Pichardo

La Evaluación. Una mirada desde América latina... Pág.
441-468
La Evaluación.
Una mirada desde América
Latina y el Caribe
Evaluation of Public Policies. An appraisal from Latin America and the Caribbean
Arlette Pichardo Muñiz Resumen

Catedrática de la Universidad Nacional
de Costa Rica donde se desempeña En las últimas décadas en América Latina y el Caribe
como Investigadora-Docente del emerge un marcado interés por la evaluación de y
Centro Internacional de Política
Económica (CINPE).
desde la gestión pública. No obstante, el devenir de
Especialista en Planificación, Evaluación la práctica de la evaluación discurre desde hace más
y Programa Social. Sus libros han sido de medio siglo como una especie de eslabón invisible,
publicados en Costa Rica, Argentina,
República Dominicana, México emergiendo o “sumergiéndose” de distintas maneras
y Estados Unidos. sin que, hasta el momento, se avizore una sincronía
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de condiciones requeridas (voluntad política, capa-
cidad técnica, desarrollo institucional y otras) para
comprometer su visibilidad de manera sostenida. En
este artículo, se identifican, caracterizan y sistemati-
zan cursos de acción o recorridos, con sus respectivos
itinerarios e intersecciones, que permiten decantar
características o atributos de modelos de evaluación,
desde los cuales se derivan las principales concep-
tualizaciones que permiten entender las prácticas y
pautas más destacadas en los patrones de evaluación
vigentes en el imaginario institucional y societario.
El artículo tiene como propósito principal llamar la
atención sobre los contenidos y formas de expresión
de tales patrones y su herencia subsistente, ya que no
siempre se tiene conciencia de ello, lo que se tradu-
Fecha de recepción: ce en yuxtaposición o superposición de enfoques,
30.1.18 métodos e indicadores de evaluación. Situación ésta
que incide en las posibilidades de fortalecimiento y
Fecha de aprobación: consolidación de una cultura de evaluación como
16.5.18 propósito de futuro y de largo alcance.
Revista Perspectivas de Políticas Públicas Vol. 8 Nº16 (enero-junio 2019) ISSN 1853-9254 | 441
Arlette Pichardo Muñiz
Palabras Clave: evaluación - gestión pública -

políticas públicas - América Latina - Caribe
Abstract
During the last decades, in Latin America and the
Caribbean there has been a growing interest in the evalua-
tion of, and from, public management. Its apparent novelty
notwithstanding, in real life appraisal methods have been
emerging or “submerging” in various ways for more than
half a century although without, up to now, an observa-
tion of the synchrony of required conditions (political will,
technical capacity, institutional development, among others)
that compromise its visibility in a sustained manner. In
this article, six courses of action or routes are identified,
characterized, and arranged, with their respective itineraries
and intersections, in order to identify models of evaluation
in order to achieve an understanding of the practice and
the most outstanding guidelines in the assessment pat-
terns in the institutional and societal imaginary.The main
purpose of the article is to draw attention to the contents
and forms of expression of such patterns of evaluation and
their persistent heritage from previous conceptual models.
Unawareness of such conceptual continuity frequently leads
to an overlapping of theoretical approaches, methods, and
assessment indicators –a situation reducing the possibilities
of strengthening and consolidating a professional culture of
policy-evaluation as a long-term and far-reaching purpose.
Key-words: policy-evaluation - public management -public

policies - Latin America - the Caribbean.
Introducción1
En América Latina y el Caribe desde la década de 1990 y en lo que va del siglo xxi,
el aparato estatal empieza a reasumir, en alguna medida, funciones que le habían sido
propias y a colocar otras en su agenda, incluida la reforma y modernización del Estado:
“El Estado está de moda, y con él, las políticas públicas” (Fontaine 2015:1).
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Desde el punto de vista de la evaluación, la novedad en la moda del Estado y de las políticas
públicas es que tímidamente se comienza a cobrar conciencia de su necesidad e importan-
cia, y en cierto modo se vislumbra algún interés por ubicar a la evaluación dentro de los
ámbitos de estudio de las políticas públicas (donde se registra la mayor ausencia), más allá
de la práctica convencional de la evaluación de proyectos y programas con miras a valorar,
generalmente en forma aislada, el cumplimiento de metas preestablecidas.
De acuerdo a Fontaine “La institucionalización del estudio de las políticas públicas per-
mitió la emergencia de nuevas teorías y el perfeccionamiento de los métodos de análisis”
(loc.cit.). Cabría preguntarse, no obstante, si en América Latina y el Caribe la instituciona-
lización del estudio de la evaluación está permitiendo/promoviendo/facilitando la emer-
gencia de nuevas teorías y el perfeccionamiento de los métodos de evaluación. En general,
es posible argumentar que la evaluación ha discurrido como una especie de eslabón invi-
sible, vale decir ‘que no puede ser visto’ o ‘que rehúye ser visto’ (Real Academia Española
2017). En ese sentido, “emerge” o se “sumerge” según el país y momento histórico que
se trate, atendiendo a la coincidencia entre factores vinculados con la voluntad política,
las capacidades institucionales, el desarrollo de habilidades técnicas, entre otros factores.
La conceptualización de la evaluación, así como los enfoques, métodos e indicadores a su

alcance desde sus incursiones iniciales provienen, en general, de la evaluación de la edu-
cación, beneficiándose de sus potencialidades (en particular el desarrollo instrumental),
como también arrastrando su principal limitación (percepción de amenaza y castigo o
penalización). Con el tiempo, sin perder de vista su origen, el interés por la evaluación
comienza a anclarse en las experiencias de planificación nacional y otras iniciativas vin-
culadas a la formulación de programas o proyectos. Por lo regular, dicho asocio adquiere
características particulares en función del contexto sociopolítico, incluyendo las caracte-
rísticas de los Estados y sus relaciones con la sociedad civil (Neirotti 2012). Consustancial
a la vinculación con la planificación, empieza a brillar la ausencia de ejecutoria, salvo
aquellas iniciativas financiadas por la cooperación internacional o fuertemente arraigadas
en el padrinazgo de actores nacionales de peso en la toma de decisiones institucionales.
En este marco brevemente descrito, cabría preguntarse ¿será que en el momento actual el sentido
u orientación de la evaluación está empezando a cobrar un posicionamiento estratégico que
puede favorecer/promover/facilitar su visibilización en la agenda de las políticas públicas?Y, si así
fuera, también cabría preguntar: ¿será que, finalmente, la intención o disposición de la evaluación
se colocará en el lugar que le corresponde, más allá del aspecto normativo (insumo para la toma
de decisiones y generación de medidas preventivas y correctivas) en tanto actitud ante las cosas y
ante la vida, instrumento para construir el futuro? (Pichardo Muñiz 1993). O bien, por el con-
trario, ¿será que la evaluación al asumirse de y desde la gestión pública pasará a formar parte del
conjunto de actividades rutinarias con escasa relevancia o nula incidencia en la agenda política,
técnica e institucional? He ahí un dilema con implicaciones y repercusiones insospechables.
En procura de búsqueda de respuestas a esas y otras interrogantes, y sin ánimo de llegar

a conclusiones irrefutables, el objeto central del presente artículo es identificar, caracte-
rizar y sistematizar, en grandes rasgos, seis cursos de acción o recorridos, con sus respec-
tivos itinerarios e intersecciones, que permiten decantar características o atributos de
modelos de evaluación, desde los cuales se derivan las principales conceptualizaciones
para entender las prácticas y pautas más destacadas en los patrones de evaluación vigen-
tes en el imaginario institucional y societario.
Diagrama 1: Lógica de argumentación del estudio
Fuente: Elaboración propia con base en experiencias propias
El artículo tiene como propósito principal llamar la atención sobre los contenidos y
formas de expresión de tales patrones y su herencia subsistente, ya que no siempre se
tiene conciencia de ello, lo que se traduce en yuxtaposición o superposición de enfo-
ques, métodos e indicadores de evaluación. Situación ésta que incide en las posibilidades
de fortalecimiento y consolidación de una cultura de evaluación en la gestión pública
como propósito de futuro y de largo alcance. En última instancia, se trata -en la medida
de lo posible- de deslindar aprendizajes que permitan plantear algunas coordenadas
básicas con la intención de compartir, crear y re/crear una especie de hoja de ruta, de
cara a contribuir con el fortalecimiento y consolidación de una cultura de evaluación.
El estudio se basa en un recuento de literatura especializada. La investigación docu-

