.

Determinados tribunales administrativos existen como el tribunal fiscal, el admin de navegación que dictan
sentencias o decisiones con fuerza de cosa juzgada formal.

Lo que no se puede aceptar, es lo que decía Gordillo, que es que estos tribunales resuelvan decisiones sin
revisión de la justicia porque en ultima instancia un tribunal administrativo no puede resolver una decisión que
sea irrevisable judicialmente. No impide que haya una modalidad de ejercicio de la función jurisdiccional por
parte de la AP.
Gordillo:

Los actos de gobierno, políticos e institucionales: Los actos de gobierno, políticos o institucionales
pueden definirse como aquellos que tienen como fin la organización o subsistencia del Estado y que —por
aplicación del principio de división de poderes— no están alcanzados por el control judicial. Entre nosotros,
estos actos son más conocidos como cuestiones políticas no justiciables, tal es el caso por ejemplo del acto
de intervención de las Provincias, el trámite parlamentario de las leyes, la declaración del estado de sitio, la
aprobación de los títulos de los diputados o senadores o el proceso de juicio político 31.

Creemos que esta categoría no es razonable y no tiene sustento constitucional, de modo que estos actos
están sujetos inexcusablemente al control del poder judicial, sin perjuicio del respeto del campo discrecional
de los poderes políticos con el alcance que hemos detallado en el capítulo respectivo32.

Los meros pronunciamientos administrativos: El concepto de meros pronunciamientos administrativos es —

según MAIRAL— una toma de posición de la Administración "ante la situación jurídica del particular, ya sea
reaccionando ante la petición de este, ya sea actuando por propia iniciativa, pero en ambos casos sin que
exista una ley que otorgue la Administración, para la especie, la potestad de alterar dicha situación
jurídica"33.

Este pronunciamiento no produce por sí mismo efectos jurídicos, mientras que el acto administrativo sí
produce efectos3".

El caso quizás más claro ocurre, según el criterio del autor citado, cuando las personas invocan derechos
preexistentes cuyo reconocimiento no depende de una declaración de la Administración y, en tal hipótesis, el
acto singular de rechazo por un planteo del particular no afecta el derecho ya existente.

Claro que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no gozan de sus caracteres y no es
necesario impugnarlos en sede administrativa con carácter previo a las vías judiciales.

Acto de gobierno: En derecho administrativo, el llamado acto de gobierno debe entenderse estrictamente
sólo con referencia a ese conjunto separado de actos del PE.

Teoría de los actos de gobierno: quienes propugnan la teoría sostienen que éstos son actos de contenido
político dictados por el PE, que no están sujetos a control jurisdiccional; que son irrevisibles o inatacables
jurisdiccionalmente; que contra ellos el particular afectado no puede interponer acciones o recursos judiciales
tendientes a lograr la declaración de su ilegitimidad. Esta teoría es totalmente incompatible con el sistema
constitucional argentino, por diferentes razones: 1º) Afirmar que un acto no pueda ser atacado judicialmente
por el particular afectado es contrario a la garantía de la inviolabilidad de la defensa en juicio (art. 18 de la
Constitución); 2º) es también violatorio del artículo 95 de la Constitución, que prohíbe al Poder Ejecutivo
ejercer funciones judiciales, pues no otra cosa estaría aquél haciendo si su decisión resultara irrevisible por
un tribunal de justicia: 3º) Viola el art. 100 de la Constitución, que otorga a la Corte Suprema de Justicia de la
Nación y demás tribunales federales inferiores el conocimiento y decisión “de las causas en que la Nación
sea parte,” y de las controversias sobre puntos regidos por esta Constitución, con lo cual es clara la amplitud
de las atribuciones de los jueces, de las que no se puede constitucionalmente excluir sector alguno de
actividad del Estado.

Acto institucional: son actos que tienen estrecha relación con la organización y subsistencia del Estado.
No producen efectos jurídicos directos en los administrados, operando sus consecuencias respecto a
órganos del Estado o entidades estatales. Ejemplos : intervención federal, declaración de estado de sitio.

Los jueces tienen la facultad para ejercer el control de razonabilidad sobre los actos dictados por el PE en
uso de las atribuciones del art 23 dela CN.

El control comprende la relación entre la garantía afectada por el acto de ejecución del acto institucional
(estado de sitio) y el estado de conmoción interna; y la comprobación si el acto administración guarda
proporción adecuada a los fines que se persiguen

Acto jurisdiccional: La finalidad del acto jurisdiccional es declarar imparcialmente el derecho en los casos
controvertidos o de conflictos que son de su competencia. En todo acto jurisdiccional estamos en presencia
de un conflicto de intereses que amerita la intervención judicial para mantener el derecho o la naturaleza del
derecho controvertido. Establecida la litis, ofrecidas las pruebas, la sentencia es la culminación de ese
proceso. El acto jurisdiccional es imparcial, hace cierto y establece el derecho dudoso o incierto que se ha
planteado al juez.

3. Validez, vigencia y eficacia del acto administrativo: concepto y diferencias. Efectos del acto
administrativo. Condiciones e iniciación de su eficacia. La retroactividad del acto
administrativo. Límites.

JUAN CARLOS PEREZ COLMAN

PPP: VALIDEZ, VIGENCIA Y EFICACIA DEL ACTO

La validez de un acto está conceptuada en función de entender que para su dictado se han respetado todos
los requisitos y exigencias que la ley establece para su elaboración y pronunciamiento, es decir, tomando la
base de que vivimos en un estado de derecho, esto ha generado la discusión de si el E crea la ley y el E se
somete a la ley, ¿por qué el E podría no obedecer la ley?

Dentro del derecho tenemos dos vías: las vías de hecho y las de derecho (nosotros estudiamos estas). Pero
hay otras que la administración adopta y viola la ley.

Art. 9 vías de hecho  Artículo 9.- La Administración se abstendrá: 

a. De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o

garantía constitucionales;

b. De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud
de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose
resuelto, no hubiere sido notificado.

Una ley dice que la admin pública no puede violar la CN, ahora “miremos el poder de envergadura del E que
tuvo que crear una figura para defendernos de él mismo”, un art. de la ley dice que la administración se debe
abstener de comportamientos de via de hecho.

Las vías de hecho son conducirse fuera de la ley.

La validez tiene que ver con la presunción de legalidad o de legitimidad. La legalidad muchas veces es un
control objetivo. Pero el derecho admin es mas discrecional. Necesita de un razonamiento posterior.

La ley utiliza el concepto de presunción de legitimidad. En realidad, para ciertos autores la legitimidad es la
legalidad justa. Si es legal podemos analizar si es justo o no es justo, si es ético o no. La legitimidad (NO es
legitimación, tiene que ver con el derecho procesal, aptitud para estar en juicio o procedimiento. Puede ser
activa – se ejerce cuando puede participar o ejercer una acción o recurso – o pasiva – cuando esta obligado
a soportar ese recurso o esa acción –) esta hablando de un concepto superador de la legalidad.

Los jueces empezaron a sostener que el particular puede discutir la validez del acto. Pero mientras se
discute, el acto es valido. Es decir, es una presunción que admite prueba en contrario.

Por eso le otorga fuerza ejecutoria al acto.

La vigencia tiene que ver con aspectos relacionados al territorio y al tiempo. Puede tener vigencia en todo el
territorio nacional, una provincia o un municipio. La temporalidad es hasta cuándo las normas son exigibles.
El principio general es que las normas deben ser publicadas en el boletín oficial y entran en vigencia al
octavo dia de su publicación si la norma no lo dijera. Si lo dijera desde cuando lo dice.

Para la ley el acto administrativo es eficaz cuando se notifica o cuando se publica. Porque en realidad debido
a la naturaleza jurídica del acto administrativo, que es unilateral, SE ME TILDÓ ACÁ. Tiene que ver con la
materialización del conocimiento fehaciente del acto.

El conocimiento debe ser fehaciente por la notificación particular (firma que se le hace entrega del acto) o
general. Nadie puede desconocer las normas una vez publicada.
Libro:

Un acto administrativo es válido cuando concurren todos los elementos del acto administrativo; es eficaz
cuando reúne la debida publicidad o notificación.

Eficacia del acto (ley 19.549): Art. 11 Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia
debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados
podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de
terceros.

La notificación debe hacerse en forma personal y fehaciente al particular.

La publicación tiene que decir desde qué día produce efectos. Si no dice nada se considera (al igual que para
las leyes) que será a partir de los 8 días de su publicación.

Desde que el acto es publicado o notificado comienza a correr el plazo para impugnarlo.

Precisamente, el Acto Administrativo es válido cuando concurren simultáneamente todos sus elementos:

o Sujeto (capacidad civil del funcionario).

o Competencia (atribución por ley).
o Causa (descripción de hechos y antecedentes).
o Objeto (debe ser lícito).
o Finalidad (bienestar de la comunidad).
o Regla moral.
o Forma (redactado por escrito, firmado, fechado).
o Elementos accidentales: Término; Condición; Modo.

El acto administrativo se reputa regular cuando reúne todos los requisitos legales, es implícitamente válido y
puede ser oponible a terceros. Es irregular cuando tiene defectos en los elementos que pueden acarrear su
nulidad.

RETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

La inclinación general niega efectos retroactivos al acto administrativo cuando éste afecte el derecho de los
administrados. Pero las discrepancias aparecen en cuanto al "fundamento" jurídico positivo de tal
irretroactividad. 3 criterios tratan de explicarlo:

1. Francia, con el empeño de afianzar la seguridad jurídica y la dignidad del ciudadano, sostiene la
irretroactividad de los actos administrativos, sobre la base de que tal irretroactividad constituye un
principio general de derecho.

2. Que la irretroactividad de los actos administrativos halla fundamento, en el precepto general del
Código Civil, en cuyo mérito las leyes disponen para lo futuro y no tienen efecto retroactivo, y en la
disposición similar de otras leyes formales. La generalidad de la doctrina rechaza tal criterio,
considerando que ese tipo de normas carece de vigencia en derecho público.

Posición intermedia: la irretroactividad de los actos administrativos generales (reglamentos) la hacen derivar
de la respectiva norma del CCYC, por considerar que el reglamento administrativo es una ley en el sentido
del texto del CCYC que consagra la irretroactividad de las "leyes"; en cambio, la irretroactividad de los actos
administrativos individuales la hacen derivar de su calidad de principio general de derecho.

3. Que la irretroactividad de los actos administrativos halla su verdadero fundamento en la prohibición

de alterar los "derechos adquiridos".

Los actos administrativos individuales y generales que constituyan reglamentos autónomos: fundamento 3.
Porque es potestad del PE e integra la zona de reserva de la administración.

Los reglamentos delegados y DNU: 3 y 2 (se puede aplicar el CCYC y leyes porque es acto legal en su
aspecto sustancial).
El acto administrativo sea éste general o individual carece de efectos retroactivos, cuando éstos causen
lesión en la esfera jurídica del administrado.

El reglamento autónomo puede tener efectos retroactivos, pero no podrá aplicarse retroactivamente cuando
implique el avasallamiento de alguna norma fundamental de derecho o de algún principio general de derecho.
La retroactividad o la irretroactividad de los reglamentos "autónomos", al no surgir en forma expresa de la CN
ni de la ley formal, tienen las mismas posibilidades y los mismos límites que la retroactividad o la
irretroactividad de la ley formal. Así, la retroactividad sería improcedente si ella implicase un desconocimiento
de la garantía de inviolabilidad de la propiedad, o un desconocimiento o alteración de derechos adquiridos.

El acto administrativo individual carece de efectos retroactivos, porque lesivo para el derecho del
administrado. Pero el acto puede tener efecto retroactivo cuando ello sea "favorable" para el administrado.

La "retroactividad" de un acto administrativo que cause agravio jurídico, vicia a ese acto de "ilegitimidad",
porque entonces el acto administrativo vulneraría un precepto constitucional.

El acto administrativo es retroactivo cuando: no lesione derechos adquiridos, favorezca al administrado sin
perjudicar a 3º, cuando se dio para sustituir a otro acto revocado, cuando se subsana un acto anulable,
cuando la retroactividad la ordena ley de orden público o está pactada.

Balbín:

El carácter no retroactivo

Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (art. 11, LPA). Sin embargo, la LPA
dispone que "el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos— siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos— cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" (art.
13). Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad
jurídica.

