El Estado es la organización política de un país, es decir, la estructura de poder que se

asienta sobre un determinado territorio y población. Poder, territorio y pueblo o nación

son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal
manera que éste se identifica indistintamente con cada uno de aquellos.

El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional para
imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptación de las decisiones del gobierno u
órgano ejecutivo del Estado. La teoría jurídica moderna identifica poder, con soberanía
o capacidad jurídica del Estado. El territorio, espacio físico donde se ejerce el poder, se
encuentra claramente delimitado con respecto al de otros Estados y coincide con los
límites de la soberanía. La nación o pueblo sobre el que actúa el Estado es una
comunidad humana que posee elementos culturales, vínculos económicos, tradiciones e
historia comunes, lo que configura un espíritu solidario que, generalmente, es anterior a
la formación de la organización política.

Ningún poder político puede mantenerse durante mucho tiempo mediante el uso
exclusivo de la fuerza. Lo que legitima el poder del Estado es el derecho, orden jurídico
que regula el funcionamiento de las instituciones y el cumplimiento de las leyes por las
que debe regirse la colectividad. Al mismo tiempo que lo legitima, el derecho limita la
acción del Estado, pues los valores que informan el cuerpo jurídico emanan, de forma
directa o indirecta, del conjunto de la sociedad. Las normas consuetudinarias, los
códigos de leyes o, modernamente, las constituciones políticas, definen los derechos y
deberes de los ciudadanos y las funciones y límites del Estado.

Estado
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacífica es posible gracias a la
existencia de un poder político que se instituye sobre los intereses y voluntades
particulares. En Estado, organización que acapara este poder en las civilizaciones
desarrolladas, ha tendido a conseguir el bien común mediante distintas formas de
gobierno a lo largo de la historia. En nuestra opinión, es la organización política
soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un
régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de
administración que persiguen determinados fines mediante actividades concretas.

Análisis del concepto de estado.

Independientemente de las concepciones teóricas, consideramos que el Estado es una

realidad social, y a ella corresponde una realidad jurídica, con características
específicas, que son:

1. Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un

tiempo y espacio determinados.
 Una agrupación social humana, que viene a ser la población;
 Un territorio, que es la realidad físico-geográfica;
 Un orden jurídico;
  Soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y
 Un gobierno.

2. Su realidad está constituida por los siguientes elementos:

Además de lo anterior, los autores coinciden en que el Estado tiene fines y, aunque no
son elementos que lógicamente formen parte del concepto, sí son constantes y, en
última instancia, pueden identificarse con el bien común, la felicidad de la sociedad, la
justicia social, etc.

Concepción del estado.

Para tratar el tema de la Administración Pública Federal es necesario tener una ligera
idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado. De una manera general podemos
decir que el Estado aparece como una sociedad políticamente organizada y dirigida por
el poder soberano en un determinado territorio. La teoría tradicional ha sostenido que el
Estado tiene como elementos esenciales para su formación: población, territorio y poder
soberano.

Otras doctrinas han afirmado que el Estado no está reconocido por la Ley y que la
personalidad de aquél se manifiesta en órganos típicamente diferenciados como pueden
ser el Parlamento, la Corona, etc.

Personalidad Del Estado.

Dado que no es nuestro propósito tratar extensivamente el tema del Estado sino el de la
Administración Pública, es suficiente saber que el Derecho Positivo Mexicano reconoce
la personalidad del Estado, pues a éste y a otras entidades, la Constitución Política del
los Estados Unidos Mexicanos les otorga personalidad jurídica con derechos y
obligaciones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, máxima autoridad del
Supremo Poder Judicial Federal, en el decurso de su historia ha reconocido que el
Estado Mexicano tiene una doble personalidad. En su obra de Derecho Administrativo,
Gabino Fraga afirma que el Estado ostenta una personalidad única y que cuando se
habla de la personalidad del Poder Ejecutivo, del Legislativo o del Judicial, se trata de la
misma personalidad del Estado, pero manifestada en forma diferente.

