LIMA, Maria. A política externa brasileira e os desafios da cooperação Sul-Sul.

São Paulo:
Revista Brasileira Política Internacional, 2005.

Brasil país intermediário: capacidades materiais, uma medida de auto percepção e o

reconhecimento dos outros Estados, em especial das grandes potências. É uma potência
regional, o que lhe assegura uma relevância internacional adicional.
Esta categoria (Potência Regional) pode ser pensada como representando dois perfis
internacionais particulares, a partir de duas identidades internacionais distintas: System
Affecting State e Grande mercado emergente.
System Affecting: Nesta categoria estão aqueles países que dispondo de recursos e
capacidades relativamente limitadas, comparativamente às potências, mas com perfil
internacional assertivo valorizam as arenas multilaterais e a ação coletiva entre países
similares de forma a exercer algum meta de poder e influenciar nos resultados internacionais.
Grande mercado emergente: que faz referência aos grandes países da periferia que
implementaram as reformas econômicas do conhecido receituário do Consenso de
Washington: privatização, liberalização comercial, desregulamentação da economia e reforma
do Estado. Nesta identidade, credibilidade e estabilidade macroeconômica são duas moedas
de grande valor no mundo globalizado e as iniciativas internacionais são pensadas como
mecanismos para "encapsular" as reformas domésticas. A ação coletiva com países
semelhantes geralmente é subestimada, até porque prevalece a cooperação com os países
desenvolvidos.
Nos anos 60 e 70 o Brasil era considerado system affecting states, na medida em que
tinha presença internacional multifacetada, participava de vários foros de negociação
comercial e de segurança no Gatt e nas Nações Unidas e eram reconhecidos como
interlocutores válidos. Comum entre eles, a articulação de suas políticas externas em torno de
dois objetivos centrais: desenvolvimento econômico e autonomia política. Atualmente, o
Brasil é identificado como um país emergente.
Objetivo: Demonstrar que o Brasil busca conciliar duas identidades (mercado
emergente e system affecting states), mesmo em um contexto de graves restrições sistêmicas,
econômicas e políticas. Meu segundo objetivo é sugerir que a viabilidade da cooperação
IBSA depende exatamente da compatibilidade, "tensionada" é verdade, destes dois perfis
internacionais.
 Conhecer a inserção geopolítica do Brasil é crucial para se entender a definição é
crucial para se entender a definição de seus interesses nacionais, entendidos os últimos como
as orientações substantivas das políticas internacionais do país, bem como a visão da elite
pertencente à comunidade política externa.
O Brasil tem se deparado com um contexto geopolítico regional estável, uma vez que
já no final do século XIX e início do XX, havia resolvido a seu favor praticamente todos os
conflitos territoriais com seus vizinhos, a ponto de se autodeterminar um "país
geopoliticamente satisfeito". Em certo sentido e ao contrário de seus vizinhos, o processo de
construção do Estado brasileiro foi realizado antes, pelo recurso à negociação diplomática do
que pela guerra.
Esta situação peculiar de situar-se no quintal da área de influência norte- americana e,
simultaneamente, constituir-se na potência econômica regional em um contexto geopolítico
estável, gerou um sentimento peculiar entre as elites brasileiras. As definições de ameaças
externas e as percepções de risco são basicamente derivadas de vulnerabilidades econômicas
e não de segurança. Sendo as principais vulnerabilidades, na visão das elites, de natureza
econômica, a política externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista.
Industrialização: ocorreu de fato a partir da segunda metade do século XX, e
constituiu um dos casos mais bem sucedidos, entre os países em desenvolvimento, do modelo
de industrialização por substituição de importações, cuja inspiração intelectual foi a teoria de
desenvolvimento da Cepal e cujas principais características eram forte indução estatal,
relativa discriminação com relação às importações e participação do investimento estrangeiro
nos diversos setores industriais. Nos anos 60 e 70, adicionou-se um componente exportador a
esta estratégia de desenvolvimento. A política externa foi um instrumento importante deste
modelo, não apenas demandado tratamento diferencial no âmbito do regime de comércio e da
constituição de um Sistema de Preferências Generalizado países desenvolvidos, bem como
abrindo novos mercados e oportunidades de cooperação econômica nos países do Sul.
No caso brasileiro, por ter sido um caso de sucesso na criação de um parque industrial
complexo, a mudança de trajetória só vai ocorrer nos anos 90, diante de graves restrições
econômicas e políticas sistêmicas e da crise fiscal do Estado. Mas assim mesmo, o processo
de ajuste estrutural e reforma econômica foi mais incremental. O Ministério de Relações
Exteriores não tenha sido uma das instituições criadas pelo padrão de desenvolvimento
orientado para dentro, esta agência foi crucial na sustentação e consolidação externa daquele
modelo.
 Implicações: por um lado, a legitimidade doméstica desta agência na sua qualidade de
um dos instrumentos do projeto de desenvolvimento do país, por outro, o legado
desenvolvimentista presente na memória instrumental do MRE, que permaneceu mesmo
depois da crise e término daquele modelo.
A combinação de um sistema de governo presidencialista, sistema multipartidário e de
representação proporcional, gerou o que os analistas políticos denominam um
"presidencialismo de coalizão"
Esta combinação de fatores gera a necessidade da formação de coalizões de governo,
tal como no sistema parlamentar. Esta prática tem contribuído para a estabilidade
democrática, permitindo que ocorra rotatividade entre as principais forças políticas do país,
inclusive a eleição de um presidente oriundo de um partido de esquerda, mas torna muito alto
o custo de processos de mudança legislativa, que aumentam ainda mais, quanto mais ampla e
heterogênea for a coalizão de governo.
-> Política econômica e a política externa: As medidas econômicas objeto de
legislação específica são iniciadas pelo Executivo, que utiliza para sua aprovação seus
amplos poderes de decreto. O insulamento burocrático da política externa tem outras causas.