mental brinda soporte de los puntos de vista que se presentan y los argumentos que se
desarrollan. Asimismo, se recurre a conocimiento de primera mano: quien esto escribe ha
sido parte consustancial de los variados cursos de acción o recorridos que se identifican,
de manera que este texto parte del pensar y sentir de la experiencia propia.
El artículo se organiza de la siguiente manera. En la primera sección se identifica en términos

generales un conjunto de cursos de acción o recorridos de la evaluación en América Latina y
el Caribe. En las secciones siguientes se exponen los itinerarios y posibles interacciones de los
cursos de acción o recorridos identificados, con base en una breve contextualización a partir
de una sucinta relación de hechos de interés; asimismo se sistematizan las características y atri-
butos de los modelos de evaluación en que devienen y las prácticas y pautas que impregnan la
conceptualización de la evaluación y las coordenadas básicas de la configuración de relaciones
entre componentes, que le otorga características esenciales a la estructura de los patrones de
evaluación vigentes. Se concluye con algunas reflexiones a manera de lecciones a tener en
cuenta en el accionar de la evaluación, particularmente en la Gestión Pública.
De los cursos de acción o recorridos2
Es posible asociar el interés primario por la evaluación en América Latina y el Caribe hacia
la década de 1950 a las primeras iniciativas de planificación nacional en el continente, bajo
la influencia de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, de la
ONU), en el marco de los objetivos del modelo de desarrollo hacia adentro vía la industria-
lización sustitutiva de importaciones. A partir de 1961 tal interés se engarza en el ámbito de
las experiencias de planificación nacional surgidas al calor de la Alianza para el Progreso, en
particular en los países de Centroamérica y el Caribe. De esta manera la evaluación empieza
a extenderse hacia otros ámbitos de acción gubernamental y no gubernamental, para incluir
a los denominados aspectos sociales del desarrollo (en especial educación, salud y saneamien-
to ambiental, vivienda y control de la natalidad) que circundan a las propuestas de reformas
sociales suscritas en la Carta de Punta del Este (Pichardo Muñiz 1984).
A partir de la década de 1980, particularmente en Centroamérica, en el marco de la ayuda

humanitaria primero y la cooperación para el desarrollo después, la tendencia es impulsar
iniciativas de evaluación de proyectos y programas ejecutados por instancias de la sociedad
civil, aunque también con la participación de los gobiernos nacionales, centrados -en lo
fundamental- en la valoración de la pertinencia, la eficacia y eficiencia institucionales. Desde
mediados de la década de 1990 en adelante, la impronta de la evaluación, aunque sigue
procediendo de la cooperación internacional, recibe un fuerte influjo de manera particular
desde programas institucionales bajo el alero de la Protección Social, que incluso empiezan
a incorporar la evaluación desde la formulación o diseño inicial de los programas y a acudir
a instrumental estadístico sofisticado. En forma relativamente simultánea a lo anterior, y con
mayor fuerza durante el siglo XXI, se inicia el llamado movimiento de la institucionalización
de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación por medio del cual, con desigual intensidad, se
busca colocar a la evaluación como parte integrante de y desde la gestión pública.
Resumiendo, y sin desmedro de que puedan identificarse otros cursos de acción o atendien-
do a propósitos diversos, para los fines de este artículo se estructuran seis recorridos básicos.
Diagrama 2: Cursos de acción o recorridos de la evaluación en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia con base en experiencias previas.
Para la presentación de los cursos de acción o recorridos identificados en la evalua-

ción en América Latina y el Caribe se recurre a la reconstrucción de hitos o sucesos
históricos, tales como: i) influencia de decisiones políticas de envergadura global con
impacto en la conducción de los gobiernos nacionales; ii) incidencia de organismos
internacionales regionales y extra regionales, en particular su asocio con la producción
de literatura especializada sobre evaluación; iii) unidad de intervención que constituye
el foco y objeto de evaluación por excelencia; iv) momento de evaluación que se pri-
vilegia en relación con la ejecución (ex ante, concurrente o ex post); y v) orientación
predominante en los usos de los indicadores comúnmente utilizados en la evaluación.
Evaluación derivada de las primeras iniciativas de planificación

nacional bajo el impulso de la CEPAL
La atención sistemática en la evaluación deriva inicialmente de las primeras iniciativas de

planificación nacional bajo el impulso de la CEPAL, a cargo de corporaciones de fomento
u otros tipos de organismos o instancias creadas para tal fin, en el marco de la consoli-
dación del Estado interventor en la economía. Tales iniciativas emergen del modelo de
desarrollo hacia adentro vía la industrialización sustitutiva, generalmente asociado a la figura
del maestro Raúl Prebisch (Prebisch 1963). Fernando Henrique Cardoso (1977) refiere
esta propuesta como “la originalidad de la copia: la CEPAL y la idea del desarrollo”.
Las características esenciales de la planificación normativa que impregnan a la conceptualiza-

ción y práctica de la evaluación, se pueden sintetizar de la siguiente manera: la velocidad del
crecimiento económico constituye el principal foco de interés, la planificación global el en-
foque preferencial, el mediano plazo el horizonte temporal por excelencia, el Plan Nacional
de Desarrollo la expresión máxima en tanto dispositivo de la planificación nacional, formu-
lado con predominancia de la disciplina económica; y, por tanto, centrado en instrumental
de análisis de dicha disciplina (modelo de insumo-producto, programación lineal, modelos
de equilibrio general y de simulación económica) (Pichardo Muñiz 2013).
El enfoque hacia la atención de obstáculos o restricciones para el desarrollo (suministro de

energía, infraestructura para la provisión de transporte y comunicaciones y mejoramiento
de las condiciones sanitarias de la población) lleva a que, consecuentemente, se le asigne a la
evaluación el papel de valorar ex ante, como parte de los estudios de factibilidad, a proyectos
en sí mismos diseñados para resolver tales problemas. Desde esa perspectiva, la evaluación
tiende a circunscribirse en el ámbito de proyectos de infraestructura de apoyo a la política
de desarrollo industrial, en particular aquellos en manos de Corporaciones de Fomento que,
en su momento, constituyen un ícono en materia de evaluación (Pichardo Muñiz 1993).
Este modelo de evaluación deriva en prácticas y pautas cuyo principal propósito se

centra en valorar el riesgo de la inversión (ventajas y desventajas) para establecer prio-
ridades de ejecución, con base en el principio de escasez proveniente de la economía
clásica: la limitación de recursos frente a las necesidades infinitas o ilimitadas (Pichardo
Muñiz, 2017). Su principal sustento bibliográfico se recoge en el Manual de Proyectos de
Desarrollo Económico (CEPAL 1958), obra pionera en la materia. Sus contenidos son re-
tomados por el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES)
desde su creación a principios de la década de 1960, en tanto brazo ejecutor de la
CEPAL en materia de formación en planificación, economía y gestión del sector públi-
co para los países de América Latina y el Caribe. La Guía para la presentación de proyectos
da cuenta de ello, elaborada con la participación de otros organismos internacionales y
de la cooperación del Consejo Federal de Inversiones de la Argentina, la Corporación
de Fomento de Chile y la Oficina de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN)

de la Presidencia de Venezuela (ILPES 1973 y reediciones posteriores).
La Guía citada arriba incluye un capítulo específico, con su respectivo anexo, bajo la de-
nominación de “Evaluación Económica”, que parte del siguiente concepto de evaluación:
(…) constituye un balance de las ventajas y desventajas de