Asimismo, el art. 83 del decreto reglamentario de la ley (LPA) establece que "los actos administrativos de
alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición
de parte y aun mediante recurso en los casos en que este fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los
derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente
sufridos por los administrados". Aclaremos —además— que respecto de los actos de alcance general
debemos aplicar por vía analógica el Código Civil y Comercial. Así, "a partir de su entrada en vigencia, las
leyes se aplican a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. Las leyes no tienen
efecto retroactivo, sean o no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad establecida
por la ley no puede afectar derechos amparados por garantías constitucionales..." (art. 7º).

En síntesis, además de los caracteres ya descritos y mencionados en el art. 12 de la LPA, el acto

administrativo es —por regla general— no retroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este
principio.

4. Elementos esenciales del acto administrativo: régimen legal. Caracteres. Presunción de

legitimidad: concepto, fundamento, régimen jurídico. Ejecutoriedad: concepto, régimen
jurídico. La ejecutoriedad frente a la interposición de recursos administrativos y judiciales. La
suspensión de los actos ejecutorios. La regla “solve et repete”. La inactividad de la
Administración.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

Elementos esenciales: Los arts. 7º y 8º, LPA cuáles son los elementos del acto, y el art. 14 LPA sobre las
nulidades del acto introduce otros conceptos o categorías que no coinciden con el cuadro de los elementos
descritos en el texto de las disposiciones de los arts. 7º y 8º de la ley.

Art. 7 establece los requisitos esenciales del acto administrativo competencia, causa, objeto, procedimiento,
motivación y finalidad; el Art. 8 agrega la causa.
Estos preceptos deben interpretarse en conjunto con el Art. 16 que establece que la invalidez de una cláusula
accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de este siempre que fuere separable
y no afectare la esencia del acto emitido.

Son aplicables a los de alcance general y particular.

LO QUE ESTA EN ROJO SON APUNTES

ARTÍCULO 7: Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia.

a) ser dictado por autoridad competente. 

Responde a la pregunta ¿quién? ¿Quién dictó el acto? El organo que tiene competencia.

En el derecho privado es la capacidad. Aca la competencia es su correlato. El órgano tiene competencia,

facultad de actuar legítimamente dentro de un ámbito determinado. Esto sin perjuicio que la capacidad la
tiene que tener el funcionario particular que actúa.

Cuando hablamos de órgano como centro de imputación personal, hay que pensar que el órgano esta
integrado por dos partes: la institucional (las competencias) y la parte humana (funcionario que desempeña el
cargo).

“Los hombres pasan, las instituciones quedan”. El profe le agrega “cómo queda, depende de las personas
que pasaron”. El problema no es la institución, sino la persona. El funcionario puede, prestigiar, degradar,
destruir una institución.

La institución es la suma de competencias.

Ej: renuncia Arroyo, ¿Se va a crear un nuevo ministerio cuando se designe a un nuevo sucesor? No. Se
designa al sucesor que va a ocupar el espacio vacío que dejó quien se fue.

Que es la competencia? Conjunto de facultades que legítimamente puede ejercer un órgano o un sujeto
estatal.

Si es dictado por una autoridad incmpetente habrá una consecuencia.

El vicio a la competencia es la incompetencia.

Balbín:

Es uno de los elementos esenciales del acto y consiste en la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y
cumplir así con sus fines. El principio básico en el Estado democrático de derecho es que el Estado no puede
actuar, salvo que la ley lo autorice a hacerlo, esto surge del art. 19, CN.

La LPA establece que "la competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos,
de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia".

Las competencias deben surgir de un mandato positivo de la Constitución, la ley o el reglamento, en términos
expresos o razonablemente implícitos.

Se puede clasificar en materia, territorio, tiempo y grado jerárquico. Estas clasificaciones son relevantes
porque el marco jurídico de las nulidades es distinto cuando el vicio recae sobre las materias, el territorio, el
tiempo, o el grado. Por ejemplo, el Art. 14 LPA dice que el acto es "nulo, de nulidad absoluta e insanable... b)
cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas...".

Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Es decir, los órganos
estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y, a su vez, no pueden trasladarlas. El art. 3º,
LPA, dice que el ejercicio de la competencia "constituye una obligación de la autoridad o del órgano
correspondiente y es improrrogable".
 Causa.

b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. 

Responde a la pregunta ¿por qué? Por determinadas circunstancias.

Es causa como fuente, ¿cuáles son los hechos o los antecedentes de hecho y de derecho que fundamentan
o justifican que es lo que dicta la autoridad?

Hubo un hecho que de alguna manera puso en evidencia esta circunstancia.

El vicio a la causa es la falsa causa.

Balbín:

El art. 7º LPA, establece que el acto "deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el derecho aplicable". La causa comprende los hechos y el derecho en que el E apoya sus
decisiones. Los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con el marco
jurídico, constituyen el fundamento del acto; es decir, las circunstancias anteriores que dan sustento al acto
estatal.

¿Los antecedentes de hecho y derecho deben estar detallados necesariamente en el propio acto? ¿Es
suficiente con un relato sucinto? ¿Puede el acto remitirse y apoyarse en otros actos anteriores o
posteriores? el acto puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos básicos (hechos y derecho)
surjan del propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos previos para completar
su integridad en términos de antecedentes. El acto puede describir los hechos y completar sus detalles por
remisión.

El E en ningún caso puede completar tales antecedentes luego de su dictado (es decir, por medio de actos
posteriores). Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto, sin perjuicio
de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad, trátese de actos
preparatorios del propio acto o de otros actos administrativos. Además deben ser ciertos y verdaderos.

Los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto; el acto estatal y su contenido es
básicamente el trípode integrado por los siguientes elementos: los antecedentes (causas), el objeto y el fin,
entrelazados unos con otros.

Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir: la finalidad. Si no es
posible entrelazar estos tres elementos de este modo, entonces, el acto está claramente viciado y, por ende,
es nulo. ¿Por qué? en tal caso, el acto es incoherente e irrazonable.

Objeto.

c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas,
pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos. 

Responde a la pregunta ¿qué? ¿Qué es lo que dispongo?

Debe decidir todo aquello que el particular pidió.

Si el particular pide autorización para habilitación de un local y además instalación de sillas y mesas en la via
publica, la autoridad, si esta todo en orden, deberá dictar un acto que habilita el local y autoriza las mesas.

Es lo que el acto decide, certifica y debe estar todas las cuestiones planteadas.

Debe ser cierto, física y jurídicamente posible.

El vicio en el objeto no tiene nombre concreto, se llama violación de la ley.

Balbín:
Es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser cierto, y física y jurídicamente posible,
de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer, debe ser determinado (cierto) y materialmente
posible.

El objeto no puede ser jurídicamente imposible, esto último supone un objeto ilícito, según el ordenamiento
jurídico; por ello, el vicio específico del elemento objeto, tal como veremos más adelante, es la violación de la
ley. El acto debe decidir todas las pretensiones de las partes e, inclusive, resolver otras cuestiones no
propuestas (previa audiencia del interesado) y siempre que no afecte derechos adquiridos.

El objeto (contenido) está estrechamente ligado y entrelazado con las causas y el fin del acto. Es decir, los
antecedentes de hecho y de derecho y el fin definen el contorno del objeto del acto, pues constituyen sus
límites externos. En general, el objeto está incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos surgen habitualmente de los considerandos y vistos.

Procedimientos.

d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos. 

¿Qué es el procedimiento? no hay pregunta que puede ayudarnos, seria mas ¿después de que se dicta el
acto? Después de que haya seguido un procedimiento.

Ahora esta de moda la palabra protocolo es un procedimiento, es una serie de tramites, de acciones que se
van sucediendo en orden a un objetivo determinado.

Procedimiento: sucesión de hechos y actos que van formando un determinado camino tendiente al dictado de
un acto.

Hay un procedimiento esencial que es cuando se debatan cuestiones jurídicas: el dictamen de servicios
jurídicos. Es una garantía para el particular porque tiene la tranquilidad de que ha intervenido un servicio
jurídico que ha aconsejado a ese funcionario a dictar o no ese acto.

Ej: el dictamen del servicio medico. Cuando se autoriza o deniega una licencia por enfermedad a un
empleado, necesariamente tienen que dictaminar un servicio jurídico y además un servicio medico, que les
da la garantía a ese funcionario que le denegaron la licencia, que ese acto se ajusta a derecho.

No hay nombre concreto para el vicio en el procedimiento.

Balbín:

La LPA establece "antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico". El procedimiento es, entonces, un conjunto
de actos previos, relacionados y concatenados entre sí. El concepto de procedimiento implícito que utilizó el
legislador en el texto del art. 1º de la LPA no debe interpretarse en ningún caso en perjuicio de las personas.

La ley dice que cuando el acto afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, el dictamen
del servicio permanente de asesoramiento jurídico es de carácter esencial y, por tanto, obligatorio. El E debe
cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso e implícito del ordenamiento jurídico,
el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntarse como antecedente del acto cuando afecte o pudiere
afectar derechos subjetivos o intereses legítimos.

El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable sobre el caso
concreto, y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las conductas
estatales, evitando así nulidades del acto. Es obligatorio en el sentido de que debe producirse sí o sí en el
marco del trámite administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano decisor.

Motivación.
 e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo. 

La pregunta es ¿Qué es la motivación? ¿Con que elemento se relaciona? Con la causa.

¿Es la causa? NO. Es la expresión de la causa.

¿A quien le interesa? Al particular.

La motivación esta en los considerando.

Si está oculto, no esta motivado.

Si está expresado, escrito, está motivado.

Balbín:

El acto administrativo debe reunir los siguientes elementos esenciales: competencia, causa, objeto,
procedimiento, forma y finalidad. Este precepto nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos
estatales, el Estado debe dar a conocer el acto y, en especial, sus razones.

El Estado debe expresar "en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además,
los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo" (inc. b]: antecedentes de hecho y derecho).

La motivación del acto no es simplemente el detalle y exteriorización o explicación de los antecedentes de

hecho y derecho que preceden al acto y que el Estado tuvo en cuenta para su dictado. Es decir, no se trata
solo de exteriorizar en los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino
explicar, además, cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el Ejecutivo dictó el acto.

Tratándose de actos reglados, el elemento motivación es más difuso que en el caso de los actos
discrecionales e, incluso, en ciertos supuestos (actos claramente reglados) se superpone lisa y llanamente
con el elemento causal. En los actos reglados el marco normativo dice concretamente qué debe hacer el
Estado y cómo hacerlo, el elemento motivación es simplemente la expresión de las causas, confundiéndose
uno con otro.

La motivación es la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el objeto y la

finalidad. De modo que el PE debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto, y entre este y la
finalidad; y solo en tal caso, el acto está debidamente motivado en términos racionales y jurídicos. El
elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de forma racional y proporcional, las
causas, el objeto y el fin dándole al acto un sentido coherente y sistemático.

¿Cómo es posible impugnar aquello que no se conoce o que solo se conoce en parte? para que las
personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es necesario que el E diga cuáles son
las pautas que siguió en su camino y no solo qué decidió sino básicamente por qué decidió así. Si el
particular no conoce cuáles son los motivos del acto, cómo puede entonces argumentar y dar otras razones
en sentido contrario a aquellos argumentos que desconoce y que simplemente intuye.

El juez solo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de los motivos que
justificaron el dictado de ese acto.

Finalidad.

f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes
del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de
los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. 

Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público
Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las
normas del presente título, en cuanto fuere pertinente. 

Responde a la pregunta ¿para qué? ¿qué objetivo busco?

Para qué se autoriza la importación de reactivos para el Covid19? Para ser mas testeos y se separe a la
población de aquella que esta contaminada.

Debe perseguir la finalidad pública.

La contratación que quedo abortada y ese llamado a licitación que quedó sin efecto, si en apariencia
perseguía el objetivo de comprar bienes para personas vulnerables, pero tenia otro fin que era el
enriquecimiento de los funcionarios.

El fin cuando es un fin que no es publico, es privado, es muy difícil de probar. En ese caso se hizo notar,
porque la compra se hizo con precios testigos. Por lo general es un vicio oculto que necesita investigación.

El vicio a la finalidad se llama desviación de poder.

Balbín:

El acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. El fin del acto surge de las disposiciones normativas
que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe perseguir el órgano estatal. El fin del acto
debe ser siempre público y no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un fin público distinto a aquel que
establece la norma ya dictada.