Aunque la doctrina tradicional no reconoce que la Administración Pública Federal tenga

personalidad jurídica, la realidad ha demostrado la necesidad de que actúe con esa
personalidad. La Administración Pública es una persona jurídica que comprende
muchos órganos con personalidad. En México se reconoce personalidad no sólo a las
Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y demás dependencias de la
Administración Pública centralizada, sino además, a las entidades de la Administración
Pública paraestatal.
La actividad del estado.
La actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones, tareas y facultades
para actuar –jurídicas, materiales y técnicas-, que le corresponden como persona
jurídica de derecho público y que realiza por medio de los órganos que integran la
Administración Pública, tanto federal como local y municipal. Las actividades jurídicas
del Estado están encaminadas a la creación y cumplimiento de la ley, las actividades
materiales son simplemente desplazamientos de la voluntad y las actividades técnicas
son las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos técnicos, prácticos,
instrumentales y científicos, necesarios para el ejercicio de una determinada actividad
que capacitan al hombre para mejorar su bienestar.

El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo largo de un

proceso histórico, pletórico de luchas sociales y de intensa transformación de los
grupos.

Fines del estado.

La actividad general del Estado es lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurídico
imperante en un país.

El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad.
Su existencia se justifica por los fines que históricamente se le viene asignando. El
Estado existe para realizar esos fines y se mantendrá en tanto se le encomienden esas
metas. Con su fuerza irresistible, no puede prescindir de lo que es el alma de la
organización política, su principio vital, su motor interno: el fin. Es la finalidad del
Estado. Es la idea objetiva de un bien superior, que no puedan realizar las comunidades
menores, la que aglutina las voluntades de los miembros de la sociedad para constituirse
en Estado. El Estado es el ordenamiento total, es un determinado territorio, y regulado
por fines que son el resultado de un proceso histórico. La actividad del Estado, es decir,
lo que el Estado debe hacer, se define por el conjunto de normas que crean órganos,
fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado
se precisa por los fines o propósitos que una sociedad organizada le ha venido señalando
de acuerdo con su propia naturaleza.

"El Estado, dice Maurice Hauriou, no tiene el monopolio de lo que es público, ni de

utilidad pública, ni del bien público, ni de los servicios públicos, de tal suerte que el
desarrollo de la vida pública no significa necesariamente el desarrollo de la
administración del Estado.

El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos por los

hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el
poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y lógico. El Estado no es
un organismo dotado de alma. Porque no hay otro espíritu que el de los propios seres
humanos, ni hay otra voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como
una institución creadora de instituciones.
Clasificación de la actividad del estado.
Siguiendo el derrotero señalado por la doctrina, podemos mencionar las siguientes
formas que asume la intervención estatal, en cumplimiento de las políticas económicas
y políticas.

A. Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico nacional,

tanto federal como local.
B. Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado con diversos
instrumentos financieros.
C. Acción de sustitución. El Estado protagonista del proceso económico o sea una
participación directa en organizaciones que producen bienes y servicios en el
mercado.
D. Acción de orientación y coordinación. Plan Nacional de Desarrollo y Planes
particulares y específicos de actividad económica. El Estado Rector de la
Economía Nacional.

El Estado en su doble carácter de gobierno y administración concreta sus fines,

cometidos o competencias en sus órganos jurídicos que forman una estructura especial.

Las funciones del Estado y los poderes públicos que le corresponden son potestades
constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción del Estado con fines
democráticos y técnicos y evitan la concentración de la fuerza estatal en una persona o
entidad.

Dos aspectos del bien del Estado: 1. La existencia del Estado implica, a su vez, la
defensa contra sus enemigos, que pueden existir en su interior o en el exterior. 2. La
conservación del Estado supone el buen funcionamiento de su máquina administrativa,
y supone, además, la existencia de una sana economía estatal.

La acción del Estado puede tener por objeto:

A. La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada;

B. La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de interés colectivo;
C. La creación y la gestión de servicios públicos; y
D. La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el
contencioso administrativo.

En el último tercio del siglo XX pueden identificarse cuatro fines fundamentales del
Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus actividades; en primer lugar,
los fines de la política general y orden público; en segundo lugar, los fines de desarrollo
económico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la actividad
administrativa: el de la economía, el de la educación y el de los valores espirituales. Los
elementos formales del bien público se concretan en tres categorías: la necesidad de
orden y de paz; la necesidad de coordinación, que es también orden, pero desde este
especial punto de vista; y la necesidad de ayuda, de aliento y eventualmente de
suplencia de las actividades privadas.