asignar al proyecto analizado los recursos necesarios para su
realización. En términos más amplios, la tarea de evaluar
consiste en comparar los beneficios y los costos del proyecto,
con miras a determinar si el cociente que expresa la relación
entre unos y otros presenta o no ventajas mayores que las
que se obtendrían con proyectos distintos, igualmente via-
ble. Enfocando aun desde un tercer ángulo la evaluación
como elemento de juicio sobre un proyecto, se trata de
determinar si el aporte del proyecto a los objetivos del
desarrollo económico y social justifica su realización,
teniendo en cuenta los usos alternativos que pueden
tener los mismos recursos. En suma, se podría decir que
en la evaluación económica se aplican ciertos criterios pre-
establecidos al análisis de los resultados netos del proyecto
para decidir si es viable, conveniente y oportuno realizarlo
(ILPES, 1973:137; destacados agregados).
En buenas cuentas, en este marco la evaluación de proyectos trata del análisis de la ren-
tabilidad del capital a precios de mercado. En consecuencia, los principales indicadores
en juego son la Tasa Interna de Retorno (TIR) y el Valor Actualizado (VAN), así como
indicadores financieros (Pichardo Muñiz 1993).
Un enfoque de evaluación de esa naturaleza presenta una serie de limitaciones, cuya

consideración rebasa los límites del presente artículo. No obstante es importante seña-
lar que, por un lado, los propósitos del desarrollo humano sostenible no siempre son
compatibles con la rentabilidad del capital; por el otro, los precios de mercado pueden
ser representativos del valor real de los bienes y servicios, en el caso que las reglas de
la oferta y la demanda pudiesen funcionar en condiciones de competencia “perfecta”,
ocupación plena de recursos y movilidad de los factores de producción. En otro orden,
los beneficios derivados de los proyectos no siempre son susceptibles de ser expresados
fácilmente en forma numérica (Pichardo Muñiz 1993).
Del sustrato de esta perspectiva de evaluación se deriva lo que se conoce como el enfoque
de evaluación “social”, cuyos fundamentos no son radicalmente distintos, aunque difieren
en que sustituye o complementa el análisis de rentabilidad en función de ciertos parámetros

de interés nacional. Razón por la que debería denominarse evaluación económica nacional
de proyectos como sugieren Cohen y Franco (1992: 83). Al respecto esos autores indican:
(…) utiliza las herramientas del análisis económico

para comparar los costos y beneficios, dentro del ám-
bito de una sociedad determinada. Al priorizar las
contribuciones que distintos proyectos hacen a la so-
ciedad como un todo, la evaluación social racionaliza
la toma de decisiones en materia de inversión pública.
La mayor diferencia de la llamada Evaluación Social de Proyectos radica que en lugar

de acudir directamente a los precios de mercado, se maneja con lo que se conoce como
precios sociales o precios sombra (también conocidos como de cuenta o de eficiencia), con
el propósito de corregir las imperfecciones del mercado (Pichardo Muñiz 1993).
Resumiendo: la evaluación derivada de las primeras experiencias de planificación na-

cional bajo la influencia de la CEPAL, deviene un modelo de evaluación cuyas caracte-
rísticas y pautas principales es posible enunciar de la manera siguiente:
• Centrada en el proyecto en sí mismo, en tanto unidad

de intervención;
• Circunscrita a la evaluación ex ante, previa a la decisión
de su ejecución, como parte de los estudios de factibilidad;
• Fundamentada en indicadores de naturaleza
económico-financiera.
El patrón de evaluación, consistente en la conceptualización adoptada de la evaluación

como elemento de juicio de un proyecto y su aporte a los objetivos nacionales de desa-
rrollo, tiene como propósito expreso establecer prioridades de inversión, de cara al uso
alternativo de recursos de inversión (privada o pública).
Evaluación asociada a las experiencias de planificación nacional

al calor de la Alianza para el Progreso
Al calor de la Alianza para el Progreso, una iniciativa de los Estados Unidos de América
(EUA) lanzada con el propósito de contrarrestar posibles influencias de la revolución cuba-
na, la Carta de Punta del Este, suscrita en Uruguay, en 1961, por los países integrantes de la
Organización de los Estados Americanos (OEA), con excepción de Cuba, se comprometen
a llevar adelante un conjunto de reformas sociales estructurales, en el marco de fortalecer
la democracia y salvaguardar la libre empresa, como condición para el otorgamiento de
donaciones y la concesión de préstamos. En la práctica, las principales intervenciones, entre

otras medidas, se traducen en campañas masivas y a nivel nacional de alfabetización y sanea-
miento ambiental, repartos de tierra para uso agrícola, construcción de viviendas de interés
social, programas de control de la natalidad (éstos últimos en su momento se convirtieron en
íconos en materia de evaluación e investigación) (Pichardo Muñiz 1984).
En ese marco se crean Oficinas Nacionales de Planificación en Centroamérica y el

Caribe (Costa Rica, República Dominicana, Jamaica, para mencionar algunos países) y
se fortalecen e institucionalizan las primeras experiencias de planificación nacional ya
existentes (México, Argentina, Brasil, Chile, entre otros). Consustancial a su origen, estas
instancias de planificación nacional centralizan la aprobación de la cooperación interna-
cional, función que mantienen hasta el presente en la mayoría de los países.
Sin perder su enfoque normativo (más bien en algunos países se profundiza), la función de
planificación nacional empieza a adquirir características distintas a las otorgadas en el contex-
to de la política de industrialización sustitutiva, que dejan su huella en la orientación de las
experiencias de evaluación. En esta oportunidad, interesa la dirección del desarrollo más que
la velocidad del crecimiento económico. De ahí que el desarrollo económico per se deja de
ser el único centro de atención y se empieza a enfatizar en los llamados aspectos sociales del
desarrollo, aunque sin lograr la debida articulación. El enfoque preferencial de la planificación
global pasa a incorporar a la planificación sectorial y el horizonte temporal del mediano plazo
se expresa también en el corto plazo. El Plan Nacional de Desarrollo continúa siendo el dis-
positivo por excelencia, pero se incorporan acciones concretas, incluso llegando a convertirse
tales planes en una especie de sumatoria de programas y proyectos (Pichardo Muñiz 1984).
La evaluación cobra un giro diferente, desde la perspectiva de los procesos de reformas

sociales, con la inclusión de los llamados aspectos sociales del desarrollo y el énfasis en
campañas nacionales con propósitos de mejoramiento de la condición y calidad de vida
de amplios sectores de la población. En lugar de centrarse en valorar la asignación de
recursos previo a la ejecución, pasa a ocuparse del alcance o determinación de cobertura
de los programas ejecutados. De igual modo, más allá de los indicadores económicos y
financieros usualmente utilizados en la evaluación económica de proyectos, se comienza
a incursionar en los llamados indicadores sociales. Cabe resultar que, en ese sentido, la
tendencia más socorrida es la recurrencia a listados de indicadores “prefabricados” cuya
utilización se propicia en ocasiones carentes de contexto e integralidad.
De alguna manera, aunque con alcance limitado en términos de un amplio y sostenible

impacto institucional, se empieza a observar una cierta influencia del llamado movimien-
to de los indicadores sociales (Bauer 1996) que surge en cuestionamiento a los usos del
Producto Interno Bruto (PIB) como indicador per se de desarrollo. Destacan, asimismo,
los usos de la investigación evaluativa (Weiss 1978).
Con el tiempo este enfoque de evaluación, con fuerte influencia de la academia nor-
teamericana especialmente proveniente de las escuelas de administración, se enraíza en
el accionar del sector público, quizás por su simpleza, caracterizando al ejercicio evalua-
tivo, cuando se practica, y constituyéndose en una impronta recuperada y adoptada por
los organismos de control, al velar por la observancia irrestricta de normativas y pro-
cedimientos, en la mayoría de los casos sin tomar en cuenta la creación de condiciones
institucionales para la viabilidad de las intervenciones.
Desde esta perspectiva se incita a la medición cuantitativa de resultados obtenidos, utili-

zando indicadores que dan cuenta de manera particular de tres aspectos básicos, a saber:
I. Volumen de Trabajo, cantidad de actividades rea-

lizadas para el logro de resultados previstos. Por
ejemplo, número de lecciones impartidas, cantidad
de horas de clases, cantidad de material educativo
producido y distribuido, etc.
II. Producto Final, cantidad de bienes producidos o
servicios ofrecidos. Por ejemplo: número de estu-
diantes atendidos.
III. Realizaciones, resultados o productos obtenidos.
Por ejemplo: cantidad de estudiantes promovidos
(Pichardo Muñiz 1993).
En resumen, la evaluación asociada en las experiencias de planificación nacional al calor de la