La finalidad nace de la norma atribuida de competencias y es de carácter general y abstracto. Comprende

también la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y finalidad). Las medidas que ordene el acto deben
guardan proporcionalidad con el fin que se persigue.

Forma.

ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en
que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

Apunta a un elemento que el lo sintetiza en ¿cómo se manifiesta? Generalmente por escrito pero puede ser
también en situaciones de emergencia de manera verbal, oral.

Cuando la autoridad por ejemplo, hay un derrumbe y la autoridad policial impide el paso, el acto es
expresado cuando dice “alto”, no se expresa por escrito.

El acto por el cual un prefecto detiene a un automovilista y le dice deténgase, es un atc que expresa la
voluntad de la autoridad, a través de gestos, señales, signos.

En un semáforo esta el poder de la admin pública, que nos indica detenernos con luz roja.

Se adecua a las circunstancias.

Balbín:

El art. 8º, LPA establece que "el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el
lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite" y luego agrega "sólo por
excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta".

Hay que analizar por un lado, el acto no escrito y por el otro, el acto dictado en soporte digital y cuya firma es
digital. El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos.

DATO: La Ley de Firma Digital introdujo el concepto de acto administrativo digital, reconociendo la validez
legal al acto estatal dictado en soporte y con firma digital.

 Otros elementos del acto. La voluntad de la gente

Existen dos conflictos en este caso:

o Por un lado, el legislador no incluyó entre los elementos del acto al consentimiento o voluntad
estatal, pero luego entre las nulidades del acto sí incorporó el vicio sobre la voluntad.
 o Por el otro, la incorporación del procedimiento y los motivos entre los elementos del acto, pero su
omisión en el plano de los vicios y nulidades.

Creemos (Gordillo) que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un
componente objetivo (norma atributiva de competencias que nos dice que el Estado debe obrar y, en su
caso, cómo hacerlo), y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente).

Tratándose de actos reglados es posible prescindir del componente subjetivo, si el acto es reglado el
componente volitivo es en principio irrelevante, ya que aun si el acto es dictado por un agente demente o que
actuase bajo presión o amenazas, el acto es igualmente válido (es decir, vale como si hubiese sido dictado
por un agente en pleno uso de sus facultades).

En los actos discrecionales el presupuesto volitivo del acto es sumamente relevante; no es posible reconducir
y encuadrar los vicios del consentimiento del agente (voluntad) en el cuadro de los vicios propios de los
elementos esenciales del acto estatal.

Elementos accesorios/ accidentales: son el modo, condición y plazo. Estos no son piezas que integren el
objeto del acto y, por tanto, sus vicios no recaen sobre los elementos esenciales. De tal modo, las nulidades
de los aspectos accesorios no afectan la validez del acto, siempre que sean separables de aquel y de sus
elementos esenciales.

 Modo

Obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto. ¿Cuál es la consecuencia en caso de
incumplimiento de ese deber? En el derecho privado el incumplimiento no extingue el beneficio, sin
perjuicio de que el sujeto obligado pueda ser compelido judicialmente al cumplimiento de sus deberes.

En el marco del derecho público, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del acto y guarda
relación con el derecho reconocido. A su vez, el E puede exigir el cumplimiento de tales obligaciones.

El acto tiene efectos desde su dictado y siempre que el Estado no declare su caducidad por incumplimiento
del cargo.

 Condición

Según el CCCN es "la cláusula de los actos jurídicos por la cual las partes subordinan su plena eficacia o
resolución a un hecho futuro e incierto". Estas pueden ser suspensivas (el nacimiento del derecho está
subordinado al acontecimiento del hecho de que se trate; de modo que el acto solo produce sus efectos
desde el cumplimiento de las condiciones) o resolutorias (extinción del derecho sujeto a las condiciones del
caso).

El CCCN establece que “es nulo el acto sujeto a un hecho imposible, contrario a la moral y a las buenas
costumbres, prohibido por el ordenamiento jurídico o que depende exclusivamente de la voluntad del
obligado. La condición de no hacer una cosa imposible no perjudica la validez de la obligación, si ella fuera
pactada bajo modalidad suspensiva”. Y se tiene por no escritas las condiciones que afecten la libertad de las
personas, elegir domicilio, religión, bla bla bla.

El acto sujeto a plazo es válido aunque el acto haya sido inicialmente imposible, si deviene posible antes del
vencimiento del plazo o del cumplimiento de la condición (estoy escuchando a Faccenda explicar esto en mi
cabeza).

En el ámbito del derecho público la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal
(objeto), se cumple o no (eficacia). Por ejemplo, un acto dictado por un órgano sujeto a autorización o
aprobación. A su vez, el acto ad referendum de otro órgano es habitualmente regulado como condición
resolutoria; es decir, el acto surte efectos, pero en caso de no ser refrendado cae y ya no es eficaz.

Es posible que los elementos accesorios se superpongan (a saber, el modo o cargo con las condiciones). Por
ejemplo, cuando el hecho para el ejercicio del derecho (condición suspensiva) configura una obligación del
interesado (cargo). Así, por caso, si la autorización para habilitar un comercio, requiere colocar paneles
ignífugos. En tal caso, es un modo (cargo) y a su vez condición para el ejercicio del derecho.

 Plazo
Es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto, pero que inevitablemente ocurrirá. El plazo
puede ser, en el marco del derecho privado, suspensivo o resolutorio. También puede ser cierto o incierto,
expreso o tácito.

El CCCN dispone que "la exigibilidad o la extinción de un acto jurídico pueden quedar diferidas al vencimiento
de un plazo"; y que "el plazo se presume establecido en beneficio del obligado a cumplir o a restituir a su
vencimiento, a no ser que, por la naturaleza del acto, por otras circunstancias, resulte que ha sido previsto a
favor del acreedor o de ambas partes".

En el marco del derecho público, el plazo es un hecho futuro y cierto, en razón del cual nacen o cesan los
efectos del acto administrativo.

Notificación del acto administrativo: La notificación es el hecho por el cual se pone en conocimiento del
interesado el acto y su contenido. Este ha sido objeto de discusión si la notificación del acto estatal debe ser
considerada como uno de sus elementos y su incumplimiento es un vicio de aquel o si es simplemente
condición de eficacia del acto estatal.

La LPA expresa que "para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto
de notificación al interesado" (art. 11, LPA). Luego, el texto añade que "los administrados podrán antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros".

La CS sostuvo el acto administrativo solo puede producir sus efectos propios a partir de la notificación al
interesado y que la falta de notificación dentro del término de vigencia de la ley no causa la anulación del acto
en tanto no hace a su validez sino a su eficacia".

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

MAIORANO:

Caracteres del acto:

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración
podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de
interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.

1. Presunción de legitimidad: se presume que el acto ha sido dictado conforme a derecho. El DNU
dictado por el presidente que tiene contenido legislativo, se presume legitimo y todos lo acatamos.
Una ley se presume ajustada a derecho hasta que un juez la declare inconstitucional. Apunta a que el
acto se presume por una cuestión de seguridad jurídica que fue dictado conforme a derecho.

Tiene un régimen legislativo que es el art. 12

Pero tiene un antecedente jurisprudencial importante: 1941 la CS resolvió el caso SA … de los lagos c/
Gobierno Nacional. (31 años antes de la ley de procedimiento). Se cuestionaba la legitimidad de un acto
estatal. La CS sostuvo por primera vez, que los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad. O
sea, que el acto en tanto no sea cuestionado goza de esa presunción. Y por ende para que caiga el acto de
be ser impugnado, alegado y debe ser probado ese vicio.

¿Esta presunción es absoluta o relativa? Relativa, porque si alguien considera que esa acto es ilegitimo, lo
pide, lo prueba, lo alega y un juez lo acompaña, ese acto caerá y será ilegitimo.

El vicio aparece de manera manifiesta o hay que hacer una investigación de hecho? Si es manifiesto, el acto
cae por su propio peso.

Ej: supongamos que tenemos un negocio en el partido de San Isidro y recibimos una notificación en donde el
intendente de La Matanza dispone la clausura de ese local. Es un acto administrativo, ¿tiene un vicio? Sí,
esta viciado la competencia. ¿Es legitimo o ilegitimo? Es ilegitimo. No tiene competencia por razón de
territorio.
Si requiere una investigación de hecho, se determinará si tiene un vicio grave o leve.

2. Ejecutoriedad: es una característica del acto admin en virtud de la cual la AP puede ejecutar los
actos sin necesidad de autorización de la justicia. Este principio fue evolucionando de una regla a
una excepción. (privilegio posicional)

Ej: estacionamos mal, llega la grúa y remueve el auto. ¿Tuvo que iniciar un juicio una autoridad judicial? No,
directamente tiene ejecutoriedad.

Ahora, si no pagamos los impuestos, la autoridad fiscal ¿puede embargarnos y vender los bienes? No, debe
iniciar un juicio de apremio.

Cuando esta en juego la libertad, la propiedad o derechos fundamentales, debe acudir a la justicia, salvo
casos excepcionales.

La interposición de un recurso administrativo (ej: se clausura un local porque había alimentos en mal estado,
y el dueño del local interpone un recurso), va a levantar la suspensión mientras tramita o no? No. Porque
prevalece el interés publico, prevalece la fuerza ejecutoria.

La regla general es que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto, sin embargo la AP
puede suspenderlo en esos casos.

Entonces el art 12 tiene 3 ideas principales:

 El acto tiene presunción de legitimidad

 Esa presunción le da fuerza ejecutoria.

 La AP suspende el acto, salvo los supuestos de la ultima parte del art. 12.

Los caracteres: presunción de legitimidad y ejecutoriedad. Ejemplos: hoy en dia vemos la presunción que
tienen lo actos ya que obliga a todos a cumplirlo y quien no los cumpla sufre las consecuencias. Y
ejecutoriedad porque por ejemplo los autos que son retenidos por la autoridad de seguridad, son retenidos
sin autorización de la justicia, o sea, es una caracteristcia que implica que la AP puede poner en practica su
propios actos sin necesidad del auxilio de la justicia, salvo casos del art. 12 segunda parte.

Balbín:

La LPA en su art. 12 dice que "el acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria
faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios".

El PE goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer cumplir sus actos
por sí mismo sin participación del juez. Por el contrario, cualquier particular solo puede obtener esas
declaraciones y ejecuciones a través de intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros (heterotutela).

Presunción de legitimidad: la ley dice que el acto administrativo es legítimo (Art. 12) y, por tanto, el Estado o
quien intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido. Es una
presunción iuris tantum. De modo que se impone al destinatario del acto, la carga de probar la ilegitimidad de
este si pretende su exclusión del mundo jurídico.

¿Por qué debemos presumir que el acto estatal es legítimo? Porque es un principio necesario para el
desarrollo de las actividades estatales. En efecto, en caso contrario, el PE vería trabado permanentemente el
ejercicio de sus funciones y del cumplimiento de sus fines.

El legislador tiene dos consecuencias jurídicas relevantes:

 El juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, es decir por sí mismo y sin
pedimento de parte, sino que solo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes en el marco de
un proceso judicial.
  Las reglas y el juego de los medios probatorios son distinto del modelo tradicional propio del derecho
procesal privado. En efecto, en el derecho privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y
probarlo. Si alguien pretende valerse de un acto debe probar su validez. Él es quien debe cargar con
ese extremo y, en su caso, la contraparte debe, luego, argumentar y probar su invalidez.

En el derecho público no es así porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe invertirse por
la presunción de validez de los actos. Así, el Estado no debe alegar ni probar la validez del acto de que se
vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo (es decir, alegar y probar su invalidez). Así, en el
derecho público, el desarrollo secuencial es más simple: el particular interesado debe plantear y justificar la
invalidez del acto estatal.

Si bien cada parte en principio debe probar los hechos que alega como sustento de su pretensión, este
criterio general se ve morigerado por la aplicación de la doctrina de las cargas probatorias dinámicas que
establece que cuando una de las partes esté en mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta
prueba vinculada a los hechos controvertidos, debe soportar el deber de hacerlo.

En conclusión, el particular damnificado, en razón del juego de estos dos principios (presunción de
legitimidad y pruebas dinámicas) debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar (es decir, plantear
el asunto), pero no necesariamente probar el vicio cuando el Estado esté en mejores condiciones de hacerlo
por ejemplo, en virtud de los expedientes u otros elementos que estuviesen en poder de este.