Ainda que este não tenha o poder próprio e a autonomia, gozados pela política econômica, a
política externa tem contado com a delegação das elites políticas em geral e do Congresso em
particular, legitimidade atestada pela estabilidade do princípio constitucional da competência
do Executivo na condução da política externa.
Esta delegação é fruto da percepção entre as forças políticas e sociais de que a política
externa tem sido um instrumento de desenvolvimento. Neste sentido, a mudança do modelo
de inserção internacional com a abertura econômica e as modificações do modelo de inserção
internacional com a abertura econômica e as modificações decorrentes na política externa, em
especial a adesão do Brasil aos novos regimes econômicos internacionais, de propriedade
intelectual, serviços e outras sistemas normativos internacionais, tendem a erodir está
delegação prévia, na medida em que a internalização de novas normas e disciplinas
internacionais inevitavelmente gera a politização interna da política externa.
Outro fator que assegura grande autonomia decisória ao MRE é o desinteresse relativo
da opinião pública em geral pelas questões de política externa. Um indicador de desinteresse
é a escassa disputa entre as forças partidárias.
Agenda externa: o país está destinado a ter um papel significativo na cena nacional e a
expectativa do reconhecimento desta condição pelas grandes potências, em função de suas
dimensões continentais, de suas riquezas naturais e da "liderança natural" entre os vizinhos
 A aspiração pelo reconhecimento internacional foi perseguida por via de uma
presença ativa nos fóruns multilaterais desde a segunda metade do século XIX, quando
surgiram os primeiros esforços de coordenação multilateral e, posterior, na constituição das
Ligas das Nações, em que o Brasil empenhou-se em conseguir obter um assento permanente
na organização. O Brasil apresentou-se como mediador entre as grandes potências e as
demais, posicionando-se na defesa dos direitos das potências menores e, simultaneamente,
aspirando conquistar o status equivalente ao das grandes potências.
O fim do regime militar em 1985 e posteriormente o fim da Guerra Fria reacenderam
nas elites brasileiras a aspiração de um papel influente na configuração da nova ordem no
bojo do movimento de reforma das instituições internacionais. A aspiração de transformar o
Brasil em um ator relevante na política internacional é absolutamente consensual.
O consenso entre elites e a estabilidade desta expectativa de participação e liderança
não impediram o país que seguisse os modelos diferenciados de política externa que podem
ser vistos como meios distintos para se obter o mesmo fim.
Duas estratégias internacionais seguidas pelo país a partir de meados do século XX: a
de "bandwagoning" expressa na relação especial com os EUA e a de equilíbrio.
-> Momentos em que a aliança especial guiou os passos da diplomacia foram vários.
Uma característica da aliança especial com os EUA foi seu sentido instrumental, como meio
de concretização dos projetos domésticos das elites brasileiras e como instrumento
equilibrado das rivalidades regionais, em particular com a Argentina.
O modelo do equilíbrio se caracteriza pela busca de alianças regionais e extra
regionais como mecanismos equilibradores de poder. Em dois momentos da história recente,
o modelo da autonomia/equilíbrio guiou os passos da política externa, na "política externa
independente" e no "pragmatismo responsável". Uma das vertentes fortes do modelo
autonomista foi o exercício de liderança na questão Norte - Sul.
Fatores que modificaram dois devem ser mencionados: por um lado, observou-se a
adesão brasileira aos regimes de direitos humanos e de controle de tecnologia sensível dos
quais o país esteve afastado durante todo o regime militar. Por outro, o regionalismo, a partir
da criação do Mercosul em 1991, assumiram uma saliência e um significado totalmente
distinto do padrão de afastamento/hostilidade que historicamente caracterizaram aquelas
relações.
A elite se divide quando se trata de escolher estratégias concretas de inserção
internacional. Dois modelos ressaltam as preferências das elites, configurando-se duas
alternativas de políticas externas: A primeira delas poderia ser denominada de busca de
credibilidade, na medida em que o foco é de fora para dentro. A globalização é considerada o
principal parâmetro para a ação externa e seus benefícios só podem ser alcançados pelas
reformas internas que expandem a economia de mercado e promovam a concorrência
internacional.
Tal estratégia parte da constatação de que o país não possui "excedentes de poder" e,
portanto, só o fortalecimento dos mecanismos multilaterais pode refrear "condutas unilaterais
no cenário internacional" . Na estratégia de credibilidade, a autonomia nacional "deriva da
capacidade de cooperar para a criação de normas e instituições" internacionais. Nesta
percepção, o país deve ajustar seus compromissos internacionais às suas capacidades reais. A
restauração da confiabilidade e da credibilidade internacionais está associada à vinculação da
política externa econômica interna.
Autonomista: combina o objetivo de projeção internacional com a permanência do
maior grau de flexibilidade e liberdade da política externa. Crítica da avaliação positiva dos
frutos da liberalização comercial e dos resultados benéficos da adesão aos regimes
internacionais, esta visão preconiza uma "política ativa de desenvolvimento" e a necessidade
de se "articular um projeto nacional voltado para a superação dos desequilíbrios internos em
primeiro lugar". A inserção ativa deve ser buscada na "composição com países que tenham
interesses semelhantes e se disponham a resistir às imposições das potências dominantes". A
visão autonomista critica a tese da "insuficiência de poder" defendida pela estratégia de
credibilidade, e a "postura defensiva" daí decorrente.
Uma preocupação entre os defensores de uma estratégia autonomista é que o Brasil
não dispõe de elementos de dissuasão militar, nem poder de veto no Conselho de Segurança
da ONU que possam respaldar negociações comerciais com parceiros mais poderosos. Como
a dimensão soberanista é marcante nesta visão, prevalece certa relutância em aceitar
arranjos multilaterais que impliquem delegação de autoridade a instâncias supranacionais.