Alianza para el Progreso, en el marco de propuestas de reformas sociales estructurales,
deviene en un modelo de evaluación, cuyas características y pautas principales varían
en relación con el curso de acción anterior al centrarse en:
• El programa en tanto unidad de intervención;

• Tendencia a “mover” el interés de la evaluación al mo-
mento ex post, centrada en el propósito de valorar los
alcances es términos de cobertura;
• Consecuentemente, el sustento de indicadores produc-
to de la cuantificación, para dar cuenta del volumen de
trabajo, la cantidad de producto final y las realizaciones.
En este contexto el patrón de evaluación pasa a ocuparse más de la cuantificación de

metas que de la contribución de las intervenciones a los objetivos nacionales de desa-
rrollo, siendo la calidad de las intervenciones y sus efectos e impactos en la población
destinataria la gran ausente en las experiencias de evaluación de ese momento.
Evaluación inspirada en la ayuda humanitaria
El debilitamiento y descrédito de las funciones del Estado en América Latina y el Caribe y la

búsqueda de racionalización del llamado gasto público, particularmente post crisis y durante el
ajuste estructural, llevan a una preponderancia de instancias de la sociedad civil en la ejecutoria
de intervenciones para la prestación de servicios, en ámbitos propios de funciones del Estado. De
manera particular en Centroamérica, con los conflictos bélicos como telón de fondo, sus impac-
tos en la población desplazada, refugiada y retornada, y el interés en la firma de acuerdos de paz.
La ayuda humanitaria proveniente de Estados Unidos, Canadá y Europa, canalizada por medio
de entidades para tal fin, como Agencias de Estados (el caso de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo, USAID), universidades, iglesias y otras entidades inspira una forma particular
de hacer evaluación, orientada fundamentalmente hacia la fiscalización del cumplimiento de
objetivos y metas y la transparencia en el uso y manejo de los recursos financieros, convirtiendo
a las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) en íconos en materia de evaluación.
Esta perspectiva trae de vuelta al proyecto como objeto central de evaluación; aunque
continúa centrada en lo fundamental en la evaluación ex post, tiende a focalizarse, más
allá de la cobertura alcanzada, en el cumplimiento de los propósitos iniciales generado-
res de la intervención y en la recuperación de experiencias para otros proyectos, otros
sectores, otros grupos de interés, otros países, otros continentes.
En esta oportunidad empieza a prevalecer, de manera preferencial, el examen o la verificación

del nivel de cumplimiento de las metas alcanzadas versus las metas programadas, en ocasiones con
matices de productividad, bajo criterios de eficacia y eficiencia. Marco en el cual la evaluación
intermedia o de progreso comienza a abrirse paso, generalmente practicada en un punto inter-
medio del horizonte temporal de las intervenciones con el propósito de detectar ajustes. De igual
forma, se desarrolla un interés por conocer la opinión de la población destinataria, generalmente
como fuente de información y a menudo sin criterios claros de escogencia y representatividad.
En correspondencia con el curso de acción anterior, se destaca el énfasis en hacer de

la evaluación un ejercicio de comparación entre la ejecución (lo efectivamente reali-
zado) y la programación (lo propuesto inicialmente), aplicando medidas de estadística
descriptiva para realizar valoraciones en términos cuantitativos. De manera que tanto
la lógica del procedimiento evaluativo como de los indicadores utilizados para tal fin,
se desprenden de la comparación entre la planificación y el cumplimiento de la misma.
Resumiendo: con la evaluación inspirada en la ayuda humanitaria, en el marco del debilitamien-

to y descrédito de las funciones del Estado, y en Centroamérica de los conflictos políticos,
se impulsa un modelo de evaluación con prácticas y pautas orientadas en lo fundamental a:
• Renovación del interés en el proyecto en tanto unidad

de intervención, aunque no así la conceptualización de la
evaluación como instrumento para medir su contribución
a objetivos nacionales de desarrollo;
• Énfasis aún mayor en objetivos cuantitativos, interesando
como propósito central realizar comparaciones entre lo progra-
mado inicialmente y lo efectivamente realizado, irrumpiendo
con fuerza el uso de medidas de estadística descriptiva;
• Incorporación, como fuente de información, de la pobla-
ción destinataria de las acciones evaluadas;
• De cara a la recuperación de experiencias para futuras
actuaciones, se comienzan a valorar criterios de evaluación
más allá de los alcances en términos de cobertura, especial-
mente vinculados a la opinión de la población destinataria.
• El patrón de evaluación se configura con orientación
generalizada hacia la fiscalización del cumplimiento de
metas y el manejo de los recursos financieros.
Evaluación encauzada por la Cooperación para el Desarrollo
Tras los embates de la crisis económico-financiera de finales de la década de 1970 y principios de

1980 con la deuda externa como detonante, la acción generalizada de las políticas de estabiliza-
ción financiera y los programas de ajuste estructural en el marco de las imposiciones del Fondo
Monetario Internacional (FMI), la liberalización financiera, la apertura comercial y la desregu-
lación de los mercados y otras medidas provenientes del denominado consenso de Washington,
se impulsan procesos de reforma y modernización del Estado, en particular bajo el enfoque
gerencial (el New Public Management) que implica la adopción de principios y criterios de mer-
cado (tales como traslado de funciones institucionales consideradas no sustantivas a terceros,
promoción de competencia entre proveedores, fijación de tasas o pago por servicios entre otras).
América Latina y el Caribe se convierte en un escenario privilegiado para llevar adelante

una multiplicidad de intervenciones públicas de diversa naturaleza, complejidad y alcance, en
particular orientadas a la búsqueda de nexos y articulaciones sectoriales y en algunos países
reforma de los sistemas transversales de gestión gubernamental (planificación-presupuesto-
control). Las implicaciones en términos de inversión, provenientes de la cooperación inter-
nacional, como de recursos propios de los países, hacen reflotar el interés por la evaluación
en la gestión pública, particularmente, bajo una orientación general de rendición de cuentas
y recuperación de buenas prácticas, aunque no siempre teniendo en cuenta que de cara a
una replicabilidad potencial de iniciativas se requiere de la existencia de condiciones previas.
La Cooperación para el Desarrollo, fundamentalmente bajo el liderazgo de la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD, por su sigla en inglés) y la
Comunidad Europea (CE), encauzan a la evaluación con un mayor nivel de tecnificación

de los procedimientos al amparo de una fuerte propagación de directrices y manuales de
evaluación mayor, si se quiere, que los alcanzados por recorridos anteriores.
Los criterios de evaluación de la OECD empiezan a popularizarse a partir de la defini-

ción de evaluación suscrita por esa entidad:
Una función que consiste en hacer una apreciación, tan

sistemática y objetiva como sea posible, sobre un proyecto
en curso o finalizado, un programa o conjunto de líneas
de acción, su concepción, su realización y sus resultados.
Se trata de determinar la pertinencia de los objetivos
y su grado de realización, la eficiencia en cuanto al
desarrollo, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad.
Una evaluación debe proporcionar información creíble y útil
que permita integrar las enseñanzas en los mecanismos de
elaboración de las decisiones, tanto de los países de acogida
como de los donantes (apud Comisión Europea 2002:
78. Traducción y destacados de la autora)
Como puede observarse de la definición anterior se derivan cinco criterios claves de