Carácter de ejecutoriedad: El acto estatal, además de presumirse legítimo, es de carácter ejecutorio. Es

decir, el Estado puede hacerlo cumplir aun contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial.

La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos
excepciones, a saber: (a) cuando la ley dispusiese otro criterio; o (b) cuando la naturaleza del acto exigiese la
intervención judicial.

¿En qué casos la naturaleza del acto requiere la intervención judicial para su cumplimiento coactivo?
cuando el acto afecte o pudiese afectar derechos o garantías constitucionales, pero en tal caso ningún acto
estatal es ejecutorio. Así las cosas, en este contexto interpretativo, el principio ya no es el carácter ejecutorio
sino suspensivo del acto.

El carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente, el
legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio constitucional alguno.

Los medios de ejecución forzosa son el embargo y ejecución cuando se trate de sumas líquidas; el
cumplimiento subsidiario (es decir por otros y a cargo del destinatario); y las astreintes. En razón del principio
pro-libertad, el E debe aplicar el medio menos gravoso respecto del destinatario del acto a ejecutar. En la
realidad los actos no son ejecutorios, salvo casos de excepción.

En conclusión, el acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria, salvo casos de excepción. Cuando el acto no
es ejecutorio y el PE intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial pertinente, cuyo objeto es
justamente su cumplimiento (por ejemplo, los procesos ordinarios o, comúnmente, los juicios ejecutivos por el
cobro de multas y deudas tributarias).

Aspectos puntuales y principios complementarios de aquel

 La interposición de los recursos administrativos o acciones judiciales contra el acto estatal, no

suspende por sí solo su carácter ejecutorio, salvo que una norma expresa disponga lo contrario.

 No debe confundirse con el Art. 12 segundo párrafo, dice que "la Administración podrá, de oficio o a
pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés
público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta". Esta cláusula se refiere al régimen de las medidas precautorias de suspensión del acto en
el procedimiento administrativo (sede administrativa).

SUSPENSIÓN DE LOS ACTOS EJECUTORIOS:

El E tiene varias razones para suspender el acto

 evitar perjudicar gravemente al administrado

  sí está en juego el interés público (ej: van a demoler una cárcel y los vecinos presentan un recurso
para frenar el acto por contaminación del lugar a raíz de la demolición)
 evitar perjudicar derechos subjetivos de terceros.

El particular puede pedir la suspensión del acto si demuestra que existe un grave perjuicio o peligro en la
demora, o verosimilitud en el derecho, o que la medida que tomara el juez va a afectar el interés general.

Si se presenta un recurso contra el acto, este no suspende sus efectos (por el principio de ejecutoriedad)
salvo que una ley disponga la suspensión obligatoria, que el acto tuviera una nulidad absoluta y manifiesta
(que como vimos, no tienen presunción de legitimidad) y que afecte un derecho subjetivo, al interés público o
que cause un daño grave o cuando el acto no sea ejecutorio (cuando la ley no autorice la ejecutoriedad).

SOLVE ET REPETE:
Para poder reclamar o recurrir contra un acto administrativo ejecutivo que contiene la liquidación de una
deuda, antes de ello es requisito obligatorio pagar o garantizar el pago de dicha deuda.

Dromi ha razonado que en tanto el solve et repete traba o imposibilita al contribuyente el recurso ante la
justicia lo obliga prácticamente a someter su reclamo al órgano jurisdiccional administrativo, que es
difícilmente un juzgador imparcial, en tanto es parte interesada

LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN:

Gordillo:

El silencio es otro de los modos de expresión de la voluntad del E. ¿Cómo debe interpretarse el silencio?
debe ser interpretado en sentido contrario a la pretensión del particular, salvo que la ley establezca otro
criterio. Sólo excepcionalmente las normas asignan sentido positivo al silencio de la administración.

Silencio material: como instituto de expresión de la voluntad estatal en términos generales. Es un instituto
constitutivo de la voluntad en sí mismo. El ordenamiento no reconoce el derecho del particular en términos
claros, de modo que su reconocimiento o alcance es impreciso e indeterminado y, consecuentemente, es
necesario un acto estatal de alcance particular que integre ese concepto.

Silencio formal: el instituto del silencio en el marco de los recursos administrativos en particular, es decir,
luego de dictado el acto e impugnado este por el interesado. En este caso, la decisión estatal ya existe (está
predeterminada) y simplemente debemos impugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas.
Si el E guarda silencio, este debe interpretarse como rechazo respecto de las pretensiones de revisión de los
actos estatales.

La LPA dice que "el silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella
un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá
acordarse al silencio sentido positivo" (art. 10). El legislador agregó que "si las normas especiales no
previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, este no podrá exceder de sesenta días. Vencido el
plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin
producirse dicha resolución se considerará que hay silencio de la Administración".

La omisión estatal es un concepto distinto del silencio (material o formal) porque consiste en una
inactividad material del Estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido, específico y
determinado.

- Las omisiones: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de derechos preexistentes.

- El silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre creación de nuevos
derechos.

5. La teoría de las nulidades del acto administrativo. Las nulidades como problema de la teoría
general del derecho. Soluciones del CC y C de la Nación y del ordenamiento jurídico
administrativo. Evolución jurisprudencial y estado actual de la cuestión.
TEORÍA DE LA NULIDADES:

MAIORANO:

Nulidades: consecuencia de las enfermedades que afectan a cada uno de los elementos del acto.
(competencia -incompetencia, causa – falsa causa o falta de causa , finalidad – desviación de poder,etc) todo
eso va provocando una consecuencia que puede provocar una nulidad o anulabilidad.

Si el acto es nulo es irregular, es nulo de nulidad absoluta e insanable. Ese acto va al cementerio jajajjaja, lo
puede anular o revocar la propia administración en algunos casos muy concretos o si no lo puede revocar
debe iniciar una acción judicial ante la justicia a través de la llamada acción de lesividad. Donde como no lo
puede extinguir ella, le pide a la justicia que lo anule.

La ley considera que hay dos tipos de actos: los actos regulares e irregulares. No sigue la ley, al CCCN
respecto de las tipologías de las nulidades como absolutas y relativas.

Dentro de los regulares están los actos que no tienen vicios en sus elementos, que son actos válidos,
construidos de acuerdo a la ley, sobre el que tramita la presunción de legalidad o legitimidad. Si bien goza de
esa presunción que determina que el acto es valido hasta que se demuestre lo contrario, porque sino la
Administración no lo podria llevar adelante porque se le discutiría que es ilegal. Si lo construyó el E a través
de una de sus instituciones debe ser valido porque todos los actos emanados de un E de derecho son
válidos.

Esa discusión de legalidad o legitimidad la ley no la resuelve. La ley dice “goza de legitimidad”. Cassagne
dice que es legalidad, porque la legitimidad es algo mas que la legalidad. Es decir, la legitimidad de acuerdo
al concepto de la ley, es la legalidad justa. (no confundir con legitimación que es un concepto procesal).

Entonces la ley tiene dos formas de ver el acto:

1. Los regulares: todos los actos que no tienen vicios en sus elementos, y que si los tuviera (mas alla
de que goza de esa presunción), esos vicios no son tan graves como para afectar la estabilidad del
acto.

La estabilidad es otro concepto que la ley determina sosteniendo que un acto es estable, es decir, tiene
estabilidad, cuando ha sido realizado conforme a la ley, goza una presunción de legalidad, no tiene vicios,
genera derechos (o exige derechos y se ejerce) y es fehaciente, es decir, efectivo, es notificado
(ejecutoriedad). (Es decir, gravitan sobre el todas las garantías constitucionales. Recordar que son conceptos
creados por los jueces).

Se puede decir que el acto es válido porque lo dictó un funcionario competente, tiene objeto cierto, jurídica y
materialmente posible, porque no tiene vicios en la finalidad.

El acto administrativo no solo debe ser válido, sino también, eficaz.

También la ley dice que pueden ser actos regulares cuando adolece un vicio que no es grave. La ley
considera por ejemplo PEDIR ACA. Seria otro ejemplo era que se olvidaran de poner la fecha de emisión. Si
se firmaba un acto administrativo ológrafo, el funcionario firmaba de puño y letra en el papel y arriba decía
“Buenos Aires,” y faltaba la fecha. Esa falta no era vicio grave, se podía subsanar. El mismo órgano que lo
dictó es una de las formas de confirmación posteriormente.

La justicia había dicho que si el acto no tenia fecha, se tomaría como tal la fecha de notificación por
publicación o notificación personal.

2. Los irregulares: todos los actos que tienen un elemento viciado.

PPP: el princpio general es que el acto administrativo regular (no tiene vicios o que si los tuviera no son
graves) es irrevocable. O sea, la administración una vez que lo notifica, no puede revocarlo, modificarlo, ha
perdido toda posibilidad de interrelacionarse con ese acto que ha emitido. Se aplican los conceptos de la
preclusión del procedimiento administrativo. Se ha culminado el procedimiento administrativo, se ha
notificado esa parte del procedimiento, entonces pierde la posibilidad de modificarlo o revocarlo.

Entonces el acto regular es irrevocable. El irregular es revocable, porque adoloce de un vicio.

Si es múltiple choice es por ejemplo: el acto administrativo regular es: a) revocable; b) irrevocable; c)
sustituible.

PPP: Vicios en los elementos sus nombres. Ej: ¿Cuál es el vicio en el objeto? La falta de objeto, el objeto
ilícito, el objeto jurídicamente imposible. ¿Cuál es el vicio de la finalidad? Desviación del poder, porque el
acto dice una cosa y después se persigue otro fin. ¿Cuál es el vicio en la causa, cuál es el vicio en la forma?
La falta de forma.

PPP: ¿Cuándo el acto es irrevocable? Cuando es regular.

Articulos de nulidades: son el 14 y 15.

El art. 14: nulidad absoluta e insanebale.

ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan
como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el
agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del
grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

La voluntad de la Administración esta ligada con la competencia, es decir, la Admin tiene voluntad y esa
voluntad la expresa en el dictado del acto y el funcionario competente la valida con su competencia.

¿Cuándo hay error esencial? La teoría del error esencial sostiene que un error esencial es un error tan
grosero, tan profundo, que es imposible no advertir su existencia. Es tomar una cosa por otra. Es confundir
algo con lo inconfundible.

PPP: el art. 14 habla de los casos mas graves, en donde la Admin no puede desconocer que hay un error
grosero.

También habla del dolo, intención de causar un daño, la intención internacionalizada del agente publico de
que su actuar va a causar un daño. Significa manipular el entender algo como verdadero que es falso o falso
como verdadero ya sean los hechos (plano de la realidad) o los antecedentes (prueba que valida esos
hechos), la violencia física (trompadas para que firme un acto administrativo) y moral (obligarlo a que firme un
acto) o simulación absoluta.

Para la ley salvo en aquellos casos que la competencia sea en relación a la jerarquía, estas situaciones
mencionadas en el inc b) hacen el acto nulo, sobretodo en relación a la materia. Ej: un acto administrativo
que trata de salud y lo firma el ministro de defensa (salvo que tenga una delegación del ministro de salud que
está internado por coronavirus, que en este casó será valido porque tiene la competencia de la firma), en
cuanto a la materia es nulo.

El art. 15 anulabilidad: Artículo 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no
llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

Es decir, los actos pueden ser nulos (nulidades absolutas son insanables, no hay posibilidad de repararlos) o
anulables (vicios leves que no afectan un elemento esencial). Los anulables son los del art. 15. El ejemplo
que da la ley es para el acto administrativo que fue notificado.

Una cosa es un acto administrativo notificado y otra cosa es un acto administrativo no notificado. Ej: la
administración dicta un acto que es re nulo, un desastre, pero no fue notificado por lo tanto el acto no adquirió
estabilidad, no es eficaz porque no ha sido notificado al destinatario.

PPP: La administración, puede modificarlo? Si! Se puede porque no impactó en la esfera del destinatario.

Una vez que impacta en la esfera del destinatario se tienen dos parámetros:
  Para los actos de nulidad relativa, tenemos el art. 15.

 Para los actos de nulidad absoluta, tenemos el art. 17.

En donde en ambos casos hay que ir al juez a pedirle, “dicté un acto administrativo de nulidad absoluta,
aberrante y lo notifiqué”; y encima el destinatario del acto como conoce el vicio y el acto lo favorece, no va a ir
a decir “me estas notificando una aberración”.