Estas duas estratégias de inserção internacional do Brasil, segundo as preferências da
comunidade de política externa, guardam alguma semelhança com as orientações da política
externa no período pós- Guerra Fria. Na prática, a gestão externa do governo Fernando
Henrique Cardoso estaria mais próxima da estratégia de "credibilidade" .
No plano da diplomacia econômica multilateral, o governo busca: a revitalização e
ampliação do Mercosul; a intensificação da cooperação com a América do Sul e com países
africanos; "relações maduras" com os Estados Unidos; importância das relações bilaterais
com potências regionais como China, Índia, Rússia e África do Sul; ampliação do número de
membros permanentes no Conselho das Nações Unidas; participação nos principais
exercícios multilaterais em curso, assim como na conformação das novas regras que irão
reger as relações econômicas com vistas à defesa dos interesses dos países em
desenvolvimento. Essa relativa estabilidade da agenda diplomática reflete tanto o peso da
geografia nas relações internacionais dos países, quanto o efeito inercial da participação em
longos processos de negociação econômica multilateral.
Principal diferença entre governo Lula e FHC: da visão da ordem internacional de
cada um deles. Ao buscar consolidar relações com a corrente principal da economia global -
Estados Unidos, Europa e Japão -, repudiando assim as orientações terceiro - mundistas, um
dos eixos do modelo autonomista pretérito, o governo Fernando Henrique Cardoso enfatizava
uma determinada perspectiva da ordem mundial, representação está, próxima ao que alguns
analistas denominam o sistema geoeconômico de Clinton. Isto é, uma ordem em que a
globalização é a tendência dominante, com o predomínio indiscutível dos Estados Unidos,
com base na sua superioridade militar, econômica e tecnológica.
Tal como articulado no modelo da credibilidade, a restauração da confiabilidade
interna está associada tanto à adesão aos regimes internacionais dos quais o país esteve
afastado durante o regime militar, quanto a adesão ao compromisso com a estabilização
macroeconômica e a manutenção da governabilidade, de acordo com o léxico das agências
financeiras e do mercado internacional. Tanto assim que a ortodoxia no plano
macroeconômico foi acompanhada de política externa cujo principal vetor foi a participação
ativa nos âmbitos multilaterais.
O entendimento da ordem internacional que transparece no governo Lula é distinto:
ainda que reconhecendo o predomínio militar dos EUA, a avaliação da ordem econômica é
mais matizada, em função da criação do euro que enfraqueceu o poder do dólar e,
consequentemente, fortaleceu a União Europeia.
Em um mundo menos homogêneo e mais competitivo, haveria espaço para um
movimento contra - hegemônico cujos eixos estariam na Europa ampliada, com a inclusão da
Rússia e na Ásia, onde potências como China e Índia podem vir a representar um contraponto
aos EUA na região.
-> Nessa percepção, a unipolaridade não consegue se legitimar, pois a tentação
imperial é permanente o que, simultaneamente, estimula o investimento das demais potências
em um esforço contra - hegemônico. Em um contexto mundial com vetores multipolares, o
exercício multilateral, em particular nos fóruns políticos, tornar-se crucial para atenuar a
primazia norte - americana e conter seus impulsos unilaterais, que se tornaram inevitáveis em
uma ordem internacional sem competidores ou opositores.
 De um ponto de vista analítico, a estratégia da credibilidade tem mais pontos de
contato com a identidade de um mercado emergente, em oposição a da autonomia que se
aproxima mais de um system affecting state. No governo Cardoso, as ações de política
externa foram subsidiárias à prioridade conferida à manutenção da estabilidade e da
credibilidade.
Ativa presença em arenas multilaterais
- Único país da América do Sul a participar da Primeira Guerra Mundial, na qualidade
de país beligerante, o Brasil garantiu presença na Conferência de Paz em 1919.
-> Brasil apresentou-se como mediador entre as grandes potências e as demais,
posicionando-se na defesa dos direitos das potências menores e, simultaneamente, aspirando
conquistar o status equivalente ao das grandes potências.
-> Esteve presente nas principais conferências que instituíram a estrutura de
governança da ordem pós-1945. Pautada pelos objetivos de desenvolvimento econômico e
autonomia política
-> Foi membro das Nações Unidas
Da perspectiva da diplomacia brasileira, apenas nas questões Norte-Sul haveria
espaço para a invenção diplomática e coordenação da ação política da coalizão
desenvolvimentista, ao contrário das de Leste- Oeste em que o trabalho diplomático se
resumiria à reação a crises "que não criamos"
Agenda da reforma concentram-se em três grandes eixos: o reforço dos princípios
multilaterais, em particular nos casos de autorização do uso dos instrumentos coercitivos,
previsto no capítulo VII da Carta das Nações Unidas; soluções inovadoras que possam
restabelecer a fronteira conceitual e operacional entre os mecanismos de manutenção da paz e
os de peace enforcing; e reforma da estrutura decisória do Conselho de modo a dotá-lo de
representatividade e legitimidade na nova ordem pós - Guerra Fria.
A ênfase no multilateralismo espelha a própria identidade internacional do país, que
vê na mediação entre os fortes e fracos sua principal contribuição para a estabilidade
internacional e o reconhecimento de sua projeção internacional não pelo recurso à força, mas
pela diplomacia parlamentar.
Um enfraquecimento do Conselho de Segurança seria desastroso para o Brasil. A
proteção da credibilidade do Conselho de Segurança pode ser vista como um verdadeiro
objetivo nacional.
A distinção conceitual entre as operações de paz e as de peace enforcement das ações
coercitivas sob o capítulo VII remete a três pilares básicos da política externa: a defesa do
princípio d não - intervenção, da norma da solução pacífica das controvérsias e das raízes
econômicas das questões de segurança. A preocupação brasileira centra-se na multiplicação
dos regimes de sanções e na necessidade de regulá-los de forma a adicionar à noção de
"diplomacia preventiva" medidas de cooperação internacional para o desenvolvimento, além
das ações mediadoras usuais, não coercitivas.