aplicabilidad en la evaluación concurrente, ampliamente utilizados, que permean de
muchas maneras la conceptualización y práctica de la evaluación desde la gestión públi-
ca: I. pertinencia, II. eficacia, III. eficiencia, IV. impacto,V. sostenibilidad.
Tabla 1: Criterios de Evaluación impulsados por la OECD.
Criterios Definición
La adecuación de los objetivos del proyecto a los problemas que se supone se van a resolver y al entorno
físico y político en el que se realiza el proyecto, incluso una evaluación de la calidad de la preparación y
Pertinencia
del diseño del proyecto, o sea el carácter lógico y completo del proceso de planificación del proyecto, y la
lógica y coherencia internas del diseño del proyecto.
El hecho de que los resultados hayan sido realizados a un coste razonable, cómo los insumos/medios han
sido convertidos en resultados, en términos de calidad, de cantidad y de tiempo, y la cantidad de los resul-
Eficacia
tados obtenidos. Suele requerir la comparación con enfoques alternos para conseguir los mismos resultados
y asegurarse de que el proceso más eficaz haya sido adoptado.
Una evaluación de la contribución de los resultados a la consecución de la finalidad del proyecto y de la
Eficiencia
manera en que las hipótesis incluyen en los logros del mismo.
El efecto del proyecto en su entorno global y su contribución a los objetivos sectoriales resumidos en los
Impacto
objetivos globales del proyecto y a los objetivos políticos más amplios de la CE.
La probabilidad de mantenimiento de la serie de ventajas derivadas del proyecto, en particular, la continuación de
sus actividades y la consecución de resultados, principalmente en lo relativo a los factores de desarrollo del apoyo
Sostenibilidad
político, los factores económicos y financieros, los aspectos socioculturales, la cuestión de la igualdad de sexos, la
idoneidad de la tecnología, los aspectos ecológicos y la capacidad institucional.
Fuente: Tomado de Comisión Europea, 2002: 28 (traducción propia).
A los criterios anteriores, la Comisión Europea agrega como criterios específicos dos más:
I. valor añadido de la acción comunitaria en relación con las intervenciones de los Estados
miembros; II. coherencia o refuerzo mutuo, grado en que las actividades del proyecto resultan
complementarias con las políticas del país asociado y las intervenciones de otros donantes.
El programa, pero también en alguna medida el proyecto, en tanto unidades básicas de inter-
vención de la planificación, se constituyen en objeto de evaluación, que empieza a redefinirse
para examinar no solamente el alcance de las acciones, sino también para tratar de determinar
en forma más amplia la contribución de las intervenciones (hasta qué punto y en qué medi-
da) a las situaciones problemáticas que se supone deben responder con su ejecución.
El monitoreo y el seguimiento (aunque a veces confundiando los términos) empiezan a

abrirse paso, más allá de la evaluación final y la evaluación de progreso o intermedia. En ese
marco, el ejercicio evaluativo empieza a extender su mirada hacia los resultados (y a menudo
se confunden estos con productos) aunque no necesariamente a los procesos y al desempeño
institucional. En ocasiones incorporando una orientación de atención al cliente, por lo que
empieza a contar la satisfacción de la población destinataria, lo que lleva a incursionar en
la aplicación de instrumental de investigación social de más largo alcance y de criterios de
representatividad estadística en la selección de muestras de población informante (incluso se
empiezan a aplicar las llamadas encuestas de satisfacción y a crear Contralorías de Servicios).
La batería de indicadores tiende a ampliarse, con interés especial en la evaluación de la calidad

o certificación de normas, al estilo de la Organización Internacional para la Normalización
(ISO, por su sigla en inglés), desde la perspectiva industrial, ambiental o de otra naturaleza.
Asimismo, empieza a observarse una marcada orientación hacia el cumplimiento de están-
dares nacionales e internacionales, a menudo definidos en forma universal y generalmente
vinculados con procesos de acreditación (reconocimiento de competencias), en particular
de la educación superior, que da paso a la creación de instancias especializadas para tal fin.
En síntesis, la evaluación encauzada por la cooperación para el desarrollo genera un modelo

con prácticas y pautas:
• Centradas en el programa en tanto unidad de interven-

ción, aunque también en el proyecto;
• Con énfasis tanto en la evaluación ex post como en
la evaluación concurrente. No obstante el monitoreo y el
seguimiento comienzan a abrirse espacio;
• Con cierto interés en el desempeño institucional y organi-
zacional, lo que incide en el ingreso de la satisfacción de la
población beneficiaria, mediante el uso de instrumental de
investigación social y criterios de representatividad estadística;
• Extendiendo la mirada hacia indicadores de evalua-

ción de calidad, especialmente en el marco de procesos
de acreditación y certificación, con referencia a estándares
nacionales e internacionales.
El patrón de evaluación se centra en determinar la contribución de las intervenciones enfocadas a

los propósitos que las originaron, con una orientación general de rendición de cuentas y recupe-
ración de buenas prácticas, aunque no siempre teniendo en cuenta las condiciones de replicabilidad.
Evaluación bajo el alero de la Protección Social
En América Latina y el Caribe en el marco de la recuperación de las funciones del Estado,

se renueva el interés por la política social, particularmente a raíz de la Cumbre Presidencial
del año 2000, con la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODS).Tal interés,
en contraposición con la otrora prestación de servicios (paquetes de alimentos, servicios de
educación y salud, acceso a viviendas y otros ámbitos particulares destinados a la satisfacción
de necesidades en sentido más amplio), se concreta en programas de Protección Social:
transferencias (fundamentalmente monetarias) concebidas como subsidios al ingreso fami-
liar, mayormente condicionadas al cumplimiento de condiciones o corresponsabilidades en
el marco de sistemas de focalización a población en condición de pobreza y en situaciones
especiales (Pichardo Muñiz 2014 y Pichardo Muñiz 2018, en prensa).
Esta reorientación de la política social, con el impulso de la banca multilateral, en parti-

cular el Banco Mundial, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF),
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y agencias del sistema de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU), tiene amplias repercusiones en la vigencia actual de la
evaluación. Por un lado, denota su importancia, incluso desde el diseño mismo; al mismo
tiempo, centra el objeto de la evaluación en la búsqueda de diferencias y vntre la situación
“con” o “sin” intervención, con el propósito expreso de establecer comparibilidad antes
y después en medición de impactos en la población destinataria sin que, necesariamente,
se tomen en cuenta efectos o impactos en otros niveles. En este marco se tiende a pri-
vilegiar el programa en tanto unidad de intervención, en particular con cierto nivel de
complejidad y a introducir la realización de Estudios Línea Base, mediante la aplicación de
instrumental estadístico sofisticado y modelos econométricos. En ocasiones, se incursiona
también en la utilización de métodos etnográficos de naturaleza cualitativa.
Al focalizar en la medición cuantitativa de impactos en la población destinataria, la eva-

luación bajo el alero de la protección social revitaliza el diseño y aplicación de modelos
experimentales y cuasi experimentales, con o sin grupo de control, desarrollados y apli-
cados a principios de la década de 1960, particularmente en Estados Unidos (Campbell
y Stanley, 1963; Cook y Campbell, 1979).
En América Latina y el Caribe durante las últimas décadas se llevan a cabo un amplio
conjunto de evaluaciones de impacto de programas de transferencias monetarias, que se
han convertido en ícono de evaluación. Un balance de los impactos evaluados muestra
usos interesantes de indicadores en materia de capacidades humanas, pobreza y des-
igualdad de los ingresos, consumo, generación de ingresos e inserción laboral, trabajo
infantil, empoderamiento y autonomía de las mujeres (Pichardo Muñiz, 2014).
En resumen, se genera de esta manera un modelo de evaluación con prácticas y pautas centradas en:
• El programa, especialmente de gran alcance y altos ni-

veles de compledidad, en tanto unidad de intervención.
• El interés de realizar comparaciones cuantitativas “con”
o “sin” intervención.
• La realización de Estudios Línea Base para medir el
antes y la evaluación de impacto para el después.
• El uso de diseños esperimentales y cuasi experimenta-
les, con o sin grupo de control.
• Consecuentemente, la utilización de instrumental de
análisis estadístico sofísticado.
El patrón de evaluación se orienta hacia la medición de efectos e impactos en la población