Hasta que no se notifique el acto, la admin es dueña del acto. Es decir, le ordena al notificador, o no libra la
notificación electrónica, lo modifica, hace lo que quiere porque no ha sido eficaz.

PPP: El art. 17 tiene una denominación que se llama acción de lesividad.

Es la hipótesis en la cual la Admin dicta un acto el cual consta de una presunción de legitimidad o legalidad
pero el acto encierra gravedades internas que no son advertidas al momento de los controles. Porque los
controles fallaron, porque el dictamen tiene un vicio grave en uno o varios elementos, o se constituye la
“Administración torpe” (único caso en donde se invoca la propia torpeza).

Una vez que ese acto nulo, de nulidad absoluta, fallaron todos los controles, o sea, se firmó, se dictó, se
diligenció

Una vez que es nulo,

Si admin puede demostrar que es parte del vicio, puede revocarlo. Si no es parte, no.

La protege de actos que la lesionan.

PPP: permiso precario, es un permiso que otorga para vender diarios y revistas sobre la via publica. En
cualquier momento lo puede revocar.

LIBRO:

Es un modo de extinción del acto administrativo por el juez y en razón de un modo de los vicios que impiden
su subsistencia. La revocación y la nulidad están apoyadas básicamente en las irregularidades o vicios del
acto (es decir, sus contradicciones con el ordenamiento jurídico).

Régimen de nulidad en el CCCN: la nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los vicios
o defectos esenciales del acto jurídico y que priva a este de sus efectos normales. La Teoría General de las
nulidades de los actos jurídicos del derecho privado sirvió de fuente para las nulidades del derecho
administrativo.

Actos de nulidad absoluta y relativa el acto de nulidad absoluta es aquel que contraviene "el orden
público, la moral o las buenas costumbres". De modo que el legislador no utilizó un estándar de lista o
enumeración, sino que definió el criterio rector de distinción entre estas categorías jurídicas (nulidades
absolutas o relativas), a saber: el interés público o privado. La nulidad absoluta por su gravedad (afecta el
orden público, las buenas costumbres o la moral) puede ser declarada por el juez, sin petición de parte, y
siempre que fuese manifiesta al momento de dictarse la sentencia. También puede ser planteada por el
Ministerio Público y por cualquier interesado; salvo por "la parte que invoque la propia torpeza para lograr su
provecho".

Las consecuencias de la nulidad absoluta son:

 la nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo estado en que se hallaban antes del
acto declarado nulo y obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido.

 los actos jurídicos nulos, aunque no produzcan los efectos de los actos válidos, dan lugar en su caso
a las consecuencias de los hechos en general y a las reparaciones que correspondan.

 todos los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble o mueble
registrable, por una persona que ha resultado adquirente en virtud de un acto nulo, quedan sin
 ningún valor, y pueden ser reclamados directamente del tercero, excepto contra el subadquirente de
derechos reales o personales de buena fe y a título oneroso.

La nulidad es relativa cuando "la ley impone esta sanción solo en protección del interés de ciertas personas".
Esta nulidad solo puede ser declarada a instancia de las partes interesadas "en cuyo beneficio se establece".
A su vez, "la parte que obró con ausencia de capacidad de ejercicio para el acto, no puede alegarla si obró
con dolo"; y "excepcionalmente puede invocarla la otra parte, si es de buena fe y ha experimentado un
perjuicio importante". Este vicio menor puede ser saneado por la confirmación del acto o por la prescripción
de la acción.

La prescripción de la acción tiene un plazo de 2 años.

Actos de nulidad parcial y total la nulidad total es aquella que se extiende sobre todo el acto, y la nulidad
parcial solo afecta a una o varias disposiciones. A su vez, "la nulidad de una disposición no afecta a las otras
disposiciones válidas, si son separables"; pero si no son separables la nulidad es total. No es separable
cuando al suprimirla, el acto ya no puede cumplir con su finalidad.

Nulidades en el Derecho Público: la teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del
derecho privado; el principio básico en el régimen de las nulidades del derecho público es la presunción de
validez de los actos estatales; las nulidades del acto administrativo no son, en ningún caso, manifiestas y el
acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de estas, en virtud de su
presunción de validez, el juez no puede declararlas de oficio.

Actos administrativos nulos de nulidad absoluta y los actos anulables de nulidad relativa:

Tener en cuenta: los términos de actos nulos y nulidad absoluta como sinónimos, entrelazados en el mismo
concepto; y actos anulables y nulidades relativas superpuestos y bajo otra categoría. Entonces, en síntesis: el
criterio más relevante en el derecho público es aquel que distingue entre: (1) los actos nulos de nulidad
absoluta; y (2) los actos anulables de nulidad relativa.

El art. 14 establece el listado o detalle de los vicios propios del acto administrativo como nulidades absolutas
e insanables. El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:

a. "cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; o violencia física o moral
ejercida sobre el agente o por simulación absoluta"; y, a su vez,

b. "el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del
grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de
causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley
aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado".

El Art. 15 establece que si hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la
existencia de algunos de los elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

Los actos nulos de nulidad absoluta (arts. 14 y 20, LPA), también llamados irregulares (art. 17, LPA), que
impiden la existencia de uno o más de sus elementos esenciales (art. 15, LPA), y cuya enumeración o listado
no taxativo está descrito en el art. 14, LPA;

Los actos anulables de nulidad relativa (art. 15, LPA), también llamados en parte regulares (art. 18, LPA), que
tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la subsistencia de sus elementos esenciales. A su vez,
el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA).

¿Cómo es posible saber cuándo el interés público está o no gravemente lesionado? En otras
palabras, ¿Cuándo es grave la lesión sobre el interés colectivo? el legislador establece un criterio o guía
que es la presunción de que la lesión es grave sobre el interés público cuando, en virtud del vicio del acto
bajo análisis, desaparece alguno o varios de los elementos esenciales. Es decir, el legislador presume que,
en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales, se ha violado gravemente el interés
colectivo. En caso contrario, esto es, subsistencia de los elementos esenciales, el vicio constituye un defecto
anulable y, por tanto, de alcance relativo. El intérprete no debe ya detenerse en cuál es el grado de violación
sobre el interés o el orden público, sino en el concepto legal de la existencia o no del elemento esencial del
acto, detrás del cual está ubicado el interés público predeterminado en esos términos por el propio legislador.
El operador debe:

 Analizar los siguientes elementos por separado, a saber: competencia, procedimiento, forma, causa,
objeto y fin; y tratar de encuadrar el vicio con la mayor precisión posible en el marco de tales
elementos.
 En caso de no advertirse vicio alguno en el plano anterior, estudiar particularmente el elemento
motivación, entendido como el vínculo entre los elementos causa, objeto y fin (es decir, el carácter
racional y proporcional entre estos).
- Ver si el elemento subsiste.

Vicios del acto administrativo:

 Vicios en el elemento competencia

Un caso peculiar es la incompetencia en razón del grado porque en tal supuesto el acto dictado por un
órgano incompetente es en principio nulo de nulidad absoluta, salvo que la delegación o la sustitución
estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico. Así, cuando la delegación o sustitución estuviesen
aceptadas, el acto es anulable de nulidad relativa, pues el órgano superior puede ratificar el acto y,
consecuentemente, salvar el vicio.

En el caso del acto incompetente, salvo por razón del grado, el vicio nos lleva necesariamente a la nulidad
absoluta, e imposibilidad de recuperar el acto.

 Vicios en el elemento causa

El acto es nulo de nulidad absoluta si falta el elemento causa (art. 14 inc. a], LPA ). ¿Cuándo falta la causa?
Existen dos supuestos: a) la inexistencia del derecho o los hechos; o b) la falsedad del derecho o los hechos.
No cualquier falsedad o inexistencia de los antecedentes de hecho o de derecho del acto constituye un vicio
de nulidad absoluta, sino que ello ocurre cuando tales circunstancias (es decir, la inexistencia o falsedad) son
relevantes.

El acto es válido, aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si este no tiene relevancia en el marco de la
decisión estatal. Por ejemplo, a pesar de que el domicilio del beneficiario sea falso, el acto es igualmente
válido si ese hecho es irrelevante en el trámite de concesión del beneficio de que se trate.

El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso, pero, según las circunstancias del
caso, el elemento viciado subsiste. Concretamente, ¿qué quiere decir en este caso que el elemento
subsiste? Quiere decir que la causa permanece como tal en relación con el objeto y el fin del acto.

El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y, por tanto, desaparece.

Tratándose de la falsedad o inexistencia de la causa, según las circunstancias del caso y la subsistencia o no
del elemento bajo análisis, el acto es nulo de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa.

Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
inconsistencia material, o por no estar acreditado en el trámite administrativo. Los antecedentes de derecho
están viciados cuando el derecho citado no existe o no está vigente.

 Vicios en el elemento objeto

El acto es nulo si el objeto no es cierto, o es física o jurídicamente imposible. El objeto del acto no es cierto o
es físicamente imposible, es simple y no plantea mayores dificultades. Por ejemplo, si el Estado decide
vender tierras que no le pertenecen o nombrar entre los agentes públicos a personas ya fallecidas.

¿Cualquier transgresión a la ley es un vicio en el objeto del acto, en tanto este es jurídicamente
imposible? ¿Cuál es la diferencia entre el antecedente de derecho falso o inexistente (causas) y el
vicio por violación de la ley (objeto)? es posible y necesario distinguir entre los elementos causa, objeto y
sus respectivos vicios. El acto carece de causa si el antecedente de derecho es falso o inexistente (es decir,
este supuesto está circunscrito al caso de remisión a normas que lisa y llanamente no son parte del
ordenamiento jurídico). En tal caso, el intérprete debe constatar si tales principios o reglas están o no
vigentes. El vicio de violación a la ley (elemento objeto del acto) trae consigo un proceso interpretativo simple
(contradicciones expresas) o complejo (contradicciones implícitas) sobre el sentido y alcance de las
disposiciones jurídicas (esto es, su interpretación y aplicación en el marco de un caso concreto y en relación
con el objeto del acto).

¿Los vicios del acto, en los términos de los arts. 7º, 8º, 14 y 15 de la LPA, constituyen violaciones a la
ley aplicable? ¿Acaso es posible confundir este vicio con todos los otros vicios que creó el
legislador? es necesario señalar los siguientes aspectos en relación con el elemento objeto del acto y sus
respectivos vicios:

 Las violaciones a la ley por infracción de los elementos esenciales que prevén los arts. 7º y 8º de la
LPA deben reconducirse como vicios propios de cada elemento y no simplemente como "violación de
la ley aplicable", salvo respecto del elemento objeto. ¿Por qué? Porque el criterio detallado de los
elementos esenciales del acto y sus vicios, además de su previsión legal en términos expresos,
permite advertir con mayor claridad los defectos de los actos. En definitiva, creemos que cuando sea
posible apoyar el vicio en cualquier otro elemento, entonces, no debe justificarse su invalidez en la
"violación de la ley aplicable"

 Las violaciones de otras leyes en tanto establezcan mayores recaudos en relación con los elementos
esenciales del acto, también deben reconducirse como vicios propios de los elementos particulares, y
no como vicios del objeto.

El vicio del objeto por violación de la ley (cuando el objeto es jurídicamente imposible), tiene dos caracteres
propios y complementarios. La contradicción entre el objeto y la ley nace de un trabajo interpretativo de los
textos normativos (simple o complejo); y esa imposibilidad o violación recae puntualmente sobre las normas
que regulan el objeto del acto.

Los vicios del objeto son:

a. el objeto no cierto;
b. el objeto oscuro, impreciso o ambiguo;
c. el objeto físicamente imposible; y
d. el objeto jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable en los términos descritos en los
párrafos anteriores (contradicciones).

¿Qué ocurre en los casos de violaciones a la ley aplicable? el acto puede ser nulo o anulable (igual que
en relación con el elemento causal), según las circunstancias del caso y el criterio legal (art. 15 LPA).

También existe vicio en el elemento objeto cuando "el acto no resuelve todas las cuestiones planteadas por
las partes, o resuelve las cuestiones no planteadas". El texto del art. 7º establece que el objeto "debe decidir
todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y
siempre que ello no afecte derechos adquiridos".

 Vicios en el elemento procedimiento

La LPA no menciona expresamente, entre las nulidades del acto, a los defectos del elemento procedimiento.
El art. 7º, LPA la distinción entre los procedimientos esenciales y no esenciales. Así, cabe deducir que el acto
es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y sustancial previsto en el ordenamiento de modo
expreso o implícito.