A reforma da estrutura decisória do Conselho está referida à tese da "democratização"
do processo decisório, também cara à comunidade de política externa.
-> 1994 Celso Amorim anuncia a candidatura Brasileira na cadeira permanente no
Conselho de Segurança
A ampliação do Conselho é justificada pela necessidade de adequar o organismo às
novas realidades do mundo pós-Guerra Fria e deverá ser guiada por critérios que impliquem
em um aumento da representatividade e da equidade do órgão com vistas a ampliar sua
legitimidade e eficácia. Para o Brasil, a legitimidade do Conselho depende da ampliação de
sua representatividade política, de forma a adequar a estrutura decisória do órgão às
realidades políticas do atual sistema internacional.
O Brasil teve papel destacado na coordenação da coalizão de terceiro - mundistas,
tendo liderado o G- 77 nos anos 60. As questões de interesse desses países diziam respeito
basicamente à constituição de um sistema de comércio e desenvolvimento que, levando em
conta os interesses específicos daquele conjunto de economias, instituísse mecanismos
especiais para fazer face à situação de desigualdade entre os países no sistema de comércio
global. As reformas eram defendidas em nome da observância de um princípio de justiça
distributiva, princípio este que sistema liberal seria impermeável: desiguais não podem ser
tratados como iguais.
Década de 1960 e o início da de 1980, questões não negociáveis:
-Preferência por um regime de comércio baseado nos princípios de cooperação e
desenvolvimento (Unctad) em oposição aos princípios de mercados livres (Gatt)
-Forte apoio ao fortalecimento de normas comerciais tais como a de "não
discriminação" e a de "nação mais - favorecida", que garantissem menor arbitrariedade e
impedissem comportamentos unilaterais e medidas protecionistas da parte dos países
desenvolvidos
- Implantação de normas favorecendo os países em desenvolvimento, tais como a de
"tratamento especial e diferenciado" e de "não - reciprocidade"
- Alinhamento político com o G 77 em outras arenas multilaterais
 A partir dos anos 80, a postura brasileira foi de limitação de danos, isto é, retardar ou
mesmo impedir a instituição de normas e procedimentos que: a) diferenciam os países em
desenvolvimento; b) enfraqueceram as normas multilaterais; e c) ampliassem as matérias e
questões substantivas sujeitas à disciplina normativa do regime de comércio.
Na Rodada de Tóquio, um dos principais objetivos brasileiros foi impedir a
introdução de medidas de "graduação" reservadas aos mais desenvolvidos entre os países em
desenvolvimento. Outro objetivo prioritário foi fortalecer o sistema multilateral, em especial
a norma da Nação Mais Favorecida (MFN) no caso da instituição dos diversos Códigos
Não-Tarifários (NTB)
Na Rodada Uruguai a agenda se torna mais ampla e mais complexa, e modifica a
própria estrutura do processo negociador. Principais modificações:
-Mudança na estrutura das negociações, uma vez que estas últimas vão além das
medidas de fronteira clássica (agenda negativa e concessões mútua tarifárias), implicando em
compromissos ativos de políticas governamentais com repercussões domésticas;
-Configuração de novas coalizões envolvendo países em desenvolvimento e países
desenvolvidos, como a formação do Grupo de Cairns
-Crise do G-77 e divisão política entre os países em desenvolvimento: o G-10,
liderado pela Índia, o Brasil e o Egito, bloqueando a introdução de novas questões e
disciplinas normativas e concentrando-se na agenda tradicional do Gatt, versus o G-20, com a
participação de países desenvolvidos e em desenvolvimento, mais favorável a aceitar o trade
off entre a velha e a nova agenda.
O G-20 que se forma na reunião de Cancun, representa um renascimento da coalizão
terceiro - mundista agora, porém, em torno dos interesses agrícolas dos países em
desenvolvimento e na explicitação da hipocrisia da posição negociadora dos países
desenvolvidos. Para o Brasil, a criação do G-20, é uma oportunidade de mais uma vez
desempenhar o papel de "intermediário indispensável" entre os fortes e fracos. A novidade
para o Brasil é ser um demandeur nas questões agrícolas brasileiras, além da manutenção de
sua agenda negociadora tradicional, centrada no acesso a mercados e fortalecimento das
normas multilaterais. A formação do G - 20 e a nova situação de demandeur na área agrícola
representam o retorno brasileiro aos dois tabuleiros de atuação diplomática: o da cooperação
Sul- Sul e o da negociação de concessões comerciais com principais parceiros do Norte. A
liberalização do comércio agrícola é do máximo interesse brasileiro, em vista da alta
competitividade deste setor
 A dinâmica da arquitetura negociadora das reformas de governança, tanto na questão
de paz e segurança, quanto das de comércio e desenvolvimento sugere que o Brasil estava
enfrentando um dilema de difícil solução. Ao contrário da ordem pós - 45 quando a
construção de um sistema multilateral foi obra das potências no pós - Guerra Fria, a oferta de
um sistema multilateral de segurança e de comércio parece depender mais das iniciativas dos
países mais desenvolvidos, entre os em desenvolvimento. O grande desafio é como exercer a
opção de voz, sem perder efetividade, e buscar trade offs melhores nas questões de seus
interesses sem provocar o enfraquecimento ou mesmo a destruição dos regimes de comércio
e de segurança coletiva.
Para alguns, o Brasil deveria concentrar-se na sua agenda de demandeur do setor
agrícola e nas questões da sua agenda tradicional e evitar a repetição de práticas
obstrucionista do passado. Por outro lado, há consenso total com relação à prioridade das
negociações no âmbito da OMC. Para alguns, é nesta arena que o Brasil tem condições de
obter ganhos melhores do que em negociações como a da Alca ou do Mercosul - União
Europeia.