Las funciones del estado.

Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o

tendencias de carácter general que se reconocen al Estado para su
justificación y que consagran en su legislación. Las funciones del Estado
son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los
fines del Estado. El concepto de función constituye la base de este
desarrollo: "La misma etimología de la palabra función determina
cumplidamente su concepto: proviene de "Fungere", que significa hacer,
cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del
campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que ellas sean, la
función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble
esfera de privada y pública".
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los fines se
reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran
procedimientos de la legislación que necesitan para su realización de las tres funciones
esenciales del Estado.

La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las normas jurídicas

generales. El Estado moderno es el creador del orden jurídico nacional.

La función administrativa, que es la función encaminada a regular la actividad concreta

y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe ser ejecutada particularizando su
aplicación. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo económico y
social de un país.

La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las

controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la
sociedad moderna, lo coloca como el órgano orientador de la vida jurídica nacional.

La actividad del Estado se expresa en nuestra constitución, artículo 49, en las tres
funciones clásicas, cuyos respectivos órganos ejercitan partes del poder estatal, que es
único, aunque las funciones son múltiples y constituyen la forma de ejercicio de las
atribuciones.

La relación entre poder y función debemos pasar al estudio de las funciones del Estado.
En puridad a cada poder debería corresponder una función específica, es decir, al Poder
Legislativo le corresponde la función legislativa, al Poder Ejecutivo la función
Administrativa, y al Poder Judicial la función jurisdiccional.

Al Poder Administrativo además de la función administrativa, le corresponden otras

actividades por ejemplo la facultad reglamentaria, que en un acto de naturaleza
legislativa; las controversias en material fiscal, agraria, obrera, que son actos
materialmente jurisdiccionales.

El Poder Judicial además de ejercer la función jurisdiccional realiza otros actos no

propiamente de esa naturaleza, por ejemplo, el nombramiento de su personal que es un
acto administrativo.

 La actividad legislativa del estado.

 El estado legislador: constituyente y ordinario
 El estado moderno, a diferencia de otras épocas, se caracteriza por ser el creador
del derecho.

El poder constituyente del estado.

La función constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la

creación, adición o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la
formulación de normas jurídicas generales, relativas a la organización y funcionamiento
de los órganos supremos del poder público, sus modos de creación, sus relaciones y el
régimen de garantías que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las
autoridades.

La actividad administrativa del estado.

La función administrativa.

Los fines del Estado señalan los propósitos generales o metas por alcanzar que se
incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislación administrativa. Las
funciones del Estado comprenden a la función legislativa que tiene como acto básico la
ley, a la función administrativa el acto administrativo y la función jurisdiccional a la
sentencia.

Concepto jurídico del estado.

El concepto del Estado no es completo si no lo referimos al aspecto jurídico. El Estado
se auto limita sometiéndose al orden jurídico que lo estructura y da forma a su actividad.
El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona jurídica, y en ese sentido es
también una corporación ordenada jurídicamente. El sustrato de esa corporación lo
forman hombres que constituyen una unidad de asociación, unidad que persigue los
mismos fines y que perdura como unidad a influjo o por efecto del poder que se forma
dentro de la misma. Esta personalidad jurídica del Estado no es una ficción; es un hecho
que consiste en que el ordenamiento jurídico le atribuye derechos y deberes, derechos y
deberes que crean en el hombre la personalidad jurídica y en los entes colectivos la
personalidad moral.

Territorio
El Territorio, Elemento Físico Del Estado

Existen agrupaciones humanas en las que el territorio no es de importancia

primordial; por ejemplo: la Iglesia, las organizaciones internacionales,
etcétera. Pero tratándose del Estado, el territorio es un elemento de primer
orden, colocado al lado del elemento humano en cuanto a que su presencia
es imprescindible para que surja y se conserve el Estado.

Los hombres llamados a componer el Estado deben estar permanentemente

establecidos en su suelo, suelo que se llama patria; que deriva de dos
vocablos latinos: terra patrum (tierra de los padres).

La formación estatal misma supone un territorio. Sin la existencia del

territorio no podría haber Estado.
Desde este momento hacemos la aclaración de que no por afirmar lo anterior queremos
decir que el territorio forma parte de la esencia del Estado. Simplemente afirmamos que
es un elemento necesario para su vida. Este hecho se expresa por Jellinek diciendo que
el Estado es una corporación territorial.