El procedimiento tiene carácter instrumental, y tras él existe un valor jurídico subyacente, a saber: el derecho
de defensa de las personas. Este elemento del acto está vinculado directamente y de modo cardinal con el
derecho de defensa, interpretado en un sentido amplio. Cuando existe violación de procedimientos
esenciales, no es posible suplirlo mediante la intervención del órgano judicial. El desconocimiento del
derecho de defensa en el marco del procedimiento administrativo puede salvarse, más adelante, en el
proceso judicial (teoría de la subsanación).

El vicio del elemento procedimiento nos conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o actos
anulables de nulidad relativa, según la subsistencia o no del elemento. En ciertos casos el procedimiento
exige su realización y oportunidad temporal como caracteres esenciales de este.
  Vicios en el elemento motivación

Este elemento del acto, no está previsto expresamente en el marco de las nulidades que establece el art. 14,
surge de la interpretación de otros artículos que permite deducir que los vicios sobre los motivos constituyen
supuestos de actos nulos de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa.

Recordar el elemento motivación es el vínculo entre los elementos causa, objeto y fin, en términos de
razonabilidad y proporcionalidad.

El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio o
desproporcionado entre los antecedentes del acto (causas) y el objeto; y luego entre este y su finalidad.

Los vicios del elemento motivación pueden resumirse:

a. falta de razón. Es decir, la inexistencia de relación adecuada entre los antecedentes y el objeto por
un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;

b. contradicciones entre las causas, el objeto y el fin;

c. desproporción entre el objeto y el fin del acto.

Los vicios que recaen sobre el nexo entre los elementos causa y objeto del acto es plausible detallar los
siguientes supuestos: 1) cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los
antecedentes de hecho y de derecho; 2) las cuestiones planteadas y no tratadas/ resuelta, siempre que
revistan carácter decisivo (cuestiones de derecho, hechos o medios probatorios), en cuyo caso el acto
desconoce el principio de completitud; y 3) cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo el caso
previsto expresamente en los términos de la LPA.

El elemento motivación y sus posibles vicios no concluye en este estadio sino que es necesario analizar,
además, el vínculo entre el elemento objeto y el fin del acto, en términos de racionalidad y proporcionalidad.

Cuando el vicio no surge claramente del elemento fin, entonces, debemos analizar el elemento motivación
(es decir, centrar el estudio en el nexo entre el objeto y el fin del acto).

En síntesis, el criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivación depende de cada caso particular,
admitiéndose pautas o conceptos normativos genéricos respecto de este elemento esencial del acto, salvo
supuestos de arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso.

 Vicios en el elemento finalidad

El art. 14 LPA, incluye entre los actos nulos a aquellos que violen "la finalidad que inspiró su dictado". Por el
otro, el art. 7º, LPA, nos da ciertas pautas sobre los vicios propios y específicos de este elemento. Así, el acto
es nulo cuando persigue fines privados u otros fines públicos.

Es difícil advertir el vicio que recae sobre este elemento porque en parte, en razón de la amplitud o vaguedad
del fin en los términos en que es definido por el ordenamiento jurídico y, en parte, porque el acto raramente
contradice o persigue de modo expreso otro fin distinto de aquel que previó el legislador. La CS dijo que el
vicio que recae sobre este elemento es claramente subjetivo ya que está ubicado dentro del campo de la
voluntad del agente y ello hace más evanescente el fin del acto estatal y sus respectivos vicios.

La finalidad, según el criterio del legislador, no solo comprende el fin en sí mismo (es decir, para qué fue
dictado el acto estatal), sino también el carácter razonable y particularmente proporcional de las medidas en
relación con el fin.

 Vicios del elemento forma

Si el acto desconoce las formas esenciales es nulo de nulidad absoluta e insanable. Por ejemplo, la falta de
firma de la autoridad competente o la falta de fecha. El acto es anulable de nulidad relativa por vicios no
esenciales en sus formas, por ejemplo, carece de fecha cuyo data puede inferirse con certeza por el día de
su notificación o publicación.

 Vicios en la voluntad
La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de este. Los vicios que recaen y excluyen el
componente volitivo son, según el propio texto de la LPA: el error esencial, el dolo, la violencia física o moral,
y la simulación absoluta. Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e insanable del acto.

La voluntad psíquica del agente público es decir, la voluntad del E, no es relevante en el campo del derecho
público. Por ejemplo el acto mecánico, en cuyo caso el agente actúa materialmente sin que concurra su
voluntad; y el acto reglado que es válido aun cuando el agente actúe sin discernimiento o contra su voluntad.
Los vicios de la voluntad pueden reconducirse en el marco de los elementos esenciales del acto ya
estudiados, el componente volitivo estatal es simplemente objetivo.

¿Es posible en términos lógicos y jurídicos plasmar y descargar el componente volitivo y sus vicios
sobre los elementos esenciales del acto administrativo? Creemos que no porque:

 El acto administrativo está compuesto por el presupuesto volitivo (decisión psíquica del agente) y por
los elementos objetivos que nacen del ordenamiento jurídico. En el campo de los actos enteramente
reglados el presupuesto volitivo es casi irrelevante. El presupuesto voluntad es solo objetivo,
excluyéndose el aspecto subjetivo y, por tanto, sus posibles vicios deben desparramarse entre los
elementos esenciales del acto. En los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y sus
vicios también.

 Si condujéramos todos los vicios de la voluntad del agente hacia los vicios del acto en sus elementos
esenciales debiéramos decir que el legislador incorporó el inc. a) del art. 14, LPA, sin ningún sentido.

La voluntad estatal es un instituto complejo que está compuesto por aspectos objetivos y subjetivos y que es
relevante en términos jurídicos.

 Si es presupuesto volitivo es irrelevantes anulable de nulidad relativa.

 Si es presupuesto es jurídicamente relevante  es anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad

absoluta, SEGÚN LAS CIRCUNSTANCIAS DEL CASO. Si el vicio impide la existencia del
componente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta; en tanto si la voluntad subsiste,
entonces, el acto es anulable de nulidad relativa

Principios básicos sobre las nulidades: Si no existen derechos o garantías constitucionales lesionadas, el
principio es el carácter anulable de nulidad relativa por aplicación de la regla de presunción de validez de los
actos estatales. Cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser el de la nulidad
absoluta del acto viciado.

Efectos de las nulidades: Los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos, y los actos
anulables de nulidad relativa solo hacia el futuro porque el vicio es menor y permite la subsistencia de sus
elementos esenciales, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.

Plazo de prescripción de las acciones de nulidad : Los operadores sostienen comúnmente que si la
nulidad es absoluta (actos nulos de nulidad absoluta) la acción es imprescriptible, mientras que si la nulidad
es relativa (actos anulables de nulidad relativa) las acciones son prescriptibles. El ordenamiento jurídico no
establece plazo de prescripción de los actos administrativos. El CCCN establece que las acciones de nulidad
relativa de los actos jurídicos prescriben a los dos años y los de nulidad absoluta son imprescriptibles. Sin
embargo, se puede decir que los actos de nulidad absoluta prescriben a los 5 años conforme al plazo
genérico del CCCN.

Nulidades manifiestas y no manifiestas : es otra categoría, actos estatales viciados de nulidad manifiesta
y actos estatales viciados de nulidad no manifiesta.

¿Cuál es el criterio que nos permite distinguir entre estas especies? Parte del criterio si el vicio surge de
modo notorio o no del acto. En un caso, es necesario que el juez investigue el defecto y en el otro, no.

No supone que este aparezca simplemente de la lectura o de manera visual del propio texto del acto. El vicio
es manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto con el ordenamiento
jurídico. Si el vicio solo puede ser descubierto por medio de un análisis más complejo, exhaustivo y
detallado , entonces el vicio es no manifiesto.
Nulidades manifiestas: tienen dos consecuencias jurídicamente relevantes, el acto viciado de modo absoluto
(nulos de nulidades absolutas) y manifiesto (vicios notorios), carece de presunción de legitimidad y no goza
de fuerza ejecutoria. Es razonable que si el acto es palmariamente ilegítimo por inexistencia de cualquiera de
sus elementos esenciales (nulo de nulidad absoluta) y ello es así de modo evidente y palmario (nulidad
manifiesta), entonces, la presunción legal de legitimidad debe ceder ya que es solo una presunción de hecho.
Si el acto no se presume válido, debe ceder su fuerza ejecutoria.

La acción de amparo solo procede cuando los vicios de arbitrariedad e ilegalidad son manifiestos.

Las categorías de manifiesta y no manifiesta no guarda relación directa con las nulidades absolutas y
relativas. El acto puede ser nulo de nulidad absoluta y manifiesta, nulo de nulidad absoluta y no manifiesta,
etc.

Hecho administrativo: los actos administrativos (escrito o no) el E decide expresar su decisión con
prescindencia de su ejecución material. En cambio, en el hecho (el comportamiento material) es expresión y
ejecución de las decisiones estatales confundiéndose ambos extremos.

El hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno, o precedido por un acto
inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el comportamiento está precedido por actos, las conductas
no constituyen hechos administrativos, sino ejecución material de aquellos.

¿Por qué distinguir entre actos y hechos? El sentido es que el legislador reguló con diferentes reglas
estos institutos. En efecto, el régimen jurídico del hecho es en parte distinto del acto.

Vías de hecho: el legislador establece que el E debe abstenerse de los "comportamientos materiales que
importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucional", y de "poner en
ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa
impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose resuelto no hubiere sido
notificado" (art. 9º, LPA).

Las vías de hecho son comportamiento materiales ilegítimos estatales que desconocen derecho o garantías
constitucionales. En el caso de que el E haya dictado un acto, este es ilegitimo y los hechos descritos no
constituirían hechos materiales ilegítimos, sino la ejecución de un acto administrativo ilegitimo.

Las vías de hecho que la ley prevé es cuando el E pone en ejecución un acto, estando pendiente de la
resolución un recurso administrativo cuya interposición suspende los efectos ejecutorios en virtud de norma
expresa o que habiéndose resuelto el recurso no se hubiere notificado.

Este instituto comprende:

 el comportamiento material estatal ilegítimo no precedido por acto;

 el comportamiento material precedido de un acto estatal legítimo, pero que no guardase relación con
este; y
 el cumplimiento material de un acto cuya ejecución deba suspenderse por mandato legal, por sus
caracteres o por la interposición de los recursos.

6. La extinción del acto administrativo: anulación y revocación. Concepto, clases, régimen legal
y jurisprudencia. La caducidad del acto administrativo.

EXTINCIÓN:
La extinción es la eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto administrativo.

Diferencias con la extinción:

o Aclaración si hay dudas al momento de interpretar el acto administrativo, el órgano que lo dicto
puede dictar un acto aclaratorio del mismo. Los efectos del acto no se suprimen, el acto no se
elimina.

o Rectificación cuando se corrige un error del esto que es fácilmente verificable (si no fuese así
estaríamos ante un vicio de la voluntad), los efectos no se suprimen y el acto no se elimina.
 o Reforma cuando se extingue parcialmente un acto y solo se suprimen algunos efectos o cuando
se amplía el objeto del acto, el mismo no se elimina.

Clases de extinción:

1. Las que surgen del mismo acto: no se necesitan ninguna declaración para producir la extinción,
son el agotamiento (cuando se cumplen todos los efectos jurídicos) y la extinción de pleno derecho
(cuando el acto no puede ser cumplido por una imposibilidad física o jurídica surgida al dictarse el
acto o con posterioridad a su emisión).

2. Las que dependen de la voluntad del administrado: cuando la voluntad es decisiva para eliminar
el acto o cuando exija su conformidad, son la renuncia y el rechazo del acto (cuando el particular no
acepta que necesita su consentimiento para entrar en vigencia).

3. Las que depende de la voluntad de la administración: revocación y caducidad.

La LPA establece tres formas de extinción del acto administrativo: revocación, caducidad y nulidad.

ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

Es la extinción administrativo por el órgano jurisdiccional competente, basada tal extinción en vicio de
legitimidad. En consecuencia, la anulación es el medio de hacer efectiva la nulidad de un acto. En principio,
son anulables los mismos actos que pueden ser revocados por razones de ilegitimidad.