Contudo, entre os setores mais nacionalistas existe o temor que o custo do trade off,
envolvido na questão vida candidatura Brasileira ao Conselho de Segurança, em termos de
uma participação mais sistemática e de envergadura nas missões de paz, talvez seja muito
alto. Não apenas por violar o princípio da soberania, mas por representar uma situação em
que o país estaria antes colaborando com a agenda de segurança do governo Bush, do que
propriamente com a de segurança coletiva das Nações Unidas.
Os três (Brasil, Índia e África do Sul) podem ser classificados como membros
semiperiféricos do sistema econômico mundial; são poderosos regionais; ricos em recursos
naturais; nível razoável de industrialização e população multiétnica. São grandes democracias
de massas com gravíssimos problemas de inclusão social.
No Brasil, tal como nos demais, os problemas crônicos de desigualdade de renda,
analfabetismo e pobreza se agudizaram na década de 1990, em função da crise do modelo de
desenvolvimento e do ajuste estrutural por que passou sua economia. A cooperação Sul - Sul
é concebida no atual governo como um dos instrumentos no equacionamento deste desafio.
Do ponto de vista brasileiro, a Iniciativa IBSA não visa apenas a cooperação no
âmbito multilateral nas questões de paz e segurança, por um lado e comércio e
desenvolvimento, por outro, mas objetiva também construir vínculos políticos e econômicos
fortes entre os três países.
 Historicamente e por razões diferentes, estes vínculos não foram estreitos, quer no
plano econômico, quer no plano político.
A distribuição geográfica do comércio exterior brasileiro vem se modificando desde a
década de 1970, mas ainda mantém o padrão centro - periferia clássica. No caso dos
investimentos, este padrão é ainda mais acentuado, na medida em que os Estados Unidos, a
Alemanha e o Japão são os países com os maiores estoques de investimento no Brasil, sendo
responsáveis por mais da metade do capital estrangeiro aplicado no país. O movimento de
internacionalização dos investimentos brasileiros no exterior, que adquiriu maior significado
no início da década de 1990, privilegiou a América do Sul, particularmente a Argentina, os
paraísos fiscais, a América do Norte e a Europa.
Desta forma, a partir de 1994, as relações bilaterais Brasil - África do Sul vão
experimentar uma "nova era". Iniciando-se com o Acordo de Pretória e a visita de Fernando
Henrique Cardoso ao país, em 1996, seguindo-se o adensamento das relações comerciais, as
negociações Mercosul e SADAC, e a visita de Luiz Inácio Lula da Silva em 2003.
Não necessariamente a existência de uma cooperação ativa entre os movimentos
sociais de ambos países converge com respeito à pauta da cooperação interestatal. Ainda que
os temas da reforma do multilateralismo na segurança e no comércio estejam presente nas
agendas dos governos e da sociedade civil, os movimentos sociais aprofundam muito mais a
crítica ao déficit de accountability e de representatividade das instituições internacionais. Por
outro lado, eles também são bastante críticos das políticas de ajuste e da falta de uma
adequada prestação de contas da política econômica de seus respectivos governos. Esta
situação constitui uma novidade no âmbito da cooperação Sul-Sul, anteriormente ancorada
unicamente na ação governamental. Por outro lado, esta tensão é positiva, pois pode ajudar a
aprofundar o componente democrático das instituições nacionais e multilaterais, para além da
agenda minimalista dos governos nacionais.
Afinal, o objetivo do G-20 é a liberalização do comércio agrícola, de modo a
destravar as negociações de Doha, em curso. Em certo sentido, a expressão condensa os dois
papéis internacionais reservados aos países intermediários: o system affecting e o grande
mercado emergente.
Especialistas em negociações multilaterais criticam estas iniciativas como um retorno
ao passado de uma política principialista, terceiro mundista. Para estes, o Brasil deveria abrir
mão da coordenação dos países do Sul e concentrar-se na sua condição de demandeur nas
negociações agrícolas com os Estados Unidos e União Europeia.
 É curioso que com a crise do modelo de desenvolvimento com base nas importações e
a abertura da economia brasileira, os defensores do novo status quo, de um modelo mais
integrado aos mercados globais, insistiam em visualizar estes dois papéis como antagônicos
ou mesmo como soma - zero. Assim, quanto mais o Brasil se aproximasse de uma identidade
de system - affecting - state, mais ele estaria se afastando da de mercado emergente. Da
mesma forma, a construção de relações estratégicas com os países do Sul é apresentada como
substituta das relações com os países do capitalismo avançado, estas sim estratégicas para os
interesses do país. O último argumento crítico consiste em levantar a questão da não
complementaridade econômica entre os países do Sul e sua alegada condição de
competidores no mercado global.
Da perspectiva do atual governo, a cooperação Sul-Sul não substitui o relacionamento
com os EUA e a União Europeia, mas representa uma oportunidade de ampliar o comércio
exterior brasileiro. O governo avalia que a proporção atual do Brasil com os EUA e a União
Europeia já teria alcançado um valor limite a partir do qual os incrementos seriam apenas
marginais. Ao contrário, os novos mercados do Sul apresentaram grande potencial por serem
economias com complementaridades naturais. A imagem de vários tabuleiros diplomáticos,
parte do acervo diplomático brasileiro tradicional, é retomada neste governo.
Apesar das críticas doutrinárias à cooperação Sul-Sul, as relações entre estes três
países constituem uma evidência de que as complementaridades entre eles podem ser maiores
que os fatores de competição. Como países intermediários eles já dispõem de uma base
industrial complexa, tendo alcançado relativo desenvolvimento tecnológico em alguns setores
de ponta. Por outro lado, eles compartilham também de todos os problemas estruturais dos
países de terceiro mundo: pobreza, desigualdade e analfabetismo. Esta condição comum cria
uma base para a cooperação que é distinta da relação Norte-Sul e que não ocorre com
frequência na cooperação Sul - Sul.