Hay autores que niegan lo anterior, que el territorio sea un elemento indispensable para
el Estado. Tratan de desmaterializar totalmente al Estado con la mira de asegurar en
cualquier hipótesis la preponderancia del elemento humano sobre el territorio.

Pero es absurdo desmaterializar instituciones que de hecho postulan un elemento

material.

El hombre, compuesto también de materia (y espíritu), depende en su personalidad

física del espacio, del suelo.

Por otra parte, no puede hacerse parangón del Estado con la Iglesia, en este aspecto
territorial, porque la misión y fines de la Iglesia, puramente espirituales, son diferentes
de la misión y fines del Estado, en los que se involucran fundamentalmente intereses
materiales. La tierra, interés material, tiene en la comunidad política una categoría y una
función primordiales.

La extensión del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo que se

refiere a los principios de la doctrina política. Lo importante es que exista ese territorio;
la mayor o menor extensión territorial y la abundancia o escasez de bienes materiales en
el Estado, determinarán su mayor o menor extensión, e incluso tendrá repercusión en lo
que se refiere, según veremos oportunamente, a las formas de Estado; en su mayor o
menor riqueza y poderío, pero no son esenciales a la existencia del Estado en
determinada cantidad. Siempre han existido Estados ricos y pobres, grandes y pequeños,
pero Estados al fin y al cabo.

El Estado es una agrupación política, no una expresión geográfica o económica.

El territorio comprende además de la superficie terrestre, el subsuelo, la atmósfera y el

mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma continental.

Funciones Del Territorio

El territorio tiene dos funciones: una negativa y otra positiva.

Tiene una función negativa en cuanto circunscribe, en virtud de las fronteras, los límites
de la actividad estatal y pone un dique a la actividad de los Estados extranjeros dentro
del territorio nacional. Estos límites se encuentran. establecidos por el Derecho
Internacional.

El Estado fija sus límites por una autonomía sujeta naturalmente a las contingencias
históricas y a la convivencia con los otros Estados.

Pero la función del territorio no se circunscribe a estos límites. A esta función negativa
se añade una función positiva, que consiste en constituir el asiento físico de su
población, la fuente fundamental de los recursos naturales que la misma necesita y el
espacio geográfico donde tiene vigor el orden jurídico que emana de la soberanía del
Estado.

El Estado, para realizar su misión y sus fines, tiene necesidad de un territorio, es decir,
de una porción determinada del suelo que le proporcione los medios necesarios para
satisfacer las necesidades materiales de su población. Esta obligación que tiene el
Estado de proporcionar los medios necesarios a su población es una de sus obligaciones
específicas.

El Estado, dentro de su territorio, está capacitado para vigilar a los habitantes que se
encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio determinado le permite
controlar a la población, le permite considerar a esa población como población del
mismo Estado.

Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que posee su
territorio y en caso de invasión puede defenderlo de acuerdo con sus posibilidades
militares.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde hacer
valer su poder, donde desarrollar su misión. Del territorio depende también su
independencia frente al extranjero.

Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio.

La Población
Los hombres que pertenecen a un Estado componen la población de éste. La población
desempeña, desde el punto de vista jurídico, un papel doble. Puede, en efecto, ser
considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal. La doctrina que ahora
exponemos tiene su antecedente en la distinción, esbozada por Rousseau, entre súbdito
y ciudadanos. En cuanto súbditos, los hombres que integran la. población hállanse
sometidos a la autoridad política y, por tanto, forman el objeto del ejercicio del poder;
en cuanto ciudadanos, participan en la formación de la voluntad general y son, por ende,
sujetos de la actividad del Estado. Es, pues, completamente falsa la tesis que concibe a
éste dividido en dos personas distintas, no ligadas por vínculo jurídico alguno: el
soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra.

En cuanto objeto del imperium, la población revelase como un conjunto de elementos

subordinados a la actividad del Estado; en cuanto sujetos, los individuos que la forman
aparecen como miembros de la comunidad política, en un plano de coordinación.