 Los efectos de la declaración de nulidad de un acto de nulidad absoluta, se producen

retroactivamente, con relación a la fecha de emisión del acto que así se extingue; (declarativo)

 Los efectos de la declaración de nulidad de un acto de nulidad relativa, se producen para el futuro, a
partir de la fecha del acto de anulación (constitutivo).

Por principio general, como la Administración Pública puede revocar -extinguir- por sí y ante sí, en sede
administrativa, el acto que no reúna el carácter de "regular", según el respectivo concepto de la CS, la
Administración Pública extinguirá por revocación los actos "no regulares", es decir los actos nulos, afectados
de nulidad absoluta.

En el supuesto de actos viciados, cuya extinción no se reconozca como atribución propia de la AP, actuando
ésta por sí y ante sí, la Administración debe pedir judicialmente la nulidad del acto respectivo.

Si bien los actos afectados de nulidad absoluta pueden ser extinguidos directamente por la AP, no es
indispensable que ocurra así, pues la AP, en casos de duda o de gran trascendencia, puede optar por
requerir la declaración judicial de nulidad.

REVOCACIÓN:

Es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto por el propio PE ante sí mismo, sin intervención
del juez, y por razones de ilegitimidad o inoportunidad. El objeto de este instituto es extinguir los actos
estatales ilegítimos o inconvenientes, y su fundamento básicamente es: (a) preservar el principio de
legitimidad en el marco de la actuación estatal; y (b) satisfacer el interés colectivo.

En este caso el E puede alegar sus propios errores o torpezas, cuando las personas privadas (físicas o
jurídicas) no pueden hacerlo. El PE cuando descubre o advierte cualquier acto ilegítimo debe extinguirlo (por
sí y ante sí) por medio del instituto de la revocación o en su defecto, debe recurrir ante el juez con el objeto
de que este declare inválido el acto. Esta acción procesal cuyo objeto o pretensión del actor (Estado
Nacional) es la declaración de nulidad de sus propios actos recibe el nombre de lesividad.

Análisis previo:

 El Art. 17 y 18 nos dice en qué casos el Ejecutivo puede revocar (esto es, extinguir el acto ante sí); y
en qué otros no pueden hacerlo y, consecuentemente, debe iniciar las acciones judiciales con este
propósito. De modo que la ley regula particularmente este aspecto.
  Cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad, no debe indemnizar a las personas afectadas
en sus derechos; mientras que si retrocede y extingue por razones de inoportunidad, sí debe hacerlo.

¿Qué es la COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA? los actos que crearon derechos subjetivos no pueden ser
revocados por el propio PE, sino que debe recurrirse ante el juez en garantía de los titulares de esos
derechos. Adviértase que la revocación de los actos trae consigo la extinción de los derechos. Sin embargo,
el acto pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa (acto que ya no puede ser revisado por el propio
Ejecutivo porque de él nacieron derechos subjetivos), sí puede ser controlado judicialmente y,
consecuentemente, anulado por el juez; de modo que técnicamente no existe cosa juzgada, pues el acto
puede ser revisado y eventualmente invalidado.

Requisitos para que haya cosa juzgada administrativa: surgen del fallo Elena Carman de Cantón c/ Gobierno
Nacional (1936) y son los siguientes:

 Que no haya una ley que autorice a revocar el acto en sede administrativa
 Que el acto sea unilateral (porque si es bilateral la revocabilidad puede ser pactada por las partes)
 Que se trate de un acto individual y concreto (porque si el acto es de alcance general, como un
reglamento, puede ser revocable)
 Que el acto provenga de la administración activa
 Que declare derechos subjetivos (porque la estabilidad de la cosa juzgada administrativa se basa en
la garantía de proteger los derechos subjetivos del administrado, si es un simple derecho el acto es
revocable).
 Que cause estado ( es decir, que haga cosa juzgada porque agotó la via administrativa o porque ya
no puede ser objeto de recuro jerárquico).
 Que el acto haya sido dictado en ejercicio de facultades regladas (si fue dictado bajo actividad
discrecional es revocable).
 Que sea un acto regular.

Revocación de los actos ilegítimos: El Art. 17, LPA, regula la revocación del acto irregular; y el Art. 18, LPA,
establece el régimen de revocación del acto regular.

¿Cuál la diferencia entre ambas categorías de actos? El acto regular comprende al acto legítimo e
ilegítimo (anulable de nulidad relativa). Por su parte, el acto irregular es el acto nulo de nulidad absoluta en
los términos del art. 14 de la ley, tal como surge de los propios términos del art. 17 cuando dice que: " el acto
administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular".

El Art. 18 establece que "el acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor
de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado".

El texto normativo incluye el concepto, el acto "también podrá ser revocado, modificado o sustituido por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados". Además, la ley establece los momentos o situaciones en que el Poder Ejecutivo puede
extinguir el acto por sí y ante sí, y en cuáles debe recurrir ante el juez, según el estándar de los derechos
consolidados. Es decir, en ciertos casos el Ejecutivo ya no puede extinguir por sí solo sus propios actos
ilegítimos.

En conclusión, el criterio es el siguiente: el principio es la estabilidad del acto administrativo (permanencia y

firmeza) pero el PE puede y debe revocar los actos viciados. Sin embargo, no puede revocar sus propios
actos si:

 el acto irregular estuviese firme y consentido, y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo; o
 se trate de un acto regular que hubiese sido notificado.

El PE debe revocar sus propios actos en su sede, por sí y ante sí, por razones de ilegitimidad pero no puede
hacerlo cuando el acto esté firme y consentido y hubiese generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo o hubiese sido notificado, según se trate de actos irregulares o regulares, respectivamente.

ACLARACIONES:
  Los límites sobre el poder de revocación del Poder Ejecutivo, previstos en los arts. 17 y 18
mencionados en los párrafos anteriores, solo valen respecto de los actos que hubieren creado
derechos subjetivos. En caso contrario, no existe obstáculo o límite en relación con el ejercicio de la
potestad revocatoria de aquel.

 El PE puede revocar en cualquier momento el acto legítimo del que hubieren nacido derechos
subjetivos, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, y siempre que medie indemnización
del Estado por los daños causados.

 El acto regular (anulable de nulidad relativa) no puede ser revocado por el Poder Ejecutivo una vez
notificado

 En el caso del acto irregular (es decir, el acto viciado gravemente), el PE puede revocarlo aun
cuando el acto hubiese sido notificado, salvo que esté firme y consentido y hubiese generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo.

 El acto está firme y consentido cuando vencieron los plazos para su impugnación en sede
administrativa y judicial. Es posible distinguir entre el acto firme por vencimiento de los plazos legales
y reglamentarios y el acto consentido, esto es, cuando el interesado aceptó expresamente el acto
mediante expresión de su voluntad, y no de modo implícito por el solo vencimiento de los plazos.

Sin embargo, el PE puede y debe igualmente revocar el acto en cualquier momento, cuando estuviese
presente:

 Cuando lo establece una ley especial.

 Cuando el interesado hubiere conocido el vicio del acto.

 Cuando la revocación lo favorece y a su vez no cause perjuicios a terceros.

 Cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y válidamente a titulo precario.

Las excepciones frente al principio de estabilidad que prevé el art. 18 (acto regular) deben extenderse sobre
el acto irregular porque, en caso contrario, este gozaría de mayor estabilidad que el acto regular, y este
criterio no es coherente con el modelo legislativo de la LPA y el principio de legalidad que nos exige tachar
del ordenamiento los actos ilegítimos.

Principio de la estabilidad del acto administrativo: la “estabilidad” es la cualidad del acto administrativo
que impide a la Administración revocarlo, modificarlo o sustituirlo en sede administrativa, en perjuicio del
administrado. opera como un límite para la revocación en sede administrativa (es decir, en ningún caso
impide la anulación judicial del acto) e implica una garantía del particular frente a la Administración. La
“estabilidad” no es una cualidad del acto administrativo, sino de los derechos del administrado, emergentes
de un acto administrativo.

Se extiende a los actos regulares; irregulares que estén firmes y consentidos, que hubieren generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo. No opera cuando el interesado haya conocido el vicio,
caso ajeno a la estabilidad porque la protección que brinda ampara a los derechos y no al acto; y por
ultimo corresponde a una clase de derecho especial, los derechos precarios cuyo régimen jurídico es
especial y prevalece sobre el régimen general de estabilidad.

Gordillo:

Revocación de los actos estatales por inoportunidad, falta de mérito o conveniencia: el PE en cualquier
momento puede revocar y extinguir sus propios actos ante sí por razones de inoportunidad. Si el PE extingue
derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar. Este es un caso de responsabilidad del E por
actividades ilícitas.

¿Debe el Estado motivar sus actos cuando resuelve revocar por razones de oportunidad? el E siempre
debe motivar sus actos. Es cierto que el PE puede revocar sus propios actos por motivos de oportunidad,
pero el acto revocatorio debe ser legítimo y, especialmente, razonado y razonable
¿Debe el Estado indemnizar siempre cuando resuelve revocar sus propios actos por motivos de
oportunidad? El E debe indemnizar en caso de revocación del acto por razones de oportunidad, es decir, el
PE debe motivar el acto e indemnizar.

Sin embargo, este principio cede cuando el acto es precario, ¿Qué es la precariedad? La precariedad es
una situación jurídica en que el E reconoce derechos a favor de terceros, sin estabilidad. Ello es válido
siempre que esté previsto por la ley y en el propio acto de reconocimiento del derecho y, además, esté dicho
de modo expreso.

CADUCIDAD:
EL E puede declarar unilateralmente la caducidad (extinción) de un acto administrativo, cuando el interesado
no cumple con las condiciones fijadas en él. Deben darse dos condiciones:

 El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y el acto de intimación estatal

constituyéndolo en mora, otorgándole un plazo razonable para su cumplimiento.

 El incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario.

El E debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro de indemnización alguna.

7. La revocación del acto administrativo regular e irregular. La doctrina de la denominada “cosa

juzgada administrativa”. Evolución jurisprudencial y estado actual de la cuestión.

Esta todo explicado en el punto anterior.

8. Saneamiento del acto administrativo. Ratificación y confirmación. Procedencia y efectos. La

conversión: supuestos en que procede. Efectos.

MAIORANO:

Saneamiento: forma de salvar un acto (anulable).

Esta previsto en el art. 19 incisos a) y b). También hay otra forma que es una modalidad, que es la
conversión que juega solo para actos nulos.

ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Acá aparece la primera regla. El saneamiento juega solo para actos anulables. ¿Cuáles son? Los que tienen
un vicio que no llega a impedir la existencia de sus elementos. Es un vicio leve. Podrá ser saneado por:

Ratificación. a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

Aparece la posibilidad de que el órgano superior que tiene un poder jerarquico, puede ratificar un acto con un
vicio leve dictado por el inferior. Si el inferior dicta un acto con vicio leve, el superior siempre que se
actualizada por razón de grado y que la delegación, sustitución, o avocación fueren procedentes (o sea, que
el superior puede actuar en el campo del inferior) puede ratificar ese acto.

Le da la seguridad de que ese acto con vicio leve del inferior, es avalado, es apoyado, es ratificado por el
superior.

Asi queda saneado el vicio leve que originariamente tenia el acto.

Confirmación. b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos
del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

En este caso es el mismo órgano quien se da cuenta de un vicio leve y lo corrige.

(diferencia con ratificación  ratifica el superior; confirma el mismo órgano).

El mismo órgano se da cuenta que ha dictado un acto con un vicio leve (si es grave no lo puede hacer)
entonces sanea, limpia, corrige el vicio y el acto es plenamente valido.
¿Desde cuando produce efectos? Desde que se dictó el acto.

Distinguir: Ex tun: desde siempre (juega para actos que son anulables y son ratificados o confirmados) / Ex
nunc: Desde ahora para el futuro (juega para los actos convertidos.

Art. 20  conversión (en civil es la novación). El acto no es anulable, el acto es nulo. Lo que sucede es que
el acto nace nulo en alguno de los elementos y entonces se corta y se saca de ese acto el vicio grave y se lo
convierte en otro acto nuevo sin vicios. Solo vicios graves!! (no todos los elementos, solo uno debe ser
viciado). Ex nunc.

ARTICULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere
válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a
partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

Balbín:

Saneamiento y conversión del acto administrativo : El acto administrativo anulable de nulidad relativa y
el acto nulo de nulidad absoluta pueden ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA) o conversión (art. 20, LPA).
Son técnicas de ratificación y confirmación de los actos viciados, es decir modos de saneamiento de los
defectos o excesos.