destinataria; sin que, necesariamente, se tengan en cuenta la necesidad de evaluar en forma
integral efectos e impactos en las instituciones, organizaciones y la sociedad en su conjunto.
Evaluación enraizada de y desde la gestión pública en general
En varios países de América Latina y el Caribe (por ejemplo República Dominicana, Chile,
Perú entre otros) se llevan a cabo reformas sectoriales, que implican modificaciones de los sis-
temas transversales de la gestión pública. En ese marco, en alguna medida se revaloriza la fun-
ción pública y cobra vigencia una mayor comprensión de la necesidad de evaluar las razones
por las cuales algunas intervenciones públicas pueden funcionar bien y otras no. funcionan.
En ese contexto, empieza a abrirse paso la evaluación enraizada de y desde la gestión pública
en general, apoyada -fundamentalmente- en la institucionalización de sistemas de Monitoreo
y Evaluación (M&E) orientados a aumentar la eficacia, proporcionar una mayor rendición
de cuentas y transparencia en la utilización de fondos públicos (BIRF 2006). La disposición
se insufla desde la banca multilateral y con el acompañamiento de agencias del sistema de la
ONU, aunque destaca el mandato de los gobiernos y el impulso proveniente de la prolifera-
ción de cúpulas organizativas o redes de evaluación (de proveniencia gubernamental anima-
das por los organismos de cooperación internacional y/o de asociaciones de profesionales).
En ese sentido, el Programa para la Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción
a Mediano Plazo para la efectividad en el Desarrollo (PRODEV), cuyo propósito prin-
cipal es diagnosticar el nivel de institucionalización y el grado de mejora en la gestión
para resultados en el desarrollo (GpRD) en los países de la región, a partir de una muestra
de doce países, indica que entre 2007 y 2013 se ha registrado una evolución favorable
en mejoras de la gestión pública a partir de una comprensión del sistema M&E como
una parte del ciclo de gestión. Ello asentado sobre cinco pilares: I. planificación asentada
en resultados; II. Presupuesto por resultados; III. gestión financiera pública; iv. gestión de
programas; v. seguimiento y evaluación. Este último -que es el menos desarrollado de los
cinco- se divide en tres indicadores: monitores de la gestión gubernamental, sistemas de
información estadística y evaluación de la gestión gubernamental (Kaufmann, 2016).
Una tendencia socorrida es la adopción como parámetro de la evaluación a la llamada “teoría

del programa” (theory of programme),“teoría de acción” (theory of action),“ruta de cambio” (pathway
of change),“motor de cambio” (engine of change), en ocasiones en su versión simplificada de “mo-
delo lógico” (logic model), también conocido como marco lógico (logic framework). Formulaciones
todas ellas al estilo de las teorías de rango medio desarrolladas y aplicadas principalmente en los
Estados Unidos hace ya varias décadas (Merton 1954). Para efectos de evaluación, generalmente
se entiende que se trata de una descripción de la lógica casual de cómo las intervenciones con-
seguirán los resultados deseados y cuáles son las secuencias de eventos necesarios para generarlos,
lo que remite a la valoración de las condiciones y supuestos para que se produzca el cambio.
Por otro lado, desde la función pública en el contexto del enfoque gerencial (New Public
Management) se tiende a propiciar el “incrustamiento” del ejercicio evaluativo en lo que se dado
en llamar la “cadena de valor público” (CVP), principio organizador introducido por Moore
(1995) como derivación del concepto pionero de Porter (1998). Bajo esta lógica la evalua-
ción tiende a asumirse desde un sistema de gestión basado en resultados de las intervenciones
públicas, en busca de evidencias para la mejora continua de desempeño de la gestión pública.
Diagrama 3: Lógica de evaluación desde la Cadena de Valor Público (CVP)
Fuente: Tomado de Banco Mundial 2011.
En América Latina y el Caribe la concreción de iniciativas de evaluación de y desde la

gestión pública es muy variada. Algunos países buscan de manera intencional crear una
agenda propia de evaluación (Chile, Costa Rica y México en buena medida), centrándose
en intervenciones de interés (generalmente asumidas en forma voluntaria por parte de las
instituciones); o bien se asume como un instrumento de armonización plan-presupuesto
(Uruguay, República Dominicana, Perú, entre otros), en busca de recuperar una mejor ar-
ticulación entre lo programado y lo ejecutado, entre algunas de las orientaciones de interés.
La experiencia pionera y más desarrollada hasta el momento, a pesar de las críticas y limitaciones,
se puede atribuir al Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central de Chile,
iniciado en el 2000. Su propósito fundamental es mejorar la asignación y uso de recursos para
contribuir a la calidad del gasto público. Las evaluaciones son realizadas por paneles de evaluadores
externos. El proceso, enfocado en el Presupuesto por Resultados bajo la categoría de Presupuesto
Informado, presenta como característica más sobresaliente la gradualidad en la implementación.
En ese sentido, la evaluación de programas gubernamentales se basa en la metodología del

marco lógico; por tanto, se centra en aspectos de organización y gestión, y en resultados a
nivel de los productos (cobertura, focalización y otros). La evaluación de impacto, al igual
que la evaluación de programas nuevos, se focaliza en los resultados intermedios y finales
de la población meta, construyendo estudios de línea base, utilizando modelos cuasi expe-
rimentales y acudiendo a recolección de información en terreno; en el caso de esta última
perfeccionando la construcción del grupo control. Por su parte la evaluación comprehensiva
del gasto analiza la consistencia estratégica entre los objetivos institucionales y sectoriales, el
diseño institucional (estructura institucional y la distribución de funciones entre las distintas
unidades de trabajo), los procesos productivos y de gestión, el uso de recursos financiero y
los resultados en la provisión de bienes y servicios (Gobierno de Chile 2010: 27-33 y 47-50).
La evaluación de y desde la gestión pública constituye una oportunidad y también un

riesgo. Como ha sucedido en el pasado, las funciones requeridas, al ser incorporadas como
responsabilidades del Estado, pierden protagonismo y prioridad en su atención; pasan a
engrosar la lista de “buenas” intenciones en espera de asignación presupuestaria y quedan
a la merced de los vaivenes de la voluntad política y/o encerradas en procesos de tecni-
ficación de poco alcance e incidencia en la toma de decisiones. En consecuencia, uno de
los retos principales es la mejora y articulación planificación-presupuestación-evaluación.
En resumen, la evaluación enraizada en y desde la gestión pública intenta generar un

modelo de evaluación con prácticas y pautas centradas en:
• Intervenciones públicas en general;

• La adopción de la llamada Teoría del Cambio (u otras
formas de denominación).
• La “incrustación” en llamada “cadena de valor público” (CVP).
El patrón evaluativo a menudo recuperando prácticas y pautas de cursos de acción o reco-

rridos anteriores, en ocasiones sin tener conciencia de ello, tiende a generar yuxtaposición
de conceptualizaciones de evaluación. Su orientación principal es el diseño e instauración
de diseños, sistemas o unidades de monitoreo y evaluación, con propósitos de mejoras en la
eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia en la utilización de los fondos públicos.
Reflexiones finales (¿finales?)
En América Latina y el Caribe, especialmente en lo que transcurre del siglo xxi se po-
dría decir que tiene una evolución altamente positiva y prometedora, especialmente en
términos de la emergencia de su visibilidad y en el aprecio de sus usos.
En efecto, la evaluación pasa de un campo relativamente inexplorado a la vigencia actual

y a la legitimidad social, como práctica y campo de conocimiento con aportes al estudio
de la desigualdad y la pobreza, el comercio internacional, las reformas estructurales y la
mejora de la administración pública en general, mostrando sensibilidad hacia la perspec-
tiva de género, la visión intergeneracional, la sostenibilidad, entre otros ámbitos de interés.
No obstante, las tensiones teórico-metodológicas entre orientaciones y enfoques diver-

sos, a menudo yuxtapuestos, asumidos como una especie de “moda”, en repetición acrí-
tica de esquemas conceptuales, provenientes de contextos con características disimiles.
La falta de una visión integral de enfoques de evaluación complementarios es uno de
los principales vacíos de la práctica de la evaluación en estos momentos.
De una presencia prácticamente invisible en el marco del modelo de desarrollo hacia adentro
vía sustitución de importaciones, la evaluación emerge en el contexto de las reformas sociales
estructurales bajo la influencia de la Alianza para el Progreso, para volver a sumergirse con la
crisis, la estabilización financiera y el ajuste estructural, y resurgir al amparo de la renovación
del interés de los gobiernos por la política social, las reformas sectoriales, la modificación de
los sistemas transversales de gestión pública y la revalorización de la función pública.
En la generalidad de los casos su presencia más destacada se deriva de la gravitación de or-