La calidad de miembros de la comunidad jurídicamente organizada supone

necesariamente, en quienes la poseen, el carácter de personas y, por ende, la existencia,
en favor de los mismos, de una esfera de derechos subjetivos públicos.

El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado constituye
lo que en la terminología jurídica recibe la denominación de status personal. Las
facultades que lo integran son de tres clases, a saber:

Derechos de libertad.

Derechos que se traducen en la facultad de pedir la intervención del Estado en favor de

intereses individuales.

Derechos políticos.

El Poder
Toda sociedad organizada ha menester de una voluntad que la dirija. Esta voluntad
constituye el poder del grupo.

Tal poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carácter. El poder simple,
o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas prescripciones a los miembros
del grupo, pero no está en condiciones de asegurar el cumplimiento de aquéllas por sí
mismo, es decir, con medios propios. Cuando una organización carece de poder
coactivo, los individuos que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier
momento. Ello aparece con toda claridad incluso en las organizaciones no estatales más
poderosas del mundo, como la Iglesia Católica. Esta última no puede, por sí misma,
constreñir a sus fieles o a sus sacerdotes a que permanezcan en su seno, a no ser que el
Estado le preste su apoyo.

Si una organización ejerce un poder simple, los medios de que dispone para sancionar
sus mandatos no son de tipo coactivo, sino meramente disciplinarios. El poder de
dominación es, en cambio, irresistible. Los mandatos que expide tienen una pretensión
de validez absoluta, y pueden ser impuestos en forma violenta, contra la voluntad del
obligado.

El gobierno.
El Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una línea de
conducta, un precepto, a individuos humanos. Los gobernados son los habitantes del
Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio estatal.

La actividad de la autoridad en su aspecto de Gobierno es dar órdenes. Puede también

proceder por vía de sugestiones, pero solo supletoriamente. Su misión principal es
ordenar. Naturalmente que esas órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de
dirigirse hacia la consecución del bien público.

El campo propio de esas órdenes se extiende a todas las materias que hemos visto
integran el bien público, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los fines o de
los medios, se refieren al bien público temporal.

Se trata de relacionar los individuos entre sí y a éstos con los órganos del Estado, o bien,
de relaciones entre los distintos sectores del gobierno.

El ordenar cubre normalmente todo el campo delimitado por los fines de la agrupación
política.

Esas órdenes de la autoridad pueden revestir, diferentes características. A veces son

generales, dictadas a priori, para todos o

para determinado grupo, en forma abstracta. Estamos en presencia entonces de leyes,

reglamentos, jurisprudencia y, en forma supletoria, de las costumbres y la doctrina. Pero
los mandatos también pueden ser particulares; el Gobierno puede tomar una decisión en
vista de un caso concreto. Entonces estamos frente a las sentencias, las concesiones
administrativas y en general los actos administrativos en sentido estricto.

Las leyes, entre otras particularidades, revisten el carácter de ser imperativas o

supletorias.

Por tanto, observamos que este primer aspecto o primera tarea de la autoridad se
confunde con la misión del Derecho positivo en sentido amplio y que comprende reglas
generales y funciones concretas o administrativas. La autoridad está en aptitud de crear
el Derecho positivo.

Vemos que el Derecho en esta forma nace del aspecto de la actividad de la autoridad
que hemos considerado como Gobierno.

Esta función de elaboración del Derecho en su aspecto formal por medio de las órdenes
que dicta el Estado, se ve condicionada por la orientación hacia la consecución del bien
público.

El Estado se ve precisado a fijarse en la necesidad de buscar el fundamento de sus

decisiones en las normas que rigen la conducta humana, especialmente desde el punto
de vista moral. La autoridad no podrá hacer que reinen el orden y la paz, si no comienza
por concebir las relaciones de los hombres entre sí sobre las bases de justicia y de
caridad definidas por la moral social. Esto es, la fuente material del Derecho positivo
debe ser siempre el Derecho natural entendiendo a éste como el recto ordenamiento de
la conducta de los hombres, que deriva de su peculiar naturaleza individual y social. La
autoridad, por razones técnicas o políticas, podrá o no, reproducir todas las normas del
Derecho natural en normas de Derecho positivo; pero éste, no deberá nunca contradecir
al Derecho natural, y si esto ocurre, los particulares podrán justificadamente abstenerse
de acatar la norma positiva.