El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Dice la ley que el
acto anulable de nulidad relativa (es decir, aquel cuyos vicios no impiden la existencia de sus elementos
esenciales), puede ser objeto de saneamiento en dos casos:

- Cuando el acto hubiere sido dictado por órgano incompetente en razón del grado y las técnicas de
avocación, delegación o sustitución fuesen procedentes. En tal caso, el órgano competente, es decir,
el órgano superior jerárquico, puede ratificar el acto y así salvar sus vicios.

- Cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable de nulidad
relativa, en cuyo caso el órgano que dictó el acto defectuoso puede dictar otro acto confirmatorio de
aquel.

El legislador que los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto que es objeto de
ratificación o confirmación.

El acto nulo no puede ser objeto de saneamiento, pero sí de conversión. ¿Qué es la conversión del acto
estatal? Es la sustitución de un acto por otro cuando "los elementos válidos de un acto administrativo nulo
permitieren integrar otro que fuere válido", siempre que, además, sumemos el consentimiento del particular.

Debe presentar los siguientes elementos:

- El acto primigenio que es objeto de conversión debe ser nulo de nulidad absoluta;

- Ciertos elementos del acto nulo deben ser válidos;

- Los elementos válidos deben permitir conformar (junto con otros elementos) un nuevo acto estatal no
viciado

- El nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto inválido.

En el supuesto de conversión, los efectos se producen desde el momento en que el acto es perfeccionado y
hacia adelante, de modo que en ningún caso el nuevo acto tiene efectos retroactivos.
JURISPRUDENCIA

CSJN, “KEK, SERGIO LEONARDO Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE CORONEL DU GRATY S/

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA”, SENTENCIA DEL 25 DE MARZO DE 2015: Esta Corte
tiene dicho que los actos administrativos firmes, que provienen de autoridad competente, llenan todos los
requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho, no pueden ser anulados por la autoridad
que los dictó si generaron derechos subjetivos que se incorporaron al patrimonio de sus destinatarios,
destacando que este es un principio “de vital significancia, que tiene su base constitucional en la garantía de
la propiedad (artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional) y a cuyo través se consolida uno de los pilares
del ordenamiento jurídico, cual es la seguridad". En el sub lite, el superior tribunal provincial ‒al considerar
legítima la anulación de oficio de las designaciones en la planta permanente, sin concurso, de los empleados
municipales actores en esta causa‒ ha interpretado y aplicado erróneamente la jurisprudencia de la Corte
Suprema referida a la estabilidad de los actos administrativos. El a quo no tuvo en cuenta que el principio
general es el de la estabilidad de los actos administrativos y no el de “restablecer sin dilaciones el imperio de
la juridicidad”. Tal como lo dijo esta Corte, “no existe ningún precepto de la ley que declare inestables,
revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo,
dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las
autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo”.

La regla de la estabilidad de los actos administrativos no es absoluta, como tampoco son absolutos los
principios, garantías y derechos reconocidos por la Constitución Nacional (artículos 14 y 28 de la Carta
Magna). En este sentido, la Corte ha manifestado reiteradamente que la estabilidad de los actos
administrativos cede cuando la decisión revocada carece de las condiciones esenciales de validez por
hallarse afectada de vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o contenido; fue dictada sobre la
base de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados; o,
en otras palabras, fue dictada a raíz de un error grave de derecho. En estos casos, la facultad revocatoria
encuentra justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad,
comprometida por aquellos actos administrativos irregulares. La excepción en materia de estabilidad de los
actos administrativos ‒es decir, la facultad revocatoria de la administración ante la existencia de “un error
grave de derecho”‒ debe interpretarse en forma restrictiva. De otro modo, se frustraría la finalidad de la regla,
cual es la de proteger la propiedad y la seguridad jurídica (

Acceso a la planta permanente. Exigencia de concurso. La exigencia de concurso para acceder a cargos de
planta permanente del municipio demandado no surge con claridad de las normas que rigen el ingreso a la
administración comunal. Ello es así, pues el artículo 60, inciso e, de la Ley Orgánica de Municipalidades 4233
‒que establece que el Concejo Deliberante sancionará ordenanzas que aseguren el ingreso a la
administración municipal por concurso‒ no ha sido reglamentado en la Municipalidad de Du Graty y no hay
una norma específica en esta Comuna que imponga tal requisito. Por lo tanto, la decisión de incorporar a los
agentes ‒actores en autos‒ a la planta permanente sin concurso previo no puede calificarse, en los términos
utilizados en los precedentes citados (Fallos: 175:368 y 327:5356, entre otros), como “dictada sobre la base
de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados”, motivo
por el cual no pudo ser anulada en sede administrativa, sin violar el principio de estabilidad de los actos
administrativos y con ello los derechos subjetivos incorporados al patrimonio de los particulares. La
ordenanza 375/03 ‒por la que se designó en planta permanente del municipio a los actores, sin concurso
previo‒ tuvo la intención de cumplir con la manda constitucional del artículo 14 bis de la Constitución
Nacional teniendo en cuenta que, según el criterio adoptado por esta Corte en Fallos: 333:311 (“Ramos”), la
conducta de la municipalidad podría haber generado en los actores una legítima expectativa de permanencia
laboral, merecedora de la protección contra la ruptura discrecional del vínculo por parte de la administración,
habida cuenta de que llevaban varios años desempeñándose como agentes contratados del mismo
municipio.

CANTÓN, CARMEN DE C/ GOBIERNO NACIONAL: la esposa de un jubilado demanda al gobierno para que
le otorguen la pensión correspondiente. La caja nacional, al realizar un nuevo cómputo detecta menos
servicios prestados; problema respecto de hechos. El acto administrativo estaba firme y otorgando derechos
subjetivos (todavía no estaba la norma LPA). Respecto de la revocabilidad del Acto administrativo se debe
tener en cuenta los requisitos (si esta firme consentido, si está generando derechos subjetivos) y donde se
revoca (sede administrativa o judicial).

Elementos que están viciados: competencia y forma.

Derecho: La normativa que se cita de 1839 dice: habla de lo que va a plasmar luego la ley de procedimientos

Doctrina: acto administrativo es irrevocable cuando comienza a otorgar derechos subjetivos y cuando causa
estado (aquellos derechos subjetivos que son los adquiridos cuando está firme y consentido) ya que no hay
ley que los declare revisables. La jubilación solo se pierde por condena judicial por los delitos y penas de la
ley 4349, fuera de ello, es vitalicia.

Sentencia: se revoca la sentencia de cámara y se hace lugar a la demanda, declarando que la señora
Carman de Cantón tiene derecho a la pensión.

ESTADO NACIONAL - FUERZA AEREA ARGENTINA C/ BUENOS AIRES, PROVINCIA DE s/ cobro de

pesos / sumas de dinero:

Autos y Vistos; Considerando:

1º) Que la descripción de los hechos en los que se funda la demanda, así como su objeto y el estado en que
se encuentra el proceso, han sido debidamente reseñados en el apartado I del dictamen de la señora
Procuradora Fiscal, a los que corresponde remitir por razones de brevedad.

2°) Que como también se destaca en el referido dictamen, en reiterados precedentes el Tribunal ha
reconocido la validez de la prórroga de su competencia originaria, en favor de tribunales inferiores de la
Nación, cuando dicha jurisdicción corresponde ratione personae, constituyendo una prerrogativa de carácter
personal que, como tal, puede ser renunciada.

3°) Que frente a ello no es posible admitir la radicación de este expediente en la instancia prevista en el
Artículo 117 de la Constitución Nacional. En efecto, conforme a lo que surge del Artículo 22 del denominado
“Convenio para la Utilización Transitoria de Instalaciones y Medios Militares” suscripta el 15 de mayo de
2007, las partes acordaron la jurisdicción del fuero federal ante cualquier divergencia que pudiera surgir en la
interpretación y/o ejecución de la referida contratación, aspecto que precisaron posteriormente, en el llamado
"Convenio de Rescisión", en el sentido de que la jurisdicción acordada correspondía a los tribunales federales
de la ciudad de La Plata (cláusula séptima).

4°) Que la renuncia de la demandada a la competencia originaria es un acto administrativo que; en el aspecto
examinado, goza de presunción de legitimidad, es decir, que fue llevado a cabo con arreglo a las normas
jurídicas que condicionaban su emisión. En este sentido, este Tribunal ha señalado que en virtud de la
presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos, se presume que toda actividad de la
administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se
declare lo contrario por el órgano competente (conf. doctrina de Fallos: 319:1476).

5°) Que dicha presunción debe imperar a los fines del examen de la cuestión de competencia planteada, en
la medida en que el cuestionamiento que formula la Provincia de Buenos Aires con respecto a la prórroga de
jurisdicción se encuentra incluido en la impugnación general del convenio cuyo cumplimiento es objeto del
presente proceso, por lo que la decisión acerca de la validez o no del contrato administrativo no corresponde
a este estado del proceso sino a la sentencia definitiva, porque remite necesariamente al estudio de la
cuestión de fondo sometida a juzgamiento.

Por ello y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar que
esta causa no es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Notifíquese,
comuníquese a la señora Procuradora General, y devuélvanse las actuaciones al Juzgado en lo Civil,
Comercial y Contencioso Administrativo Federal de La Plata Nº 4, Secretaría Nº 11.

LOS LAGOS S.A. - AUTOS: LOS LAGOS S.A. GANADERA C/GOBIERNO NACIONAL. 1940: un decreto
declara caducas las ventas hechas a los antecesores del actor, y el 17 años más tarde pide la nulidad de ese
decreto.

Doctrina: Termina aplicando analógicamente el sistema de nulidades del civil al sector público, ya que
todavía no fue sancionada la ley de procedimientos administrativos (fue en 1972). Y propone un sistema de
nulidades. Le dice al sector público que tiene que tener un sistema regulado. Habla de elementos del acto,
que no están todos, y resuelve mediante la analogía porque no tengo norma. “nada obsta para que su
aplicación se extienda al derecho administrativo; así el poder judicial está autorizado para analizar la validez
o nulidad del acto de autoridad en cuanto se afirme que mediante él se han desconocido garantías
constitucionales”. “la nulidad manifiesta y absoluta es insusceptible de prescripción; además, la declaración
de nulidad vuelve las cosas al estado anterior, entonces la anotación de caducidad de las escrituras de
transmisión carece de todo valor.” Toda invocación de nulidad contra los actos administrativos debe ser
necesariamente alegada y probada en juicio, por la presunción de legitimidad.

Sentencia: Se revoca la sentencia de Cámara y declara la nulidad del decreto en tanto afecta el dominio de la
sociedad actora sobre las tierras.

“INNOVACIÓN S.A. c. MUNICIPALIDAD DE BAHÍA BLANCA s. PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA”: El

titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Departamento Judicial
Bahía Blanca hizo lugar parcialmente a la demanda indemnizatoria incoada por la firma Innovación S.A.
contra la Municipalidad de Bahía Blanca y, en consecuencia, condenó a esta última al pago de la suma de
pesos ciento ochenta y cuatro mil quinientos tres con catorce centavos ($184.503,14), por los daños y
perjuicios causados a la actora, con más los intereses a calcularse de conformidad con la tasa pasiva del
Banco de la Provincia de Buenos Aires, desde el 8-9-2008 (fecha del hecho dañoso) y hasta el efectivo pago.

Impuso las costas del juicio a la vencida (conf. art. 51 inc. 1° del C.P.C.A. –texto ley 14.437-) y difirió la
regulación de honorarios profesionales para su oportunidad (cfr. fs.654/661, sent. del 28-10-2015).

Declarada la admisibilidad formal de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de fondo por
la demandada a fs. 665/669 –replicado por la contraparte a fs. 682/683- y por la actora a fs. 671/679 –
contestado por el Municipio a fs. 686/687- (cfr. fs. 690, proveído del 8-3-2016), y puestos los Autos al
Acuerdo para Sentencia, corresponde plantear y votar la siguiente CUESTIÓN

¿Son fundados los recursos? A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Riccitelli dijo:

El juez de grado dictó sentencia con el alcance expresado en la Sección Antecedentes de este voto.

Expresó en primer orden que la parte actora reclamaba el resarcimiento de los daños que había padecido a
raíz del comportamiento irregular en que había incurrido la autoridad, al retirar ilegítimamente la cartelería de
su propiedad en el mes de septiembre de 2008.