MENEZES, Nádia. Inserção internacional do Brasil: Uma análise da política governamental

de incentivo à internacionalização de empresas (1997 - 2005). Porto Alegre: PUC, 2010.
 Temas abordados: a política governamental de incentivo à internacionalização de
empresas no período de 1997- 2005.
Hipótese: Houve uma progressão e continuidade da política governamental de
incentivo à incentivo à internacionalização de empresas brasileiras, implementada nos
governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. Testamos essa hipótese
mediante a análise dos mecanismos adotados para tal fim pela APEX - Brasil (serviços) e
pelo BNDES (linha de financiamento).
Período da análise: inicia em 1997, com a criação da APEX - Brasil, e finalizado em
2005, quando o BNDES disponibilizou a primeira linha de financiamento específica à
internacionalização de empresas.
A APEX manteve-se e aprimorou sua atuação em prol da internacionalização de
empresas mediante a criação de serviços mais específicos. Quanto ao BNDES, constatamos o
incentivo do Banco à internacionalização de empresas, mediante a oferta de crédito através de
linhas específicas de financiamento.
-> A análise dos mecanismos permitiu constatar tanto a continuidade de uma política quanto
a sua progressão.
Objetivo: analisar a continuidade e a progressão da política governamental de
incentivo à internacionalização de empresas no Brasil, através da análise dos incentivos
governamentais destinados a esse fim, implementados nos governos Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, no período 1997 - 2005. Dois tipos de incentivos: os
serviços disponibilizados pela Apex - Brasil e a linha de financiamento do BNDES.
- Industrialização por Substituição das Importações
- Industrialização por Substituição de Exportações
Se, até aproximadamente a década de 1990, o desenvolvimento das empresas, com
sua consequente industrialização, supunha a adoção de políticas protecionistas, atualmente
envolve a criação de condições para sua projeção no mercado global.
- Fomentar o processo de internacionalização de suas empresas, face aos desafios da
globalização econômica e da abertura comercial vivenciados a partir do final do
século XX.
Entretanto, apesar da internacionalização das empresas brasileiras ser um fato, o
número das empresas internacionalizadas ainda é pequeno e são apenas as grandes empresas
que conseguem atingir esse patamar. Talvez esse lento crescimento se explique pela natureza
das políticas de incentivo disponibilizadas originalmente e por contextos externos e internos
menos favoráveis.
 A partir dos anos 1990, o ambiente global mais competitivo e a formação de blocos
econômicos favoreceram esse processo de internacionalização de empresas da mesma forma
que, no âmbito interno, a abertura comercial e a “invasão” do mercado nacional por empresas
estrangeiras, fizeram com que a internacionalização das empresas nacionais, em muitos
casos, se apresentasse como uma estratégia de sobrevivência.
Dentre tais mudanças, encontram-se os redobrados esforços pela projeção externa
de seus interesses econômicos, aí compreendida a adoção de novos elementos na política
de incentivo à internacionalização de empresas brasileiras, objeto desta pesquisa.
Pressupostos da pesquisa: a) o desenvolvimento nacional representa um dos objetivos
basilares da PEB; b) as empresas são instrumentos relevantes para a PEB na busca pelo
desenvolvimento e pela inserção internacional; c) o Estado brasileiro ocupa-se com o
fortalecimento do seu parque industrial desde 1930; d) as mudanças ocorridas tanto no
âmbito interno e no âmbito externo; e) o Brasil tem aperfeiçoado, desde o final dos anos
1990, a política de incentivo à internacionalização de empresas mediante a adoção de
mecanismos específicos e/ou qualificação dos existentes.
Conceito de empresa internacionalizada: Adotamos o conceito de empresa
internacionalizada para designar aquela que possui investimentos além das fronteiras
nacionais, de forma que a política governamental de incentivo à internacionalização de
empresas é a que oferece meios para tantos, ou seja, toda política que favorece a instalação
das empresas no exterior por meio de Investimento Direto Externo (IDE).
Realizou um mapeamento dos mecanismos de incentivo à internacionalização de
empresas existentes na APEX- Brasil e no BNDES, e, em seguida, os analisamos
comparativamente. Identificamos como relevante os serviços da APEX- Brasil, que vão ao
encontro das empresas que buscam se internacionalizar de fato, com investimento no
exterior, e a linha de financiamento do BNDES com orientação específica à
internacionalização de empresas.
Uma vez que temos por objetivo analisar a continuidade e a progressão da política
governamental de incentivo à internacionalização de empresas no Brasil, por meio dos
serviços da APEX- Brasil e do BNDES, nos preservamos de analisar quantitativamente o
desempenho da APEX- Brasil e o BNDES ou a eficácia dos incentivos disponibilizados pelos
mesmos.
Organização: Na primeira seção, abordamos a PEB sob suas características gerais e o
seu objetivo de promoção do desenvolvimento e a preservação da autonomia nacional.
Observamos que o Estado, pelos menos desde 1930, deu atenção especial às empresas
brasileiras, como relevantes instrumentos para o desenvolvimento do país e para sua inserção
internacional. Na segunda seção, apresentamos o conceito de internacionalização de empresas
e discutimos o fenômeno sob a perspectiva da Teoria Comportamental oriunda da
Administração de Empresas e da Teoria Eclética, da Economia. Constatamos que incentivos
governamentais podem ser a solução para os impasses gerados em ambos os enfoques. Em
seguida, arrolamos as vantagens e as desvantagens do processo de internacionalização de
empresas, tanto para o país como para as empresas.
Segundo capítulo, abordamos as Políticas Externas dos governos Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva e o enfoque dos mesmos na criação, manutenção e
progressão dos mecanismos de incentivos à internacionalização de empresas brasileiras, em
especial da APEX - Brasil e o do BNDES nesses governos.