ganismos multilaterales, más que de actores nacionales. Una constante a lo largo del tiem-
po es la participación de la CEPAL en la profusión de literatura y asesoría a los gobiernos.
En las últimas décadas se agrega la incidencia de la OECD y la CE, como también la ban-
ca multilateral en su actuación por medio del Banco Mundial, el BIRF y el BID y de las
agencias del sistema de la ONU. Sin perjuicio de ello también juegan un papel importante
agencias estatales, iglesias, organizaciones no gubernamentales y universidades.
En tiempos más recientes es notable la emergencia de redes de evaluación de procedencia

gubernamental, animadas por la cooperación internacional y/o provenientes de asociaciones
de profesionales y la ampliación de la oferta académica de programas universitarios de eva-

luación (en niveles de especialización y postgrado). Esto hace necesario el establecimiento
de más y mejores vínculos de comunicación, intercambio y difusión de experiencias.
La unidad de intervención que se constituye en objeto de evaluación se mueve en forma

pendular desde el proyecto en sí mismo, prácticamente como actuación única, general-
mente asociado con infraestructura en apoyo al desarrollo industrial, pasando a programas
amplios vinculados con reformas sociales estructurales al estilo de campañas nacionales
(educación, saneamiento ambiental, agua potable, control de la natalidad, entre otras), re-
tomando al proyecto o bien moviéndose nuevamente al programa y de vuelta al proyecto,
hasta llegar en el momento actual a un marco de interés por intervenciones públicas en
general, con independencia de si se trata de proyectos o programas, que busca colocar a
la evaluación en el ámbito de las políticas. En la actualidad empieza a emerger -aunque
todavía en forma tímida- un cierto interés por el accionar y resultados de las políticas pú-
blicas como fin último de la evaluación, en el marco del fortalecimiento de la democracia
(Neirotti 2015). Una tarea pendiente es el papel de la evaluación en la articulación de la
política económica y la política social y otras políticas públicas (Pichardo Muñiz 2017).
El momento privilegiado en los procesos de evaluación también se ha ido moviendo y

resituándose de distintas maneras. Ubicado inicialmente en el momento ex ante (antes
de la ejecución) como parte constitutiva de los estudios de factibilidad, asociado al
establecimiento de prioridades de inversión y de cara al uso alternativo de recursos,
pasa luego al otro extremo, a privilegiar a la evaluación ex post (una vez finalizada la
ejecución), vinculada a la medición de cobertura con el propósito de valorar el alcance
de las acciones. Posteriormente se va introduciendo el interés por la evaluación con-
currente (durante la ejecución) para dar paso a la evaluación intermedia o de progreso
y dejando prácticamente marginada a la evaluación ex ante. En ese contexto el moni-
toreo y seguimiento empiezan a abrirse paso. Se amplía luego el radio de acción de la
evaluación, al iniciarse la incorporación, como pre requisito de la evaluación ex post,
la realización de estudios línea base, para finalmente centrarse en el establecimiento de
sistemas de Monitoreo y Evaluación como parte de los intentos de institucionalización
de la evaluación de y desde la gestión pública. En la actualidad resulta necesario aunar
esfuerzos hacia un enfoque integrador de la evaluación en sus distintos momentos, que
otorgue prioridad a la evaluación ex ante como criterio para alimentar y retroalimentar
a la toma de decisiones institucionales, incorpore al seguimiento y se diferencie de otras
funciones conexas (como el control).
La evaluación muestra asimismo adelantos notables de la concepción inicial de la par-

ticipación de la población destinataria en tanto fuente de información, pasando de
la consulta de opiniones calificadas especialmente cuando de medición de la satisfac-
ción de servicios se trata, a la medición de impactos, entendidos como cambios en la
situación, condición y calidad de vida. Del mismo modo, hace falta avanzar en la evalua-
ción de impactos en las instituciones, en las organizaciones y en la sociedad en su con-
junto, asumido esto como perspectiva de evaluación en el marco de una función ética
y no únicamente como un criterio más de evaluación,. Colocándola como proceso de
aprendizaje de cara a la construcción del futuro, justo en el lugar que le corresponde.
El giro más notable en los distintos recorridos de la evaluación en América Latina y el

Caribe es, sin duda, el observado en la orientación predominante en el uso de los indica-
dores, desde un instrumental proveniente en lo fundamental de la disciplina económica
a un instrumental más amplio que se nutre de la gestión y gerencia y de otras disciplinas.
Así, la perspectiva inicial anclada a indicadores como la Tasa Interna de Retorno (TIR), el
Valor Neto Actualizado (VAN) y otros indicadores financieros, va quedando atrás. Primero
“arropada” por indicadores relativos al volumen de trabajo, productos o servicios y realiza-
ciones, desde la visión convencional de la administración. Luego en procura de medidas de
estadística descriptiva, para realizar valoraciones en términos cuantitativos. Paulatinamente se
introduce el interés de la evaluación de la calidad, con base en estándares nacionales e inter-
nacionales, especialmente en el marco de procesos de certificación (industrial, ambiental o
de otra naturaleza) y acreditación (principalmente universitaria). Posteriormente, aparece un
marcado énfasis en el uso de instrumental estadístico más sofisticado y modelos economé-
tricos, el diseño y aplicación de modelos experimentales y cuasi experimentales con o sin
grupo de control. Más recientemente, y en algunos casos en forma concomitante al interés
anterior, la batería de indicadores tiende a fijarse con base en la formulación del marco ló-
gico, asumida como versión simplificada de la Teoría del Cambio.
Es necesario colocar cada uno de estos enfoques de indicadores en el lugar que le co-
rresponde en la evaluación, buscando las debidas articulaciones y complementariedades,
retomando esfuerzos importantes como la perspectiva de indicadores de Estado-Presión-
Respuesta (EPR), el análisis de múltiples criterios, la valoración socioeconómica ambien-
tal y otros de naturaleza similar o complementaria (Pichardo Muñiz 2008en prensa).
Tabla 2: Cursos de acción o recorridos de la evaluación en América Latina y el Caribe
Cursos de Decisiones Incidencia de Unidad de Momento de Orientación