Terceiro capítulo, demonstramos a continuidade e a progressão da política
governamental de incentivo à internacionalização de empresas brasileiras. Realizamos essa
demonstração acompanhado a criação e evolução dos órgãos e dos incentivos por eles
disponibilizados para esse fim.

Capítulo 1- Política externa brasileira e internacionalização de empresas

A Política Externa (PEB) busca a preservação da autonomia e do desenvolvimento

nacional. A viabilização do desenvolvimento nacional deu-se através do bom uso da política
externa e se fez presente de forma mais notória, a partir dos anos 1930, e, desde então,
endossou políticas protecionistas em prol do desenvolvimento da indústria nacional. A partir
da década de 1930, essa estratégia protecionista mostrou-se insuficiente para assegurar o
desenvolvimento econômico do país em um ambiente globalizado, exigindo maior inserção
externa.
Divisão do capítulo: a PEB à luz dos seus objetivos “maiores”: a busca e preservação
da autonomia e o desenvolvimento nacional, na sequência, a PEB e o processo de
industrialização do país. A inserção internacional das empresas brasileiras, por meio da sua
internacionalização.
1.1 A Política Externa Brasileira
A política externa de um país busca, em primeiro lugar, a manutenção da sua
independência e da sua segurança, e, em segundo, a promoção e proteção de seus interesses
econômicos.
 Independência e à segurança: após a fixação das fronteiras. No Brasil, após a fixação
das fronteiras, o país pode concentrar suas atenções na busca pelo desenvolvimento nacional.
Promoção e proteção dos interesses econômicos: estes dependem de uma política
externa favorável e de potencialidades para sua concretização. Essas potencialidades, em
grande medida, estão vinculadas à consciência do país quanto a suas vantagens competitivas,
a partir do que consegue projetar-se estrategicamente.
1930, a PEB centrou-se em duas linhas de ação: a preservação da autonomia e a
viabilização do desenvolvimento nacional.
Conceito de autonomia: Caracterizar a habilidade do Estado, entendida como
capacidade e disposição para tomar decisões baseadas em necessidades e objetivos próprios
sem interferência nem constrangimentos externos. Os condicionantes estruturais são de duas
ordens: os internacionais e os nacionais.
Autonomia na dependência: tal qualificação caracterizou-se pela dependência externa
do Brasil, em especial, a dependência com os Estados Unidos.
Autonomia pela distância: estar distante dos constrangimentos do sistema
internacional, foi a posição assumida pelo Brasil.
1990: Liberalização da economia brasileira e a globalização econômica foi possível
verificar reformulações na condução da Política Externa Brasileira, bem como na preservação
da autonomia do país. Desde então, a autonomia qualificou-se pela participação e
integração. Com isso, abandonou-se a posição anterior de distanciamento dos conflitos do
sistema internacional e adotou-se uma postura de participação.
Autonomia pela participação: A adesão aos regimes internacionais, inclusive os de
cunho liberal, sem perda da capacidade de gestão da política externa; nesse caso, o objetivo
seria influenciar a própria formulação dos princípios e das regras que regem o sistema
internacional.
Durante os dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso, a busca pela
autonomia assumiu o modelo de participação e integração. Substituiu-se a agenda reativa da
PEB com o sistema internacional por uma mais ofensiva, através de uma maior participação,
principalmente, nos foros internacionais de comércio.
-> Governo Lula: autonomia preservada pela diversificação
Nessa perspectiva, a busca pelo desenvolvimento com a preservação da autonomia é
vista como um traço de continuidade da Política Externa Brasileira que adquiriu feições
particulares de acordo com os desafios dos diferentes momentos históricos.
1.1.1 Política Externa Brasileira e Industrialização do País
Esta seção tem por objetivo demonstrar a participação do Estado brasileiro no
processo de industrialização, destacando as principais iniciativas desde os anos 1930,
passando pelas décadas seguintes até os anos de 1990, quando o país vivencia uma nova fase
com liberalização econômica.
-> Crise do capitalismo de 1929: para os países desenvolvidos significou o fechamento de
mercados e um forte protecionismo em relação às suas economias. No Brasil a crise de 1929
representou um redirecionamento do país na busca pelo desenvolvimento e pela
modernização econômica.
Diante dessa nova orientação pelo desenvolvimento e pela modernização, mostrou-se
fundamental fortalecer o comércio exterior brasileiro com o objetivo de “captar insumos e
recursos para o processo de modernização interna”. Esses insumos seriam “mercados de
exportação para elevar a capacidade de importação de máquinas e equipamentos”. Com
efeito, o governo brasileiro passou a exportar produtos primários e importar máquinas e
equipamentos, contribuindo com o seu processo modernização.
O Brasil abandonou o paradigma liberal - conservador da sua política exterior e
adotou o paradigma do Estado Desenvolvimentista, que teve sua vigência no país durante 60
anos.
PEB nos anos 30: cultivar o espaço da autonomia, ou seja, a consolidação do seu
espaço nacional, a segunda: o empenho na identificação de quais os recursos externos que,
em distintas conjunturas internacionais, podem ser mobilizadas para atender às demandas
internas e fomentar o desenvolvimento.
O estímulo ao processo de industrialização do país “converteu-se no objetivo - síntese
da política exterior”, desse estímulo à industrialização ambicionava-se o desenvolvimento
econômico e social, a partir de então, “transitava-se do interesse de um grupo para o interesse
de uma nação”.
Pode-se afirmar que fora o próprio Governo Dutra que criou os mecanismos que
seriam utilizados pelos governos posteriores para acionar o nacional- desenvolvimentismo
consoante o Modelo de Substituição de Impóstações”.
1952: Criação do BNDES
1961 a 1964: formulou-se a chamada Política Externa Independente (PEI). Os
independentes desejavam um desenvolvimento tocado por forças internas, menos
dependentes de capital, empresas e tecnologia de matriz externa” Essa política oportunizou a
comercialização dos produtos brasileiros em novos mercados. Nessa época, o Brasil era visto
como um país moderno e industrializado do mundo subdesenvolvido, fruto da maturidade do
desenvolvimento econômico e da maturidade da Política Exterior Brasileira.