Acción o políticas de organismos intervención evaluación predominante
Recorridos/ envergadura internacionales objeto de privilegiado en el uso de los
Criterios global con evaluación indicadores
para su impacto en la
caracterización evaluación
Evaluación Modelo de CEPAL e ILPES. Proyecto de Ex ante (antes Económica-financiera
derivada de las desarrollo hacia Infraestruc- de la ejecución): (TIR,VAN y
primeras iniciativas adentro vía tura en apoyo Estudios de otros indicadores
de planificación sustitución de a la política Factibilidad. financieros)
nacional bajo la importaciones. de desarrollo
influencia de la industrial.
CEPAL.
Evaluación Propuestas de Alianza para el Programas en Ex post Administración
asociada con reformas sociales Progreso. el marco de (finalizada la (Volumen de trabajo,
experiencias de estructurales. las reformas ejecución). Productos o Servicios
planificación sociales (en y Realizaciones).
nacional al calor particular
de la Alianza para campañas
el Progreso. nacionales).
Evaluación Debilitamiento Agencias de Proyecto. Evaluación Estadística descriptiva
inspirada y descrédito del Estado, Concurrente (comparación entre
en la Ayuda Estado Universidades, (durante la lo programado y
Humanitaria. Preponderancia Iglesias, y otras ejecución): lo efectivamente
de la Sociedad Organizaciones No Evaluación ejecutado).
Civil Conflictos Gubernamentales Intermedia
bélicos. (ONG). o de Progreso.
Evaluación Reforma y OECD Programa Evaluación Gestión y Gerencia
encauzada por la Moderniza-ción CE (aunque Concurrente. (Estándares nacionales
Cooperación para del Estado. también Monitoreo y e internacionales).
el Desarrollo. proyecto). Seguimiento.
Evaluación bajo Renovación del Banco Mundial Programa (con Estudio de Línea Instrumental
el alero de la interés de los BIRF cierto nivel de Base Evaluación estadístico sofisticado
Protección Social. gobiernos por la BID complejidad). Ex Post. y modelos
Política Social. Agencias del econométricos
Sistema de la Modelos
ONU experimentales y cuasi
experimentales con o
sin grupo de control.
Evaluación de y Reformas Banca Multilateral Intervenciones Sistemas de Gestión y Gerencia
desde la gestión sectoriales, Agencias del públicas en Monitoreo & (Cadena de Valor
pública. modificación Sistema de la general. Evaluación. Público)
de los sistemas ONU
transversales Gobiernos
de la gestión Universidades
pública y Redes de
revalorización profesionales en
de la función evaluación.
pública.
Fuente: Elaboración propia con base en el texto desarrollado en el artículo
Resumiendo, se puede decir que en América Latina y el Caribe, sin duda alguna, los usos de
la evaluación se han ido ampliado y fomentado, como puede apreciarse en la producción de
literatura, en los programas de estudios, en la proliferación de eventos, en la integración de
profesionales de las más diversas disciplinas de estudio, en la cantidad de iniciativas de evalua-
ción, en el desarrollo de redes y otras instancias organizativas y en la creciente especialización
de un “mercado” de evaluación, con creciente demanda desde las instituciones del sector
público y de las capacidades de oferta profesional. Se ha pasado desde un interés principal-
mente asociado al destino de la inversión pública o de los fondos de la ayuda o cooperación
internacional a un creciente interés ¿real? de los gobiernos, las universidades y las asociacio-
nes profesionales que invita a gestores, ejecutores, población destinaria, poder legislativo y
grupos de opinión en general a participar y a tener conciencia de la importancia y perti-
nencia de la evaluación en la mejora de la toma de decisiones institucionales, organizativas y
nacionales. Pese a que los supuestos iniciales (linealidad y control axiológico), herencia de la
investigación social, permanecen prácticamente inalterados (Pichardo Muñiz 2017).
Hablar hoy en día de evaluación está de moda, junto a la política pública y al Estado.
Sin embargo muchos vacíos están presentes, en particular las formas de entenderla y
practicarla desde la complejidad del mundo de hoy: una tarea pendiente, apenas iniciada.
América Latina y el Caribe cuentan con una extraordinaria capacidad para aportar en
esa tarea. En particular, porque la evaluación se desarrolla en y desde la práctica. No
obstante, el gran reto es descolonizar los métodos de evaluación.
El desafío está en dar el salto de la evaluación que genera temor, porque busca control;
desde propósitos de mejoras en la eficacia, la rendición de cuentas y la transparencia
en la utilización de los fondos públicos, a iniciativas de intervención que den muestras
de procesos globales y sostenibles como expresión de una cultura de evaluación en el
marco del fortalecimiento y profundización de los espacios democráticos, en procura
de mejoras sostenibles en la calidad de vida humana, pues al fin de cuentas de lo que se
trata es que ahora que la gente vive más, viva mejor.
1
Este artículo forma parte de un proyecto de investigación más amplio que se desarrolla bajo la coordinación
de la autora, con el título de “Acercando la Política Económica y la Política Social: el papel de la evaluación”.
Comentarios y sugerencias son bien recibidos por medio del correo indicado.
2
Tanto los recorridos como la periodización son indicativas y no necesariamente tienen que coincidir con
algún país en particular o situación específica.
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http://dle.rae.es/?id=M4SlkEr).
Weiss, Carol (1978): Investigación evaluativa: Métodos para determinar la eficiencia de los
programas de acción. México D.F., Editorial Trillas (ed. original en inglés, 1972).
Cómo citar este artículo:

Pichardo Muñiz, Arlette (2019) “La Evaluación. Una mirada desde América Latina y
el Caribe”. Revista Perspectivas de Políticas Públicas vol. 8 Nº16: 441-468

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La Evaluación. Una mirada desde América latina... Pág.

Arlette Pichardo Muñiz Resumen

Palabras Clave: evaluación - gestión pública -

Key-words: policy-evaluation - public management -public

La conceptualización de la evaluación, así como los enfoques, métodos e indicadores a su

En procura de búsqueda de respuestas a esas y otras interrogantes, y sin ánimo de llegar

Diagrama 1: Lógica de argumentación del estudio

Fuente: Elaboración propia con base en experiencias propias

El estudio se basa en un recuento de literatura especializada. La investigación docu-

El artículo se organiza de la siguiente manera. En la primera sección se identifica en términos

De los cursos de acción o recorridos2

A partir de la década de 1980, particularmente en Centroamérica, en el marco de la ayuda

Diagrama 2: Cursos de acción o recorridos de la evaluación en América Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia con base en experiencias previas.

Para la presentación de los cursos de acción o recorridos identificados en la evalua-

Evaluación derivada de las primeras iniciativas de planificación

La atención sistemática en la evaluación deriva inicialmente de las primeras iniciativas de

Las características esenciales de la planificación normativa que impregnan a la conceptualiza-

El enfoque hacia la atención de obstáculos o restricciones para el desarrollo (suministro de

Este modelo de evaluación deriva en prácticas y pautas cuyo principal propósito se

de Fomento de Chile y la Oficina de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN)

(…) constituye un balance de las ventajas y desventajas de

Un enfoque de evaluación de esa naturaleza presenta una serie de limitaciones, cuya

en que sustituye o complementa el análisis de rentabilidad en función de ciertos parámetros

(…) utiliza las herramientas del análisis económico

La mayor diferencia de la llamada Evaluación Social de Proyectos radica que en lugar

Resumiendo: la evaluación derivada de las primeras experiencias de planificación na-

• Centrada en el proyecto en sí mismo, en tanto unidad

El patrón de evaluación, consistente en la conceptualización adoptada de la evaluación

Evaluación asociada a las experiencias de planificación nacional

donaciones y la concesión de préstamos. En la práctica, las principales intervenciones, entre

En ese marco se crean Oficinas Nacionales de Planificación en Centroamérica y el

La evaluación cobra un giro diferente, desde la perspectiva de los procesos de reformas

De alguna manera, aunque con alcance limitado en términos de un amplio y sostenible

Desde esta perspectiva se incita a la medición cuantitativa de resultados obtenidos, utili-

I. Volumen de Trabajo, cantidad de actividades rea-

En resumen, la evaluación asociada en las experiencias de planificación nacional al calor de la

• El programa en tanto unidad de intervención;

En este contexto el patrón de evaluación pasa a ocuparse más de la cuantificación de

Evaluación inspirada en la ayuda humanitaria

El debilitamiento y descrédito de las funciones del Estado en América Latina y el Caribe y la

En esta oportunidad empieza a prevalecer, de manera preferencial, el examen o la verificación

En correspondencia con el curso de acción anterior, se destaca el énfasis en hacer de

Resumiendo: con la evaluación inspirada en la ayuda humanitaria, en el marco del debilitamien-

• Renovación del interés en el proyecto en tanto unidad

Evaluación encauzada por la Cooperación para el Desarrollo

Tras los embates de la crisis económico-financiera de finales de la década de 1970 y principios de

América Latina y el Caribe se convierte en un escenario privilegiado para llevar adelante

Comunidad Europea (CE), encauzan a la evaluación con un mayor nivel de tecnificación

Los criterios de evaluación de la OECD empiezan a popularizarse a partir de la defini-

Una función que consiste en hacer una apreciación, tan

Como puede observarse de la definición anterior se derivan cinco criterios claves de

Tabla 1: Criterios de Evaluación impulsados por la OECD.

Fuente: Tomado de Comisión Europea, 2002: 28 (traducción propia).

El monitoreo y el seguimiento (aunque a veces confundiando los términos) empiezan a

La batería de indicadores tiende a ampliarse, con interés especial en la evaluación de la calidad

En síntesis, la evaluación encauzada por la cooperación para el desarrollo genera un modelo

• Centradas en el programa en tanto unidad de interven-

• Extendiendo la mirada hacia indicadores de evalua-