Economia brasileira adotou o novo modelo de desenvolvimento: Modelo Substitutivo
de Exportações. Esse modelo passou a conjugar comércio e desenvolvimento convertendo-se
na ideia de força da PEB e da Política de Comércio Exterior do Brasil.
-> 1970: Início da internacionalização das primeiras empresas brasileiras
A experiência vivida pelo Brasil nestes 60 anos revelou o esforço do país em
transformar uma economia que se caracterizava como importadora de produtos
industrializados, em parque industrial diversificado. No entanto, diante dos desafios dos anos
90, a manutenção deste parque industrial estaria condicionado a uma reorientação da
economia brasileira. Assim, dentre as estratégias mais eficazes que poderiam ser adotadas a
partir de 90. seria uma política governamental de incentivo à internacionalização de empresas
brasileiras.
A década de 90 representou uma ruptura na Política Externa Brasileira e Política de
Comércio Exterior Brasileira e demandou reformulações, tanto no âmbito interno como no
âmbito externo.
Âmbito externo: o término da Guerra Fria e o fim da bipolaridade, a partir das quais
se estabeleceu um consenso no mundo definido pela literatura, ora com os termos
“globalização”, ora nova interdependência e ora neoliberalismo”. “O mundo parecia
uniformizar-se nos aspectos tanto ideológico, quanto político, econômico e estratégico”.
Âmbito interno: a liberalização dos fluxos econômicos e comerciais do país, também
exigiu mudanças na formulação da PEB e da Política de Comércio Exterior Brasileira. Para
um país que adotou até então políticas protecionistas com vistas a favorecer seu parque
industrial, era necessário rever sua atuação para melhor agir no comércio internacional.
-> Modelo Substitutivo de Importações para um Modelo Substitutivo de Exportações
com vistas a favorecer a sua indústria.
Passou a ser uma política de incentivo à internacionalização das empresas nacionais
de fato. Essa política de incentivo à internacionalização permitiria uma atuação mais
estratégica e competitiva nos mercados externos e, sobretudo, permitiria o acesso a novas
tecnologias, o que tornaria as empresas nacionais mais competitivas, tanto no seu mercado
interno, como no externo.
Lafer: das fases através das quais a Política Externa Brasileira pode ser estudada e
analisada, a da globalização é especialmente desafiadora, na medida em que seus
formuladores tiveram que construir estratégias convergentes para os interesses internos e
possibilitar sua projeção no cenário internacional.
Power e Cason: como os diferentes contextos, tanto nacional como o internacional,
induziram mudanças ocorridas na Política Externa Brasileira. A agenda externa do Brasil não
poderia ficar estritamente vinculada ao Itamaraty, visto que, diante da nova conjuntura, a
sociedade civil demandava participar mais ativamente e, com isso, melhor representar seus
interesses, dentre eles estavam a classe empresarial.
A necessidade de uma reestruturação das indústrias brasileiras, para fazer frente ao
processo de globalização econômica e a abertura comercial foram necessárias. Objetivo:
desenvolver estratégias de competitividade para sobreviver em um ambiente globalizado1.
Dentre essas estratégias, uma vez que o mercado local estava mais concorrido com a presença
de empresas estrangeiras. Cabe salientar que essa opção de operar no mercado externo, por
meio da internacionalização, foi uma opção de poucas empresas, ou melhor, das grandes
empresas que conseguiram sobreviver nesse período, assinalado por privatizações e
nacionalizações.
Nessa perspectiva, o Estado brasileiro e os seus formuladores de política externa e da
política de comércio exterior teriam como desafio estimular a internacionalização das
empresas brasileiras por meio de uma política e de ações mais ofensivas no âmbito
internacional. Na primeira metade da década de 90, a prioridade dos governantes centrou-se
na estabilização da economia brasileira.
-> CACEX
As empresas buscavam se inserir no mercado externo por meio da instalação de
unidades produtivas no exterior e não somente via exportação. Para Silva, esse processo de
internacionalização das empresas nacionais via investimento Direto Externo (IDE), que
aumentava a partir da década de 90.
“... a competitividade impôs a necessidade de uma resposta, não só das empresas, mas
também dos atores institucionais dos países em desenvolvimento que veriam nisso uma
estratégia que permitisse que as grandes empresas nacionais passassem a explorar suas core
competences”.
A internacionalização de empresas brasileiras também esteve ligada “aos processos de
regionalização (MERCOSUL) e ao aproveitamento das oportunidades com as mudanças

1
Como a globalização era vista? Positiva ou negativa?Quais os efeitos delas na indústria nacional?
Globalização como meio e uma política para internacionalização? Os impactos da globalização na
PEB e como incentivou a internacionalização das empresas brasileiras?
ocorridas na economia e no comércio mundial”. Parte “das empresas nacionais passou para
as mãos de outro controlador, no processo de desnacionalização da economia.” Outras
encontravam na internacionalização o aumento de seus mercados, uma vez que, os mercados
domésticos estavam comprometidos.
1.2 Internacionalização de Empresas Brasileiras
Consideramos uma empresa internacionalizada aquela que se internacionaliza com
Investimento Direto Externo (IDE).
-> Modelos comportamentais e Teoria Eclética2
Assim como o conceito de internacionalização de empresas pode ser abordado de
maneiras distintas, a política governamental de incentivo à internacionalização de empresas,
também é tratada de diferentes formas.

2
Lembrei do Milton Santos que fala sobre o acesso à informação ser um privilégio. Nessa teoria para
as empresas se internacionalizarem, é preciso que tenham algumas vantagens sobre os seus
concorrentes e informações “privilegiadas”, às quais no processo de tomada de decisão.